GOBERNANZA

Estudios y Documentos
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
GOBERNANZA E INNOVACIN
EN LA GESTIN PBLICA
Alcobendas 1979-2003
INAP
ngel Iglesias Alonso
GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA:

ALCOBENDAS 1979-2003
NGEL IGLESIAS ALONSO
GOBERNANZA E INNOVACIN
EN LA GESTIN PBLICA:
ALCOBENDAS 1979-2003
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS
MADRID, 2006
Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS
FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO

DE PUBLICACIONES DEL INAP
Gobernanza e innovacin en la Gestin Pblica:
Alcobendas 1979-2003 / ngel Iglesias Alonso. 1. ed. - Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2006. - 367 p. (Estudios y
Documentos).
ISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6
NIPO: 329-06-023-0
Primera edicin: Diciembre 2006
Catlogo general de publicaciones oficiales:

http://publicaciones.administracion.es
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
www.inap.map.es
ISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6
NIPO: 329-06-023-0
Depsito Legal: M-50243-2006
Fotocomposicin e impresin: Rumagraf, S.A.
O.T. 43600
AGRADECIMIENTOS
Este trabajo se ha iniciado y gestado gracias a numerosas personas que,

adems, han contribuido a que el mismo haya podido elaborarse.
Por ello, me gustara, en primer lugar, expresar mi agradecimiento a Rafael
Ban, Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Complutense, de quien fui su alumno hace ahora varios aos. El profesor
Ban fue quien me propuso y me motiv para escoger el tema de este trabajo.
Pero, sobre todo, a l le debo, el haberme incitado a unificar mi experiencia en
la gestin con mi inters por la Ciencia de la Administracin, animndome a
adentrarme en los fundamentos conceptuales y metodolgicos de la gestin en
las organizaciones pblicas. Con l mantengo una deuda por sus orientaciones
intelectuales y por su apoyo generoso.
De la misma manera, he de agradecer las aportaciones en el mbito de la
gobernanza local y de la gestin pblica a los profesores Knig, Siedentopf,
von Arnim y Klages de la Deutsche Hochschule fr Verwaltungswissenschaften (Escuela Superior Alemana de Ciencias de la Administracin) en Espira,
Alemania, donde tuve la oportunidad de pasar un trimestre por intermediacin
del Profesor Mariano Baena, quien, sin conocerme de nada, y habindole hecho saber mi inters tuvo la generosidad de escucharme y facilitar mi estancia
all. Tambin al Profesor Philippe Schmitter, del Instituto Universitario Europeo de Florencia, con quien trabaj en el verano de 2001 y quien ley un primer esquema del trabajo que aqu se presenta.
Adems, he de agradecer los acertados comentarios y valiosas aportaciones
a los profesores y doctorandos del Seminario de Tesis del Departamento de
Gobierno y Administracin Pblica del Instituto Universitario Ortega y Gasset
en donde se hizo una primera presentacin de este trabajo y, en especial, a las
profesoras Esther del Campo y Leticia Delgado y a los profesores Manuel Alcntara, Jos Vicente Gmez Rivas y Jos Manuel Ruano.
GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
Asimismo a los expertos, profesores y doctorandos del Seminario de Tesis

organizado por la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica y de la Administracin y el Centro de Estudios Polticos y Constitucionales ante quienes se present una versin prcticamente terminada en el mes de marzo de 2004. Los
profesores Jos Ramn Montero, Francisco Llera y Joan Subirats tuvieron la
deferencia de seleccionar la presentacin de este trabajo en dicha sede y la redaccin final del mismo debe mucho a las recomendaciones, consideraciones y
comentarios crticos de los profesores Joan Subirats, Ivn Llamazares y Luis
Ramiro.
No poda olvidar a aquellos compaeros que me han prestado su apoyo
continuado en el Departamento de Derecho Pblico I y Ciencia Poltica de la
Universidad Rey Juan Carlos, en la que desarrollo mis quehaceres. Para ellos,
tambin mi ms sincero agradecimiento, al igual que para Felipe Manzano,
quien, adems de leer el original ha matizado, desde su dilatada experiencia
como directivo pblico, algunas de las cuestiones tratadas.
Manuel Villoria me ha ayudado en la documentacin de la parte terica, me
ha escuchado, me ha hecho numerosas observaciones y me ha dado consejos
como director de este trabajo de tesis que fue presentado como tal en el citado Instituto y ante un tribunal presidido por la profesora Blanca Olas de
Lima y del que formaron parte los profesores Mariano Baena, Rafael Ban, Manuel Arenilla y Javier Loscos, quienes adems de otorgarle la mxima calificacin fueron generosos en sus aportaciones, crticas, precisiones y
sugerencias que, sin duda, han servido para perfeccionar el texto.
Completo este listado de reconocimientos que, inevitablemente, se queda
corto con mi agradecimiento a los ciudadanos, entidades y agentes sociales de
Alcobendas a quienes tengo que agradecer el haberme facilitado el estudio de
su municipio. A los miembros de la corporacin municipal, a los profesionales
de su organizacin y a sus representantes debo agradecerles el tiempo dedicado. Todos ellos han sido receptivos a las demandas de informacin y los responsables de las distintas reas han relatado hasta el detalle cmo abordan los
diversos aspectos de la gestin municipal. Los defectos en su interpretacin
son slo atribuibles a las propias limitaciones del autor.
Finalmente quiero agradecer la paciencia, comprensin y apoyo de mi mujer Raquel y de mis hijas Luca y Ana quienes, ms de una vez, durante la elaboracin de este texto, pueden, con razn, haberse sentido desatendidas.
Madrid, octubre de 2006.
NDICE
Pg.
INTRODUCCIN: PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE
ESTUDIO, METODOLOGA Y RELEVANCIA ..................................
15
CAPTULO 1. GOBERNANZA Y SISTEMA POLTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL ..........................................................................
27
1.1. La gobernanza como punto de partida y marco analtico de la

presente investigacin ...................................................................
1.2. Gobierno, gobernabilidad y gobernanza .......................................
1.3. Legitimidad de la accin administrativa y gobernanza ................
1.4. La gobernanza urbana ...................................................................
1.5. Democracia participativa y gobernanza ........................................
1.6. El capital social y el rendimiento institucional .............................
1.7. La interaccin Instituciones poltico-administrativas/sociedad
civil ...............................................................................................
1.8. Modernizacin administrativa y Nueva Gestin Pblica (NGP) ..
1.9. Gobernanza y gestin pblica local: la modernizacin administrativa como elemento necesario de la gobernanza urbana ..............................................................................................
27
28
34
41
45
45
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52
55
CAPTULO 2. EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL

EN ALCOBENDAS: TENDENCIAS Y RETOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA Y ESPAA ...........................................
65
2.1. El gobierno local en la perspectiva comparada ............................

2.2. Las nuevas tendencias y retos en los gobiernos locales ...............
66
68
2.2.1. La municipalizacin del Estado: ciudades y gobiernos

locales en un nuevo contexto de gobernanza ...................
68
Pg.
2.2.2. El gobierno de la ciudad ante la creciente internacionalizacin de la economa, la fragmentacin social y la localizacin de la poltica .......................................................
2.2.3. Terciarizacin y competencia entre ciudades ..................
2.2.4. Las tendencias sociales: cambios demogrficos y de valores .................................................................................
2.2.5. El poder local en la dialctica gobierno nacional-subnacional y pblico-privado ..................................................
2.3. El gobierno local en Espaa: tendencias y retos ..........................
2.4. La ciudad de Alcobendas en el marco de los procesos de suburbanizacin, terciarizacin, regionalizacin y globalizacin .........
2.5. La estructura econmica del municipio. Los actores econmicos .......................................................................................
2.6. Los rasgos de la Cultura Poltica local .........................................
2.6.1. El sistema de partidos en Alcobendas. El papel del partido poltico en el gobierno ................................................
2.6.2. La competencia electoral y el comportamiento poltico
en Alcobendas ..................................................................
2.6.3. La dinmica poltica en Alcobendas entre 1980-2002 .....
2.6.4. El gobierno local: estructura poltica y administrativa. El
Plan de Accin Municipal y el proceso de toma de decisiones ...............................................................................
CAPTULO 3. LAS FASES Y LA RED DE ACTORES EN LA GOBERNANZA Y MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA DE ALCOBENDAS: CAPACIDADES, INTERESES Y ESTRATEGIAS .............
3.1. Los factores desencadenantes .......................................................
3.2. Las estrategias de intervencin. Institucionalizacin del proceso
y articulacin y agregacin de intereses .......................................
3.3. La periodificacin del proceso: fases y caractersticas de los mecanismos de gobernanza: intereses y estrategias de los actores ...
3.4. Las fases del Proceso ....................................................................
3.4.1. Primera fase (1984-1991). La generacin del modelo de
gobernanza en Alcobendas en el contexto de consolidacin democrtica ..............................................................
3.4.2. Segunda fase (1991-1995). Puesta en marcha de una
Unidad gestora del cambio e introduccin de la Planificacin Estratgica ............................................................
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126
126
131
NDICE
Pg.
3.4.3. Tercera fase (1995-2003). Calidad, orientacin al ciudadano y proyeccin externa de la ciudad .......................
133
3.5. Los agentes activadores. El liderazgo como detonante: la interaccin liderazgo poltico-liderazgo de gestin .................................
3.6. Estrategias e intereses de los actores ............................................
135
145
3.6.1. Los actores pblicos ........................................................

3.6.2. Los actores privados ........................................................
147
153
CAPTULO 4. LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS: CAPITAL SOCIAL Y DISEO INSTITUCIONAL, REDES DE POLTICAS PBLICAS LOCALES Y CONCERTACIN PBLICO-PRIVADA .....................................................................................................
157
4.1. Participacin y movilizacin ciudadana: la articulacin de la sociedad civil local ...........................................................................
159
4.1.1. El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Tercer Sector .........................................................................

4.1.2. El diseo institucional: el modelo de Participacin Ciudadana en Alcobendas .....................................................
4.2. Gobernanza y polticas pblicas en Alcobendas: las redes de accin pblica local ..........................................................................
4.2.1. La poltica de Gestin del Suelo ......................................
4.2.2. La poltica urbanstica. El Proyecto Ciudad ....................
4.2.3. Las polticas pblicas de bienestar social de carcter sectorial. Los Planes Integrales .............................................
4.2.4. La poltica econmica como coadyuvante del proceso de
gobernanza y modernizacin administrativa ...................
160
171
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189
193
195
205
4.3. Los partenariados y los consorcios como regulacin poltica del

mercado local ................................................................................
213
CAPTULO 5. LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS. LA CONGRUENCIA ORGANIZATIVA COMO FACILITADORA DEL MODELO DE GOBERNANZA LOCAL ....................................................
223
5.1. El proceso de transformacin organizativa: estrategias, tcticas y

acciones. La adopcin de una nueva cultura organizativa como
soporte del proceso .......................................................................
223
11
Pg.
5.1.1. El papel de uno de los concejales como cargo electo y
gerente .............................................................................
5.1.2. La adopcin de una nueva cultura organizativa ...............
5.1.3. La creacin de un Centro Gestor como soporte del proceso. Las relaciones entre polticos y burcratas y el liderazgo .............................................................................
5.2. Los instrumentos de modernizacin del aparato administrativo ..
5.2.1. El sistema de Direccin y Gestin. La Direccin y Programacin por Objetivos para la dinamizacin de la burocracia local ....................................................................
5.2.2. La Planificacin Estratgica ............................................
5.2.3. Presupuestacin y gestin financiera ...............................
5.2.4. Direccin operativa: descentralizacin y control .............
5.2.5. Gestin de personal: innovacin y profesionalizacin ....
5.2.6. Reorganizacin de los procesos administrativos .............
5.2.7. Nuevas tecnologas y Sistemas de informacin y control ................................................................................
5.2.8. Poltica de calidad ............................................................
226
228
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284
5.3. La implantacin de las innovaciones administrativas ...................
299
CAPTULO 6. CONCLUSIONES: EL PERFIL DEL MODELO DE

GOBERNANZA Y SUS EFECTOS ......................................................
303
6.1. El perfil del proceso de gobernanza y modernizacin administrativa ................................................................................................
303
6.1.1. Los instrumentos de legitimacin del proceso: legitimacin democrtica y control poltico .................................
6.1.2. Los valores polticos como inspiradores del proceso ......
6.1.3. La regulacin del proceso: participacin ciudadana e interaccin con la sociedad civil .........................................
6.1.4. El liderazgo como condicionante: la interaccin liderazgo poltico-liderazgo de gestin. Coaliciones ..................
6.1.5. Una situacin y potencial econmico favorable ..............
308
316
318
320
323
6.2. Los efectos/resultados del proceso ...............................................
324
6.2.1. Los efectos para el ciudadano: democracia y servicios

pblicos de calidad ..........................................................
329
12
NDICE
Pg.
6.2.1.1. La profundizacin democrtica .......................
6.2.1.2. De la desafeccin al inters del ciudadano por
su comunidad. La configuracin de un espacio
pblico local ....................................................
6.2.1.3. Legitimacin del sistema poltico-administrativo local ..........................................................
330
6.2.2. La rentabilidad poltica: Reeleccin del Alcalde .............

6.2.3. La economa local ............................................................
335
337
332
333
La configuracin del capital social local .........

Transformaciones socio-econmicas ...............
338
338
6.2.4. Profesionalizacin de la Funcin Pblica local ...............
340
6.2.3.1.
6.2.3.2.
6.2.4.1. Procedimientos vinculados a la obtencin de

resultados .........................................................
6.2.4.2. Consolidacin de un modelo corporativo propio ....................................................................
342
343
6.2.5. Una nueva identidad socio-espacial para la ciudad .........
345
BIBLIOGRAFA ....................................................................................
351
PUBLICACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS

CONSULTADAS ...................................................................................
365
13
INTRODUCCIN:
PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO,
METODOLOGA Y RELEVANCIA
1.
OPORTUNIDAD, PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS DE ESTE

TRABAJO
La gobernanza1 se ha constituido recientemente en uno de los focos de inters de la Ciencia Poltica y de la Administracin y, en particular, de la Gestin Pblica. Fundamentalmente porque, en un contexto caracterizado por las
nuevas y crecientes demandas de servicios pblicos y en un marco de restricciones financieras derivadas del ajuste del modelo de Estado de Bienestar, la
legitimidad de las organizaciones pblicas se sustenta cada vez ms en el incremento de la eficacia y la eficiencia de la gestin pblica. No obstante, la legitimidad no se consigue slo con eficacia y eficiencia, sino que es tambin
fundamental el elemento democrtico en el que se subsumen la transparencia,
la rendicin de cuentas o la participacin. La eficacia y la eficiencia son valores propios del utilitarismo econmico y de la gestin, pero en este estudio se
1 El concepto de gobernanza se remonta al trmino griego kybernan (dirigir, conducir) y es utilizado
por primera vez de forma metafrica por Platn para denominar el fenmeno del modo de gobernar a los
ciudadanos (BARATA, 2002). En Francia se ha utilizado el trmino gouvernance desde el siglo XIV. Asimismo, el Oxford English Dictionary seala una entrada de la voz governance en 1380 (PIERRE y PETERS, 2000). El trmino es recuperado a principios de los aos 90 por acadmicos anglosajones para categorizar el arte o modo de gobierno de instituciones internacionales. Se recurre aqu al trmino
gobernanza, sin duda, poco utilizado, como equivalente del citado trmino anglosajn governance, que
algunos autores prefieren explicar desde su expresin anglosajona (BAENA, 2000). Si bien no hay unanimidad en la reciente literatura acerca de la traslacin de dicha voz al castellano, la academia espaola de
la lengua, como seala N. FONT (FONT, 2002), lo traduce por gobernanza, (en el DRAE la voz gobernanza se define como accin y efecto de gobernar y gobernarse). Para Canales la traduccin ms acertada
sera la utilizacin del trmino gobernacin, aunque sea descartable por las connotaciones represivas de
un trmino asociado al rgimen preconstitucional. Sea como fuere, a efectos de este trabajo seguimos la
nocin que del trmino governance da el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas: Governance refers to the process whereby elements in society wield power and authority, and influence and
enact policies and decisions concerning public life, and economic and social development. Governance
is a broader notion than government. Governance involves interaction between these formal institutions
and those of civil society (The Governance Working Group of the International Institute of Administrative Sciences, 1996).
15
demostrar que, situados en un contexto poltico, quedan totalmente impregnados de la influencia de la dimensin poltica.
Con todo, las organizaciones pblicas se ven abocadas a adoptar estrategias
de cambio administrativo mediante la incorporacin de innovaciones en la gestin pblica. Ciertamente, estas innovaciones en la gestin administrativa, su
forma y contenido, dependen de la coordinacin del aparato administrativo con
otros actores privados y con los ciudadanos. En gran medida la gobernanza
consiste sobre todo en la confluencia y difcil equilibrio entre la eficiencia y la
participacin democrtica.
Dicha coordinacin resulta capital para los gobiernos de las ciudades, pues,
a medida que crecen, esos gobiernos se ven obligados a coordinar la accin pblica con los ciudadanos y con otros actores privados para mejorar su capacidad de gestin. La eficacia democrtica (BAN, 1986) exige que la direccin
jerrquica como modo de regulacin sea complementada e, incluso, sustituida,
por nuevas formas de regulacin sustentadas en la coordinacin y en la negociacin.
En la fase actual del capitalismo globalizado caracterizada por la complejidad y en cuyo contexto los gobiernos de cualquier nivel no son ya los nicos
actores dominantes, stos se encuentran en la tesitura de ejercer influencia en
los procesos sociales para movilizar recursos mediante el establecimiento de
relaciones con una multiplicidad de actores. Teniendo en cuenta esta situacin,
las innovaciones en la gestin pblica o procesos de modernizacin administrativa no pueden circunscribirse nicamente a los aspectos organizativos y
procedimentales sin incorporar una dimensin externa, la de las relaciones con
el contexto social y econmico. Esto obliga a desplazar el punto de atencin
hacia el anlisis de las relaciones o modelo de gobernanza que propicia las
transformaciones en el aparato administrativo, pues reformar la administracin
implica tambin reformar la sociedad (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001). Desde
esta perspectiva se hace evidente la existencia de un entrelazamiento sistmico
entre gobernanza y procesos de innovacin administrativa en tanto en cuanto,
mediante stos, se movilizan intereses tendentes a la creacin de estructuras
administrativas que faciliten los procesos de interaccin con la sociedad civil.
Como se ha sealado, en el marco de las actuales transformaciones del Estado, las Administraciones Pblicas se encuentran ante nuevos retos: con menos recursos se les exige que mantengan el nivel de los servicios pblicos. Ello
implica ms eficiencia y eficacia, ms comportamiento de mercado, pero tambin demandas de ms democracia, y la respuesta no puede ser otra que la
puesta en marcha de procesos de adaptacin. En este contexto, la Administracin local, particularmente en las ciudades medias y grandes, ocupa en el sistema poltico-administrativo un papel capital, pues las actividades de regulacin
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PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGA Y RELEVANCIA
y las distintas polticas pblicas de carcter local, econmicas, de bienestar social o culturales, entre otras, tienen una influencia importante en el bienestar de
los ciudadanos.
En el presente trabajo se analiza un modelo de gobernanza local y su correlato, un proceso de cambio administrativo desde el punto de vista de su significado para mejorar la capacidad de rendimiento global de un sistema poltico-administrativo urbano. Por lo que hace al cambio administrativo, aunque
en Espaa, en otros mbitos administrativos y, particularmente, en el nivel de
la Administracin Central han existido recientemente iniciativas de modernizacin2, lo cierto es que no se han producido cambios esenciales. Las anteriores reformas en este mbito no han tenido xito debido a los intentos siempre a corto plazo, que no conducen a cambios reales y perdurables. Sin
embargo, en el nivel local, en especial en ciudades medias y grandes, se pueden introducir medidas ms variadas que pueden conducir a un cambio ms
efectivo; estas medidas pueden, adems, ser introducidas favoreciendo que se
produzcan interacciones entre el sistema poltico-administrativo local y la sociedad civil.
Por otro lado y mientras que los anlisis tericos de la gobernanza permanecen excesivamente difusos, la focalizacin en el estudio de caso permite analizar un sistema concreto de gobernanza y los vnculos entre los elementos de
ese sistema y las distintas acciones modernizadoras de su aparato administrativo, en el contexto del sistema poltico-administrativo local y, en particular, del
propio desarrollo socioeconmico de la ciudad. Nuestro estudio pretende dar
respuesta a las siguientes preguntas:
1) Si existe una estrategia de gobernanza en Alcobendas y, si es as, cules
son los rasgos de esa gobernanza y qu circunstancias y factores la modulan.
2) Partiendo de un modelo formal y uniforme de gobierno y administracin local, cmo se ha configurado en una ciudad un modelo de gobernanza
para adaptarse a los procesos de distribucin del poder poltico y de globalizacin.
3) Cules han sido las estrategias e instrumentos adoptados por el gobierno local estudiado en el proceso de gobernanza?
4) Qu tipo de interacciones pueden observarse entre poltica y administracin en el caso a estudiar?
2 Cuyos lineamientos quedan recogidos en dos publicaciones del Ministerio de Administraciones Pblicas: las Reflexiones para la Modernizacin de la Administracin de 1991 y el Libro Blanco para la Mejora
de los Servicios Pblicos del ao 2000.
17
5) En qu medida el proceso de gobernanza ha inducido un proceso paralelo de modernizacin o innovacin en la organizacin administrativa del
Ayuntamiento?
6) Cules han sido las reacciones al proceso de gobernanza y cambio administrativo por parte de los actores involucrados?
7) Finalmente, aporta la gobernanza capacidad para solventar los problemas pblicos?, hasta que punto se pueden identificar impactos o resultados
derivados de la implantacin del proceso?
Con ello, se persigue el objetivo de examinar los mecanismos de gobernanza introducidos por el gobierno de una ciudad a partir de 1979 y estudiar
cmo se combinan estos mecanismos. Objetivos adicionales de nuestra indagacin son: averiguar la accin de los actores polticos y los directivos
pblicos locales en la produccin de los mecanismos de gobernanza, y conocer los efectos del proceso en funcin de los intereses de los actores que
toman parte en el mismo. Nos ocuparemos tambin, en la medida de lo posible, del esclarecimiento de aspectos tericos esenciales sobre las relaciones
entre la revitalizacin de las instituciones poltico-administrativas municipales, los procesos de cambio en sus organizaciones administrativas y los
cambios sociales, polticos y econmicos que se hacen manifiestos en las
ciudades.
La ciudad de Alcobendas se elige como objeto de estudio porque es una de
las administraciones que ms interacciones ha desarrollado con la sociedad civil y ms innovaciones ha introducido en su aparato administrativo. En la ciudad se desarrolla un modelo de gobernanza propio, endgeno, y en este estudio
de caso se documentan los aspectos fundamentales de ese modelo y, a partir de
ellos, se analizan los rasgos del proceso de modernizacin administrativa y los
efectos de la gobernanza en el municipio. El perfil del modelo de gobernanza
se documentar mediante las concretas medidas que se ponen en marcha y el
anlisis de los instrumentos innovadores de la gestin administrativa y las perspectivas y problemas abiertos. Por otra parte, el caso Alcobendas constituye en
s mismo un caso paradigmtico que es interesante estudiar y analizar, para dar
respuesta a preguntas relevantes, entre otras a por qu y cmo se implanta un
modelo de gobernanza del que se deriva un proceso de modernizacin administrativa con xito aparente.
El propsito, pues, es analizar empricamente un modelo de gobernanza en
una administracin local, en tanto que ejemplo de un fenmeno que est teniendo lugar en los sistemas poltico-administrativos de las sociedades occidentales en el transcurso de las ltimas dcadas, con el fin ltimo de conocer
experiencias contrastadas de xito innovador y los fundamentos del mismo. El
18
objeto especfico del estudio son los procesos de interaccin entre el aparato
poltico-administrativo y la sociedad civil local del que se hace interdependiente el cambio administrativo, con la finalidad de demostrar que se trata de un
proceso dirigido por el poder poltico, de tal forma que la poltica permea estructuras, procedimientos e innovaciones asociadas al proceso.
2.
DELIMITACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO
Como se acaba de sealar, el objeto de estudio son los procesos de interaccin entre el sistema poltico-administrativo y la sociedad civil local, pues las
innovaciones en los procesos de gestin en Alcobendas se articulan como parte
de un fenmeno ms complejo denominado gobernanza y, en consecuencia, las
premisas que actan como gua de los cambios van ms all de las propuestas
de la Nueva Gestin Pblica. Las unidades de anlisis son las estructuras de
actores polticos y sociales y los procedimientos para la toma de decisiones pblicas. Estas unidades estn encuadradas en su entorno socioeconmico local,
en el sistema poltico y en las estructuras poltico-administrativas estatales y
regionales. Estas condiciones del entorno interesan en cuanto influencian al
gobierno local y sus estrategias de gobernanza.
El anlisis de un modelo de gobernanza urbana exige el estudio de la evolucin del poder local, de los intereses organizados en la ciudad, pero adems, el
sistema poltico-administrativo local no puede ser analizado como unidad de
anlisis independiente, sino en su interaccin con la sociedad y con la economa, ya que todos estos factores informan la accin pblica. Como es evidente,
en las caractersticas definitorias del sistema poltico-administrativo de una
ciudad, un factor importante lo constituye la intensidad de relaciones de intercambio con su entorno inmediato y con otros espacios.
Los presupuestos anteriores, junto a los condicionamientos derivados de
los factores histricos y culturales, y los valores e intereses de los actores, conforman as la lgica de la gobernanza urbana. En este trabajo se utilizar, por
tanto, un triple nivel de anlisis que permita la comprensin del objeto de estudio: a) Un nivel macro para enmarcar las teoras en torno al concepto de gobernanza de las que derivar proposiciones explicativas para el estudio de caso;
b) Un nivel meso para comprender cmo se produce la traslacin de los vectores genricos de la gobernanza en un contexto local, y c) Un nivel micro para
analizar cmo se lleva a efecto, en la prctica, las interacciones que configuran
la gobernanza en la ciudad y el cambio administrativo. Estos niveles de anlisis
se imbrican a lo largo de la exposicin para explicar el proceso.
El estudio de caso se concentra en los elementos de gobernanza utilizados. La variable independiente sera el modelo de gobernanza para cuyo
19
anlisis habra que estudiar: 1) Las estructuras de la sociedad civil local (tejido asociativo y mercado) pues la presencia de una sociedad civil activa es
central a la nocin de gobernanza; 2) Las estructuras poltico-administrativas locales; 3) La accin de estas instituciones y procesos de intercambio,
a) con los ciudadanos: participacin ciudadana, b) con el mercado para la
concertacin pblico privada, c) coordinacin en la toma de decisiones: direccin por objetivos y planificacin estratgica y d) mecanismos reticulares para atender problemas: polticas pblicas innovadoras adecuadas a los
problemas que el sistema sociopoltico tiene planteados; 4) Asimismo, el estudio de las diferentes redes de actores que caracterizan a la gobernanza en
Alcobendas, entre ellos: a) los actores poltico-administrativos tales como
los partidos polticos, el Alcalde, el Pleno, la Comisin de Gobierno, los directivos pblicos, los representantes de personal y sindicatos; b) los actores
sociales: asociaciones, ciudadanos, y c) los actores econmicos. En todo
caso, se estudiar el poder con el que cuentan los actores, su solidez y expectativas y, en especial, su capacidad de liderazgo para movilizar estratgicamente a sus miembros.
En consonancia con ello, se incluyen en la unidad de anlisis: 1) El sistema
poltico y socioeconmico de Alcobendas, 2) Unidades intermedias como: las
estructuras administrativas y el tejido asociativo y 3) Unidades individuales:
actores adscritos a las unidades intermedias con sus valores e intereses. En
coherencia con la unidad de anlisis y para coadyuvar en la observacin del
proceso se han delimitado cuatro mbitos: a) El mbito poltico: miembros
del Pleno, grupos polticos y partidos polticos locales; b) El mbito de la organizacin administrativa: directivos del Ayuntamiento; c) El mbito de los empleados pblicos: representantes del personal, sindicatos y trabajadores del
Ayuntamiento, Organismos Autnomos y Empresas Pblicas, y d) El mbito
de la sociedad civil local: ciudadanos, asociaciones, empresarios, Tercer Sector, entre otros.
En el nivel micro antes citado, se pueden diferenciar tres dimensiones analticas: 1) El perfil y caractersticas de los elementos de gobernanza, 2) El proceso de implantacin y 3) Los efectos/impactos. El estudio del proceso de implantacin de las estrategias de innovacin ha implicado el anlisis de los
campos de fuerza polticos constituidos por los diversos intereses. Aspectos
interesantes de esta dimensin los constituyen: a) Los actores y su posicin,
activa o reactiva, en relacin a las innovaciones (iniciadores, promotores, indiferentes y en contra de los cambios); b) Las galaxias de poder e intereses dentro del Municipio; c) Los dispositivos de regulacin (coercin, conflictos, cooperacin, negociacin); d) La movilizacin de recursos (personales,
materiales, financieros, etc.), y e) Los procedimientos de evaluacin provisional (obtencin de objetivos parciales, efectos no buscados o efectos colaterales, tanto positivos como negativos). Se combina as una perspectiva que inte-
20
gra una explicacin estructural y otra de intencin de los actores para la comprensin de la gobernanza.
En cuanto a los efectos, se analizan, entre otras, las dimensiones de eficiencia, productos y servicios, bienestar social percibido, mejoras en la democracia
local, empleo pblico y clima laboral en el interior del Ayuntamiento, sin olvidar el anlisis de los efectos de la poltica de modernizacin en el comportamiento electoral de los ciudadanos, pues si sta carece de efectos apreciables
en el voto, podra concluirse que las acciones modernizadoras carecen de relevancia poltica; por el contrario, podra ocurrir que la valoracin positiva por
parte de los ciudadanos de los rendimientos de la Administracin local, tuviese
un papel importante en su comportamiento electoral.
3.
ENFOQUE ANALTICO
La gobernanza se deja entender como: a) en sentido amplio, un mtodo o

mecanismo para resolver los problemas derivados de la complejidad que se
est consolidando en las sociedades avanzadas y b) en sentido restrictivo, un
conjunto de acciones concertadas por actores polticos, administrativos y sociales que se legitima por su adecuacin a los valores e intereses de los actores
y a un marco institucional dado. Esta ltima es la opcin que aqu se ha elegido
y, en consonancia con ella, el tema objeto de estudio se enfoca desde la perspectiva de la gobernanza, en la que hay implcita una doble lgica: una lgica
procesual en la que se subsumen las formas de accin pblica y una lgica institucional a travs de la cual se define la posicin de los actores. Un tercer pilar
es el marco sociopoltico y econmico analizable desde diferentes disciplinas,
aunque aqu se har primordialmente desde la Ciencia Poltica y de la Administracin.
Con toda seguridad, este enfoque permite analizar, a la luz de las variables
estructurales, un modelo de gobernanza especfico en un contexto focalizado,
espacial, temporal y cultural concreto que permitir sacar a la luz factores esclarecedores de estos procesos.
4.
TESIS DE ESTE TRABAJO Y ESTRUCTURA DEL MISMO
As pues, en el marco de la gobernanza local, la tesis que se sostiene en este

estudio es, en definitiva: 1) Que en el sistema poltico-administrativo local, en
particular en las ciudades de tipo medio, se dan las premisas institucionales y
estructurales para la implantacin de un proceso de gobernanza con impactos
resaltables. La consecuencia de este proceso es la congruencia organizativa,
que obliga a desarrollar cierto tipo de estructuras internas e introducir innova-
21
ciones ms especficas en la gestin. 2) Que los criterios polticos3 se constituyen en la variable independiente moduladora de la implantacin de dichas innovaciones y en la que se subsumen cualesquiera otros (gerencialistas, economicistas, tcnicos, entre otros) que en apariencia se presentan como ms
visiblemente identificados con los aspectos de eficacia y eficiencia organizativa.
Es decir, que la modernizacin administrativa tiene una importante dimensin
poltica en el sentido ms amplio del trmino (se priorizan determinadas acciones y se privilegian determinados valores en el marco de opciones ideolgicas o
conflictos de poder que influencian claramente las opciones modernizadoras).
Para demostrar suficientemente esta tesis, este trabajo se estructura en dos
grandes bloques bien diferenciados: a) Un primer bloque en el que se analiza el
fenmeno de la gobernanza en sus aspectos tericos y metodolgicos; a tal
efecto se exponen los planteamientos tericos necesarios para, desde una amplia perspectiva inicial, realizar una aproximacin gradual al objeto de estudio.
b) El segundo bloque se ocupa del estudio de caso y est correlacionado con la
base conceptual, constituyndose en la parte emprica, descriptiva y analtica
en la que se interpretarn los resultados del estudio relativo a la progresiva implantacin de los mecanismos de gobernanza e introduccin de innovaciones
en la gestin en una administracin local. Al focalizarse el anlisis en un proceso particular, el estudio de las variables que intervienen en el proceso permitir sacar a la luz alguna de las cuestiones tericas que se enmarcan en los estudios de gobernanza, aunque sin pretensin omnicomprensiva. Se pretende,
como objetivo inicial, averiguar cules son los determinantes de la gobernanza
llevada a cabo en un particular sistema poltico-administrativo local.
El bloque primero lo conforma un captulo que se ocupa del concepto de gobernanza urbana en que se enmarca el objeto de estudio, a la luz del cual se hace
inteligible el resto del trabajo. En el bloque segundo, en el que se analiza el
caso Alcobendas, engloba los captulos restantes y se constituye como el ncleo fundamental de este trabajo: en el captulo segundo, detenindonos en el
caso espaol, se hace una obligada referencia a los aspectos comparados de los
gobiernos locales, sus retos y tendencias que constituyen el contexto inmediato
de la gobernanza; el tercero se ocupa de las fases y la red de actores implicados
en los procesos de gobernanza y modernizacin administrativa en Alcobendas y
de sus capacidades, intereses y estrategias; el cuarto trata de dos aspectos primordiales de la gobernanza, la conformacin de la sociedad civil local como aspecto nodal de la gobernanza y las estrategias de red seguidas para la formulacin de las polticas pblicas locales; el quinto se detiene en la congruencia
3 Por criterios polticos se entiende aqu los que van ms all de la mera referencia a la lucha partidista
por el poder consustancial a la accin poltica y abarcan las interacciones entre los actores situados en los
marcos poltico-administrativos y de la sociedad civil y sus relaciones sustentadas en los grados de poder o
influencia que detentan estos actores. (PALUMBO, 1987).
22
organizativa o cambios administrativos que facilitan la gobernanza; el sexto y

ltimo se ocupa del anlisis de los efectos del proceso a cuya luz se elaboran las
conclusiones, que se refieren a los problemas y perspectivas de la gobernanza y
su correlato, la modernizacin administrativa en la administracin local y que
constituirn la culminacin de la aportacin de este trabajo.
Se conforma as en objeto de estudio los rasgos de la gobernanza en el sistema poltico-administrativo de Alcobendas, cuya investigacin se enmarca en
un estudio de caso combinndose una aproximacin interpretativa, crtica y
emprica y a la que, en consecuencia, se ajusta el diseo de la investigacin y la
metodologa.
5.
METODOLOGA Y TCNICAS DE INDAGACIN
La metodologa empleada se ha sustentado en tres fundamentos epistemolgicos. En primer lugar, empricos, buscando explicaciones a travs del establecimiento de relaciones. Se cuenta con la ventaja de que el Ayuntamiento
dispone de fuentes empricas a las que se ha tenido acceso. En segundo lugar,
interpretativa, pues se ha pretendido identificar el significado de las herramientas de gobernanza que han sido institucionalizadas en el gobierno local a estudiar. Finalmente, crtica, buscando la posibilidad prescriptiva de proponer vas
de accin para la profundizacin democrtica y la eficiencia administrativa en
el mbito local.
Con estas premisas, el caso se observa de forma intensiva durante un largo
perodo de tiempo. Para indagar en las cuestiones que nos interesan4 se ha estructurado de forma sistemtica un amplio conjunto de fuentes directas e indirectas
por lo que, para el anlisis del proceso desde una perspectiva pluralista se ha procedido a trabajar sistemticamente con varios instrumentos5 de investigacin:
4 Un aspecto capital, en orden a demostrar nuestros planteamientos, lo constituyen la observacin y el
anlisis de los instrumentos de interaccin entre el sistema poltico-administrativo local y la sociedad civil y
las relaciones que se establecen entre los diversos grupos de actores involucrados en el proceso de gobernanza procedindose a observar las relaciones entre: a) los cargos electos, incluido el Alcalde, y los ciudadanos,
asociaciones y empresarios, b) los cargos electos y los directivos pblicos y gestores, c) los directivos pblicos y el resto de empleados y d) los empleados pblicos y los ciudadanos. Para ello se ha procedido a entrevistar tanto a los cargos electos como a los directivos y a los representantes de los trabajadores, as como a
miembros de asociaciones y empresas; dados los recursos que se necesitaran no se ha entrevistado a los ciudadanos, pero s a representantes de varias asociaciones de vecinos.
5 Una gobernanza concreta constituye un proceso dinmico y, por tanto, metodolgicamente, los datos
cuantitativos no tienen mucho que aportar ya que los hechos a investigar son de tipo cualitativo. La recogida de informacin por medio de tcnicas de investigacin cualitativas est, por supuesto, sujeta a interpretacin (la Verstehen weberiana), algo, por lo dems, consustancial a la complejidad de los fenmenos sociales (... because deductive methods are unable to deal with such complexity, structural analysis also requires
normative judgement. To some extent this means abandoning the goal of making politics as exact a science
as economics where predictive power is purchased by making very narrow assumptions... (ASHFORD,
23
1)
Entrevistas semiestructuradas
Se han mantenido este tipo de entrevistas con los portavoces de los distintos
grupos polticos, los concejales, el nivel directivo del Ayuntamiento y de los Patronatos involucrados en acciones modernizadoras en las distintas reas (Personal, Hacienda, Servicios Sociales, Cultura, Patronatos, Empresas Pblicas, entre
otros) y con empleados pblicos y los representantes del personal. Asimismo, se
ha entrevistado a empresarios, miembros de las Juntas Directivas de Asociaciones y a otros actores con posiciones crticas acerca del proceso para minimizar
sesgos. Previamente se llevaron a efecto entrevistas piloto con actuales y anteriores responsables polticos y directivos y con expertos de otras administraciones en materia de modernizacin e innovacin administrativa; estas entrevistas
no fueron estructuradas pues su finalidad era la de obtener informaciones indicativas con las que elaborar una importante base de datos para construir posteriormente las entrevistas semiestructuradas a utilizar durante la investigacin
cualitativa en el trabajo de campo. La facilidad en el acceso a los actores clave
ha sido, en s misma, indicativa de una cultura administrativa abierta. Es preciso
destacar que existe la posibilidad de que los entrevistados manifestasen posiciones favorables a sus acciones. Esta perspectiva ha sido equilibrada mediante entrevistas con actores tanto de la organizacin poltico-administrativa local como
del sector privado. La evidencia proporcionada por las entrevistas (en nmero
de 60 aproximadamente) se ha utilizado para identificar diversas hiptesis adems de la tipologa de tecnologas aplicadas a la gestin. Dado que existe la posibilidad de que los entrevistados manifiesten posiciones favorables a sus acciones o que, incluso, el investigador mantenga un inevitable sesgo en la
perspectiva, se ha tratado de buscar un equilibrio en los entrevistados encuadrados tanto en el sistema poltico-administrativo local como en la sociedad civil.
2)
Observacin participante activa
Se han utilizado las instalaciones del Ayuntamiento, asistido a plenos y reuniones, conversaciones con responsables polticos, directivos, asociaciones, empresas, Mesas Temticas, proyectos y Junta de Personal. Se han observado, adems, los procesos de realizaciones fsicas: Arroyo de la Vega, Gran Manzana o
el desarrollo urbanstico de Valdelasfuentes. El investigador forma parte del
Foro que se constituy para la elaboracin y seguimiento del Plan Estratgico.
3)
Anlisis documental
Se han analizado los programas polticos del partido con mayora en el

gobierno municipal, cartas, memoranda, comunicados internos a los que se
1978). Al objeto de controlar nuestra propia interpretacin derivada del anlisis cualitativo, se han utilizado
varias fuentes de informacin y se proceder a cruzar las deducciones derivadas del amplio y diverso instrumental analtico utilizado.
24
ha tenido acceso, agenda poltica, actas de reuniones y cualquier informe escrito relevante, documentos administrativos (contratos, ordenanzas, constitucin de sociedades), estudios sociolgicos realizados por el propio Ayuntamiento, artculos de prensa, Cartas de Servicios, documentacin de los
Plenos, Publicaciones del Ayuntamiento, de consultores externos, Plan Ciudad, Plan Joven y Prensa local, entre otras fuentes escritas. Este anlisis documental contribuye a la preparacin de entrevistas y a corroborar la informacin obtenida de otras fuentes (para verificar su consistencia con las
entrevistas y observaciones).
4)
Archivos
Se han estudiado las estadsticas de prestacin de servicios, usuarios, evolucin de la criminalidad, localizaciones industriales y residenciales, Organigramas, presupuestos, entre otras.
5)
Grupos de discusin
Se ha tenido acceso al anlisis de los grupos de discusin realizados por el

propio Ayuntamiento y en aquellos aspectos especficos relacionados con el
proceso de modernizacin.
6) Anlisis de las encuestas realizadas por el Ayuntamiento a empleados
pblicos.
7)
6.
Encuestas realizadas por el Ayuntamiento a los ciudadanos.
RELEVANCIA DE LA INVESTIGACIN
Esta investigacin se considera relevante por varios motivos. En primer lugar, para poner de manifiesto la importancia de la gobernanza para la profundizacin democrtica y la eficiencia de las organizaciones locales. La gobernanza merece la pena.
En segundo lugar, porque se ocupa de aspectos clave en los que se centra la
Ciencia de la Administracin, como la interaccin entre poltica y administracin y entre administracin y sociedad.
En tercer lugar, porque pone de manifiesto la evolucin del poder local
en las ciudades en un proceso en el que, pese a las diferencias institucionales, tienden a converger los distintos modelos de gobierno de las ciudades
en Europa.
25
Y, finalmente, porque este trabajo puede contribuir, modestamente, a dotar

de fundamento terico y emprico a eventuales polticas de cambio institucional e innovacin administrativa en los gobiernos locales de las ciudades en
nuestro pas.
26
CAPTULO 1:
GOBERNANZA Y SISTEMA
POLTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL
1.1.
LA GOBERNANZA COMO PUNTO DE PARTIDA

Y MARCO ANALTICO DE LA PRESENTE INVESTIGACIN
En el mbito de las ciudades, la interdependencia entre economa, sociedad

y poltica se acenta. En un contexto de globalizacin social, poltica, econmica y cultural creciente, que corre pareja a la municipalizacin del Estado,
sus gobiernos adquieren un nuevo papel (BRUGU y GOM, 1998). Por una parte, los cambios en el modo de produccin y la aparicin de las nuevas tecnologas presentan nuevos retos. La globalizacin econmica, que implica una economa en red, obliga a los gobiernos locales a la adaptacin de su territorio
como nodos por los que discurren los flujos econmicos (CASTELLS, 1997) y a
establecer partenariados con los actores del mercado y de la sociedad civil de
su territorio. Ello contribuye a que los gobiernos locales dejen progresivamente de ser un apndice tutelado de los gobiernos nacionales o regionales y empiezan a constituirse en actores polticos con capacidad de negociacin con
otros actores territoriales.
El concepto de gobernanza emerge como un concepto alternativo para analizar el modo de gobierno y organizacin del gobierno local. Su utilidad estriba
en que proporciona un marco analtico para la comprensin de los procesos de
gobierno que no se identifica slo con las instituciones poltico-administrativas, pues este concepto se fundamenta en la existencia de redes funcionales
conformadas por actores pblicos y privados y en la cooperacin6, a travs de
la negociacin, entre estos actores como medio de consecucin de los objetivos
de todos los actores implicados. Ello significa que los centros de decisin no se
residencian con exclusividad en el gobierno, sino en redes complejas que configuran entramados de toma de decisiones de tal forma que, de facto, muchas
6 Cooperacin de carcter permanente y que se realiza tanto en la fase de toma de decisiones como en la
fase de implantacin de las polticas pblicas.
27
de estas decisiones puedan tomarse extramuros de los rganos legislativos aunque al final sean, obviamente, ratificadas en su sede. En el contexto de estas redes, el gobierno aparece como un actor ms, pero como actor poltico que tiene
que legitimarse como tal, liderando procesos y estableciendo sistemas de dacin de cuentas. La gobernanza hace nfasis en la interaccin horizontal entre
actores encuadrados en estructuras econmicas, sociales o culturales con fines
o valores diversos pero con intereses convergentes.
Todo modelo de gobernanza est compuesto por un conjunto de estructuras
y procesos en los que se enmarcan las acciones de los actores; en este contexto,
los cambios en las prcticas de gestin administrativa son una derivada de ese
modelo de gobernanza a la vez que tienen influencia en el mismo. Para ello, en
las siguientes pginas se har una sumaria presentacin, necesariamente simplificada, de alguno de los enfoques tericos que inciden en el estudio de la gobernanza urbana.
1.2.
GOBIERNO, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA
Antes de nada se hace conveniente, aunque de forma somera, una aclaracin acerca del alcance y extensin de cada uno de estos conceptos, sobre todo,
porque no es infrecuente confundir los conceptos de gobernanza y gobernabilidad, pues habitualmente se utiliza este ltimo como sinnimo del primero7.
Esta confusin no es extraa si se tiene en cuenta que la esfera de cada concepto tiene algo en comn con la del otro; es decir, que se comprenden en parte en
el primer concepto elementos del segundo y viceversa; sin embargo, se trata de
dos conceptos diferentes en tanto en cuanto el concepto de gobernanza contiene elementos que no estn contenidos en el concepto de gobernabilidad y se
corresponden a diferentes objetos de estudio.
As, el concepto de gobierno se refiere al comportamiento de los actores
pblicos que, investidos de autoridad y legitimidad, actan, de forma coercitiva si es preciso, en aras a la consecucin del inters pblico en el marco de las
estructuras y funciones de las instituciones pblicas, enfatizando una accin
pblica sustentada en el ejercicio de la autoridad jerrquica (COTARELO ,
1990). Por su parte, la esfera del concepto de gobernabilidad abraza la capacidad para la toma de decisiones polticas en el marco de los cauces institucionales de un determinado rgimen poltico, mientras que la gobernanza abarca
el conjunto de patrones o procesos generadores de estructuras en cuyo marco
los actores pblicos y privados interactan a la bsqueda de sinergias institucionales respetuosas con determinados valores (CRUZ, 2002). En tanto en
7 As, la Revista Internacional de las Ciencias Sociales en un monogrfico dedicado a la governance
(nm. 155, marzo de 1998), traduce este trmino por gobernabilidad.
28
GOBERNANZA Y SISTEMA POLTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL
cuanto contribuye a la creacin de capacidad de accin, la gobernanza es, por

tanto, un mtodo o mecanismo que contribuye a la generacin de gobernabilidad o, dicho de otra forma, la gobernabilidad es un resultado de la gobernanza
(FELDMAN, 2001).
El problema de la gobernabilidad es una cuestin recurrente que viene preocupando a las sociedades occidentales y que ha sido tratado abundantemente
por la Ciencia Poltica y de la Administracin (CROZIER, 1970; SHARPF, 1974;
OFFE, 1979)8. En el debate politolgico, el concepto de gobernabilidad tiene su
origen a principios de la dcada de los setenta y tiene que ver con el conjunto
de condiciones que garantizan la estabilidad de un rgimen. La gnesis terica
de la gobernanza, por el contrario, se sita a mediados de los aos ochenta y se
refiere a los mtodos de gobierno (SOL, 2000). Este ltimo trmino aparece
desde el punto y hora en que se hacen necesarias nuevas formas de regulacin
para gestionar los cambios sociales y cobra vigencia a partir de las dificultades
y sobrecargas que se exigen al Estado coincidiendo con la quiebra del crecimiento econmico continuo y la crisis asociada al Estado de Bienestar. Esta
circunstancia lleva a la bsqueda de nuevos equilibrios ms all de las viejas
seguridades sustentadas en las dicotomas Estado-Sociedad Civil y PblicoPrivado siendo necesaria la interaccin entre los subsistemas citados como
modo de coordinacin (PETERS, 2000). El trmino est asociado, pues, a la crisis derivada de la incapacidad de los gobiernos para dar respuesta a las demandas de sociedades cada vez ms complejas en razn de su progresiva diferenciacin (MAYNTZ, 1993 y 2001). En el contexto de esta diferenciacin fruto de
la complejidad societal (LUHMANN, 1990) hay un reconocimiento de la incapacidad del aparato poltico-administrativo para resolver los problemas sociales
mediante la formulacin e implantacin de polticas pblicas desde el centro y
gestionadas solamente a partir del modelo burocrtico. Por la misma razn, las
estructuras del mercado no pueden resolver por s solas los problemas sociales.
La gobernanza aparece as como un mtodo o mecanismo alternativo, como
una necesidad para resolver los problemas que ni el Estado (fallos del Estado)
ni el Mercado (fallos del Mercado) estn en disposicin de resolver.
En la literatura politolgica este mtodo o mecanismo tiene un variado nmero de significados y al mismo tiempo se le utiliza de distintas formas. En su
abanico de acepciones, la gobernanza aparece como un trmino polivalente y
en cierto modo ambiguo o atrapalo todo, por lo que se hacen necesarias algunas acotaciones con el fin de mostrar su utilidad como pivote y eje del presente trabajo.
La gobernanza se constituye, en primer lugar, como un modo de coordinacin social (MAYNTZ, 1993, 2001) o capacidad de los poderes pblicos para re8 El problema est presente en los debates de la trilateral Crozier, Huntington y Xatamuki.
29
gular los sistemas sociales sobre los que ejercen control mediante el mantenimiento institucional de la cohesin entre actores con poderes tan diversos
como contradictorios, garantizando as rendimientos que se consideran legtimos en trminos de equilibrio entre las necesidades y la capacidad del sistema
poltico administrativo para hacer frente a la creciente complejidad (DAHRENDORF, 1980; GINER, 1999). Para Mayntz, pues, el concepto de gobernanza est
asociado inicialmente a la actividad de conduccin poltica (steering) de los
gobiernos y, ulteriormente, el mbito de su significado se extiende para abarcar
un estilo diferente de gobierno caracterizado por la interaccin y cooperacin
entre actores pblicos y privados. Lo decisivo para esta autora es que el trmino gobernanza engloba un abanico de formas de coordinacin social y, en este
sentido, no es exclusivo de la Ciencia Poltica y de la Administracin. As, en
el mbito de las organizaciones empresariales, el modo de produccin fordista
se asocia a un modo de gobernanza que da lugar a la empresa integrada vertical
y horizontalmente para facilitar la concentracin de poder y toma de decisiones; las nuevas condiciones de produccin exigen, sin embargo, la desintegracin flexible de las unidades productivas, con elevados grados de autonoma,
intensivas en conocimiento y organizadas en redes y donde la capacidad estratgica se erige en instrumento de coordinacin. En el marco de la Nueva Economa Institucional el trmino gobernanza corporativa (Corporate Governance) es utilizado para poner de relieve el modo en que se obtiene la coordinacin
entre los sistemas social y econmico: la interaccin entre los accionistas, los
consejos de administracin, los gestores y otros actores crticos de la organizacin y, a nivel operativo, la gestin, el control, la coordinacin e integracin de
las empresas que por mor de las necesidades de produccin se encuentran en
procesos de segmentacin organizativa, constituyndose progresivamente en
pequeas unidades o centros de responsabilidad (RHODES, 1997).
En una segunda acepcin, la gobernanza es el resultado de la interaccin de
actores para regular sus intereses (KOIMANN, 1993). Para este autor la gobernanza se define como el haz de patrones que se instauran en un sistema sociopoltico como resultado de la interaccin de todos los actores implicados para resolver los problemas derivados de la complejidad, la diversidad y el dinamismo.
Estos patrones son privativos de un sistema en particular y estn asociados a los
intereses de los actores (KOOIMAN, 1993). El concepto incluye las instituciones
formales y sus dispositivos de poder, as como comportamientos informales
para adaptarse a los intereses de un conjunto de actores cada vez ms segmentado, de tal forma que el rasgo distintivo de la gobernanza de la res publica radica
en la gestin de redes complejas derivadas de la interaccin entre el sistema poltico-administrativo y su entorno. El rasgo distintivo de estas redes es el estar
configuradas por estructuras policntricas de toma de decisiones polticas en las
que confluyen diversos actores, pblicos y privados, con intereses en muchas
ocasiones contrapuestos y cuyas dinmicas se enmarcan en procesos sociales,
polticos y econmicos ms amplios; en este contexto la gobernanza pblica se
30
traduce en la capacidad para influenciar el conjunto de procesos sociales a travs de las polticas pblicas, cuyo rasgo caracterstico es la inexistencia de un
nico actor dominante, no solo por la aparicin de otros actores detentadores de
poder sino tambin por la situacin de crisis del Estado de Bienestar que, en lo
que se refiere a sus Administraciones Pblicas, se traduce en una erosin de su
capacidad monopolstica para dirigir los procesos sociales.
Por su parte Rhodes identifica seis acepciones para el trmino governance:
a) como Estado mnimo, b) como gobernanza corporativa, c) como Nueva Gestin Pblica, d) como buen gobierno, en el que el papel del Estado es la creacin de condiciones favorables para el desarrollo de la sociedad civil, e) como
el funcionamiento de sistemas sociocibernticos y f) como redes autoorganizativas. El Estado mnimo sera una necesidad derivada de los cambios en el entorno que tornan obsoletas a las grandes estructuras burocrticas, exigiendo su
adecuacin en trminos de menor tamao a las nuevas condiciones; adems, el
estado mnimo presenta como modelo al sector privado debiendo las burocracias pblicas, adems de la reduccin de su tamao, adoptar comportamientos
de mercado para la produccin de los servicios pblicos. Dados estos parmetros, es comprensible que cobren vigencia las proposiciones normativas de la
Nueva Gestin Pblica (NGP) que se sustenta en un conjunto de mximas organizativas (PETERS y PIERRE, 1998) que cuestionan los principios burocrticos
que ordenan las tradicionales estructuras de las organizaciones pblicas. Estas
mximas organizativas estn dirigidas a la bsqueda de la eficiencia enfatizando los comportamientos de la gestin privada (OSBORNE y GAEBLER, 1992;
HOOD, 1995). La perspectiva de la gobernanza como buen gobierno es la utilizada por las instituciones de ayuda al desarrollo, sobre todo por el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional, para significar las condiciones
que los pases recipendiarios de la ayuda deben cumplir para poder tener acceso a las ayudas econmicas en forma de prstamos y que, bsicamente, se resumen en dos: la instauracin de sistemas polticos democrticos y la consolidacin de un sistema de mercado con la adopcin de tcnicas de gestin
sustentadas en la Nueva Gestin Pblica para su aparato administrativo. La gobernanza se identifica con el funcionamiento de sistemas socio-cibernticos en
tanto en cuanto la complejidad del entorno exige a los actores pblicos la diversificacin de sus comportamientos. Finalmente, Rhodes identifica la gobernanza como la gestin de redes de actores que estn obligados a cooperar para
la consecucin de sus objetivos en un contexto de crecimiento de la complejidad derivada del incremento de actores y de la interrelacin entre economa,
poltica y sociedad. Estas redes tienden a generar una inteligencia colectiva, as
como mayor y mejor informacin y control sobre la accin pblica y son complementarias como estructuras de gobierno a la jerarqua y al mercado para el
ejercicio del control, de la coordinacin y distribucin de recursos; la gobernanza consistira as en la gestin de redes conformadas por actores diversos
(KICKERT, 1997).
31
Para Coppedge la gobernanza consiste en la gestin de las estructuras de un

rgimen, entendido ste como el conjunto de procesos a travs de los cuales los
actores toman decisiones y resuelven sus conflictos para la generacin de legitimidad (COPPEDGE, 1996). La gobernanza es a la vez un mecanismo de regulacin de las interacciones y el proceso resultante de estas interacciones (ELIASSEN y KOOIMAN, 1993; MAYNTZ, 1993), e implica un reequilibrio entre el papel
de las autoridades pblicas y el de los ciudadanos (LE BRIS, 2000) de manera
que los gobiernos de todos los niveles interaccionan de forma progresiva con la
sociedad civil. Por lo dems, la gobernanza pone de manifiesto el cambiante
papel de los gobiernos en relacin con la sociedad y la necesidad de adaptarse
a las presiones externas e internas para mantener su capacidad de prestacin de
los servicios pblicos (PIERRE y PETERS, 2000). Finalmente, esta nocin lleva
implcito el hecho de que en la formulacin e implantacin de la accin pblica estn involucradas tanto organizaciones gubernamentales como no gubernamentales (AGRANOFF y MCGUIRE, 2003).
En cualquier caso, la elaboracin acadmica del concepto tiene sus antecedentes en su utilizacin por parte de las instituciones internacionales, donde el
trmino ha sido profusamente utilizado, como se ha dicho, en el marco de la
ayuda al desarrollo. As, la nocin de gobernanza es de uso comn en los aos
80 por parte del Banco Mundial, la OCDE y las Naciones Unidas y posteriormente de la Unin Europea (MARKS, SCHARPF y STREECK, 1996). De hecho, el
trmino gobernanza aparece por primera vez en un estudio del Banco Mundial
de 1989 titulado Sub-Saharan Africa. From Crisis to sustainable Growth.
A long Term Perspective Study en donde se define como el ejercicio del poder
para la gestin de los recursos econmicos y sociales de una nacin que propicien su desarrollo. En este estudio se pretendi dar cuenta de la situacin catastrfica de algunos pases subsaharianos, sus causas y sus soluciones. A este informe le sucedieron otros en los que el Banco Mundial va apuntalando un
conjunto de soluciones consideradas como imprescindibles para sacar del subdesarrollo econmico a los pases ms pobres, diseando para ello modelos de
Administraciones Pblicas que contribuiran a la consecucin de este objetivo
(Banco Mundial, 1992).
Segn la OCDE (1997): ... governance reflects a pluralisation of the important actors in governing and in providing public services. The configuration of public institutions is changing; the roles of supra- and sub-national bodies are becoming more important; and semi-public and private actors are
becoming more widely and deeply involved. At the same time, interaction is becoming less authoritative and more cooperative. New policy challenges (such
as the environment and regional development) are undermining long-established habits of compartmentalisation. As a result, intergovernmental relations
are more complex and need to be considered more comprehensively as a system-hence governance.... Posteriormente, en 1999 la OCDE aprob un docu-
32
mento titulado Principles of Corporate Governance (http://www.oecd.org/

daf/governance/principles.pdf) que contiene un conjunto de mximas y recomendaciones dirigidas a los gobiernos y a los agentes privados con la finalidad
de optimizar la gobernabilidad de sus sistemas polticos y socioeconmicos. El
documento tiene un claro sesgo economicista, pues insta al ejercicio de las actividades de regulacin necesarias para, en un contexto de inevitable globalizacin de los mercados, asegurar el crecimiento econmico que permita ulteriores actuaciones encaminadas a mejorar los niveles de cohesin social.
Por su parte, la Unin Europea en su Libro Blanco sobre la gobernanza europea, da la siguiente definicin: El trmino gobernanza designa las normas,
procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel
europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participacin,
la responsabilidad, la eficacia y la coherencia (COMISIN EUROPEA, 2001).
Desde las Naciones Unidas se define a la gobernanza como good government o capacidad institucional para regular los procesos sociales mediante
procedimientos democrticos junto con la capacidad prestacional de las Instituciones (UNDP, 1997). La gobernanza se entiende como el ejercicio de la autoridad poltica, econmica y administrativa para la gestin de los asuntos nacionales y se compone de un conjunto de instituciones, mecanismos,
procedimientos, valores, normas y relaciones mediante los cuales los distintos
grupos e intereses pertenecientes a los mbitos del Estado, el Mercado y la Sociedad Civil resuelven sus conflictos.
Pero tambin, la utilizacin de este trmino por parte de organizaciones internacionales y, fundamentalmente, en el mbito de cooperacin al desarrollo,
pone de manifiesto que el trmino tiene un marcado origen normativo, cargado
de matices ideolgicos que propugnan una manera de gobernar en la que los
elementos de regulacin coercitivos dejan paso o se cohonestan con elementos
de regulacin propios del mercado (tales como precio, competencia y costeeficacia).
Con todo, existen notables variantes en cuanto al grado de manifestacin de
la gobernanza dependiendo del medio y del nivel institucional (global, nacional, regional o local) en que tiene lugar (CANALES, 2001). Adems, una
acepcin lata del concepto presenta dimensiones normativas: el buen gobierno, entendido como: a) unos mandatarios que acten respetando determinados criterios ticos (VILLORIA, 2000); b) un entramado institucional y organizativo que garantice el respeto al pluralismo y participacin de los ciudadanos en
los asuntos pblicos por medio de estructuras y mecanismos habilitados al
efecto; c) un sistema con capacidad de resolucin de problemas e innovacin
que asegure la provisin y produccin de suficientes servicios pblicos de calidad; d) un sistema con contenidos polticos capaces de conseguir esos objeti-
33
vos y contenidos estructurales: estructura de actores (pblicos y privados) que

actan en red simultaneando relaciones entre organizaciones (interaccin pblico-privado, relaciones intergubernamentales) e intraorganizativamente (relaciones entre actores polticos y tcnicos y entre stos y el resto de empleados
pblicos, representantes del personal, etc. situados en el seno de una misma organizacin), y e) potenciacin de la legitimidad en su dimensin democrtica
mediante la participacin de los actores relevantes y en su dimensin de eficacia mediante la obtencin de sinergias y de ventajas derivadas de la colaboracin de la que no solo se desprenden beneficios para los intereses de los participantes sino tambin para el inters colectivo (MAYNTZ, 1993).
Por otra parte, el concepto de gobernanza est ntimamente relacionado con
la gestin pblica. Tradicionalmente, sta se ha sustentado en la idea de la separacin entre Estado y Sociedad y, por tanto, de la existencia de un aparato
administrativo como instrumento del Estado, cuya accin pblica considera a
la sociedad como sujeto pasivo y que se manifiesta en la consideracin de los
ciudadanos como administrados o, todo lo ms, usuarios de servicios pblicos
y destinatarios de las polticas pblicas diseadas de forma centralizada. Por el
contrario, el Estado y su aparato administrativo a travs del cual se hace presente deviene, en el contexto de una sociedad donde aparecen otros actores, un
actor todava poderoso, pero que tiene que legitimarse mediante la interaccin
con otros actores a los que influencia y reequilibra a la bsqueda del bien comn. Esto trae consecuencias importantes para la gestin pblica, en tanto en
cuanto la accin pblica tiene que tener en cuenta la complejidad, dinmica y
diversidad contextual (GREFFE, 1999).
1.3.
LEGITIMIDAD DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA

Y GOBERNANZA
Las Administraciones Pblicas de los pases avanzados estn sometidas a

nuevas condiciones que difieren histricamente de las precedentes en aspectos
importantes. Vale la pena notar que las estructuras y procesos de las Administraciones Pblicas contemporneas son el resultado de la aplicacin durante
los ltimos dos siglos de un modelo de racionalidad weberiano9 asociado a la
Modernidad, modelo que ha permeado a las sociedades occidentales durante
los dos ltimos siglos.
Este modelo de racionalidad, que ha informado la accin administrativa, no
es sino el fundamento cultural de una determinada configuracin del Estado, el
9 Segn Weber, la racionalidad es una caracterstica de la cultura occidental que est en el origen de
todo lo dems, de la progresiva secularizacin de la sociedad y en su progresiva organizacin en trminos de
Estado y Mercado (WEBER, 2001).
34
Estado-nacin, y de un modo de produccin industrial que emerge y se desarrolla en los pases occidentales a partir del siglo XIX dando lugar a un modelo
de gobierno, tanto en las organizaciones pblicas como en las privadas, sustentado en la jerarqua, de forma que, por una parte, los sistemas poltico-administrativos centralizan el poder que se ejerce de modo coordinado en todo el territorio del Estado y las organizaciones empresariales se integran vertical y
horizontalmente mediante unidades de produccin estructuradas funcionalmente, situadas tanto dentro como fuera de las fronteras estatales pero, en cualquier caso, coordinadas desde la sede matriz.
As es que este modelo de gobierno es el derivado de un modo de regulacin sustentado en la existencia del Estado y del Mercado como entes de naturaleza distinta. El primero como ente coordinador de la accin social en virtud
de su poder legtimo para ejercer la autoridad y regular la sociedad mediante, si
es necesario, el uso de la coercin (TILLY, 2003). El segundo, el Mercado como
la interaccin entre productores y consumidores determinada por los mecanismos de precio y de la competencia.
Podramos decir que estas condiciones se corresponden con dos modelos,
como tipos ideales de gobierno (THOMPSON, FRANCES, LEVIAC y MITCHELL,
1991): a) De un lado, un modelo jerrquico identificado con las burocracias
pblicas y destinado a resolver los problemas de coordinacin social originados por el mercado (los fallos del mercado), que se organiza en estructuras organizativas, lleva implcito un determinado ethos pblico alejado de la utilidad
individual y se caracteriza por la formalizacin y los procedimientos rgidos: la
autoridad jerrquica como mecanismo de regulacin, y b) De otro lado, un modelo de mercado sustentado en relaciones contractuales reguladas a travs del
mecanismo de los precios y donde las partes contractuales buscan la mxima
utilidad o beneficio; este ltimo modelo exige organizaciones innovadoras que
atiendan a sacar provecho de las ventajas competitivas del momento10.
Muchos elementos de estas condiciones persisten, pero hay evidencias de
que se estn produciendo transmutaciones sustanciales, resultado de los efectos cruzados entre los cambios sociales y los cambios que se producen en las
organizaciones. A la racionalidad bajo la que surgen las instituciones del Estado y del Mercado modernos y sus estructuras y funciones centralizadas, se le
superponen modos de racionalidad fragmentados derivados del surgimiento y
consolidacin de mltiples actores (supranacionales, nacionales y subnacionales) con intereses diversos en la formulacin e implantacin de las polticas p10 El Estado de Bienestar se sustenta, desde una perspectiva econmica, en la correccin de los fallos
del mercado mediante polticas pblicas econmicas y sociales. Posteriormente la crisis del Estado de Bienestar hace aparecer la nocin de fallos del Estado ante la incapacidad de las Administraciones Pblicas de
dar satisfaccin a las crecientes y complejas demandas sociales. Los fallos del Estado dan lugar a que ciertas
funciones de produccin pasen al mercado quedndose el Estado con las funciones de regulacin.
35
blicas, lo que exige cambios y reajustes de sus estructuras organizativas internas para asegurar la operatividad y eficacia de la organizacin y el reconocimiento efectivo de los ciudadanos como receptores de los servicios pblicos
(SUBIRATS y GOM, 1998).
La fragmentacin a la que se acaba de aludir, una de las caractersticas de la
posmodernidad que se configura como una realidad hologramtica, redistribuye los papeles de los agentes sociales y de las instituciones al tiempo que cuestiona entre aquellos la legitimidad de los mismos; la fragmentacin crea problemas a las organizaciones pblicas y, por ende, queda cuestionada la
capacidad del Estado de Bienestar y de sus Administraciones Pblicas para la
prestacin de bienes y servicios de carcter pblico, pues lo que, de forma creciente, se considera en nombre del inters general como beneficio para el conjunto de los ciudadanos, se percibe por otros sectores como cargas impuestas.
De este modo, para algunos, se entendera la gobernanza como merma de la
accin pblica del Estado a favor de actores particulares, una modalidad de Estado mnimo que propugna el credo neoliberal o como difuminacin de la poltica en favor de las tecnologas de gestin procedentes del sector privado en
cuyo contexto se expande el paradigma de la Nueva Gestin Pblica, que considera que la accin administrativa debe imbuirse del pensamiento empresarial
y que tiene como objetivos no solo las reorganizaciones internas de los aparatos burocrticos sino la dejacin por parte de los Estados de ciertas funciones
administrativas que pasaran a ejercerse por la iniciativa privada (THEOBALD,
1999), o gobernanza como Nueva Gestin Pblica (RHODES, 1996; FONT,
2001).
Sea como fuere, las administraciones pblicas de todos los niveles operan
en un entorno de creciente ambivalencia contextual, a la que no se puede dar
respuesta desde una accin administrativa sustentada en la racionalidad instrumental del conocimiento experto. La accin pblica, si quiere ser eficaz y legtima, requiere cada vez ms de foros de cooperacin productores de consenso
mediante la interaccin entre el mercado, la poltica y la ciudadana; esto lleva
implcito la adopcin de nuevos modelos de gestin de las organizaciones administrativas a partir de la desmonopolizacin del conocimiento experto y una
apertura de las estructuras decisorias a la ms amplia variedad de agentes, internos y externos, de tal forma que la administracin autoritaria de decisin y
accin deje paso a una administracin ms negociadora, de acuerdos ad-hoc,
con capacidad estratgica y capaz de adecuar las lgicas de lo pblico y lo privado a las demandas de los ciudadanos (CHEVALIER, 1996).
Esta capacidad negociadora tiende a convertirse en ms importante para actuar que su capacidad jerrquica unilateral, pues el modelo de coordinacin jerrquica se encuentra cada vez con ms dificultades para actuar, y ello es as
porque las Administraciones Pblicas se desenvuelven en un contexto de ac-
36
cin en el que conviven los siguientes rasgos: a) burocrticos, en los que la actividad administrativa se legitima en el ejercicio de la autoridad encauzada a
travs de los procedimientos; b) de mercado, enfatizando los mecanismos de
incentivos, y c) de redes, combinando el control de la gestin con la autonoma
de las unidades organizativas en donde las estructuras formales y los procesos
son difusos (WOLF, 1996).
Este ltimo rasgo conforma una realidad en la que se asienta un modelo de
gobernanza en red en la que los actores encuentran intereses recprocos y se establecen interrelaciones voluntarias sustentadas en relaciones de confianza
(AGRANOFF, 1997; FONT, 2001). En las estructuras reticulares, compuestas por
actores interdependientes, la optimizacin de los resultados de una red se deriva de los nuevos modos de regulacin y coordinacin entre los actores, donde
los mecanismos clsicos (el precio en el caso del mercado y las relaciones jerrquicas de autoridad en el caso de las organizaciones burocrticas) no seran
los nicos. En esta estructura en red, los poderes pblicos y sus aparatos administrativos se constituyen como una pieza, todava clave, que duda cabe, en un
sistema de gobernanza en el que concurren otros actores (FONT, 2001). No significa que el Estado y su aparato administrativo haya perdido por ello centralidad, pero s que sus recursos financieros, legales y de legitimidad poltica no
bastan para imponer de forma autoritaria y jerrquica las decisiones pblicas a
otros actores que tambin detentan cuotas de poder; cierto es que las organizaciones poltico-administrativas no son actores cualesquiera, poseen recursos
para imponer sus criterios, pero la imposicin a ultranza socava su legitimidad,
teniendo en cuenta, adems, que en un contexto de mltiples actores, los recursos con que cuentan los poderes pblicos difcilmente son suficientes para asegurar la implementacin de sus criterios (LINDBLOM, 1988). De esta forma, la
gobernanza se presenta como una forma de ejercicio del poder en el marco de
las cambiantes relaciones entre el Estado y el Mercado que, incluso, facilita el
incremento de la interaccin del poder pblico y el ejercicio del control en un
marco de aparicin y consolidacin de nuevas redes de actores. Estas nuevas
redes de actores, que se incorporan al proceso de las polticas pblicas, exigen
la formacin de nuevas estructuras y procesos, alejados de la clsica administracin burocrtica weberiana, para la formulacin y el diseo de polticas y
para la prestacin de servicios pblicos.
En definitiva, la estructura de accin del Estado de Bienestar se ha venido
sustentando en la conduccin (steering) desde el centro; pero actualmente, en
razn de la complejidad social (LUHMANN, 1990), hay un reconocimiento de la
incapacidad del aparato poltico-administrativo para resolver los problemas sociales mediante la formulacin e implantacin de polticas pblicas desde una
instancia nica. A ello se une el que la aparicin de otros actores poderosos
hace necesario contar con su informacin y sus recursos. En este contexto, la
gobernanza aparece como una necesidad para mantener la conduccin en el
37
que las instituciones poltico-administrativas devienen un actor ms, lo que

exige la adaptacin de sus estructuras. Esta adaptacin se produce mediante la
cesin de poder por parte del Estado a otros actores, con el objetivo de mantener la coordinacin y la relegitimacin que implica la puesta en marcha de procesos que integren los intereses de los distintos actores y que, al mismo tiempo, les ceda responsabilidad.
Hoy da se tiende a considerar que los gobiernos deben justificar su legitimidad en sus dimensiones democrtica, jurdica y de eficacia. La legitimidad,
en su dimensin democrtica, se refiere al lugar que ocupan los gobiernos
como instituciones pblicas que fomentan la participacin de los ciudadanos.
La dimensin jurdica atae al papel del control jurdico y financiero, mientras
que la eficacia hace referencia a la prestacin de servicios pblicos de calidad
en donde la gestin deviene un aspecto capital, transformando los servicios pblicos en servicios para los ciudadanos. De la legitimidad depende el que el
ciudadano deposite su confianza11 en las instituciones y est dispuesto a sufragar sus actividades mediante el pago de impuestos. En la actualidad las organizaciones pblicas, en tanto que piezas instrumentales de la accin del Estado,
estn sometidas a sobrecargas derivadas de las demandas de los ciudadanos y
la consiguiente merma en su capacidad de respuesta es lo que provoca el descontento con el sistema administrativo y sus rendimientos. Adems, las oleadas
privatizadoras de las dos ltimas dcadas y su fuerza ideolgica y normativa12
han tenido un impacto considerable en la deslegitimacin de las Administraciones Pblicas; la retrica de la privatizacin, al propagar las maldades del
sector pblico y proclamar las excelencias de la empresa privada, ha generado
un clima de desconfianza en los servicios pblicos y una deslegitimacin de las
administraciones pblicas.
Sin duda, las organizaciones pblicas del Estado de Bienestar son instrumentos que hacen efectiva la solidaridad mediante la puesta en marcha de polticas pblicas con carcter redistributivo; en la medida en que el sistema de valores se decanta hacia el reforzamiento del individuo cuyo proyecto vital puede
realizarse en el marco del funcionamiento del mercado, las organizaciones p11 Legitimitt bedeutet die Anerkennungswrdigkeit einer politischen Ordnung (HABERMAS, 1973,
p. 39).
12 La vieja ideologa utilitarista del mercado, la presuncin neoclsica de que las elecciones de los individuos estn iluminadas por la utilidad, introducida por los primeros pensadores como Hobbes, Locke,
J. Bentham o J.S. Mill, ha permeado al conjunto del tejido social de los dos ltimos siglos. Estos pensadores,
sin embargo, reconocan la existencia de una esfera pblica (de no mercado) en donde tenan su expresin
los valores relacionados con lo pblico. La implosin del movimiento privatizador ha volatilizado esta distincin con los argumentos de la supremaca de la lgica del mercado y su aplicacin a cualquier mbito de
la vida social, generando as un clima antipblico. A ello ha ayudado, sin duda, la situacin histrica del derrumbe de los pases con sistemas de socialismo real, que adems han adoptado indiscriminadamente estrategias privatizadoras como ejes gua de las reformas pro mercado, con los resultados de pobreza, agudizacin de las desigualdades e incremento de la violencia y criminalidad (TAIB, 2000) que ha generado la
consolidacin de esta ideologa como panacea para la resolucin de cualquier problema socioeconmico.
38
blicas son contempladas como instancias de proteccin social al servicio de

aquellos incapaces para insertarse en las dinmicas del mercado y cuyos costes
son sufragados por ste: el mercado puede disear sus propios mecanismos de
aseguramiento del riesgo y de seguridad (CASTELLS, 1996). Adems y en tanto
que se considera a las organizaciones pblicas como un obstculo a las lgicas
y pautas propias del mercado. As, uno de los fenmenos de los tiempos actuales es el desprestigio de todo lo pblico, en general, que incluye la denigracin
de los empleados pblicos por parte de los intereses promercado y una paralela
mitificacin de la sociedad civil, entendida sta nicamente como sociedad de
mercado. Este fenmeno est sin duda provocado por el auge del neoconservadurismo y su aversin al Estado (el Estado es parte del problema) y al correspondiente crecimiento continuado de las burocracias pblicas. A ello se aade
el que los procesos sociales de individualizacin (GIDDENS 1999; BECK, 2001)
implican un desapego de las convenciones y una disolucin de los marcos sociales en cuyo seno se sitan las identidades colectivas, al tiempo que generan
la fragmentacin de los intereses colectivos, menos lealtad a las instituciones
establecidas y el cuestionamiento de las Administraciones Pblicas como instituciones prestadoras de bienes colectivos, redefiniendo el papel social, poltico
y econmico del Sector Pblico. El progresivo difuminado de las identidades
colectivas (FUKUYAMA, 2000), con el consiguiente desarrollo de los grupos con
inters nico, trae consigo el cuestionamiento de las Administraciones Pblicas como instituciones prestadoras de servicios pblicos colectivos que, por
una parte, son percibidas como organizaciones que no son capaces de producir
suficientes resultados o, si los producen, no de la calidad deseable; a esa incapacidad de produccin se une la creencia de que las Administraciones Pblicas
en su actuacin producen disfunciones en otros mbitos de actividad, en el
mercado sobre todo (LASH, 1997). Al desaparecer los vnculos colectivos las
Administraciones Pblicas se enfrentan a la desaparicin de criterios para definir los bienes pblicos que, en todo caso, pierden su aceptacin al no estar dirigidos a intereses particulares, producto del clculo utilitarista por el que se
guan las demandas de los distintos grupos. Se fomenta as una redefinicin de
las Administraciones Pblicas en trminos econmicos provenientes de un paradigma econmico (la economa de la oferta) en el marco de un proceso de
convergencia ideolgica de las diferentes opciones polticas. La prdida de legitimidad a la que se estn enfrentando las Administraciones Pblicas se sigue
as con la prdida de su nueva funcionalidad, convirtindose, por imperativo de
los mercados, en un factor negativo.
Esta crisis est tambin asociada al cambio de valores (INGELHARDT, 1999),
con incidencia de los denominados valores posmaterialistas donde la primaca
de la individualidad est indisolublemente unida a una creciente desconfianza
en las instituciones y, particularmente, hacia las instituciones y grandes organizaciones en los mbitos polticos (Administraciones Pblicas) y econmicos
(grandes organizaciones empresariales) y la preferencia por instituciones liga-
39
das a redes sociales ms prximas que las grandes burocracias pblicas no

ofrecen; estas grandes burocracias, asociadas a lo impersonal, no casan bien
con una sociedad donde prima la individualizacin y la pluralidad.
Tambin contribuye a la crisis la mala imagen de las administraciones pblicas reflejada en los medios de comunicacin. Estas imgenes representan a
los aparatos administrativos como ineficientes, burocrticos, inflexibles y alejados de las demandas ciudadanas. Esta opcin se realiza en funcin de criterios mercantiles que alientan un consumismo (BRUGU y GOM, 1998) que
tiende a la comparacin entre productos y servicios pblicos y privados y deslegitima a los primeros. Las crticas tienen que ver con el descontrol de la accin administrativa, su ineficacia e ineficiencia (desde el punto de vista econmico), clientelismo poltico, inflexibilidad, poca transparencia, detallismo
procedimental, poder de los burcratas, entre otras.
En conjunto, la consecuencia inmediata es un desencantamiento no solo de
lo pblico, sino de la poltica en general. Una de las claves para entender estas
crticas es la entronizacin de la idea de que el ciudadano es un individuo consumidor de servicios pblicos y que, como tal, exige determinados rendimientos a las organizaciones pblicas conforme a unas nuevas expectativas, y que
las Administraciones Pblicas son incapaces de producir resultados en suficiente calidad y cantidad que les permitan mantener su identidad (WRIGHT,
1994). Las reformas pro-mercado acentan la intensidad de la crisis de legitimidad de las Administraciones Pblicas, puesto que la reduccin de los recursos dedicados a lo pblico, implcitas en dichas reformas, implican la reduccin de los servicios pblicos y de su calidad, lo que, a su vez, fomenta la
prdida continua de legitimidad.
En definitiva, las instituciones administrativas tienen que relegitimarse continuamente. El funcionalismo identifica la legitimidad slo en trminos de eficacia y eficiencia del sistema poltico-administrativo, entendida como los ajustes que es necesario hacer al sistema para el mantenimiento del status quo
(LUHMANN, 1998). Si estos ajustes son realizados nicamente por las elites tecnocrticas, la participacin se reduce a un neocorporativismo. En las ciudades,
el nuevo contexto de complejidad estructural caracterizado por la fragmentacin de actores, pblicos y privados, la legitimacin por resultados (BAN,
1996, 2003) exige la creacin de redes horizontales para interactuar con la sociedad civil (HABERMAS, 1993) permitiendo la participacin de los ciudadanos
en los asuntos pblicos (ARENILLA, 2001) y la innovacin en las redes verticales (partenariados, relaciones intergubernamentales) as como iniciativas en
forma de polticas pblicas innovadoras acordes con las nuevas demandas derivadas de los procesos econmicos (polticas de empleo) y sociales (polticas de
inmigracin). A este respecto el gobierno local cuenta con una ventaja estructural de la que no disponen los mbitos regional y nacional, cual es el factor
40
proximidad como elemento singular de legitimidad, al facilitar el establecimiento de relaciones con la sociedad civil local.
Finalmente, la innovacin en las estructuras organizativas y en los procesos
de gestin pone de manifiesto la bsqueda de una utilizacin adecuada de los
medios con los que cuenta la administracin, esta bsqueda en la optimizacin
de los factores administrativos, incardinada con la satisfaccin eficaz de las demandas de los ciudadanos, a travs de una accin pblica que respeta la legalidad y fomenta la democracia, es tambin una forma de legitimacin (ARENILLA, 2001).
1.4.
LA GOBERNANZA URBANA
La unidad de anlisis Gobierno Local como parte del sistema de las estructuras polticas estatales arroja cada vez menos luz acerca de la realidad y
dinmicas locales. Se hace necesario considerar el sistema poltico-institucional conjuntamente con los procesos y estructuras sociales pues se est pasando
de un sistema de gobierno local a un sistema de gobernanza local en la que se
incluyen organizaciones pblicas, privadas y del Tercer Sector.
A los efectos que aqu interesan, la gobernanza urbana es una dimensin
particular del concepto ms amplio de gobernanza o, ms concretamente una
de sus manifestaciones territoriales (CANALES, 2001). En el territorio local concurren dos tendencias, aparentemente contrapuestas, que se manifiestan sobre
todo en las ciudades y que afectan a su gobernanza: por una parte, las exigencias derivadas de las nuevas formas de reproduccin del capital y, por otro
lado, las necesidades locales ligadas al mundo de la vida cotidiana de los ciudadanos; la funcionalidad del sistema poltico local necesita dar respuesta a estas tendencias mediante una accin pblica alejada del purismo tecnocrtico
que implica el aislamiento, y con la participacin de los diferentes actores con
intereses en el territorio local.
En el mbito urbano, la gobernanza de la ciudad, como modelo de regulacin, se deriva de los procesos de globalizacin y descentralizacin que conducen a una repolitizacin del nivel local (BRUGU y GOM, 1998), situacin
que lleva implcito el cambio de la gobernanza de lo local hacia una gestin
de la interaccin de un conjunto de actores organizados, que actan en red
para maximizar los recursos locales y en los que los actores poltico-administrativos actan en ocasiones como iniciadores y moderadores de esa interaccin; las relaciones jerrquicas consustanciales al modelo de gestin se convierten en relaciones de interaccin que permiten a las organizaciones de la
sociedad civil constituirse en coproductoras de los servicios y prestaciones
pblicas locales.
41
Todo ello se traduce en una evolucin en los gobiernos locales de la gestin

burocrtica de los servicios pblicos al gobierno de la ciudad a travs de iniciativas propias y el ejercicio del liderazgo poltico (BENINGTON, 1998), lo que supone un giro en las funciones de las elites poltico-administrativas que pasan
de gestoras de un sistema centralizado a impulsoras del desarrollo local en un
contexto cada vez ms complejo y con la incorporacin de nuevos actores (BOVAIRD, LFFLER y PARRADO, 2002).
En este sentido, la gobernanza de la ciudad implica pasar de una lgica
de una administracin local como gestora de servicios pblicos indiferenciados a otra administracin responsable del bienestar de sus ciudadanos.
Para cumplir tal finalidad, la administracin local se ve impelida a la innovacin y modernizacin al objeto de gestionar los recursos del territorio
para, en conjuncin con otros actores y mediante formulas imaginativas de
colaboracin, resolver los problemas especficos que demandan sus ciudadanos, haciendo compatible la innovacin y el dinamismo con el control
democrtico de las fuerzas del mercado. Las respuestas a los procesos derivados de la interseccin de las fronteras entre los sectores pblico y privado,
las interdependencias que ello genera entre las organizaciones hasta ahora
formalmente englobadas en ambos sectores y la necesidad de sustentar la
autoridad no en las jerarquas, sino en la negociacin, el consenso y la cooperacin entre un haz mltiple de organizaciones, a fin de formular e implantar las polticas pblicas locales, constituyen elementos estructurales de
la gobernanza local. As entendida, la gobernanza urbana no es sino la incardinacin de las instituciones de gobierno local en procesos ms amplios
para la formulacin e implantacin de las polticas pblicas. Esta incardinacin puede significar la difuminacin del poder pblico en otros intereses o
erigirse en el impulsor o coordinador desde el poder poltico del conjunto de
actores con intereses locales (STOKER, 1998). Los poderes polticos locales
dialogan con las organizaciones y grupos locales que reclaman su influencia
para intervenir en asuntos que les ataen directamente, no centrndose en
intervenciones aisladas, sino creando vnculos con distintos grados de permanencia con los grupos que tienen inters en la ciudad, por lo que el gobierno local est abocado a involucrarse en relaciones interorganizativas, intergubernamentales y con la sociedad civil.
Para LE GALES (LE GALES, 1995) el sistema de gobernanza local se define
en funcin de las interrelaciones entre las estructuras de los diferentes niveles
de gobierno y los intereses de los diversos actores socioeconmicos. Siendo
as, resulta obligado que la gestin en los municipios sea una gestin ms poltica en la medida en que tiene que satisfacer los intereses de diversos actores. En este modo de gestin la jerarqua burocrtica pierde peso en la medida
en que hay que adoptar estructuras horizontales que permitan la negociacin y
los partenariados.
42
En este orden de cosas, la gobernanza urbana implica una mltiple proyeccin de los gobiernos locales (BENINGTON, 1999); en primer lugar, una proyeccin hacia abajo mediante la articulacin de la sociedad civil local a partir del
fomento del asociacionismo como mecanismo de agregacin y fomento de intereses locales; en este aspecto, el gobierno municipal se constituye en escuela
de ciudadana para crear un tejido cvico receptivo a los valores democrticos;
en segundo lugar, una proyeccin hacia afuera a travs de la constitucin, a
partir de las iniciativas del gobierno local y controladas por ste, de redes con
actores del mercado como agentes que contribuyen al desarrollo social y econmico de la ciudad; en tercera instancia, la proyeccin del sistema polticoadministrativo local hacia arriba, es decir, mediante el establecimiento de interacciones con otras unidades de gobierno subnacionales, nacionales e
internacionales a partir del ejercicio del liderazgo de las elites polticas locales
que actan como agentes de promocin de los intereses locales en sede de estas instancias. Esta triple proyeccin se sustenta en una poltica de modernizacin del aparato administrativo local en la que la gestin estratgica, el liderazgo y la reorganizacin de las estructuras organizativas y procedimientos no son
sino la consecuencia de las tres dimensiones en las que se sustenta la gobernanza urbana: potenciacin de la democracia local, desarrollo de polticas pblicas locales mediante la gestin en red y prestacin de servicios pblicos de
calidad (PRATCHETT, 1999). Todo ello aprovechando las ventajas comparativas
entre las instituciones poltico-administrativas locales y su entorno13.
En el plano puramente terico se puede argumentar que, por gobernanza
urbana, se entiende la estructura de actores institucionales y sociales cuyos
comportamientos generan procedimientos que tienen influencia en el ejercicio
del poder local y la toma de decisiones pblicas para lograr del desarrollo de la
ciudad. Ello implica la regulacin del conjunto de relaciones entre los subsistemas poltico y administrativo local y entre stos y la sociedad y economa local; gobernanza que ha pasado de estar estructurada en torno a las relaciones
entre el gobierno central y las autoridades locales, a depender de nuevos actores que configuran la sociedad civil local, desde las asociaciones de vecinos radicadas en el territorio hasta actores multinacionales, sin tener necesariamente
una presencia fsica en el territorio, pero con influencia en el mismo.
De lo dicho hasta aqu es fcil colegir que la gobernanza y el proceso de
modernizacin que le es anejo, se encuentran ligados por una intrincada relacin de tal forma que a travs de este proceso se va hacia un modelo de gobernanza con implicaciones en el aparato poltico-administrativo local, con sus
13 El concepto de ventaja comparativa o competitiva es un concepto econmico que viene a significar la
especializacin en aquello que se sabe hacer mejor; asimilable al trmino subsidiariedad, en trminos de gobernanza se reconoce el pluralismo institucional y la capacidad de cada una de sus instituciones (Estado,
Mercado y Sociedad Civil) para el cumplimiento de cometidos especializados.
43
productos en trminos de polticas y servicios pblicos y con efectos sobre la

calidad de la democracia de la ciudad.
En tal sentido, un proceso de innovacin administrativa se constituye en
una variable que afecta a la gobernanza y que est modulada por las condiciones locales, tanto polticas como socioeconmicas y culturales y que est influida por el capital social (PUTNAM, 1993) y por los recursos materiales, personales y financieros de sus instituciones de gobierno y administracin. La
innovacin administrativa suele implicar procesos de cambio en el seno del
aparato administrativo, proceso en el que tiene lugar el ajuste de conflictos y
de la bsqueda de consensos a travs de negociaciones en las que se ponen de
manifiesto elementos como el poder, la influencia y los recursos. La innovacin administrativa es, por tanto, un proceso poltico que adopta dinmicas
propias a partir de iniciativas polticas y que se produce en el contexto de las
actividades poltico-administrativas particulares de una institucin administrativa, constituyndose el contexto institucional en una variable clave en el
proceso de anlisis. En este aspecto, frente a la idea de prdida de centralidad
de lo pblico a favor del mercado, en este estudio se sostendr y se demostrar a partir de la evidencia emprica proporcionada por el estudio de caso, que
el locus del control poltico puede permanecer en el gobierno local aun incorporando a nuevos actores al proceso decisorio pblico; ello significa sostener
que la gobernanza tiene una importante dimensin poltica y que sus efectos e
impactos no pueden ser desgajados de los valores polticos dominantes. Las
Administraciones Pblicas no se pueden desvincular del poder poltico; son
un instrumento al servicio de ese poder (BAENA, 1999 y 2000) y ello se comprobar tambin en este trabajo. De modo que el anlisis de caso demostrar
que los procedimientos, formales e informales, de gobernanza generan una redefinicin del control poltico, que, an as, se mantiene a lo largo del proceso, instaurando un modelo de gobernanza local en el que pervive la intervencin del poder pblico en el ejercicio de control. Todo ello, en el marco de la
aparicin y consolidacin de nuevas redes de actores de tal forma que la estructura de gobernanza local no se corresponde con la estructura institucional
del gobierno local, ni se identifica slo con la interaccin entre el gobierno local y la sociedad civil local, pues hay que tener en cuenta la relevancia de los
impactos de las decisiones de otros actores exgenos sin intereses espaciales
(empresas nacionales y multinacionales) cuyas decisiones pueden tener tanta
influencia en la ciudad como las propias decisiones que se tomen desde el gobierno local.
Va de suyo que un modelo de gobernanza local y cambio administrativo
no puede ser explicado sino desde una doble perspectiva analtica: macro y
micro. Macro para explicar los factores sociales, polticos y econmicos que
influyen en el comportamiento de los actores y micro para analizar el proceso desde la autonoma del nivel de gobierno local que permita una compren-
44
sin del cambio administrativo. El anlisis y descripcin de procesos concretos permitirn identificar de forma inductiva los rasgos distintivos de los mecanismos de gobernanza para resolver los problemas de una ciudad en el
contexto histrico, institucional y dinmico del nivel poltico-administrativo
local14.
1.5.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y GOBERNANZA
La funcionalidad de la democracia representativa radica en que las decisiones polticas se legitiman apelando al principio de la mayora. Como complemento a un modelo de democracia representativa y a una accin pblica sustentada en las decisiones de los cargos electos y el conocimiento profesional y
especializado de las burocracias pblicas, en una estrategia de gobernanza, los
poderes pblicos se sitan en una posicin de actor entre otros. Ello implica
contar con otros actores en los procesos de toma de decisiones pblicas e implantar nuevas formas de participacin ciudadana para mejorar la calidad de
las relaciones entre los poderes pblicos y los ciudadanos. En el mbito local
la incorporacin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones pblicas se hace ms viable debido a la proximidad fsica, e incluso emocional,
de los problemas a debatir.
La participacin tiene, tanto desde la perspectiva del gobierno como de los
ciudadanos, un extenso abanico de finalidades. As, para el gobierno la participacin puede entenderse como facilitar informacin a los ciudadanos o como
mecanismo de intercambio, cooperacin o delegacin. En cualquier caso, desde una perspectiva de la gobernanza democrtica, la cuestin es dilucidar hasta
donde los procesos de participacin ciudadana tienen efectos en las polticas
pblicas o son escuela de democracia y contribuyen a la creacin de capital social (FONT, 2003).
1.6.
EL CAPITAL SOCIAL Y EL RENDIMIENTO INSTITUCIONAL
Un elemento capital de una estrategia de gobernanza lo constituye la capacidad de las instituciones poltico-administrativas para generar rendimientos
apreciados por los ciudadanos. La satisfaccin de los ciudadanos con los rendimientos pblicos y la consecuente legitimacin que otorgan a sus instituciones
descansan en factores tanto endgenos como exgenos (MOTA, 2002). El prin14 ... It may turn out that each city is unique and no useful generalisation can be made using the city as
the unit of analysis. Or the city may really be the most useful microcosm of the political system in which all
essential processes, structures and relationships can be found... (R. SALISBURY, Urban Politics: The new
convergence of power).
45
cipal factor endgeno lo constituye el capital social15 que para Putnam es el

factor explicativo del diferente rendimiento institucional y la evolucin econmica y social de una sociedad teniendo por tanto el stock de capital social,
existente en un determinado territorio, un impacto positivo en la gobernanza
democrtica (MALONEY, SMITH y STOKER, 2000).
El capital social est constituido por redes de compromiso cvico a partir de
las que se genera confianza recproca y cooperacin. La existencia y generacin de capital social es de extrema importancia para la existencia de una democracia efectiva (PUTNAM, 1993). Este capital social estara constituido por
una red de compromisos cvicos generados a partir del tejido asociativo ciudadano y, al tiempo que resulta funcional para el diseo e implantacin de determinadas polticas pblicas locales, contribuye a la gobernanza democrtica
(PUTNAM, 1993, 2000).
Para Putnam, la existencia de capital social es la variable que explica la diferencia en el dinamismo de unas ciudades respecto a otras. Otros autores sugieren que en la existencia de ese capital social juega un papel importante la
variable institucional de tal forma que, sobre todo, en el mbito local los gobiernos tienen capacidad para modular el tejido asociativo, influenciando as
tanto la creacin como la movilizacin del capital social (LOWNDES y WILSON,
2001).
Por ello, algo obviado por Putnam, para la comprensin del rendimiento
institucional hay que tener en cuenta que, ambos, instituciones y capital social,
estn ntimamente interrelacionados, ya que las instituciones pueden proporcionar la estructura bsica de los intercambios para la generacin de capital social que exigira la creacin de condiciones en las que sea posible generar y
mantener un tejido asociativo. Para ello es necesario un apoyo institucional a
las asociaciones y que la accin de stas no se limite a la promocin de sus intereses especficos, sino tambin a la prestacin, de uno u otro modo, de bienes
colectivos.
Quiere ello decir que en un modelo de gobernanza democrtica las instituciones poltico-administrativas deben proporcionar estructuras de oportunidades a travs del ofrecimiento de incentivos para generar tejido social.
15 El capital social es un trmino polismico. Bourdieu distingue tres dimensiones del capital que explican las desigualdades: el capital econmico referido al patrimonio o a los ingresos, el capital social, como
contactos y redes en las que se est inmerso y el capital cultural que incluye el nivel educativo y las capacidades culturales (BORDIEU, 1983). Otros autores lo entienden como un agregado de recursos intangibles, valores y actitudes positivas fortalecedores de la virtud cvica y que se obtienen mediante la participacin continuada en redes sociales (COLEMAN, 1988; PUTNAM, 1993 y 2000; MONTERO Y TORCAL, 2000; BOIX y
POSTER, 2000). Estos recursos se concretan en obligaciones de intercambio de informacin y reciprocidad en
la accin (HERREROS, 2002).
46
Prestado de las teoras de los nuevos movimientos sociales, el concepto de

estructura de oportunidades polticas se refiere a la existencia de un buen diseo institucional constituido por la organizacin poltica y administrativa y
las polticas pblicas (MALONEY, SMITH y STOKER, 2000). La estructura de
oportunidades comprende el conjunto de incentivos facilitadores que ofrece
un sistema poltico para la accin colectiva (TARROW, 1996). MALONEY,
SMITH y STOKER desagregan estos incentivos en: 1) La estructura institucional y la existencia de estrategias de participacin: as, el grado de descentralizacin territorial permitira al tejido asociativo mayor participacin de las
asociaciones vecinales; por lo mismo, la existencia dentro de la administracin de una unidad especializada en la que se centralicen las relaciones con
el tejido asociativo. 2) Aspectos ideolgicos o de afinidad, si los responsables de las asociaciones y los cargos electos o administrativos comparten
unos mismos valores. 3) El contexto poltico: la competencia electoral incentivara a las elites polticas locales a buscar el apoyo de las asociaciones de
vecinos.
1.7.
LA INTERACCIN INSTITUCIONES POLTICOADMINISTRATIVAS/SOCIEDAD CIVIL
Las interacciones bsicas:

1) La interaccin entre el sistema poltico-administrativo local
y los ciudadanos: la participacin ciudadana16
Las exigencias de gobernanza se derivan tanto de las necesidades requeridas por la operatividad y eficacia de la accin pblica como de las que imponen que se haga efectiva la bsqueda de la satisfaccin y las preferencias de
los ciudadanos. Por ello, la gobernanza urbana requiere la potenciacin participativa tanto de los ciudadanos, va prioridades polticas, como de los empleados pblicos en la gestin17. Potenciar o no esa competencia es una deci16 Que la participacin en los asuntos pblicos fortalece la democracia es un tema recurrente en el pensamiento poltico occidental desde la Polis griega, que se autodefine como una forma de vida basada en la naturaleza poltica del hombre. Esta forma de vida genera un contexto en el que los hombres ejerceran su libertad para actuar de forma asociada (koinona politike) en un marco pblico para la resolucin de problemas
colectivos (ARENDT, 1963). Para Arendt los componentes de la realidad pblica son de naturaleza intersubjetiva y comunicativa y su realizacin requiere un espacio pblico en el que los individuos puedan expresarse y
encontrarse libremente, pues, a la postre, la vitalidad del Estado depende de la prestacin de servicios pblicos surgidos del pacto entre los ciudadanos. Para Habermas la clave de la democracia radica en la existencia
de una esfera pblica autnoma donde los individuos pueden discutir temas de inters colectivo. Los comunitaristas (MACINTYRE, 2001) sostienen que el sentido de pertenencia a una comunidad y los comportamientos
solidarios ayudan a encontrar sentido ms all de la identidad individual y de los logros personales.
17 A nuestros efectos se dota a la participacin en la Administracin de una doble vertiente: a) participacin, por un lado, de los ciudadanos en las tareas pblicas, y b) participacin de los empleados pblicos en
la gestin de sus organizaciones (PETERS y PIERRE, 2000). La primera se identifica con la voice del ciudadano (HIRSCHMAN, 1977), la aplicacin de una lgica dialctica en la relacin entre los ciudadanos y la admi-
47
sin poltica y pone de manifiesto el papel poltico de la administracin al llevarla a efecto.

Por lo dems, la modernizacin administrativa slo puede entenderse
como tal si en sus procesos se incluye al ciudadano, pues adems de las consideraciones democrticas asociadas a la idea de participacin, la participacin
ciudadana tambin tiene relacin con la cooperacin de los ciudadanos en la
implantacin de una accin administrativa eficaz, particularmente en el mbito local.
Esta idea de la participacin de los ciudadanos como instrumento de comunicacin horizontal entre las Administraciones pblicas y la sociedad civil18 y
como potenciacin de la democracia al acercar al ciudadano a sus administraciones19 se contempla, sin duda, en numerosas disposiciones normativas. Ahora bien, las estructuras burocrticas sustentadas en los presupuestos weberianos plantean problemas para conciliar una participacin efectiva. El nfasis en
la jerarqua, la autoridad y en la comunicacin descendente aparecen como impedimentos tanto para la creacin de foros pblicos donde se diseen sistemas
comunicativos para atender a las demandas ciudadanas como para el establecimiento de estructuras discursivas20 que faciliten una comunicacin multidirecnistracin (ROBERTS, 1997) y a la consideracin del ciudadano como usuario de los servicios pblicos (SORENSON, 1997). En el origen de la participacin de los empleados en la organizacin est la Escuela de las
Relaciones Humanas y recientemente: 1) El otorgamiento de autonoma a los directivos pblicos para tomar
decisiones y gestionar (BEZES, 1999); 2) Los crculos de calidad como instrumentos de trabajo para facilitar
la autonoma y creatividad del trabajador y mejorar su motivacin al tiempo que se incrementa la productividad de la organizacin.
18 La nocin de sociedad civil es indisociable del concepto de gobernanza y, a nuestros efectos, puede
entenderse como la resultante de un conjunto de grupos intermedios que gozan de autonoma respecto al Estado y al Mercado y, por lo tanto, con capacidad de actuacin para la defensa o promocin de sus intereses
en un marco institucional dado. La existencia de estas unidades intermedias no es una condicin suficiente
que avale la existencia de una sociedad civil, pues estas unidades siempre pueden ser manipuladas por actores pblicos o privados, estar bajo el dominio o ser instrumentos, bajo apariencia autnoma, al servicio de
esos actores (KEANE, 1988).
19 Lo que supone una concepcin de la participacin ciudadana como un instrumento funcional para
una eficiente prestacin de servicios pblicos y como mejora en la calidad democrtica al acercar al ciudadano a sus administradores. A ser buen ciudadano se aprende y, en este sentido, como fuerza educativa, la
participacin ciudadana fortalece la democracia.
20 La perspectiva discursiva parte del presupuesto de que la resolucin de los complejos problemas pblicos pasa por la creacin de estructuras informales de comunicacin donde se motiva el intercambio de
ideas y la resolucin de diferencias mediante la negociacin. Es una perspectiva, por tanto, alejada de la racionalidad econmica y que sostiene que en la aplicacin de una racionalidad discursiva o dialgica a la resolucin de las cada vez ms complejas polticas pblicas, la cuestin capital es determinar si existe un discurso autntico (HABERMAS, 1972 y 2002; MUGUERZA, 1995). Es decir, la nocin habermasiana de discurso
como una forma de comunicacin sustentada en valores que pueden ser reconstruidos dependiendo de las acciones, intenciones y experiencia de los participantes y que tiene como basamento la sinceridad, el compromiso, las buenas intenciones y deseos de cooperacin. Una tal racionalidad dialgica autntica facilitara la
resolucin de los problemas pblicos mediante una negociacin de abajo arriba y la bsqueda y construccin
de consensos, que se opondra al mero racionalismo econmico. Para el dialogo autntico se requiere un estado ideal de comunicacin que presupone la existencia de una comunidad con un inters colectivo en resolver los problemas pblicos.
48
cional de nivel suficiente, incluyendo al mayor nmero posible de ciudadanos

sin caer en el caos21.
Adems de las incompatibilidades burocrticas, existen limitaciones estructurales que plantean dificultades para un ejercicio efectivo de la participacin ciudadana en las administraciones central o regional. En estos mbitos:
a) el ciudadano se encuentra con dificultades de comprensin de una gran parte de los temas pblicos ya que se requiere ser un experto en el conocimiento
de ciertos temas; b) existen problemas de liderazgo y de motivar al ciudadano
para que participe; c) participan aquellos ciudadanos o grupos que persiguen
fundamentalmente intereses econmicos; d) la sectorializacin de intereses facilita el peligro de la existencia de clientelas y grupos de inters que aprovechan su capacidad de interlocucin para socavar el inters general; e) la poltica centrada en las interacciones con estos grupos de inters por los que se
caracteriza el estado corporativo deja poco espacio para el ciudadano (GINER,
1979); f) la fragmentacin de las organizaciones administrativas dificulta la
coordinacin de las distintas grupos con intereses divergentes; g) la Administracin Central y Autonmica son percibidas por el ciudadano como estructuras grandes y complejas, y h) la participacin ciudadana requiere una socializacin poltica que resulta harto complicado realizar a nivel central o
autonmico.
Algunas de estas dificultades son menores en la esfera local donde la participacin ciudadana deviene ms factible, pues en ella confluyen grupos sociales
que se encuentran en situaciones concretas, en condiciones locales e histricamente contingentes de accin, prxis y poiesis comunicativa (DEWEY, 1990). En
el nivel local se dan condiciones estructurales para que el ciudadano se vea a s
mismo como tal, no como mero consumidor, cliente o simple administrado y beneficiario de los servicios pblicos. La ciudad es el mbito ideal para la democracia puesto que en ella est ms acendrado el sentido de la responsabilidad colectiva (TOCQUEVILLE, 1990). La esfera de lo local es un rea delimitada por el
espacio y estos lmites espaciales determinan las condiciones de interacciones
particulares; a su vez, este contexto de interaccin especfico que se da en el mbito local facilita la existencia de relaciones ms autnticas (GIDDENS, 1999). En
las ciudades, grandes y pequeas, los actores de la participacin se asientan en
un mismo territorio (no ocurre as en la central); los ciudadanos viven en barrios,
lo que permite a la administracin local tematizar las prioridades polticas e identificar a los grupos afectados. Adems, una estructura legal menos reguladora, la
21 La excesiva participacin generara conflictos polticos y el problema no es mayor o menor participacin, sino buscar el equilibrio entre mxima participacin y control ciudadano con la necesidad de estabilidad y eficacia en la accin gubernamental. Dicho de otro modo, fomentar la participacin de todos aquellos
cuyas intenciones sean genuinas, que acten con sinceridad generadora de credibilidad entre todos los que
participen en el discurso, siempre y cuando estn dispuestos a participar con otros para definir, formular e
implantar decisiones sustantivas referidas a dilemas relacionados con la accin pblica.
49
percepcin inmediata de los resultados y, sobre todo, el tratar sobre intereses de

proximidad22 facilitan la participacin de los ciudadanos a travs de instrumentos innovadores compatibles con los instrumentos convencionales de participacin (FONT, 2001; SUBIRATS, 2002).
Las interacciones bsicas:
2) La interaccin Mercado-Instituciones poltico-adminstrativas
La idea del Mercado y del Estado como sistemas de organizacin social
opuestos es una falsa anttesis. El desarrollo de ambos se enmarca en un proceso influenciado por factores internacionales y nacionales dentro del cual aparecen en una situacin de constante y mutua dependencia y en una dialctica
constante (TILLY, 1991; MOYA, 1994), siendo su posicin la de una progresiva
interdependencia y complementariedad.
El mercado y las instituciones poltico-administrativas no son por s mismos sistemas perfectos. Para su funcionalidad se requiere el fomento de su
ajuste mutuo a travs de un liderazgo poltico que lo mantenga; este ajuste implica la integracin de las racionalidades poltica, econmica y burocrtica; en
la prctica esta integracin no se presenta de modo pacfico pues la tensin entre, por un lado, eficacia y eficiencia23 y, de otro, democracia, plantea un problema de optimizacin que no puede ser resuelto a expensas de cualquiera de
las dos variables24. En este contexto, la modernizacin de las instituciones poltico-administrativas lleva implcitas la utilizacin del mercado y no su eliminacin. Los mercados definen relaciones de poder, pero stas no se retan eliminando al mercado, sino estableciendo formas de gobernanza en inters de los
ciudadanos que permita la interaccin entre intereses, haciendo compatibles
los criterios de eficacia y eficiencia econmica con los fines tradicionales de
22 La participacin requiere la activacin de los ciudadanos. Esta activacin se hace posible en la esfera
local donde se pueden tratar temas prximos a los ciudadanos y, en consecuencia, garantizar la autenticidad
discursiva ya que al focalizar los temas el discurso versa sobre actividades situadas contextualmente y permite que sus contenidos polticos tengan sentido para el ciudadano; la focalizacin y proximidad evitan, por
otra parte, que en el ejercicio de la participacin, el sistema poltico-administrativo local sea secuestrado por
intereses sociales organizados o que las estructuras de participacin se conviertan en foros para la difusin
del conflicto y negociacin entre antagonistas.
23 En la definicin de eficiencia existe un marcado sesgo ideolgico, pues se parte de una definicin
econmica (el logro de un determinado volumen de produccin al menor coste posible) en el que se desdea
la poltica. Una definicin de la eficiencia debe hacerse tambin desde la poltica incluyendo variables tales
como la equidad y la redistribucin.
24 En la dinmica mercado-poltica no se puede enmarcar a toda la sociedad en una estructura de mercado, pues, ni el dinero, como instrumento de regulacin puede sustituir al poder poltico, ni los mercados
pueden ser democratizados. La tendencia, desde luego, es ms mercado-menos poltica, hacindose necesario un cambio en el sentido de la reflexibilidad, mediante una nueva lgica poltica para regular los mercados
(creacin de nuevas instituciones polticas a nivel supranacional, por supuesto, pero tambin dotar de mayor
peso poltico a las de nivel subnacional, sobre todo a los gobiernos locales de las ciudades).
50
las instituciones del gobierno representativo, o dicho de otra forma, respeto de

ambos rdenes institucionales sin intentar dominarse, sino complementarse,
adecundose a las nuevas relaciones, mediante una forma de accin pblica en
las que se establecen situaciones de confianza mutua sustentadas en un liderazgo poltico que las inicie y que las mantenga.
Los procesos de transformacin estructural de los mercados en interaccin dialctica con la accin desde la poltica exigen el cambio en las organizaciones pblicas. En una sociedad donde la diferenciacin y la complejidad
tienden a difuminar las esferas de lo pblico y lo privado se hace necesario
desarrollar mecanismos de relegitimacin; los rdenes poltico-administrativos de los pases avanzados necesitan niveles alternativos de legitimacin25.
En este contexto otras entidades distintas al Estado adquieren funciones legitimadoras tales como los Nuevos Movimientos Sociales o las Organizaciones
No Gubernamentales. E igualmente tambin adquiere una funcin legitimadora la construccin de estructuras institucionales en las que, mediante la innovacin en la organizacin o en los procedimientos, se d respuesta a los
actores individuales y colectivos de la sociedad civil mediante unas organizacin administrativa cuya prxis est informada por nuevos dispositivos de
negociacin que faciliten la autonoma y coordinacin de los intereses pblicos y privados.
Por regla general, la estructura sociopoltica de las ciudades medias permite que se den las circunstancias ptimas26 para la implantacin de un proceso de modernizacin. Ello implica una mezcla de nueva regulacin pblica, dinmicas del mercado y compromiso social mediante la participacin
ciudadana, que permita la reflexividad mercado-innovacin administrativa.
Los problemas de coordinacin se solventan de un modo ptimo en este mbito poltico-administrativo mediante el establecimiento de coaliciones estratgicas con los actores del entorno que permite: a) la identificacin no difusa
de los actores (individuales y colectivos) con intereses en su mbito; b) la interaccin continuada (lo que permite el ajuste mutuo) de estos actores; c) la
25 La causa ms importante en la cada de legitimacin es la absorcin que del sistema poltico-administrativo hace el mercado, estimulada por los agentes de ste ltimo. El sistema de bienestar est siendo sistemticamente deslegitimado en nombre de la ideologa del mercado, pero el mercado, como se ha dicho,
tampoco funciona bien y no puede cumplir su promesa de bienestar para todos. En las propuestas de modernizacin administrativa auspiciadas desde organizaciones internacionales, se prima la eficiencia tcnica y
econmica favorecida por una coyuntura cultural, poltica e ideolgica en donde confluyen los argumentos
de los posicionamientos necoconservadores con los partidarios del libre mercado en un mbito donde se propugnan una cultura postmoderna, que en s misma lleva implcita los criterios de flexibilidad y fragmentacin, plenamente coincidentes con las posturas ordoliberales (OFFE, 1990).
26 En los gobiernos locales de las ciudades coexisten dos principios estructurales, el de la integracin y
el de la diferenciacin que, a diferencia de otros mbitos de gobierno, se complementan en el espacio local
de las ciudades. Integracin, por un lado, de fines del sistema poltico-administrativo local y, por otro, mayor
capacidad de diferenciacin en la utilizacin de instrumentos (descentralizacin organizativa, partenariados
pblico-privados, etc.) para la consecucin de esos fines.
51
creacin de dispositivos propios adecuados a la situacin ad hoc para neutralizar e integrar intereses divergentes y polarizados y solucionar los conflictos
entre los actores; d) la construccin y consolidacin de una cultura de la innovacin administrativa sustentada en la negociacin continua que permite
legitimar procedimientos; e) la capacidad para hacer responsables a los actores involucrados y con intereses en el proceso de los resultados (externalidades) de sus acciones a largo plazo; f) la capacidad para potenciar una sociedad civil (potenciacin de las asociaciones y del Tercer Sector para la
prestacin/provisin de servicios y bienes de carcter colectivo) que se adecue a las necesidades derivadas de los procesos de pluralizacin social y que
reduzca la necesidad de intervencin directa del aparato administrativo;
g) capacidad de diferenciacin, tanto interna para la produccin de servicios
pblicos como organizativa (descentralizacin, patronatos) para la prestacin
de servicios pblicos que den respuesta a necesidades locales; h) la mayor
visibilidad del proceso, que se concreta en la obtencin de resultados percibidos por los actores y, finalmente, e i) la identificacin por parte de los ciudadanos de esos resultados con el proceso de modernizacin y los actores
que intervienen en la misma.
1.8.
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA Y NUEVA GESTIN

PBLICA (NGP)
El cambio administrativo es un tema recurrente en el tratamiento de las Administraciones Pblicas que, como instituciones, estn sujetas a una revisin
permanente acerca de sus rendimientos, de sus funciones y de su organizacin.
En los pases occidentales, la crisis fiscal, el descontento con los servicios
pblicos, el advenimiento de gobiernos neoliberales, entre otros factores, han
propiciado un movimiento reciente que bajo la cabecera de modernizacin administrativa propicia un discurso tendente a la reforma de las burocracias pblicas con el nombre genrico de Nueva Gestin Pblica (NGP) como respuesta a las dificultades de gestionar la Administracin del Estado de Bienestar
durante perodos de estancamiento o recesin econmica.
Utilizando una lgica proveniente de las ciencias empresariales, la NGP
propugna la potenciacin del liderazgo, la privatizacin de los servicios pblicos y, en su defecto, la descentralizacin que facilite la creacin de mercados
internos para orientar la accin y los procesos administrativos, la consideracin del ciudadano como cliente o la introduccin de incentivos econmicos
para los funcionarios. Desde esta lgica empresarial se recomienda la separacin entre la gestin estratgica y la operativa; esto se traduce en la separacin
entre objetivos y medios que se identifican con la separacin entre Poltica
(donde radica la direccin estratgica) y Administracin (donde se residencia
52
la gestin operativa)27 y un conjunto de tcnicas organizativas y procedimentales, ya experimentadas en las organizaciones empresariales, encaminadas a la
mejora en los rendimientos medidos en trminos de eficacia y eficiencia econmica, asumiendo la existencia de un mercado competitivo en el sector pblico (OSBORNE y GAEBLER, 1995).
La NGP, pues, tiene como objetivos la mejora de los rendimientos de las
organizaciones pblicas para satisfacer las demandas de los ciudadanos considerados como clientes, el control poltico de las burocracias pblicas, la mejora en la transparencia de la gestin pblica y la motivacin de los empleados
pblicos a travs de la delegacin de responsabilidad e incentivos materiales,
todo ello encaminado a la reduccin del gasto pblico con la que hacer frente a
la crisis fiscal. A partir de estos objetivos, pretende la construccin de un sistema cultural administrativo caracterizado por los siguientes aspectos: 1) Consideracin del ciudadano como cliente; 2) Optimizacin de la eficiencia y disminucin de costes; 3) Gestin por objetivos; 4) Separacin de las funciones
estratgicas y operativas; 5) Creacin de centros gestores responsables de su
propio presupuesto; 6) Estructuras organizativas similares a las de las empresas privadas, 7) Introducir competencia a travs de la creacin de mercados internos; 8) Privatizar, y 9) Motivacin de los empleados pblicos a travs del
pago segn rendimiento (HOOD, 1991). Estas ideas, consideradas de utilidad
universal que hacen abstraccin de las diferentes culturas administrativas
(HOOD, 1995), han sido difundidas desde organizaciones internacionales como
la OCDE en los pases avanzados y el FMI y el Banco Mundial para los pases
en desarrollo como condicin para acceder a la ayuda econmica. En la NGP
se encuentra tambin una crtica subyacente al tamao de un Estado que ha ido
acumulando funciones, sin cuestionarse si muchas de ellas estn realmente
prestando un servicio al ciudadano. Adems de a la elefantiasis, en cuanto al
nmero de funciones, hay una crtica acerca de cmo se prestan estas funciones (BUSCHOR, 1995).
La Nueva Gestin Pblica es un agregado de recomendaciones que tienen
su inspiracin en varias teoras que se cimentan en el individualismo metodolgico y la racionalidad instrumental: las teoras de la Eleccin Racional, la
Teora de Sistemas, la Nueva Economa Institucional y el gerencialismo neoempresarial. Las teoras de la Eleccin Racional tratan de poner de manifiesto
las disfuncionalidades generadas por el poder del que disponen los burcratas,
quienes a la bsqueda de utilidades personales (ms poder sobre ms recursos)
olvidan el inters general; en este sentido se propugna un mayor control de las
27 La separacin entre Poltica y Administracin es un debate superado en el mbito de la Ciencia de la
Administracin (BAENA, 2000). Por lo mismo, la separacin entre el policy making y las funciones operativas resultan problemticas, pues algunas cuestiones operativas tienen un importante componente poltico
como, por ejemplo, reformas que afecten a las condiciones de trabajo de los empleados pblicos.
53
burocracias pblicas desde los cargos polticos. La Teora de Sistemas propugna la idea de una organizacin administrativa de carcter ciberntico y funcional, cuyos cdigos de funcionamiento en las Administraciones Pblicas se
identifican con el juridicismo, siendo necesario sustituir stos por cdigos en
los que prime la racionalidad econmica. La Nueva Economa Institucional
realiza un anlisis econmico de las instituciones administrativas a la bsqueda
del ptimo econmico al que se identifica con el inters general, detenindose
en los aspectos instrumentales comunes a las organizaciones pblicas y privadas e ignorando los aspectos sustantivos de la accin pblica. Finalmente, el
gerencialismo neoempresarial hace descansar la gestin en el conocimiento
que los gestores y directivos puedan tener en razn de ostentar determinadas
cualificaciones profesionales (PETERS y WATERMAN, 1993).
El argumento central de las posiciones ms crticas con la NGP alega que
sta propone un modelo de innovacin administrativa en la que se impone una
visin un tanto economicista de los problemas a los que tienen que hacer frente las organizaciones pblicas, y que tiene su sustento en un clima ideolgico
favorable. Muchas de sus propuestas son, adems, contradictorias, por ejemplo, la descentralizacin con la reduccin de costes o despedir a empleados pblicos con su empoderamiento. Adems, al no tomar en consideracin los elementos de la cultura administrativa de cada pas, algunos autores proclaman su
inviabilidad (POLLIT, 1993; KNIG, 1999), sobre todo en los pases donde el
rasgo cultural dominante de la accin pblica lo constituye la lgica jurdica.
Desde estos puntos de vista, la NGP resulta problemtica para la gobernanza democrtica, puesto que sta pone por delante de la eficiencia otros valores
tales como equidad, justicia, universalidad o legalidad, es decir, que la gobernanza democrtica exige tener en cuenta la legitimidad, el consenso, la interdependencia y la necesidad de medir los resultados, impactos e, incluso, procesos
de la accin administrativa en trminos de valores democrticos. Si algo queda
claro es el optimismo terico de lo que se presenta como un nuevo paradigma
en la ciencia administrativa con aspiraciones hegemnicas. Optimismo en el
que sutilmente se manifiesta la presin de los procesos socioeconmicos actuales sobre el discurso terico cientfico.
Con todo ello, otros autores, con los que coincidimos, entienden que la
NGP puede ofrecer algunas respuestas parciales (OLAS DE LIMA, 2001) que
pueden ser un complemento eficaz si se encuentran incardinadas en un modelo
de gobernanza donde se tengan en cuenta componentes polticos. El hecho de
introducir criterios de eficacia econmica puede ser instrumental para la gestin pblica; algunas organizaciones administrativas son ms permeables a sus
postulados y la NGP puede aportar soluciones integrndose en su cultura y sirviendo de complemento a la accin pblica en determinadas circunstancias
(CHISTENSEN y LAEGREID, 2002), pudindose incorporar ideas que ya se han
54
probado en las empresas privadas que, convenientemente adaptadas, pueden

servir a las particulares caractersticas de las organizaciones pblicas. As, las
ideas acerca de la innovacin en las estructuras organizativas y en los procesos
para la prestacin de servicios pblicos, la creacin de unidades especializadas
para la coordinacin de la gestin con funciones de asesoramiento en materia
de anlisis de polticas pblicas y anlisis organizativo, la planificacin, el liderazgo, la introduccin de la gestin por objetivos y mecanismos de medicin
de la calidad, pueden servir de instrumentos para cambiar la cultura administrativa en los gobiernos locales. Esta esfera de gobierno cuenta con la ventaja
ya citada de la proximidad, que permite hacer visibles a los ciudadanos, desde
postulados polticos, los resultados de las innovaciones en la gestin y obtener
su apoyo mediante la instauracin de mecanismos de participacin ciudadana,
de manera que innovacin administrativa y gobernanza se interrelacionen e influyan mutuamente. Por otra parte, la introduccin de instrumentos inspirados
en la NGP se ve favorecida en las ciudades medias en crecimiento al no estar
lastrados sus directivos pblicos por una cultura burocrtica arraigada en cuerpos de funcionarios interesados en mantener el status quo, lo que deja importantes resquicios para la innovacin. No es de desdear que la implantacin de
algunas ideas de la NGP sea ms factible si son los propios directivos pblicos
locales quienes estn en el origen e impulso de las innovaciones en la gestin
buscando y adaptando prcticas de xito en el sector pblico o privado.
1.9.
GOBERNANZA Y GESTIN PBLICA LOCAL:

LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA COMO ELEMENTO
NECESARIO DE LA GOBERNANZA URBANA
No hay que olvidar que una de las caractersticas de las instituciones administrativas y de la gestin pblica es el cambio para adecuarse a un nuevo modelo de relaciones con la sociedad y el mercado. Es decir, que las transformaciones en la gestin pblica son una variable dependiente del modelo de
gobernanza (BAN, 2003).
En este contexto, la gestin pblica innovadora es, desde una aproximacin
normativa, un dispositivo para gestionar polticamente la transformacin y
cambio en las organizaciones pblicas con el fin de dar una respuesta al crecimiento de la contingencia derivada de la compleja y cambiante realidad externa e interna. La actividad de innovacin, transformacin o modernizacin administrativa lleva indisociablemente aparejada un rediseo de la organizacin
y accin pblica con objeto de mantener e incrementar la legitimidad del aparato administrativo como condicin para el mantenimiento del poder. En tal
sentido, un proceso de modernizacin administrativa en un sistema poltico-administrativo local se constituye en un conjunto de actividades de los poderes
pblicos impulsado desde el poder poltico para, mediante la generacin de di-
55
nmicas de reflexividad intraorganizativa, conexionar las estructuras administrativas con los procesos de gobernanza. En un contexto local de accin pblica la buena gobernanza se relaciona ms que en ningn mbito con la buena
gestin del aparato administrativo.
El que la modernizacin administrativa est causada por factores polticos
supone que su vector principal gravita en torno a las elites polticas locales
como agentes modernizadores y, particularmente al alcalde, en su papel de lder de una coalicin para la modernizacin, con iniciativas de polticas pblicas innovadoras que aseguren la aprobacin de los ciudadanos en la que sustentar el apoyo electoral.
Una de las consecuencias de lo expuesto anteriormente es que un proceso
de modernizacin administrativa no es ajeno a los valores polticos, pues se
inscribe siempre en una estrategia de institucionalizacin de un orden, donde
priman opciones polticas, ms cuando el origen de los procesos de modernizacin est en el cuestionamiento de la eficacia y legitimidad de las Administraciones Pblicas desde diferentes y contrapuestos posicionamientos ideolgicos. Hay que tener en cuenta que si la modernizacin administrativa est al
servicio de la democracia (VILLORIA, 1995), la visin simplista que sugiere el
que un proceso de transformacin o modernizacin de las Administraciones
Pblicas pueda llevarse a efecto al margen de la poltica y con la sola aplicacin de tecnologas de orden instrumental como vectores dominantes, se sita
al margen de la esencia democrtica de las sociedades contemporneas.
De acuerdo con Villoria un proceso de modernizacin administrativa debera necesariamente ser una variable de la calidad democrtica y estara sustentado, por tanto, en la innovacin de prcticas democrticas que incrementen no
solo la eficacia del aparato administrativo, sino tambin la competencia cvica
y la participacin de una ciudadana que, en el contexto local y, particularmente en las ciudades, se inserta, simultneamente en los planos del espacio pblico local y de los mercados globalizados y desocializados.
Esto significa, en lo fundamental, que un proceso de modernizacin administrativa no es un proceso de innovacin autnomo que afecta slo al
subsistema administrativo28. La modernizacin administrativa es un instrumento que contribuye a la gobernanza y, por consiguiente, resituable en su
contexto, ya que otorga al sistema poltico-administrativo un papel relevante
en el proceso.
28 Ni reducible al marco de las proclamas autolimitativas de los profesionales de la poltica y de los managers de las consultoras privadas que, more technico, propugnan la mera aplicacin de concepciones y
msticas gerencialistas con sus nomenclaturas tecnolgicas anejas, que, por s solas, no dan cuenta de los necesarios componentes de democracia presentes en el proceso, de los que suelen hacer tabla rasa.
56
En el mbito local y, particularmente, en los espacios urbanos que son las

ciudades, se dan circunstancias especficas para la puesta en marcha de tales
procesos de modernizacin administrativa o nueva gestin pblica local. Hay
que tener en cuenta que, adems de los espacios polticos que se configuran en
el territorio local, existen espacios sociales y econmicos especficos generadores de vectores configuradores de fuerzas con las que la administracin local
puede interactuar para transformarse a s misma y su entorno inmediato. Todo
ello buscando equilibrios entre los comportamientos competitivos y cooperativos. Histricamente, como productos del Estado centralista, la situacin institucional de los gobiernos locales ha sido de dependencia permanente, bien poltica o bien financiera, cuando no de ambas. De una forma anloga puede
afirmarse que, actualmente, el sistema de relaciones intergubernamentales y el
sistema de partidos modula la actuacin de los gobiernos locales; por una parte
la normativa estatal y autonmica delimita sus competencias y recursos; por
otra, las elites polticas dependen de los aparatos de los partidos con maquinarias altamente centralizadas. Con todo y con ello, los gobiernos locales de las
ciudades ostentan recursos (polticos, financieros, organizativos o normativos)
que les permiten crear sus propias redes autnomas de polticas pblicas que
constituyen los ejes sobre los que gravita la gobernanza urbana. De la misma
forma, la escala en la que actan los gobiernos locales favorece el diseo e implantacin de procesos de innovacin administrativa: su organizacin administrativa, aunque funcionalmente diferenciada, presenta un mayor grado de integracin como sistema poltico-administrativo que en los espacios territoriales
central y autonmico, en los que los niveles de fragmentacin (BAENA, 2000)
cuando no de atomizacin y especializacin sectorial son ms elevados; por lo
dems las estructuras administrativas centrales y autonmicas estn interpenetradas por una cultura administrativa en la que, en razn de su tamao, encuentra mejor arraigo la tradicin burocrtica.
Paralelamente, los gobiernos locales poseen una autonoma notable respecto al tipo de servicios que prestan, a su forma y a sus modos de prestacin sean
estos directos o indirectos. Adems, se puede afirmar que, como se demostrar
en este trabajo, en el mbito local la calidad de los servicios que presta la administracin se identifica con la calidad de la poltica. En el proceso poltico
local, por tanto, se pueden tomar decisiones que vinculen a los actores polticos, administrativos y sociales tendentes al equilibrio entre los intereses del
mercado y los intereses sociales. La autonoma local se ve enormemente potenciada en determinados gobiernos locales con menor dependencia financiera
y, particularmente en aquellos radicados en zonas metropolitanas con un importante poder de disposicin para disear estrategias sobre los usos y explotacin del suelo situado en su trmino municipal.
Como hiptesis normativa se puede argumentar que el objetivo de un proceso de nueva gestin municipal no es otro que sentar las condiciones necesa-
57
rias que permitan incrementar las relaciones con la sociedad civil en aras a,
mediante la satisfaccin de sus demandas, asegurar el mantenimiento en el poder. La clave de un proceso de innovacin o modernizacin administrativa no
reside solo en la importancia de sus productos finales, sino en permitir al subsistema poltico-administrativo la interaccin con otros actores, teniendo en
cuenta las variables del entorno e institucionales. As, la legitimidad de tal proceso depende en gran medida de los productos finales, pero, adems, por la
percepcin de los ciudadanos de su transparencia, de los dispositivos de dacin
de cuentas y el respeto a una tica pblica compartida (VILLORIA, 2000). La
consecuencia de ello es que la gestin de la organizacin administrativa se
hace dependiente de un modelo de gobernanza modulado tanto por las condiciones polticas, sociales, econmicas como por el liderazgo poltico. Un primer elemento a tener en cuenta es, entonces, que el aparato administrativo local es un instrumento decisivo de la gobernanza urbana y sta, como es
evidente, depende tambin de las opciones polticas. Una idea recurrente en
este trabajo es que las estrategias de modernizacin se cohonestan con un modelo de gobernanza y su concrecin depende del apoyo poltico de los que disean dicho modelo. Adems, con las transformaciones del aparato administrativo, se busca el impacto poltico, que en el nivel local ostenta perfiles propios
ya que, en el mbito local, como se ha adelantado, la calidad de los servicios
que presta la administracin se correlaciona en grados elevados con la calidad
de la poltica.
As pues, en el plano puramente terico, se puede argumentar que, en el
mbito urbano, gobernanza y nueva gestin pblica local aparecen entreveradas en una relacin dialctica. Los patrones de interaccin consustanciales a un modelo de gobernanza solo son posibles si existe la congruencia
organizativa, es decir la adopcin de un comportamiento de la organizacin
administrativa innovadora para mejorar constantemente su capacidad de relacin con los actores con los que interacta, lo que viene a significar que la
modernizacin administrativa sea tambin la modernizacin del entorno social con el que la administracin se relaciona (ARENILLA, 2001). Resulta
evidente que los cambios o transformaciones de las organizaciones administrativas se constituyen a la vez en un problema y un instrumento de gobernanza, dada la centralidad que las Administraciones Pblicas ocupan en los
contextos urbanos de las sociedades avanzadas. Por tanto, una primera reflexin, nos lleva a afirmar que un proceso de modernizacin administrativa no
es sino un instrumento facilitador de la gobernanza de la ciudad, al tiempo
que las acciones modernizadoras son consecuencia de un rgimen de gobernanza, entendida como la capacidad de un sistema poltico-administrativo
para dar respuesta a los problemas de gobierno en el contexto de procesos
sociales, polticos y econmicos ms amplios o, dicho de otra forma, como
el conjunto de estructuras institucionales y procesos que permiten el gobierno de un sistema poltico-administrativo (STOKER y PYPER, 1997). Ello se
58
consigue mediante el ajuste de la accin administrativa a las expectativas

especficas de la sociedad y exige la realizacin de tales expectativas en el
contexto de un escenario poltico, social y econmico en el que el modelo
socio-institucional de las organizaciones pblicas como eje sobre el que
pivota la sostenibilidad del Estado de Bienestar queda cuestionada por la
consolidacin de otros actores (VALLESPN, 2000). La consecuencia esperable es que el desarrollo de las estructuras administrativas consustancial a un
proceso de modernizacin est vinculado al modelo de gobernanza y se
constituye como elemento imprescindible de la operacionalizacin de dicho
proceso.
Existe una interseccin entre gobernanza e innovacin en tanto en cuanto
ambos son mecanismos en el ejercicio del gobierno. Por una parte los gobiernos se ven en la tesitura de poner en prctica estrategias innovadoras para poner en marcha polticas y programas pblicos. Ello implica la necesaria adaptacin, primero, de las estructuras y procesos administrativos y la transformacin
permanente de la capacidad del aparato administrativo para gestionar de modo
efectivo en un entorno cambiante. La existencia de redes exige la adaptacin
de las herramientas de gestin a las redes interorganizativas. Las capacidades y
habilidades administrativas que se requieren son distintas a las asociadas con la
gestin pblica tradicional sustentada en las jerarquas y en el formalismo procedimental
Actualmente, resulta que el poder est diseminado y el poder pblico est
obligado a mantener su control mediante procesos de negociacin y apoyndose en los recursos de otros actores, hablndose de Estado negociador o cataltico (VALLESPN, 2000). Las exigencias de gobernanza como consecuencia de las
relaciones entre las Administraciones Pblicas y su entorno social, poltico y
econmico tienen su correlato en los cambios que se exigen a la organizacin
administrativa, cambios que afectan a la direccin, la coordinacin y los procedimientos. Por lo dems, existe la necesidad de resolver la complejidad (LUHMANN, 1990) en su doble vertiente: societal y tcnica; complejidad que generan
nuevos problemas que tarde o temprano estn abocados a incorporarse a la
agenda poltica y complejidad tambin derivada de la gestin de interdependencias y contradicciones (OFFE, 1985); complejidad que presenta una doble
faz: hacia fuera (sociedad), por un lado y hacia adentro (la propia organizacin
administrativa), por otro.
En ambos casos, el concepto de gobernanza resulta de utilidad operativa
para resituar el estudio de un proceso de modernizacin administrativa o conjunto de formas innovadoras de actuacin de las organizaciones pblicas, pues
es evidente que en el proceso de modernizacin se producen interacciones entre la sociedad local y su sistema poltico-administrativo, inmersos ambos en
procesos culturales, polticos, sociales y econmicos ms amplios. El objeto de
59
estudio de esta investigacin, el proceso gobernanza en la ciudad de Alcobendas y su correlato, la modernizacin de su aparato administrativo, es un proceso caracterizado por la interaccin entre actores pblicos y la sociedad. Esta interaccin se hace ms evidente en la esfera local en la que, por sus propias
caractersticas, como se demostrar a lo largo de este trabajo, la puesta en marcha de procedimientos que influyen en el proceso de decisiones pblicas producen ms impactos en la sociedad si se compara con los mismos procesos en
los niveles central y autonmico. Por lo que hace a las transformaciones del
aparto administrativo, la modernizacin administrativa no solo busca la eficacia en la prestacin de servicios pblicos, sino que se constituye en un agente
de cambio y contribuye a modelar una imagen innovadora en la gestin del
cambio estructural en el conjunto de los actores de la localidad, por ello una
poltica de modernizacin se convierte en un problema de gobernanza. En el
nivel local los lmites entre el sistema poltico-administrativo y la sociedad civil se hacen ms permeables, por lo que, sobre todo en las ciudades medias, las
polticas de innovacin administrativa son ms visibles y tienen ms impactos
en los ciudadanos y, por tanto estas acciones modernizadoras son de inters
central en la agenda poltica; no ocurre as en las administraciones central y regional, donde las actuaciones en el aparato administrativo no son tan determinantes desde el punto de vista de los resultados electorales.
La conclusin es, pues, que el anlisis de un proceso de gobernanza local
permite no solo la explicacin de los aspectos relativos a sus estructuras de
actores y sus comportamientos que tienen influencia en los procesos de toma
de decisiones pblicas y en la transformacin de su Administracin Pblica
local, sino, tambin, la comprensin de la evolucin y consolidacin de los
gobiernos locales desde meras administraciones gestoras bajo la tutela de
otros niveles de gobierno a administraciones generadoras de polticas y acciones administrativas de inters local a partir del liderazgo poltico, particularmente en las ciudades de tamao medio, en un perodo de importantes cambios polticos, sociales y econmicos. En las ciudades, las instituciones
administrativas y sus actividades se constituyen en el eje a partir del cual se
articula el poder local y su legitimacin mediante el diseo e implantacin de
polticas pblicas y provisin de servicios pblicos de alcance local generados mediante la interaccin reticular entre el sistema poltico-administrativo
local, la sociedad civil y el mercado (BRUGU y GOM, 1998). De la misma
forma, en el gobierno de la ciudad las elites poltico-administrativas locales,
de pertenencia poltica partidista, lo que no empece un alto grado de profesionalidad, obtienen su legitimidad a partir del binomio compuesto por a) la produccin de valor socioeconmico mediante la interaccin con agentes econmicos y del Tercer Sector, no ya slo locales, pues es probable que stos no
cuenten con los recursos necesarios, sino nacionales e internacionales a travs
de la accin reticular con actores no necesariamente radicados en el territorio
municipal, y b) la articulacin de la sociedad civil local para adaptarse a los
60
procesos de cambio derivados tanto de los condicionamientos globales como

de los nacionales y regionales.
Como se viene diciendo desde el comienzo, un proceso de modernizacin
administrativa no debe ser el resultado de la aplicacin, desde dentro de la organizacin, de modelos gerencialistas, sino derivado de un modo de gobernanza entendido como un conjunto de interacciones entre un sistema poltico-administrativo y su entorno; un proceso de modernizacin administrativa debe
ser una respuesta derivada de las exigencias de gobernanza. Esto no significa
que las innovaciones en la gestin pblica sean slo la consecuencia de la
adopcin de una determinada estructura de gobernanza29, pues el propio modelo de gestin tambin tiene incidencia en esa estructura.
En razn de lo anteriormente dicho, nuestro objetivo al examinar los mecanismos de gobernanza en Alcobendas, es demostrar que en dicho proceso existe una lgica relacional guiada por la poltica en el sentido amplio del trmino30. Esta lgica es comn y aparece como principio subyacente a cada uno de
los instrumentos que conforman las siguientes relaciones desagregadas:
En primer lugar, las relaciones entre el aparato poltico-administrativo y su
entorno distinguiendo 1) las relaciones de los cargos polticos y de la organizacin administrativa con los ciudadanos y con el mercado y 2) las relaciones intraorganizativas congruentes con las anteriores que incluye las relaciones entre
los cargos electos, los tcnicos y directivos y el resto de empleados pblicos.
Uno de los objetivos del equipo de gobierno local es garantizarse la reeleccin lo que obliga a los cargos polticos a ser receptivos para identificar y satisfacer las necesidades que la sociedad civil local demanda. Ello implica, con carcter prioritario, establecer mecanismos de relacin con los ciudadanos en
general; el instrumento clave de esta relacin lo constituyen las elecciones peridicas, pero tambin los dispositivos de participacin ciudadana, una organizacin poltico-administrativa descentralizada que se acerque al ciudadano, polticas pblicas orientadas a las necesidades ciudadanas, Planificacin
Estratgica y comunicacin con los ciudadanos. Adems, es necesario asegurar
el desarrollo econmico local y, por tanto una interaccin innovadora con el
mercado, siendo los instrumentos de relacin la Concertacin Pblico-Privada
29 A los efectos de este trabajo se entiende por estructura de gobernanza al conjunto de relaciones derivadas de la interaccin dinmica de distintos actores tanto pblicos como privados.
30 En la medida de lo posible se intentar relacionar el conjunto de actividades que se han llevado a
efecto durante el proceso de modernizacin con sus resultados teniendo en cuenta que, dada la dificultad de
identificar el conjunto de condiciones (o en muchas ocasiones la irrepetibilidad de estas condiciones) de las
que depende un resultado, se reconoce la imposibilidad de encontrar nexos exactos. Ahora bien, ello no significa que, a partir del anlisis explicativo de los rendimientos no puedan realizarse inferencias tericas aproximativas que, aunque limitadas y condicionadas a situaciones especficas, puedan contrastarse con el anlisis de casos similares con objeto de verificar su grado de generalizacin.
61
para el desarrollo de proyectos de construccin de la ciudad y la colaboracin

con el sector privado para la implantacin de aspectos de las polticas pblicas
locales.
Las relaciones entre el aparato administrativo con la sociedad civil se sustenta, respecto a los ciudadanos, en la prestacin de servicios pblicos de calidad siendo los instrumentos un incremento en la oferta y calidad de los servicios pblicos, acercar estos servicios a los ciudadanos mediante su prestacin
descentralizada, la participacin en el diseo de los servicios e, incluso, en la
coproduccin o prestacin de algunos servicios pblicos por parte de los ciudadanos; respecto a las relaciones del aparato administrativo con el mercado el
instrumento de relacin es la produccin y prestacin indirecta de servicios pblicos o en rgimen de concertacin.
Respecto a la relacin intraorganizativa se analizarn mediante el estudio
de caso las dinmicas de interaccin entre los niveles poltico-estratgico y administrativo estudiando: 1) las relaciones entre los cargos electos y los directivos y tcnicos, se analizar el ejercicio del liderazgo compartido (equipos de
polticos y tcnicos trabajan conjuntamente y toman decisiones conjuntas), la
participacin de los empleados pblicos, la Direccin por Objetivos, la Planificacin Estratgica, la Descentralizacin y los sistemas de presupuestacin, y
2) Las relaciones entre los tcnicos y los empleados, utilizando como instrumentos de relacin la estructura organizativa, la reorganizacin de procesos y
procedimientos, la Calidad, la gestin de personal (formacin y carrera profesional) y los Sistemas de Informacin y Control. Finalmente, se ver cmo
las innovaciones en cada una de las reas son complementarias y coherentes,
tanto con las realizadas en etapas previas como a las que se realizan en otras
reas, de tal forma que las actuaciones innovadoras se refuerzan unas a otras,
por lo que las distintas actuaciones se integran en un paquete de polticas
(BARZELAY, 1997). Los cuadros siguientes muestran el repertorio de instrumentos utilizados en Alcobendas y que sern objeto de estudio descriptivo y
analtico en sus especificidades y en su interaccin entre ellos y las circunstancias del entorno.
62
Tabla I. Los instrumentos de gobernanza en Alcobendas:

las iniciativas de relacin instituciones/ciudadanos/mercado
Instituciones
Sociedad civil
Ciudadanos
Mercado
Elecciones
Participacin ciudadana
Consejos de barrio
Polticas pblicas
Planificacin estratgica
Coproduccin de servicios pblicos
Comunicacin
Concertacin pblico-privada.
Privatizacin de servicios pblicos
Administracin Participacin
Descentralizacin de servicios
Oferta y calidad de servicios
pblicos.
Descentralizacin estructura
administrativa
Concertacin para la coproduccin de servicios pblicos
Cargos electos
Tabla II. Los instrumentos de modernizacin administrativa

en Alcobendas: las iniciativas de relacin poltica/organizacin
administrativa
Polticos
Polticos
Directivos
E. pblicos
Liderazgo
Direccin por objetivos
Planificacin estratgica
Descentralizacin
Gestin de personal
Organizacin
Presupuestacin
Empleados
pblicos
rganos de representacin
Directivos
Sistemas de comunicacin y de control
Organizacin
Procesos
Sistemas de informacin y control
63
CAPTULO 2:
EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL
EN ALCOBENDAS: TENDENCIAS Y RETOS
DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA
Y EN ESPAA
Los procesos de gobernanza e innovacin administrativa se producen en el
marco de entornos dinmicos. En tal sentido, la operacionalizacin del concepto de gobernanza local es dependiente de las condiciones ambientales e institucionales, por lo que la dimensin histrica de la ciudad y sus condiciones socioeconmicas presentes y de futuro son elementos a analizar del proceso de
gobernanza. Adems, para analizar este proceso es preciso comprender la interaccin entre los vectores internos y externos y el mbito de actuacin existente para el gobierno local en el conjunto del sistema poltico administrativo.
Por ello, en primer lugar en este captulo se aborda, aunque en rpida descripcin, el anlisis del modelo comparado y nacional de Administracin local
desde una perspectiva institucionalista, las tendencias y retos de los gobiernos
locales, as como el sistema de relaciones intergubernamentales en Espaa.
Ello nos permitir adentrarnos en el estudio de caso propiamente dicho a partir
de la descripcin de la evolucin de la ciudad de Alcobendas en sus aspectos
polticos, econmicos y sociales y en cuyo devenir se sita el proceso de gobernanza. En tal sentido, la historia reciente a partir de las primeras elecciones
democrticas proporciona el contexto de los mecanismos de gobernanza, por
lo que, con carcter previo, durante el perodo 1979-2003, se hace necesario
analizar la evolucin socioeconmica y poltica de la ciudad. Este anlisis permitir identificar cuales son los aspectos sistmicos (ELDER y COBB, 1996) susceptibles de incidir en la agenda local, pues los cambios en las dinmicas externas originan cambios en la gobernanza de la ciudad y en la organizacin
interna del aparato poltico-administrativo. Para ello, en los correspondientes
apartados se describe la transformacin de Alcobendas desde una ciudad dormitorio hasta su configuracin actual en la que la evolucin del aparato poltico-administrativo y sus actividades se imbrican con el desarrollo socioeconmico de la ciudad.
65
2.1.
EL GOBIERNO LOCAL EN LA PERSPECTIVA COMPARADA
Es obligado contrastar los diferentes modelos de gobierno local en el entorno europeo, pues, desde una perspectiva neoinstitucionalista, tanto el marco
institucional como los factores del entorno influencian el modelo de gobernanza ya que, a partir de ellos, se configuran diferentes sistemas o conjuntos de interrelaciones.
El marco institucional tiene su origen en la funcin encomendada a los
gobiernos locales, que en los pases del norte de Europa y en las islas britnicas, estn pensados como instrumentos para la prestacin de servicios del
Estado de Bienestar, lo que implica una constante relacin con el centro.
Por el contrario, en los Estados del sur de Europa, de tradicin unitaria,
como Francia e Italia, son un apndice de los gobiernos centrales y se consideran, primordialmente, como instancias de representacin, primero, del
centro en la periferia y, posteriormente, como el gobierno representativo de
una comunidad local, resultando secundaria la prestacin de servicios y su
papel en el sistema poltico-administrativo. En Alemania la institucionalizacin tiene su origen en el papel de los gobiernos locales en el modelo de
federalismo cooperativo para el desarrollo de polticas pblicas diseadas
desde el centro.
Con estas premisas, existen, sin duda, en los gobiernos locales europeos,
diferencias organizativas, en el marco legal, en las competencias, en los procesos de toma de decisiones, en el mapa de actores y en los problemas especficos de la localidad, sin desdear la influencia del tamao (JOHN, 2001).
Tambin, la actual estructura institucional de los gobiernos locales es path dependence o dependiente de la senda. As, durante los siglos XVII y XIX emergen y se consolidan burocracias centralizadas en los pases del sur de Europa
(BAENA, 1990; RAMI, 2000; OLMEDA y PARRADO, 2000), mientras que en el
Norte las elites locales mantienen importantes cuotas de poder en su territorio
(HINTZE, 1975). A partir de aqu se desarrollan dos grandes tipologas de sistemas poltico-administrativos locales. En primer lugar, los de tradicin napolenica que vienen a ser instancias de representacin en el territorio de los poderes centrales, de tal forma que en ellos las burocracias centrales se ocupan
del diseo e implantacin que tienen que ver con el uso del suelo, el desarrollo urbanstico, las polticas de infraestructuras (transporte, por ejemplo) y el
control del gasto pblico local. En segundo lugar, los del norte de Europa,
verdaderos sistemas polticos locales con capacidad de negociacin con las
instancias centrales (PAGE, 1991). A esta doble tradicin europea otros autores
aaden una tercera, la britnica (NORTON, 1977) o, incluso, distinguen cuatro
tradiciones, la anglosajona, la escandinava, la centroeuropea y la de influencia
napolenica (LOUGHLIN y PETERS, 1997). Si bien es cierto que procesos polti-
66
EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL EN ALCOBENDAS
cos, econmicos y sociales han venido a difuminar la nitidez de los distintos

sistemas, a consecuencia del crecimiento de los servicios locales que se producen a raz de la consolidacin del Estado de Bienestar, a partir de la Segunda Guerra Mundial, persisten todava rasgos que tienen influencia en las estructuras institucionales, en la autonoma y en las funciones que desempean
los gobiernos locales.
Respecto a la estructura institucional, conviene, a nuestros efectos, detenerse en el ejercicio del liderazgo poltico. En el sur de Europa, donde se da el
modelo Alcalde-Pleno, se puede ejercer un liderazgo individual, por lo que el
Alcalde puede llegar a concentrar una fuerte dosis de poder. Por el contrario,
en consonancia con una tradicin ms consensual (LIPHART, 1989), donde el
poder poltico est fragmentado con un liderazgo segmentado y con reparticin
del poder, el centro y norte de Europa las decisiones son ms colegiadas, por
comisiones, formando parte de stas incluso miembros de la oposicin, existiendo un responsable de la administracin nombrado por el consejo a cuyo
cargo est una burocracia profesionalizada. La figura del city manager o gerente general cobra importancia en la tradicin anglosajona y existe un movimiento en numerosos pases de Europa occidental para reformar el sistema de toma
de decisiones, pasando del colegiado al personal (JOHN, 2001) que gira en torno al eje mayor autonoma-mayor dacin de cuentas, de tal forma que se permita al Alcalde el ejercicio de un liderazgo ejecutivo y tener ms capacidad estratgica para poner juntos los intereses fragmentados, al tiempo que se
instauran mecanismos de control. Por ello, hay una tendencia a la eleccin directa del Alcalde
Por lo que hace a la autonoma local, el rasgo que caracteriza a los gobiernos locales europeos es la dependencia financiera de otros niveles de gobierno.
Esta dependencia se acenta en los pases del sur de Europa. Al mismo tiempo
en esta zona aparece el fenmeno del inframunicipalismo, con municipios con
muy pocos habitantes, mientras que en el norte el tamao de los municipios es
ms homogneo.
Finalmente y en cuanto a las funciones y competencias, da idea el nivel de
participacin en el gasto pblico, desde una media del 36% en los pases escandinavos, un 28,1% en Alemania hasta un 14% en Espaa, Italia y Portugal
(OCDE, 1997). Aunque existen fuertes tendencias hacia la convergencia, la caracterstica que define a los gobiernos locales del norte de Europa es que vienen siendo implantadores de las polticas pblicas estatales asociadas con la
prestacin de los servicios bsicos del Estado de Bienestar (Educacin y Sanidad), mientras que en los pases del sur de Europa estos servicios siguen, en
sus aspectos esenciales estando centralizados en el gobierno central o en los
gobiernos regionales. Esto deja menor margen para el desarrollo de las competencias locales.
67
No obstante las diferencias institucionales, lo cierto es que los gobiernos

locales tienen que hacer frente a retos y problemas comunes derivados de los
procesos econmicos y sociales (BOVAIRD, LFFLER y PARRADO, 2002). Sin
duda, los gobiernos locales se encuentran en una encrucijada de tensiones contradictorias: tensin entre la internacionalizacin de la economa y la necesidad de resolver problemas locales, tensin entre los intereses empresariales
guiados por la lgica de los mercados liberalizados y la vertebracin social, es
decir, entre el desarrollo econmico y la cohesin social y, finalmente, tensiones derivadas de los procesos de centrifugacin del poder territorial. Estos nuevos elementos son los que conforman el panorama del poder local y no los tradicionales de poblacin, territorio y organizacin (BALLART y RAMI, 2000;
OLMEDA, 2000, entre otros), que dejan de tener vigencia. El fin de las Administraciones Pblicas se justifica en el mantenimiento del equilibrio mediante la
regulacin social (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001) y, en este contexto de fuerzas contradictorias, slo se logra mediante la movilizacin e implicacin relacional de todas las fuerzas que convergen en el territorio local. Ello exige la
puesta en marcha de nuevas polticas pblicas locales y la adopcin de estructuras poltico-administrativas funcionales a dichas polticas
2.2.
2.2.1.
LAS NUEVAS TENDENCIAS Y RETOS EN LOS GOBIERNOS

LOCALES
La municipalizacin del Estado: ciudades y gobiernos locales
en un nuevo contexto de gobernanza
Los municipios y su organizacin poltica son anteriores al advenimiento

del Estado y la importancia de los gobiernos locales, como instancias de participacin democrtica y de provisin de servicios adecuados a las necesidades
de los vecinos, ya fue recalcada por pensadores decimonnicos (MILL, 1985).
Ciertamente, el desarrollo histrico de los gobiernos locales se ha debatido entre el centralismo y la autonoma; el predominio del primero ha significado que
hasta hace poco los gobiernos locales se identificasen con la gestin de los servicios pblicos locales. Estas funciones de prestacin de servicios, sustentada
en consideraciones normativas del gobierno local como mero proveedor de servicios, ha auspiciado una visin gerencialista de los mismos, como una administracin dedicada solo a la prestacin de servicios mediante estructuras de
gestin sectorializadas, por ejemplo, urbanismo y servicios sociales, entre
otras.
Ms all de esta visin, el sistema poltico-administrativo local es el primer
eslabn del Estado democrtico en el que los ciudadanos tienen la capacidad
de articular necesidades locales y priorizarlas en un contexto de accin poltica
(BRUGU y GOM, 1998). Por ello, la municipalizacin del Estado se entiende
68
como la repolitizacin del mbito local a consecuencia de los procesos de descentralizacin y del proceso de integracin europea que implica no solo una
competencia entre regiones, sino entre ciudades (MADING, 1992). Sin duda, las
instituciones locales se enmarcan en el proceso de diversificacin del sistema
poltico-administrativo, de tal forma que stas dejan de ser una ms o menos
dependiente divisin funcional del sistema poltico y se transforman en unicidades o sistemas sociales con especificidades locales, producindose con
ello una recuperacin de la ciudad como espacio pblico y marco colectivo de
referencia (TODD, 1999), de tal forma que la municipalizacin significa mayor
capacidad para resolucin de problemas y mayor autonoma para el nivel local
y localizacin de los problemas locales. Adems, las ciudades estn recobrando un papel importante como centros de desarrollo econmico-social y la municipalizacin de la poltica se refleja fundamentalmente en que conlleva nuevas oportunidades, no slo para el desarrollo econmico, sino para que los
vecinos definan esa intervencin econmica de un modo ms democrtico.
La creciente divisin del trabajo entre el centro y la periferia incrementa la
importancia poltica de los gobiernos locales como actores en el sistema poltico (ALBA, 1997). Con ello, la funcin clave de los sistemas poltico-administrativos locales se constituye en la organizacin de las condiciones especficas
de produccin y reproduccin mediante el desarrollo de sus propias estrategias
en un marco de creciente competencia interterritorial. El Estado-Nacin no ha
dejado de ser un actor capital31, pero los procesos de descentralizacin (en Europa en el marco de la integracin Europea que concede una importancia considerable a los niveles subnacionales, no en vano se habla de la Europa de las
Regiones y de la Europa de las ciudades) otorgan un plus de autonoma poltica a los gobiernos territoriales (LE GALES y LEQUESNE, 1998).
Por otra parte, los problemas locales han sido vistos tradicionanalmente
como problemas tcnicos que podan ser resueltos desde perspectivas tecnocrticas dado que el territorio local se ha considerado como una divisin funcional para la accin de la Administracin Central. ste ha sido el caso de Espaa hasta el advenimiento del rgimen democrtico que ha otorgado a las
entidades locales un papel eminentemente poltico al serles reconocida la autonoma en este sentido. Pero adems de su reconocimiento formal, entre los factores que han contribuido a repensar a nivel local las tareas, estructuras y procesos de la administracin, estn: 1) Las crecientes demandas de los
31 El Estado no desaparece. Simplemente se ha miniaturizado en la era de la informacin. Prolifera en
la forma de gobiernos regionales y locales que siembran el mundo con sus proyectos, agregan intereses diversos y negocian con los gobiernos nacionales, las empresas multinacionales y los organismos internacionales. La era de la globalizacin de la economa es tambin la era de la localizacin de la poltica. Lo que
a los gobiernos locales y regionales les falta en poder y recursos, lo suplen con flexibilidad e interconexin.
Ellos son los nicos que pueden estar a la altura del dinamismo de las redes globales de riqueza e informacin (CASTELLS, 1998, p. 182).
69
ciudadanos acerca de los servicios pblicos; los servicios pblicos sociales y

de ocio son, en su mayor parte, prestados por los gobiernos locales. 2) El proceso de integracin europea que ha generado una competencia territorial entre
las regiones y ciudades y que obliga a las administraciones locales a tener en
cuenta el factor territorio.
Las asociaciones de ciudadanos, las organizaciones de autoayuda y el tercer sector son elementos importantes en la sub-poltica o esfera local; por su
mbito y tamao estos elementos son permeables a la racionalidad poltica local y representan una oportunidad para la transparencia de las estructuras de
decisin y ampliacin de las polticas pblicas locales. En la arena local arraigan las asociaciones e iniciativas ciudadanas, la mayora de ellas locales sin
perjuicio de la existencia de otras (ecologistas) integradas en grupos nacionales
o internacionales cuya estrategia es la Glocalizacin (pensar globalmente
pero actuar localmente).
2.2.2.
El gobierno de la ciudad ante la creciente internacionalizacin

de la economa, la fragmentacin social y la localizacin
de la poltica
La internacionalizacin de la produccin y de la reproduccin del capital,

las nuevas tecnologas, los cambios sociales, la flexibilizacin de los mercados
de trabajo, adems de la desregulacin de los mecanismos de regulacin poltico-institucional, conllevan una reordenacin de los modelos de gobernanza local. En las ciudades confluyen las relativamente autnomas esferas de la economa, la poltica y la cultura constituyndose en un espacio econmico y
cultural donde se concretan los procesos tecnolgicos y econmicos de la globalizacin y que condicionan el modelo de gobernanza.
Como corolario a los procesos de globalizacin, los gobiernos locales tienen que hacer frente a diversos retos: a) en el terreno econmico hacer frente a
las consecuencias de la desindustrializacin y desarrollar nuevas fuerzas de actividad econmica, b) en el social, la organizacin, gestin y provisin de los
servicios pblicos y c) en el poltico, el impacto de los intereses locales en la
estructura de representacin poltica multinivel y de relaciones intergubernamentales.
De esta forma, los sistemas de gobierno local se ven afectados por los procesos de cambio que afectan a los Estados del Bienestar al tiempo que los poderes locales se insertan cada vez ms en un sistema de actores mltiples (polticos electos, provincias, Comunidades Autnomas, Administracin Central,
Unin Europea, empresas privadas y asociaciones) en el que las tendencias de
descentralizacin poltica estn teniendo consecuencias para los gobiernos lo-
70
cales siendo, sin duda, la ms significativa el fortalecimiento de la funcin integradora del sistema local.
En efecto, la convergencia de la centrifugacin del poder y la descentralizacin de la produccin origina una nueva posicin para los gobiernos locales en
donde el cambio y las turbulencias de una nueva realidad exigen que el modelo
de agente implantador y gestor para el gobierno local sea reemplazado por un
modelo de eleccin local (STEWART, 1986). La construccin de un sistema central de prestacin de servicios requiere la primaca del nivel central para establecer un orden poltico y social y la consiguiente subordinacin de los niveles
territoriales inferiores. En una dinmica de cambio, en Espaa, nos encontramos en una fase en la que el tradicional sistema local sustentado en la dependencia se est desestructurando mientras que un nuevo sistema est por estructurarse.
Desde luego, los gobiernos locales siguen estando en una posicin constitucional y legal inferior al Estado pero las relaciones entre los gobiernos estn
cada vez ms marcadas por las interdependencias verticales y horizontales
(VALLESPN, 2000). La visin que proporciona el sistema normativo est perdiendo validez por la existencia de distintas lgicas que hacen que el Estado
haya perdido grados de centralidad. Los gobiernos de las ciudades estn resurgiendo como importantes actores polticos y sociales y los procesos de transformacin, particularmente la globalizacin, estn contribuyendo a ello.
En tal sentido, como consecuencia de la globalizacin, crece la importancia
de las ciudades como centros de decisin. La nacin-estado se ve desbordada
por procesos econmicos que operan a escala supranacional y, paralelamente,
una parte del poder poltico de decisin es trasladado a instancias supranacionales al tiempo que se pasan poderes y responsabilidades al nivel subnacional. La nacin-estado en las actuales circunstancias no puede garantizar las
condiciones de produccin y reproduccin, de tal forma que los procesos de regulacin a nivel nacional (gestin macroeconmica o de determinacin de las
condiciones del mercado laboral, entre otros) devienen, en este contexto de
globalizacin, cada vez ms insuficientes. Esto significa que los procesos de
reorganizacin econmica derivados de la globalizacin abren nuevas perspectivas para que los gobiernos de las ciudades gestionen el bienestar y la distribucin, lo que exige innovacin en las estructuras organizativas y en las formas
de gestin.
Por lo dems, la globalizacin crea un contexto en el que los esfuerzos del
aparato poltico-administrativo local, en el mbito del desarrollo local, quedan
legitimados y se asocian con una nueva forma de gobernanza en la que hay un
cambio de nfasis desde la integracin vertical, las reglas estandarizadas, las lneas claras de autoridad hacia la integracin horizontal, la flexibilidad, las re-
71
des, y el desarrollo econmico a travs de la cooperacin y competitividad estratgica.

En este misma lnea, los procesos de liberalizacin, desregulacin y privatizacin, la complejidad de los flujos econmicos y financieros y los intereses
de las grandes compaas transnacionales hacen difcil hablar de la existencia
de un mercado nacional, una de las bases de la hegemona de la nacin-estado
(MOYA, 1994). Con la desaparicin del mercado nacional las ciudades estn
encontrando una nueva legitimidad en trminos de desarrollo econmico. La
globalizacin econmica implica un incremento en la movilidad del capital y
la eliminacin de barreras espaciales lleva implcita la competencia entre las
ciudades.
La idea es que las transformaciones del Estado implican un refuerzo de los
municipios y su papel en el sistema nacional de gobernanza. La competencia
poltica y responsabilidad concerniente a los asuntos pblicos en torno a estructuras locales y municipales y el sistema nacional de gobernanza tiene una
mayor forma multinivel y fragmentada con una pluralidad de separadas pero
interactuantes y cooperantes unidades y niveles de gobierno.
Como se acaba de sealar, en trminos formales y constitucionales, la autoridad de los municipios se deriva de la autoridad del Estado. Sin embargo segn la constitucin material los gobiernos locales tienen un nuevo status y
papel como instituciones polticas y unidades de gobierno en su propio derecho, no slo para sus asuntos propios sino para los asuntos pblicos comunes.
La cuestin del inters comn no es una prerrogativa del Estado central, sino
una cuestin que es determinada por las instituciones locales y centrales interactuando y negociando entre s32.
En este nuevo papel los gobiernos locales adquieren funciones legitimadoras del sistema poltico-administrativo. As, los gobiernos locales tienen nuevas
posibilidades para mejorar la cantidad y calidad de los servicios pblicos, pero,
adems, el gobierno local de una ciudad puede realzar la importancia de sta
con proyectos residenciales e industriales atractivos.
Por otra parte el sector privado busca al mismo tiempo estructuras locales y
gobiernos locales innovadores. Por todo ello, cabra concluir que en el mbito
32 La complejizacin y diferenciacin de los problemas son, cada vez ms, problemas urbanos especficos, ms alejados de la comprensin de las administraciones estatal o regional y cuya resolucin exige la accin pblica local. Un ejemplo evidente es la realizacin por parte de algunos gobiernos en las ciudades de
las denominadas competencias impropias, es decir la puesta en marcha de polticas para resolver problemas sociales (inmigracin, seguridad, polticas de empleo) para las que no se tienen competencias ni financiacin, pero que urge resolver por s mismos o mediante la puesta en marcha de sinergias a partir de la suma
de recursos que pueden aportar los diferentes actores.
72
de la poltica local tienen lugar los impactos de los procesos de reestructuracin global y en este mbito los actores no tienen otro remedio que accionar
internamente e interaccionar con actores externos ante las nuevas dinmicas.
Con respecto a sus aspectos internos, un rasgo especfico de los gobiernos
locales es el modelo de relaciones que se establece entre Poltica y Administracin (WALDO, 1984; PETERS, 1996; BAN, 1997; BAENA, 2000; ARENILLA,
2001 entre otros). Ciertamente, como evidencian estos autores, en general, las
relaciones entre Poltica y Administracin son tan complejas que es difcil separar la accin e influencias mutuas de ambos sistemas. La interconexin e imbricacin entre Poltica y Administracin se acenta en el nivel local del sistema poltico-administrativo. En los niveles estatal y autonmico hay una
diferenciacin institucional entre Legislativo y Ejecutivo pero, strictu sensu,
las Administraciones locales no tienen competencia legislativa y su accin poltica o accin de gobierno se conoce e identifica con la accin administrativa
(el alcalde se juega la reeleccin cada vez ms, segn la tesis de la localizacin
de la poltica de Brugu y Gom, por el funcionamiento de la Administracin
local).
Por otra parte, como se ha sealado, el Alcalde preside el Pleno y ostenta la
jefatura del gobierno y la direccin efectiva de la Administracin y de todos
sus servicios. Existe adems, un incremento del mbito de maniobrabilidad de
las elites polticas locales en el marco de las relaciones intergubernamentales
al disponer de mayor poder y legitimidad poltica. Por otra parte, la integracin
europea ha otorgado legitimidad poltica a las ciudades al permitirles ostentar
la representacin en diversas instancias comunitarias, acceder a los fondos estructurales y su participacin en las polticas pblicas europeas33.
Por lo que hace a las interacciones externas, la debilitacin del modelo centro-periferia y el incremento de la regulacin del mercado, a expensas de la regulacin del Estado, implica que los gobiernos de las ciudades estn en posicin para adoptar estrategias cada vez ms independientes de los Estados;
estrategias que estn estrechamente ligadas a las de empresas nacionales e internacionales as como a los intereses locales y asociaciones en el marco de las
actuales tendencias econmicas, sociales y polticas.
33 Un ejemplo de esto ltimo lo constituye la participacin de los gobiernos locales en los programas y
polticas europeas denominadas Urban, implantados por la Direccin General XVI de las Comisin Europea
y que tienen como finalidad la regeneracin del tejido urbano o la revitalizacin de cascos antiguos, de las
ciudades europeas.
73
2.2.3.
Terciarizacin y competencia entre ciudades
a) Las nuevas tendencias econmicas y sus consecuencias

para las ciudades
El gobierno local se inscribe en la encrucijada de la economa y de los conflictos sociales (MALIBEAU, 1998). En este sentido, es importante observar que
la economa local es una de las variables que determinan el desarrollo de una
ciudad, por ello, las ciudades, o ms bien sus gobiernos, estn intentando posicionarse como centros de inversin para atraer a multinacionales y otras formas de inversin, y como centros de consumo, para atraer visitantes y turistas.
A este respecto, la progresiva internacionalizacin de la economa tiene
influencia en el territorio y en la conformacin de un modelo de ciudad. Las
megatendencias econmicas y sus procesos de globalizacin econmica, terciarizacin y aplicacin de las nuevas tecnologas tienen especial incidencia
en las ciudades y traen consecuencias importantes para la economa local.
Por lo que se refiere a los primeros, de acuerdo con Saskia Sassen, los procesos de globalizacin econmica estn generando una jerarqua de ciudades
tanto a nivel internacional (ciudades globales con funciones de regulacin
clave derivadas de la concentracin del capital financiero y el control de sus
flujos a travs del sistema burstil y bancario) como a nivel regional (red de
ciudades europeas) y nacional (vieja dicotoma entre centro y periferia acentuada por los procesos de convergencia y polarizacin derivados de las estrategias de inversin y desinversin de las grandes multinacionales). La globalizacin de la economa implica la emergencia de ciudades globales en
donde se centralizan las funciones directivas de las grandes organizaciones
transnacionales (SASSEN, 2000). Estas ciudades se sitan a la cabeza de una
jerarqua de ciudades y controlan los procesos de inversiones y desinversiones internacionales34.
Paralelamente, los procesos de terciarizacin derivados de la aplicacin
extensiva de las tecnologas de la informacin estn propiciando la aparicin
de las denominadas footloose industries (su capacidad de produccin al
menor coste no depende de su localizacin, como sera el caso de los viejos
polgonos industriales situados cerca de las grandes aglomeraciones de consu34 La fuerza motriz de la globalizacin son los mercados financieros que facilitan la libre movilidad del
capital y, por tanto, la desaparicin de las polticas monetarias nacionales. A la globalizacin de los mercados financieros se superpone la globalizacin de la economa productiva con el establecimiento de multinacionales con estructuras transnacionales que ocupan posiciones estratgicas mediante redes de conglomerados industriales y financieros. La actividad productiva se multiterritorializa con la consiguiente desaparicin
de la industria nacional y la emergencia de una nueva divisin del trabajo que exige la competitividad entre
territorios y, por ello, la interdependencia entre los espacios globales y locales.
74
midores) a la bsqueda de emplazamientos que ofrezcan una buena accesibilidad, calidad de vida e imagen de ciudad moderna y no slo ventajas fiscales.
Esta bsqueda de emplazamientos acelera la competitividad entre las ciudades cualesquiera sea su tamao. En un orden econmico internacional, la posicin de las multinacionales es un factor que disea las fortunas de las diferentes localidades de tal forma que los gobiernos locales tienen que adaptarse
a las fuerzas de destruccin y renovacin asociadas con la transicin del fordismo al postfordismo.
En este sentido, la transformacin de la estructura econmica con la consolidacin de una economa de servicios y la primaca de las footloose industries representa un reto para las ciudades que deben constantemente mejorar
las condiciones locales para atraer, en competencia con otras ciudades, a dichas industrias. La globalizacin de la economa implica tambin la independencia de los procesos de produccin de una determinada localizacin. Adems, las innovaciones tecnolgicas y sus procesos de aplicacin estn
codeterminadas por lugares y espacios concretos donde tienen lugar los conflictos de poder, de tal forma que en este aspecto lo local y lo global no estn
en contradiccin sino que tienen un comportamiento articulado.
En otro sentido, con la Nationalkonomie el nivel local perdi su capacidad
poltica y fue slo gestor de las polticas pblicas diseadas desde el centro. En
la construccin del Estado (TILLY, 2003) la actividad econmica de las ciudades tena un inters importante para la poltica econmica nacional, pero es la
Administracin central la que aparece como un nico actor encargado de integrar y representar intereses sociales en detrimento de la autonoma de las ciudades ya que, en ese proceso de construccin, con la integracin de los diferentes grupos, se centralizan los conflictos y se estabilizan unos patrones
institucionales en los que la autonoma local pasa de ser poltica a ser administrativa.
Sin embargo, todas las instituciones sufren transformaciones o modificaciones en su evolucin histrica y no poda ser menos con el nivel local que
est transformndose de manera radical. Efectivamente, los gobiernos locales
recuperan progresivamente su capacidad poltica en un mundo sin fronteras en
el que crece la importancia de las estructuras locales y sus espacios econmicos. Vivir y trabajar en un espacio local se constituye en un elemento capital
de la calidad de vida al tiempo que se produce un incremento de la conciencia
territorial, pertenencia y participacin ciudadana. En un contexto de transformaciones en la economa a nivel mundial, le corresponde al municipio fortalecer el espacio econmico local y la pequea y mediana empresa reviste especial importancia como base de la economa local. En otros trminos, esto
significa que la integracin social y la disposicin y capacidad de los ciudadanos se hace por territorios.
75
Lo que se ha tratado de argir es que las tendencias de nuestro tiempo son

la desestatalizacin y municipalizacin, que junto con la privatizacin de los
servicios pblicos y una nueva definicin de la liberalizacin debe reformular
la relacin entre el Municipio y la Sociedad. Al ello se aade el hecho de que la
privatizacin de los servicios pblicos como resultado de la aplicacin de un
modelo econmico hegemnico corre pareja al surgimiento y crecimiento de
una nueva conciencia social a nivel internacional (Foro Social de Porto Alegre)
y que a nivel local en las ciudades significa una consolidacin de las organizaciones del Tercer Sector.
b)
Competitividad urbana y gestin del territorio
En un ambiente de competitividad europeo las ciudades se ven obligadas a

incrementar el nmero de infraestructuras con una dimensin internacional.
Los centros de negocios, las reas tecnolgicas y las facilidades deportivas y
culturales se sitan en esta lnea. Aunque como objetivos de desarrollo econmico estas actividades no estn reguladas por principios del mercado sino que
son el resultado de objetivos polticos que, necesariamente tienen que ser financiados. A este respecto la gestin del suelo aparece como un factor capital
pues proporciona recursos para la accin pblica35.
Sea como fuere, las ciudades estn adquiriendo posiciones de carcter dominante, pues su influencia socio-econmica legitima la planificacin y gestin de su propio desarrollo al convertirse las ciudades en espacios de produccin de las industrias de servicios lderes. Estos cambios, por lo dems, exigen
mayor competencia entre ciudades y regiones pues la transicin del Estado del
Bienestar keynesiano con la desaparicin del modelo post-fordista de produccin, a un modelo de Estado donde priman las polticas de oferta y la promocin de la innovacin en trminos de productos, procesos, organizacin y mercado, tiene influencia en el nivel local que se ve obligado a reforzar su
competitividad econmica a travs de la gestin de su territorio.
Efectivamente, en el proceso de reordenacin de la produccin del capitalismo posmoderno hay un inters por buscar localizaciones en las ciudades
medianas, considerando como ciudades intermedias a aquellas entre 20.000 y
150.000 habitantes (SAUVY, 1974). En virtud de los cambios demogrficos derivados del crecimiento vegetativo y del saldo migratorio estas ciudades se
constituyen en centros de atraccin migratoria y econmica. En los ltimos
veinte aos se observa un nuevo modelo de crecimiento urbano caracterizado
35 La gestin del suelo se sita en el centro de la competencia territorial de regiones y municipios.
A este respecto Madrid representa un caso paradigmtico en el que el gobierno regional se esfuerza en mantener competencias de urbanismo en detrimento de los municipios (ALVARADO e IGLESIAS, 2003).
76
por el mayor dinamismo de las ciudades intermedias que se constituyen en escenarios de la reestructuracin econmica, en razn de los cambios en los hbitos de consumo, el ocaso de las actividades industriales y la redistribucin de
los servicios. Ello exige a las instituciones poltico-administrativas la adecuacin, la implantacin de polticas integrales y armnicas que ayuden a la revalorizacin de su territorio y a minimizar los impactos negativos de estas estrategias econmicas (por ejemplo, evitar el desplazamiento de la poblacin joven
y preservar el medio ambiente y el bienestar de la poblacin). Desde luego, la
localizacin de espacios industriales innovadores es central, as como el crecimiento de las actividades terciarias y comerciales.
Todo ello trae la aparicin de un nuevo modelo de ciudad, en el que en el
mosaico urbano, acorde con las nuevas necesidades de produccin y distribucin (grandes superficies comerciales) y de ocio, se integran la residencia, la
produccin y el ocio. Ello plantea un nuevo escenario donde se exige la coordinacin como modo de funcionamiento entre las instituciones poltico-administrativas locales, las inversiones empresariales y el tejido cvico.
En esta coyuntura, el papel de la Administracin Local es la promocin de
los intereses propios que se identifican con los intereses de los ciudadanos.
Esos intereses se satisfacen mediante la prestacin de servicios, de tal forma
que la administracin local deviene fundamentalmente una administracin
prestadora de servicios (gestin de servicios), al tiempo que el Ayuntamiento
es una organizacin poltica, de modo que la tensin entre democracia y eficacia es inevitable en tanto que la democracia esta relacionada con la libertad,
ciudadana e intereses colectivos y la eficacia con calidad, competitividad y
procesos de produccin y consumo. Ambas no son sin embargo incompatibles,
antes al contrario son complementarias, pudindose hablar de eficacia democrtica (BAN, 1986).
2.2.4.
Las tendencias sociales: cambios demogrficos y de valores
Las ciudades son vulnerables a las consecuencias sociales derivadas del declive industrial. El cambio de rgimen de acumulacin va acompaado de la
desindustrializacin, cierre de fbricas y consiguiente desempleo, al mismo
tiempo que surgen nuevos sectores industriales ligados al uso de las tecnologas de la informacin y nuevas formas organizativas de especializacin flexible.
La consolidacin de la sociedad de los dos tercios (TEZANOS, 2001) junto
a los procesos de polarizacin y diferenciacin (por sexo, edad, nacionalidad,
entre otros) son una caracterstica comn en las ciudades de las sociedades tardocapitalistas. Las cambiantes estructuras familiares, con su diferenciacin en
distintos tipos de hogares (GARRIDO, 2001; IGLESIAS DE USSELL, 2001) y modos
77
de vida plantean nuevas exigencias a los gobiernos locales en las ciudades. Los
efectos de las reconversiones econmicas, la reorganizacin de los mercados
de trabajo y el final del crecimiento continuo han causado nuevas formas de
pobreza que estn particularmente concentradas en ciudades. Los procesos de
reestructuracin y desculturizacin generan desintegracin manifestada en atomizacin y anomia. En las ciudades se concentran los desempleados de larga
duracin y los excluidos sociales. La disparidad, la polarizacin y la segregacin son fenmenos asociados a la pobreza y al desempleo de larga duracin y
demandan polticas pblicas locales integrales. Por otra parte, la erradicacin
de los procesos de exclusin, tanto social como espacial, exige que progresivamente se den respuestas locales para garantizar la integracin social. Por ende,
en un contexto de cambio de valores donde prima la diferenciacin y la individualizacin, las redes sociales (organizaciones) pierden significado y sus nodos (individuos) ganan. En este contexto se exigen nuevas prioridades para evitar la polarizacin social ya que el espacio local se presenta como un mbito de
integracin social a travs de procesos discursivos.
Para ello se hace imprescindible la identificacin de nuevas formas de consenso en una sociedad plural entre el Estado, el Mercado y un ciudadano que
progresivamente adquiere mltiples identidades, o, dicho de otra forma, la renovacin de la bsqueda del bien comn a travs de la integracin de una ciudadana civil socialmente activa por medio de mecanismos participativos en la
poltica institucional.
Esta renovacin del vnculo social, a travs de un individualismo con responsabilidad social, y la organizacin de la solidaridad, a travs de la fuerza de
la sociedad civil, exige ncleos menores de vida social, lo que implica, en el
futuro, la municipalizacin de las polticas sociales y la ampliacin del marco
de accin sociopoltica de los municipios, mediante el fortalecimiento del asociacionismo y de las iniciativas ciudadanas como instrumentos de renovacin
de la democracia social.
En todo caso, la reestructuracin social, conjuntamente con la reestructuracin econmica antes aludida, trae consecuencias para las ciudades y demanda
cambios en las tareas de la poltica municipal. En concreto, las demandas derivadas de las tendencias socioeconmicas exige, en primer lugar, a las ciudades
una mayor capacidad de accin poltica; esta capacidad est sin embargo limitada por la cantidad de recursos, fundamentalmente recursos financieros, que
sean capaces de generar. En segundo lugar y, en consonancia con lo anterior, se
exige un incremento de la eficacia y efectividad de su sistema poltico-administrativo mediante procesos de modernizacin administrativa, entendidos en
su doble dimensin de reformas del aparato administrativo y de sus procedimientos e innovacin democrtica mediante procesos de participacin ciudadana y la concertacin con las organizaciones privadas. Para ello es necesa-
78
rio implantar modelos de gestin sustentados en: a) redes y no jerarquas, b) un

nuevo modelo de relaciones con los empleados pblicos y con los ciudadanos
y c) la cooperacin entre el aparato poltico-administrativo y la sociedad civil
local.
Tambin, como consecuencia de las transformaciones sociales y los procesos antes descritos, se est produciendo un giro en el epicentro de la poltica, al
pasar de la articulacin sustentada en los partidos polticos a la conquista del
gobierno y la administracin local, a la articulacin entre aquellos, el gobierno
local y la sociedad civil local (THEOBALD, 1999). Esto conlleva la necesidad de
cambio de un gobierno local gestor a un gobierno local emprendedor que cree
las condiciones de regeneracin del tejido social local.
2.2.5.
a)
El poder local en la dialctica gobierno nacional-subnacional

y pblico-privado
La autonoma local
En el marco de las relaciones intergubernamentales e interadministrativas,

el sistema poltico-administrativo se caracteriza por influencias recprocas y
por relaciones de dependencia entre otras administraciones y los responsables
locales. Por lo que hace a estos ltimos, se ha pasado de una relacin de clientelismo, es decir, de la capacidad de influencia de los gobiernos locales en los
ministerios o consejeras a un tipo de relaciones ms horizontales. Por otra parte, se establecen relaciones de dependencia entre actores que se encuadran en
el mbito administrativo (tcnicos locales y los funcionarios de habilitacin
nacional) y los cargos electos lo que permite una interaccin equilibrada entre
la administracin y la poltica a nivel local en la que los funcionarios y los polticos concurren en la regulacin del sistema. Esto refuerza la capacidad de
mediacin y de socializacin del poder local, es decir, la capacidad para transformar intereses o expectativas.
En el sistema poltico espaol, los gobiernos locales pueden beneficiarse de
esta situacin. Marginalmente, estn ganando terreno a pesar de que las reformas de las polticas regionales estn en su contra. Estn ante una oportunidad
de una especie de emancipacin autonmica. Lo que requiere que sean capaces
de cambiar su estilo poltico y su cultura administrativa para poder dar respuesta a los nuevos retos (SHARPE, 1987), ya que los procesos de descentralizacin
significan un incremento de la autonoma, una menor dependencia de las instituciones centrales y una repolitizacin de los entes locales.
Con todo, esto pone de manifiesto el cambiante papel de los gobiernos locales que dejan de ser la consecuencia de una racionalidad formal que emana
79
del Estado, es el final de la concepcin jurdica de la administracin local,

como rgano no poltico porque es incapaz de legislar36. La hegemona de la
concepcin jurdica ha conceptualizado a las administraciones locales como de
segundo rango al no producir normas jurdicas de importancia, sin embargo,
existen lgicas propias en la institucin local derivadas de su representacin y
su organizacin. El nivel local ms que productor de normas jurdicas lo es de
representaciones y sistemas de preferencias. Interviene en relacin con grupos
y categoras sociales a los que por cercana y tamao se puede identificar de
acuerdo con las concepciones emanadas de los cargos electos o de los tcnicos.
De esta forma, el poder local participa en la formacin de un espacio pblico,
en la socializacin de los ciudadanos, en el ajuste de intereses y en la comunicacin de valores. Los gobiernos locales han alcanzado una notable autonoma
poltica y han incentivado la formacin de lderes en los que, a diferencia del
nivel nacional, la polarizacin est menos marcada y pone en evidencia una
prctica poltica pragmtica.
Esta autonoma se constituye en elemento estructural del sistema polticoadministrativo local y no slo depende del marco legislativo nacional, sino de
otras variables sociopolticas como el comportamiento de los partidos polticos locales, la cultura cvica o las identidades de los dirigentes locales. En los
sistemas polticos urbanos, caracterizados por tener una identidad funcional
propia, el marco institucional deja suficiente juego a las polticas pblicas locales de tal forma que podra definirse a la autonoma local como la capacidad
del gobierno local para generar impactos en el bienestar de sus ciudadanos en
el contexto de las limitaciones polticas y econmicas (PAGE y GOLDSMITH,
1987). Esta autonoma opera en un campo de fuerzas multidemensional y policntrico (pues no cabe un centro regulador de los procesos sociales al perder
vigencia la tradicional separacin entre Estado y Sociedad) y permite al gobierno local la formulacin e implantacin de polticas pblicas sin estar determinado por influencia externa alguna. Esta autonoma est tambin ligada
a la separacin vertical del poder y a la descentralizacin para gestionar los
asuntos pblicos, de tal forma que un gobierno local consiste en un grupo autnomo de actores polticos que implantan polticas para su territorio, con una
tendencia a la accin pblica intersectante al vincular a los ciudadanos y a los
grupos de inters en los procesos de decisin poltica, sin que ello signifique
la prdida de funcionalidad del gobierno local como esfera institucional de la
poltica local.
A ello coadyuva, sin duda, el hecho de que los gobiernos locales poseen
una discrecin considerable respecto al tipo de servicios que prestan, sus niveles de prestacin y su forma. Los asuntos locales pueden ser decididos libre36 Mediante una divisin de competencias sujeta a la regla del ultra vires, de tal forma que slo aquellas
competencias reconocidas por ley puedan ser ejercidas por los gobiernos locales.
80
mente de acuerdo con los procesos polticos locales de formacin de la voluntad ya que la autonoma proporciona a determinados gobiernos locales, especialmente a los gobiernos de las urbes con importante poder sobre el uso del
suelo, capacidad real de accin aunque el Estado proporcione el marco legal
para su ejercicio37. La ampliacin de la autonoma local permite a los gobiernos locales ser ms receptivos a las demandas ciudadanas.
La autonoma local tiene dimensiones econmicas y sociopolticas. En su
dimensin econmica la autonoma financiera significa la capacidad para recaudar ingresos o recibir transferencias estatales o regionales. En esta dimensin influyen tambin las imposiciones de los agentes econmicos (organizaciones empresariales y sindicatos) sobre los procesos polticos de toma de
decisiones derivados de los imperativos de acumulacin del capital, el control del gasto por parte de los rganos de fiscalizacin centrales (por ejemplo, del Tribunal de Cuentas) y, de forma ms general, las restricciones al
gasto pblico determinadas por las polticas macroeconmicas de los poderes centrales.
En su dimensin sociopoltica la autonoma est delimitada por movimientos urbanos. Los gobiernos locales operan en un entorno poltico donde la opinin pblica, las demandas colectivas y los imperativos electorales operan
como restrictores de sus acciones. La descentralizacin significa ms autonoma, pero por otro lado esta puede subordinarse a las demandas de ms actores.
La autonoma se constituye as como variable dependiente de las polticas pblicas nacionales o regionales, de los intereses poltico-econmicos locales y
de la capacidad econmica y de gestin del gobierno local.
Ciertamente, la Administracin Central y la Autonmica cuentan con dispositivos para controlar las polticas pblicas municipales. Control que se hace
efectivo por medio de instrumentos fiscales y financieros e instrumentos de supervisin. Qu duda cabe, que en esta situacin, la menor dependencia financiera significa un reforzamiento de la autonoma local.
Esta autonoma de accin unida a la responsabilidad poltica, confiere un
papel de naturaleza distinta a la administracin municipal en el conjunto de las
Administraciones Pblicas. Sobre todo a los gobiernos de las ciudades que les
37 La Constitucin garantiza la autonoma local (art. 134 de la CE) en el marco de la normativa de bases
estatal, Ley de Bases del Rgimen Local, LBRL (Ley 7/1985 de 2 de abril), de la Carta Europea de Autonoma local y, recientemente, de la conocida como Ley de Grandes Ciudades. Esta autonoma se concreta fundamentalmente en: a) competencia normativa en asuntos que les son propios, lo que en la prctica significa
que, del grueso de competencias que se detallan en la LBRL, los Ayuntamientos deciden qu competencias
toman de las no obligatorias y cuales no en funcin de sus prioridades y, obvia decirlo, de los recursos financieros de los que disponen y b) la autonoma organizativa que significa actuar sobre los recursos organizativos: personal y finanzas.
81
permite tener a su disposicin medios tcnicos y, lo que es ms importante, la

constitucin de elites con cierta independencia de los niveles central y autonmico. La interaccin entre los miembros de estas elites polticas y administrativas genera una dinmica de accin que refuerza el poder local.
De lo dicho hasta aqu se deduce que la autonoma local est delimitada
por: a) Las condiciones sociales y econmicas tanto locales como nacionales e
internacionales y b) Los lmites impuestos por los niveles autonmico y estatal, sus actividades y polticas pblicas. La posicin constitucional de los municipios con competencias propias y condicionadas trae como consecuencia
que los gobiernos locales tengan una naturaleza dual: por un lado deben dar
respuesta a los asuntos que les son propios, pero por otro son un brazo de los
aparatos administrativos regionales o estatales ejecutando las polticas pblicas
de stos.
Con todo, se puede concluir que la administracin Local: a) Dispone de autonoma, b) Opera dentro de un campo abierto de opciones, oportunidades y
ocasiones, c) Tiene la capacidad de influir, en tanto que tiene un cierto grado
de poder sobre las circunstancias.
b)
Las relaciones intergubernamentales (RIGs) entre el centro y lo local
Las relaciones intergubernamentales constituyen uno de los elementos de

cualquier modelo de gobernanza pues ponen de manifiesto la distribucin del
poder entre los distintos mbitos territoriales. En trminos histricos, los sistemas de gobierno locales han estado relacionados con el Estado o con su territorio regional ms inmediato con un rgimen de dependencia formal. En un contexto de desjerarquizacin de las relaciones intergubernamentales los
gobiernos locales pasan a jugar un nuevo papel en el marco de las RIGs. En
este marco, el Estado pasa de una posicin reguladora predominante a actuar
como activador y promotor, proporcionando apoyo y coordinacin ms que a
travs de la instruccin directa y el tutelaje. Se pasa del cabildeo con la Administracin Central para la obtencin de recursos a un sistema de negociacin de
polticas.
Por otra parte, la existencia de mbitos supranacionales como la Unin Europea consolida el papel de los gobiernos locales. As, la Unin Europea como
poder supraestatal, con capacidad normativa para elaborar e implantar determinadas polticas pblicas propias, tiene incidencia para los gobiernos locales,
quienes pueden verse obligados a cumplir la normativa comunitaria o a actuar
en la fase de implantacin de algunas polticas pblicas europeas (por ejemplo,
formacin o medio ambiente). Adems, de forma indirecta y referido al marco
82
estatal, la Unin Europea tambin influye en las relaciones de los gobiernos locales con los regionales y estatales38.
En Espaa, el rasgo definitorio de las relaciones entre los gobiernos
locales y el gobierno central ha sido, salvo cortos perodos histricos, la
dependencia financiera del centro y el control por parte de los ministerios
correspondientes. Como consecuencia de la prdida de capacidad de regulacin del Estado mediante la descentralizacin, desregulacin y desconcentracin de competencias, la divisin vertical del poder y del trabajo entre
niveles poltico-administrativos ha quedado obsoleta. De todo esto surge
un nuevo sistema de accin y poder de tal forma que las autoridades locales ejercen ese poder en un sistema compuesto por una pluralidad de actores institucionales (Unin Europea con una creciente influencia en los
municipios, gobierno central, autonmico, provincial, otros gobiernos locales).
De lo anterior se desprende que para la gestin por parte de los gobiernos
locales se hace necesario un replanteamineto de las relaciones intergubernamentales. Las relaciones centro-gobiernos-regionales-gobiernos locales y a nivel local las relaciones Ayuntamiento-barrios o distritos fragmentacin organizativa y Ayuntamiento-intereses privados, crea nuevas complejidades y
necesidades de coordinacin. Aqu la jerarqua es una hiptesis ms que un hecho, lo importante es el proceso que se establece entre los diversos actores. Los
resultados del proceso dependern de la capacidad de negociacin de los distintos actores ms que de la voluntad de los polticos.
En resumen, siguiendo a WRIGHT (1994) se pueden identificar diversas
caractersticas para el anlisis de las relaciones intergubernamentales a nivel
local:
Las organizaciones involucradas pueden pertenecer al nivel internacional, nacional, regional o local. Pueden ser pblicas o privadas.
Las relaciones de autoridad estarn fundamentadas en un sistema no jerrquico de gestores (polticos y directivos) que debern trabajar coordinadamente para llevar a adelante distintas actividades. La autoridad poltica reside
38 No obstante, el grueso de relaciones con la Unin Europea se limitan a la obtencin de recursos financieros proporcionados por el Fondo Social Europeo (JOHN, 2001). Por lo mismo la concesin de fondos
por parte del Fondo Europeo de Desarrollo Regional est, en ocasiones, sujeta a la formacin de consorcios
con las administraciones regionales o estatales para la creacin de infraestructuras. Las relaciones intergubernamentales con las instituciones europeas son, sobre todo, a nivel de obtener informacin y para recibir
fondos, pero no estn presentes en la fase de elaboracin de las polticas. Bien es cierto que los gobiernos
locales tienen tambin representacin en el comit de las Regiones, pero este es un rgano meramente consultivo.
83
en el Pleno y en el Gobierno Municipal, lo que motivar una asimetra entre los

representantes polticos y los dems actores.
Existencia de conflicto entre las distintas organizaciones acerca de sus
competencias o nivel de calidad en la prestacin del servicio. En este caso el
Ayuntamiento interviene haciendo uso de su autoridad o como intermediario.
Los valores de los actores en las organizaciones que prestan servicios
descansarn en los valores profesionales en el marco del servicio controladas
por las asociaciones de usuarios. Las preocupaciones principales se referirn a
la calidad y cantidad del servicio
En el mbito local, son actores crticos los cargos polticos, los directivos generalistas del Ayuntamiento y los directivos de programas. Estos ltimos
adquieren mayor importancia en este sistema.
En Espaa las relaciones entre el gobierno central y los municipios evolucionan desde las prcticas clientelares del franquismo a las que se realizan por
mediacin de los partidos polticos y, sobre todo, a travs de las Federaciones
de Municipios39 que estn progresivamente convirtindose en actores importantes de estas relaciones condicionadas, claro est, por los procesos de descentralizacin.
En todo caso las relaciones centro-local deben explicarse en las redes de
polticas pblicas y no descansar en un anlisis institucional, pues las relaciones local-central no operan independientemente de consideraciones partidistas
y de estructuras de preferencias plurales. La organizacin social que son las
ciudades se caracteriza por una permanente diferenciacin de los modos de
vida en un contexto de polarizacin social y competencia econmica. La situacin resultante es la configuracin de la ciudad como aglomeracin de grupos
sociales diferenciados en torno a factores como edad, sexo y grupos sociales o
tnicos, integrados en redes y constelaciones de intereses con sus propios valores y modos de comportamiento. Una cuestin especfica es, entonces, hasta
qu punto las polticas pblicas nacionales o regionales difieren de las iniciativas locales o la correspondencia entre sas y las estructuras polticas y de la
demanda local.
La descentralizacin y la competencia urbana en Europa provocan una lgica de adaptacin a los cambios socioeconmicos y desencadena una dinmi39 A este respecto resulta curioso constatar, tal y como viene sealando Canales, que el estudio del gobierno y de la administracin local descansa primordialmente en un anlisis jurdico-institucional, desdeando la importancia de otros actores y, en especial, el relevante papel que est adquiriendo la Federacin Espaola de Municipios y Provincias y, en su caso, las Federaciones territoriales de municipios.
84
ca empresarial y territorial que fuerza a los electos locales a enfrentarse a problemas socioeconmicos. La descentralizacin ms los cambios sociales han
generado una nueva dinmica. La lgica del sistema poltico favorece estrategias individualizadas. Estas estrategias estn determinadas por la configuracin territorial.
Estos cambios en la estructura favorecen determinadas conductas polticas.
Los cargos electos ya no son mediadores con el nivel central (BRUGU y GOM,
1998) sino que actan como dinmicos emprendedores. Adems, los cambios
en la estructura del sistema poltico local conllevan determinadas conductas
polticas. La funcin de los cargos electos no es, ahora, negociar en forma secreta con las autoridades centrales para adaptarse a la normativa y a las polticas formuladas desde el centro, sino gestionar el desarrollo local conjuntamente con otros niveles de la administracin y con otros actores. El mediador
influyente entre los niveles local y nacional est siendo sustituido por gestores
preocupados por sus intereses territoriales y la legitimidad de los electos locales est fundamentada cada vez ms en el ejercicio de la accin pblica local.
c) La renegociacin de la frontera entre lo pblico y lo privado en el nivel
local para una definicin pblico-privada del bienestar
La administracin local presta servicios y, aunque en el marco de las relaciones intergubernamentales, puede actuar de agente para las Administraciones
central y autonmica, posee autonoma poltica para el desarrollo de sus propios intereses, que no son otros que la promocin del desarrollo local y su
cohesin social, tomando para ello al ciudadano y a la sociedad civil local
como centro de referencia de todas las actividades de la administracin local.
Ello es as, puesto que el gobierno local y su administracin pblica son elementos que se integran en una organizacin social (Gemeinschaft) de tal forma
que, en razn del factor proximidad, el enraizamiento de la organizacin administrativa municipal en la sociedad civil local se ve potenciada, sobre todo, en
las ciudades de tamao medio.
Como responsables polticos del desarrollo econmico, los polticos locales no pueden excusarse en la ineficacia del Estado para la resolucin de los
problemas de su comunidad. La lgica del sistema descentralizado les est
obligando a cambiar sus estrategias ya que, si no aparecen como buenos gestores del territorio, dan la oportunidad a sus oponentes polticos para la crtica y
ponen en riesgo su xito electoral.
Pero la mejora de las condiciones de vida en los espacios locales exige esfuerzos colectivos y los gobiernos locales estn obligados a actuar como mediadores entre los intereses pblicos y los de la sociedad civil. Los cargos elec-
85
tos junto con las fuerzas dinmicas (econmicas y sociales) de la sociedad civil
contribuyen a fomentar unos valores que se traducen en polticas pblicas. Mediante su interaccin con las clientelas arraigadas en una cultura local (asociaciones) crea y modifica, como intermediario, sus demandas sociales, legitimando y normalizando estas demandas.
Las autoridades locales tienen una vocacin funcional: tienen que proveer
servicios pblicos e infraestructuras para facilitar las actividades econmicas y
sociales. El sistema poltico local tiene sus propias reglas operativas: su funcin es crear las condiciones polticas y administrativas para el desarrollo local. Sin embargo, los actores polticos no actan fundamentalmente bajo presiones econmicas o culturales. Producen polticas tiles, pero sus estrategias
se basan ms en motivaciones polticas que en factores econmicos, financieros o culturales.
En los mbitos nacional y regional las polticas pblicas son el resultado de
las negociaciones entre las elites polticas y las burocrticas (BAENA, 2000;
ARENILLA, 2001), mientras que en el mbito local existen ms posibilidades de
introducir al ciudadano siempre que el Ayuntamiento se ocupe de estructurar
los grupos sociales. La existencia de grupos sociales vinculados a los cargos
polticos, y la necesidad que estos tienen de estar en constante dialogo con la
burocracia local, crea las condiciones singulares para el diseo e implantacin
de las polticas pblicas locales. En este modo de gestin la jerarqua burocrtica pierde peso ya que se hace necesario adoptar estructuras horizontales que
permitan la negociacin y los partenariados.
De esta manera, en el territorio local se configuran redes de poder en las
que se ensamblan estructuras institucionales y actores y en las que se producen
procesos de comunicacin poltica, se canalizan recursos y actan de soporte
para la toma de decisiones polticas. Cada red de poder es especfica para cada
territorio y constrie las relaciones que en l se producen ya que la municipalizacin de las redes se ha reforzado como consecuencia de la descentralizacin.
Estas redes son: a) Electorales, controladas por las elites de los partidos y dependientes de su influencia personal. b) Administrativas entre las tecnoestructuras (entre departamentos de la Administracin Autonmica o Central c) Econmicas (empresarios), d) Con asociaciones de carcter cvico y con los
ciudadanos. Las relaciones que se establecen entre estas redes determinan la fisonoma del poder local que es la resultante de la interaccin del poder poltico
y de los grupos sociales.
La existencia de estas redes facilita que en la administracin local existan
ms posibilidades de participacin democrtica. Hacen posible la racionalizacin funcional diferenciadora, en aras a una accin pblica consistente con
la diferenciacin de la sociedad, de tal forma que el gobierno local tiene capa-
86
cidad como mediador efectivo para reunir a las fuerzas sociales organizadas y
a lderes seleccionados forzndoles a escuchar. A ello habra que aadir el potencial para incorporar la cooperacin institucional de determinados grupos,
ONGs y asociaciones en el mbito de lo social y juvenil, es decir, la red de
asociaciones que en el mbito local tienen posibilidades de influir en la agenda local.
Aunque, en trminos generales, un incremento en la participacin ciudadana no se corresponde con una mayor racionalidad de la poltica, dadas las
ineficiencias derivadas de un posible exceso de demandas que desbordaran a
la administracin (LUHMANN, 1990), en el mbito local, las demandas son ms
manejables, de tal forma que la receptividad de los polticos locales se incrementa con la participacin. El mbito local ofrece un sistema donde las formas
convencionales de participacin y las no convencionales, son ms factibles. La
articulacin ciudadana en foros, asociaciones, tercer sector, movimientos ciudadanos, ofrecen los elementos para la creacin de un marco comunicativo en
el que elaborar un discurso poltico y atender las iniciativas ciudadanas. Estas
iniciativas surgen como consecuencia de una desconfianza en el sistema poltico-administrativo tradicional para resolver los problemas y son una respuesta a
las carencias de las organizaciones administrativas. Se residencian en el campo
poltico local, donde estn los problemas cotidianos que tienen que ver con la
vida diaria, el trfico, el desempleo, los servicios sociales y los temas de medio
ambiente (eliminacin de basuras y residuos).
Un tejido asociativo, con un nivel de afiliacin elevado, y asociaciones dinmicas capaces de generar iniciativas, adems de contribuir a la democracia
local (pluralismo, pluralizacin de entornos territoriales), constituye un elemento importante de actuacin-influencia en la poltica local, adems de tener
un papel importante en las redes de la poltica local: participan en la formacin
de las voluntades polticas, controlan el trabajo de la administracin y producen o coproducen un elevado nmero de servicios sociales y culturales. Siempre, claro, que estas asociaciones sean verdaderamente representativas de intereses y no asociaciones tipo window dressing.
2.3.
El gobierno local en Espaa: tendencias y retos
En Espaa los gobiernos locales se han debatido entre su dimensin poltica y su dimensin gestora. Coincidiendo con la normalizacin del rgimen democrtico, en el que se reconoce la autonoma poltica de este nivel territorial,
se produce un retorno al nivel local mediante una repolitizacin que implica la
potenciacin de su dimensin poltica. Con ello los gobiernos locales dejan de
ser un apndice de la administracin estatal. Efectivamente, en el nuevo contexto constitucional se reconoce a los gobiernos locales la autonoma poltica
87
(artculos 137 y siguientes de la Constitucin Espaola de 1978) lo que, sin

duda, dota de renovada importancia al entorno poltico local. Esta autonoma
les concede capacidad para gestionar redes de polticas pblicas autnomas
que se sustentan en su poder poltico como instancia de movilizacin. Por ello,
se consolida una nueva posicin institucional de los gobiernos locales para
ocuparse tanto de los asuntos que les son propios como indica la norma, como
de asuntos que tienen que ver con el bienestar general, an admitiendo la existencia de la capacidad de regulacin y control por parte de las Comunidades
Autnomas y el Estado.
El sistema local espaol se caracteriza histricamente por el uniformismo
institucional y la fragmentacin, es decir, la uniformidad jurdica aplicable a
ciudades y pueblos independientemente de su tamao en un contexto de existencia de municipios que van desde las grandes ciudades a los pequeos municipios con problemas que, dada la diversidad, nada tienen que ver40. As, en
materia de crecimiento econmico, adems del tamao, unos municipios dependen de la industria, otros del turismo y, un buen nmero nada desdeable
de pequeos municipios de algo tan aleatorio como son los avatares climatolgicos. Otros rasgos son la perenne insuficiencia financiera y la debilidad de la
funcin gerencial.
Desde un punto de vista formal, la LBRL obliga a la prestacin de unos
servicios mnimos en funcin de la poblacin. Aunque obligados por ley a la
prestacin estos servicios mnimos, a partir de aqu, los gobiernos locales
tienen autonoma para el establecimiento de sus prioridades. El ejercicio
efectivo de stas est determinado por la capacidad de que disponga, en particular, sus recursos financieros y personales. Actualmente los Ayuntamientos gestionan slamente el 14% del gasto pblico ya que la prioridad descentralizadora ha sido hacia las Comunidades Autnomas. En las ciudades
los ingresos provienen de los impuestos locales y de las transferencias regionales o Estatales y, en gran medida, de las plusvalas derivadas de la enajenacin o recalificacin de suelo, aunque, en este ltimo caso, con evidentes riesgos de corrupcin.
40 Hasta la entrada en vigor de la Constitucin de 1978, de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985
(LBRL) y la denominada Ley de Grandes Ciudades de 2003, desde el siglo XIX, en el que el centralismo fue
el rasgo definidor del municipalismo, se han aprobado diferentes normas delimitadoras del estatuto de los
municipios, que en su mayora no llegan a cumplir una dcada de vigencia. El Rgimen municipal de la
Constitucin de 1812; la Ley para el Gobierno econmico-poltico de las provincias, de 1823; la Ley sobre
Ayuntamientos de 1835, las Leyes de Ayuntamientos de 1840 y 1845; la Ley de Administracin Municipal,
de 1856; el Decreto Ley sobre municipios y provincias, de 1868; las leyes Municipales de 1870 y 1871; el
Estatuto Municipal, de 1924, que es el primero que formalmente consagra la autonoma municipal, aunque
la dictadura de Primo de Rivera no hiciese efectivas sus prescripciones; la Ley Municipal de 1935, que establece la designacin de los alcaldes por designacin directa del pueblo. Finalmente, las Leyes de Bases del
Rgimen Local de 1945, 1963 y 1975 que reducen a la nada la autonoma de los Entes Locales, estableciendo un amplio y pormenorizado sistema para controlar sus actividades por parte de la Administracin Central.
88
Lo cierto es que la posicin del gobierno local se ha visto reforzada y constituye un sistema poltico-administrativo en el marco del Estado de las Autonomas en el que se configura; la garanta constitucional de los art. 137, 140, 141
y 142 de la Constitucin espaola reconoce la autonoma poltica y su configuracin institucional a travs de elecciones libres, la constitucin de un aparato
administrativo propio41 y la suficiencia financiera. La legitimacin del nivel local como sistema poltico se pone de manifiesto en las elecciones donde el nivel de participacin es alto si se compara con la participacin en los pases de
nuestro entorno; los partidos polticos tienen un enorme inters en competir en
la arena local.
La existencia de un rgimen electoral que se decanta por un escrutinio proporcional con Ley DHont, facilita la conformacin de mayoras, lo cual unido a
la normativa sobre organizacin del gobierno local, permite una importante
concentracin de poder en el Alcalde, por cuanto ejerce la presidencia del Pleno
y es el jefe del ejecutivo municipal y de la administracin. Tanto la Constitucin
de 1978 como la LBRL de 1985, como normas conformadoras, no hacen distingos entre el gobierno y la administracin local, sealando al Alcalde y a los concejales como responsables del ejercicio de ambas funciones de tal forma que
gobierno y administracin estn interrelacionados, no existiendo una diferenciacin entre las funciones polticas y gerenciales o directivas42. Particularmente en las ciudades medias, el Alcalde y los concejales realizan funciones tanto
polticas como gerenciales, sobre todo estos ltimos, y sin tener especiales cualificaciones para desempear funciones de gestin (LPEZ NIETO y DELGADO
SOTILLOS, 1994) en competencia, en ocasiones con los cuerpos de habilitacin
nacional que defienden una concepcin formalista de la gestin (BAON, 1986).
Este doble perfil de los concejales de gobierno, poltico y de gestin, nombrados por el Alcalde para formar parte de su ejecutivo y reunidos en torno a la Comisin de Gobierno, le permite al Alcalde ejercer un control fuerte y efectivo
sobre la administracin local en tanto que los concejales suelen hacerse cargo
de los diferentes departamentos administrativos municipales.
A nivel ejecutivo se configura un Alcalde fuerte, as, la citada LBRL en su
artculo 21 otorga al Alcalde competencias importantes, dotando a la figura de
un carcter presidencialista43. Esta norma formaliza un modelo de sistema po41 La Carta Europea de Autonoma Local, ratificada por Espaa y los Tratados Maastricht y msterdam, de la Unin Europea reconocen, consagran y refuerzan la autonoma de los poderes locales. Asimismo,
el Proyecto Habitat de Carta Mundial del Gobierno Local auspiciado desde las Naciones Unidas y la Declaracin del Congreso Mundial de la Unin Internacional de Autoridades Locales (http://www.iula.org) abogan por el fomento de la autonoma y el incremento de poder para los gobiernos locales.
42 En el Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat se ha implantado un modelo gerencial de carcter
unitario, del que no existen experiencias similares en municipios del Estado (RAMI, 2000; LPEZ PULIDO,
2001).
43 La Ley 11/1999 y la Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local de 2003 (Ley de
Grandes Ciudades), viene a reforzar este sistema.
89
ltico-administrativo local donde el Alcalde es el Jefe del Gobierno y de la Administracin (artculo 21). Como presidente del Pleno y de la corporacin de
gobierno ostenta el liderazgo poltico y es el jefe de la administracin. Este liderazgo personal se refuerza en tanto en cuanto las funciones de control y de
direccin poltica del Pleno estn limitadas en la prctica al no existir una autntica separacin de poder entre el ejecutivo local y la instancia de representacin que es el Pleno Municipal.
Con capacidad para formar un gabinete y con poderes de delegacin, conforma un ejecutivo a su imagen donde la oposicin tiene una posicin dbil.
El Alcalde ejerce un papel de carcter presidencialista siendo la composicin
de la comisin de gobierno voluntad del mismo pues tiene capacidad para
nombrar y revocar a sus componentes. El sistema presidencialista permite
tambin al Alcalde tener un relevante papel poltico a partir de su personalidad. Adems, el ejercicio de responsabilidades institucionales es indisociable
del liderazgo que se ejerce en el propio partido, pues la visibilidad que le
otorga su protagonismo en la vida institucional puede ser un factor determinante que facilite el control de la vida del partido. El fenmeno de la personalizacin de la poltica se acenta en el mbito local y la oposicin puede
quedar al margen de las decisiones polticas importantes y su papel verse limitado a realizar oposicin.
Por lo dems, hay un bloque normativo que otorga potestades normativas
de carcter reglamentario a los gobiernos locales, adems de un elenco de que
les permiten prestar servicios y autoorganizarse44. Aunque sometida al control
de legalidad, la autonoma local sale reforzada en sus aspectos polticos y administrativos, si bien la suficiencia financiera, a la que hace especial referencia
la Carta Europea de la Autonoma Local, presenta un dficit importante de tal
forma que los recursos para la planificacin financiera son escasos, pues las
decisiones fundamentales acerca de los impuestos municipales se toman en el
mbito del gobierno central y, si bien los tipos de gravamen aplicables en estos
impuestos son competencia municipal, ello no otorga el suficiente margen de
maniobra financiera. Con carcter general puede afirmarse que la situacin de
las finanzas locales sigue siendo un problema pendiente, pues el estado de las
finanzas determina las tareas de las administraciones locales y hace efectiva o
no su autonoma (BAN, 1993).
En este marco, los gobiernos locales, mediante su accin pblica, han contribuido a la vertebracin del Estado mediante la implementacin de polticas
pblicas locales encaminadas a la cohesin territorial y social. As, se han de44 Adems de la Ley de Bases de Rgimen Local, la Ley de Haciendas Locales y los Reglamentos de
Organizacin, reconocen la capacidad de los gobiernos locales para la prestacin de servicios y su autoorganizacin.
90
sarrollado polticas que han dotado de importantes equipamientos dotacionales

a los municipios, una carencia histrica. Por otra parte, tambin desde las corporaciones locales, se han puesto en marcha polticas de carcter social y econmico que han contribuido a consolidar ciertos grados de bienestar entre los
ciudadanos. Para ello ha sido necesario que muchos gobiernos locales, particularmente los de las ciudades, supliesen el dficit de gestin de las administraciones central y autonmica mediante el ejercicio de competencias que no les
corresponden y sin recibir las oportunas contrapartidas financieras. La prioridad descentralizadora ha sido hacia las comunidades autnomas y stas y el
gobierno central ostentan todava recursos legales y financieros que afectan a
las polticas pblicas locales, habindose producido un fenmeno de neocentralismo en tanto que las Comunidades Autnomas recibieron y mantienen importantes competencias.
La revitalizacin de los gobiernos de la ciudades exige la definicin de nuevos horizontes para la autonoma local (ALVARADO e IGLESIAS, 2003). A este
respecto, es fundamental el equilibrio entre la potenciacin de la autonoma local para dar respuesta a la problemtica especial de las transformaciones en
cada ciudad y la necesidad de incardinarse con los intereses de los gobiernos
regionales y el gobierno nacional (ALBA, 1997). Ello exige la coordinacin entre los distintos mbitos de gobierno para facilitar los ajustes que se necesiten
en funcin de los requerimientos cambiantes. La Federacin Espaola de Municipios y Provincias y el G-8 (un grupo de grandes ciudades que actan como
grupo de presin) tienen capacidad para influir en el reparto territorial del poder y reclamar mayores competencias y recursos para las ciudades grandes.
Resultados de esta influencia son el Pacto Local de 1999 y la Ley de Medidas
para la Modernizacin del Gobierno Local de 2003 (Grandes Ciudades).
El Pacto Local de 1999, resultado del acuerdo entre las fuerzas polticas parlamentarias estatales y la Federacin Espaola de Municipios, tena como finalidad el desarrollo del gobierno local en Espaa mediante el redimensionamiento
de las relaciones intergubernamentales entre los mbitos central y autonmico
incrementando la autonoma local. Este Pacto supondra un incremento competencial acompaado de las correspondientes dotaciones financieras y una delimitacin de competencias entre los municipios y los gobiernos regionales. Adems,
tena como finalidad fortalecer la figura del Alcalde e incrementar los poderes de
control del Pleno. Aunque potenciando las funciones de control del Pleno, el
Pacto Local fortalece su funcin ejecutiva y gestora y el Alcalde solo puede ser
removido mediante una mocin de censura o de confianza45.
45 El denominado Pacto Local se concreta en un haz de medidas legislativas que vienen a modificar
otras ya existentes. Las ms importantes son la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, que modifica la Ley Orgnica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional y la Ley Orgnica 8/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General. La primera de ellas
viene a potenciar la autonoma local confiriendo a los entes locales la posibilidad de presentar ante el Tribu-
91
Sin embargo no se ha dotado de contenido al pacto, pues para ello es necesario que los gobiernos autonmicos cedan competencias a los gobiernos locales con sus correspondientes recursos financieros. La activacin de este Pacto
est pendiente y es necesaria la descentralizacin de competencias hacia los
Ayuntamientos y un nuevo modelo de financiacin local que favorezca la participacin de los gobiernos locales en los ingresos del Estado. La situacin actual es que muchos municipios estn sustituyendo a las Comunidades o incluso
al Estado en la prestacin de servicios (por ejemplo servicios educativos en escuelas infantiles, polticas de empleo, servicios sociales relacionados con la
drogadiccin o el maltrato, entre otros) que adems han de financiarse; la financiacin de estas competencias impropias supone, como media, hasta un
30% del gasto total. Lo cierto es que la cantidad de servicios que requieren los
Ayuntamientos no se adecua al modelo de financiacin en vigor, pues en virtud
de la aplicacin del principio de subsidiariedad y su proximidad a la ciudadana, los gobiernos locales prestan cada vez ms servicios enmarcados en polticas pblicas locales que los ciudadanos identifican como tales y sin que a ello
se adecue los recursos financieros. Todo esto en el marco de una poltica estatal
de estabilidad presupuestaria que implica una reduccin de ingresos para las
corporaciones locales.
Ms recientemente, la Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local o Ley de Grandes Ciudades46, viene a reconocer la especificidad de las ciudades y, en aquellas capitales de provincia con ms de 200.000
habitantes y ciudades con poblacin superior a los 250.000 habitantes, aunque a ella pueden acogerse los municipios con ms de 75.000 habitantes.
Esta norma pretende fortalecer la figura del Alcalde, regulando sus relaciones con el Pleno, al que se configura como una instancia de deliberacin y
control. Se ocupa tambin de aspectos concretos de sus actividades ejecutivas y deliberativas, descentralizacin, organizacin administrativa, participacin ciudadana y de determinadas funciones (VILLORIA, 2004), pero es
parca a la hora de ocuparse de los recursos financieros y personales, de vital
importancia para la consecucin de los fines de la norma. Con todo, el Pacto
Local viene a reforzar la figura del Alcalde y la Ley de Grandes Ciudades
nal Constitucional, eso s, con determinadas restricciones, un conflicto en defensa de la autonoma local en
caso de entender que esta se ve menoscabada por normas aprobadas en sede de los parlamentos nacional o
de la Comunidad Autnoma. La segunda, imposibilita al alcalde el que evite la presentacin de una mocin
de censura y adems le facilita plantear la cuestin de confianza en supuestos tasados. El resto de normas
(Ley Orgnica 9/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley Orgnica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunin; Ley 10/99, de 21 de abril, de modificacin de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de
febrero, de Proteccin de la Seguridad Ciudadana, Ley 11/1999 de modificacin de la LBRL) vienen a reforzar el poder local y, particularmente, la posicin presidencialista del Alcalde. Este Pacto, sin embargo, no
afronta el capital problema de la financiacin para la asuncin de competencias que pudieran ser transferidas
desde el Estado o desde las Comunidades Autnomas, de modo y manera que el Pacto bien pudiera enmarcarse en lo que Baena (BAENA, 2000) califica de poltica pblica idealista, es decir, de aquella en la que se
formalizan decisiones que, posteriormente, no se ejecutan.
46 Ley 57/2003 de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local, BOE de 17.12.2003.
92
permite al Alcalde configurar su equipo de gobierno con personas que no

son cargos electos. Con este reforzamiento de la figura del Alcalde, el gobierno local deja de ser una pieza secundaria del sistema poltico-administrativo cuya legitimidad se deriva de la del Estado, del que depende, a travs
de la legislacin y de una burocracia especializada (cuerpos de habilitacin
nacional).
De todas formas y a pesar de las restricciones financieras, lo cierto es que
las ciudades se estn transformando en espacios diferenciados en los que acta
el mercado y se producen relaciones y prcticas sociales y culturales. En este
contexto, el sistema poltico-administrativo local es heredero de la cultura poltico administrativa del Estado central del que durante largos periodos ha sido,
como se acaba de sealar, un apndice. Ello ha favorecido una transferencia de
racionalidad poltico administrativa (instrumentos de direccin poltica y administrativa) que se manifiesta en las estructuras y procedimientos (las normas
jurdicas esenciales que regulan la actividad de los Ayuntamientos son normas
estatales, por ejemplo, la norma estructurante es una Ley de Bases, adems de
un importante haz de normas de carcter sectorial, as, la Ley del Suelo que limita la planificacin urbanstica). Se impone una visin normativa mientras
que las ciudades son diferentes, por historia, por caractersticas socioeconmicas, u otras. Ahora bien, esta racionalidad es erosionada por los procesos de integracin poltica y mundializacin econmica que ponen de manifiesto lo incompleto de la visin jurdica.
Con todo ello, dejando al margen al inframunicipalismo, los gobiernos
locales de las ciudades medias y grandes se han constituido en un pilar para
el mantenimiento del Estado de Bienestar. Esta nueva reconceptualizacin de
los gobiernos locales tiene implicaciones y exige un nuevo modo de gobernanza. A ello se aade el hecho de que, como se ha visto, a resultas de los
procesos de globalizacin, las ciudades se estn constituyendo en centros decisores que afectan a la poltica y a la economa general. En efecto, los procesos de globalizacin influyen el tipo de polticas pblicas locales y la forma que deben tomar sus estructuras organizativas y procedimientos; tambin
tiene consecuencias institucionales que exigen nuevas formas de gobernanza:
por ejemplo, movilizacin en torno a temas econmicos, pues la creciente
competitividad entre ciudades exige la optimizacin de los recursos endgenos y las polticas pblicas locales son los instrumentos para movilizar estos
recursos. Esta movilizacin exige polticas de concertacin e institucionalizacin entre las elites poltico-administrativas y los grupos de inters. En las
ciudades convergen de forma progresiva un complejo nmero de intereses y
corresponde a la poltica local la gestin de estos intereses teniendo en cuenta la capacidad del nivel local para crear capital socia local, es decir relaciones de reciprocidad entre instituciones sustentadas en la confianza que conduzcan a la cooperacin.
93
Quedara, en fin, destacar, que las ciudades no estn sometidas a las mismas presiones externas y una determinada ciudad puede que tenga ms en comn con otras ciudades mundiales que con las del propio entorno. Desde luego, en el sistema local espaol, las competencias formales son las mismas
para todos los municipios, pero las competencias reales dependen de los problemas especficos de cada municipalidad y de la configuracin del sistema
poltico-administrativo local (mayoras polticas, cultura administrativa, entre
otros). En este respecto, el hecho de la existencia de una clusula que les otorga competencias generales, unido a la puesta en prctica del principio de subsidiariedad comunitario, implica que los gobiernos locales estn ganando grados de autonoma como actores de implantacin, coordinacin, integracin e
innovacin; los gobiernos locales tienen que adaptarse para dar respuesta a
complejas necesidades locales y activar su potencial endgeno. En este contexto, los gobiernos locales asumen el papel de innovadores polticos: las
transformaciones estructurales presionan a las ciudades para activar el potencial endgeno mediante el diseo e implantacin de polticas pblicas sectoriales (vivienda, servicios sociales, cultura, entre otras) y la movilizacin de
recursos vinculadas a las polticas de modernizacin del subsistema administrativo local, para hacerlo ms eficaz y eficiente. En este mismo contexto se
acenta la competencia poltica y el inters por la victoria electoral y por ello,
en la Administracin local hay mayores presiones de los ciudadanos (asociaciones) y del mercado (empresas nacionales, locales) para la introduccin
de innovaciones en la gestin.
En conclusin, la dinmica de las transformaciones econmicas y sociales
converge sobre todo en las ciudades. Los gobiernos de las ciudades se encuentran ante nuevos retos para gestionar estos cambios de forma que se preserve el
crecimiento econmico y la cohesin social, equilibrando, al mismo tiempo,
los diferentes intereses que se hacen presentes en el territorio de una ciudad.
Cada ciudad se encuentra con problemas propios y especficos, pero, dadas sus
diferentes magnitudes, para hacer frente a los retos que se les presentan, los
gobiernos locales de las ciudades estn abocados a poner en prctica iniciativas
buscando la colaboracin con otros actores econmicos y sociales. Las nuevas
demandas ciudadanas en las ciudades derivadas de los cambios obligan a los
gobiernos a poner en marcha mecanismos para afrontar estos retos y poner en
prctica un nuevo modelo de gobernanza y gestin para manejar la incertidumbre, las demandas diferenciadas de los ciudadanos y la implantacin de polticas en las que intervienen diferentes niveles de gobierno. La incertidumbre se
deriva de la naturaleza cambiante de los problemas y su interconexin y que
tienen que ser anticipados y abordados desde la perspectiva de diferentes actores y no con respuestas estandarizadas, lo que exige el desarrollo de capacidades estratgicas. De la misma forma, la legitimacin de la accin pblica requiere que la sociedad civil local participe en los procesos de toma de
decisiones y en su implantacin. Finalmente, se requiere la colaboracin en red
94
entre los diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil local. Todo ello exige, desde el gobierno local, el ejercicio de un liderazgo capaz de aglutinar los
intereses de la sociedad civil local y, paralelamente, promover la innovacin de
sus estructuras y procesos internos, para lo cual se requiere disponer de recursos financieros y humanos, ya que las prcticas gestoras precedentes ya no sirven (CLARKE y STEWART, 1992).
2.4.
La ciudad de Alcobendas en el marco de los procesos

de Suburbanizacin, Terciarizacin, Regionalizacin
y Globalizacin
Una ciudad es el resultado de los procesos sociales y econmicos que convergen en una estructura fsica que es el territorio. La ciudad de Alcobendas se
encuentra situada a 17 kilmetros de Madrid, en la zona nordeste del sistema
urbano de la primera corona de su zona metropolitana, un territorio sin fronteras, y en un eje residencial y de desarrollo de industrias y de servicios cercano
al aeropuerto de Madrid y en la autopista A-1 que conexiona esta ciudad con el
norte del pas. Su corta distancia al centro metropolitano y su cercana a un aeropuerto internacional incentiva el establecimiento de actividades industriales
y terciarias. Con la zona metropolitana comparte flujos diarios de personas y
mercancas. Alcobendas, por tanto, es una ciudad periurbana, con un mercado
de trabajo y de consumo metropolitano e incardinada en un sistema econmico
regional que, desde un punto de vista geogrfico, no es sino un espacio funcional situado en un rea cuyo desarrollo espacial ha venido determinado por las
necesidades de expansin de la ciudad de Madrid47.
En efecto, desde la dcada de los sesenta del pasado siglo, Alcobendas sufre un doble proceso de urbanizacin y suburbanizacin. En la fase de urbanizacin de los aos 60 el municipio de Alcobendas se transforma, a partir de un
ncleo rural y agrcola, en una ciudad dormitorio e industrial de la conurbacin capitalina que surge a modo de ciudad satlite a resultas de los planes tecnocrticos de la Administracin Central para dar acogida a los flujos migratorios interiores procedentes de Extremadura, Andaluca, Castilla la Mancha,
Castilla Len y Galicia. El desarrollo inmediato de la ciudad tiene, pues, su
origen en estos aos, en el marco de los procesos de desarrollo industrial y urbanizacin; con ausencia de planificacin pblica y al amparo de la atraccin
de la capital se generan movimientos migratorios hacia la ciudad de Madrid
que recalan en municipios como Alcobendas. Estos movimientos confluyen en
Alcobendas creando un espacio social y territorialmente desvertebrado, en
continuo crecimiento y con ausencia de equipamientos comunitarios o servicios pblicos: una ciudad dormitorio, fruto del desarrollo residencial perif47 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretara 1981.
95
rico, con un crecimiento en forma de mancha de aceite, con una urbanizacin

sustentada en la especulacin y en el deterioro ambiental. Adems, la ciudad se
construye al borde una carretera nacional que separa dos ncleos urbanos bien
diferenciados: el ncleo urbano e industrial que crece indiscriminadamente y
una zona residencial de lujo. Esta zona residencial ocupa el 50% del territorio
del municipio y en ella se asienta menos del 10% de la poblacin. El crecimiento salvaje tanto de la zona residencial como industrial est acompaado,
por tanto, de una pronunciada segregacin socio-espacial (viviendas de baja
calidad y ausencia de equipamientos y servicios colectivos, versus zonas residenciales de lujo como la Moraleja, un medio natural de gran calidad colonizado por gentes procedentes de la ciudad de Madrid y que se constituye en la urbanizacin ms lujosa de Espaa)48.
Todos estos factores configuran una ciudad socialmente segregada y espacialmente desequilibrada con una doble polarizacin: a) polarizacin espacial
entre vivienda y trabajo materializada en la dicotoma zona industrial-zona residencial; b) polarizacin social, zonas de altos ingresos versus barriadas de
trabajadores sujetos a los vaivenes de los ciclos econmicos, y c) falta de infraestructuras locales en tanto en cuanto, durante los aos del desarrollismo, situable en las dcadas de los aos 60 y 70 del pasado siglo, la planificacin urbana estaba subordinada al crecimiento econmico cuantitativo, en cuyo
contexto la especulacin y falta de control municipal da lugar a una trama urbana desabastecida de servicios y con ausencia de espacios y equipamientos
comunes49. Esta forma de hacer ciudad y la ausencia, cuando no mala calidad,
de las infraestructuras urbanas, estaba en la base de los movimientos vecinales
de mediados y finales de los aos setenta.
Con ello, se pude afirmar que el desarrollo de Alcobendas desde los aos
sesenta est ligado al modo de produccin fordista. En la primera estructura
del fordismo, de aglomeracin de masas en zonas industriales, Alcobendas recibe oleadas de emigrantes para atender las demandas del rgimen fordista con
grandes fbricas en la periferia de una aglomeracin urbana como Madrid. En
una ulterior fase de suburbanizacin, la ciudad sigue creciendo debido a las
migraciones que recibe desde otros municipios de la zona metropolitana, incluida la capital Madrid. Sin duda, el desarrollo de zonas residenciales como
La Moraleja es el resultado del proceso de suburbanizacin de los salarios ms
altos del modelo de consumo fordista (vivienda unifamiliar y automvil) que
inician el xodo hacia la corona metropolitana. Actualmente, el crecimiento es
el resultado de la perdida de poblacin de Madrid, por los que se dirigen a la
frontera del municipio.
48 En 1983, contando con una poblacin de 64.451 habitantes, el 31,31%, es decir, 20.042 personas, son
analfabetos o semianalfabetos (Memoria de Secretara, 1984).
49 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretara 1982.
96
Por otra parte, durante la dcada de los aos 70 se produce un proceso de diferenciacin en las ciudades de la regin que ha dado lugar a una diferenciacin
territorial socioeconmica en la Comunidad Autnoma de Madrid. Si bien la
transformacin de Alcobendas en una ciudad no es distinta a la formacin del
resto de las ciudades del rea metropolitana de Madrid, existe un factor diferencial en tanto que el nmero de inmigrantes ha sido menor que en las poblaciones del sur de la corona metropolitana, y en la composicin, ya que hay un buen
numero proveniente de la propia ciudad de Madrid, con caractersticas sociodemogrficas especficas, como es el caso de la zona residencial de la Moraleja ya
citada y que han dado lugar a una especie de corporativismo espacial, con dominio de determinadas categoras profesionales segn los barrios. As, existe una
divergencia entre ciertos barrios, cuya polarizacin viene representada por el
barrio de la Zaporra y el barrio de la Moraleja, con intentos de segregacin de
este ltimo para constituir su propio municipio. En Alcobendas se produce un
modelo dicotmico de ciudad, una polarizacin del desarrollo de la ciudad.
Alcobendas tiene una poblacin cercana a los 100.000 habitantes50. De las
8 ciudades de la conurbacin madrilea, Alcobendas es la de menor tamao. Si
se atiende a la estructura por edades tiene una poblacin joven. El devenir de la
ciudad ha estado vinculado a un fuerte crecimiento demogrfico derivado del
establecimiento de parejas jvenes en las dcadas de los 60 y 70 que han configurado determinadas caractersticas estructurales que perviven hasta la fecha.
El continuo crecimiento es el resultado de la expansin que se produce en la
capital Madrid desde finales de los aos 50, migraciones interiores de parejas
jvenes. Desde 1950 a 1981 la poblacin crece de 1.862 habitantes a 63.73151.
La inmigracin en esos aos ha sido un factor clave para la formacin de la
ciudad que signific una transformacin demogrfica del rea metropolitana.
En 1987, alcanza las 70.720 personas52. Los mayores porcentajes de poblacin
estn situados entre 18 y 35 aos53. Existe una importante tasa de poblacin infantil y, sobre todo, joven. Esta poblacin joven significa que existe un alto potencial de crecimiento54.
Actualmente la poblacin inmigrante extranjera est cercana a las 7.000
personas, muchas de las cuales se encuentran en situacin irregular. Esta po50 Segn los ltimos datos referidos al ao 2003 cuenta con 100.573 habitantes.
51 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretara, 1981.
52 En 1987 ms de 2500 ciudadanos de Alcobendas no saben leer ni escribir y ms de 13.500 tienen la
educacin primaria incompleta. En 1988 un 30% de la poblacin es menor de 15 aos. (Fuente: Cmara de
Comercio e Industria de Madrid).
53 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretara 1988.
54 Actualmente el nivel de instruccin de la poblacin es alto. Segn los datos del ltimo Padrn Municipal de 2000, el 40% de la poblacin adulta cuenta con estudios medios o superiores. Desde el Ayuntamiento se organizan acciones educativas encaminadas al apoyo a la educacin reglada, competencia de otras administraciones, a la transmisin de valores cvicos a nios y jvenes y a la capacitacin profesional de los
trabajadores del municipio para la mejora de su empleabilidad.
97
blacin dobla a la registrada en 1998 y es cinco veces superior a la de 1996, lo

que significa un acusado incremento aunque, en trminos absolutos, la poblacin inmigrante represente un 7% de la poblacin total.
En todo caso hay un incremento constante de la poblacin, que es un fenmeno comn en todos los municipios de la conurbacin madrilea y que, en
las dos ltimas dcadas contrasta con la evolucin de signo contrario que registra la ciudad de Madrid, cuya poblacin se traslada a las ciudades de la corona
metropolitana.
2.5.
La estructura econmica del municipio. Los actores econmicos
La estructura econmica de Alcobendas, como se acaba de sealar, est

vinculada a la zona metropolitana de Madrid y su actividad no puede ser disociada de la misma. Se encuentra dentro de una regin que est abocada a competir con otras regiones a nivel nacional e internacional, en el marco de los procesos ms extensamente descritos en epgrafes anteriores. Ante las presiones
de la globalizacin una de las prioridades de Alcobendas ha sido hacer el territorio del municipio competitivo como factor de emplazamiento, pues de ello
depende el desarrollo del mercado de trabajo local. La reorganizacin espacial
de la produccin y el consumo que se est produciendo en la economa mundial, en el marco de los ciclos de expansin y recesin econmica tiene influencia en las polticas pblicas locales de Alcobendas.
La posicin en el mercado de Alcobendas, entendida sta como el conjunto
de variables fuera del control local y que hace a las ciudades ms o menos
atractivas para la inversin privada, es, desde un punto de vista geogrfico, favorable, contando con una ubicacin estratgica en el Norte con presencia cercana de un aeropuerto internacional y medios de acceso rpidos. Con ello, en
el mbito regional, Alcobendas est en una situacin estratgica para la atraccin de empresas de servicios.
La base de la economa en Alcobendas ha sido cambiante. Desde un pueblo
agrcola, se convierte en una ciudad industrial pero con una dbil articulacin
econmica, con un tejido econmico sustentado en la vieja industria (pequeas y medianas industrias de diversos sectores que se ubican en el polgono industrial). En 1980 la actividad industrial ocupa al 50% del empleo municipal,
con predominio de las empresas pequeas y medianas. Al igual que con la poblacin, los asentamientos industriales se constituyen a partir de ampliacin de
las industrias localizadas en Madrid. Segn datos de la Cmara de Comercio se
ha producido una disminucin del peso relativo de los empleos industriales del
ao 1975 a 1990. Esta disminucin ha sido paralela al proceso de desindustrializacin con consecuencias en el tejido urbano. Progresivamente, a partir de la
98
ltima dcada comienzan a instalarse empresas de servicios y multinacionales

de alta tecnologa que atraen a empresas de subcontratacin que se instalan en
los polgonos industriales. Se asientan as empresas de servicios pertenecientes
a grandes grupos empresariales cuya lgica escapa a los intereses locales, aunque son empresas de sectores en crecimiento y con ndices elevados de competencia. En 1980 existe todava un predominio del comercio minorista55 y en la
dcada siguiente se instalan grandes superficies de distribucin que obligan a
aquellos a la adaptacin y especializacin. Con todo, de 1970 a 1995 se produce un notable incremento del empleo en el sector terciario.
La tasa de desempleo est por debajo de la media regional y nacional56 y se
sita en el ao 2002 en cerca del 6,5% lo que representa una tasa inferior a la
media de Madrid, de los municipios de esta Comunidad de parecidas caractersticas a Alcobendas, de Espaa y de la Unin Europea57. La tasa de ocupacin se sita tambin por encima de la media de la Comunidad de Madrid, de
Espaa y se aproxima a la media de la Unin Europea. El gobierno local proporciona ayudas indirectas a los desempleados mediante exencin o descuento
en los precios pblicos de algunos servicios municipales.
La mayora de las empresas del Polgono Industrial son pequeas y medianas empresas de transformacin. Junto al Polgono Industrial se han desarrollado Parques Empresariales donde predominan las empresas asociadas a la sociedad de la informacin, electrnica y telecomunicaciones. Se produce un
proceso de terciarizacin, pues en la zona industrial se instalan empresas que
prestan servicios a las que estn en los Parques Empresariales de La Moraleja
y Arroyo de la Vega. El porcentaje de sector terciario es superior a la media de
la Comunidad de Madrid y de Espaa. El nmero de empresas en los distintos
polgonos y parques empresariales de la ciudad ha crecido de 530 empresas en
1992 a 3.000 empresas en 2003. Asimismo, Grandes Centros Comerciales se
instalan en el municipio lo que ha supuesto la desaparicin de pequeas y medianas empresas de comercio minorista. El comercio representa el 43% de las
actividades de servicios (Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad,
2003). La estructura empresarial actual esta conformada por empresas pertenecientes a grandes grupos y pequeas y medianas empresas. Hay 180 empresas
55 En 1988, fuerte crecimiento del sector servicios (comercio minorista y locales y oficinas para la distribucin mayorista) beneficiado por el crecimiento de la capital Madrid en zonas limtrofes a Alcobendas,
con el establecimiento de zonas residenciales e industriales que dotan al municipio de ingresos mayores que
en otras zonas de la CAM. En 1995 comienza una crisis del pequeo comercio originado por las grandes superficies.
56 ... En trminos de desempleo Alcobendas se encuentra muy bien. La cifra neta de empleo en Alcobendas est prxima al pleno empleo. La verdad es que s, estamos en las mejores tasas de los municipios de
Madrid... (Presidente de la Asociacin de Empresarios de Alcobendas).
57 Segn datos de la Encuesta de Poblacin Activa de la Comunidad de Madrid y de la Oficina Regional
de Empleo para el ao 2002, Alcobendas tiene una tasa de desempleo del 6,5%, siendo este porcentaje a nivel nacional del 11,47.
99
de ms de 100 trabajadores y diez de ms de 500 trabajadores que ocupan el

80% de la poblacin activa y dan empleo indirecto a las pequeas y medianas
empresas. En definitiva, un sector productivo dinmico, flexible y diversificado en el que a un tejido industrial consolidado se une la ocupacin en sectores
de alta intensidad en conocimiento, con la existencia de un parque empresarial
de contenido tecnolgico en el que radican empresas lderes en alta tecnologa,
aunque la importancia del sector terciario no puede entenderse sin la proximidad de una ciudad como Madrid.
El crecimiento econmico de Alcobendas ha atrado flujos de las clases
medias-altas. En las dos ltimas dcadas Alcobendas se ha transformado en un
municipio en el que la mayora de los ocupados trabaja en el sector servicios.
El sector terciario es dominante; los servicios emplean, incluido el pequeo comercio, al 75% de su poblacin activa, mientras que la industria ocupa al 25%
de la misma. El empleo en los servicios creci del 48 al 75% entre 1980 y
1998. En la ciudad de Alcobendas se ha producido en los ltimos diez aos un
proceso de mesocratizacin de los residentes disminuyendo las clases trabajadoras e incrementndose las nuevas clases medias como consecuencia de la
terciarizacin de las actividades econmicas. Esta mesocratizacin se produce
en toda el rea metropolitana de Madrid pero con mayor intensidad en la zona
noroeste y norte de la Comunidad de Madrid. Dentro del espacio urbano municipal subsisten, sin embargo diferencias acentuadas entre las zonas residenciales (urbanizaciones) y el casco urbano58. Las profesiones liberales y los cuadros superiores son mayora en los barrios que se configuran a partir de los
nuevos desarrollos urbansticos. Los obreros son mayora en los barrios antiguos. De 1979 a 2003 aumentan las profesiones liberales y cuadros superiores,
los cuadros medios y los empleados. En este perodo se ha producido un reforzamiento, por tanto, de las clases medias y disminucin importante de los trabajadores en la industria. Hay una cada vez mayor presencia de profesionales y
tcnicos que se concentran en determinados barrios y una menor presencia de
trabajadores industriales, por debajo de la media registrada en la regin.
En este contexto, uno de los retos de la poltica urbana ha sido evitar la huida de la poblacin obrera para ser reemplazada por los empleados de los que
tienen necesidad las empresas multinacionales que se han instalado en el trmino municipal. En Alcobendas se instrumentalizan las polticas de planificacin, la poltica social, de cultura y de medio ambiente para generar crecimiento pero tambin para proteger a los desfavorecidos por la reestructuracin del
capital (del fordismo). Se ha generado crecimiento endgeno utilizando sus
propios recursos. Como resultado de la puesta en marcha de polticas locales
de empleo activas, el crecimiento del empleo ha supuesto mayores oportunida58 Ayuntamiento de Alcobendas. Serie Documentos de Trabajo nm. 65. Evaluacin de polticas sociales municipales 91-95, noviembre 1995.
100
des de empleo para los residentes y para los no residentes; el flujo de personas
que va a trabajar a Alcobendas procedentes de Madrid capital y otros municipios cercanos se incrementa progresivamente. El proceso sigue las tendencias
experimentadas en el mbito nacional y en el de la Comunidad de Madrid, aunque en la ciudad de Alcobendas dicho proceso ha sido ms acelerado e intenso59. Actualmente, la condicin metropolitana de Alcobendas significa que una
gran parte de los que trabajan en ella no residen en la ciudad y viceversa. Tiene
una poblacin activa de 56.000 personas, de los cuales 30.000 se desplazan a
trabajar a la ciudad, fundamentalmente de Madrid. El Ayuntamiento es el mayor empleador de la ciudad con ms de 1.200 empleados.
En cuanto a la renta de sus habitantes, el incremento de la renta monetaria
y del valor de los inmuebles, de los que una gran mayora son propietarios,
indica un incremento constante de la riqueza. La renta media es de 13.500
euros anuales (la mayor de Espaa en ciudades de ms de 50.000 habitantes)60 y el porcentaje de familias que estn por debajo del umbral de la pobreza es del 2%61.
El crecimiento ha sido respetuoso con la preservacin del medio ambiente62. La movilidad en el municipio se favorece mediante el transporte pblico,
el desarrollo de espacios peatonalizados y otros modos de transporte alternativos al automvil (carril-bici). La conexin con el conjunto del rea metropolitana y con el exterior se realiza mediante tren de cercanas, pero, sobre todo, a
travs de la autopista N-I y una autopista de circunvalacin con problemas de
saturacin a corto y medio plazo. Cuenta en su rea de influencia con el aeropuerto internacional Madrid-Barajas cuya ampliacin tendr efectos medioambientales en su territorio
Todo lo anterior lleva a afirmar que la ciudad de Alcobendas ha sufrido el
ciclo de desarrollo econmico: pueblo, ciudad industrial, declive industrial y
ciudad de servicios. Al pasar de una ciudad fabril a lugar de produccin postindustrial, Alcobendas se ha transformado en un centro de servicios, segn lo
pone de manifiesto la transformacin de la estructura en el empleo, la mejora
de las comunicaciones y el espacio dedicado a oficinas. Alcobendas se ha convertido en una ciudad internacional: en su trmino estn radicadas varias empresas multinacionales del sector servicios, entre ellas, empresas punteras de
tecnologas de la informacin, posee una importante infrestructura para la rea59 Direccin de Investigacin Social y Evaluacin de Polticas Municipales. Serie Documentos de Trabajo, nmero 64, Algunos indicadores sociales en Alcobendas.
60 Fuente: Anuario Econmico de la Caixa 2003.
61 Fuente: Informe sobre las condiciones de vida de la poblacin pobre en Espaa. Critas Espaa, 1995
(ltimo disponible).
62 En 1979 exista un solo parque de 3.000 metros cuadrados y ahora hay 19 parques con un milln de
metros cuadrados.
101
lizacin de Ferias y Congresos internacionales o es sede de organismos deportivos internacionales (Asociacin Internacional de Baloncesto). En cuanto a la
atraccin de visitantes ofrece atracciones culturales (Museo de la Ciencia), de
tiempo libre (Polideportivos) y una oferta de consumo de lujo (Centros comerciales). Todo ello evidencia que Alcobendas ha pasado de ser una ciudad de
produccin a una ciudad de consumo, con una poltica local que mediante acciones de revitalizacin y reurbanizacin se orienta a la dimensin internacional de la ciudad.
En definitiva, actualmente Alcobendas est dotada de un tejido productivo
coherente, dinmico, flexible y diversificado que puede adaptarse a las mutaciones tecnolgicas derivadas de la competencia internacional y que facilita la
modernizacin de la administracin municipal63.
2.6.
2.6.1.
LOS RASGOS DE LA CULTURA POLTICA LOCAL

El sistema de partidos en Alcobendas.
El papel del partido poltico en el gobierno
Bsicamente, el sistema de partidos en Alcobendas es un remedo del existente a nivel nacional y regional. Existen tres grandes partidos y todos los candidatos que se presentan a las elecciones locales estn encuadrados en ellos, con ausencia de independientes; ello significa que los temas que se debaten se hacen en
calidad de pertenencia partidista. El perfil de los miembros del gobierno es por
tanto un perfil poltico, perfil que se enfatiza en las elecciones. Con respecto al
partido poltico en el gobierno su caracterstica es la cohesin, aunque tiene alguna crisis interna durante la primera legislatura pero que logra superar64; mientras
que el principal partido de la oposicin pasa por diversas crisis internas65, lo que
redunda negativamente en sus expectativas y resultados electorales.
63 ... desde el punto de vista econmico y urbanstico tenemos algunas ventajas con respecto a otros,
aparte lo que acabamos de hablar la ventaja de que estamos al norte de Madrid, que estamos pegados a todas
las infraestructuras ms importante del norte de Madrid y al aeropuerto, y eso hace que los inversores se instalen en nuestro municipio. Aunque hemos hecho promociones en muchas ferias en Espaa y en el extranjero para atraer inversores, pero tambin es verdad que hemos tenido facilidades porque han venido todos aqu
a invertir, a trabajar incluso a instalar sus propias empresas, y eso ha hecho que nosotros podamos desarrollar
un programa a nuestra medida, como queramos hacerlo, cuando tenamos importantes inversores a nuestra
disposicin... (Concejal de Urbanismo).
64 ... Lo cierto es que Alcobendas es la ciudad que mejor a crecido de toda la Comunidad de Madrid,
en todo, en servicios, en polideportivos, en cultura... y yo creo que eso es porque ha habido un partido poltico muy nucleado, muy coherente consigo mismo y dirigido por un equipo que preside Caballero. Son un
equipo que no ha tenido ningn tipo de fisuras en 24 aos... (Luis MS, Director del peridico de la zona
nordeste de Madrid Travesa Norte, independiente, de una tirada quincenal de 20.000 ejemplares).
65 ... Yo soy de la opinin de que las dificultades internas de un partido perjudican claramente el resultado electoral y nosotros, en Alcobendas hemos tenido que resolver problemas internos que nos han perjudicado... (Concejal y Portavoz del partido Popular en Alcobendas).
102
2.6.2.
La competencia electoral y el comportamiento poltico

en Alcobendas
Una primera lnea caracterizadora de Alcobendas es la existencia de una

continuidad poltica en el periodo de gobernanza aqu considerado, a pesar de
los cambios en la estructura social y econmica. Si bien es cierto que se produce una evolucin de las categoras profesionales en la ciudad hay estabilidad en
las pautas electorales sin alteraciones significativas. En razn de causas histricas y culturales, como ciudad dormitorio en su fase de desarrollismo urbanstico, los polgonos industriales y la clase trabajadora le dotan de un perfil
electoral propio66, con un electorado base ligado a un pasado cultural determinado por la emigracin del campo a la ciudad en busca de trabajo. Las profesiones liberales y los cuadros han ido aumentando, pero estos son electores que
no se encuadran en las estructuras y pautas culturales izquierda o derecha67.
Del anlisis de la evolucin de los resultados de las fuerzas polticas contendientes en las elecciones de mbito general, regional, europeo y municipal,
se puede observar, en primer lugar, la diferencia entre los resultados de los partidos segn de qu eleccin se trate. Las nicas que gana la izquierda son las
municipales, el resto las gana el Partido Popular con un porcentaje de voto superior al 50%. Un segundo aspecto a observar es la participacin. En este aspecto en Alcobendas se pone de manifiesto que con una menor participacin
en las elecciones municipales que en las generales, en aqullas, el partido en el
gobierno municipal obtiene cuantitativamente ms votos68. As, la crisis del
Partido Socialista del 95 en el mbito estatal no afecta a los resultados de ese
partido en las elecciones municipales en Alcobendas. Un tercer aspecto lo
constituyen las tendencias de voto que reflejan los cambios en la estructura socioeconmica del municipio. Se constata as una territorializacin del voto, de
66 En la escala izquierda-derecha un 42% de ciudadanos de Alcobendas se autoposiciona a la izquierda
y un 21,6% a la derecha. Por edades, a medida que se avanza en la edad la proporcin de personas que se sita a la izquierda aumenta considerablemente. En el grupo de 18-24 aos se sita a la izquierda el 33,5% y a
la derecha el 33,1%; en el grupo de ms de 65 aos se sitan a la izquierda el 48,4% y a la derecha el 13,4%
(Fuente: Estudio de Imagen del Ayuntamiento de Alcobendas, Serie Documentos Internos nmero 23, Departamento de Estudios, Planes y Proyectos Comunitarios, Ayuntamiento de Alcobendas, 1995).
67 ... En las encuestas anuales se detecta la calidad de la ciudad. Y luego, bueno, no es slo los que ya
vivan aqu. En los barrios como este que son barrios nuevos son pisos de 60-70 millones de pesetas... el
PSOE gana aqu por qu?, gana con mucha diferencia, porque la gente a venido aqu porque Alcobendas es
especial y gente que ha pagado 50 60 millones de pesetas por un piso que se supone que puede ser conservador o de centro-derecha pues no vota al actual equipo de gobierno, por qu?, porque vienen ya conociendo a Alcobendas, porque saben que tiene una calidad, yo creo que hemos sabido exportar muy bien esa calidad... (Concejal de Urbanismo).
68 As, por ejemplo, el PSOE logr en las elecciones municipales de 1987 ms votos que los que obtuvo
en las generales de 1986 y en las europeas. En las elecciones generales del 20.6.86 el PSOE obtiene en Alcobendas el 47,01%, 14.449 votos, con una participacin del 76,05%. En las elecciones municipales de 1987 el
PSOE obtiene 50,25%, 15.157 votos, con una participacin 69,41%. Por otra parte, en las elecciones europeas del 15.6.89 el PSOE obtiene un 39.88% de los votos, 11.057 votos, con una participacin del 57,74%.
103
tal manera que la diferenciacin del voto en Alcobendas segn se trate de los
niveles territoriales local, autonmico, nacional y europeo refleja que se vota
ms a nivel local con, adems un mayor ndice de participacin si se compara
con lo que ocurre en los dems municipios de la primera corona metropolitana
de Madrid.
La conclusin es que hay una fuerte estabilidad en la cultura poltica local
puesta en evidencia a partir del comportamiento electoral. La diferenciacin
del voto entre barrios se correlaciona con la composicin socioprofesional de
la poblacin, con una tendencia a la derechizacin del voto con contenidos de
clase ligados al nivel de renta69.
Respecto al comportamiento poltico, el nivel de participacin en las diferentes elecciones municipales, si se excepta la convocatoria de 1991, ronda el
75%. Del hecho de que se produzca un nivel alto de participacin puede fcilmente colegirse que, en Alcobendas, lo local se percibe como importante. El
Partido Socialista ha resultado el partido ms votado en todas las consultas
electorales que se han celebrado desde las primeras elecciones democrticas en
1979. En las elecciones generales de 1993, en las europeas de 1994 y en las generales de 1996, de 2000 y de 2004 el Partido Popular es la fuerza poltica ms
votada, sin embargo, en las elecciones municipales este partido no logra alcanzar los resultados que consigue a nivel nacional e incluso regional cuando estos
comicios se celebran en la misma fecha de las elecciones locales70. Lo que pa69 ... En el barrio 1, 2, 3, que son los barrios antiguos que es donde tendremos que incidir porque es
donde primero llevan ms tiempo, nos conocen ms, y donde ms problemas estn acumulando, todo esto
razonable, en el barrio 1 estn los emigrantes, estn los problemas de aparcamiento y de trafico, estn el
traslado hacia los dos desarrollos de las dotaciones, que es el Ayuntamiento, polica, etc., vas trasladando
por que necesitas ms espacio y por tanto la sensacin de dejacin que tienen ellos y el envejecimiento de
sus casas, de sus viviendas, ya que no es un problema local pero ellos lo perciben como una peor calidad de
vida, y todo es una suma de cosas que aqu no se dan, y luego las comparativas tambin, todos los parques
los ponis aqu, bueno es que para poner parques aqu tengo que tener las casas y entre ellas la tuya, bueno
pues eso ellos no lo ven as y por eso hay que trabajar mucho en esos barrios. Y sin embargo aqu la gente
recibe lo que esperaba, en impuestos dice son muy caros pero en todos los municipios son muy caros, no se
percibe Alcobendas como una ciudad muy cara a pesar de que publique muchas veces y se diga, Alcobendas es similar a cualquier otra ciudad del cinturn de Madrid. Y bueno, yo creo que esa es la percepcin
hasta el extremo de que el Soto de la Moraleja y urbanizaciones pues evidentemente tenemos de la media
es un 12% de voto para el PSOE es una desventaja, pero hace 4 meses era un 8 y hace 4 ms era un 4, es decir, nos hemos ido duplicando poquito a poquito, pero hemos ido duplicando el numero en porcentaje, el
numero de votos, de esas urbanizaciones que votan ellos lgicamente, porque no disfrutan o disfrutan muy
poquito de los servicios que prestamos en Alcobendas porque ellos tienen sus propios servicios, pero sin
embargo aun as reconocen lo que se ha hecho en Alcobendas y lo que se ha hecho en sus barrios... (Primer Teniente de Alcalde).
70 En las ltimas elecciones del 2003 a la Asamblea de Madrid el Partido Popular result ser la opcin
ms votada, mientras que en las elecciones municipales lo fue el PSOE (Elecciones 2003: PSOE 21.983 votos, PP 20.874, IU 3.3.90. Los de la CAM el mismo da eran: PSOE 20.100, PP 23.685, IU 2.814). En Alcobendas, durante la ltima dcada el PSOE desciende en nmero de votantes en todas las consultas electorales, europeas, nacionales y regionales, con excepcin de los ascensos puntuales que se producen en las
elecciones locales, de tal forma que la evolucin del voto confirma un comportamiento que favorece al
PSOE en las elecciones municipales, mientras que en las elecciones de mbito superior la correlacin de
104
rece cierto es que se da ms importancia al Alcalde71 que al partido al que pertenece y as lo prueban las votaciones para las Elecciones generales, autonmicas y locales72.
Las elites locales estn conformadas esencialmente por los cargos polticos
y tcnicos del sistema poltico-administrativo, as como la Asociacin de empresarios Locales (AICA), actores que tienen inters en involucrarse en las acciones del gobierno municipal)73. En Alcobendas existan unas cuantas familias con una importante capacidad de decisin sustentada en la propiedad de
fincas en el trmino municipal y que van perdiendo paulatinamente. An existen propietarios de tierra que tratan de articular sus intereses para constituirse
en interlocutores de la institucin municipal con capacidad de negociacin e
influencia. Estas familias estn enajenando los terrenos que progresivamente
son ocupados por empresas, tanto en los polgonos industriales clsicos como
en los nuevos parques empresariales74.
Vale la pena notar que la agrupacin local del partido poltico en el poder
no recibe instrucciones de la Ejecutiva Regional y la decisin de los componentes de las listas electorales se toma a nivel local, siendo el requisito que todos ellos sean conocidos por los vecinos en razn de su experiencia poltica
previa en la gestin municipal75.
fuerzas se invierte a favor del Partido Popular. (Fuente: Serie Documentos Internos, nmero 25, Comparacin de Resultados Electorales por Secciones Censales, Ayuntamiento de Alcobendas).
71 ... Caballero ha hecho una ciudad del carajo, ha cogido un pueblo y ha hecho una ciudad... entonces,
todo esto la gente lo ve... (Director del Peridico Travesa Norte, independiente). ... los nuevos vecinos
que se incorporan con niveles de renta altos, en un primer momento se deslumbran porque tienen un montn
de servicios y votan al Alcalde, lo que pasa es que cuando se asientan en la ciudad el voto es ms ideolgico
y tienden a cambiar de voto... (Portavoz de Izquierda Unida y Concejal de Urbanismo, legislatura 20032007).
72 Si se compara con otros municipios de la corona metropolitana, la participacin en las elecciones locales es alta y, dentro del mismo municipio, la participacin electoral en las elecciones locales es superior a
la participacin en las elecciones europeas y autonmicas. En la elecciones municipales de 1991, el PSOE
obtiene mayora absoluta con aumento en un concejal (15): El porcentaje de participacin es el ms elevado
en la Comunidad de Madrid y el PSOE obtiene el 54% de los votos emitidos. Hay una coincidencia en que
en Alcobendas no se ha votado al Partido Socialista, sino al Alcalde, a pesar del descontento con la poltica
de este partido a nivel nacional. En 1995 el PSOE pierde mayora absoluta en el municipio, que haba tenido
durante 12 aos. Con una participacin 73,12%, PSOE 12, PP 11 IU 2. El PSOE gana en todos los barrios
excepto en La Moraleja (donde el 87,6% vota PP).
73 ... Aqu en Alcobendas no hay lobbies poderosos. Tanto la Asociacin de Empresarios Locales
como los Sindicatos estn muy identificados con las polticas que desarrolla el gobierno local... siempre habr reivindicaciones, pero stas son, sobre todo, de carcter puntual... (Director del peridico Travesa
Norte).
74 Entrevista con el Concejal y Portavoz del Partido Popular.
75 ... Caballero vino hacia el ao 75 para hacerse cargo del PSOE-UGT, fue prcticamente su fundador en Alcobendas, nucleando el partido en torno a l mismo... El tiene mucho poder en la Federacin Socialista Madrilea porque Alcobendas es la joya de la Corona... (Director de Travesa Norte). En el ao
1995, Caballero es elegido candidato a Alcalde con el 98% de los votos de su agrupacin. Se incluye a seis
nuevos candidatos a concejales que son conocidos en los mbitos vecinales ya que participan en diversas
asociaciones.
105
2.6.3.
La dinmica poltica en Alcobendas entre 1980 y 2003
Al iniciar su andadura el primer gobierno democrtico se encuentra con un

importante dficit de recursos, fundamentalmente financieros y una necesidad
de integracin social derivada de los efectos de la desindustrializacin y de la
polarizacin espacial. Con los primeros gobiernos democrticos se inicia la
transformacin de ncleo de poblacin o barriada, subsidiaria de los flujos de
poblacin atrados por Madrid, a ciudad, donde, desde sus instituciones poltico-administrativas se toman decisiones que afectan a los ciudadanos.
El caso es que hasta 1976 la nica organizacin poltica existente en Alcobendas es el Partido Comunista. Al ganar las primeras elecciones democrticas el
PSOE se consolida como alternativa a ese partido que progresivamente se va transformando hasta llegar a su configuracin actual como IU, mientras que el Partido
Popular de la localidad recoge la herencia dejada por la antigua UCD y CDS.
El color poltico del gobierno en la localidad, donde el PSOE gana las primeras elecciones democrticas en 1979, coincide, a partir de 1982 y hasta
1995 y 1996, respectivamente, con gobiernos del mismo color en la Comunidad de Madrid y en el Estado. En este contexto, las relaciones intergubernamentales pasan de buenas relaciones con la CAM en la poca de ejecutivos socialistas, a satisfactorias relaciones con cambio de gobierno de distinto color
poltico en la Comunidad de Madrid, relaciones que se convierten fundamentalmente en interadministrativas y varan de unas polticas pblicas a otras76,
sin que el cambio de gobierno en la Comunidad haya significado un menoscabo en las relaciones de cooperacin. Las prcticas en que se han sustentado estas relaciones han sido: a) Procesos de actuacin conjuntos sobre todo en operaciones urbansticas77, b) Colaboracin del gobierno regional en las polticas
pblicas locales78, c) Participacin en determinados procesos de decisin79 y
d) Relaciones informales.
76 La descentralizacin lleva implcita la necesidad de cooperacin entre los distintos niveles polticoadministrativos. En el caso de Madrid, la Comunidad Autnoma es la que tiene competencias para promover
el desarrollo econmico y territorial. Los municipios de la Comunidad de Madrid no son actores privilegiados en el mbito econmico. El grueso de las ayudas que se reciben son subvenciones finalistas del gobierno
regional de conformidad con la poltica autonmica de desarrollo del territorio. Como prerrogativa la Comunidad de Madrid ostenta la ltima palabra en lo que se refiere a Urbanismo.
77 Un ejemplo lo constituye la actuacin urbanstica en forma de consorcio que ha permitido la creacin
del barrio de Valdelasfuentes en el que se construyen 2600 viviendas de proteccin pblica.
78 ... Ha habido captulos en los que las polticas pblicas son fundamentalmente distintas y no ha habido forma de colaborar, mientras que en otras hemos colaborado. Donde ms difcil ha sido la colaboracin
ha sido en las reas de urbanismo, en la ordenacin del territorio, porque ah si que la poltica ha cambiado
radicalmente y siempre ha sido en detrimento del municipio, ms a favor de la iniciativa privada, y de que ya
no hubiera que ceder tanto suelo cuando se hace una actuacin en un determinado polgono... Ha habido actuaciones urbansticas conjuntamente con la Comunidad en forma de consorcios, aunque el consorcio sigui
con el cambio de gobierno en la Comunidad cambiaron algo los criterios, pero la gestin en Alcobendas es-
106
Las relaciones con la Comunidad lo han sido a nivel de las distintas concejalas y unidades administrativas. Como se acaba de decir, en las relaciones de
cooperacin con el nivel de gobierno regional (La Comunidad Autnoma de
Madrid) no se perciben ntidamente diferencias esenciales segn haya coincidido o no un mismo color poltico en el gobierno de Alcobendas y en el de la
Comunidad de Madrid, pues ha existido cooperacin cuando el partido de gobierno ha sido coincidente en ambos gobiernos y, con algunos conflictos, pero
con acuerdos en lo bsico, sobre todo a nivel de cooperacin interadministrativa, cuando el color poltico ha sido distinto.
Ello es as puesto que las prioridades del gobierno regional, de uno u otro
color, han incluido la consolidacin de la zona noreste del rea metropolitana
donde se encuentra situada la ciudad. En este sentido ha existido un consenso
entre los actores crticos, desde diferentes perspectivas, en la necesidad de una
agenda donde se primase el desarrollo econmico, dejando al lado otros desacuerdos que no interferiran en el principal objetivo. El resultado ha sido el desarrollo de coaliciones formales y redes informales para, sobre todo, la realizacin de desarrollos urbansticos de vivienda protegida en colaboracin con el
gobierno regional.
Junto con la transformacin del PC en la actual IU, el cambio ms significativo que se ha producido en el sistema poltico de Alcobendas ha sido la
transformacin del PSOE en Alcobendas desde una posicin de activismo poltico (inicios de Caballero) a una de pragmatismo.
2.6.4.
Estructura poltica y administrativa. El Plan de Accin Municipal

y el proceso de toma de decisiones
Con el objeto de identificar alguno de sus rasgos caractersticos, en este

epgrafe se bosqueja el diseo de la estructura formal as como el funcionamiento del aparato gubernamental en sus dimensiones poltica y organizativa,
en las que se inscriben tanto el proceso de gobernanza como la introduccin de
innovaciones administrativas.
taba ya encauzada, si se ha notado es porque al haber un gobierno de distinto color poltico en la Comunidad
se ha retrasado algo el flujo de recursos hacia Alcobendas... (Directora de Comunicacin).
79 Formando parte de alguna Comisin de Coordinacin Institucional para el diseo e implementacin
de las polticas pblicas locales. As, en la Comisin de Coordinacin Institucional del Plan de Infancia participa un representante por cada una de las siguientes instituciones de la Comunidad de Madrid: Instituto
Madrileo de Atencin al Menor y a la Familia, el Defensor del Menor y la Mesa de Salud Escolar de Alcobendas.
107
a.
La estructura del nivel poltico80
a)
El Pleno y las Comisiones
El Pleno es el rgano deliberante y de control, est integrado por 25 concejales y es presidido por el Alcalde, quien convoca sus sesiones, dirige los debates y ostenta el voto de calidad. El orden del da se confecciona por el Alcalde,
previa reunin con la Junta de Portavoces, reuniones que no presentan especiales conflictos81. El Alcalde puede, adems, incluir en el orden del da, por razones de urgencia motivada, asuntos que no hayan sido informados en la comisin informativa correspondiente.
Existen Comisiones informativas permanentes y especiales. En las primeras estn representados todos los grupos polticos que conforman el Pleno en
funcin de la proporcionalidad existente y tienen una doble funcin: el estudio de los asuntos que se sometan al Pleno y el seguimiento de la gestin del
Alcalde, la Comisin de Gobierno y los Concejales a cargo de una Delegacin82.
La composicin y nmero de miembros de cada comisin es un remedo de
la composicin del Pleno, estando al frente de cada una de ellas un concejal del
equipo de gobierno, quien, como Presidente tiene el voto de calidad. Se renen
con una periodicidad semanal y hasta la primera legislatura, antes de la entrada
en vigor de la LBRL, podan asistir los vecinos. Las decisiones que se toman
son de carcter poltico y, aunque no existen estadsticas del nmero de decisiones que toman que estn aprobadas o modificadas por el Pleno, la mayora
de ellas se aprueban por este ltimo rgano sin ulteriores debates. La agenda y
el orden del da se deciden conjuntamente por los concejales y los directivos de
las distintas reas, aunque los asuntos ya suelen llegar preparados por los car80 Segn la LBRL la organizacin institucional del gobierno local se estructura en torno a un rgano representativo y deliberativo y a otro ejecutivo; siguiendo la lgica parlamentaria y presidencial, se privilegia
esta ltima con preponderancia del rgano ejecutivo sobre el deliberativo. Esta norma otorga competencias
al Alcalde para fijar las reuniones del Pleno, el orden del da el proyecto de presupuestos, la capacidad para
modificar decisiones previamente tomadas, etc. El poder de coordinacin del Alcalde se acenta si se tiene
mayora absoluta y el alcalde goza de prestigio en su localidad.
81 ... Esta es la segunda legislatura en la que soy portavoz. Cuando yo llegu las relaciones eran malas,
prcticamente inexistentes. Ha habido personas que han cambiado en el PP. Desde entonces ha cambiado la
situacin, el clima, la relacin entre los concejales de uno y otro partido es buena, distinto es que en el debate poltico hay divergencias... pero la relacin es estrecha. El que mantiene ms las distancias es el Alcalde... (Concejal Portavoz del Partido Popular).
82 Tras las elecciones de 1991 se crean tres Comisiones Informativas con integrantes de los tres partidos
polticos con representacin en el Pleno: Comisin Informativa rea 1 (Hacienda, Planificacin y Coordinacin) con los siguientes miembros: 5 PSOE, 3 PP y 1 IU; rea 2 (Sociocultural): 4-2-1; rea 3 (Urbanismo y
Medio Ambiente): 5-3-1. El nmero de estas comisiones es variable en las siguientes legislaturas pero la
constante es que el partido en el gobierno mantiene la mayora absoluta en cada una de ellas.
108
gos tcnicos, que tienen as una influencia importante en la gestacin de las

polticas pblicas locales83.
b) La Comisin de Gobierno
La direccin del gobierno recae en la Comisin de Gobierno84, compuesta
por el Alcalde, ocho Concejales (aproximadamente uno por cada doce mil habitantes), el Secretario y el Interventor. Celebra sesiones todas las semanas y
los asuntos se aprueban sin demasiada dificultad85.
En este respecto, hay divisin de trabajo con la especializacin de los concejales. La funcin principal de los Concejales es la de actuar como nexos de
articulacin con la sociedad civil local. Se les asignan funciones polticas sobre
algn sector o algn barrio de la ciudad86.
83 ... aunque participamos, nos cuesta mucho tener que hacerlo en las Comisiones. Nosotros tenemos
acceso a la documentacin, y despus, con el conocimiento que ello nos permite, discutimos los asuntos y
votamos a favor o en contra, pero hay otros casos en los que hay que tomar una decisin, que son proyectos
nuevos, sobre los que nos gustara presentar, previa a esa reunin, nuestras propuestas... (Concejal y Portavoz del Partido Popular).
84 A partir de la entrada en vigor de la Ley de Modernizacin de los gobiernos locales, est direccin
recaer en la Junta de Gobierno.
85 ... Vers, esta es mi tesis, se que se estn defendiendo otras tesis por ah y que incluso a lo mejor las
tendencias van contra lo que yo opino, pero bueno, mi opinin es que nosotros hemos funcionado al ser un
equipo muy cohesionado que durante muchos aos ha ido renovndose, pero muy poquito y que ha trabajado con un proyecto muy definido, y que hemos tenido, yo creo, mucho poder que nos ha delegado el Alcalde, ... hemos tenido capacidad de decisin. Y luego tenamos rganos de control de la gestin muy potentes,
es decir, nosotros no dbamos gestin al Alcalde directamente o no tenamos gestin como en muchos casos.
Aqu todas las semanas nos reunamos un equipo de gobierno y todas las semanas ponamos en comn todas
las decisiones de rganos de los concejales. Y eso haca que el programa global en conjunto fuera avanzando
uniformemente, a unos les echaba la bronca o a otros no nos la echaba, es decir, el Alcalde ah yo creo que
tuvo mucho xito porque ha mantenido la tensin del equipo durante muchos aos y eso es muy matador
para los que estamos dentro pero es muy bueno para la gestin.
Entonces, hemos conseguido generar un rgano de gestin colegiado, nosotros decamos (ahora ya no)
que el Alcalde en el equipo de gobierno era uno mas y el lo deca o sea que, ramos uno mas, ramos 15 14
los que furamos en un momento determinado, todos juntos y todos decidiendo (a veces nos pasbamos y
decidamos sobre asuntos que no merecan la pena). Todas las semanas nos reunamos, era obligatorio, y luego adems haba un rgano de gestin, era ms de coordinacin, ms pequeo que ramos los tres Tenientes
de Alcalde (Manolo, Merche y yo, mas Pepe Caballero, los cuatro). Nos reunamos todas las semanas pero
era para coordinar un poquito las reas porque, el Ayuntamiento, cada uno de nosotros era responsable de un
rea y coordinabas las reas y a veces, no siempre, pero a veces organizbamos el orden del da de los equipos de gobierno, por qu?, porque en las reas nos reunamos tambin... yo tenia por ejemplo tres concejales y yo, mi rea ramos cuatro concejales (tres ms el Teniente de Alcalde), yo las coordinaba y las diriga y
acordbamos cosas en ese nivel, y en las que no nos ponamos de acuerdo iban al equipo, yo las llevaba a la
permanente primero y en la permanente decamos: pues est el equipo para decidir entre todos, porque entre
cuatro no hemos podido ponernos de acuerdo, bueno era un nivel de gestin y de conocimiento de la gestin
y de colaboracin en la gestin muy importante. (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
... Hay una enorme cantidad de delegaciones hacia la Comisin de Gobierno que, a nuestro juicio, supone
ganar libertad a la hora de tomar decisiones, eludiendo el control de la oposicin. Hay un grupo de concejales
muy prximo al Alcalde, que llevan el peso de las decisiones... (Concejal y Portavoz del Partido Popular).
86 ... No me gustan los concejales que slo vayan a votar al Pleno, creo que tiene que haber concejales
109
En 1992 se produce una reestructuracin en las que el Primer Teniente de

Alcalde, hasta entonces Presidente del Patronato socio-cultural, asume las
competencias relacionadas con la Hacienda y la Organizacin (Planificacin y
Coordinacin), al tiempo que preside el rgano de planificacin y gestin de
los nuevos Patronatos (ocupa ms de un cargo). La importancia de estos Patronatos en la prestacin de servicios pblicos municipales lo pone de manifiesto
el hecho de que los usuarios pasan de 1.000 en 1983 a 10.000 en 1992 y su presupuesto, para las mismas fechas, de 220 a 1.200 millones de pesetas. Los Patronatos aglutinan la accin pblica local en materia de cultura, juventud, mujer, educacin, deportes, salud, consumo, tercera edad y asistencia social.
A partir de 1996 el equipo de gobierno se estructura en tres grandes reas a
cuyo frente est un teniente de Alcalde, aunque el equipo de gobierno en su
conjunto hace un seguimiento de todos los asuntos importantes. A estas grandes reas se adscriben los organismos autnomos (Patronatos) y Empresas Pblicas. Es una estructura en la que las lneas polticas y ejecutivas estn engarzadas, constatando la existencia de concejales con mayor peso poltico, como
lo demuestran sus mayores atribuciones (los de las grandes reas), estando en
una posicin secundaria los concejales delegados dentro de las reas. De esta
forma se produce un doble control poltico, hacia fuera, por parte del Alcalde y,
hacia adentro, por parte del Primer Teniente de Alcalde.
De esta manera, destaca la figura del Primer Teniente de Alcalde, quien
realiza una funcin de coordinacin e integracin. Desde 1991 preside el rea
de Hacienda, Planificacin y Coordinacin. Es responsable de la implantacin
de la modernizacin administrativa prevista en el programa electoral de 1991,
para lo cual se crea la Delegacin de Planificacin y Coordinacin que acta
que decidan y que tengan capacidad de gestin y no me gustan directivos que sean los que dirijan al resto de
los directivos, porque creo que no va a funcionar, conociendo la filosofa de los concejales como funcionan,
cuando cambien de equipo que alguna vez cambiaremos no? va a funcionar, porque yo siempre les pona el
ejemplo: Mi Director de Urbanismo que es con quien yo me coordino y a veces le doy las instrucciones y el
que me cuenta como estn las cosas y con el que montamos y desarrollamos todos nuestros programas, todos
nuestros objetivos, no puede recibir ordenes de otro director, porque si recibe las ordenes de otro director
distinto cuando venga a mi va a decir oye que hago lo que me ha dicho este o lo que le he dicho yo, a no ser
que yo vaya a los plenos a votar.
Y yo creo que los polticos locales, esto no es Francia ni Inglaterra, que los polticos locales aqu en Espaa somos polticos pero tambin muy gestores. A lo mejor tiene que cambiar, yo creo que no, pero a lo
mejor para que cambie tenemos que primero que pasar unos cuantos aos y que la democracia se vaya consolidando y formando funcionarios locales, directivos que sean capaces de llevar la administracin, el 95%
de la administracin local que la puedan llevar por si mismos, y que no pase nada por los cambios polticos,
se siga avanzando y se tire para adelante. Yo creo que eso en nuestro pas, necesita bastante tiempo, necesita
otro modelo de gestin, y que se hagan cambios legislativos.
Pero eso en otras culturas funciona pues por eso, por la tradicin, la representatividad del concejal es distinta y el modelo de gestin de los concejales de la participacin publica es distinta, creo que aqu el xito se
ha debido a la estabilidad y al modelo de gestin, tanto directivo como poltico y lo otro es una incgnita,
que ya veremos... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
... Hay concejales de primera y de segunda como se ve claramente en los nombramientos como primeros tenientes de alcalde y concejales delegados... (Concejal y Portavoz del Partido Popular).
110
de motor para el cambio administrativo. A esta delegacin se incorpora el departamento de Estudios, Planes y Proyectos, posteriormente denominado Estudios y Evaluacin. De este concejal dependen la Hacienda, la gestin econmico-financiera, Organizacin, Informtica, Servicios Generales y Calidad. Es
decir, histricamente, posee los recursos para controlar el grueso de la organizacin. Es un concejal con una larga experiencia poltica y de gestin, prcticamente desde la primera legislatura, lo que le confiere auctoritas. Desde el primer momento muestra una especial preocupacin por formar equipos tcnicos
y estar al corriente de la gestin de las diferentes reas que tienen a la cabeza
un concejal delegado con gerentes profesionales, funcionarios o laborales, reclutados en funcin de sus habilidades profesionales.
c)
El Alcalde y su Gabinete
El Alcalde es responsable directo de las funciones de Informacin, Imagen,

Hacienda y Organizacin, con un seguimiento por parte de ste de los asuntos
clave para la ciudad: urbanismo y juventud. Ostenta la presidencia de las Empresas Pblicas Municipales. Desde 1991, el Alcalde se reserva las relaciones
institucionales y externas y la coordinacin de los Presidentes de barrio para
actuar de primer interlocutor con la sociedad civil local, vecinos, actores econmicos, asociaciones y tercer sector.
En materia de representacin de la ciudad: a) Mantiene una comunicacin
con las instituciones estatales, regionales y de otros ayuntamientos con objeto
de fomentar los intereses de la ciudad, b) Lidera todas las acciones de promocin de la imagen de la ciudad para atraer empresas que creen riqueza y empleo desde la concertacin pblico-privada, c) Impulsa la promocin de la ciudad en el exterior y d) Apoya las actividades del movimiento asociativo vecinal
manteniendo el contacto directo y el dialogo con los vecinos87.
Existe un Gabinete de Alcalda que tiene como funcin el apoyo estratgico
a la figura del Alcalde y la promocin externa de la ciudad en foros nacionales
e internacionales. Desde este Gabinete se mantienen las relaciones institucionales, con otras administraciones y con otras ciudades, promoviendo la integracin de Alcobendas en redes de ciudades, la cooperacin internacional y el
fomento del mecenazgo para involucrar a actores privados en proyectos de inters ciudadano. Se ocupa tambin de preparar las actuaciones del Alcalde en
sus relaciones con los distintos rganos polticos y administrativos del Ayuntamiento realizando, en este respecto, funciones de asesoramiento. El gabinete
de Alcalda est estructurado en torno a un director de gabinete, un responsable
de relaciones institucionales y un rea de cooperacin internacional, cuyos res87 Plan de Accin Municipal 2000-2003, Ayuntamiento de Alcobendas, mimeografiado.
111
ponsables son puestos de libre designacin y con una dotacin presupuestaria

propia que permanece constante a los largo de los aos.
De modo complementario existe un Gabinete de Comunicacin encargado
de comunicar las estrategias del equipo de gobierno y de su relacin con los
medios de comunicacin. Las acciones comunicativas estn coordinadas por
una Comisin de la que forman parte el Director de Coordinacin y Planificacin, la responsable del gabinete de Alcalda y la Directora de Comunicaciones. Esta Comisin acta de asesora en las acciones comunicativas que proponen las diferentes reas y coordina la poltica de comunicacin. Como
instrumentos el Ayuntamiento dispone de medios propios para moldear los
hechos con soportes escritos (Revista Siete Das, Revista Alcobendas, con una
circulacin de 38.000 ejemplares que se buzonea a todos los hogares de Alcobendas), telemticos (Siete Das Digital) radio y televisin.
Las relaciones del Secretario y el Interventor han sido de cooperacin
con el equipo de gobierno y los directivos. Los funcionarios de habilitacin
nacional no poseen el monopolio del conocimiento tcnico y su capacidad
de control, ms all de vigilar el cumplimiento de legalidad, es limitado88.
Estn abocados a la colaboracin con los cargos electos y las relaciones que
tienen con el resto de la organizacin administrativa no se han modificado
cuando el partido de gobierno ha gobernado con mayora absoluta o en coalicin89.
b.
La estructura del aparato administrativo municipal
Adems de su adecuacin a la direccin poltica, la estructura administrativa del Ayuntamiento de Alcobendas no es sino la adaptacin a las grandes lneas de actuacin enmarcadas en las polticas pblicas locales. Este planteamiento responde a un modelo en el que los cargos polticos se hacen responsables
de una parcela o Delegacin administrativa. Obviamente, ello implica la confusin entre funciones polticas y gestoras. Esto es importante porque viene a ratificar una de las propuestas que estn en los planteamientos de la Ciencia de la
Administracin, cual es el consenso existente en la imposibilidad de separar
Poltica y Administracin, sobre todo en el mbito de los gobiernos de las ciu88 Palabras de despedida del Secretario en su Jubilacin (Pleno del 25.9.2001): ... Me voy contento de
haber trabajado en uno de los municipios mejor organizados de Espaa, pionero en muchas cosas y alerta
siempre a cualquier innovacin que sirva para mejorar la prestacin de servicios a los ciudadanos....
89 ... Con los funcionarios de habilitacin nacional hay una relacin de mutua dependencia. No es una
relacin conflictiva. Ha habido problemas que se han resuelto. Por ejemplo, tuvimos un problema con el
asunto del 1% para ayuda a la cooperacin con el tercer mundo, que el interventor no vea, pero son cuestiones de interpretacin que se resuelven puntualmente... (Portavoz de IU y Concejal de Urbanismo, legislatura 2003-2007).
112
dades en donde los responsables son cargos polticos que se legitiman tambin
por su capacidad para gestionar90.
En Alcobendas la Administracin local se estructura en torno a tres grandes
reas con sus delegaciones o divisiones gestoras y departamentos o centros de
responsabilidad. Esta estructura se inicia en 1996 y, con variaciones derivadas
de reestructuraciones menores se consolida hasta la actualidad. Estas tres grandes reas son responsables del devenir de las polticas pblicas locales, muchas
de las cuales se concretan en programas de actuacin que, para su gestin, requieren la participacin transversal de unidades administrativas pertenecientes
a diversas reas.
La divisin por reas la decide el equipo de gobierno y se ratifica en el Pleno. Al frente de las mismas est un concejal delegado que ostenta un doble papel, el de responsable de la gestin y la de cargo poltico delegado del Alcalde
con las competencias que ste le atribuye. Existe un concejal delegado por
reas o un Teniente de Alcalde responsable de varias delegaciones. Con los gobiernos en coalicin, cuando no han existido mayoras absolutas, no se ha incrementado la estructura administrativa, lo que pone de manifiesto que no hay
un reparto de poder. Bajo el Concejal de rea se encuentra un equipo de directivos y tcnicos con un alto grado de profesionalizacin. La relacin que stos
mantienen con los funcionarios de habilitacin nacional son de cooperacin.
Las delegaciones a cuyo frente est un concejal tienen responsabilidades
para el diseo e implantacin de los diferentes bloques de polticas locales:
1) La poltica para la profundizacin de la democracia local, Delegacin de
Participacin Ciudadana y Delegaciones de los Consejos de Barrio a cuyo
frente esta un Concejal. 2) La poltica para la modernizacin e innovacin de la
gestin administrativa, cuyo responsable es el Primer Teniente de Alcalde. De
esta poltica se ocupa la Delegacin de Coordinacin, Planificacin, Calidad,
Organizacin e Informtica, Estudios y Evaluacin, Asesora Jurdica, Contratacin y Patrimonio y Servicios Generales. 3) La poltica encaminada haca la
utilizacin y modificacin del territorio, es decir, la Delegacin de Urbanismo
y Vivienda. 4) La poltica para el desarrollo econmico y de la seguridad, de la
que se ocupan las Delegaciones de Economa, Hacienda, Seguridad Ciudadana
y Trfico, y de Empleo, Industria y Medio Ambiente. 5) Las polticas que tienen como finalidad la provisin de equipamientos, Delegacin de Servicios
Pblicos, Mantenimiento, Transportes y Obras municipales. 6) Las polticas
90 Este consenso supera un cierto reduccionismo puesto en boga por determinadas interpretaciones de
la Nueva Gestin Pblica, tratando de desagregar el binomio Poltica y Administracin para adjudicar a cada
una de sus partes una lgica propia, permitiendo as la introduccin de propuestas economicistas y gerencialistas en materia de gestin administrativa al margen de la poltica. Por otra parte, al constituirse las organizaciones pblicas en la respuesta racional correspondiente a una estructura de dominacin, el entreveramiento entre Poltica, Sociedad y Administraciones Pblicas es inevitable (WEBER, 1976).
113
sociales, Delegacin de Cultura, Juventud, Educacin e Infancia, Delegacin

de Salud, Consumo, Mayores, Servicios Sociales y Mujer.
Dentro de las grandes Delegaciones existen unidades menores o centros de
responsabilidad o departamentos, negociados y oficinas para actividades concretas y a cuyo frente est un director que depende del concejal. La estructura
organizativa es el resultado de sucesivos procesos de reorganizacin. Hay lneas jerrquicas, pero en materia de diseo e implantacin de las polticas pblicas locales juega un papel relevante la Direccin de Planificacin y Coordinacin, dependiente del Primer Teniente de Alcalde, que acta en su relacin
con las dems reas y unidades como mero rgano staff de asesoramiento, pero
que en la prctica ejerce una influencia primordial.
La direccin Ejecutiva
De hecho, el organigrama de Alcobendas no se diferencia, en apariencia, de
los tradicionales organigramas identificados con los modelos de estructura clsico-burocrticos, pero llama la atencin la existencia de una Unidad, la Direccin de Planificacin y Coordinacin, especialista en coordinacin de polticas
en torno a grandes problemas (holistic government)91, que atiende a las reuniones como asesora y que emite informes tcnicos, es decir, hay lneas jerrquicas pero la asesora de polticas proviene del staff de coordinacin que est en
las reuniones.
Los rganos directivos estn conformados por gerentes profesionales, que
actan en una organizacin funcional que, tras sucesivas reorganizaciones, ha
quedado estructurada por: a) unidades de atencin a los ciudadanos radicadas
tanto en el ayuntamiento como en los barrios, b) unidades de prestacin de servicios, c) unidades de control (coordinacin e intervencin, entre otras) y
d) unidades que prestan servicios a otras unidades, como sera el caso de la de
Recursos Humanos.
Interesa resaltar, pues, la importancia que tienen la Unidad Administrativa
de Planificacin y Coordinacin, a la que se ha hecho referencia y a la Unidad
de Anlisis y Evaluacin como unidades de especialistas. Esta ltima se ocupa
de indagar acerca de la realidad social de Alcobendas y proporcionar la infor91 ... La Direccin de Planificacin y Coordinacin impulsa y apoya el desarrollo global de todas las
lneas de coordinacin, y acta preferentemente en acciones que afectan a varias reas. Es responsable directo de algunas de las acciones y puede, a solicitud de las reas: Asesorar, apoyar e impulsar acciones de coordinacin; asesorar y apoyar acciones de planificacin (Planes Integrales, etc.); disear y organizar grupos o
seminarios de trabajo para intensificar la utilizacin del Sistema de Programacin por Objetivos u otras tcnicas de gestin (marketing, calidad...) (Alcobendas Plan Ciudad, Calidad y Modernizacin en la Gestin
Pblica, Ayuntamiento de Alcobendas, Ediciones Gestin 2000, 1997, pp. 113 y 114).
114
macin que sirve de base para la formulacin, implantacin y evaluacin de las

polticas pblicas locales.
c.
La descentralizacin territorial
El nfasis puesto en la descentralizacin territorial se materializa en los Consejos de Barrio, que son dispositivos de descentralizacin poltica y de gestin.
Como instrumentos de desconcentracin de la gestin administrativa y, sobre
todo, para facilitar la participacin ciudadana, en 1980 se crean siete consejos de
Barrio como mecanismos para aglutinar al movimiento ciudadano, hasta entonces bajo el control del PC. Los presidentes de los Consejos de Barrio son Concejales del equipo de gobierno, coordinados por la Alcalda. Algunos de estos concejales son vecinos del propio barrio. Estos Presidentes mantienen reuniones
peridicas con los vecinos, se ocupan de los intereses de los barrios, para lo que
se les dota de competencias (tales como obras menores o garajes), de una estructura administrativa que se relaciona con las distintas reas de la organizacin municipal y de un presupuesto que representa el 5% del total del presupuesto del
Ayuntamiento, aunque su capacidad de decisin es limitada. En este respecto, los
Consejos de Barrio son un instrumento til para facilitar informacin a los vecinos. Adems, la descentralizacin facilita la participacin de las asociaciones,
pues la mayora de sus intereses se cien a su barrio y no a toda la ciudad.
En materia de gestin los Consejos de Barrio se utilizan como instancias
descentralizadas en las que prestar determinados servicios a los ciudadanos; en
ellos se abren Oficinas Municipales, incluyendo aplicaciones informticas para
que los ciudadanos resuelvan sus asuntos. En este sentido los Consejos de Barrio son centros de servicios que acercan la administracin al ciudadano. Adems del edificio de la Gran Manzana, los edificios de los Centros Cvicos actan como centros de servicios, son una expresin de la descentralizacin
territorial y de cercana al ciudadano para la mejora de la receptividad y el contacto directo con los vecinos.
Con todo, la actual configuracin de la descentralizacin territorial ha derivado a que, en materia de participacin, fuesen los vecinos vinculados a los
partidos polticos de la ciudad los que tomasen parte de forma mayoritaria en
sus reuniones, trasladando as la lucha partidista del Pleno a los Consejos de
Barrio. A ello habra que aadir la escasa capacidad para la prestacin de servicios. Teniendo en cuenta la experiencia acumulada hasta la actualidad, en el
Plan de Accin Municipal 2003-2007, est prevista una profunda renovacin
de los Consejos de Barrio, iniciada con una reduccin de los mismos de siete a
cuatro, dotndoles de nuevos contenidos, autonoma y competencias para profundizar tanto en materia de participacin ciudadana como de prestacin descentralizada de servicios pblicos.
115
d.
El sector pblico municipal en Alcobendas
Uno de los elementos introducidos en Alcobendas ha sido el concepto de la

descentralizacin de las responsabilidades en la gestin de los recursos. Merced a ello, la responsabilidad en cuanto al uso de determinados recursos (financieros o personal, por ejemplo) es transferida desde el Ayuntamiento a las organizaciones especializadas (Patronatos de servicios sociales o empresas
pblicas). Este proceso de transferencia de responsabilidades, que juega un papel esencial desde el principio, da lugar a la existencia de centros de resultados
cuasiautnomos que se ven obligados a rendir cuentas por la utilizacin de sus
recursos en relacin con los resultados obtenidos.
De esta manera, por lo que hace a la prestacin de los servicios pblicos
municipales, en Alcobendas, la descentralizacin se implanta bajo la frmula
jurdica de organismo autnomo, comercial o administrativo, y empresa pblica con objeto de dotar a las unidades descentralizadas de autonoma para organizarse. La formacin de una estructura descentralizada (Organismos Autnomos bajo la forma de Patronatos y Empresas Pblicas municipales) se hace
coincidir con un control poltico centralizado.
Los Patronatos
Los Patronatos son organismos autnomos comerciales que tienen como finalidad la prestacin de servicios sociales. Al dotarles de esta naturaleza jurdica se persigue una mayor agilidad en la gestin sin perjuicio del mantenimiento de los oportunos controles polticos y jurdicos. El Pleno nombra a los
componentes de su Consejo Rector y en l tienen representacin todos los grupos polticos que estn en el Pleno en funcin de su proporcionalidad. Sin merma de la capacidad de decisin que ostentan los representantes polticos, en el
Consejo Rector de cada Patronato, tambin estn representados los sindicatos
y las asociaciones vecinales. Los gerentes de los Patronatos son nombrados por
el equipo de gobierno.
Existen tres Patronatos (de Deportes, Salud y Bienestar Social) que se nutren de los presupuestos municipales. El Ayuntamiento les dota todos los aos
de una partida presupuestaria, soportando sus costes una vez deducidos los ingresos derivados de sus actividades.
En todo caso, es importante destacar que en la decisin descentralizadora
tienen un papel importante las cuestiones polticas, pues la configuracin de
los Patronatos tiene que ver con los recursos que se les dotan y con el diseo de
un proceso de toma de decisiones. Efectivamente, la creacin de los Patronatos
116
es una decisin para acabar con las inercias burocrticas previas y los intereses
vinculados a las mismas. Mediante este cambio estructural se pretende modificar el proceso de toma de decisiones y el modo de actuar del aparato administrativo. Esta descentralizacin en Patronatos se ha visto favorecida porque ha
coincidido con un crecimiento del Ayuntamiento. Una caracterstica importante de los Patronatos es el mbito limitado de sus competencias lo que permite
un control por resultados como principal elemento de su legitimidad.
Las Empresas Pblicas
En el modelo burocrtico las empresas pblicas municipales han venido
siendo un instrumento para la prestacin de servicios pblicos. En Alcobendas,
adems, se configura un sector pblico empresarial con iniciativa para actividades de mantenimiento, adquisicin de suelo y promocin de viviendas sociales.
Las Empresas Pblicas son sociedades annimas de las que el Ayuntamiento detenta la totalidad del capital92. Estn vinculadas al conjunto del aparato
administrativo ya que el Alcalde es el presidente del Consejo de Administracin y el equipo de gobierno propone al Pleno a los gerentes, siendo ste quien
efecta su nombramiento formal.
Hay cuatro empresas pblicas. La Sociedad de Gestin del Patrimonio Inmobiliario Municipal de Alcobendas, Sogepima, que tiene como funcin la
gestin del patrimonio municipal que permita obtener ingresos para la financiacin de los gastos municipales; esta gestin aporta el 40% de los ingresos
presupuestarios a travs de la gestin de las viviendas, oficinas, naves, locales
comerciales, aparcamientos, etc. propiedad de la institucin municipal. Emvialsa, empresa municipal de la vivienda que es un instrumento de gestin para
la construccin de viviendas sociales). Emarsa, que se ocupa de la recaudacin
y gestin de los tributos municipales y Seromal, que se ocupa del mantenimiento de los diversos servicios pblicos, ejecutando directamente o subcontratando con empresas privadas. Las empresas pblicas municipales se rigen
por la legislacin civil y mercantil en lo que se refiere a su toma de decisiones
y a su responsabilidad de cara al exterior, pero por la legislacin pblica en lo
92 ... Claro, nosotros intentamos siempre salvar algunas limitaciones que tiene la Administracin, si tuviera que trabajar directamente, con muchas dificultades porque el interventor pone muchas trabas... por
ejemplo: la administracin publica no puede subcontratar ms del 50% de la obra que se prev, nosotros nos
obliga a subcontratar ms de un 50%, nosotros entonces nos vamos a la legislacin privada para intentar sufragar eso y poder hacer... Porque si nos encargan a Seromal que pongamos un ascensor pues el 90% de la
subcontratacin es la empresa del ascensor luego no podramos hacerlo de otra forma, entonces, no podran
encargrnoslo a nosotros directamente tendran que hacer un concurso y eso llevara tiempo y gasto, de lo
que hagan directamente nosotros nos buscamos las vueltas para intentar no irnos por la va de la legislacin
publica sino por lo otro, y as estamos, esto es una dificultad aadida a las empresas, pero bueno, as es como
funciona esto... (Director de Servicios Econmicos).
117
que se refiere a las relaciones con el Ayuntamiento. El Secretario y el Interventor del Ayuntamiento forman parte del Consejo de Administracin de todas las
empresas pblicas. En los mbitos de contratacin y de personal se rigen por la
normativa pblica.
Por todo ello, tanto los patronatos como las empresas pblicas son instrumentos para la delegacin en la gestin, prcticas cuasi-comerciales y centros de beneficios en algunos elementos de la provisin de servicios. Los gestores actan con libertad en el marco de unos parmetros estratgicos y en
cierto modo su gestin se asemeja al modelo de los centros de beneficios de la
empresa privada. Se hace una delegacin de funciones pero no se transfiere la
propia legitimidad. Resulta central que no haya una prdida de legitimidad y
siguen insertos en el proceso poltico.
e.
El Plan de Accin Municipal y el proceso de toma de decisiones
Este Plan es el instrumento eje de la actuacin del gobierno en cada mandato y recoge los objetivos de legislatura de la institucin municipal a partir del
programa electoral del equipo de gobierno. Comprende, de forma temtica, el
compromiso para toda la legislatura93 y, si bien en el Plan de Accin Municipal
se enmarca la accin del gobierno para toda una legislatura, la dinmica hace
que se realicen actuaciones que no, necesariamente, estn contempladas en el
Plan de Accin Municipal. Es importante notar que este Plan est incardinado
con el Plan Estratgico a cuyos ejes programticos se atiene.
El proceso de elaboracin del Plan Municipal se inicia recogiendo las aportaciones que los vecinos realizan en los Consejos de Barrio. En su elaboracin
participan directivos, gerentes, tcnicos y polticos y se coordina desde la Unidad de Planificacin y Coordinacin, que se encarga de recabar y sistematizar
los datos y propuestas de los Directores de rea en las diferentes Delegaciones
del Ayuntamiento94.
En esa medida, la Direccin de Planificacin y Coordinacin prepara los modelos de elaboracin del Plan de Accin Municipal basndose en las directrices
93 ... Lo primero que se hace es el programa electoral y sobre el programa electoral despus trabajamos en el Plan de Accin Municipal que es el desarrollo y la cuantificacin porque con el programa electoral
no participamos en teora, cuando lo hacemos en nuestra agrupacin si hacemos (hacemos locuras no?, a
veces lo son...), intentamos ayudar, pero ya en el Plan Municipal lo que se hace es cuantificar y temporalizar
las acciones del programa electoral... (Concejal de Urbanismo legislatura 1999-2004).
94 ... El Plan Municipal lo realiza el equipo de gobierno. Ahora lo hemos profesionalizado un poquito,
antes nos reunamos y decidamos nosotros como lo ponamos y ahora el Director de Coordinacin y Planificacin es un poco el coordinador de eso y es el que nos traslada el modelo sobre el que tenemos que basarnos para hacer eso, cada vez se va modernizando un poquito ms... (Concejal de Urbanismo, legislatura
1999-2003).
118
del equipo de gobierno. Desde esa Direccin y conjuntamente con los cargos polticos, se intenta jerarquizar o priorizar algunas inversiones que estn previstas
en el programa electoral. El borrador del Plan elaborado por la Direccin de Planificacin y Coordinacin es un documento base que sirve para que los polticos
y tcnicos se renan durante un perodo de cuatro o cinco das fuera del Ayuntamiento para aprobar definitivamente el Plan. La Direccin de Planificacin y
Coordinacin se ocupa de trasladarlo a todas las reas y se hace responsable de
su implantacin y seguimiento. Una vez establecidas las prioridades de actuacin por el equipo de gobierno, el Plan de Accin Municipal se presenta en una
jornada interna al conjunto de directivos de la institucin y se distribuye, en forma divulgativa a todos los empleados municipales y a todos los vecinos.
El Plan de Accin Municipal est vinculado a un plan financiero mediante
un documento econmico en el que se detallan las previsiones de gastos e inversiones de tal forma que sus objetivos se ajusten a las previsiones financieras. El presupuesto anual, as como los planes y proyectos, se referencian al
Plan de Accin Municipal.
Venimos, ahora, a la cuestin del proceso de toma de decisiones. En teora todas las decisiones se articulan en torno a los ejes del Plan de Accin Municipal.
En muchas ocasiones, sin embargo, hay que decidir sobre cuestiones que no estn
claramente reflejadas en el Plan. En cualquier caso, en el proceso de toma de decisiones los tcnicos y directivos preparan los asuntos, sobre los que deciden los
cargos electos. Sin duda, los tcnicos condicionan la decisin en la preparacin de
los temas sobre los cuales, despus, un pequeo grupo de electos toma el grueso
de las decisiones. La direccin del gobierno la llevan el Alcalde y el Primer Teniente de Alcalde, ste se ocupa adems del control y la toma de decisiones en el
proceso presupuestario. Este proceso de toma de decisiones se articula al funcionamiento formal de la Comisin de Gobierno y de las Comisiones Informativas.
Hay tres niveles o mbitos de decisin. En primer lugar las grandes decisiones polticas que se toman en las reuniones que el equipo de gobierno tiene semanalmente y que una vez tomadas se llevan a las comisiones informativas. En
segundo lugar, las decisiones de una importancia intermedia, que el Concejal
de cada rea debate con el Primer Teniente de Alcalde y, en su caso otros
miembros del equipo de gobierno que puedan estar implicados. Finalmente las
decisiones rutinarias se toman por parte del Concejal delegado de rea y los directivos y tcnicos adscritos a la misma.
La participacin de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones se
institucionaliza a travs de los Consejos de Barrio y Sectoriales, las redes de
polticas pblicas y el Plan Estratgico. Por constituirse en importantes mecanismos para la gobernanza, a todos ellos nos referiremos detenidamente en los
captulos siguientes.
119
CAPTULO 3:
LAS FASES Y LA RED DE ACTORES
EN LA GOBERNANZA DE ALCOBENDAS:
CAPACIDADES, INTERESES Y ESTRATEGIAS
En Alcobendas el modelo de gobernanza adoptado y la introduccin de mecanismos innovadores de gestin se insertan en la agenda poltica como una derivada de la percepcin de los problemas locales por parte de las elites que acceden al gobierno local (SUBIRATS, 1994). Cuando accede al gobierno local el
equipo de gobierno, que surge de las primeras elecciones locales democrticas,
sus preocupaciones ms relevantes giran en torno a los siguientes problemas:
a)
En primer lugar, los problemas sociales, en cuyo origen est la desvertebracin social y territorial de la ciudad95 y que es necesario resolver
desde la accin poltica.
b)
En segundo lugar, la necesidad de dotar a la administracin local de capacidad poltica y transformadora. Hasta el advenimiento de los primeros
gobiernos democrticos el gobierno local de Alcobendas, en consonancia
con todos los gobiernos locales de la poca, era un mero productor de servicios, pocos e indiferenciados por otra parte, bajo la tutela de la Administracin Central. A partir de las primeras elecciones democrticas, se
haca imprescindible la creacin de un autntico gobierno local.
c)
Tercero, el problema financiero. La administracin que se encuentran

al acceder al gobierno es una administracin sin apenas recursos financieros (en Alcobendas el Ayuntamiento slo ingresa la tasa basuras)96.
95 ... lo que haba que ver es como vivan aqu 15.000 personas en esta inmensa mancha verde (se refiere a la urbanizacin de viviendas de lujo La Moraleja) y, en sta ... aqu, (se refiere al casco urbano), mucho ms pequea, vivan 50.000. Los de La Moraleja encima, queran segregarse para no aportar nada al desarrollo de la ciudad ... (Entrevista al Alcalde D. Jos Caballero el 3.5.2002).
96 ... lo primero que hicimos en el ao 1980 es que todo el mundo pagara, porque aqu es verdad que
no pagaba nadie los impuestos municipales, pero claro, aqu en 1979 no haba ningn servicio, el Ayuntamiento te recoga la basura y pagabas 700 pesetas al ao por la recogida de basuras y por el alcantarillado ...
(Entrevista al Alcalde de Alcobendas).
121
d)
Cuarto, la problemtica de la cultura organizativa interna, con un aparato administrativo sin capacidad de respuesta con, tambin, escasos
recursos humanos y organizativos. En este respecto, es una organizacin magra y estructurada en torno a un esquema legalista y burocrtico con compartimentos estancos, fragmentados y con diferenciacin
especializada Tambin una administracin eminentemente gestora,
pero sin capacidad poltica para la adopcin de decisiones coordinadas
en materia de infraestructuras, equipamientos y prestacin de servicios
pblicos locales.
De este modo, la reforma social, el crecimiento econmico, la consolidacin de la democracia y la eficacia en la gestin constituyen los aspectos sistmicos de la Agenda Poltica en las diferentes legislaturas de Alcobendas integrando los distintos aspectos97.
Por tanto, el objetivo del equipo de gobierno que se incorpora al primer
ayuntamiento democrtico es consolidar la democracia local y potenciar la
provisin de servicios pblicos locales para la mejora de las condiciones de
vida de los ciudadanos. La consecucin de este objetivo requera la introduccin de mecanismos de gobernanza y la continua modernizacin del aparato
administrativo, con una doble necesidad de innovacin: en qu se hace y en
cmo se hace.
3.1.
LOS FACTORES DESENCADENANTES
En este orden de cosas debe llamarse la atencin acerca de las condiciones

que permiten adoptar el modelo de gobernanza en Alcobendas, para lo que es
preciso detenerse tanto en las circunstancias polticas y econmicas como en
los aspectos institucionales.
Respecto a las circunstancias polticas, el inicio del proceso se hace coincidir con el advenimiento de los nuevos ayuntamientos democrticos. En el marco de la consolidacin democrtica, el cambio poltico que se produce con la
llegada de los gobiernos locales democrticos lleva implcita su repolitizacin
y el consiguiente cambio, tanto en su papel como en su actuacin, frente a la
sociedad civil para consolidar y profundizar el incipiente rgimen democrtico. En un segundo momento, accede al poder en Alcobendas un partido poltico con unos valores y una visin de la Administracin local y con necesidad de
controlarla98, eliminando las restricciones, tanto de carcter poltico, como or97 Estos aspectos sistmicos se desprenden del anlisis de contenido de los diferentes Planes de Accin
Municipal.
98 ... en principio lo que nos movi era la necesidad de tener un elemento de control sobre la gestin.
Los Concejales nos reunamos, tombamos unas decisiones, soltbamos esas decisiones..., y no tenamos
122
LAS FASES Y LA RED DE ACTORES EN LA GOBERNANZA DE ALCOBENDAS
ganizativo, para el ejercicio del liderazgo poltico y que identifica en las herramientas de la gobernanza un instrumento para el cambio. El detonante del proceso es pues la consolidacin de Ayuntamientos democrticos y la necesidad
de dotar de recursos a la accin municipal.
Por consiguiente, el equipo que accede al gobierno como resultado de las
primeras elecciones democrticas, tras el largo parntesis del rgimen poltico
anterior, se encuentra con las arcas vacas y con el reto de legitimar el gobierno
local haciendo frente a los problemas acumulados con carencia de autonoma
funcional, recursos financieros y competencias. Al crecimiento urbanstico y
demogrfico que sufre Alcobendas se une la falta de los servicios ms elementales.
En ese contexto inicial de ausencia de infraestructuras, equipamientos y
servicios pblicos en la ciudad, la gobernanza en Alcobendas engloba una
preocupacin por el funcionamiento, la eficacia y eficiencia del aparato administrativo99, la consolidacin de los valores democrticos, la vertebracin social y el crecimiento econmico100. Para ello es necesario plantear una reforma
global que sea permanente y continuada, que d respuestas transversales a los
problemas de la ciudad y no se circunscriba nicamente a la organizacin administrativa. Es decir, la generacin de un proceso a largo plazo, creando una
capacidad poltica y organizativa para obtener logros tambin en el corto plazo
que dotasen de legitimidad al proceso.
En una fase posterior en el tiempo, emergen presiones no slo de los ciudadanos para la prestacin de ms y mejores servicios, sino de los impactos de
la globalizacin, lo cual requiere la promocin del desarrollo econmico de la
ciudad en un contexto de cambios econmicos y sociales. En ambos casos, hay
una exigencia de introduccin de innovaciones internas en la gestin y una necesidad de coordinar. El equipo de gobierno se encuentra con una administracin que no presta servicios suficientes y una organizacin administrativa que
tiene que adaptarse a las nuevas necesidades. Precisamente en la etapa de globalizacin, que coincide con la puesta en marcha del Plan Estratgico, el momuy claro cmo medir, aunque fuera de una manera muy por encima, qu pasaba con el desarrollo de lo
que estbamos haciendo? Esto para nosotros era muy importante y entonces, controlar la gestin y, adems
evaluar los efectos, era lo que nos movi ... (Primer Teniente de Alcalde).
... Entonces, necesitbamos herramientas que nos ayudaran a cambiar, palancas que nos movieran la
pesada losa, que la cultura burocrtica aqu..., entonces, esa preocupacin que durante los aos 80, ms que
una preocupacin fue un trauma, era una monomana para algunos, por lo menos para m... (Primer Teniente de Alcalde).
99 ... En el 79 entramos flechados a tres cosas: cambiar la administracin, generar servicios a los
ciudadanos, que no haba ni uno, y a propiciar la participacin ciudadana... (Primer Teniente de Alcalde).
100 ... nuestro desarrollo de gestin interna o de modernizacin tiene que ver con nuestra preocupacin
por tener herramientas eficaces para el desarrollo de las polticas pblicas... Llegamos aqu en el ao 79 y
una de nuestras preocupaciones era revertir la obsolescencia que encontramos en la Administracin... (Primer Teniente de Alcalde).
123
delo de gobernanza pretende dar respuesta a los retos derivados de los cambios
sociales y de las estructuras productivas que tienen lugar en la ciudad para situarla en el contexto de ciudades europeas.
Ciertamente, la existencia desde el comienzo de un gobierno con mayoras
absolutas permite poner en marcha un programa de gobernanza y modernizacin del aparato administrativo de forma permanente y continuada.
Finalmente, el proceso se ve favorecido por la existencia de otros aspectos
institucionales como las expectativas de un nuevo rgimen democrtico y, en lo
que hace a la organizacin administrativa, la escasa resistencia al cambio, ya
que se parte de un aparato administrativo pequeo, que va creciendo a medida
que lo hace la ciudad, que va adquiriendo una cultura propia y que no presenta
resistencia a las innovaciones que promueven los cargos electos.
3.2.
LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN.

LAS ESTRATEGIAS POLTICAS. VOLUNTAD DEMOCRTICA.
INSTITUCIONALIZACIN DEL PROCESO Y ARTICULACIN
Y AGREGACIN DE INTERESES
La caracterstica ms notoria en punto a la puesta en marcha de los mecanismos de gobernanza en Alcobendas es que el proceso no ha estado imbuido
en su totalidad de una lgica tecnocrtica. El Alcalde y otros polticos, adems
del grueso de directivos pblicos y la sociedad civil local, han estado desde el
principio comprometidos con el proceso de gobernanza y lo han apoyado continuamente. El hecho es que los objetivos globales del proceso han sido polticamente formulados y se ha buscado el apoyo de la sociedad civil a la que se
ha dado informacin para facilitar la comprensin del proceso.
Por lo que se refiere a la consecuente introduccin de innovaciones en la
gestin, ha existido un bajo nivel conflictual entre los polticos, los directivos y los empleados pblicos (representantes de los trabajadores en el Ayuntamiento y centrales sindicales) lo que ha permitido continuidad en el proceso. En este sentido, la creacin de una unidad de coordinacin para
organizar el proceso ha sido clave. A ello se aade el que, en Alcobendas,
las innovaciones administrativas interesan a: 1) Los cargos electos y los sindicatos que perciben la modernizacin como una alternativa a las privatizaciones y al incremento de servicios pblicos a prestar por el Ayuntamiento.
Los sindicatos a travs de la Junta de personal y el Comit son cogestores y
por tanto, corresponsables del proceso. 2) Los intereses empresariales de
Alcobendas. 3) Los directivos y gerentes pblicos que ven oportunidades de
promocin profesional. A partir de estos intereses se organizan coaliciones
que legitiman el proceso.
124
Ms an, las expectativas se han mantenido realistas y no han existido contradicciones entre la realizacin del proceso y otras medidas (resultados no queridos, por ejemplo, despedir a trabajadores como consecuencia del proceso) con
lo cual la motivacin y participacin de los empleados se ha mantenido alta.
Adicionalmente, el proceso se ha sustentado en proyectos bandera visibles, resultados inmediatos en algunas iniciativas y creacin de un momentum en el que el equipo del liderazgo facilita la integracin de los esfuerzos
individuales mediante la articulacin de los ejes poltico, urbanstico, socioeconmico, y organizativo.
Adems, la elaboracin y mantenimiento del discurso modernizador ha estado sustentada en la reorganizacin del bienestar de los ciudadanos, siendo
una constante la preocupacin por el desarrollo econmico que juega un papel
importante101. As pues, el discurso del proceso de gobernanza e innovacin
administrativa est sustentado tanto en un clculo econmico como poltico.
De otro lado, adems de la visibilidad del Alcalde y los dems concejales, hay
un esfuerzo continuo por conectar con los ciudadanos mediante una poltica de
comunicacin que incluye a las encuestas anuales como instrumentos de medida de la satisfaccin de los vecinos. La informacin de estas encuestas se utiliza para presupuestar y planificar.
Por lo dems, un anlisis del discurso de los textos publicados entre 1995 y
2003, en revistas peridicas de informacin municipal (Alcobendas, Siete Das)
acerca del proceso modernizador permite identificar regularidades del espacio
simblico creado a partir de los medios de comunicacin que edita el propio
Ayuntamiento. De este modo, la definicin de la modernizacin de la ciudad de
Alcobendas se realiza a travs de un discurso sustentado en la semitica derivada de su particular contexto social y poltico (BARTHES, 1966). Los cdigos utilizados en la construccin social de la modernizacin administrativa en Alcobendas se ponen de manifiesto en el discurso meditico a travs de expresiones
y palabras que connotan dinamismo e innovacin. La cobertura otorgada por la
prensa oficial contribuye a la creacin de un marco en el que se insertan una jerarqua de temas, problemas y actores que hay que tratar, con un discurso diseado para crear solidaridades transversales a las estructuras polticas y sociales
de la ciudad. La gobernanza y modernizacin administrativa en Alcobendas se
presenta tambin como un complejo sistema de interacciones simblicas, construido y movilizado por los polticos. La construccin de un discurso acerca de
la ciudad y la vida socio-poltica estn en una relacin dialctica de tal forma
que la dinmica social condiciona el intercambio discursivo.
101 Por ejemplo, la puesta a disposicin de las empresas de suelo adecuado y la mediacin activa en el
mercado de trabajo es descrita como un factor clave para generar actividad econmica y creacin de puestos
de trabajo (Balance Plan Ciudad, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).
125
3.3.
LA PERIODIFICACIN DEL PROCESO:

FASES Y CARACTERSTICAS DE LA GOBERNANZA
Y MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA EN ALCOBENDAS
En lo que sigue se trata de establecer los lineamientos que en el tiempo han

resultado ser fundamentales en el proceso, a travs de realizaciones concretas,
lo que permitir desvelar sus contenidos, implcitos y explcitos, en una visin
global de dicho proceso.
Una caracterstica del modelo de gobernanza en Alcobendas es que se trata
de un proceso continuo en el tiempo. Esta poltica se ha mantenido durante todas las legislaturas con mayoras absolutas o en coalicin favorecida, como antes se ha sealado, por la evolucin poltica del municipio cuya caracterstica
desde 1979 es la estabilidad, al ser gobernada por el mismo partido desde las
primeras elecciones democrticas y por el mismo Alcalde desde 1983.
Aunque ms que una cronologa, se trata de un proceso continuo, que implica un solapamiento de actuaciones que se integran, engranan y superponen
unas en otras, el contexto en el que se desarrolla el proceso en Alcobendas podra subdividirse en tres fases. Una primera fase (1984-1991), caracterizada
por las reformas internas y por la puesta en marcha de los primeros Planes Integrales, a partir de los cuales se difunde una nueva cultura y sirve de aprendizaje a toda la organizacin. Responde a la estrategia de creacin y control de
un aparato administrativo acorde con el nuevo contexto y no hay un plan explcito. Una segunda fase (1991-1995), caracterizada por la elaboracin de un
Plan Estratgico de Ciudad a partir de la experiencia de los Planes Integrados
sectoriales. Esta fase est caracterizada por la definicin de un modelo de gobernanza que acenta la dimensin omnicomprensiva a partir del aprendizaje
logrado despus de la experiencia con los planes sectoriales. Una tercera fase
(1995-actualidad), caracterizada por la preocupacin constante por la calidad
como mejora continuada. La tercera, es la fase de consolidacin del modelo de
gobernanza.
3.4.
3.4.1.
LAS FASES DEL PROCESO

Primera Fase (1984-1991). La generacin del modelo
de gobernanza en Alcobendas en un contexto de consolidacin
democrtica
En 1979 acceden al gobierno local fuerzas polticas democrticas que se topan con un doble dficit ya comentado: la inexistencia de una accin pblica
local sustentada en pautas democrticas y de equipamientos y prestacin de
126
servicios pblicos. Las dos primeras legislaturas coinciden con transformaciones estructurales de la economa global que genera un cambio en la base productiva manufacturera de Alcobendas. Polticamente, accede al poder un gobierno que conforma el primer ayuntamiento democrtico, que se plantea la
formacin y consolidacin de una administracin local que preste servicios e
infraestructuras bsicas, carencias evidentes hasta entonces, as como la organizacin de la institucin municipal para dar solucin a los problemas ms urgentes.
En consecuencia, en esta primera fase hay un fuerte crecimiento de la organizacin municipal que pasa de gestionar un presupuesto de 2.491 millones de
pesetas a otro de 7.655 millones de pesetas. De igual forma, el nmero de empleados pblicos pasa de 276 a 963.
En 1981 se disea el primer Plan Municipal. En l se contempla por vez
primera la necesidad de realizar una gestin planificada a partir de la cual dotar
a la ciudad de unos servicios mnimos. De esta manera brotan y se ponen en
marcha los primeros proyectos culturales. A la preocupacin por una gestin
eficaz que permita la prestacin de servicios se une tambin el inters por la
profundizacin de la democracia local, con la creacin de mecanismos para facilitar la participacin de los ciudadanos y su acceso a la informacin sobre los
asuntos pblicos.
El binomio preocupacin por la gestin y por la participacin ciudadana se
traduce en la creacin de siete Consejos de Barrio en la que participan los ciudadanos. Adems, en 1983 se pone en marcha la Casa de la Cultura, entidad
encargada de la gestin de equipamientos culturales que se ocupa de facilitar
apoyo a los ciudadanos y a las asociaciones del municipio para la realizacin
de sus actividades. En un principio estos Consejos celebran sus reuniones de
trabajo en colegios de los barrios, posteriormente y de forma progresiva, el
Ayuntamiento construye y equipa sus propias sedes de tal forma que al final de
esta etapa la organizacin municipal cuenta con una red propia de centros cvicos en los que tiene lugar la participacin de los ciudadanos.
Paralelamente a la creacin de estas infraestructuras y para dotarlas de sentido, el gobierno local fomenta la creacin de un tejido social con el apoyo a
las nuevas asociaciones de vecinos que se ponen en marcha. Este apoyo incluye la aportacin de subvenciones y la dotacin de infraestructuras y medios
tcnicos. Para consolidar la participacin ciudadana, a los rganos de participacin territorial se une la creacin de los denominados Consejos Sectoriales,
al objeto de facilitar la participacin de los ciudadanos en los diferentes mbitos de actuacin del gobierno municipal. El Ayuntamiento, adems, realiza una
adquisicin significativa de suelo municipal destinado para equipamientos municipales, viviendas pblicas y zonas verdes e industriales.
127
Por lo que se refiere a la racionalizacin de la gestin, se busca la mejora de

la productividad y de los procedimientos. En cuanto a las reformas internas, en
1982 se pone en marcha una estructura de gestin descentralizada para la prestacin de los servicios sociales y deportivos y culturales, crendose a estos
efectos el Patronato Socio-Cultural, que constituye el primer embrin de estructura organizativa descentralizada a partir del cual se producen descentralizaciones ulteriores, al tiempo que se consigue simplificar la estructura organizativa del Ayuntamiento.
La puesta en marcha del nuevo Patronato implica la existencia de una nueva divisin del trabajo entre los distintos departamentos del Ayuntamiento y el
Patronato sociocultural (con la creacin del patronato que tiene sus propios
servicios se evitan duplicidades y conflictos interadministrativos). Este Patronato es responsable de distintos servicios y, con una organizacin ms orientada a las necesidades de los ciudadanos es capaz de una prestarlos de manera
ms eficiente; los empleados saben los fines polticos y los servicios que hay
que prestar para conseguir esos fines. La creacin del patronato est vinculada
a una estrategia poltica para potenciar una lnea poltica. Se crea adems una
Empresa Pblica. El grueso de empleados del Patronato son empleados laborales, mientras que en el Ayuntamiento son funcionarios, en buena parte personal
que el equipo de gobierno se encuentra al acceder al poder y con una arraigada
cultura burocrtica y legalista.
Como estrategia de implementacin se sita a personas clave en el Patronato Socio-Cultural. En el mismo se crea un Departamento de Estudios que realiza los primeros anlisis sistemticos sobre la satisfaccin de los usuarios del
Patronato.
Al mismo tiempo se llevan a efecto reformas internas. El Ayuntamiento se
encuentra con la necesidad de erradicar la cultura legalista, y se hace necesario
identificar herramientas para dinamizar la gestin interna y conseguir una organizacin administrativa con una cultura organizativa capaz de dar respuesta
a las nuevas demandas102. De esta manera, se contrata a una empresa externa
que imparta unos cursos tanto a polticos como a directivos acerca de la Direccin por Objetivos. Paralelamente, se produce un proceso de reclutamiento de
nuevos empleados pblicos para ocupar funciones gestoras y directivas (fundamentalmente bajo rgimen laboral) capaces de identificarse con la nueva cultura organizativa. El impacto de estas nuevas incorporaciones no produce conflicto en la organizacin ya que se realiza en un contexto de crecimiento de
102 ... Entonces, necesitabamos herramientas que nos ayudasen a cambiar, palancas que nos movieran
la pesada losa que el legalismo procedimental, la cultura burocrtica... aqu, durante los aos ochenta, ms
que una preocupacin fue un trauma... La razn era lo obsoleto de la maquinaria que haba que hacer cambiar sin que se diera cuenta, haba que hacerla cambiar mediante sistemas... (Primer Teniente de Alcalde).
128
efectivos. La introduccin de la Direccin por Objetivos cont con el apoyo

poltico del Alcalde, y la implantacin se realiz por medio de una empresa
consultora externa ajena a la organizacin municipal que, sin embargo, trabaj
conjuntamente con los responsables de cada rea del Ayuntamiento al objeto
de identificar los objetivos de cada unidad administrativa a partir de los cuales
la empresa consultora elabor un Manual de Programas.
Por medio de la descentralizacin de la organizacin administrativa se busca un comportamiento encaminado a los resultados; los empleados se ven obligados a conocer cules son los objetivos polticos y qu resultados se esperan.
Se inducen nuevos comportamientos a travs de la tcnica de Direccin por
Objetivos (direccin por outputs en vez de la direccin por inputs), aunque la
introduccin de esta tcnica no se enmarca, en ese instante, en una estrategia
global de modernizacin administrativa.
Antes de la implantacin de esta tcnica de gestin, hay una importante dedicacin de tiempo para convencer al personal clave. Como tctica se utiliza la
realizacin de seminarios de formacin en los que participan todos los Concejales y los Directivos, as como tcnicos del Ayuntamiento.
La Direccin por Objetivos se instala en varias reas y departamentos del
Ayuntamiento, sin embargo el cumplimiento por parte de las diferentes reas
result desigual, identificndose por algunas de ellas como un instrumento que
supona una adicional carga de trabajo sin entender su significado. La elaboracin del Manual de Programas no era capaz tampoco de resolver la casustica
especfica de cada una de las unidades organizativas.
Con objeto de dar un nuevo impulso al Sistema de Direccin por Objetivos,
en 1986 se pone en marcha la Direccin de Organizacin y Personal para la
que se contrata como responsable a un directivo externo a la organizacin. Sin
embargo, los resultados fueron desiguales ya que, con motivo de algunos cambios polticos debido a la marcha de electos locales para ejercer responsabilidades en una provincia y en una Comunidad Autnoma, se hizo depender a
esta Direccin de una Concejala con un menor peso poltico. De esta manera
muchas unidades administrativas, fundamentalmente en el Ayuntamiento, pasaron a rutinizar el Sistema llegndose a producir un enfrentamiento entre los
altos funcionarios y la Direccin de Organizacin y Personal103. El problema
de fondo era que, en el Ayuntamiento, el Sistema de Direccin por Objetivos se
perciba como un instrumento ajeno a una cultura burocrtica fuertemente
103 ... y contratamos a una persona, a un directivo laboral, el primer directivo laboral del Ayuntamiento, no de los Patronatos, para que fuera el director de la Organizacin y, adems, para darle autoridad, le
nombramos Director de Recursos Humanos, pero con el Interventor, el responsable de Urbanismo y los pesos pesados, no poda, imposible, no pudo... (Primer Teniente de Alcalde).
129
arraigada. Por el contrario, en el Patronato Socio-Cultural, cuyo Gerente y directivos provenan de organizaciones privadas y el conjunto de empleados pblicos tenan una edad media inferior a los del Ayuntamiento, en un rgimen de
empleados laborales, el Sistema de Direccin por Objetivos obtuvo el arraigo
deseado de tal manera que, a partir de los objetivos del Patronato, polticamente definidos, se diseo una dinmica entre sus distintas unidades en la que actuaban como vectores de relacin el compromiso y la responsabilidad.
La implantacin del Sistema de Direccin por Objetivos se vio favorecida
por la existencia de una clara mayora poltica para desarrollar el nuevo modelo de gestin. La introduccin de esta innovacin en la gestin se apoy en un
fuerte liderazgo poltico. Este liderazgo poltico signific, en primera instancia, un importante impulso para llevar a cabo la experiencia, pero en una segunda instancia sin embargo, el mismo liderazgo provoc una desconfianza
por parte de algunos directivos del Ayuntamiento al identificar la herramienta
con el liderazgo y entenderla como un dispositivo de control poltico.
La idea central en la implantacin de este instrumento radicaba en su utilidad para incidir en el cambio de la cultura organizativa, implicando a polticos,
altos cargos y empleados pblicos y buscando su corresponsabilidad para implantar las innovaciones, introduciendo una conciencia de cambio de cultura y
aprendizaje organizativo en los empleados pblicos mediante la coalicin de
un grupo de polticos y directivos. El instrumento obliga a establecer una dinmica de dialogo entre las instancias polticas, las directivas y las operativas
(MENDOZA, 1995) y facilita la realizacin de un diagnstico de la organizacin.
Curiosamente la implantacin del proceso de Direccin por Objetivos tuvo un
desarrollo aceptable en el Patronato, mientras que en el Ayuntamiento se encontraron las mayores resistencias. Sin duda, la inexistencia en el Ayuntamiento de una cultura previa de coordinacin hizo dificultosa la comprensin e implantacin de un instrumento que descansaba en el trabajo de coordinacin.
A la bsqueda de esta coordinacin, se inicia, con el Plan Joven, la planificacin integral que implica el desarrollo de una cultura de la coordinacin,
pues la implantacin de estos planes exige que, de forma transversal, se involucren diferentes reas de la organizacin municipal.
El Plan Joven, primer Plan integral, tiene por objetivo el desarrollo de polticas sociales y la prestacin de servicios, sustentadas en actuaciones integrales, a una poblacin juvenil mayoritaria en la ciudad. A partir de un estudio
elaborado por el Departamento de Estudios y las consultas a ms de 3.200 jvenes residentes en la ciudad, se identifican las necesidades de este grupo de
edad en Alcobendas que lo conforman 22.500 vecinos, ms de un tercio del total. Este Plan engloba treinta y tres actuaciones que afectan a vivienda, empleo,
transporte, ocio, informacin, etc., lo que exige la coordinacin de las distintas
130
reas municipales y la coordinacin de cinco Consejeras de la Comunidad de

Madrid. La implantacin del Plan afectaba transversalmente a todas las unidades administrativas del Ayuntamiento, exigiendo una accin administrativa incardinada en una gestin relacional, que implica relacionar las prestaciones de
la organizacin administrativa con las demandas de los ciudadanos a partir del
tejido asociativo articulado con los niveles de decisin poltica104. Gana peso la
influencia poltica mediante la creacin de una Oficina Tcnica del Plan, nombrndose a un Director, dependiente del Primer Teniente de Alcalde y que acta como instancia de coordinacin.
Con la elaboracin, ejecucin e implantacin del Plan Joven se inicia una
metodologa que, posteriormente, se aplica a otras actuaciones municipales.
Organizativamente, el Plan Joven implica el giro haca una estructura de gestin que toma algunos elementos del modelo gerencial, uno de los pilares de la
Nueva Gestin Pblica.
3.4.2.
Segunda Fase (1991-1995). Puesta en marcha de una Unidad

gestora del cambio e introduccin de la Planificacin Estratgica
Si en la primera fase puede hablarse de un proceso que no es el resultado de

una planificacin consciente, en esta segunda fase se toma conciencia de la necesidad de planificar y gestionar el cambio, poniendo en marcha el Centro
Gestor compuesto por tres unidades de una importancia capital: Planificacin
y Coordinacin, Organizacin e Informtica e Investigacin y Evaluacin. Es,
adems, una fase de consolidacin del crecimiento organizativo. El nmero de
empleados y el presupuesto municipal crecen a un menor ritmo que en la fase
anterior105, debido fundamentalmente a que los problemas ms urgentes (dotacin de infraestructuras y prestacin de servicios) se han solucionado. Al contrario de lo sucedido en la fase anterior, en sta s existe una estrategia explcita para dotar a la ciudad de una identidad propia. La ventajosa situacin de la
ciudad hace que sus elites polticas se planteen posicionar a Alcobendas como
un centro de atraccin de riqueza generadora de un desarrollo sostenible. En
104 Una orientacin externa que comienza en 1988 con los estudios de satisfaccin de usuarios en el patronato sociocultural y la creacin del servicio de Estudios como extensin de los ojos y odos de los cargos
polticos. Con ello se institucionaliza la funcin de investigacin de mercado un inters por conocer los efectos de la accin poltica y administrativa en los ciudadanos y una preocupacin por conocer la calidad de los
servicios municipales, se deja de considerar al ciudadano slo como elector. Desde 1988 se realizan estas encuestas con carcter anual a una muestra de ciudadanos; en los cuestionarios se repiten algunas preguntas y
temas con objeto de analizar tendencias, la encuesta y su anlisis la realiza una empresa independiente; estas
encuestas tienen carcter institucional y tienen una innegable influencia en los empleados pblicos que se
hacen eco de sus resultados. Los resultados de las encuestas se hacen pblicos y estn a disposicin de los
ciudadanos.
105 En esta fase se pasa de 963 a 1.141 empleados en el conjunto del Ayuntamiento. El presupuesto tiene un crecimiento de 7.655 millones a 10.107 millones.
131
materia urbanstica se inicia la puesta en marcha del Parque Empresarial La

Moraleja, un complejo de actividades terciarias y comerciales en el que llegan
a instalarse hasta 206 empresas, algunas de ellas relacionadas con las nuevas
Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin. Se desarrolla tambin un
proyecto urbanstico (Arroyo de la Vega) con importantes usos terciarios en el
que tambin se instalan empresas relacionadas con las tecnologas punta. En su
conjunto, la ciudad va adquiriendo un capital fsico importante que la otorga
una nueva fisonoma, con infraestructuras importantes como el Museo de la
Ciencia, el complejo urbanstico en donde radican el nuevo Ayuntamiento y el
Auditorio Ciudad de Alcobendas, adems de actuaciones que tienen que ver
con el Medio Ambiente, con un notable incremento de zonas verdes en las que
se integran instalaciones deportivas. Desde la organizacin municipal se inicia
la prestacin de servicios a las empresas con el objetivo de facilitar su instalacin y, sobre todo, la creacin de puestos de trabajo para los ciudadanos de Alcobendas.
Por lo que hace a la Participacin Ciudadana, se elabora un Reglamento de
Participacin al objeto de facilitar la participacin de los ciudadanos y asociaciones activas en la dinmica municipal.
En materia de gestin, el principal hito de esta segunda etapa lo constituye
la creacin en el rea de Hacienda del citado Centro Gestor, que se constituye
en el motor del proceso de modernizacin. La constitucin de esta unidad
vino precedida de una remodelacin poltica importante en la que, dependiendo del Alcalde, se sitan en un primer nivel tres Tenientes de Alcalde con un
peso poltico importante. Como opcin estratgica, el Centro Gestor se sita
en la rbita del Primer Teniente de alcalde responsable de Hacienda con lo
que el proceso de modernizacin cuenta con un aval poltico importante, diseando estrategias conscientes a partir de una potente rea de investigacin
tambin dependiente del Primer Teniente de Alcalde. Al frente de la Unidad
de Planificacin y Coordinacin, eje del Centro Gestor, se sita a un directivo
con el mandato de permear de cultura de cambio a toda la organizacin. A tal
efecto, en diciembre de 1991, se organiza un Primer Seminario para Polticos
y Directivos del Ayuntamiento con la intencionalidad explcita de producir
interacciones, comunicaciones y relaciones entre los participantes (Nueva
Gestin Local, 1993). En este Seminario tomaron parte, por primera vez y de
forma conjunta, todos los miembros del equipo de gobierno y directivos, adems de algunos tcnicos; explcitamente el Seminario tena como objetivo dotar de un nuevo impulso al proceso de modernizacin administrativa en Alcobendas. Este Seminario permiti dar un impulso y dotar de legitimidad al
Sistema de Direccin por Objetivos que vena funcionando en los Patronatos
y, con mayor dificultad, en el Ayuntamiento pero, sobre todo, facilit el germen de una nueva Cultura de Gestin sustentada en la consolidacin de relaciones entre: a) los polticos, directivos y tcnicos y, por extensin, el conjun-
132
to de empleados de la organizacin administrativa, b) las culturas funcionarial

y gerencial y c) en consecuencia, las distintas reas y unidades de la organizacin municipal.
Organizativamente, se avanza con el proceso descentralizador creando
dos nuevos Patronatos de Gestin y empresas pblicas. Estos Patronatos (Organismos Autnomos) funcionan con plena autonoma operativa. Paralelamente a este proceso de descentralizacin se produce una centralizacin de
las funciones de Planificacin (Plan de Accin Municipal y Planes Integrales) y gestin, en el primigenio Patronato Socio-Cultural, de forma que, sin
perjuicio de la autonoma operativa exista una visin estratgica comn
(ARAGETES, 1993).
Esta segunda fase finaliza en 1995 con la elaboracin y publicacin del
Plan Estratgico de Ciudad, un nuevo instrumento en el que el modelo relacional se hace extensible a los actores sociales con intereses en la ciudad.
En esta segunda fase es importante la coordinacin dentro del nivel poltico, entre el nivel poltico y directivo y entre los directivos y el resto de empleados pblicos. Como instrumentos cobran una importancia relevante la Poltica
de Recursos Humanos, con la firma de un Convenio nico para los funcionarios y laborales lo que facilita su integracin cultural, y la importancia que se
otorga a la formacin mediante la formacin gerencial de los directivos y tcnicos adems de la celebracin de encuentros y jornadas en los que se facilita
su interaccin e integracin.
La clave de bveda del xito de esta segunda fase radic en 1) la credibilidad del Centro Gestor como motor del cambio en tanto que coordinador de la
accin administrativa del aparato burocrtico municipal y no como una unidad
para el control poltico; 2) solventar la desconfianza y resistencia de algunos
directivos al centralizar la funcin planificadora y coordinadora; 3) la aceptacin de los distintos ritmos de adecuacin al proceso de cambio por parte de
las diferentes reas de la administracin municipal.
3.4.3.
Tercera Fase (1995-2003). Calidad, orientacin al ciudadano

y proyeccin externa de la ciudad
La caracterstica de esta fase es el diseo e implantacin de un Sistema de

Gestin de Calidad a partir del Plan Estratgico, con objeto de utilizarlo como
herramienta para mejorar la prestacin de servicios a los ciudadanos. Las acciones enmarcadas en el sistema de gestin de la calidad se vinculan a los procesos donde se ha implantado la Direccin y Planificacin por Objetivos, que
queda, de esta forma, consolidada.
133
El Sistema de Gestin de la Calidad se disea a partir de las aportaciones

de todos los directivos responsables de cada rea y tiene como objetivo la
orientacin de la gestin hacia las necesidades de los ciudadanos. Se identifica
un catlogo de servicios que viene determinado por las competencias. Esta catalogacin se realiza teniendo en cuenta que no todos los servicios estn preparados para compromisos con el ciudadano. De esta forma, se hacen Cartas de
Servicios all donde el servicio es excelente.
El primer Plan de Calidad (1997-1999) conlleva un conjunto de acciones
por reas al tiempo que se define un sistema de trabajo con la finalidad de obtener resultados concretos. Como se ha dicho, en esta fase se produce la consolidacin del Sistema de Direccin por Objetivos. En el marco de este primer
Plan de Calidad se pone en marcha un Plan Integral de Atencin ciudadana,
Proyecto Itaca, Web interactiva, Tarjeta Alcobendas y Sistema de Atencin al
Ciudadano.
El segundo Plan de Calidad (1999-2003) crea un Comit Impulsor de Calidad as como un Grupo de Impulsin de Calidad a partir del Plan Estratgico.
En el perodo de implantacin de este Plan se produce un importante desarrollo
tecnolgico con la implantacin de redes cable, internet e Intranet.
Conviene subrayar que una caracterstica comn durante las distintas fases
del proceso es que la accin formativa es intensiva, elaborndose planes coordinados de formacin en gestin para directivos y coordinadores adems de
encuentros y jornadas.
Otra caracterstica definitoria es que, en general no hay cambios radicales,
pero s continuos; adems, los cambios deben efectuarse en el marco de la legislacin que es de competencia estatal.
As pues, las primeras acciones modernizadoras se enmarcan en un esfuerzo por la creacin de infraestructuras y facilitar terreno para el desarrollo econmico de la ciudad; en la segunda (a partir de mediados de los 80) un compromiso para competir con otras ciudades, incluso en el mbito internacional y
la intencin de captar recursos que maximicen el potencial de la ciudad y que
minimicen los problemas. Es un proceso endgeno, lento e incremental con fases acumulativas, de tal forma que en la primera fase prima la reestructuracin
y cambio en la cultura administrativa interna buscando la racionalizacin y la
eficiencia, en la segunda la orientacin al ciudadano y la democracia y en la
tercera el posicionamiento de la ciudad como lugar para vivir y centro de atraccin de inversiones.
En trminos de gobernanza estas tres fases se pueden agrupar en dos grandes etapas: la primera de gobernanza dbil en donde prima la orientacin inter-
134
na y la segunda de gobernanza fuertemente integrada donde priman las relaciones horizontales tanto en el interior de la organizacin como con la sociedad
civil local (ciudadanos y empresas). Esta situacin es reflejo de las prioridades
del equipo de gobierno que al acceder al poder se encuentra con una estructura
administrativa raqutica, de carcter burocrtico, que no controla e incapaz de
llevar a efecto el programa de gobierno. Ello hace necesaria la potenciacin de
un aparato administrativo con capacidad de respuesta en trminos de tamao y
organizacin donde priman las relaciones jerrquicas. En la segunda etapa se
introduce un modelo de gestin que modifica progresivamente la cultura administrativa y, en la organizacin del aparato administrativo, junto a la jerarqua
se van consolidando las relaciones transversales y horizontales en congruencia
con el modelo de relaciones que se establece entre el sistema poltico-administrativo local y la sociedad civil, de tal forma que se produce un desplazamiento
de la jerarqua a la creacin de entornos organizativos congruentes con la accin administrativa que requieren las distintas polticas pblicas locales.
3.5.
LOS AGENTES ACTIVADORES DEL PROCESO.

EL LIDERAZGO COMO CONDICIONANTE: LA INTERACCIN
LIDERAZGO POLTICO-LIDERAZGO DE GESTIN106
Un estudio de la gobernanza debe hacer referencia al liderazgo, particularmente importante en el mbito del gobierno local en las ciudades donde otros
recursos, incluidos los institucionales y competenciales son limitados en relacin a los retos a los que tienen que responder. El liderazgo es de inters en la
gobernanza en tanto en cuanto su ejercicio implica interacciones con seguidores u otros actores, pues la existencia de factores sistmicos no conducen necesariamente al desarrollo de procesos de gobernanza, situndose sus causas en
la accin poltica conformada a partir del ejercicio del liderazgo poltico. Ello
es as, puesto que en los contextos fragmentados que caracterizan a las ciudades, el liderazgo poltico deviene uno de los principales elementos, sino el que
ms, de la gobernanza urbana. Sin duda, este ejercicio del liderazgo se ve modulado por factores institucionales tales como el modelo de alcalde fuerte que
se configura en el sistema local espaol siempre que se cuente con mayoras en
el Pleno.
En Alcobendas el liderazgo poltico ejercido por el Alcalde de la ciudad ha
sido un factor crtico en el proceso de cambio, liderazgo en el que, por ello, se
hace necesario detenerse examinando algunas de sus caractersticas.
106 En el mbito de las organizaciones pblicas coexisten interpretaciones polticas, gestoras y corporativas del cambio y distintos modos de entender el liderazgo. En Alcobendas se da un liderazgo poltico y de
gestin que coincide con una visin de la ciudad junto con la ausencia de un profesionalismo derivado de
una visin corporativa (burocrtica) del aparato administrativo. La interaccin del liderazgo poltico y de
gestin facilita una estrategia efectiva de cambio organizativo.
135
En el mbito de la Ciencia Poltica y de la Administracin, existen estudios

sobre el liderazgo poltico en el mbito local que ponen nfasis en las caractersticas personales (GLEASON, 1970; KESSNER, 1989) o en aspectos institucionales (PRESSMAN, 1972; SVARA, 1990). Existen adems estudios normativos
acerca del mejor uso del poder para gestionar (PFEFFER, 1992). Para el estudio
del liderazgo se hace nfasis, pues, en dos dimensiones: las personales y las
institucionales. Por ser ms cercano utilizaremios el esquema que sugieren Ballart y Rami como gua para identificar los rasgos del liderazgo poltico, que
incluye factores del entorno y, sobre todo, personales ejercido por el Alcalde
de Alcobendas (BALLART y RAMI, 2000). Estos autores consideran necesario
examinar: a) la visin poltica, b) las habilidades polticas, c) la capacidad para
la toma de decisiones en situaciones crticas, d) la bondad del contexto histrico en el que actan y e) la influencia sobre sus sucesores. A ellas habra que
aadir su capacidad para la implantacin de polticas pblicas y su habilidad
para gestionar el aparato administrativo.
Como aseguran Ballart y Rami, la visin poltica, modulada por la ideologa, tiene que ver con la capacidad para adecuar su actuacin a los cambios en
los valores de la sociedad. Del mismo modo, las habilidades polticas estn relacionadas con la posesin de determinados recursos y su utilizacin; un indicador de estas habilidades es su grado de popularidad y valoracin por la opinin pblica. La capacidad para la toma de decisiones se refiere al liderazgo
activo sustentado en el control del partido. El contexto histrico puede favorecer u oscurecer la labor del lider (en Alcobendas, por ejemplo, el inicio de los
Ayuntamientos democrticos o las transformaciones socioeconmicas).
Pero, adems del complejo de circunstancias personales y contextuales tales como la personalidad107, la experiencia poltica108, los factores institucionales109 y las estructuras locales de oportunidad, el liderazgo depende tambin de
la capacidad para tomar riesgos. La Gestin Pblica local est imbricada en la
107 En Alcobendas la institucin municipal se ha ido modulando, en el marco de las competencias legales, a imagen y semejanza de las caractersticas personales del Alcalde, puestas de manifiesto, sobre todo,
en la capacidad de movilizacin poltica y su capacidad de comunicacin y conviccin con ambiciones polticas slo como alcalde: Yo me voy a jubilar aqu como Alcalde de Alcobendas (Alcalde).
108 Liderazgo en el partido poltico local garantizado por el mantenimiento del poder durante varias legislaturas. Experiencia poltica derivada tambin del origen en los movimientos vecinales con amplia experiencia en negociacin. El alcalde ms que candidato del PSOE lo era de los movimientos vecinales. El alcalde y otros cargos electos se han socializado en el movimiento asociativo, realizando un aprendizaje
poltico en las asociaciones, lo que les ha dotado de una experiencia que les permite solucionar problemas
especficos al tiempo que formular objetivos estratgicos.
109 El sistema local espaol contempla un alcalde fuerte, presidencialista, ejerciendo influencia decisiva
en la Comisin de Gobierno y con capacidad para ejercer un importante control del aparato administrativo.
En Alcobendas esto se ha concretado en una estructura de poder en la que: a) existe un Alcalde elegido por
sufragio universal que aparece como lder general y b) un cargo electo (Primer teniente de Alcalde) que ejerce un poder poltico y gestor importante. A ello habra que aadir la consecucin de mayoras en el gobierno
local durante el proceso de modernizacin.
136
esfera poltica110 y los polticos tienen que jugar un papel activo formulando
los objetivos estratgicos del Gobierno y Administracin Local y controlar sus
resultados en relacin con los temas estratgicos111.
La gobernanza exige un liderazgo capaz de trabajar de forma horizontal.
Las caractersticas personales del Alcalde de Alcobendas le dotan de capacidad
para establecer relaciones de cooperacin con los intereses econmicos sin
descuidar los asuntos sociales y sin escndalos de corrupcin. Es un catalizador de las energas e iniciativas de otros actores pblicos y privados con capacidad para dotar de identidad propia a su ciudad.
Hay factores contextuales que facilitan el modelo de liderazgo de Caballero
(ciudad desestructurada territorial y socialmente). Adems, la acumulacin de
mandatos le permite acumular un capital poltico desde el que se ejerce un liderazgo pragmtico. Caballero ejerce un fuerte liderazgo proactivo en su partido y en el gobierno municipal. Por otra parte, no es un poltico profesional en
el sentido de tener ambiciones ms all del municipio, lo que le hace concentrar todos sus esfuerzos en la ciudad. Tiene un proyecto de ciudad en el que:
a) A partir de iniciativas propias consigue la implicacin y movilizacin
de los diversos actores, que tienen sus propios intereses, para el desarrollo de
la ciudad. Con el tejido asociativo, pero tambin con los promotores inmobiliarios y con el objetivo de crear valor pblico a partir de un recurso pblico
(por ejemplo, la transformacin de un solar propiedad del Ayuntamiento en el
Proyecto urbanstico de Alcobendas 2000, con el que se crea y se distribuye
valor).
b) El Alcalde incluye entre sus seguidores tanto cargos polticos como
tcnicos que estn a favor del cambio de cultura administrativa y de la modernizacin. Se abre el paso a recin titulados que acceden a cargos directivos, as
como a directivos que tienen experiencia en el sector privado. El impulso del
proceso se mantiene mediante la formacin.
c) Logra inversiones de la CAM en materia de infraestructuras urbanas,
equipamientos y viviendas movilizando incluso a cargos polticos de las ciudades del entorno.
110 Como Canales viene sosteniendo reiteradamente, hay una minusvaloracin del poder local y, sobre
todo, del poder de los Alcaldes. Este autor constata los pocos anlisis que existen acerca del poder de Alcaldes de las grandes urbes (el G-8) que ejercen un fuerte poder. Algunos de ellos son bien conocidos en todo el
territorio. Gozan de autonoma, incluso dentro del partido por el que se presentan a las elecciones y actan
de emprendedores de polticas pblicas locales.
111 Sin perjuicio del control que como rgano de representacin democrtica debiera ejercer el Pleno,
en este aspecto no cabe duda que la eleccin directa de los alcaldes reforzara tanto el liderazgo poltico
como el de gestin reunidos en una misma autoridad.
137
d) Es capaz de barruntar nuevas posibilidades para la ciudad y general expectativas entre los cargos polticos y directivos para la consecucin de esas
expectativas. Sus ideas, en algunos proyectos urbansticos, generan sorpresa
entre algunos concejales pero no resistencias.
e) Durante su mandato hay una ausencia de asuntos de corrupcin. De la
misma manera no busca un enriquecimiento personal a partir del ejercicio de
su cargo.
f) Es un Alcalde accesible a los ciudadanos. Trata adems de incluir a los
ciudadanos en la gobernanza de la ciudad.
g)
Ejerce un control del mundo asociativo a travs del apoyo institucional.
Por lo dems, el liderazgo se ejerce a travs de un discurso y a travs de

unas actividades. Se puede analizar el liderazgo del Alcalde de Alcobendas estudiando su discurso y sus actividades (DRAKE, 1995).
a) El discurso del Alcalde112
A travs del discurso del Alcalde se pueden identificar un conjunto de
creencias, valores, percepciones, preferencias y motivaciones. La socializacin
y la experiencia personal refleja las creencias del Alcalde113, quien desde su
posicin de militante poltico desde 1966 en la clandestinidad114 manifiesta un
112 Se ha analizado a partir de sus declaraciones a la prensa, intervenciones radiofnicas y entrevista
personal. Al alcalde se le entiende fcilmente y se le aprecia un alto grado de sinceridad en sus declaraciones.
113 ... Yo nazco en Madrid y vivo en Madrid hasta los 24 aos... Estudio, por una de esas circunstancias
muy raras y rocambolescas, en el Colegio Calasancio y participaba en sus las escolanas. Antes haba asistido a las Escuelas Aguirre, yo juego al ftbol de pequeo y el nico sitio donde se poda jugar al ftbol era en
una escolana de la iglesia... pues te daban la camiseta, el calzn y las botas para jugar y para obtener eso,
pues yo canto. Cuando la crcel de Porlier se transforma en las escuelas del Colegio Calasancio y para llenarlo, no con los de pago, pues enseguida les encuentran, sino para aplicar la ley tenan que tener obligatoriamente un nmero de alumnos gratuitos, pues se presenta en la escolana cuando ensaybamos, un cura, diciendo que quiere formar el coro del Colegio Calasancio y que todos aquellos que formen parte del coro,
tienen plaza en el colegio gratis y voy al colegio Calasancio... En el entorno de mi familia, de mi barrio, son
gente que pertenecen a un segmento obrero. En el colegio es donde yo empiezo a asociar o tomar una
conciencia social. Empiezo a trabajar a los catorce aos, obligado, ya que mi padre al ir un da a la tienda en
que trabajaba se encuentra con el cierre y, entonces, claro, mi padre se qued sin empleo y el nio mayor a
trabajar. En la empresa donde comienzo coincido con uno de los jefes que es un hombre que ha pasado en
Ocaa unos aos despus de la guerra, hasta el 52 o por ah, es un hombre muy culto que por los avatares de
la guerra est trabajando de administrativo en la empresa, posteriormente me voy a Pars y resido en un barrio donde participo en los Comits de Accin de los distritos 6 y 15 que se pusieron en funcionamiento hasta julio de 1968, este modelo es el que, posteriormente pretendo trasladar a los Consejos de Barrio en Alcobendas... (Alcalde).
114 ... el Alcalde era activista poltico, su actividad la volc en los movimientos ciudadanos, antes de
ser un lder poltico era un importante lder ciudadano. En Alcobendas fue de los pocos sitios donde el PSOE
138
compromiso con valores ideolgicos que dibujan una conviccin personal: la

poltica como instrumento para evitar desigualdades y transformar la sociedad,
con un proyecto a largo plazo por construir una visin de ciudad en la que se
combinen un crecimiento econmico sostenido con la vertebracin social115.
Se retrata como un hombre hecho a s mismo. En 1976 funda la agrupacin local del PSOE con otros seis militantes. Es un Alcalde, por tanto, enraizado en
su comunidad116. Ello ayuda a que su personalidad cuente ms que el partido al
que pertenece ayudado por una imagen de eficacia acreditada por los media y
los lderes de opinin de la ciudad.
El Alcalde mantiene un sueo de ciudad117, entendida esta como el conocimiento que el Alcalde tiene de la misma, afianzada por sus aos de residencia
en la propia ciudad, y como activista poltico en el rgimen anterior. Esta visin est unida a su dedicacin (que implica un cierto grado de sacrificio personal) y a su experiencia (frecuentemente hace referencias al pasado, presente
y futuro de la ciudad)118. Su experiencia, afiliacin poltica y el tiempo en el
mantuvo el protagonismo social en la oposicin antifranquista, pero no por estrategia, sino porque l mantena esas posiciones en razn de valores personales... (Entrevista Primer Teniente de Alcalde).
115 ... en el ao 1960 tengo algunos contactos con gente del Frente de Liberacin Popular, naturalmente me interesan todos los movimientos que tienen lugar en los aos subsiguientes... en fin, est uno ya con
mentalidad en una cierta postura. Me voy a Pars y nada ms llegar all me afilio a las Juventudes Socialistas,
en la seccin de Pars, el 10 de octubre de 1966. En 1969 vuelvo a Espaa y escojo Alcobendas por una casualidad, prcticamente por una casualidad, ... pero bueno..., en el ao 70 en Alcobendas organizo, digamos,
la agrupacin del partido socialista, organizo un grupo de gente a partir del movimiento vecinal, movimiento
ciudadano, participo en la nica asociacin vecinal que haba en Alcobendas, constituyo el equivalente a una
asociacin de vecinos, pero con otro prisma. Una comunidad de vecinos en una urbanizacin de 300 viviendas que es donde yo vivo durante 25 aos, prcticamente hace cinco aos que he cambiado y en esa urbanizacin constituimos un ncleo digamos, ciudadano, vecinal, solidario, participativo... (Alcalde).
116 ... Yo me voy a jubilar aqu como Alcalde de Alcobendas... (Alcalde).
117 ... tenemos un Alcalde que es muy dado a tener ideas propias y as nos va bien. Todos planificamos
y todos trabajamos pensando en cosas, el Alcalde no, el Alcalde se le ocurren las cosas y las traslada, y al final de cada diez ideas pues alguna sale adelante, que es lo que conforma un poquito la dinmica y la diferencia de este municipio con otros... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
118 ... S, Alcobendas en el ao 70, cuando yo llegu aqu tena entre 58.000 y 60.000 habitantes
ms o menos. Entre los aos 70 a 79 mi actividad est sobre todo en la participacin: primero constituimos el partido socialista a principios del 76; yo tengo, digamos, el ncleo de la gente que colabora y participa conmigo en esa comunidad de vecinos, con actividades de partido poltico, actividades de asociacin de vecinos, organizamos fiestas, maratones... tambin, como la promotora y constructora de esta
urbanizacin nos lo dej todo manga por hombro, pues consegu movilizar a 160 de 300 familias, 160 en
un fin de semana para... picar la tierra y sembrar nosotros... ajardinarlo nosotros..., pues esa es la nuestra,
bueno..., digamos, la realidad... damos una actividad social muy amplia al contenido de una comunidad de
propietarios como instrumento de accin poltica al no tener una organizacin poltica, casi sin que la gente se diese cuenta de que estaba apoyando y participando en un movimiento poltico; en el 76 constituimos
la agrupacin socialista de Alcobendas y durante unos aos tenemos una afiliacin, un apoyo importe, en
las elecciones del 79 prcticamente obtenemos la mayora absoluta, soy primer teniente de alcalde, probablemente porque yo al ser un hombre de partido, se eligi este municipio en el marco de los pactos con el
partido socialista popular el PSP, para que de alguna forma, en aquella negociacin, pues no solamente
Tierno encabezase la candidatura de Madrid sino que hubiese en algunos otros sitios, en Alcal de Henares y en algn otro, los encabezaran otros candidatos independientemente de la eleccin que se hiciese en
la agrupacin de Alcobendas, en la que yo encabezaba las tres listas que se propusieron... de alguna manera yo era el alcalde in pectore de toda la organizacin aunque se nos impusiera la candidatura de un
139
poder han ido moldeando su visin, tambin modulada por las creencias, valores, percepciones, preferencias y motivaciones.
b)
Las actividades del alcalde
En el mbito de la accin de gobierno, durante el primer gobierno democrtico se ocupa, desde una concejala, de dinamizar la participacin ciudadana, desde donde defiende que la accin poltica se site donde se encuentran
los verdaderos problemas, es decir, en los barrios de la ciudad.
Es un alcalde visible119 (lo que en s mismo es una forma de accountability)
en el que los objetivos y mtodos que se fija para alcanzar la visin se sustentan en un pragmatismo incremental, siendo un Alcalde preocupado por a) la
creacin de redes y b) poner en marcha acuerdos que permiten sacar el mximo provecho de los recursos pblicos y privados120.
Esto hace que manifieste una capacidad para mantener el dialogo con diferentes interpretaciones de la ciudad y equilibrar las tensiones entre actores actuando de intermediario entre las necesidades de los ciudadanos y las posibilidades locales. De la misma forma tiene una importante influencia en la opinin
pblica local. Es por esto por lo que desde el comienzo de su mandato mantiene relaciones estrechas con las asociaciones e intereses locales y fomenta la
puesta en marcha de redes informales creando un potencial para el consenso en
determinadas polticas pblicas121.
hombre del PSP. Naturalmente yo, como disciplinado hombre de partido, pues lo asum, sin ningn problema... (Alcalde).
119 Visibilidad que se manifiesta en apariciones pblicas frecuentes dedicando un importante nmero
de horas semanales al contacto con los ciudadanos y con representantes de intereses (asociaciones y empresas locales). En su calendario de distribucin de tiempo de tareas tambin figura una importante actividad
institucional dedicada a contactos de representacin con la Comunidad de Madrid, con el Gobierno Central,
con la FEMP y reuniones con sus directivos/trabajadores: ... El alcalde est en todos los actos del movimiento asociativo, por supuesto en los actos municipales y luego es un hombre que se pasea y recorre la ciudad continuamente para ver que es lo que est mal o lo que no funciona... (Directora de Comunicacin, Ana
Salado).
120 ... Yo creo que he sabido diferenciar desde el principio lo que es la izquierda y lo que es la derecha,
desde la ptica del resultado econmico, por un lado... lo defiende siempre la derecha y nosotros tenamos
que dar un resultado social. Bueno... parece que esas dos opciones que parecen antagnicas, pudiesen converger... yo creo que es el resultado de los 20 aos... el hacer que converjan el elemento econmico... una accin... una actividad con resultados sociales como soporte fundamental que desarrollamos en la primera legislatura.... (Alcalde).
121 En 1987 posicin fuerte en la FSM. Secretario General de la Agrupacin local y Aragetes vicesecretario general. En 1989 figura en la lista del PSOE al Congreso de los diputados (puesto 26), es Vicepresidente Ejecutivo de la Federacin Madrilea de Municipios, Vocal de la Federacin Espaola de Municipios
y Provincias. Segn una encuesta realizada por la empresa Metra Seis en 1990, se tiene una alta valoracin
de su gestin por parte de los vecinos, con un liderazgo: a) poltico: al frente del partido local y del gobierno
local, b) social: influencia en el pueblo, desarrollo econmico, capacidad de negociacin. En 1993 y con
ocasin de los 11 aos de gobierno del PSOE en la Alcalda, el alcalde y el equipo de gobierno se encargan
140
Por todo ello, el liderazgo institucional eficaz del Alcalde se encuentra sustentado en dos pilares. Por una parte el Alcalde como empresario en el sentido
schumpeteriano del trmino y, por otro, el Alcalde como encarnacin de la figura social del poltico, la persona que sigue la poltica como vocacin en su
acepcin weberiana122. Desde la perspectiva de la metfora del Alcalde empresario, ste ha jugado un papel importante proponiendo y negociando acuerdos
con negocios privados y como representante de la ciudad promoviendo la misma en otras regiones y pases para atraer nuevas industrias, haciendo lobby en
los niveles autonmico y nacional de gobierno, buscando nuevas inversiones,
ayudas y asistencia de los distintos niveles de gobierno, incluida la Unin Europea, con objeto de generar proyectos e iniciativas locales que han actuado
como catalizadoras para la industria local. El Alcalde est considerado como
un empresario de la ciudad capaz de crear coaliciones de intereses y desarrollar
oportunidades para la ciudad, lo cual reduce el impacto de las polticas de partido. El liderazgo tiene influencia en el nivel de confianza de los vecinos pero
tambin en los inversores externos.
El Alcalde representa un modelo de liderazgo promotor, capaz de aglutinar a
las distintas coaliciones (publico-pblico y publico-privado) mediante su complementacin y de optimizar su eficacia. Debe subrayarse el papel del alcalde
en la creacin de una red de actores pblicos y privados alrededor de distintos
proyectos (el Museo de la Ciencia, por ejemplo). Existe un inters del Alcalde
acerca de todo lo que interesa a la ciudad: desde la pobreza y niveles de vida de
los segmentos de poblacin menos favorecida hasta los proyectos que generan
prestigio. Los enlaces con las asociaciones que no persiguen exclusivamente intereses econmicos han resultado vitales. Asimismo, el Alcalde ejerce un liderazgo abierto a la sociedad, vinculado a unos valores y asentado en unos objetivos comunes para mejorar la ciudad a travs de diversos proyectos.
De otro lado, lleva a efecto un liderazgo creativo en tanto en cuanto es capaz de movilizar a segmentos de la comunidad local para una accin colectiva
(Plan Joven), manifestando capacidad creativa y de coordinacin. La clave del
de recibir a las personas interesadas en mantener un dialogo sobre el PSOE, dar cuenta de la gestin y escuchar sus quejas. El Alcalde preside el Consejo Econmico y Social de Alcobendas con representantes sindicales y empresariales, sin fuerza vinculante para el gobierno local emite informes previos sobre los presupuestos municipales y las polticas de urbanismo y asesora en materia de poltica social, econmica y
laboral. El Alcalde se somete a las preguntas de todos los vecinos que responde a travs de la radio local. El
control que ejerce sobre la agrupacin local se pone de manifiesto cuando en enero 94 se eligen delegados
para el congreso Regional por unanimidad y sin apenas debate; la mayora de estos delegados tienen cargos
en el gobierno local. Al cumplirse en el ao 2000 los veinte aos en el gobierno municipal aglutina la unidad
del partido alrededor de l. Ocho de cada diez vecinos recuerda su nombre de manera espontnea y se le asocia con determinadas polticas pblicas locales (Encuesta sobre calidad y servicios municipales).
122 ... el Alcalde como es el que ms trabaja, el que ms horas dedica al Ayuntamiento pues es el que
ms exige tambin, pero exige de una forma convincente, de alguna forma te obliga a tener que dar ms de lo
que das porque estas viendo que l te lo est dando y adems te lo est pidiendo... (Concejal de Urbanismo,
legislatura 1999-2003).
141
liderazgo de Caballero ha sido el desarrollo de una estrategia de regeneracin

en torno al desarrollo inmobiliario, mediante el consenso entre las elites locales, para promover desarrollo econmico y progreso social, con capacidad para
movilizar a los grupos encuadrados en asociaciones que son utilizados como
inputs en el proceso de formulacin e implantacin de las polticas pblicas locales. A ello ha contribuido el control ejercido sobre el partido poltico local,
su posicin como cabeza de lista y posterior reeleccin le garantiza el control
del partido.
El Alcalde ejerce tambin un liderazgo situacional y administrativo: conoce
la realidad de la ciudad y es capaz de hacer diagnsticos de las necesidades y
coordinar a los actores crticos en la bsqueda de soluciones. En este contexto
sus principales habilidades consisten en 1) interpretar la opinin pblica y movilizar apoyos, 2) tener una visin de las polticas pblicas de la Administracin en trminos de impactos en el electorado. El liderazgo que ejerce sobre
los directivos de la administracin le permite que sta adecue sus factores administrativos a la satisfaccin de las demandas ciudadanas segn son identificadas por el Alcalde (ARENILLA, 2001).
En definitiva, se pueden identificar tres caractersticas en el liderazgo del Alcalde que, siguiendo a IOANNOU (IOANNOU, 1992) son: Caractersticas personales. Caballero no est limitado por la realidad, corre riesgos, tiende a actuar al
filo de las normas y manifiesta energa, autoconfianza y capacidad de trabajo.
Emplea determinadas tcticas y comportamientos que incrementan sus recursos
polticos para perseguir sus objetivos en forma de buscar alianzas con otros actores; en este sentido, moviliza recursos y busca maximizar su autonoma, atrae
a sus colaboradores polticos y administrativos hacia sus puntos de vista. No
est aferrado a su status como Alcalde, que eso s, utiliza para movilizar recursos. Destaca su sentido de la oportunidad en el sentido de aprovechar situaciones favorables. Finalmente opera en un contexto favorable al gozar de legitimidad al revalidar su mandato como Alcalde durante varias legislaturas123.
123 ... Segn las encuestas de nuestro Departamento de Investigacin y despus de 20 aos en el poder
como Alcalde y 4 como Primer Teniente de Alcalde, su imagen se ha ido fortaleciendo no solamente en conocimiento de Alcalde, que es lgico, en conocimiento particular del Alcalde, sino en reconocimiento de su
labor, ahora es mayor que hace 20 aos, que no es normal no?, acurdate del desgaste del poltico, no aqu
no hay desgaste del Alcalde. Las encuestas lo dicen, el ciudadano medio el ciudadano de toda la ciudad de
Alcobendas sigue creyendo en el actual Alcalde. Eso es un problema tambin, porque a veces buscamos el
cambio pero aqu es muy personalista. La direccin de Pepe Caballero no es de ahora, sino de antes que era
un lder social en el pueblo en la poca de la dictadura de Franco, era reconocido pblicamente de antes y lo
sigue siendo y como no ha cometido ningn error de los que cometen los polticos en muchas ocasiones, sigue siendo populista desde el momento que est con todo el mundo en todos los sitios, no es de los que se
meten en el despacho y estn fuera de la realidad, cuando hay un problema esta all con el vecino, se va verlos, se va a jugar al mus con unos, al ftbol con otros o a una reunin de vecinos a una asociacin. Eso significa que est permanentemente con el ciudadano antes y ahora, o sea hace 20 aos y ahora tambin, y eso la
gente lo valora positivamente, la dejacin de la responsabilidad, el alejamiento de los ciudadanos eso no ha
ocurrido con Pepe Caballero. Claro, eso tiene un inconveniente y es que cuando Pepe se vaya y se jubile
142
Es fcil advertir que la iniciativa del modelo de gobernanza ha partido, pues,

de un alcalde fuerte124 con, en principio, unas mayoras en el Pleno. En conjunto, el impulso poltico y las mayoras son las condiciones imprescindibles para
el reforzamiento del liderazgo como garanta de xito, adems de la movilizacin ciudadana y la tematizacin de los problemas polticos prioritarios.
c) El liderazgo compartido: la colaboracin cargos electos-cargos
directivos
Como antes apuntbamos uno de los rasgos que se plantean como problema del gobierno y la gestin en los gobiernos locales es la confusin de papeles entre los cargos electos y los gestores. El proceso de gobernanza en Alcobendas, aunque promovido por el Alcalde, se lleva a efecto por un ncleo
de concejales que trabajan con un grupo de directivos pblicos, formando
una especie de oligarqua conjunta (joint oligarchy) a partir de las identidades de objetivos compartidos entre los cargos directivos y ese grupo de
concejales.
Esta situacin es favorecida por la autonoma del gobierno local, que significa que existe una mnima intervencin de otros niveles administrativos en el
da a da de la administracin local y, por otra parte, la penetracin de los grupos de presin locales relacionados con intereses econmicos es prcticamente
inexistente. Ello facilita el que las elites polticas y burocrticas controlen la
organizacin administrativa, de tal forma que el Alcalde y un grupo de concejales mantienen el control sobre las polticas pblicas locales.
A pesar de que el marco institucional favorece el ejercicio de un liderazgo
presidencialista, el Alcalde trabaja con el equipo de gobierno que toma decisiones de forma colectiva aunque exista una diferenciacin en el papel de los concejales. Si bien, desde un punto de vista formal, todas las decisiones son de
responsabilidad colegiada, se ha formado un ncleo de accin, de forma que,
junto con los lderes polticos, algunos burcratas clave a la cabeza de determinados servicios son actores importantes en los procesos de decisin y mantienen relaciones estrechas con los lderes polticos. Esto se deriva de la organizacin de seminarios donde se rene a concejales, directivos y tcnicos para
intercambiar experiencias, lo que permite a los directivos internalizar los objepues a ver quien va detrs, porque Pepe es del PSOE y eso tiene su dificultad. Pero bueno no vamos a desechar a un lder como Pepe, nos viene muy bien y gana elecciones y esto se ve claramente al coincidir las autonmicas con las locales, pues se ve muy bien que es lo que pasa en las locales y en las autonmicas...
(Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
124 ... Esto al principio era como una cruzada. De hecho, el Alcalde ha sido vital, por su autoridad,
pero no una autoridad de decreto... es un Alcalde ms poltico que de gestin, pero ha sido sensible a estas
cosas y las ha apoyado en primera persona... (Primer Teniente de Alcalde).
143
tivos polticos y a los cargos electos identificar su viabilidad tcnica. En este

sentido, existe un apoyo constante de los directivos a los cargos electos, apoyo
que no est sustentado en una lealtad partidista.
Por otro lado, el xito electoral en el mbito local se ve afectado por la capacidad que tenga la organizacin municipal para no slo definir los problemas
pblicos y, en consonancia, elaborar las consiguientes polticas pblicas, sino,
tambin de la capacidad de innovacin organizativa que faciliten el xito de
esas polticas. En Alcobendas, dentro del ncleo de concejales, el Concejal de
Hacienda toma el control de la poltica de modernizacin, que se pretende
afecte a todas las unidades administrativas. Se produce, de esta forma, un liderazgo de gestin con capacidad de gasto. El xito de la reforma radica no solo
en el liderazgo poltico, sino en el de gestin y que se pongan a su disposicin
recursos econmicos.
Por otra parte, la toma del control del Primer Teniente de Alcalde significa
la introduccin de un racionalismo en la gestin; se buscan instrumentos probados en organizaciones privadas como, entre otros, la direccin por objetivos,
la planificacin estratgica, el rediseo de procedimientos y la calidad125. Todas las propuestas de modernizacin nacen del ncleo de la Concejala de Hacienda, que progresivamente ve fortalecido su papel y legitimidad (en funcin
de los resultados) para generar nuevas propuestas.
En este sentido es de resaltar el papel importante que desempea el Primer
Teniente de Alcalde como concejal de Hacienda, quien compagina el liderazgo
poltico con la profesionalizacin, dedicando parte de su tiempo a tareas tcnicas. Aunque en trminos porcentuales la actividad a la que dedica ms tiempo
es a la actividad poltica, en concreto a la bsqueda de informacin (otras administraciones, sociedad civil local, partido poltico), a dar informacin y a tomar decisiones en conjunto con otros actores.
En el papel del Primer Teniente de Alcalde hay un cierto isomorfismo con
otras figuras existentes en los pases de tradicin anglosajona y del Norte de
Europa. As, en el mbito de las ciudades de tamao medio norteamericanas,
existe la figura del el gerente municipal, City Manager, quien es un lder administrativo pero en interaccin continua con los polticos locales, teniendo un
papel relevante en el proceso de gobierno local, de tal manera que ejerce una
influencia importante en la elaboracin y en la implantacin de las polticas
pblicas locales al tiempo que se ocupa del establecimiento de diseos organizativos como instrumentos facilitadores de la consecucin de los objetivos de
las polticas pblicas locales.
125 ... nosotros aqu, por lo menos en Alcobendas, no venamos ninguno del Sector Pblico y, aunque ya
sabamos algo, conocamos lo mal que funcionaba el gobierno municipal... (Primer Teniente de Alcalde).
144
La constante en el proceso de gobernanza en Alcobendas es la colaboracin

entre lderes polticos y la burocracia municipal, aunque su papel haya sido diferente, a la bsqueda de un objetivo comn: el comportamiento innovador de
toda la organizacin municipal para adecuar su desempeo a los retos existentes. Esta colaboracin se busca a propsito a travs de actividades conjuntas
tales como la realizacin de seminarios conjuntos entre cargos electos, directivos y miembros del Pleno, la discusin de las visiones con los directivos, la
realizacin de evaluaciones polticas complementadas por la evaluacin de
los gestores y el control poltico de los procesos de implantacin.
3.6.
ESTRATEGIAS E INTERESES DE LOS ACTORES126
La innovacin administrativa en Alcobendas corre pareja a los mecanismos

de gobernanza de la ciudad en la que confluyen redes complejas de actores,
constituyndose el locus del proceso quel en que se produce la interseccin
entre poltica y gestin. En el proceso se identifican intereses en conflicto127,
hay comportamientos estratgicos de los actores y defensa de posiciones de
poder adems de negociaciones a la bsqueda de la construccin del consenso.
Adems de la organizacin poltico-administrativa hay intereses de la sociedad
civil. El modelo de gobernanza est modulado, en definitiva, por las pretensiones y necesidades que los grupos de inters plantean a la organizacin polticoadministrativa constituyndose tambin como juego de poder (LINDBLOM,
1991). Poder de los actores que se manifiesta en todas las fases (BOGUMIL y
KISSLER, 1998) y en la capacidad que tienen los actores para movilizar recursos
a favor de sus intereses: conocimiento especializado, relaciones con el entorno
y control de la informacin y canales de comunicacin (CROZIER y FRIEDBERG,
1979). La gobernanza y su correlato, la introduccin de innovaciones en la gestin, tienen lugar en campos de fuerza polticos, donde confluyen distintas racionalidades, en los cuales no hay que minusvalorar la capacidad de accin de
los actores, intereses, coaliciones, control de recursos y carreras profesionales,
influencia, etc. Por ello, es preciso analizar los grupos de actores clave, sus posiciones instrumentales de poder, sus comportamientos estratgicos y sus consecuencias para el proceso de gobernanza y cambio organizativo. De ello nos
ocuparemos en este apartado.
Este grupo de actores clave est formado por los actores pblicos que ostentan una legitimidad institucional y el grupo de actores privados, individuales y colectivos, que estn legitimados para participar en el proceso en funcin
126 El criterio que se ha seguido para identificar a los actores ha sido el de centrarse en aquellos que
movilizan ideas y recursos en el proceso.
127 El conflicto se deriva de la existencia de intereses diversos que responden a diferentes posiciones y
racionalidades (RAMI, 1997).
145
de sus rasgos cualitativos o de los recursos que ostentan y pueden aportar al

proceso, lo que implica que previamente se tome la decisin poltica acerca de
quin debe participar y cmo. En un proceso de gobernanza los actores pblicos incluyen a los elementos clave de las instituciones poltico-administrativas
locales (Pleno, gobierno, oposicin, directivos y representantes de los empleados pblicos).
A estos ltimos, en un proceso de gobernanza democrtica, hay que aadir
los actores privados, quienes estn habilitados a participar en el proceso porque: a) como ciudadanos vecinos o residentes (lo que incluye a los inmigrantes
ilegales) en un espacio fsico que es la ciudad ostentan un derecho genrico de
participacin, b) son depositarios de informacin o conocimientos tcnicos
(especialistas) necesarios para el diseo e implantacin de las polticas pblicas locales o para reformas de la organizacin y procesos administrativos (consultores), c) poseen capacidad para transformar los recursos pblicos a partir
de los cuales se crea valor pblico segn se define por el equipo de gobierno
(empresas inmobiliarias), d) tienen un inters en participar porque son conocedores de los temas que se van a tratar, e) ostentan un reconocimiento para representar, de forma individual o colectiva los intereses de los ciudadanos (asociaciones y vecinos individuales) y f) pueden estar afectados, como
beneficiarios o perjudicados, por las decisiones que se tomen en el proceso
(propietarios de viviendas antiguas, empresas multinacionales, grandes superficies o comercios minoristas, entre otros).
Un modelo de gobernanza democrtica debe incluir en el proceso y prestar
atencin al mximo a estos actores aunque sea inevitable la generacin de conflicto, si bien es cierto que a la hora de ponerlo en prctica, es necesario tomar
decisiones polticas que pueden privilegiar a unos actores sobre otros segn
como se defina el problema en el que se va a dar cabida a la participacin.
Por otra parte, la actividad de los actores en el proceso puede limitarse a recibir informacin de los poderes pblicos, la simple consulta no vinculante, la
negociacin o la bsqueda del consenso y, raramente, a que algn actor particular tenga capacidad de veto. Un diseo de gobernanza democrtica debe promover la utilizacin de instrumentos que permitan la negociacin para la bsqueda del consenso y el compromiso a travs de intercambios y concesiones
mutuas (SCHMITTER, 2000).
En cuanto al grupo de actores clave en el proceso de gobernanza e innovacin administrativa en Alcobendas, en principio, pueden ser considerados actores relevantes aquellos que tienen influencia en la definicin e implantacin
del modelo de gobernanza. Para identificarles conviene detenerse en aquellos
que tienen influencia y los que participan, pues la participacin es un espejo de
la distribucin del poder en la organizacin. Asimismo, es imprescindible iden-
146
tificar qu estrategias siguen en el proceso individualmente y en grupo, qu intereses tienen y el poder con el que cuentan as como las fases del proceso en
que intervienen los distintos actores.
Los polticos, la burocracia local, las asociaciones de empresarios y los
ciudadanos ostentan el estatus de actores en el proceso de gobernanza. Por
otra parte, polticos, directivos, tcnicos y representantes de los trabajadores
ostentan el status de actores en el proceso de introduccin de innovaciones
administrativas en Alcobendas En ambos casos, las elites polticas y administrativas son las ms activas y coordinan las actividades de los dems grupos.
En Alcobendas el proceso de gobernanza y de modernizacin administrativa
est controlado por el gobierno municipal, los grupos polticos, los directivos
pblicos, los representantes de los trabajadores y los actores externos.
La fuerza motriz de la implantacin de innovaciones administrativas es una
coalicin de cargos polticos y directivos128 que llevan aos trabajando juntos y
facilita la continuidad del proceso en el tiempo. A ello coadyuvan las mayoras
absolutas y mayoras de coalicin del partido de gobierno que no necesita consensuar la poltica de modernizacin con otras fuerzas polticas. Tambin juega
un papel importante el inters del Alcalde por otras experiencias llevadas a
cabo en otras ciudades. En materia de innovacin administrativa, los consultores externos son utilizados en la primera fase y el proceso se refuerza debido al
reconocimiento interno y externo (nacional e internacional) que legitima la
puesta en marcha de nuevas innovaciones.
En general, la formulacin del proceso es top-down129. Posteriormente se
involucra a los empleados pblicos mediante una poltica de comunicacin de
intenciones y logros. Hay una amplia movilizacin y concienciacin de los
empleados pblicos hacia los cambios a travs de seminarios y/o formacin.
La integracin del ciudadano se produce en fases posteriores dando legitimidad a los procesos mediante la democratizacin del procedimiento.
3.6.1.
a)
Los actores pblicos
El equipo de gobierno municipal
El inters primordial del equipo de gobierno es revalidar su mandato. Su inters estriba en llevar a efecto el programa de gobierno y optimizar la imagen
128 Ello ha generado una cultura administrativa a la que se incorpora el nuevo personal, formando redes
de directivos que actan de agentes para las reformas en sus mbitos de decisin.
129 La modernizacin de la Administracin est dirigida a producir un cambio estructural pragmtico
encaminado al mantenimiento del poder.
147
pblica y legitimidad del Alcalde como cabeza de cartel electoral. Ello se traduce en un inters estratgico en mantener relaciones con otros actores para revalidar o incrementar su poder. Por ello, el equipo de gobierno trata de disear
un modelo de gobernanza cuyos instrumentos le permitan estar en contacto
con las demandas de los ciudadanos. Al mismo tiempo los polticos, que estn
a la cabeza de los servicios, derivn buena parte de su legitimidad en razn de
sus conocimientos tcnicos y capacidad de gestin (BAN, 1986) para lo que
estn en permanente contacto con el aparato administrativo. Adems, se implican, como gestores, en las decisiones que tienen que ver, por ejemplo, con la
elaboracin del presupuesto de su rea de responsabilidad y con las decisiones
de gasto posteriores, la ejecucin de las distintas polticas pblicas locales, el
nombramiento de cargos directivos, la organizacin y los procedimientos administrativos.
Por ello, en lo que se refiere a la introduccin de innovaciones en la gestin, hay una implicacin formal de los polticos. La concepcin de la reforma
y sus estrategias son desarrolladas por el ejecutivo local, en ocasiones en conjuncin con firmas de consultora externas. Existe una coalicin para la reforma compuesta por el Primer Teniente de Alcalde y Concejal de Hacienda, el
Director de la Unidad de Coordinacin y otros directores, que incluso funciona
en el mbito informal pero que tiene como resultado la pronta puesta en marcha de las actividades encaminadas a introducir las innovaciones. En todo
caso, los intereses polticos han forzado la adhesin de algunos renuentes. Con
todo, se ha instaurado un modelo de cooperacin, un convencimiento de que la
administracin local tiene que reformarse y un inters porque la reforma no la
hagan solo los polticos. Se produce, por tanto, una institucionalizacin del
proceso.
Esta institucionalizacin se ve favorecida por la profesionalizacin en
trminos de capacidad de gestin de los concejales que se van incorporando
al equipo de gobierno. La edad de los que se van incorporando es menor que
la media de los que conformaron los primeros equipos de gobierno, as como
su formacin. Ello puede entenderse como un indicador de la evolucin desde la lealtad partidista a la profesionalidad del equipo de gobierno por la que
se prima la formacin de equipos competentes. Por otra parte hay un permanente protagonismo de los concejales que no estn en el ncleo duro, as
como el de los concejales de otros grupos susceptibles de entrar en un gobierno de coalicin.
b)
El Pleno
El Pleno tiene un papel marginal en lo que se refiere a la introduccin de

innovaciones administrativas, de tal forma que nunca ha existido una comisin
148
de reforma, de tal manera que la oposicin simplemente observa la reforma, a

la que, por otra parte no se le da especificidad sino que se liga a los temas tradicionales de la disputa poltica130. No hay una Comisin especial para la introduccin de las innovaciones. No hay una discusin en el Pleno de las medidas de reforma, cuyas decisiones se toman por el ncleo del Alcalde y de los
Tenientes de Alcalde, particularmente del Primer Teniente de Alcalde.
Las relaciones entre el Pleno y el Alcalde son, fuera de la disputa poltica,
de cooperacin. Dadas las mayoras no ha sido posible a la oposicin planterar
mocin de censura alguna. Las relaciones personales del Alcalde con los portavoces de los grupos polticos en la oposicin ha sido de cooperacin, particularmente con el grupo poltico de Izquierda Unida que ha entrado a formar gobierno cuando el partido mayoritario no tena mayora absoluta131. La
influencia de los grupos polticos en el proceso de gobernanza e innovacin administrativa ha sido mnima, pues el equipo de gobierno es quien tiene la iniciativa en las polticas pblicas municipales. El Pleno sirve ms para ratificar
decisiones que se han tomado por el equipo de gobierno o puede matizarlas segn haya habido un gobierno de coalicin o con mayora absoluta.
Respecto a las Comisiones, todos los grupos polticos forman parte de las
mismas, aunque son un remedo del Pleno, por lo que su capacidad de influencia
en las mismas es mnima. Ello se pone de manifiesto con la inasistencia del
principal partido de la oposicin a alguna de sus reuniones. Los Directivos mantienen un doble contacto con las Comisiones: en primer lugar al elaborar la informacin que sirve de base a la toma de decisiones en las mismas y, en segundo lugar, a participar en los debates cuando les son solicitadas aclaraciones por
parte de los grupos polticos con representacin en las mismas. Fuera del trabajo en las comisiones, el principal partido de la oposicin tiene dificultades para
dirigirse a los tcnicos y directivos municipales para recabar informacin132.
c)
La oposicin
Su inters principal es controlar al gobierno y ejercer la mxima influencia

sobre l, de tal manera que le permita hacer visibles a los ciudadanos esa influencia en la que sustentar que son la alternativa de gobierno.
No obstante, la oposicin est poco motivada porque no tiene especialistas
ni canales de comunicacin en la organizacin administrativa, con frecuencia
130 ... a nosotros nos parece bien la introduccin de innovaciones en la gestin, siempre lo hemos favorecido, lo que pasa es que a veces se inflan sus logros... (Portavoz de IU).
131 Entrevistas con los portavoces del Partido Popular y de Izquierda Unida.
132 Entrevista con el Portavoz del Partido Popular.
149
no asisten, como se ha sealado, a las reuniones de las Comisiones en las que

ostentan representacin, pues no tienen posibilidad de mostrar un perfil propio
en un proceso complejo de gobernanza y no tienen posibilidad de ganancias
electorales con la crtica a la gestin.
En el mbito de la poltica domina la maximizacin de votos. En la arena
local tambin los partidos compiten por los votos presentndose diferenciados
en opciones distintas. Entre las estrategias que se adoptan para mejorar sus expectativas electorales no suele estar la cooperacin manifiesta con la mayora
de gobierno que, no sera bien vista por el propio partido (adems hay un control de las elites del partido local por parte de la direccin nacional) ni siquiera
por los votantes. Del anlisis documental de las sesiones de los plenos, la prensa y entrevistas semiestructuradas a miembros de la oposicin, se pone en evidencia que la oposicin muestra una desconfianza sobre las actividades de la
Administracin, que es considerada una extensin del equipo de gobierno.
d)
Los directivos pblicos
Uno de los cambios organizativos en Alcobendas ha sido la descentralizacin estableciendo patronatos y Unidades Administrativas. A la cabeza de las
Unidades administrativas est un directivo que es responsable de su gestin.
Del total de la plantilla hay cerca de un 20% de cargos directivos y tcnicos en
el Ayuntamiento y Patronatos. Tanto los funcionarios como laborales tienen categoras profesionales similares, en virtud de la existencia de un convenio nico, con una cultura de gestin de innovacin y eficacia. Muchos de estos directivos provienen del exterior y han incorporado valores de las organizaciones
privadas adecuados a una organizacin pblica.
Los directivos y gestores disponen de competencia tcnica y de informacin para influenciar a los cargos polticos y la mayora de ellos se han incorporado al Ayuntamiento terminados sus estudios y han ido ascendiendo. Una
buena parte de los gestores de los Patronatos y Empresas Pblicas Municipales
provienen del sector privado. Hay un continuo incremento de los porcentajes
de licenciados y algunos grupos profesionales (socilogos, arquitectos, ingenieros, gestores) que han sido clave para las transformaciones.
Importa sealar las buenas relaciones entre la funcin directiva y entre sta
y el resto de empleados. Ello significa que cuando tienen que implantarse innovaciones, stas tienen una acogida positiva por parte de los empleados a quienes afectan.
De crucial importancia resulta el hecho de que la responsabilidad en la
implantacin de las innovaciones es de los directivos de rea, pero la res-
150
ponsabilidad final es del Primer Teniente de Alcalde. A partir de aqu la implementacin se lleva a efecto bajo la supervisin de la Unidad de Coordinacin que tiene un papel capital en el proceso (Unidad que en los inicios,
siguiendo consejos de consultores externos y analizando las experiencias en
otras ciudades, elabora los conceptos y la estrategia interna para la Modernizacin en Alcobendas). Esta Unidad acta como especialista de staff tanto
para los cargos polticos como para los directivos. Adems de la elaboracin conceptual y de diseo de la estrategia interna esta Unidad es responsable de influir en los dems directivos y neutralizar las resistencias. Junto
a la posesin de habilidades tcnicas, el Director de la Unidad dispone de
habilidades para constituir alianzas informales con otros directivos y cargos
polticos forjando, mediante un esfuerzo continuado, compromisos en funcin de las expectativas de ganancia como carrera que la introduccin de las
innovaciones ofrece a los directivos y resto de empleados pblicos. No slo
asesora, sino que ejerce poder derivado de su proximidad a los cargos polticos.
En Alcobendas se pone de relieve la importancia de que el Primer Teniente
de Alcalde sea al mismo tiempo un cargo electo y con capacidad de influencia
en la organizacin administrativa (primero como responsable del Patronato Socio-Cultural en el que con ms intensidad se implantan las innovaciones y,
posteriormente como responsable de Hacienda en el Ayuntamiento) con lo que
hay una lnea directa.
En resumen, los directivos colaboran en el proceso de gobernanza e innovacin administrativa133. Las propuestas de cambio se generan en la Unidad de
Coordinacin) a la luz de la evaluacin (encuestas internas y a ciudadanos);
esta Unidad acta adems como impulsora del cambio. La implantacin de los
cambios, sin embargo, se hace de forma descentralizada con la participacin
de los directivos y empleados, de tal forma que la identificacin de problemas
se hace en las reas especializadas.
Por otra parte, la innovacin administrativa no es un tema que encuentre
oposicin ni entre las fuerzas polticas rivales ni entre los directivos. Al mismo
133 ... Por suerte aqu en Alcobendas los directivos pblicos han entendido muy bien el proceso y
como adems, prcticamente todos los funcionarios que ocupan cargos directivos han entrado con nosotros y
despus, muy poquitos estn desde antes del 79, nosotros gobernamos desde el 79, pero muy poquitos estn
desde antes, con lo cual han trabajado desde el principio con nosotros el modelo, yo creo que hay se han ido
integrando, claro cuando hablas con un abogado del servicio jurdico, hay que ser muy garantista, con mucho cuidado no sea que... Cuando dices: oye que esto lo voy a trasladar a la empresa municipal de la vivienda para que me lo gestione que es mucho ms gil, ms rpido y no se que... dicen si pero con mucho control, mucha garanta, ... Dicen: no te preocupes que lo vamos a hacer, pero djame que busque herramientas
de gestin que con todas las garantas posibles me permita desarrollar las cosas que quiero hacer, entonces es
as, pero aqu en Alcobendas pues tienes eso, que no viene nadie de antes ms antiguo que nosotros, salvo algunos, muy poquitos y han colaborado y han trabajado y se han involucrado perfectamente... (Concejal de
Urbanismo, legislatura 1999-2003).
151
tiempo, los directivos estn a favor del proceso porque les reporta status profesional.
El hecho es que las resistencias al cambio son prcticamente inexistentes
en un contexto de crecimiento de los efectivos pblicos y con una funcin
directiva que se van adecuando a la cultura organizativa. El aparato administrativo municipal parte de una estructura esclerotizada, sujeta a una cultura
procedimentalista. Pero, desde el principio, se va creando y consolidando
una funcin pblica con personal cualificado en las nuevas funciones y una
cultura administrativa en la que la innovacin est incentivada. Adems, las
acciones innovadoras son planteadas a los directivos, previa a su implantacin, dotndoles de un sentido de la participacin y haciendo suyas las innovaciones.
e)
Los representantes de los empleados pblicos
Los sindicatos tienen inters en la reforma puesto que se legitiman en ella.

El nivel de afiliacin sindical de los empleados pblicos en Alcobendas es alto
y se ha incrementado de forma continuada en el periodo 1979-2003. Los sindicatos apoyan reformas internas e introduccin de innovaciones en la gestin
siempre y cuando se garanticen los puestos de trabajo.
La existencia de un grado de afiliacin elevado significa que los sindicatos
participan siempre que se ventilan asuntos que tienen que ver con las condiciones de los empleados pblicos.
De manera anloga, la opinin de los trabajadores es favorable a la implantacin de las innovaciones, puesto que stas no han implicado la privatizacin
de los servicios pblicos municipales. La modernizacin administrativa se percibe como una alternativa a la privatizacin que, adems, no ha supuesto recortes de plantilla134.
As es que las crticas de los sindicatos al proceso de innovacin administrativa tienen que ver con las reorganizaciones que afectan al conjunto de los
trabajadores. As, en la creacin de la Unidad de Atencin Ciudadana, se hizo
una seleccin de personal, ya en plantilla, atendiendo a determinadas caractersticas presenciales que los representantes de los trabajadores consideraron
discriminatoria.
134 ... Aqu tenemos cosas que se han hecho muy bien, aqu nunca se ha escatimado en medios tcnicos... y ha ocurrido, adems, que aqu, afortunadamente no se ha privatizado ... si ha ocurrido que se han externalizado algunos servicios, nunca se ha echado a nadie... (Delegado Seccin Sindical CC.OO.).
152
3.6.2.
Los actores privados
Desde el mbito pblico se mantiene el control, pero a la esfera privada se

le otorga un papel importante. Tanto en el proceso de gobernanza como en las
acciones que tienen que ver con la introduccin de innovaciones en la gestin
las decisiones son iniciadas por las elites poltico-administrativas. Los actores
polticos acotan un conjunto de procedimientos formales e informales (Partenariados, Polticas Pblicas, Plan Estratgico, etc.) que les sirven como marco
de interaccin con los actores externos. Estos procedimientos sern descritos y
analizados exhaustivamente ms adelante, en el captulo siguiente, al ocuparnos de las relaciones del sistema poltico-administrativo con el entorno social.
a)
Las asociaciones de empresarios
La asociacin local de empresarios (AICA) y la Cmara de Comercio ejercen una influencia marginal ya que aunque representan a los grandes y a los
pequeos empresarios, tienen una actitud favorable a las acciones econmicas
emprendidas desde la institucin municipal135.
b)
Las empresas inmobiliarias
Como se describir en el prximo captulo, los promotores inmobiliarios

han jugado un importante papel en el desarrollo urbanstico de la ciudad. En
rgimen de concertacin, tanto empresas inmobiliarias con sede en Alcobendas
como empresas inmobiliarias que no radican en la ciudad han realizado proyectos urbansticos que han dotado a la ciudad de Alcobendas de otra fisonoma. El control se ha mantenido por parte del Ayuntamiento en sus aspectos
tcnicos. Las empresas que han colaborado con el Ayuntamiento han sido las
grandes empresas constructoras nacionales (FCC, Agromn, ACS, entre otras),
que persiguen nicamente intereses de carcter empresarial136.
135 ... Desde luego, si me preguntas la opinin de la asociacin de empresarios, con nuestras constantes diferencias, puesto que nosotros representamos intereses muy diferentes ya que perseguimos intereses de
orden empresarial, no polticos, est claro, la verdad, que hablando con otras asociaciones similares a nosotros en otros municipios espaoles, pues estamos francamente contentos de nuestro municipio. A la gente le
extraa bastante, pero la verdad es que siempre encontramos habitualmente respuesta y nuestro nivel de colaboracin es alto. Tenemos unos objetivos muy comunes que es el progreso de Alcobendas y, la verdad es
que es un Ayuntamiento que ha trabajado y, siempre, con cierta habitualidad, est prximo a las iniciativas
que toma la asociacin y las secunda. Hay una buena colaboracin con este Ayuntamiento... (Javier BEITIA,
Presidente de AICA).
136 ... El Ayuntamiento de Alcobendas fue uno de los primeros de Espaa en descubrir la mquina urbanstica de hacer dinero, iniciando una poltica de adquisicin de suelo. En colaboracin con las empresas
inmobiliarias ha sido pionero en algunos proyectos, yo creo que manteniendo el control poltico y tcnico,
pues siempre ha mantenido un equipo tcnico de urbanismo aunque el responsable poltico haya cambiado.
153
c)
Las asociaciones de ciudadanos
El tejido asociativo, que tambin ser objeto de anlisis en el captulo siguiente muestra una actitud favorable al proceso. El apoyo constante del Ayuntamiento a las asociaciones, con riesgo de dependencia, ha supuesto que tanto
el proceso de gobernanza como la modernizacin administrativa sean valoradas positivamente por el movimiento asociativo local137.
d)
Las empresas consultoras en el proceso de modernizacin
La introduccin de algunas innovaciones ha supuesto la contratacin de

empresas consultoras que han participado en alguna fase de implantacin. Se
han utilizado de forma instrumental sobre todo para vencer algunas resistencias y en funciones formativas o actuando como soporte tcnico a las decisiones que, en materia de modernizacin administrativa haban sido tomadas
previamente por el aparato poltico-administrativo. La estrategia seguida en
la introduccin de innovaciones ha sido la de realizar un diseo propio huyendo de los paquetes ofertados desde las empresas multinacionales en
materia de gestin pblica. Los consultores externos se incorporan al proceso de modernizacin en la primera fase, mientras que la participacin de los
ciudadanos se lleva a efecto en la segunda fase y ms intensamente en la tercera fase.
En conclusin, se genera un sistema de interaccin entre un conjunto de
actores de diferentes status y con variados inters y estrategias que se introducen en el proceso de decisiones pblicas de tal manera que las decisiones implcitas a la formulacin, implantacin y ejecucin de las polticas y programas
pblicos locales es el resultado de la interaccin de diversos actores, configurando as un modelo de gobernanza democrtica o manera en que el gobierno
local de Alcobendas estructura el ejercicio de la accin pblica.
En el proceso de gobernanza y de implantacin de innovaciones administrativas se pueden identificar los siguientes rasgos en la interaccin de
los actores: 1) La existencia de un cargo poltico local del que surge la iniciativa y el impulso con el apoyo de las elites administrativas. 2) Un grupo
de aliados del cargo poltico que controlan recursos importantes y que de
esa alianza buscan incrementar sus recursos (directivos dentro del aparato
administrativo y empresarios y representantes de las asociaciones en las inSiempre han venido empresas que han propuesto ideas al Ayuntamiento para la realizacin de determinados
desarrollos, pero el gobierno ha mantenido la ltima palabra... (Javier BEITIA, Presidente de AICA).
137 Entrevistas con los representantes de las Juntas Directivas de varias asociaciones de Alcobendas.
154
teracciones con la sociedad civil local). 3) Ausencia de resistencias polticas

(gobiernos con mayora absoluta o en coalicin) con una oposicin debilitada y ausencia de fuertes intereses econmicos locales. 4) Existencia de un
aparato administrativo profesionalizado que busca ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos.
155
CAPTULO 4:
LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS:
CAPITAL SOCIAL138, DISEO INSTITUCIONAL,
REDES DE POLTICAS PBLICAS LOCALES
Y CONCERTACIN PBLICO-PRIVADA
En este captulo se analizan tres ejes centrales en los que se ha fundamentado la construccin de la gobernanza urbana en Alcobendas: la participacin
ciudadana, la concertacin pblico privada y las polticas pblicas locales
como instrumentos de interrelacin con la sociedad civil. De hecho, en Alcobendas es observable una variada gama de acciones movilizadoras de recursos
para la promocin del inters pblico a travs de diversos actores sociales. Estas acciones se incardinan en estructuras informales a caballo entre reglas y
formas de organizacin tradicional y prcticas innovadoras entre diferentes actores con sistemas de valores e intereses diferentes, que tienden puentes entre las instituciones administrativas y la sociedad civil local. En consecuencia,
se instauran procedimientos pragmticos de dialogo para facilitar el consenso
y la cooperacin. Es preciso, por ello, detenerse en estos procedimientos, en
tanto en cuanto constituyen mecanismos importantes del proceso de gobernanza en Alcobendas.
La participacin ciudadana se refiere a la inclusin de los ciudadanos en las
decisiones pblicas, en la medida en que la diferenciacin del sistema polticoadministrativo exige mayor receptividad de la Administracin hacia aque138 ... Nuestro empeo ha sido siempre el ir construyendo un modelo de participacin ciudadana que
posibilitara que una gran cantidad de ciudadanos organizadamente participara en actividades tanto con nosotros, con la institucin, como privadamente, organizando actividades propias... Despus, y gracias fundamentalmente al desarrollo urbanstico e industrial, con la participacin de una parte importante del mundo
empresarial. Entonces, ahora hay una gran implicacin con agentes de desarrollo industrial-urbanstico, de
mbito nacional y bastante importantes, por el tipo de empresas que hay aqu. Un peridico lleg a definir el
Arroyo de la Vega como el nuevo Silicon Valley, exagerando mucho, claro, pero bueno, queriendo decir que
todo el gran peso de esas nuevas tecnologas que se estn instalando aqu... Con los sindicatos hay una relacin muy natural desde el principio; nosotros ayudamos a su sostenimiento con locales, pero tambin hay
acuerdos de formacin conjuntos, hay acuerdos de seguridad en el trabajo, de estabilidad en el empleo, etc.,
normalmente somos un pequeo laboratorio en materia de acuerdos con los sindicatos, siempre empiezan
aqu y trasladan sus experiencias de acuerdos con la Administracin local al resto de la regin... (Primer
Teniente de Alcalde).
157
llos139. Mayor receptividad para dar respuesta a dos exigencias: a) democrtico-normativas y b) de eficacia para optimizar la actividad de las Administraciones Pblicas. De tal forma que se facilite la participacin de los ciudadanos
en el establecimiento de objetivos de la accin administrativa y que stos no
sean vistos como sujetos pasivos, sino como ciudadanos activos en los procesos de decisin y planificacin del gobierno local, actuando as de contrapunto
a las tendencias gerencialistas. La participacin ciudadana, que se percibe
como un procedimiento de dilogo permanente y sistemtico, de utilidad en los
mecanismos de representacin poltica, exige un cambio en los canales de interaccin entre la Administracin Pblica y la Sociedad Civil, en un contexto
de falta de inters o desconocimiento por parte de los ciudadanos de los asuntos pblicos.
En punto a la participacin ciudadana, interesa conocer hasta qu extremo, como instrumento de la gobernanza en Alcobendas: 1) favorece la articulacin de una sociedad civil local mediante la creacin de espacios de deliberacin y negociacin acerca de los asuntos pblicos locales; 2) fomenta
y moviliza a las asociaciones para generar inputs para insertar en el proceso
poltico local, y 3) en qu medida las estructuras y mecanismos de participacin tienen influencia en las decisiones que se toman en los rganos de
representacin poltica (Pleno) o en el aparato administrativo. Para todo ello
se hace necesario examinar, en primer lugar, el papel que se otorga a la sociedad civil local como una comunidad poltica, en segundo lugar, la composicin y el papel del tejido asociativo y, finalmente la influencia del tejido
asociativo y de las diferentes estructuras de participacin y su funcionamiento en los procesos de toma de decisiones polticas y administrativas,
mediante el anlisis de su grado de inclusin en las polticas pblicas sectoriales locales y en la cogestin de servicios pblicos y equipamientos municipales140.
Un aspecto central de la participacin en las polticas pblicas municipales
deriva no slo de su relevancia en el sistema poltico-administrativo local para
la construccin del Estado de Bienestar, sino tambin de la necesidad de incardinar la accin pblica local con la profundizacin democrtica y articularla
con la accin de otros poderes territoriales, particularmente los de la Comunidad Autnoma.
139 En el marco del derecho a la participacin ciudadana diseado por la CE de 1978, en la Ley de Bases de Rgimen Local (LBRL) se contempla la consideracin de los entes locales como cauces ms cercanos
para la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, otorgando a los municipios competencias
para hacer efectiva esta participacin.
140 Las evaluaciones peridicas de la Confederacin de Asociaciones de Vecinos del Estado Espaol
(CAVE) vienen poniendo de manifiesto la carencia de instrumentos que hagan efectiva la participacin ciudadana en el mbito municipal y que se adecuen a los procesos de cambio que estn teniendo lugar en las
ciudades.
158
LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS: CAPITAL SOCIAL, DISEO INSTITUCIONAL
De la misma forma, la concertacin pblico-privada describe el modo en

que se han estructurado las relaciones con los intereses privados, fundamentalmente aquellos involucrados en proyectos urbansticos, as como la concertacin con otros actores pblicos para la construccin de equipamientos. Tanto
la participacin ciudadana como la concertacin y las redes de polticas pblicas locales estn vinculadas al proceso de gobernanza de la ciudad y a la modernizacin del aparato administrativo local, en la medida en que la participacin de los distintos actores generan, en cada una de ellas, legitimidad,
eficacia y eficiencia en la organizacin administrativa municipal.
Los tres elementos de la gobernanza urbana planteados en los prrafos anteriores, es decir, la participacin ciudadana, los rasgos de la elaboracin de las
polticas pblicas locales y la concertacin pblico privada, son los que articulan una de las hiptesis que se pretende demostrar en las siguientes pginas.
Esta hiptesis sostiene la importancia del gobierno de Alcobendas para establecer y modular las condiciones de las que surge el modelo de gobernanza urbana en la ciudad.
4.1.
PARTICIPACIN Y MOVILIZACIN CIUDADANA:

LA ARTICULACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL LOCAL
El anlisis del modelo de participacin de los ciudadanos en los procesos

polticos, como aproximacin al ideal roussoniano de la poltica, encaminado a
que los ciudadanos tengan posibilidad de influir en el modelo de ciudad que
desean, permitir relacionar la existencia del capital social con la gobernanza
urbana en Alcobendas.
En el mbito de la participacin ciudadana se pueden identificar distintos
niveles de participacin. Estos niveles tienen que ver con: a) el ciudadano
como observador al que se le facilita informacin de las actividades pblicas;
b) como participante en foros consultivos al que se le consulta; c) como decisor, al ser incluido formalmente en un proceso decisorio, y d) como coproductor, al prestar servicios pblicos por cuenta de la administracin.
Ciertamente, en un modelo de gobernanza se hace necesario identificar
hasta qu punto el ciudadano tiene influencia mediante su participacin en la
gestin de los asuntos locales y en los procesos decisorios, sea en la preparacin de una decisin, a travs del dilogo y la informacin o sea en la participacin en la decisin mediante la cooperacin o la delegacin. Por lo dems,
su capacidad de influencia est relacionada con los canales de informacin establecidos por la administracin y las acciones de promocin de la participacin.
159
En primer trmino, es preciso sealar que los procesos migratorios, primero, y, despus, de mesocratizacin de los residentes en Alcobendas, con la llegada de nuevos habitantes de las clases media y alta, junto con la terciarizacin
de la estructura productiva y ocupacional han ido conformando una comunidad
poltica local con perfiles propios e intereses comunes, cuya particularidad se
refleja en la existencia de un denso tejido asociativo que conforma una de las
caractersticas de la cultura poltica local en Alcobendas. En este respecto, hay
una bsqueda continuada de espacios por parte de la institucin municipal para
fomentar la participacin, de forma que el tejido asociativo en la ciudad, a travs de las asociaciones como agentes de la participacin, se constituye en un
factor clave y variable explicativa de la participacin cvica141, constituyndose
la innovacin en materia de participacin en una constante de la accin pblica
local142.
4.1.1.
El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Tercer Sector
Las asociaciones son estructuras de mediacin que permiten el contacto

permanente del sistema poltico-administrativo local con los ciudadanos. En
Alcobendas se lleva a efecto una participacin centrada en la relacin entre el
sistema poltico-administrativo local y las asociaciones vecinales y, por ello, se
hace necesario analizar la segunda parte del binomio: el movimiento asociativo
como infraestructura de ciudadana que permite a los ciudadanos influir en la
esfera pblica local.
Sin duda, la dimensin territorial de la administracin local es una ventaja
para el movimiento asociativo. En este contexto, un factor diferencial de la
ciudad de Alcobendas lo constituye la densidad de su tejido asociativo. Con el
apoyo de la institucin municipal en la promocin y en la creacin de mecanismos de participacin143, en los ltimos veinte aos se ha consolidado un
movimiento asociativo de tal forma que la ciudad ha pasado de tener alrede141 ... Al principio, antes de la existencia de los Consejos de Barrio, organizbamos la participacin en
los colegios..., ramos casi, no soviets, pero aquello era una cosa muy democrtica, pero el impulso ciudadano fue tremendo y se sigue manteniendo. En este momento estamos en el tercer proyecto de participacin
ciudadana, la tercera vuelta y, adems, una vuelta radical. Un proyecto muy complejo valorando nuestras experiencias y otras experiencias que estamos estudiando, implicando a los ciudadanos en el desarrollo y futuro de la ciudad... (Primer Teniente de Alcalde).
142 Con el objetivo de ampliar la posibilidad de participacin en la vida local tanto de forma colectiva
como individual, apoyndose en la experiencia previa e introduciendo innovaciones.
... Y ahora se pasa a una poltica de participacin que estamos todos expectantes a ver que resultados
da... siempre se ha mimado al movimiento asociativo, muy cuidado y seguido muy de cerca. En esta legislatura se est promoviendo un pacto cvico plural para dar un enfoque diferente a la participacin.... (Director
de la Unidad de Evaluacin de Polticas Pblicas).
143 De la misma forma que existen polticas pblicas sectoriales de carcter local para el fomento cultural, econmico, social, etc., en Alcobendas, puede afirmarse que existe una poltica implcita para el fomento de la creacin de tejido social.
160
dor de cincuenta asociaciones a principios de los aos 80 a 476 asociaciones144.

Este factor ha contribuido a la existencia de un proceso de movilizacin
ciudadana a travs de asociaciones cuyos antecedentes se sitan en las asociaciones de protesta, que evolucionan despus hacia una cooperacin con la
institucin municipal. La evolucin de las asociaciones se produce conforme al
cambio de situacin poltica: de las asociaciones de vecinos de protesta a las
asociaciones de actividades especficas145. Se observa una correlacin entre la
diversificacin de actividades del Ayuntamiento y la emergencia de nuevas
asociaciones, lo que pone de manifiesto que el desarrollo de actividades municipales ha ido parejo con el crecimiento de asociaciones. En Alcobendas, las
primeras asociaciones de ciudadanos tienen su origen en los movimientos vecinales, en algunos casos significativos en trminos de tamao, de los primeros
aos 70, es decir, en el ltimo perodo del anterior rgimen poltico146. Ms tarde, el movimiento asociativo se consolida en la dcada de los 80 durante los
gobiernos democrticos. En la segunda mitad de esta dcada se produce una
verdadera eclosin, incrementndose significativamente el nmero de asociaciones, eso s, con un menor nmero de asociados147. Estas nuevas asociaciones ya no son reivindicativas y del mismo tamao, sino pequeas asociaciones de carcter temtico (one issue)148. En cualquier caso, este
144 Ayuntamiento de Alcobendas. Nuevo Proyecto de Participacin ciudadana. Documento de Trabajo,
abril, 2001.
... hoy en este municipio hay cerca de 480 asociaciones con plena actividad a las que hemos dotado de
un equipamiento de infraestructuras bsico para que stas tengan un espacio para que desarrollen actividades
durante todo el ao, con un fuerte apoyo institucional. Ayer, por ejemplo, el da de la Comunidad de Madrid,
pues, la asociacin de la Casa de Extremadura, organiz parte de los eventos con ocasin de esa fecha... otras
actividades se hacen con el apoyo y soporte del movimiento asociativo... se prestan servicios deportivos, culturales. La Casa de la Cultura de Alcobendas fue la primera de esta ndole que se inaugur en Espaa a principios de la poca democrtica, el 3 de mayo de 1983. Hoy esta casa tiene una actividad importante, por donde han pasado miles y miles de vecinos... (Alcalde de Alcobendas).
145 ... nosotros, en mi barrio, hicimos una manifestacin en el ao 73 y por qu las manifestaciones?,
porque como se construa de manera desastrosa, en cuanto te descuidabas, se nos inundaban los cuartos de
contadores de las viviendas por lo tanto, cuando llova fuerte y vena una tormenta, en vez de salir el agua de
las casas a las calzadas, se meta el agua de la calzada a los edificios, una cosa desastrosa, pero bueno... es
verdad que tambin todo aquello fue aprovechado desde la opcin poltica, porque bamos tambin contra la
dictadura... todo vala, todo era vlido... (Alcalde de Alcobendas).
146 ... S, mira, por ejemplo, el primer movimiento asociativo, s es un movimiento muy vecinal, muy
de barrio, aqu tambin como en el resto de Espaa, muy de compaeros de, que se organizaron para buscar mejoras en su barrio... Despus llegaron otros grupos ms alejados del tejido social, las ONG y ahora que
nos encontramos con conflictos sociales renovados, me estoy refiriendo a la llegada de inmigrantes, pues se
est pensando en otras formas de participacin, otras frmulas, enfocarla desde aqu, desde el gobierno con
otra mirada... (Director de la Unidad de Evaluacin de Polticas Pblicas).
147 Fuente: Algunos Indicadores Sociales en Alcobendas, serie Documentos de Trabajo, numero 64.
Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1995.
148 Ayuntamiento de Alcobendas. Serie Documentos de Trabajo 65, Evaluacin de Polticas Sociales
Municipales 91-95).
... Las asociaciones tienen sus intereses de trabajo, pero no han desarrollado su papel con los problemas
de la ciudad. Como asociaciones prestan servicios, pero los problemas de la ciudad se viven desde lo indivi-
161
crecimiento pone de manifiesto la importancia de las asociaciones en relacin

con la poltica de la ciudad149, ya que las asociaciones estn conformadas por
categoras sociales representativas de la ciudad, si bien con un sesgo a favor de
las clases menos pudientes150.
Al nmero de asociaciones en Alcobendas, 476, se llega mediante un crecimiento exponencial desde 1979. Este incremento del tejido asociativo est en
relacin con los nuevos problemas (como juventud e inmigracin) y la puesta
en marcha de nuevas polticas pblicas por parte del gobierno local. Segn el
Balance del Plan Ciudad, elaborado desde el Ayuntamiento, el nmero de asociaciones por cada 10.000 habitantes en Alcobendas es de 47, mientras que en
la Comunidad de Madrid es de 39151. De las 476 asociaciones registradas actualmente en Alcobendas permanecen activas 311 si se atiende a sus frecuentes
contactos con la Administracin municipal.
En Alcobendas y desde un punto de vista formal, el grueso de las asociaciones son organizaciones sin fines de lucro, instrumentos para la difusin de valores, constituidas por grupos de personas creadas para la provisin de distintos servicios; los miembros son voluntarios, colaboran y obtienen ventajas
simblicas. En cuanto a su distribucin tipolgica van desde asociaciones culturales tradicionales (msica, teatro, casas regionales) a las relacionadas con el
medio ambiente, alternativas y nuevos movimientos sociales. Las ms numerosas son las deportivas, pero tambin tienen un nmero importante de socios las
culturales, juveniles, de vecinos, de consumidores, de mujeres y regionales.
Desde 1982, a partir de las comunidades de vecinos, que inicialmente se agrupan para resolver problemas de deficiencias en la construccin de sus viviendas, y propiciado por la puesta en marcha de los Consejos de Barrio, comienzan a formarse asociaciones de intereses focalizados. Su tamao es desigual,
puesto que unas tienen varios centenares de socios y otras estn constituidas
por algunos vecinos que desarrollan una actividad especfica con un nmero
reducido de asociados, hasta grupos informales de ciudadanos. La mayora de
las asociaciones son monotemticas (one issue) mientras otras tienen diversos
objetivos. Las asociaciones de naturaleza poltica son un nmero reducido y
resulta difcil identificar si otras (como las deportivas o culturales) estn politidual, desde el rol de vecinos, pero no desde el de asociados ni se incorporan a la asociacin. Por ejemplo
ahora tenemos el problema de la inmigracin, tenemos ya el nueve y pico por ciento de inmigrantes, pero el
debate se produce desde posiciones personales, no se incorpora a las asociaciones... (Fernando Izquierdo,
Coordinador Casa de las asociaciones).
149 ... yo por qu tena obsesin de que los ciudadanos participasen?... yo eso lo asimilaba a la fortaleza que haba que darle a la democracia, a la Constitucin... (Alcalde de Alcobendas).
150 As, en el barrio 7 (La Moraleja), la tasa de asociacionismo (nmero de asociaciones por cada mil
habitantes) es la ms baja del municipio. Fuente: Algunos indicadores sociales en Alcobendas Serie Documentos de Trabajo nm. 64. Direccin de Investigacin Social y Evaluacin de Polticas Municipales. Ayuntamiento de Alcobendas, abril, 1995.
151 Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad 2003.
162
zadas, es decir, en qu medida tienen influencia poltica en la sociedad civil local o en qu medida son instrumentales de los partidos polticos. Las reas en
donde intervienen son tambin variadas: educacin, servicios sociales y sanitarios, actividades deportivas y de tiempo libre, proteccin civil, defensa de los
consumidores, reintegracin de las capas ms dbiles y marginadas de la poblacin.
La caracterstica principal del tejido asociativo en Alcobendas es que est
conformado por asociaciones que se interesan fundamentalmente por intervenciones que tienen que ver con la vida cotidiana, siendo la mayora de asociaciones son de carcter deportivo y cultural. Otra de sus caractersticas es que son
asociaciones que tienen una vida bastante larga, aquellas que han desaparecido
lo han hecho porque se han transformado o han ampliado sus actividades.
No se identifican asociaciones reivindicativas, de inters focalizado, contrarias a la gestin del ayuntamiento que de forma regular y metdica organicen acciones contra el gobierno local o protestas contra acciones de otras administraciones, que se aparten de los mecanismos de participacin por la va
institucional o escojan la va contenciosa jurisdiccional152.
Bien directamente o a travs de representantes las asociaciones de Alcobendas estn, desde el principio, presentes en los Consejos de Barrio. En la actualidad, podra afirmarse que las asociaciones no son un lugar de formacin
de los militantes polticos, pues la gran mayora de las asociaciones se dedican,
como se acaba de decir, a actividades relacionadas con el deporte y la cultura,
estando desligadas de cualquier ideologa o partido poltico, siendo un porcentaje pequeo aquellas que, explcitamente, son de carcter poltico y sindical.
Si bien, estas ltimas estn en la red poltica debido a que existe la posibilidad
de cooptar a los ciudadanos ms activos polticamente a travs de las mismas o
los cargos electos trabajan con ellas153. En general el movimiento asociativo de
Alcobendas se interesa fundamentalmente por los problemas locales.
152 S se constituy, hace ahora dos legislaturas, una plataforma a favor de la segregacin para formar
su propio municipio la urbanizacin de La Moraleja, aduciendo la carencia de servicios municipales recibidos. Sus actividades no pasaron ms all de una recogida de firmas de los vecinos de la urbanizacin, ante la
imposibilidad poltica de llevar a efecto el intento, con la oposicin de todos los partidos polticos con representacin en el Pleno y del gobierno de la Comunidad de Madrid.
153 ... pero adems de llevar yo aqu 20 aos, tengo compaeros que llevan 18, 15 aos y los hemos ido
sustituyendo porque haba que dar ocupacin poltica para los militantes. Si tuvisemos los mismos concejales del ao 83, seguramente no tendramos 500 afiliados en la agrupacin, es verdad que tampoco se nota
mucho que tengamos 500 en la agrupacin, porque donde tenemos los 500 no es en la agrupacin, los tenemos repartidos en las asociaciones, pero no porque los hayamos repartido nosotros, sino porque se produce
un trasvase. Muchas veces, alguien se afilia primero al partido y luego toma conciencia dnde puedo yo trabajar y colaborar con el movimiento asociativo, participativo, vecinal, pues me voy a la casa tal. Ese es un
trnsito y luego hay otro, del que lleva trabajado seis o siete aos en alguna asociacin y luego se decide a
afiliarse, es decir, se producen dos trnsitos, la gente que primero entra en el partido y luego comparten la
militancia poltica con una militancia socio-cultural o al revs... (Alcalde de Alcobendas).
163
Hecha esta breve referencia a la estructura del tejido asociativo, conviene detenerse, en punto a su incidencia en el modelo de gobernanza, en determinados
rasgos de su dinmica. Por ello, en lo que sigue se describen los modos de organizacin de las asociaciones en Alcobendas, sus identidades y estrategias, as
como las interacciones con el gobierno local, su capacidad de movilizacin y sus
niveles de actividad. Tambin, si consideran suficientes sus canales de comunicacin con el Ayuntamiento y si ste las percibe como fuentes de informacin,
pues, adems del papel que las asociaciones pudieran tener como clientela electoral, la calidad de sus interacciones con el aparato poltico-administrativo local
es un indicador para identificar este rasgo de la gobernanza en Alcobendas.
Las estructuras internas y sus relaciones con el entorno
La mayora de las asociaciones son polticamente inactivas aunque su mayor fuente de informacin es el propio Ayuntamiento. Tienen dificultades en la
renovacin de las Juntas Directivas por la falta de implicacin de los asociados, pero tambin por la actitud inmovilista de los directivos que tienden hacia
una gestin presidencialista, lo que puede ser considerado como un problema
de democracia interna154. Sin embargo, los procesos de toma de decisiones son
giles a partir de un sistema informal de comunicacin interna. Algunas de
ellas cuentan con capacidad de gestin y para la colaboracin con la institucin
municipal en la prestacin de determinados servicios155.
La mayora de ellas mantienen, con mayor o menor frecuencia, contactos
con el Ayuntamiento en la persona de los concejales o con tcnicos y estn
satisfechas con esos contactos. Habitualmente, las asociaciones se relacionan
con una Concejala pero para asuntos especficos tambin con cada una de
las unidades administrativas y sienten el apoyo de los empleados pblicos y
de los cargos electos156. Adems, hay una disponibilidad por parte de la Con154 La mayora de las asociaciones cuentan con un reglamento interno en el que se prev las eleccin de
representantes para su interlocucin con la institucin municipal, sin embargo existen liderazgos que conforman ncleos dominantes en cada asociacin que tienden a mantener parcelas de poder que les reportan determinadas satisfacciones, entre ellas la relacin con el poder poltico y la participacin en determinadas fases de las polticas pblicas locales a travs de los Consejos Sectoriales (Fuente: Necesidades y demandas
organizativas y formativas del asociacionismo local Serie Documentos de Trabajo nmero 67, Direccin de
Investigacin Social y Evaluacin de Polticas Municipales, Ayuntamiento de Alcobendas, junio de 1996.
155 ... uno de los problemas de las asociaciones es que las Juntas Directivas se renuevan poco, lo que
produce un cansancio en las personas que soportan la estructura, pero, por otro lado, tampoco facilitan que
otros socios lleguen a la Junta. El pertenecer a la Junta dota a sus miembros de cierto status. Nosotros hacemos un plan de formacin para todos los socios en materia de gestin de asociaciones al objeto de permitir la
formalizacin de candidaturas que se presenten en la asamblea anual para formar nuevas juntas... (Fernando IZQUIERDO, Coordinador de la Casa de las Asociaciones).
156 ... la relacin con la institucin municipal es muy fluida. Hay departamentos diseados para el trato directo con las asociaciones. Estas tienen adems como referencia a los distintos servicios de la institucin
y el contacto con los cargos polticos es permanente... (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones).
164
cejala para recibir al ciudadano, existiendo, adicionalmente, modos informales para interactuar con los polticos y la Administracin de tal modo que
los contactos son frecuentes. El ciudadano puede, por ejemplo, pedir hora
para hablar con el Alcalde157. Por otra parte, los ciudadanos son atendidos
por los polticos tanto en la calle como de manera informal, pueden llamar
por telfono158.
Es difcil identificar el nmero de afiliados al partido poltico en el gobierno, aunque la consolidacin de las relaciones institucionales entre la cpula directiva de las asociaciones y la institucin municipal hace que sus propuestas
tengan generalmente bastantes probabilidades de ser atendidas.
En cuanto a las relaciones horizontales y verticales con otras asociaciones
(nacionales, internacionales y locales) existen relaciones dbiles dentro del
mismo municipio, incluso entre aquellas que se dedican al mismo tipo de actividad y son prcticamente nulas. Esta afirmacin no es aplicable, por supuesto, a los captulos locales de las grandes ONGs, nacionales o internacionales159.
Codecisin y cogestin en la prestacin de servicios pblicos municipales
El tipo del tejido asociativo de Alcobendas se identifica, como se ha visto
ms arriba, con asociaciones temticas que, en ocasiones, amplan su actuacin
ms all del lmite administrativo del barrio en el cual radican. Su accin est
ligada a los intereses de los miembros pero proveen servicios tanto a los miembros como a los que no lo son.
Desde el Ayuntamiento se promueve una poltica de concertacin con el tejido asociativo, tratando de integrarlo en las instancias polticas, incluyendo a
sus representantes en la toma de determinadas decisiones, de tal manera que,
de las asociaciones activas, hay pocas con falta de inters, informacin o expertise que les haga permanecer aisladas o que sus demandas no sean atendidas. Se implican en la toma de decisiones, codecidiendo con la institucin municipal en la organizacin de determinados eventos: fiestas patronales, o de la
157 Entrevistas mantenidas con miembros de las Juntas Directivas de varias asociaciones.
158 En el transcurso de las entrevistas mantenidas con cargos electos responsables de las Concejalas de
Barrio, se ha observado como stos atendan llamadas telefnicas de los vecinos acerca de asuntos cotidianos que les interesan.
159 ... una de las caractersticas del tejido asociativo en Alcobendas es la atomizacin, con pequeas
asociaciones que hacen las mismas cosas. Tenemos el reto de hacerlas trabajar en red y estamos intentando
trasladar un mensaje de la conveniencia de la coordinacin. Se han creado algunas plataformas interasociativas ante determinados problemas de la ciudad, por ejemplo, transporte, sanidad, el caso del secuestro de
Anabel Segura, etc. Pero eso desaparece, no tiene continuidad... (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa
de las Asociaciones).
165
regin, competiciones deportivas, entre otras. Algunas de ellas (por ejemplo,

las Casas Regionales) tienen una importante capacidad de movilizacin160. Los
participantes tienen la impresin de que existen estructuras flexibles que facilitan la participacin y que se les escucha en temas importantes161.
En cuanto al nivel de integracin de las asociaciones con el sistema poltico-administrativo local, las asociaciones participan en el diseo e implantacin
de polticas pblicas162, fundamentalmente a travs de los Planes Integrales
(Joven, Mujer, Infancia o Mayores) y de los Consejos Sectoriales. A travs de
estos Consejos se organizan reuniones peridicas (juventud, infancia, mujer,
educacin)163. Tambin plantean iniciativas, as, por iniciativa de la asociacin
Mujer y Cultura se cre en 1990 el Centro Asesor de la Mujer en el Ayuntamiento.
Colaboran con la administracin en la prestacin de servicios pblicos participando en la coproduccin de algunos de ellos. A travs de las asociaciones
se realiza una parte importante de la gestin sociocultural (asociaciones de padres de alumnos o de jvenes), sobre todo en el mbito de la cultura y el deporte, o en servicios sociales en el mbito de la salud preventiva, donde las asociaciones son un hbrido entre asociaciones de personas y asociaciones
prestadoras de servicios de inters comunitario.
En materia sociosanitaria prestan servicios a los sectores de la poblacin
que lo requieren en materia de acogimiento, orientacin, asesoramiento y terapia. As, por ejemplo, las asociaciones de alcohlicos o jugadores en rehabilitacin realizan terapias con afectados y sus familiares organizando grupos de autoayuda.
En el mbito del deporte, en coordinacin con el Patronato Municipal de
Deportes, se hacen cargo de buena parte de las Escuelas Deportivas Municipales, prestando servicios a los ciudadanos. Por lo dems, diversas asociaciones
160 ... presentan proyectos para participar en determinados eventos por invitacin del ayuntamiento o
por propia iniciativa. Suelen aprobarse la mayora, pues las propias asociaciones conocen la lnea que sigue
el Ayuntamiento... (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones).
161 Entrevistas a miembros de las Juntas Directivas de varias Asociaciones.
162 ... las asociaciones suelen participar muchsimo... hay una parte muy importante de la accin administrativa local ligada a la participacin de los ciudadanos... participa, sobre todo a travs de los Consejos
sectoriales, por ejemplo de Cultura, de Deporte, de Medio Ambiente, Seguridad Ciudadana, Bienestar Social... y se basan en que en los Consejos hay un solo poltico, el Concejal competente, que lo preside, y un
nmero determinado de representantes de Asociaciones... (Primer Teniente de Alcalde).
163 ... hay una mesa local de cooperacin, digamos, que sera el consejo sectorial de cooperacin, donde estn todas las ONGs que estn funcionando en el municipio, hay 25 ONGs en este momento y se han
constituido todas en los ltimos cuatro aos y les venimos dedicando del orden de 70 u 80 millones este ao,
luego hacemos la feria de cooperacin de forma que todas las ONGs estn comprometidas a exponer los
proyectos que han desarrollado durante el ao anterior, para que la ciudadana sepa el esfuerzo que hace esta
administracin y este Ayuntamiento con la ayuda al desarrollo por medio de las ONGs... (Alcalde).
166
se dedican a la imparticin de cursos, talleres o asesoras. A tal efecto existen

numerosos convenios entre las asociaciones y el gobierno local para la prestacin de todos estos servicios de inters pblico. Tambin en este mbito se ha
creado una Fundacin deportiva constituida por el patronato Municipal de Deportes y los cuatro Clubes de la localidad que participan en las competiciones
nacionales y regionales. A travs de esta Fundacin se gestiona la consecucin
de patrocinio por parte de organizaciones privadas y se acerca la prctica del
deporte a los ciudadanos.
Hay servicios municipales gestionados por asociaciones a travs de Convenio, como por ejemplo el Centro Alternativo de Atencin al menor para la prevencin y atencin de situaciones de riesgo, que ofrece alternativas educativas
y de tiempo libre.
El apoyo institucional
A travs del nfasis puesto en la prestacin de servicios integrales de apoyo
al tejido asociativo, el gobierno de Alcobendas crea el contexto para que surjan
y se mantengan las asociaciones: genera capital social. La institucin municipal se involucra con las asociaciones a travs de diversos mecanismos de apoyo
(infraestructuras, financieros, de formacin o de organizacin). Esto crea una
dependencia, pero no significa que el tejido asociativo est colonizado por los
poderes locales.
En efecto, el apoyo institucional constituye uno de los factores clave que
facilita la existencia de las Asociaciones y la participacin de los ciudadanos,
creando una cultura de la participacin. En Alcobendas hay una influencia tanto directa de la institucin municipal que se materializa en el apoyo a las asociaciones como indirecta mediante la creacin de una infraestructura que facilita el nacimiento de nuevas asociaciones. Ello pone de relieve que las
condiciones de la participacin son fijadas por la Administracin y el fomento
del tejido asociativo se hace aprovechando los intereses materiales especficos
de la ciudadana para conectarles con el proceso poltico. Aunque, a tenor de
las correlaciones entre las agendas de las asociaciones indagadas y de la agenda municipal, este apoyo no significa que las actividades estn mediatizadas
por el gobierno municipal.
Por lo que se refiere a las ayudas dependen del objeto social de cada asociacin y en Alcobendas son de funcionamiento, de equipamiento, en especie y
ayuda logstica. La estructura institucional y organizativa del Ayuntamiento facilita la participacin aportando, en primer lugar, informacin en la fase fundacional de la asociacin. A ello se aade el hecho de que la institucin municipal pone a disposicin de las asociaciones infraestructuras y personal,
167
proporcionando informacin y apoyo164. El apoyo se realiza facilitando a las

asociaciones infraestructuras (Casa de las Asociaciones, Casa de la Cultura, de
la Juventud o Centros Cvicos de barrio) que son gestionados desde la institucin municipal165. La Casa de las Asociaciones depende del Ayuntamiento y
del Patronato Sociocultural y est gestionada por el Patronato, lo mismo que
los Centros Cvicos. En estos centros los ciudadanos pueden participar en actividades organizadas o en las que ellos mismos organicen y las asociaciones
que los utilizan no pagan por los servicios de mantenimiento. Son las propias
asociaciones las que gestionan su espacio y realizan sus actividades.
En la misma lnea, vale la pena resaltar que la Administracin local es el
principal propietario de instalaciones deportivas (Polideportivo y Ciudad Deportiva Municipal) y juega un papel importante en la red deportiva local, se fomenta la utilizacin de las infraestructuras deportivas a travs de las asociaciones. En 1997 se pone en marcha un aula de informtica y un centro de
documentacin para las asociaciones as como un servicio de asesora jurdica
y fiscal. En el Ayuntamiento de Alcobendas se han celebrado Jornadas y encuentros asociativos en 1997 y 2002 con el objeto de contrastar experiencias y
reactualizar el modelo de participacin.
La puesta a disposicin de los Centros Cvicos o equipamientos municipales situados en cada uno de los barrios de la ciudad se complementa con el apoyo financiero. Las asociaciones se financian mediante cuotas de los socios, donaciones, sorteos y subvenciones pblicas, constituyndose estas ltimas en la
fuente principal de lo que pudiera colegirse un grado importante de influencia
poltica en el tejido asociativo.
En este respecto, es importante observar que las asociaciones perciben subvenciones del Ayuntamiento en funcin de unos baremos que tienen que ver
con el nmero de socios y las actividades, de tal forma que se prima econmicamente a las asociaciones ms dinmicas. Estos baremos de actuacin estn
164 Desde principios de la dcada de los 80 el Ayuntamiento proporciona equipamientos para que las
asociaciones puedan desarrollar sus actividades (Casa de la Juventud, Casa de la Cultura, Casa de las Asociaciones, Centros Cvicos. La evolucin del presupuesto total del Ayuntamiento para subvenciones ha crecido exponencialmente. Comparando el presupuesto del Ayuntamiento para asociaciones en 1979 y en 2003 y
descontada la inflacin, se ha multiplicado. Las subvenciones pasan de 55 millones de pesetas en 1980 a 327
millones de pesetas en 2000. (Ayuntamiento de Alcobendas. Nuevo Proyecto de Participacin Ciudadana.
Documento de Trabajo, abril, 2001).
165 Los recursos municipales a disposicin de las Asociaciones son importantes. El Ayuntamiento apoya al tejido asociativo mediante una amplia gama de instrumentos que facilita la actividad de las asociaciones: a) Subvenciones para la financiacin de sus propios proyectos, b) Instalaciones: Centros cvicos, casa de
las asociaciones, casa de la Cultura, etc., de tal forma que en las diferentes instalaciones municipales las asociaciones fijen su sede social y dispongan de recursos para la realizacin efectiva de sus actividades, c) Servicios de apoyo a las asociaciones que consisten fundamentalmente en facilitar asesoramiento tanto jurdico
como de informacin y elaboracin de proyectos, d) Cobertura tcnica para la realizacin de sus actividades.
(Gua de las Asociaciones, Ayuntamiento de Alcobendas).
168
negociados con el tejido asociativo, en funcin de los cuales se recibe ms o

menos apoyo financiero. A partir de ah, las subvenciones se ajustan a las determinaciones y contraprestaciones explicitadas por el Ayuntamiento en los correspondientes Pliegos de condiciones. Para acogerse a las subvenciones municipales las asociaciones tienen que presentar una memoria de actividades del
ao anterior y un programa de actividades para el ao para el que solicitan la
ayuda financiera. Los criterios de concesin de ayudas son que las asociaciones realicen actividades en colaboracin con otras asociaciones y con algunos
servicios municipales. Merced a estos criterios, se firman acuerdos para la
prestacin de servicios con el Ayuntamiento por los que las asociaciones colaboran en la realizacin de programas educativos, deportivos y culturales que
estn integrados en la oferta municipal de servicios.
En cuanto a la autonoma del tejido asociativo, el grueso de las asociaciones son autnomas en cuanto a su forma de actuar, pero dependen demasiado
del Ayuntamiento para su gestin y subsistencia166, aunque desde la institucin
municipal se promueve que las asociaciones se autoorganicen y busquen fuentes de financiacin diversificadas, ciertamente, su nivel de autofinanciacin es
escaso. Las asociaciones se administran de forma autnoma, no obstante, existen por parte de la institucin municipal controles tanto jurdicos, dando el visto bueno a sus Estatutos, como financieros y administrativos, con aportaciones
documentales peridicas de las asociaciones al Ayuntamiento. En 1984 se crea
el Registro Municipal de Asociaciones en el que deben inscribirse todas las
asociaciones que quieran optar a una subvencin municipal. Deben aportar informacin documental acerca de sus fines, nmero de asociados, patrimonio,
la memoria de gestin del ltimo ao y el acta de la sesin en la que sali elegida la Junta Directiva. Las que reciben subvenciones, para poder optar a su renovacin, deben acreditar el destino que dan a los fondos recibidos167. Las asociaciones ms activas perciben un reconocimiento por parte del Ayuntamiento.
La dependencia financiera delimita las actividades de las asociaciones y el
sostenimiento estratgico del tejido asociativo por parte de la institucin municipal pudiera instrumentalizarlas. Sin embargo, de la lectura de los estatutos de
las asociaciones no se desprende una excesiva dependencia de su estructura del
Ayuntamiento, aunque los estatutos no citan en ningn caso que las asociaciones realizan misiones del Ayuntamiento y las ejecutan bajo su control. Por otra
166 Si las subvenciones son de funcionamiento y se otorgan cada ao hay un control que no permite ser
crtico con la accin municipal. ... desde el punto de vista de la financiacin no abren nuevas vas. Eso tiene
un reflejo en la propia posicin de las asociaciones, con una excesiva dependencia que hace no tener muy
claro el espacio reivindicacin-colaboracin. Hay momentos en que el espacio puede ser ms reivindicativo
que no se ocupa porque las asociaciones son conscientes de la excesiva dependencia... (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones).
167 El importe de las subvenciones para asociaciones se ha incrementado desde de 55,5 millones de pesetas en 1985, hasta 179,1 millones en 1990, 245,2 millones en 1995 y 327,5 millones en el ao 2000 (Fuente: Presupuestos Municipales del Ayuntamiento de Alcobendas).
169
parte, no hay representantes del ayuntamiento como miembros de pleno derecho en la asociacin, ni su presencia en los rganos de direccin.
Se puede afirmar la existencia de un nivel alto de institucionalizacin del
movimiento asociativo si nos atenemos al estilo de gobierno del Alcalde quien
mantiene relaciones continuadas con las asociaciones. En este sentido, las asociaciones son eficaces en trasladar demandas polticas y generan inputs para la
gobernanza.
Todo esto viene a destacar la importancia del diseo institucional y de la
estructura de oportunidades polticas para generar un tejido asociativo fuerte
como capital social. En la ciudad de Alcobendas las asociaciones se constituyen en instrumentos de capital social. stas canalizan intereses colectivos concretos hacia el proceso poltico. En tal sentido las asociaciones son un elemento de democracia puesto que participan en la preparacin de algunas decisines
polticas, dinamizando la articulacin entre el sistema poltico-administrativo
local y la sociedad civil.
En cuanto a la dinmica asociativa puede afirmarse que el contexto generado a partir del gobierno local facilita la emergencia de asociaciones. Es un contexto poltico que apuesta por la vertebracin y organizacin de los ciudadanos. A este respecto, un tema presente es el de las relaciones de las
asociaciones con el sistema poltico-administrativo, tanto con los cargos polticos como con los directivos. El tejido asociativo muestra un alto nivel de confianza en el gobierno local entendiendo que el contexto poltico y el gobierno
local facilitan la emergencia de asociaciones. Es un contexto poltico que
apuesta claramente por la vertebracin y organizacin de los ciudadanos168.
Pero, adems de los mecanismos de apoyo descritos, es importante destacar
que, dentro del Ayuntamiento se crea conocimiento organizativo para gestionar
la participacin. En el ao 1993, la oficina de informacin del ciudadano se
traslada a los centros cvicos de los barrios con objeto de crear puntos de atencin prximos a los ciudadanos. En el ao 2000 se lleva a efecto la introduccin de nuevas figuras en la estructura municipal: tcnicos en participacin
ciudadana y mediadores sociales (trabajan con ciudadanos con problemas, son
168 ... Este ha sido nuestro modelo desde el Ayuntamiento, porque nosotros provocamos el nacimiento
de esta red de participacin ciudadana y provocamos el nacimiento de multitud de asociaciones. En estos
momentos de las cientos de asociaciones que hay en la ciudad, pues probablemente no ms de tres o cuatro,
tienen un presidente socialista. La verdad es que tenemos trescientos militantes en activo en Alcobendas y
hay miles de ciudadanos activos en el tejido social. Hemos sido un agente dinamizador... tenemos simpatizantes ganados a pulso por la buena relacin que hay y yo creo que, por el juicio que a ellos les merece, por
lo que dicen al menos, pues nuestra poltica en ese sentido y nuestras ayudas en general y la participacin
que les damos, que eso es lo ms importante, la proyeccin de los programas municipales, independientemente de que haya ayudas para el desarrollo de su gestin, es que tambin ellos tienen un importante papel
en el desarrollo y gestin de las polticas municipales.... (Primer Teniente de Alcalde).
170
dinamizadores sociales). Este mismo ao se implanta una agencia de servicios

para poner en contacto a las asociaciones con otras asociaciones de Espaa.
Paralelamente se crean estructuras internas con el objeto de ensear a las asociaciones a mejorar sus herramientas de trabajo. Adems, se potencia el uso de
las nuevas tecnologas en Alcobendas para promover nuevas formas de participacin cvica y su vehiculacin en Alcobendas. Aprovechando las ventajas de
las tecnologas de la comunicacin, se ponen en marcha mecanismos a travs
de la Web municipal para mejorar el acceso de los ciudadanos a la organizacin municipal.
Una mirada global sobre el tejido asociativo en Alcobendas permite asegurar que las asociaciones conocen la estrategia y la lgica del gobierno local. El
intercambio de informacin ciudadanos/administracin es una prctica constante en Alcobendas. Se evidencia la inclusin de los vecinos en grupos de trabajo (grupos con los que se identifica el ciudadano y que se renen peridicamente, lo que conlleva una conducta centrada en intereses colectivos) en los
que el conocimiento gua la accin administrativa. Se revela que la institucin
municipal tiene como partner a las asociaciones, lo que significa mantener un
contacto peridico con ellas169, de tal manera que las asociaciones facilitan la
construccin de eficientes estructuras de negociacin de importancia capital
para la gobernanza.
Obviamente, ello se traduce en que determinados aspectos del proceso de
modernizacin o introduccin de innovaciones en la administracin local de Alcobendas, haya sido paralelo al proceso de construccin y modernizacin del tejido asociativo local. La modernizacin de las asociaciones incluye una mayor
diversificacin de sus recursos para eliminar su dependencia financiera y poltica de la administracin y el diseo de estructuras de cooperacin con la administracin local. Por ejemplo, se ha fomentado el contacto de estas asociaciones
con otras para formar redes (logrando as una mejor posicin negociadora).
4.1.2.
El diseo institucional: el modelo de participacin ciudadana

en Alcobendas
En la prctica, en Alcobendas, la participacin ciudadana tiene como una

de sus finalidades el complementar la democracia representativa mediante la
implantacin de mecanismos de participacin que crean estructuras de deliberacin. Con ello en mente, desde la institucin municipal se ponen las condi169 ... Para el Ayuntamiento las asociaciones son rganos consultivos. Para que se sientan integradas en
las decisiones el gobierno local tiene que hacerles caso y en Alcobendas se les atiende, por lo tanto, creo que
se sienten partcipes de las decisiones, no slo de las grandes decisiones, sino de las pequeas, incluso...
(Primer Teniente de Alcalde).
171
ciones para la creacin de relaciones entre los participantes en el marco de esas

estructuras deliberativas, de tal forma que en Alcobendas el ciudadano no es
visto como un sujeto pasivo, como consumidor de servicios pblicos (ciudadano-cliente) sino como sujeto activo en los procesos de decisin y planificacin
local.
Tal y como ha quedado descrito en pginas anteriores, la configuracin de
Alcobendas como ciudad es fruto de las oleadas migratorias de las dcadas de
los sesenta y setenta, lo que genera ciudadanos con desarraigo y atomizados.
Existe, por tanto una necesidad de hacer ciudad, de crear un sentimiento de comunidad, de tal manera que la participacin ciudadana es una constante en el
modelo de gobernanza de Alcobendas170.
Este modelo se sustenta en el desarrollo y crecimiento de un importante tejido asociativo al que se ha hecho referencia. Podramos decir que este tejido
asociativo constituye a la vez un soporte a travs del cual se conoce la opinin
de los ciudadanos acerca de las polticas pblicas o los servicios pblicos locales. Este soporte se materializa en la existencia de 21 Foros permanentes de
Participacin en los que los ciudadanos pueden informarse, expresar sus demandas o participar en los proyectos de la institucin. Estos foros son 7 Consejos de Barrio, 9 Consejos Sectoriales, 3 Consejos Rectores de Patronatos, el
Consejo Econmico y Social y el Consejo Local de Seguridad. Por su inters
para la gobernanza, nos detendremos en las pginas siguientes en la composicin, estructura y funcionamiento de alguno de estos foros171.
Como se acaba de argir, el modelo de participacin ciudadana en Alcobendas est sustentado en la creacin de redes relacionales plurales y de espacios y rganos de participacin. Con ello, el modelo se construye de forma
progresiva en torno al desarrollo de, sobre todo, estos tres foros: a) los Consejos de Barrio que atienden a las necesidades de participacin en los distintos
territorios en los que se divide la ciudad, b) los Consejos Sectoriales que da
respuesta a las necesidades de grupos especficos de ciudadanos (Jvenes, Mujeres, Mayores, etc.) y c) la participacin para el desarrollo del modelo futuro
de la ciudad (participacin en el Plan Estratgico de Ciudad).
El propio Alcalde se responsabiliza personalmente de la participacin ciudadana, responsabilidad que no delega en ningn concejal hasta la tercera legislatura. En estrecha relacin con la participacin ciudadana se encuentra la
170 ... desde el 79 hay una necesidad de hacer ciudad desde un magma social fragmentado, una ciudad
dormitorio, en la que cada cual viene de una parte... (Tcnico de Participacin Ciudadana).
171 Los instrumentos de participacin (Consejos de Distrito, Consejos asesores sectoriales, audiencia
pblica, entre otros) vienen contemplados nominalmente en la LBRL, otra cosa distinta es que exista la voluntad poltica en los municipios de dotarles de contenido si se quiere implicar al ciudadano en los asuntos
locales.
172
revalorizacin de los barrios, responsabilidad de un cargo electo, lo que significa dar a conocer a la Administracin situaciones no identificadas desde el interior de la misma. Por ello, como primer instrumento se instauran, a principios
de la dcada de los 80, los Consejos de Barrio, uno por cada distrito de la ciudad, cuya finalidad inicial es dar respuesta a las demandas y necesidades bsicas que plantean los ciudadanos.
El Ayuntamiento nombra un concejal de barrio en contacto con los vecinos.
Las asociaciones quedan adscritas a cada Consejo de Barrio. Adems, los concejales de barrio, con determinados niveles de capacidad de decisin, se comprometen con las tareas que son de inters en cada barrio. Los ciudadanos que
quieran hacer llegar alguna cuestin tienen la oportunidad de hacerlo a travs
de ellos. De esta forma se configura un gobierno local descentralizado, con cesin de poder en los barrios, y que representa un compromiso entre las necesidades de eficiencia, eficacia y escala en la prestacin de algunos servicios y los
requerimientos de una democracia participativa.
La creacin de los barrios y de los Consejos de Barrio coadyuva al surgimiento de un movimiento asociativo dinmico. Con ocasin del incremento de
la accin pblica del gobierno municipal, particularmente en lo que se refiere a
actuaciones relacionadas con la creacin de equipamientos y la prestacin de
servicios sociales y culturales, se produce una tendencia a que los vecinos articulen sus demandas en torno a intereses que tienen que ver con actividades especficas, de tal forma que se produce una eclosin de asociaciones de tipo cultural y deportivo y aquellas relacionadas con colectivos especficos tales como
jvenes y mujeres.
En este contexto se formaliza la participacin mediante la redaccin de un
Reglamento de Participacin que recoge la nueva realidad, permitiendo que las
asociaciones participen en los Consejos de Barrio. En el Reglamento de Participacin Ciudadana de Alcobendas172 se regulan las formas y estructuras de la
172 La participacin ciudadana en el mbito local est, desde un punto de vista formal, regulada en la
Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL), en sus artculos 69 a 72 y en
el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales ROF
(RD 2568/1986 de 28 de noviembre) en sus artculos 227 a 236.
En la LBRL se contemplan diferentes aspectos de la participacin ciudadana. As, al definir el Municipio, en su artculo 1, se contempla al mismo como una entidad bsica de la organizacin territorial del Estado y cauce inmediato de la participacin ciudadana. El artculo 18.1. b) al referirse a los derechos y deberes
de los vecinos contempla el derecho de participacin en la gestin municipal de acuerdo con lo previsto en
las Leyes. El artculo 24 contempla el que los municipios puedan establecer rganos territoriales de gestin
desconcentrada, para facilitar la participacin ciudadana en la gestin de los asuntos locales y mejorar sta.
El artculo 27.1 estipula que para mejorar la eficacia de la gestin pblica y alcanzar una mayor participacin ciudadana, la Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas y otras Entidades locales,
podrn delegar en los Municipios competencias, en materias que afecten a sus intereses propios. El artculo
69.1 prev que las Corporaciones locales faciliten informacin sobre su actividad y la participacin de los
vecinos en la vida local. En esta misma lnea el artculo 71 dice que los Alcaldes podrn someter a consulta
173
participacin y se definen los espacios de participacin ciudadana institucionalizada que existen en la ciudad. En 1988, en el Pleno se aprueba este Reglamento de Participacin Ciudadana. Con carcter previo a su elaboracin se organizaron unas Jornadas de Participacin ciudadana en las que tom parte el
grueso del tejido asociativo de la ciudad, as como los partidos polticos. Su redaccin final incluye las propuestas tanto de las asociaciones como de los partidos polticos en la oposicin (Alianza Popular y el Centro Democrtico y Social). El Reglamento se aprueba por unanimidad en el Pleno. De su anlisis se
desprende en primer lugar que, el Ayuntamiento tiene como objetivo el hacer
de la participacin de los vecinos un instrumento de democracia, de aproximacin de la gestin a los vecinos y de cohesin social de la ciudad.
Paralelamente, desde la institucin municipal se facilita el apoyo, ya referido, al movimiento asociativo mediante la puesta a su disposicin de infraestructuras fsicas (centros cvicos), apoyo logstico y financiero. Son precisamente los Centros Cvicos los que permiten una posterior descentralizacin de
los programas municipales. Con los Centros Cvicos se pone a disposicin del
movimiento asociativo la infraestructura de apoyo necesaria.
Consolidado el tejido asociativo, a partir de la dcada de los 90 se da la posibilidad de que ste participe en determinadas fases de las polticas pblicas
locales. El primer instrumento fue el Plan Joven que fue utilizado como experimento para probar en la prctica las posibilidades de intervencin activa de los
ciudadanos en el diseo e implantacin de las polticas pblicas locales. El objetivo del Plan era desarrollar un proyecto a largo plazo para los jvenes, sin
olvidar el corto plazo para resolver sus problemas.
Finalmente, se produce la institucionalizacin de la participacin ciudadana y su inclusin en los procesos de decisin a travs de la Planificacin Estratgica. Esto pone de manifiesto que la participacin no se queda en la retrica
ni es instrumentalizada. Desde las asociaciones e iniciativas ciudadanas se califica a la administracin local como abierta a la participacin. Sobre la participacin en Plan Estratgico es importante destacar que se han implantado el
popular los asuntos de su competencia municipal y de carcter local que sean de relevancia a los intereses de
los vecinos. Por ltimo, el artculo 72 contempla que las Corporaciones locales favorezcan el desarrollo de
las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos y, entre otras cosas,
impulsar su participacin en la gestin de la Corporacin. Finalmente, la Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local de diciembre de 2003, exige la existencia de Reglamentos de participacin ciudadana en las grandes ciudades.
Por su parte el ROF de Alcobendas en su artculo 235, en su primer prrafo, se refiere a que las asociaciones canalizarn sus demandas a travs de los Consejos Sectoriales, los rganos colegiados de gestin
desconcentrada y los rganos colegiados de los entes de gestin descentralizada de servicios municipales; en
el segundo prrafo del citado artculo se previene que al determinar el grado de participacin de cada una de
las asociaciones, se tendrn en cuenta la especializacin sectorial de su objetivo social y su representatividad. Finalmente, en el prrafo tercero se establece que la participacin de las asociaciones slo ser posible
en relacin con los rganos deliberantes o consultivos.
174
70% de las propuestas provenientes de las asociaciones. La Planificacin Estratgica ha sido un instrumento de participacin ciudadana en la que se ha materializado el deseo de los cargos polticos para otorgar voz a los distintos intereses del municipio buscando el compromiso pblico como instrumento para
implantar los distintos programas. El proceso de planeamiento estratgico
comprende foros pblicos, reuniones abiertas, grupos de trabajo de consulta
(mesas temticas), todo ello coordinado con asistencia tcnica e informacin.
Desde la institucin municipal se anima a los distintos actores a participar a
travs de este instrumento.
Por consiguiente, la preocupacin por la Participacin Ciudadana es una
constante a la bsqueda de la innovacin en Alcobendas. En la actualidad se
est reconsiderando el modelo de participacin vigente con el objetivo de perfeccionarlo. A tal efecto se est trabajando en un nuevo proyecto de participacin ciudadana que tiene como objetivo el replantearse el modelo de participacin con objeto de ampliar la participacin, tanto colectiva como individual,
de forma que conduzca a una mayor implicacin de los ciudadanos en la gestin de la ciudad, cuyo paso siguiente ser la aprobacin de un documento
marco sobre participacin ciudadana y de un nuevo reglamento de participacin ciudadana.
Todo ello pone de manifiesto que en Alcobendas se ha desarrollado una
competencia discursiva, a modo de dilogo permanente con los ciudadanos
en sus diversos papeles como votantes, administrados o contribuyentes. Este
dilogo ha generado una respuesta ciudadana imprescindible para la mejora
continua del catlogo de servicios prestados por el Ayuntamiento, al tiempo
que se ha ganado al ciudadano como partner, habindose aprovechado el potencial endgeno para generar una especie de sentimiento colectivo de ciudad.
An en el contexto de los actuales procesos de individualizacin, en el nivel local hay un enorme potencial para el compromiso de los ciudadanos. El
ciudadano est ms predispuesto porque ve que puede intervenir en sus intereses ms inmediatos y que las iniciativas ciudadanas tienen ms probabilidades
de prosperar173, siempre y cuando se produzca un paralelo proceso de descentralizacin o apertura de oficinas de informacin al ciudadano en los barrios
para identificar al ciudadano con su barrio y motivar iniciativas. Estas oficinas
173 En 2001 el Ayuntamiento llev a cabo una encuesta de participacin ciudadana en la que los ciudadanos de Alcobendas dan mucha o bastante importancia a la participacin en los asuntos locales en un
74%. Los ciudadanos muestran, asimismo, un inters en tomar parte activa en la vida de la ciudad, en opinar
ante el Ayuntamiento y colaborar con la institucin municipal, recibir informacin y tener conocimiento sobre la actualidad de la ciudad. En la misma encuesta se pone de manifiesto que slo un 17% de los ciudadanos no mantiene predisposicin a participar, hacindolo el resto en distintos grados. Existe, adems, un conocimiento amplio y una valoracin positiva de los Consejos de Barrio y los diversos Consejos Sectoriales
existentes en la ciudad. (Fuente: Documento de Trabajo Nuevo Proyecto de Participacin Ciudadana.
Ayuntamiento de Alcobendas, abril 2002).
175
tienen un enorme potencial para activar al ciudadano. No slo estn para mejorar la prestacin de servicios, sino tambin para activar al ciudadano como sujeto de la democracia.
Adems de la participacin ciudadana como escuela de civilidad (CORTINA,
1998), sta presenta dimensiones que tienen que ver con la informacin, consulta, consejo y toma de decisiones. Incluso hay un aspecto de la participacin
relacionada con la consideracin del ciudadano como cliente, vinculada a la
gestin (quejas o encuestas de satisfaccin). En Alcobendas se consolida de
manera progresiva un modelo de participacin entendido como:
a) Participacin como informacin y necesidad de consenso
La comunicacin con los ciudadanos y la informacin son elementos consustanciales a un modelo de gobernanza local y estn al servicio de las nuevas
formas de relacin entre la ciudadana y los gobiernos locales y sus gestores.
La informacin es una de las claves de bveda de otorgar valor al ciudadano y
permitir la incorporacin efectiva del tejido social en el diseo de las polticas
y programas pblicos locales174.
Una cultura poltica participativa supone facilitar informacin al ciudadano
para que pueda hacer efectiva su participacin en el establecimiento de los objetivos de la accin poltico-administrativa. En Alcobendas se facilita informacin a travs de las distintas estructuras de participacin (Consejos, foros o comisiones) a los que ms adelante se hace referencia, adems de la existencia de
peridicos locales, retransmisin de Plenos en la televisin y en la emisora de
radio local.
Para proveer informacin, tienen tambin un papel importante las tecnologas de la informacin. Entre otros, se ha desarrollado una pgina web que permite facilitar informaciones que se demandan, participar en foros y plantear
preguntas a los cargos electos. Es una pgina innovadora pero que facilita sobre todo informaciones y cuyo nmero de consultas va en aumento.
Complementariamente a la provisin de informacin, un segundo tema presente en Alcobendas es la inclusin efectiva de los ciudadanos en los Planes integrales como instrumentos de desarrollo de las polticas pblicas locales.
174 La OCDE en su informe Gobernar hoy, gobernar en el siglo XXI otorga un valor primordial a la
relacin con los ciudadanos en cuyo trasfondo subyace y se hace referencia a los valores de la tica pblica
como una nueva cultura ms all de las transformaciones en la organizacin, los procedimientos o la utilizacin de nuevas tecnologas.
176
b) Participacin en el proceso de formulacin e implantacin de polticas

pblicas locales
La participacin ciudadana est presente en el diseo e implantacin de las
polticas pblicas locales ms significativas175 tal y como se ejemplificar algo
ms adelante. Esta participacin tiene lugar en el diseo de polticas pblicas o
de los servicios, de tal manera que se eleva la participacin ciudadana al nivel
de las decisiones polticas. Una de sus implicaciones es que, en Alcobendas, la
participacin de los ciudadanos est estrechamente ligada a los procesos de
gestin pblica, ya que, transversalmente, afecta a todas las reas del Ayuntamiento y a la accin pblica municipal.
Por otra parte, a travs del sistema de Sugerencias y Reclamaciones, la participacin ciudadana refuerza su insercin en el modelo de gestin, que entiende la innovacin administrativa como una gestin que adems de eficaz, cuenta con los ciudadanos. A este respecto, se considera sugerencia o reclamacin
toda manifestacin de los vecinos relacionada con la poltica municipal y la
gestin. El sistema es un instrumento de participacin individual que contempla distintas vas para que los ciudadanos puedan canalizar sus reclamaciones
y contempla dos procedimientos: un procedimiento escrito o mediante visita o
llamada telefnica y otro procedimiento a travs de los medios de comunicacin municipales en los que se publican las cartas de los ciudadanos. Las reas
se ocupan de contestar al ciudadano. Una copia de la reclamacin es enviada a
la Alcalda y a la Direccin de Investigacin y Evaluacin quien realiza un anlisis anual del conjunto de reclamaciones cursadas por los vecinos176.
c)
Participacin mediante las actividades de voluntariado
En Alcobendas existe una amplia presencia de ONGs y cuentan, asimismo,

con la promocin, potenciacin y apoyo desde la institucin municipal, mediante acuerdos y convenios. El grueso de las ONGs de Alcobendas pertenecen a ONG con implantacin nacional o internacional. Por ello, aunque el
Ayuntamiento de Alcobendas dedica un 1% de su presupuesto a la cooperacin
internacional, las ONGs con implantacin local son menos dependientes por175 ... Los consejos sectoriales deliberan y hacen propuestas para la elaboracin de las polticas sectoriales, el consejo sectorial de deporte, pues, quin participa en el Consejo sectorial de deportes? Los dirigentes o responsables que se eligen entre todas las entidades deportivas, el consejo sectorial de cultura, el
consejo sectorial de educacin, el consejo sectorial de sanidad... estos consejos sectoriales, a su vez, tienen
un representante en los consejos rectores de los patronatos en los que se disea la poltica cultural, la poltica deportiva, la poltica social... (Coordinador Casa Asociaciones).
176 Este anlisis da lugar a una publicacin anual bajo el ttulo de Anlisis de Reclamaciones que se
publica en la Serie Documentos Especiales del Ayuntamiento.
177
que su financiacin est ms diversificada. Existen algn ejemplo en que la implicacin con los problemas de la ciudad es total, como es el caso de la ONG
Madrid puerta abierta, que es una organizacin que trabaja con inmigrantes
en materia de cooperacin en la prestacin de servicios sanitarios y de realizacin de campaas de sensibilizacin a favor de este grupo, que en Alcobendas
alcanza una cifra superior al 9% de la poblacin.
d)
Participacin en la cogestin de servicios pblicos locales
En el contexto de gobernanza en Alcobendas se fomenta, desde la institucin municipal, la cogestin de determinados servicios pblicos municipales,
particularmente los referidos a las actividades socioculturales y deportivas, de
manera que, por medio de convenios anuales, la institucin municipal cede la
produccin de determinados servicios (entre ellos consumo, salud, servicios
sociales, juventud, deporte) a las asociaciones.
En resumen, la sensibilidad del Ayuntamiento por la participacin ciudadana hace que el ciudadano tenga la sensacin de que su participacin es deseada. De la importancia que se le da a la participacin ciudadana, pone de manifiesto el hecho que desde el principio la participacin es dependiente de la
Alcalda177.
Se puede conjeturar que la participacin ciudadana en Alcobendas se ha
utilizado como un instrumento para, al mismo tiempo, potenciar el capital social creando una ciudadana ms activa, evitar la exclusin y mejorar la calidad
en la prestacin de servicios, adems de permitir a los ciudadanos que definan
el modelo de ciudad.
Naturalmente, tanto los actores (las asociaciones) como los procesos de
participacin cuentan con el impulso de la institucin municipal. El modelo
responde a una participacin realizada a travs de las asociaciones, lo cual implica que no alcanza al conjunto de los ciudadanos, pues se quedan fuera aquellos que no estn asociados. Por ello, se hace preciso mencionar que, adems
de la participacin a travs del movimiento asociativo, se ha fomentado la participacin del ciudadano individual por medio de las consultas ciudadanas, los
sistemas de sugerencias y reclamaciones, la cogestin de servicios municipales, los planes integrales y el Plan Ciudad. Existe, adems, un nuevo proyecto
para potenciar el modelo, para lo cual se utilizara un proceso de consultas con
177 ... el Alcalde fue el impulsor de la participacin ciudadana con el modelo que tenemos todava, el
de los consejos sectoriales, consejos de barrio, creando una red que ha funcionado bien, con el paso del tiempo las cosas hay que ir cambindolas porque yo creo que la participacin ciudadana ha ido decayendo, la ilusin por las nuevas cosas, se ha ido transformando y ahora es ms existencia que participacin, pero bueno
hay que insistir con nuevos modelos, nuevos mtodos... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
178
todo el tejido asociativo, reforzando el compromiso institucional con el tejido

asociativo, adems de implicar a los ciudadanos no integrados en asociaciones
al proyecto de ciudad178.
La puesta a disposicin de infraestructuras, personal y medios por parte de la
institucin municipal es una de las caractersticas del modelo de participacin179.
Hay una preocupacin por parte de la institucin municipal por hacer reflexionar
a las propias asociaciones por su papel en la ciudad180. O dicho de otra manera,
hay participacin porque las condiciones de participacin son apropiadas, es decir, se contempla en los contenidos de la poltica local. Con todo ello puede afirmarse que, en relacin con la gobernanza, la participacin ha generado eficacia,
eficiencia y legitimidad de la gestin y del gobierno de Alcobendas.
e)
Los instrumentos de participacin
En Alcobendas los instrumentos de participacin ciudadana conforman un

todo articulado y corren parejos a la evolucin del propio movimiento asociativo que, inicialmente reivindicativo como se ha sealado, se va fragmentando y
desarrolla intereses focalizados a medida que la institucin municipal asume
ms competencias y presta mayor nmero de servicios y esta prestacin se va
descentralizando. Examinaremos en breve alguno de los mecanismos con los
que se aplica la participacin.
1.
Los instrumentos de base territorial: Los Consejos de Barrio
Los Consejos de Barrio se crean con la finalidad de actuar de mecanismos

para fomentar la participacin ciudadana, dinamizando el asociacionismo vecinal en un perodo en el que este remite. Alcobendas es el primer Ayuntamiento
en Espaa en crear los Consejos de Barrio, que se hacen coincidir con los barrios tradicionales existentes en la ciudad. En el ao 1980 se constituyen siete Consejos de Barrio como instrumento de canalizacin hacia la institucin
municipal de los problemas de los vecinos de esos barrios.
178 Nuevo Proyecto de Participacin Ciudadana. Documento de Trabajo. Ayuntamiento de Alcobendas,
abril 2001.
179 El Ayuntamiento pone a disposicin de las asociaciones una importante red de espacios donde las
asociaciones puedan desarrollar sus actividades (Centros Cvicos en cada uno de los siete barrios, Casa de la
Cultura, Casa de las Asociaciones, Casa de la Juventud, etc.). Al propio tiempo se incrementan las subvenciones que pasan de 55 millones de pesetas en 1980 a 327 millones en 2000 (Ayuntamiento de Alcobendas.
Documento de Trabajo Nuevo Proyecto de Participacin Ciudadana, 2001).
180 As, en 1997 el Ayuntamiento organiza un Encuentro de Asociacionismo y Participacin Ciudadana en la que toman parte las asociaciones ms activas con objeto de reflexionar acerca del papel del movimiento asociativo en la conformacin de la ciudad y de sus estructuras y dinmicas internas con objeto de
potenciar la autonoma y dotar de un nuevo papel a las asociaciones (Revista Alcobendas, nm. 94, 1997).
179
A travs de los Consejos de Barrio se pretende liderar el movimiento ciudadano. Como institucin mediadora, los barrios son considerados como el
mbito de convivencia ms prximo a los individuos y a las unidades familiares, mbitos donde se encuentran todo tipo de relaciones informales y actividades, en este mbito se pueden prestar adems servicios especficos, y donde se
tiene acceso a los dems. Las iniciativas de los Consejos se subordinan a las
decisiones del gobierno local que ostenta la legitimidad de la representacin
ciudadana global.
En un primer momento sirven de instrumento para aglutinar el movimiento
vecinal ms reivindicativo. Posteriormente se transforman en instancias descentralizadas para canalizar la participacin ciudadana y prestar servicios de
forma descentralizada. Los Consejos de Barrio se conforman como un entramado institucional al servicio de la participacin, canal de comunicacin entre
el gobierno local y los vecinos, rganos de participacin ciudadana y de informacin y propuesta para la gestin municipal en torno a los temas relacionados
con la vida cotidiana de cada barrio. Su mbito de actuacin es el de un barrio.
En las citadas Primeras Jornadas de participacin ciudadana, que se organizan
en 1987, intervienen diferentes tcnicos municipales de distintas concejalas y
los vecinos para conocer lo que se est haciendo en los diferentes Consejos de
Barrio.
La composicin y estructura de los Consejos de Barrio.
Para evitar la utilizacin partidista de los Consejos de Barrio, en todos ellos
estn representados los grupos polticos en razn de su presencia en el Pleno
Municipal. As, en sus comienzos existen en todos los Consejos cuatro representantes, dos del PSOE, uno del CDS y otro de AP, ms representantes de juventud, jubilados, APAs, Consejo de la Mujer y todas las asociaciones culturales, deportivas y de vecinos.
Cada Consejo de Barrio est compuesto por nueve miembros, cuatro cargos
electos y cinco vecinos en funcin de los resultados electorales. Hay, por tanto,
representantes del gobierno local y representantes de los intereses de los vecinos181. Se organiza en torno a un presidente, que es un Concejal delegado nombrado por el Alcalde, el Pleno del Consejo y los grupos de trabajo. La vicepresidencia la detenta un vecino elegido por el Consejo que es nombrado por el
Pleno a propuesta del Presidente. Los vocales son ciudadanos individuales que
se eligen mediante un sistema aleatorio, entre las secciones censales del Ba181 La eleccin de los representantes de los consejos de barrio ha evolucionado desde la eleccin vecinal a la eleccin en representacin de las entidades ciudadanas. El tejido social existente en la localidad se ha
ido conformando a partir de estos Consejos de Barrio.
180
rrio. De todas formas, el partido mayoritario en el gobierno se asegura un control sobre las actividades de los Consejos y mantiene la direccin del Consejo.
En el ao 2003 se produce una nueva divisin territorial en barrios182 atendiendo a criterios de homogeneidad con objeto de dotar a stos de mayor protagonismo y de acercar la gestin municipal a los ciudadanos y que stos sean
participes en las decisiones pblicas que afecten a sus barrios. Los barrios, en
definitiva, con apoyo administrativo y tcnico y horarios de apertura, las tardes
y los sbados, estn a cargo de cuatro concejales que estn a disposicin de los
vecinos.
Competencias y recursos de los Consejos de barrio.
Formalmente, los Consejos de Barrio pueden ejercer todas aquellas competencias que les sean delegadas por el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento. En
la prctica son rganos primordialmente consultivos cuya responsabilidad es la
de proporcionar inputs en las polticas pblicas que tienen incidencia en su entorno.
Cada Consejo cuenta con un presupuesto lineal y otro en funcin del nmero de vecinos. El presupuesto global viene representando el 2% del total del
presupuesto municipal que se asigna por reas de trabajo. Estas reas deciden
en que se gasta este presupuesto, cuyo gasto suele centrarse en actividades culturales y deportivas.
Los Consejos de Barrio se ubican en un Centro Cvico y se les dota de recursos y personal de apoyo para sus actividades aunque existe una dependencia
financiera, reglamentaria y de provisin de servicios del gobierno local. Asimismo, las actividades que se proponen desde los Consejos de Barrio las asumen los Centros Cvicos.
El funcionamiento de los Consejos de Barrio.
Mantienen una agenda en la que estn previstas reuniones ordinarias y
extraordinarias. A las reuniones ordinarias de los Consejos de Barrio, que
tienen lugar una vez al mes, pueden asistir todos los vecinos del barrio y los
acuerdos se toman por mayora de votos de los nueve miembros que componen el Consejo. A los ciudadanos se les escucha y se toman decisiones que
tienen que ver con asuntos que afectan especficamente al barrio en materia
182 Los nuevos barrios son Alcobendas Centro con 42.459 habitantes. Alcobendas Ensanche con 24.304
habitantes. Alcobendas Norte con 13.496 habitantes y Alcobendas Urbanizaciones con 20.727 habitantes.
181
de prestacin de servicios o elaboracin e implantacin de las polticas pblicas locales.

Los Consejos funcionan en Comisiones con un coordinador por cada una
de ellas y sus decisiones se trasladan a las Comisiones Informativas del Pleno.
Dirigidos desde el ayuntamiento su xito inicial no es el esperado, al ser el presidente un Concejal hay una estructura conectada con el gobierno local. Suelen
involucrarse unas decenas de personas y la participacin de los concejales de la
oposicin o de los vecinos nombrados por stos es mnima. Adems, la lucha
poltica local no est excluida de los Consejos, sta se traslada a los mismos ya
que la oposicin los utiliza tambin como foro para hacer su trabajo de oposicin. El nivel de participacin no es alto y sostenido y desciende en la medida
en que la lucha partidista se traslada a los Consejos y por esta razn, el vecino
de a pie se aburre y deja de interesarle.
Con todo, los Consejos de Barrio estn capacitados en trminos de competencias y conocimiento de sus miembros para tener una visin de los problemas de sus barrios e implantarla. Los primeros resultados de los Consejos se
producen con las aportaciones vecinales al Plan de Ordenacin Urbana y, despus a las polticas sectoriales. En este sentido, crean capital social, es decir,
redes de cooperacin entre los vecinos y prestan servicios a travs de los Centros Cvicos en los que existe una Oficina de Atencin al Ciudadano similar a
la que existe en el Ayuntamiento, en la cual se puede realizar cualquier gestin.
Adems existe una biblioteca, se dan clases y se programan ciclos culturales.
En los Consejos se imparten, adems, cursos y talleres.
Como se ha puesto de manifiesto, el porcentaje de poblacin que participa
activamente es pequeo, pero los Consejos de Barrio se constituyen en un ncleo de impulso e impregnan la actividad del gobierno municipal, particularmente en los mbitos de participacin en actividades culturales y deportivas.
2.
Los instrumentos de base sectorial: Los Consejos Sectoriales
Con posterioridad a la consolidacin de los Consejos de Barrio se crean en

los Centros Cvicos comisiones de ciudadanos como foros consultivos para el
diseo de los Planes Integrales (Mujer, Juventud), ponindose en marcha los
Consejos Sectoriales. Estas comisiones se ocupan de cuestiones relativas a los
problemas especficos de cada barrio relacionados con el urbanismo, la cultura,
la educacin o la seguridad. Estos instrumentos de participacin tienen su cierre con la puesta en marcha del Plan Estratgico de Alcobendas.
Los Consejos Sectoriales son instrumentos para que los vecinos manifiesten sus demandas relacionadas con un particular sector de actividad de la ins-
182
titucin municipal. En 1985 se ponen en funcionamiento el Consejo de la Juventud a partir de trece grupos y asociaciones juveniles del municipio en el
que participan las asociaciones y que acta de rgano asesor de la institucin
municipal en materia de poltica juvenil. En l existen 26 asociaciones representadas. En aos sucesivos se crean cuatro nuevos Consejos Sectoriales: deportes, consumo, cultura y mujer con la finalidad de que participen los miembros de las asociaciones y ser instrumentos de control del Plan de Accin
Municipal.
La composicin y estructura de los Consejos Sectoriales.
En cuanto a su organizacin y funcionamiento, existen nueve Consejos
Sectoriales y, aunque su diseo no es homogneo, estn compuestos cada uno
por un Presidente que es un Concejal Delegado del rea correspondiente, el secretario que es el gerente de la actividad, un representante por cada una de las
asociaciones del mbito, elegidos por ellas, un representante de cada uno de
los otros Consejos Sectoriales relacionados, elegidos por ellos y un miembro
de cada grupo poltico menos el que est en el gobierno. En algunos casos participan representantes de otras Administraciones.
Los Consejos Sectoriales se estructuran en torno a una comisin permanente y a la asamblea. La Comisin permanente la componen los coordinadores de
las asociaciones pertenecientes a cada Consejo sectorial y, en ellas cobra relevancia la figura de los tres secretarios, que se ocupan respectivamente de las
relaciones externas, la coordinacin interna y la participacin.
Las competencias de los Consejos Sectoriales.
Los Consejos Sectoriales son rganos de participacin e informacin y propuesta de la gestin municipal en lo que concierne al diseo e implantacin de
las polticas pblicas locales. Como tales, actan de interlocutores en la materia que les concierne con la Administracin municipal. Las asociaciones vecinales que forman parte de los Consejos deben cumplir una serie de requisitos,
entre ellos la de desarrollar su actividad dentro del trmino municipal, estar
censadas y no perseguir fines lucrativos.
Constituyen una pieza clave para el diseo de las polticas sectoriales y son
convocados antes de la formulacin de estas polticas. Los Consejos se ocupan
de proponer actuaciones relacionadas con su actividad y de colaborar en su implantacin. Para facilitar su labor se pone a disposicin de los Consejos un
equipamiento municipal, la Casa de la Cultura, donde los Consejos sectoriales
pueden llevar a efecto las actividades que les interesan. Estas actividades se
183
proponen y disean a partir de grupos de trabajo en los que pueden participar

todos los ciudadanos.
3.
Los Consejos rectores de los Patronatos y de las Empresas pblicas

municipales
El tejido social participa en el Patronato Socio Cultural, un Organismo Autnomo Comercial en cuyo Consejo Rector, adems de los representantes polticos
y sindicales, tienen voz y voto representantes de las asociaciones, del Consejo
Sectorial de Juventud y un representante por cada uno de los Consejos de Barrio.
En el Patronato de Deportes, organismo autnomo tambin de carcter comercial, participan con voz y voto un representante del Consejo Sectorial de Deportes y un miembro de cada uno de los Consejos de Barrio. Finalmente en el Patronato de Salud e Integracin Social participan tambin un miembro de cada uno
de los Consejos Sectoriales de Salud, Consumo, Integracin Social y Mayores
as como un miembro de cada uno de los Consejos de Barrio. Desde estos Patronatos se presta tambin apoyo y asesoramiento tcnico a las asociaciones.
Por su propia naturaleza, en los Consejos de Administracin de las empresas pblicas no existe una representacin del tejido asociativo, pero s tienen
representacin los sindicatos.
4.
El Foro de Ciudad
La orientacin hacia la participacin ciudadana se consolida con el Foro

Ciudad, que es una instancia deliberativa para explorar los intereses colectivos
y se constituye en abril de 1997 como un espacio de participacin, reflexin y
debate para analizar la evolucin de la ciudad, los proyectos realizados y establecer nuevas lneas estratgicas para el desarrollo de la Ciudad183. Los objetivos establecidos para el Foro son: a) la reflexin y el debate sobre el desarrollo
de la ciudad de Alcobendas, b) la constitucin de un espacio de encuentro entre
los dirigentes institucionales, ciudadanos, empresas y sindicatos, c) la evaluacin y seguimiento de los Proyectos del Plan Estratgico y d) el lanzamiento e
impulso de nuevas iniciativas relacionadas con los proyectos estratgicos de la
ciudad. Pueden formar parte del Foro los representantes del movimiento ciudadano y dirigentes empresariales y sindicales sin ningn tipo de restriccin.
Para dotar de operatividad al Foro se crean tres grupos de trabajo en torno a
otras tantas prioridades estratgicas de la ciudad. Un primer grupo que tiene
183 Documento de Trabajo para la Comisin Ciudadana del II Foro Ciudad. Ayuntamiento de Alcobendas, diciembre 2002.
184
como objetivo impulsar el desarrollo urbano tal y como aparece definido en el

Plan Ciudad de Alcobendas; en este primer grupo actan como promotores las
reas de Urbanismo y Medio Ambiente y las de Transportes y servicios Pblicos, pudiendo adherirse al grupo las instituciones, entidades ciudadanas y empresarios interesados. El segundo grupo tiene como objetivo la revitalizacin
del Casco histrico de la Ciudad (barrios 1, 2 y 3), actuando como promotores
el rea de Urbanismo y los Presidentes de los Consejos de Barrio 1, 2 y 3; el
tercer grupo de trabajo tiene como objetivo la promocin de Alcobendas como
una ciudad de Calidad con vistas a la atraccin de inversiones; actan como
promotores el Departamento de Planificacin, la Alcalda, los Patronatos as
como las reas de Industria y Empleo.
De la observacin de los mecanismos de participacin ciudadana hasta aqu
descritos, puede colegirse que, hasta el momento, el modelo de participacin
ciudadana en Alcobendas disea un modelo de participacin por zonas (barrios), por sectores y en el marco de la Planificacin Estratgica, lo que facilita
la participacin transversal del mayor nmero de ciudadanos insertos en el tejido asociativo. En el perodo 2003-2007 se tiene prevista una revisin del modelo para recobrar e impulsar la participacin mediante la instauracin de un
nuevo marco que facilite la participacin del ciudadano individual a travs de
la creacin de redes participativas184 y la implantacin de nuevos instrumentos
como las Memorias participativas185 y los Presupuestos Participativos186. Ello
ser posible con un replanteamiento tanto de los Consejos de Barrio y de los
Consejos Sectoriales, de tal forma que stos se conviertan en espacios ms
abiertos y la participacin provenga de los ciudadanos no organizados. En los
Consejos sectoriales se pretende, adems, la participacin de determinados
agentes sociales implicados en actividades sociales y culturales. Con ello se
busca combinar la consideracin de los vecinos como ciudadanos sujetos de
derechos y como usuarios de servicios pblicos, creando una opinin pblica
informada de los asuntos de la localidad e incluyendo a los ciudadanos en los
procesos de decisin que les afectan.
184 Para ello, previa consulta a los vecinos, se procede a una nueva divisin por barrios. Los siete barrios existentes se reagrupan en cuatro y, en cada uno de ellos, se pretende integrar a todos los vecinos en una
red participativa sobre los asuntos que les ataen. El vecino podr participar a travs de Asambleas de barrio,
Comisiones vecinales y a ttulo individual. Las propuestas que los vecinos realicen en el marco de esa red sern evaluadas y contestadas por la institucin municipal. Adems, cada barrio contar con un equipo a cargo
de un concejal formado por personal tcnico y de apoyo con capacidad para atender las peticiones de los vecinos y facilitar su resolucin por parte de los servicios municipales correspondientes (Nuevo proyecto de
participacin ciudadana en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).
185 Mediante este instrumento el ciudadano puede opinar acerca de proyectos que se lleven a cabo en su
barrio, tanto urbansticos como sociales y culturales. El Ayuntamiento se compromete a considerar esta opinin, aceptarla o, eventualmente rechazarla previo razonamiento. Ya se ha llevado a efecto una experiencia
piloto consistente en la remodelacin de una Plaza pblica, que se ha construido teniendo en cuenta las aportaciones de los vecinos.
186 Con la implantacin de este instrumento, prevista para el ao 2005 se pretende que los vecinos participen en la elaboracin del presupuesto municipal, sobre todo en materia de las inversiones que se hagan en
los barrios (Nuevo Proyecto de participacin ciudadana en Alcobendas, 2003).
185
A la luz del entramado de apoyo al servicio del tejido asociativo, puede

sostenerse que el gobierno local en Alcobendas modula las condiciones en que
emergen y actan las asociaciones locales, por ello, puede colegirse tambin
que ejerce una influencia en cuanto a la capacidad de movilizacin de estos actores. Ello no significa que el gobierno local fomente el asociacionismo en funcin de sus intereses sino que est creando un tejido cvico que, en interaccin
con el sistema poltico-administrativo local contribuye a la gobernanza urbana.
Desde septiembre de 1980 hay inters en que los ciudadanos participen en el
diseo de la ciudad. Existe una aproximacin ms democrtica que instrumental en el fomento del asociacionismo.
En un interesante trabajo, LOWNDES y WILSON (2000) identifican cuatro
dimensiones que modulan la creacin y movilizacin del capital social: las relaciones con las asociaciones, las oportunidades de participacin, la responsiveness de los procesos de toma de decisiones y la existencia de un liderazgo
democrtico. Utilizando este marco, en Alcobendas se identifica respecto a las
relaciones con las asociaciones un apoyo al movimiento asociativo, segn se
ha descrito ms arriba. Merced a que los recursos materiales son fundamentalmente aportados por la institucin municipal, sobre todo la cesin de espacios, considerado como el apoyo ms importante, podra desprenderse que
existe una importante presencia institucional y poltica, lo que facilita el riesgo de una identificacin con el discurso institucional y falta de capacidad crtica. Esta cesin de espacios se concreta en la puesta a disposicin de la Casa
de las Asociaciones y Centros Cvicos, en donde se ceden espacios con carcter permanente o temporal en funcin del nmero de socios y de las actividades programadas que presentan al Ayuntamiento. Al margen de esto, la capacidad de gestin de las asociaciones es limitada y la democracia interna, si
nos atenemos a la renovacin de los cargos directivos, presenta dficits evidentes. En cualquier caso, el apoyo del gobierno local ha sido capital para el
sostenimiento de la dinmica del tejido asociativo en Alcobendas y ello condiciona las relaciones entre el gobierno local y las asociaciones. Por lo dems,
se fomenta la participacin a travs de asociaciones y no a ciudadanos con carcter individual.
Hasta ahora esta participacin individual ha tenido como instrumento las
encuestas peridicas sobre distintos temas que efectua el Ayuntamiento y el
sistema de Sugerencias y Quejas. Esta participacin no est dirigida al ciudadano como miembro de una asociacin, sino al ciudadano como individuo y
tiene cierta influencia en la decisin en tanto en cuanto informan de los problemas que preocupan a los ciudadanos. Se trata de una participacin de arribaabajo, aunque los resultados se hacen pblicos. Comoquiera que la institucin
municipal entienda que reviste primordial importancia posibilitar oportunidades de participacin al ciudadano no asociado, se tiene prevista la puesta en
marcha de nuevos mecanismos tales como las Memorias y Presupuestos parti-
186
cipativos para seguir promoviendo la democracia participativa para implicar a

los ciudadanos. La estrategia ha sido experimentar con algunos grupos para
despus generalizar las posibilidades de implicacin de los ciudadanos a fin de
acercarlos a las decisiones locales. Con la remodelacin de los Consejos de
Barrio, tambin prevista, se trata de convertir la proximidad fsica de las instituciones en proximidad poltica.
Por lo que hace a la responsiveness, el nivel de influencia de las asociaciones en el proceso de toma de decisiones es limitado; en los casos en que se participa a travs de los Planes integrales o la Planificacin Estratgica, la percepcin de los ciudadanos es que el gobierno local cumple los compromisos
adquiridos. Tambin tiene un lugar destacado la percepcin de la existencia de
un fuerte liderazgo poltico para incluir intereses contradictorios y dar oportunidades de participacin a todos los grupos sociales (jvenes, mayores, mujeres o empresarios) a partir del diseo de las polticas pblicas locales sectoriales como instrumentos para canalizar sus demandas.
En conclusin, podra afirmarse que a partir del modelo de participacin
ciudadana en Alcobendas muchos elementos provenientes de la estructura participativa estn en la base y han informado la accin pblica municipal, pero la
participacin no ha sustituido al poder de decisin de las elites poltico-administrativas, sino que es complementaria y ayuda a proveer informacin para la
toma de decisiones. En todo caso, se puede afirmar que, en Alcobendas, el proceso de participacin es tambin un proceso de indudable naturaleza poltica.
El propio modelo de gobernanza ha contribuido a la generacin de un sentimiento de comunidad local identificada con una ciudad187, lo que puede interpretarse como uno de los xitos del proyecto como generador de identidad
de ciudad. En efecto, a partir de las entrevistas mantenidas con representantes
que estn en las estructuras de participacin se deduce la existencia de un sentimiento de solidaridad y de que los mecanismos de gobernanza puestos en
prctica en Alcobendas fomentan el debate pblico y generan una identidad
de ciudad. La participacin ciudadana tiene una importancia capital en la conformacin de la democracia y gestin local en una doble dimensin: a) participar de forma individual o colectiva en la toma de decisiones y b) en la coproduccin de los servicios pblicos. La participacin se encauza desde la
institucin municipal y su desarrollo y sus formas ha dependido del apoyo po187 Para los ciudadanos de Alcobendas, esta es: a) una ciudad para el 55,4%, un pueblo para el 28,8%,
una ciudad dormitorio para el 6,2%, un barrio de Madrid para el 6,0%, una zona residencial para el 3,1%.
Asimismo, los ciudadanos de Alcobendas se identifican, en primer lugar como residentes de Alcobendas en
un 59,5%, en segundo lugar con su barrio en un 27,3% y con su urbanizacin o edificio en un 4,6%. Fuente:
Evaluacin de Polticas Sociales Municipales. Perodo 91-95. Necesidades y demandas. Respuesta Administrativa. Direccin de Investigacin Social y Evaluacin de Polticas Municipales. Ayuntamiento de Alcobendas, 1995.
187
ltico. Por todo ello, puede afirmarse que la participacin ciudadana en Alcobendas ha sido una opcin poltica188 encaminada a la creacin de un espacio
pblico que contribuye al sostenimiento y mantenimiento de una sociedad civil local como opcin de gobernanza y a la prestacin de servicios pblicos
locales de calidad.
4.2.
GOBERNANZA Y POLTICAS PBLICAS EN ALCOBENDAS.

LAS REDES DE ACCIN PBLICA LOCAL
Las polticas pblicas son un mecanismo de accin pblica para la resolucin de los problemas societales (SUBIRATS, 1998). Como tales, operan a modo
de instrumentos para la vertebracin de la sociedad que constituye el fundamento de la accin administrativa (ARENILLA, 2001)189. La existencia de estos
fines significa que, en puridad, no existan polticas pblicas locales de forma
aislada, pues las acciones englobadas en cada una de ellas son interdependientes de las relaciones que se mantienen con otras intervenciones190 cuya finalidad es lograr la cohesin de la sociedad local. Esta dificultad no obsta para
que se pueda distinguir, aunque conexionada a otras intervenciones, diversas
polticas sectoriales.
En un espacio territorial cual es la ciudad, las distintas polticas sectoriales
convergen para reforzar la accin pblica y son indisociables de un proyecto de
ciudad. Por ello, la administracin local de Alcobendas dispone de una unidad
administrativa encargada de actuar de sensor estudiando las necesidades de la
188 Desde la constitucin del primer ayuntamiento democrtico en Alcobendas, la institucin ha mantenido una apuesta constante a favor del asociacionismo y la participacin en la ciudad. Es bsico para la salud democrtica de cualquier ciudad que sus vecinos y vecinas se asocien, participen en su vida pblica y refuercen el sentido colectivo, haciendo la ciudad suya y siendo protagonistas de su desarrollo
(J. CABALLERO, Presentacin Gua de Asociaciones).
189 Una poltica pblica suele incluir un heterogneo conjunto de actores, procesos y actividades (Subirats y Gom, 1998). Desde la consideracin del presente trabajo no se pretende el estudio de las polticas pblicas en Alcobendas, sino, mediante su acotacin, determinar su significado para el proceso de gobernanza.
A estos efectos interesan en cada poltica los aspectos relacionados con la participacin, las relaciones intergubernamentales e interadministrativas, los mecanismos de coordinacin de los servicios municipales, las
estructuras organizativas y los medios. Sobre el anlisis de polticas pblicas, adems de las abundantes
obras en otros idiomas, se han publicado en castellano numerosas monografas, artculos y captulos de libros (SUBIRATS, 1989; MENY-THOENIG, 1992; LINDBLOM, 1991; Documentacin Administrativa, 1991; BALLART, 1992; AGUILAR, 1993; MAJONE, 1997; BALLART y RAMI, 2000; OLMEDA y PARRADO, 2000; BAENA,
2000; ARENILLA, 2001, entre otros).
190 En principio se podra hacer una distincin entre las polticas pblicas locales de base territorial (actuaciones en el casco histrico, y en los barrios o distritos) y polticas sectoriales (juventud, econmicas,
etc.), sin embargo, en la prctica ests polticas son interdependientes (las polticas econmicas, por ejemplo, estn ligadas a acciones sociales, culturales y urbanas). En cualquier caso, la caracterstica distintiva de
las polticas pblicas locales en relacin con las polticas autonmicas y estatales es su alto grado de visibilidad entre los ciudadanos al atender a exigencias individuales (por ejemplo la poltica de viviendas sociales)
o colectivas (actuaciones en los barrios) e incluso operaciones de prestigio encaminadas a promocionar la
imagen de la ciudad como medio para la atraccin de inversiones.
188
ciudad y de evaluar las polticas y la accin pblica191. De esta manera, en el

grueso de polticas pblicas locales, cuya caracterstica definitoria en Alcobendas es el sesgo social192 de las mismas hay una fase consultiva, previa a su ejecucin, en la que la comunidad local colabora en el diagnstico de la situacin
y en la aportacin de propuestas e iniciativas.
En particular, interesa destacar que, en el mbito de las polticas pblicas
locales, los diversos actores solo coinciden parcialmente o temporalmente en
el espacio de poder local debido a la existencia de una pluralidad de actores
que no son todos pblicos, ni todos locales (BRUGU y GOM, 1998).
En Alcobendas las distintas polticas pblicas locales giran en torno a los
ejes de actuacin de los gobiernos urbanos: urbanismo, promocin econmica
y bienestar social (BRUGE y GOM, 1998; BALLART y RAMI, 2000). Estas ltimas presentan una doble dimensin: a) Sectorial, en torno a proyectos bien
construidos que responden a necesidades locales, y b) Integral, en tanto que
cada poltica se configura como un Plan integral para resolver problemas sectoriales y dirigidas a grupos vulnerables (juventud, mujer, infancia o mayores).
La Planificacin integral permite disear polticas integradas desde la visin de
los beneficiarios (por ejemplo, el Plan Joven de Alcobendas integra actuaciones en materia de vivienda, ocio, cultura, prestaciones, etc.). Adems, la integralidad significa que a) Se busca la coordinacin de todos los servicios municipales para dar respuesta a los problemas sectoriales; b) La participacin para
buscar el consenso entre los polticos, tcnicos y ciudadanos con objeto de estimular la iniciativa de la sociedad civil local y catalizar recursos, para lo que
tambin se busca la cooperacin interadministrativa, en el caso de que otras
instituciones que en el territorio de Alcobendas desarrollan acciones sectoriales en el territorio de la ciudad. El gobierno local ha jugado un papel importante en la modulacin y movilizacin de los intereses representados por las asociaciones y ha proporcionado un apoyo constante al movimiento asociativo193.
4.2.1.
La Poltica de Gestin del suelo
En el actual contexto las ciudades estn obligadas a competir entre ellas

mediante una oferta territorial atrayente que se concreta en unas infraestructuras y servicios pblicos de calidad.
191 Nos referimos a la Unidad de Estudios y Anlisis y Evaluacin dependiente del Primer Teniente de
Alcalde, que se encarga de la realizacin de estudios para el anlisis de la realidad social, econmica y poltica del municipio.
192 De hecho el porcentaje del presupuesto que en Alcobendas representan las polticas sociales es,
como se acaba de sealar, del 40,5%.
193 ... yo, por qu tena obsesin de que los ciudadanos participasen?... porque yo eso lo asimilaba a la
resistencia y a la fortaleza que haba que darle a la democracia y a la constitucin..., fomentar su arraigo en
el tejido social, agrupaciones, asociaciones y, sobre todo, con buenos diseos colectivos... (Alcalde).
189
En el mbito urbano, la planificacin urbana es, en general, un instrumento

para la poltica de competitividad de la ciudad. En Alcobendas se ha consolidado
como una poltica clave que ha inducido el proceso de gobernanza y cambio de
la organizacin administrativa, a partir de una estrategia de desarrollo local
fundamentada en la promocin del suelo para asegurar ingresos, siguiendo una
lgica de intervencin en la economa local encaminada hacia la maximizacin
de ingresos. En tal sentido, utilizando las competencias que le confiere la legislacin, se ha seguido una poltica de adquisicin de suelo urbano que ha generado
un importante patrimonio al tiempo que se controla el desarrollo urbanstico de
la ciudad194. Para ello no slo se contempla sistemticamente una dotacin en los
presupuestos para la compra de terrenos que incrementen el patrimonio municipal, sino que el Ayuntamiento ha negociado con los promotores que han intervenido en el desarrollo de las grandes operaciones urbansticas en la ciudad una cesin a la administracin municipal superior al 10% de lo exigido por las normas
legales. Con ello se consigue que una buena parte de las plusvalas generadas a
partir del desarrollo urbanstico reviertan en las arcas pblicas municipales195.
194 Los hitos de la poltica de suelo, vivienda y desarrollo urbano han sido los siguientes: Desde 1987 se
sigue una estrategia de adquisicin de terrenos a particulares. En 1988 se comienza a intervenir en el mercado inmobiliario mediante la construccin de viviendas. A resultas de ello se construyen unas primeras 400
viviendas de promocin oficial. En 1989 se planifica la construccin de otras 478 viviendas en cuatro aos
en el perodo 88-91. Estas viviendas se pondrn a la venta a diferencia de las 399 viviendas municipales entregadas hasta 1987 que estaban en rgimen de alquiler. En 1993 el 80% de la oferta de pisos lo constituyen
viviendas sociales, con lo que la oferta inmobiliaria se encuentra copada por las viviendas sociales. Desde la
Administracin local se entiende a la vivienda como un derecho, como bien duradero y como instrumento
para conformar el tejido social en una ciudad. La construccin de viviendas entronca con un modelo de poltica urbanstica alejada de la juxtaposicin de espacios monofuncionales para pasar a una poltica de viviendas sociales vinculada al equilibrio socia y al desarrollo de espacios terciarios. De esta manera, en 1989 se
inicia el Proyecto del Parque empresarial La Moraleja en un polgono de 100.000 m2 se construyen 84.000
m2 de oficinas, 5.000 de zona comercial, 3.500 de zona hotelera y 10.000 de zonas deportivas. Para su desarrollo se crea una sociedad en la que intervienen el Ayuntamiento, las empresas Prosa y Bancaya y propietarios individuales con terrenos en el Polgono. Esto materializa una idea de parque empresarial proveniente de
USA que supone un relanzamiento urbanstico y econmico para la ciudad de Alcobendas. Es uno de los primeros parques empresariales que se construye en Espaa, al que le sigue el desarrollo urbanstico de Arroyo
de la Vega. Esta actuacin supone un cambio importante en la ciudad, ya que propicia la unin entre la zona
urbana y las zonas residenciales. En este proyecto, de los 467.000 m2 de titularidad privada el 40% son gestionados por el ayuntamiento. En esta misma lnea, en 1990, se produce la inauguracin de la infraestructura
del Parque Empresarial la Moraleja en el que participan el Ayuntamiento de Alcobendas, la constructora Jotsa, el BBV y pequeos propietarios. En este parque se instalan importantes empresas (Citybank, Cepsa) y el
ayuntamiento se reserva la propiedad de 20.000 m2 cuyos rendimientos gestiona SOGEPIMA, sociedad
enteramente municipal que gestiona el patrimonio inmobiliario y explota el alquiler de los terrenos de empresas que se instalan en el Parque Empresarial. En 1991 se construye el complejo Alcobendas 2000, una actuacin importante que propicia la captacin de recursos e inversiones para la ciudad a partir de un complejo
administrativo y comercial, con una extensin de 50.000 m2 en los que se ubican un edificio para la centralizacin de oficinas para todo el Ayuntamiento, oficinas municipales privadas, un Auditorium, un centro comercial y aparcamiento con capacidad para 1.000 vehculos. Todo ello ha significado una nueva definicin
morfolgica de la ciudad a partir de todos estos proyectos urbansticos emblemticos.
195 As, por ejemplo, mediante una modificacin puntual en el Plan General de Ordenacin Urbana, se
aprueba en el Pleno de marzo de 2001 la modificacin para convertir en suelo terciario una parcela que estaba calificada como industrial y que pertenece a la empresa Tupperware. Mediante convenio que se suscribe
con la institucin municipal, esta empresa ingresa en el Ayuntamiento 3.721 millones de pesetas o el 51% de
las plusvalas resultantes de la operacin.
190
Posteriormente la administracin municipal realiza permutas de suelo por

edificios construidos que pasan a formar parte del patrimonio municipal y
que despus son alquilados como oficinas y locales comerciales196. Con esta
poltica de pedir la cesin de suelo a los promotores de actuaciones urbansticas el Ayuntamiento obtiene un importante patrimonio municipal compuesto por suelo y edificios de oficinas, si se compara con el tamao de la
ciudad y con el presupuesto total. Este patrimonio genera importantes ingresos anuales al Ayuntamiento. En este aspecto, Alcobendas es singular en
comparacin con la estructura de ingresos de otras ciudades, ya que se enajena suelo pblico para realizar inversiones, pero tambin se obtienen ingresos corrientes como consecuencia de la gestin de ese patrimonio (alquileres de edificios de oficinas o de viviendas de promocin pblica). El
Ayuntamiento mantiene un control absoluto en las permutas segn se desprende del anlisis de los pliegos de condiciones en los que se establecen
cules son los requerimientos tcnicos del edificio a entregar, es decir, el
Ayuntamiento le indica a la empresa adjudicataria qu caractersticas debe
reunir el edificio.
Este patrimonio genera ingresos que se utilizan para financiar tanto las inversiones municipales como los gastos corrientes, de tal forma que ms del
40% del gasto pblico local se financia a partir de los ingresos derivados de la
gestin patrimonial. La gestin del suelo197 ha sido as uno de los factores que
ha modulado el proceso de gobernanza y modernizacin administrativa en Alcobendas. Ha permitido, antes que nada, solucionar problemas derivados de la
escasez del mismo y ofrecer viviendas de proteccin a precios asequibles, que
ha evitado la dispora de los vecinos.
Al propio tiempo, se ha seguido una estrategia de desarrollo territorial ligada a la intensificacin del uso del suelo para la creacin de mercados y al servicio de utilidades econmicas y sociales y no solo para maximizar los ingresos,
va rentas, y en donde la administracin local se ha reservado un papel importante con un control del crecimiento para mantener el valor de las propiedades
196 As, edificios situados en el Parque Empresarial La Moraleja, estn arrendados al grupo Acciona, S.A. El edificio de Alcobendas 2000 est arrendado al Ministerio de Justicia. En el Parque Comercial Ro Norte el Ayuntamiento es propietario de 1.600 metros cuadrados de oficina y 5.886 metros de
locales comerciales. En el Parque de actividades Casablanca el Ayuntamiento posee 6.440 metros cuadrados de oficinas y 200 pequeos almacenes que alquila a empresarios, autnomos y particulares. Tambin son de propiedad 400 viviendas de promocin pblica y proteccin oficial que estn alquiladas por
vecinos de Alcobendas y 380 plazas de aparcamiento. Adems existe suelo municipal cedido en derecho
de superficie.
197 ... Nosotros invertamos en pues, donde pudiramos, comprbamos todo lo que pudiramos, suelo,
suelo, suelo... por donde fuera; da igual que aquello se desarrollara dentro de 100 aos, comprando suelo, ...
eso nos ha dado un patrimonio importante. Luego tenemos un sistema de gestin del patrimonio tambin singular, al menos para los ayuntamientos..., nosotros tenemos en este momento 12.000 millones de gasto corriente, ingresos corrientes, 4.000 millones ya provienen de la gestin del patrimonio y, en un plazo de dos
aos habremos doblado eso... (Primer Teniente de Alcalde).
191
inmobiliarias198. En todo caso, la produccin de recursos financieros ha proporcionado un incremento de los recursos locales199. La administracin local
es propietaria de activos fijos (suelo fundamentalmente) y se fomenta la cooperacin con empresas privadas para el desarrollo de proyectos inmobiliarios que
se ajustan a los intereses de la ciudad.
Precisamente para la gestin del patrimonio se crea en 1990 la Sociedad de
Gestin del Patrimonio Inmobiliario Municipal de Alcobendas (Sogepima,
S.A.) con objeto de generar un patrimonio propio a partir del fomento del propio desarrollo econmico de la ciudad. La idea subyacente es que el incremento del capital fsico de la ciudad revierta de manera importante en el incremento del patrimonio pblico, de tal forma que se generen ingresos con los que
financiar la ampliacin de la accin pblica (40% del presupuesto destinado a
polticas sociales) sin tener que recurrir a exacciones fiscales200.
Por lo dems, se crean las condiciones que favorezcan las decisiones de inversin en la ciudad, establecimiento de empresas y asegurar flujos de visitantes: arquitectura posmoderna (Proyecto de Arte en la Ciudad) e infraestructuras, museos y, recientemente, hoteles y restaurantes, seran ejemplos de esa
voluntad de atraccin de visitantes e inversiones.
Esta actuacin permite el asentamiento de estrategias de redistribucin:
equipamientos colectivos y poltica de viviendas sociales201. Respecto a esto
198 ... Claro, cul es la diferencia con otros municipios? Pues que aqu, si en principio las cesiones
obligatorias de suelo eran de un 15% de los conjuntos inmobiliarios privados, nosotros llegbamos a cesiones de entre 30 o 40% de forma voluntaria. Pero aqu haba un volumen de negocio importante ya que todos
los actores involucrados tenan beneficios. El Ayuntamiento tambin y la plusvala se reparta ms o menos
equitativamente entre los promotores y los ciudadanos. Con ese 30% llegamos a constituir un gran patrimonio inmobiliario que nos permita de vez en cuando vender para hacer inversiones y en muchas ocasiones utilizar ese suelo para construir edificios que nos pudieran despus permitir ingresos para financiar nuestros
programas. En este momento somos (no me gusta decirlo as) pero vamos, s, una de las primeras inmobiliarias en renta de Madrid y tenemos muchsimos metros cuadrados porque creamos una sociedad de gestin
del patrimonio municipal. Esta sociedad est gestionando todo, desde lavaderos de coches (este de aqu al
lado es nuestro), hasta estaciones de servicio o edificios enteros de oficinas o centros comerciales como puede ser el que hay en la carretera, y todo eso que es tambin propiedad del Ayuntamiento, o centros de naves
industriales de alquiler o trasteros, etc., garajes y de todo. Con el nimo ese, de, primero, dar un servicio al
ciudadano, por ejemplo, con los trasteros y las pequeas naves para el pequeo comercian y el pequeo industrial de Alcobendas, que no tiene espacio y que no tiene capacidad tampoco y, segundo, para nutrir los
presupuestos municipales... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
199 ... Luego esta el patrimonio inmobiliario que calculamos que puede estar entre 50 y 60.000 millones de pesetas, con un presupuesto de 16.000-17.000 millones... (Concejal de Urbanismo, legislatura 19992003).
200 ... Cmo?, pues pensamos en hacer un patrimonio municipal, no solamente de suelo, un patrimonio municipal inmobiliario que nos permitiera tener ingresos peridicos y permanentes y con eso nutrir el
captulo dos de gastos del ayuntamiento. Muchos de esos ingresos estn financiando en estos momentos varias de nuestras polticas pblicas.... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
201 ... Y ese modelo nos dio como resultado no slo la construccin de los edificios del Ayuntamiento,
sino que tambin, nos permiti, por ejemplo, hacer una escuela de msica, un edificio de juzgados (que tenemos alquilado) y el auditorio es decir, realizar equipamientos dotacionales para los vecinos sin coste adicio-
192
ltimo, el proceso de gentrification de la ciudad202 hace que determinadas capas no tengan acceso a vivienda. Por ello, el Ayuntamiento construye viviendas
para posibilitar el acceso a la propiedad de aquellos con ingresos ms bajos.
Es importante observar e insistir, por tanto, que la gestin del suelo se ha
realizado en inters de toda la comunidad203. En un contexto de globalizacin,
no se ha sucumbido a los intereses de los grandes promotores nacionales, con
los que, sin embargo, se ha contado para el desarrollo urbanstico.
Los factores contextuales que afectan al entramado urbano y que han sido
mencionados ms arriba, modulan las tendencias que han guiado la ocupacin
del suelo. La ms importante ha sido el cambio de concepcin de zona industrial hacia una progresiva terciarizacin e integracin de actividades de servicios en el tejido urbano dotando de gran importancia al Medio Ambiente. De
esta manera las grandes opciones contempladas en los Planes de Urbanismo
han sido incrementar el nmero de habitantes, evitar la huida de los autctonos, renovar el casco histrico, incrementar la actividad econmica sostenible
y confirmar la vocacin metropolitana de la ciudad.
4.2.2.
La poltica urbanstica y el Proyecto Ciudad
Cabe subrayar que, en muchas ciudades, los Planes de Urbanismo se constituyen en instrumentos capitales de planificacin econmica. Con ellos, se
trata de influenciar en la actividad econmica al amparo de grandes actuaciones y permitir consolidar a las pequeas empresas tradicionales en el tejido
urbano.
nal para ellos. Funcion, y adems nos permiti, cosa que no habamos hecho hasta entonces, y creo que nadie, ceder el edificio de Hacienda a un coste simblico, una peseta, o sea, gratis prcticamente, pero el de los
juzgados lo alquilamos a un precio razonable al Ministerio de Justicia. Este fue el primer edificio alquilado
que nos da una renta y funciona, y... as empezamos a pensar, bueno, tenemos que hacer un parque (el parque
de Andaluca), y queremos hacer un edificio administrativo y desarrollarlo pues vamos a ver que posibilidades tenemos de vincular esta necesidad, de esta dotacin con un solar que tenemos que queremos utilizar.
cmo lo hacemos, decimos oye, queremos esto y a cambio tenemos este solar, me valoras el solar, me valoras la construccin y la diferencia me la pagas en efectivo y ya est o, tengo este solar dotacional, quiero hacer un parque y ms cosas, dime t las mejoras?, como paso con el parque de Andaluca. Decidimos la
construccin de un parque pblico. Haba 16 hectreas que vinculamos el parque, sacamos un concurso conjunto plantando que se nos ofertasen mejoras adicionales, y de ah salio el Museo de la Ciencia... (Concejal
de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
202 la ciudad de Alcobendas ha pasado de ser un pueblo del cinturn metropolitano habitado por obreros industriales, a una ciudad donde predominan los servicios y las clases medias.
203 ... Eso, que fue el inicio, propici la colaboracin con empresas privadas. Tenamos suelo que ponamos en el mercado, intentando ser muy profesionales desde el punto de vista inmobiliario. Yo creo que
hay que decirlo con orgullo, a veces nos dicen: es que sois demasiados agresivos en el mercado inmobiliario, bueno, pues mira, lo que si somos es muy agresivos en la defensa de los intereses de nuestros ciudadanos. Entonces lo pusimos en el mercado y se lo adjudicamos a RIOFISA porque estabamos convencidos que
eran los mejores para los intereses pblicos... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
193
En Alcobendas, la poltica urbanstica se ha entroncado con la Planificacin Estratgica y se ha desarrollado bajo el nombre de Proyecto Ciudad. Con
las actuaciones que engloba, se pretende superar el planeamiento urbanstico
tradicional mediante una planificacin urbanstica en la que se otorga participacin de la sociedad civil en un proceso abierto a partir del cual disear un
modelo de ciudad. Esta concepcin no sustituye al planeamiento urbanstico
convencional, sino que aporta a ste nuevos elementos para el dise urbanstico de la ciudad. Se pone el acento en la participacin de los ciudadanos mediante una estrategia down-top para definir un modelo urbano. De esta forma
se establece un Foro Consultivo para la redaccin del Proyecto Ciudad mediante el cual se consulta a instituciones y colectivos del municipio. As, se
consulta a los principales representantes de las asociaciones de la ciudad, a los
tcnicos municipales y a los propios vecinos. A partir de estas consultas se elaboran unas propuestas que se exponen en los Centros Cvicos de cada barrio.
Adicionalmente se realizan presentaciones del Proyecto Ciudad a los vecinos.
La Poltica urbanstica se complementa con la Poltica de Medio Ambiente.
En el ao 2002 Alcobendas se adhiere a la Carta de Aalborg firmada en 1994,
que configura el marco europeo de la Agenda 21 para la promocin del desarrollo sostenible compatibilizando progreso material con medio ambiente. De
la misma forma el Pleno se adhiere al Plan de Accin de Lisboa de 1996 y a la
Declaracin de Hannover del ao 2000 en las que se resea la importancia de
las acciones locales de los gobiernos municipales en la preservacin del medio
ambiente global. La Poltica de Medio Ambiente se enmarca en un Plan de Accin que recoge actuaciones para desarrollar en un plazo de diez aos. En el
contexto del Plan se firman convenios con la administracin central (INEM)
para incorporar a ciudadanos con dificultades de insercin en el mercado de
trabajo. Se elabora adems una Carta de Servicios de Parques y jardines en la
que se establecen los compromisos de la institucin municipal en esta materia.
Para la elaboracin de esta Carta de Servicios se puso en marcha un mecanismo de consulta a los ciudadanos que intervinieron en su redaccin a travs de
Internet y los servicios de Atencin ciudadana.
Incardinada con la poltica urbanstica, hay una poltica deliberada de comunicacin de las ventajas de la ciudad en sus dimensiones residencial, econmica y cultural. En 1984 se inicia un programa de promocin de la ciudad, con
carcter nacional e internacional, para hacer llegar a los empresarios las ventajas de proximidad a la capital del Estado que rene Alcobendas para la implantacin de nuevas industrias y establecimientos comerciales. La primera campaa nacional se dirige a las empresas urbanizadoras y constructoras y la
internacional al sector financiero de la Comunidad Econmica Europea, con
ocasin de la inminente incorporacin de Espaa a esta organizacin supranacional. El Ayuntamiento participa en Ferias nacionales e internacionales. Para
ello se contratan a empresas especializadas en este tipo de comunicacin y se
194
lleva a cabo una estrategia de comunicacin para atraer empresas punteras del
sector servicios. El Alcalde est directamente implicado en esta campaa. La
promocin de la ciudad se centra en su situacin en la economa regional y sus
ventajas medioambientales. Otra de las acciones importantes en materia de
promocin de la ciudad es la bsqueda de integracin en redes de ciudades.
4.2.3.
Las polticas pblicas de bienestar social de carcter sectorial.

Los Planes Integrales
En Alcobendas las polticas de bienestar social estn vinculadas al desarrollo econmico. La estrategia de intervencin ha sido la de situar a la ciudad entre las ciudades europeas, en cuanto a territorio y mediante acciones urbansticas, en el que se instala la vanguardia tcnica, e intervenir para cohesionar el
territorio desarrollando polticas para los ms desfavorecidos, pero no slo polticas reparadoras, sino proactivas e innovadoras en cuanto a su metodologa, de tal manera que en todas las polticas se elabora un documento marco
conteniendo las actuaciones con los colectivos afectados. Estas actuaciones se
disean a partir de la participacin de los propios afectados y se especifican los
compromisos de todas las reas municipales. La integralidad permite involucrar en su implantacin a toda la institucin municipal.
En Alcobendas, las polticas pblicas de bienestar social se desarrollan a
travs de los Planes Integrales y suponen, como ya se ha precisado, el 40% del
presupuesto municipal. Su principal atributo es que son polticas dirigidas a los
grupos de poblacin que presentan mayores grados de dependencia en trminos de cohesin social tales como nios, jvenes, mayores, mujeres, discapacitados o inmigrantes. Es decir, que en Alcobendas se desarrollan polticas especficas a favor de grupos concretos que requieren acciones particularizadas,
pero tambin polticas transversales (cultura, promocin de la ciudad y econmica).
El Plan de Infancia como educacin ciudadana
En Alcobendas la infancia constituye cerca del 18% de la poblacin total.
Esta poltica se desarrolla a travs del Plan de Infancia que constituye un esfuerzo para inculcar valores y formacin cvica a los nios. La promocin de
los valores cvicos, no slo en la escuela, sino mediante acciones complementarias se constituye en uno de los retos de la gobernanza local.
Alcobendas es la primera ciudad espaola que tiene un Consejo de Infancia
elegido por nios entre seis y doce aos. Este Consejo cuenta con 14 miembros
elegidos democrticamente mediante elecciones que tienen lugar en todos los
195
colegios pblicos, y es un instrumento para recabar las necesidades de la infancia y de la adolescencia para tenerlas en cuenta a la hora de planificar la ciudad. Tiene como misin elaborar propuestas para presentar a los responsables
municipales. Para ello, el Consejo dispone de un buzn en todos los colegios
de la localidad que recoge las sugerencias de los nios. sta es una de las primeras acciones del Plan, que se complementa con otras, como por ejemplo el
Club Infantil para la organizacin de juegos, talleres, deportes y excursiones.
Para la eleccin de los miembros del Consejo se pone en marcha un proceso
electoral que incluye unas elecciones primarias en los colegios pblicos de la
ciudad para elegir a los candidatos por ciclos de educacin primaria, celebrando una jornada electoral en domingo. El Consejo informa al Pleno Municipal
de sus trabajos y hace tambin un seguimiento del Plan de Infancia consultando a los nios y nias de la ciudad e informndoles a travs de los puntos de informacin sitos en todos los colegios pblicos del municipio. El Consejo cuenta con la ayuda de dos tcnicos animadores del Ayuntamiento. A lo largo de la
ltima legislatura el Consejo ha realizado 38 reuniones regulares, trasladando
sus propuestas al Equipo de Gobierno y al Alcalde en reuniones que mantienen
con estos. El Ayuntamiento asume sus propuestas que se traducen en acciones
concretas. En Alcobendas se organizan jornadas de la Red Local a favor de los
Derechos de la Infancia. Esta red agrupa a municipios de varias Comunidades
Autnomas y tiene como finalidad el desarrollo de polticas innovadoras para
la infancia.
Para la puesta en marcha de este Plan se constituyen dos Comisiones que
tienen carcter ejecutivo: una Comisin poltica, presidida por el Alcalde y
en la que se incluye a los responsables polticos de diversas reas, una Comisin Tcnica integrada por los coordinadores responsables de los servicios
relacionados con los jvenes, mujeres, infancia y mayores. Como rganos de
consulta y participacin se constituyen una Comisin interinstitucional, en
la que participan representantes de la Administracin Central o Autonmica
con competencias en la materia de que se trate, y una Comisin de Agentes
Sociales en donde participan los ciudadanos a travs de los Consejos Sectoriales204.
204 Ms detalladamente, para la ejecucin de este Plan se implanta una estructura organizativa que incluye a dos comisiones ejecutivas: la Comisin de Infancia y el Comit Poltico-Directivo. Asimismo se establecen dos rganos de consulta (consulta interna a los equipos tcnicos y consulta ciudadana) y dos Comisiones (Comisin asesora de coordinacin interinstitucional y la Comisin de Agentes Sociales). La
Comisin Poltico-Directiva la componen la Delegacin de la Mujer, Cultura, Juventud, Comunicacin e Infancia, la Delegacin de Salud, Consumo, Tercera Edad y Servicios Sociales y la Delegacin de Deportes.
La Comisin est presidida por el Alcalde y en ella se integran los responsables polticos de cada una de las
reas as como los cargos directivos. La Comisin de Infancia la componen los coordinadores de los servicios municipales que intervienen en materias relacionadas con la infancia: Juventud (escuelas deportivas, escuela de msica, educacin, servicios pblicos) y Servicios Sociales (polica, escuelas infantiles, salud y
centro pedaggico), de tal forma que la composicin est compuesta por el Director Gerente del Patronato
de Salud e Integracin Social y la Directora Tcnica del Patronato Socio-Cultural como que ostentan la Direccin del Plan, el Jefe de Educacin, el coordinador de Escuelas Deportivas, la Coordinadora del Centro
196
Adems, se ponen en marcha actuaciones para la prevencin del fracaso

escolar y la educacin en valores. Los Ayuntamientos no tienen competencias en Educacin, pero Alcobendas, con una importante poblacin infantil,
ofrece los servicios necesarios para evitar dicho fracaso, de tal manera que,
desde la institucin municipal se pone en marcha un Programa denominado
Tutora de Tarde orientado a los alumnos de enseanzas medias de los cinco
IES de la localidad en colaboracin con las Asociaciones de Padres de
Alumnos.
El Plan Joven
La edad media de los vecinos de Alcobendas es de 35 aos. Cuenta, por
tanto, con una poblacin joven a cuyas necesidades atiende el Plan Joven que
tiene como objetivos la integracin de esa poblacin en los procesos econmicos y de cohesin social de la ciudad y en la vida pblica.
El primer Plan integral de juventud se pone en marcha 1988. Consta de dos
fases: en la primera se facilita informacin a los jvenes y se elabora una encuesta de la valoracin que hace la poblacin juvenil de Alcobendas de los
principales problemas del municipio. En la segunda fase se elaboran e implantan programas especficos: 33 actuaciones con el objetivo de integrar todo tipo
de proyectos relacionados con la poblacin juvenil, ponindose en prctica una
metodologa integral. Dentro de este Plan, en 1995 se entregan las primeras viviendas de proteccin oficial que tienen como finalidad el que los jvenes nacidos en la localidad se queden en ella, pues el incremento del precio de la vivienda hace imposibles a los hijos de trabajadores manuales residentes en
Alcobendas y pertenecientes a la primera generacin de inmigrantes, la adquisicin de una vivienda. Una accin recurrente es la puesta a disposicin de viviendas para paliar la dificultad de acceso a la vivienda para un sector de la poblacin, mediante la construccin de viviendas de proteccin oficial y oferta de
viviendas en alquiler. Es la ciudad de la zona metropolitana que tiene ms viviendas sociales por habitante y la que ms ha construido en los ltimos ocho
aos. Una de cada cinco familias de Alcobendas vive en una vivienda social
promovida por el ayuntamiento. El parque de viviendas pblicas es uno de los
ms elevados de Espaa.
Psicopedaggico, la Coordinadora de Servicios Sociales, la Coordinadora de Salud y el Coordinador de Juventud. La Comisin de Coordinacin Interinstitucional est compuesta por el Ministerio de Educacin, el
Insalud, la Comunidad de Madrid, la Mesa de Salud Escolar de Alcobendas y el Ministerio de Justicia a travs de la Fiscala del Menor. La Comisin de Agentes Sociales incluye a dos representantes de la Federacin
de Asociaciones Madres y Padres de Alcobendas, un representante de cada Sindicato de Educacin, un representante de una Asociacin Infantil, un representante del rea de Tiempo Libre del Consejo de la Juventud de Alcobendas, un representante del Consejo Sectorial de Deportes, dos representantes infantiles-juveniles que estn integrados en el Consejo Sectorial de Educacin, un representante de la Asociacin DNI
Alcobendas y un representante del Consejo Sectorial de Bienestar Social (Ayuntamiento de Alcobendas).
197
Acaso una de las caractersticas ms notorias que permiten la implantacin

de las acciones previstas en el Plan Joven, es la de la colaboracin financiera
de la Comunidad Autnoma de Madrid. Para la elaboracin e implantacin del
Plan Joven: 1) se realizan estudios para conocer lo que demandan los jvenes,
2) participan las asociaciones de todo tipo y 3) se coordinan entre s y con la
administracin autonmica, los diferentes organismos administrativos que participan en la poltica juvenil para rentabilizar los recursos de la administracin
pblica.
Tambin tiene un lugar destacado la participacin activa de jvenes y colaboracin entre tcnicos y polticos. En el marco de actuaciones de esta poltica,
reviste importancia la creacin de la Casa de la Juventud gestionada por asociaciones juveniles del municipio.
En 1999 se pone en marcha el segundo Plan joven a partir de un estudio de
juventud mediante una muestra de 1.519 jvenes de 13 a 29 aos, un cuestionario individual remitido a 4.093 jvenes y la consulta a 87 asociaciones de la
ciudad, a los partidos polticos y a las organizaciones sindicales. A partir de
aqu se elaboran un conjunto de objetivos y acciones que tienen que ver con la
vivienda, la formacin, el empleo, la movilidad o el tiempo libre. Para la implantacin de las acciones enmarcadas en el segundo Plan Joven se establece
una Comisin ciudadana, una Comisin directiva, una Comisin Poltica y una
Comisin Tcnica de Juventud205.
El Plan para las mujeres de Alcobendas
En 1994 se pone en marcha el Plan Mujer cuyo objetivo es el de defender
los intereses de las mujeres. En el diseo y puesta en marcha de este Plan participan: dos mil particulares, treinta asociaciones y entidades, veinticinco equipos municipales. A partir de aqu, se definen estrategias y objetivos que sirven
para enmarcar un abigarrado conjunto de acciones en las que intervienen los
distintos servicios de la administracin municipal, de los patronatos y las empresas pblicas municipales y con los que se comprometen otras instituciones
205 La Comisin ciudadana est formada por el alcalde, la directora, el coordinador y tcnicos del Plan
Joven; el Consejo de la Juventud de Alcobendas compuesto por dos miembros permanentes y un representante de cada una de las reas: Aire Libre, Tiempo Libre, Arte y Cultura, Movimientos Sociales y Juego Alternativo; un representante del Consejo de Infancia, de la Asociacin de Discapacitados fsicos de Alcobendas y de la Asociacin de Empresarios de Alcobendas. La Comisin Directiva est compuesta por un equipo
de directivos del Ayuntamiento. La Comisin Poltica por el equipo de gobierno municipal y la Comisin
Tcnica de Juventud esta compuesta por la Directora, el coordinador y los tcnicos del Plan y representantes
de la empresa Municipal del Suelo y de la vivienda, Transporte, Seguridad Ciudadana, Empleo, Patronato
Municipal de Deportes, Educacin, patronato Sociocultural, participacin, Patronato de Salud y Servicios
Sociales y Trfico. Colaboran, adems, 30 tcnicos de otros ayuntamientos y administraciones (Documento
Plan Joven, las acciones del Plan Joven, Ayuntamiento de Alcobendas, 1999).
198
del entorno: Casa de la Mujer, Casa de la Juventud, Asociaciones de Empresarios. Estas instituciones cooperan con los servicios municipales en la implantacin de estas acciones. La Oficina Tcnica del Plan elabora el documento definitivo que toma como referente el trabajo que se realiza en las diferentes
comisiones temticas: Tcnica, Ciudadana y Poltico-Directiva. Cont con una
intensa colaboracin ciudadana y se aprob por unanimidad en la sesin plenaria del 13 diciembre de 1994. Ante todo, pretenda responder a las necesidades
reales de la poblacin femenina de Alcobendas (se pas un cuestionario previo
para elaborar el proyecto).
De hecho, tras una evaluacin de este primer Plan que tiene lugar desde
1995 a 1999 se le dota de continuidad hasta el ao 2004. En esta segunda etapa, el Plan Integral para las Mujeres de Alcobendas tiene como objetivos generales: a) La mejora de la calidad de vida de las mujeres favoreciendo su integracin, b) La sensibilizacin acerca del intercambio de roles que
tradicionalmente se viene asignando a mujeres y hombres y c) Favorecer la
igualdad de oportunidades mediante acciones de discriminacin positiva.
A partir de estos objetivos generales se concretan 21 objetivos que se plasman
en 120 actividades diferentes. En la implantacin de estos objetivos y acciones participan de forma transversal la prctica totalidad de los servicios municipales206.
En su seno se elabora un Plan Local contra la violencia de gnero en el que
se incluyen medidas preventivas y de atencin a mujeres vctimas de malos tratos. Este Plan prev actuaciones coordinadas entre distintas reas de la administracin municipal, el Cuerpo Nacional de Polica, centros de salud y asociaciones de mujeres. Finalmente, existe una Escuela de la Mujer y Salud
coordinada por la Casa de la Mujer y los servicios de Salud del Ayuntamiento.
206 De esta forma se ponen en marcha acciones que tienen que ver con: 1. El cambio de actitudes y responsabilidades familiares en la que estn implicados 18 servicios municipales, entre ellos, los servicios de
juventud, infantiles, psicopedaggicos, sociales, de mayores, centros cvicos, departamentos de investigacin, organizacin, empleo y consumo, Industrial, servicio de apoyo a las asociaciones y el Consejo Sectorial de la Mujer. 2. La formacin laboral y el empleo en la que se implica a 15 servicios municipales para
ofrecer programas de formacin, orientacin laboral, insercin laboral y favorecer iniciativas de autoempleo.
3 Participacin y tiempo libre, en el que participan 16 servicios municipales realizando acciones que tienen
que ver con el fomento de la participacin de las mujeres a travs del tejido asociativo y facilitar la reflexin
y el debate para el uso del tiempo libre. 4. Atencin a colectivos especficos, en el que se implican 15 servicios para proporcionar apoyo de todo tipo a las vctimas de la violencia domstica y establecer medidas de
apoyo a colectivos en situaciones de riesgo, en colaboracin con otras administraciones (Polica Nacional,
Administracin de Justicia, Comunidad de Madrid, etc.), 5. Promocin de la Salud, de la que se responsabilizan 11 servicios para facilitar la prevencin y atender las necesidades especficas de colectivos juveniles,
6. Educacin y Cultura, para lo cual se coordinan doce servicios para la elevacin del nivel educativo de las
mujeres, incidir en la orientacin profesional de las jvenes y favorecer el acceso de las mujeres al mundo
artstico y cultural, 7. Espacio urbano, en el que se implican 11 servicios municipales para introducir en el
debate urbanstico las reflexiones de las mujeres. (Documento Plan Integral para las Mujeres de Alcobendas,
Propuestas de Objetivos y acciones, 2000-2003, Comunidad de Madrid, Direccin General de la Mujer,
Ayuntamiento de Alcobendas, 2000).
199
Poltica de exclusin social e inmigracin

Ambas son polticas dirigidas a sectores de poblacin con desventajas sociales. La primera se estructura en torno a una Oficina de Informacin y Tramitacin que se encarga de valorar las situaciones de exclusin. Con el objetivo
de normalizar las situaciones de los ciudadanos que presentan dificultades especficas se cuenta con Equipos de Intervencin Social que se organizan en
equipos multidisciplinares encargados no solo de resolver los problemas que se
les plantean, sino de, conjuntamente con el tejido cvico de Alcobendas, abordar proyectos de desarrollo comunitario y cooperacin.
El fenmeno migratorio aparece como una constante en todas las ciudades
occidentales y tambin en la ciudad de Alcobendas. La integracin espacial e
incorporacin social de los inmigrantes exige tambin la adopcin de actuaciones por parte de la administracin local para mantener la cohesin social en un
marco donde la legislacin estatal de extranjera no facilita la integracin y el
acceso en las mismas condiciones con los autctonos, generando situaciones
de desigualdad y riesgo de exclusin social.
Los inmigrantes son ya ms del 9% de la poblacin de Alcobendas. Por
ello, en Alcobendas se ha desarrollado un plan global y coordinado que persigue la integracin de los inmigrantes, la prevencin contra actitudes xenfobas
y un sistema de proteccin para solicitantes de asilo. Se pretende con ello garantizar las condiciones de acogida e integracin en la sociedad. Para ello se ha
creado un Centro de Acogida a Refugiados, uno de los pocos centros de estas
caractersticas que existen en Espaa, con una importante implicacin del gobierno municipal. Se crea tambin un Observatorio permanente de la Inmigracin al objeto de recoger toda la informacin relativa al fenmeno migratorio
en la ciudad y, como espacio de debate, anlisis y relacin, se ha integrado a
todos los agentes sociales e institucionales del municipio relacionados con la
inmigracin. Al propio tiempo, la institucin municipal ha puesto en marcha
polticas activas de insercin en las que estn implicadas varias reas administrativas (empleo, vivienda, educacin, entre otras).
Por lo dems, desde el Ayuntamiento se impulsa el fortalecimiento del movimiento asociativo entre los inmigrantes. En el ao 2001 se pone en marcha
desde el Ayuntamiento el Proyecto Interculturalidad, de forma coordinada y en
colaboracin con la ONG Madrid Puerta Abierta, para acciones que tienen que
ver con la educacin intercultural, sensibilizacin social y prevencin de la exclusin y rechazo. Del mismo modo, con otras ONG locales se ponen en marcha diversas acciones para fomentar el encuentro entre la poblacin extranjera
y autctona a travs de la red de asociaciones existentes en el municipio. La
Universidad Popular de Alcobendas en colaboracin con el Ministerio de
200
Asuntos Sociales desarrolla un programa de atencin para inmigrantes. Hoy, a

pesar del incremento de la poblacin inmigrante en los ltimos aos, no se detectan actitudes xenfobas en Alcobendas.
La poltica de seguridad
Ciertamente, la penuria de los gobiernos locales en cuanto a seguridad ha
sido una constante. Los nuevos problemas que se plantean en las ciudades y
que tienen que ver con los problemas de gnero, evitacin de la exclusin social o inmigracin, exigen que la polica local adopte otras funciones distintas
adems de las represivas y de regulacin del trfico.
Aunque desde un punto de vista competencial la mayora de las competencias locales en seguridad son subsidiarias de las competencias estatales, desde
el gobierno local se han desarrollado actuaciones en materia de seguridad ante
el incremento de las demandas ciudadanas. De forma progresiva los gobiernos
locales se ven obligados a suplir carencias de los Cuerpos de Seguridad del Estado sin contar con medios y competencias a lo que se une un funcionamiento
de las Juntas Locales de Seguridad con dificultades para conseguir la coordinacin entre la Polica Local y los Cuerpos de Seguridad del Estado.
En este aspecto, en Alcobendas se crea un Consejo de Seguridad Ciudadana en el marco del programa de participacin ciudadana. En este Consejo los
ciudadanos tienen oportunidad de plantear sus demandas. Asimismo, se ha
puesto en marcha una Oficina de Atencin al Ciudadano para que el ciudadano
sea atendido en aquellas cuestiones referentes a la seguridad. Por otra parte, la
administracin local trabaja conjuntamente con organizaciones no gubernamentales en la atencin de las vctimas. Existen acuerdos con el Ministerio del
Interior para el intercambio de informacin, garantizar los compromisos de la
Junta Local de Seguridad y disear e implantar programas comunes de seguridad. En el marco de la poltica de calidad tiene una Carta de Servicios de Seguridad en la que se especifican los compromisos para la prestacin de servicios
de seguridad por parte de la Polica Local. Se han firmado Acuerdos cvicos
con la poblacin joven que incluyen acciones formativas para prevenir la delincuencia.
Dentro del Plan Estratgico se aprueba un modelo de Polica de barrio prxima al ciudadano y con capacidad de respuesta inmediata, compromisos que
se recogen en su Carta de Servicios. La organizacin del servicio de la polica
local, con un incremento considerable de su plantilla, sigue el modelo de polica comunitaria o de prevencin, participacin y acercamiento al ciudadano.
La accin policial se sustenta en la existencia de la polica de barrio o de proximidad como gestores de la seguridad y canalizadores de las demandas de los
201
ciudadanos en su zona y en torno a la cual se estructura la organizacin policial

para su apoyo.
En 1998 se crea el Consejo Local de Seguridad en el que estn representadas las distintas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la Administracin municipal,
los distintos partidos polticos y sindicatos de la localidad as como los empresarios y las asociaciones de vecinos. En este marco se producen reuniones peridicas entre la polica local y la Comisara de Alcobendas a partir de las cuales se elaboran planes conjuntos para la prevencin de determinados delitos.
Existe un convenio con el ISES de la Comunidad de Madrid en materia de formacin, adems de un convenio entre el Ayuntamiento y el Ministerio de Justicia para la puesta en marcha de un servicio de Proteccin Civil que, dotado de
voluntarios, colabora con la polica local. Asimismo, se fomenta la coordinacin con la polica local de los municipios colindantes.
En el marco de la Poltica de Seguridad se crea un Observatorio de Seguridad entre el Ayuntamiento y el Ministerio del Interior para estudiar situaciones
de violencia y elaborar polticas preventivas, que constituye un reconocimiento
por parte de la Administracin Central a la poltica municipal de seguridad.
Es el primer Ayuntamiento que crea un Servicio de Asistencia a la Vctima
que presta ayuda legal, psicolgica y social. Lo que es ms, este servicio es
gestionado por una ONG.
El caso es que la ciudad de Alcobendas es uno de los municipios ms seguros de Europa. En porcentaje de delitos o ndice de criminalidad est por debajo de la media de la Comunidad de Madrid y de la media espaola. Tiene una
tasa de 1,5 agentes por cada 1.000 habitantes, la mejor de todos los municipios
de la Comunidad de Madrid (Ayuntamiento de Alcobendas Balance Plan Ciudad, 2003).
La poltica de cooperacin Internacional
Adems de los Planes reseados hay una Poltica de Cooperacin Internacional en la que veinte ONG locales colaboran en la puesta en marcha de programas en el Tercer Mundo mediante la colaboracin con municipios envas de
desarrollo, dedicndose el 1% del presupuesto a la ayuda al desarrollo. Esta
poltica tiene tambin como objetivo fomentar la participacin de los ciudadanos en ONGs y asociaciones. Uno de sus instrumentos es la Mesa local de
Cooperacin presidida por el Alcalde y en la que actan como vocales un representante por cada una de las ONGs locales cuyo objeto sea la cooperacin
al desarrollo. Esta Mesa propone programas y proyectos de cooperacin y colabora con la Administracin Municipal para la puesta en marcha de las accio-
202
nes de cooperacin municipales. La Mesa Local de Cooperacin se ocupa

tambin de poner en marcha campaas de sensibilizacin entre los ciudadanos de Alcobendas y buscar la cooperacin con las empresas radicadas en el
municipio.
La Poltica Cultural
La cultura es un elemento simblico al servicio de la articulacin de la ciudad, al mismo tiempo que la dota de un referente de personalidad e identidad
en el sistema de ciudades. Por eso, en Alcobendas esta poltica es uno de los
elementos esenciales de la dinmica de la ciudad. Ha servido, en primer lugar,
para lograr el arraigo de los ciudadanos provenientes de distintas provincias.
En una etapa posterior, constituye una de las actuaciones esenciales para promocionar una imagen externa de la ciudad en un contexto en el que la competencia entre ciudades determina la accin pblica local.
Ante todo, se ha consolidado un dinamismo cultural a travs de la oferta de
servicios culturales estructurada en torno a infraestructuras de inters cultural
o acciones culturales especficas. El proyecto Museo de la Ciencia y la construccin de Centros culturales han sido estructuras vertebradoras adems de
una manifestacin de la interrelacin entre la poltica cultural y el desarrollo
econmico de la ciudad. La muestra Arte en la Ciudad es una accin pblica
especfica que sita esculturas en lugares estratgicos de la ciudad para poder
ser contempladas por los vecinos y visitantes, al tiempo que dota a la ciudad de
un perfil cultural propio.
En un sentido, como se ha dicho, en Alcobendas la poltica cultural ha sido
un instrumento de articulacin interna y de promocin externa de la ciudad. La
creacin de teatros, museos auditrium o bibliotecas y la cuasi gratuidad de
esos servicios atraen a un pblico diversificado; adems, se realizan actividades culturales a nivel de barrio, existe una concertacin y consulta a los ciudadanos en materia de cultura, adems de las subvenciones a asociaciones culturales e instituciones. El resultado ha sido, por una parte, la vertebracin
interna y la mejora de los espacios pblicos de la ciudad y, por otra, dotar de
identidad a la ciudad en el sistema de ciudades.
Pero, ms que la descripcin de stas y otras polticas locales, interesa destacar aqu la metodologa comn a todas ellas la que se haca referencia al inicio del epgrafe. Para cada Plan Integral se conforma un equipo tcnico cuya
funcin es presentar una propuesta metodolgica al equipo de Gobierno. ste
designa quienes sern los cargos polticos responsables de la supervisin de
todo el desarrollo del Plan. Normalmente suelen ser el alcalde y el concejal o
concejala que asuma el sector de poblacin a quien van dirigidas las acciones.
203
A continuacin el departamento de Investigacin y Evaluacin encarga o realiza directamente, en funcin de las necesidades, un estudio en ese sector de poblacin, que es el nmero de ciudadanos y ciudadanas que estn en ese grupo,
cules son sus necesidades, qu visin tienen de Alcobendas desde su perspectiva de jvenes, mujeres o mayores. Este estudio sirve para aportar una informacin previa que permite empezar a desarrollar y a reflexionar sobre determinados aspectos207.
Para ello se crea una Comisin Tcnica, que es un espacio de coordinacin
entre las distintas delegaciones municipales, servicios o departamentos que intervienen directamente con ese sector de poblacin. Inicialmente esta Comisin elabora un anlisis de cuales son los programas que se estn desarrollando
en ese momento, se compara con las necesidades que la poblacin manifiesta
al objeto de identificar a qu programas hay que dar continuidad, cules hay
que abandonar y aquellos que es necesario abordar en consonancia con las necesidades. ste proceder permite evaluar lo que se est haciendo en ese momento.
En paralelo a la creacin de esa Comisin, se convoca una Comisin Ciudadana, en la que estn representados miembros de las asociaciones que tienen
que ver, directa o indirectamente, con el sector de poblacin afectado208. A esta
Comisin ciudadana se le presenta el estudio y se les pide que se debata en el
seno de las asociaciones. Las Comisiones Tcnica y Ciudadana trabajan transversalmente de tal manera que se van dando traslado de informacin recproca.
Desde la Comisin Tcnica se van dando forma a los documentos que se elaboran. La frecuencia de reuniones depende de cada plan. Por ejemplo en el Plan
de Infancia las reuniones previas se realizaban con una cadencia semanal y,
posteriormente, cada quince das o cada mes.
Adems de la Comisin ciudadana, se abre un espacio de participacin al
ciudadano individual. En primer lugar, se enva a todos los ciudadanos un
cuestionario a travs del boletn municipal Siete das para recoger su opinin
individual. En cada una de las asociaciones se recoge esa misma informacin.
207 ... La elaboracin de estos planes integrales lleva mucho tiempo. Aqu venan del Ayuntamiento de
Madrid y nos decan, oye, que queremos hacer un Plan de Juventud como el vuestro y tenemos tres meses.
Tres meses nosotros los dedicamos a pensar. A ver como vas a ver en tres meses a todas las asociaciones. Es
imposible. La participacin real es muy lenta. A las asociaciones no las puedes decir que lo necesitas para
maana. Les tienes que preguntar a ver cuando pueden reunir a sus asociados. Igual te dicen: pues al mes que
viene. O sea que la puesta en prctica de las primeras acciones puede suponer casi un ao y, adems, tenemos una estructura organizativa interna que permite que podamos sentar a diez, doce personas de distintos
departamentos, de los patronatos, del Ayuntamiento. Esto al principio era muy duro, porque no se visualizaba, se viva como una injerencia en lo que otros hacen... (Tcnica del patronato Sociocultural).
208 ... As, por ejemplo, en el Plan Mujer invitamos a participar a las APAS, puesto que stas estn
compuestas fundamentalmente de madres. Tambin a las mujeres que estn en el Consejo de la Juventud. Es
decir, se identifica que asociaciones pueden aportar una representacin del grupo social afectado... (Tcnica
Patronato Sociocultural).
204
Con todo ello se elabora un informe que, una vez aprobado en sede de la Comisin Tcnica, se traslada a la Comisin Ciudadana.
A partir de aqu, se van diseando los ejes de cada Plan, en torno a los cuales se van proponiendo acciones. Se hace un presupuesto del coste de implantacin de stas y se presenta al equipo de gobierno para su aprobacin y se comienza a implantar a partir de un cronograma en donde se priorizan las
diversas acciones segn distintos criterios. Por ejemplo, en el Plan de Infancia
eran los propios nios los que marcaban las que eran urgentes, las que no lo
eran y las acciones a largo plazo.
El tejido asociativo vuelve a participar en el seguimiento de la implantacin, a partir de la informacin que se le facilita. Los Planes Integrales suelen
plantearse en dos etapas. Una primera de cuatro aos, que coincide una legislatura en la que se realizan las fases de formulacin, aprobacin y se comienza a
implantar y en la segunda etapa es el desarrollo y coincide con la siguiente legislatura. Al final de cada etapa se realiza una evaluacin que da cuenta de la
percepcin social de la incidencia de los planes integrales. En la evaluacin se
realiza una valoracin de cmo los grupos afectados visualizan, qu cambios,
qu ha aportado, cmo, y qu no ha significado nada. Adems se elaboran unos
indicadores por servicios que se consensuan dentro de cada uno de ellos. Con
una cadencia trimestral o semestral se recoge informacin de los servicios del
Plan del que, anualmente, se hace una evaluacin global.
Esta metodologa permite, adems de resolver problemas especficos, que
en Alcobendas las polticas sociales que se implantan a travs de los Planes Integrales, se entiendan como instrumentos de convivencia y cooperacin entre
los diferentes actores involucrados. Para ello en cada poltica se crea un marco
de concertacin adecuada para alcanzar el consenso en las decisiones que afectan a los ciudadanos buscando su participacin en la formulacin y en la implantacin. Por otro lado, se busca la coordinacin de iniciativas entre las diferentes unidades administrativas, de tal manera que las polticas pblicas
sociales sean instrumentos para la participacin transversal de los servicios administrativos y de los ciudadanos, lo que fomenta y propicia la introduccin de
innovaciones en la gestin.
4.2.4.
Las polticas econmicas. La actuacin econmica

como coadyuvante del proceso de gobernanza y modernizacin
administrativa
Diremos que, en materia de poltica econmica las competencias de los gobiernos locales son limitadas puesto que en este mbito los gobiernos regional
y nacional mantienen el grueso de poderes. Desde luego, para superar estas li-
205
mitaciones de competencias en Alcobendas se han establecido mecanismos

para atraer inversiones articulando una coalicin de intereses para la proteccin y desarrollo de la economa local. Ciertamente, en este sentido se sigue
unas polticas econmicas coherentes con el modelo postfordista en cuyo contexto las recurrentes crisis econmicas obligan a una renuncia a que las decisiones que tienen que ver con el desarrollo econmico de la ciudad se tomen
slo por las elites polticas locales.
El ncleo esencial de la actuacin econmica lo constituye la reestructuracin de las relaciones con los actores del mercado local de tal forma que la institucin municipal realice una reorientacin de sus actividades como un actor
fuerte y estratgico en el mercado209. De esta manera, el gobierno local de Alcobendas desarrolla actuaciones encaminadas al control del suelo e inmuebles,
como opcin estratgica sobre un mercado de considerable importancia. Como
ya se ha puesto de manifiesto, el Ayuntamiento es el propietario del mercado
inmobiliario ms moderno en razn de su poltica de adquisicin de suelo (se
adquieren ms de 400.000 metros cuadrados del mismo en las primeras etapas
del gobierno democrtico) para poder intervenir en el mercado inmobiliario.
a) Las estrategias econmicas globales en Alcobendas
Las economas locales estn sufriendo cambios profundos que son el reflejo de los cambios generales en los procesos de toma de decisiones de los agentes econmicos y que escapan a la capacidad de control o ejercicio de influencia por parte de los gobiernos locales. En este contexto estos ltimos tratan de
movilizar recursos para ejercer el mximo posible de influencia.
En este sentido se adoptan actuaciones a fin de evitar los fallos del mercado
en la economa local. De entrada hay dos tipos de estrategias posibles (KING,
1990): un modelo de oferta y un modelo de demanda. El primero est sustentado en la ventaja comparativa local haciendo atractivo el territorio para inversores potenciales mediante la oferta de ventajas fiscales, suelo barato, infraestructuras y subvenciones210. Es difcil ver sus impactos y en todo caso tiene
que hacerse en cooperacin con incentivos de los niveles regionales o nacionales. Por el contrario, el modelo de demanda consiste en mejorar los recursos
endgenos (potenciando industrias de servicios y formacin) y fomentando
nuevos desarrollos industriales, lo que constituye una estrategia de ms a largo
209 ... Nosotros buscbamos un rendimiento social... pero a partir de un desarrollo econmico. Bueno... e intentar que esas dos opciones que parecen antagnicas pudiesen converger, yo creo que es el resultado de los veinte aos... el hacer que converjan el elemento econmico... una accin y una actividad con resultados sociales... (Alcalde).
210 ... En 1980, al ao de constituir los ayuntamientos, ofrecimos esta ciudad como lugar de asentamiento, de inversin de desarrollo... (Alcalde).
206
plazo211. El modelo que se ha seguido en Alcobendas es el de la adopcin de

una poltica econmica sustentada en un doble objetivo: la atraccin de inversiones y la atraccin de empresas privadas212 fijando objetivos estratgicos a
largo plazo complementados con rendimientos econmicos a corto plazo. Una
de las consecuencias ha sido la transformacin del entorno urbano para la
atraccin de inversiones, mediante intervenciones selectivas generadoras de ingresos y empleo, incorporando al sector privado en la poltica econmica
local213 y evitando el que las iniciativas locales en materia econmica hayan
sido dominadas por coaliciones pro-mercado y pro-crecimiento.
Todos estos factores contribuyen a que, actualmente, en los Parques Empresariales y en el Polgono industrial de Alcobendas se encuentren radicadas
ms de 500 empresas, la mayora de ellas dedicadas a la actividad comercial y
al sector servicios. En este contexto, el gobierno local de Alcobendas se ha establecido como un experto, como un actor indispensable en la economa local.
Sin duda, la opcin estratgica ha sido conseguir un entorno socio-econmico
equilibrado como base para el desarrollo local. Para ello se firman y aplican
convenios con empresas privadas para la generacin de empleos. En estos convenios se detallan los compromisos del Ayuntamiento y de las empresas.
Hasta mediados de 1980 los factores topogrficos, polticos y econmicos
locales haban sido los determinantes en la configuracin de la ciudad. As,
desde la dcada de los 60 los procesos de inmigracin masiva y el crecimiento
de una industria manufacturera fue importante para la consolidacin de Alcobendas como parte del rea metropolitana madrilea. Es un periodo en que los
factores internos, incluidas las polticas pblicas estatales eran de capital importancia. En los ltimos aos la accin de actores econmicos externos han
sido instrumentales para la transformacin de la ciudad en la que ha tenido un
lugar destacado la respuesta estratgica del gobierno local mediante la integracin y diferenciacin espacial como elemento de competitividad214, transfor211 ... En 1987 cuando pusimos la primera piedra en el Parque Empresarial La Moraleja, la Castellana
estaba llena de letreros anunciando oficinas y nosotros bamos a desarrollar aqu un parque empresarial lleno
de oficinas... (Primer Teniente de Alcalde).
212 En 1984 se crea el Parque Empresarial La Moraleja con 100.000 metros cuadrados para uso terciario y comercial en los que se instalan ms de 200 empresas, entre ellas una gran superficie comercial. Estas
infraestructuras se competan con actuaciones en el Polgono de Arroyo de la Vega donde se instalan un numeroso grupo de empresas de servicios. Asimismo, se amplia y moderniza el Polgono industrial donde radican tambin un nmero importante de empresas de nueva instalacin.
213 ... ahora hay una gran implicacin con agentes de desarrollo industrial-urbanstico a nivel nacional
y relaciones bilaterales con el tipo de empresas que hay aqu... se va creando una red de relaciones y vamos
actuando segn vemos oportunidades... (Primer Teniente de Alcalde).
214 Competitividad espacial entendida como capacidad de las economas urbanas para incrementar su
independencia en su capacidad para atraer inversiones y vnculos estables de capital privado a un territorio.
El concepto de distrito industrial que es objeto de atencin por parte de la poltica econmica urbana es aplicable aqu. Los distritos industriales son territorios que han demostrado una capacidad para promocionar el
crecimiento econmico basado en industrias interconectadas, economas externas y relacionales de coopera-
207
mando a la ciudad en un distrito industrial: 1) Como estrategia econmica se

ha hecho el marketing de ciudad para atraer inversiones; esta estrategia ha significado cambios en la organizacin interna, ante la necesidad de presentar una
organizacin dinmica alejada de las pautas burocrticas. 2) Atraccin de consumo, mediante acciones de promocin de actividades tursticas, cultura y espectculos (Museo de la Ciencia), arquitectura (la Menina y el Proyecto Arte
en la Ciudad), infraestructuras deportiva (Polideportivo y Ciudad Deportiva)
y centros de conferencias o representaciones internacionales (Sede de la Federacin Internacional de Baloncesto).
El cambio econmico se ha acomodado en las estructuras socio-espaciales
existentes en la ciudad de Alcobendas mediante: 1. Adecuada provisin de bienes pblicos, fundamentalmente infraestructuras y equipamientos, 2. Acciones
locales para paliar el desempleo, 3. Erradicacin de desigualdades econmicas.
Para ello, se han articulado respuestas polticas a los impactos en la ciudad de
los cambios econmicos estructurales mediante: a) Mejora de las infraestructuras, b) Oferta de terrenos de uso industrial, c) Promocin de la ciudad, d) Generacin de recursos financieros para responder a los nuevos problemas locales
y e) Capacidad para movilizar recursos de forma pragmtica.
A partir de las primeras elecciones democrticas se emprende una poltica
para dotar a la ciudad de equipamientos de orden europeo (polideportivo, museos, congresos). Asimismo, se favorecen los sectores punta y el acceso a una
dimensin internacional con la creacin de infraestructuras para favorecer la
llegada de empresas nacionales y extranjeras. A este respecto, tanto en el Plan
Estratgico como en los Planes de Accin y otros documentos se establece el
objetivo de referenciar a Alcobendas como una ciudad internacional, fijando
una imagen propia de cara al exterior. Paralelamente se da respuesta a las crisis
industriales mediante proyectos de diversificacin industrial aprovechando su
situacin en el rea metropolitana de Madrid (en Alcobendas se instalan varias
empresas punteras del sector de las tecnologas de la informacin) con el fomento de la competitividad espacial centrada en la calidad: entorno residencial, baja criminalidad y seguridad, actividades de ocio y activos medioambientales.
Los actores en la poltica econmica local son la Cmara de Comercio, los
sindicatos, las asociaciones de empresarios locales, los propietarios de terrenos
y los promotores inmobiliarios. Todos ellos estn insertos en redes ms amplias
con sus propias lgicas. Desde la institucin municipal, el Alcalde se responsacin entre la iniciativa pblica y privada y los sindicatos. Atraer industrias con estas caractersticas espaciales, sociales y organizativas, es una alternativa a la atraccin de inversiones mediante la oferta de incentivos
para la minimizacin de costes. Ello requiere que la poltica de desarrollo econmico est interconectada con
otras polticas.
208
biliza de los asuntos que tienen mayores impactos econmicos en la ciudad y

que estn vinculados al papel del urbanismo, dada la importancia del suelo, con
acciones que tienen que ver con: 1. Planificacin urbana de suelo industrial, poniendo a disposicin de las empresas que se quieren instalar en Alcobendas,
suelo industrial de calidad y a un precio competitivo. A ello se aade la rehabilitacin del casco antiguo y ampliacin y mejora de los Polgonos industriales
mejorando sus accesos e infraestructuras de comunicacin, 2. Asistencia a las
empresas como subvenciones, exenciones fiscales, servicios de ayuda a la creacin de empresas, 3. Acciones de promocin y comunicacin como organizacin de ferias y congresos, equipamientos culturales de prestigio y otros esfuerzos para mejorar la imagen de la ciudad. Estas acciones tradicionales de oferta
se han desarrollado en conjuncin con las asociaciones de empresarios locales.
De la misma manera, se han desarrollado campaas de dinamizacin del
comercio minorista en colaboracin con la asociacin de empresarios locales
(AICA) y con la Cmara de Comercio, con acciones de promocin y remodelacin y modernizacin de los establecimientos minoristas, obligados a especializarse ante la presencia de grandes superficies comerciales, fomentando el
asociacionismo y la realizacin de estrategias conjuntas promoviendo economas de escala, facilitando asistencia tcnica y coordinando anlisis y estudios
acerca de su situacin.
Como medida de desarrollo econmico, el Ayuntamiento ha ido creando un
patrimonio de suelo industrial, lo que facilita que el Ayuntamiento tenga capacidad de iniciativa para el desarrollo industrial. A estas iniciativas suelen sumarse los propietarios privados de suelo.
b) El Plan integral de Empleo en el marco de la poltica econmica local
Este Plan se ha configurado como uno de los pilares para el incremento de
la empleabilidad de los ciudadanos de Alcobendas y est encaminado al desarrollo econmico de la ciudad, para lo cual integra todas las actividades y acciones que se realizan en las diferentes reas de la actividad municipal al tiempo que se busca la colaboracin de otras instituciones y organismos ajenos al
aparato municipal con las que ste se coordina.
Con estas premisas se fijan unos objetivos que consisten en el establecimiento de mecanismos de comunicacin y cooperacin entre el Ayuntamiento
y las empresas del municipio para fomentar la creacin de empleo y proporcionar capacitacin y formacin a los residentes en la ciudad.
La puesta en marcha del Plan se residencia en la Delegacin de Empleo e
Industria pero involucra al conjunto de reas municipales cuya accin pblica
209
tenga relaciones con la generacin de empleo. El Plan de Empleo integra las siguientes acciones:
a) Servicios a las empresas que deseen instalarse en el trmino municipal
en materia de asesoramiento, ayudas financieras y formacin ocupacional para
sus empleados. Por lo que respecta a las actividades de asesoramiento se informa a las empresas sobre el desarrollo urbanstico presente y futuro de la ciudad. Adems, desde la administracin municipal se realizan estudios de planes
de viabilidad de negocio referidos a proyectos presentados por empresarios. En
relacin a las ayudas, el Ayuntamiento tiene un programa de subvenciones propias para la creacin de empresas; asimismo se ofrece informacin del conjunto de ayudas financieras e incentivos a la inversin que ofrecen otros organismos. En el aspecto financiero el Ayuntamiento tambin ofrece ventajas fiscales
para el pago de los tributos locales. Desde la institucin municipal tambin se
realizan acciones para detectar las necesidades de formacin ocupacional, fundamentalmente las necesidades de las empresas pequeas y medianas, realizando acciones formativas propias o bien en colaboracin con asociaciones
empresariales o con sindicatos.
b) Por una parte, creacin y mantenimiento de estructuras bsicas poniendo a disposicin de las empresas, en estrecha coordinacin con el rea de
urbanismo, suelo industrial y comercial; por otra, mejora de las redes de transportes y telecomunicaciones, haciendo de la ciudad un enclave atractivo e interesante para la actividad empresarial.
c)
Promocin del municipio en el exterior para la atraccin empresarial.
d) Apoyo institucional a las empresas del municipio en las ferias y exposiciones de carcter industrial y comercial. Desde la institucin municipal tambin se fomenta la cooperacin entre las empresas locales con vistas al incrementar los intercambios entre ellas y, por tanto, buscar negocios recprocos.
e) Servicios a los empleadores: Centro de Gestin de Creacin de Empresas que pone a disposicin de los empresarios noveles un espacio en rgimen
de alquiler que les permita iniciar una actividad empresarial. Al mismo tiempo
se ofrece a todos los empresarios el asesoramiento y la gestin centralizada de
todos los trmites para poner en marcha una empresa
f) Servicios a los trabajadores: A travs del Centro de Formacin e Insercin se pone a disposicin de los desempleados una bolsa de empleo, formacin
ocupacional y otros servicios integrados para el empleo. A travs de la bolsa de
empleo se canalizan unas 2.000 ofertas de empleo anuales y el 70% de los desempleados de la ciudad recurren a esta bolsa de trabajo como una opcin para
encontrar empleo. La formacin est dirigida a los colectivos ms desfavoreci-
210
dos, propiciando al mismo tiempo el fomento del autoempleo y la creacin de

empresas, con una visin de futuro, fomentando aquella formacin de profesionales cuya demanda se prev que crezca. Las acciones formativas se realizan en
colaboracin con organismos estatales o de la Comunidad de Madrid as como
con la Cmara de Comercio, las asociaciones de empresarios y los sindicatos.
Finalmente, mediante el denominado Servicio Integrado para el Empleo, la institucin municipal ofrece a los desempleados informacin profesional para el
empleo que incluye la ayuda para la bsqueda activa de empleo, el desarrollo de
los aspectos personales y un plan personal de empleo y formacin.
Con estas actuaciones, el Plan de Empleo se configura como un conjunto
de actuaciones que involucran de forma transversal a distintas unidades administrativas del aparato municipal as como a un conjunto de actores pblicos y
privados de la ciudad.
En el marco de la poltica de empleo se fomentan polticas activas de empleo vertebrada en torno a dos acciones: servicios para desempleados y apoyo
al tejido productivo de la ciudad. Respecto a los primeros se ponen en marcha
actuaciones para favorecer el acceso al mercado de trabajo para colectivos desfavorecidos (mujeres, jvenes, discapacitados o mayores de 45 aos) mediante
programas de orientacin laboral y formacin. El apoyo a las Pequeas y Medianas Empresas de la localidad se realiza a travs de programas de promocin
econmica, puesta a disposicin de infraestructuras bsicas, subvenciones,
gestin integral de los trmites administrativos y servicios de informacin. Se
establecen mecanismos de cooperacin tanto con el tejido productivo del municipio estableciendo convenios de colaboracin con PYMES radicadas en la
zona para el fomento del empleo como con otras administraciones para cofinanciar programas de empleo.
Se pone en marcha el Observatorio de Empleo y se acuerda un Plan Local
de Formacin para el empleo que se firma por el Ayuntamiento, los sindicatos,
la Cmara de Comercio y la Asociacin de empresarios de Alcobendas. El
Ayuntamiento se compromete a facilitar espacios para la formacin y las empresas a elaborar e impartir esta, de forma preferente, a colectivos desempleados del municipio susceptibles de ser contratados posteriormente.
Vale la pena notar que la institucin municipal pide contraprestaciones a las
empresas que se instalan, entre ellas que dirijan sus demandas de puestos de
trabajo a travs de la Bolsa de Empleo del Ayuntamiento, lo que significa que
una buena parte de los puestos de trabajo que se crean son para vecinos de la
ciudad. Para ello se firman convenios con empresas pequeas y medianas que
se obligan a dar prioridad a desempleados del municipio. De la misma forma
existen acuerdos con las grandes superficies para cubrir la mayora de la plantilla con desempleados del municipio.
211
Uno de los aspectos de la Poltica de Empleo es la Formacin a travs del

Centro de Formacin e Insercin laboral en colaboracin con las empresas radicadas en la zona. Se han firmado convenios con empresas de los diversos
sectores radicadas en la localidad par el desarrollo de programas de formacin
con una alta tasa de contratacin. En la actualidad se est poniendo en marcha
un Centro de Formacin para el Mercado de las Nuevas Tecnologas que tiene
como objetivos atender a una demanda latente a partir de la instalacin en el
trmino municipal de empresas relacionadas con la Sociedad de la Informacin, implicando a todos los agentes. Este Centro est promovido por el Ayuntamiento de Alcobendas, otras instituciones pblicas estatales y regionales, las
Empresas de Nuevas tecnologas radicadas en Alcobendas y Universidades.
Estas empresas junto con el Ayuntamiento desarrollan una escuela de formacin. A resultas de todo, el desempleo en el municipio est en tasas cercanas al
6%, la mitad que en Espaa y 3 puntos por debajo del de la Comunidad de Madrid, de tal forma que Alcobendas es el municipio de la Comunidad de Madrid
con menor tasa de paro en los ltimos 10 aos.
Para facilitar la coordinacin de los agentes econmicos de la zona, Alcobendas forma parte del Consorcio Noroeste para el Empleo y el Desarrollo
econmico. Este consorcio est formado por seis municipios de la zona y se
forma para impulsar acciones con carcter intermunicipal y, en su caso, el impulso de proyectos europeos. En las distintas actividades de este Consorcio
participan las organizaciones empresariales y sindicales de la zona.
A la luz de la evidencia emprica, desde la perspectiva de la gobernanza urbana, se concluye que en el modo de disear, implantar y ejecutar las polticas
pblicas locales en Alcobendas:
a) Hay participacin en todas las polticas pblicas, pero que las elites
polticas y administrativas locales retienen un importante poder a la hora de
tomar decisiones. Por otra parte, el nivel de participacin es alto pero lo que
significa un traslado de poder a la sociedad civil local aunque las decisiones
importantes permanecen en las elites poltico-administrativas. Como instrumentos de gobernanza la participacin en el diseo e implantacin de las polticas pblicas contribuye a la creacin de un sentimiento de comunidad e identidad con la ciudad, sobre todo a los que participan ms activamente.
b) Existe una cooperacin institucional en todas las polticas involucrando a todas las instancias de la Administracin Central o de la Administracin regional que tienen relacin con la poltica sectorial en cuestin.
c) La accin local es una accin pblica integrada, de tal manera que se
coordinan aquellas unidades administrativas que dentro de la organizacin municipal tienen relacin con cada una de las polticas pblicas sectoriales.
212
4.3.
PARTENARIADOS Y CONSORCIOS: LA REGULACIN

POLTICA DEL MERCADO LOCAL215
Estructuralmente, la capacidad financiera de los Ayuntamientos para la realizacin de inversiones es limitada, siendo necesaria la aportacin de otras Administraciones o la colaboracin con la iniciativa privada. En este contexto,
surgen los partenariados como acuerdos voluntarios entre los actores pblicos
y privados para dar respuesta a problemas y circunstancias particulares que se
institucionalizan en organizaciones mixtas. Con ellos las instituciones pblicas
cooptan a actores privados para apoyar su accin pblica en razn de intereses
mutuos. En los partenariados los intereses de los polticos y de los empresarios
son distintos216 y por tanto, existe la necesidad de encontrar un equilibrio entre
las lgicas del mercado y de la poltica217. Adems, en el marco de los partenariados los actores del territorio realizan actuaciones a largo plazo que sirven de
marco para la accin pblica que permite responder a las necesidades del contexto local. Un complejo nmero de agentes est involucrado en el desarrollo
econmico local que incluye a otros niveles administrativos, una gama difusa
de instituciones en el mercado y el tercer sector, adems de las empresas. El
trmino partenariados es utilizado como comprensivo de estas nuevas estructuras que estn emergiendo y que han sido interpretadas por algunos (HARDING,
1991) como coaliciones de elite o coaliciones de crecimiento.
En el marco de la competencia entre ciudades, aquellas que adaptan su planificacin urbana a los estndares de calidad de los inversores potenciales tienen una gran ventaja. Determinadas variables socioeconmicas predisponen a
grupos de inters econmico a operar en el mbito territorial de un municipio
y, cuando esto sucede, la administracin local no puede exigir que las decisiones de estos grupos de inters, tomadas con criterios de mercado, se ajusten exclusivamente a los intereses pblicos. Las decisiones tomadas con criterios de
215 ... Hoy tenemos claras bastantes cosas. Nosotros cuando empezamos con la concertacin con empresas privadas tenamos claro que para nosotros esta colaboracin es un medio de desarrollo, es una herramienta de desarrollo, pero lo que queremos, primero, es que propicie el desarrollo de ms calidad y, desde
luego, ms participado, en este caso, por el gobierno municipal, porque claro, aqu si te descuidas, en los sitios donde interesa el capital al mercado, pues si te descuidas, te quedas al margen, claro. Desde el Ayuntamiento se trabaja, en cuanto a la concertacin, bajo el principio de que el gobierno local dirige el desarrollo,
nosotros somos la ciudad, no los promotores econmicos... (Primer Teniente de Alcalde).
216 Con la presencia de grandes grupos empresariales nacionales o internacionales con intereses y lgicas propios de desarrollo. Por su propia naturaleza, en todo partenariado hay un componente pblico y privado. En su componente privado, el objetivo de las empresas es la rentabilidad econmica, pero al ser el encargo pblico y definido por los polticos, la empresa integra esos valores en sus objetivos. La empresa privada
busca rentabilidad, imagen social, objetivos legtimos que se consiguen cuando la empresa se adapta a los intereses pblicos, teniendo as una dimensin pblica (BOZEMAN, 1998).
217 ... Nosotros tenemos a la concertacin pblico-privada como uno de los elementos de nuestra gestin buscando siempre la integracin de los intereses privados con el desarrollo de la ciudad y el inters pblico; concertar eso de manera que nosotros seamos los agentes, que concertemos y hagamos que gestionen
otros, y luego las plusvalas vienen aqu, pues eso es la tnica... (Primer Teniente de Alcalde).
213
mercado para que al mismo tiempo ayuden al desarrollo y crecimiento de la

ciudad tienen que reconducirse a un marco de cooperacin cvica organizado
en funcin de los intereses mutuos.
Como se ha sealado, en las ciudades, dada la insuficiencia de ingresos
para los gastos existentes, los gobiernos locales tienen que operar con partenariados pblico-privados si quieren movilizar capital para llevar a cabo proyectos de desarrollo importantes y el desarrollo de polticas pblicas conjuntamente con las empresas. Los partenariados son instrumentos para hacer
proyectos de desarrollo, de tal forma que las empresas son buscadas por los gobiernos locales ya que aquellas controlan los recursos y, por tanto, no todos los
gobiernos locales tienen las mismas posibilidades. Por ejemplo, la nueva divisin del trabajo no beneficia a aquellos gobiernos locales que no disponen de
ciertos recursos en su territorio.
En Alcobendas los partenariados pblico-privados juegan un papel importante tanto en las polticas locales de desarrollo econmico como en las sociales218, por ello se realizan partenariados en forma de concertacin con empresas que contribuyen a la modernizacin de los emplazamientos industriales del
trmino municipal y con el Tercer Sector y en forma de consorcios con otras
organizaciones pblicas.
Y no slo eso, en Alcobendas los partenariados son un vector de dinamizacin del desarrollo del territorio local. Se impulsan desde el gobierno local
como instrumento de movilizacin de actores a partir de una estrategia reticular de partenariados en torno a un proyecto global de desarrollo urbano definido por el gobierno local. Son, por tanto, un sistema de accin organizado cuyos
resultados han sido cruciales para el desarrollo de la ciudad. Los partenariados
se realizan: a) con entidades privadas y empresas, b) con otros actores pblicos, particularmente con la administracin de la Comunidad de Madrid y
c) con el Tercer Sector.
218 ... y pensamos un modelo que desde luego era transversal, porque implicaba a todo el mundo, no
solamente ya por la gestin que haba que hacer dentro del ayuntamiento, ms profesionalizada y ms dirigida hacia este modelo, sino porque la consecuencia de los acuerdos con los inversores privados, con los empresarios privados se iban a derivar a hacer los programas del resto del ayuntamientos que es en lo que al final pensbamos. Cmo podamos dotar econmicamente a muchsimos programas que queramos hacer
(tanto sociales, deportivos, o de otro tipo... y culturales), y tambin del desarrollo de la gestin, del modelo
especial de la gestin, que lleva muchos costes etc... y como podamos, con nuestros ingresos (sin sacar ms
dinero a travs de los impuestos a los vecinos) desarrollar estos programas... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
214
a)
La concertacin pblico-privada
Mediante la concertacin pblico-privada se aprovechan las ventajas competitivas locales, movilizando los recursos locales y maximizando sus impactos mediante el intercambio de valor entre los actores pblicos y privados. Estas operaciones subrayan las relaciones entre la ciudad y el sector empresarial.
Determinadas variables socioeconmicas predisponen a grupos de inters
econmico a operar en el mbito territorial de un municipio. Cuando esto sucede la administracin local no puede exigir que las decisiones de estos grupos
de inters, tomadas con criterios de mercado, se ajusten exclusivamente a los
intereses pblicos, pero s puede modular las decisiones tomadas con criterios
de mercado para que al mismo tiempo ayuden al desarrollo y crecimiento de la
ciudad, reconducindose en un marco de cooperacin cvica organizado en
funcin de los intereses mutuos.
Esta cooperacin entre el gobierno local y el sector empresarial, puede tener lugar en actuaciones encaminadas a la renovacin del tejido urbano y enmarcarse en una estrategia de desarrollo de la ciudad. Un ejemplo de desarrollo
inmobiliario para la revitalizacin de la ciudad consiste en que el promotor
construya oficinas y centros comerciales y los comercializa, mientras que el
Ayuntamiento planifica y, eventualmente, pone terrenos a disposicin de los
constructores. Estas actuaciones propician la mejora de infraestructuras y el
posicionamiento de la ciudad como factor de emplazamiento, es decir, permite
la realizacin de proyectos que el Ayuntamiento, con sus solos recursos, no podra haber acometido.
La iniciativa privada y el Ayuntamiento tienen objetivos complementarios y
logran sinergias. Si bien tienen intereses puntuales convergentes, los principios
por los que se guan son diferentes: el empresario obtener beneficios conforme a
los principios de mercado y el gobierno local de Alcobendas obtener ventajas
sociales. Sin embargo, sus objetivos no son incompatibles, los de las empresas
tienen carcter comercial y los del Ayuntamiento social, de manera que la identidad y responsabilidad de los socios permanece intacta. En cualquier caso, los
partenariados proporcionan ventajas para la ciudad en el orden de infraestructura y social, adems de mejorar su situacin financiera, revitalizacin de zonas
determinadas y, en general, la mejora de la situacin competitiva de la ciudad.
De este modo, la concertacin con empresas219 se constituye en un mecanismo para la consecucin de objetivos pblicos, sobre todo en el mbito del
219 Las principales actuaciones que han implicado la formacin de partenariados han sido: 1. La puesta
en marcha del Parque Empresarial La Moraleja en 1989; el Ayuntamiento pone a disposicin una importante
215
desarrollo urbanstico: actores privados como socios de las polticas de urbanismo220 en un entorno econmico que demanda y favorece proyectos inmobiliarios urbanos de prestigio. Adems, la formacin de partenariados para el desarrollo urbano proporciona a la institucin municipal un instrumento de
control que complementa a la mera planeacin urbanstica, pues la institucin
municipal se involucra en la ejecucin de esa planeacin que no se deja al albur de los intereses inmobiliarios y proporciona al Ayuntamiento ingresos que
se incrementan con el precio de los inmuebles y alquileres.
Los motivos de la concertacin pblico-privada en Alcobendas giran en
torno a la consecucin de objetivos: 1) De tipo econmico, el Ayuntamiento no
tiene recursos para construir; tal vez el mejor ejemplo sea la construccin de la
Gran Manzana, actuacin urbanstica donde se compaginan objetivos sociales,
creacin del edificio del Ayuntamiento y los juzgados, la consecucin de una
nueva centralidad en la ciudad y dotar a un barrio deprimido de un ambiente de
negocios y dinamismo econmico. 2) Estratgicos: mantener un partner y desarrollar relaciones de confianza para futuras actuaciones.
En Alcobendas, tambin tiene un lugar destacado en la concertacin la
construccin de viviendas sociales221 a partir de la gestin del suelo222 al que
superficie en la que se instalan empresas nacionales y multinacionales, lo que aporta prestigio y riqueza para
la ciudad. De la explotacin y gestin de este parque empresarial se ocupa una empresa mixta en la que el
Ayuntamiento participa con un 25% y la empresa Magnum en un 75%. En 1990, Seromal, empresa municipal de servicios y Jotsa construyen el Parque Norte (zona verde y deportiva); esta ltima empresa aporta 108
millones de ptas. en compensacin por la zona deportiva que construye en el polgono 18 o parque empresarial de la que no podran disfrutar los vecinos del casco urbano. En 1992 se acenta la poltica de permutas
de terreno con promotores. Es de destacar la construccin del centro administrativo y comercial Alcobendas
2000: edificio para el nuevo ayuntamiento, auditorio, centro cultural y oficinas pblicas; financiado por la
empresa adjudicataria del proyecto que obtiene a cambio un centro comercial, aparcamientos y un edificio
de oficinas privado. La Fundacin la Caixa asume el proyecto de remodelacin del Museo Acciona.
220 Quizs el caso ms emblemtico lo constituya el equipamiento urbano, citado en la nota anterior,
conocido con el nombre de Alcobendas 2000, paradigma de la concertacin pblica y privada, que permite
dotar a la ciudad de un edificio que alberga la sede del Ayuntamiento as como equipamientos culturales para
la ciudad junto con una zona comercial y de ocio. Otras actuaciones son el Museo de la Ciencia es fruto de la
colaboracin entre el Ayuntamiento y la iniciativa privada (Cubiertas MZOV) El Parque Empresarial la Moraleja, el Parque de Andaluca, el Parque Arroyo de la Vega, un espacio urbano donde se integran la residencia, actividad econmica, equipamientos colectivos y espacios verdes. Estas actuaciones son el resultado de
la colaboracin con las empresas privadas, donde a cambio de terrenos municipales, la iniciativa privada
realiza importantes infraestructuras y equipamientos pblicos que la institucin municipal, de otra forma, no
podra acometer. Tambin la construccin de aparcamientos para residentes.
221 ... Una de las prioridades del equipo de gobierno ha sido la poltica de vivienda para jvenes enmarcada en la Poltica de Juventud y, entonces, hacemos el planteamiento de tal manera que lo incluimos en
el sistema de expropiacin porque sino por compensacin es imposible sacarlo adelante. Una vez en expropiacin tiramos para adelante con el planteamiento y con el sistema, hasta que lleguen los propietarios del
suelo que nos dicen: oye, queremos negociar... y en ese momento negociamos con ellos, la liberacin de la
expropiacin a cambio de la vivienda social que queremos hacer y buscamos un promotor privado que sea el
que negocie con el propietario del suelo originario y con el ayuntamiento y formamos un partenariado a tres
bandas en el que estn: en primer lugar, el propietario del suelo (lleva su remuneracin por su suelo), que
adems no puede ser la que ellos dicen, no puede ser libre porque es un sistema de expropiacin, es decir, al
que no le interese firmar un convenio le expropiamos y ya est, ya dirn los tribunales lo que hay que pagar,
216
se le da un uso estratgico223, conjuntamente con el mercado. En materia de

desarrollo del suelo es el Ayuntamiento el que acta como empresario creando
su mercado (construccin de edificios de negocios y viviendas de proteccin
oficial para despus ponerlas en el mercado de alquiler y/o venta), tanto a empresas como a particulares.
Las actuaciones concertadas se organizan estructuralmente a partir de empresas mixtas, de tal forma que los mayores proyectos, en el mbito de la
reestructuracin urbana, se llevan a cabo bajo esta frmula jurdica224, encuadrando a autoridades locales, regionales en su caso, agentes estatales, y operadores, sobre todo urbansticos, del sector privado. En las escrituras de constitucin de estas sociedades se dejan claras las responsabilidades, sobre todo
financieras de cada parte, protegiendo, adems, intereses de terceros o ciudadanos que puedan verse afectados. En Alcobendas se pueden distinguir partenariados con fines econmicos y partenariados con fines de equipamientos
culturales.
Es importante subrayar que la gestin de los partenariados se realiza a travs de un comit de gestin tcnico y diversas comisiones temticas. Este tipo
y el propietario del suelo tiene un inters de que no expropiemos, en segundo lugar, promotores inmobiliarios que le garantizan a los propietarios del suelo que no van a pagar una peseta por la urbanizacin, datos de
gestin, etc... y nosotros como Ayuntamiento... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
222 ... En nuestro caso, hablo de Alcobendas, porque si te vas a otro Ayuntamiento cercano es otro
caso, el 70% del suelo se lo quedan los propietarios y el 30% se lo queda el Ayuntamiento, pero lo reequilibramos porque cada vivienda libre, el algunos casos, representa 2,5 y 3 viviendas sociales. Eso significa que
nosotros con el 30% de nuestro suelo conseguimos el 75% de vivienda social, por ejemplo, en Fuenteducha
que es el prximo desarrollo que vamos a hacer, que ya esta tambin avanzado, nosotros tenemos de 2.675
viviendas que hay, 1.675 de V.P.O. y las hacemos nosotros y nos las dan gratis, urbanizadas (solo tenemos
que contratar la construccin) y 1.000 son libres y son la remuneracin del suelo para los propietarios, y en
esas 1.000 interviene, en este caso Ferrovial porque decidimos as, en otros casos han sido otros constructores, evidentemente con solvencia profesional y con capacidad econmica para poder financiar, y con esto
conseguimos una colaboracin entre tres agentes, propietarios del suelo, inmobiliarios que quieran invertir
en Alcobendas y Ayuntamiento que quiere conseguir un objetivo, que no es slo econmico al hacerse con
inmuebles para su posterior alquiler, sino el objetivo social de vivienda... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
223 ... Nosotros invertamos en... pues, donde pudiramos, comprbamos todo lo que pudiramos, suelo, suelo, suelo... por donde fuera da igual que aquello se desarrollara dentro de 100 aos; comprando suelo... A partir de ah ramos no 100%, pero muy importante en las decisiones relacionadas con el urbanismo,
con la actividad econmica... El resultado de esas cosas han sido unas plusvalas y un patrimonio importante. Luego tenemos un sistema de gestin del Patrimonio muy singula..., nosotros tenemos en este momento
un presupuesto de 12.000 millones de gasto corriente, 1.000 millones de ingresos corrientes provienen de la
gestin del patrimonio... Adems del 100% de la inversin, 4.000 millones provienen tambin del patrimonio, pero de la gestin del patrimonio, no de la venta y adems de los planes que se estn desarrollando, en
un plazo de dos aos estaremos ya en 2.000 millones de ingresos corrientes. Por ejemplo, aqu puedes dejar
terreno a cambio de dotacin, en otros sitios es terreno a cambio de otra dotacin, pero no pblica, edificios,
aparcamientos pblicos para residentes, locales comerciales... pues bueno, nos hemos ido haciendo con un
patrimonio que gestiona una Empresa Municipal, eso nos da margen de maniobra, una hacienda saneada...
224 En 1989 se constituyen las sociedades mixtas Pluralsa para el Parque Empresarial de la Moraleja y
Castilla Norte, S.A. para gestionar el desarrollo del Polgono del Arroyo de la Vega.
217
de actuaciones pone de relieve la capacidad de intervencin del gobierno local

de Alcobendas para negociar con el sector privado225. Un ejemplo significativo
de inversin pblico-privada lo constituyen los acuerdos con la empresa de desarrollo urbanstico Ro Norte mediante el cual ambos se asocian para crear
una sociedad en la que el Ayuntamiento aporta terrenos y obtiene a cambio importantes infraestructuras y propiedades inmobiliarias creando, adems, un nmero significativo de empleos. Estas actuaciones se repiten en otros proyectos
que adoptan una operativa similar (desarrollo urbanstico de Arroyo de la Vega,
para el desarrollo de actividades terciarias y comerciales en los que el Ayuntamiento obtiene inmuebles en propiedad que posteriormente explota). Estas
operaciones dotan a la ciudad de una imagen de marca y sirven para situarla en
el contexto internacional de ciudades.
Con la expectativa de beneficios recprocos, en Alcobendas en lo que se refiere a la organizacin de la concertacin con empresas privadas226, tiene una
importancia capital el modelo de relaciones entre el Alcalde y los intereses empresariales. Se trata fundamentalmente de relaciones informales (por ejemplo,
a la ahora de convocar reuniones y tomar decisiones) pero que se plasman en
contratos formales. En lo que se refiere al control democrtico y a la dacin de
cuentas, al ser la iniciativa pblica, se informa al Pleno de los acuerdos a que
se llega con las empresas privadas y no existe una prdida de autonoma de la
institucin municipal227.
Hay que insistir que, en Alcobendas, actores pblicos y privados estn
comprometidos con las decisiones estratgicas a largo plazo que afectan a la
ciudad. El gobierno local mantiene autonoma, pues la empresa concertada no
define los objetivos de desarrollo econmico. De esta forma, en Alcobendas se
ha logrado una fusin de intereses entre la administracin local y los promotores para maximizar la rentabilidad de la poltica urbanstica. Se acepta la prioridad del constructor de sacar un beneficio a cambio de ingresos futuros para el
presupuesto local. En este caso puede decirse que ms que una poltica de crecimiento es una poltica de inversin.
225 ... La colaboracin de las instituciones pblicas y de la empresa privada es una de las caractersticas de Alcobendas. En Alcobendas a funcionado y ha hecho posible que se construyeran infraestructuras
para las que no haba recursos pblicos: Alcobendas 2000, el Arroyo de la Vega y el Parque Empresarial la
Moraleja son ejemplos en los que ha funcionado la colaboracin... (Directora de Comunicacin hasta ao
2002).
226 ... Es un Convenio de consorcio urbanstico, pero lo hacemos por con concurso. Preparamos lo que
queremos, lo sacamos al mercado y hacemos un concurso pblico. Despus una vez que hacemos el concurso pblico hacemos el Convenio. Las responsabilidades financieras y de organizacin de cada parte quedan
claras en el Convenio... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
227 ... En el caso de la construccin del Parque de Andalucia y de sus dotaciones anexas hubo seis ofertas, y cada una era preciosa. En todas se estrujaron un poquito el cerebro todos los ofertantes porque vean
que era una oportunidad de colaboracin. Esta colaboracin representaba para ellos un valor aadido. En vez
de pagarte en pesetas te pagan en construccin, con lo cual tienen ah una economa de escala que les puede
interesar... y a nosotros tambin, siempre que el control lo llevemos nosotros... (Concejal de Hacienda).
218
En otro orden de cosas, y nada desdeable, el nivel de eficacia de los partenariados depende del desarrollo de relaciones de trabajo efectivas en las que el
primer paso es el desarrollo de expertise y de experiencia, generalmente en el
marco de redes limitadas y proyectos especficos en una primera etapa para desarrollar confianza. En una segunda etapa hay un compromiso continuo y
efectivo de numerosos agentes para con toda la economa. En ltima instancia,
una estructura bien desarrollada conduce al establecimiento de una red autosostenida en la que cada agente es receptivo a las necesidades de los dems.
Esto genera un desarrollo progresivo del partenariado que se comporta como
una institucin emprendedora228.
Baste sealar, finalmente que hay diversas razones en las que se sustenta el
xito de los partenariados en Alcobendas. La primera de ellas es que son el resultado de la iniciativa poltica. En segunda instancia, sirven de basamento
para mantener relaciones de confianza a lo largo del tiempo229. En tercer lugar,
existe desde el principio una clarificacin de los derechos y obligaciones de las
partes, respetando el principio de legalidad. Adems, se establecen mecanismos de coordinacin entre la institucin municipal y las empresas privadas,
con una importante participacin de los tcnicos municipales. Deben mencionarse tambin la existencia de acuerdos para la resolucin de conflictos durante la ejecucin de los proyectos y la designacin de un responsable en el seno
del Ayuntamiento durante la implementacin de los mismos.
b)
Los Consorcios con la Comunidad de Madrid
La Comunidad de Madrid, a travs de los Planes de Inversiones (PRISMA),

aporta parte de la financiacin para la construccin de equipamientos y de vivienda social230. Huelga decir que el Ayuntamiento mantiene tambin importantes grados del control231.
228 ... Estamos muy orgullosos de la experiencia con el Museo de la Ciencia que no solamente nos
construy Riofisa, sino que adems nos ofrecieron gestionarlo ellos. Mejor todava, porque tenamos un servicio publico pero sin coste para el Ayuntamiento. Est situacin dur unos aos. Posteriormente buscamos
un socio para su gestin y lo encontramos en la Caixa que, de verdad, ha sido uno de los mejores aciertos, y
all esta funcionando sin coste para el ayuntamiento y dando un servicio... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
229 ... En cuanto a la colaboracin con las empresas privadas hemos venido funcionando hasta ahora
bien. Hemos tenido xito en todo lo que hemos hecho, no recuerdo que nada se haya quedado desierto, que
no haya habido o que la colaboracin haya fracasado. Es ms, pienso que esta colaboracin se ha reforzado
a medida que se consolidaban las experiencias... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
230 ... La experiencia de partenariados con promotores lo trasladamos tambin a la vivienda social.
Pensamos: cmo se puede hacer vivienda social de la forma tradicional? Nos dirigimos a la Administracin
de la Comunidad de Madrid y nos ponemos de acuerdo con la Direccin General de la Vivienda para que nos
informen de su capacidad econmica para incluirnos en el cupo de la vivienda social y despus vamos a buscar al propietario del suelo para negociar... y, bueno, decidimos hacerlo con otro modelo, hacerlo nosotros
mismos, hacer nosotros de promotores de vivienda social, no buscar promotores externos y desarrollarlas en
nuestros suelos, y as hicimos algunas viviendas por ejemplo estas de aqu enfrente, stas son viviendas so-
219
Ejemplos de consorcios de esta naturaleza en Alcobendas, lo constituyen el

Consorcio Valdelasfuentes para la construccin de viviendas sociales232 y los
Convenios con Universidades para desarrollar tecnologa e imagen de la ciudad233. El Consorcio Urbanstico Valdelacasa con la Comunidad de Madrid
para creacin de un parque Empresarial, con una inversin de 115,75 millones
de euros (el 15% municipal), constituye un Consorcio pionero en la Comunidad de Madrid en el que el Ayuntamiento aporta el suelo y la Comunidad la financiacin, con la peculiaridad de que antes de desarrollar las actuaciones se
constituye un Consorcio entre el Ayuntamiento y la Comunidad al 50%, es decir, con la misma capacidad en la toma de decisiones. Dado que, legalmente, la
Consejera tiene voto de calidad en las grandes decisiones planificadoras, el
Ayuntamiento propone que el Secretario y el Gerente del Consorcio sean propuestos por el Ayuntamiento, de tal manera que el Ayuntamiento mantiene mbitos de poder mediante la gestin diaria en la que se toman el grueso de decisiones de ejecucin que hacen efectiva la planificacin.
c)
Acuerdos con el Tercer Sector
Incluye acuerdos con los ciudadanos o asociaciones para determinados

servicios (escuelas, cuidado de parques, etc.). El partenariado con las organizaciones del Tercer sector (dirigidos a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y actuando en diferentes mbitos) es posible por la existencia de un
importante capital social en la ciudad y porque los impactos son percibidos en
el corto plazo.
Se firman convenios con empresas para el patrocinio de las actividades deportivas de los clubes que pertenecen a la Fundacin Deporte Alcobendas.
A cambio del apoyo econmico de las empresas a los clubes, el Ayuntamiento
ciales, en las que nosotros hicimos de promotores externos, contratamos tambin la constructora como cualquier promotor y nosotros realizamos las actividades de promocin, adjudicacin y venta... (Concejal de
Urbanismo, legislatura 1999-2003).
231 ... El tema del control es una cosa que hemos llevado muy a rajatabla incluso con la Comunidad de
Madrid. Hemos hecho consorcios con la Comunidad de Madrid, el ltimo, por poner un ejemplo es el de
Valdelacasa, que es una zona industrial que vamos a desarrollar, que esta aqu al lado, y en este como en todos los consorcios hemos pedido el 50% como mnimo de ayuntamiento. Claro, la Comunidad de Madrid no
quiere que tengamos el 51%, bueno, pues 50% y 50%, y adems nos reservamos todos los desarrollos de planeamiento que los hace el Ayuntamiento. De esta manera, nosotros no trasladamos al Consorcio la capacidad
de la toma de decisiones, nosotros lo que hacemos es trasladar al Consorcio lo que hemos decidido en sede
local en aspectos relacionados con el planeamiento. Esta es una poltica que seguimos a rajatabla sea cual
sea el color poltico en la Comunidad de Madrid... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
232 Mediante este consorcio entre el Ayuntamiento y el gobierno de la Comunidad de Madrid se desarrolla una actuacin urbanstica que permite la construccin de un barrio con 3300 viviendas, 2600 de ellas
de proteccin pblica.
233 ... buscamos relaciones no slo con empresas, sino con otros agentes, por ejemplo, las Universidades, sobre todo las que tenemos aqu al lado, donde hay mucho contacto con las facultades fundamentalmente en materia de investigacin... (Primer Teniente de Alcalde).
220
oferta a los trabajadores de las empresas las mismas condiciones para la utilizacin de las instalaciones deportivas a los empleados que a los empadronados
en Alcobendas.
En consecuencia, en Alcobendas la concertacin, los consorcios y los convenios con el Tercer Sector constituyen un contrato ms poltico que jurdico
sustentando en la confianza entre los actores. Este contrato se caracteriza por la
existencia de acuerdos negociados sobre los objetivos, el compromiso acerca
del calendario y las contribuciones de cada uno de los actores. Se distinguen
tres niveles:1) Un acuerdo poltico en el que se establecen los objetivos polticos, econmicos y sociales. Este acuerdo recoge el grado de compromiso de
cada uno de los actores y en l se incluyen la optimizacin de los recursos pblicos. Econmico para contribuir al desarrollo del territorio y social con la
creacin de empleos. Este contrato poltico est materializado por un comit en
el que participan los cargos polticos y la empresa. 2) Un contrato institucional
y 3) Un contrato operativo en el que se establecen los recursos y responsabilidades, los derechos y obligaciones de las partes que eviten comportamientos
oportunistas.
221
CAPTULO 5:
LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS.
LA CONGRUENCIA ORGANIZATIVA
COMO FACILITADORA DEL MODELO
DE GOBERNANZA EN ALCOBENDAS
5.1.
EL PROCESO DE TRANSFORMACIN ORGANIZATIVA:

ESTRATEGIAS, TCTICAS Y ACCIONES. LA ADOPCIN
DE UNA NUEVA CULTURA POLTICO-ADMINISTRATIVA
COMO SOPORTE DEL PROCESO
Destacada la central importancia de las relaciones con la sociedad civil y

con el mercado, en este captulo abordaremos la tercera clusula de la caracterizacin de la gobernanza en la ciudad de Alcobendas, constituida por las innovaciones en los procesos de gestin, pues una opcin de gobernanza requiere la
adecuacin de la organizacin, de los recursos organizativos y de los mecanismos de gestin.
Hasta ahora se han visto los mecanismos de gobernanza como nuevas formas de relacin entre el sistema poltico-administrativo y la sociedad a consecuencia de los cambios en el entorno, para lo cual se han analizado las relaciones entre actores pblicos y privados a travs de los partenariados o de la
concertacin y las relaciones entre la administracin local y los ciudadanos por
medio de la participacin. En el presente captulo se analizan las relaciones
dentro del sistema a travs de un haz de instrumentos de gestin pblica como,
entre otros, la descentralizacin a partir de la cual se puede estudiar la relacin
entre cargos electos y cargos tcnicos, la Direccin por Objetivos o modelo de
relaciones entre cargos directivos, tcnicos y el resto de empleados pblicos y
la Calidad en la que se subsumen un conjunto de relaciones en el interior de la
administracin as como entre sta y los ciudadanos.
En efecto, uno de los rasgos llamativos de la gobernanza en Alcobendas lo
constituyen las nuevas formas de relacin dentro del subsistema administrativo. En este respecto en Alcobendas se ha puesto en marcha una estrategia global de mejoras organizativas continuas y mejora en la calidad de los servicios
prestados. No hay, por tanto, un cambio organizativo radical. Esta estrategia
223
global se concreta en: a) El constante rediseo e implantacin de procesos de

decisin y de comunicacin y b) Acciones intracorporativas encaminadas a la
creacin de redes internas para adaptarse al entorno. A partir de estas estrategias tienen lugar actividades intraorganizativas que generan un consenso normativo, legitimacin y cultura corporativa hacia la innovacin en la gestin,
aglutinando los vectores polticos y organizativos del proceso. Un ejemplo lo
constituyen la realizacin de seminarios para cargos electos y directivos o las
numerosas jornadas que el Ayuntamiento organiza sobre diferentes aspectos de
las polticas pblicas o acerca del proceso de modernizacin234.
El xito del proceso de modernizacin en Alcobendas descansa en gran medida en la estrategia de implantacin elegida desde un incrementalismo gradual
a reformas ms globales. El proceso comenz con la introduccin de novedades en un rea elegida y de bajo riesgo235. De esta forma, adems de minimizar
riesgos, se tena la oportunidad de aprender e introducir medidas correctoras.
El rea seleccionada fue una unidad, el Patronato Sociocultural, responsable de
polticas pblicas sin conflictos, fcilmente perceptibles por los ciudadanos
(juventud y servicios sociales). En 1982 el Patronato Sociocultural agrupa servicios que haban funcionado autnomamente con diferentes culturas ya que
existe una necesidad de, simultneamente, proceder a una reorganizacin y poner en comn proyectos, conformar un equipo de gestin, racionalizar actitudes y procesos, adems de potenciar la coordinacin entre los distintos servicios, programas y proyectos que ya existan. A ello se une la incorporacin de
nuevo personal y un equipo de trabajo.
La paralela reestructuracin del aparato administrativo se produce a partir y
alrededor de estas dos polticas, con una construccin metdica ulterior de un
know-how conceptual en el que se sustentan las posteriores acciones de innovacin administrativa.
Este proceso de modernizacin administrativa, mediante la introduccin de
innovaciones, comienza con instrumentos para cambiar la cultura organizativa
(Direccin por Objetivos), poniendo as las condiciones para ulteriores acciones innovadoras hasta llegar a la orientacin al ciudadano (Calidad). La carac234 Son frecuentes las reuniones que polticos y directivos realizan fuera de la sede del Ayuntamiento
con objeto de reflexionar conjuntamente acerca de los mecanismos que se pueden introducir en la gestin
municipal para lograr su mejora. Asimismo, el Ayuntamiento de Alcobendas viene organizando Jornadas sobre Gestin Pblica, Modernizacin Administrativa y Calidad en las que participan otras entidades pblicas
y privadas as como las federaciones madrilea y espaola de municipios e instituciones de educacin superior. De esta manera se configura una malla de relaciones entre los participantes y a resultas de sus interacciones se genera una cultura de la innovacin entre los cargos electos y los directivos, al tiempo que de esas
interacciones se deriva una accin para implantar instrumentos innovadores de gestin.
235 ... De todas maneras tengo que reconocer que al principio nos mova el impulso y la intuicin. Los
primeros cambios hasta que de verdad empezamos a trabajar de forma planificada, son ms bien as, de mucha pelea de guerrillas... (Primer Teniente de Alcalde).
224
LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS
terstica del proceso es, pues, una ampliacin continuada de los elementos de
modernizacin que concluye con la Calidad en toda la organizacin. Un aspecto fundamental del proceso es que los pasos de la modernizacin son sostenibles y difcilmente reversibles.
Desde luego, uno de los rasgos fundamentales en Alcobendas es la combinacin de las reformas estructurales internas con un cambio cultural a travs de
la adopcin de una nueva cultura organizativa que acta de soporte para el proceso de modernizacin. Tiene lugar una gestin del cambio cultural en tanto en
cuanto en Alcobendas se ha ligado el cambio cultural a la implantacin del
proceso. Por lo dems, el cambio se focaliza en los procesos de grupo y se hace
a todos los niveles, tanto directivos como operativos.
Desde una perspectiva conceptual, la cultura organizativa se puede desagregar en tres niveles: el nivel de las estrategias y objetivos, el nivel de las estructuras y procesos y el nivel de los comportamientos y relaciones. En Alcobendas se ha actuado en estos tres niveles. En punto a las estrategias ha
existido una orientacin hacia las necesidades y expectativas del ciudadano.
De otro lado, a travs de la innovacin organizativa y tecnolgica se ha dado
respuesta a las cambiantes necesidades. Paralelamente, se produce una estrecha interconexin entre el conjunto de las unidades administrativas buscando
la efectividad a travs de la coordinacin.
En su puesta en prctica se ha observado un pragmatismo incrementalista
y una adaptacin a las necesidades locales. En cuanto a los comportamientos
se ha primado la innovacin por parte de los actores que producen ideas originales y la transmisin cultural de experiencias dentro de la organizacin con
lo que en sta se ha instaurado un sistema de aprendizaje organizativo continuado. Este aprendizaje, que permite aceptar la innovacin, es una constante
en el proceso236, caracterizado por la capacidad receptiva para implantar las
innovaciones.
Un elemento introducido en esta implantacin ha sido la participacin de
los empleados. Para ello ha existido una inversin en tiempo y energa para informar y convencer a stos al objeto de que se identificasen con los procesos
de reforma. A estos efectos han existido procesos de negociacin abiertos con
los representantes sindicales acerca de los objetivos de la modernizacin y las
precondiciones sociales del proceso (que el proceso no implicase despidos
236 ... Nosotros nos fijamos antes, ahora tambin, pero menos, en el Ayuntamiento de Barcelona, porque ha sido siempre muy innovador y nosotros tenamos relaciones con ellos, sobre todo en el tema juvenil,
nos llamaban a jornadas que organizaban... Esto nos abri un contacto... y vimos que hicieron un Plan Integral, parecindonos interesante, incluso a nivel de marketing poltico... para hacerlo haba que hacer una serie de cosas que movan otras cosas, entonces en ese momento, lo convertimos en un proyecto piloto, ....
225
sino, al contrario, posibilidades de promocin profesional y participacin de

los representantes sindicales en los grupos de trabajo).
5.1.1.
El papel de uno de los concejales (Aragetes, Primer Teniente

de Alcalde) como cargo electo y gerente profesional237
La figura del gerente profesional, cuyo equivalente ms cercano est en la

existencia del city manager en los modelos locales nrdico y anglosajn, ha
sido introducida en algunos ayuntamientos medianos situados en zonas metropolitanas (BALLART y RAMI, 2000). Este modelo, sin embargo, encuentra, en
general, un difcil encaje en el sistema de gobierno local espaol donde, adems de la no contemplacin de la figura en la normativa vigente, los cargos
electos realizan funciones gerenciales y los directivos suelen estar bajo la dependencia de un cargo poltico, por lo que su introduccin sera, a priori, una
fuente de conflictos tanto con los cargos electos como con los cargos tcnicos
y directivos.
Con independencia de quien realice la funcin gerencial, lo importante es
que sta se lleve a efecto de forma que se articule la coordinacin entre los responsables polticos y los cargos tcnicos. Con ello en mente, la profesionalizacin de la gestin pblica en el Ayuntamiento de Alcobendas tiene su origen en
la coordinacin de la organizacin administrativa. Esta coordinacin recae en
el Primer Teniente de Alcalde, que rene as las funciones de cargo electo y de
gerente municipal.
Podemos decir que la experiencia y el profundo conocimiento de las cuestiones de gestin y las relaciones polticas es una fortaleza para la gestin de
los procesos de cambio administrativo. Al acceder al poder, tras las primeras
elecciones democrticas, el Ayuntamiento contaba con pocos recursos y estaba
estructurado en forma departamental, con una estructura burocrtica centrada
en los procedimientos definidos por las normas, una accin pblica fragmentada y ausencia de liderazgo, planificacin y coordinacin en la accin administrativa. Una organizacin local tpica del perodo autocrtico, sin envergadura
para atender las demandas polticas sociales y econmicas de un rgimen democrtico. El Primer Teniente de Alcalde, Aragetes, juega un papel crucial en
el comportamiento organizativo ejerciendo un liderazgo transformador (PA237 ... en fin, prcticamente de los que estbamos en el impulso inicial, me quedo en ese momento yo
solo... es verdad que, al ser as, yo me hago cargo un poco del motor, del centro Gestor que habamos creado
que tena tres patas, Estudios, Informtica y Coordinacin, ... este ha sido el verdadero motor del cambio.
Pues bien, casi me quedo solo si, asumo entonces las competencias de todo esto y a partir de ese momento,
la iniciativa poltica parte de m, y tcnicamente desde ese centro gestor, pero eso ha evolucionado muchsimo y, desde luego, esto ya forma parte de la cultura de gestin de este Ayuntamiento a todos los niveles, a nivel poltico, y tambin, sobre todo, a nivel de gestin... (Primer Teniente de Alcalde).
226
RRADO,
2001). El principal reto de Aragetes es implantar una visin integral

de la gestin de la organizacin administrativa sustentada en la coordinacin y
en la descentralizacin, aparentemente antitticas, para asegurar que los programas realizados en las distintas unidades se complementan y que se coordina
la implementacin de los distintos programas. Se trata de lograr un equilibrio
entre integracin y coordinacin y entre descentralizacin y autonoma de las
distintas unidades administrativas.
El compromiso durante largo tiempo de este concejal contribuye a hacer
compatibles la introduccin de innovaciones con la de estabilidad organizacional al tiempo que disminuye la incertidumbre del proceso de cambio. En 1985,
Aragetes preside el Consejo Rector del Patronato y es, adems, responsable
de la inspeccin de servicios de la organizacin municipal; tiene, adems,
competencias en materia de Hacienda. La permanencia durante varias legislaturas asegura su profesionalidad. Desde el principio propone una organizacin
centralizada que, inter alia, revisara y coordinara las polticas, al tiempo que
se controlara la gestin. Se ocupa de financiacin, de personal y de coordinacin. Pone en marcha mecanismos para la cooperacin interdepartamental (por
ejemplo, la Direccin por Objetivos).
Es importante sealar que se trata de una persona de confianza del Alcalde

y cercana a l. Esto supone tener la oportunidad de convencerle de la eficacia
de las decisiones y obtener apoyo poltico. Precisamente la cercana al Alcalde
le hace percibir como alguien con poder a quien se le puede comunicar la posibilidad de implantar innovaciones238. Bsicamente se trata de una relacin ms
parecida a un modelo gerencial como la alemana Brgermeister y Gemeinde
Direktor que preparan la agenda local conjuntamente en colaboracin y en relacin de confianza239.
Por otro lado, mantiene contactos frecuentes con los directivos con los que
despacha asuntos, as como con los miembros de la oposicin. A partir de las
relaciones con los directivos construye una importante base de poder al ocuparse de las finanzas. Tambin crea una unidad de inteligencia (la Unidad Planificacin y Coordinacin, de la que es responsable y que acta como sus ojos
y odos) que, aunque pequea, le otorga un importante control. Adems se re238 ... Aragetes ha sido el que ha gestionado todo esto en la sombra, bajo nuestro punto de vista ha
sido el responsable ltimo de todo lo que tiene que ver con la gestin durante estos aos. El Alcalde est para
determinadas cosas, es el que toma determinadas decisiones que puedan afectar a la imagen pblica, pero la
gestin es de Aragetes, es el jefe de toda la gestin, digamos que el Alcalde ha dicho djame la poltica y
toma la gestin. Cuando hay un conflicto te viene el director, luego el concejal de rea, pero el que resuelve
es Aragetes, aqu nunca vamos al Alcalde, nunca le pedimos cita, si no vemos salida pedimos cita a Aragetes que es el gestor ltimo responsable... (Secretario Seccin sindical CC.OO.).
239 En Espaa hay alguna experiencia de modelo gerencial, entre ellas, la del Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat. Modelo que ha sido estudiado por GINER (GINER, 1998, citado por BALLART y RAMI,
2000).
227
clutan directivos profesionales. Asimismo, desarrolla una poltica de contactos

con todos los niveles de la organizacin administrativa.
5.1.2.
La adopcin de una nueva cultura administrativa
La cultura administrativa es un rasgo distintivo de cada organizacin pblica. Es bien conocido que uno de los rasgos definitorios de la cultura administrativa es el tipo de relacin existente entre los polticos y los burcratas (BAENA, 2000). Desde un punto de vista institucional, el sistema poltico local
espaol favorece las relaciones entre los polticos y los burcratas, pues los primeros, adems de las relaciones de representacin poltica con el entorno, suelen ser responsables de un sector de la administracin, realizando funciones
gestoras, de tal forma que se facilita el que mantengan relaciones estrechas
con los directivos pblicos y una intensa actividad administrativa. Otro rasgo
es el nivel de introduccin de innovaciones en todos los factores administrativos que son los medios que cumplen la funcin de mantenimiento240. Tales
medios o factores administrativos se pueden aislar, pero en la prctica aparecen
interrelacionados. Por otra parte, la combinacin de factores es un rasgo distintivo de cada cultura organizativa (ARENILLA, 2001).
Una de las debilidades del sistema burocrtico consiste en los departamentos estancos de los diversos mbitos de especializacin departamental y por
tanto su especializada estrategia de suboptimizacin. El punto de partida de la
gestin en Alcobendas radica en que una coalicin de directivos y polticos desarrollan junto con la descentralizacin una visin corporativa. Esta visin
comprende escenarios y proyecciones sustentadas en alternativas organizativas
prioritarias y un proceso de construccin de la opinin en el conjunto de la organizacin administrativa, por lo que, un aspecto importante de la gestin en
Alcobendas es el programa de cambio cultural de la organizacin administrativa en su totalidad.
El cambio de cultura administrativa en Alcobendas se ha sustentado en el
desarrollo de una funcin directiva pblica profesionalizada, reclutando a tcnicos y dotndoles de capacidad de propuesta y decisin, de tal manera que tienen capacidad de influencia y no son meros ejecutores de las decisiones de los
cargos electos. Las relaciones entre stos y los directivos se sitan en relaciones de interdependencia ms que de mando. Por otra parte, sin perjuicio de
la descentralizacin, se ha producido una integracin de las distintas unidades
240 Los factores administrativos son los medios con los que cuenta la administracin para cumplir una
de las funciones principales de la administracin cual es la funcin de mantenimiento. Pero estos factores
tambin hacen viable que se lleven a cabo las dems funciones administrativas tales como las funciones de
regulacin y control y la funcin operativa (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001).
228
administrativas a travs de dispositivos en los que cargos electos y directivos,

adems del ejercicio de su especializacin, comparten una visin global de la
organizacin administrativa.
Como venimos sealando, ha existido un apoyo constante a los objetivos del
cambio administrativo por parte de los mandos intermedios, directivos, gestores, tcnicos y del resto de empleados pblicos, lo que, adems, se ha correspondido con un impacto positivo en la prestacin de servicios a los ciudadanos,
impactos reconocidos por stos. Se innova y se estimula la innovacin. Ocasionalmente se ha utilizado a consultores u actores externos como agentes de transmisin de los cambios culturales elegidos. A ello se une el desarrollo de una
agenda flexible de gestin del cambio enfatizando los inputs de los distintos
actores. En fin, podriamos hablar de una agenda de cambio subordinada al proyecto poltico y a las necesidades de la sociedad civil local (DAZ, 1998).
5.1.3.
La creacin de un Centro Gestor como soporte del proceso.

Las relaciones entre polticos y burcratas y el liderazgo en
Alcobendas
Destacado el nfasis puesto en el cambio de la cultura organizativa, resulta

crucial detenerse en los detonantes del cambio interno en Alcobendas, que han
sido: a) el liderazgo poltico, b) la existencia de recursos financieros y c) la introduccin de nuevas ideas de gestin241. Un liderazgo sustentado tanto en valores como en personas, pues hay una responsabilidad conjunta entre los polticos y los tcnicos y, por ello, un liderazgo compartido242 que favorece y
promueve la responsabilidad, para lo que, a lo largo del proceso se suceden jornadas de encuentro entre polticos y tcnicos. Por otra parte, el Plan de Accin
Municipal es el instrumento para la prestacin de servicios y anualmente se actualiza entre los directivos y polticos de tal manera que se constituyen equipos
de polticos y directivos que trabajan juntos en determinados proyectos y toman decisiones colectivas.
Para facilitar este trabajo conjunto el Centro Gestor se crea en 1992 como
un rgano especial de la Administracin para la gestin desconcentrada de ser241 ... y creamos una cosa que se llama el Centro Gestor, que era un nombre obligado por la Ley, queramos una cosa que no fuera Ayuntamiento, pero que tampoco fuera un Patronato, que siempre se vea desde aqu como algo ajeno, no ahora, pero antes s. Esto era una cosa intermedia que tiene posibilidad de funcionamiento autnomo, pero que est muy ligado a lo institucional, a travs del Interventor, el Secretario,
con lo cual, producamos un cambio en ambos sitios... Aqu siempre andamos con esos equilibrios que, aparentemente, son muy complicados. Al principio no se entienden, pero luego funcionan muy bien... (Primer
Teniente de Alcalde).
242 ... aqu ha habido que ir por delante polticamente en muchas ocasiones, con la connivencia necesaria de algunos tcnicos muy concretos y muy nuevos, proclives al cambio incluso contra la opinin de la
mayora de la lnea directiva... (Primer Teniente de Alcalde).
229
vicios de planificacin, coordinacin y organizacin. Este centro Gestor lo preside el Alcalde y los miembros de la Comisin Municipal de Gobierno actan
de vocales. De este Centro Gestor dependen la Direccin de Planificacin y
Coordinacin y la Direccin de Investigacin y Evaluacin.
La creacin del Centro Gestor tiene como finalidad el desarrollo e implantacin de una nueva cultura de gestin a partir de una organizacin diferenciada alejada de la cultura burocrtica. Una vez conseguida la implantacin de esa
nueva cultura de gestin en toda la organizacin municipal, el Centro Gestor se
suprime pasando a integrarse en la Delegacin de Economa que depende del
Primer Teniente de Alcalde.
Las funciones del Centro Gestor son asumidas, entonces, por la Direccin
de Planificacin y Coordinacin con el objetivo de servir de instrumento de
coordinacin entre las diferentes unidades administrativas243, con capacidad
para coordinar y, por tanto, de potenciar la capacidad estratgica de los centros
de ejecucin244.
Esta unidad de coordinacin trata de evitar la fragmentacin organizativa
asociada al sistema tradicional basado en la jerarqua. Para controlar la produccin y prestacin de servicios por parte de las distintas unidades se pone en
marcha un Sistema de Programacin por Objetivos. De esta manera se logra
que en la implantacin de las polticas sectoriales se produzca una interaccin
entre las distintas unidades que quedan as conectadas por procesos.
5.2.
LOS INSTRUMENTOS DE MODERNIZACIN DEL APARATO

ADMINISTRATIVO
La introduccin de los distintos instrumentos innovadores ha sido priorizada polticamente y se inserta en el discurso y en el proceso poltico, de tal forma que en el Plan de Accin Municipal se contemplan las acciones de innovacin administrativa. En 1981 se aprueba el primer Plan de Accin Municipal
que supone un primer giro como instrumento de planificacin en la gestin. En
243 ... La puesta en marcha del Sistema de Direccin por Objetivos nos anim a ir creando departamentos nuevos, que no existan en la Administracin, por ejemplo, el Departamento de Investigacin Social,
y tambin crear un departamento que se llam de Investigacin y Desarrollo, que ha sido el motor del cambio, pequeito, pero que nos ha producido grandes resultados. Este departamento se transform despus en
el Departamento de Planificacin y Coordinacin. A raz del Plan Integral de Juventud este departamento se
hizo cargo del Plan Estratgico y despus del Plan de Calidad y... desde ah ha ido evolucionando todo...
(Director de la Unidad de Planificacin y Coordinacin).
244 La Direccin de Planificacin y Coordinacin impulsa y apoya el desarrollo global de todas las lneas de coordinacin, y acta preferentemente en acciones que afectan a varias reas (Alcobendas Plan
Ciudad. Calidad y Modernizacin en la Gestin Pblica. Ayuntamiento de Alcobendas-Ediciones Gestin
2000).
230
este primer plan se perfila y articula la nocin de adecuacin de los medios de

gestin para dar respuesta a las necesidades de la poblacin. En el segundo
Plan de Accin Municipal, elaborado en 1983 se prioriza la construccin de
una sociedad civil activa junto con la modernizacin interna imbricada a la
gestin de las primeras polticas pblicas locales. Estas bases permiten que, en
el transcurso del tercer Plan de Accin Municipal, vigente para la legislatura
1987-1991, se implante definitivamente un Sistema de Programacin participativa por Objetivos (SPPO) como modelo comn de planificacin y coordinacin para todas las unidades administrativas, contemplado en el Plan, como
herramienta de gestin, coincidiendo con la realizacin de los primeras polticas sectoriales. En el siguiente Plan de Accin Municipal de 1991 se sigue
plasmando explcitamente el compromiso poltico con la modernizacin administrativa, contemplndose la realizacin de un proceso de Planificacin Estratgica para la ciudad que se termina de ejecutar en 1995. En el proceso participan ms de 4.000 ciudadanos y entidades presentndose un importante nmero
de proyectos. Durante todas estas legislaturas el equipo de gobierno logra la
mayora absoluta que se quiebra en la quinta legislatura en la que se gobierna
con Izquierda Unida. Ello no empece para la que la modernizacin administrativa contine siendo una de las prioridades centrales del equipo de gobierno y,
como tal, siga constando como referente en el Plan Municipal, en este caso
contemplando la realizacin de un Plan de Calidad para el conjunto de la institucin municipal, que tiene su continuidad en las siguientes legislaturas.
El propsito de los epgrafes que siguen es analizar las relaciones intraorganizativas a travs de la diseccin de las caractersticas del conjunto de instrumentos ms significativos utilizados en Alcobendas como herramientas de innovacin, algunos ya mencionados, lo que obliga a detenernos en: a) los
motivos que conducen a la eleccin de cada uno de ellos; b) la gestin de la implantacin de cada instrumento; c) los factores de xito en su implantacin.
En cualquier caso, todos estos instrumentos no son neutrales, reflejan intereses y valores, por lo que, a lo largo del anlisis es procedente identificar al
servicio de que propsitos est la adopcin de estas herramientas de gestin
por parte de la organizacin municipal.
5.2.1.
El sistema de Direccin y Gestin. La Direccin y Programacin

por objetivos para la dinamizacin de la burocracia local245
La Direccin y Programacin por Objetivos es un instrumento de gestin que

tiene como finalidad la mejora de las capacidades de la organizacin administra245 ... El primer cambio importante fue la introduccin del Sistema de Direccin por Objetivos. Para
desarrollarlo aqu contratamos a una empresa que nos dio unos cursos, a todos los polticos y al cuerpo di-
231
tiva. La programacin por programas o proyectos fue uno de los instrumentos

que para la modernizacin de la Administracin del Estado trat de implantarse
en la Administracin Central durante la dcada de los ochenta del pasado siglo.
La excesiva confianza puesta en el instrumento, sin tener en cuenta otros factores, signific que la experiencia fuera frustrante y tuviese que abandonarse en ese
mbito administrativo. Esta herramienta se sustenta en dos principios:
1. La creencia en que las unidades administrativas descentralizadas y con
responsabilidad en la gestin son capaces de mejorar sus prestaciones. Esta
mejora se realiza desarrollando las capacidades del personal, cuya idea de partida es servir de instrumento para potenciar la funcin gestora de los directivos
(OLAS DE LIMA, 1996). Presupone, pues, que la definicin de los objetivos por
parte de los directivos les otorga autonoma descentralizando las responsabilidades gestoras.
2. A travs de la interaccin se pueden identificar objetivos en los que enmarcar las actividades de la organizacin, programar los recursos para la obtencin de estos objetivos y analizar los procedimientos que configuran las actividades. La finalidad del instrumento es, por tanto, capacitar a la organizacin
para determinar objetivos, desarrollar mecanismos para su consecucin, identificar los recursos necesarios y evaluar si se han obtenido los objetivos previstos.
Al mismo tiempo, este instrumento crea una cultura favorable al cambio y a
la introduccin de innovaciones en la gestin. Es, adems, un mecanismo que
proporciona habilidades a los directivos y el resto de empleados pblicos, capacitndoles para dar respuesta a las demandas cambiantes.
La conclusin es, pues, que la Direccin por Objetivos es una tcnica encaminada a la mejora del rendimiento de los directivos y empleados mediante el
establecimiento de metas a cumplir y la participacin en los procesos de decisin; tambin es un dispositivo de control para asegurar que las acciones de los
directivos se adecuan a las prioridades de la organizacin246.
Su eficacia requiere la participacin de los directivos de las distintas unidades para instaurar un proceso de toma de decisiones. De alguna manera, la Directivo. El segundo paso importante fue el Plan Integral de Juventud, que empez a mover los cimientos de
la cultura burocrtica, porque hablbamos ya no slo de integralidad, sino tambin de cooperacin, de coordinacin, y eso ya obligaba a ciertas cosas, como por ejemplo la creacin no de un reglamento, pero s de un
sistema de gestin del Plan. Mucha gente se movi obligada, pero eran casos puntuales. Yo creo que no tenan una percepcin global de lo que estaba pasando. Probablemente la oposicin hubiese sido ms correosa
de tener conciencia de que eso era un plan para mover cosas... el resultado par nosotros de esa experiencia
fue brillante, mejor de lo esperado... (Primer Teniente de Alcalde).
246 La tcnica se implant en el sector privado durante la dcada de los 50 y los 60. En la dcada de los
70 se implant en diversos departamentos del gobierno federal en Norteamrica como instrumento del ejecutivo para controlar a la burocracia federal.
232
reccin por Objetivos amplia las actividades y las responsabilidades de los participantes que no quedan restringidas al da a da, sino que tienen que identificar problemas, desarrollar objetivos, generar alternativas y tomar decisiones
acerca de la ms idnea para resolver el problema en cuestin. La participacin
es un elemento clave. Est sustentado en las teoras que consideran que los trabajadores buscan satisfaccin personal y que sus intereses van ms all de recibir un salario, es decir, se parte del presupuesto de que los recursos humanos
son el principal activo de la organizacin y de que su gestin es el mecanismo
para el desarrollo profesional y el desarrollo de la organizacin (LONGO, 1995;
OLIAS DE LIMA, 1996; VILLORIA, 1996; GMEZ RIVAS, 2001).
a) Los motivos en la implantacin de este instrumento en la organizacin
administrativa de Alcobendas
En el Ayuntamiento de Alcobendas la implantacin del Sistema de Direccin por Objetivos se inicia en 1985 en el Patronato Sociocultural, y tiene por
objeto la puesta en marcha de la estrategia de gobierno para dinamizar la burocracia local y asegurar el control de las unidades administrativas, en un contexto de crecimiento de stas; se plasma en el incremento de las relaciones internas. Se trata de definir objetivos en los que enmarcar las actividades
administrativas. Otra de sus finalidades es el desarrollo de una cultura gerencial247, acabar con las rutinas y con la departamentalizacin (la existencia de
departamentos estancos). Para ello, se introduce una dinmica de proyectos en
las diferentes unidades administrativas248.
Se trata, adems, de implicar a los Directores de rea en el proceso de direccin para mejorar su responsabilidad en relacin con los objetivos polticos.
De un lado, es un mecanismo de interaccin que exige el trabajo conjunto entre
los objetivos polticos y las instancias intermedias. De otro, se entiende que la
funcin de los directivos es la de motivar al personal bajo su responsabilidad e
implicar a ste en la consecucin de los fines del equipo de gobierno. Para ello,
en el mbito de las directrices polticas los directivos y tcnicos tienen margen
para proponer los programas, sus objetivos, resultados y presupuesto. Se traba247 ... pero eso los desarrollamos slo en el Patronato, que no era poco, que era la mitad del aparato administrativo... (Primer Teniente de Alcalde).
248 ... El segundo paso fue la necesidad de planificar. Nos fuimos dando cuenta en razn de las carencias que se identificaban, segn bamos teniendo cosas de las que carecamos, nos surgieron otras necesidades... necesitbamos algo que nos diera un mismo lenguaje, el mismo soporte donde volcar ese lenguaje a todos; bien es verdad, en principio lo que nos movi era tener un elemento de control sobre la gestin... Los
Concejales nos reunamos, tombamos unas decisiones, soltbamos esas decisiones..., y no tenamos muy
claro como medir, aunque fuera de manera muy por encima, qu pasaba con el desarrollo de lo que estabamos haciendo!, y de ah, lo que presupone una evaluacin posterior. Esto era para nosotros muy importante y
entonces controlar la gestin!, y adems evaluar los efectos, era lo que nos movi... (Primer Teniente de
Alcalde).
233
ja para la obtencin de resultados que han sido consensuados y, por ello, gozan
de legitimacin y permite reaccionar rpidamente ante incumplimientos.
El pivote fundamental sobre el que gira su implantacin es la creacin de
equipos de proyectos con empleados de distintos mbitos de la administracin,
es decir, una organizacin por proyectos, de tal manera que el equipo de coordinacin acuerda con cada responsable de programa un mandato concreto. Cada
equipo trabaja en ese mandato y, para los temas complejos se subdivide en dos o
ms subequipos. Los resultados del grupo son supervisados por la Unidad de
Planificacin y Coordinacin, modificados o mejorados. En todos los casos,
cada programa se desglosa en subprogramas con un nivel alto de concrecin
para los que se establecen objetivos generales y especficos, as como resultados
e indicadores de gestin y elementos de control. El modelo de Direccin y Planificacin por Objetivos se cierra con unos sistemas de control a partir de los indicadores, mientras que la Unidad de Planificacin y Coordinacin acta como
elemento de vertebracin de todos los Programas en las distintas reas.
b)
La gestin en la implantacin de este instrumento
En Alcobendas se escoge una estrategia de implantacin en unidades administrativas seleccionadas. La primera experiencia de la Direccin y Programacin por Objetivos tiene lugar en el Patronato Sociocultural con la implantacin del Plan Joven, que es un proyecto innovador como Plan integral que con
respecto a la organizacin sirve para superar la departamentalizacin, causa de
ineficacias. De este modo, se obliga a los gestores de los diferentes departamentos a trabajar juntos (Urbanismo, construccin de viviendas sociales con
servicios sociales) con lo que el instrumento sirve para coordinar objetivos entre departamentos y unidades operativas; se mantiene el control y mejora las
comunicaciones y los flujos de informacin. De entrada, conviene subrayar
que uno de los resultados del Plan Joven es el incremento en el porcentaje de
participacin de los jvenes en las siguientes elecciones municipales.
El ciclo de gestin se realiza de la siguiente forma: Los objetivos se establecen mediante un proceso de negociacin con los directivos a partir de las
prioridades polticas, de tal forma que los directivos formulan objetivos para
cada uno de los subprogramas y estiman los recursos financieros necesarios
para su ejecucin. Las diferentes unidades administrativas, al tiempo que establecen y definen sus fines, los concretan en indicadores medibles, que reportan
a la Unidad de Planificacin y Coordinacin con carcter peridico. Su puesta
en marcha requiere la recoleccin de datos lo que implica que los empleados
tengan que ocuparse, adems de a sus tareas, a realizar otro trabajo y rellenar
formularios, hecho que, al principio suscita rechazo, pues se considera otra tarea ms a realizar.
234
En Alcobendas se tom la decisin de implantar este instrumento en el Patronato Sociocultural en el ao 1985. Se comenz por formar a los directivos y
al resto de empleados del mismo. Esta formacin fue impartida por una empresa consultora, comenzando por una reunin de varios das a la que atendieron
tanto cargos polticos como directivos.
La puesta en marcha de la primera experiencia pas por dificultades, surgiendo problemas en su fase de implantacin en las distintas unidades. El principal problema, como se acaba de mencionar, fue la consideracin del sistema
por parte de los empleados como otra tarea ms, es decir, su rutinizacin. Adems fue dificultoso el establecimiento de criterios de actuacin, se exigi incremento retributivo para los empleados que desempeaban el cargo de jefe de
programa y, finalmente, algunos de los programas no llegaron a iniciarse, de
modo que la implantacin fue desigual; con todo, el factor decisivo de su implantacin final fue la percepcin por parte de los empleados pblicos del peso
poltico que ostentaba el concejal responsable (MENDOZA, 1995).
Superadas las dificultades iniciales, el sistema se extiende al conjunto de la
organizacin municipal, que va ganando en competencia planificadora compatibilizando mecanismos de coordinacin con una mayor descentralizacin y
tambin articulando la accin de los gestores con el proceso poltico, lo que
permite a los directivos marcar objetivos en el marco de proyectos dependientes de los cargos electos249.
c)
Las condiciones de xito en la implantacin de este instrumento
Tratndose de un instrumento para definir y medir responsabilidades, se

corre el riesgo de que sea considerado como una herramienta para controlar a
los gestores, ya que se impone desde arriba. En el Ayuntamiento de Alcobendas su implantacin sirve de marco conformador para incitar a los gestores a
mejorar sus resultados y ha dejado de ser considerado como otra tarea burocrtica ms a realizar250. El sistema se ha extendido desde los Patronatos al Ayuntamiento y a las Empresas Pblicas.
249 El Sistema de Programacin por Objetivos est extendido por toda la organizacin administrativa.
Tcnicamente, se elabora una ficha de desarrollo por objetivos para cada uno de los subprogramas. Esta ficha contiene informacin relativa a: 1. El responsable poltico del programa (cargo poltico), el responsable
de rea (directivo), el responsable de cada subprograma y su equipo tcnico y colaboradores; 2. Los objetivos del subprograma que se desglosan en objetivos generales y objetivos especficos; 3. Los indicadores de
gestin y otros elementos de control de resultados. El cmputo de estos indicadores se realiza con carcter
diario, semanal, mensual y anual. Asimismo, en cada subprograma se elaboran estadsticas, histogramas y
otra informacin visual que permite la realizacin de un seguimiento histrico y acumular experiencias. Estos datos, relativos a cada uno de los subprogramas, se publican y se divulgan al conjunto de la organizacin y al exterior a travs de las memorias que, con carcter anual, elaboran los distintos servicios del
Ayuntamiento.
250 Entrevistas a la Directora del Archivo Municipal, Director Adjunto Coordinador de Servicios Econmicos, patronatos, empresa pblica Seromal, Directora de Comunicacin, entre otros.
235
d)
El sistema de Indicadores de cumplimiento y control
El sistema genera reuniones peridicas de los grupos de trabajo en las que

se tratan aspectos organizativos, estructurales y procedimentales. Estas reuniones no slo se producen entre el equipo de trabajo asignado a un subprograma,
sino que existen interacciones con grupos que trabajan en otros programas. Por
ejemplo, en el proyecto ITACA251 hay reuniones semestrales de seguimiento
de objetivos entre el equipo de proyecto y el equipo del Servicio de Atencin
Ciudadana. Esta prctica es comn y est extendida en toda la organizacin, de
tal manera que los equipos de programas fomentan un aprendizaje, que se proyecta al conjunto de la estructura organizativa de trabajo en equipos interrea.
La introduccin de la tcnica, segn los consultados, ha permitido reflexionar acerca de las implicaciones para otras reas de lo que hacen. El establecimiento de objetivos ha obligado a coordinar los objetivos de distintos departamentos. Previamente, el trabajo en el Ayuntamiento estaba fragmentado y las
estructuras organizativas eran un reflejo de esta fragmentacin. El sistema tiene como fin no solo una funcin de coordinacin, sino crear nuevas pautas de
relaciones, alterando las existentes en beneficio de la instancia coordinadora.
Tambin ha permitido la introduccin de habilidades de planificacin e informacin y procedimientos de planificacin para ampliar la accin propia, as
como de habilidades analticas y estadsticas.
La implantacin de este instrumento ha afectado a los polticos, en tanto
que, sin merma de su iniciativa poltica, les obliga a coordinarse con los tcnicos, gestores y directivos. A estos ltimos el sistema les proporciona apoyo poltico, mayores mbitos de informacin y autonoma en la gestin. Todos los
integrantes de cada programa, responsables polticos, de rea, equipo tcnico y
colaboradores consideran tener suficiente informacin sobre esta herramienta
y entienden bien su significado para la mejora en la gestin, no estando considerada como una mero mecanismo de control.
5.2.2.
La Planificacin Estratgica
La Planificacin Estratgica es un instrumento vinculado a la gestin en el

sector privado, particularmente en las grandes corporaciones nacionales y multiunacionales252. Ciertamente, como instrumento innovador en la gestin p251 Se trata de un proyecto innovador en el marco del Plan de Calidad al que nos referiremos en detalle
ms delante.
252 Este instrumento de gestin tiene sus orgenes en los modelos de toma de decisiones que se desarrollan en Harvard en los aos 60. Aplicando una lgica racionalista, la Planificacin Estratgica se configura
como un proceso formal de elaboracin de estrategias que se descompone en un procedimiento formalizado
236
blica se ha utilizado en numerosas organizaciones pblicas y por diversos gobiernos locales de ciudades grandes y medias para la implantacin de Planes
Estratgicos de Ciudad253.
Para el gobierno de una ciudad, la capacidad de planificar en el largo plazo es
uno de los rasgos de la gobernanza democrtica e implica la planificacin para
un horizonte temporal amplio que sobrepasa incluso ms de una legislatura.
El sistema poltico-administrativo local es un sistema que ha de ser gestionado conforme a criterios democrticos (SISTERNAS, 1999). El problema es garantizar la gobernanza en forma de un proceso competitivo entre grupos de poder e intereses. En un sistema poltico-administrativo la Planificacin
Estratgica consiste principalmente en la movilizacin de recursos para, conjuntamente, marcar estrategias de actuacin. Es un instrumento poltico, pues
es con criterios polticos como se deciden las prioridades entre demandas.
Como tal instrumento poltico, la Planificacin Estratgica es un eslabn entre
la organizacin interna y la interaccin con el entorno socioeconmico. El proceso en Alcobendas se sustenta en el entendimiento de la Planificacin estratgica como canal de vehiculacin centrpeta de las demandas polticas locales
que se incardinan con los objetivos polticos del gobierno local. Asimismo, se
establece un vnculo entre los objetivos polticamente determinados y su ejecucin administrativa. Este vnculo se hace posible en razn de las relaciones entre el liderazgo poltico y el directivo y tcnico. De este modo, la Planificacin
donde, a partir del cruce de la descomposicin entre fuerzas y debilidades (anlisis interno) de la organizacin y amenazas y oportunidades del entorno (anlisis externo) se identifican los objetivos a largo plazo de la
organizacin. Posteriormente esos objetivos a largo plazo o planificacin plurianual informan los planes
operativos ms a corto plazo a ejecutar por las distintas unidades de la organizacin (ANSOFF, 1989; MINTZBERG, 1999). Este instrumento de gestin se utiliza en las empresas segn la metodologa desarrollada en la
Escuela de Negocios de Harvard desde donde se adapta por la empresa consultora Arthur Andersen a la gestin pblica para aplicarlo en la ciudad de San Francisco en 1980 (Arthur Andersen and Co., 1984). El modelo es desarrollado posteriormente por el Strategic Management Research Center de la Universidad de
Minnesota (BRYSON y ROERING, 1987) y por los trabajos del Boston Consulting Group y de la consultora
Touche Ross. En Europa es la London Business School la que primeramente recepciona estas tcnicas (Seminario sobre Strategic Perspectives on Public Management, London Business School, 17/20 mayo 1988).
En Espaa, Rafael Ban acta como impulsor de este instrumento en la gestin pblica. Siempre y cuando
al enfoque estructural-funcionalista aplicado a la empresa se adecue un conductista teniendo en cuenta los
actores crticos, para este autor, en el mbito de la accin pblica, la Planificacin Estratgica deviene una
herramienta til en tanto en cuanto viene a satisfacer criterios de democracia (presencia y participacin de
los actores locales en la accin pblica) y eficacia (puesta en comn de los recursos de los actores locales
para la consecucin de resultados tangibles tanto en el medio como en el largo plazo). As, su aplicacin en
el mbito pblico y, particularmente en el mbito local tiene por objeto el ser un instrumento para los procesos de cambio del aparato administrativo y la configuracin futura de la ciudad en concertacin con la sociedad civil representada por los ciudadanos y los poderes econmicos (BAN, 1993).
253 En Espaa existen actualmente alrededor de unos cien Planes Estratgicos. La ciudad pionera fue
Barcelona que inici un Plan Estratgico aprovechando su nombramiento como ciudad olmpica. Si bien
ms de la mitad son Planes estratgicos de ciudad, esta cifra incluye planes estratgicos de otros mbitos territoriales, metropolitano, comarcal o provincial, insular e, incluso, transfronterizo (Plan de Bidasoa). La
mayora de ellos estn siendo promovidos y liderados desde los poderes pblicos y algunos de ellos se han
paralizado cuando se ha producido un cambio de gobierno (Ebropolis, 2002).
237
Estratgica vincula a diferentes unidades administrativas, a los cargos polticos, a la sociedad civil y al sector empresarial.
Por ello, un Plan Estratgico de ciudad es un instrumento para el ejercicio
del liderazgo poltico-administrativo. Este liderazgo se produce en el marco de
un proceso dinmico y continuado de concertacin y participacin entre agentes pblicos y de la sociedad civil para generar compromisos y poner en comn
recursos que garanticen el incremento del bienestar de un espacio compartido
que es la ciudad. Este bienestar se deriva de la cooperacin entre los actores
que ponen en comn recursos y estableciendo relaciones sinrgicas que les
aseguran una ventaja competitiva. En el establecimiento de estas relaciones sinrgicas, est tambin implcita la mutua influencia.
La complejidad de los problemas locales exige transferencias de informacin. La Planificacin Estratgica de ciudades permite conceptualizar una visin del territorio, formular objetivos para su consecucin y elaborar proyectos
para la consecucin de los objetivos. Es un instrumento de la Gestin Contextual, es decir, de la creacin de un proceso en el que todos los actores crticos
de la ciudad (con sus valores, expectativas y experiencias), respetando su autonoma, se ligan interactivamente por medio de relaciones de reconocimiento
mutuo y que posibilitan el entendimiento intersubjetivo y el compromiso. Ello
exige la coordinacin poltica horizontal a travs de la creacin de capacidades
de planificacin para la consecucin de objetivos generales, adems de la cooperacin, interactividad e interpenetracin de cargos electos y directivos y tcnicos municipales.
El proceso de planificacin estratgica, que est fundamentado en los principios del consenso, no genera de inmediato cambios estructurales sustanciales, sin embargo genera un marco para discutir los diferentes problemas locales. Los compromisos resultantes de ese debate ganan en aceptacin y
legitimacin, siempre y cuando esos compromisos sean respetados por la administracin municipal.
Con la decisin de llevar a efecto un Plan Estratgico para la ciudad el
Ayuntamiento de Alcobendas asume un liderazgo sostenido en la coordinacin
de los diferentes actores con capacidad de decisin y de aportacin de sus
compromisos para potenciar la ciudad de Alcobendas.
La Planificacin estratgica en Alcobendas: El Plan Ciudad de Alcobendas
En Alcobendas, a la luz de la experiencia con los Planes Sectoriales, sobre
todo del Plan Joven, puestos en marcha con anterioridad, la Planificacin Estratgica constituye el siguiente eslabn y tiene por objeto movilizar a los prin-
238
cipales actores de la poltica, la administracin, la economa y la ciudadana local para contribuir al desarrollo socioeconmico de la ciudad. Esta participacin en el Plan Ciudad ha permitido una visin global de los problemas locales, asumiendo, de alguna manera, en el mbito local la gestin de la
globalizacin. El objetivo principal de la Planificacin Estratgica en Alcobendas ha sido la adaptacin institucional al entorno mediante la planificacin y
organizacin del espacio local a travs de la integracin de las iniciativas ciudadanas de modo que, de la accin pblica local sustentada en la visin estratgica intuitiva del alcalde, se pasa a un proyecto de territorio para el desarrollo
de la ciudad.
Siendo un instrumento para la planificacin a largo plazo, la institucin
municipal asume el proceso de elaboracin y se define como un Plan sustentado en la participacin: Alcobendas es un proyecto abierto, comn, participado que debe ser desarrollado a travs de un esfuerzo coordinado de todas las
administraciones, instituciones, sector privado y sociedad civil254. Se introduce una triple innovacin por cuanto las caractersticas del Plan Estratgico de
Alcobendas son: 1) Liderazgo continuado, 2) Capacidad de movilizar actores
econmicos y sociales y 3) Las ideas estratgicas se combinan con actuaciones
viables a corto plazo con resultados concretos, lo que dota al Plan de credibilidad y capacidad para transformar la ciudad.
A partir del anlisis emprico de los documentos de Planificacin Estratgica en Alcobendas se puede concluir que el modelo se sustenta sobre todo en la
movilizacin de actores. El Plan Estratgico de Alcobendas (Plan Ciudad) es el
resultado del trabajo realizado durante un perodo de dos aos por 124 representantes institucionales, 122 asociaciones, fundaciones y agentes sociales y
70 empresarios, todos estos actores son liderados por el Ayuntamiento de Alcobendas que constituye un Comit Ejecutivo en el que estn representados la
pluralidad de intereses de la ciudad (Documento Alcobendas Plan Ciudad).
En la elaboracin del Plan se observan dos niveles de participacin de la
sociedad civil local: 1) En el desarrollo de una visin de la ciudad a largo
plazo, de tal forma que se plantea a un plazo de diez aos el futuro de la ciudad. 2) En el diseo de proyectos concretos, que se llevan a cabo y que no
crean falsas expectativas para lo que, en el marco de las estrategias del Plan
Ciudad se presentan 71 proyectos concretos para su valoracin tcnica, ciudadana y del Comit Ejecutivo y posteriormente presentados a la Asamblea
General del Plan que aprueba 69 de aqullos con el compromiso de desarrollarlos de acuerdo con el nivel de prioridad de cada uno de ellos. Asimismo, de
la lectura del Plan Ciudad se deduce que aborda asuntos territoriales, econ254 Fuente: Plan Ciudad, modernizacin y calidad en la gestin en Alcobendas Plan Ciudad, Calidad
y Modernizacin en la Gestin Pblica, Ayuntamiento de Madrid, Ediciones Gestin 2000, S.A., 1998.
239
micos y socioculturales. Su articulacin gira en torno a dos ejes: el desarrollo

social y econmico sostenible, definindose un modelo de ciudad y la consecucin de un objetivo: Una ciudad ecolgica, con un desarrollo sostenible para
crear empleo y equilibrado con el medio ambiente, que mantenga y mejore el
bienestar y calidad de vida actual, con la participacin de todos y con un fuerte
protagonismo al Norte de Madrid.
Es un proceso participativo en el que, teniendo tambin en cuenta la consulta a 4.017 ciudadanos, se definen diferentes lneas estratgicas. En el proceso de elaboracin e implantacin del Plan Estratgico se pueden identificar aspectos de informacin, de consulta, y de concertacin. La participacin
tambin tiene lugar en el nivel de elaboracin de los proyectos concretos y en
aspectos de su implantacin a travs del tejido asociativo.
1.
La necesidad del Plan Estratgico de Alcobendas
El Plan es necesario como paso siguiente a los Planes Integrales. Nace por
iniciativa y con el impulso del Ayuntamiento de Alcobendas para la bsqueda
de la cooperacin con la sociedad civil en el diseo del desarrollo futuro de la
ciudad. A esta finalidad se ha adecuado la metodologa, de tal forma que, en
Alcobendas, la Planificacin Estratgica se concibe como un proceso de participacin concertada de un amplio nmero de agentes del entramado poltico,
econmico y social de la ciudad que se ocupan de los temas que afectan al futuro de la ciudad ms all de una legislatura.
Como es evidente, la decisin de hacer Planificacin Estratgica se contempla en el Plan de Accin Municipal 1992-1995255 y, con objeto de dotar de
un sustento normativo al Plan Estratgico, se le hace coincidir con el Plan General de Ordenacin Urbana. Sus estrategias estn ligadas al Plan de Accin
Municipal que, a su vez, est incardinado con el Presupuesto. Al estar ligado
con el proceso presupuestario las acciones contempladas en el Plan son posibles y congruentes.
A partir de la metodologa que permite hacer compatibles la participacin y
la eficacia, se establecen distintas fases de actuacin. En una fase preliminar desde el equipo de gobierno se recopila informacin y anlisis de experiencias similares llevadas a cabo en otras ciudades. En la primera fase que se inicia en julio
de 1993 se elabora la metodologa que es aprobada por el Pleno Municipal256, al
255 En ese Plan de Accin Municipal se contempla la realizacin de un Plan Estratgico con el objetivo
de Disear el futuro de la ciudad como elemento integrador y orientador de los diferentes agentes econmicos, sociales e institucionales.
256 Con el apoyo por unanimidad de todos los miembros del Pleno, el 13 de julio de 1993 se aprueba el
Plan Estratgico que tiene como finalidades: a) la optimizacin de la posicin de la ciudad en su territorio
240
tiempo que se crea una Oficina Tcnica del Plan encargada de realizar un
diagnstico acerca de la realidad social, econmica y territorial de la ciudad
en el que participan especialistas, realizando informes que den cuenta de la
situacin actual de la ciudad. Desde esta Oficina Tcnica se lanza la imagen
del Plan Ciudad y se le vincula a otros proyectos en marcha. Se crea una
marca para identificar el proceso de reflexin (Alcobendas Plan Ciudad) y
desde la Oficina Tcnica se producen acciones comunicativas mediante
comparecencias pblicas de los responsables polticos, anuncios en prensa,
vallas publicitarias, cuas radiofnicas y publicaciones municipales, entre
otras.
Durante la segunda fase, que tiene lugar a principios de 1994, y para el diseo, elaboracin e implantacin de forma participada del Plan Estratgico, se
crea una estructura organizativa como soporte al proceso de elaboracin, implantacin, seguimiento y evaluacin del Plan. A partir de ah, se definen, mediante un proceso de reflexin en el que se involucra a los actores, las estrategias que conforman la visin de futuro de la ciudad. A estos efectos, se
constituye el Comit Ejecutivo para la direccin del Plan y la Asamblea General as como las Mesas Temticas, se realizan consultas a los vecinos de la ciudad257, y se define el perfil de los distintos proyectos, tanto por parte del Comit Ejecutivo como de la Oficina Tcnica del Plan.
Finalmente, hay una fase de implantacin, seguimiento y evaluacin del
conjunto de acciones que abarca el Plan Estratgico. Para ello se establecen
una serie de indicadores que permiten recabar informacin para el control del
grado de realizacin de los proyectos asociados a cada una de las lneas estratgicas. A partir de esta informacin se toman decisiones apropiadas para garantizar su cumplimiento.
2.
Las lneas estratgicas del Plan
A partir de una evaluacin de las carencias y potencialidades de la ciudad

de Alcobendas se desarrolla una visin estratgica de la ciudad y se definen y
priorizan un conjunto de lneas estratgicas para alcanzar esa visin.
para la mejora de la eficacia productiva, la cohesin social y la calidad de vida de los ciudadanos; b) la realizacin de un diseo de futuro de ciudad en el horizonte del ao 2000, integrando los grandes proyectos
urbansticos, econmicos, socioculturales en marcha, articulando el presente y futuro de la ciudad en un
proyecto creble y posible, y c) conseguir que el conjunto de la organizacin municipal e instituciones trabaje de forma integrada hacia objetivos globales. (Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002, Direccin de
Planificacin y Coordinacin, Documento de Trabajo para la Comisin Ciudadana, diciembre de 2002, mimeografiado).
257 Se realiz una encuesta a ms de 4.000 ciudadanos para conocer su opinin sobre los objetivos y
propuestas del Plan Ciudad. sta puso de manifiesto que el 76% de los ciudadanos, a los que se someti a la
encuesta, pensaba que con la puesta en marcha del Plan y sus proyectos la ciudad mejorara.
241
En el establecimiento de objetivos estratgicos se da un papel relevante a

los diferentes actores que intervienen en el Plan. A partir de aqu, estos objetivos son priorizados por la direccin poltica258 y se vinculan a acciones operativas. Se tienen en cuenta las necesidades de los ciudadanos identificadas a travs de las 4.017 encuestas que se realizan a los ciudadanos de Alcobendas.
Bajo un objetivo general o misin que atiende a optimizar la posicin de
Alcobendas para mejorar su eficacia productiva, la cohesin social y la calidad
de vida de los ciudadanos, en el Plan Ciudad de Alcobendas se pueden identificar cinco actuaciones estratgicas en las que se enmarcan 69 propuestas de
proyectos de actuacin concretos y que, a su vez, se organizan en tres niveles
atendiendo a la prioridad en su realizacin. El Alcalde se compromete a la realizacin de los proyectos emanados del Plan Ciudad.
Las lneas estratgicas encaminadas a la consecucin del objetivo general
son: 1) Bienestar y calidad de vida, desarrollo sostenible en la que se define
el modelo de desarrollo de ciudad y que se incorpora al Plan de Ordenacin
Urbana. Alcobendas se adhiere a la Carta de Aalborg para implantar la Agenda Local 21. En esta lnea estratgica se engloba la promocin del desarrollo
equilibrado de la ciudad, de sus ciudadanos y su entorno medioambiental. Las
actuaciones en materia medioambiental han supuesto el otorgamiento del premio Bandera Verde-Ciudad Sostenible que otorga la Federacin de Usuarios-Consumidores y la mencin good en el Concurso de Naciones Unidas
sobre Buenas Prcticas para la Mejora del Entorno Urbano dentro del apartado de Gestin sostenible de los Recursos Naturales. 2) Alcobendas, el Norte
de Madrid para situar a la ciudad en el sistema metropolitano madrileo
aprovechando su situacin al norte de Madrid. 3) Dinamismo econmico y
empleo bajo la que se busca la atraccin de inversiones de empresas del sector de la sociedad de la informacin y del conocimiento para potenciar el dinamismo econmico para la creacin de empleo, reequilibrando el binomio
residencia-empleo y conseguir altos niveles de integracin social. 4) Personas preparadas para la mejora permanente de la formacin y cualificacin de
las personas y 5) Alcobendas, entre todos mejor para abrir la ciudad y la
institucin municipal a la cooperacin y a la participacin al tiempo que se
busca la calidad en la prestacin de los servicios pblicos (Balance del Plan
Ciudad, 2003).
Para cada una de las lneas estratgicas se definen proyectos y actuaciones
concretas.
258 Estos objetivos son: a) la optimizacin de la posicin de Alcobendas en el territorio desde una perspectiva regional en el marco de los sistemas de ciudades espaol y europeo, b) el diseo de un proyecto de
ciudad para los prximos diez aos, c) la integracin de las acciones ya en marcha referidas a proyectos urbansticos, econmicos y socioculturales, d) la articulacin del conjunto de organismos e instituciones con
inters en la ciudad (Documento elaborado por la Oficina Tcnica del Plan Ciudad).
242
3.
La estructura organizativa del Plan Estratgico para el proceso

de elaboracin de estrategias.
El Plan Estratgico de Alcobendas se estructura en torno a la siguiente organizacin:

a) La Asamblea General del Plan Ciudad, que se constituye como mximo rgano de participacin institucional y ciudadana. Aglutina a los actores relevantes para la ciudad e incluye a agentes de los mbitos poltico, econmico
y del tejido asociativo. A la Asamblea se invita a participar a 345 miembros
que renen estas caractersticas y aceptan su inclusin en el proceso. Finalmente a la primera Asamblea acuden 208 personas que representan a distintas
instituciones, asociaciones, fundaciones, empresas y comercios minoristas.
Esta Asamblea tiene como funcin la aprobacin de las directrices finales del
Plan; es el referente y responsable del impulso del mismo. Es un foro de debate abierto a la participacin de nuevos actores en funcin de la evolucin del
proceso. Al plenario de la Asamblea se presentan los avances del Plan a cuyo
tenor, si es necesario, se replantean las lneas estratgicas.
b) El Comit Ejecutivo del Plan Ciudad, es un rgano plural que consta
de 16 miembros y est presidido por el Alcalde259, actuando de vicepresidente
ejecutivo el Primer Teniente de Alcalde, quien es responsable del proceso de
elaboracin del Plan y de su financiacin o vinculacin a la planificacin presupuestaria plurianual, es decir, del control del proceso y de la elaboracin de
los temas estratgicos. Desde este Comit se dirige a las Mesas Temticas y se
aprueban los documentos generados por stas. Adems de las personas con responsabilidades polticas, en este rgano estn representados y se concentran
miembros pertenecientes al mundo de la empresa, los agentes sociales y los vecinos a travs de sus asociaciones. As adems del Ayuntamiento de Alcobendas, forman parte la Asociacin de Empresarios, la Cmara de Comercio e Industria de Madrid, la Comunidad de Madrid, Sindicatos y Consejos Sectoriales
Ciudadanos.
c) La Oficina Tcnica del Plan Ciudad, en la que se integra la totalidad
del Departamento de Planificacin y Coordinacin del Ayuntamiento depen259 Los cargos que ostentan los 16 miembros de este Comit Ejecutivo son: Presidente, Alcalde de Alcobendas, Vicepresidente, Primer Teniente de Alcalde de Alcobendas, Secretario, Director de la Oficina del
Plan Estratgico, Vocales: Director del Instituto Madrileo de Desarrollo, Consejo Sectorial de Deportes,
Consejo Sectorial del Medio Ambiente, Consejo Sectorial Juventud y Mujer, Director de Planificacin Urbanstica de la CAM, Consejo Sectorial de Cultura, Teniente Alcalde Ayuntamiento de Alcobendas, Secretara
Comarcal de CC.OO. Teniente de Alcalde Ayuntamiento de Alcobendas, Instituto Madrileo de Formacin,
CAM, Secretario Comarcal de UGT, Presidente Asociacin de Empresarios de Alcobendas, Delegada de la
Cmara de Comercio e Industria de Madrid. La composicin pone de manifiesto la mayora de cargos polticos de la institucin promotora. (Fuente: Alcobendas Plan Ciudad).
243
diente del Primer Teniente de Alcalde. Su equipo gestor est encargado del impulso y de la coordinacin de la elaboracin e implementacin del Plan Ciudad; esta funcin de coordinacin incluye la supervisin de los estudios para el
diagnstico estratgico y la elaboracin de los soportes informativos que habran de servir de base a las deliberaciones de las Mesas Temticas. Su papel es
primordial ya que acta como centro vital del Plan. Est encargada de la dinamizacin del proceso y se responsabiliza de que las estrategias se desarrollen
mediante la implantacin de los proyectos asociadas a las mismas. Acta como
centro de referencia para todos los actores participantes en el seguimiento de
las decisiones que se tomen en la Asamblea y se encarga del almacenamiento y
difusin de la informacin del Plan. Organiza y participa en las Mesas Temticas, identificando los actores crticos que deben participar en las mismas y los
proyectos relevantes a los que da coherencia. Proporciona informacin a los
cargos electos que les sirve de soporte en los procesos de negociacin con los
diversos actores involucrados en el Plan. Se ocupa tambin de las labores de
comunicacin del Plan tanto dentro de la ciudad como fuera a travs de la participacin en foros y encuentros y recoge informacin de experiencias similares en otras ciudades. Elabora propuestas para la priorizacin de los proyectos
y prepara indicadores de cumplimiento del Plan y realiza un seguimiento del
estado de evolucin de las distintas lneas estratgicas y proyectos. De modo
que este organo condiciona las interacciones entre la Asamblea, el Comit y la
propia Oficina Tcnica.
Complementariamente a los rganos de representacin y ejecutivos, se
crean cuatro rganos de consulta y participacin: Las Mesas Temticas, el Grupo de Estudios, la Comisin de Grupos Polticos y la Comisin de Directivos
Institucionales.
a) Las Mesas Temticas, que implican a miembros de la Asamblea y se
corresponden con la estructura de poder de la ciudad y tienen la funcin de elaborar y proponer proyectos o modificar o ratificar los que se les presentan.
Con esta composicin, son grupos de trabajo de mbito sectorial para la
participacin y el debate. Su caracterstica es la complementariedad, es decir,
que aglutinan a actores con intereses distintos y actan de un modo colaborativo y corresponsable. Se constituyen doce de estas Mesas260 en las que trabajan
260 Estas doce Mesas Temticas se constituyen para debatir acerca de las siguientes polticas sectoriales: 1. Desarrollo urbano y calidad medioambiental, en la que se inscriben 45 personas, con 33 personas inscritas; 2. Calidad de Vida y nuevas demandas, en la que participan 41 personas; 3. Seguridad Ciudadana, que
rene a 31 personas; 4. Integracin Social, con 39 personas inscritas; 5. Accesibilidad, con una media de 42
personas; 6. Promocin de la Ciudad y sus dotaciones, con 54 personas; 7. Atraccin de la inversin externa,
en la que se inscriben 35 personas; 8. Impulso de la economa local, que convoca a 26 personas; 9. Sistema
educativo y vinculacin de la ciudad a las universidades, en la que participan 59 personas; 10. Formacin y
orientacin laboral, con 51 personas; 11. Modernizacin y participacin institucional, en la que se inscriben
37 personas, y 12. Asociacionismo y voluntariado, en la que se inscriben 54 personas. En las Mesas intervie-
244
378 personas pertenecientes a los mbitos empresariales y sindicales, comerciantes, representantes de entidades sociales y culturales, universidades, representantes de otros Ayuntamientos y de la Comunidad de Madrid, junto con los
miembros del Comit Ejecutivo. Cada Mesa est presidida por un miembro del
Comit Ejecutivo del Plan y asiste a cada una de ellas un experto convocado
como tal. A los participantes la institucin municipal les facilita todo tipo de
apoyo tcnico indispensable para el desarrollo de las deliberaciones. A las reuniones de todas las Mesas asiste como ponente el Director de la Oficina Tcnica del Plan Ciudad. En todas las Mesas se utiliza la misma metodologa de
anlisis, consistente en debatir acerca de la situacin actual del tema a tratar,
las tendencias e impactos previsibles y la reflexin acerca de los puntos fuertes
y dbiles de los aspectos a considerar.
De este modo, las Mesas Temticas son grupos de trabajo especializado e
instrumentos plebiscitarios a la vez que sirven para institucionalizar estructuras
de participacin. Se ponen en marcha doce mesas que se constituyen en el instrumento operativo para la elaboracin del Plan, identificando proyectos especficos vinculados a las diferentes lneas estratgicas. La implantacin de estos
proyectos se prioriza en funcin de la importancia, de sus efectos multiplicadores o por tratarse de proyectos ya en fase de ejecucin. Al mismo tiempo, se
identifican indicadores de implantacin de cada uno de los proyectos.
Las Mesas se renen en fechas definidas durante cinco meses (de junio a noviembre de 1994). Los participantes recibieron apoyo tcnico mediante la aportacin de estudios, informes y documentos de trabajo elaborados por la institucin municipal. Cada una de las doce mesas estaba presidido por un miembro
del Comit Ejecutivo del Plan (en siete de ellas el presidente era un cargo poltico) y en todas estaba representada la Administracin local por medio del Director de la Oficina del Plan Ciudad de Alcobendas, que era al tiempo Director del
Departamento de Planificacin y Coordinacin. Los participantes trabajaban
sobre un esquema de Tendencias-Puntos Fuertes y Puntos Dbiles siguiendo
una metodologa preparada por la institucin municipal presentndose pocos
problemas y con un elevado grado de consenso y de compromiso. En este sentido, las Mesas pueden considerarse como un instrumento en el que se resuelven
los conflictos mediante la cooperacin en el marco de una estrategia de creacin
de redes entre la Administracin y la ciudadana. La existencia de una mayora
absoluta permite que se generen estos mbitos de conflicto.
A travs de las Mesas Temticas se institucionalizan estructuras de participacin que se renen en das definidos. Estas Mesas son moderadas de tal fornen los agentes sociales y culturales ms activos de la ciudad junto a los representantes empresariales y sindicales. (Fuente: Alcobendas Plan Ciudad: Calidad y Modernizacin en la Administracin Pblica. Ayuntamiento de Alcobendas-Ediciones Gestin 2000.)
245
ma que todos los participantes presenten propuestas y las desarrollen. As,

bajo la moderacin y organizacin de la Direccin de coordinacin se debate
acerca de los problemas locales, y est abierta a la participacin de cualquier
vecino. Las Mesas se constituyen en un instrumento para la gestin poltica
que conduce a resultados evaluables por los ciudadanos y los usuarios especficos. En las mesas se inscribieron un total de 539 personas, de las que activamente participaron 378, incluyendo al Alcalde, cargos polticos, y representantes de intereses empresariales, sindicales y vecinales; los participantes han
mantenido docenas de reuniones durante un elevado nmero de horas de trabajo. El nmero de participantes hace indicar que no ha existido un dominio
de intereses particulares, dejando fuera influencias clientelares. Se deja claro
desde el principio que estas mesas no sustituyen el proceso poltico de toma
de decisiones. Es cierto que los grupos en las Mesas representan a intereses
particulares y en este sentido debe tenerse en cuenta el total del entorno dentro del cual existen estos intereses especiales. En eso es precisamente en lo
que consiste la direccin a travs de la coordinacin que ejerce la Oficina Tcnica del Plan. Las propuestas de las Mesas Temticas se coordinan mediante
un sistema de prioridades.
b) El Grupo de Estudios est formado por los directores de las investigaciones de base que proporcionan a los participantes informacin y orientaciones metodolgicas. Sus miembros pertenecen al equipo directivo de la institucin municipal y, puntualmente, cuentan con la ayuda y asesoramiento de
especialistas externos a la organizacin municipal.
c) La Comisin de Grupos Polticos est compuesta por los portavoces de
los grupos polticos con representacin en el Pleno Municipal y acta como rgano de consulta para el Comit Ejecutivo.
d) La Comisin de Directivos Institucionales est formada por directivos
del Ayuntamiento y tiene como funcin la coordinacin de las lneas estratgicas del Plan as como la implantacin de las mismas. Se constituye en un instrumento para la implicacin del nivel directivo en la Planificacin Estratgica
Todos estos rganos intervienen en la redaccin y priorizacin de los proyectos, lo que permite que en marzo de 1995 se apruebe el Plan en Asamblea
General, se presente a los ciudadanos y se procede a su ejecucin por parte del
equipo de gobierno y de la Oficina Tcnica del Plan261, de manera que los pro261 La tercera etapa del Plan Ciudad se pone en marcha con la presentacin de proyectos por parte de
los distintos actores implicados en el Plan Ciudad. El total de proyectos recibido fue de 71, de los cuales el
31% los present el Ayuntamiento de Alcobendas, el 30% las asociaciones vecinales, el 18% las Mesas Temticas, el 16% otras administraciones pblicas y el 11% empresas y asociaciones de empresarios. Cada uno
de estos proyectos se someti a la valoracin de los miembros de la Asamblea en funcin de unos criterios
mediante los cuales se valoraban sus impactos en el desarrollo econmico, impacto ambiental, cohesin so-
246
yectos aprobados se van integrando segn orden de prioridad en los Planes de

Accin Municipal de las legislaturas 1995-1999 y 1999-2002.
4.
Implantacin y seguimiento del Plan Estratgico
Los proyectos aprobados en el Plan Estratgico se ponen en marcha para

ser realizados en un plazo de diez aos mediante su inclusin, como se acaba
de indicar, en los sucesivos Planes Municipales.
En abril de 1997 se constituye el Foro Consultivo del Plan Ciudad con el
objetivo de formar un espacio de participacin, debate e impulsin del Plan
Ciudad. Este Foro se constituye con objeto de realizar el seguimiento de la ejecucin del Plan Estratgico. En este Foro se integran todos los que en su momento constituyeron la Asamblea General del Plan as como nuevas incorporaciones.
De esta manera, el Foro Ciudad, que se concibe como un instrumento
para hacer el seguimiento de todos los proyectos del Plan Estratgico, pero a
la vez, un instrumento de participacin, articulado con el resto de instrumentos en marcha en Alcobendas, a partir del cual se pretende dar cuentas a los
ciudadanos acerca de las realizaciones del Plan Ciudad para que emitan una
valoracin. Al tiempo que se hace esa valoracin, se requiere a los ciudadanos para que, a partir de las realizaciones, se disee el futuro de la ciudad,
manteniendo as vivo y actualizado el Plan Estratgico. El Primer Foro Ciudad se rene en marzo de 1999, a los dos aos del diseo de la finalizacin
del Plan Estratgico. Se compone de ciudadanos, asociaciones, empresarios,
comerciantes y fundaciones. Pretende involucrar a los ciudadanos que han
participado en el Plan Estratgico de Ciudad y a aquellos que se incorporan
nuevos tanto a los encuadrados en las asociaciones como a los que no pertenecen a ellas.
Los objetivos del Foro del Plan Ciudad son262:
cial y plausibilidad del proyecto. Una vez realizada la valoracin por la Asamblea del Plan esta traslad sus
conclusiones a la Oficina Tcnica del Plan para la elaboracin de un informe tcnico referido a cada uno de
los proyectos. Estos informes tcnicos fueron remitidos, finalmente, al Comit Ejecutivo para una ulterior
valoracin teniendo en cuenta el grado de complementariedad con otros proyectos, el consenso de los implicados en su realizacin y financiacin, la existencia de desarrollos tcnicos avanzados y la urgencia de cada
uno de los proyectos. El Comit Ejecutivo descart por unanimidad dos proyectos y el resto los agrup en
tres grupos o niveles de prioridad que fueron presentados finalmente a la Asamblea para su aprobacin definitiva. El proceso de aprobacin de proyectos pone de manifiesto el control, tambin en esta fase, de las instancias polticas y tcnicas del Ayuntamiento por medio de sus rganos de representacin en el Plan. (Fuentes: Alcobendas Plan Ciudad y Balance del Plan Ciudad 1995-2002).
262 Fuente: Constitucin del Foro Consultivo del Plan Ciudad de Alcobendas. Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1997. Documento interno.
247
1.
La reflexin y debate sobre el futuro de la ciudad.
2. La constitucin de un espacio de encuentro entre la institucin de gobierno municipal, los ciudadanos y los agentes empresariales y sindicales.
3.
Realizar el seguimiento de los Proyectos del Plan Estratgico.
4. Crear y lanzar iniciativas relacionadas con los proyectos estratgicos de

la ciudad utilizando para ello los denominados Grupos de Impulsin de proyectos. En este sentido se propone la creacin de 3 grupos de trabajo, debate y
seguimiento relacionados con los proyectos y prioridades estratgicas de la ciudad. El objetivo de estos grupos es la generacin de consensos entre las instituciones poltico-administrativas, la sociedad civil y los empresarios encaminados
a la realizacin de los proyectos as como la identificacin de nuevas oportunidades para el desarrollo de la ciudad. De este modo se configuran tres grupos:
a) El grupo de impulsin Alcobendas Eco-Ciudad cuyo objetivo es impulsar el modelo de desarrollo urbano, cualitativo y sostenible delineado en el
Plan Ciudad de Alcobendas, contribuyendo a la implantacin de los distintos
proyectos que lo sustentan as como su posible desarrollo. Los Proyectos implicados en este grupo son un modelo de desarrollo urbano del Plan General de
Ordenacin Urbana, Tren de Cercanas, Proyectos urbansticos, reutilizacin
de aguas residuales, recuperacin de espacios naturales en la ciudad y educacin medio ambiental.
b) El Grupo de Impulsin Alcobendas Casco Antiguo, cuyo objetivo es
el impulso de la revitalizacin de los barrios que conforman el Casco Histrico
de la ciudad de acuerdo con un modelo de desarrollo urbano cualitativo y sostenible que se define para el conjunto de la ciudad, teniendo como proyectos la
rehabilitacin del Casco Viejo, la creacin de un bulevar en la antigua carretera
nacional y en general, mejorar la accesibilidad.
c) El grupo de Impulsin Alcobendas Calidad con el objetivo de distinguir a Alcobendas como Ciudad de Calidad y a la institucin municipal
como entidad dedicada al servicio de los ciudadanos, generando al mismo
tiempo una imagen de ciudad para la atraccin de inversiones, la actividad econmica y como ciudad de referencia distinguida por su oferta de actividades
culturales y deportivas. Los proyectos son la Calidad Total en el Ayuntamiento,
la promocin de la ciudad y su inclusin en redes de ciudades, el fomento de la
participacin ciudadana y la creacin de espacios culturales.
Con estas premisas se invita a los dirigentes empresariales y sindicales as
como a representantes del movimiento ciudadano y dems instituciones con
vinculacin en la ciudad de Alcobendas a formar parte del Foro.
248
En marzo de 1999 se realiza una primera evaluacin de resultados en el

marco del Foro Consultivo del Plan Ciudad; en ese momento estaban implantados el 64% de los proyectos aprobados.
En el ao 2001 se pone en marcha el Segundo Foro Ciudad. Para la evaluacin de lo realizado por parte de los ciudadanos y la presentacin de nuevas propuestas el 2. Foro Ciudad se organiza un Pleno, una Comisin Ciudadana y tres Comisiones de Trabajo: Desarrollo Econmico y Empleo,
Cohesin e integracin social y Calidad de Vida y Medio Ambiente. A las sesiones del Pleno del Foro Ciudad pueden asistir todos los ciudadanos. Se celebran sesiones en enero y marzo de 2003. La convocatoria de estas sesiones se
hace de tal manera que tenga la mayor difusin posible y sea conocida por el
mayor nmero de ciudadanos. La Comisin Ciudadana se conforma a partir
de los miembros del Comit Ejecutivo del Plan Ciudad ms otras instituciones
vinculadas a las lneas estratgicas de la ciudad o que ejercen un liderazgo social y econmico en la ciudad. Esta Comisin tiene como cometido la revisin
y evaluacin de los proyectos del Plan Ciudad. Las Comisiones de Trabajo
pretenden recabar las aportaciones de todos los ciudadanos que intervienen en
el proceso. Al final del proceso se edita un Documento de Aportaciones en el
que se recogen las propuestas de los participantes acerca de las actuaciones
que debieran disear el futuro de la ciudad. Con objeto de realizar un balance
de la situacin estratgica de Alcobendas y entrega del conjunto de aportaciones al Alcalde (Metodologa y Reglamento del II Foro Ciudad de Alcobendas,
diciembre de 2002).
En junio de 2002 tiene lugar la segunda evaluacin del Plan a travs del
Foro Ciudad, en ella intervienen las personas y entidades involucradas en
el Plan Estratgico as como nuevos ciudadanos a ttulo individual o encuadrados en asociaciones y actores econmicos. Se elabora un documento
que se dirige al equipo de gobierno y a la ciudadana en general, habindose realizado hasta esa fecha el 87% del conjunto de los proyectos previstos263.
5.
Los criterios de xito del Plan Estratgico de Alcobendas
El Plan Estratgico de Alcobendas cuenta con una doble legitimacin, ex

ante: se invita a participar a los representantes de los intereses; y ex post: la
realizacin efectiva de los decidido en el espacio de deliberacin con un alto
grado de cumplimiento en Alcobendas. Se decide llevar a cabo 57 proyectos,
de los cuales, como se acaba de indicar, en 1999 se llega a un grado de cumplimiento del 64% y a finales del ao 2002 estn implantados el 87% de los pro263 Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002.
249
yectos264. Los ciudadanos individuales estn informados acerca de la existencia del Plan mediante comunicaciones individuales y a travs de las revistas de
informacin municipales, adems de la informacin a travs de los Consejos
Sectoriales y los Consejos de Barrio.
Adems de instrumento para aglutinar las iniciativas de los actores locales
y para la determinacin de prioridades, el Plan Estratgico tiene en cuenta el
conjunto de problemas locales, incluyendo los aspectos ms visibles y que
afectan a la vida cotidiana de los ciudadanos. Contiene, por ende, una descripcin cualitativa de la estrategia y hay un compromiso de vinculacin al Plan de
Accin Municipal.
En definitiva, los factores de xito podran resumirse: primero, en que es un
Plan realista que se adecua a las caractersticas de la ciudad de Alcobendas y,
conforme a ellas, se definen unos objetivos polticos claros y con el compromiso e implicacin del Alcalde. Segundo, la administracin dispone de capacidad
para ejercer el liderazgo que se exige en las distintas fases del Plan; as, la Direccin de Planificacin y Coordinacin se ocupa del seguimiento y se responsabiliza de los trabajos y puesta en prctica y una gestin activa y transparente
de la informacin acerca del proyecto y realmente abierta a la sociedad civil local. Tercero, el Plan se concibe como un proceso continuado en el tiempo y el
que se implica a los actores con peso especfico en la ciudad.
Todo ello genera un clima de confianza que a su vez moviliza a nuevos actores. Aunque evaluar el impacto real de esta movilizacin no es fcil, lo cierto
es que la reflexin estratgica sale del crculo de tcnicos y se hace permanente e involucra a cada vez un mayor nmero de actores y ciudadanos que estn
satisfechos con el proceso265. Por ello, puede afirmarse que el proceso de participacin ha sido prioritario a la definicin de estrategias y proyectos, pensando
en que su implantacin sera dependiente de la calidad de la participacin en el
proceso, que ha servido de instrumento para integrar las relaciones fragmentadas y su puesta al servicio del logro de un modelo de ciudad.
El Plan parte del presupuesto de la importancia de identificar las relaciones
de interdependencia entre los actores pblicos y privados. Se trata de aglutinar
el conocimiento local capaz de general sinergias para resolver los problemas
locales, por lo que el proceso de participacin se ha priorizado sobre la definicin de estrategias y proyectos, no sin tener en cuenta que la implantacin de
stos es dependiente del grado y la calidad de la participacin en el mismo.
264 Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002. Direccin de Planificacin y Coordinacin. Documento
de Trabajo para la Comisin Ciudadana. II Foro Ciudad, diciembre 2002. Ayuntamiento de Alcobendas, mimeografiado.
265 Entrevistas a los participantes en el proceso de Planificacin Estratgica: Empresarios, Sindicatos,
Cmara de Comercio y Asociaciones.
250
6.
Anlisis del Plan
Para analizar el Plan Estratgico se pueden utilizar cuatro perspectivas analticas diferentes: 1) Pluralismo: la estructura del proceso como una distribucin de la capacidad de decisin entre intereses relevantes. 2) Poder de las elites e intereses: el proceso como producto del control de las elites
poltico-administrativas. 3) La estructura de poder: el proceso de planificacin
como una progresin de hechos dominado por fuerzas sociales y culturales y
establecimiento de la agenda poltica. 4) El control de la informacin: la estructura de la planificacin como la comunicacin de informacin y modos en
que sta se controla.
A partir de estas interpretaciones se focaliza en dos temas: quin toma las
decisiones clave y en segundo lugar qu opciones estn abiertas. Bajo estas
cuestiones est la preocupacin de la poltica de planificacin, cmo se facilita
o manipula la participacin y cmo las decisiones se aseguran. La cuestin de
quien toma las decisiones involucra a tres grupos: las elites polticas, los miembros del Comit o los ciudadanos.
Desde una perspectiva pluralista, puede argumentarse que el proceso de
planificacin se organiza de una manera que se parezca a una interaccin pluralista de intereses. La formacin de una Asamblea y un Comit para debatir
acerca del futuro de la ciudad parece facilitar el pluralismo con la idea eje de
crear un debate entre los distintos intereses para el bien comn de la ciudad.
El proceso de planificacin estratgica en Alcobendas pone de manifiesto
cmo intereses conflictivos se pueden integrar mediante un proceso de decisin pblica. Ninguno de los intereses recibi particular atencin. La retrica
pluralista puede ser utilizada para legitimar un proceso de toma de decisiones
altamente centralizado. En otras palabras, el proceso es un ejercicio que protege a los que detentan el poder dominante. La seleccin de participantes en el
Plan estratgico pone de manifiesto el equilibrio de intereses econmicos, las
pequeas y medianas empresas y las grandes, por ejemplo. Tanto la institucin
como los grupos de inters en la ciudad tienen inters en participar en el Plan
Estratgico. Los comerciantes tienen inters en que se mejore el entorno. Para
la institucin municipal es importante puesto que la inversin empresarial es
esencial para la economa de Alcobendas. El Ayuntamiento es el mayor propietario del suelo. Se establece pues una relacin de mutuo inters.
Algunos de los tericos que estudian el poder local encuentran un conjunto
diferente de relaciones e interacciones (DAHL, 1961). Estos autores identifican
las elites del poder, un grupo pequeo de actores con influencia en las decisiones de la comunidad y cuyos intereses y antecedentes se interrelacionan. De
251
acuerdo con las teoras de la elite, un pequeo grupo de notables econmicos y

polticos ejerce el control y toma las decisiones. El contacto entre los miembros de la elite conduce a una solidaridad entre los lderes. Hay una coincidencia de intereses entre polticos y promotores inmobiliarios.
ste no es el caso de Alcobendas donde ni coinciden los antecedentes ni
los intereses de las elites polticas y empresariales. Estos antecedentes e intereses coinciden ms con el movimiento asociativo como se ha puesto de manifiesto al describir los antecedentes de las elites polticas y, particularmente,
del Alcalde.
En cuanto a la estructura de poder hay un ejercicio del liderazgo por parte
de la administracin local pero se prioriza el proceso de participacin. El
Ayuntamiento tiene capacidad para ejercer el liderazgo que exige la elaboracin, ejecucin e implantacin del Plan Estratgico, pero existen otros actores
locales con peso en el Plan Estratgico tales como las organizaciones empresariales de la zona norte de Madrid, las grandes empresas localizadas en el territorio municipal, los sindicatos, los comerciantes y las asociaciones de vecinos.
Respecto a la formulacin de los temas, en la primera fase del proceso ciertos temas no se articulan. Se presenta un documento, elaborado por la Oficina
Tcnica del Plan, en el que se delinea las finalidades del mismo: optimizacin
de la posicin de la ciudad en el territorio del reas metropolitana para mejorar
la cohesin social, la eficacia productiva y la calidad de vida de sus ciudadanos; disear un proyecto de futuro de ciudad integrando los grandes proyectos
urbansticos econmicos y socioculturales y lograr que el conjunto de la organizacin administrativa trabaje de manera integrada para la consecucin de los
objetivos globales266.
En lo referente a la inclusin y exclusin de temas, se desarrolla el Comit
de Planificacin y se decide quines participan. La responsabilidad de elegir
las reas de actuacin y los participantes la tiene el Primer Teniente de Alcalde.
Los participantes fueron seleccionados en funcin de la estructura de poder en
Alcobendas. Todos fueron invitados a participar y, prcticamente, todos aceptaron. A los participantes se les pone a trabajar en temas especficos aunque las
decisiones clave acerca de la planificacin estratgica en sus distintas etapas se
toman por parte del equipo de gobierno. En la primera etapa el Alcalde define
el desarrollo de la estrategia cuyo primer aspecto prioritario es la revitalizacin
del centro histrico. En la segunda etapa el Alcalde y el Primer Teniente de Alcalde proponen los temas generales a incluir en el proceso de planificacin estratgica. Durante la siguiente etapa el Primer Teniente de Alcalde delimitan la
266 Plan Ciudad de Alcobendas. Propuesta Metodolgica Plan Estratgico de Ciudad. Documento mimeografiado, sin fecha. Oficina Plan Ciudad de Alcobendas.
252
agenda que es negociada por los miembros del Comit Ejecutivo con el resto
de actores participantes.
De esta manera, sobre los temas estratgicos decide, en ltima instancia, el
Comit Ejecutivo junto con la Oficina Tcnica en funcin de unos criterios y
en lo referente al control de la informacin, en la primera reunin del Plan, se
transmite una gran cantidad de la misma, de modo que a cada Mesa Temtica
se le proporciona un elenco de datos exhaustivos, aunque accesibles, de inters
para los participantes.
Del anlisis de las entrevistas con organizaciones empresariales, las empresas y el comercio y con las asociaciones de vecinos se desprende que: a) El diseo del proceso ha facilitado la participacin efectiva, b) Se ha dotado de capacidad de los asistentes para hablar libremente de la Agenda e, incluso, para
modificarla. c) Durante las deliberaciones, el Ayuntamiento ha sabido escuchar
y se ha mostrado receptivo, d) Se han admitido proyectos presentados por ciudadanos a ttulo individual, e) El proceso de deliberacin ha servido para influenciar las decisiones de los cargos electos (el Plan no tiene poder de decisin)267.
En conclusin el Plan Estratgico de Alcobendas:
1. Se sustenta en un grupo de elite para tomar decisiones, pero se hace
participar a los ciudadanos.
2. Los participantes en el proceso son conocedores de la ciudad. El Plan
se adecua a las caractersticas de la ciudad de Alcobendas.
3.
El diseo esta controlado, pero hay participacin para definir fines.
4. Es un proceso abierto, se invita a participar a las asociaciones, empresarios, barrios, otras administraciones y a la prensa.
5. Sirve de instrumento educador para los planificadores y para los ciudadanos. En efecto, el Plan Estratgico se constituye en un instrumento de pedagoga para la cooperacin ya que hace tomar conciencia a los actores de una
solidaridad territorial de tal manera que el propio proceso de elaboracin del
Plan Estratgico es ms importante que los resultados concretos. La Planificacin Estratgica en Alcobendas permite la definicin de los nuevos objetivos
que son compatibles con los particulares de los actores. Asimismo, facilita a
267 Entrevistas con A. Beita, Presidente de la Asociacin de Empresarios de Alcobendas (AICA), Cmara de Comercio e Industria de Madrid, Asociaciones con representacin en los Consejos de Barrio, Sectoriales y en el Plan Estratgico.
253
los diversos actores el diseo de estrategias comunes e identificar prioridades

comunes. El plan tiene un efecto educativo importante: ensea a los participantes acerca de la ciudad. En este sentido es un instrumento para mostrar las relaciones y su posicin en la estructura de la ciudad.
6. Tambin se pone el nfasis en el proceso y no en el Plan. Para ello se
involucra a los actores del entorno mediante un proceso deliberativo que permite reinterpretar a las elites locales la definicin de los problemas pblicos locales
7. Finalmente, no es solo un Plan para el desarrollo de la ciudad. El proceso de implicar a un conjunto de actores con intereses en la ciudad para que
identifiquen demandas polticas, invitndoles a dibujar el futuro diseo de la
ciudad, relegitima la relacin de estos con la institucin municipal.
5.2.3.
Presupuestacin y gestin financiera
En Alcobendas el Presupuesto es un instrumento de gestin de tal manera

que entronca con el Plan de Accin Municipal y con el Plan Estratgico. Es
una herramienta para el desarrollo de ambos, los pone en prctica y en l se recogen los programas para desarrollar los proyectos del Plan Estratgico268.
De la misma manera, la gestin presupuestaria est vinculada a la descentralizacin en la responsabilidad de la gestin de recursos (activacin de fuerzas tanto dentro como fuera de la administracin). Mediante el proceso presupuestario, los directivos y gestores de los distintos mbitos departamentales,
el mercado y el tejido social son integrados en un proceso de utilizacin de recursos.
En este respecto, la informacin contable de Ayuntamiento, Patronatos y
Empresas Pblicas se integra en un documento que se pone a disposicin de
los cargos electos, gestores y agentes sociales. Esta informacin incluye los
programas de actuacin de los Patronatos y Empresas Pblicas.
El proceso de elaboracin del Presupuesto comienza en la ltima semana
del mes de febrero con una reunin de la Comisin de Presupuestos en la que
se delimitan los criterios econmicos y el cronograma que posteriormente se
debate en el equipo de gobierno. El rea econmica elabora una documenta268 ... en el Plan de Accin Municipal se plantan una serie de objetivos y programas que se plasman en
el Presupuesto, recogiendo anualmente todas las actuaciones programadas por las reas y priorizadas por el
equipo de gobierno. Los costes de esos programas se incorporan al presupuesto, de tal manera que lo que
hace el mismo es recoger las lneas estratgicas del Plan Estratgico de la ciudad... (Director Adjunto y
Coordinador de Servicios Econmicos).
254
cin en la que se contienen los criterios econmicos, legales y metodolgicos.

A principios de marzo se rene la Comisin Directiva en la que se entregan a
todos los directores y gerentes los documentos con los criterios para proceder a
su elaboracin aprobados por el Primer Teniente de Alcalde. Con esos criterios, las reas, patronatos y empresas pblicas proceden a elaborar las propuestas de gastos e inversiones. Con la previsin de ingresos y gastos el rea econmica elabora un anteproyecto de presupuesto que se remite al Primer Teniente
de Alcalde para su posterior debate y aprobacin final por parte del equipo de
gobierno. Durante esta fase el equipo de gobierno permite que los directores y
gerentes conozcan las decisiones y realicen aportaciones a travs de los Concejales responsables de rea. La elaboracin del presupuesto final se produce en
el mes de diciembre. De esta manera toda la organizacin participa en el diseo, ejecucin e implantacin del presupuesto de tal modo que son las distintas
reas las que proponen un proyecto de presupuesto y ejecutan y controlan su
propio presupuesto. El Primer Teniente de Alcalde, a travs del rea econmica, establece la normativa comn para su elaboracin, coordina a las distintas
reas y garantiza la ejecucin del presupuesto descentralizado269.
Lo ms importante es, pues, que el Presupuesto es un instrumento de participacin y comunicacin interna. El Primer Teniente de Alcalde no decide al
detalle el presupuesto de cada rea, sino que se ocupa de las implicaciones polticas del conjunto del presupuesto, de tal manera que las diferentes unidades
tienen libertad de gasto de acuerdo con sus necesidades y lo previsto en el Plan
de Accin Municipal. Las distintas reas informan regularmente al rea econmica acerca de sus actividades, sus logros, en base a indicadores, previamente
definidos, de resultados. El Presupuesto se elabora por reas y por programas.
De esta manera la descentralizacin est unida al control financiero.
El presupuesto actual es superior al de muchas capitales de provincia con
mayor nmero de habitantes. A partir del anlisis de los ingresos, gastos, endeudamiento y presin fiscal en sucesivos ejercicios presupuestarios, se puede
colegir que los recursos econmicos estn vinculados a la situacin econmica
local. Se pasa de un presupuesto de 200 millones de pesetas en 1979, de los
que el 80% corresponde a gastos fijos de personal y mantenimiento a un presupuesto de 106,19 millones de euros en 2002, con 12,02 millones de euros que
se financian con los ingresos derivados de la gestin del patrimonio municipal.
De esta manera, la tasa de autonoma financiera en Alcobendas, siendo esta
tasa la porcin de recursos financieros que el gobierno local controla directa269 ... hay unos criterios econmicos y unos plazos de elaboracin establecidos por el Primer Teniente
de Alcalde. A partir de ah, se produce un doble proceso de negociacin. En primer lugar cada Concejal negocia con sus directivos de rea su anteproyecto que se remite al Primer Teniente de Alcalde. Una vez recibidos todos los anteproyectos de rea se rene el equipo de gobierno. Suelen estar tres o cuatro das fuera del
Ayuntamiento, en una negociacin final con el apoyo de los tcnicos y directivos de las reas para priorizar
los gastos... (Director Adjunto Coordinador de Servicios Econmicos).
255
mente del total de sus ingresos, es una de las mejores de los ayuntamientos espaoles.
Desde 1985 se identifica una clasificacin econmica, funcional y orgnica, lo que pone de manifiesto la existencia de una gestin presupuestaria por
programas y reas gestoras. El incremento del presupuesto no supone un incremento proporcional de la presin fiscal, sino en la eficacia recaudadora y el aumento de los ingresos derivados de la gestin del patrimonio municipal.
Efectivamente, del anlisis del presupuesto en los diferentes aos270 se desprende una estructura de ingresos en Alcobendas en los que una de las fuentes
principales son los ingresos derivados de la gestin del patrimonio municipal,
que vienen representando una media del 15% del presupuesto total. A lo largo
de los aos ha habido un crecimiento importante de los ingresos patrimoniales.
Esta partida es la que diferencia la poltica de generacin de ingresos para gasto
corriente con otros municipios. Slo el 51% de los ingresos proceden de los impuestos. Hay, adems, unos ingresos corrientes por la administracin del patrimonio inmobiliario municipal como alquiler de edificios municipales a empresas, alquiler de aparcamientos subterrneos, a otras administraciones (alquiler
de edificio de los juzgados al Ministerio de Justicia), equipamientos municipales en el polgono Ro Norte y alquileres de trasteros, naves y oficinas. Estos ingresos dotan adems al Ayuntamiento de capacidad de endeudamiento frente a
la banca privada, ante la que el Ayuntamiento de Alcobendas goza de un trato
preferencial debido a su bajo endeudamiento y a sus altos ratios de solvencia271.
Mientras que en la Administracin local las fuentes principales son los impuestos propios, las transferencias y el endeudamiento, la estructura de ingresos de
Alcobendas muestra este rasgo caracterstico, lo que le permite financiar inversiones sin incurrir en un dficit excesivo, mientras que el gasto por ciudadano es
el tercero entre las ciudades ms ricas de Espaa y compara favorablemente con
las ciudades del entorno.
270 La Ley de Haciendas Locales exige que el presupuesto se desglose por materias econmicas en donde se contemplan los diferentes programas de inversin, departamentales, asi como los crditos funcionales
adscritos a cada unidad administrativa, en los que se detallan los distintos programas de actuacin. El Tribunal
de Cuentas de la CAM en sus informes de control y fiscalizacin viene sugiriendo la conveniencia de que las
corporaciones locales implanten el presupuesto por programas y se elaboren los correspondientes indicadores.
271 Desde el ao 1997 la normativa estatal obliga a las Corporaciones Locales a mantener un ahorro
neto positivo. Con este motivo se pone en marcha en Alcobendas un Plan de Saneamiento Financiero, en el
que intervienen todas las reas de gasto, que tiene como resultado la obtencin de superavit en trminos de
ingresos corrientes. Obtenido este resultado, se viene consolidado desde el ao 1999 y se toma la decisin
poltica de mantenerlo en todos los ejercicios, marcando as una lnea para la elaboracin del presupuesto
municipal. Por otra parte y con el objeto de someter a control el endeudamiento de las corporaciones locales
en el marco de la poltica macroeconmica estatal, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, de carcter estatal,
limita a los Ayuntamientos una deuda superior al 10% del total del Presupuesto sin la autorizacin del Ministerio de Hacienda, estableciendo, adems unos lmites de endeudamiento que no pueden superar a los importes amortizados en el ejercicio corriente. En el caso de Alcobendas, ambos requisitos se cumplen, presentando una situacin de endeudamiento lejana a los topes legales establecidos por la normativa estatal.
256
Los recursos a partir de impuestos propios son estables, as como la relacin entre recursos propios y transferencias, mientras que la evolucin del
endeudamiento est en constante disminucin, de tal manera que la carga financiera es del 8% del total del presupuesto, permitiendo el tope legal llegar
al 25%. Esta deuda se renegocia continuamente con la banca privada, de forma que se mantiene a tipos de mercado y a largo plazo. El porcentaje de
transferencias del Estado se mantiene constante, de tal forma que, en su conjunto, no afectan las polticas estatales de dficit cero o estabilidad presupuestaria de la Administracin Central y no obligan a recortes en el presupuesto municipal. En cualquier caso, aunque las transferencias de la
Administracin central y autonmica son importantes hay un importante grado de autonoma financiera.
Existe una poltica de consolidacin presupuestaria sin incrementos de la
presin fiscal, pues en la mayora de los ejercicios hay una vinculacin de incremento de los tipos impositivos con el IPC o similar, dndose una conciliacin de disminucin de ingresos con aumento de gastos sin incrementar la
presin fiscal272. De las partidas se desprende que el incremento porcentual en
inversiones es superior al incremento en los gastos corrientes, aunque con un
comportamiento creciente de los gastos de personal, como consecuencia del
permanente incremento de la plantilla.
Asimismo, se efecta un Presupuesto plurianual, como instrumento de
programacin econmico-financiera a largo plazo, de tal manera que el presupuesto anual se acompaa de un plan de inversiones plurianual273. Adems, la Planificacin Estratgica da al Presupuesto una orientacin operativa
conjuntamente con los efectos de la descentralizacin de recursos y responsabilidades.
Con todo, se mantiene una posicin financiera equilibrada, introduciendo
innovaciones que tienen como objetivo prioritario una gestin sustentada en la
utilizacin de recursos y la recuperacin de los costes a travs de una poltica
de precios pblicos y rentas derivadas de la gestin del patrimonio. En este
272 Segn el ranking que publica el Ayuntamiento de Madrid referente a la presin fiscal de todas las
ciudades y pueblos de la Comunidad de Madrid, Alcobendas est en la media baja. En el informe fiscal de la
Comunidad de Madrid referido al ao 2000, Alcobendas figura en el nmero 45 de todos los municipios de
la Comunidad de Madrid en cuanto a esfuerzo fiscal de sus ciudadanos. Por todos los conceptos (impuestos
directos, indirectos, tasas, precios pblicos, etc.) cada vecino paga una media de 65.000 pesetas, mientras
que las inversiones sociales por vecino son de 207.000 pesetas. El dficit crnico comn a todos los municipios se ve compensado por una poltica de suelo que permite incrementar el patrimonio inmobiliario del que
derivar rentas futuras.
273 ... una vez presentados todos los proyectos por parte de las distintas unidades, el rea econmica
elabora un cuadro a cuatro aos con una proyeccin de gastos, ingresos y deuda en estos cuatro aos. Estas previsiones se incorporan al Plan de Accin Municipal y sirven para conocer las posibilidades de financiacin de cada proyecto en el largo plazo... (Director Adjunto y Coordinador de los Servicios Financieros).
257
sentido, la innovacin en la gestin tributaria est presente en el proceso de

modernizacin administrativa274.
El 50% del gasto est destinado a polticas sociales. Las inversiones se planifican en planes cuatrienales aunque se aplican al presupuesto anual, de tal
manera que se hacen previsiones presupuestarias anuales para las inversiones
plurianuales. Las inversiones se financian con venta de suelo y alquiler de patrimonio (edificios de oficinas, aparcamientos de alquiler, viviendas, locales
comerciales de propiedad municipal) que producen ingresos del orden de
1.000 millones anuales. La inversin municipal por habitante en el perodo
1999-2001 es de Pts. 87.619 lo que sita a Alcobendas entre los municipios de
Espaa con mayor inversin municipal por habitante.
En el Plan de Accin 2003-2007 se tiene previsto implantar el Presupuesto
por Programas para conocer el coste de cada actividad municipal275. De esta
manera el Presupuesto por Programas es el instrumento de engarce entre el
Plan de Accin Municipal, la Planificacin Estratgica, las polticas pblicas
locales y las acciones de cada unidad administrativa. El siguiente paso en Alcobendas es, pues, pasar de un presupuesto basado en los inputs a otro basado
en los outputs. Se tienen previsto implantarlo parcialmente en la organizacin,
desglosando en cada programa de gastos de personal, adquisicin de bienes y
servicios y, en el caso de las unidades prestadores de servicios se incluyen los
ingresos en cada programa. Dado que el Presupuesto por Programas est ligado a la implantacin de la Direccin y Programacin por Objetivos276 la inno274 Un ejemplo lo constituye el Proyecto Alcore de mejora de la gestin tributaria con el producto Deuda Global (opcin de pago para todos los contribuyentes, empresas y ciudadanos, de la deuda tributaria en
seis plazos sin recargo).
275 ... en el plan de Accin Municipal 2003-2007 se contempla la creacin de una Oficina Presupuestaria que se encargue del seguimiento del Presupuesto y de actuar como una especie de rgano de consultora dentro de las reas, de tal forma que se proponga una redistribucin del gasto entre programas, saber
cuanto nos cuestan y establecer una serie de indicadores que nos informen acerca del rendimiento de ese
programa que, en su da, probablemente eran interesantes y valorados por los ciudadanos, pero actualmente,
es posible que no sean tan interesantes para los ciudadanos, quizs se hacen las cosas por inercia y lo que se
persigue es depurar el presupuesto. Se empezar estableciendo indicadores para los nuevos programas, con
los antiguos hay que intentar redistribuir los recursos antes de cerrarlos durante esta legislatura... (Director
Adjunto coordinador de Servicios Econmicos).
276 ... El rea econmica era una de las que tena la organizacin ms obsoleta del Ayuntamiento, una
organizacin muy sencilla, antigua y simple, en la que todos eran juristas, la fiscalizacin era la prioridad,
pero la gestin era caverncola... ahora planificamos la gestin econmica para cuatro aos... planificacin
plurianual tanto de las inversiones como de los gastos corrientes. Tenemos un cuadro de financiacin muy
exigente en cuanto al detalle de todo el gasto para los cuatro aos, con los datos que se conocen en el momento de hacerlo, y luego cada ao se revisa y se va actualizando. Pues bien, conocamos que bamos a tener
para el ao 2002 un dficit de 600 millones de pesetas, !ya lo sabamos, por tanto, este ao bamos a intentar darle solucin a eso como..., necesitbamos encontrar 400 millones porque los otros 200 se poda asumir
con el crecimiento normal de los ingresos. Entonces tenamos todo un plan de estabilidad presupuestaria preparado para implantarlo en toda la organizacin. Consista bsicamente en quitar del gasto corriente 400 millones de toda la organizacin, !obra de titanes. El gasto est tan dilatado..., eso nos supona un ejercicio extra que no habamos hecho nunca, y que ya hemos decidido hacer, que era..., que es, dejar de incrementar el
258
vacin presupuestaria y financiera ser posible a consecuencia de la existencia

en Alcobendas de un Sistema de Programacin por Objetivos y la existencia de
unidades gestoras. Se adecua, por tanto a una realidad organizativa y operativa
ya en marcha.
Hay que tener en cuenta, por lo dems, que se han implantado tambin innovaciones en los mecanismos de informacin y control presupuestario, de tal
forma que existe un mtodo para controlar el gasto en colaboracin con las distintas reas gestoras a travs de la contabilidad de costes277, para identificar el
coste de determinados servicios pblicos e imputar los costes generales entre
los servicios y las unidades278. En los patronatos se establecen centros de coste
y se hace un anlisis de coste por servicios. Con este propsito se realiza una
gestin de costes elaborando una Memoria de Costes que permite realizar un
seguimiento anual de la evolucin de los mismos, para lo que se disean unos
indicadores de gestin que configuran un cuadro de mando integral, lo que permite a los responsables polticos y a los directivos, a travs de la red interna
INTRANET, hacer un seguimiento actualizado de su evolucin. Esto permite
crear y mantener una cultura de eficiencia en el uso de los recursos a los responsables de los servicios.
Finalmente, se tiene previsto poner en marcha un sistema para identificar
los costes en todas las unidades organizativas y un sistema de clculo de costes
de las prestaciones. El clculo de los costes se completar con una Memoria de
Rendimiento de los servicios para lo que se desarrollar una metodologa propia279. El objetivo final es la bsqueda de la eficiencia y la mejora en la prestacin del servicio en algn proyecto piloto280. En cualquier caso existe planifipresupuesto en cuanto a los programas, tratar de ver que podamos quitar que no se note, que no aada valor
a lo que hacemos, !eso nunca lo habamos hecho, incluso haciendo presupuesto cero, pues siempre contbamos con lo que haba, y a partir de ah, lo nuevo. (Primer Teniente de Alcalde).
277 La contabilidad analtica o de costes consiste en calcular el coste por unidad de producto, lo que
permite evaluar el grado de economa en la prestacin de servicios.
278 La Ley de Haciendas locales tambin hace referencia a la conveniencia de que exista un clculo de
costes y rendimientos por servicios, pero, en tanto no exista una contabilidad analtica esto no es posible.
279 ... todava no hemos evaluado el rendimiento de los servicios, porque no lo ha hecho nadie y no
existe ninguna literatura que nos diga cmo se establecen indicadores vlidos y fiables para evaluar o calcular el rendimiento de un servicio municipal... (Director Adjunto Coordinador de Servicios Econmicos).
280 Existen, sin embargo, dificultades para disear una metodologa para el clculo de costes por productos o servicios. La definicin de servicios o productos pblicos es requisito indispensable para pasar
de una preocupacin por los inputs a una preocupacin por los outputs o impactos. Al contrario de lo que
ocurre en las empresas privadas, existe una dificultad intrnsica en definir y acotar los servicios y productos pblicos, o sus simulaciones, ms all de una caracterizacin economicista. En el mbito pblico no
slo hay que tener en cuenta cuales son las finalidades polticas, en muchos casos cualitativas, a las que
atienden los servicios o productos, o su incidencia segn el usuario, o la necesidad de comparar datos,
sino que determinadas actividades o productos estn indisociablemente engarzados a otros productos o
grupos de productos. Su desagregacin y construccin exige la utilizacin de procedimientos deductivos o inductivos con una carga importante de arbitrariedad por parte del sujeto encargado de identificarles;
en todo caso se exigira el acuerdo de polticos, gestores y ciudadanos afectados). Esta dificultad de objetivacin se ha puesto de manifiesto en el mbito europeo; as, los esfuerzos realizados en algunos ayuntamientos
259
cacin contable, es decir, medios financieros adscritos a reas de responsabilidad, de los que tiene que responder el gestor o directivo correspondiente. Este
sistema de planificacin quedar completado con la creacin de una Oficina de
Control Presupuestario prevista en el Plan de Accin Municipal 2003-2007281.
5.2.4.
La Direccin operativa: descentralizacin y control
La descentralizacin tiene dos dimensiones, una poltica y otra organizativa. Haciendo nfasis en una u otra, segn Amors, mediante la descentralizacin se pueden perseguir distintos objetivos y aplicar diversas estrategias
(AMORS, 1999). Los objetivos en Alcobendas han sido la revitalizacin democrtica y la mejora en la prestacin de servicios.
Los instrumentos para la profundizacin democrtica han sido los Consejos
de Barrio y los Consejos Sectoriales, en tanto que la descentralizacin implica un
mayor poder para los Consejos de Barrio; asimismo esta dimensin tiene implicaciones en cuanto a las orientaciones al ciudadano de la accin administrativa.
La dimensin organizativa tiene que ver con la creacin de nuevos centros directivos y optimizacin de los procedimientos mediante integracin efectiva de tareas (LFFER, 1997). Esta dimensin en Alcobendas se ha cubierto con la creacin de los Patronatos. A efectos de nuestro trabajo, es pertinente resaltar que la
reorganizacin interna tambin tiene una dimensin poltica puesto que tiene implicaciones en cuanto a la orientacin al ciudadano de la accin administrativa.
La decisin de descentralizar o no es una opcin del Ayuntamiento y se
persiguen tanto objetivos polticos a los que se ha hecho referencia en el captulo segundo (mejora de la participacin ciudadana y, por tanto, de la democracia local) como de gestin (introduccin de innovaciones en la gestin que permita la mejora en la prestacin de servicios). En esta parte nos referiremos a
los aspectos administrativos de la descentralizacin.
La reorganizacin administrativa y la produccin de servicios pblicos locales estn estrechamente conectadas con los cambios en las pautas de consumo (RAMI, 1999). Consecuentemente, en Alcobendas, se produce un proceso
de descentralizacin y especializacin para atender la demanda social.
En 1982 se inicia la reorganizacin del aparto administrativo con la creacin del Patronato Socio Cultural de Alcobendas que engloba todos los patroalemanes del Estado federado de Brandenburgo encargando a empresas consultoras la identificacin de los
servicios que prestan y facilitar su medicin no han dado resultados satisfactorios (MASS, 1998).
281 ... yo no conozco ningn Ayuntamiento de Espaa que haya creado un rgano similar. Su puesta en
marcha nos va a diferenciar an ms de otros ayuntamientos en la gestin presupuestaria y financiera... (Director Adjunto Coordinador de Servicios Econmicos).
260
natos existentes hasta esa fecha, encargado de los servicios de salud, educativos, culturales y deportivos (art. 2 de los Estatutos del patronato), siendo el
Presidente el Alcalde (art. 11 apartado a)), con una plantilla de personal contratado. El Ayuntamiento ejerce una funcin tuitiva y directiva.
Al objeto de potenciar la funcin directiva, en 1983, se crean Jefaturas que
son ocupadas por profesionales que se nombran entre los que tienen experiencia en la administracin local, autonmica y central. Estos nombramientos se
hacen con criterios profesionales y no de adscripcin poltica y reportan directamente a un cargo poltico que es el responsable final por la prestacin del servicio.
La reorganizacin no ha afectado slo al organigrama, sino que ha tenido
repercusin en las estructuras (reorganizacin fsica y de los empleados), en
los procesos (horas de apertura, proximidad espacial, rapidez, flexibilidad).
Todos los servicios se ofrecen en un mismo edificio y adems existen oficinas
de barrio. La introduccin de innovaciones administrativas se simultanea con
cambios incrementales en distintas reas y con la difusin de estas innovaciones administrativas dentro de la organizacin con un continuo reprocesamiento
del modelo. Igualmente, la simplificacin en la estructura administrativa ha ido
unida a la flexibilizacin en los procesos de asignacin, ordenacin y movilidad de los recursos humanos y materiales
Es claro que en Alcobendas ha existido una estrategia de optimizar la gestin mediante la descentralizacin para la prestacin de servicios paralela a la
centralizacin, sobre todo, del control financiero. Este control financiero se ha
constituido en un instrumento importante para el control operativo de las unidades descentralizadas282.
De este modo, el modelo de descentralizacin organizativa vinculado a la
coordinacin y planificacin ha sido una constante desde principios de la dca282 ... justo antes del Plan Joven nos planteamos un proceso de integracin y descentralizacin, que
puede parecer antagnico, pero no lo es, pues se trata de integrar sistemas, condiciones de trabajo, objetivos
y descentralizar la gestin. Para ello tuvimos dos aos de pelea, incluso con los sindicatos, nunca hubiese
pensado que proponerle a los sindicatos hacer un convenio nico, para los tres Patronatos y para el Ayuntamiento, costara dos aos. Al final, todo esto produjo un movimiento de homologacin de condiciones de trabajo, como ocurre siempre en estos casos, en el entramado municipal, se trabaja de una manera, pero adems, puestos iguales ganaban sueldos distintos, cosas que pasan en la Administracin y cuando van
creciendo, pues se van diversificando y no hay elementos comunes. Pues bien, Convenio nico y Comit
nico, incluso, desde un punto de vista operativo, pues a nivel local se mantiene que son cuatro entes distintos, pero a nivel de representacin y de negociacin colectiva, que es lo que interesa, una sola en un solo Comit. Entonces eso nos oblig a homologar mucho las condiciones de trabajo, !en todo, en condiciones de
horario, en jornadas, en condiciones econmicas, en homologacin de una nomenclatura de puestos de trabajo, de tal manera que se produjera esa integracin. Bien, eso con la planificacin y la obligada coordinacin a que obliga la planificacin, desarrollo de planes muy coordinados, muy integrales, son los que han ido
cambiando la cultura, el funcionamiento de esta ciudad... (Primer Teniente de Alcalde).
261
da de los 80 en que se inici el crecimiento de la institucin municipal. La descentralizacin como instrumento de gobernanza se introdujo en la agenda municipal en 1984 y permanece en la misma. Ciertamente, el objetivo ha sido la
creacin de un sector pblico municipal con elevados grados de descentralizacin.
1.
La descentralizacin de la gestin en el Ayuntamiento
La descentralizacin est unida a la coordinacin, puesto que de lo contrario la autonoma de las unidades intensificara la fragmentacin del conjunto
de la institucin administrativa y la prdida de control democrtico y de rendimiento resultante de una excesiva independencia de las distintas reas (RUANO
DE LA FUENTE, 2001). En Alcobendas autonoma y dacin de cuentas se complementan. Adems, en el Ayuntamiento de Alcobendas se identifican dos niveles de descentralizacin: descentralizacin de responsabilidades y trabajo
por Programas. La consolidacin de estos dos niveles ha implicado no slo la
concesin de funciones y responsabilidades a las reas descentralizadas, sino
de redefinir de forma continuada el modo de ejercicio de las funciones del conjunto de la organizacin.
Es indudable que el modelo de descentralizacin implantado se viene sustentando en otorgar responsabilidad a las diferentes reas que gozan de diversos grados de autonoma, con el resultado de un incremento del contacto y las
interacciones entre la administracin y su entorno, al tiempo que intensifica y
estructura la comunicacin entre administracin y los ciudadanos proporcionando informacin. La descentralizacin implica que los directivos y gerentes
sean responsables de parte de la gestin financiera, tcnica y administrativa de
su rea, ostentando determinados grados de autonoma para la gestin de los
recursos humanos e instrumentales y adquiriendo responsabilidades en cuanto
a la realizacin de programas y polticas pblicas locales, as como del resultado de la gestin financiera, tcnica, de recursos humanos y administrativa.
A partir de la estructura descentralizada, se identifican un conjunto de relaciones funcionales entre centro y las unidades operativas, de tal manera que las
distintas reas de responsabilidad negocian sus objetivos con l, y ste acta
tambin con unidades de apoyo que negocian sus objetivos con las distintas
reas (caso del apoyo que presta el rea econmica en el proceso de elaboracin del presupuesto o del apoyo que realiza la Unidad de Planificacin y
Coordinacin en los procesos de implantacin de la Programacin por objetivos en las distintas reas).
262
2.
La descentralizacin por OO.AA. y Empresas Pblicas Municipales
Como instrumentos para la prestacin de servicios en el marco de las polticas pblicas locales iniciadas desde el Ayuntamiento se utilizan los Patronatos, que son organismos autnomos comerciales. En los Consejos Rectores de
estos patronatos estn representados los vecinos vocales de los Barrios, las
Secciones Sindicales y los grupos polticos con mayora del equipo de gobierno (la representatividad se establece en funcin de los concejales que obtiene
cada partido poltico en las elecciones al consistorio). De la gestin de los patronatos se da cuenta en reuniones mensuales del Consejo Rector. Su presupuesto se integra en el del Ayuntamiento quien mantiene el control financiero.
La creacin de patronatos se hace polticamente, se define su autoridad legal,
sus objetivos y procesos de toma de decisiones, se nombra polticamente al
personal clave y se ejerce un control, presupuestario.
Las Empresas Pblicas Municipales son Sociedades Annimas y en sus
Consejos de Administracin estn representados los grupos polticos presentes
en el Pleno. La primera empresa pblica (Seromal) se crea en 1984 a partir de
un rgano de gestin y se ocupa de la realizacin de tareas de mantenimiento,
jardinera y limpieza a travs de contratos programa con el Ayuntamiento. En
el ao 2000 se crea la Empresa Municipal de la Vivienda (Emvialsa) para la
promocin y gestin de viviendas protegidas. Con un capital ntegramente municipal, la actuacin de esta sociedad, permite a Alcobendas ocupar una posicin de liderazgo en relacin al nmero de viviendas protegidas terminadas
tanto en la Comunidad de Madrid como en Espaa. En Alcobendas la media de
este tipo de viviendas terminadas por cada 10.000 habitantes en el perodo
1991-200 es de 183,1, mientras que en Espaa es de 146,7 y en la Comunidad
de Madrid de 90,6283.
3.
La legitimacin de la descentralizacin
La descentralizacin est legitimada porque ha sido decidida polticamente

y la rendicin de cuentas respecto a sus resultados (el control) se mantiene.
Adems la descentralizacin ha ido paralela a una integracin cooperativa de
los empleados pblicos284.
Desde el punto de vista de la gestin, el modelo de descentralizacin implantado en Alcobendas permite la Direccin estratgica, con las ventajas de:
283 Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad, 2003.
284 ... hay una implicacin del conjunto de la plantilla, tanto del Ayuntamiento como de los patronatos
y Empresas Pblicas con la organizacin, hay una implicacin enorme en la planificacin, en la calidad...
(Director de Recursos Humanos).
263
a) Mejoras en la transparencia para los ciudadanos y agentes sociales; b) Mayor cercana al ciudadano: permite en algunos servicios el establecimiento de
jornadas de trabajo ms flexibles para atender al ciudadano. As, en el Servicio
de Atencin al Ciudadano existen horarios de maana y tarde hasta las 19,30 y
los sbados por la maana. En los Barrios se atiende tambin a los ciudadanos
en horarios de maana y tarde; c) Jerarquas planas y procedimientos de decisin ms cortos; d) Ampliacin de los mbitos para toma de decisiones de los
puestos en contacto con los ciudadanos, por ejemplo, en las oficinas de los Barrios se pueden dar respuestas vinculantes a los ciudadanos en materia de gestin tributaria, y e) Incremento de la motivacin de los empleados al darles mayores responsabilidades y establecer mayores campos de accin para la
actividad responsable de los empleados pblicos. Los directivos y gerentes de
las distintas reas, como ya se ha sealado ms adelante, cuentan con diferentes grados de autonoma en materia de gestin de recursos humanos, financiera
y tcnica.
4.
El control como coordinacin
En la institucin administrativa municipal existe un doble sistema de control: 1) Un control poltico o estratgico, de tal forma que cada centro gestor o
unidad administrativa tiene como responsable final a un cargo electo; 2) Controles operativos internos de cada unidad administrativa a partir del cumplimiento de indicadores. Existe, por otra parte, un control poltico del control administrativo, es decir, un control poltico del control interno. Presupone, pues,
la implantacin de un concepto amplio de control, de tal forma que el Pleno es
informado regularmente y en general de lo que hacen el conjunto de reas que
componen la organizacin municipal. El control poltico y el control interno
estn vinculados, de tal forma que la instancia de control para el control interno es la cpula directiva y gerencial con los concejales de rea, mientras que el
control poltico lo realiza el Pleno.
En todo caso, en el proceso de descentralizacin, el modelo que se sigue
es el de una estructura de holding285: esta estructura permite el control del gobierno sobre las distintas unidades administrativas lo que es una nueva cultura
consistente con la descentralizacin. Facilita, adems, la separacin entre los
niveles estratgico y operativo mediante el control de los objetivos estratgicos por parte del gobierno local. El gobierno mantiene las funciones de Direccin, Control y Coordinacin, mientras que la responsabilidad operativa est
285 ... Al tener tres Patronatos se nos presenta el problema de la multiplicacin de gastos, es decir, tres
direcciones administrativas, tres direcciones de personal..., decidimos que desde el ms grande, desde el que
ya exista y tena experiencia, se llevara la administracin del personal y la administracin econmica, como
por encargo, como si fuera una gestora de cada uno de los Patronatos... (Primer Teniente de Alcalde).
264
en el Director de cada unidad administrativa. Un rasgo importante que caracteriza a este modelo de descentralizacin es que las unidades son centros de
responsabilidad, mientras que la direccin de la estructura holding se mantiene centralizada en tanto en cuanto el control del presupuesto anual de cada
unidad es ejercido desde el nivel poltico y existe, adems, un control centralizado, sin perjuicio de la autonoma de gestin de los directivos, de la poltica
de personal.
El control operativo est vinculado a la descentralizacin de responsabilidades, con unas estructuras que permiten el establecimiento de indicadores.
A nivel de las distintas unidades administrativas, existen unos indicadores que
se agregan para el uso de la cpula administrativa y de los cargos polticos.
Esta informacin contiene datos cuantitativos y tambin cualitativos. Este sistema de informacin sirve, adems de para informar al Pleno, para controlar a
la administracin el cumplimiento de sus objetivos. Esta informacin agregada
se remite a los cargos polticos, pero detallada a las Comisiones. Adems del
Sistema de Programacin por Objetivos que establece unos indicadores de gestin en cada Programa, existe un Cuadro de Mando Integral que permite relacionar los objetivos del Plan de Accin Municipal con actuaciones operativas y
obtener semforos de alerta que facilita el control de los directivos, gestores
y cargos polticos, estos dos instrumentos constituyen los elementos del sistema de informacin y control, ya que proporcionan informacin peridica sobre
los resultados de la accin administrativa y la transparencia de sus resultados.
Este sistema facilita el desarrollo de una cultura de la informacin abierta
que se inserta en el modelo relacional de gestin, aunque si bien los polticos
del equipo de gobierno requieren la informacin para dirigir, los de la minora
en la oposicin la requieren para utilizarla de forma partidista en el espacio pblico local.
El modelo de control en Alcobendas es ms el resultado de un buen diseo
institucional que de la utilizacin de instrumentos especficos de control. As,
la implantacin de las polticas sectoriales implica la creacin de redes internas
que incrementan la capacidad de informacin de los gestores fomentando el
trabajo en equipo y de relaciones transversales.
La importancia que se da a la coordinacin286 de la accin pblica en el
conjunto de la institucin se pone de manifiesto en la existencia de Comisiones
286 ... Adems ha existido desde siempre un nivel de coordinacin entre directivos, del que se ocupa el
Director de Planificacin y Coordinacin y que en esas reuniones de directivos tambin ponan en comn lo
que nosotros a nivel poltico les bamos trasladando y los programas que ellos tenan que ir sacando, y eso ha
funcionado a la perfeccin, de hecho ah estn los resultados de la gestin y los resultados polticos... Creo
que el xito nuestro ha sido ese ha sido ese nivel horizontal de trabajo en el que todos estbamos al tanto de
la gestin de los dems... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
265
directivas estables y grupos de trabajo. Las comisiones directivas estables son:

1) La Comisin Directiva General, compuesta por todos los directores y gerentes del Ayuntamiento y Patronatos y que tiene como funciones: a) la consolidacin del sentido de equipo en el ncleo directivo de la institucin; b) la homogeneizacin de criterios de gestin y el impulso de las propuestas de mejora
continua; c) la reflexin estratgica y el fomento de planes y acciones globales,
y d) el impulso gerencial de las decisiones de la Institucin y el fomento de la
coordinacin con otras instituciones. 2) La Comisin de Recursos Humanos
que: a) armoniza permanentemente las actuaciones y polticas de Recursos Humanos (Ayuntamiento y Patronatos); en sintona con las estrategias de modernizacin; b) impulsa actuaciones que favorezcan la comunicacin interna y el
clima laboral, y c) elabora criterios bsicos de diseo de los planes de formacin que respondan y desarrollen el modelo de gestin y coordinacin de la
institucin. Esta Comisin est compuesta por los Directores de Organizacin
e Informtica, de Recursos Humanos del Ayuntamiento, de Recursos Humanos
de los Patronatos, de Planificacin y Coordinacin y celebra sus sesiones con
una periodicidad trimestral. 3) La Comisin de Marketing Institucional que:
a) impulsa las lneas de trabajo que contribuyen a facilitar y mejorar la relacin
de los vecinos con la Institucin; b) armoniza las lneas de Comunicacin e
imagen municipal con los planteamientos y objetivos estratgicos de la institucin; c) define los criterios para la promocin interna y externa de la ciudad y
de la institucin, y d) colabora con las reas municipales en el diseo y lanzamiento de nuevos proyectos o planes institucionales, consolidando la orientacin hacia el vecino. Est compuesta por los directores de Planificacin y
Coordinacin, de Comunicacin y del Gabinete de Alcalda y se rene cada
tres meses. 4) La Comisin de Coordinacin de Patronatos que se ocupa de:
a) el ajuste y mejora permanente de las relaciones entre Patronatos, armonizando los aspectos relativos a su gestin y organizacin: Administracin, Personal, Contabilidad, y b) la mejora y optimizacin de las relaciones patronatosAyuntamiento (Comisiones informativas, Tesorera y rea econmica). Esta
Comisin la componen los Directores de Planificacin y Coordinacin, de Organizacin e Informtica, los Directores Gerente de los Patronatos de Salud e
Integracin Social y de Deportes y el Gerente del Patronato sociocultural. Se
rene con periodicidad trimestral. Adems de las Comisiones se crean grupos
de Trabajo ad hoc entre las distintas unidades administrativas para abordar
proyectos nter reas o acciones que afectan a ms de una Unidad administrativa. (Calidad y Modernizacin en la Gestin Pblica, Ayuntamiento de Alcobendas-Ediciones Gestin 2000, 1997).
5.2.5.
Gestin de personal: innovacin y profesionalizacin
Como se ha descrito ms atrs, una de las innovaciones en materia organizativa en Alcobendas ha sido la descentralizacin estableciendo Patronatos y
266
Unidades Administrativas. Estas ltimas son unidades a cuya cabeza est un

directivo que es responsable de su gestin. En la actualidad hay unos 160 gestores que ejercen funciones directivas a la cabeza de las unidades departamentales en el Ayuntamiento y en los Patronatos y Empresas Pblicas. La mayora
de estos gestores se han incorporado del exterior, tanto de organizaciones pblicas como privadas. Ello evidencia que la funcin pblica en Alcobendas se
ha nutrido tambin de directivos con valores de las organizaciones privadas
adecuados a una organizacin pblica, como es el caso de dos de los gerentes
de los patronatos y un porcentaje significativo de los directores de rea.
En ambos casos, el conjunto de la organizacin administrativa de Alcobendas dispone de una Funcin Pblica cualificada287 y el propio Alcalde es
considerado un excelente gestor288. El nmero de empleados de todas las categoras se ha incrementado todos los aos y cuenta con un elevado porcentaje de tcnicos.
Del anlisis de los datos referidos a la composicin de la plantilla se desprende que el Ayuntamiento de Alcobendas cuenta con una plantilla reciente,
con una antigedad media de diez aos, compuesta fundamentalmente por cuadros profesionales y con una formacin de entrada de titulado superior. La estructura de edad del personal es la de una plantilla joven con una importante
motivacin para el cambio. Asimismo, el elevado porcentaje de especialistas y
titulados y la estructura de cualificacin y formacin facilita la introduccin de
nuevas tecnologas y nuevas formas de organizacin, de tal manera que la propia gestin de personal y en su conjunto el proceso de modernizacin se han
visto favorecidos por la estructura de personal en el Ayuntamiento289.
Los cuadros medios y superiores representan un 20% de la plantilla total y
provienen tanto del sector pblico como del sector privado290, con formacin y
nivel de educacin superior con capacitacin para intervenir en aspectos que
tienen que ver con la calidad de vida y el medio ambiente y la voluntad de remodelar el marco urbano al tiempo que se introducen innovaciones en la gestin interna. Lo cierto es que los empleados pblicos de Alcobendas se han erigido como actores importantes en la introduccin de innovaciones
administrativas. De hecho, los directivos se han constituido como agentes del
287 ... tienen buenos profesionales. Los gestores, los empleados, estn al da. Nosotros desde aqu, en
el Sindicato, sale una nueva ley, cuatro o cinco trabajadores nos la traen, oye mira, ha salido esto, y esto es
porque tenemos profesionales en todos los servicios... (Secretario Seccin Sindical CC.OO.).
288 ... El Alcalde es un gestor que no tendra precio en el sector privado... (Concejala de Barrio Amparo Bru, legislatura 1999-2003).
289 ... hay una proporcin muy alta de trabajadores con carrera. La mayora de ellos ocupando puestos
de la categora que les corresponde por sus estudios y, algunos no, pero vamos, hay mucha gente con formacin... (Secretario de la Seccin Sindical de CC.OO.).
290 ... la mayora de los gerentes provienen del sector privado. Excepto uno de ellos que proviene de la
casa, todos han sido trados directamente del sector privado... (Secretario Seccin Sindical CC.OO.).
267
cambio interno para lo que trabajan de forma transversal, incorporando al ciudadano en el diseo de los servicios y polticas pblicas. Es importante tambin sealar el dialogo constante entre la burocracia y los cargos electos.
Urge aadir que, en Alcobendas, las innovaciones en la gestin estn estrechamente ligadas al diseo e implantacin de una poltica de Recursos Humanos. Ello significa que esta poltica no es un fin en s misma y est ligada a los
procesos de descentralizacin, planificacin y responsabilidad en el uso de los
recursos.
Hay que tener en cuenta, por lo dems, que el equipo que accedi al gobierno en 1979 se encontr con una funcin pblica local magra y fragmentada.
Desde ese momento, uno de los pilares de la modernizacin administrativa ha
sido la normalizacin de las condiciones de trabajo y de relaciones profesionales en la funcin pblica local, de tal forma que se equiparan todos los trabajadores de Patronatos y Ayuntamientos a travs de la existencia de un Convenio
nico para todos los empleados pblicos. Pero lo importante de la existencia de
este Convenio es que permite realizar una gestin estratgica del personal a nivel global del Ayuntamiento y, al mismo tiempo, una gestin operativa por parte de los directivos. En todo caso, los Acuerdos y Convenios colectivos sobre
personal funcionario y laboral se suscriben entre las representaciones sindicales y el Ayuntamiento en el marco de los acuerdos regionales suscritos entre la
Federacin Madrilea de Municipios y las Direcciones Regionales de los Sindicatos ms representativos. Un rasgo distintivo radica en que las relaciones laborales del Ayuntamiento se enmarcan dentro de la Poltica de Calidad, en la
que se otorga a los trabajadores del Ayuntamiento una importancia capital.
En otros trminos, este modelo de gestin de personal facilita el desarrollo
desde una cultura burocrtica a una cultura de prestacin de servicio, con una
funcin pblica que permanentemente se socializa en la receptividad y alejada
del modelo legalista burocrtico, convirtindose los empleados pblicos del
Ayuntamiento en agentes de la modernizacin e innovacin, de tal forma que
la modernizacin administrativa se ha correspondido con una modernizacin
de la capacidad gestora de los polticos y de los empleados pblicos, siendo la
primera consecuencia de la segunda.
Efectivamente, la introduccin de innovaciones en la gestin se sustenta en
el cambio de cultura de los empleados pblicos y particularmente de los directivos. A los directivos se les ha dado informacin del proceso en todo momento transmitindoseles los objetivos y visiones de la organizacin, de modo
que en Alcobendas reina conciencia, atmsfera de modernizacin, existiendo un reconocimiento y compromiso indiscutible de todos los empleados
con la actividad pblica, compromiso desde el que permanentemente se optimizan capacidades.
268
A modo de sntesis cabra decir que la gestin de personal en Alcobendas

tiene los siguientes objetivos: a) El incremento de la productividad mediante la
consolidacin de una cultura de gestin en toda la organizacin administrativa;
b) El aumento de la motivacin a travs del trabajo transversal de todos los empleados en la gestin de las polticas pblicas locales, y c) El incremento de la
creatividad a travs de mayor confianza entre directivos y empleados. Estos
objetivos estn ligados al convencimiento de que la gestin de personal es el
punto de partida para la introduccin de otras reformas.
Como elementos de la gestin de personal en la organizacin administrativa de Alcobendas, cabra destacar:
a) Consolidacin de una cultura de participacin entre polticos y el
aparato administrativo que se traduce en una interaccin constante entre los
directivos, empleados y representantes de los trabajadores. Se da importancia a una opcin de consenso entre Poltica, Administracin y representantes de los trabajadores (Comit y Sindicatos). Los sindicatos estn a favor
de la introduccin de innovaciones en la gestin y en contra de las privatizaciones, por tanto, han apoyado el proceso de modernizacin de la administracin. Esto es importante porque se involucra a todos los trabajadores en
una situacin en la que todos se sienten ganadores. La cultura de la cooperacin a travs de la participacin se acenta con la puesta en prctica de formas innovadoras de organizacin del trabajo como el trabajo en equipo. la
gestin de proyectos derivada de la Direccin por Objetivos y la implicacin
de directivos, empleados pblicos y de los representantes de sus intereses en
el proceso de planificacin estratgica. El trabajo en equipo es una constante para crear una sensacin de pertenencia; hay una identificacin con los
valores e imagen de la Administracin local. El liderazgo de los directivos
esta sustentado en la cooperacin y participacin y se fomenta el ejercicio
del liderazgo y de las prcticas de trabajo en equipo. Los empleados pblicos entienden que hay un nivel de participacin suficiente en el diseo organizativo y procedimental291, as como en los procesos de toma de decisiones. El hecho es que hay reuniones frecuentes entre cargos electos y
directivos y entre directivos y empleados para transmitir informacin, consensuar y revisar objetivos.
b) Planificacin estratgica del personal mediante la descentralizacin de
la planificacin, de tal forma que los asuntos relacionados con el mismo son
competencia de cada una de las unidades administrativas, siendo sus directivos
responsables de determinados aspectos de la gestin de las personas que trabajan en su unidad administrativa.
291 Entrevistas con los Directores de Urbanismo, Empleo, Personal, Calidad, Empresas pblicas Seromal y Envalsa, Patronato de Deportes, Organizacin y Licencias.
269
c) En cuanto a la seleccin del personal se persiguen los objetivos de incrementar el potencial de los trabajadores y optimizar los procesos de seleccin. La
seleccin se efecta con respeto a los procedimientos legales, pues no pueden introducirse modalidades de seleccin del personal sino respetando lo establecido
en las normas, pero se aaden otras herramientas, como, por ejemplo, la realizacin de entrevistas para verificar las habilidades adquiridas en su anterior prctica
profesional. Cuando se produce la incorporacin de un nuevo empleado se pone
en marcha un proceso de acogida que consiste en familiarizar al trabajador con la
organizacin, antes de incorporarse definitivamente a su puesto de trabajo292.
d) Formacin contina del personal. La formacin tiene como finalidad el
adecuar a los empleados y a los cargos polticos a la nueva gestin, informar
acerca de las reformas, buscar la aceptacin de las reformas, tomar parte activa
en los procesos de reforma; ello se evidencia en el elevado numero de empleados
que han asistido a cursos, cuyos contenidos versan sobre aspectos de innovacin
en la gestin pblica en materias tales como Costes, Calidad, Gestin de Personal o descentralizacin en la responsabilidad por recursos. Esto nos lleva a subrayar otro aspecto, cual es el que la formacin de estos directivos y empleados actan como multiplicadores. Cada director de unidad es responsable de efectuar
una programacin detallada del personal de su competencia y en los ltimos
aos se ha realizado un esfuerzo financiero importante en la formacin para la
modernizacin administrativa con fondos propios y con la contribucin del Fondo Social Europeo. La formacin ha afectado tanto al personal directivo para la
adquisicin de destrezas de gestin como del resto de los empleados pblicos
para mejorar la calidad de prestacin de los servicios locales293. Los Planes de
Formacin, que se disean por un perodo de cuatro aos, son consensuados con
los representantes de los trabajadores identificando necesidades tanto individuales como colectivas. Existe rotacin en el puesto de trabajo294 y en materia de
formacin, que trata de hacer empleados ms competentes, existen unos planes
anuales de formacin en los que, a partir de un estudio de necesidades se propone, con intervencin de los representantes de los empleados un catlogo de formacin para los siguientes cuatro aos con modalidad presencial y on-line295.
292 ... Hemos diseada una gua de acogida para ensearle la organizacin, la estructura orgnica, sus
derechos. En cada rea hay dos tutores que acompaan al empleado que se incorpora durante los tres primeros meses, son sus asesores; el perodo de acogida se cierra con una entrevista que hacemos nosotros con el
empleado y en presencia de los dos tutores... (Director de Recursos Humanos).
293 Hay un Plan de formacin especfico para los directivos que se implant hacia diez aos. A todos
los directivos se les exige la realizacin de un Master en Gestin Pblica, para ello se mantiene un convenio
con la Universidad Complutense de Madrid y con otras instituciones de educacin superior. Los cargos electos tambin reciben formacin en Gestin Pblica.
294 Existe una poltica de rotacin del personal dentro de las reas administrativas y entre ellas durante
los ltimos aos han pasado, mediante rotacin, un buen nmero de empleados pblicos.
295 En 2001 se realizan 31 acciones formativas con 301 participantes que dan una valoracin media de
6,9 sobre 10 a la formacin. La Participacin se realiza a travs de los Talleres de Mejora en los que toman
parte 120 empleados, con un alto nivel de satisfaccin pues el 89% se muestra dispuesto a repetir; en 2001 se
implanta un sistema de sugerencias de empleados, se reciben 41 sugerencias.
270
e) En un sentido anlogo, se da una importancia capital a la funcin directiva de modo que los directivos (directores, jefes y coordinadores) poseen
competencia tcnica y capacidad de liderazgo y comunicacin. La funcin directiva se estructura a partir de una poltica de delegacin acompaada de otorgamiento de competencias y autonoma para los gestores. Como no poda se de
otra forma, se pretende con ello que las unidades administrativas sean dirigidas
por directivos con capacidad de liderazgo y motivacin, primando sobre los
componentes tcnicos296. Esto se traduce en la existencia informal de crculos
de direccin (se renen los directores para intercambiar experiencias). En este
sentido, los directivos consideran que disponen de suficiente informacin, de
recursos necesarios incluido el tiempo y de apoyo suficiente a su actuacin y, a
travs de la formacin, actualizan constantemente sus habilidades en materia
de Gestin Pblica297.
f) La retencin del personal se ha efectuado mediante la motivacin y el
reconocimiento en el desempeo298. Este reconocimiento es particularmente
difcil en una organizacin pblica con restricciones financieras, pero tambin
legales en tanto que el ordenamiento jurdico limita los incentivos econmicos. En todo caso, existen unos criterios uniformes para los incentivos299.
Adems, existen talleres de mejora en los que participan los empleados pblicos y, peridicamente, se realizan encuestas a los empleados para conocer el
clima de satisfaccin laboral. Lo cierto es que los empleados pblicos perciben la existencia de oportunidades de promocin e incentivos inmateriales tales como el incremento de la responsabilidad y autonoma y acciones de comunicacin interna, existiendo un manual de acogida a los trabajadores que
ha sido consensuado por los representantes de stos y el equipo de gobierno.
Tambin existe un sistema de sugerencias del personal en su mbito operativo. Con independencia de su condicin empleados pblicos sujetos al estatuto
funcionarial o de contratado laboral, existe en los trabajadores una conciencia
de servidores pblicos. Se debe sealar la existencia de una poltica de comunicacin con los empleados, en cuyo marco la encuesta de clima laboral permite conocer la satisfaccin; esta encuesta proporciona retroalimentacin para
conocer necesidades. De la misma forma, los seminarios en forma de Talleres
de Mejora son mecanismos para transmitir y debatir aspectos relacionados
con el clima laboral.
296 ... Los directivos tienen capacidad para la gestin de su personal. Hay una parte de la gestin de
personal, en el da a da, que est descentralizada en las unidades. Ellos saben en cada momento cual es la situacin de su personal y estn, por ejemplo, capacitados para conceder permisos en funcin del rendimiento,
carga de trabajo, etc... (Director de Recursos Humanos).
297 Esta afirmacin se desprende a partir de las entrevistas realizadas a los gestores y directivos del
Ayuntamiento, de los Patronatos y de las Empresas pblicas municipales (Directores de urbanismo, de Empleo, del rea econmica, gerentes de los patronatos, entre otros).
298 Cambio en la filosofa de control: de control disciplinario se pasa a la incentivacin.
299 Incentivos vinculados al desempeo, mediante incentivos salariales y un sistema de promocin y ascenso negociados con los sindicatos.
271
El Plan de Recursos Humanos

El instrumento que integra la gestin de los referidos elementos es el Plan
de Recursos Humanos, que toma como marco el Plan de Accin Municipal y el
Plan de Calidad en aquellos aspectos que tienen que ver con la gestin de las
personas. El Plan se aplica al conjunto de los empleados pblicos independientemente de su vinculacin contractual, laboral o funcionarial, y tanto estn
en el Ayuntamiento como en los Patronatos.
El Plan de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Alcobendas se sustenta
en dos pilares, la participacin de los empleados y la descentralizacin en los
que prevalecen como objetivos la seleccin, formacin y retencin de profesionales pblicos y tiene como instrumentos: a) la existencia de un Convenio nico para el conjunto de empleados pblicos laborales del Ayuntamiento y de los
Organismos Autnomos y Empresas Pblicas municipales; b) La existencia de
Comits para la toma de decisiones. En este sentido se conforman los Comits
de Direccin, Calidad, Formacin, RR.HH, Seguridad y Salud (de estos comits forman parte responsables polticos y tcnicos y, en algunos casos los representantes de los trabajadores300; c) La realizacin peridica de Estudios de
Satisfaccin Laboral y de Necesidades de Formacin; d) La participacin en
los Talleres de Mejora; e) La implantacin de un Sistema de Sugerencias, y
f) La integracin en el modelo de calidad EFQM.
En el Plan se recogen las actuaciones formativas, de comunicacin, de participacin y de reconocimiento del desempeo ya mencionadas. Se realizan encuentros anuales de calidad e iniciativas de mejora en las que participan alrededor de 100 personas por ao. En esta direccin, se utiliza Intranet para
transmitir informacin institucional y de la Asociacin de Empleados 22 de
mayo (una asociacin fundada por los propios empleados pblicos y gestionada por ellos mismos).
La Relacin de los Puestos de Trabajo se establece anualmente por el Pleno
del Ayuntamiento con ocasin de la aprobacin del Presupuesto anual por el
Pleno, constituyendo un documento adjunto del Presupuesto. Dicho documento contiene informacin referida a todo el personal y relaciona puesto de trabajo y en l se detallan las plazas que constituyen la plantilla del personal funcionario y laboral. Estas plazas de plantilla se relacionan con los puestos de
trabajo ocupados o vacantes con su correspondiente dotacin presupuestaria.
300 ... Cada uno de estos Comits tiene sus peculiaridades. El de Recursos Humanos es una comisin
de cuatro personas, que incluye a polticos y directivos, que recoge las propuestas para la homologacin de
puestos de trabajo. El de Salud es una comisin paritaria en la que estn los representantes de los trabajadores. El Comit de Direccin estudia los planes de actuacin general... (Director de Recursos Humanos).
272
En ella se plasman adems los acuerdos en vigor del Convenio y otros acuerdos firmados entre el Ayuntamiento y los representantes de los trabajadores.
Tambin es de destacar la existencia de estudios peridicos de satisfaccin
laboral. Digamos que, con carcter cuatrienal se encarga a una empresa consultora externa los Estudios de Satisfaccin del Personal de las distintas unidades administrativas que componen el Ayuntamiento, Organismos Autnomos y Empresas Pblicas municipales. Esta consultora elabora un
cuestionario en el que se aborda la satisfaccin de los trabajadores en relacin
con el modo de gestin de las personas, la cultura de la organizacin y los factores de motivacin. La Encuesta de Satisfaccin trata adems de obtener respuestas acerca de la satisfaccin general, por reas, por Patronatos y por categoras, tratando de identificar qu factores de motivacin existen. En la
Encuesta se identifican los puntos fuertes y dbiles relacionados con la formacin, la evaluacin del desempeo, del esfuerzo realizado y de los resultados
obtenidos, la existencia de canales adecuados para una adecuada comunicacin interna tanto vertical como horizontal, la responsabilidad y participacin
en los procesos de toma de decisiones, la poltica de remuneraciones, las relaciones con los mandos intermedios y con los directivos, las condiciones fsicas del puesto de trabajo, la identificacin con los objetivos del Ayuntamiento
y la conciencia del servicio al ciudadano. El desarrollo de la encuesta se realiza a lo largo de un perodo de dos meses. El grado de respuesta a esta encuesta ronda el 70%. La cuestin es que la informacin derivada de las Encuestas
permite al Ayuntamiento desarrollar polticas de desarrollo profesional, formacin y retribucin301.
El Reclutamiento en el marco de la Funcin Pblica
La Oferta Pblica de Empleo se negocia con los representantes de los trabajadores aunque la decisin ltima recae en el equipo de gobierno. En los Patronatos la casi totalidad de la plantilla est en rgimen laboral302. La Comisin
de Gobierno aprueba con carcter anual una Oferta Pblica de Empleo con las
vacantes a cubrir por funcionarios o empleados laborales. Durante todo el proceso selectivo se facilita informacin a todos los que acuden a las convocatorias. Existe un plan estandarizado que permite la seleccin por competencias
as como un plan de acogida al personal de nuevo ingreso en el que participan
las distintas reas municipales para atender al empleado que se incorpora durante una jornada. De la misma manera se ha elaborado un Plan de Empleo en
301 ... la encuesta nos permite tomar el pulso de cmo ests la organizacin. La primera la hicimos en
1992. En esta encuesta particip el 51% de la plantilla, en la segunda particip el 68%, en la siguiente el
70%... (Director de Recursos Humanos).
302 ... de la Oferta de Empleo se nos informa y hacemos nuestra propuesta, pero, salvo en alguna plaza
determinada es el equipo de gobierno el que decide... (Director de Recursos Humanos).
273
el que se contempla una misma poltica en materia de reclutamiento, traslados,

vacantes y dems, para los empleados del Ayuntamiento y Organismos Autnomos.
El Sistema de Remuneraciones y la poltica salarial
Uno de los rasgos que caracterizan el modelo de Funcin Pblica en Alcobendas es la existencia de una poltica de retribuciones para el personal directivo y los mandos intermedios en funcin del cumplimiento de objetivos, que incentiva salarialmente el rendimiento y la productividad303. El resto de
trabajadores se ajustan al Convenio, pero estn en estudio frmulas que permitan, en el marco de la legalidad, remunerar de acuerdo con el desempeo a todos los trabajadores304.
Imbricado con la poltica salarial se enmarca un Plan de Accin Social que
supone un 3,5% de la masa salarial, superior al mnimo legal exigible que es
del 3% y del que un tercio que se destina a la constitucin de un fondo de pensiones para todos los trabajadores y el resto a subvencionar determinados gastos de los trabajadores en materia de salud o educacin. Estas subvenciones no
son slo acordadas, sino tambin gestionadas por los representantes de los trabajadores305.
La Evaluacin del Rendimiento
Aunque la rotacin en el puesto de trabajo no es un requisito para la promocin, se otorga un reconocimiento de la iniciativa de los empleados pblicos
en el desarrollo de proyectos concretos. Como corolario, se han flexibilizado
los horarios de trabajo en conexin con los intereses de los ciudadanos y de las
necesidades internas.
Como instrumento de motivacin se utiliza la promocin, para lo cual existe una Comisin de reconocimiento en la que participan los representantes de
los trabajadores. Esta Comisin se ocupa de otorgar el reconocimiento pblico
a aquellos que han realizado sugerencias, mediante certificaciones, premios y
303 ... si ves los sueldos de los directores y gerentes, que hay muchos, pues cada gerente gana como
siete trabajadores. Pero bueno, nos parece bien que se pague a gente profesional... (Secretario Seccin Sindical CC.OO.).
304 ... en esta legislatura estamos intentando implantar un sistema de remuneracin por rendimiento y
para ello estamos diseando un sistema de productividad que habr que discutir con los sindicatos... (Director de Recursos Humanos).
305 ... Tenemos un fondo de accin social del que una comisin paritaria decide como se reparte y se
gestiona por el comit de Empresa. Siempre hay acuerdo para aplicarlos y un control bastante efectivo...
(Secretario Seccin Sindical CC.OO.).
274
viajes institucionales. Adems, este reconocimiento tiene efectos de cara a la

promocin.
En el marco de la poltica de Calidad, se ha redactado una Carta de Servicios Interna de Recursos Humanos en donde se explicitan los compromisos de
servicio de la unidad de Recursos Humanos con las dems reas306.
La Reorganizacin de Plantillas
Desde el ao 1979 se produce un incremento continuado de la plantilla municipal, por lo que las reorganizaciones no han supuesto que se prescinda de
parte de la misma. Para aspectos concretos de reorganizacin se encargan estudios previos a consultoras que informan las decisiones a este respecto que se
implantan, en todo caso, desde la Direccin de Recursos Humanos.
La creacin de nuevos servicios se cubre, de forma prioritaria, con personal
de otras reas a los que se les da la posibilidad de reciclarse mediante formacin o se les incentiva econmicamente para que se integren en las nuevas unidades que se crean307.
El Desarrollo del potencial de los trabajadores. Formacin
Un aspecto capital de una organizacin innovadora es el valor que se otorga
a las personas. En el Ayuntamiento de Alcobendas la formacin es un instrumento para potenciar el valor de la plantilla y contribuir al cambio de cultura
administrativa mediante la creacin de capacidad interna. Para ello se proporciona formacin a los empleados pblicos. En concreto, hay un desarrollo de la
carrera profesional vinculado a la formacin de tal manera que se facilita la obtencin de conocimientos y titulaciones.
Para ello, se elabora un diagnostico de las necesidades formativas y se elabora un Plan de Formacin tanto en los aspectos operativos como en las habilidades organizativas y de carcter gerencial. Adems del Plan de Formacin, en
los Presupuestos se contempla una partida para la financiacin de cursos que
306 ... con ello nos comprometemos explcitamente, por ejemplo, a abonar la nmina antes de una fecha determinada, a que en todas las ofertas de empleo pblico haya un tanto por ciento de promocin interna, a gestionar las demandas de los trabajadores en unos plazos y en unas condiciones de transparencia prefijadas, etc... (Director de Recursos Humanos).
307 ... cuando se crea el Servicio de Atencin Ciudadana es un servicio estrella, se coge gente y competencias de otros departamentos. Ahora empieza a funcionar bastante bien, pero al principio, al meter todos
los servicios ah, quitando de aqu y de all, fue catico, porque no hay una persona que sepa de todo al principio... (Secretario Seccin Sindical CC.OO.).
275
soliciten de forma individual todos los empleados. Los informes de los directores influyen en la autorizacin o no para realizar el curso, aunque es la Comisin Paritaria de Formacin, en la que participan representantes de los empleados pblicos la que toma la decisin final308.
Una consultora externa elabora peridicamente tres aos un plan global de
formacin para el Ayuntamiento y los Patronatos a partir de un estudio de necesidades de formacin. Con carcter anual se da contenido a este plan con la
participacin de los representantes de los trabajadores para la elaboracin de
los planes anuales de formacin309. Con la colaboracin de los directores de
rea se identifican las competencias genricas y tcnicas que se realizan en la
organizacin municipal a partir del cual disear un mapa de cualificaciones y
lneas formativas necesarias para el ptimo desempeo de esas competencias.
A partir de aqu, los niveles de acciones formativas se estructuran por colectivos, de tal forma que cualquier empleado pueda acceder a los cursos diseados
para su nivel.
Adems de estas acciones formativas, existe una especfica dirigida a los
cargos polticos, directivos de rea y gerentes de patronatos consistente en la
realizacin anual de una jornada de reflexin de uno o dos das de duracin,
realizada fuera del trmino municipal y dirigida por un consultor externo y cuyos contenidos versan acerca de la Planificacin Estratgica, el liderazgo social
y directivo, comunicacin y recursos humanos, calidad e innovacin (Catlogo
de Formacin del Ayuntamiento de Alcobendas, Tea Cegos, junio 1999).
A travs de Intranet hay un portal del empleado que constituye un canal
de comunicacin interna a travs del cual se accede a la informacin corporativa, a la formacin y se pueden realizar gestiones internas.
En resumen, a partir del liderazgo de los cargos electos y directivos de las
distintas reas de la institucin municipal, la gestin de personal se centra en la
direccin y desarrollo del conjunto de empleados pblicos aprovechando sus
potencialidades e implicndoles en la consolidacin de un modelo de cultura
administrativa, a partir del establecimiento de relaciones de confianza entre el
equipo poltico, los equipos directivos, los representantes de los empleados pblicos y los propios trabajadores de la organizacin. Con ello se consigue una
redefinicin sustancial de la funcin pblica y su implicacin en el proceso de
gobernanza e innovacin administrativa.
308 Fuente: Voz Sindical, junio 2003, publicacin de la Seccin sindical de Comisiones Obreras del
Ayuntamiento de Alcobendas y sus Patronatos.
309 ... nosotros participamos en los Planes de Formacin y damos sugerencias, pero ellos tienen la ltima palabra. Supongo que es lo normal. Tenemos algunas discusiones histricas... (Secretario Seccin sindical de CC.OO.).
276
5.2.6.
Reorganizacin e innovacin de los procesos administrativos
En Alcobendas la reorganizacin e innovacin en los procesos administrativos es el resultado de la focalizacin en la prestacin de servicios que se hace
tomando como referencia a los ciudadanos y el conjunto de la organizacin administrativa para mejorar su rendimiento. En este sentido son herramientas
para la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos y para la mejora del
rendimiento global de la organizacin, teniendo en cuenta la implicacin de los
proveedores y de los empleados310. El cambio en los procesos se plantea como
objetivo principal el movilizar el potencial de creatividad del mayor nmero
posible de empleados pblicos.
La implantacin en 1985 del Sistema de Direccin por Objetivos inclua la
puesta en prctica de un rgimen de rutas para identificar y mejorar los procesos internos con la finalidad de pasar de una estructura de unidades administrativas, en una construccin jerrquica, a una red dinmica de procesos administrativos, es decir, de una organizacin funcional a una organizacin por
procesos, creando un mapa de procesos en el que queda representada la red de
relaciones que se producen entre todos ellos.
A partir de esta experiencia, en la Administracin de Alcobendas se est
implantando de manera incremental un sistema de gestin por procesos como
instrumento para el cambio de la cultura administrativa. Se trata de profundizar
ms an en una cultura que entienda la organizacin como un conjunto de
clientes y proveedores. Esta gestin por procesos permite: a) identificar los
principales procesos y las necesidades intraorganizativas, b) adjudicar recursos
y c) controlar y hacer un seguimiento de la actuacin administrativa. Para ello
se ha buscado la interaccin entre la gestin por procesos y el uso de las nuevas
tecnologas de la informacin, con el establecimiento de indicadores para identificar las desviaciones y proponer su correccin.
Con estas premisas, se ha implantado un proyecto piloto en el que intervienen varias reas, el Proyecto de Anlisis y Mejora del proceso Global de Licencias por el que en 1994 se ha estandarizado ese procedimiento con el objetivo de simplificar la complejidad311. En el mbito municipal la relacin de los
ciudadanos con el Ayuntamiento, a travs de la concesin de licencias, es de
capital importancia por las complejidades tcnicas que lleva consigo el anlisis
de la casustica particular, que debe conformar no slo con las normas municipales sino, en muchos casos, con la normativa autonmica o central. El proce310 Antonio Daz Mndez, Conclusiones de la Jornada de Anlisis y Perspectivas de Modernizacin y
Calidad en la Administracin Local que tuvieron lugar en Mlaga los das 4 y 5 de noviembre de 2002.
311 Entrevista con Da. Mar Morales (Directora del Departamento de Licencias).
277
so que se implanta en Alcobendas recibe la certificacin ISO 9000, que viene a

reconocer la coordinacin que la unidad gestora de licencias mantiene con
otras unidades para el control y gestin de los expedientes, con el consiguiente
acortamiento de los plazos y la prestacin de un servicio eficiente al ciudadano, para lo que, en colaboracin con la Oficina de Atencin al Ciudadano, se
crean las denominadas Hojas Informativas que contienen los parmetros urbansticos para la concesin de todas las licencias municipales. Estas Hojas se
ponen a disposicin del ciudadano, quien se encarga de completarlas y aportar
toda la documentacin que el Ayuntamiento se compromete a gestionar es unos
plazos acordados en funcin de la complejidad de cada licencia.
De esta forma se automatiza el procedimiento de concesin de licencias,
establecindose unos indicadores de produccin y gestin del mismo, tanto
cuantitativos como cualitativos (fundamentalmente cumplimiento de plazos y
satisfaccin de los internos que constituyen el conjunto de reas involucradas
en cada procedimiento) y exgenos para verificar la percepcin de los ciudadanos y si esto permite: a) facilitar a cada rea gestora informacin que les concierne y b) elaborar un cuadro de mando integral que permite conocer en todo
momento la situacin de cualquier peticin de licencia.
Para la elaboracin e implantacin de este proceso, se ha buscado la colaboracin de una empresa consultora externa a la que se encarg la direccin del proceso, pero a partir de la informacin proporcionada por un equipo de trabajo conformado por empleados pblicos de diferentes reas, pues el proceso implica a
muchas de ellas y ha sido necesario realizar mltiples acciones de coordinacin.
En cuanto a la receptividad por parte de las reas afectadas, inicialmente la
experiencia suscit los recelos de algunas de ellas, pues exiga a los empleados
pblicos pasar de una visin departamental a una visin de un proceso genrico. Para superar estos recelos se dise un programa de formacin. No ha existido necesidad de que intervinieran los representantes de los empleados pblicos, pues no ha tenido lugar una modificacin en las condiciones de trabajo, a
pesar de que, inicialmente se consider incentivar econmicamente a aquellos
empleados pblicos que participasen en la experiencia piloto.
La innovacin en los procesos se est acometiendo de manera incremental
valorando las posibilidades organizativas, acordndolo con el personal al que
se hace partcipe del diseo e implantacin de las innovaciones mediante la
creacin de equipos de trabajo ad-hoc y evitando extenderlo de forma topdown, pues el papel de la empresa consultora ha sido el de coordinacin y
prestacin de asistencia tcnica.
El resultado ha sido, en primer lugar, la identificacin de los procedimientos crticos asociados al proceso, en segundo lugar, la delimitacin del proceso
278
con estructuras de equipos de trabajo transversales que favorece la implicacin

de los empleados pblicos, en tercer lugar, el establecimiento de patrones de
referencia para otros procesos y unidades y, en definitiva, la consolidacin de
una cultura de mejora que repercute en la prestacin de un mejor servicio pblico a los ciudadanos.
5.2.7.
Nuevas Tecnologas y sistemas de la informacin
Los procesos de cambio organizativo y prestacin de servicios pblicos locales estn asociados a las exigencias del postfordismo. En este contexto, muchas de las reformas organizativas se sustentan en la inevitable introduccin de
nuevas tecnologas. Pero el impacto de las nuevas tecnologas depende de su
aplicacin, pues stas sirven tanto para reducir costes de personal como para la
prestacin de mejores y ms accesibles servicios a los ciudadanos.
En Alcobendas la introduccin de las nuevas tecnologas de la informacin
(TI) se enmarca dentro del proceso de cambio312 sostenido con sujecin a unos
valores pblicos313, buscando impactos en la gobernanza democrtica y en la
innovacin en la gestin. De este modo, un tema presente en Alcobendas es la
aplicacin de la tecnologa a la gobernanza y a la innovacin administrativa
adaptando las aplicaciones informticas a los enfoques de la gestin pblica y
ponindolas al servicio de la poltica para ofrecer nuevas posibilidades a los
ciudadanos. Esto conlleva promover la participacin, acercar la administracin
a los ciudadanos y facilitar la gestin a travs del uso de estas tecnologas.
Desde este enfoque se decide que tecnologas se utilizan, como se aplican y
como se gestionan. En Alcobendas esto implica acercar la informacin a los
ciudadanos y facilitar la gestin de sus asuntos a travs de las TI como parte de
la estrategia de innovacin administrativa e instrumento para el cambio permanente, significando un incremento de la capacidad de la organizacin para gestionar.
En el Plan Estratgico de 1995 se contempla el uso de los recursos tecnolgicos como instrumentos tanto de la modernizacin de la organizacin administrativa como de la prestacin de servicios a los ciudadanos democratizando
el uso y acceso de las Tecnologas de la Informacin.
Respecto a la modernizacin administrativa, se pone en prctica un Plan de
Sistemas e Intranet que se sustenta en tres pilares:
312 ... Las nuevas tecnologas son una herramienta estratgica para el cambio... (Alcalde).
313 ... El mayor reto en el proceso de incorporacin a las nuevas tecnologas no est en las complejida-
des tcnicas, ni tan siquiera en la necesaria capacitacin y especializacin profesional. El gran reto consiste
en el cambio cultural y en garantizar la igualdad y la democratizacin del uso de estos nuevos recursos...
279
a) La Red Municipal. La arquitectura tecnolgica en Alcobendas se fundamenta en la existencia de un nico sistema para Ayuntamiento, Patronatos y
Empresas Pblicas, con una red de comunicacin APRA que conecta 18 edificios a travs de 16 kilmetros de fibra ptica y con una topologa de estrella
desde el edificio Alcobendas 2000 que conecta todas las instalaciones municipales. El nmero de puestos de trabajo conectados a la red es de 750, lo que representa un total del 80% de la plantilla. La red es propiedad del Ayuntamiento. Aunque esto no exluye que, para actuaciones puntuales, se trabaje tambin
a travs de operadores privados. Con objeto de evitar la obsolescencia de la
red, existe una poltica de renovacin de equipos y aplicaciones informticas.
b) Internet. El Ayuntamiento tiene en propiedad tres dominios: alcobendas.org, aytoalcobendas.org y Alcobendas.es con una pgina Web en servidor
propio para alojamiento de Intranet que permite la coordinacin permanente
mediante el intercambio sistemtico de informacin. El Ayuntamiento se hace
ms accesible en trminos de cercana, pero tambin en horarios y canales de
comunicacin con los vecinos. Esto permite que en cualquier oficina de Barrio
se puedan realizar determinados trmites.
c) La configuracin de un Plan de Sistemas se traduce en una planificacin a largo plazo de las aplicaciones informticas y en el alineamiento de la
arquitectura de sistemas con la estrategia municipal. Bsicamente, se pasa de
la informatizacin de determinados procedimientos y aplicaciones departamentales y fragmentadas a una visin integradora de los sistemas de informacin, que no es sino es un derivado de la misma visin que se tiene desde el
Ayuntamiento del conjunto de unidades municipales. El tamao de la administracin local permite tener esa visin integradora que es ms difcil implantar en los mbitos regional y central. Actualmente hay 760 equipos con renovacin continua y las aplicaciones realizadas con recursos propios son del
75%, dndose en su diseo participacin a los empleados afectados en las distintas reas.
Para el desarrollo e implantacin de estos proyectos se establecen alianzas
estratgicas con socios tecnolgicos y financieros del sector privado (Telefnica, Cajamadrid y empresas operadoras de cable) para poner en marcha aplicaciones, aunque se desarrolla una tecnologa propia que ayuda a consolidar la
cultura corporativa
En consecuencia, se implantan tecnologas de la informacin tanto para uso
interno y para que sirvan de instrumento eficaz para mejorar la relacin de la
Administracin con el ciudadano. A este respecto existe en Alcobendas a) una
red que conecta a la sociedad civil local con la administracin y b) una red interna para la modernizacin e innovacin administrativa.
280
a) La conexin entre Administracin y ciudadanos a travs de las nuevas

tecnologas
En relacin con la conexin administracin-ciudadanos, en Alcobendas, las
tecnologas de la informacin se han constituido como un instrumento eficaz
para mejorar la relacin de la Administracin con los ciudadanos en una triple
vertiente: para transmitir informacin del gobierno a los ciudadanos, para recibir informacin de ciudadanos y usuarios sobre el desempeo de la administracin municipal y la calidad de los servicios y para prestar servicios y simplificar la gestin aumentando la transparencia, mejorando la accesibilidad
mediante la construccin de redes de informacin para la sociedad civil local
(ciudadanos y empresas)314.
El fomento de la interactividad administracin-ciudadanos se concreta en
la puesta en marcha del Proyecto ITACA (Informacin, Tramitacin y Atencin a los Ciudadanos de Alcobendas). En este proyecto se utilizan las posibilidades que ofrecen las Nuevas Tecnologas de la Informacin y Comunicacin
para mejorar las relaciones Ayuntamiento-ciudadanos315 mediante una atencin integrada (telemtica, telefnica y presencial). Este proyecto se implanta
en dos fases. En una primera fase la atencin personal se potencia mediante la
integracin de oficinas y mejora de la accesibilidad reduciendo los tiempos de
espera, para lo que se ponen en marcha tres oficinas descentralizadas y un amplio horario de atencin a los ciudadanos con apertura de tardes y sbados. En
la segunda fase, se lanza la Tarjeta Alcobendas, una tarjeta para ser utilizada en
terminales que, con criterios de proximidad se instalan en los diferentes barrios
y que permite al ciudadano la obtencin de documentos legales y el pago de
impuestos, de tal forma que se pueden realizar gestiones relacionadas con el
Padrn, domiciliacin y pago, as como informacin como ciudadano y como
contribuyente y la reserva de instalaciones municipales, sin tener que desplazarse a las oficinas de la administracin. Asimismo, se pone en marcha una
Web interactiva para ofrecer a los ciudadanos servicios de informacin, tramitacin y gestin316. En el marco de este proyecto se potencian tambin los servicios de atencin telefnica.
314 Segn la Encuesta de Participacin ciudadana de octubre de 2001, en Alcobendas, el 35,4% de los
ciudadanos se conecta habitualmente a Internet, lo que representa casi el doble de la media espaola. En el
centro Pablo Iglesias, todos los vecinos tienen acceso a Internet y las Nuevas Tecnologas de la Informacin
y nuevos medios audiovisuales.
315 Documento Proyecto Itaca, Informacin, Tramitacin y Atencin Ciudadana en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003.
316 Esta Web (www.alcobendas.org) ofrece: Reclamaciones-sugerencias y correo, toda la informacin de
servicios y trmites del Ayuntamiento actualizada en tiempo real (INFOCIUDAD), Plano de la ciudad, actualidad y medios municipales, informacin de la ciudad (comunicaciones, actividad econmica y asociativa,
proyectos estratgicos), Informacin del Ayuntamiento: Pleno y Equipo de gobierno, presupuesto, organizacin, gua de servicios y Plan de Calidad. (Documento Proyecto Itaca. Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).
281
La Web municipal
Es un instrumento complementario a la atencin personalizada. En ella se
integran la comunicacin, la informacin, la participacin y la gestin on-line.
Su desarrollo se efectu a partir de una comisin interdepartamental, incluyendo a informticos y a usuarios, consultando, adems a los ciudadanos, acerca
del diseo del portal. La ordenacin de los iconos dista de dar una imagen burocrtica, con una estructura sencilla que facilita la bsqueda y con un buen
nmero de pginas que estn disponibles para los vecinos.
En la Web del Ayuntamiento se ofrece informacin acerca de la ciudad, de
la actividad de los Plenos y de la Comisin de Gobierno, de los Presupuestos
municipales, de los servicios de la Administracin Municipal y de las gestiones directas que se pueden realizar a travs de la red, as como de un sistema
de reclamaciones y sugerencias. Hay informacin acerca de lo decidido en
Plenos con la publicacin de las actas y tambin se publican las ordenanzas
municipales.
Del anlisis de contenido de la Web del Ayuntamiento de Alcobendas se
desprende una orientacin hacia el ciudadano. No se da informacin por departamentos funcionales lo que se puede asociar a una aproximacin burocrtica.
Con una visin dinmica, se busca deliberadamente la colaboracin del ciudadano, estableciendo redes con l, para la prestacin de servicios pblicos. El
diseo de la pgina Web tiene dos aspectos: a) informacin actualizada al ciudadano con informaciones genricas de inters a todos los ciudadanos e informacin especfica a categoras de ciudadanos: jvenes o empresas. As, se facilita informacin de los derechos y obligaciones de los contribuyentes
incluyendo los procedimientos para que puedan ejercitarlos, b) facilitar la realizacin de gestiones y pagos on line posibilitando tambin la descarga de impresos.
El ciudadano puede dar su opinin sobre temas de inters a travs de la
Web que contiene un Foro electrnico donde los ciudadanos pueden debatir
acerca de distintas cuestiones de la ciudad, o sea, que se establecen grupos de
debate on-line. Ello se evidencia a travs de una seccin denominada Plaza Pblica, donde se facilita la participacin de las asociaciones y de los vecinos.
Una de las caractersticas de la Web municipal consiste en que sta permite
inputs de los ciudadanos en el policy-making. A estos efectos, se anima al ciudadano a comunicarse y hay una seccin denominada Consultas ciudadanas a
travs de la cual las diferentes unidades administrativas realizan consultas a los
ciudadanos y se informa sobre proyectos, programas y polticas pblicas que
se estn implantando por esas unidades.
282
Como se acaba de decir, se facilita al ciudadano la realizacin de determinados trmites al tiempo que se ofrecen diversos servicios on-line: obtencin
de informacin para la tramitacin y obtencin de licencias as como contactar
directamente con cargos electos y determinadas unidades administrativos. Respecto a la gestin los ciudadanos pueden realizar gestiones relacionadas con la
obtencin del Padrn, domiciliar impuestos, pago de tasas, y realizar reservas
en instalaciones deportivas.
Para facilitar el acceso y uso a los ciudadanos a la Web municipal, se instalan terminales en varios puntos de la ciudad (Centros Cvicos) para acercar su
uso a los ciudadanos. En abril de 2002 la Web recibe 23.270 visitas u 800 al
da. Es el primer Ayuntamiento de Espaa que recibe el sello Web Value que
certifica la calidad por sus servicios telemticos. La Fundacin Auna en su informe anual sobre el desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Espaa sita a la Web del Ayuntamiento de Alcobendas en el tercer lugar de toda Espaa
de ciudades entre 50.000 y 100.000 habitantes. En este estudio se valoran variables como la accesibilidad, la disponibilidad, la mejora continua en la informacin personalizada a los ciudadanos y la participacin de los ciudadanos en
foros electrnicos.
b)
La red interna para la innovacin y modernizacin administrativa.
En Alcobendas existe un Sistema de Informacin para el control en los procesos para la toma de decisiones, a partir de la existencia de una base de datos
que proporciona informacin agregada para la toma de decisiones de las distintas reas.
Para ello existe un modelo de software para todas las unidades administrativas y la organizacin de los procedimientos internos est informatizada, existiendo una gestin ptima de los flujos documentales en aquellas reas en las
que se ha implantado la gestin por procesos, como el de concesin y gestin
de licencias al que nos hemos referido ms atrs. En el conjunto de la organizacin administrativa se aplican las ltimas funciones informticas y tendencias
tecnolgicas, renovando stas a medida que se van quedando obsoletas. Esto
implica la existencia de un alto nivel de innovacin en el uso de tecnologas
avanzadas (Work Flow en gestin de expedientes de licencias y SICAL en materia de contabilidad).
La red interna se configura a partir de la puesta en marcha de una red Intranet para mejorar la comunicacin entre las unidades administrativas, los
Patronatos, las Empresas Municipales y los Centros Cvicos. Esta red asegura
no slo la comunicacin dentro de la organizacin administrativa, sino entre la
organizacin administrativa y el gobierno que facilita que los cargos polticos
283
reciban de forma sistemtica y regular informacin sobre la gestin mejorando

su capacidad de control. El sistema permite tambin la creacin de una base de
datos para el municipio.
Prcticamente cada puesto de trabajo cuenta con un terminal, aunque los
importante no es el hardware, sino el conocimiento por parte de cada empleado pblico de la organizacin administrativa y su situacin en red con el sistema de informacin y contactos, a la vez que con los poseedores externos de informacin. En definitiva, la incorporacin de las TI a la organizacin
administrativa ha supuesto tambin un incremento de su capacidad para gestionar y optimizar el control.
En conclusin, las nuevas tecnologas en la Administracin de Alcobendas
que facilitan la conectividad, constituyen un instrumento para la gestin del
conocimiento en torno a la innovacin de la prestacin de nuevos servicios a
los ciudadanos a travs de la red, teniendo en cuenta sus necesidades y a la reformulacin y el rediseo de procesos administrativos para una gestin interna
eficiente
5.2.8.
La Poltica de Calidad
La calidad en la prestacin de los servicios pblicos es una de las dimensiones de la legitimidad, especialmente para los gobiernos locales que son instituciones polticas pero, por sus propias caractersticas, tambin instituciones
para la prestacin de servicios pblicos. Interesa destacar, pues, que la legitimacin de la administracin local depende en buena medida de los servicios
que esta sea capaz de prestar.
Por otra parte, la implantacin de sistemas de calidad para el cambio de
cultura administrativa es una de las acciones que se identifican con la innovacin o modernizacin de las administraciones pblicas (VILLORIA, 1995; BAN, 1999; OLAS DE LIMA, 2001). La implantacin de sistemas de calidad implica una actitud receptiva y proactiva por parte de las organizaciones pblicas
para la mejora de la productividad a travs de la optimizacin de la gestin de
sus procesos internos a la bsqueda de la productividad y para dar satisfaccin
a las expectativas de los ciudadanos que demandan mayores cotas en la calidad
de los servicios.
En este respecto, en Alcobendas la Calidad se enuncia como la internalizacin de las necesidades de los ciudadanos en la organizacin y corre pareja a la
introduccin de innovaciones organizativas. La calidad es una de las lneas estratgicas del Plan Ciudad y se parte de un compromiso poltico a partir de un
documento firmado por el propio Alcalde. Para reforzar el compromiso con la
284
calidad se acuerda la colaboracin con la Asociacin Espaola de la Calidad al

tiempo que la institucin municipal se incorpora al Club de Gestin de Calidad. Tanto esta colaboracin como la adhesin (la primera de una Administracin local a esta Asociacin) son consideradas como una tctica para obligar a
la propia institucin a mantener un compromiso firme con la Calidad317.
Aprovechando la existencia de estructuras de impulso ya creadas para la introduccin de innovaciones de gestin, en el Ayuntamiento de Alcobendas se introduce el concepto de calidad, integrndolo de forma progresiva en el modelo
de gestin. No se trata de acciones aisladas, sino de un Sistema de Calidad realizando una adaptacin del Modelo EFQM aplicado a las Corporaciones Locales, que se utiliza como herramienta. (Ayuntamiento de Alcobendas-FEMP, Jornada de Puertas Abiertas, 20 y 21 de noviembre de 2002). La introduccin,
primero, y la posterior consolidacin de la cultura de la Calidad en el conjunto
de organizaciones que componen la estructura administrativa, conforman un
Sistema de Calidad en el que se subsumen todas las acciones que tienen que ver
con la innovacin administrativa y que se vienen realizando hasta la fecha.
Como ha quedado sealado, la Calidad arranca de una de las lneas del Plan
Estratgico de Alcobendas, aprobado en 1995 y se sita en dos niveles. En primer lugar, en un nivel estratgico en el que la calidad se asume como un objetivo poltico y se sustenta fundamentalmente en la receptividad de la Administracin con el establecimiento de objetivos y de indicadores de calidad
definidos polticamente. Dichos parmetros apuntalan las estrategias de calidad en Alcobendas que se han sustentado en: a) Debatir y documentar los objetivos de calidad de distintos servicios pblicos, determinando estndares que
se adecuen a las diversas circunstancias cambiantes estableciendo indicadores
para el cumplimiento de objetivos; b) Un control sistemtico del cumplimiento
de objetivos en las distintas unidades administrativas; c) Facilitar las ideas y
sugerencias de los empleados pblicos; d) Gestin de calidad como proceso en
el que se implican los polticos, los directivos y el resto de empleados pblicos,
y e) Gestin de Calidad como campo de tensin entre los mandatos legales, las
exigencias polticas, las demandas de los ciudadanos, la situacin presupuestaria y los intereses de los empleados pblicos. El objetivo general es mejorar la
conciencia de calidad entre todos los empleados pblicos y asegurar la optimizacin de la misma mediante procesos continuos de mejora, a tal efecto, se estimula la asistencia de tcnicos y dems empleados a cursos para familiarizarse
con la calidad.
En segundo lugar, un nivel operativo en el que se engloban un conjunto de
instrumentos para mejorar la calidad. Entre estos instrumentos se encuentran:
317 Documento Sistema de Gestin de Calidad del Ayuntamiento de Alcobendas Grupo Modernizacin y Calidad, Federacin Espaola de Municipios y Provincias, octubre, 1998, mimeografiado.
285
a) Encuestas a los ciudadanos cuyo objetivo es reunir opiniones de los vecinos

acerca de los servicios municipales para utilizarlas en la gestin de la calidad.
A tal efecto, se incluyen encuestas generales (se les pregunta a los ciudadanos
sobre experiencias con la Administracin local), y encuestas en momentos
concretos (cuando los ciudadanos estn recibiendo un servicio); b) Grupos de
Calidad para que los empleados desarrollen e implanten propuestas de mejora
y cuya finalidad es mejorar la conciencia de calidad (entendida por cada empleado como una tarea individual y permanente) y el sentimiento de responsabilidad para ir hacia una cultura de servicio; c) Oficinas de atencin al ciudadano en los barrios: la receptividad no depende slo del comportamiento de los
empleados sino tambin de medidas organizativas; a travs de estas oficinas se
produce no solo la atencin intensiva al ciudadano sino tambin a grupos especiales, y d) Certificacin de la Gestin de Calidad segn las normas DIN ISO
9004-2.
En cierto modo, en Alcobendas el nivel estratgico y el operativo se solapan, en un proceso continuo de mejora de la calidad, mediante la operacionalizacin de los objetivos de calidad definidos por los polticos a partir de las consultas en las que participan directivos, gerentes y empleados y que se vinculan
a otros objetivos (organizativos o costes, entre otros). Asimismo, se definen indicadores de calidad (tambin a partir de entrevistas a los ciudadanos) en funcin de determinadas dimensiones de la calidad.
La estructura organizativa para la implantacin de la Calidad
Las siguientes unidades administrativas estn implicadas en la puesta en
prctica de las acciones relacionadas con la calidad:
a) La Direccin de Planificacin y Coordinacin, que se hace cargo del
diseo e implantacin del Primer Plan de Calidad. Desde esta unidad se desarrolla un concepto de calidad con la colaboracin de las unidades administrativas interesadas en introducir criterios de calidad, de tal forma que no se impone desde arriba, sino que las distintas unidades se adscriben al Plan de forma
voluntaria.
b) El Departamento de Calidad, que depende de la Direccin de Planificacin y Coordinacin y tiene como funcin la gestin de la calidad proporcionando apoyo tcnico y actuando de coordinador de las distintas acciones que
se pongan en marcha en las diferentes unidades.
c) El Grupo impulsor de la Calidad del Plan Estratgico. La Calidad se
impulsa como proyecto poltico, intentando comprometer a los directivos y con
la participacin de los empleados pblicos. Para garantizar la implantacin de
286
este Plan se crea un Comit impulsor de la Calidad, presidido por el Primer Teniente de Alcalde, lo que pone de manifiesto el citado compromiso; este Comit esta compuesto por un grupo de directores de rea y en l participan los rganos de representacin de los empleados pblicos318. Tiene como funciones
el ejercer de motor para el impulso de sistemas de calidad y la sensibilizacin a
toda la organizacin mediante acciones formativas, creacin de grupos de trabajo, informacin y puesta en marcha de proyectos concretos. En su sede se
debaten todas las iniciativas de calidad a poner en marcha en las distintas Unidades Administrativas. Desde un punto de vista operativo este Plan se concreta
en la realizacin de un Programa de Calidad para los distintos departamentos.
En todo este proceso se cuenta con la colaboracin del Club de Gestin de Calidad, de la Asociacin Espaola de Calidad, consultores externos y Universidades que realizan acciones formativas.
Por consiguiente, la introduccin de la calidad ha sido un proceso continuado e incremental construido en torno a la existencia explcita de dos Planes de
Calidad.
El primer Plan de Calidad
Se pone en marcha en 1997. En este primer Plan se contempla una poltica de calidad estructurada en torno a dos lneas de actuacin. La primera de
ellas prev un conjunto de acciones aplicables al conjunto de la institucin
municipal, mientras que la segunda configura un conjunto de acciones especficas desarrolladas a partir de unos criterios comunes y de aplicabilidad a
unidades administrativas concretas. Entre las acciones aplicables al conjunto
de la organizacin se incluyen la organizacin de Jornadas para facilitar el
encuentro de cargos polticos, Directores, Gerentes y coordinadores del
Ayuntamiento y de sus Patronatos y Empresas pblicas, as como entre los
empleados pblicos que forman parte de los equipos de trabajo que han puesto en marcha iniciativas propias. Paralelamente a la realizacin de estos encuentros se efecta un esfuerzo de difusin de la cultura de la calidad mediante la distribucin de documentos relacionados con la misma al tiempo
que las acciones formativas, tanto para directivos como para empleados pblicos, contemplan, en su programacin, la realizacin de cursos relacionados con la calidad.
318 El Comit impulsor de la Calidad est compuesto por: el Primer Teniente de Alcalde que lo preside,
el Director de Planificacin y Coordinador que acta de coordinador y los Directores de Recursos Humanos
del Ayuntamiento y Patronatos, los Directores de Industrias y Empleo, Seguridad Ciudadana, Organizacin e
Informtica, Investigacin y Evaluacin, el Director de Administracin de patronatos, el Director Adjunto de
Rentas y Exacciones, la Directora del Gabinete de Alcalda, el Gerente del patronato Municipal de Deportes,
el Gerente del Patronato Sociocultural, el Gerente de la empresa pblica SEROMAL, la Jefa de Archivo, la
Jefa de Calidad y un Representante del Comit de Empresa.
287
Conviene aadir que el concepto de calidad en Alcobendas va ms all de

la gestin y contempla para su implantacin tanto la participacin de los empleados pblicos como la de los ciudadanos. Para llevar a cabo la participacin
de los trabajadores se pone en marcha, con la colaboracin de una consultora
externa, la realizacin de Talleres de Mejora para identificar las mejoras en los
procesos y en los procedimientos. Para su realizacin se seleccionan algunas
reas. En los talleres participa un pequeo grupo formado por personal operativo, tcnicos y gestores. Este grupo se rene durante unos das para reflexionar
acerca de cmo realizan sus actividades y analizar determinados procesos o
funciones identificando las gestiones claves que aaden valor al usuario y, mediante un proceso creativo y de decisiones consensuadas, identificar oportunidades de mejora, ponerse de acuerdo en un Plan de Mejora y realizar propuestas para la implantacin de estas mejoras, identificando las reas implicadas,
los responsables y el calendario de realizacin de cada mejora. La participacin de los empleados implicados en el proceso facilita la implantacin de
las mejoras, pues son ellos los que definen los problemas y las posibles soluciones que se pueden encontrar y poner en prctica. Se han realizado talleres
en las reas de Empleo, Vas Pblicas, Mantenimiento y Rehabilitacin, Atencin Ciudadana, Recursos Humanos, Participacin Ciudadana, y en los Patronatos. En todos ellos se realiza un seguimiento de la implantacin de las mejoras, de las que se implantan 120. De los Planes de Mejora se da cuenta a los
responsables polticos.
La participacin de los ciudadanos en la gestin de la calidad se realiza a
travs de un Sistema de Reclamaciones y Sugerencias. Se persigue con ello que
el ciudadano tome parte activa y tenga un papel en la estructuracin de su municipio a travs de la participacin y el control. Mediante este sistema se demanda a los ciudadanos que pongan en conocimiento sus quejas y sugerencias
relacionadas con la prestacin de servicios tanto del Ayuntamiento como de los
Patronatos. El Ayuntamiento se compromete a dar una respuesta en un plazo
mximo de diez das, pues, para el ciudadano la respuesta rpida es un elemento de calidad. La queja o sugerencia del ciudadano es respondida por el rea
correspondiente, dndosele un ulterior tratamiento consistente en su conocimiento por parte de la Alcalda y su incorporacin en una base de datos del Departamento de Investigacin, que con carcter anual realiza un anlisis de las
quejas, elaborando un informe que es conocido por los responsables de las unidades y por los responsables polticos, utilizndose por tanto, como entrada en
el proceso de decisiones. Se trata, por tanto, de una gestin activa de las reclamaciones, ya que cada queja se atiende y se tramita en el interior de la organizacin administrativa y cada sugerencia o crtica se traslada al correspondiente
mbito y el ciudadano es informado acerca del resultado. En cierto modo, el
sistema de quejas en Alcobendas pretende convertir al ciudadano en un asesor
gratuito para el sistema poltico-administrativo. Las quejas pueden tambin
presentarse por telfono o personalmente mediante una visita al ayuntamiento.
288
Si la queja es gestionada rpidamente puede incrementarse la confianza del

ciudadano hacia la administracin. Anualmente la Direccin de Investigacin
Social y Anlisis de Polticas Municipales realiza un exhaustivo anlisis del
conjunto de reclamaciones presentadas que incluye el perfil personal de los reclamantes, los barrios de la ciudad en donde residen, los perodos en que ms
se reclama, el contenido de las reclamaciones, cmo y quin resuelve las reclamaciones, el tiempo de respuesta de la Administracin, y la resolucin de las
reclamaciones319. Adems del anlisis de las reclamaciones de los ciudadanos
se desarrolla un banco de datos que permite acumular la informacin.
Otro elemento para la gestin de la calidad en Alcobendas lo constituye las
Encuestas de Calidad y Estudios de Satisfaccin como instrumentos de medida de la calidad percibida de las polticas y servicios pblicos, que incluyen investigaciones acerca de grupos de inters y encuestas detalladas a los ciudadanos para conocer sus demandas; estas encuestas se dirigen tanto a los
ciudadanos en general como a los usuarios de determinados servicios. Adems
se realizan encuestas internas a los empleados, establecimiento de estndares
respecto a la prestacin de servicios, renovacin de las estructuras y procesos,
descentralizacin espacial, pues la calidad en Alcobendas no es solo un proceso interno de desarrollo organizativo con mayor participacin de los empleados pblicos, sino que est orientada fundamentalmente hacia el ciudadano de
tal modo que se pretende vincular las expectativas de los ciudadanos con los
procesos internos de produccin de servicios. En tal sentido, se realizan encuestas anuales para valorar las percepciones de los ciudadanos respecto a la
calidad de todos los servicios. Estas encuestas se complementan con estudios
de satisfaccin de usuarios a travs de los cuales se identifican los atributos
que, a juicio de los ciudadanos, definen la calidad de los distintos servicios320.
Adems de los estudios sectoriales y particulares de cada poltica y servicio
pblico, se sondea la opinin global de los ciudadanos para contrastarla con
sus percepciones acerca de los servicios concretos.
Los estudios sobre Calidad y Satisfaccin de los Ciudadanos estn centralizados en la Unidad de Evaluacin, lo que permite, como resultado de las encuestas y de los estudios de satisfaccin el Ayuntamiento, elaborar series histricas
referidas a la gestin global del Ayuntamiento, a la valoracin, conocimiento y
uso de los servicios y equipamientos municipales, de tal forma que se elabore un
ndice anual sobre la calidad de vida en Alcobendas. Esta informacin se incorpora al proceso de toma de decisiones polticas y administrativas.
319 Anlisis de Reclamaciones 1995, 1996, 1997, 1998, 199, 2000, 2001, 2002, Serie Documentos Especiales. Ayuntamiento de Alcobendas.
320 La inexistencia de indicadores exige a la Administracin de Alcobendas la elaboracin de unos indicadores propios. Aunque varios gobiernos locales utilizan indicadores para medir la satisfaccin de los ciudadanos, todava est por elaborar en nuestro pas un sistema integrado de indicadores que permita hacer
comparaciones entre ciudades.
289
En la misma lnea, se han realizado actuaciones de autoevaluacin. La Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad (EFQM) propone diferentes procedimientos para evaluar una organizacin pblica (MUOZ MACHADO, 1999).
Alguna Unidad Administrativa, como es el caso del Patronato Municipal de
Deportes, realiza autoevaluaciones anuales referidas a la prestacin de su servicios de acuerdo con los parmetros del Modelo Europeo de Excelencia
(EFQM-EOQ)321, que se aplica a las particularidades de la Unidad Administrativa. En esta experiencia de autoevaluacin han participado los directivos y tcnicos del Patronato. Un ejemplo de autoevaluacin EFQM es la que se ha realizado en el Polideportivo Municipal. En esta autoevaluacin participan siete
miembros del equipo directivo, diecisiete mandos intermedios y dos asesores,
uno interno y otro externo. La autoevaluacin se desarrolla durante un perodo
de tres meses y en ella se identifican los puntos fuertes y reas de mejora de
cada uno de los indicadores del modelo EFQM. En este proceso, por tanto, la
institucin municipal realiza un esfuerzo de inversin en tiempo y recursos
para conocer la realidad de la situacin de un rea. El resultado de esta evaluacin es bastante crtico (43 puntos sobre 100) pero sirve para identificar acciones de mejora, comprometer con ellas a todos los participantes y elaborar un
calendario de implantacin
Se hace uso tambin de las Cartas de Servicios, que son un documento por
el cual se garantiza el ciudadano el cumplimiento de unos compromisos relacionados con los estndares de prestacin del servicio. Las Cartas de Servicios,
como instrumentos de la Calidad, sirven por ello a la Administracin para adquirir compromisos frente al ciudadano y referidos a las condiciones de prestacin de los servicios pblicos. Al amparo que sobre la regulacin de las Cartas
de Servicios existe en el mbito estatal (Real Decreto 1259/1999 de 16 de julio), algunos gobiernos locales, entre ellos el de Alcobendas, han sido pioneros
en la elaboracin de Cartas de Servicios referidas a la prestacin de determinados servicios pblicos. El principio rector en Alcobendas es el de dar publicidad a estas Cartas de Servicios que se circulan para conocimiento de los vecinos a travs de dpticos que, en un lenguaje comprensible para el ciudadano,
explicitan los compromisos de las unidades administrativas a las que se refieren contemplndose incluso, en algunos casos, la devolucin del precio pblico abonado por incumplimiento de compromisos. El peso de otras variables
321 Este modelo tiene su origen en 1988, ao en el que 14 empresas europeas se agrupan y crean la
EFQM con objeto de dotarse de un instrumento para la mejora de su productividad en un entorno competitivo y globalizado. Se trata de una herramienta de gestin para introducir procesos de mejora en aquellos aspectos de la produccin que lo requieren, bien desde la propia organizacin o comparndose con otras organizaciones. Este modelo contempla nueve criterios bsicos como para definir la calidad: el Liderazgo, la
Poltica y Estrategia, la Gestin de Personal, Recursos y Procesos, Satisfaccin del Cliente, Satisfaccin del
Personal, Impacto en la Sociedad y Resultados.
Otro modelo de autoevaluacin adecuado a las Administraciones Pblicas es el elaborado por el Grupo
de Servicios Pblicos de la Unin Europea conocido como el Marco Comn de Evaluacin o Common Assesment Framework (CAF).
290
como su elaboracin con la participacin de los trabajadores, refuerza su compromiso. Estas Cartas se revisan peridicamente para adecuarlas a las demandas reales.
As pues, en Alcobendas las Cartas de Servicios tienen como finalidad el
garantizar y ampliar los derechos de los ciudadanos. Contienen informacin
acerca de la calidad y cantidad de los servicios as como sus condiciones de
prestacin de tal manera que en ellas se identifican las prestaciones pblicas.
De esta manera, las Cartas de Servicios otorgan poder al ciudadano en cuanto que se establecen compromisos concretos con los ciudadanos facilitando a
estos el control de su cumplimiento. Su elaboracin parte de la unidad administrativa interesada en publicar una Carta de Servicios, con la colaboracin
del Departamento de Calidad. Como se acaba de mencionar, en la elaboracin
interna participan los directivos, tcnicos y empleados de la unidad administrativa, de tal forma que este instrumento constituye un lugar de encuentro entre
los ciudadanos usuarios del servicio y el conjunto de empleados pblicos responsables de su prestacin. Una vez elaborada se remite al Comit Impulsor de
Calidad quien la somete a los rganos de participacin ciudadana relacionados
con el servicio a que se refiere la Carta. En todos los casos, se establecen mecanismos de seguimiento, control y revisin de los compromisos expresados en
las Cartas de Servicios.
Con estas premisas, en Alcobendas se realizan Cartas de Servicios en las
reas de Industria y Empleo, Atencin Ciudadana, Polica Local, Parques y
Jardines, Recursos Humanos, Patronato Municipal de Deportes, Mayores en el
Patronato de Salud e Integracin Social. En todas ellas se describen los compromisos de la Administracin Local con los ciudadanos en cuanto a los requisitos que debe reunir la prestacin del servicio. La caracterstica de todas estas
Cartas de Servicio es su sencillez para facilitar la comprensin del ciudadano
acerca de los compromisos concretos que en ellas se contienen. La primera
Carta de Servicios que se implant fue la Carta de Servicios de la Polica Local, en la que se establecen los parmetros de las intervenciones policiales. En
la Carta de Servicios del Patronato Municipal de Deportes, que se elabora con
la participacin directa de los trabajadores de todas las categoras, se especifican los compromisos de stos para garantizar la excelencia en los servicios que
se prestan, concretando las caractersticas de los mismos.
El diseo organizativo para la calidad comprende la apertura de Oficinas de
Atencin al ciudadano. La primera de estas oficinas se pone en marcha en
1990 y se ocupa de atender al ciudadano de forma personal para dar satisfaccin a sus demandas de informacin y tramitacin. En sus comienzos recoge
tambin las quejas y sugerencias de los ciudadanos. Adems de una Oficina
para la atencin de asuntos generales, hay oficinas de atencin sectoriales (Polica, atencin al contribuyente. Estas oficinas se instauran el la sede central del
291
Ayuntamiento y en los barrios. Son un nuevo instrumento de relacin con el

ciudadano a quien, en una nica dependencia, se le facilita informacin y la resolucin de un variado elenco de trmites con la administracin municipal.
Para ello cuentan con personal cualificado para dar esta informacin acerca de
los servicios prestados por la administracin local, acerca del procedimiento
administrativo a seguir en el asunto que le concierne, as como la unidad administrativa a la que tiene que dirigirse para resolver sus asuntos. Esto se complementa con la accesibilidad a la sede de los servicios administrativos del Ayuntamiento, ya que todos ellos estn situados en un mismo edificio.
Las Oficinas de Atencin al ciudadano, adems de su funcin especfica,
prestan servicios al conjunto de las reas de la organizacin municipal, con las
que mantiene un conjunto de relaciones, estando delimitadas las responsabilidades. Dentro de la Oficina de Atencin al Ciudadano se crea la Oficina de
Atencin al Contribuyente que al tiempo que tiene como objetivo la informacin a los vecinos en materia tributaria, facilita sus relaciones con la Hacienda
local.
Por lo dems, se implantan sistemas de calidad en determinados servicios,
por ejemplo, aplicacin de las normas ISO 9000, Certificaciones ISO 9001 y
Acreditaciones ISO 45000. Las certificaciones aportan un reconocimiento externo de los niveles de calidad alcanzado y son un instrumento de mejora continua y de mantenimiento esos niveles de calidad.
Otro de los rasgos en la implantacin de la Calidad lo constituye el Sistema
de sugerencias de empleados y los estudios de satisfaccin laboral. Aunque ya
se ha hecho referencia a estos instrumentos en el apartado correspondiente a la
gestin de personal, se traen aqu de nuevo a colacin, en la medida en que, la
calidad, adems de situar al ciudadano en el centro de su inters, tambin encuentra valor en la organizacin interna. El sistema de sugerencias es un instrumento de participacin para los empleados pblicos que permite la identificacin e implantacin de aquellas ideas aportadas por los empleados pblicos.
En algunas unidades se han implantado algunas de estas sugerencias que tienen que ver con la simplificacin de algunos procedimientos que tienen lugar
en la unidad. Se ha tratado de llegar a acuerdos con los representantes de los
trabajadores para remunerar a aquellos empleados que presenten sugerencias
viables, algo que, hasta la fecha, no ha sido posible, aunque se mantiene su incentivacin a travs de das libres, reconocimiento simblico y promocin.
Una de las relaciones capitales de cualquier Administracin es la que stas
mantiene con los ciudadanos como contribuyentes. Aprovechando la utilizacin de las Nuevas Tecnologas. En este contexto se pone en marcha el Programa ALCORE (Alcobendas-Recaudacin). Este programa se plantea como objetivos la mejora de la calidad de estas relaciones facilitando a los ciudadanos
292
el pago de los impuestos locales mediante acciones de informacin y asesoramiento, reducciones y pagos fraccionados o agilizacin de trmites. Al propio
tiempo se persigue la mejora de la gestin de los servicios de recaudacin.
Este programa consiste en la implantacin de un sistema de bonificaciones
o aplazamiento en el pago de los impuestos municipales. Al domiciliar el pago
por banco de cualquier impuesto el contribuyente se beneficia de un descuento
del 2% o e le da la posibilidad de pagar el mismo impuesto en tres pagos bimestrales. Ese 2% es el ahorro previsto en los gastos de gestin del que el ciudadano se beneficia. Este sistema no solo beneficia al ciudadano, sino que tiene repercusiones positivas en la gestin interna con una reduccin de los costes
de gestin.
El Programa se desarrolla durante los aos 1997, 1998 y 1999 incorporando progresivamente posibilidades a los ciudadanos y empresas locales para su
mejora en la relacin como contribuyentes con el Ayuntamiento. En la misma
medida se van produciendo reorganizaciones administrativas y creacin de
nuevas unidades administrativas para implantar el programa. Se realiza una valoracin y seguimiento de los resultados.
El programa se completa con la creacin de la Tarjeta del Ciudadano con la
que se podr mantener relaciones con los distintos servicios municipales.
Constituye un ejemplo de cmo, aprovechando la utilizacin de nuevas tecnologas se crea valor mediante la generacin de una nueva forma de prestar un
servicio a los ciudadanos.
El segundo Plan de Calidad 2001-2003
La idea de partida de este segundo Plan es la sistematizacin del conjunto
de acciones implantadas en el transcurso del primer Plan para lo cual, en su segunda etapa, se pone en marcha con la formacin de una Comisin Directiva
Institucional322 responsable del impulso, seguimiento y control de este Segundo Plan de Calidad, que elabora un conjunto de acciones generales y especficas para distintas reas que posteriormente son aprobadas por el gobierno municipal. Todas las reas de la institucin participan en este segundo Plan.
322 Esta Comisin est presidida por el Primer Teniente de Alcalde, actuando de coordinador el Director de Planificacin y Coordinacin e integrada por el Gerente de EMARSA, los Directores Gerente del Patronato Municipal de Deportes y del Patronato de Salud e Integracin Social, los Gerentes del Patronato Socio Cultural y SEROMAL, los Directores de Industrias y Empleo, Urbanismo y Medio Ambiente, Recursos
Humanos, Seguridad Ciudadana, Gabinete de Alcalda, Organizacin e Informtica, Servicios Pblicos, Investigacin y Evaluacin, Administrativo del Patronato Sociocultural, de Recursos Humanos de Patronatos.
De Comunicacin y del Patronato Socio Cultural, el Interventor y el Secretario. (Ayuntamiento de Alcobendas, Jornada de Puertas Abiertas, noviembre, 2002).
293
Asimismo, se crean Comits Impulsores de la Calidad en las reas descentralizadas y se establecen los criterios de relacin entre estas y el Departamento de
Calidad.
Los elementos que constituyen el segundo Plan de Calidad y la estructura
del Sistema de Calidad en Alcobendas son:
a) El liderazgo, personificado en el Equipo de Gobierno y La Comisin
Directiva. Tanto el equipo como la comisin estn comprometidos con la poltica de calidad. Esto significa que hay un apoyo explicito que se manifiesta en
la voluntad poltica y en la puesta ha disposicin de medios y recursos para llevar a efecto las acciones relacionadas con la Calidad.
b) La existencia de una Poltica y una Estrategia. Se toma como referencia
el Plan de Accin Municipal como documento en el que quedan reflejados los
compromisos polticos correspondientes a una legislatura. A partir del Plan de
Accin Municipal se concretan los diversos programas y su gestin por objetivos
conforme al sistema ya implantado de Direccin por Objetivos, introduciendo de
forma permanente mejoras derivadas de la experiencia e indicadores de calidad.
c) Gestin del Personal. Hay una estrategia para implicar al conjunto de
empleados del Ayuntamiento en la implantacin de la calidad. El aprovechamiento del potencial del conjunto de empleados pblicos del Ayuntamiento y
de los Patronatos se sustenta en diversas acciones interconectadas. La motivacin de los empleados, la participacin, la comunicacin interna y facilitar la
presentacin de iniciativas y sugerencias constituyen elementos clave de la
gestin de personal. Se realiza una encuesta de satisfaccin laboral en donde se
miden los resultados de estas acciones tal y como se ha hecho referencia en el
epgrafe de personal.
d) Recursos. Se pone nfasis en la introduccin de Nuevas Tecnologas,
acudiendo si es necesario a alianzas con organizaciones externas, que faciliten
la gestin de los recursos materiales, financieros y personales del conjunto de
la organizacin (Intranet, Plan de Sistemas) al tiempo que se desarrollan aplicaciones para proveer de nuevos servicios a los ciudadanos como los proyectos
Alcore e Itaca.
e) Procesos. Se han identificado los diferentes procesos mediante la realizacin de un Mapa de Procesos. Del mismo modo, se ha introducido una metodologa de gestin de procesos, ya aplicada en el caso de la unidad de Licencias antes explicado, para su mejora continua.
f) Satisfaccin de los ciudadanos. El Ayuntamiento realiza mediciones a
travs de estudios peridicos para la identificacin de las expectativas de los
294
ciudadanos. Estos estudios comprenden la realizacin de Encuestas de Calidad, estudios de satisfaccin de usuarios, y el sistema de reclamaciones y sugerencias de los ciudadanos.
g) Resultados y Mejora Continua, revisando la efectividad y eficiencia en
la prestacin de los servicios a travs de la Autoevaluacin, siguiendo los criterios de la EFQM y la implantacin de planes de mejora de la gestin.
La estructura organizativa del Segundo Plan
Para la implantacin y seguimiento del Sistema de Calidad, se crea una estructura organizativa a cuyo vrtice se sita una Comisin Directiva Institucional que tiene como misin el impulso del Plan de Calidad y la realizacin del
seguimiento del conjunto de iniciativas para la calidad que se llevan a cabo en
las diferentes reas. Esta Comisin est presidida por el Primer Teniente de Alcalde y en ella participan los directores de las diferentes reas. De la Comisin
Directiva dependen los Comits impulsores de Calidad y el Departamento de
Calidad. Se crean Comits impulsores en el Ayuntamiento y en cada uno de los
tres Patronatos. Estos Comits estn presididos por los Directores o Gerentes
respectivos y los representantes de los trabajadores a travs del Comit de Empresa tienen participacin en estos Comits. El Departamento de Calidad proporciona el apoyo tcnico necesario tanto a la Comisin Directiva Institucional
como a los diferentes Comits Impulsores de Calidad. Un aspecto importante
es la utilizacin por parte de la Comisin Directiva Institucional de las estructuras existentes de Participacin Ciudadana con la finalidad de dar a conocer a
los ciudadanos y recabar su opinin acerca de las acciones y compromisos de
calidad de las distintas unidades administrativas de la organizacin municipal.
Acciones Generales y Acciones en las reas en el Segundo Plan de Calidad
El segundo Plan de Calidad se concreta en un conjunto de acciones transversales al conjunto de la organizacin municipal as como acciones especficas en cada una de las reas atendiendo a sus caractersticas personales (Jornadas de Puertas Abiertas Ayuntamiento de Alcobendas-FEMP). Las acciones
generales se agrupan en torno a cuatro ejes: Personal, Procesos, Gestin y Mejora de los Servicios al Ciudadano y Planificacin y Sistema de Gestin.
Las acciones que tienen que ver con el Personal incluyen: 1) La puesta en
marcha de un Programa de Reconocimiento de los trabajadores, mediante el
incremento de la capacidad de accin de las distintas reas que faculta una mayor implicacin de los empleados pblicos con su actividad al permitirles el
desarrollo de su potencial profesional a travs del enriquecimiento de sus pues-
295
tos de trabajo; 2) La consolidacin de un modelo bidireccional de comunicacin mediante la revisin y relanzamiento del programa de Sugerencias de Empleados y la mejora del dilogo entre el personal y la organizacin por medio
de la implantacin de nuevos canales y contenidos de comunicacin interna,
aprovechando la instalacin de la Intranet y la reestructuracin y consolidacin
del Boletn de Comunicacin Interna ya existente. A ello hay que aadir la organizacin de encuentros anuales sobre Calidad para intercambio de experiencias e iniciativas; 3) La revisin del proceso de elaboracin y contenidos del
Plan de Formacin para todos los empleados de tal forma que se permita conciliar los intereses de los empleados pblicos con los de la organizacin y 4) El
compromiso para la realizacin de una Encuesta de Satisfaccin Laboral en
cada una de las legislaturas que permita identificar las opiniones de los trabajadores del conjunto de la organizacin municipal.
Las acciones relacionadas con los Procesos incluyen: 1) La identificacin
de los Procesos en el conjunto de la organizacin municipal que se documentan a travs de la elaboracin de un Mapa de Procesos, a partir del cual se aslan los principales procesos considerados como crticos; 2) La elaboracin de
una metodologa de gestin de procesos que incluya mecanismos para la mejora permanente y continuada de los mismos incluyendo la formalizacin de alguno de ellos.
Entre las acciones que tienen que ver con la Gestin y Mejora de los Servicios al Ciudadano se encuentra como primer instrumento la realizacin de Encuestas de Calidad con carcter anual para recoger informacin relativa a la satisfaccin de los ciudadanos como usuarios de los servicios pblicos
municipales. Estas encuestas anuales permiten la construccin de series temporales de evolucin de la satisfaccin, proporcionando informacin relevante
en la que sustentar la actuacin de la administracin municipal. La Encuesta de
Calidad se viene realizando desde el ao 1994, sus resultados se trasladan tanto a los responsables polticos como a los directivos y gestores responsables de
los distintos servicios y est dividida en dos grandes bloques que permiten indagar acerca de la ciudad en general y sobre la gestin municipal; el primer
bloque se ocupa de la evolucin de la ciudad en los ltimos aos, los problemas ms graves que perciben los ciudadanos, su modelo de ciudad ideal y las
actuaciones que consideran prioritarias por parte de la administracin de la
ciudad; el segundo bloque atiende a la satisfaccin de los ciudadanos con los
equipamientos municipales, vivienda, mantenimiento y cuidado de la ciudad y
satisfaccin con las polticas pblicas locales. Como segunda herramienta se
utilizan los Estudios de Satisfaccin de usuarios de los diferentes Servicios
municipales a partir de los cuales se establecen indicadores de Calidad que tienen que ver, primero, con los aspectos del servicio relacionados con las instalaciones, su limpieza, accesibilidad y conservacin, con el personal, su profesionalidad y dedicacin y con los trmites, conveniencia de horarios o agilidad en
296
la gestin y, segundo, con una valoracin global del servicio y sugerencias por
parte de los ciudadanos usuarios del mismo. El tercer instrumento lo constituye
el Sistema de Sugerencias y Reclamaciones de los Ciudadanos. A ello habra
que aadir la implantantacin de nuevas aplicaciones informticas, adems de
proseguir con la elaboracin de las Cartas de Servicio.
Respecto a la Planificacin y los Sistemas de Gestin se elabora y difunde,
en unos enunciados comprensibles, la Misin, Visin y Valores de toda la organizacin. En este sentido hay una actualizacin y mejora peridica de los objetivos y el funcionamiento de las Comisiones de Coordinacin Directiva para
comunicar e implantar las polticas y estrategias. Existe adems un proceso
para la recogida de informacin interna a partir de la elaboracin de informes
sobre los indicadores del Sistema de Programacin por Objetivos que permitan
evaluar la relevancia de cada uno de los Programas para los que existen indicadores. Al mismo tiempo se ha elaborado el ya referido Plan de Sistemas que
permite optimizar la utilizacin de los medios informticos y sus aplicaciones
para la gestin. Finalmente, se realiza la autoevaluacin peridica siguiendo
los criterios del modelo EFQM, a resultas de la cual se elabora una memoria
que se presenta para la obtencin del Sello de la Excelencia.
El Servicio de Informacin, Tramitacin y Atencin Ciudadana (ITACA)
Este servicio, consecuencia del proceso de compromiso con la calidad en la
gestin, se implanta en el marco del Segundo Plan de Calidad y con l se persigue una atencin integrada al ciudadano utilizando recursos presenciales, telefnicos y telemticos. Esta atencin integrada significa, no slo atender las
consultas de los ciudadanos, sino tambin de asesora, de modo que este servicio da coherencia al conjunto de mejoras internas y es, en ese sentido, un proyecto de toda la organizacin. La implantacin del proyecto ITACA implica la
creacin de una red de puntos Internet distribuidos por toda la ciudad y tiene
consecuencias en la organizacin interna con la integracin de unidades funcionalmente adscritas a otras unidades administrativas, el rediseo de puestos
de trabajo, la creacin de nuevos puestos y la ampliacin de horarios (tardes y
sbados). La puesta en marcha de este servicio implica descargar a las unidades gestoras de las consultas y que estas puedan dedicar su tiempo a la gestin
y a la tramitacin, por lo que, en su puesta en marcha, adems del impulso poltico, ha existido una alta implicacin de todas las reas.
El Servicio de informacin cuenta con personal especializado para atender
las consultas de los ciudadanos. Cuenta, tambin, con una base de datos corporativa que se actualiza permanentemente y que permite facilitar al ciudadano
informacin, por compleja que esta sea, para la realizacin de trmites, tanto
en la organizacin municipal como en otras administraciones.
297
Adems de las caractersticas de accesibilidad e integracin del servicio,

existen acciones de mejora continua, para lo que se hace un seguimiento y evaluacin interna mediante la recogida de informacin estadstica y reuniones semanales de los responsables y del equipo. Cada seis meses se realizan reuniones de seguimiento de Objetivos previstos y Resultados alcanzados y sus
desviaciones (nmero de atenciones totales, atenciones telemticas, tiempo
medio de espera, entre otras)323. Se realiza tambin una evaluacin externa a
travs de la Encuesta Anual de Calidad, una Encuesta a Clientes Internos de las
distintas reas municipales, Encuesta a los usuarios de la Web, Estudios de satisfaccin de usuarios y el Sistema anual de Reclamaciones y Sugerencias.
A resultas de todo ello, el Proyecto ITACA obtiene en el ao 2002 un premio a la Calidad otorgado por el Observatorio para la Calidad de los Servicios
Pblicos. Se obtienen adems otras certificaciones y premios de Calidad324.
As, en 1999 se otorga al Laboratorio Municipal la acreditacin UNE 45001 y
el Departamento de Licencias de Urbanismo la certificacin ISO 9002 como
reconocimiento al sistema de tramitacin segn normas internacionales, la
atencin personalizada y la reduccin de plazos de ejecucin.
Es el primer Ayuntamiento de Espaa que obtiene el Sello Europeo de Excelencia otorgado por la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad
(EFQM). Estos premios a la Calidad son otorgados tanto por agrupaciones de
empresas privadas como por entidades pblicas (la Comunidad de Madrid
otorga un Premio Anual a la Excelencia y a la Calidad del Servicio Pblico de
la Comunidad de Madrid tomando como modelo el EFQM) son importantes en
tanto en cuanto son un indicador fiable, al atenerse a criterios preestablecidos,
del nivel alcanzado en la implantacin de estrategias de calidad y gestin de la
misma.
En este contexto, la Divisin de Economa y Administracin Pblica de la
ONU ha otorgado al Ayuntamiento de Alcobendas un premio como ganador en
la categora de Mejora en la calidad de los procesos de la Administracin Pblica por la bsqueda de la innovacin y la calidad en la atencin ciudadana.
A este premio se presentaron 81 candidaturas de administraciones de todo el
mundo. A el optaron en competencia ciudades como Montreal, Sydney y Barcelona, quedando Alcobendas delante. La candidatura de Alcobendas fue avalada por el Ministerio de Administraciones Pblicas, la Federacin Espaola
323 Los resultados de este servicio han sido: Atenciones presenciales: ao 2000 114.278, ao 2001
117.707. Atenciones telefnicas: 24.549, 64.640. Atenciones telemticas: Internet 27.037 y 157.716. Con
Tarjeta Alcobendas 3.034 y 6.898, Fuente Ayuntamiento de Alcobendas).
324 Los premios y certificaciones a la Calidad son un instrumento para favorecer la cultura de la calidad
y se otorgan por entidades tanto pblicas como privadas a aquellas organizaciones que demuestran el cumplimiento de determinadas caractersticas previamente descritas y que se proponen como marco de referencia (MUOZ MACHADO, 1999).
298
de Municipios y Provincias y el Observatorio Espaol para la Calidad en la

Administracin Pblica.
Con todo, del anlisis de la accin pblica en cuanto a calidad se desprende
que Alcobendas ha desarrollado un enfoque innovador hacia la calidad cuyas
ideas marco han sido: 1) Una orientacin a las necesidades de los ciudadanos
con la mejora continua de los productos y servicios municipales asociados a
las diferentes polticas pblicas. 2) Una orientacin interna mediante el desarrollo de procedimientos con la participacin de los empleados pblicos de tal
forma que prcticamente todos los empleados y todos los directivos y tcnicos
estn familiarizados con los conceptos de calidad. 3) La transversalidad e interrelacin como caractersticas definitorias en la implantacin de todas las herramientas de calidad, Sistema de Reclamaciones, Internet y Cartas de Servicios, entre otras.
Es patente que la formulacin crucial reside en varias ideas de partida. De
un lado, las acciones relacionadas con la calidad se imbrican en lo ya realizado
en materia de gestin, particularmente en lo relacionado con la experiencia en
Direccin y Planificacin por Objetivos. De otro lado, los dos Planes de Calidad son el resultado de una elaboracin colectiva, existiendo un importante
componente participativo. Asimismo, el xito de los planes descansa en el liderazgo de los directivos de rea; los polticos se involucran en la calidad, pero se
ha implantado con la colaboracin de los directivos de rea.
Finalmente, aunque no en ltimo lugar, se lleva a efecto una evaluacin
continua de las acciones que tienen que ver con la implantacin de la calidad.
Evaluacin tanto interna, mediante la evaluacin de las herramientas como externa a travs de la medicin de los niveles de satisfaccin de los usuarios que
se desprende de las encuestas anuales de Calidad que el propio Ayuntamiento
realiza325. El resultado de las acciones de calidad ha sido la profesionalizacin
de la gestin y la consolidacin de una nueva cultura organizativa, una preocupacin constante en el proceso.
5.3.
LA IMPLANTACIN DE LAS INNOVACIONES

ADMINISTRATIVAS
Los instrumentos de gestin hasta aqu analizados, ponen de relieve que en

Alcobendas, la estrategia de optimizacin en el funcionamiento de la administracin est vinculada a estrategias polticas, de tal forma que en la implanta325 Estas encuestas se realizan sistemticamente en el transcurso de los dos primeros meses de cada
ao. El trabajo de campo lo realiza una empresa de demoscopia sobre una muestra de 1100 entrevistas a personas de 18 aos y ms residentes en el municipio.
299
cin de las innovaciones han intervenido cargos electos, directivos y tcnicos

y, ocasionalmente, empresas de consultora. Va de suyo que las estructuras de
implantacin se han basado en el compromiso y no en la obligacin. Adems,
estas estructuras de implantacin se han formado con la prctica diaria y no en
razn de un modelo preconcebido.
Como estrategia de implantacin se ha observado un incrementalismo con
autotransformaciones progresivas en dos aspectos. En un primer aspecto, se
pasa de la modernizacin interna (Planificacin por Objetivos) a la interaccin
con el entorno socio-econmico. En un segundo aspecto, se comienza con proyectos piloto o de reforma de un determinado mbito de actuacin administrativa (Plan Joven); la introduccin en un rea seleccionada de intervencin permite minimizar riesgos, aprender y corregir; por otra parte el primer Plan
integral, con una clara vocacin de horizontalidad e integracin, no involucra a
las unidades administrativas ms conflictivas.
Otro de los vectores es que se produce una consistencia en el proceso mediante la produccin de motivaciones y generacin de una organizacin activa,
de modo que, de las estrategias sectoriales se avanza hacia las estrategias para
toda la organizacin. Primero hay una fase con proyectos concretos, el Plan Joven, que sirve de proyecto piloto y que durante su implantacin facilita el
aprendizaje, la adaptacin y la credibilidad, para despus continuar con una
fase ms compleja en el marco de la Planificacin Estratgica con la puesta en
marcha del Plan Ciudad.
Respecto a los obstculos, no hay excesivas dificultades internas en tanto
que no existen grupos profesionales que se opongan a las innovaciones ya que
se ha configurado una funcin pblica profesional familiarizada con la cultura
de la innovacin. Asimismo, no hay oposicin por parte de los representantes
del personal a los que se mantiene al corriente de las innovaciones y de sus
consecuencias para las condiciones de empleo.
Alguno de los obstculos que aparecen (por ejemplo, escepticismo en
cuanto a las ventajas de la implantacin de la Direccin por Objetivos) se superan demostrando que hay un beneficio para todos los implicados. Para ello
se celebran Jornadas en donde se explican los instrumentos, se lleva a efecto
una poltica de formacin y, excepcionalmente, se utilizan consultores externos. Tambin se realizan campaas de marketing interno utilizando las publicaciones municipales.
Por lo dems, la implantacin de las innovaciones se lleva a efecto a partir
de la coordinacin central (Unidad de Planificacin y Coordinacin dependiente del primer teniente de Alcalde, quien, a su vez, es el concejal de Hacienda y encargado de asuntos econmicos).
300
Con todo, los aspectos comunes en la implantacin de innovaciones han

sido:
1) La utilizacin de conceptos y objetivos genricos al objeto de dar expresin al proceso.
2) La creacin de un clima adecuado que ha evitado decepciones juntamente con la creacin de mecanismos de control y direccin. Uno de los fundamentos de la estrategia de implantacin ha sido la dedicacin de tiempo
para, mediante explicaciones, atraerse a los directivos clave en cada unidad.
3) Se ha producido una institucionalizacin del proceso a travs de una
progresiva incorporacin de medidas concretas en cada una de las unidades administrativas. Esta institucionalizacin se ha realizado impulsando la delegacin hacia los directivos y ha significado una nueva divisin de competencias,
pero, siempre, otorgando a los directivos posibilidades de influencia, posiciones de poder y recursos.
4) La implantacin de las medidas innovadoras ms importantes se hacen
con el liderazgo del Primer Teniente de Alcalde y con los directivos de la organizacin vinculados a los cargos polticos. Hay, por tanto, una implicacin de
los cargos electos. Los polticos de la oposicin toma parte para criticar medidas concretas, pero sin una oposicin real y ms con el objetivo de mejorar su
perfil poltico.
5) De esta manera, se crea una especie de coalicin favorable al
proceso entre polticos, directivos, dems empleados pblicos y representantes sindicales. El Primer Teniente de Alcalde y la Unidad de Planificacin y Coordinacin actan como fuerza motriz. En la primera fase la implantacin es ms top-down. Esta implantacin se ve favorecida por la no
existencia de cambios polticos y de personal, lo que facilita el proceso. Los
representantes de los trabajadores estn interesados en la mejora de las condiciones de trabajo y de participacin en el proceso, de tal manera que en las
medidas que se han tomado en materia de personal (por ejemplo, en materia
de trabajo en equipo mediante los grupos de mejora o en medicin de rendimientos) han sido negociadas con los representantes de los trabajadores.
Los representantes de los trabajadores disfrutan en el proceso de unas relaciones privilegiadas con la mayora en el gobierno y esto ha facilitado la informacin y comunicacin. Por otra parte, queda fortalecida la credibilidad
de los rganos de representacin de los trabajadores a travs de estas negociaciones, ya que se negocia con los sindicatos las estrategias de implantacin, sin despidos y con la participacin de los responsables de personal en
las negociaciones. Los sindicatos participan, asimismo, en el proceso de
Planificacin Estratgica.
301
6) Importancia del personal directivo (tcnicos y coordinadores) a los

que se implica en el proceso otorgndoles un importante papel en el proceso de
reorganizacin. Se han utilizado mecanismos para hacerles sentir los protagonistas del proceso y reforzar su credibilidad en el mismo (celebracin de jornadas). Se les ha dado la posibilidad de controlar ms canales de informacin y
comunicacin y la posibilidad de obtener ms conocimiento especializado. Tal
y como se ha sealado ms arriba, esto no quiere decir que no hayan existido
conflictos y resistencias derivados de la posible prdida de status y de poder lo
que ha motivado estrategias de defensa de los que se sienten perjudicados con
el proceso. Para vencer las resistencias durante el proceso de modernizacin ha
habido incentivos sustentados en la existencia de un Convenio nico, homologaciones de plantilla y acciones formativas precisas y constantes. Tambin, un
buen nmero de empleados toman parte en los grupos de trabajo, con un nutrido grupo a favor de la implantacin de innovaciones que colaboran con el equipo directivo. En general los empleados no perciben amenazas para su puesto o
condiciones de trabajo. Adems, las medidas de modernizacin abren expectativas de mejora para la mayora de empleados pblicos que perciben la posibilidad de acceder a puestos directivos. Tambin se han diseado jerarquas ms
planas y nuevas formas de trabajo en grupo, lo que implica ms competencias,
ms responsabilidad y mayores expectativas de carrera.
7) En definitiva, se ha llevado a cabo una estrategia de diseminacin y
promocin del proceso en todos los niveles y hacia el exterior, fomentando la
participacin para identificar a los actores con los temas de la reforma y dedicando tiempo y recursos para informar y convencer a todos los actores involucrados.
302
CAPTULO 6:
CONCLUSIONES: EL PERFIL DE LA GOBERNANZA
EN ALCOBENDAS Y SUS EFECTOS
6.1.
EL PERFIL DEL PROCESO DE GOBERNANZA

Y MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Este trabajo comienza preguntndose en qu medida existe en Alcobendas

una estrategia de gobernanza, cules son sus rasgos y hasta qu punto la innovacin en la organizacin administrativa se constituye en una opcin de la misma. Para dar respuesta a esta pregunta hemos examinado el contexto, los acontecimientos y las decisiones que han configurado el proceso de gobernanza y
modernizacin administrativa en Alcobendas, detenindonos para ello en los
diferentes aspectos del mismo, en particular sus instrumentos, sus fases y sus
actores.
Como conclusin preliminar, es preciso destacar que, en el marco de un
proceso ms amplio de elecciones polticas, la gobernanza en Alcobendas se
constituye como un proceso de direccin poltica en el que participa la sociedad civil local. En este contexto, la modernizacin de la administracin no es
sino un proceso de adaptacin a la implantacin de las prioridades polticas
con la introduccin en el mbito administrativo de instrumentos de direccin y
gestin.
Como se ha visto, el proceso de gobernanza en Alcobendas est basado en
la bsqueda de instrumentos para gestionar las estrategias polticas de desarrollo. A lo largo del estudio de caso se pone de manifiesto que un nivel alto de
coordinacin y cooperacin puede obtenerse a travs de mecanismos no necesariamente formalizados para la regulacin de las condiciones en un sistema
local diferenciado, de tal modo que haya ganancias derivadas de la cooperacin. De manera anloga, a la luz del caso estudiado, se pone de relieve que el
proceso de gobernanza y la innovacin en la gestin son tareas interactivas, de
tal forma que, para identificar temas, valorarlos, evaluarlos y, finalmente, encontrar respuestas adecuadas, el gobierno local de Alcobendas genera dinmi-
303
cas de negociacin entre las distintas reas municipales, con otras organizaciones pblicas y privadas, con asociaciones vecinales y con los propios ciudadanos.
En el mbito objeto de estudio el proceso de gobernanza es favorecido por
la implosin institucional del gobierno local (diferenciacin territorial), derivado de las tendencias descentralizadoras y de la necesidad de integrar demandas
de la sociedad civil local. En un sistema poltico-administrativo policntrico,
fragmentado y diferenciado sectorial y territorialmente, la diferenciacin territorial (vertical entre los niveles nacional, regional y local) otorga un plus de autonoma a los gobiernos locales. La caracterstica de la administracin local,
con un sesgo importante en la prestacin de servicios ms que reguladora o
coactiva (actividades en sede de los gobiernos regionales o central), hace de
aqulla una administracin ms negociadora, necesariamente cooperativa
con los actores (grupos con distintos grados de autonoma) con inters en su territorio.
El proceso de gobernanza refuerza la idea de autonoma local y el esfuerzo
poltico por resituar los gobiernos de las ciudades en el sistema poltico-administrativo. En una ciudad como Alcobendas, la interaccin de una estructura
poltica y econmica ofrece las condiciones para potenciar la autonoma local
y favorecer polticas de modernizacin administrativa. La fragmentacin del
poder (entre los niveles supranacional, estatal, regional y local) y la divisin
del capital (multinacional, nacional y local) proporciona un espacio a los actores poltico-administrativos locales para mantener e incrementar mrgenes de
accin como elemento esencial para el cambio.
Las variables explicativas
a) Importancia del liderazgo poltico y de la continuidad de los equipos
polticos y directivos
La estructura institucional y las relaciones institucin-sociedad civil influyen, como se ha observado, en el proceso de gobernanza. Sin embargo, el xito
del proceso depende de la existencia de un fuerte liderazgo, la activacin de la
sociedad civil y la participacin de los empleados pblicos mediante dispositivos apropiados, es decir la existencia de actores que constituiran una variable
clave. Estas condiciones aparecen con mayor nitidez y diferenciacin en el mbito local y en ciudades medias (50.000-100.000 habitantes).
La existencia de un alcalde fuerte y con visibilidad permite que los ciudadanos identifiquen el poder. El alcalde tiene capacidad para influenciar a
otros actores que operan en el territorio de Alcobendas, otras administraciones
304
CONCLUSIONES: EL PERFIL DE LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS Y SUS EFECTOS
pblicas y organizaciones empresariales. Adems de un alcalde que ejerce un

liderazgo poltico-administrativo, cobra importancia la cooperacin, no exenta
de conflicto, entre los cargos electos/cargos directivos/representantes empleados pblicos mediante coaliciones transversales. En la operacionalizacin de
las estrategias de gobernanza y cambio administrativo influye la implicacin
de los cargos electos. Existe otro dato que no puede ignorarse, cual es la importancia que cobra una poltica de comunicacin y otras actividades simblicas, tan importantes como el contenido para mantener la dinmica del proceso.
As pues, uno de los factores capitales para asegurar la gobernanza ha sido
la adopcin de un liderazgo para que facilite el proceso. La gobernanza y la
modernizacin dependen de los valores polticos, pero esos valores que informan las preferencias acerca de las polticas pblicas estn tambin influenciados por el inters poltico personal de las elites locales, tanto polticas como
administrativas, que los pueden cambiar.
Sentado lo cual, en Alcobendas, el proceso comienza cuando un subgrupo
del sistema (elites polticas y administrativas) toma conciencia y se hace cargo
de la direccin del proceso. En este orden de cosas puede afirmarse que en Alcobendas la existencia de una Intelligentsia propia e institucionalizada facilita
la puesta en marcha de los cambios a travs de realizaciones concretas de una
constelacin de actores, con intereses diversos, que controlan distintos recursos creando estructuras de interaccin entre ellos. Estas estructuras se engranan en un proceso de cambio estructural que a partir de una situacin institucional de partida genera procesos de interaccin internos y con el entorno. As,
el incremento del marco de accin de la organizacin poltico-administrativa
municipal (poltico, econmico, social) derivada del nuevo papel otorgado a
los gobiernos locales, ha favorecido la implantacin del proceso, que ha sido
modulado tanto por factores externos (proceso de asuncin de competencias),
como internos (cambio de una autoridad gestora a la repolitizacin).
A travs del caso estudiado se revela tambin que una poltica de modernizacin o innovacin administrativa es un proceso poltico a largo plazo y su
implantacin se ve favorecida por la larga estancia en el poder de un gobierno
local con el mismo signo poltico. La democracia es una forma de gobierno pro
tempore (LINZ, 1998) y la no alternancia y las expectativas de no alternancia
han constituido un incentivo para hacer esta poltica a largo plazo.
b)
Participacin en el diseo y modelo de desarrollo de la ciudad
Un modelo de gobernanza y de innovacin administrativa no puede llevarse

a efecto sin que los beneficiarios del mismo (internos: empleados pblicos y
externos: sociedad civil) lo acepten, la legitimen, y participen en el proceso. De
305
ah la importancia de que los actores participen y vean un beneficio (real o percibido) en el proceso. El hecho es que donde mayores posibilidades de participacin existen es en el mbito local y la implantacin es posible si descansa
tanto en estrategias del sistema poltico-administrativo local como en la existencia de redes metaorganizativas. As, la participacin de los actores econmicos depende de los incentivos que se les otorgue para cooperar.
Si bien es cierto que la gobernanza en Alcobendas se constituye en un proceso dirigido por las elites polticas locales, ste se sustenta en la movilizacin
de distintos actores sociales y econmicos y se estructura en torno a un proyecto de ciudad que tiene como objetivo estratgico su posicionamiento en la red
internacional de ciudades, al tiempo que se logra la cohesin del territorio.
Este proyecto ofrece ventajas tangibles a los que participan en el mismo.
c) Desarrollo para vertebrar social y territorialmente una ciudad
con grandes desequilibrios
El proceso de gobernanza en Alcobendas refleja dos ideas recurrentes. En
primer lugar, refleja la idea de la autonoma local y el esfuerzo poltico por situar la esfera local en el sistema poltico administrativo. En segundo lugar, representa una perspectiva del bienestar. Con la integracin de la economa mundial hay una necesidad de orientar las condiciones locales, incluido el sistema
administativo, hacia un mayor nfasis en las cuestiones econmicas, al objeto
de asegurar tanto el crecimiento econmico como la vertebracin social y territorial de la ciudad.
d)
Actuacin privada y pblica integrando intereses
Diversos planes y programas que conforman el proceso se han realizado

en interaccin con otros actores privados cuyos objetivos, a priori, no se identifican claramente con el inters pblico, pero que han sido reconducidos por
la poltica. A tal efecto se han iniciado e impulsado instancias de deliberacin
pblica realista sobre los asuntos locales para la bsqueda de consensos, entendidos stos como la bsqueda de resultados a partir de la convergencia de
intereses.
A la luz de los resultados la autoridad pblica como tal no ha disminuido
por la necesidad de negociar, sino que se ha legitimado, adecundose a las nuevas funciones que se le encomienda como gobierno local. Una premisa de xito ha sido el mantenimiento de la transparencia de los entramados especficos
que se han creado.
306
e) Un modelo de gestin innovadora en el que el diseo e implantacin

de las polticas sectoriales locales informa el sistema de gestin
Las innovaciones administrativas en Alcobendas tienen su origen en iniciativas polticas. La lgica poltica (eleccin de valores y agregacin de intereses) y no la lgica economicista y/o mecanicista aparece as como vector estructurador del proceso de modernizacin; por ello, sin el compromiso y apoyo
de las elites polticas no hay logros significativos. Lo que se produce en Alcobendas es una transformacin de la voluntad poltica en una agenda de gestin
que se comunica a los agentes crticos (directivos y representantes de los trabajadores). De ello se colige la existencia de una estrategia explcita de bsqueda
de consenso en su formulacin e implantacin a travs de la participacin y
cooperacin coordinada, mediante acciones de comunicacin, motivacin y
aceptacin.
La modernizacin administrativa y la introduccin de innovaciones en
Alcobendas tiene, por ello, una importante dimensin poltica 326, de tal forma que el proceso de modernizacin es un proceso de ejercicio continuo del
poder. Los cargos que detentan poder dentro de la organizacin as como en
el entorno y sus estrategias conflicto/cooperacin tienen una influencia decisiva. De este modo, el xito del proceso en Alcobendas se ve favorecido
por la existencia de una coalicin como lideres de opinin formada por
las elites polticas y administrativas locales. El proceso se gestiona desde
una unidad (Centro Gestor, primero y, despus, Unidad de Planificacin y
Coordinacin) en el filo de la Poltica/Administracin. El proceso recibe
continuamente el apoyo poltico y se legitima en el binomio innovacin+
participacin (en campos de fuerza o constelaciones de intereses polticos). A ello habra que aadir el que, en el mbito local, la plausibilidad de
la innovacin administrativa responde a un factor institucional favorable
cual es el de que los burcratas dispongan, en comparacin, de menos poder
que los polticos y, por tanto, no tengan capacidad suficiente para bloquear
las reformas.
Durante todo el proceso ha habido una interconexin entre Poltica y Administracin. La prueba palmaria es que el xito en el proceso de introduccin de
innovaciones administrativas est sustentado en un trabajo conjunto entre polticos y directivos. Siendo en Alcobendas la modernizacin de la administracin un proceso de adaptacin a la implantacin de prioridades polticas, se
326 ... me gustara que se pusiese en valor lo poltico, porque es la clave de todo lo que ha pasado en la
ciudad y en la organizacin. Sin quitarle valor a los trabajadores, sin quitarle valor a los directivos, gestores
y ciudadanos, que tambin han estado ah, pero liderados por la visin poltica, con la osada y capacidad racionalizadora en la gestin de los polticos, haciendo apuestas... (Jefa Gabinete Alcalda).
307
hace evidente que la tesis de la no separacin entre Poltica y Administracin

(BAENA, 1999 y 2000) se presenta como especialmente cierta en los gobiernos
locales. Sin duda, la reforma administrativa en Alcobendas tiene un importante componente poltico, por lo que la formulacin de un proceso de reforma,
tal y como propugnan los postulados de la Nueva Gestin Pblica, separando
Poltica (se ocupara de qu y de las decisiones estratgicas) y Administracin
(o el cmo y decisiones operativas) no funciona. La participacin de la Poltica en el proceso es importante sobre todo porque es ella la que abre posibilidades de participacin (celebracin de seminarios, con moderadores externos
en ocasiones, en el que se junta a cargos electos y directivos). Esto se ha buscado a propsito en Alcobendas, de modo que, desde el comienzo del proceso,
los polticos involucran a la Administracin y se trabaja conjuntamente, de
manera que, tanto las elites polticas como administrativas tienen un papel activo en un codesarrollo a largo plazo. Por lo dems, en Alcobendas, la modernizacin del gobierno local como joint venture entre las lites polticas y administrativas locales se ve favorecida por la existencia de un partido de
gobierno con mayoras continuadas. Este gobierno de mayoras provoca una
cercana entre los cargos electos y directivos derivada de su trayectoria de trabajo conjunto.
En el proceso resalta la importancia del rea de Hacienda, bajo la responsabilidad del Primer Teniente de Alcalde, lo que le otorga capacidad para influir
en las polticas pblicas de otras reas en virtud del control que ejerce sobre el
presupuesto. Por otra parte, se ha configurado una elite burocrtica mediante
un equipo directivo y se ha generado una dinmica de trabajo cooperativo con
los cargos electos. La capacidad para gestionar el cambio ha dependido de la
cooperacin y apoyo de los directivos a partir de la existencia de un centro de
direccin de la modernizacin, residenciado en el Primer Teniente de Alcalde,
en cooperacin con la Unidad de Planificacin y Coordinacin.
6.1.1.
Los instrumentos de legitimacin
Un proceso de gobernanza e innovacin administrativa no es slo el resultado de determinantes estructurales, es decir, de procesos econmicos,
tecnolgicos, polticos y culturales, sino de las ideas que se tengan acerca
de la democracia y, en general, del modelo de Estado de Bienestar. El proceso de gobernanza en Alcobendas tiene lugar en un contexto en el que los valores e intereses de los actores que intervienen en el mismo son variados.
Sin embargo, existe un comn denominador de valores en los que los diferentes actores estn de acuerdo y que no es otro que la obtencin de ventajas
propias a partir de la contradiccin entre la internacionalizacin del capital
y la municipalizacin de la poltica, desarrollndose, por parte del gobierno
local, estrategias econmicas encaminadas al control de la economa local,
308
participando para ello en polticas de inversiones basadas en la intervencin

directa en la produccin (explotacin del suelo) para la obtencin de remanentes con los que financiar la implantacin de polticas pblicas locales de
carcter social.
De esta forma, se hacen compatibles los intereses de los ciudadanos, de los
actores econmicos (satisfaccin en cuanto a la calidad de los productos y actuacin del gobierno local) y de los empleados pblicos. Ciudadanos, intereses
econmicos y empleados pblicos actan como soporte del proceso.
En sntesis, las constantes que han estado presentes en el proceso de gobernanza e innovacin administrativa y que pueden considerarse como puntos
fuertes del mismo han sido:
1) El proceso ha sido formulado polticamente y ha existido un fuerte
compromiso y conviccin de su necesidad arraigada en los cargos polticos y
en las elites administrativas locales, particularmente del Alcalde. Se trata de
una iniciativa poltica para responder, en primera instancia a las carencias del
sistema poltico-administrativo local y, ulteriormente, para dar respuesta a los
retos derivados de los procesos ms amplios de globalizacin y reestructuracin econmica. Tanto el liderazgo como la iniciativa pblica se ha imbricado
con el desarrollo econmico y, particularmente, del mercado inmobiliario local. La propiedad del suelo por parte del Ayuntamiento (un bien sujeto a las leyes de oferta y demanda del mercado) ha hecho posible una poltica de suelo
en la que se integran los intereses pblicos y privados.
2) Adems, se trata de un proceso a largo plazo favorecido por la consecucin de mayoras sucesivas del equipo de gobierno. Ganar elecciones sucesivas permite que se pueda planificar a largo plazo327. Ello ha permitido el desarrollo de una capacidad estratgica que descansa en el nivel poltico,
adecuando a las estrategias los mecanismos de gobernanza y los distintos instrumentos de gestin innovadora. Contar con el factor tiempo facilita un liderazgo poltico sostenido y continuado (ARENILLA, 2000).
3) Se ha movilizado a los ciudadanos que, al fin y a la postre, son los
sujetos y objetos de la democracia. Gobernanza y democracia son conceptos
indisociables y en el mbito de las ciudades aquella representa una oportunidad para reforzar la democracia local, conectando los intereses de los ciu327 ... y el papel planificador, porque para pensar esta ciudad e ir encajando cada pieza, en un contexto,
adems, de cada vez mayores exigencias, es importante planificar, donde encajen todas las piezas y que econmicamente sea viable. Esto requerira legislaturas ms largas, de 6 aos, por ejemplo, como en Francia,
porque el proceso de cuatro aos se queda corto: en el primero planificas, en el segundo y tercero ejecutas, y
el cuarto, es prcticamente de campaa electoral. Ese proceso, si fuese algo ms largo, sera ms rentable
para los ciudadanos... (Jefa Gabinete de Alcalda).
309
dadanos con un modelo de participacin ciudadana propuesto y dinamizado

desde la administracin, para la inclusin comunicativa de la sociedad civil
local en procesos de consulta que ofrecen la posibilidad de llegar a decisiones cualitativamente mejores, en trminos de cercana, lo que redunda en
mayor aceptacin y legitimidad. En este sentido, en Alcobendas la accin
administrativa refuerza valores de participacin con ayuda de las nuevas
tecnologas.
4) Adems de con los ciudadanos, se interacta con otros actores con los
que se generan redes logsticas de conocimiento y dinmicas de negociacin.
En este respecto, el Ayuntamiento de Alcobendas est ligado institucionalmente en relaciones de intercambio con, entre otros, Universidades, Consultores,
Asociaciones profesionales, Federaciones de Municipios, redes de ciudades
europeas, es decir, a un variado conjunto de redes diferenciadas que informan
un proceso propio de gobernanza e innovacin administrativa, el cual, a su vez,
responde a la creacin de redes autnomas proipias ms que a un diseo institucional previamente elaborado. Esto confirma las apreciaciones de los analistas de redes, quienes (MAYNTZ, 1987) dan importancia al contexto y a la mediacin de los factores contextuales en los procesos de gobernanza: las
organizaciones no existen en el vaco, por lo que su capacidad para alcanzar
sus objetivos depende, cada vez ms, no slo de sus decisiones y actividades,
sino de las de otros.
5) El grupo de polticos y directivos que promueve el proceso no se encuentra con una burocracia resistente, por lo que tienen un amplio campo de
maniobra para superar dificultades organizativas en una organizacin administrativa en la que se pueden llevar a cabo intervenciones selectivas y diferenciadas (por ejemplo, en los espacios social, econmico, deportivo y cultural) y de
mayor impacto, ya que es posible obtener resultados a corto plazo en proyectos
concretos. En el mbito local los ciclos de las polticas pblicas son ms cortos
y permiten la obtencin de resultados a corto plazo y su visualizacin. Este
corto plazo es un prerrequisito para la medicin del xito y la existencia de
proyectos concretos que posibilita la introduccin de innovaciones en la gestin (organizacin por proyectos, direccin por objetivos, calidad, poltica activa de recursos humanos, entre otras).
6) En el cambio organizativo se ha tenido en cuenta que la estructura de
la organizacin reacciona sensiblemente a las condiciones iniciales; desde el
principio se han analizado los intereses, las estructuras de poder y de informacin buscando la cooperacin y construccin de confianza que en los procesos
posteriores se potencian recprocamente. Por ello se facilita la implicacin de
los empleados pblicos. Desde el comienzo del proceso existe una constante
implicacin de los cargos electos y de los directivos pblicos, que consiguen
adems la adhesin del resto de empleados municipales. Hay, por tanto, un
310
compromiso de las elites polticas y administrativas, de manera que el papel jugado por la coalicin de elites polticas y administrativas en el contexto de la
competencia partidista local ha resultado de importancia capital. Se ha ejercido
un liderazgo poltico y administrativo unido a la formacin de coaliciones
transversales (directivos, polticos, sindicatos, empresarios locales y nacionales), a ello hay que aadir la movilizacin de un grupo importante de los empleados pblicos y a segmentos importantes (asociaciones) de la ciudadana.
De este modo se ha conformado una coalicin funcional que se consolida de
manera permanente.
7) Desde el comienzo ha existido una implicacin activa de los cargos
electos buscando el consenso. A ello se aade la acomodacin de estos cargos a los nuevos comportamientos en red. De esta manera, el proceso de introduccin de innovaciones en la administracin es desarrollado por expertos internos con el apoyo puntual de consultoras externas. Existe una
informacin permanente a los empleados sobre los objetivos y el desarrollo
del proyecto y una implicacin de los representantes de los empleados pblicos, de tal forma que la reforma administrativa es aceptada por la mayora de los trabajadores. Los empleados pblicos de los niveles inferiores la
apoyan, puesto que perciben ms y mejores oportunidades de desarrollo
profesional.
8) En el proceso est implcita la reforma continua; el xito en la implantacin de los primeros programas genera nuevas expectativas que, a la vez, se
van cumpliendo con la introduccin de innovaciones que quedan legitimadas
como elementos de satisfaccin de las expectativas generadas. Es un proceso
que se retroalimenta de forma continuada, pero implantado de forma incrementalista, ya que, resulta capital presentar pronto resultados reales en los que
sustentar acciones ulteriores. Adems, la estrategia de cambio est basada en la
nocin de que la organizacin administrativa posee los recursos y la capacidad
para resolver sus propios problemas.
9) Se ponen en marcha planes, programas y proyectos realistas, sin crear
expectativas excesivas que pudiesen generar ulterior frustracin. Ello se traduce en una vinculacin del proceso a la gestin econmica, de tal forma que se
hacen explcitos los crditos presupuestarios para implantar las medidas. A ello
coadyuva el que uno de los impulsores, el Primer Teniente de Alcalde, es al
mismo tiempo el Concejal responsable de Hacienda que ostenta un importante
control de los recursos econmicos.
10) Existencia de una Poltica de Recursos Humanos que se adecua al
proceso, ya que hay una exigencia para trabajar con los nuevos instrumentos.
La implantacin de esta poltica de Recursos Humanos en trminos de acciones de participacin, capacitacin o poltica salarial, es ms factible en el m-
311
bito local, lo que genera una alta motivacin e identificacin con la organizacin328.
11) En el transcurso del esfuerzo modernizador que se mantiene durante
ms de 20 aos, se implanta progresivamente una cultura de procesos de gestin horizontales integrando a las distintas unidades y hay un aprendizaje continuo de trabajo en equipos interreas. Un sistema de gobernanza y de gestin
es un proceso que se construye a lo largo del tiempo. Cada actuacin se va integrando en las anteriores de manera que se aporta valor aadido al conjunto de
la organizacin. Los modelos de gestin no se encuentran ni en las normas jurdicas reguladoras de los aspectos organizativos ni se pueden implantar mediante la adquisicin de paquetes a empresas consultoras, ni siquiera se pueden
importar de otras administraciones. Son procesos institucionales en los que se
construyen liderazgos, equipos y valores mediante un proceso de aprendizaje
que implique al conjunto de los empleados pblicos en torno a un modelo.
12) Institucionalizacin del proceso en las distintas reas de la administracin y en los actores. En la dinmica de la reforma hay actividades de comunicacin, simblicas, que son tan importantes como el contenido. Hay una inclusin comunicativa de los empleados pblicos y la promocin de sus propios
proyectos.
13) Las innovaciones se han implantado como resultado del ajuste de
conflictos y la bsqueda de consensos. Como se acaba de decir, se han diseado e implantado a partir de un modelo propio, sin adoptar acriticamente modelos forneos o paquetes adquiridos a empresas consultoras. Ello no empece
para que se hayan estudiado las experiencias de innovacin llevadas a cabo en
otras administraciones locales o se haya contratado con empresas consultoras
para la implantacin de determinadas acciones modernizadoras.
14) El que el Alcalde y el Primer Teniente de Alcalde trabajan conjuntamente con la Unidad de Planificacin y Coordinacin (una pequea unidad
dentro del aparato administrativo que se ocupa de la coordinacin interna) es
un factor de xito. Esta unidad staff est formada por especialistas que actan de empresarios en materias de gestin y de reorganizacin; trabajan prximos al Primer Teniente de Alcalde al que proporcionan productos polticamente atractivos y ven en su funcin una plataforma de satisfaccin profesional.
328 ... y luego est la ilusin, la motivacin de los propios trabajadores del Ayuntamiento. Trabajar
aqu, que somos 1200 entre todos, y que para una poblacin de 100.000 habitantes somos muchos, que somos el primer empleador de la ciudad, se ve muy bien trabajar en el ayuntamiento, en cualquier cargo es un
valor en alza, como trabajar en una de las organizaciones ms prestigiosas del pas, la gente conocida de la
ciudad te pregunta, piensan que tu sabes todo lo que hace el ayuntamiento... est muy bien visto, entonces,
eso es un valor para el trabajador; adems el clima laboral est bastante bien, eso tambin es muy importante... (Jefa de Gabinete de Alcalda).
312
15) La reforma en los instrumentos ha sido precedida de un cambio en la

cultura organizativa y de relaciones con el personal, lo que ha permitido su implantacin. De las entrevistas con los directivos y encuestas realizadas por el
propio Ayuntamiento se desprende la satisfaccin con un proceso en el que la
funcin pblica local se identifica con una cultura de gestin. A ello habra que
aadir que la introduccin de innovaciones administrativas no afecta a las condiciones de trabajo e, incluso, mejora las expectativas de carrera profesional.
Con todo, se combinan instrumentos de gestin, aunque lo interesante no son
estos instrumentos, sino su utilizacin para la obtencin de fines definidos polticamente, por ello los elementos gerencialistas estn modestamente integrados en el proceso, de tal manera que el discurso de la Nueva Gestin Pblica
ha sido rearticulado y reinterpretado en el marco de la realidad institucional de
Alcobendas. Esto pone de manifiesto el que la introduccin de innovaciones en
la gestin pblica no puede sustentarse en un paradigma o determinismo tecnolgico, de modo que, en Alcobendas, la modernizacin administrativa ha corrido paralela a: 1) un cambio en las estructuras de comportamiento y procedimentales en la realizacin de las funciones; 2) una modernizacin del tejido
socioeconmico de la ciudad y 3) un cambio en el comportamiento de los ciudadanos con la Administracin.
16) Precisamente, las relaciones de los ciudadanos con el cambio administrativo se han fomentado a travs de diversos mecanismos de consulta que
potencian la democracia representativa (elecciones cada cuatro aos). Estos
tienen la oportunidad de participar en el proceso de cambio por medio de diversos mecanismos e instrumentos de participacin. Esta participacin ciudadana ha legitimado, a su vez, la direccin poltica del proceso mediante la incorporacin de las demandas de los ciudadanos en el proceso de toma de
decisiones. Se ha dado ms importancia a la creacin de dispositivos como el
Plan Estratgico que a la creacin de estructuras administrativas. Por otra parte, la descentralizacin se ha entendido como la institucionalizacin de redes
de procesos para la consecucin de objetivos predeterminados, con el aadido
de que la descentralizacin de responsabilidades ha incrementado las exigencias de los cargos electos. As, con la descentralizacin poltica se potencian
los concejales responsables de barrio y la divisin de trabajo entre stos, que
solucionan problemas de cercana y el resto, con orientacin especializada y/o
estratgica.
17) Las tcnicas de gestin que se han implantado (por ejemplo, el Sistema de Programacin por Objetivos o de Calidad) han generado un comportamiento distinto: la retrica asociada a estas tcnicas ha dado lugar a nuevos
comportamientos que han acabado por conformar una cultura organizativa
propia. Estas tcnicas no se han impuesto ya que, en funcin de las caractersticas de los distintos servicios, se han aplicado diferentes criterios en su implantacin.
313
18) A partir de la segunda fase, las iniciativas innovadoras se van integrando con las ya implantadas, lo que implica la realizacin de una reflexin
estratgica en el momento de iniciar nuevas actuaciones al objeto de permitir
su integracin con las innovaciones ya acometidas. En otro sentido, se logra
una eficacia manifestada en una gestin financiera transparente (inversiones
eficientes en infraestructuras), prestacin de servicios pblicos de calidad,
equidad (distribucin de recursos mediante la construccin de viviendas sociales) y seguridad (gestin medioambiental, prevencin y control de la delincuencia). La organizacin del proceso de innovacin se realiza en paralelo a
los procesos de trabajo ya en marcha, de tal manera que la introduccin de innovaciones constituyen un cambio progresivo en los procesos y en el complejo
administrativo. Paralelamente, la reorganizacin de las estructuras y de los procesos internos est ligada a la implantacin de polticas pblicas con impactos
y rendimientos electorales (por ejemplo, el Plan Joven).
Los elementos de xito en el proceso
Sentado lo cual, en el proceso que ha tenido lugar en Alcobendas se pueden
identificar factores de xito tanto exgenos como endgenos.
Respecto a los factores endgenos hay elementos estructurales como la
transparencia y procedimentales en los que se incluye la gestin con una visin
a largo plazo. A ello habra que aadir la institucionalizacin de una cultura del
cambio adems del liderazgo poltico-administrativo. El xito no descansa en
los instrumentos individuales, sino su utilizacin para construir un sistema integrado y coherente de gestin que permite la innovacin constante en el marco normativo vigente.
No se trata de aplicar un know-how a modo de tecnologa a un proceso
de modernizacin, ni de seducir a la opinin pblica. Existe un compromiso
evidente entre las demandas contradictorias de crecimiento, equidad e igualdad. La interaccin de democracia y liderazgo potencia la existencia de la
sociedad civil. Se pone de relieve el crecimiento controlado de la ciudad y la
preocupacin por la calidad de vida. En los sucesivos gobiernos permanecen
activistas locales desde hace tiempo implicados en la poltica de la ciudad y
conocedores de un comportamiento tctico y estratgico que es efectivo localmente.
Por otra parte, se crean las condiciones para implantar innovaciones. El
problema de la reforma no est en el mbito de conocimientos sino al nivel de
la accin. Las ideas y anlisis son intiles si no se implantan o no tienen en
cuenta las restricciones de accin de los actores. En este respecto, los proyectos programticos desde arriba o desde fuera (consultores) son decepcio-
314
nantes. No son realistas y encuentran la oposicin de los de dentro que tienen

mejor informacin y conocen las posibilidades de optimizar estructuras mejor
que cualquier asesor externo; por el contrario, en Alcobendas, se ha movilizado
y convencido a los de dentro a favor de las reformas. Se utilizan conceptos
como equipos de trabajo, direccin por objetivos y dems tcnicas como
discurso innovador que cuenta con un suficiente grado de aceptacin y satisfaccin por parte de los trabajadores. Involucrar a los trabajadores en un proceso de innovacin resulta interesante si participan, mientras que crea tensiones y
dificultades si slo lo observan. Una de las dificultades en las grandes organizaciones es que se est apegado a las rutinas y procedimientos que adems se
idealizan. En este sentido el papel de los consultores externos, de la elite poltica y directiva ha sido el de convencer al resto de actores de la bondad de la introduccin de las innovaciones.
En el proceso de gobernanza, priman los aspectos sociopolticos sobre los
aspectos econmicos. A este respecto, en Alcobendas la propia intervencin
econmica (infraestructuras, grandes operaciones) es instrumental para la
cohesin social. En conjunto, las acciones de naturaleza social ocupan un lugar
importante, ya que en el trasfondo del proceso hay una necesidad de transformacin social.
En congruencia, la reforma administrativa se ha sustentado en la iniciativa
poltica constante. Teniendo en cuenta que la estructura administrativa de una
ciudad media es sensible a las directrices polticas, es necesario que haya una
clara y coherente poltica de modernizacin administrativa conocida por todos
los participantes y cuyos leneamiento se decidan lo ms arriba posible. Sin una
clara poltica la reforma es impensable y, en Alcobendas el apoyo de los polticos a lo largo del proceso ha sido una constante.
Todo ello reviste primordial importancia para la legitimacin del proceso
de gobernanza e innovacin administrativa al constituirse en 1) Un proceso de
deliberacin procedimental en el que participan los actores crticos de la localidad 2) Comenzar con proyectos de pequea escala pero que tienen visibilidad
e impactos 3) Durante todo el proceso se mantiene la tensin de la participacin de todos los actores involucrados 4) Se produce una institucionalizacin de las innovaciones y logros que se van obteniendo durante todo el proceso 5) Hay una socializacin de todos los empleados pblicos acerca de los
instrumentos de gestin para acometer las funciones derivadas de las exigencias del modelo de gobernanza.
315
6.1.2.
Los valores polticos como inspiradores del proceso
La formula de gobernanza e innovacin administrativa en Alcobendas ha

sido la aplicacin de la racionalidad tcnica al servicio de unos valores y el fomento de la competencia cvica. No es un proceso de tecnologa social, sino
que est imbuido de valores. Se importan tcnicas, pero la reforma es una
apropiacin de los que la han implantado, cargos electos y directivos que tienen conciencia de que han tenido una participacin decisiva en su diseo e implantacin.
Con todo, el proceso de modernizacin se ha fundamentado en valores entre los que se incluyen los de equidad, desarrollo econmico, transparencia y
dilogo. En Alcobendas se establecen unos fines polticos derivados del anlisis sistemtico de la situacin social. Estos fines tienen una importante carga
de valores que coinciden con las necesidades de los ciudadanos, dndose las
condiciones para la puesta en prctica de los valores de la nueva izquierda urbana nacida de los movimientos vecinales de los aos 70, grupos organizados
que han llevado a efecto campaas relativas a los problemas de la vivienda, a
los problemas sociales y escolares, tienen una concepcin activa de la poltica
local que defiende la implicacin de los ciudadanos en la escala local, la descentralizacin de servicios y la politizacin de la autoridad local. Sus valores
centrales giran en torno a la necesidad de desarrollar una poltica econmica
local como vector integrador en unas ciudades con problemas de declive econmico y fragmentacin social. Desarrollo econmico y polticas pblicas sociales como combinacin de la lgica de la competencia y preocupacin social
son, pues, la traduccin a la accin de los valores implicados en el proceso de
gobernanza e innovacin administrativa en Alcobendas.
La promocin del desarrollo socio-econmico al nivel local es entendida
como una manera de consolidacin democrtica y de proteger la integridad del
Estado de Bienestar. En Alcobendas, los procesos de gobernanza e innovacin
administrativa han coincidido con la consolidacin de un gobierno socialdemcrata con unos resultados electorales que han dado lugar a repetidos mandatos (en mayora o en coalicin) durante cuatro legislaturas que ha permitido la
consolidacin de una generacin de polticos que ha combinado el pragmatismo poltico con ideas innovadoras acerca del desarrollo urbano y repensado la
gobernanza local como la consecucin de un desarrollo socio-econmico a travs de la construccin de coaliciones de intereses.
La ideologa acta de motor en el proceso, pero sta se va adaptando a estrategias de intervencin pblica. Si se compara el discurso del programa electoral del equipo de gobierno con las realizaciones efectivas se comprueba que
la ideologa es gestionada en funcin de acuerdos pragmticos, es decir, que la
316
ideologa cuenta, pero las combinaciones de poder se adaptan a las necesidades

de desarrollo de la ciudad. La consecucin de mayoras absolutas demuestra
que hay un consenso ideolgico y no se est incurriendo en costes polticos a
largo plazo. Estas mayoras dan la posibilidad a los polticos locales para continuar con la introduccin de innovaciones que todo lo ms tienen costes a corto plazo.
La modernizacin se sustenta en unos determinados valores (VILLORIA,
1997) que estn ligados a compromisos estructurales e institucionales. Estos
valores gestionan los conflictos de intereses al tiempo que influyen en los cambios estructurales. El modelo de modernizacin pone de manifiesto que el proceso se ha realizado a la luz de unos valores que han orientado el proceso y
concretado en distintas actuaciones. Las actuaciones en las que se ha fundamentado el proceso en Alcobendas son a) polticas de inclusin social, b) partenariados entre el gobierno local y los intereses econmicos locales y una
fuerte sociedad civil local. Si bien es cierto que los valores que informan el
proceso estn sustentados en criterios polticos, stos no estn preconcebidos,
se construyen mediante interacciones en el marco del proceso institucional y
son contingentes, cambiantes y dinmicos.
La estancia en el poder de un partido con mayoras continuadas que propugna determinados valores tiene influencia en un modelo de gestin cuya columna vertebral es la participacin y coordinacin interna y con los actores de
la ciudad. Si bien los cargos electos y tcnicos, no tienen poder sobre el sistema de produccin local, lo modelan de conformidad con su forma de de aprehender la vida social y cultural. Los valores de las elites poltico-administrativas en Alcobendas alimentan las ideologas de la vida social y del
equipamiento urbano. En Alcobendas hay una pluralizacin y subsidiarizacin
(cofinanciacin y coactuacin) de la solidaridad promovida desde el equipo de
gobierno. As, el Tercer Sector en Alcobendas ha experimentado un importante
crecimiento. En el mbito del tejido local, se crean continuamente esferas de
accin fuera de la lgica del mercado y no dominada por valores utilitaristas
(asociaciones, ONGs).
Hay un esfuerzo constante en el tiempo para difundir y consolidar el modelo. El proceso se inicia por la preocupacin de los polticos y tcnicos por controlar la gestin, preparando a una administracin local para que responda a los
retos de un sistema democrtico, es decir, una administracin que responda a
los objetivos polticos. En el proceso se pone de manifesito la responsabilidad
de los gestores pblicos en la que aparece como eje vertebrador una dimensin
tica de la gestin de lo pblico, a partir de la cual se consolida una cultura administrativa local que modula, de forma continuada en el tiempo, el sistema de
gobernanza y gestin administrativa.
317
6.1.3.
La regulacin del proceso: participacin ciudadana e interaccin

con la sociedad civil
El sistema poltico-administrativo local, en su sentido espacial y estructural, es el que mejores condiciones ofrece para ligar las exigencias de democracia e innovacin. Es un sistema en el que las fronteras entre la institucin poltico-administrativa y los ciudadanos son ms permeables, de tal manera que el
subsistema administrativo tiende a internalizar las demandas sociales, econmicas y polticas del entorno derivadas de los procesos y cambios globales.
Esta mayor permeabilidad facilita encontrar mejores condiciones para mayores
interacciones y capacidad para crear procesos y procedimientos de gestin poltico-administrativa ad hoc con mayores posibilidades de xito, al tiempo que
se neutralizan los intereses particularistas y a corto plazo (los actores como
responsables en el largo plazo de sus acciones). La innovacin est incentivada
puesto que es posible sustituir estructuras corporativas de participacin por
participacin individual.
Por otra parte, existe menor complejidad relativa que en los mbitos regional y nacional y, a menor complejidad, mayor identificacin de los intereses
que operan en su entorno particular con dinmicas propias. Esta menor complejidad tambin dota de mayor capacidad al sistema poltico-administrativo
para influenciar los procesos que tienen lugar en su entorno, integrando interacciones entre los polticos electos, las elites funcionariales y las relaciones
intergubernamentales y con la sociedad civil, conciliando las racionalidades
instrumental y dialgica.
En Alcobendas se da la existencia de un importante tejido vecinal en diversos mbitos: salud, educacin, bienestar, arte, cultura, deporte; con diversos tamaos y antigedad; con distintos grados de burocratizacin y profesionalizacin y uso de voluntarios. Las asociaciones vecinales se constituyen en un
instrumento de mantenimiento de lazos sociales al tiempo que son un dispositivo para que los residentes obtengan determinados bienes colectivos para la ciudad. Por lo que hace a este punto de tensin, en Alcobendas un porcentaje alto
de residentes otorgan a las asociaciones una valoracin positiva y, por tanto, las
legitiman329, aunque el tejido asociativo puede ser modulado mediante el apoyo institucional. En Alcobendas hay un relativo equilibrio entre su autnomia
para actuar y su necesidad de disponer de recursos pblicos para sustentar sus
acciones.
En la esfera local se hace ms factible el que las asociaciones representen
los variados y concretos intereses de la sociedad civil local y que se pueda reli329 Encuestas anuales de calidad.
318
gar estos intereses con las estructuras de decisiones polticas y administrativas.

La participacin ciudadana es posible si las estructuras institucionales lo permiten y lo facilitan, pues, aunque los ciudadanos sean conocedores de las oportunidades que tienen para ejercer influencia en el gobierno del municipio no
suelen tener tienen intencin de hacer uso de esas oportunidades. En Alcobendas se ponen los medios para facilitar el ejercicio de esas oportunidades, de tal
forma que la administracin ha contribuido a generar un ciudadano activo e informado. En este respecto la clave en Alcobendas es un ciudadano informado
que funciona colectivamente de forma efectiva a travs de procesos abiertos y
organizados. Sin embargo, la prestacin de servicios por parte de las asociaciones conlleva financiacin pblica y, por tanto, un cierto control de la administracin.
Los cargos electos de Alcobendas cuidan las demandas de los ciudadanos y
estn en contacto con ellos a travs de una estructura descentralizada y un elenco de instrumentos: encuestas ciudadanas, sistemtica averiguacin de los intereses ciudadanos mediante paneles, sistemas de informacin, y otros instrumentos de comunicacin. Con todo ello se trata de producir, de manera
sistemtica, una definicin del bienestar conjuntamente con la integracin de
los ciudadanos activos en el sistema poltico.
La legitimidad percibida de los partenariados pblico-privados ha sido alta.
Estas coaliciones no se han establecido solamente con las instituciones representativas de intereses (la Asociacin de Empresarios de Alcobendas o la Cmara de Comercio) sino que se han realizado tambin con entidades que realmente
tenan inters en desarrollar nuevos proyectos en el trmino municipal o haban
mostrado un inters en hacerlo. Es decir, los lderes polticos han tenido claro
que las coaliciones para el desarrollo de la ciudad se han realizado con organizaciones actuantes y no siguiendo el criterio de la representacin corporativa.
Tampoco los partenariados se han realizado nicamente con aquellos intereses privados que dependen para su desarrollo de la economa local. Las grandes empresas que se han instalado en el municipio y, particularmente, las multinacionales radicadas en los modernos parques empresariales manifiestan en
su relacin con la institucin municipal un especial grado de satisfaccin en
materia de cooperacin que compara favorablemente con las relaciones que
mantienen sus filiales radicadas en otros municipios espaoles y europeos330.
Una manifestacin de esta cooperacin lo constituye la Fundacin Fundal, fundacin privada creada por varias empresas multinacionales radicadas en la ciudad y clubes deportivos locales, en la que participa el Ayuntamiento a travs
del Patronato de Deportes y que tiene por finalidad el fomento de la cultura deportiva en la ciudad.
330 Entrevistas con J. Beita, Presidente de la Asociacin de Empresarios de Alcobendas (AICA).
319
6.1.4.
Relaciones intergubernamentales, interadministrativas

y con el sector privado en el proceso de modernizacin
Los retos a los que tiene que hacer frente una ciudad como Alcobendas van
ms all de las competencias formales, siendo necesaria la colaboracin con
otras administraciones pblicas, regional, central y supranacional con capacidad de influencia sobre la ciudad. Hacer frente a estos retos exige la creacin
de estructuras abiertas y flexibles que permiten englobar a los actores especialmente influyentes mediante el establecimiento de relaciones verticales (entre
distintos niveles de gobierno) en un contexto en el que el poder legislativo y financiero de los gobiernos central y regionales continua siendo importante.
En un marco en el que tanto el gobierno regional como el local tienen competencias sobre un mismo territorio, la evolucin de la ciudad de Alcobendas
est condicionada por la capacidad de acuerdo entre las administraciones regional y local para impulsar proyectos conjuntos sustentados en las competencias y recursos de la administracin local y regional, teniendo en cuenta que,
muchas de las actuaciones del Estado o de la Comunidad de Madrid en el territorio municipal slo tienen sentido en el marco de las estrategias de aquellos
mbitos de gobierno para el conjunto del territorio del pas, o para el territorio
de la Comunidad (por ejemplo, operaciones de urbanismo, desarrollo econmico del territorio, redes de transporte por carretera o ferrocarril de cercanas,
lneas de autobuses interurbanos, grandes infraestructuras sanitarias o polticas
de medio ambiente). Por ello, las relaciones intergubernamentales e interadministrativas implican la creacin de redes para la generacin de: a) Capital fsico
que mejore la atractividad de la ciudad: consorcios, transportes, creacin de infraestructuras; b) Conocimiento: Participacin en foros de ciudades, acuerdos
con otras ciudades para el desarrollo conjunto. Se buscan las mejores prcticas
en otras ciudades nacionales o internacionales.
En Alcobendas la creacin de capital fsico y de conocimiento a travs de
las relaciones intergubernamentales e interadministrativas se ha logrado mediante:
1) La coordinacin con otras localidades para asuntos comunes. Ejemplo
de ello lo constituyen la ampliacin del aeropuerto de Barajas y las polticas
comunes de formacin e insercin social y laboral de inmigrantes. En este aspecto se incluyen acciones como la formacin del Consorcio de la Zona Noroeste que agrupa a varios municipios para fomentar una zona de desarrollo econmico; la formacin de este Consorcio permite tambin el acceso a ayudas de
otras administraciones nacionales o internacionales (se ha presentado un proyecto a la iniciativa comunitaria Equal donde el Consorcio propone la creacin
de un Observatorio de Empleo y una Bolsa de Empleo que de servicios a los
320
municipios del Consorcio, la elaboracin de un plan de integracin laboral

para emigrantes y la puesta en marcha de un portal de compras para las pequeas y medianas empresas esperando obtener una subvencin de la UE de 6 millones de euros); tambin se coopera con el Ayuntamiento de Madrid para apoyar la candidatura olmpica.
2) Relaciones con la Administracin Central, consistentes fundamentalmente en la remisin de mociones a los departamentos de la administracin
central instando la actuacin de estos rganos en materias de infraestructuras331, pero tambin en temas de seguridad, educacin, empleo o reducciones
impositivas. As, entre otras, se insta al Ministerio de Fomento para la construccin de un carril-bus por la carretera N-I de acceso a Madrid, se solicita al
gobierno que se exonere a los Ayuntamientos del pago del IVA, o se insta a la
Delegacin de Gobierno para la potenciacin de la Comisara de Polica que da
servicio a la ciudad.
3) Relaciones con la Comunidad Autnoma de Madrid (CAM) para
Consorcios urbansticos, desarrollo de zonas industriales u obras y equipamientos municipales, adems de la participacin de la administracin regional
en las polticas pblicas locales. De un lado, respecto a las actividades urbansticas, la CAM tiene competencias normativas plenas en materia de ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda. A partir de 1983 se realizan en Alcobendas importantes inversiones en equipamientos y viviendas, por ejemplo, el
Consorcio de Valdelasfuentes, que tiene como finalidad la creacin de suelo y
las condiciones necesarias para la promocin y construccin de viviendas y
cuyo Consejo de Administracin est compuesto por el Ayuntamiento de Alcobendas y por la Consejera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes de
la Comunidad de Madrid. De otro lado, en lo que atae a la participacin en
alguna poltica pblica y en programas de la Comunidad que se desarrollan en
el municipio se pueden citar algunos ejemplos en materia de Medio Ambiente
(Proyecto Arborea) o en materia de Empleo: el Centro de Formacin e Insercin Laboral perteneciente al Ayuntamiento imparte cursos concertados con el
Servicio Regional de Empleo de la Comunidad de Madrid. Asimismo en esta
misma materia, el Centro Municipal de Gestin imparte los programas del
Instituto Madrileo para la Formacin. El Ayuntamiento ha creado un Centro
de Formacin Profesional de Nuevas Tecnologas para integrar las distintas
modalidades formativas y con la participacin del Ayuntamiento, la Comunidad de Madrid y las empresas tecnolgicas que estn radicadas en el municipio. Para la formacin de una media de 1.500 alumnos, el Ayuntamiento cede
un solar municipal de 8.000 m2. Asimismo, se pone en marcha un programa
de prevencin y control del absentismo escolar en colaboracin con la Conse331 ... Hemos pedido al Ministerio lo del carril bus. Fsicamente hemos ido all a pedirlo, pero adems
por escrito... (Intervencin del Primer Teniente de Alcalde en el Pleno de 25.9.2001).
321
jera de Educacin de la Comunidad de Madrid y las Asociaciones de Padres

de Alumnos del municipio.
4) La participacin en la Federacin de Municipios de Madrid o la Federacin Espaola de Municipios para la defensa de sus intereses. Esto se une a
la participacin de Alcobendas en el planteamiento de conflictos en defensa de
la autonoma local ante el Tribunal constitucional contra normas estatales o autonmicas; aunque la Ley obliga que sea un mnimo de un sptimo de los municipios espaoles, ms de 1.000, para poder presentar el recurso de inconstitucionalidad (ejemplo impugnacin ante el Tribunal Constitucional del Real
Decreto Ley 4/2000 de liberalizacin del Sector Inmobiliario y Transportes
que reduce el grado de discrecionalidad de los entes locales en la calificacin
de suelo no urbanizable y en la promocin, formulacin, formacin y tramitacin de planes urbansticos). Tambin existe conflicto en materia de competencias de la CAM que son ejercidas por los ayuntamientos a su costa (Plan de
Residuos) o en las demoras en las transferencias para la financiacin de equipamientos ya comenzados, dejando la carga financiera al Ayuntamiento332.
5) Cogestin de servicios con la Comunidad de Madrid (Hogar del Jubilado).
6) Relaciones de peticin, tales como solicitar a la Comunidad de Madrid
para que incluya Alcobendas en la programacin de ciudades del rea metropolitana, o solicitud al Consorcio Regional de Transportes para el mantenimiento del precio del transporte pblico.
7) Cesin gratuita de parcelas a la CAM para equipamientos colectivos
(viviendas, residencias de enfermos, centros docentes, de salud, hospital, entre
otros).
8) De iniciativa: El Ayuntamiento propone a la Comunidad un modelo innovador de Convenio para asegurar las inversiones que la Comunidad haga en
educacin en un plazo de diez aos.
9) De queja. Las relaciones institucionales son buenas pero estn salpicadas de incidentes en tanto en cuanto el gobierno de la Comunidad facilita ms
informacin al grupo poltico de color afn en la oposicin, que al gobierno, o
el retraso en las inversiones333 En este respecto, el Programa Regional de In332 ... Tuvimos un fallo, es verdad, el confiar que la Comunidad de Madrid nos hiciera esa dotacin. La
Comunidad ha tardado cuatro aos y seis meses en hacer una dotacin de tamao medio... (Antonio PREZ,
Concejal de Urbanismo, Pleno del 25.9.2001).
333 ... en vez de un Consorcio con la Comunidad de Madrid, a partir de ahora, los programas de vivienda social se van a hacer a travs de la Empresa Municipal que va a gestionar mucho ms y mucho mejor
y en menor tiempo que a travs del Consorcio... (Concejal de Urbanismo).
322
versiones y Servicios de Madrid (PRISMA) otorga ayudas financieras a los

Ayuntamientos para la gestin de inversiones en equipamientos. La entrega
efectiva de estas subvenciones sufre, sin embargo, reiterados retrasos y un
cumplimiento desigual, ya que la CAM favorece a otras zonas de la regin. En
la legislatura 1999-2003, el monto de inversiones para equipamientos en Alcobendas asciende a 20.000 millones, de los cuales el 7,5% provienen de la Comunidad de Madrid.
10) Con todo, la colaboracin con la CAM se ha institucionalizado, con
independencia del color poltico, mediante la participacin de este ltimo organismo en el Plan Estratgico de Alcobendas.
Por lo que se refiere a las relaciones con la Unin Europea, en Alcobendas hay un cargo electo encargado de las relaciones con la UE y cada una de
las unidades administrativas cuenta con tcnicos especialistas en materia de
las acciones que las instituciones europeas realizan con los gobiernos locales. Existen tambin acciones conjuntas de varios municipios para actuar de
grupo de presin ante las instancias comunitarias. Un ejemplo de ello es el
debate que se realiza en sede del Parlamento Europeo atinente a una peticin
relativa a los Alcaldes de 15 municipios de la zona Norte afectados por la
ampliacin del Aeropuerto de Barajas llevada a cabo por la Administracin
Central. En octubre de 2003 se renen en Bruselas con representantes del
Parlamento Europeo para llevar a cabo estudios sobre el impacto medioambiental que producen las obras de ampliacin del aeropuerto de Barajas. Se
llega a un acuerdo con cuatro universidades de Madrid para evaluar esos impactos y se constituye una comisin tcnica de seguimiento que forman los
municipios afectados. Otro elemento importante es la pertenencia a redes de
ciudades europeas como instrumento de movilizacin y representacin ante
las instancias europeas.
6.1.5.
Una situacin y potencial econmico favorable
La ventaja de encontrarse en una zona metropolitana de fuerte crecimiento

favorece la interaccin con las empresas nacionales o multinacionales que se
establecen en el trmino municipal de la ciudad. Alcobendas es una ciudad
prspera que en cierto modo difiere de las ciudades del sureste de la corona
metropolitana cuyo origen como ciudades tambin se sustent en las oleadas
migratorias de los aos 60 y 70.
Es cierto que como efecto de una geografa de oportunidades favorable Alcobendas se ha beneficiado de una expansin econmica sustentada en la localizacin de empresas en su trmino municipal y, en los ltimos aos, del
boom inmobiliario. Ello, no obstante, hay un intento premeditado y perma-
323
nente por parte de la institucin municipal de diferenciarse de otras ciudades

(por ejemplo, campaa Alcobendas, qu diferencia).
6.2.
LOS EFECTOS/RESULTADOS DEL PROCESO
En este epgrafe nuestro propsito se centra en comprobar si estamos en

condiciones de determinar hasta qu punto los procesos simultneos de gobernanza e innovacin administrativa que se producen en Alcobendas han generado efectos en trminos de resultados e impactos, muchos de ellos prcticamente intangibles. El propsito es establecer el valor del proceso de gobernanza
describiendo los efectos, impactos o logros que podran deberse a resultas de
este proceso. No se realiza una evaluacin rigurosa, que tendra que ser objeto
de otro trabajo, simplemente, se trata de aventurar unas hiptesis finales para
ser comprobadas en ulteriores estudios. Estas hiptesis estn basadas en deducciones rigurosas pero, al ser la gobernanza e innovacin administrativa
unos procesos que se suceden en el tiempo, estar insertos en otros ms amplios
y ser multivariados, no lineales y complejos, se plantean problemas epistemolgicos y, en consecuencia, limitaciones metodolgicas a la hora de llevar a
efecto su evaluacin (PAWSON y TILLEY, 1997).
Efectivamente, esta naturaleza multivariada y compleja del proceso hace
inservible cualquier diseo experimental o cuasi experimental con grupos de
control334 y, aunque el estudio de caso, permite el contraste emprico de alguna
de las proposiciones que construyen las teoras de la gobernanza y de la innovacin administrativa, se hace necesario disear un mtodo adecuado a las circunstancias del caso estudiado, que permita obviar las dificultades reseadas e
intentar explorar los efectos que se producen en los sistemas socio-econmico
y poltico-administrativo de la ciudad de Alcobendas a consecuencia de los
procesos de gobernanza e innovacin administrativa335.
Para ello es necesario explicitar, en primer lugar, las dificultades que se
presentan. La identificacin de los efectos se hace difcil por diversos motivos,
334 Evaluar la gobernanza no es lo mismo que evaluar las polticas pblicas, cuyos mtodos clsicos de
evaluacin no se adaptan a las caractersticas de un proceso de gobernanza. Aqu el objeto evaluado es el
proceso de gobernanza y la innovacin organizativa que no son polticas a los que pueda aplicrseles diseos
experimentales a travs de una evaluacin ex ante o ex post con pre y post intervenciones. Tampoco es posible comparar con otras ciudades, ni tampoco, un enfoque cuantitativo que pueda medir el xito o el fracaso.
El Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial tienen sistemas de evaluacin que evalan aspectos de la gobernanza con indicadores bastante sofisticados pero que no sn de utilidad en nuestro caso.
335 Necesariamente nuestra perspectiva tendr que hacerse a partir de un paradigma epistemolgico que
combine los pensamientos sistmico, dialctico y constructivista. Este pluralismo hermeneutico se deriva de
que en el proceso toman parte diversos actores con intereses, preferencias y expectativas distintas. Los procesos estudiados en Alcobendas son dinmicos y continuados, tienen lugar en un contexto poltico y administrativo en el que convergen actores con intereses contradictorios, por lo que los efectos tienen que ser
identificados en relacin con los distintos actores y sus valores.
324
siendo, acaso, el principal, la necesidad de considerar varios sistemas de referencia, lo que imposibilita la medicin de resultados y objetivos. Por lo dems, ni los objetivos polticos ni los instrumentos con que conseguirles estn
exentos de ambigedad.
La primera de estas dificultades es que se trata de un proceso amplio cuya
complejidad y extensin imposibilita centrarse en los detalles. En segundo lugar, porque este proceso tiene lugar en el marco de procesos sociales y polticos ms amplios que tienen influencia en el sistema poltico-administrativo de
la ciudad de Alcobendas. Ello imposibilita, por ejemplo, relacionar la influencia del modelo de gobernanza con el desarrollo econmico del municipio. En
tercer lugar, porque es un proceso a largo plazo que exige ajustes continuos.
Adems, porque siendo un proceso in itinere muchos de sus efectos pueden
manifestarse en el futuro. En cuarto lugar, porque no existen elementos de
comparacin que permitan atribuir a una determinada actuacin un resultado
concreto. En quinto lugar y en lo que se refiere a la introduccin de innovaciones organizativos y de gestin, existen problemas de atribucin de resultados al
modelo de gestin implantado. As, la implantacin de innovaciones genera
costes directos, indirectos, de transaccin y de oportunidad difcil de identificar. En este sentido, realizar una comparacin ex ante es irrelevante, puesto
que, en todo caso, la situacin primigenia se hubiese transformado tambin de
no mediar ninguna accin336.
No obstante dado que la accin administrativa est encaminada a regular
los equilibrios sociales (BAENA, 2000) o a trasformar la sociedad, esta accin
es medible en funcin de los efectos, entendidos stos como impactos que produce en la sociedad, por lo que la alternativa tiene que ser la bsqueda de una
explicacin tentativa que se detenga en los posibles impactos o efectos del proceso.
Estos efectos pueden inferirse a partir de los objetivos generales de la gobernanza o de la modernizacin administrativa. As, profundizacin en la democracia, mayor eficacia, eficiencia y calidad en la prestacin de servicios pblicos, adems de cuestiones referidas a la equidad, cohesin social, desarrollo
econmico, participacin, ausencia de corrupcin o transparencia, son criterios
que, aunque genricos y difciles de interpretar, permiten valorar el xito del
proceso.
Por tanto, una primera reflexin, conduce a que es posible que se puedan
identificar resultados, aunque las conclusiones, obviamente, no sean definitivas. Lo cierto es que se han producido transformaciones cualitativas observa336 A estas dificultades habra que aadir que la neutralidad del investigador no est garantizada debido
a la influencia de sus sesgos personales y del marco institucional en el que desarrolla su actividad.
325
bles que afectan al ncleo de la estructura poltico-administrativa y que se dejan sentir en su mbito social, cultural y econmico. Va de suyo que del alcance real de estas transformaciones slo pueden dar cuenta los actores que intervienen en el proceso.
Por ello, la evaluacin que usamos aqu tratara de determinar qu componentes hacen efectivo un modelo de gobernanza en un contexto acotado, residiendo en las expectativas de los actores crticos. Este enfoque tiene en cuenta
el modo en que los actores interpretan y valoran sus prcticas. Desde un punto
de vista metodolgico esto implica que no haya un diseo de evaluacin premeditado, sino que este emerge a partir de la narrativa de los actores. El objetivo es identificar los efectos desde la perspectiva de los actores participantes.
En un contexto de gobernanza los trminos de referencia de la evaluacin deben ser diseados por los distintos actores que participan en el proceso, por
ello, los impactos deben centrarse en objetos consensuados. Ello permite realizar inferencias vlidas y comprensivas, en tanto que desde las diferentes perspectivas de los participantes se puden identificar dimensiones inherentes al
proceso. Somos conscientes de que ello no garantiza una evaluacin robusta en
trminos cientficos, pero a los efetos de este trabajo este modelo es, a nuestro
juicio, perfectamente vlido para aventurar algunas hiptesis.
Ello requiere, como se ha mencionado, analizar las narrativas de los actores que se han visto beneficiados o perjudicados durante el proceso. Es
decir, la interpretacin del proceso slo puede ser abordada desde un marco
abierto y desde criterios mltiples a partir de la interpretacin de los diversos actores que participan en el proceso y que facilitan informacin que permite realizar una primera valoracin de sus efectos. La validez de esta interpretacin se acrecentara con la existencia de estudios longitudinales que
permitan realizar comparaciones en el tiempo y estudios comparativos con
otras ciudades.
Para garantizar la fiabilidad, una aproximacin para la identificacin de los
efectos tiene que hacerse a partir de las entrevistas realizadas a los distintos actores que permitan la interpretacin de los factores de xito desde las diferentes
perspectivas: cargos electos, directivos pblicos, representantes de empleados
pblicos, asociaciones de empresarios, ciudadanos. Se trata de identificar
cmo se perciben de manera global las transformaciones en los mbitos poltico, organizativo o socio-econmico por parte de los actores que han participado en el proceso. Se pueden identificar evidencias de los cambios percibidos
por los actores, aunque, en puridad y a pesar de las convicciones de stos,
siempre persistir el problema de si estos cambios se pueden atribuir en su totalidad al proceso. Para ello se ha descansado en la manera en que los actores,
desde sus diferentes perspectivas, describen los efectos. El cuestionario ha sido
la principal fuente de informacin para interpretar los efectos del proceso. Du-
326
rante las entrevistas se ha preguntado a los actores acerca de los efectos percibidos, pero tambin acerca de las acciones que se han implantado con xito y
los elementos de las polticas pblicas locales que se identifican con la consecucin de resultados. Ello se complementa con el estudio y anlisis de los documentos, con lo que se utilizan diversas fuentes para interpretar los efectos,
en especial, los informes elaborados por el Ayuntamiento que se detallan en la
bibliografa.
Lo cierto es que, desde 1986, est presente en el Ayuntamiento la realizacin de estudios de satisfaccin y se evalan las polticas pblicas locales
y sus efectos, tambin hay encuestas de calidad estableciendo series temporales. La Unidad de Evaluacin de polticas pblicas recoge informacin
que permite analizar las estructuras socioeconmicas y de polticas y servicios pblicos para hacer un seguimiento de stos y de los proyectos del Plan
Estratgico. El Ayuntamiento elabora una encuesta anual para identificar la
calidad de vida y la valoracin en la gestin. En esta encuesta se consideran
una serie de indicadores agrupados en diferentes apartados: espacio urbano,
transporte y vivienda, equipamientos, empleo, medio ambiente, cohesin
social de las que se obtienen una serie de valores y puntuaciones. Por ejemplo, siguiendo la misma metodologa que las anteriores, la sexta Encuesta
sobre Calidad y Servicios Municipales se realiza entre el 13 y el 29 de enero
de 2003. El trabajo de campo se realiza por la sociedad Euroesmark, S.A.
sobre una muestra de residentes en Alcobendas distribuida de forma proporcional entre los distintos barrios consistente con 1.109 entrevistas a personas de 18 y ms aos, con margen de error de 2,9% y con un intervalo de
confianza de 95,5%. A resultas de esta encuesta un 85% conoce al Alcalde
cuya labor de gestin est por encima de la media del equipo de gobierno.
Un 74% piensa que la ciudad ha mejorado. Los ciudadanos tienen una imagen de la ciudad moderna y con calidad de vida. Hay una identificacin colectiva con la ciudad.
A efectos de nuestro trabajo, es pertinente resaltar tambin en este punto
que el establecimiento de este sistema de indicadores para evaluar la evolucin
de la ciudad implica que en Alcobendas, como herramienta de gobernanza e innovacin, se ha institucionalizado un sistema de autorreflexin y existe una
evaluacin a posteriori de acciones innovadoras.
Desde nuestro planteamiento, en un sistema de gobernanza e innovacin
administrativa local pueden aparecer resultados, efectos de sus acciones, que
se pueden subsumir en:
1) Los efectos en la calidad de la democracia y en la eficacia del sistema
poltico-administrativo como elemento de integracin: la movilizacin de la
sociedad civil local y la creacin de capital social.
327
2) Los efectos en la apertura y transparencia de la accin pblica: procesos de participacin; democracia participativa (acceso a la informacin y participacin real).
3) Los efectos en la creacin y consolidacin de redes de cooperacin: la
calidad de las relaciones establecidas entre los actores crticos en trminos de
cooperacin y coordinacin entre ellos; la consolidacin de los partenariados
pblico privados y los consorcios.
4)
Los efectos en la economa local.
5) Los efectos en la capacidad de la administracin: una cultura de la innovacin en la organizacin administrativa; la eficacia de la administracin y
las transformaciones organizativas.
6) La cohesin social: vertebracin y calidad de vida a partir de las acciones
realizadas para la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos a partir de
las distintas polticas pblicas: mujer, jvenes, vivienda, educacin, entre otras.
7) La estructura espacial: modelo compacto de ciudad y sus diversos usos
(industrial, residencial, rehabilitacin casco antiguo con acciones de fomento
de la integracin del territorio, para vivir y para trabajar).
Metodolgicamente, para medir todo esto se exige una aproximacin pluralista con combinacin de indicadores cuantitativos tales como crecimiento
econmico, empresas establecidas, tasas de desempleo, entre otros, y cualitativos inferidos de la realizacin de entrevistas y el estudio de documentos.
En lo que se refiere a las innovaciones administrativas, la evaluacin de la
poltica de modernizacin depende del nivel de anlisis; una manifestacin del
xito bien pudiera ser su mera puesta en marcha. En una segunda instancia habra que analizar si han conseguido sus objetivos en trminos de innovaciones
que se han implantado con xito.
En cualquier caso, no hay una base de datos que permita una nica evaluacin objetiva a partir de indicadores cuantitativos, aunque s existen algunos datos cualitativos relevantes, es decir, creados desde la percepcin de los que han
participado en el proceso. A efectos de sustentar nuestra argumentacin es pertinente resaltar que se ha descansado en las entrevistas a directivos y empleados
del Ayuntamiento, as como al conjunto de actores que han participado. En trminos de evaluacin se ha acudido a tres grupos de actores relevantes:
a) En primer lugar los polticos cuyo concepto de xito se podra medir
en trminos de votos conseguidos en las sucesivas elecciones.
328
b) En segundo lugar los directivos pblicos, para los que el xito se mide
en trminos de profesionalizacin y oportunidades de promocin.
c) En tercer lugar, la sociedad civil local, ciudadanos y empresas, para los
que el xito se mide en resultados positivos para sus intereses en trminos de
satisfaccin de sus expectativas.
6.2.1.
Los efectos para el ciudadano
Estos efectos se han identificado a partir de las encuestas peridicas a los

ciudadanos, las cuales sealan unos ndices altos de satisfaccin con la provisin de servicios por parte de la organizacin municipal337. Para explicar esta
percepcin, destacaramos lo siguiente:
a) Al ciudadano como usuario de servicios se le otorga un nuevo papel: el
ciudadano no como cliente sino como usuario activo338. As, a travs de las
Cartas de Servicios que existen, el ciudadano indica sus quejas directamente al
proveedor del mismo, ms que a una burocracia impersonal. El uso de los servicios municipales lleva a un ciudadano ms interesado por los problemas de la
comunidad y a la participacin poltica339.
b) Al ciudadano como miembro de la comunidad local se le considera un
ciudadano activo en el ejercicio de sus derechos, con acceso a y control del gobierno local. Existe una sociedad civil activa, lo que se traduce en una identificacin de los ciudadanos con su ciudad, en la que ms de las dos terceras partes de los vecinos provienen de otras zonas de Espaa.
337 La encuesta anual de Calidad y los estudios especficos sobre diversas actuaciones pblicas muestran que el 75% de la poblacin cree que la ciudad mejora.
338 ... yo llevo en Alcobendas desde el ao 70 o algo as, y s, el cambio ha sido bastante grande, a m
Alcobendas desde luego me gusta, y no me he cambiado desde que vine, sigo en Alcobendas porque ha mejorado en todos los aspectos y hay que reconocer que los servicios que da el Ayuntamiento son bastante buenos... (Secretario de la Seccin sindical de CC.OO.).
339 ... Y bueno pues eso es lo que yo percibo claro, eso nelo a que a los ciudadanos muestran altos grados de satisfaccin por los servicios que les presta el Ayuntamiento. Pero esto no es suficiente, es que adems
de los servicios que prestamos el ciudadano se vuelve exigente para todo y quiere que le resuelvas todo, bueno que todo esto est muy bien (es parte de nuestro trabajo), pero la impresin que tiene el ciudadano de que
aqu se le da una buena gestin a sus necesidades, y es verdad, aqu es que le atiendes para lo que sea el concejal de turno o el director de turno les atiende inmediatamente, la mitad de mi tiempo del rea de urbanismo
que puedes decir... la mitad de mi tiempo se dedica a atender a colectivos o ciudadanos porque te pedan hablar de su acera, y aqu se les atiende y se les hace en el caso de la mayora de las veces y yo creo que ese acercamiento al ciudadano, ese modelo de gestin comn con ellos y de intentar resolver los problemas y todo eso
tambin lo perciben todos, porque pueden ir a verlo no? Ahora el Chat en la pgina Web, por ejemplo, pues
es un buen servicio, pero lo importante es la forma de atender, la calidad en la atencin de todos los servicios
y tiene que ver tambin la infraestructura de centros cvicos, consejos de barrio.Nuestro esfuerzo ha sido ser
una referencia de atencin al ciudadano; a casi nadie le gusta venir al Ayuntamiento, hay que seguir insistiendo en que lo mismo que porque ahora ya con la informtica da igual no?, pero la atencin al ciudadano es
fundamental hemos cuidado mucho eso... (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).
329
c) Adems, se pone el nfasis en el ciudadano como codecisor, de manera

que la implicacin del tejido asociativo en el diseo e implantacin de las polticas pblicas locales ofrece al ciudadano la posibilidad de implicarse en algunos procesos para la toma de decisiones del gobierno local. Segn la encuesta
de Calidad de 2003 el 75% de los ciudadanos se encuentran muy o bastante satisfechos de vivir en la ciudad y un 70% valora la gestin municipal como buena o muy buena. Ello significa que el proceso de gobernanza y modernizacin
administrativa es percibido por los ciudadanos. El sistema poltico-administrativo local ha tenido xito en dar a conocer su identidad corporativa y prestar
servicios a los ciudadanos en funcin de sus demandas.
6.2.1.1.
La profundizacin democrtica
Una de las connotaciones de la idea de gobernanza democrtica es la profundizacin en la democracia. En el mbito local el trmino democracia puede
identificarse, en una primera instancia, con la eleccin peridica de representantes que lo son de un determinado territorio. Lo que parece cierto es que es
precisamente en ese mbito donde, en razn de la cercana al ciudadano, aparecen con ms nitidez los rasgos asociados a una democracia de doble estructura
en donde se conjugan las dimensiones representativa y participativa.
En trminos de democracia representativa, un indicador del xito del modelo de gobernanza en Alcobendas lo pone de manifiesto el sistemtico alto nivel
de participacin de los ciudadanos en las elecciones locales, muy por encima
del nivel medio de la Comunidad de Madrid y de Espaa. Ello pone en evidencia que exsite un inters poltico de los ciudadanos por participar en la vida local. Una mayor participacin indica un inters en los resultados del sistema poltico-administrativo local. La tesis de la nacionalizacin de la poltica no es
aplicable en el caso de Alcobendas, como lo revela el hecho de que el ciclo
electoral a nivel nacional no ha tenido impactos en los resultados locales, ni siquiera cuando el partido gobernante en Alcobendas ha cosechado sendas derrotas electorales en las elecciones nacionales o regionales. Por otra parte, la
estancia del mismo partido en el poder en Alcobendas no ha supuesto incentivos para no participar en las elecciones
De otro lado y en lo que se refiere a la democracia participativa, en Alcobendas se han habilitado dispositivos para favorecer la participacin peridica
de los ciudadanos. La accin gubernamental no solo establece una agenda para
los ciudadanos sino que establece facilidades para la participacin e incluso
enmarca la clase de demandas que los ciudadanos pueden efectuar. El proceso
de gobernanza y las acciones de modernizacin juegan un nuevo papel: otorgar
poder al ciudadano, informarle e implicarle en los procesos de toma de decisiones. Ese mismo proceso ha configurado un sistema que permite la partici-
330
pacin social de los ciudadanos e intereses de la ciudad, por lo que se convierte en un medio para mejorar y potenciar la democracia local. Se ha huido de
prcticas no democrticas y de procesos secretos de toma de decisiones. As,
los acuerdos entre las elites polticas locales y los grupos privados implicados
en importantes proyectos urbanos han sido transparentes. Por lo mismo, en la
implantacin de la tecnologa administrativa se ha huido de prcticas tecnocrticas y, aunque se ha acudido a consultoras privadas, no se ha hecho de forma
sistemtica ni para legitimar decisiones polticas, aunque el proceso haya sido
liderado desde las elites poltico-administrativas.
A efectos de nuestro trabajo es pertinente resaltar, pues, que los efectos
cruzados del proceso de gobernanza y rediseo administrativo en Alcobendas
han propiciado un contexto de reflexividad entre la sociedad civil y el gobierno
local as como entre ste y su subsistema administrativo que se traduce en una
mayor transparencia y eficiencia en trminos de dacin de cuentas (accountability), sensibilidad hacia los asuntos ciudadanos (responsiveness) y participacin y representativididad (representativeness).
En trminos de accountability se han instaurado mecanismos para la mejora de la transparencia. El logro de mayor transparencia de la administracin
municipal ha hecho que sta sea ms controlable por los ciudadanos a travs de
la dacin de cuentas del uso y priorizacin de decisiones. La eficacia procedimental interna, para ello, ha corrido pareja al fomento de la actitud cvica de la
sociedad civil.
Con respecto a la responsiveness, sta se ha nutrido de una mejora de la direccin global, implantando polticas en inters para sus ciudadanos. La organizacin se ha tornado ms dirigible por los polticos/directivos para dar respuesta a los problemas concretos, al tiempo que se otorga voz a grupos de
ciudadanos en procesos deliberativos como complemento democrtico del proceso electoral y se incentiva su participacin en los procesos de toma de decisiones o en la provisin de determinados servicios. As, la participacin ciudadana tiene una de sus frmulas en el proceso de Planificacin Estratgica, en
el que se involucra a los actores del entorno en una situacin de deliberacin
que permite reinterpretar a las elites poltico-administrativas locales la definicin de los problemas pblicos, identificar demandas polticas y producir de
forma efectiva, concertando con esos actores pblicos o privados, determinados bienes pblicos.
En trminos de representativeness se plasma meridianamente la importancia de la participacin ciudadana con un tejido asociativo que representa a un
porcentaje de poblacin importante. A los ciudadanos se les implica tempranamente en el proceso lo que genera una cultura de la confianza. De otro lado,
la direccin poltica representa a diversos sectores sociales: los grupos a los
331
que se dirigen las polticas sociales, pero tambin a las clases medias y a las
empresas. Esto se produce porque el partido poltico en el gobierno adopta posiciones moderadas, adaptndose a una estructura social en la que emergen las
clases profesionales medias urbanas, con una estrategia poltica en el que el
punto de tensin descansa en hacer compatible el desarrollo econmico con las
polticas sociales de carcter redistributivo.
Por ltimo, se ha mantenido un modelo de implicacin en las funciones sociales de la institucin municipal con la redefinicin y cambio en los instrumentos de accin administrativa para garantizar la provisin de servicios adecuados por medios pblicos o privados. Se evidencia un Ayuntamiento
accesible con un incremento de la profesionalidad de sus empleados pblicos y
generador de nuevos compromisos entre gobierno y los ciudadanos.
6.2.1.2.
De la desafeccin al inters del ciudadano por la comunidad local.

La configuracin de un espacio pblico local
En Alcobendas se ha logrado definir un espacio pblico que permite la reformulacin de la poltica local con asociaciones, organizaciones privadas y no
gubernamentales, que se incardinan con el sistema local establecido de partidos y de intereses, dando lugar a formas de agregacin horizontales. Como
consecuencia, uno de los impactos del modelo de gobernanza implantado es la
reformulacin material y procedimental del concepto de comunidad local que
presupone la creacin de un espacio pblico local derivado de la interaccin
constante entre las instituciones de gobierno local y la sociedad civil. As, se ha
configurado una sociedad civil incentivada por el gobierno local. A partir de
esta voluntad de generar capital social, se ponen en marcha mecanismos para
incluir a los intereses sociales y econmicos de la ciudad en los procesos de
toma de decisiones.
De lo hasta aqu analizado se deduce que los procesos de gobernanza y de
modernizacin han generado una mayor identificacin de los vecinos con su
ciudad. Estos procesos se han ocupado de los temas (issues) locales que interesan a los ciudadanos. Se conecta y ordena el elemento participativo en poltica y polticas pblicas de forma estructural y funcional, teniendo en cuenta
los aspectos territoriales y aplicando un modelo propio tanto en trminos de gobernanza como de modernizacin administrativa. Segn muestra la ltima encuesta municipal, un 74% de los vecinos muestra confianza en la ciudad y en su
futuro (Balance Plan Ciudad, Ayuntamiento de Alcobendas 2003). Los ciudadanos perciben y se identifican con los cambios que tienen lugar en la ciudad.
A resultas de la reactivacin del espacio de juego institucional se produce
una formulacin del bienestar colectivo por parte de actores plurales y diver-
332
sos. La formula del bienestar es a travs de formas de cooperacin entre la ciudadana, la administracin local, las administraciones regional y central, las organizaciones empresariales locales, las grandes empresas y los sindicatos. Mediante la realizacin de proyectos conjuntos entre algunos de estos actores se
ha generado una actitud de cooperacin entre los agentes polticos, sociales y
econmicos de la ciudad, apoyados por los espacios de cooperacin inducidos
desde el sistema poltico-administrativo local. Estas redes de cooperacin activan a su vez el potencial de innovacin de la organizacin administrativa.
En este trabajo se pone de manifiesto cmo el gobierno de Alcobendas innova las polticas pblicas locales para dar respuesta a los cambios que se producen en su entorno y estimula la innovacin de los agentes que operan en l.
El proceso ha generado una cultura de la innovacin que se inserta en el discurso y el proceso poltico local y que permite dar respuestas inmediatas a los
nuevos problemas.
6.2.1.3.
Legitimacin del sistema poltico-administrativo local
En el mbito local poltica y administracin estn complejamente imbricadas y la legitimacin de aquella depende de la actuacin de sta.
La respuesta eficaz a las demandas locales y la identificacin del ciudadano
con su ciudad son elementos sobre los que el gobierno local sustenta su legitimidad. En Alcobendas se establecen unos fines polticos derivados de la situacin social del municipio en la que permanentemente se investiga. Esos fines
tienen una importante carga de valores que coinciden con las demandas mayoritarias de los ciudadanos. Se ha promovido, adems, la identificacin del
ciudadano con su ciudad340, actuando sobre asuntos que son genuinamente locales. Ello ha generado en los ciudadanos un sentimiento de arraigo, compromiso e identificacin con el proyecto de ciudad, lo que ha venido a significar
que Alcobendas sea percibida como una ciudad diferente a otras cercanas. Con
ocasin del Plan Estratgico se realiz una amplia consulta ciudadana que
pone de manifiesto la confianza de los ciudadanos en el futuro de la ciudad.
Como se viene reiterando, en Alcobendas la participacin en las consultas
electorales es alta, lo que da una medida de legitimacin del gobierno local en
340 ... El ciudadano pregunta, se interesa por las actividades del Ayuntamiento, esta identificado con la
gestin del Ayuntamiento que pone a su disposicin una multitud de servicios que son utilizados y apreciados por los ciudadanos. No es que el ciudadano se relacione con el Ayuntamiento entrando en este edificio,
que en la mayora de los casos no creo que sea el caso, habr muchos ciudadanos que no hayan pisado este
edificio ni lo van a pisar nunca, pero su relacin con el Ayuntamiento consiste en que participa en actividades deportivas, culturales, pide asesoramiento o ayuda jurdica... utiliza los servicios y sabe que tiene la posibilidad de participar y la certeza de que puede ser escuchado a travs de la infraestructura de participacin... (Jefa de Gabinete de Alcalda).
333
el mismo sentido. Tambin tiene un lugar destacado en la legitimidad la mejora de la capacidad del sistema poltico-administrativo local a resultas del proceso de modernizacin administrativa341.
Bien podra afirmarse que, en Alcobendas el gobierno local dispone de una
enorme legitimidad y credibilidad. Es un gobierno flexible que interacta con
una multiplicidad de agentes al tiempo que refuerza su capacidad de actuacin
mediante la organizacin de sus propias estructuras. Esta legitimacin se encuentra en varios niveles:
1. Del sistema: la significacin del discurso de la innovacin reside en su
validez contextual. En Alcobendas, el proceso continuado de reflexin acerca
de la institucin municipal ha contribuido a que los ciudadanos la contemplen
como una institucin social necesaria, en la que los ciudadanos perciben honradez poltica y prestacin de servicios pblicos de calidad.
2. Del equipo de gobierno: la imagen positiva del equipo de gobierno y,
sobre todo, del Alcalde, mantiene una tendencia creciente. No se identifican
grandes problemas en el municipio.
Para alcanzar una imagen positiva el equipo de gobierno ha adoptado decisiones de riesgo. En general, el contexto est obligando a las ciudades a resituarse en campos de tensin donde las instituciones locales tienen que evitar
fenmenos de exclusin social al tiempo que asegurar el crecimiento econmico. Esta lgica exige a los cargos polticos y, particularmente a los alcaldes tomar decisiones en las que el riesgo, para su carrera poltica, es grande. Por
ejemplo, la decisin del Alcalde de Alcobendas de efectuar la operacin Alcobendas 2000 en los trminos en que se desarroll, confiando en la concertacin
con los intereses privados, estaba considerada como una operacin de alto riesgo poltico342. Otro ejemplo lo constituye la decisin de adquirir terreno para
desarrollo de oficinas a lo largo de la actual autopista A-1, cuando en el P. de
la Castellana de Madrid estaban vacas por la falta de demanda. El Alcalde no
slo gana en popularidad entre los vecinos, sino que el Primer Teniente de Alcalde gana reputacin como un excelente gestor entre los dems cargos polticos, los directivos y los empleados pblicos, de tal forma que el equipo de gobierno acumula un capital poltico y de gestin que les facilita el llevar a cabo
ulteriores actuaciones.
341 En una encuesta realizada por la empresa EDIS, el alcalde es valorado positivamente por todos los
grupos de electores, superando en valoracin al Ayuntamiento, a sus funcionarios y a los servicios municipales (Encuesta EDIS, equipo de investigacin sociolgica, 20.1.96). En esta encuesta se reconoce el compromiso del equipo de gobierno con la gestin municipal y se reconoce la capacidad de preocuparse por los problemas de los ciudadanos, as como su honradez y honestidad.
342 Entrevista con el Primer Teniente de Alcalde, quien manifiesta que la realizacin de este complejo
urbanstico fue una apuesta personal del Alcalde, a quien se trat de hacer desistir en los trminos que el
planteaba por los riesgos polticos que conllevaba.
334
3. De la eficacia en el diseo e implantacin de las polticas pblicas locales: la medicin de la eficacia es difcil. No obstante, en Alcobendas los ndices de satisfaccin de los ciudadanos con los diferentes servicios municipales
y con las polticas pblicas son de siete de puntos sobre diez, con un incremento de los resultados respecto a aos anteriores. No slo el 75% de los ciudadanos muestra su satisfaccin por vivir en Alcobendas, sino que se valora positivamente que el Ayuntamiento no privatice la prestacin de determinados
servicios.
4. De la gestin: se ha creado una imagen de proximidad al ciudadano y
de gestin eficiente. La valoracin de la gestin alcanza los 7 puntos sobre diez
incrementndose con respecto a perodos anteriores. Hay confianza en la capacidad de gestin del Ayuntamiento y se percibe una orientacin al ciudadano
para anticiparse a sus demandas343.
6.2.2.
La rentabilidad poltica. Reeleccin del alcalde
En puridad, un proceso de gobernanza e innovacin administrativa es un

proceso a largo plazo que puede extenderse durante ms de una legislatura, por
lo que una manera de evaluacin de resultados puede ser la medida de los resultados electorales. Sin embargo, los resultados electorales pueden deberse a
tendencias ideolgicas fuertemente asentadas en el pas tal y como sostiene la
tesis de la nacionalizacin de la poltica, adems de que no permiten evaluar la
gestin interna.
El hecho recurrente en Alcobendas es que se produce una reeleccin del Alcalde, cuyo partido gana las elecciones a pesar de las vicisitudes del mismo
partido en los mbitos regional y estatal y a pesar de que la ciudad tiene un perfil sociolgico y econmico conservador, pues es una ciudad rica, con una renta per capita muy superior a la media regional.
La reeleccin del Alcalde no depende del mayor o menor cumplimiento de
un programa poltico sino tambin de la capacidad percibida por los ciudadanos en las estructuras y en la actividad administrativa, de ofrecer proyectos ilusionantes, mostrar honestidad en el ejercicio de la accin pblica y la existencia de cohesin en el partido poltico local que sostiene al gobierno. Los
ciudadanos son conscientes que esta cohesin es debida, en parte, al control
343 ... efectivamente, Alcobendas es un municipio que goza de fama y que, adems, ha recibido reconocimientos nacionales e internacionales sobre su modelo de gestin. Yo puedo dejar constancia que algunos
vecinos, que aquellos vecinos que hayan tenido alguna relacin de cierta complejidad con el Ayuntamiento,
han comparado la gestin con otros municipios y, efectivamente, han destacado que son ms fciles y ms
eficaces hacer las gestiones en este Ayuntamiento de Alcobendas, aunque a los vecinos deberan ofrecrseles
mayores opciones para participar ms en la gestin... (Concejal y Portavoz del Partido Popular).
335
que el Alcalde mantiene sobre las estructuras de su partido poltico en la localidad. A ello se aade el hecho de que ganar de forma sucesiva las elecciones supone un incremento del prestigio de los cargos electos entre las estructuras de
su propio partido.
De otro lado, la optimizacin de las estructuras administrativas es una condicin necesaria pero no suficiente para garantizar el xito en las elecciones. El
gobierno no ha sido elegido porque su administracin sea eficiente y est
orientada hacia el cliente-ciudadano. sa es una condicin necesaria que influye desigualmente en el comportamiento electoral. Al ser la administracin local una administracin ms cercana al ciudadano, la percepcin de la eficacia
de la Administracin tiene una influencia mayor en el comportamiento electoral. Lo que s ha sabido articular el sistema poltico-administrativo en Alcobendas es enhebrar y presentar propuestas en torno a una visin de la sociedad del
futuro y su incidencia en un espacio local concreto y, en consecuencia, presentar acciones con resultados tangibles y perceptibles.
Cabra decir que el continuo esfuerzo poltico necesario para organizar un
abanico de condiciones que hagan posible la accin colectiva generadora de
proyectos pblicos ha otorgado una gran visibilidad a los polticos locales, especialmente al Alcalde.
En este aspecto es destacable el que la red socialdemcrata en el poder en
Alcobendas durante las ltimas dcadas (miembros del partido en el gobierno,
sindicatos y responsables de las asociaciones) ha desarrollado estrechas ligaduras con las clases medias y medias-bajas que son los que han ofrecido el
apoyo electoral. Aunque parte de estos grupos suelen votar a la derecha en las
elecciones regionales y estatales, las sucesivas encuestas electorales ponen de
manifiesto el impacto de la modernizacin administrativa en el voto de estos
grupos. Por otra parte, la disminucin del apoyo electoral, de mayoras absolutas a coaliciones con IU, han sido debidas, en primer lugar, a la disminucin de
trabajadores de la industria que tradicionalmente eran los votantes cuando se
conseguan mayoras absolutas y, en segundo lugar, a que aquellos grupos que
obtienen lo menos y lo ms de los intercambios econmicos, se han decantado
respectivamente por partidos ms a la izquierda y ms a la derecha344.
344 As, la transformacin de una ciudad industrial a una ciudad de servicios a significado un cambio de
la ciudad en trminos de empleo, con un elevado porcentaje de trabajadores en el sector servicios, que suplantan a los trabajadores de la industria, tradicionales votantes de la izquierda. Por otra parte, el desarrollo
econmico que ha potenciado determinadas zonas de la ciudad ha perjudicado, sin embargo, a otras; por
ejemplo, en la percepcin de los ciudadanos del casco antiguo, ste se ha visto deteriorado por el declive del
pequeo comercio en favor de las grandes superficies y por la elevada concentracin de poblacin inmigrante. Por el contrario, los nuevos barrios atraen a una poblacin con alto poder adquisitivo. Todo ello ha significado que el casco antiguo se decante por opciones ms a la izquierda del gobierno local, mientras que los
nuevos barrios se decanten por partidos a su derecha.
336
6.2.3.
La economa local
El crecimiento de la actividad econmica puede ser debido a factores endgenos o a las caractersticas especficas del territorio, pero tambin a los incentivos del gobierno local. Es difcil dilucidar hasta donde el proceso de gobernanza tiene influencia en el desarrollo econmico y social, ya que en ste
intervienen factores muy diversos, pero de las entrevistas con empresas y asociaciones de empresarios, se desprende que el gobierno local de Alcobendas ha
actuado como catalizador para ese crecimiento promoviendo la atraccin de
empresas345.
Existen un conjunto de actores econmicos que tienen inters en el territorio (grandes empresas, asociaciones de empresarios y Cmara de comercio, pequeo comercio e industriales), pero el gobierno local de Alcobendas se convierte en agente estructurador del modelo de crecimiento, con un importante
peso como propietario de terrenos y de inmuebles y un inters econmico en la
mejora de la ciudad como oferta; de tal forma que la actividad econmica de la
ciudad est influenciada por el entorno, pero el gobierno de Alcobendas toma
constantes iniciativas para liderar y dinamizar la transformacin de la economa local a travs del desarrollo urbano y mediante la negociacin con los actores econmicos con inters en el territorio del municipio, eso s, preservando
el control democrtico.
Esta actuacin se ha realizado por medio de polticas econmicas sustentadas en el uso del suelo, que han favorecido crecimiento econmico privado y
para las arcas pblicas han permitido el desarrollo de polticas sociales, particularmente en materia de vivienda social. Por ello, en Alcobendas el gobierno
controla la competencia por el espacio entre las demandas del capital internacional y nacional y las demandas de los ciudadanos, conjugando el atractivo de
la ciudad para la captacin de inversiones con la construccin de viviendas sociales.
Las mismas entrevistas iluminan el hecho de que el proceso logra crecimiento econmico en trminos de retencin de empresas y atraccin de otras
nuevas. Hay una evidencia emprica en trminos de incremento de empleo, cifras de negocio de empresas e inversiones (datos estadsticos de la Cmara de
Comercio e Industria de Alcobendas). Respecto a la atraccin de empresas de
nuevas tecnologas, en el Parque Empresarial La Moraleja y en el Parque Arro345 Entrevistas con el Presidente de la Asociacin de Empresarios de Alcobendas (AICA), con la Cmara de Comercio e Indsutria de Alcobendas, con el Presidente del Consejo de Administracin del Grupo de
Empresas Riofisa, y con directivos de Toyota, Vodafone, Grupo Larcovi, Lilly, Indra, y Carrefour, entre
otras, todas ellas empresas multinacionales radicadas en Alcobendas.
337
yo de la Vega se concentra un buen nmero de empresas de alta tecnologa. Si

se compara con otras ciudades de la regin esta presencia de empresas de alta
tecnologa no tiene parangn.
6.2.3.1.
La configuracin del capital social local
Como Putnam puso de manifiesto existe una relacin entre el compromiso

cvico y los buenos resultados socioeconmicos. Ciudades con mayor tejido
asociativo tienen mayor compromiso cvico y mayor bienestar socioeconmico. En Alcobendas el tejido asociativo participa en la prestacin de servicios
sanitarios, culturales, deportivos contribuyendo a la resolucin de problemas
relacionados con el bienestar de los ciudadanos. De esta forma se colabora en
la vertebracin de la ciudad en trminos de cohesin social, en general, hay
una responsabilidad activa de los ciudadanos, con orientacin hacia lo social.
En Alcobendas, a modo de capital social, se genera la urdimbre de una sociedad civil dinmica, aunque identificar las implicaciones que, como corolario,
esto tenga para el crecimiento econmico se hace difcil en el caso de Alcobendas, ya que su territorio se encuentra situado en un rea metropolitana que se
puede considerar como una unidad econmica a efectos de los flujos de capital, personas y bienes que en ella convergen.
6.2.3.2.
Transformaciones socioeconmicas
Con todo, las variables investigadas ponen de manifiesto la transformacin

de la ciudad en aspectos tales como el estado de la economa local, el desarrollo
de la industria y los negocios locales, el potencial para atraer a nuevas inversiones, la creacin de empleos, la retencin de habitantes y la modernizacin de las
infraestructuras y equipamientos pblicos para no slo atraer inversiones, sino
tambin visitantes y apoyar a las actividades econmicas existentes.
Sea como fuere, Alcobendas se ha transformado de una ciudad dual en una
ciudad postindustrial. Bsicamente, eran dos los dualismos previamente existentes: 1) la dualidad ciudad residencial-ciudad dormitorio y 2) la dualidad actividad industrial o de servicios. En ambos casos, se ha producido una transicin de ciudad industrial a situarse en las redes de la Sociedad de la
Informacin, y de ser una ciudad dormitorio a convertirse en una ciudad residencial con un reforzamiento de su posicin en la estructura econmica internacional. De modo que el territorio de Alcobendas emerge como un centro
econmicamente dinmico capaz de atraer personas, capitales y mercancas.
Otro indicador son los cambios en la estructura social. Existen evidencias
que ponen de relieve que se ha evitado la dualizacin y polarizacin social,
338
aunque durante los ltimos aos el riesgo se incremente en razn de los procesos de inmigracin y de la ineficacia de las polticas estatales y regionales que
se ocupan de los mismos. Un gran porcentaje de poblacin proviene del xodo
rural de los aos 60 y 70, aunque el crecimiento posterior es el resultado de migraciones distintas de los aos 80 y 90, profesionales con alto poder adquisitivo y formacin. En los comienzos del milenio se agudiza la tendencia de recepcin de inmigrantes de los pases subdesarrollados y del este de Europa.
Estas tendencias no empecen el que se haya pasado de la polarizacin econmica y social a la integracin, logrando un territorio homogneo en su heterogeneidad (integracin de un territorio de mbitos de accin desintegrados verticalmente). Ello lo pone de manifiesto, por ejemplo, la reurbanizacin
econmica, social y arquitectnica del casco viejo como emplazamiento para
vivir y trabajar, la zonificacin funcional de la ciudad con emplazamientos de
calidad. Ambas acciones junto con la terciarizacin de su economa y la fragmentacin de la estructura de actividad han contribuido a la construccin de
una identidad propia para la ciudad.
Para mantener el punto de vista del incremento de la calidad de vida en Alcobendas, resulta pertinente detenerse en algunas de las dimensiones de la calidad de vida, tales como los ingresos medios familiares, el desempleo, los ndices de pobreza y el nmero de pequeas y medianas empresas. Respecto a los
ingresos medios familiares, segn el Anuario Econmico 2003 de la Caixa que
estudia la distribucin de riqueza entre las regiones espaolas, por municipios
de ms de 50.000 habitantes, la ciudad de Alcobendas aparece como la de mayor renta de Espaa superando los 13.500 euros anuales por habitante. Si bien
pueda existir un sesgo por la existencia en el municipio de urbanizaciones de
lujo, es pertinente comparar este dato con los ndices de pobreza. Con referencia al mismo, segn el informe Las condiciones de vida de la poblacin pobre
en Espaa de 1995 (ltimo disponible) editado por Critas Espaola, el ndice
de pobreza en Alcobendas es del 2%346, siendo el mismo en la Comunidad de
Madrid del 10,6% y en el conjunto de Espaa del 19,4%. Las acciones de rehabilitacin del casco histrico para evitar la exclusin social por parte de la institucin municipal han sido determinantes. No se ha elegido la ideologa del
crecimiento, el crecimiento a cualquier precio. El desarrollo econmico local
se ha ligado en su crecimiento a buscar beneficios para los ms marginados de
los residentes, evitando la exclusin social y la polarizacin espacial.
Por lo que hace al desempleo, tradicionalmente, en los ltimos veinte aos la
tasa en Alcobendas ha sido una de las ms bajas de la regin347, permaneciendo
actualmente prxima al 6%. En cuanto a la estructura del empleo en Alcobendas,
346 El citado informe considera umbral de la pobreza a aquellos hogares que mensualmente ingresan la
mitad de la renta neta disponible, que en 1995 estaba cifrada en 30.000 pesetas mensuales.
347 Entrevista con Javier Beitia, Presidente de la Asociacin de Empresarios de Alcobendas (AICA).
339
en relacin a la dicotoma entre cualificados y no cualificados, se ha producido

una transicin hacia la demanda de ocupaciones que requieren mayores conocimientos, independientemente del sector en que se ubiquen las empresas, de tal
forma que la evolucin de blue-collar a puestos tcnicos y gerentes se ha producido con mayor intensidad en Alcobendas que en otras ciudades de la regin.
Finalmente, la densidad del tejido productivo en Alcobendas en trminos
de pequeas y medianas empresas es tradicionalmente alta; as, por ejemplo, el
polgono industrial de Alcobendas es actualmente el mayor de la Comunidad
de Madrid en cuanto al nmero de empresas que en l tienen su residencia348.
El capitalismo global est organizado alrededor de grandes multinacionales
y empresas nacionales que explotan economas de escala para la produccin en
masa. En el nivel local el capitalismo global se manifiesta cuando la economa
de una ciudad es dependiente de una gran empresa y el bienestar socioeconmico de los residentes esta supeditado a la marcha de esa gran empresa. Esta
situacin no se da en Alcobendas, donde el sistema econmico de la ciudad
est organizado alrededor de redes de pequeas y medianas empresas y algunas multinacionales. Estas empresas estn ligadas de alguna forma y forman
sistemas adaptativos que continuamente refuerzan el clima socioeconmico local orientado a la vitalidad a largo plazo. De este modo, la creciente instalacin
de grandes empresas multinacionales en el trmino municipal conlleva la creacin de pequeas y medianas empresas locales de servicios a aquellas con funciones econmicas muy cualificadas.
A la luz de estas evidencias, se pone de relieve que el giro de la actividad
fabril a los servicios, que ha convertido a la ciudad de Alcobendas en una ciudad postindustrial, no ha producido desigualdades en oportunidades de empleo, renta personal o vivienda, y dualismo espacial. Esto ha contribuido a la
mejora de la atractividad de la ciudad para dirigir hacia ella flujos del exterior,
con un incremento del protagonismo de Alcobendas en relacin con las ciudades del entorno, de tal manera que se configura como una ciudad diferenciada
respecto a las de su entorno y con una calidad de vida reconocida.
6.2.4.
Profesionalizacin de la Funcin Pblica local
Existen tambin dificultades a la hora de definir los criterios desde los que
valorar los resultados del proceso de implantacin de innovaciones administrativas, sin embargo el proceso se puede valorar cuando a lo largo del mismo se
han logrado mejoras, siendo una de las ms importantes las percibidas por los
empleados pblicos respecto a su propia situacin profesional.
348 Entrevista con Javier Beitia, Presidente de la Asociacin de Empresarios de Alcobendas (AICA).
340
Una de las implicaciones del proceso de modernizacin administrativa es el

alto porcentaje de los que la ven positiva349. Hay satisfaccin laboral y nula
conflictividad laboral, con ausencia de huelgas. A ello se aade el hecho de que
los empleados pblicos tienen una visin positiva de las experiencias de introduccin de innovaciones en la gestin. Se est de acuerdo en que el discurso de
la innovacin administrativa coincide con una genuina preocupacin de dotar a
la institucin municipal de un modelo de gestin que se asocia al liderazgo
ejercido por el Primer Teniente de Alcalde, con el apoyo poltico del Alcalde.
A ello ha contribuido la firma de un convenio nico con una duracin de varios
aos lo que permite la homologacin de las condiciones de trabajo entre los
distintos colectivos de trabajadores. En este aspecto se trata tambin de una accin innovadora, pues este convenio fue el primero de su clase que se firm en
un Ayuntamiento, y esta frmula ha sido adoptada con posterioridad en otros
municipios espaoles.
a) Los directivos y gestores: Mayor competencia, mayores mbitos
de decisin
En la racionalizacin de las reas mediante la descentralizacin y en las
mejoras en la coordinacin y cooperacin ha tenido un papel crucial la creacin del Centro Gestor, posteriormente convertido en la Unidad de Planificacin y Coordinacin. Esta unidad acta como pensadora corporativa y animadora del proceso de cambio. Opera como consultora in house, y proporciona el
impulso en aquellas reas en donde se busca el cambio movilizando el apoyo
de los gestores. Puntualmente se utilizan consultores externos como instrumentos de cobertura para transformaciones internas que pudieran generar controversias iniciales. Esta Unidad pone las bases para la reorganizacin global
de la institucin, pero deja a los directivos y gestores la gestin del proceso de
cambio. Ello significa que el modelo de desarrollo ha requerido la atraccin de
directivos capaces que se identifiquen con los objetivos polticos. Por esta razn se ha seguido una poltica de reclutamiento de directivos que han sido situados en posiciones clave para pilotar la implantacin de las nuevas formas de
gestin350. A ello se aaden un conjunto de tcnicos con conocimientos especializados y un grupo de empleados pblicos con una actitud favorable a la cultura del cambio y la innovacin administrativa que fomentan el cambio en las
estructuras y en los procedimientos. Ello ha significado la consolidacin de
una estructura directiva y de gestin fuertemente profesionalizada y con altos
niveles de formacin, capaz de responder a las exigencias de innovacin; in349 Entrevistas a los delegados sindicales de CC.OO. y UGT.
350 Si bien es cierto que, ocasionalmente se han utilizado consultores externos, se ha hecho con objeto
de minimizar resistencias. En todo caso, el rasgo central de las innovaciones es que han sido el resultado de
procesos de produccin social que se han generado desde el interior de la institucin, sin implantar estructuras o procedimientos reglados aportados por los consultores.
341
cluso, muchas de las propuestas innovadoras tienen su origen en los propios

tcnicos y trabajadores que encuentran el apoyo del equipo de gobierno.
De modo que los gestores pblicos, que se integran en la organizacin administrativa municipal, se identifican y aportan capacidad tcnica para la implantacin de una cultura de la innovacin y la gestin de las polticas pblicas
con criterios relacionales.
b) Para el resto de empleados pblicos: mayor cualificacin profesional
y cambio de cultura organizativa
Otro tanto cabe decir del conjunto de empleados pblicos. La gestin de recursos humanos, como se ha dejado patente, incluye inversiones en personal.
Para mantener constante el potencial de innovacin se ha incluido al mayor nmero posible de empleados en el proceso, al objeto de construir una organizacin que aprende mediante de la formacin y el cambio en la cultura administrativa.
Ello ha contribuido al cambio en el modo tradicional burocrtico de pensar
por parte de los empleados pblicos con una clara reorientacin hacia los resultados y al servicio en todas las actividades administrativas y no slo en
aquellas unidades encargadas de atender directamente a los ciudadanos.
6.2.4.1.
Procedimientos vinculados a la obtencin de resultados
El conjunto de tecnologas organizativas como la Direccin por Objetivos,

Presupuestacin o Calidad, estn pensadas para que el conjunto de empleados
pblicos reflexionen acerca de sus interacciones tanto con los dems empleados y unidades administrativas como con la sociedad civil local.
La puesta en marcha de Sistema de Direccin por Objetivos, instrumento
que, inicialmente sirve para eliminar las restricciones organizativas susceptibles de restringir el liderazgo poltico, ha supuesto vincular explcitamente la
accin administrativa con unos objetivos. La prevista generalizacin de la gestin por procesos en el conjunto de la organizacin administrativa viene a incidir en la configuracin de una estructura administrativa acorde para resolver
los problemas que se plantean a escala de la ciudad.
342
6.2.4.2.
Consolidacin de un modelo corporativo y de cultura

administrativa propia
La innovacin administrativa puede ser utilizada para vender o para producir resultados351. En este respecto, en Alcobendas hay una visin a largo plazo, pero cada innovacin aporta logros precisos que permiten dotar de una alta
credibilidad al proceso. Por lo dems, el cambio de cultura administrativa exige la transformacin o construccin de nuevas interacciones. En Alcobendas
estas interacciones han generado nuevas prcticas y la cultura consolidada determina los cambios posteriores. A la luz de las entrevistas en Alcobendas, se
sostiene que han existido cambios fundamentales en la cultura administrativa
de Alcobendas: hay una cultura profesionalizada con capacidad de innovacin
y de aprendizaje para dar respuesta a las cambiantes demandas del entorno.
En trminos de desarrollo organizativo, el arraigo de una capacidad innovadora y de pensamiento estratgico es constante en el tiempo. Ello se traduce en una organizacin administrativa gil, con iniciativa, coordinada y dinmica que colabora en la ejecucin de los proyectos de la sociedad civil en la
ciudad, haciendo posible la coordinacin de las polticas pblicas locales integradas.
La introduccin de innovaciones como la previamente citada Direccin
por Objetivos o la Planificacin Estratgica, se lleva a efecto con la participacin de los directivos, tcnicos y empleados, creando as un sentimiento de
que las innovaciones pertenecen a los que han participado, lo que aade valor
a la organizacin. Adems de incentivar la innovacin, se innova no slo en lo
que se hace sino en cmo se hace. De las percepciones y reacciones a la implantacin del Sistema de Direccin por Objetivos y otras innovaciones, se
desprende que su implantacin ha generado debates internos 352. As, aunque
los funcionarios de habilitacin nacional no comparten en su totalidad los
protocolos de las tcnicas de gestin, consideran que han ayudado a mejorar y
a contribuir a la imagen de organizacin moderna del Ayuntamiento353. Han
existido impactos que han afectado al cambio de cultura administrativa. Estos
impactos han sido el resultado de la introduccin de tcnicas que fomentan la
interaccin y los cambios.
351 La Cultura Administrativa puede definirse como el sistema de estructuras administrativas, tecnologa organizativa, valores y prcticas que, conjuntamente, producen comportamientos organizativos a partir
de los cuales la cultura administrativa se retroalimenta y configura. La cultura organizativa acta como marco de referencia (GIDDENS, 1993) y, anclada en un conjunto de interacciones, influencia el comportamiento,
consciente o inconsciente, de los actores en la organizacin.
352 As se desprende de las entrevistas realizadas a los tcnicos y representantes sindicales.
353 Con ocasin de su jubilacin el ltimo Secretario del Ayuntamiento manifiesta en el Pleno su satisfaccin por haber pertenecido a la plantilla de uno de los Ayuntamientos ms preocupados por la gestin y
modernos de Espaa.
343
Todo ello ha dado lugar al establecimiento de una cultura de una organizacin que aprende de manera continuada. De esta forma se ha producido un proceso de aprendizaje institucional que genera actitudes favorables hacia la innovacin, de tal forma que los directivos tienen una visin global de la
organizacin y de donde su papel encaja en la organizacin. Los directivos han
internalizado que la innovacin es una estrategia del Ayuntamiento y la apoyan, puesto que perciben la existencia de incentivos y oportunidades profesionales derivados de la introduccin de innovaciones. Estas no son una panacea
para resolver todos los problemas, pero contribuyen a un cambio progresivo de
cultura en la organizacin.
En esta medida, la estructura burocrtica tradicional ha sido sustituida por
una organizacin en red en la que las unidades administrativas tienen diversos
grados de autonoma y estn conectadas a travs del Sistema de Programacin
por Objetivos y de procesos, all donde, hasta ahora se han implantado. Formalmente en la organizacin municipal existen redes verticales, pero stas son
utilizadas como canales de intercambio y experiencias ms que como canales
de control. La descentralizacin de las unidades administrativas ha potenciado
la autonoma y la informacin que interesa se genera a partir de las interacciones entre los cargos electos, los gestores pblicos que participan en una poltica y los afectados por esa poltica. De la misma forma facilita las relaciones interadministrativas, la concertacin pblico-privada, con un importante
incremento de la capacidad de la Administracin municipal tanto frente a empresas como frente a otras administraciones (Comunidad de Madrid).
La innovacin aunque se concreta en nuevos instrumentos de gestin es un
proceso. El proceso tiene que ser mantenido por una unidad especializada que
mantenga la introduccin de cambios durante un perodo. En Alcobendas este
papel lo ha jugado la Unidad de Planificacin y Coordinacin, en conjuncin
con directivos y tcnicos en otras unidades administrativas. Esta Unidad ha
sido tambin la responsable de mirar hacia otras experiencias implantadas en
otros Ayuntamientos. Se debe sealar que Alcobendas se ha interesado por las
prcticas de otros gobiernos locales, han mantenido contactos con instituciones
acadmicas y con organizaciones profesionales para identificar las buenas
prcticas y adaptarlas a su contexto.
En punto a la cultura organizativa de Alcobendas, tiene un lugar destacado
el hecho de que en el interior de la organizacin administrativa se haya consolidado un modelo de relaciones de trabajo y participacin cooperativa de los
trabajadores. Estas formas de cooperacin y participacin generan una nueva
estructuracin del comportamiento entre Poltica y Administracin, de tal manera que se ha producido entre actores consolidados (como los cargos electos,
los directivos y los representantes de los trabajadores) una especie de cogestin
en donde prima una cultura de procesos horizontales y trabajo en equipos in-
344
terreas, con lo que se genera un marco en el que es posible introducir y coordinar valores polticos con los intereses de los gestores, tcnicos y empleados
pblicos.
6.2.5.
Una nueva identidad socioespacial para la ciudad
Una realidad palmaria es que la fisonoma de la ciudad se ha transformado

durante el perodo considerado hasta el punto de que se ha producido una
transformacin de la morfologa de la ciudad mediante la creacin de un nuevo
entorno espacial. Este factor contribuye a dotar de una nueva imagen a la ciudad con una configuracin urbanstica nueva que hace de Alcobendas una ciudad revitalizada y atractiva capaz de acoger flujos de personas, inversiones e
ideas.
Los cambios en Alcobendas son evidentes. Los parques empresariales plagados de edificios de alta tecnologa, las nuevas centralidades y los nuevos barrios de viviendas, los bloques de oficinas (cuyas estructuras de cemento y
cristal simbolizan la ascendencia del capital financiero y empresas de nuevas
tecnologas). A ello se aade el que las viejas fbricas del polgono industrial,
nacido al amparo de la proximidad de un mercado regional amplio, estn desapareciendo como consecuencia de la desindustrializacin y su sustitucin por
organizaciones empresariales prestadoras de servicios. Todava es en el polgono donde se acumula el empleo industrial, pero la proporcin de trabajadores
de Alcobendas que estn ocupados en actividades fabriles continua decreciendo. Por otra parte, viviendas residenciales y zonas comerciales han aparecido
en antiguos eriales que servan de frontera entre el casco urbano y el barrio residencial de lujo. En los barrios nuevos se ha producido un proceso de gentrification a medida que se instalan profesionales con altos niveles de formacin e
ingresos. Merced a las actuaciones municipales, este proceso se produce sin
prdida significativa de habitantes tradicionales debido a la poltica de vivienda que se implanta desde la administracin local.
El cambio de identidad se produce no mediante microactuaciones, sino por
medio de un proceso inserto en un proyecto de sociedad local impulsado desde
la institucin municipal. Este proyecto tiene como eje la transformacin de una
ciudad segregada, no solo espacialmente (La Moraleja-casco urbano-polgono
industrial), a una ciudad diversa pero integrada, evitando la geografa de la desigualdad. Ello lo revela el hecho de que se ha producido una especializacin
funcional del territorio de Alcobendas, acompaado de una disminucin en la
segregacin territorial. Una concepcin propia de la gobernanza con la participacin como rasgo distintivo, ha permitido definir un proyecto colectivo y democrtico de ciudad en el que, en primer lugar, se ha vertebrado la ciudad a
partir del crecimiento especulativo de los aos 70 con una poltica de gestin
345
del suelo, vivienda e infraestructuras que garantiza una convivencia de usos

tanto productivos o terciarios como residenciales. Una gestin imbuida de valores, que se plasman en una poltica de servicios sociales, de vivienda, de
creacin en definitiva de ciudad a favor de los ms desfavorecidos, con una recuperacin de la calidad ambiental.
En la conformacin de la identidad propia, la estrategia urbanstica ha generado una produccin de espacio mediante la sinergia354 de inversin de capital y significados culturales (Cosmocaixa, Centros Cvicos, Centro Cultural
Pablo Iglesias, Arroyo de la Vega, por citar algunos ejemplos). Uno de los rasgos ha sido la integracin del espacio pblico y el espacio privado (actuacin
de Alcobendas 2000) y produccin de smbolos que facilitan los intercambios
comerciales y culturales. En este aspecto es de destacar la creacin de referencias culturales para la ciudad como los Centros Cvicos de los distintos barrios,
la Escuela de Msica, el Teatro Auditorio, la Casa de la Cultura, el Museo Cosmocaixa de la Ciencia o el Jardn de la Vega. En el mbito del fomento de la
cultura son tambin destacables las acciones que tienen que ver con la instalacin de esculturas en espacios pblicos o la puesta en marcha de un centro de
arte en colaboracin con patrocinadores privados, acciones que dotan a la ciudad de unas seas de identidad propias y que la posicionan culturalmente como
una ciudad de referencia para la atraccin de visitantes, creando infraestructuras de dinamismo cultural para promocionar la ciudad con edificios que estn en la vanguardia arquitectnica (Centro Cvico Anabel Segura y Centro
Cultural Pablo Iglesias), en un entorno donde cada ciudadano dispone de 17
m2 de zona verde, una media superior a la espaola y europea.
Hasta aqu el esbozo de los impactos, que a nuestro juicio, con las consideraciones antes realizadas, se derivan de la implantacin de los procesos de
gobernanza e innovacin administrativa. Quedara, para finalizar, una ltima
reflexin relativa a la aplicabilidad de las experiencias de estos procesos en
otros gobiernos locales. En este respecto, a la luz del anlisis es posible destacar y argir que los aspectos sistmicos facilitan la introduccin de acciones
de gobernanza y de innovacin administrativa en la esfera local, acciones
que, inevitablemente tendrn lugar en sincrona con los cambios en otros subsistemas. En el mbito local, la interseccin de una estructura poltica y econmica ofrece las condiciones para la gobernanza e innovacin administrativa. Este mbito cuenta con ventajas en comparacin con otros espacios de
poder territorial. As, en la Administracin Central, en razn de su segmentacin, hay mayores dificultades de enlace entre los centros de decisin y el
campo de accin. Por el contrario, la fragmentacin del poder (entre los nive354 La sinergia se obtiene a partir de la puesta en comn de capacidades para generar efectos superiores
a los que se obtendran utilizando separadamente las diferentes capacidades. La sinergia no es slo un instrumento para producir mejores resultados, sino tambin un mecanismo de innovacin.
346
les estatal, regional y local) y la divisin del capital (capital multinacional, nacional y local) proporcionan un espacio a los actores polticos locales para
mantener un margen considerable de actuacin, de tal manera que, en la esfera local, se incrementa la capacidad del sistema poltico local para engranarse
con las estructuras y procesos de otros mbitos funcionales. En consecuencia,
el proceso en Alcobendas es el resultado de la interconexin dinmica entre
estructuras organizativas, procedimientos y contenidos polticos en un campo de accin concreto.
En Alcobendas, la adaptacin de polticas e iniciativas que han tenido xito
en otros sitios juega un papel importante en el proceso. Teniendo en cuenta que
la realidad a la que se denomina gobierno y administracin local es una realidad social heterognea, la adaptacin de experiencias por otras ciudades tienen
que tener en cuenta el pluralismo en cuanto a los instrumentos. Lo que se propugna es que, a objetivos similares le corresponden modos de intervencin diferentes en razn de variables que tienen que ver, entre otras, con la historia y
la cultura poltica local, las condiciones socioeconmicas y otros niveles de
complejidad. Las convenientes adaptaciones permitirn a los cargos electos
gestionar el conflicto poltico al tiempo que se dedican a tareas de gestin y organizacin. Por lo dems, la implantacin de estos procesos depende en gran
medida de los recursos con los que se cuenta y del apoyo de las fuerzas sociales. As pues, el modelo Alcobendas se inserta en un contexto propio en sus dimensiones culturales, polticas, socioeconmicas o conflictuales. Su aplicacin
a otras ciudades depender de la lgica de los problemas locales, cuya especificidad territorial o sectorial est ligada tanto a las caractersticas propias del sistema como a su potencial de desarrollo en el marco de procesos ms amplios,
lo que exige actuaciones en materia de gobernanza e innovacin administrativa
que sean selectivas y diferenciadas.
Por ltimo, recapitulando lo expuesto, podemos avanzar algunas proposiciones a modo de conclusiones finales:
En primer lugar, el presente estudio pone de manifiesto la creciente complejidad en el gobierno y administracin de las ciudades. Por ello, en este trabajo se realiza una aproximacin desde la perspectiva de la governance, pues
creemos que es la mejor opcin para entender el funcionamiento de la complejidad que est adquiriendo el subsistema poltico-administrtivo local, particularmente en las ciudades. Las elites polticas de las ciudades medias controlan recursos que les dotan de capacidad y autonoma para iniciar y dirigir
procesos de gobernanza democrtica, buscando la colaboracin con los ciudadanos y con los intereses empresariales que operan en la ciudad. Para el sistema poltico-administrativo esto implica, por una parte, el establecimiento y
la consolidacin de relaciones con los actores econmicos y vecinales, con el
objetivo de movilizar recursos para optimizar la accin administrativa. Por
347
otra parte, la consolidacin de estas relaciones exige la coordinacin con el

aparato administrativo que deja de ser un mero instrumento de prestacin de
servicios, y la introduccin de innovaciones en la gestin como imprescindible para asegurar dicha coordinacin. En Alcobendas las elites poltico-administrativas no slo han logrado establecer relaciones con los intereses econmicos y vecinales, sino que han sido capaces de introducir innovaciones en la
organizacin administrativa capacitndola para ejecutar una accin administrativa compleja.
Segunda, sin perjuicio de que en Alcobendas concurran elementos contextuales propios, su sistema poltico-administrativo ha generado, a lo largo del
tiempo, un modelo de gobernanza sustentado en poner en prctica iniciativas
para el desarrollo de una capacidad creciente de coordinacin con actores privados y pblicos, cuyo resultado es la generacin de una red de redes de interaccin administracin-sociedad civil local. Ello se ha realizado proporcionando incentivos a los actores externos e internos de la organizacin para
permanecer y colaborar en esas redes. La gobernanza e innovacin administrativa en Alcobendas se refieren a una red de relaciones cuya caracterstica es la
interdependencia, de tal forma que, en ambos procesos estn imbricados elementos polticos, de gestin y de participacin. El estudio de caso demuestra
que ambos procesos en Alcobendas son un agregado de decisiones que tienen
su origen en el poder pblico y en las que, en mayor o menor medida, se involucra relacionalmente a otros actores con intereses en la ciudad con objeto de
buscar apoyos. En este trabajo se han analizado los mecanismos utilizados por
el sistema poltico-administrativo de Alcobendas para la creacin y mantenimiento de esas redes.
Tercera, la estrategia relacional no lleva implcita, sin embargo, una redistribucin de poder y se pone de manifiesto un hecho recurrente: la importancia
que se otorga al alcalde como actor que apoya polticamente el proceso. El liderazgo del Alcalde resulta esencial como una de las variables explicativas del
modelo de gobernanza implantado en Alcobendas. Este liderazgo pblico est
sustentado en las alianzas que el propio Alcalde crea con la sociedad civil local
y en la capacidad de gestin del Primer Teniente de Alcalde en coalicin con
un grupo de funcionarios. Ello permite, por una parte, la creacin de capital social desde la institucin municipal, el cual, aunque dependiente del apoyo pblico, a su vez se convierte en una variable clave, pues se incorpora y proporciona inputs para el diseo y recursos para la implantacin de las polticas
pblicas locales. Adems, la existencia de ese capital social acta de elemento
de cohesin en tanto que atempera los cleavages locales y, tambin, como factor de movilizacin en las elecciones locales, facilitando la reeleccin del Alcalde. La cooperacin en trminos de reciprocidad con los intereses de las empresas inmobiliarias se realiza en torno a importantes proyectos de desarrollo
urbanstico y equipamientos para situar a la ciudad en el nuevo contexto mun-
348
dial de ciudades. Por otra parte, este modo de operar resulta atractivo para los
gestores pblicos locales, con lo que no slo se evitan resistencias internas de
los burcratas locales para la puesta en prctica de las innovaciones en la gestin que son instrumentales para la generacin de capacidad institucional, sino
que muchas de estas innovaciones se deben a las iniciativas de los propios burcratas, con lo cual se consolida una cultura administrativa cuyo vector dinamizador es la innovacin continuada.
Cuarta, que las interacciones continuas entre los miembros de la red se
producen fundamentalmente debido a la necesidad de intercambiar recursos
para la consecucin de fines pblicos. Ms que en procedimientos formalizados, estas interacciones estn sustentadas en la confianza en funcin de
reglas acordadas por los participantes en la red. Las redes de relacin alcanzan a los ciudadanos y a los intereses econmicos, de tal forma que se cohonestan las dos dimensiones de la legitimidad: equidad y eficacia, debido a
que la elites polticas locales mantienen el poder de coordinacin y promueven, mediante el apoyo constante, la consolidacin de un tejido cvico denso
que colabora en las polticas y en la accin pblica municipal. Ambas partes, redes de ciudadanos e intereses econmicos adquieren, mediante empoderamiento, un papel importante en el diseo e implantacin de las polticas
pblicas locales. La mayora de las asociaciones vecinales consideran que
los procedimientos de participacin son tiles sobre todo para hacer llegar
sus demandas a la administracin y, en menor medida para condicionar sus
decisiones.
Quinta, paralelamente al proceso de gobernanza se produce una creacin
de capacidad del subsistema administrativo local para, directa o indirectamente, integrarse en las redes de relaciones mediante la innovacin en la gestin,
poniendo nfasis en la dacin de cuentas y el control poltico. Los gestores
pblicos se ven abocados a imbricarse en una accin administrativa para generar resultados, de tal manera que la gobernanza potencia la capacidad para
la produccin de eficacia. Desde el principio del proceso se promueve un giro
desde una burocracia jerarquizada a un sistema de prestacin de servicios y el
ejercicio de la accin pblica descentralizada. La descentralizacin para la
prestacin de servicios ha corrido paralela a la centralizacin del control financiero y organizativo. Esto ha dotado de suficiente capacidad al centro para
controlar las redes, cuyo impulso y sus iniciativas se residencian en el Primer
Teniente de Alcalde y la Unidad de coordinacin. Por otra parte, el estilo poltico que caracteriza la elaboracin y puesta en marcha de la innovacin administrativa se considera en general como transparente y buscando el consenso.
La investigacin revela un conocimiento alto del proceso de gobernanza e innovacin de la sociedad civil local, siendo ste muy alto en los empleados pblicos. Las innovaciones en la gestin pblica tendentes a mejorar la coordinacin se deben a la necesidad de adaptaciones internas para implantar
349
polticas pblicas integrales y a cambiar el modelo de relaciones entre las distintas unidades administrativas, de tal manera que los directivos locales y cargos tcnicos tienen una influencia en la preparacin y ejecucin de las decisiones pblicas (ARENILLA, 2001) lo que pone de manifiesto que el
entreveramiento entre Poltica y Administracin (BAENA, 2000) se hace particularmente evidente en la esfera local.
350
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DE ALCOBENDAS CONSULTADAS
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de Alcobendas, septiembre 1988.
Asociacionismo Juvenil en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, noviembre
1988.
Colectivo Juvenil: Ocio, Tiempo Libre, Identidad Urbana, Ayuntamiento de Alcobendas, marzo 19898.
Marginalidad Potencial entre los Jvenes, Ayuntamiento de Alcobendas, febrero 1989.
Equipamientos, Ayuntamiento de Alcobendas, marzo 1989.
Estudio de la Demanda de Trabajo en Alcobendas: Caractersticas y Expectativas,
Ayuntamiento de Alcobendas, enero 1989.
Formacin para el Empleo, Necesidades y Motivaciones, Ayuntamiento de Alcobendas, mayo 1989.
Mujer Joven, Ayuntamiento de Alcobendas, junio-julio 1989.
Situacin de la Mujer respecto al Asociacionismo, Ayuntamiento de Alcobendas, enero
1990.
Barrios en Cifras, 7 volmenes, Ayuntamiento de Alcobendas, junio 1990.
Identidad Urbana en el Colectivo de 30-49 aos, Ayuntamiento de Alcobendas, agosto
1990.
Nivel de Instruccin, Ayuntamiento de Alcobendas, septiembre 1990.
Ocio y Tiempo Libre en el Colectivo 30-49 aos, Ayuntamiento de Alcobendas, diciembre 1990.
Integracin Sociocomunitaria de la Tercera Edad, Ayuntamiento de Alcobendas, mayo
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Grado de Asociacionismo en el Colectivo 30-49 aos, Ayuntamiento de Alcobendas,
agosto 1991.
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Evaluacin de Polticas Sociales Municipales. Perodo 91-95. Necesidades y Demandas. Respuesta Administrativa, 2 volmenes, Ayuntamiento de Alcobendas, noviembre 1995.
Necesidades y Demandas Organizativas en el Asociacionismo Local, Ayuntamiento de
Alcobendas, junio 1996.
Calidad de la Ciudad, 2 volmenes, Ayuntamiento de Alcobendas, marzo 1997.
Calidad de la Ciudad, Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1998.
Tipolgas de Pblicos en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, mayo 1994.
Valores y Comportamientos Sociales en el Colectivo de Mujeres, Ayuntamiento de Alcobendas, julio 1994.
Propuesta de Nueva Territorializacin en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas,
enero 1995.
b)
DOCUMENTOS ESPECIALES
Prensa Local 2, Ayuntamiento de Alcobendas, diciembre 1988.

El Soto. Datos Generales, Ayuntamiento de Alocobendas, junio 1989.
Banco de Datos, Ayuntamiento de Alcobendas, enero 1990.
Comunicaciones Presentadas en Jornadas y Seminarios, Ayuntamiento de Alcobendas.
Programa Experimental sobre el Grado de Satisfaccin de Usuarios del Patronato Sociocultural, Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1990.
Resultados del Sondeo Participacin de las Mujeres en Poltica, Ayuntamiento de
Alcobendas, enero 1991.
Barrio 5: La Coexistencia de dos Realidades, Ayuntamiento de Alcobendas, marzo
1991.
Evolucin de la Imagen de la Policia Municipal. Estudio Cualitativo I, Ayuntamiento
de Alcobendas, marzo 1993.
Evolucin de la Imagen de la Polica Municipal. Estudio Cuantitativo, Ayuntamiento
de Alcobendas, abril 1993.
c)
DOCUMENTOS INTERNOS
Cluster Poblacin Total, Ayuntamiento de Alcobendas, 1988.

El Voto en Alcobendas. Elecciones 1979, 1987 y 1989, Ayuntamiento de Alcobendas,
enero 1990.
Estudio Sociolgico de las Elecciones en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas,
febrero 1991.
Estudio Poltico Elecciones Mayo 1991, Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1991.
Imagen del Ayuntamiento y los Lderes Polticos, Ayuntamiento de Alcobendas, abril
1991.
Televisin Local I, Ayuntamiento de Alcobendas, marzo 1992.
Alcobendas. participacin y Voto en las Elecciones Europeas, Ayuntamiento de Alcobendas, julio 1994.
366
PUBLICACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS CONSULTADAS
Usuarios del Patronato Sociocultural y Deportes. Explotacin Banco de Usuarios

1994-95, Ayuntamiento de Alcobendas, febrero 1996.
Informe de las Reclamaciones, Ayuntamiento de Alcobendas, mayo 1995.
Actitudes ante la Fiscalidad. Proyecto Alcore, Ayuntamiento de Alcobendas, mayo
1997.
La Calidad de los Servicios Sociales Municipales, Ayuntamiento de Alcobendas, diciembre 1997.
Encuesta de Evaluacin de Polticas Municipales. rea de Infancia, Ayuntamiento de
Alcobendas, junio 1998.
Estudio de Imagen del Ayuntamiento de Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, febreo 1995.
Comparacin Resultados Electorales por Secciones Censales (1991, 1993, 1994,
1995), Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1995.
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Valoracin de la Gestin Municipal. Expectativas de Voto, Ayuntamiento de Alcobendas, marzo 1997.
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d)
LIBROS
Vivir en Alcobendas. Estructura Social y Conflicto, Ayuntamiento de Alcobendas,

1992.
Asociacionismo en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, 1994.
e)
DOCUMENTOS OFICIALES
Memorias de la Secretara del Ayuntamiento de Alcobendas, aos 1979-2002.
367
ISBN 84-7351-262-6
9 788473 512626
P.V.P.
22,00
(IVA incluido)
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DE ADMINISTRACIONES
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ngel Iglesias Alonso

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA:

NGEL IGLESIAS ALONSO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO

Catlogo general de publicaciones oficiales:

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Este trabajo se ha iniciado y gestado gracias a numerosas personas que,

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

Asimismo a los expertos, profesores y doctorandos del Seminario de Tesis

CAPTULO 1. GOBERNANZA Y SISTEMA POLTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL ..........................................................................

1.1. La gobernanza como punto de partida y marco analtico de la

CAPTULO 2. EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL

2.1. El gobierno local en la perspectiva comparada ............................

2.2.1. La municipalizacin del Estado: ciudades y gobiernos

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

3.6.1. Los actores pblicos ........................................................

4.1. Participacin y movilizacin ciudadana: la articulacin de la sociedad civil local ...........................................................................

4.1.1. El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Tercer Sector .........................................................................

4.3. Los partenariados y los consorcios como regulacin poltica del

5.1. El proceso de transformacin organizativa: estrategias, tcticas y

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

5.3. La implantacin de las innovaciones administrativas ...................

CAPTULO 6. CONCLUSIONES: EL PERFIL DEL MODELO DE

6.1. El perfil del proceso de gobernanza y modernizacin administrativa ................................................................................................

6.2. Los efectos/resultados del proceso ...............................................

6.2.1. Los efectos para el ciudadano: democracia y servicios

6.2.2. La rentabilidad poltica: Reeleccin del Alcalde .............

La configuracin del capital social local .........

6.2.4. Profesionalizacin de la Funcin Pblica local ...............

6.2.4.1. Procedimientos vinculados a la obtencin de

6.2.5. Una nueva identidad socio-espacial para la ciudad .........

PUBLICACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS

OPORTUNIDAD, PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS DE ESTE

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGA Y RELEVANCIA

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGA Y RELEVANCIA

DELIMITACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGA Y RELEVANCIA

La gobernanza se deja entender como: a) en sentido amplio, un mtodo o

TESIS DE ESTE TRABAJO Y ESTRUCTURA DEL MISMO

As pues, en el marco de la gobernanza local, la tesis que se sostiene en este

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGA Y RELEVANCIA

organizativa o cambios administrativos que facilitan la gobernanza; el sexto y

METODOLOGA Y TCNICAS DE INDAGACIN

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

Observacin participante activa

Se han analizado los programas polticos del partido con mayora en el

PROBLEMTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGA Y RELEVANCIA

Se ha tenido acceso al anlisis de los grupos de discusin realizados por el

Encuestas realizadas por el Ayuntamiento a los ciudadanos.

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

Y, finalmente, porque este trabajo puede contribuir, modestamente, a dotar

LA GOBERNANZA COMO PUNTO DE PARTIDA

En el mbito de las ciudades, la interdependencia entre economa, sociedad

GOBERNANZA E INNOVACIN EN LA GESTIN PBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

GOBIERNO, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

GOBERNANZA Y SISTEMA POLTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL

cuanto contribuye a la creacin de capacidad de accin, la gobernanza es, por