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DEDICATORIA

Quiero dedicarle este trabajo A Dios que me


ha dado la vida y fortaleza para terminar este
trabajo, A mis Padres por estar ah cuando
ms los necesit; En especial a mi madre por
su ayuda y constante cooperacin.

AGRADECIMIENTO

Expreso mi especial agradecimiento a todos los


profesionales que conforman el MINISTERIO DEL
AMBIENTE DEL PERU (MINAM) ente rector
Promover

la

sostenibilidad

conservando,
asegurando

ambiental

protegiendo,
las

condiciones

del

de
pas

recuperando

ambientales,

los

ecosistemas y los recursos naturales, ya que con su


ayuda y aporte por la informacin me ayudaron a
incrementar ms conocimientos en mi Formacin
Acadmica y profesional

INDICE
RESUMEN................................................................................................................................................... 5
INTRODUCCIN......................................................................................................................................... 6
JUSTIFICACIN.......................................................................................................................................... 8
I.

OBJTETIVO GENERAL...................................................................................................................... 9

II.

MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL................................................................................................. 9

1.

MARCO CONSTITUCIONAL............................................................................................................... 9
1.1.

La Constitucin de 1993.............................................................................................................. 9

1.2.

La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin........................................................13

2. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN RELACIN CON EL


DESARROLLO TERRITORIAL.................................................................................................................. 15

3.

4.

2.1.

Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD)...........................................................15

2.2.

Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR).......................................................................18

2.3.

Ley Orgnica de Municipalidades..............................................................................................20

LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL...............................................................22


3.1.

Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial..........................................................................22

3.2.

Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial.........................................................25

3.3.

Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica...................................................................29

3.4.

Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica............................................................35

3.5.

Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica........................................................38

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL.......................................45


4.1.

Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales........................45

4.2.

Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental.................................................46

4.3.
Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biolgica.................................................................................................... 47
4.4.

Sistema Nacional de Gestin Ambiental....................................................................................48

4.5.

Ley General del Ambiente.......................................................................................................... 49

4.6.

Poltica Nacional del Ambiente.................................................................................................. 52

III.

CONCLUSIONES.......................................................................................................................... 53

IV.

RECOMENDACIONES.................................................................................................................. 54

V.

BIBLIOGRAFA.................................................................................................................................. 54

VI.

ABREVIATURAS EMPLEADAS..................................................................................................... 56

VII.

ANEXOS........................................................................................................................................ 57

RESUMEN
El presente documento hace un anlisis del marco legal relacionado con el
ordenamiento territorial en el Per.
El punto de partida es la Constitucin de 1993, de la cual se presentan las
disposiciones vinculadas a los siguientes aspectos: rgimen econmico, inversiones y
propiedad; ambiente, territorio y recursos naturales; y rgimen de tierras agrarias y
de comunidades campesinas y nativas. Se analiza, tambin, la reforma constitucional
de 2002, que define las caractersticas del proceso de descentralizacin.
Estudiado el marco constitucional en un primera parte, su segunda parte se aboca a las
normas que desarrollan el mandato constitucional de la descentralizacin en los
aspectos vinculados al planeamiento y a la definicin de las competencias y funciones
de los tres niveles de gobierno en el campo del ordenamiento y el manejo del territorio.
La tercera parte se ocupa de los dispositivos especficos sobre OT y zonificacin
econmica ecolgica (ZEE). La legislacin en lo relativo a este punto es escasa: se
cuenta con el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica, los Lineamientos de
Poltica para el Ordenamiento Territorial y la Propuesta de Estrategia Nacional de
Zonificacin Ecolgica Econmica, elaborada en las postrimeras del segundo
gobierno aprista. A este conjunto se aaden algunas normas de carcter ambiental y de
conservacin de los recursos naturales, en la medida en que contienen disposiciones
relacionadas con el OT y la ZEE, y otras regulaciones sobre el territorio.
La cuarta parte examina cmo el marco normativo de fomento a la inversin privada,
que se ha ido aprobando desde inicios de la dcada de 1990 y cuyas orientaciones han
permanecido inalterables, influye sobre el territorio y sobre la poblacin desde mltiples
perspectivas. Por ejemplo, lo hace en la definicin de prioridades para el otorgamiento
de derechos sobre vastas extensiones del territorio o en la presin sobre las tierras de
las comunidades campesinas y nativas. Se toma como referencia la legislacin
orientada a la promocin de las inversiones en general y se da especial atencin a

aquellos sectores que han concitado mayores flujos de inversin, como la minera y los
hidrocarburos.
INTRODUCCIN.
El presente informe pretende mostrar el marco legal del 0rdenamiento Territorial en el
pas, a partir del trabajo que realiza el Ministerio de Ambiente (MINAM), a travs de la
Direccin General de Ordenamiento Territorial, como ente rector en la materia.
Actualmente en el Per, se ha reconocido ampliamente, la importancia de la
implementacin de los instrumentos que sustentan el proceso de Ordenamiento
Territorial para planificar y tomar decisiones en forma coherente e integrada en los
diferentes niveles de gobierno. Este informe, en un primer momento presentar los
principales aspectos tericos y permitir entender el proceso de Ordenamiento
Territorial. Luego se explicar el marco legal el cual se rige el ordenamiento territorial,
finalmente, se abordar algunos aspectos de su aplicacin en la gestin del territorio.

El ordenamiento territorial (OT) es una poltica de Estado y un instrumento de


planificacin que integra las polticas econmicas, sociales, culturales y ambientales
con una visin del territorio, y eso hace posible que estas respondan mejor a los
problemas, dinmicas y potencialidades especficas de este. En ese sentido, el OT
permite orientar la ocupacin y el uso ms adecuado del territorio sobre la base de sus
propias aptitudes y limitaciones, la preservacin del ambiente as como el manejo
racional de los recursos naturales y de la biodiversidad.
Se trata de un proceso de negociacin y concertacin entre el Estado, las
organizaciones sociales y el sector privado. Esta negociacin busca integrar
perspectivas diversas e intereses contrapuestos para arribar a consensos que logren
una visin comn de desarrollo. Al mismo tiempo, el ordenamiento territorial requiere un
soporte tcnico, pues hace falta informacin y anlisis precisos, confiables y
actualizados sobre diversos aspectos del marco fsico-natural, as como de las
dinmicas econmicas, sociales y culturales para servir de sustento al

diseo de

polticas pblicas que orienten, desde una perspectiva territorial, la formulacin de


planes y programas con un enfoque de desarrollo sostenible.

Asimismo, el OT es una herramienta indispensable para la prevencin de conflictos, y


lo hace porque evita la toma de decisiones improvisadas sobre el territorio. En la
actualidad, muchas de estas se toman sin conocer sus vulnerabilidades o
potencialidades, y sin considerar los efectos que tendrn sobre recursos que cada da
son ms valiosos, como el agua o la tierra. La ausencia de un plan para el manejo
racional del territorio crea condiciones para la conflictividad, pues incluso proyectos sin
riesgos reales para el territorio pueden considerarse peligrosos por falta de acuerdos
previos que tengan base de informacin confiable.
Por sus caractersticas, el ordenamiento territorial puede convertirse en un instrumento
relevante para construir un proyecto de desarrollo alternativo que reduzca la
dependencia que se tiene de las actividades primario-exportadoras y que se sustente
en aquellas potencialidades productivas que ofrezcan menores riesgos y costos
ambientales.

El OT es una competencia del sector pblico, que debe ser ejercida por los diferentes
niveles de gobierno (nacional, regional y local), en sus respectivas jurisdicciones, y
requiere la estrecha coordinacin entre estos. El proceso de descentralizacin en curso
ofrece mejores condiciones para avanzar hacia el ordenamiento territorial entre los tres
niveles de gobierno, las mancomunidades municipales y las juntas de coordinacin
interregional. Solo as es posible trascender el espacio limitado de cada departamento
o provincia para abordar las mltiples interacciones que existen entre territorios
mayores. En ese sentido, la descentralizacin contribuye a mirar y comprender el
territorio desde distintas perspectivas.
Su participacin es importante no solo porque les permite expresar sus necesidades e
intereses, sino tambin porque les ayuda a comprender y valorar el tipo de relaciones

que tienen con el territorio. Esto ltimo favorece el desarrollo de la identidad y el


compromiso hacia este.

JUSTIFICACIN
Antes que nada, el presente trabajo se realiza con el fin de orientar e informar a la
poblacin sobre el ordenamiento territorial en nuestro caso a la parte del marco legal el
cual se rige

el ordenamiento territorial y todos sus componentes, tambin es

indispensable que el conjunto de acciones e intervenciones que se desarrollan a lo


largo del territorio se realicen en condiciones de sostenibilidad y garantizando el
bienestar comn. Con ello se garantiza:
Que el Estado provea de un ambiente sano y sostenible para la calidad de vida
de los ciudadanos, en concordancia con el Artculo 2 de la Constitucin Poltica
del Per.
La incorporacin transversal de los componentes econmicos, sociales,
polticos, culturales, entre otros, con el componente ambiental en distintos
procesos de desarrollo para ocupacin del territorio, y el uso y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales como base productiva del desarrollo.
Disponer del marco normativo y las metodologas para implementar las polticas
adecuadas de Ordenamiento Territorial en los distintos niveles de gobierno.
Garantizar su plena correspondencia con la poltica actual.
Este encargo lo tiene el Ministerio del Ambiente y sus acciones en materia de
Ordenamiento Territorial forman parte de la Gestin del Territorio.

I.

OBJTETIVO GENERAL
Conocer el marco normativo sobre ordenamiento territorial en el Per.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
Conocer la legislacin sobre ordenamiento territorial en el Per.
Conocer el ordenamiento territorial en la legislacin ambiental en el Per.

II.

MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL.

1. MARCO CONSTITUCIONAL
1.1.
La Constitucin de 1993
Rgimen econmico, inversiones y propiedad
Los principios generales del rgimen econmico de la Constitucin de
1993 suponen una reduccin significativa del papel del Estado en la
economa y una amplia proteccin a las inversiones, en particular a las
extranjeras. Si bien se mantiene el concepto de economa social de
mercado de la Constitucin de 1979, su contenido vara profundamente.
As, se otorga al mercado una funcin determinante en la economa, que
se debe sustentar en la iniciativa privada y en la libertad de empresa y de
contratacin. Como contraparte, las funciones del Estado se restringen a
orientar el desarrollo, estimular la creacin de riqueza, garantizar la
libertad de trabajo y de empresa, y vigilar las normas para la competencia
y la proteccin al consumidor.
En esta direccin, se prohbe al Estado ejercer actividad empresarial
directa. Solo puede realizarla en forma subsidiaria, si la ley lo autoriza por
razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. De
9

este modo, su actuacin econmica se limita a promover el empleo, la


salud, la educacin, la seguridad, los servicios pblicos, la infraestructura,
as como la pequea empresa.

Las disposiciones constitucionales estipulan igual tratamiento legal para la


actividad empresarial pblica y privada, as como las mismas condiciones
para las inversiones nacionales y extranjeras. Con este marco legal, el
Estado establece garantas y otorga seguridades a la inversin por medio
de la suscripcin de contratos-ley. Estos son inmodificables sin mutuo
acuerdo de las partes.
La Constitucin determina las mismas condiciones para nacionales y
extranjeros en relacin con la propiedad, sin importar que se trate de
personas naturales o jurdicas. Sin embargo, la propiedad de minas,
tierras, bosques, aguas, combustibles o fuentes de energa, ubicadas
dentro de los cincuenta kilmetros interiores de las fronteras, constituye la
nica excepcin. En estas zonas, los extranjeros solo pueden adquirir o
poseer ttulo de propiedad si son exceptuados de la restriccin mediante
un decreto supremo, aprobado por el Consejo de Ministros. Este debe
declarar, expresamente, por qu la inversin as realizada constituye una
de necesidad pblica. (Artculo 58 al Artculo 65 de la constitucin poltica de 1993
del Per).

Ambiente, recursos naturales y territorio


La Constitucin incluye, entre los derechos fundamentales de las
personas, el gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el
desarrollo de la vida. De esta manera, la proteccin del ambiente como un
derecho se establece en el nivel ms alto del ordenamiento jurdico
nacional. Sin embargo, la formulacin del derecho carece de un correlato
en otras normas legales que garantice su ejercicio efectivo. El captulo
sobre el rgimen econmico solo establece que el Estado determina la

10

poltica del ambiente, sin definir el concepto de ambiente ni las


condiciones que debera reunir esta poltica. Del mismo modo, tampoco
se determina ninguna responsabilidad del Estado en garantizar la
sostenibilidad ambiental.
En el mismo sentido, la Constitucin otorga al Estado una funcin que
solo es promocional en relacin con tres aspectos fundamentales: el uso
sostenible de los recursos naturales, la conservacin de la diversidad
biolgica y de las reas naturales protegidas, y el desarrollo sostenible de
la Amazona. No establece como obligacin del Estado garantizar su
utilizacin racional y sostenible.
El mismo captulo en que se tratan estos temas solo precisa que
los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de
la nacin y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. Se seala
que las condiciones para utilizarlos y otorgarlos a particulares mediante
concesiones se definen por ley. Estas otorgan a su titular un derecho real,
que se define por ley.
La Constitucin de 1993 mantiene el derecho de las circunscripciones
donde se explotan recursos naturales a participar de los ingresos y rentas
que obtiene el Estado por este concepto en calidad de canon. El canon se
estableci en la Constitucin de 1979 con la finalidad de compensar a los
territorios por el beneficio privado que se obtena del aprovechamiento o
explotacin de los recursos naturales, y promover en ellos oportunidades
de desarrollo sostenible.
La novedad introducida en la Constitucin de 1993 es que este dej
de asociarse al valor bruto de la produccin para depender de los
resultados del ejercicio econmico de las empresas. La Constitucin
determina que el territorio del Estado es inalienable e inviolable y que
comprende suelo, subsuelo, dominio martimo y el espacio areo que los
cubre. (Artculo 66 al Artculo 69 de la constitucin poltica de 1993 del Per).

11

Rgimen de tierras agrarias


La Constitucin garantiza el derecho a la propiedad sobre la tierra. Esta
puede tener carcter privado o comunal, o responder a otra forma
asociativa. Los lmites y la extensin de las tierras se fijan por ley y segn
las particularidades de cada zona. Adems, establece que las tierras
abandonadas pasen al dominio del Estado para su adjudicacin en venta.
Esta disposicin sienta las bases para la creacin del mercado de
tierras.
las

La

Constitucin

de

1979

dispona

la

adjudicacin

de

tierras abandonadas a campesinos sin tierras, bajo el principio de

que la tierra deba estar conducida directamente por sus propietarios.


(Artculo 88 de la constitucin poltica de 1993 del Per).

Comunidades campesinas y nativas


La Constitucin de 1993 mantiene la existencia legal de las comunidades
campesinas y nativas, las considera como personas jurdicas y respeta su
identidad cultural. Les confiere autonoma organizativa en el trabajo
comunal, en el uso y libre disposicin de sus tierras, as como en los
aspectos econmicos y administrativos. El texto constitucional modific
sustantivamente el rgimen de proteccin de las tierras comunales. Si
bien declar imprescriptible la propiedad de estas tierras, exceptu de
este tratamiento a las tierras en abandono. Por ello, estas podan revertir,
en adelante, al dominio del Estado para ser transferidas a particulares.
Adems, las tierras comunales dejaban de ser inembargables e
inalienables, con lo cual se suprimi el impedimento constitucional de
negociarlas para contemplar su libre uso y disposicin, es decir, la
potestad de venderlas o transferirlas a terceros. (Artculo 89 de la constitucin
poltica de 1993 del Per).

12

1.2.

La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin


En el ao 2002 se aprob la reforma constitucional (Ley 27680) que
modific ntegramente el captulo sobre descentralizacin con la finalidad
de hacer viable el reinicio del proceso. La descentralizacin se defini
como una forma de organizacin democrtica y una poltica permanente y
obligatoria del Estado, cuyo objetivo es el desarrollo integral del pas y la
mejora de los servicios a la ciudadana. Asimismo, como un proceso
gradual, en el que la transferencia de competencias y recursos a los
gobiernos regionales y locales deba realizarse por etapas y en forma
progresiva.
Se establecieron tres niveles de gobierno: el nacional, con jurisdiccin
sobre todo el territorio de la repblica; el regional, con jurisdiccin sobre
los actuales departamentos, que deban integrarse progresivamente para
conformar regiones; y el local, con jurisdiccin sobre las provincias y
distritos, y constituido por las municipalidades. Los gobiernos tanto
regionales como locales fueron dotados de autonoma poltica, econmica
y administrativa en los asuntos de su competencia. En relacin con la
planificacin del desarrollo territorial, se les otorg competencias para
promover el desarrollo socioeconmico de sus mbitos, fomentar
la competitividad

las

inversiones,

as

como

formular

sus

respectivos planes de desarrollo concertados con la sociedad civil. A


los

gobiernos

locales

se

les

dio, adems, la responsabilidad de

planificar el desarrollo urbano y rural, incluyendo la zonificacin, el


urbanismo y el acondicionamiento territorial.

13

La asignacin de estas funciones muestra una comprensin de la


planificacin del territorio restringida a una perspectiva municipal. Una
visin como la anterior privilegia el acondicionamiento territorial como una
modalidad de ordenamiento del territorio orientada bsicamente al mbito
urbano. Si bien esta lgica puede ser funcional en el caso de dimensiones
como la de Lima metropolitana, resulta insuficiente en trminos de la
planificacin de los territorios del pas en su conjunto.
La reforma restableci la planificacin en los niveles sub-nacionales de
gobierno e incorpor la participacin ciudadana en la planificacin del
desarrollo y en la gestin pblica. Los instrumentos definidos para ello
fueron los planes concertados de desarrollo regional y local,

los

presupuestos de los gobiernos su nacionales y la rendicin anual de


cuentas sobre el cumplimiento del plan y el presupuesto.

Asimismo, se determin la participacin de representantes de la sociedad


civil en los consejos de coordinacin regional o local como rganos
consultivos y de coordinacin de sus respectivos niveles de gobierno.
Se trat, pues, de cambios significativos para el ordenamiento territorial,
en la medida en que se estableci el planeamiento en funcin de la
demarcacin poltica y se dispuso el compromiso de los diversos sectores
sociales, tanto en el planeamiento como en la gestin pblica. A pesar de
estos avances, es evidente la ausencia de un enfoque y un norte claro
para el OT.
(FUENTE: Ley 27680) https://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_docman&task=doc_download&gid=6829&Itemid=101588&lang=es

14

2. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN


RELACIN CON EL DESARROLLO TERRITORIAL
2.1.

Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD)


La LOBD (Ley 27783), promulgada en julio de 2002, establece los principios,
objetivos y criterios generales del proceso, as como las competencias del
gobierno nacional y los gobiernos sub-nacionales. En relacin con los
objetivos, se definen cinco grupos: polticos, econmicos, administrativos,
sociales y ambientales. Entre ellos se plantea el ordenamiento del territorio y
del entorno ambiental; el desarrollo econmico auto-sostenido y la
competitividad de regiones y localidades, a partir de su vocacin productiva,
as como la gestin sostenible de los recursos naturales y la mejora de la
calidad ambiental.
La LOBD precisa la conformacin de las regiones como una nueva forma de
organizacin del territorio nacional. Estas se constituyen sobre la base de
unidades territoriales geoeconmicas, con distintos niveles de desarrollo y
competitividad, y con diversidad de recursos naturales, sociales e
institucionales. Adems, las mencionadas unidades territoriales deben estar
integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y culturalmente.
En ese sentido, la regionalizacin es la medida ms importante para un
nuevo ordenamiento territorial del pas, pues define de manera integral el
territorio denominado regin.
Las regiones se crean por la integracin de dos o ms departamentos
colindantes y

la

iniciativa

se

aprueba

por

referendo. Sobre

sus

circunscripciones se constituyen gobiernos regionales. En forma transitoria


se han establecido gobiernos regionales sobre los actuales departamentos.
No obstante, los hechos muestran que, a casi una dcada de iniciado el
proceso, esta demarcacin temporal se mantiene.
La LOBD diferencia entre competencias exclusivas y compartidas para los
tres niveles de gobierno. Entre las competencias exclusivas del gobierno

15

nacional est la formulacin de las polticas nacionales y sectoriales, as


como de los planes nacionales y sectoriales de desarrollo. Estos deben
considerar los planes de desarrollo regional y local.
La ley en cuestin no estableci las competencias compartidas del gobierno
nacional y dej su precisin a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. Esta se
promulg recin en el ao 2007 y tampoco avanz en esta definicin. A la
fecha no se han aprobado nuevas leyes de organizacin y funciones de los
sectores, y est pendiente la elaboracin de las matrices de delimitacin de
competencias y asignacin de funciones de los tres niveles de gobierno.
Solo cuando ello se concrete,

las competencias y funciones estarn

determinadas con claridad para cada nivel.


En cuanto a los niveles sub-nacionales de gobierno y el ordenamiento
territorial, la LOBD no define competencias especficas en este campo, pero
s varias relacionadas con el planeamiento del desarrollo territorial. Estas se
detallan en el siguiente cuadro:
Gobiernos Regionales

Gobiernos Locales

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Planificacin del desarrollo integral de la regin.
Plan de desarrollo regional concertado con
municipalidades y sociedad civil.

Planificacin y promocin
del desarrollo urbano y
rural.

16

Fuente: elaboracin propia

Gobiernos Regionales

Gobiernos Locales

Programas regionales de cuencas, corredores

Plan de desarrollo local

econmicos y ciudades intermedias.

concertado con su

Alianzas con otras regiones para el desarrollo.

comunidad.

Aprobacin de expedientes sobre demarcacin


Norma sobre: zonificacin,

territorial (DT).
Promocin y ejecucin de inversiones pblicas de
mbito regional en infraestructura vial, energtica,
comunicacional y de servicios bsicos, en general.

urbanismo,
Acondicionamiento
territorial y asentamientos

humanos.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS

Promocin, gestin y regulacin de actividades


econmicas y productivas.
Preservacin y
Preservacin y administracin de las reservas y reas
naturales protegidas regionales.

administracin de reservas
y reas naturales

Fomento de la competitividad regional y promocin del

protegidas locales.

empleo.
Fuente: elaboracin propia

Como se aprecia, hay superposicin de funciones entre

los diferentes

niveles de gobierno en la planificacin del territorio. Esta se da en el caso de


los espacios de cuencas, los corredores econmicos, las reas naturales
protegidas

el

sistema

de

ciudades

http://www.regionlima.gob.pe/descargas/leyes/27783.pdf ).

17

intermedias.

(Fuente:

2.2.

Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR)


La LOGR, consolidada en las leyes 27867 y 27902 de fines del ao 2002,
establece la finalidad y misin de los gobiernos regionales, as como los
principios rectores de sus polticas y su gestin. La norma precisa que la
gestin de los gobiernos regionales debe regirse por planes concertados de
desarrollo regional para el mediano y largo plazo, planes anuales y por el
presupuesto participativo regional. Dichos planes deben generar condiciones
para el crecimiento econmico del territorio regional en armona con la
dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin del
ambiente y los recursos naturales.

Las funciones especficas de los gobiernos regionales estn agrupadas por


sectores, uno de los cuales es el de ambiente y de ordenamiento territorial.
Esto muestra cmo la legislacin, en general, considera el OT solo como un
instrumento de la poltica ambiental y no de la planificacin del desarrollo.
Entre las funciones vinculadas al OT estn las siguientes: (i) la formulacin e
implementacin de sus planes y polticas; (ii) la propuesta de creacin de
reas de conservacin regional y local, as como la administracin de estas
y de las reas naturales protegidas, en coordinacin con los gobiernos
locales. Asimismo, el diseo de los proyectos de conformacin de
macrorregiones y las acciones de ordenamiento y delimitacin en el
mbito del territorio regional.

18

La ley define otras funciones de los gobiernos regionales que, si bien no


estn planteadas como parte del OT, son relevantes en esta perspectiva. Se
trata, entre otras, de la responsabilidad sobre la distribucin territorial de la
poblacin en funcin de los planes de ordenamiento territorial (POT) y de la
capacidad de las ciudades para absorber
migratorios.

Asimismo,

pueden

contarse

los

respectivos

flujos

el otorgamiento de permisos,

autorizaciones y concesiones forestales en la regin; el saneamiento fsicolegal de la propiedad agraria; y la participacin en la gestin sostenible del
agua y los suelos. En cuanto a las actividades extractivas, los gobiernos
regionales tienen como funcin formular, administrar y ejecutar planes y
polticas regionales de energa, minera e hidrocarburos, as como promover
inversiones en estos sectores dentro de los lmites que les imponen sus
leyes generales. Estas se hallan orientadas a promover las inversiones y
determinan que el otorgamiento de concesiones para los grandes proyectos
de inversin corresponde a entidades del gobierno nacional. La LOGR
establece que los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para mini
centrales de generacin elctrica y minera pequea y artesanal de alcance
regional.

Esta es una de las restricciones ms significativas que deben enfrentar los


gobiernos regionales en lo que se refiere a la planificacin y al manejo de
sus territorios. En efecto, se trata de decisiones nacionales de promocin de
inversiones que ignoran las potencialidades, vulnerabilidades o riesgos de
cada regin que s podran identificarse en sus planes de ordenamiento
territorial. En este limitado marco, hay otras funciones de la LOGR que dan
un rol importante a los gobiernos regionales en la planificacin de sus
territorios. Sin embargo, estos no pueden ejercerlas plenamente, al no
haberse precisado an los roles y funciones de cada nivel de gobierno. Este
problema se puso en evidencia, por ejemplo, cuando el Gobierno Regional
de Cajamarca elabor la zonificacin ecolgica econmica del departamento
19

mediante un proceso ampliamente participativo y sustentado tcnicamente.


Posteriormente, el Ministerio del Ambiente (MINAM) consider que solo este
tena competencia para su aprobacin y lo declar ilegal. (Fuente:
http://regionpuno.gob.pe/descargas/norma-creacion/2014-modificacion-ley-organica-degobiernos-regionales_nro.27867.pdf ).

2.3.

Ley Orgnica de Municipalidades


La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972), promulgada en mayo de
2003, establece como finalidad de los gobiernos locales la promocin de la
adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo integral,
sostenible y armnico de su circunscripcin. Adems, determina que el
ordenamiento y el acondicionamiento territorial en el mbito local es
competencia exclusiva de las municipalidades provinciales. En relacin con
la

organizacin

municipalidades

del

espacio

provinciales

fsico

tienen

y
como

el

uso

del

funciones

suelo,

exclusivas

las
la

aprobacin de diversos planes: los de acondicionamiento territorial, los de


desarrollo urbano, los de rural y los de asentamientos humanos, as como el
esquema de zonificacin de reas urbanas.
Asimismo, se deben pronunciar sobre las acciones de demarcacin territorial
en la provincia, ejecutar planes de renovacin urbana y establecer la
regulacin provincial sobre catastro, titulacin, saneamiento fsico-legal de
asentamientos humanos y estudios de impacto ambiental.
Por su parte, las funciones exclusivas de las municipalidades distritales en
este mbito se circunscriben a los planes urbanos o rurales distritales as
como a los de obras de servicios pblicos o privados, a elaborar el catastro
distrital, a reconocer los asentamientos humanos y a fiscalizar las
habilitaciones urbanas. Los planes de organizacin del espacio fsico y uso
del suelo distritales estn sujetos a los planes y normas provinciales. Las
20

funciones compartidas de ambos tipos de municipalidades estn vinculadas


a la ejecucin directa, por concesin o por contratacin, de la infraestructura
urbana o rural; las provinciales se encargan de aquella de carcter multidistrital. Se debe precisar que tanto los gobiernos regionales como las
municipalidades

provinciales

tienen

competencias

para

elaborar

el

ordenamiento territorial en sus respectivas jurisdicciones.


Sin embargo, la norma no dispone que las municipalidades provinciales
deban tomar como referencia para sus planes de OT aquellos elaborados
por sus respectivos gobiernos regionales como s se contempla en el caso
de la relacin distritos-provincia. Hay otras funciones de los gobiernos
locales

que

guardan

relacin

con

el planeamiento del desarrollo

territorial, pero su formulacin es imprecisa en trminos de lo que


corresponde a cada nivel de gobierno.
Por ejemplo, el plan estratgico de desarrollo econmico sostenible es
una funcin exclusiva de los niveles tanto provincial como distrital, pero
la ley no define la jerarqua ni dispone la necesaria articulacin de unos
planes con otros.

Igualmente, la promocin de la productividad y

competitividad de las zonas urbanas y rurales es competencia exclusiva de


las municipalidades distritales, pero es competencia compartida de las
provinciales.
En general, ninguna de las tres normas de base de la descentralizacin
establece mecanismos
gobierno

de

coordinacin

entre

los

tres niveles

de

sub-nacional (regionales, provinciales y distritales) para el

ordenamiento territorial. Ninguna de ellas determina, tampoco,

las

condiciones de articulacin entre los planes regionales y municipales de


desarrollo y los planes de OT de las distintas circunscripciones. (Fuente:
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/6FB6BC171E0F6830052579140
073B7C2/$FILE/27972.pdf ).

21

3. LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL


3.1.

Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial


La Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (Ley 27795), promulgada
en julio de 2002, define las acciones y procedimientos que se deben seguir
para la demarcacin territorial, el saneamiento de lmites y la organizacin
racional del territorio nacional. De acuerdo con la Constitucin, se seala
que la facultad de aprobar la DT es del Congreso de la Repblica sobre la
base de una propuesta del Ejecutivo.
La ley establece como objetivo de la DT la definicin de circunscripciones
territoriales de nivel distrital, provincial y departamental. Estas deben
garantizar el ejercicio del gobierno y la administracin, y facilitar la
conformacin de las regiones. Otro objetivo de la DT es generar informacin
tcnico-cartogrfica que contribuya a la elaboracin de los planes de
desarrollo local, regional y nacional.
La norma define demarcacin territorial como el proceso tcnico-geogrfico
mediante el cual se organiza el territorio nacional a partir de la definicin y
delimitacin de las circunscripciones poltico-administrativas. Estas son las
regiones, departamentos, provincias y distritos que determinan el mbito
territorial de gobierno y administracin.
Cada circunscripcin poltica cuenta con una poblacin caracterizada por su
identidad histrico-cultural y un mbito geogrfico que sirve de soporte
a sus relaciones sociales, econmicas y administrativas. La organizacin
del territorio es el conjunto de lineamientos tcnicos y normativos para
adecuar las circunscripciones territoriales a la dinmica de los procesos
polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales.
La ley declara de inters nacional preferente el proceso de demarcacin y el
de organizacin territorial, y autoriza al Poder Ejecutivo y a los gobiernos
22

regionales a priorizar ambos procesos. Adems, establece un plazo de cinco


aos para sanear progresivamente

los

lmites

territoriales

de

las

circunscripciones existentes y suspende, durante este tiempo, la creacin


de nuevos distritos o provincias, salvo aquellas que resulten indispensables.
A pesar de tratarse de dos procesos articulados

demarcacin y

organizacin territorial y prioritaria, segn disposicin complementaria de la


ley, esta desarrolla bsicamente lo referido a la demarcacin territorial.
As, las funciones que se establecen en la ley para las entidades
responsables se concentran en las tareas de la DT. La norma crea la
Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) como el rgano rector del sistema nacional de
demarcacin territorial. Esta instancia coordina, asesora, supervisa y evala
el sustento tcnico y geogrfico de todas las acciones de demarcacin
territorial. Adems, tramita ante el Consejo de Ministros los proyectos de ley
de las propuestas que considera conformes, y elabora y ejecuta el Plan
Nacional de Demarcacin Territorial. Este instrumento tcnico tiene como
finalidad

desarrollar,

ordenada

progresivamente,

el

proceso

de

saneamiento de lmites de los distritos y provincias del pas, y la


organizacin del territorio de la repblica. La ley hace referencia tambin a
las reas tcnicas en DT de los gobiernos regionales. Estas evalan los
petitorios de la poblacin organizada sobre una determinada accin de
demarcacin territorial en su jurisdiccin; verifican el cumplimiento de los
requisitos; formulan el expediente tcnico; y presentan a la PCM los que
tienen informes favorables. Asimismo tienen competencia para promover de
oficio las acciones que consideren necesarias para la organizacin del
territorio de su respectiva regin. Al respecto, la norma tambin establece
que los gobiernos regionales determinan el tratamiento y la prioridad de las
acciones de demarcacin territorial necesarias para lograr la organizacin
definitiva de las circunscripciones de su jurisdiccin.

23

La ley define como criterios para cualquier iniciativa de demarcacin


territorial el respeto a los principios de unidad, contigidad, continuidad e
integracin, y la consideracin de factores tcnicos mnimos de orden
poblacional, geogrfico, socioeconmico y cultural que justifiquen la
propuesta. Adems, pone requisitos para crear nuevos distritos o provincias,
de tal manera de que se configuren unidades territoriales con caractersticas
geogrfico-ambientales

urbanas

favorables,

con

potencialidades

econmicas que puedan sustentar su desarrollo, con volmenes mnimos de


poblacin, as como con niveles bsicos de infraestructura y equipamiento
de servicios de salud, educacin y saneamiento.
La ley dictamina que el mbito geogrfico de nivel provincial ser la unidad
de referencia para el anlisis y el tratamiento de las acciones de la DT y el
saneamiento de lmites de los distritos y provincias en el pas. Del mismo
modo, se establece que los petitorios de demarcacin territorial proceden
siempre y cuando exista un plan de acondicionamiento territorial o planes
urbanos aprobados por la municipalidad provincial. Asimismo, estos deben
estar respaldados por no menos del 20 % de los electores del rea
involucrada. No obstante su carcter prioritario, el proceso ha avanzado
muy lentamente y, a pesar del establecimiento de criterios y requisitos para
conformar unidades territoriales ms equilibradas, existen otros incentivos
en la propia legislacin que no contribuyen a avanzar en la demarcacin
territorial. Uno de ellos es el Foncomun, que asegura la asignacin de un
monto mnimo de recursos a cada distrito y desincentiva a que la poblacin
de zonas alejadas de la capital opte por fusionarse a espacios mayores, en
los que teme quedar marginada. Lo mismo sucede con la prestacin de
servicios bsicos a la poblacin en zonas alejadas de los centros urbanos.
En mayo de 2007 se aprob la Ley de Promocin para la Fusin de
Municipios Distritales (Ley 29021), que contiene algunos incentivos como
mayores recursos o asistencia tcnica para mejorar
servicios.

Con

ello, la

norma

24

la prestacin de

se propone contribuir a configurar

circunscripciones polticas aptas para la gestin del desarrollo local y


regional. Sin embargo, al igual que en el caso de la demarcacin territorial,
hay muy pocos avances en la fusin de municipios, pues no se ha priorizado
la medida en trminos de recursos para implementarla.
(Fuente: http://dntdt.pcm.gob.pe/sites/default/files/archivos_normas/Ley_27795.pdf ).

3.2.

Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial


En febrero de 2010, el MINAM aprob los Lineamientos de Poltica para el
Ordenamiento Territorial (Resolucin Ministerial 026-2010-MINAM). Su
propsito era articular las polticas sectoriales con incidencia en el OT y
orientar la accin de los gobiernos regionales y locales en este campo.
En ellos, el OT se define como una poltica de Estado. Se precisa que se
trata de un proceso
decisiones

poltico

concertadas

tcnico-administrativo

de

toma

de

con actores sociales, econmicos, polticos y

tcnicos para la ocupacin ordenada y el uso sostenible del territorio, la


regulacin de la localizacin de los asentamientos humanos, las actividades
econmicas y sociales, as como del desarrollo fsico-espacial, en funcin
del desarrollo sostenible. La base para un proceso de esta naturaleza es la
identificacin de las potencialidades y limitaciones del territorio. Esta debe
considerar

criterios

ambientales,

econmicos,

socioculturales,

institucionales y geopolticos. En este sentido, el ordenamiento territorial


hace posible el desarrollo integral de la persona como garanta para una
adecuada calidad de vida.

De acuerdo con los lineamientos, el OT debe guiarse por los principios


rectores de sostenibilidad, integralidad, complementariedad, gobernabilidad
democrtica, subsidiariedad, equidad, respeto a la diversidad cultural y
competitividad. Su consideracin pone en evidencia que, para su efectivo
cumplimiento, es fundamental que el OT se trabaje desde un enfoque
intergubernamental e intersectorial.
25

Del mismo modo, se sealan dimensiones relevantes para avanzar hacia


procesos de planeamiento estratgico, territorial y concertado. Sobre la base
de estos aspectos, la conduccin del proceso de OT debera recaer en una
instancia que tenga la funcin de coordinacin entre los sectores del
gobierno nacional y con los distintos niveles de gobierno. Entre los objetivos
del ordenamiento territorial se plantean los siguientes: (i) el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables; (ii) la gestin responsable
de los no renovables; (iii) la ocupacin ordenada del territorio y su uso
sostenible; (iv) la conservacin del ambiente; (v) la preservacin del
patrimonio natural y cultural; y (vi) el bienestar y la salud de la
poblacin.
Otros objetivos son los siguientes: (i) el desarrollo equilibrado del territorio
nacional; y (ii) la localizacin adecuada de los asentamientos humanos, la
infraestructura econmica y social, las actividades productivas

y los

servicios bsicos. Asimismo, se plantea contribuir a revertir la exclusin y


la pobreza, y el deterioro de los ecosistemas. Como se observa, algunos
objetivos tienen relacin con el ordenamiento ambiental, dimensin
directamente vinculada al Ministerio del Ambiente, pero hay algunos que
trascienden ampliamente su mandato.
Los planes de ordenamiento territorial son instrumentos de planificacin y
gestin del desarrollo sostenible. En este sentido, su objetivo es promover y
regular los procesos de organizacin del territorio en los mbitos nacional,
regional y local.
Por ello, deben estar articulados a los planes ambientales y de desarrollo
econmico y social. Los lineamientos establecen que los POT son
dinmicos, se inspiran en el planeamiento estratgico de la regin o
localidad, son fundamentalmente participativos y se construyen sobre la
base de la zonificacin ecolgica econmica. En este sentido, los POT
deben orientar los planes ambientales, al igual que los econmicos y
sociales. Esta secuencia no aparece con claridad, y eso crea confusin
sobre el proceso.
26

El plan estratgico debe tener como base de referencia el POT pero no debe
darse lo contrario. Considerar el plan regional como referente del POT es un
error de enfoque. Nuevamente es pertinente insistir en el hecho de que el
ordenamiento territorial debe ser mirado desde una perspectiva que integre,
entre otros, sostenibilidad ambiental, desarrollo econmico, dinmicas
econmicas existentes e inclusin social.
Asimismo, los lineamientos establecen que el POT debe considerar el
uso del territorio, sobre todo de los recursos naturales. Ello debe hacerse
siguiendo criterios ambientales, socioculturales, econmicos y de seguridad
fsica.
La otra dimensin que debe ser tomada en cuenta es la ocupacin del
territorio, que debe disearse sobre la base de la zonificacin ecolgica
econmica y considerar las oportunidades y amenazas, as como la visin
de desarrollo de la sociedad. Finalmente, asuntos que no debe soslayarse
son el del sistema vial de articulacin del territorio, as como sus vnculos
con el entorno rural.
Un aspecto resaltante de esta norma es que incorpora como elemento
relevante el sistema de ciudades, sus formas de organizacin y
equipamiento, y la demanda por la provisin de servicios. Se plantea la
importancia de vincular la dimensin urbana con los espacios rurales. A ello
se debe agregar el tema de la ocupacin del territorio por los pueblos
indgenas, as como el de las zonas de reserva y las reas naturales
protegidas. Asimismo, el documento de lineamientos hace referencia al
sistema de abastecimiento energtico. En general, se puede afirmar que en
la norma se reafirma la perspectiva integral que tiene el OT y los diversos
aspectos que se deben considerar para hacerlo realidad. De hecho, la
dimensin ambiental es importante, pero no se debe dejar de valorar la
dimensin econmica, de habilitacin urbana, entre otras. Queda claro, por
tanto, que no se trata solo de criterios, sino que estamos hablando de
dimensiones distintas y complementarias. Un instrumento del OT definido en
27

los lineamientos es la ZEE. Aqu se repiten los conceptos y objetivos


contenidos en el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica de 2004
(vase el punto 3.3) y se reitera la misma imprecisin en relacin con el OT.
Seis aos despus no se aprecian cambios hacia una mejor concepcin de
estos instrumentos fundamentales para la planificacin del desarrollo
territorial.
Otro instrumento del ordenamiento territorial contenido en los lineamientos
es la demarcacin territorial. Se la define como un proceso tcnicogeogrfico que permite organizar el territorio a partir de la definicin y
delimitacin

de

circunscripciones poltico-administrativas en el mbito

nacional.
Asimismo, se plantea que los estudios territoriales de diagnstico y
zonificacin (ETDZ) son las herramientas que permiten orientar la
organizacin y divisin racional de estas circunscripciones para garantizar
un ejercicio del gobierno y la administracin que facilite la conformacin de
regiones. De acuerdo con documento, los ETDZ evalan y analizan las
interacciones fsicas, culturales y econmicas que transforman, estructuran y
organizan el territorio. Esta aproximacin

hara

posible

establecer

circunscripciones con poblaciones caracterizadas por su identidad histrica


y cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios bsicos y
sociales, as como contar con un mbito geogrfico de soporte de sus
relaciones sociales, econmicas y administrativas.
Si bien es cierto que esta dimensin del OT se articula con el proceso de
regionalizacin, da la impresin que en su formulacin se concibe la
conformacin de regiones como un proceso de carcter tcnico-geogrfico
que, a partir del empleo de instrumentos adecuados, permitira configurar
espacios poltico-administrativos gobernables.
Sin embargo, se trata de un proceso bastante ms complejo y que requiere
integrar variables econmicas, polticas, sociales, culturales y demogrficas,
y partir de involucrar decididamente a las propias poblaciones. La amplitud e

28

integralidad de los temas que comprende el ordenamiento territorial permiten


constatar que el proceso no puede ser conducido por una autoridad
sectorial, sino que requiere una mirada integradora y articuladora desde el
Poder Ejecutivo. En esta direccin, hace falta racionalizar la legislacin para
que exprese esta perspectiva.
(Fuente:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/8F52CCD23FBED5B10
5257B8200738241/$FILE/CDAM0000321.pdf ).

3.3.

Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica


El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica (Decreto Supremo
087-2004- PCM) se aprob en diciembre de 2004. Se trata de la primera
norma que desarrolla la ZEE en el pas, es decir, la primera en establecer
las caractersticas de una de las dimensiones del OT antes de construir una
visin de conjunto de este proceso estructurante de nuestro desarrollo. La
norma define la ZEE como un proceso dinmico y flexible. Este permite
identificar diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir
de la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones. Los criterios que se
asumen en la norma son los siguientes: fsicos, biolgicos, ambientales,
sociales, econmicos y culturales.
Establece como su finalidad orientar la toma de decisiones sobre los
mejores usos del territorio, a partir de las necesidades de la poblacin que la
habita y la armona con el ambiente. Desde esta perspectiva, plantea como
sus objetivos los siguientes: (i) conciliar la conservacin del patrimonio
natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; y (ii)
orientar las polticas nacionales, regionales y locales sobre su

uso

sostenible y el del territorio, de acuerdo con las caractersticas y


potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente y el
bienestar de la poblacin.
Otros de sus objetivos apuntan a proveer el sustento tcnico para la
formulacin de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial (nacional,
29

regional y local), y brindar informacin tcnica y el marco referencial para


promover y orientar la inversin pblica y privada. En esta lnea, se le puede
considerar tambin como un instrumento para el fortalecimiento de las
capacidades de los gobiernos sub-nacionales en la gestin de los espacios y
los recursos naturales de sus jurisdicciones, as como para la concertacin
en la ocupacin y el uso adecuado del territorio.

Se seala que, una vez aprobada, la ZEE se convierte en un instrumento


tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos
naturales. Se trata, pues, de un instrumento para conocer la base geogrfica
y ambiental en la que se sustenta la accin social y poltica, as como los
proyectos econmicos y productivos. La ZEE proporciona informacin
sistematizada y localizada geogrficamente sobre la capacidad, la fragilidad
y las potencialidades del territorio y sus recursos naturales.

En ese sentido, es un factor clave para la toma de decisiones sobre el uso la


y ocupacin ms adecuada del territorio en la formulacin del ordenamiento
territorial. Sin embargo, al carecer de referencia orientadora sobre este, no
se plantea con claridad que la zonificacin ecolgica econmica es una
herramienta de ese proceso. La imprecisin sobre este instrumento en el
reglamento se repite posteriormente en la Ley General del Ambiente. En
cuanto a la gestin institucional, la norma define que la PCM, a travs de
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) hoy Minam1, propone las
normas,

dirige

el proceso de gestin de la ZEE en el pas y elabora

concertadamente la estrategia nacional y el plan operativo bienal de la


ZEE. Adems, promueve, coordina y supervisa los procesos de ZEE en el
mbito nacional. A los gobiernos regionales y locales los define como sus
ejecutores en sus respectivas jurisdicciones.

30

De acuerdo con el reglamento, la formulacin de la ZEE en el mbito


nacional es conducida por la PCM (hoy el MINAM), en coordinacin con los
gobiernos regionales, sectores involucrados y organismos autnomos
regionales; en el mbito regional, por el gobierno regional, en coordinacin
con los gobiernos locales; y en el mbito local, por las municipalidades
provinciales, en coordinacin con las distritales y el gobierno regional.
El reglamento haca referencia a la PCM, a travs del CONAM. A partir de su
creacin, el MINAM ha asumido todas las funciones que corresponden a la
autoridad ambiental nacional. La aprobacin de los estudios de ZEE se hace
por decreto supremo de la PCM en el mbito nacional; por ordenanza del
gobierno regional, en su mbito de jurisdiccin; y por ordenanza de la
municipalidad provincial, con opinin favorable del gobierno regional de la
jurisdiccin, en el mbito local. Los estudios de ZEE interregional deben ser
aprobados por todos los gobiernos regionales comprometidos y los que
involucren dos o ms mbitos geogrficos locales, por ordenanza municipal
de cada gobierno provincial involucrado, con ratificacin de los gobiernos
regionales de la jurisdiccin. En las funciones asignadas a la PCM (al
Minam) en el reglamento, las decisiones articuladoras sobre la ZEE se
definen de manera unilateral, ya que no se establece un procedimiento de
trabajo concertado con los gobiernos sub-nacionales.
Ello en el marco del proceso de descentralizacin iniciado en el ao
2002, que les otorga competencias en lo que respecta a la poltica de
ordenamiento

territorial.

Esta

ltima

se

define

como

nacional

descentralizada.

La norma precisa tres niveles o escalas de ejecucin de estudios de


zonificacin ecolgica econmica, que dependen de la dimensin,
naturaleza y objetivos planteados. Estos son los siguientes:

31

La macro zonificacin contribuye al diseo de polticas y planes de


desarrollo y de ordenamiento territorial en el mbito nacional, macro
regional y regional, con una escala cartogrfica menor o igual 1:250
000.
La
meso zonificacin

se

plantea

para

los

espacios

regionales, cuencas hidrogrficas o reas especficas de inters,


con una escala cartogrfica de 1:100 000.
La microzonificacin se seala para el mbito local, con una escala
cartogrfica mayor o igual a 1:25 000.
No se plantea una relacin explcita o alguna articulacin entre la escala
de los estudios de ZEE y las responsabilidades de cada nivel de gobierno
sub-nacional. Este hecho propicia que, al determinarse las escalas de
ejecucin de los estudios, no se consideren los roles y las articulaciones
entre los tres niveles de gobierno. La Metodologa para la Zonificacin
Ecolgica Econmica aprobada por el Conam en abril de 2006 (vase el
punto 3.4) detalla las caractersticas y los requerimientos de informacin
para cada nivel de zonificacin, pero tampoco los relaciona con el nivel
poltico administrativo. En algunos planes operativos de ZEE elaborados
desde que se aprob el reglamento, se aprecia que ciertos gobiernos
regionales realizan macro zonificacin y la mayora mes ozonificacin. Los
provinciales realizan mayoritariamente meso zonificacin y muy pocos
microzonificacin. El reglamento seala que, en los procesos de ZEE que
involucren a ms de un gobierno regional, estos ltimos deben conformar
una comisin tcnica interregional en coordinacin con la PCM (el MINAM).
No se hace referencia al rol que deberan jugar las juntas de coordinacin
interregional como instancias que bien podran impulsar y coordinar
dichos procesos como una estrategia para ir consolidando mecanismos de
articulacin de las provincias y departamentos del pas en la perspectiva de
espacios mayores de gobierno. En los casos de mbitos geogrficos que
trascienden a un gobierno municipal, estos deben formar una comisin

32

tcnica, en coordinacin con el gobierno regional respectivo. Esta debe


involucrar a todos los gobiernos locales provinciales implicados.
El reglamento dispone que los procesos de zonificacin ecolgica
econmica macro y meso que se desarrollen en el mbito regional y
local requieren conformar una comisin tcnica por ordenanza regional
o municipal, segn corresponda. La composicin bsica de esta comisin
es la siguiente:

un representante del gobierno regional; los alcaldes provinciales y distritales;


un representante de una institucin cientfica y uno de las universidades;
representantes de los sectores que otorgan autorizaciones sobre el uso del
territorio o los recursos naturales; dos representantes de las organizaciones
de pueblos indgenas, dos de la empresa privada y dos de las
organizaciones no gubernamentales (ONG). A partir de
bsica

esta

estructura

se sugiere mantener una participacin equitativa entre el sector

pblico, el privado y la sociedad civil.

Las comisiones tcnicas tienen dos funciones: (i) proponer, opinar,


acompaar y coordinar la ejecucin de la ZEE; y (ii) proponer los
mecanismos de consulta y participacin ciudadana, de difusin y de
capacitacin. En el caso de la microzonificacin, la conformacin de la
comisin es opcional.
El reglamento precisa que los procesos de ZEE que involucren mbitos
territoriales de pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas
deben

incluir

sus instituciones representativas segn el Convenio

169 de la OIT. Este es un sealamiento positivo que fue incumplido con


el argumento que se careca de una ley que precisara el proceso de
consulta.

33

Una vez aprobada la zonificacin ecolgica y econmica, las diversas


instituciones pblicas en los mbitos nacional, regional y local, deben
utilizarla

de

manera obligatoria como instrumento de planificacin y de

gestin del territorio.

El reglamento incluye seis criterios para identificar unidades espaciales


relativamente homogneas en el territorio, llamadas unidades ecolgicas
econmicas. Estos son los siguientes: (i) valor productivo, (ii) valor
bioecolgico, (iii) valor histrico-cultural, (iv) vulnerabilidad, (v) conflictos de
uso y (vi) aptitud urbana e industrial. Cada uno de ellos utiliza un conjunto de
variables como capacidad de uso mayor de la tierra, potencial minero,
diversidad biolgica y usos tradicionales, entre otros. La aplicacin de estos
criterios se orienta a identificar las opciones de uso sostenible que tiene el
territorio y busca establecer la aptitud de uso predominante de cada unidad
ecolgica econmica. Sobre la base de estos criterios se definen cinco
categoras: (i) zonas que tienen mayor aptitud para uso productivo; (ii) zonas
de proteccin y conservacin ecolgica; (iii) zonas de tratamiento especial;
(iv) zonas de recuperacin; y (v) zonas urbanas o industriales. Una vez
determinadas las categoras de uso del territorio, estas se califican de
acuerdo con las caractersticas que presentan en cualquiera de los
siguientes tipos: (i) las de uso recomendable, (ii) las de uso recomendable
con restricciones y (iii) las de uso no recomendable.
La categorizacin de una unidad econmica ecolgica como de aptitud de
uso productivo comprende tanto las actividades con fines agropecuarios,
forestales,

acucolas,

recreacionales

tursticos,

como

aquellas

relacionadas con variables como potencial minero o energtico. Esta


categora no es la ms adecuada a nuestra realidad, ya que se debera
diferenciar entre las unidades que poseen mayor aptitud para desarrollar
actividades productivas con recursos naturales renovables, de aquellas

34

que pueden soportar mejor actividades productivas con recursos naturales


no renovables.
Esta distincin es importante si se tiene en cuenta que una de las razones
para promover la ZEE es la prevencin de conflictos por uso inadecuado del
territorio y que una parte importante de estos surge por tensiones entre
las

actividades

(Fuente:

extractivas

Decreto

la

agricultura

Supremo

087-2004-

ganadera .
PCM

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/143F9316A2FD266105257B830
07572AA/$FILE/DS_087_2004_PCM.pdf ).

3.4.

Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica


La Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica fue aprobada por
el CONAM en abril de 2006. Adems de complementar y detallar los
procedimientos para desarrollar sus procesos en los diversos espacios del
pas, contiene importantes conceptos. Recoge, por ejemplo, la definicin de
OT aprobada por el Comit Tcnico Consultivo (CTC) de Zonificacin
Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial:
Instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el desarrollo
sostenible. Proceso poltico, en la medida que involucra la toma de
decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y
tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio.
Proceso tcnico- administrativo, porque orienta la regulacin y promocin
de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, actividades
econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de la
ZEE.
Asimismo, incluye la definicin de ordenamiento territorial ambiental del
Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(SNGA):

35

El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que


forma parte de la poltica de OT. Es un proceso tcnico-poltico
orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales para
la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del
territorio.
Respecto del ordenamiento territorial y del ordenamiento ambiental, la
norma precisa lo siguiente:

en este marco, est implcito que el ordenamiento ambiental del


territorio es parte indisoluble de un proceso mayor que es el
ordenamiento territorial, pues el ordenamiento ambiental territorial
introduce la variable ambiental en las polticas y planes de
ordenamiento o acondicionamiento territorial.
A pesar de haberse aprobado en el ao 2006, estas definiciones no han
sido la referencia en el momento de disear el marco institucional
nacional del proceso de OT. Este se mantiene como atribucin del
MINAM, a pesar de que se trata claramente de un proceso integral y que,
en este sentido, requiere de una instancia con la funcin de articular a los
distintos sectores y niveles de gobierno en aspectos multisectoriales e
intergubernamentales.

La norma seala que la aplicacin de la metodologa es obligatoria en


cualquier instancia que sea responsable o participe en el proceso de la
zonificacin ecolgica econmica, y eso incluye niveles de gobierno e
instituciones y organizaciones tcnicas y acadmicas del sector pblico y
privado en los mbitos nacional, regional y local.
Asimismo, contiene mayor informacin sobre los niveles de ZEE (macro,
meso y micro); presenta una relacin referencial de variables y atributos

36

que deben tomarse en cuenta en cada nivel; y relaciona el grado de


participacin ciudadana con el nivel de zonificacin. Finalmente, plantea
que la opcin por cada nivel no depende de consideraciones sobre la
extensin de los mbitos poltico-administrativos que son muy
diferenciados, sino del nivel de profundidad requerido por los estudios y
de su finalidad. Esta aproximacin genera confusin en el rol de los
distintos niveles de gobierno en un componente de primera importancia
para la organizacin del territorio. La microzonificacin delimita grandes
unidades espaciales en el territorio, pero las unidades para la informacin
socioeconmica pueden corresponder a provincias o distritos, segn las
caractersticas de cada territorio.
En el caso de los otros dos niveles, la mes ozonificacin delimita
unidades espaciales del territorio a semi-detalle y su referente
socioeconmico

puede

ser

un

distrito

micro

cuenca;

la

microzonificacin delimita unidades espaciales a nivel de detalle y su


referente socioeconmico son los centros poblados.
(Fuente:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/4C61356E0B2C054
F05257B6E00789F75/$FILE/GuiaMetodologicaZEE-GobiernosLocales.pdf )

3.5.

Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica


37

El 25 de junio de 2011, el MINAM public la propuesta de Estrategia Nacional


de Zonificacin Ecolgica Econmica. As, este documento que debi
elaborarse concertadamente desde el ao 2004 por disposicin del
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica se publicaba en las
postrimeras del gobierno aprista. Esta incomprensible demora en cumplir un
mandato muy claro del reglamento hizo que los gobiernos sub-nacionales
trabajaran en la elaboracin de estudios de ZEE y de los planes de
ordenamiento territorial sin contar con un marco orientador nacional y
concertado que diera coherencia e integralidad a las acciones en
departamentos y municipios.
El documento elaborado por el MINAM establece que la aplicacin de la
estrategia de ZEE es vlida para todo el territorio nacional y que debe ser
cumplida, durante los prximos diez aos, por el gobierno nacional, las
entidades sectoriales, los gobiernos regionales y locales, as como por el
sector

privado.

El

objetivo

declarado

de

la estrategia es facilitar la

elaboracin e implementacin de la ZEE en los tres niveles de gobierno y


lograr que las diversas instituciones pblicas

y privadas

en

el mbito

nacional, sectorial, regional y local, utilicen este instrumento tcnico


orientador de la planificacin y la gestin del territorio.
A

partir

de

este

objetivo

general

se

han priorizado tres lneas

estratgicas: (i) fortalecimiento de capacidades; (ii) polticas pblicas


orientadas a proyectos declarados de inters nacional; y (iii) gobernanza e
institucionalidad.
La norma contradice su finalidad y las normas vigentes, dado que establece
que la aprobacin de los procesos de ZEE por el gobierno regional o local
que la requieren de la conformidad tcnica del MINAM. Con ello se
desconoce la autonoma de los gobiernos regionales y locales definida por la
Constitucin y se contradice sus leyes orgnicas. Estas determinan como
competencias de ambos niveles de gobierno la planificacin y el
ordenamiento del territorio de sus respectivas jurisdicciones.
38

Adems, este tenor hace necesario modificar el propio Reglamento de


Zonificacin Ecolgica Econmica, que define a los gobiernos regionales y
provinciales como las instancias que aprueban estos procesos. El
planteamiento contenido en la estrategia tiene por finalidad establecer
procedimientos que permitan la injerencia del gobierno central en los
procesos de ZEE y OT que desarrollan los gobiernos sub-nacionales. El
documento hace explcita la responsabilidad del MINAM de implementar la
ZEE y define a los gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras
en los mbitos poltico-administrativos de su competencia. Asimismo, con la
propuesta se consolida el enfoque centrado en la dimensin ambiental, que
si bien es relevante, solo es una entre los diversos componentes que forman
parte de estos enfoques e instrumentos. Es llamativo el uso que se hace en
el documento del concepto de estrategia de participacin para debilitar el rol
de los gobiernos regionales y locales. Bajo la pretensin de fortalecer las
capacidades de las autoridades nacionales, regionales y locales en los
procesos de zonificacin ecolgica econmica, se entrega al MINAM la
responsabilidad de conducir un programa nacional de capacitacin en
coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
Lo que ms llama la atencin es que se definen como interlocutores de este
proceso a las siguientes instancias: el Comit Tcnico Consultivo de
Ordenamiento Territorial (CTCOT)2

y las comisiones tcnicas regionales

(CTR). Con ello se deja de lado a los gobiernos regionales y a las


municipalidades.
Sin modificar su composicin, la norma seala nuevas responsabilidades
para las CTR: (i) evaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en los
diferentes niveles de estudio; (ii) analizar la gestin de conflictos por
superposicin de reas; (iii) participar de la supervisin y control social de las
decisiones que se tomen en el territorio; (iv) monitorear las actividades y
decisiones.

39

As como sus impactos; (v) articular las competencias de las instituciones


pblicas y privadas; (vi) adecuarse a las polticas de OT y utilizar la ZEE
como instrumento orientador de las decisiones; (vii) participar en la
elaboracin de proyectos para desarrollar capacidades en OT; y (viii) facilitar
la ejecucin de los planes y programas priorizados en los planes de
ordenamiento territorial. Todo esto, que podra ser parte de un enfoque
democratizador de la gestin regional y local, se har con el apoyo directo
del MINAM, con lo que se dejar de lado a las gerencias encargadas de
estas funciones en el gobierno regional. Incluso se encarga a las CTR
elaborar su reglamento organizativo y de funcionamiento, pero tambin con
apoyo del MINAM. En este debern definir el ordenamiento estructural y
funcional entre sus miembros, lo que bien podra significar la intencin de
establecer relaciones de dependencia con el ministerio. Con esta lgica, no
se requiere de ordenanzas ni del nivel regional ni del local.
Estas funciones trascienden largamente las nicas dos establecidas en el
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica. Su aparente apertura a la
participacin parece ms una forma de limitar las atribuciones de los
gobiernos regionales. En los hechos, el MINAM asume un rol ejecutor en
relacin con las CTR, y eso plantea el alto riesgo de convertir a estas
instancias en instrumentos de los objetivos del gobierno nacional. El MINAM
avanza incluso hasta la definicin de responsabilidades de lo que denomina
subcomisiones tcnicas, que estaran sustituyendo a los actuales grupos de
trabajo de conformacin opcional. Las subcomisiones asumen las tareas de
los grupos de trabajo y de otras ms complejas como la produccin de
informacin tcnica y la creacin de sistemas de informacin, o el
seguimiento y control en la aplicacin de la ZEE y OT. Son temas que
demandan mayor especializacin, y eso puede facilitar que estas instancias
sean crecientemente dependientes del MINAM. En el marco de la ZEE, la
estrategia busca centralizar la definicin de los lineamientos, criterios e
indicadores para evaluar y priorizar la inversin pblica en los diversos
niveles, incluidos los presupuestos participativos.
40

Fue creado por el Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica y su


actual conformacin qued definida por el Decreto Supremo 013-2009MINAM. Est integrado por quince ministerios, nueve organismos o
empresas pblicas nacionales (Instituto del Mar del Per [Imarpe], Servicio
Nacional

de

reas

Naturales

Protegidas

[Sernanp],

Instituto

de

Investigaciones de la Amazona Peruana [IIAP], Servicio Nacional de


Meteorologa e Hidrologa [Senamhi], Instituto Geogrfico Nacional [IGN],
Instituto Nacional de Defensa Civil [Indeci], Comisin de Formalizacin de la
Propiedad [Cofopri], Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica
[Ongei] y Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno
de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de la
Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos
indgenas, dos de la empresa privada y dos de las organizaciones no
gubernamentales (ONG). Lo preside el MINAM.
Nuevamente en el Minan, que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en
algunos casos, con el Centro de Planeamiento Estratgico (Ceplan), as
como con las comisiones tcnicas regionales o locales. Los gobiernos
regionales y locales no han sido

considerados

en

el

proceso.

Este

hecho se encubre con el supuesto fortalecimiento de las capacidades


de los tomadores de decisin, cuando en realidad se debilita el rol de los
gobiernos sub-nacionales.

Lo mismo sucede en el establecimiento de lineamientos para orientar la


inversin privada. Para este fin se dispone la participacin del MINAM, del
MEF, de la PCM, de Proinversion, de los ministerios de Produccin, de
Turismo y Comercio Exterior, de Energa y Minas, de Agricultura y de Cultura,
as como de la Asamblea de Gobiernos Regionales en coordinacin con el
CTCOT y las comisiones tcnicas regionales.

41

El problema con la propuesta de estrategia no est solo en su actitud


centralista, que busca

excluir

los

gobiernos

sub-nacionales,

sino

tambin en la intencin de considerar los resultados de la ZEE solo como


recomendaciones que orienten la inversin pblica y privada. Se abre la
posibilidad de que, con este propsito, se desvirte el artculo 23 del
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica, que establece con
meridiana claridad el carcter obligatorio del proceso una vez que ha sido
aprobado. En la misma lnea se inscriben las acciones relacionadas con los
denominados proyectos de inters nacional abordados en la segunda lnea
estratgica. Esta plantea enfatizar que la ZEE seala recomendaciones para
el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupacin ordenada del
territorio, con lo cual se relativiza nuevamente el carcter obligatorio del
proceso una vez que ha sido aprobado. Con una perspectiva similar, la
estrategia propone realizar campaas de comunicacin y difusin para que
se entienda que la ZEE no debe ser un freno para el desarrollo nacional y
que su propsito es solo proveer informacin para disminuir el riesgo
financiero, social y ambiental de una inversin de gran envergadura. Con la
finalidad de facilitar los proyectos que son definidos como de inters
nacional, se encarga al MINAM, al MEF, a la PCM, al Ceplan y a los sectores
que corresponda, el establecimiento de mecanismos para articular la ZEE a
la formulacin de planes de OT y de desarrollo a nivel sectorial, regional y
local. Se seala que en estos procesos debern participar los gobiernos
regionales involucrados. Sin embargo, la norma no incluye explcitamente a
estas instancias de gobierno en la decisin fundamental: construir los
criterios mnimos para definir polticas pblicas y proyectos de inters
nacional a fin de evitar conflictos.
En la lnea de facilitar los denominados proyectos nacionales se plantea la
elaboracin y aprobacin de una directiva nacional y de un manual, en los
que se definan los mecanismos y procedimientos para la formulacin e
implementacin de la zonificacin ecolgica econmica en las unidades

42

territoriales donde existan o se hayan priorizado proyectos de inters


nacional.
Se sealan explcitamente los megaproyectos de la Iniciativa para la
Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), Camisea,
Inambari, San Gabn, los de trasvase y los transfronterizos.
Asimismo, se hace referencia a los proyectos de hidrocarburos o mineros en
zonas de conservacin o en territorios indgenas o de comunidades
campesinas; la agricultura a gran escala con cultivos industriales para
la

produccin

de

alimentos

y biocombustibles; as como los proyectos

de forestacin o infraestructura productiva. En otras palabras, todos los


temas de inters de la gran inversin son de inters nacional y en funcin de
ellos deben ajustarse los procesos de ZEE. A pesar de esta actitud
excluyente, la norma afirma el principio de la concertacin con la sociedad
civil y las comunidades campesinas y nativas, as como el de la
articulacin intergubernamental con los gobiernos regionales y locales.
Obviamente se deja sin precisar bajo qu mecanismos se promover la
concertacin y se excluye de la norma a instancias existentes como el
Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI). Tampoco se hace
referencia a la aplicacin del Convenio 169 de la OIT.
La voluntad centralista de esta norma se expresa tambin en la creacin de
un registro de especialistas en ZEE como rol del Minam. Contar con este
el registro

puede contribuir a mejorar la calidad de los procesos y sus

productos, pero el problema est en que el registro tiene carcter nacional.


Con ello, la acreditacin sera centralizada por el Minam, a pesar de que no
se precise. Nuevamente, este ministerio asume un rol ejecutivo, a pesar de
que su funcin es definir los criterios tcnicos mnimos que deberan cumplir
los profesionales o instituciones para ser acreditados, segn las diversas
especialidades requeridas, por las instancias descentralizadas de gobierno.

43

Junto a estos elementos crticos, la propuesta de estrategia incluye sobre


todo en la tercera lnea

estratgica un conjunto de declaraciones

positivas. Entre las ms importantes se cuentan las siguientes:

Promover la inclusin de la informacin generada por la zonificacin


ecolgica econmica en los currculos de los centros educativos, en el

marco de una propuesta educativa ambiental.


Fortalecer las capacidades de los operadores de justicia nacional,

regional y local para que hagan cumplir la ZEE.


Fortalecer la capacidad de difusin de informacin sobre la ZEE para
propiciar la participacin de los actores sociales en el proceso y
contribuir a la concertacin sobre la ocupacin y el uso adecuado del

territorio.
Integrar y concordar las normas sectoriales con los procesos de OT

regionales y locales.
Desarrollar con mayor detalle tcnico las recomendaciones de las
categoras de uso de la ZEE, con la finalidad de evitar confusiones en

un mismo espacio.
Fortalecer el ordenamiento jurdico mediante la formulacin de la

propuesta de ley de ordenamiento territorial.


Crear espacios de dilogo y concertacin inclusivos, multidisciplinarios
e interinstitucionales como medio para prevenir, orientar y concordar
acuerdos que contribuyan a la solucin de los conflictos socio-

ambientales.
Estandarizar el sistema de informacin y monitoreo utilizado en los
procesos de ZEE y OT para que la informacin sirva a la formulacin
de polticas, de planes de desarrollo u ordenamiento territorial, as
como de proyectos de inversin pblica y de la cooperacin

internacional en los tres niveles de gobierno.


Planificar el desarrollo sostenible de los sistemas urbano-regionales

en armona con los espacios rurales.


Entender y respetar los sistemas de organizacin comunal, la
diversidad cultural, los conocimientos colectivos, las formas de uso y
manejo tradicionales del territorio y los recursos naturales.
44

Apoyar el proceso de descentralizacin y regionalizacin mediante un


espacio de dilogo y concertacin para la aplicacin de los principios
rectores del proceso de regionalizacin y descentralizacin, y su

articulacin a los de la zonificacin ecolgica econmica.


Concertar con los pases vecinos aspectos conceptuales

metodolgicos sobre la zonificacin en zonas limtrofes con el Per.


(Fuente:http://www.minam.gob.pe/consultaspublicas/wpcontent/uploads/sites/52/201
4/02/cp-estrategia_nacional_de_zonificacion_ecologica_economica.pdf ).

4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL


Este acpite har una rpida y parcial aproximacin al tratamiento y la
evolucin que ha tenido el tema del ordenamiento territorial en la legislacin
ambiental. Sin duda hay muchas otras leyes y reglamentos en las que se
establece esta vinculacin, pero aqu solo se considerarn algunas de las ms
relevantes.

4.1.

Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos


Naturales
La Ley 26821, promulgada en junio de 1997, establece como su objetivo
fundamental promover y regular el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales. Adems, define el marco legal pertinente para su
otorgamiento a particulares.
La norma considera que la zonificacin ecolgica y econmica del pas es
un instrumento de apoyo al OT, cuyo fin es evitar conflictos por
superposicin de ttulos y usos inapropiados. Establece que la propuesta de
zonificacin ecolgica econmica debe hacerla la PCM, en razn de su rol
de coordinador intersectorial. El encargo refuerza el rol del Estado en el
45

ordenamiento territorial y en la zonificacin econmica ecolgica, como


apoyo de este, y plantea la necesidad de una perspectiva integral y
articuladora para abordarlo, aun cuando esta responsabilidad se haya
quedado solo en un enunciado legal sin aplicacin prctica.
La ley determina que la zonificacin debe realizarse sobre la base de
reas prioritarias. Estas deben conciliar los intereses nacionales de la
conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales.
(fuente: http://www.ana.gob.pe/media/95192/ley_26821.pdf )

4.2.

Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental


El Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de 2001 declar de inters
nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas. Con este fin,
se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial
Ambiental. La PCM la presidi y el CONAM se hizo cargo de su Secretara
Tcnica. La Comisin estuvo integrada por representantes de nueve
sectores del Estado. Estos provinieron de las siguientes instituciones: el Iiap,
el Imarpe, la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana
(Aidesep), y la Confederacin Nacional Amaznicas del Per (Conap), de las
ONG, as de los gobiernos locales: uno por la costa, otro por la sierra y otro
ms por la selva. En el plazo de un ao, la Comisin deba proponer los
lineamientos de poltica y documentos orientadores del proceso de
ordenamiento territorial ambiental; el marco normativo institucional para
aplicarlo; y los mecanismos y procedimientos para ponerlo en marcha. En
seis meses deba presentar, a la PCM, el proyecto de reglamento sobre la
zonificacin econmica ecolgica que haba dispuesto la Ley Orgnica de
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Al respecto, llama
la atencin que se haya considerado prioritario el ordenamiento ambiental
territorial sin definirlo como parte del OT.
De hecho, los problemas aludidos para conformar la comisin y definir su
encargo (desequilibrios en la ocupacin y usos del territorio nacional, y en
el aprovechamiento de sus recursos) trascienden largamente la visin
46

sectorial. Por ello, requieren abordarse desde una perspectiva integral de


desarrollo. Ms an, si se consideran entre las causas de los desequilibrios
aspectos tan complejos que requieren miradas multidisciplinarias.
Se trata de temas como las particularidades fsico-geogrficas del pas, la
demarcacin poltico- administrativa, el crecimiento poblacional y su desigual
distribucin, el desarrollo desequilibrado de las actividades econmicas o el
inadecuado acondicionamiento del territorio.
(Fuente:http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/Legislacion/Peru/DS045
-2001-PCM.pdf ).

4.3.

Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el


Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica
El reglamento se aprob en junio de 2001 por Decreto Supremo 068-2001PCM. Esta norma hace referencia al ordenamiento ambiental, pero utiliza
conceptos y contenidos similares a los de otras normas para el
ordenamiento territorial. Estas similitudes comprueban la falta de claridad
que existe en relacin con ambos procesos.
Segn este reglamento, el ordenamiento ambiental tiene por objeto
establecer las condiciones de uso y ocupacin del territorio de acuerdo con
las caractersticas ecolgicas, econmicas, culturales y sociales de estos
espacios. Debe hacerlo sobre la base de la fragilidad y vulnerabilidad de los
ecosistemas y las especies, as como de la erosin gentica. La finalidad es
obtener el mximo aprovechamiento sin comprometer la calidad y
sostenibilidad del territorio. El ordenamiento ambiental debe basarse, pues,
en la zonificacin ecolgica y econmica.
La norma define el concepto de territorio como el espacio geogrfico
vinculado a un grupo social y determinado sobre la base de los espacios
proyectados por los grupos sociales a travs de diversas redes, circuitos
y flujos. Adems, diferencia los conceptos de uso del territorio, al que
entiende como el proceso por el cual la sociedad emplea los recursos

47

naturales del territorio, y de ocupacin del territorio, como el proceso por el


que la sociedad toma posesin del espacio fsico con carcter permanente.
Entre los criterios a tener en cuenta para el ordenamiento ambiental, la
norma seala: la naturaleza, las caractersticas y los desequilibrios
existentes de cada ecosistema; la aptitud de cada zona en funcin de sus
recursos naturales, su dimensin demogrfica, sus actividades econmicas
predominantes y su capacidad asimilativa. Igualmente considera
equilibrio

entre

los

asentamientos

humanos

sus

el

condiciones

ambientales, as como el impacto ambiental de nuevos asentamientos


humanos, obras o actividades.
(Fuente: http://www.iiap.org.pe/Upload/Publicacion/PUBL1384.pdf ).

4.4.

Sistema Nacional de Gestin Ambiental


La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Ley 28245),
promulgada en junio de 2004, considera el ordenamiento territorial ambiental
como un instrumento de la gestin ambiental que debe ser diseado e
implementado de manera multisectorial y descentralizada. Incluye entre las
funciones del CONAM el establecimiento de la poltica, los criterios y los
procedimientos para el ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento
ambiental. En este caso, la norma circunscribe adecuadamente el
campo de accin del SNGA al ordenamiento territorial ambiental, concepto
que usa indistintamente con el de ordenamiento ambiental cuando se refiere
a las funciones del CONAM.
Sin embargo, el reglamento del SNGA (Decreto Supremo 008-2005-PCM de
enero de 2005) incluye definiciones y objetivos que ya no hacen referencia
al ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento ambiental, sino a la
planificacin y al ordenamiento del territorio. Este hecho expresa poca
claridad en los conceptos y no contribuye a disear un marco institucional
idneo para poner en marcha esta base normativa. Los conceptos incluidos
en el reglamento se incorporaron pocos meses despus en la Ley General

48

del Ambiente (vase el punto 4.5), que ordena el marco legal para la gestin
ambiental en el Per.
Por otro lado, el Reglamento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
encarg al CONAM la aprobacin del Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial Ambiental como parte de sus funciones en el sistema, pero este no
se lleg a dictar.
(Fuente: http://transparencia.mtc.gob.pe/idm_docs/normas_legales/1_0_2818.pdf ).

4.5.

Ley General del Ambiente


La Ley General del Ambiente (Ley 28611), promulgada en octubre de 2005,
aborda la planificacin y el ordenamiento territorial ambiental en el captulo
sobre gestin ambiental. Se define el concepto de planificacin sobre el uso
del territorio como un proceso de anticipacin y toma de decisiones
relacionadas con las acciones futuras en el territorio. Este incluye los
instrumentos y criterios para su ordenamiento ambiental.
La norma considera el ordenamiento territorial ambiental como un
instrumento de la poltica de OT y lo define como un proceso tcnico-poltico
orientado a definir criterios e indicadores ambientales para la asignacin de
usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio. La asignacin de
usos debe basarse en la evaluacin de las potencialidades y limitaciones del
territorio, empleando criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales,
econmicos y culturales, entre otros. Esta se realiza mediante el proceso de
zonificacin ecolgica y econmica. Adems, se indica que la finalidad de la
planificacin y el OT es complementar la planificacin econmica, social
y ambiental con la dimensin territorial; racionalizar las intervenciones sobre
el territorio; y orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible.
De acuerdo con esta ley, la planificacin y el OT buscan orientar las polticas
nacionales,

regionales

locales

de

gestin

ambiental,

de

uso

sostenible de los recursos naturales y de ocupacin ordenada del territorio.


Junto a ello se plantea como objetivos apoyar las capacidades de las
autoridades para conducir la gestin de sus espacios y los recursos
49

naturales, as como para promover la participacin ciudadana y la


concertacin Estado-sociedad en este proceso. Con ello se busca prevenir
conflictos ambientales.
Asimismo, se persigue proveer informacin tcnica para la ocupacin del
territorio y para orientar la inversin pblica y privada bajo el principio de la
sostenibilidad. Igualmente, se plantea promover la proteccin, recuperacin
o rehabilitacin de los ecosistemas degradados y frgiles. Con respecto a la
descentralizacin, la ley precisa que el ordenamiento territorial ambiental es
uno de sus objetivos. Por tanto, es necesario incorporar de manera
prioritaria la dimensin ambiental en el OT de las regiones y espacios
locales como parte de sus estrategias de desarrollo sostenible.
Seala tambin que el Poder Ejecutivo debe establecer la poltica nacional
de ordenamiento territorial ambiental, en coordinacin con los niveles
descentralizados de gobierno. Esta debe constituir el referente obligatorio de
las polticas en todos estos, pero, adems, los gobiernos regionales y
locales deben coordinar sus polticas de OT entre s y con el gobierno
nacional, e incluir las propuestas de la sociedad civil.
Finalmente, los gobiernos locales son responsables de formular y ejecutar
los planes de ordenamiento urbano y rural, en coherencia con la poltica
nacional ambiental. La norma mantiene la generalidad y la ambigedad en
relacin con los roles de cada nivel de gobierno respecto del OT y de este
con el ordenamiento ambiental.
La norma afirma que el proceso de ordenamiento territorial ambiental debe
salvaguardar los derechos de los pueblos indgenas y de las comunidades
campesinas y nativas reconocidos en la Constitucin y en los tratados
internacionales ratificados por el Estado peruano. Asimismo, establece que
los estudios y proyectos de exploracin, explotacin y aprovechamiento de
recursos naturales que se autoricen en sus tierras deben adoptar medidas
que eviten daar su integridad cultural, social y econmica, as como sus
valores tradicionales. En este sentido, seala que, en el caso de las
50

comunidades campesinas y nativas, los procedimientos de consulta deben


orientarse preferentemente a lograr acuerdos que resguarden sus derechos
y que se establezcan beneficios y medidas compensatorias. Como se ve, el
incumplimiento del Convenio 169 de la OIT no se debe exclusivamente a la
ausencia de la ley de consulta sino a la decisin poltica de los gobiernos de
obviar este procedimiento.
Los objetivos de esta ley no se refieren solo al ordenamiento ambiental sino
tambin a la planificacin y al OT. Sin embargo, su formulacin es evidente
ambigua en relacin con los trminos y la mirada sectorial.
(Fuente:http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/06/ley-general-del-ambiente.pdf.

4.6.

Poltica Nacional del Ambiente


La Poltica Nacional del Ambiente fue elaborada por el MINAM y se aprob
en mayo de 2009 (Decreto Supremo 012-2009-MINAM). Se define como un
instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las actividades pblicas
y privadas. El MINAM es la entidad responsable de formularla, dirigirla,
coordinarla, ejecutarla, supervisarla y evaluarla. Esta poltica tiene cuatro
ejes, cada uno de los cuales se compone de objetivos y lineamientos. El
ordenamiento territorial est considerado como un objetivo dentro del eje de
poltica sobre conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y de la diversidad biolgica. Como objetivo del OT se plantea
alcanzar el ordenamiento en el uso y ocupacin del territorio nacional sobre
la base de la zonificacin ecolgica econmica.
Esta formulacin hace explcito el nfasis en las dimensiones de seguridad
jurdica y de prevencin de conflictos como el marco en el cual se debe
51

lograr el ordenamiento territorial. Asimismo, se enfatiza la dimensin


ambiental y, en funcin de ella, se definen las dimensiones econmicas,
sociales y culturales. El OT se define como un proceso complejo y
multidimensional. Una referencia clara en esta perspectiva es que se le
considera como base de los planes de desarrollo concertados, aunque esta
visin es insuficiente para garantizar la integralidad que debe tener el
proceso.
El OT y la ZEE se plantean como soporte para la conservacin, el uso y el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la diversidad
biolgica, as como para la ocupacin ordenada del territorio. Se plantea la
necesidad de incorporar en el OT las medidas de adaptacin al cambio
climtico y mecanismos para prevenir el asentamiento poblacional y el
desarrollo de actividades econmicas en zonas de riesgo ante peligros
naturales y antrpicos.
(Fuente: http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/08/Pol%C3%ADtica-Nacionaldel-Ambiente.pdf ).

III.

CONCLUSIONES

1. La legislacin resalta la participacin de la sociedad civil en los procesos de


OT y ZEE, en su parte legal que conforma, pero no establecen mecanismos,
espacios o procedimientos para concretarla. Sera necesario prever tambin
el fortalecimiento de sus capacidades en estos temas. Esta es una dimensin
particularmente relevante si tomamos en consideracin que las iniciativas de
ordenamiento territorial que se han desarrollado en nuestro pas han sido
producto del impulso y la accin concertada de los gobiernos regionales y de
diversas organizaciones e instituciones de la sociedad civil. La ley de
consulta previa y el debate sobre su reglamento refuerzan esta tendencia
democratizadora como un componente fundamental de estos procesos.
2. El Ministerio del Ambiente debe garantizar el cumplimiento de las normas
ambientales, concertando y coordinando con los tres niveles de gobierno, el

52

sector empresarial, las universidades y la sociedad civil. La Direccin


General de Polticas, Normas e Instrumentos de Gestin Ambiental del Vice
Ministerio de Gestin Ambiental del MINAM, en cumplimiento del mandato
legal, ha fijado dentro de sus metas

institucionales abastecer al sector

pblico y a la sociedad civil con un Compendio de la Legislacin Ambiental


Peruana debidamente actualizado.

IV.

RECOMENDACIONES
Para marcar una efectiva tendencia a la participacin, como un componente
fundamental del ordenamiento territorial, un paso inicial debera ser que
el plan nacional se formule de manera concertada con las organizaciones
sociales, empresariales e instituciones diversas de la sociedad civil. De este
modo, contara con una amplia legitimidad social. Indudablemente, las
organizaciones campesinas y de los pueblos indgenas deben tener un rol
protagnico en este proceso.

V.

BIBLIOGRAFA

53

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o COMPENDIO NORMATIVO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
recuperado de: http://www.minam.gob.pe/ordenamientoterritorial/wpcontent/uploads/sites/18/2013/10/normales-legales-24-de-octubre.pdf

VI.

ABREVIATURAS EMPLEADAS
CONAM : Consejo Nacional del Ambiente
CTCOT

: Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial

CTR

: Comisin Tcnicas Regional

DT

: Demarcacin territorial

ETR

: Equipo Tcnico Regional

LOBD

: Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin

LOGR

: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales

MCLCP

: Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza

MEF

: Ministerio de Economa y Finanzas


55

VII.

MINAM

: Ministerio del Ambiente

OEFA

: Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental

OIT

: Organizacin Internacional del Trabajo

ONG

: Organizacin no gubernamental

OT

: Ordenamiento territorial

PBI

: Producto bruto interno

PCM

: Presidencia del Consejo de Ministros

POT

: Plan de ordenamiento territorial

SER

: Servicios Educativos Rurales

SNGA

: Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental

TUO

: Texto nico Ordenado

ZEE

: Zonificacin ecolgica econmica

ANEXOS

56