TEORA

DE LA

ORGANIZACIN

PARA LA

ADMINISTRACIN PBLICA

Michael Harmon Richard Mayer

1. INTRODUCCIN
Por definicin, los administradores pblicos actan en un contexto
organizacional. En este teto examinamos las decisiones que constituyen el
grueso de las actividades de la administracin pblica.
Por administradores pblicos nos referimos principal, pero
no exclusivamente a aquellos que tienen la responsabilidad de
realizar las tareas del gobierno. Incluye a todos aquellos individuos en la
medida en que cumplen responsabilidades pblicas, aplican las leyes y
ejercen un cargo pblico.
Dicho de una manera simple, los administradores pblicos se
enfrentan con decisiones que:

Afectan la vida de las personas.

Se toman en nombre del pueblo.
Emplean recursos pblicos.

Por lo tanto, los que se encargan de la administracin pblica son

ms que el grupo tradicional de servidores civiles. En cualquier nivel de
gobierno hay organizaciones, cuyos miembros cumplen los mandatos
legtimos de la sociedad y as trabajan en el inters pblico.
Para nuestros propsitos: la administracin pblica es la
ocupacin de todos aquellos que actan en nombre del pueblo y
cuyas acciones tienen consecuencias para los individuos y los
grupos sociales.
Todos los que participan en la administracin pblica toman
decisiones con base en las leyes, las normas y las tradiciones pblicas. Pero
adems, sus decisiones reflejan juicios fundados en valores y apreciaciones
personales.
Desde luego, las decisiones son respuestas a problemas.
Tradicionalmente, decimos que las repuestas pblicas a determinados
problemas constan de dos partes; a saber: la poltica, o lnea de accin a
seguir; y la administracin de tal poltica. Sin embargo, administrar no
significa simplemente llevar a cabo una tarea. En nuestro criterio,
administrar adquiere un significado cada vez mucho ms complejo, como
conciliar intereses, rendir cuentas por determinadas consecuencias
y justificar ciertos actos.

2. PROBLEMAS

DCILES Y PROBLEMAS PERVERSOS

Por problemas dciles entendemos a aquellos problemas para cuya

solucin tradicionalmente se acuda a polticos profesionales, y que en la
actualidad se han resuelto en gran parte: los caminos estn pavimentados,
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las viviendas construidas, los drenajes conectados, etc. Estos problemas

maleables, que podran abordarse con sentido comn e ingenio, han
dado lugar en dcadas recientes a otra clase de dificultades. Se trata de los
problemas sin soluciones, con repuestas slo temporales e
imperfectas. Tienen que ver con el trazado de una autopista, el
establecimiento de un programa escolar, la lucha contra la delincuencia,
etc. Estos son problemas perversos, en oposicin a los problemas dciles
del ingeniero, el constructor o el cientfico.
Como se puede apreciar, los problemas dciles se solucionan
porque son principalmente de carcter tcnico. En cambio, los
problemas complejos carecen de una formulacin definitiva, y por
tanto de criterios uniformes para decidir cuando se ha hallado una
solucin.
Dado que los problemas perversos son objetos de innumerables
definiciones polticas, no hay pruebas concluyentes para medir la eficacia de
sus soluciones. En general, una vez que un puente ha sido construido, es
posible determinar fcilmente si ha resuelto el problema planteado. En
cambio, en los problemas perversos, la solucin misma est sujeta a
volverse parte del problema: un programa de capacitacin laboral
prepara trabajadores calificados, cada uno de los cuales, reemplaza a dos
empleados menos especializados. As, toda solucin no influye solo en
el problema que se ha fijado como objetivo y los efectos no van
necesariamente en la misma direccin.
Adems, debido a su singularidad, los problemas perversos no son
abordables con las rutinas habituales de anlisis y evaluacin.
Por ltimo, al lidiar con problemas perversos, los administradores
pblicos en tanto que son supresores de problemas, son responsables de
las consecuencias sociales de sus soluciones. Sus actos y
omisiones influyen en personas cuya vida se ve afectadas por
secuelas.

3. ORGANIZACIONES

Y FUNCIONES

Dcil y Perverso representan los extremos del mismo fenmeno,

mas que categoras aparte. En cierto sentido, la mayora de los problemas
que el gobierno afecta, al menos en algunos aspectos, son perversos. Sin
embargo, cuando se ocupa de un problema perverso, se ve en la
necesidad de hacerlo dcil, o limitarlo de alguna manera. Como
actores cruciales en estos esfuerzos, son los administradores pblicos
quienes aplican anlisis instrumentales y reglas para que los problemas
perversos sean susceptibles de solucin.
Si bien algunos problemas pueden circunscribirse en trminos del
nmero de individuos e instituciones que afectan, los problemas que
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muestran aspectos especialmente perversos parecen abarcar una

amplia gama de reas organizacionales, polticas y personales. En
estas situaciones complejas, es donde se aprecia un fenmeno
relativamente actual: la diferenciacin funcional de los administradores.
Una funcin es el conjunto de expectativas que acompaan
una relacin organizacional particular. Estas definiciones son a veces
legales. Por ejemplo, un administrador pblico en funciones de director,
tiene tareas especficas que lo vinculan con sus subordinados, como
contratar, despedir y supervisar. Algunas de las expectativas ataen al
poder; se supone que el administrador pblico como director tiene
ms poder que los subordinados.
Pero las funciones no estn preestablecidas; tambin las definen los
individuos que las desempean y los que responden. A medida que
aumenta la gama de ocupaciones del administrador pblico, se requieren
cambios significativos en las capacidades, los conocimientos y las destrezas
que necesita.
Son amplias las cuestiones asociadas a los problemas perversos con
los que se enfrentan incontables administradores pblicos. Por ejemplo
Dnde est la lnea divisoria entre las responsabilidades del gobierno y las
de los ciudadanos particulares? Frente a la escasez de tiempo, recursos y
conocimiento Cmo saben los funcionarios pblicos si sus acciones
responden de manera adecuada al pblico que sirven?
Las dificultades de obtener respuestas definitivas a estas preguntas
ilustran los problemas que los administradores pblicos enfrentan al decir
no solamente cmo y cundo actuar, sino si en verdad deben actuar.
Las decisiones administrativas son arduas y complejas precisamente
porque se toman y ejecutan en un contexto organizacional, una red de
relaciones que a menudo confunde no slo a los observadores sino tambin
a los mismos participantes.
Por ejemplo, a pesar de las innumerables reglas y otros mecanismos
destinados a controlar los errores administrativos, tanto la discrecionalidad
como la informacin incompleta son una parte inevitable de la accin
administrativa. Aunque la discrecionalidad administrativa puede conducir en
ocasiones a equivocaciones, tambin es la base del compromiso
personal de los administradores para una ejecucin concienzuda de
sus tareas. Sin este compromiso, como reconoca Max Weber, la
impersonalidad formalista necesaria para garantizar la eficiencia de la
burocracia tambin puede generar una patologa propia en forma de
indiferencia.
Las organizaciones son antes que nada, creaciones humanas. Llenas
de reglas, funciones y trmites interpersonales, parecen adquirir una vida y
una legitimidad propias en la mente de quienes trabajan en ellas y sufren su
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influjo. En realidad la historia de las organizaciones modernas es la historia

de la idea de la separacin de lo personal y lo organizacional.
Segn el grado de su eficiencia, las organizaciones modernas se
ajustan a un precepto normativo a saber: el de la racionalidad
instrumental. La actividad contempornea puede considerarse racional
slo hasta el grado en que cumple con metas predefinidas. Entonces, la
accin aparece slo como un medio o un instrumento para alcanzar fines.
ste es el significado comn de eficiencia, la medida de que tan bien
la accin organizacional satisface este criterio. La importancia de todo
esto, es que la racionalidad instrumental est en el centro de la
administracin pblica y de casi toda teora de las organizaciones.
Como todo concepto social, son diversas las definiciones sobre el
concepto de organizacin. A continuacin, transcribimos algunas
definiciones, que muestran la diversidad de opiniones de lo que son las
organizaciones y de cmo se les puede considerar productivamente. Cada
definicin subraya ciertos aspectos con exclusin de otros. Sin embargo,
ninguna de estas definiciones niega la posible validez de cualquier otra
definicin; es decir, se podran combinar las tres definiciones en una sola,
sin que por ello hubiera elementos en conflicto. En efecto, las definiciones
son acumulables: cada una nos dice un poco ms y algo distinto acerca de
la organizacin humana y del hecho de organizar. En un nuevo examen,
cada definicin revela una perspectiva distinta y bastante coherente desde
la cual ordenar nuestra interpretacin.
Para Max Weber, organizacin es: Un crculo de personas que estn
habituadas a obedecer las rdenes de divergentes y que tienen un inters
personal en la continuacin del dominio, en virtud de su propia participacin
y los resultados benficos, que se han dividido entre ellas al ejercicio de
aquellas funciones que servirn prontamente a su ejercicio.
Segn Dwight Waldo: la organizacin puede definirse como la
estructura de interrelaciones personales autoritarias y habituales en un
sistema administrativo.
Finalmente, para Chester Barnard, una organizacin formal es un
sistema de actividades o fuerzas coordinadas conscientemente de dos o
ms personas.

4. LA TEORA

DE LAS

ORGANIZACIONES

Y LA DISTINCIN ENTRE LA PBLICA Y

LA PRIVADA.

Durante su primer siglo como consciente campo de estudio, la

ortodoxia de la administracin pblica estuvo firmemente fincada en la
severa advertencia de Woodrow Wilson de que la administracin deba
mantenerse separada de la poltica. La idea de que administracin y
poltica son actividades lgica y normativamente separadas sirvi como
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fundamento a la temprana ortodoxia de la administracin pblica. Esta

separacin, permita la formulacin de principios cientficos
generalizados de administracin que no seran contaminados por la
vulgar intromisin de la poltica.
A partir del decenio de 1940, Herbert Simon intent demoler la
anterior ortodoxia de la administracin pblica exponiendo su interpretacin
fundamentalmente errnea de la ciencia, y por extensin lo pretensioso de
su afirmacin de haber descubierto unos principios universales de
organizacin y administracin.
A medida que se extenda la influencia de la posicin de Simon, lo
mismo ocurri con una importante corriente de pensamiento que surgi
para rebatir tanto el positivismo de Simon como la vieja ortodoxia de la
administracin pblica. Tal como se refleja en las obras de Paul Appleby,
Robert Dahl y Dwight Waldo, esta nueva corriente estableci la
distincin entre lo pblico y lo privado como idea de gran
importancia en el estudio de la administracin pblica.
Los trabajos de Appleby ofrecen un contrapunto notable a la
argumentacin de Simon a favor de una ciencia genrica de la
administracin. Appleby, al afirmar que la administracin pblica
consiste en disear polticas, se propona establecer el carcter
poltico inherente a la administracin pblica y demostrar as sus
diferencias esenciales con la administracin privada. El gobierno es
distinto de los negocios en razn del alcance y el impacto de sus
decisiones, el hecho de su responsabilidad pblica y su carcter
esencialmente poltico ms que racional.
El propsito de Appleby era el de legitimar la funcin
inherentemente poltica de la administracin en una sociedad
democrtica.
Casi al mismo tiempo en que Appleby escriba, dos jvenes
acadmicos Robert Dahl y Dwight Waldo recogieron en forma ms directa el
desafo terico planteado por la escuela genrica a la administracin
pblica.
Segn Waldo, el enfoque genrico exclua de toda consideracin el
rasgo esencial que le da a la administracin pblica su naturaleza pblica:
un conjunto de valores derivados de la teora poltica democrtica.
Al reconocer que la administracin pblica es diferente, es decir poltica,
los especialistas en la materia renovar sus vnculos histricos con las
ciencias polticas.

5. TRES

CAMPOS DE LA ORGANIZACIN PBLICA

Por definicin, la accin administrativa tiene lugar en un

contexto organizacional. Para el administrador pblico es un contexto
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sembrado en todos aspectos de problemas perversos que tienen soluciones

polticas, as como instrumentales y tcnicas. Estas soluciones se dan como
resultado de los actos de muchos agentes organizacionales. Como uno de
ellos, el administrador pblico entra y sale de funciones en una
variedad de ambientes organizacionales. La manera ms fcil de
distinguir las numerosas funciones del administrador pblico es reunirlas en
tres campos generales: el inter-organizacional, el intra-organizacional
y el de la organizacin frente al individuo.
En el campo inter-organizacional, el administrador pblico acta como
representante de una organizacin que visita, habla, discute y trata con
agentes similares de otras organizaciones. El segundo campo es el intraorganizacional, donde el lenguaje suele ser el del organigrama, el de quin
manda a quin. El administrador pblico ocupa un sitio en la organizacin y
desde ese lugar trabaja con otros dentro de la misma. El tercer campo es el
de la organizacin frente al individuo, en el que el administrador pblico
enfrenta, dirige, persuade y trata con otros individuos que se hallan dentro y
fuera de su organizacin.
Relaciones Inter-organizacionales
El campo administrativo ms amplio es el inter-organizacional. Aqu el
administrador trata con representantes de otras unidades de su
dependencia fuera de su control inmediato, as como con otras
dependencias. Muchas de estas relaciones se dan al final de cuentas de
organizacin a organizacin y afectan, definen y modulan las actividades de
los administradores.
Las relaciones inter-organizacionales son en muchos sentidos las ms
significativas para el administrador pblico, ya que proporcionan tanto la
infraestructura como la legitimidad para el funcionamiento de la
organizacin. En este campo, las organizaciones son las entidades
relevantes, mientras que los individuos a menudo aparecen como algo casi
secundario.
Relaciones Intra-organizacionales
El segundo conjunto incluye las relaciones intra-oganizacionales, es
decir, las que crean la estructura interna y definen los vnculos dentro de las
organizaciones. La hoy clsica distincin entre organizacin formal e
informal tiene una relevancia especial para este conjunto, entendindose
por formales aquellas relaciones prescritas de manera oficial o autorizada,
y reconocidas pblicamente; mientras que lo informal alude a las
relaciones que surgen de la convivencia y la tradicin. Tanto las
relaciones formales como las informales pueden verse tambin
como los canales por los que el poder y la informacin fluyen en la
organizacin.

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Aunque reciben una clara influencia de las relaciones personales, las

funciones administrativas en el campo intra-organizacin se conciben
principalmente como de unidad a unidad o posicin a posicin, ms
que de persona a persona.
Relaciones entre la organizacin y el individuo
El tercer campo de las funciones administrativas se ocupa de las
relaciones entre la organizacin y el individuo. Quiz con mayor precisin
nuestro objetivo son los administradores que actan en relacin con
individuos que se encuentran tanto dentro como fuera de la organizacin.
Esto incluye relaciones entre gerentes y trabajadores, o entre dependencias
y usuarios. En este nivel, las funciones administrativas deben lidiar con
cuestiones como la discrecionalidad personal en la aplicacin de reglas, la
motivacin del empleado y los estilos de relaciones personales.
La bibliografa que trata con seriedad este campo, acenta dos
cuestiones generales. Una tiene que ver con las consideraciones morales y
ticas que entraan los juicios de los administradores pblicos; y el segundo
se dirige a problemas como la motivacin individual y la eficacia de las
relaciones en pequeos grupos.
Si bien es cierto que los administradores saben de un modo implcito
que sus funciones en los tres campos se mezclan y entreveran, tambin
suelen percibir que uno es ms apremiante o legtimo que los otros.
Esto se debe a las inclinaciones personales, la capacitacin y la
experiencia profesional, la naturaleza de la situacin o el problema en turno,
o bien el nivel ocupado en la jerarqua.

6. EL

CONTEXTO NORMATIVO DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA

Desde los escritos de Woodrow Wilson, la polmica gira en torno de

una doble pregunta, a saber: Dnde est la lnea que divide la poltica de la
administracin? Y suponiendo que pueda hallarse: Qu tan til es en su
aplicacin?
Es poco probable que la polmica se resuelva, pues reaparece bajo
formas distintas al examinar las diferencias versiones de la teora de las
organizaciones. Entre tanto, conviene ocuparnos de algunos puntos en los
que se funda la polmica. El ms importante es que el componente
central del ejercicio en un cargo es la toma de decisiones: son stas
el eje en torno del cual giran todos los dems actos del
administrador pblico.
Tomar decisiones significa elegir: seleccionar entre alternativas,
escoger una cosa u otra, una persona u otra, una accin u otra. Algunos
aspectos de la toma de decisiones conciernen a la autoridad mientras que
otros ataen al poder.

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Los administradores pblicos an se enfrentan con decisiones y

juicios que por un motivo u otro, responden y satisfacen al inters pblico.
Como miembro de cualquier otra profesin, las acciones del administrador
pblico estn limitadas por el derecho y las costumbres. Al mismo tiempo,
hay circunstancias particulares que influyen en el establecimiento de las
metas e ideales que la accin administrativa persigue:
1) Intereses en la eficiencia y la efectividad.
2) Inters en los derechos y la capacidad del sistema gubernativo.
3) Inters en la representacin y en el ejercicio de la discrecionalidad.
Entender estos vectores y las tensiones dentro y entre ellos es clave para
dar sentido a las distintas funciones de los administradores pblicos en los
campos organizacionales dentro de la cual actan. Aunque ninguna accin
de un administrador est determinada en ningn caso por dichos vectores,
estos modelan, definen y restringen las acciones de los administradores, si
bien solo de manera implcita.
Eficiencia y Efectividad
La preocupacin histrica del gobierno por la eficacia y la efectividad
se basa en el condicin de que el dinero pblico debe gastarse con tanto
cuidado y consideracin como sea posible, que debe usarse adecuadamente
y que los efectos de su uso deben ser lo ms explcitos que se pueda. El
lema para la administracin pblica a finales de siglo XIX y principios del XX
en los Estados Unidos era eficiencia en el gobierno.
El sustento ideolgico del movimiento de gestin cientfica,
comprenda un acento peculiar en gobernar cientfica y eficientemente. Con
el perfeccionamiento de las ciencias administrativas a partir de la primera
dcada del siglo XX, se reforz la idea de la eficiencia como el principal
valor instrumental para el administrador pblico.
En tiempos de salud fiscal era posible darse el lujo de preguntar qu
tan bien estaban logrando nuestros programas lo que nos propusimos. En
pocas magras, la eficiencia volvi a estar en primer plano, rebautizada
como productividad.
Los valores de eficiencia, efectividad y productividad suponen
necesariamente en la existencia de problemas dciles antes que perversos.
Los problemas perversos requieren orientaciones valorativas diferentes, o al
menos adicionales, para poder hacerles frente de manera razonable.
Resulta claro que el vector normativo de eficiencia y efectividad se
ajusta ms al campo intra-organizacional y, en menor grado, al de la
organizacin y el individuo.
Derechos y adecuacin del proceso
Como agentes del gobierno, los administradores tienen la tarea de
concretar la generalidad de las leyes, estableciendo los procedimientos para
aplicarlas a los casos individuales. Este elemento esencial en la relacin de
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poder entre administradores y usuarios se refuerza por medio de las

estructuras jerrquicas que suelen servir para organizar la accin
administrativa.
Un aspecto de estos dilemas es que se supone que los
administradores deben actuar conforme a lo que interpretan con la letra de
la ley; intentando alcanzar un equilibrio entre lo general y los derechos
individuales en lo particular.
Adems de la proteccin de los derechos individuales, la prctica de
la administracin pblica se inclin a abrir el proceso de toma de decisiones
mediante la inclusin, no slo de individuos y grupos afectados, sino
tambin de los ciudadanos en general.
Representacin y control de la discrecionalidad
Un gobierno representativo consiste, por definicin, en individuos (y
grupos) que actan en nombre de otros individuos (y grupos). La
representatividad, entonces, es el criterio sobre que tan bien se desempea
tal accin y por medio de cules autoridades. Pueden distinguirse tres
aspectos de esta cuestin: rendicin de cuentas, responsabilidad y
sensibilidad.
La rendicin de cuentas asume en general que conviene ver la accin
administrativa como instrumental y racional, suponiendo que los fines han
sido determinados antes de emprender ninguna accin. La rendicin de
cuentas se institucionaliza cuando se disponen sanciones legales, polticas y
burocrticas (como recompensas, ascensos, despidos, e incluso penas
civiles y criminales) para inducir un desempeo administrativo competente
y escrupuloso.
Cuando no hay criterios de rendicin de cuentas o son ambiguos en
determinada situacin, la opinin del problema es que los servidores civiles
tambin deben actuar de acuerdo con el sentir pblico prevaleciente.
Junto con los criterios profesionales, esto ofrece un marco suficiente dentro
del cual, los administradores pblicos pueden actuar de un modo
responsable.
El otro sentido general de la responsabilidad administrativa individual
sostiene que los administradores deben actuar de acuerdo con su sentido de
obligacin moral. Esto puede definirse en trminos generales (los conceptos
bsicos de justicia, honradez, etc.) o en trminos especficos, como los que
se emplean en un cdigo de tica o de principios profesionales.
En cualquier caso, la obligacin aparece como una gua de accin
cuando las leyes o los procedimientos formales son demasiado generales o
vagos para ofrecer respuestas a problemas singulares. Este tema entraa el
sentido general de que el administrador pblico es ante todo un buen
ciudadano que entiende y se compromete con su trabajo para el bien social.

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La dificultad en este punto, es que tambin debe haber un sentido de

responsabilidad personal por las acciones propias.
Tal responsabilidad personal entraa el reconocimiento por parte del
administrador de la naturaleza existencial de toda accin: en el fondo, sta
siempre es personal, an bajo el manto de criterios de legitimidad. Por lo
tanto, al actuar los administradores no pueden eludir legtimamente
el impacto moral de sus acciones aduciendo que han sido obligados
por circunstancias, autoridad, criterio profesional o incluso
principios morales.

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