Gillespie, Charles, Louis Goodman, Juan Rial, Peter Winn, Uruguay y la democracia, T.

III,
Montevideo: Ediciones de la Banda Oriental, 1985.
TRANSICION Y RESTAURACION DEMOCRATICA1
Luis E. Gonzlez**

La restauracin democrtica uruguaya culmin en marzo de 1985. La fecha representa

un punto crucial de un proceso relativamente prolongado. Esto significa que el orden autoritario precedente no desapareci en un instante preciso. En los ltimos meses de 1984, incluso
antes de las elecciones, el rgimen se haba liberalizado considerablemente; a la inversa, no
todas las condiciones que se supone caracterizan normalmente a la democracia estaban efectivamente presentes a partir de marzo de 1985. En sntesis: ni puro autoritarismo antes, ni democracia perfecta despus.
En este sentido, pues, la fecha sealada como culminacin de la restauracin democrtica tiene algo de arbitraria. Pero no es exactamente arbitraria. Las elecciones de noviembre
constituyeron una derrota aplastante para las fuerzas que expresaban al menos en alguna medida cierta continuidad poltica con el rgimen autoritario. Slo obtuvieron una dcima parte
de los votos vlidos, lo que a su vez equivala a un 9 % de los habilitados para votar. Las elecciones tuvieron candidatos proscriptos, pero todos los partidos relevantes compitieron en
ellas, salvo el Partido Comunista, que debi participar indirectamente. El Parlamento y el Presidente popularmente elegidos tomaron posesin de sus cargos el 15 de febrero y el 1 de marzo respectivamente. En marzo tambin, por ltimo, fueron liberados todos los presos polticos
que existan en el pas: el Parlamento vot una ley, el Presidente la promulg, el Ministro de
Defensa trasmiti las rdenes del caso, y los militares las cumplieron. La liberacin de los
presos polticos simboliz as la vigencia de un nuevo orden. Algunos opinaron que la medida
fue excesivamente generosa, y otros opinaron que debera haberse declarado una amnista
general e irrestricta, pero la mayo1

Agradecemos a la Fundacin Friedrich Ebert por el apoyo prestado a la investigacin en que se basa este artculo: Los partidos, fracciones, metas, ideologas, programas, planes. Las opiniones vertidas son responsabilidad exclusiva del autor.

102
ra consider que la forma de resolver el problema fue satisfactoria para la pacificacin del
pas.(l)
Por razones que expondr ms adelante, creo que el punto de partida del proceso de
restauracin democrtica culminado en marzo de 1985 fue el plebiscito constitucional de noviembre de 1980. Este perodo de cuatro aos y medio es, pues, la transicin desde el autoritarismo a la democracia. Para encontrar los factores que determinaron o al menos posibilitaron la restauracin democrtica es necesario estudiar esa transicin. Ese es el propsito de
este ensayo.
El estudio de la transicin tambin puede encararse de otras maneras. Si la democracia
es irrelevante, o al menos la definicin de democracia que empleo aqu lo es, esta forma de
estudiar la transicin tambin es irrelevante. Es posible sostener, por ejemplo, que lo verdaderamente importante en cualquier proceso histrico y por tanto tambin en la transicin uruguaya contempornea del autoritarismo a la democracia es la comparacin de los balances
de fuerza iniciales y finales de ciertos actores sociales y/o polticos: si A o B ganaron o perdie-

ron posiciones a expensas de C o D. De ah la necesidad de subrayar la arbitrariedad normativa de mis premisas.

Parte de esa arbitrariedad depende de la definicin de democracia. La que uso aqu es
relativamente comn en el pensamiento poltico contemporneo, pero no es la nica posible.
Un orden poltico es democrtico si (a) pueden constituirse en l actores polticos opositores,
y esos actores, pueden, de hecho y de derecho, difundir su discurso y buscar el apoyo de la
poblacin, y (b) la poblacin decide, tambin de hecho y de derecho, cul o cules de esos
actores gobiernan. Es fcil ver que estos dos requisitos generales implican a su vez el conjunto de libertades y derechos (individuales y colectivos) normalmente enumerados como caractersticos de las democracias liberales.
No creo que esta definicin carezca de problemas, pero s creo que es la ms til de las
disponibles. Por un lado, forma parte naturalmente de una larga tradicin del pensamiento
poltico occidental. Esto la hace culturalmente no neutral, pero a la vez la hace heredera del
vigor y la riqueza intelectuales de esa tradicin. Por otro lado, contemporneamente se han
acumulado argumentos y evidencias empricas que arrojan considerable luz sobre las caractersticas y condiciones de
(1) Al menos en Montevideo. La encuesta de opinin pblica de Equipos Consultores encontr que el 68% de los
montevideanos era partidario de liberar a todos los presos polticos (no de amnistiarlos). Luego de la decisin
parlamentaria slo el 16% se manifest insatisfecho con ella (Serie Estudios de Opinin Pblica, Informe Mensual nro. 5, mayo 1985).

103
posibilidad de un orden poltico tal. En particular, democracias en este sentido requieren necesariamente ciertos grados de modernizacin social y desarrollo econmico. En Amrica Latina algunos pases satisfacen esos requisitos y otros no; Uruguay es uno de los que los satisfacen. Por ltimo, y ste es para m un punto decisivo, las dos condiciones son estados de cosas
intrnsecamente deseables. No son suficientes por s solas para caracterizar una sociedad justa,
pero son necesarias para ese fin. No son condiciones a superar, en ningn sentido razonable
del trmino. Son metas a construir y consolidar. Su realizacin histrica es relativamente reciente e imperfecta.(2)
Los anlisis de las causas de la redemocratizacin han mencionado al menos seis grupos de factores relevantes. No hay acuerdo sobre las formas especficas a travs de las cuales
los distintos factores incidieron en el proceso de redemocratizacin. Los desacuerdos son tan
amplios que los mismos factores que para algunos aceleraron o fueron necesarios para la redemocratizacin son vistos por otros como retardndola o bloquendola parcialmente. Tres de
estos seis grupos de factores son externos: (i) el aislamiento internacional y las presiones ejercidas sobre el rgimen autoritario; (ii) el efecto de los procesos de apertura poltica en Argentina y Brasil, y (iii) el impacto de la crisis econmica comn a todos los pases del Cono Sur.
Los restantes son internos: (iv) la presin popular; (v) la accin de las lites civiles, y de los
lderes polticos en particular, y (vi) la accin de los militares.
La polmica acerca del efecto que estos factores tuvieron sobre el proceso redemocratizador es importante al menos por dos razones. En primer lugar, porque el caso uruguayo
constituye un aporte importante a una literatura comparativa aun muy escasa sobre este tipo
de procesos. En segundo lugar, porque los juicios sobre la incidencia de muchos de los factores recin mencionados sobre el proceso de redemocratizacin condicionan de alguna manera
las decisiones polticas que ahora buscan consolidar la democracia.
Hay quienes sostienen, por ejemplo, que el rol de las FFAA en la transicin fue enteramente negativo. Segn esta opinin, la salida democrtica fue de hecho impuesta a unas
FFAA polticamente derrotadas que ya no tenan ms margen de maniobra. Si esto fuera efectivamente as, la poltica militar del gobierno democrtico parece relativamente simple: se

reduce a consolidar el control civil sobre las FFAA. Pero tambin se ha sostenido que la salida
fue verdaderamente pactada entre el liderazgo opositor y la cpula militar. Las FFAA podan
estar polticamente derrotadas, pero su margen de maniobra no
(2) La exposicin clsica del argumento es la de Dahl (1971).

104
era (o al menos an no era) nulo. Si esto fuera efectivamente as, la poltica militar del gobierno democrtico no es en absoluto simple. No es posible consolidar un control inexistente;
primero hay que crearlo.
Como queda dicho, este ensayo se propone establecer cules fueron los factores que
determinaron o posibilitaron la restauracin democrtica partiendo de un anlisis de la transicin. La transicin misma puede ser dividida en cinco etapas fundamentales: 1) el plebiscito
de noviembre de 1980; 2) la negociacin y posterior aprobacin del Estatuto de los Partidos
Polticos; 3) las elecciones internas de 1982 en el Partido Colorado, el Partido Nacional y la
Unin Cvica, llevadas a cabo en el marco del nuevo estatuto; 4) el acuerdo (o pacto) del Club
Naval, que estableci el marco en que se realizaron las elecciones de noviembre de 1984, y 5)
las elecciones mismas. Las secciones siguientes examinan estas etapas prestando especial
atencin a los seis grupos de factores ya mencionados. La primera seccin describe las caractersticas generales del rgimen autoritario hasta el plebiscito de 1980.
1. Dictadura comisarial y ensayo fundacional
Para explicar por qu el plebiscito de 1980 es el punto de partida de la transicin es
necesario situar la transicin misma en un contexto ms amplio. Por razones que resumir a
continuacin, la poltica de los doce aos del rgimen autoritario (1973-1985) muestra a mi
juicio tres perodos claramente diferenciados.(3) El primero comienza con el golpe de Estado
de junio de 1973 y termina en 1976. En l cristalizaron los rasgos que permiten clasificar al
rgimen como burocrtico-autoritario:(4) dominado por las FFAA, suprimi las instituciones
democrticas, excluy poltica y econmicamente a los sectores populares, y encontr sus
principales bases de apoyo en los estratos altos de la sociedad. Estas caractersticas no necesariamente reflejan los propsitos de las FFAA, pero fueron las consecuencias objetivas de su
accin a lo largo de toda la existencia del rgimen. No es esto, pues, lo que caracteriza especficamente a este primer perodo. Lo polticamente distintivo puede resumirse as: entre 1973 y
1976 el rgimen es una dictadura comisarial en el sentido clsico de la expresin. Su propio
discurso lo define como un rgimen de excepcin. No presenta un proyecto poltico propio
para el futuro: se trata de poner la casa en orden
Presento mis razones en un captulo de mi tesis doctoral, en la que estoy trabajando actualmente. Aqu
slo resumo mi punto de vista.
(4) En el sentido de ODonnell (1973)
(3)

105
para reconstruir luego la democracia, o al menos alguna clase de democracia. Seguramente ni
los actores ni los observadores crean que el trmite iba a ser tan sencillo como la frase anterior sugiere, pero lo cierto es que en ningn momento se propone algo diferente, y que los
mensajes y documentos del rgimen expresan reiteradamente su carcter transitorio. Un observador insospechable de benevolencia hacia el rgimen, Zelmar Michelini, escribi en marzo de 1976 que al principio en el gobierno y las FFAA todos estaban de acuerdo en que el
proceso golpista no deba continuar ms all del 1 de marzo de 1977, fecha lmite fijada por
quienes haban producido la situacin de fuerza. Recin a mediados de 1975 comenz a

tomar fuerza en el ejrcito... la tesis de que no deba interrumpirse el gobierno de facto; esta
idea se habra impuesto rpidamente. En marzo de 1976 las FFAA aparentemente an no haban decidido qu camino tomar, en parte porque los EE.UU., cuya influencia (era) grande,
apoyaban la realizacin de elecciones en los plazos previstos por la Constitucin, y en parte
porque de continuarse la situacin de facto deba decidirse si Bordaberry seguira o no como
presidente.(5) En suma: el perodo puede caracterizarse como dictadura comisarial porque el
propio rgimen se autodefina en esos trminos aunque no con esas palabras, obviamente
y porque hasta los opositores, o al menos buena parte de ellos, lo vean de esa forma.(6)
La indecisin que Michelini perciba en marzo de 1976 se resolvi rpidamente. Las
elecciones fueron suspendidas (y por tanto el rgimen de facto mantenido), pero Bodaberry
fue derribado. La cada de Bordaberry y las circunstancias que la rodearon han sido interpretadas de distintas maneras. Desde el punto de vista jurdico se ha hablado de un segundo golpe de estado. En trminos sustantivos se ha dicho que aqu culmin el proceso de ascensin
poltica de las FFAA y comenz la dictadura estrictamente militar que se prolongara hasta
1984.(7) Anlogamente, segn Juan Rial el enfrentamiento
(5)
Zelmar Michelini, en un informe sobre la situacin uruguaya escrito a mediados de marzo de 1976 y
publicado en Cuadernos de Marcha (Tercera poca. 1:1, junio de 1985) con cartas suyas dirigidas a Carlos Quijano, Michelini era un observador particularmente agudo y bien informado. Por eso su memorndum es un documento histrico valioso: no slo por lo que ensea sobre cmo fueron las cosas, sino tambin sobre cmo las
cosas eran percibidas por los testigos relevantes.
(6)
Aguiar(1985, p. 42) observa que al principio las FF.AA. pudieron minimizar sus conflictos internas y
maximizar sus apoyos externos con una doble promesa de tranquilidad y programa, y agrega que el compromiso de transitoriedad determin... una base de legitimidad interna y externa.
(7)
Torres (1985), p. 170.

106
Bordaberry-FFAA supuso una opcin bsica en la que Bordaberry defendi la vieja posicin expresada por Cicern: cedant arma togae.(8) La derrota de Bordaberry es por tanto la
victoria de las FFAA. Todo esto presupone un enfrentamiento entre partes en el cual la faccin
que termina imponindose es militarista, no slo militar. Sin embargo, los mismos autores
sealan otras caractersticas de este conflicto a primera vista difcilmente coherente con las
recin apuntadas. Para Cristina Torres el resultado final del enfrentamiento mostr a las FFAA
otra vez rehenes de la legitimidad de tipo democrtico-representativo, porque los argumentos esgrimidos al derrocar a Bordaberry defienden a los partidos, a la Constitucin y a la
afirmacin de la voluntad (del pueblo) a travs del voto.(9) Rial va an ms all: no slo el
propsito de Bordaberry se acercaba notoriamente a un rgimen corporativo, sino que las
FFAA pensaban en la necesidad de buscar una salida democrtica sobre la base de la rehabilitacin de los partidos tradicionales.(10)
Si el rgimen puede caracterizarse correctamente como burocrtico-autoritario desde
1973 en adelante, esto es, dominado por las FFAA como institucin, el conflicto planteado en
el prrafo anterior es ms aparente que real. Creo que ste es el caso, y que despus de 1976
no hay ni ms ni menos dictadura militar que la existente desde 1973; tampoco creo que
Bordaberry defendiera el punto de vista de Cicern. A mi juicio el contenido ideolgico explcito del diferendo Bordaberry- FFAA confunde lo que realmente ocurre en 1976. Hay all un
conflicto ideolgico, como los autores citados sealan correctamente, y ese conflicto es importante desde varios puntos de vista, pero considerado como episodio central proporciona
una seal equivocada. Dicho brevemente, en 1976 las FFAA zanjan las cuestiones pendientes
descriptas por Michelini y definen un rumbo. Ms all de los detalles, no necesariamente decididos todos ellos en 1976, ese rumbo apuntaba hacia un orden cualitativamente diferente de
la democracia liberal. Ese orden no coincida con el imaginado por Bordaberry. Se trataba
ms bien de una democradura. Mantena caractersticas formales y sustantivas propias de un

orden democrtico, pero con sus potencialidades recortadas, restringidas en formas compatibles con los principios democrticos. La versin final y ms completa de ese nuevo orden es
el
Rial (1984, Tomo I), p. 70.
Torres (1985), p. 170. Segn Torres la dictadura militar busca perpetuarse con el apoyo popular, contradiccin que en el largo plazo resulta uno de los elementos de su derrota poltica (loc. cit.).
(10)
Rial (1984, Tomo I), p. 70.
(8)
(9)

107
proyecto plebiscitado en noviembre de 1980. Si el perodo anterior (1973-76) es la dictadura
comisarial, el que se abre en 1976 puede llamarse, con propiedad, el ensayo fundacional. El
nombre alude a lo que Manuel Antonio Garretn llam proyecto fundacional del rgimen
autoritario chileno, pero prefiero hablar de ensayo y no de proyecto para sealar algunas
diferencias sobre las que ms adelante volver. (11)
Este carcter fundacional del periodo 1976-1980 se aprecia fcilmente a travs de varias dimensiones. En primer lugar, a travs de las formas y contenidos de los actos jurdicos
que lo inauguran. Los Actos Institucionales, comenzando por el N 1, que suspendi las elecciones que debieron realizarse en noviembre de 1976, son actos unilaterales de las FFAA.
Estos Actos se autoasignan poder constituyente, siguiendo el precedente brasileo, pero innovan respecto a todos los gobiernos de fuerza que existieron en el pas, que slo establecieron
normas legislativas, sin pretender facultades constituyentes. Este es un punto particularmente
importante a la luz del burocratismo y formalismo usualmente atribuido a las FFAA uruguayas.(12) Los primeros actos crearon rganos desconocidos en la tradicin jurdica uruguaya;
uno de ellos, el Consejo de la Nacin, deba actuar como Asamblea Constituyente. Crearon
tambin un Ministerio de Justicia, e institucionalizaron el rol poltico dominante de las FFAA
a travs del Consejo de Seguridad Nacional (COSENA). El Acto Institucional N 4 proscribi
a 15.000 polticos por 15 aos, impidindoles participar en actividades polticas. En Brasil
slo 500 ciudadanos fueron afectados por la misma medida. Teniendo en cuenta la diferencia
de poblacin, si en Brasil se hubiera aplicado el mismo rigor que en Uruguay los brasileos
privados de sus derechos polticos deberan haber sido medio milln, no los 500 efectivamente sancionados.(13)
En segundo lugar, algunos de los aspectos ms oscuros de la poltica represiva del
rgimen autoritario tambin apuntan en la misma direccin. El 16 de julio prximo pasado la
Cmara de Diputados resolvi por unanimidad enviar a la Suprema Corte de Justicia y al Poder Ejecutivo un extenso informe elaborado por una de sus comisiones sobre la desaparicin
de 25 uruguayos. El informe concluye con plena conviccin moral que existen elementos
suficientes, claros indicios y presunciones, de la comisin de graves delitos penaGarretn (1983).
Amarillo (1984), esp. pp. 53 y ss.
(13)
Gillespie (1985, p. 8) observ que en relacin a la poblacin los uruguayos habran sido privados de sus
derechos polticos mil veces ms que los brasileos.
(11)

(12)

108
les. La mayora de estas desapariciones tuvo lugar luego de la intervencin de efectivos de
las denominadas Fuerzas Conjuntas... (y) ...muchos de ellos habran sido vistos por ltima
vez, detenidos en establecimientos militares. En particular, la mayora de los casos ocurrieron en el perodo de tiempo comprendido entre los aos 1975 y 1978.(14) La fecha inicial es
la que segn Michelini corresponde a la decisin de continuar el rgimen de facto. El propio
Michelini fue secuestrado y asesinado en Buenos Aires en mayo de 1976, junto con Hctor
Gutirrez Ruiz. La coincidencia de las fechas no necesariamente indica un nico conjunto de

decisiones y decisores. Pero s sugiere que hubo decisiones en materia de poltica represiva
que voluntaria o involuntariamente condujeron a esos resultados. Para el presente propsito el
punto relevante es que esas decisiones habran sido tomadas en 1975, dos aos despus del
golpe de estado.
Distintos indicadores, pues, apuntan a una misma conclusin: en 1976 cristaliza un
cambio cualitativo del rgimen autoritario inaugurado en 1973. All se define el perfil del
rgimen a construir, se acelera una poltica represiva presumiblemente destinada a desbrozar
el camino del nuevo orden, y se establecen un conjunto de etapas y plazos. La dictadura comisarial abre paso al ensayo fundacional del rgimen. Ensayo, y no proyecto fundacional, al
menos por dos razones. En primer lugar, la idea de proyecto fundacional est asociada en la
prctica al caso chileno y en particular al uso que de ella hace Garretn. En segundo lugar, si
bien los proyectos de reforma constitucional plebiscitados en Chile y Uruguay en 1980 tienen
muchos puntos comunes, la mayora si no todos de los comentaristas que compararon al
menos implcitamente los dos casos han sealado que el rgimen uruguayo careca de un
proyecto fundacional. (15) Esta es, precisamente, una de las razones mencionadas para explicar las caractersticas de la transicin uruguaya del autoritarismo a la democracia. Creo
que, por comparacin con Chile, el argumento es correcto; de ah que prefiera hablar de ensayo y no de proyecto. La distincin no es, me parece, una simple sutileza terminolgica.
Muchos aspectos del texto constitucional uruguayo de 1980, y tambin la forma en que se
llev a cabo el plebiscito, muestran que la democradura proyectada era un hbrido. Intentaba conciliar tradiciones polticas nacionales con elementos de lo que podramos sintetizar a
falta de mejor expresin como la doctrina de seguridad nacional. El ms visible no
necesariamente el ms importante de los componentes tradi(8)
(9)

Bsqueda, 17 al 24 de julio de 1985.

Por ejemplo, Gillespie (1985), p. 33.

109
cionales era el rol asignado a los partidos, de hecho inexistente en Chile. Sin embargo, estas
diferencias, particularmente importantes para una perspectiva comparativa, no deben velar lo
que efectivamente existi y caracteriza al perodo 1976-1980: un ensayo fracasado de fundar
una democradura.
2. La apertura inesperada
El proyecto de reforma constitucional plebiscitado en 1980 fue el modelo final del orden deseado por el rgimen autoritario. El proyecto fue rechazado por el 57% de los votos
vlidos, y con este rechazo se cerr el ensayo fundacional del rgimen. An ms: el resultado
del plebiscito desautoriz todas las iniciativas fundacionales de las FFAA, porque las disposiciones transitorias del proyecto incluan los Actos Institucionales, supeditando su legitimidad a la decisin del electorado.
El resultado del plebiscito sorprendi a la mayora de los observadores. No existen
precedentes comparables, ni en el pas ni fuera de l, de derrota oficialista en un contexto tan
speramente autoritario como el del Uruguay de 1980. Las condiciones en que se desarroll la
breve campaa previa al plebiscito fueron severamente desiguales; las posibilidades de expresin de la oposicin fueron muy limitadas. Hubo, pues lo que se podra llamar fraude estructural. Pero no hubo fraude directo, esto es, adulteracin de los resultados; al da siguiente del
plebiscito el gobierno anunci su derrota.
Por qu fue derrotado el proyecto del rgimen? Esta pregunta involucra dos problemas diferentes: en primer lugar, por qu las FFAA se colocaron a s mismas en una posicin
en la que podan ser derrotadas polticamente, y aceptaron luego la derrota; en segundo lugar,

por qu fueron efectivamente derrotadas esto es, por qu el electorado vot contra ellas.(16)
En cuanto al primer problema, los factores relevantes parecen haber sido los siguientes: (I) el
efecto de la cultura poltica nacional sobre el cuerpo de oficiales; (II) las formas en
(16) En 1982 escrib un ensayo sobre estos temas cuyas conclusiones fueron corroboradas, a mi juicio, por los
acontecimientos posteriores. Aqu me limito a resumir parte de esas conclusiones. Termin una primera versin
en febrero de 1982. presentada en la 10a Conferencia Anual de la Latin American Studies Association en marzo
de 1982 y publicada (en versin inglesa) en 1983 en la Latin American Research Review (vo. 18, n. 3). Una segunda versin, bastante ms extensa, fue redactada antes de las elecciones internas de 1982, y fue publicada en
Montevideo en 1984 (Gonzlez. 1984).

110
que las FFAA racionalizaron su actuacin poltica, que subrayaban el carcter excepcional de
su intervencin y su condicin de defensores de la nacin y no de intereses sectoriales de
ningn tipo; (III) el carcter estrictamente colegiado de la cpula de las FFAA, que impona
un proceso de negociacin continua y poda, por tanto, producir el curioso (o perverso, desde el punto de vista de la lgica autoritaria del rgimen) efecto de asignar un rol arbitral al
electorado, y (IV) el comparativamente bajo prestigio de la institucin militar en la sociedad
uruguaya y su aislamiento relativo. Todos estos factores contribuyen a explicar por qu las
FFAA llevaron adelante el plebiscito y por qu aceptaron su derrota. (17)
Por qu rechaz el electorado la propuesta del rgimen? Razones que no cabe repetir
aqu me llevaron a concluir en 1982 que el plebiscito se caracteriz por la importancia del
voto propiamente poltico y por la claridad del contraste existente entre las dos alternativas.
Los votantes del no realmente se pronunciaron, por encima de mltiples matices y diferencias, en contra del orden autoritario y a favor de la redemocratizacin.(18) El plebiscito no
fue, pues, un plebiscito contra la poltica econmica del gobierno. Evidencias recientes confirman esta tesis. En mayo de 1985, el 44% de los montevideanos opinaba que las violaciones
de los derechos humanos haban sido uno de los dos principales defectos del rgimen anterior.
En segundo lugar aparece la destruccin de la democracia, sealada por el 38% de los entrevistados. La primer crtica economicista aparece recin en tercer lugar (35% de los entrevistados vieron la cada del salario y las jubilaciones como uno de los dos principales defectos
del rgimen).(19) Es necesario tener presente, adems, que la situacin econmica en 1984-85
era mucho peor que la de 1980.
Esto tena consecuencias obviamente favorables para las perspectivas de la redemocratizacin, como los hechos posteriores confirmaron. El plebiscito tambin permiti algunas
conclusiones sobre las tendencias del electorado. En primer lugar, la derecha (la mayora colorada y la minora blanca en las ltimas elecciones realizadas antes del plebiscito, las de
1971) haba apoyado el s, y el centro y la izquierda el no. La derecha haba obtenido el
37% de la votacin nacional en
El ltimo punto es particularmente importante a la luz de la experiencia chilena (Gonzlez, 1985). En
Chile hubo fraude directo, adems del fraude estructural, como recientes declaraciones del General Leigh volvieron a poner en evidencia.
(18)
Gonzlez (1984), p. 21.
(19)
Equipos Consultores, Serie Estudios de Opinin Pblica, Informe Mensual nro. 6, julio 1985.
(17)

111
1971, y el s obtuvo el 43% en 1980. Teniendo en cuenta que el fraude estructural debi
producir ms votos oficialistas que los esperables en condiciones realmente competitivas, los
seis puntos de presunta mejora de la derecha no parecan particularmente llamativos. En segundo lugar, el examen de los resultados a nivel departamental mostr que el pronunciamiento de los principales lderes no haba decidido el plebiscito: la discusin entre el s y el no

cruz a travs de todos los grandes grupos polticos excepto la izquierda, no solamente a
nivel de los lderes, sino tambin de los votantes. En consecuencia, la recomposicin del
electorado es un hecho. Los datos tambin sugeran que la izquierda, o al menos su electorado potencial, no haba aumentado en forma significativa. Si esto era as, la recomposicin del
electorado era un proceso que transcurra dentro de los lmites de los partidos tradicionales.(20)
3. La oposicin legalizada
La derrota de noviembre de 1980 abri un perodo de suspenso, cerrado por la revisin
del cronograma. En setiembre de 1981 asumi un nuevo gobierno, que tambin sugera una
seal equivocada: tena a su frente a un militar, el primero que asuma la presidencia desde el
golpe de Estado de 1973. Por aadidura, ese militar el General Gregorio Alvarez haba
jugado un papel importante en los acontecimientos de 1973. El nuevo gobierno, sin embargo,
deba durar tres aos y medio, hasta marzo de 1985. Deba reorganizar la vida de los partidos
polticos, que a su vez deban competir en las elecciones que deban celebrarse en 1984. Deba, en sntesis, devolver el poder a los civiles.
El primer paso fue la negociacin relativa al estatuto de los partidos polticos. El estatuto que las FFAA buscaban no era, por muchas razones, el que los partidos podan considerar
adecuado. Con la izquierda fuera de juego, la mayora blanca expuso sus puntos de vista pero
se mantuvo al margen. Los colorados transaron, pero pareca claro que las FFAA no podan
tirar demasiado de la cuerda si realmente buscaban alguna clase de acuerdo con las elites polticas o al menos con una parte importante de ellas.
Los que se haban mantenido al margen participaron, sin embargo, en el proceso de
reconstruccin oficial de los partidos va el nuevo estatuto. El 60,5% del electorado vot en
las elecciones internas de los Partidos Colorado, Nacional y Unin Cvica. El resultado fue
(20) Gonzlez (1984), pp. 28-29.

112
an ms adverso para el rgimen que en 1980. Los sectores opositores dentro de cada uno de
los dos grandes partidos triunfaron ampliamente: 76,2% en el Partido Nacional y 69,7% en el
Partido Colorado... mientras en 1980 el 42% de los votos lo favoreci, el rgimen obtuvo en
1982 el 22,7%, tomados los sectores blancos y colorados que lo apoyaban.(21)
La derrota del rgimen, aunque esta vez indirecta, fue an mayor que la de 1980. La
oposicin ms intransigente la mayora blanca apareca como la gran triunfadora, porque
su victoria haba sido aplastante dentro del Partido Nacional, y porque el Partido Nacional en
su conjunto haba recibido ms votos que el Partido Colorado a travs de todas sus fracciones.
Los blancos haban ganado, aunque obviamente blancos y colorados no competan entre s.
Al interior del Partido Colorado, la mayora de 1971, que haba sido favorable al rgimen autoritario, pas a ser la minora en 1982. Gillespie encontr una correlacin baja entre esas dos
votaciones (la de 1971 y la de 1982), pero encontr una correlacin alta entre la votacin de la
ahora minora colorada en 1982 y el voto por s en 1980 qu como se recordar,
haba sido la posicin del grupo. La recomposicin del electorado mencionada en la seccin
anterior slo haba acentuado como efecto neto la tendencia preexistente en el Partido
Nacional, pero haba alterado la relacin de fuerzas al interior del Partido Colorado, puesto
que, como seala Gillespie, esa combinacin de correlaciones sugiere que la estructura interna
del voto colorado haba cambiado entre 1971 y 1980, y no entre 1980 y 1982.(22)
En trminos generales, el resultado ms importante del proceso poltico que comenz
con la derrota del rgimen en el plebiscito de 1980 y termin con las elecciones internas de
1982 es ste: el rgimen haba transformado a la oposicin en su nico interlocutor poltico

legtimo a travs de su propia legalidad. La accin de las nuevas reglas de juego impulsadas
por el rgimen produjo ese resultado. De all en adelante el rol de los grupos civiles afines al
rgimen pas a ser secundario o nulo a travs de toda la compleja red de negociaciones subsiguientes.
4. La oposicin triunfante
El ao siguiente, 1983, no defini la situacin. Las conversaciones desarrolladas en el
Parque Hotel entre las FFAA y la oposicin fueron tiles, sin embargo, porque sugirieron a las
partes cules podan ser
(21)
(22)

Rial (1984, Tomo I),p.81.

Gillespie (1985), p. 20.

113
los puntos verdaderamente no negociables para sus adversarios. El rgimen hizo ruidos amenazantes luego del fracaso de las negociaciones del Parque Hotel, pero en la prctica era visible una cierta liberalizacin. En la segunda mitad del ao, una agitacin social desconocida
desde 1973 pas al centro del escenario, comenzando con una caceroleada en agosto y culminando con un acto pblico masivo en noviembre. Enero de 1984 presenci el primer paro
general en diez aos. Tambin aqu, como luego del acto de noviembre, la reaccin verbal del
gobierno fue muy fuerte: el Plenario Intersindical de Trabajadores fue ilegalizado. Su direccin, sin embargo, no fue detenida.
El resto es historia muy reciente y ampliamente conocida. Los acontecimientos polticos centrales fueron el retorno de Wilson Ferreira, el acuerdo o pacto del Club Naval, negociado entre las FFAA por un lado y los colorados y la izquierda, ms la pequea Unin Cvica,
por el otro, y las elecciones de noviembre. Las razones de la centralidad de estos acontecimientos no son, sin embargo, del todo obvias. El retorno de Wilson Ferreira fue importante
porque mostr que las FFAA controlaban la situacin. Luego de marzo de 1985 la detencin
de Ferreira fue ampliamente ridiculizada; esto puede oscurecer el xito de la accin represiva
de las FFAA. En vsperas del retorno de Ferreira en muchos crculos influyentes y bien informados se daba por sentado que el gobierno caera: no lo apoyaba nadie, se saba o supona
que en las FFAA haba opiniones divergentes sobre los caminos a seguir, y se admita que
Ferreira era el caudillo poltico ms importante del pas. Sin embargo, Ferreira fue detenido e
internado en un cuartel del interior del pas sin costos visibles para el gobierno, y permaneci
preso hasta despus de las elecciones. El propio Ferreira resumi correctamente la situacin
en un reportaje realizado tiempo despus de su liberacin: hablando a propsito del momento
adecuado para su retorno al pas, coment que si hubiera vuelto un ao antes habra estado
preso un ao y medio en lugar de seis meses.
Las razones por las cuales el acuerdo o pacto del Club Naval fue uno de los acontecimientos decisivos son ms claras. En primer lugar, concret la realizacin efectiva de las
elecciones de noviembre y las condiciones en que se realizaron. En segundo lugar, hasta sus
crticos, al denominarlo pacto, lo muestran como una transaccin entre posiciones diferentes, ninguna de las cuales domina a la otra. En la prctica, las FFAA no cedieron en dos cosas:
por un lado, vetaron la candidatura del lder poltico ms influyente del pas, que no haba
vacilado en negociar con los comunistas en el exilio; las dos cosas juntas lo hacan doblemente peligroso desde el punto de vista de las FFAA. Por otro lado, se reservaron un lapso de
tiempo prudencial, si no de
114

relativa autonoma institucional, al menos poniendo ciertos lmites a la capacidad de manipulacin de sus mandos por parte del poder civil. Estos son los puntos centrales: en casi todo lo
dems en trminos sustantivos cedieron, aunque las formas pueden disimularlo. Desde el punto de vista de sus adversarios civiles la situacin es estrictamente simtrica. Ganaron en casi
todo, con dos salvedades importantes. La concesin ms problemtica no fue, me parece, el
margen de maniobra interno concedido a las FFAA, sino el veto sobre Ferreira. El veto a Seregni, lder de la izquierda, no es comparable, porque nadie supona que la izquierda tuviera
chance real de ganar la eleccin. Pero el Partido Nacional, y sobre todo el Partido Nacional
con su caudillo al frente, s la tena. Los polticos que pactaron, entonces, cedieron la cabeza
de su principal rival, no la propia. Esto pudo tener consecuencias graves para el proceso redemocratizador. Sus consecuencias potencialmente ms negativas no se concretaron, en parte
por el resultado de la eleccin y en parte por el rumbo poltico tomado por la direccin del
Partido Nacional, pero esto no quiere decir que su costo haya sido totalmente cancelado.
En tercer lugar, el acuerdo o pacto del Club Naval dej a la izquierda adentro del
sistema poltico, y esto es un resultado a mi juicio muy positivo para el sistema en su conjunto
y para las perspectivas de la redemocratizacin. Esto fue un resultado directo de las necesidades del momento, por un lado, y por otro concret una posibilidad latente desde 1971. Las
elecciones de 1971 inauguraron un sistema de dos partidos y medio, por as decirlo. El medio, la izquierda, adquiri por lo tanto una capacidad de rbitro real del sistema. Cuando los
dos partidos mayores se dividieran en partes ms o menos iguales partido contra partido o
alianzas de fracciones de uno y otro bando contra una coalicin opuesta el medio poda
inclinar la balanza. El clima poltico posterior a 1971 no era propicio para arbitrajes de esta
naturaleza. En 1984, sin embargo, las circunstancias haban cambiado. El Partido Colorado
por s solo no poda cerrar un trato con las FFAA porque no representaba siquiera la mitad del
pas. La posible estabilidad de un pacto semejante en el marco de una apertura democrtica
era harto dudosa. El medio hacia viable el pacto, pero el precio objetivo equivala a dejarlo
adentro del sistema, convertido en una oposicin respetable y por eso mismo potencialmente leal.
Las elecciones mismas, finalmente, para el presente propsito no requieren mayores
comentarios. La minora colorada de 1971, transformada explcitamente en mayora en 1982,
consolid su liderazgo interno y llev a su partido a ganar la eleccin nacional. El 42% pro115
rgimen autoritario entre los votantes de 1980, reducido al 23% en 1982, hc redujo ahora a
apenas el 10%. El sistema de partidos emergente de la eleccin es, estructuralmente, el mismo
de 1971. El orden autoritario lo haba congelado, no destruido.(23)
5. Conclusiones
La sumaria descripcin precedente proporciona un marco para la discusin de los factores
mencionados al principio como influyendo o determinando el curso de la redemocratizacin.
Comenzando por las presiones externas, y en particular potencialmente la ms poderosa de
ellas, la de los EE.UU. Cuando en 1976 comienza el ensayo fundacional del rgimen, la influencia norteamericana se ejerci, infructuosamente, en direccin contraria a la finalmente
asumida por las FFAA. La expectativa de futuro era an peor desde el punto de vista del
rgimen, porque se tema una victoria demcrata en las elecciones presidenciales como
efectivamente ocurri con Crter. A la inversa, cuando la derrota en el plebiscito abri la transicin el viento haba cambiado y las seales eran mucho ms favorables al rgimen.(24) En
los dos momentos, pues, estas seales externas se encaminaban en direcciones opuestas a las
elegidas por las FFAA.

Los efectos de la apertura poltica en Argentina y Brasil tampoco parecen haber sido influyentes en la transicin. Brasil pudo influir en 1971, aunque el curso de los acontecimientos evit
una posible intervencin directa de consecuencias potencialmente catastrficas. Influy tambin en las formas que asumi el ensayo fundacional. Pero los tiempos y etapas claves de la
transicin uruguaya no parecen asociados a la dinmica del proceso brasileo. Anlogas consideraciones valen para Argentina. En 1975-76, cuando la cada de Isabel Pern era inminente, el curso argentino pudo influir a favor del ensayo fundacional, como algunos indicadores
de colaboracin en materia represiva sugieren ms bien ominosamente. Pero desde 1980 hasta
la derrota de las Malvinas claramente no fue as. Tampoco despus: la democratizacin argentina fue demasiado traumtica, y los problemas por ella generados para los militares demasiado espinosos como para influir posiGonzlez (1984), p. 31. Rial (1985) proporciona el cuadro ms completo de los resultados de la eleccin.
Mieres discute acertadamente, a mi juicio, algunos de los aspectos centrales de la breve campaa electoral (Mieres. 1985. esp. pp. 7-18).
(24)
Uno de los Comandantes en Jefe del momento seal pblicamente su satisfaccin con la derrota de
Crter a manos de Reagan indicando que ese hombre (Crter) era un martirio.

(23)

116
tivamente en la transicin uruguaya, que transcurre desde el principio por caminos diferentes
y con su propio ritmo.
En suma, los factores polticos externos fueron a lo sumo secundarios en la determinacin de la transicin uruguaya. Otras opiniones apuntan en el mismo sentido. Segn Torres, la
transicin surge desde adentro mismo del rgimen y como reflejo fundamentalmente de factores internos.(25) Paul Haber seala conclusiones que apuntan en el mismo sentido, compartidas, en trminos generales, por un grupo relativamente amplio de acadmicos uruguayos.
(26)
El problema del impacto de la crisis econmica que afecta a Amrica Latina puede separarse en dos partes. En primer lugar, la crisis no determin el comienzo de la transicin. He
argumentado que el voto en el plebiscito fue esencialmente poltico, pero adems el impacto
de la crisis no era an visible en 1980.(27) Los indicadores macroeconmicos recin comienzan a deteriorarse despus de 1980. En rigor, desde el punto de vista econmico el rgimen
eligi el mejor momento posible para llevar a cabo el plebiscito.(28) En segundo lugar, sin
embargo, el desarrollo de la crisis, ya plenamente visible cuando las elecciones internas de
1982, aceler vigorosamente la prdida de sustento poltico del rgimen, tanto a nivel popular
como entre las elites empresariales. Pienso que ste es un punto sobre el que existe consenso.
Por tanto, y en relacin al conjunto de los factores externos, de mi anlisis surge que la
transicin uruguaya aparece determinada, en lo inmediato, por procesos internos. La crisis
ejerci un efecto acelerador, pero no la determin. Esto no quiere decir que la relativa contemporaneidad de la ola redemocratizadora en el Cono Sur en la que ahora slo falta Chile sea un puro azar. Del mismo modo que hay causas comunes en la emergencia de los
regmenes burocrtico-autoritarios de la regin, tambin existen factores comunes que explican porqu los autoritarismos burocrticos fueron formas inestables de dominacin. Pero esto
es asunto de problemas estructurales comunes, no de mecanismos como el presupuesto por la
teora de los domins. Mi
Torres (1985), p. 173.
Haber (1984), p. 17.
(27)
Fishlow (1983), pp. 6-7.
(28)
Esto no niega la importante cada del salario real entre 1973 y 1980. Pero el ingreso familiar haba cado
menos que el salario real, y la economa continuaba un ciclo de expansin desconocido en los veinte aos previos, expansin que sin duda alentaba expectativas. Jorge Otero Menndez recuerda, por otra parte, que han
(25)
(26)

existido comienzos de transicin sin crisis econmica (como Turqua y Espaa) y, a la inversa, crisis econmicas
importantes que no condujeron a una transicin (Otero, 1985, p. 101).

117
argumento s quiere decir que las formas polticas concretas a travs de las cuales se expresan
esas tensiones estructurales comunes son especificas a cada caso y en principio independientes entre s. Y esto es as porque las maneras de hacer poltica, las culturas polticas de los
distintos casos, son consistentemente diferentes.
Cmo se anudan, pues, los determinantes internos de la transicin? O, dicho de otra
manera, cul es la impronta del estilo especficamente uruguayo de hacer poltica sobre la
transicin?
Los factores internos configuran un tringulo: presin popular, lites polticas civiles,
cpula militar. La cuestin est en cmo se relacionan sus vrtices. Los distintos actores ven
diferentes tringulos. En el discurso poltico de las FFAA la democratizacin es en principio
concedida: el rgimen dispone el retorno a formas democrticas luego de logrados sus fines
polticos, esto es, luego de cerrar el paso al totalitarismo. Pueden haber habido excesos (en el
calor de la represin) e incluso errores polticos (como prolongar la situacin de facto ms de
lo necesario o lo conveniente), pero en lo esencial se es el cuadro.
En la oposicin civil hay diferentes perspectivas. Para buena parte de la izquierda, incluido el liderazgo de los movimientos sociales, la democratizacin es conquistada, arrancada
a las FFAA derrotadas polticamente por la lucha popular. Para los defensores del pacto, las
FFAA estaban derrotadas, pero era preferible una salida negociada, relativamente rpida y
garantizadamente pacfica. El costo real del pacto era ms bajo que estos logros. Para los
crticos, el pacto fue en el mejor de los casos un grave error, y en el peor una maniobra destinada a sacar al Partido Nacional de la carrera, porque, precisamente estando las FFAA derrotadas, era preferible esperar un poco ms, si era necesario, para garantizar una salida lmpida
que no torciera la voluntad popular.
Aguiar seal, creo que correctamente, que desde el mbito acadmico el tringulo
tiende a ser visto sin vrtices dominantes; la transicin es el resultado de una serie de actos
donde el titular del poder, las FFAA, juegan un rol significativo. A mi juicio esta es efectivamente la imagen que se desprende de la descripcin anterior. Es imposible decidir si hubieran
sido viables condiciones mejores y/o menos costosas que las resultantes del Club Naval,(29)
pero es seguro que el Club Naval fue realmente una transaccin: nadie cedi nada graciosamente, nadie arranc nada sin contrapartida. Una conclusin tan simple como esta tiene, sin
embargo consecuencias importantes.
(29) Es un imposible lgico; las afirmaciones en contrario son condicionales contrafcticos.

118
En particular, las FFAA continan siendo, y continuarn sindolo en el futuro durante
un lapso difcil de estimar, un factor de poder distinto al que en teora deben ser en un orden
democrtico. El gobierno civil necesita una poltica militar destinada a consolidar su control
sobre las FFAA. Despus de todo, mirando hacia el pasado nacional no debera sorprender
que la reconstruccin de unas FFAA civilistas como las que el pas ya conoci sea una tarea
de varios aos.
La importancia de la presin popular puede referirse a dos cosas diferentes. La presin
popular directamente manifestada en la calle jug un rol importante pero circunstancial y subordinado a una estrategia mayor. Sirvi como instrumento de presin sobre las FFAA porque
siempre estuvo bajo control y porque se mantuvo dentro de ciertos lmites. Si estas condiciones no hubieran sido satisfechas probablemente habra jugado un rol negativo. Esta conclusin parece particularmente relevante a la luz de la actual situacin chilena. El otro sentido en

que cabe hablar de presin popular, el electoral, fue absolutamente decisivo. Determin el
comienzo de la transicin y seleccion al liderazgo poltico que deba llevarla adelante. En
cuatro aos se pronunci tres veces (en 1980,1982 y 1984) decidiendo el curso de los acontecimientos, todas ellas en contra de las FFAA y por mayoras cada vez ms aplastantes. Es un
rcord curioso para un rgimen autoritario. Tan curioso como el rcord mismo (e igualmente
revelador) resulta que las FFAA en cierto modo se jacten de l.
El tercer vrtice, la lite poltica, teji un juego poltico particularmente sofisticado.
Durante todo el proceso de apertura hay una lgica sinuosa pero constante que puede analizarse del siguiente modo. Cuando se negoci el Estatuto de los Partidos la mayora blanca se
retir y luego, contradictoriamente, emple el instrumento que se neg a convalidar. Cuando se abri la negociacin del Club Naval que culmin con las elecciones de noviembre, la
mayora blanca tambin se retir, y luego, exactamente igual que en 1982, contradictoriamente emple el instrumento que previamente se haba negado a convalidar. Con el criterio simple
del recuento de votos, la primera maniobra result triunfante, y la segunda fracas. Pero ste
no es el punto ms importante. Cuando la mayora blanca se retir de la negociacin sobre el
Estatuto de los partidos, marc unilateralmente un lmite. Si el gobierno autoritario trataba de
imponer condiciones demasiado duras a los colorados, entonces no haba Estatuto (o era impuesto por el gobierno). Exactamente la misma situacin se repiti en 1984. La izquierda se
transform en el fiel de la balanza (y lo hizo honestamente): si el gobierno hubiera impuesto
condiciones que sobrepasaran su ltima lnea de negociacin, violentando sus principios, en119
tonces no exista acuerdo, porque el Partido Nacional estaba en una posicin an ms dura.
En el segundo caso la lgica de la situacin aparece an ms claramente. La ltima lnea de
negociacin del Frente Amplio se transforma en la ltima lnea porque la mayora blanca, al
adelantar an ms la suya, la transform en el lmite mnimo en el que un acuerdo era an
posible, puesto que el Partido Colorado no estaba dispuesto a llevar adelante un pacto por s
solo.
Dicho en otros trminos, la mayora colorada jug consistentemente el rol del blando en el proceso de apertura desde la negociacin del Estatuto de los partidos, y la mayora
blanca jug consistentemente el rol del duro a partir del mismo momento. Este reparto de
roles y el permanente regateo a lo largo del proceso fue lo que hizo posible que los lmites
definidos por el propio gobierno retrocedieran constante y casi misteriosamente hasta culminar en la restauracin democrtica. Desde este punto de vista, la transicin aparece como una
negociacin prolongada durante la cual uno de los equipos la lite poltica democrtica
aparece dividido durante todo el proceso en dos bandos cuyo juego recproco redefine constantemente las posiciones, divisin que a la postre resulta enteramente funcional para sus fines
ltimos. La lgica de la situacin es tan clara que cabra sospechar la existencia de un acuerdo
secreto entre los competidores principales.
Personalmente opino que se trata ms bien de un acuerdo tcito que se va revelando
paulatinamente a todos los participantes. Lo que hizo posible el acuerdo tcito fue el acuerdo
de fondo sobre los fines perseguidos: toda la oposicin civil buscaba realmente la restauracin
democrtica, no un ajuste cosmtico del orden autoritario. Aqu se advierte la relevancia de
los factores ideolgicos y el impacto de una cultura poltica democrtica construida a lo largo
de muchos aos. Ese impacto se percibe tambin, creo, en unas FFAA curiosamente infiltradas por un virus democrtico, y sobre todo en una poblacin que no se arredr por los mtodos pedaggicos ms bien rudos de las FFAA antes del plebiscito de 1980 y concluy timoneando la transicin, al menos hasta ahora, hacia la restauracin democrtica.

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