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LA CORRUPCIN POLTICA: TIPOS, CAUSAS Y REMEDIOS

Political Corruption: Types, Causes and Remedies


Ramn SORIANO
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla (Espaa)

RESUMEN
La corrupcin poltica presenta diversas definiciones en la doctrina segn se enmarque
en trminos legales estrictamente o abarque a supuestos de moral pblica. De ah deriva
tambin la mayor o menor extensin del abanico de tipos de corrupcin poltica y sus causas.
Objetivo central del artculo es sealar y explicar los remedios para la aminoracin de la
corrupcin poltica: la independencia y autonoma de los poderes pblicos, la conciencia
y prctica de la moral pblica ciudadana, la asuncin de responsabilidades polticas, la
institucionalizacin de la moral pblica por medio de la creacin de rganos de supervisin
y control en las instituciones pblicas y los partidos y la limitacin de la discrecionalidad
administrativa.
Palabras clave: corrupcin poltica, responsabilidad poltica, moral pblica, control del
ejercicio del poder.

ABSTRACT
The literature offers an array of definitions for political corruption with the key
distinction lying in the conceptualization of political corruption in strictly legal terms or
in the inclusion of instances of public morality as well. The greater or lesser extension
of the types of political corruption and their causes included in the diverse definitions
emanates from the earlier distinction. The aim of this article is to examine a series of
remedies for the reduction of political corruption. These are independence and autonomy
of public powers, conscience and practice of citizens public morality, the assumption of
political responsibilities, the institutionalization of public morality through supervising
and monitoring organs in both public institutions and political parties and the limitation
of administrative discretionary powers.
Key words: political corruption, political responsibility, public morality, control of the
exercise of power.

1.

LA CORRUPCIN POLTICA: UNA APROXIMACIN A SU DEFINICIN

Ernesto Garzn Valds afirma que la corrupcin consiste en la violacin de


una obligacin por parte de un decisor con la finalidad de obtener un beneficio
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personal extraposicional de la persona que lo soborna o a quien extorsiona. 1


Siguiendo a Ernesto Garzn la define Jorge F. Malem de la siguiente forma: el
incumplimiento de un deber posicional a cambio de la obtencin de un beneficio se
ha manifestado como el ncleo de la prctica corrupta, donde es posible distinguir
bsicamente entre soborno y extorsin 2. Nicols Lpez Calera da una definicin
sucinta y clara: el aprovechamiento de un cargo o funcin pblica en beneficio
de intereses privados, particulares o compartidos 3. Hay quienes proporcionan un
concepto ms amplio de corrupcin poltica fuera del mbito de la norma penal,
relacionando la corrupcin con actitudes y comportamientos no castigados por el
cdigo penal, pero s reprobables por la sociedad, lo que nos remite al conflicto y
contradiccin entre sancin jurdica y sancin social. De esta corrupcin poltica
en sentido amplio se hace cargo Manuel Jimnez de Parga al afirmar que la corrupcin poltica es, ante todo, un asunto de tica social 4. (subrayados del autor)
Creo que la corrupcin poltica debe ser entendida como infraccin de normas
e incumplimientos de deberes impuestos por las normas, en concordancia con la
definicin de corrupcin poltica que intentar ms adelante. Sin desconocer que
hay supuestos de corrupcin no incluidos en el cdigo penal, porque es un hecho
ms que demostrado que el cdigo llega tarde a proporcionar proteccin contra
prcticas corruptas sentidas y percibidas como tales por los ciudadanos pero an
no recogidas en la legislacin penal. La corrupcin es como una banda ancha en la
que solamente algunos puntos son considerados como corrupcin poltica, esto es,
objeto de consideracin por la norma penal y denominados delitos. Lo que quiere
decir que la conciencia social del campo de la corrupcin es mayor que el campo
sealado por la legislacin. Y con seguridad lo que hoy no forma parte del mbito
de la corrupcin, s lo ser en el futuro en la medida que la tica social presione
sobre el legislador y ste se vea obligado a definir determinados supuestos de la
banda como puntos legales de corrupcin poltica. Un trnsito desde la conciencia
social a la norma legal prohibitiva. Asimilando la terminologa de Heidenheimer
sobre los tipos de corrupcin, que luego veremos, un trnsito desde la corrupcin
blanca a la gris y de sta a la negra. A esta plasticidad y conversibilidad de la
corrupcin poltica se refiere tambin Jimnez de Parga cuando se lamenta de
casos evidentes de corrupcin que sin embargo no son considerados as en sus
respectivos pases: el pago con importantes cargos pblicos, como las embajadas,
a los altos contribuyentes en la elecciones de Estados Unidos, el mantenimiento de
cuentas secretas de los bancos suizos nutridas con el dinero de tiranos, maleantes,
mafiosos y dems millonarios de la peor ralea 5, la concesin de generosos crditos
de los bancos espaoles a los partidos polticos a cambio de futuros favores (que
a veces se consignan en documentos mercantiles).

1.
2.
3.
4.
5.

E. Garzn, 1997, 80.


J. Malem, 1997, 88.
N. Lpez Calera, 1997, 120.
M. Jimnez de Parga, 1997, 139.
M. Jimnez de Parga, 1997, 144.

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An cuando en estas definiciones se habla principalmente de dos delitos, el


soborno y la extorsin, en los casos en que el definidor baja a los tipos delictivos,
es necesario tener en cuenta que el abanico de delitos posibles en el mbito de la
corrupcin son muchos ms. Francisco J. Laporta hace una amplia enumeracin
con definicin incluida: soborno, extorsin, arreglos, alteraciones fraudulentas del
mercado, malversaciones y fraudes, especulacin financiera con fondos pblicos,
parcialidad, colusin privada, uso de informacin privilegiada 6.
Tras la lectura de mltiples definiciones de corrupcin poltica creo que en
ella aparecen tres elementos constitutivos: a) el incumplimiento de una norma, b)
realizada por una persona que desarrolla una funcin pblica, y c) la obtencin
por esta persona de un beneficio, ya sea propio o de un colectivo, social o institucional. Con esto elementos se puede trazar la siguiente definicin: la corrupcin
poltica consiste en el incumplimiento de una norma realizada por una persona
que desarrolla una funcin pblica, con la finalidad de obtener un beneficio, ya
sea propio o de un colectivo, social o institucional.
Los caracteres que en la actualidad presenta la corrupcin poltica son alarmantes, porque nos indican que estamos ante un fenmeno social extendido y
de gran calado; un fenmeno extenso e intenso, porque atae con profundidad a
grandes zonas de la vida social.
La corrupcin poltica es omnipresente y persistente; est en toda clase de
sociedad, en todos los sistemas polticos; y no solamente est, sino que no se
va; su relevancia depender de los controles jurdicos e institucionales y de la
sensibilidad social respecto a la misma y el grado social de admisibilidad, pero
en todo caso la corrupcin persiste; hasta el punto de que algunos estudiosos del
fenmeno llegan a catalogarle como un hecho natural.
Pero la corrupcin poltica no slo es un hecho habitual, sino abrumador;
no slo existe siempre, sino que su existencia abruma. Basta para comprobarlo
hacer un anlisis simple: la diferencia entre el monto de los ingresos legales que
reciben los partidos polticos (subvenciones presupuestarias, cuotas de militantes,
donaciones, crditos bancarios) y el monto de sus gastos reales. La diferencia es
astronmica. Interesante trabajo de campo para un socilogo, que arrojara enormes agujeros negros.
Ya est cambiando la opinin pblica generalizada de que la corrupcin
es cosa de unos pocos atrevidos, algo excepcional. La reiteracin de los casos
de corrupcin, y sobre todo de las tramas organizadas de la corrupcin que
llega a insertarse en los partidos polticos, ha hecho que la percepcin social
de la corrupcin haya cambiado ltimamente. Hoy ya no resultan chirriantes
las apreciaciones de los estudiosos de la corrupcin poltica de la democracia
espaola en la ltima veintena del siglo anterior. Deca A. Nieto en 1997: Ntese que estoy hablando de fugas que rondan el billn de pesetas anuales. Un
corretaje fabuloso que convierte a la poltica en un negocio Un negocio en el

6.

F. Laporta, 1997, 21-22.


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que se juega ms de un billn de pesetas anuales que se van a repartir entre el


partido, sus hombres en el aparato estatal y en la intermediacin y, en fin, los
particulares 7. Nieto considera a la corrupcin poltica tan gruesa en la democracia espaola que llega a decir: yo estoy absolutamente convencido que la
corrupcin alcanza hoy unos niveles incomparablemente ms elevados que en
la dictadura franquista 8.
Un dato que muestra la relevancia de la corrupcin es la corrupcin en
cadena. El modelo clsico de la corrupcin poltica no es el de una persona o
grupo de personas reducido. sta es una visin parca de la corrupcin pretendida
por los polticos. No es la que suele aparecer en los medios de comunicacin.
El modelo habitual es el de una corrupcin en cadena, que cuando llega a sus
extremos se convierte en corrupcin organizada e incluso institucional. Una
sucesin de personas corruptas, que quizs no se conozcan entre s todas ellas,
en la que figuran los polticos, los intermediarios de fuera y dentro del partido,
los auxiliares de los intermediarios, los empresarios, los clientes y beneficiarios.
Cuando la corrupcin en cadena persiste y permanece en el tiempo puede ser
denominada corrupcin organizada. Este tipo de corrupcin presenta el problema
de identificacin de la responsabilidad: quin y hasta dnde es responsable cada
eslabn de la cadena de corrupcin? Difcil puede resultar sopesar el conocimiento de los hechos delictivos y la jerarqua que cada uno ocupa en la trama.
A esta cuestin de la identificacin de la responsabilidad se refiere Dennos F.
Thompson al afirmar: si bien puede determinarse la inmoralidad de una poltica, es imposible encontrar a alguien que la haya elaborado por s solo 9. La
responsabilidad se diluye en una serie de personas siendo difcil aquilatar el
grado de responsabilidad de cada una. Cuando los ciudadanos buscan asegura
Thompson a quin pedir cuentas de una determinada poltica, rara vez descubren a un funcionario que sea nicamente responsable, o alguien cuyo aporte
al resultado colectivo tenga peso suficiente como para adjudicarle el crdito o
la culpa de esa consecuencia 10.
La corrupcin es omnipresente, persistente, abrumadora y adems oscurantista. La cifra oscura de la corrupcin es enorme; con seguridad ms alta que
la mayora de los delitos. A pesar del goteo constante de casos de corrupcin
que nos ofrecen los medios, estos casos declarados representan una nfima proporcin comparados con la corrupcin real. La escasa legislacin limitativa y
supervisora del uso de los dineros pblicos, por un lado, y la condicin humana,
por otro, fomentan el crecimiento de la corrupcin. Todas las personas son en
principio honestas, pero es difcil resistir la tentacin cuando el tentado ve ante
s un horizonte claro de impunidad; ms an si conoce la impunidad de algunos
corruptos. Una vez ms A. Nieto toca la tecla del realismo: Pocos secretos estn
7. A. Nieto, 1997, 20.
8. A. Nieto, 1997, 50.
9. D. Thompson, 1999, 65.
10. D. Thompson, 1999, 65.
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tan bien guardados como las cuentas reales de los partidos polticos En esta
materia rige la vieja mxima de que la mano derecha no debe conocer lo que
hace la izquierda 11.
La corrupcin poltica no es un hecho aislado de la sociedad y sus valores,
porque la curva de la corrupcin sigue a la curva de los valores tico-sociales; de
cmo la sociedad valora la corrupcin de sus hombres pblicos, as es la corrupcin
y su alcance; esto quiere decir que la corrupcin tiene una conexin con la tica
social o que es una cuestin de tica social; y en la misma medida que vara la
tica social, cambia tambin la percepcin y valoracin social de la corrupcin.
La diversa percepcin social vale para distinguir dos clases o tipos: la corrupcin
jurdica (sancionada por las normas jurdicas) y la corrupcin moral (sancionada
por la tica social); ambas pueden converger o distanciarse en los periodos histricos. Algunos autores llegan a un punto ms alto sosteniendo que la corrupcin
es un hecho cultural. Ilustrativo es el ttulo de un libro del argentino Len Pomer:
La corrupcin: una cultura argentina. Para el autor es cultura todo lo que no es
gentico; todo lo adquirido en un especfico tejido interrelacional; o dicho as:
lo incorporado desde el tero materno hasta el previsto final 12. La corrupcin
es para l un elemento de la cultura argentina: el vasto mundo de la corrupcin
es un mundo cultural que no existe en un vaco social 13.
En funcin de esta conexin con los valores ticos-sociales, la corrupcin
tiene una dimensin temporal y dinmica; lo corrupto lo es hoy y aqu, lo hoy
corrupto puede no serlo maana; lo que hoy no es corrupto o no parece serlo
mucho (como las cuentas numeradas, sin identificacin, de la banca suiza, que
permiten blanquear el dinero negro), quizs maana parezcan casos de extrema
corrupcin.

2.

EL MBITO DE LA CORRUPCIN: TIPOLOGA Y CAUSAS

Los estudiosos de la corrupcin poltica suelen citar la clasificacin ya


clsica de Heidenheimer, que distingua tres tipos: corrupcin blanca, gris y
negra 14. Corrupcin blanca es la consentida o admitida por la sociedad; corrupcin gris es la que unos consienten y otros rechazan; corrupcin negra es la que
todos rechazan.
El xito de esta tipologa nos indica dos cosas: que es difcil separar tipos
claros en el concepto y que la corrupcin tiene un sentido dinmico en funcin
de la variabilidad de su percepcin social. Es difcil encasillar un caso de corrupcin en un tipo determinado en un momento dado, y tambin mantenerlo por

11. A. Nieto, 1997, 30.


12. L. Pomer, 2004, 29.
13. L. Pomer, 2004, 52.
14. A. Heidemheimer et alii, 1993.
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largo tiempo en el tipo seleccionado. La insercin de ejemplos de corrupcin en


estos tipos depende de las condiciones de espacio y tiempo: cada sociedad en un
momento dado manifiesta su propia y singular lista de tipos y casos susceptibles
de ser incluidos en dichos tipos.
As la recomendacin en nuestro pas sera un caso de corrupcin blanca;
el uso del despacho pblico para asuntos privados un caso de corrupcin gris y
la obtencin de dinero a cambio de la concesin de una contrata un caso de corrupcin negra. Son ejemplos acuados por m, colocndome en el difcil papel
de intrprete social, percibiendo los valores cvicos de la sociedad que le rodea.
Ejemplos que lgicamente admitiran la controversia y contradiccin de otro ciudadano que pretendiera asumir un idntico papel de intrprete social.
Otra tipologa ms cerrada sera la de distinguir entre corrupcin individual
o privada, perpetrada por el individuo o un grupo, y la corrupcin institucional o
pblica, perpetrada por una institucin u organismo, en cuyo seno se realizan prcticas corruptas, que benefician a dicha institucin u organismo. A veces es difcil
separar una de otra, porque las fronteras no estn claras o ya que conjuntamente
el individuo o grupo y la institucin u organismo se benefician de la prctica
corrupta (cuando, p. e., tanto el poltico como su partido obtienen beneficio del
cobro de comisiones ilegales).
Tambin podramos hablar de corrupcin jurdica, que es la incluida y sancionada directamente en las normas jurdicas, y corrupcin moral, que es sancionada
por las concepciones tico-sociales dominantes, aunque no estn recogidos los
casos de corrupcin segn estas concepciones en las normas de derecho. Esta
distincin se basa en la divergencia entre sancin jurdica y reprobacin social: un
comportamiento, que la sociedad considera reprobable, no siempre es sancionable
jurdicamente, porque no forma parte de un tipo penal. Divergencia propia de los
regmenes autoritarios con cdigos penales en los que no se incluyen los delitos
econmicos, los llamados delitos de cuello blanco, reprobados por la sociedad
no obstante su impunidad. Para buena parte de los ciudadanos suizos con seguridad
sern casos de corrupcin moral las cuentas numeradas, sin identificacin, de los
bancos del pas, que permiten el blanqueo del dinero negro, aunque estas cuentas
sean perfectamente legales.
Se ha subrayado la persistencia de la corrupcin poltica, que para algunos
reviste las caractersticas de un hecho natural: siempre ha habido y siempre habr
corrupcin; en cualquier sociedad, en cualquier sistema poltico. Debido a esta
persistencia, una pregunta de los estudiosos ha sido la de precisar la relacin entre corrupcin y sistema poltico, si es que es posible establecer alguna relacin.
Unos afirman que la corrupcin es indistinta comparada con los modelos polticos; otros que es ms propia de los regmenes autoritarios o de las democracias;
opiniones para todos los gustos. E. Garzn indica que no hay una correspondencia
entre corrupcin y determinados sistemas polticos o formas de gobierno. Esta
supuesta correlacin dice entre mayor democracia y menor corrupcin o, lo
que es lo mismo, entre dictadura y corrupcin no es empricamente sostenible. Es
significativo que haya habido menos corrupcin bajo Stalin que bajo los regmenes
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soviticos o rusos subsiguientes y que las democracias occidentales abunden en


ejemplos de corrupcin gubernamental 15.
En mi opinin el hecho de que las democracias hacen ms transparentes y
cognoscibles los casos de corrupcin poltica no es un dato que avale su mayor
ndice en estos sistemas polticos, sino su mayor conocimiento; la libertad poltica no engendra por s misma ms corrupcin, sino ms conocimiento pblico de
la misma. Las dictaduras, y en general los sistemas polticos autoritarios, crean
condiciones idneas para una mayor extensin de la corrupcin; hay en ellos ms
descontrol y ocultismo, y por consiguiente mayor sentimiento de impunidad que
facilita los casos de corrupcin; es un dato constatable y bien significativo que en
los cdigos penales de estos regmenes los delitos afines a la corrupcin poltica
no existen o aparecen muy mermados en sus posibilidades; delitos que hacen acto
de presencia en las democracias; nuestro pas en su trnsito desde una dictadura a
una democracia es un buen ejemplo de este aserto. E. Lamo de Espinosa resume
esta convergencia de la corrupcin poltica con los regmenes autoritarios en una
frase acertada, no obstante su radicalismo: en las dictaduras no hay propiamente
corrupcin; ella misma es la corrupcin institucionalizada.
En el captulo de las causas, compendio el conjunto de causas de la corrupcin
en tres apartados: econmico, social y poltico.
En el orden econmico las causas derivan de tres fenmenos primordialmente:
a) polticas sociales del Estado social o Estado del bienestar (prestaciones sociales,
subvenciones, contratos de servicios u obras, etc.) en las que los polticos son los
encargados de la seleccin de las demandas sociales; b) privatizaciones del sector
pblico, que se llevan a cabo en el marco de una discrecionalidad administrativa
descontrolada, y c) descentralizaciones de actividades pblicas transferidas a comunidades y entes locales , sin el acompaamiento de un marco normativo de control.
En el orden social la motivacin reside en la ausencia de una moral pblica
y cvica que incrimine a la corrupcin y a los corruptos, la ausencia de la sensibilidad y responsabilidad ciudadanas. La falta de esta moral pblica deriva de
dos tipos de ciudadanos: los fraudulentos y los conformistas.
En el primer grupo los ciudadanos en general no estn en condiciones de
exigir responsabilidades ajenas, cuando no asumen las propias; existe un crecido
nmero de ciudadanos que no son corruptos, al no obtener una ventaja de un
procedimiento ilegal como hombres pblicos, pero que s cometen fraude (cobro
ilegal del desempleo y subsidios, impago a la Seguridad social, trabajo y dinero
negro, etc.) La moral pblica empieza por uno mismo; uno no puede exigir a otros
un comportamiento correcto, si no se lo exige a s mismo.
En el segundo grupo los ciudadanos cumplen con el derecho y los deberes que
ste les impone, pero trazan una raya entre su campo privado y la esfera social,
en la que prefieren no introducirse; all cada uno con su conciencia. Hacen la
vista gorda con los comportamientos ajenos ilcitos, llegando en algunos casos a la

15.

E. Garzn, 1997, 41.


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pblica alabanza del defraudador con envidia encubierta (especialmente de quien


consigue engaar a Hacienda, que es para algunos el enemigo pblico nmero
uno del ciudadano) Las razones de este proceder son variadas, pues van desde
el simple desinters social al temor de que una actitud crtica les reporte algn
perjuicio, tarde o temprano.
En el orden poltico las causas de la corrupcin poltica residen en la falta de
normas jurdicas y de instituciones de control y exigencia de responsabilidades.
Donde no hay normas e instituciones de vigilancia del comportamiento correcto
se residencia la discrecionalidad de los responsables polticos, que facilita las
tentaciones para incurrir en casos de corrupcin.

3.

REMEDIOS Y PROPUESTAS CONTRA LA CORRUPCIN POLTICA

Sealo a continuacin cinco puntos bsicos, en los que habra que actuar
para aminorar, al menos, los casos de corrupcin poltica, si es que no es posible
suprimirlos de plano.

3.1. La independencia y la autonoma de los poderes pblicos


La primera propuesta, de orden poltico, es la no interferencia de unos poderes
en otros y en este mbito la independencia e imparcialidad del poder judicial; si
el poder judicial es mediatizado, la corrupcin, que es cosa de polticos y gestores
pblicos, crecer. Es un dato comprobable que los partidos polticos no suelen
perseguir a sus corruptos, sino todo lo contrario: ponen la mano en el fuego por
ellos, pues tienen que velar por la buena imagen pblica del partido y sus militantes; cuando ya no tienen ms remedio suelen conceder a la opinin pblica un
chivo expiatorio, de tarde en tarde, al que sacrifican como la oveja negra del
partido y sus honestos militantes. Los ciudadanos, ya lo hemos visto, hoy por hoy,
no suelen exigir a sus polticos la asuncin de responsabilidades al incurrir en
comportamientos incorrectos o ilegales; ms bien se mantienen al margen, como
si las cosa pblica no fuera con ellos; de hecho, los polticos, arropados por sus
partidos, se permiten no dimitir nunca, hagan lo que hagan.
En esta tesitura, la evitacin de la corrupcin, ante la desidia y abandono de
los partidos polticos y los ciudadanos, queda exclusivamente en las manos de los
jueces. Pero si la alta judicatura, como sucede en nuestro pas, es interferida por
los partidos polticos segn el sistema de cupos, esto es, el porcentaje de escaos
electorales obtenidos, falla la independencia de los jueces y el clima idneo para
perseguir la corrupcin.
Por lo tanto, habra que cambiar el panorama poltico actual de Espaa para
garantizar una inexistente separacin de poderes, que tendra que pasar por las
siguientes reformas necesarias:
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3.1.1. La mediatizacin de las altas magistraturas por el Parlamento


En nuestro pas la mxima interferencia contraria a la independencia del
poder judicial se produce al ms alto nivel de las relaciones entre el Parlamento
y la Administracin de justicia. Los parlamentarios designan por el sistema de
cupo de los partidos a los miembros del Consejo General del Poder Judicial y
son estos miembros quienes, a su vez, designan a los altos jueces del pas, a los
que ocupan los ms altos cargos de la justicia. En efecto, el art. 112 de la Ley
orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, ordena que el Congreso y el
Senado, respectivamente, designen a cuatro vocales entre abogados y juristas, de
reconocida competencia y con ms de quince aos en el ejercicio de su profesin,
y a seis vocales entre jueces y magistrados de todas las categoras y rdenes.
Por su parte, el Consejo General del Poder Judicial hace la propuesta por
tres quintas partes del presidente del Tribunal Supremo y de dos magistrados del
Tribunal Constitucional y la propuesta de los magistrados del Tribunal Supremo,
de los presidentes y magistrados (art. 107 de la Ley 6/1985).
La designacin de los miembros del Consejo General del Poder Judicial por
los parlamentarios suscit un clamor en la doctrina y la opinin pblica, porque
una mal entendida democratizacin de la justicia esconda, como caballo de
Troya, un atentado al principio de separacin de los poderes del Estado. El Tribunal Constitucional no declar inconstitucional la reforma de 1985 en este punto,
pero advirti intuitivamente de un riesgo: que los puestos a cubrir se distribuyan
entre los partidos en proporcin a su fuerza parlamentaria (STC 108/1986, f.j.
13). Riego que se ha convertido en permanente realidad.
El resultado ha sido la politizacin del Consejo General producida en un doble plano: la interferencia de los partidos polticos en el nombramiento, a la que
ya me he referido, y la autocensura de los jueces que aspiren, como es natural, a
alcanzar un alto puesto en la magistratura. Un testigo de primera fila, P. Andrs
Ibez, lo resume as: El CGPJ es una institucin fuertemente deslegitimada ante
sus gobernados, los jueces, dada la designacin poltico-partidista de todos sus
componentes... Toda posibilidad de acceso desde la condicin de juez al rgano
de gobierno pasa por despertar el inters, o por la obtencin de la confianza de
un partido poltico 16.
Tambin designan los parlamentarios a ocho de los doce magistrados del Tribunal Constitucional de la siguiente manera: cuatro magistrados por el Congreso
y otros tantos por el Senado, en ambos casos por las tres quintas partes de los
miembros de cada cmara, segn exige el art. 159, 1 de la Constitucin. La seleccin de los cuatro miembros restantes del Tribunal Constitucional no soluciona,
sino que en cierta manera empeora la mediatizacin del rgano de justicia ms
emblemtico, que por su condicin de intrprete nato de la Constitucin debera
tener garantizada su independencia; en efecto, dos de estos miembros son desig-

16.

P. Andrs Ibez, 1997, 947.


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nados, sin ms, por el Gobierno (con lo que a la interferencia del Legislativo se
une la del Ejecutivo, menos justificada evidentemente que aqulla) y los otros dos
son designados por el Consejo General del Poder Judicial (que ya hemos visto es
un rgano totalmente interferido, a su vez, por el Legislativo).
Con lo que los jueces de ms relevancia deben en ltimo caso sus puestos
a los partidos polticos, que confan en ellos y por ello les designan. Hasta el
punto de que en el argot poltico se clasifican a los jueces segn sus dependencias (jueces del PSOE, del PP, de IU, de CIU, etc.). Es fcil, p.e., hacer ahora
mismo la lista de los nombres de componentes de altas instituciones judiciales,
que pertenecen a cada partido poltico. Los medios de comunicacin bien que
lo airean. Sera interesante constatar la equivalencia entre el sentido de las decisiones de los altos jueces y la lnea ideolgica de los partidos a los que deben
sus cargos. Cometido de un trabajo de campo de sociologa de la judicatura que
est por hacer en nuestro pas.
Los partidos polticos no deben designar a los altos jueces del pas a travs de
sus parlamentarios, ni incluso por mayora cualificada, pues est demostrado que
estas mayoras especiales solo sirven para instrumentar un sistema de cooptacin,
sin que garanticen la eleccin de los mejores. Hay que arbitrar un procedimiento
interno dentro de la carrera judicial para la seleccin de las altas magistraturas.
El argumento con el que se justific la reforma de la eleccin de los jueces
por el Parlamento en 1985, tras la asuncin del Gobierno por el PSOE en 1982,
ya no se sostiene. Era el fundamento de la democratizacin del Poder judicial. Y
es curioso constatar que esta idea fue bien vista por grandes sectores de la opinin pblica, sin reparar en el dao que se producira a un puntal del Estado de
Derecho, como es la separacin e independencia de los poderes pblicos.
Igualmente los partidos polticos no deben designar a los miembros del Consejo General del Poder Judicial, rgano de la administracin judicial, al que se le
suele restar importancia porque no cumple actividades jurisdiccionales, pero que,
no obstante, tiene a su cargo la competencia de la carrera judicial de los jueces.
Habra que poner en funcionamiento un procedimiento electoral interno de listas
abiertas dentro de la carrera judicial para la seleccin de los miembros del Consejo General del Poder Judicial.

3.1.2. La mediatizacin del Fiscal General del Estado por el Gobierno


Quizs la interferencia ms acusada y ms visible sea la del Gobierno en
relacin con la figura del Fiscal General del Estado, que ejerce la jefatura nica
y la representacin del ministerio fiscal. ste tiene a su cargo la vigilancia del
respeto al derecho y a las instituciones constitucionales, el ejercicio de acciones
penales y civiles, la independencia de los tribunales, las garantas de los derechos
de las personas, la intervencin en toda clase de procesos y la defensa de los intereses pblicos y sociales, entre otras importantes funciones. Son funciones tan
relevantes que se imponen de suyo la independencia y autonoma de la institucin.
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La falta de estas cualidades hara la interferencia ms grave en esta institucin


que en otras, por ser menos justificada y ms preciosos los derechos y garantas
encomendados al ministerio fiscal. Sin embargo, en Espaa el Fiscal General es
designado por el Gobierno.
Los casos ms visibles de la improcedencia de esta designacin tienen lugar
cuando las actuaciones del Fiscal General se dirigen contra polticos del Gobierno
o polticos de la oposicin al Gobierno, en cuyo descrdito quizs pudiera estar
interesado el Gobierno. Es razonable pensar que no debe sentirse a gusto el Fiscal
General cuando tiene que actuar contra polticos, a cuyo jefe debe su cargo... y
tampoco contra los adversarios polticos de dicho jefe. Los medios nos ofrecen
casos ilustrativos, semana tras semana. Escojamos una. En la segunda semana de
marzo de 1998 el ministerio fiscal interesaba suplicatorios al Congreso de los
Diputados para proceder contra varios senadores del partido en el Gobierno, el
PP, y denunciaba al senador y presidente de la Diputacin de Guadalajara, perteneciente al mismo partido, ante el Tribunal Supremo; en las mismas fechas el
Fiscal General del Estado avalaba el recurso del fiscal contra la concesin por la
Generalitat de Catalua del tercer grado a favor de dos condenados por el caso
Filesa, pertenecientes al partido de la oposicin.
El Fiscal General del Estado no debe ser elegido por el Gobierno, directamente
o por el sistema de una terna presentada por otro rgano del Estado. Como en el
caso de los puntos anteriores, debe ser seleccionado mediante un procedimiento
electoral interno de listas abiertas dentro del cuerpo de fiscales para la seleccin
del Fiscal General de Estado.

3.1.3. La mediatizacin de los rganos de control del Parlamento


De esta interferencia de los partidos polticos al ms alto nivel tampoco se
salvan los rganos parlamentarios de control externo, el Defensor del Pueblo y
el Tribunal de Cuentas, tanto en el plano del Estado como de las Comunidades
Autnomas. El Defensor del Pueblo del Estado es designado por las tres quintas
partes del Congreso y el Senado, en primera convocatoria, a propuesta de la Comisin mixta Congreso-Senado (art. 2 de la Ley orgnica 3/1981, de 6 de abril,
del Defensor del Pueblo). Semejantes trmites se exigen en la designacin de los
defensores de las Comunidades Autnomas. E igualmente en la designacin del
presidente del Tribunal de Cuentas. Ambos rganos reciben diversas denominaciones en las Comunidades Autnomas.
Tambin en estas instituciones de supervisin y control de la legalidad vigente,
en materias tan importantes como los derechos y libertades fundamentales (Defensor
del Pueblo) y los contratos, presupuestos y gastos en el sector pblico (Tribunal
de Cuentas) los partidos exigen su cupo y designan a quienes proporcionalmente
les corresponden en comandita con otros partidos. Y tambin en estas instituciones
se ha practicado la pantouflage; hemos podido comprobar cmo importantes
hombres de partido, que en el momento de la designacin desempeaban responAnales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

394

RAMN SORIANO

sabilidades polticas, dejaban su cargo pblico de gobierno para sin el mnimo


rubor, al parecer, desempear funciones parajudiciales de supervisin y control.
Los denominados rganos parajudiciales, controladores de la accin de la Administracin como representantes del Legislativo, tal como el Defensor del Pueblo
o la Cmara de Cuentas, no deben ser elegidos sin ms por el Parlamento (en el
caso de las Comunidades Autnomas por sus respectivos Parlamentos autonmicos),
sino respetando al menos dos condiciones. La primera es la de dejar manos libres
al Defensor y al Presidente de la Cmara de Cuentas para designar a sus Adjuntos, y que no se conviertan ambas instituciones en presa de los partidos polticos,
que imponen al Defensor y Presidente la lista de sus adjuntos, repartindose los
partidos la tarta de estas instituciones en funcin de su cuota de representacin
parlamentaria. La segunda es la exigencia de una vacatio de ejercicio de responsabilidades polticas antes del desempeo de los cargos en ambas instituciones.
Como conclusin general de este apartado de la necesaria independencia y
autonoma de los poderes pblicos, los hechos han demostrado que ha tenido
lugar una perversin del sentido y finalidad de los preceptos constitucionales y
legislativos, que exigen una mayora cualificada para la eleccin de importantes
cargos pblicos. La gran perversin se produce porque la persecucin del global
consenso unitario se suplanta por consensos sectoriales partidistas. Se sustituye
el consenso global hacia un mismo objeto estimable para todos el conjunto de
los candidatos seleccionados por una pluralidad de consensos sobre objetos
particulares los candidatos de cada partido. Se cambia el universalismo del
mrito de los candidatos por el faccionalismo de las afinidades de los candidatos
de cada partido. El faccionalismo se coloca en el lugar del pretendido universalismo y la afinidad en el del mrito del candidato.
La gran perversin se origina porque se emplea un principio poltico donde
no corresponde. Se aplica el principio representativo a la institucin de la justicia,
que por su naturaleza no debe asumirlo. El poder judicial, vctima de las cuotas
de los partidos polticos, no debera sufrir este principio representativo en su
composicin, sino gozar del nico principio que le corresponde, el de la independencia; y el resto de los poderes pblicos, comenzando por el legislativo, debera
tener especial cuidado en proveer con sus normas las condiciones y medios para
conseguir este nico principio, en vez de doblegarle y ponerle a sus pies en el
momento decisivo de la eleccin de sus miembros

3.2. La conciencia y prctica de la moral pblica ciudadana


La segunda propuesta, de orden tico y sociolgico, no puede ser otra que la
vigencia de una moral pblica, entre cuyos principios debe situarse la persecucin
de la corrupcin; una moral pblica de rechazo de la corrupcin en un doble plano:
el de los polticos y gestores pblicos y el de los ciudadanos; los primeros como
sujetos ticos evitando la ocasin corrupta; los ltimos exigiendo un comportamiento intachable a los primeros y denunciando los casos de corrupcin.
Anales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

LA CORRUPCIN POLTICA: TIPOS, CAUSAS Y REMEDIOS

395

Conseguir de lo los polticos esta remozada moral es ms difcil que si se


trata de los ciudadanos. La equiparacin entre polticos y ciudadanos se produce
ms en el terreno de la teora que de la prctica. El poltico sufre la tentacin de
la corrupcin, y, en caso de corromperse, su partido se preocupar principalmente
de que las actuaciones del poltico no daen la imagen y expectativas del partido,
lo que conducir en muchas ocasiones a la impunidad. De donde que el ejercicio
de la moral pblica presente ms obstculos para el poltico que para el ciudadano.
Por lo tanto, cuando hablamos de corrupcin y moral pblica, el lado de la
balanza se inclina hacia el ciudadano, si se pretende que la corrupcin desaparezca o merme en el escenario de la poltica. La llave del cambio la tiene ms
el ciudadano que sus polticos. Sin la conciencia y la prctica de moral pblica
ciudadana poco se puede hacer, porque el cambio no va a proceder de los polticos
demasiado ensimismados en sus expectativas electorales, principal objetivo de sus
actuaciones por el que sacrificarn cualquier otra orientacin, como constantemente
nos demuestran. Hemos comprobado cmo los cdigos ticos de los partidos apenas se cumplen, o se cumplen cuando no interfieren en los intereses partidistas.
Tambin hemos visto que el transfuguismo, una de las lacras de la democracia,
persiste y aumenta en nuestro pas, y cmo los partidos no cumplen los escasos
acuerdos que han firmado para ponerle freno. Llegado el caso, unos atribuyen
a otros haber incumplido el pacto, y los trnsfugas siguen impunes y crecidos.
La moral pblica cambiar, si cambian los ciudadanos en sus exigencias de
moralidad. Los ciudadanos y ciudadanas en Espaa distan mucho en la actualidad
de profesar esta conciencia de moralidad. Apunto cuatro datos que manifiestan
que la corrupcin an no ha calado en el inters de los ciudadanos.
Primero: las encuestas de opinin, en las que la preocupacin por la corrupcin
poltica suele ocupar los ltimos puestos. ltimamente la corrupcin est alcanzando puestos ms altos en las encuestas, que es una tendencia an no consolidada.
Segundo: los resultados de las elecciones, en las que se ve que no hay correspondencia entre resultados electorales y casos pblicos de manifiesta inmoralidad
(incluso con condenas penales). Los corruptos son reelegidos luego la corrupcin
no es definitoria del sentido del voto de los ciudadanos. Lo que justifica, por otra
parte, la ambigedad, cuando no olvido, de las elites partidistas en relacin con
sus polticos judicialmente imputados. Para qu preocuparse dirn si a los
ciudadanos les da igual? La pelota est, pues, en el tejado de los ciudadanos. Si
ellos cambiaran en sus exigencias, los polticos se veran obligados a cambiar en
sus respuestas.
Tercero: los partidos protegen a los polticos corruptos, sin que este hecho
repetido hasta la saciedad y sin solucin de continuidad hasta la fecha tenga
consecuencia alguna crtica en los ciudadanos (solamente en los medios de comunicacin contrarios al partido de los polticos corruptos).
Cuarto: Todava hay cierta resistencia social frente al hecho de la denuncia
de corrupcin. El denunciante es mal visto. Hay cierta sospecha de que persigue
un fin no confesado, que le va un inters propio en la denuncia de corrupcin.
Es curioso comprobar que se produce un paralelismo entre los polticos cogidos
Anales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

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in fraganti en un caso de corrupcin, quienes en vez de demostrar la falsedad de


la denuncia se limitan a responder que todo es debido a una trama de los otros
partidos, y los ciudadanos, que atribuyen la denuncia a cualquier causa menos a
una conciencia cvica o un comportamiento tico.
No hay moral pblica sin virtud pblica o cvica. Pero la virtud cvica no
entraa slo preocupacin por los asuntos pblicos y la ubicacin ciudadana en la
esfera pblica. ste es meramente el marco del ciudadano, porque la virtud cvica
supone mucho ms: respeto, participacin y responsabilidad.
El ciudadano de frente es el ciudadano dotado de una virtud cvica, que supone respeto y participacin: los dos lados de la virtud cvica; el sentido esttico
de esta virtud es la aceptacin de las normas de la sociedad democrtica; el lado
dinmico es la participacin en los asuntos pblicos, comenzando por el propio
barrio y el lugar de trabajo y concluyendo en el Estado. El respeto adquiere toda
su dimensin ciudadana cuando se concede o presta en una situacin incmoda;
cuando el ciudadano respeta una ley, que le parece mala, anteponiendo el respeto
a la condicin de la misma. El ejemplo heroico del respeto es la decisin socrtica
de beber la cicuta dispuesta por una injusta decisin de un rgano democrtico
ateniense, por la autoridad constituida. El ciudadano debe respetar las normas
democrticas, aunque ello no le impida criticarlas e intentar cambiarlas.
La participacin poltica ciudadana imprime un fuerte giro a la consideracin
del ciudadano, que pasa de ser objeto de la poltica para convertirse en sujeto de
la misma; deja de mantener una posicin o estatus protegido por las normas para
convertirse en autor de las mismas mediante la interaccin con otros ciudadanos
en grupos y asociaciones, la discusin pblica de los asuntos, la crtica a las
normas mejorables y a las situaciones injustas, las propuestas; en una palabra: la
influencia y presin ante los rganos de decisin poltica.
Con este reclamo a la participacin poltica el distintivo visible de los
ciudadanos de frente no estoy pidiendo, ni mucho menos, un esfuerzo heroico;
simplemente la participacin en la esfera pblica local, la propia de cada uno:
en el lugar de trabajo, en el barrio, en las asociaciones... Imaginemos qu gran
cambio se producira si todos nos convirtiramos en ciudadanos participativos en
estas zonas de relacin y convivencia prximas a nosotros, respetando y exigiendo
respeto a las normas y los derechos los nuestros y los de nuestros compaeros
y vecinos, desvelando injusticias y discriminaciones cometidas por los poderes
contra personas que encontramos en nuestro camino diario, realizando una crtica
pblica de las instituciones cercanas cuando no cumplen sus funciones, haciendo
propuestas alternativas... en vez de comportarnos, como es habitual, como ciudadanos silentes, que pasan de puntillas por los problemas del barrio, del lugar de
trabajo, de las instituciones de que son miembros, de las asociaciones a las que
pertenecen, de su pueblo o ciudad.
La virtud cvica del ciudadano de frente comporta tambin responsabilidad,
derivada de la participacin. Es el tercer vector, junto con el respeto y la participacin. Se ha hablado mucho de las responsabilidades de los polticos, de quienes
estn al frente de los poderes y las instituciones, y poco de las responsabilidades de
Anales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

LA CORRUPCIN POLTICA: TIPOS, CAUSAS Y REMEDIOS

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los ciudadanos. Por ello algunos se han atrevido a denunciar la inmunidad de los
ciudadanos 17. Es verdad que la tradicin republicana ha exigido responsabilidad
y compromisos a los ciudadanos, como derivados su propia participacin en la
cosa pblica. El ciudadano de frente de una democracia ciudadana tiene que ser
comprometido y responsable, responsable por comprometido.
La responsabilidad ciudadana viene tambin, en segundo lugar, de una respuesta compensatoria a los beneficios de la propia sociedad, en primer trmino,
pero sobre todo debe venir del privilegio que ostenta el ciudadano para participar
y tomar decisiones polticas. Es ilgico no responder ante las decisiones que uno
ha tomado. Si la escena pblica permite participar al ciudadano, ste ha de ser
obviamente responsable con una conducta consonante con lo decidido polticamente.
En una democracia ciudadana con altos niveles participativos la responsabilidad
es una exigencia. En una democracia meramente representativa al uso tiene mayor
justificacin la actitud de irresponsables ciudadanos apticos y de perfil.
Pero hay una tercera razn, la ms acuciante: la conviccin de que la cosa
pblica, la res publica, es asunto de todos y de que solamente con la participacin y responsabilidad colectivas podemos reconocerla como nuestra. He aqu
tres razones para la responsabilidad ciudadana. Beneficios obtenidos a travs de
la sociedad, participacin en las decisiones y sentido de res publica para apoyar
y justificar la responsabilidad de los ciudadanos.

3.3. La asuncin de responsabilidades polticas


La tercera propuesta, de orden tico, afecta directamente a los servidores
pblicos, a quienes desempean cargos de responsabilidad poltica.
La responsabilidad en la vida pblica tiene dos aspectos conocidos vulgarmente como responsabilidad penal y responsabilidad poltica. La primera atae
a todas las personas por igual; es la responsabilidad que proviene de la condena
judicial por el incumplimiento de un tipo de norma jurdica, la norma penal, que
a todos nos afecta y que sigue el principio de legalidad. La responsabilidad penal
es un tipo especfico de la responsabilidad jurdica, ms amplia que aqulla, ya
que responde ante toda clase de violacin de las normas de derecho o deriva de
las consecuencias previstas por las normas jurdicas.
La responsabilidad poltica es la que afecta a determinadas personas: las
que ocupan cargos de responsabilidad poltica (ya sean stos de representacin o
de gobierno) derivando de la infraccin de normas jurdicas o de las normas de
la moralidad pblica (usos o convenciones), ya sea esta infraccin constatada o
presunta, en virtud de indicios graves y racionales, comportando una quiebra de
la confianza de los ciudadanos. La quiebra de la confianza ciudadana es el fundamento de la responsabilidad poltica, que va por delante de la responsabilidad

17.

J. G. March y J. P. Olsen, 1997, 196.


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penal, porque aqulla se asume ante la quiebra de la confianza ciudadana en los


polticos por su conducta incorrecta: una imputacin judicial, una acusacin en
los medios con pruebas no desmentidas, etc.
Es un hecho que separa a nuestro pas de otros pases de democracia ms
avanzada: la ausencia de responsabilidades polticas. Hemos visto cmo en otros
lugares se asumen responsabilidades polticas por comportamientos incorrectos
no necesariamente ilegales que entre nosotros despiertan condescendencia
cuando no hilaridad. Si comparamos las distintas respuestas polticas que reciben
las actuaciones incorrectas de los polticos en Espaa y en otros pases europeos
(o en Estados Unidos), advertimos que el tono y el listn de las responsabilidades
polticas en nuestro pas dejan bastante que desear. Ante los mismos hechos incorrectos polticos extranjeros se ven obligados a dimitir y a poner fn a su carrera
poltica, en tanto que a los espaoles nada les acontece (incluso algunos parecen
crecerse ante la adversidad y ganar un mayor respaldo en el partido) Que dimita
un ministro por impago de los seguros sociales de su empleada de hogar o que
el presidente del Gobierno no pueda nombrar ministros a candidatos incursos en
infracciones del mismo o ms grueso calibre es impensable en nuestro pas; y ,
sin embargo, han sido hechos frecuentes en otros ; por faltas, que entre nosotros
suscitaran una sonrisa condescendiente, a Clinton le retir el Senado americano
la propuesta de varios candidatos a secretarios de Estado. Que dimita un ministro
por recibir un trato de favor (aunque legal) en la concesin de un prstamo, como
le sucedi al todopoderoso ministro Mendelson, autor del nuevo laborismo, que
llev a Tony Blair al Gobierno del Reino Unido, no slo es impensable en Espaa,
sino sencillamente imposible. Hasta la fecha solo dos ministros han dimitido asumiendo sus responsabilidades polticas en los ms de treinta aos de democracia:
Antoni Asuncin (PSOE) y Manuel Pimentel (PP).
Un mayor asombro se produce cuando vemos que en otros lugares una negligencia del poltico en el ejercicio de sus funciones se salda con su dimisin,
mientras que en nuestro pas un comportamiento ms grave (y no meramente
negligente) de un poltico concluye con un prietas las filas del partido poltico
arropndole y con la pasividad de los ciudadanos, cuya actitud parece indicar que
el asunto no va con ellos, o que ellos poco pueden hacer en el asunto. El poltico
espaol sigue en su cargo, como si no hubiera pasado nada, por mucho calor que
arrecien, en el mejor de los casos, las crticas de los medios de opinin. El poltico
y sus jefes se limitarn, si el calor de las crticas se hace sofocante, a trasladar
el asunto a una decisin penal, si la hubiere, adems de hacer alardes del ataque
que supone al sistema democrtico y a las libertades constitucionales que algunos
(siempre interesados, segn ellos) se atrevan a poner en duda la presuncin de
inocencia, que al poltico le corresponde como a cualquier ciudadano, mientras
no haya contra l una decisin penal condenatoria.
Los partidos polticos son incapaces para asumir un acuerdo o pacto de responsabilidades polticas, que en otros pases funcionan de una manera tcita. Un
acuerdo o pacto segn el cual los polticos imputados por la justicia dejaran, al
menos temporalmente, de desempear sus cargos, al faltar la confianza ciudaAnales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

LA CORRUPCIN POLTICA: TIPOS, CAUSAS Y REMEDIOS

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dana en ellos, pues lo que justifica la responsabilidad poltica es esta ausencia


de confianza. Los polticos imputados son presuntamente inocentes, tanto como
cualquier ciudadano, mientras no recaiga sobre ellos una condena judicial. Pero
esta inocencia, a salvo durante el proceso al que son sometidos, no se superpone
ni invalida la confianza ciudadana, que queda en entredicho ante una imputacin
judicial y a la que corresponde la asuncin de responsabilidades polticas.
Por lo tanto distingamos entre responsabilidades penales y responsabilidades
polticas, y no solapemos a las segundas, porque no han llegado an las primeras
tras una condena de los jueces.
Hay quienes niegan la existencia de las responsabilidades polticas y remiten
a las responsabilidades ante la ley, que obliga a todos por igual, a los simples
ciudadanos y a sus representantes. No habra otras responsabilidades que las
dimanantes de la infraccin a las normas de derecho constatada por un tribunal.
Expresado de otro modo, la negacin de las responsabilidades polticas comporta la
defensa de un nico tipo de responsabilidad, la responsabilidad jurdica, de la que
la responsabilidad penal es una de sus modalidades. Otros no niegan la existencia
de responsabilidades polticas, pero las condicionan a la previa demostracin de
la incursin en responsabilidades penales; de estas segundas derivan las primeras.
Consideran que sostener la existencia de responsabilidades polticas, por s mismas,
previas a la constatacin de las penales, es un atentado al principio de presuncin
de inocencia, que debe proteger y afectar de igual manera a los ciudadanos en
general y a los que ejercen funciones polticas.
Ni uno, ni otro planteamiento nos parecen acertados. Las responsabilidades
polticas tienen validez por s mismas; ni exigen, ni derivan, ni dependen de las
responsabilidades penales. Son unas responsabilidades especficas de los representantes polticos y los gobernantes y tienen su fundamento primordialmente en el
carcter del poder poltico, que tiene su origen en la confianza de los ciudadanos;
confianza que sirve para otorgar el poder y para revocarlo cuando el poltico no
se hace merecedor de la depositada en l por los ciudadanos.
Las responsabilidades polticas nada tienen que ver con la garanta de la presuncin de inocencia, ni con la autora material de los hechos de los que aqullas
derivan. Ocupa un mbito acotado en el que la presuncin de inocencia, como
derecho fundamental, queda intacta, y en que cuenta la responsabilidad y no la
causacin directa o material de los hechos (propia del mbito de las responsabilidades penales).
Las responsabilidades polticas vienen directamente del instituto de la representacin poltica y la confianza ciudadana anexa a dicha representacin; en nada
afecta al captulo de los derechos y libertades fundamentales, que asisten a todas
las personas, como es el derecho a la presuncin de inocencia. sta no tiene aqu
lugar, porque no hay juicio, ni condena del poltico. Es decir, el poltico, una vez
asumidas sus responsabilidades polticas, sigue siendo presuntamente inocente
en tanto no haya una condena penal. Lo que no puede objetarse, sensu contrario,
es que el poltico no tiene que asumir ningn tipo de responsabilidad, porque es
presuntamente inocente y titular de todas las garantas fundamentales.
Anales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

400

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Sin embargo, todos hemos podido constatar cmo los polticos se atrincheran
en la presuncin de inocencia para no asumir responsabilidades polticas; con
frecuencia aluden a esta garanta, aadiendo que asumiran sus responsabilidades
(cules?) en el supuesto de que fueran condenados por el juez.
Las responsabilidades polticas tampoco derivan de la causacin directa o
material de los hechos. En las responsabilidades penales hay que demostrar que
uno es el autor de los hechos; en las responsabilidades polticas se tiene que constatar que uno es el responsable, aunque no sea el autor. Pedir la autora material
y directa en las responsabilidades polticas es reconducirlas al terreno propio y
que no les pertenece de las responsabilidades penales.
Sin embargo, con bastante frecuencia los polticos niegan responsabilidades
polticas aludiendo a que no son los causantes materiales de los hechos que se les
imputan, por muy graves que stos sean. Hemos visto cmo el consejero de Medio
Ambiente de la Junta de Andaluca se ha escudado en esta clase de argumento
para no afrontar ciertas responsabilidades, confundiendo el terreno de la causacin
penal con la responsabilidad poltica. El que hechos tan graves como los vertidos
txicos, que han afectado al parque de Doana, no hayan dado lugar a ninguna
responsabilidad poltica, muestra muy a las claras el blindaje de la clase poltica
ante la crtica y la censura de los ciudadanos.

3.4. La institucionalizacin de la moral pblica. Los comits de moral pblica


en las instituciones pblicas y en los partidos
La cuarta propuesta, de orden institucional, apunta a la creacin de rganos
de supervisin en las instituciones pblicas y los partidos.
Los comits de moral pblica en las instituciones pblicas del Estado, que se
proponen, estaran compuestos en su mayora por personas ajenas a las mismas,
sin adscripcin poltica ni responsabilidades de cargos polticos con anterioridad
al momento de la eleccin, de reconocido prestigio y honestidad pblica, elegidas
unnimemente o por una mayora muy cualificada por los rganos de representacin
de las instituciones: el pleno del Ayuntamiento, de la Diputacin, del Parlamento
autonmico o nacional. Las decisiones del comit tendrn un carcter pblico y
vinculante.
Es importante que formen parte de estos comits personas de prestigio y de
reconocida honorabilidad, fuera del mbito de los partidos polticos, para aumentar
las condiciones ptimas de la imparcialidad en el proceso y la toma de decisiones.
Respondiendo al criterio de control externo, que tiene la ventaja de evitar las
cortapisas procedentes de los intereses creados dentro de los partidos polticos.
Los comits de moral pblica en los partidos polticos estaran formados
por militantes elegidos por la asamblea general de los partidos y desprovistos
de cargos de responsabilidad fuera o dentro del partido (puestos en el partido o
puestos pblicos fuera de l) Las decisiones de estos comits no sern meramente
de asesoramiento, sino vinculantes para la direccin del partido.
Anales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

LA CORRUPCIN POLTICA: TIPOS, CAUSAS Y REMEDIOS

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En cuestin de responsabilidades polticas es conveniente sustituir el criterio


latino del control interno exclusivo de los rganos polticos por el criterio anglosajn del control externo, si pretendemos eficacia y no mera retrica. Ello slo se
consigue introduciendo en los comits de control de los partidos e instituciones
pblicas a personas externas e independientes, elegidas por su prestigio, honradez
e imparcialidad. El criterio interno es una cortapisa por la influencia de los intereses creados dentro de las estructuras del rgano; el criterio externo, una garanta
de imparcialidad (o, en todo caso, de mayor imparcialidad). Recordemos, a ttulo
de ejemplo, que el servicio militar obligatorio fue suprimido en USA a instancia
del informe de la Comisin Gates, nombrada por el presidente Nixon, de la que
formaban parte personas ajenas a la institucin militar y a la poltica.
La creacin de estos comits obligara a un cambio en la normativa reguladora
de las instituciones pblicas y los partidos, es decir, en los estatutos de los partidos
polticos y en los reglamentos de funcionamiento de las instituciones pblicas.
Quiero destacar en este apartado que Argentina ha seguido un camino desconocido en otros pases entre ellos Espaa en un proceso de institucionalizacin
de la tica pblica. Primero con un decreto que cre la Oficina Nacional de tica
Pblica, que funcion en el campo de la Administracin pblica, y luego con una
Ley de tica de la Funcin Pblica, que instaur un rgano de mayor alcance y
competencias que la oficina citada: la Comisin Nacional de tica Pblica. No
deja de ser un contrasentido que este desarrollo institucional al ms alto nivel
en Argentina se desluzca con los importantes casos de corrupcin poltica, que
afecta a las mximas magistraturas del Estado. Mara Claudia Caputi ha estudiado
ampliamente la legislacin y rganos de control de la tica pblica en Argentina 18.
No obstante, la autora refiere la confusin por superposicin de competencias
entre la nueva legislacin de tica pblica y la legislacin penal y administrativa 19.

3.5. La limitacin de la discrecionalidad administrativa


La quinta propuesta, de orden jurdico, para evitar la omnipresente corrupcin poltica es la limitacin de la discrecionalidad administrativa mediante la
promulgacin de normas jurdicas limitadoras, porque es un hecho que donde
hay discrecionalidad hay tambin corrupcin. La Ley de contratos del Estado ha
sido tradicionalmente uno de los mejores baluartes para la comisin de actos de
corrupcin debido a la zona amplia de discrecionalidad no controlada de la administracin pblica. Deben fijarse criterios objetivos y procedimientos tasados
dentro del marco de los concursos pblicos, con carcter general (no slo y a veces

18. Cfr. Caputi, M. C., La tica Pblica, Depalma, Buenos Aires, 2000. Contiene importantes
anexos documentales de tica pblica y en el cuerpo del estudio lo que podramos denominar un esbozo
de Derecho Comparado de la tica Pblica (Argentina, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Espaa)
19. Caputi, M. C., 2000, p. 147.
Anales de la Ctedra Francisco Surez, 45 (2011), 382-402.

402

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dentro de una convocatoria singular), all donde la administracin seleccione y


conceda eligiendo entre propuestas concurrentes.
Junto a los criterios objetivos y procedimientos tasados previos a los actos
de concesin la supresin de los mnimos incontrolados en la cuanta o las excepciones a la regla. Los mnimos de cuanta han dado lugar a la picaresca de
desglosar en mltiples unidades presupuestos y facturas carentes de justificacin,
pero que tenan la virtud de situarse por debajo de la intervencin y el control.
Las excepciones han dado lugar a otra picaresca: la transformacin de los objetos
con denominaciones adecuadas para evitar asimismo el control y la intervencin

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