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EL ITINERARIO DESVIADO

DEL ESTADO AUTONMICO


Y SU FUTURO
JOS LUIS MEILN GIL

A CORUA
2014

1 edicin
2014

Jos Luis Meiln Gil


El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro
ISBN papel: 978-84-686-5507-9
Impreso en Espaa
Editado por Bubok Publishing S.L

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro 5

NDICE
I. POR QU ESTE LIBRO ......................................
II. LA CONSTRUCCIN DEL MODELO AUTONMICO ..............................................................

1. Condicionamientos de la Constitucin .......................


1.1. La dificultad del consenso ...................................
1.2. El antecedente imprescindible de la Constitucin de 1931 ...............................................................
1.3. La perturbadora innovacin de las preautonomas ............................................................................
2. Las autonomas en el Anteproyecto de Constitucin
y su cambio radical en el informe de la ponencia: el
nuevo enfoque ................................................................
3. Las nacionalidades .....................................................
4. Sobre cmo se realiz el cambio de la orientacin
del Anteproyecto ............................................................
5. Precisiones del dictamen de la Comisin ...................
6. El diseo autonmico .................................................
6.1. Rasgos fundamentales. Generalidad y singularidades ...........................................................................
6.2. El soporte doctrinal de la generalizacin de las
Asambleas Legislativas en las Comunidades Autnomas y su crtica ......................................................
6.3. Principio dispositivo y desconstitucionalizacin .............................................................................
6.4. El artculo 150,2 y su forzada apertura ..................

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III. LA APLICACIN DEL DISEO CONSTITUCIONAL................................................................ 107

1. La elaboracin y aprobacin de los Estatutos vasco


y cataln ......................................................................... 107

JOS LUIS MEILN GIL

2. El inicio de la desvirtualizacin del modelo ...............


2.1. El frustrado intento de cambio en el Estatuto de
Galicia ........................................................................
2.2. El Estatuto de Andaluca: el inicio del cambio ....
2.3. La confirmacin del cambio del modelo constitucional .......................................................................
3. La consumacin del desvo: la generalizacin de las
Asambleas Legislativas ...................................................
3.1. Testimonios de los protagonistas ........................
3.2. La Comisin de Expertos ....................................
3.3. Acuerdo poltico y LOAPA .................................
3.4. Los pactos de 1992: el culmen de la desviacin
del diseo constitucional ...........................................
4. El intento de constitucionalizar la uniformidad. El
dictamen del Consejo de Estado ....................................
5. Sobre la ltima fase del itinerario ..............................
5.1. El plan Ibarretxe ..................................................
5.2. El nuevo Estatuto cataln: fin de ciclo ................
6. Excurso sobre el uso e interpretacin indebidos del
artculo 150,2 de la Constitucin ....................................
7. La influencia negativa de la generalizacin de las
Asambleas Legislativas en la interpretacin de las
competencias ..................................................................
8. Balance de situacin ...................................................

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IV. SOBRE EL FUTURO DEL ESTADO AUTONMICO .................................................................... 217


1. Punto de partida ..........................................................
2. Volver a la Constitucin .............................................
3. Dejar las cosas como estn, con modificaciones que
no requieran reforma de la Constitucin ........................
4. Convalidacin de la situacin actual mediante
reforma de la Constitucin: las propuestas del informe
del Consejo de Estado ....................................................
5. Reforma de la Constitucin en clave federal ..............

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El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro 7

6. Asimetra sin formalidad federal. Redescubrimiento


de las singularidades en el Estado autonmico ...............
7. Posible recalificacin de la disposicin transitoria
segunda de la Constitucin .............................................
8. Reforma de la ley orgnica del Tribunal Constitucional...............................................................................
9. Convalidacin y recalificacin de competencias
asumidas por las Comunidades Autnomas ...................
10. Pervivencia del artculo 150,2 de la Constitucin.....
11. La configuracin del Senado en el Estado autonmico: un asunto pendiente .............................................
12. La cuestin catalana ..............................................

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V. A MODO DE CONCLUSIN ................................ 253

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

I. POR QU ESTE LIBRO


Este libro se encuentra estimulado por la circunstancia
actual condicionada por la iniciativa secesionista de los
nacionalistas catalanes. Cmo hemos llegado a esto? Es
la pregunta con la que se inicia el libro de un colega universitario1 y pueden plantearla muchos ciudadanos. Sin
duda existen varias causas, pero algo tiene que ver el itinerario seguido por el Estado autonmico que se ha desviado
del diseo constitucional por decisiones polticas, con el
amparo de una doctrina cientfica hegemnica que no se
comparte.
Ese itinerario evidencia una autntica vulneracin de artculos fundamentales de la Constitucin, que no suele
reconocerse. Lo que aqu se expone no es una tesis poltica
o ideolgica. Es la constatacin de un hecho. El resultado
es una ordenacin del Estado autonmico que no es el
aprobado por el pueblo espaol y ha sido acordada sin el
consenso constitucional, que sera necesario recuperar, y
que no ha resuelto los problemas fundamentales que afectan a la patria comn, del muy elaborado artculo 2 de la
Constitucin de 1978. Una realidad que, en primer trmino, habra de reconocerse a la hora de proponer lo necesario para enfrentar sus consecuencias. Qu se quiere

R.L. BLANCO VALDS, El laberinto territorial espaol, Alianza


Editorial, Madrid, 2014.

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reformar: el texto constitucional o lo que se ha acordado a


su margen?
Se han rebasado treinta y cinco aos de la entrada en vigor
de la Constitucin, durante los cuales se ha consolidado un
perodo de vida democrtica sin parangn en nuestra historia. La disposicin derogatoria, aclamada en cada una las
leyes citadas en el momento de su aprobacin por el Congreso de los Diputados, es una muestra evidente de la importancia del cambio de rgimen poltico que supona. Es
un testimonio de fidelidad notarial que no precisa de comentarios. Fue el desemboco natural de la ley para la reforma poltica que haba cumplido su episdico cometido
de hacer posible unas elecciones generales, con la participacin de los partidos polticos, en un proceso de transicin poltica, una transaccin civilizada entre continuidad
y ruptura, marcada por la concordia, de la que ha quedado
como arquetipo la figura de Adolfo Surez y de la que
fueron protagonistas lderes de muy diferentes ideologas,
que permiti elaborar la Constitucin desde el consenso,
aprobada por una amplia mayora del pueblo espaol.
Esa convergencia fue posible, entre otras razones, porque
la Constitucin reconoca las libertades y derechos como
esencia de un sistema democrtico. Esa consideracin fue
decisiva para que comunistas y socialistas, tradicional e
ideolgicamente republicanos, aceptasen la Monarqua
parlamentaria junto a la afirmacin de que la soberana
nacional reside en el pueblo espaol. Los pasos dados hicieron crebles las palabras de Don Juan Carlos I de ser
Rey de todos los espaoles, superando la divisin de vencedores y vencidos desde el cruento enfrentamiento de una
guerra civil.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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Hubo tambin acuerdo en rechazar el carcter centralista


del Estado que se sustitua. Quedaba claro, como una
reivindicacin, en eslganes proclamados en manifestaciones populares propulsadas por la izquierda ideolgica
en los que se peda junto a libertad y amnista estatutos
de autonoma. Superando la polisinomia de la palabra, en
trminos apropiados para el consenso, el Estado habra de
asegurar, al menos, una descentralizacin poltica.
No es aventurado sostener que el diferente entendimiento
de la expresin ha influido en el modo en que se incorpor
al texto constitucional. El Estado, que se autodefine como
social y democrtico y cuya forma poltica es la Monarqua parlamentaria, no lo hace en la Constitucin como
autonmico, aunque con propiedad as ha venido denominndose por el Tribunal Constitucional, la doctrina cientfica y es de uso general. Las bases en que se apoya se encuentran en el artculo 2, que habla de la indisoluble unidad de la Nacin espaola y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones, as como en el
Ttulo VIII, De la Organizacin Territorial del Estado. Y
tambin esa plasmacin constitucional explica la discutible trayectoria que ha seguido el Estado autonmico, trasunto de concepciones ideolgicas, polticas y doctrinales
diferentes de lo que se dar cuenta en las pginas que siguen.
El tiempo no pasa en vano. Sin ahondar en sus causas, que
supondra examinar la historia de lo acaecido durante los
aos de vigencia de la Constitucin, es un dato comprobable que en los ltimos han surgido, en el mbito poltico y
en el doctrinal que con frecuencia se retroalimentan, manifestaciones sobre la conveniente o necesaria reconstruc11

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JOS LUIS MEILN GIL

cin del Estado, sobre la reforma de la Constitucin, en las


que subyace, en casos, una revisin del ya alejado contexto histrico en que se elabor. Afecta a todas sus instituciones que se juzgan en crisis2, hasta hablarse de una crisis
constitucional de enorme hondura. Existen sntomas relevantes para un diagnstico de esa importancia, entre los
que podra citarse el funcionamiento de los partidos polticos, en el que tiene que ver el sistema electoral, con la
influencia partidaria en la composicin de instituciones,
como el Tribunal Constitucional o el Poder Judicial, por
referirme solo a aspectos estructurales.
As, por diversas razones, entre las que ha de subrayarse el
enconamiento de la cuestin catalana, con la postulacin
de secesionismo, se pone nfasis en el sistema de las autonomas, que con frecuencia se identifica con el principal
problema del Estado, como hace un ilustrado colega al que
me referir en diversas ocasiones3.
Desde muy temprano se ha criticado en sede doctrinal la
redaccin de la Constitucin en esa materia tachndola,
como mnimo, de poco clara y defectuosa. La generalidad
de la crtica ha merecido por ello que tambin desde una
perspectiva cientfica se haya considerado como campaa
de opinin pblica y que se revela injusta e injustifica-

A ttulo de muestra, sin tinte partidario, desde la sociedad civil, G.


ARIO ORTIZ, Regenerar la democracia, reconstruir el Estado. Un
programa de reformas polticas, Unin Editorial, Madrid, 2012.
3
En ese sentido es relevante el premiado libro de S. MUOZ MACHADO, Informe sobre Espaa. Repensar el Estado o destruirlo,
Crtica, Barcelona, 2012.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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da4. Las opiniones negativas se emiten en la actualidad en


un arco que abarca el excesivo gasto, incluido el despilfarro clamoroso, de las Comunidades Autnomas en una
etapa de crisis econmica que ha llevado a severas polticas para cumplir con el compromiso ante la UE de resolver el dficit pblico contrado; la aspiracin de aquellas a
constituirse en mini Estados en su organizacin, comportamiento y multiplicacin de la clase poltica; la falta de
claridad en la distribucin de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autnomas o, segn se mire, el debilitamiento del propio Estado y la dificultad de que este pueda desarrollar polticas de mbito nacional; se opina que el
Estado autonmico debe ser sustituido por otro o sencillamente es rechazado.
Esto ltimo es lo que implica la deriva nacionalista en
Catalua. El acuerdo ampliamente mayoritario del Parlament de convocar un referendo para que el pueblo cataln
ejerza el derecho a decidir, con una fecha y unas preguntas concretas que se refieren a que se constituya como
Estado propio y en caso de respuesta afirmativa como Estado independiente, ha hecho saltar todas las alarmas. Se
ha cruzado el Rubicn de la reforma hasta la orilla del
secesionismo. No es cuestin aqu de seguir la preocupante peripecia nacionalista que ha dejado de ser un problema
interno, la cuestin catalana, para situarla en el mbito
internacional. No se tratara, pues, de una mera reforma de
la Constitucin. Conviene, sin embargo, recordar que el

J. TORNOS, El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, y


LPEZ GUERRA en Asimetra y cohesin en el Estado autonmico,
INAP, Madrid, 1997.

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JOS LUIS MEILN GIL

portavoz del grupo cataln5 se pronunci en el debate


constituyente en contra del derecho a la autodeterminacin.
Expresadas de una u otra manera, con mayor o menor amplitud, intensidad o profundidad, en las propuestas de reforma de la Constitucin se parte de la conviccin de que
el ciclo del Estado autonmico est agotado6. De acuerdo
con lo antes expuesto cabran las siguientes variantes: supresin de las Comunidades Autnomas, que figur en el
programa de un partido poltico para las elecciones al Parlamento Europeo; el mantenimiento del Estado autonmico tal como ha llegado al presente con una determinada
reforma constitucional; su conversin en Estado federal
mediante la reforma de la Constitucin, propugnada por el
PSOE, con respaldo doctrinal, y con diferentes modalidades; el Estado en clave confederal, en opinin reiterada
por el Partido Nacionalista Vasco, desde un Pas Vasco en
el que entrara Navarra y territorios de Francia con la
orientacin de una pertenencia reconocida a la Unin Europea, en lo que coincidira con la aspiracin de los nacionalistas catalanes, activada por el proceso en Escocia, y

Voto en contra de la enmienda del diputado Letamenda Belzunze,


que la defendi. Cfr. Constitucin espaola. Trabajos parlamentarios,
Cortes Generales, II, p.1699.
6
En el barmetro del CIS de mayo de 2014 un 22% se manifiesta
partidario de un Gobierno central sin autonomas, un 10,4% de un
Estado en el que las Comunidades Autnomas tengan menor autonoma que la actual; un 34,1% un Estado con Comunidades Autnomas
como en la actualidad; un 13,1%, Comunidades Autnomas con mayor
autonoma; un 8,8% un Estado en el que se reconociese a las Comunidades Autnomas la posibilidad de convertirse en Estados independientes.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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con el argumento de lo acaecido en Ucrania o apelando a


la experiencia de Kosovo o de una posible iniciativa de
Flandes en una orientacin comparable7.
Por qu este libro, cuando a esta altura de los tiempos
existe una amplia y valiosa literatura cientfica sobre el
tema autonmico a la que modestamente he contribuido8 y
una abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
De un lado, la preocupacin compartida por distinguidos
colegas que podra expresarse en la congoja del ciudadano o, por decirlo personalmente, por la misma preocupacin que motiv mi participacin en la vida pblica y,
en concreto, en la elaboracin de la Constitucin como
diputado en el Congreso. Aunque la tesis que aqu se razona ha sido expuesta en lo fundamental en el proceso
constituyente y en escritos cientficos y testimoniales y en
medios de comunicacin social, la realidad suscrita sucintamente con anterioridad me ha inclinado a esta nueva
iniciativa. Nos encontramos, ciertamente, ante una situacin que no se haba producido desde la entrada en vigor
de la Constitucin de 1978. Quiz para atraer la atencin
de los lectores, se ha llegado a extremar juicios sobre ella,
que no son corteses y no me parecen justos con quienes
hemos intervenido en la elaboracin del texto constitucional, por lo que me siento concernido.
7
En el debate constituyente el representante del Partido Nacionalista,
Vasco Vizcaya Retama, se manifest en favor de la autodeterminacin,
pero no de su constitucionalizacin. Constitucin , p. 1696.
8
La ordenacin jurdica de las autonomas, Tecnos, Madrid, 1988; La
construccin del Estado de las Autonomas, Fundacin Caixa Galicia,
A Corua, 2002; Estado autonmico: diseo, aplicacin, restauracin, en La reforma del Estado y de la Administracin espaola,
INAP, 2013.

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Se entender, por ello, que no pueda compartir expresiones como las siguientes: Partir, en todo caso, de una
constatacin que por primera vez enuncio: el Ttulo VIII
de la Constitucin, que ha dado lugar a la organizacin del
sistema autonmico, es un desastre sin paliativos, un complejo de normas muy defectuosas tcnicamente, que se
juntaron en dicho texto sin mediar ningn estudio previo,
ni una reflexin adecuada sobre las consecuencias de dicha aplicacin, que se reitera es de principio a fin incorrectsimo tcnicamente. Resulta inaceptable que la parte
ms delicada de la Constitucin no fuera tratada con ms
cuidado y talento. El desbarajuste que se achaca se debera a la improvisacin, o a razones ocultas o a la intervencin de dos inteligentes e influyentes polticos de la poca (uno de UCD y otro del PSOE), que no eran juristas y
no tenan por qu saber de las consecuencias de lo que
acordaban, ni nadie se las explic. De ah el sensacionalista ttulo Pero quin ha inventado esto?9.
Sin conceder un hueco al sarcasmo o a la irona, y sin alzarme en un orgulloso escabel, por servir a la verdad habr
simplemente de recordarse que entre los ponentes o padres de la Constitucin haba dos catedrticos de Derecho
pblico, uno de Filosofa del Derecho, un letrado del Consejo de Estado, un letrado de las Cortes, un prestigioso
abogado de gran relevancia en la actualidad y un funcionario pblico, todos ellos con experiencia que no es del caso
detallar. Entre los que colaboramos en esta parte habr que
citar a un Catedrtico de Derecho constitucional y uno de

S. MUOZ MACHADO, Informe , cit.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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Derecho administrativo, quien esto escribe10. De las publicaciones de algunos de los citados y, en todo caso, de sus
intervenciones parlamentarias se comprueba que no eran
desconocedores de otros ordenamientos jurdicoconstitucionales y no resulta nada inslito que los partidos
polticos contasen con los informes tcnico-jurdicos cuya
falta parece deplorarse.
Con reiteracin se echa de menos la explicacin sobre por
qu se opt por utilizar, como herramientas principales
para la organizacin territorial del Estado las mismas empleadas en 1931, que se acoge bajo el contundente ttulo
El error originario. Estas y otras afirmaciones, con la
misma fuerza de expresin, -si un investigador no avisado buscase en el texto de la Constitucin de 1978 el diseo
acabado de dicha organizacin, no lo encontrara- es otro
de los motivos que han impulsado este libro en los que se
tratar dar repuesta a esos interrogantes. En ltimo trmino, una defensa de lo aprobado en la Constitucin.
Haber participado en la elaboracin del tan criticado asunto, como puede comprobarse en las numerosas enmiendas
in voce incluidas en el Diario de Sesiones del Congreso de
los Diputados, tanto en la Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas como en el Pleno, y en
reuniones extraparlamentarias preparatorias, permite acer-

10

Cfr. S. GALLEGO-DAZ y B. DE LA CUADRA, Crnica secreta


de la Constitucin, Tecnos, Madrid, 1989, p.69, que se refiere a la
incorporacin de scar Alzaga y Jos Luis Meiln, nuevos fichajes
del equipo negociador centrista; scar Alzaga y Jos Luis Meiln
resultaron para UCD una valiosa incorporacin y fueron adquiriendo,
progresivamente, mayores competencias a lo largo de los debates, pp.
36-37.

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JOS LUIS MEILN GIL

carse a lo que podra llamarse una interpretacin cuasi


autntica de la voluntad constituyente, dar testimonio de
las posiciones que se plantearon a lo largo del proceso en
que se form. Una cuestin tan importante como delicada,
como se ha reconocido con unanimidad, es ms difcil de
aprehender desde la grada o desde el burladero, si se permite la metfora, y no digamos si se acta a toro pasado o
si se teoriza virtualmente, sin atender a la realidad que las
circunstancias histricas, coetneas y precedentes planteaban. Conocer desde dentro el proceso de elaboracin de
los textos, no siempre realizado en los formales mbitos
parlamentarios, que no es algo inslito en la realidad comparada, proporciona elementos importantes para su interpretacin, como espero pueda comprobarse.
No parece necesario insistir en la posibilidad de reforma
de la Constitucin, que ella misma reconoce. Lo que se
pretende es elucidar hasta qu punto las reformas que se
proponen responden a lo que consta autnticamente en la
Constitucin, as como de la aplicacin e interpretacin
que de ella han hecho los partidos polticos y el propio
Tribunal Constitucional con el auxilio de legtimas orientaciones doctrinales. No vaya a ser que en alguna medida
se est combatiendo molinos de viento como gigantes
imaginados no sin inters o se descubra lo ya inventado.
En otras palabras -que no rehyen el dilogo-, repensar lo
que se hizo con la Constitucin en cuanto a la organizacin territorial del Estado, por utilizar los trminos de
aquella. Para ello conviene recorrer todos los pasos dados,

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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desde el inicio11: lo que fue el diseo constitucional, con


los importantes cambios introducidos en lo que haba sido
el proyecto (oficialmente se llam anteproyecto) y el modo en que se ha aplicado, el desarrollo realizado hasta la
realidad actual y conjeturar su futuro.
Es lo que aqu se pretende desde una perspectiva jurdica
que no desconoce las concretas y variantes circunstancias
de la poltica que tanto han influido en el itinerario y en la
desembocadura. Y, por supuesto, sin anteponer a los textos constitucionales concepciones cientficas o ideolgicas
en las que ahormarlos. Se podr discrepar de la solucin
constitucional a cuestiones concretas, pero no puede prescindirse de lo que la Constitucin dice, o hacerla decir lo
que no dice, por mucha autoridad cientfica que se tenga o
por mucho poder poltico que se detente, que no puede
estar por encima de la Constitucin como as ha ocurrido.
Esa ha sido la responsabilidad de partidos polticos en el
Gobierno y en la oposicin.
Hacer una lectura fiel de la Constitucin, reconstruir su
trayectoria, para mostrar que los preceptos de la Constitucin tan denostados o declarados obsoletos perfilaban un
coherente sistema que no se ha querido tener en cuenta por
conveniencias de la poltica o, con ms altura, por sostener
un modelo diferente al realmente aprobado, que de todo ha
habido. Con cierta reiteracin se sostiene por colegas res-

11

Sobre las etapas del proyecto constituyente cfr. F. RUBIO LLORENTE, La forma del poder. Estudios sobre la Constitucin, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 60 y ss. En el momento de la elaboracin de la Constitucin este ilustre profesor era Letrado
de las Cortes en activo.

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JOS LUIS MEILN GIL

petables que los constituyentes no saban muy bien a


donde iban (mejor dicho cada uno iba a un sitio distinto)12. Es cierto, como se expondr, que hubo diferentes
orientaciones, pero el texto constitucional ofrece un diseo
autonmico coherente, como tratar de razonar.
Aunque parezca sorprendente, la lectura que se ha hecho
de la Constitucin ha omitido alguno de sus artculos claves, ha pasado olmpicamente de ellos por decirlo de un
modo actualmente castizo, o se ha hecho en contra de la
literalidad del precepto. Por ello no es casual que no se
insista, por lo general, en la comparacin de los diferentes
tramos del proceso constituyente; en concreto, lo que figuraba en el anteproyecto y se cambi en el texto definitivamente aprobado de la Constitucin, aunque existen algunas plausibles muestras que lo reconocen13.
Tampoco lo es que apenas se utilicen las intervenciones
realizadas en el debate constituyente, que son elementos
de interpretacin, como tiene declarado el Tribunal Constitucional. Prestigiosos juristas, que bajaron a la arena
despus de aprobada la Constitucin, han respaldado lo
que, en realidad es una vulneracin, si hay que hablar de
un modo tajante al que se incita. Se puede mirar hacia otro
lado, aludir a razones pragmticas o a una razn de Estado

12

Cfr. G. ARIO ORTIZ, Las nacionalidades espaolas. El caso de


Catalua, Aranzadi-Thomson, Cizur Menor, 2011, p. 148, sobre distribucin de competencias.
13
Cfr. R.L. BLANCO VALDS, El laberinto territorial espaol,
Alianza Editorial, Madrid, 2014, p. 178: el anteproyecto de Constitucin que se public en el Boletn Oficial de las Cortes de 5 de enero de
1978 parta de un principio radicalmente diferente, opuesto, en realidad.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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de dudoso pedigr, erigir la voluntad poltica sobre la ley.


No creo que esa deba ser la actitud del jurista, por ms que
no deba desconocer los apremios polticos. No es la ma y
esa es otra razn de este libro.
En el fondo de la divergencia doctrinal y poltica se encuentran dos orientaciones fundamentales del singular
Estado compuesto de las Autonomas que podran sintetizarse en generalidad uniforme versus autonoma con reconocimiento de singularidades. El desarrollo del Estado
autonmico ha estado condicionado por la eleccin de la
primera a costa de la segunda, que es lo recogido en la
Constitucin, por lo que se refiere a la interpretacin del
derecho a la autonoma, al propio proceso seguido y en
buena medida al entendimiento de las competencias y su
distribucin. La construccin doctrinal dominante se corresponde a esa eleccin que es decisiva para la configuracin del Estado autonmico, ahora objeto de crtica. Este
es el meollo de la cuestin a que aqu se atender14.
De acuerdo como siempre he entendido el dilogo intelectual15, se tratar de dar respuesta a la cuestin, no exenta

En ese sentido, vase la STC 100/84: Este Tribunal, en cuanto intrprete supremo de la Constitucinha precisado diversos aspectos
concernientes principalmente al derecho a la autonoma, al proceso
autonmico y a la delimitacin competencial. Cfr. P. CRUZ VILLALN, La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre autonomas territoriales, en Estudios sobre la Constitucin espaola.
Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas, Madrid,
1991, T. IV, pp. 339 y ss.
15
En otro lugar, La ordenacin , p. 16, al referirme a ese dilogo
dej escrito: Precisamente la trascendencia de la materia y hasta su
propia naturaleza reclama el pluralismo propio de la actividad intelec14

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de retrica, sobre la falta de explicacin de por qu todas


las Comunidades Autnomas estn organizadas igual,
cuentan con un Parlamento elegido por sufragio universal
que ejerce funciones legislativas y de control del Gobierno. He dicho retrica porque, como habr ocasin de
comprobarlo, esa fue la propuesta realizada por una Comisin de Expertos de la que el que la plantea fue secretario.
La Constitucin es una norma jurdica y la estructura autonmica del Estado ha de ser entendida y explicada desde
el Derecho. Este debe responder a la realidad de aquel. En
nuestro caso, a ese enigma histrico, pero singular, que
se llama Espaa, la primera palabra de la Constitucin. La
cuestin autonmica no fue un invento de los constituyentes de 1978. Existan unos problemas polticos concretos que haba que abordar. No se trataba de un exquisito
ejercicio acadmico. La cuestin catalana era uno de
ellos, con mayor razn que en 1931, que en expresin de
Azaa, en un memorable discurso16, no se haba cado de
una teja con el advenimiento de la democracia.
Conviene recordar que el planteamiento de la autonoma
poltica en la Constitucin de 1978 fue el reconocimiento
de que exista un problema poltico que se haba intentado
resolver en 1931 y que haba quedado interrumpido bruscamente. As se ha reconocido por historiadores17, consti-

tual, sin doctrinas oficiales que inviten al mutismo o inhiban de la


discrepancia pro salute populi.
16
Cfr. Obras completas, Mxico, 1966, II, El Estatuto de Catalua,
pp. 249 y ss.
17
Cfr. J. P. FUSI, Espaa. La evolucin de la identidad nacional,
Madrid, p. 22.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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tucionalistas18 y publicistas19. La opcin uniformadora


acogida por la doctrina dominante no est libre de suponer
un intento de diluir los problemas singulares en una ambiciosa operacin de carcter poltico. Por lo que se est
contemplando en la actualidad, y adelant hace una docena de aos, no parece que haya resuelto el problema principal, aunque haya sido beneficiosa en otros aspectos. Ms
bien, cabe la duda de que, por lo menos, ha contribuido
como pretexto para la actual deriva secesionista. Y es que,
en realidad, con el Estado autonmico diseado, se trataba
de algo ms que de reorganizar el Estado, descentralizando su estructura y funcionamiento20.
No deja de ser sintomtico que se haya hablado de federalismo asimtrico y se repita ahora con estos o anlogos
trminos. Como tampoco que, aun los mximos defensores de la generalidad, y no digamos quienes solicitan la
supresin de las Comunidades Autnomas, admitan de
entrada la singularidad de Navarra y del Pas Vasco. Circunstancias histricas, que no tendran sentido desde una
perspectiva terica de la Constitucin, las explican y fueron esgrimidas en el proceso constituyente. Lo hizo el re-

LPEZ GUERRA, op. cit., p. 37: El Estado autonmico aparece en


el proyecto constituyente como una frmula especficamente diseada
para resolver unos problemas concretos planteados en los dos ltimos
siglos (e incluso antes) entre el poder central y las comunidades perifricas vasca y catalana y, en menor medida, gallega.
19
J. L. CEBRIN, La Espaa que bosteza. Apuntes para una historia
crtica de la Transicin, Madrid, 1980, p. 56, con referencia a Catalua, Pas Vasco, Galicia y archipilago canario. En este ltimo caso,
porque entonces haba aparecido un sospechoso movimiento separatista.
20
Cfr. J.P. FUSI, op. cit., pp. 275-76.
18

23

24

JOS LUIS MEILN GIL

presentante del Partido Nacionalista Vasco, Arzalluz, al


tratar de los derechos histricos y la restauracin foral21 y
el navarro Aizpn Tuero de UCD: nosotros nunca hemos
accedido a la autonoma, hemos descendido de la soberana hacia la autonoma. No tenemos facultades otorgadas,
sino que tenemos facultades originarias; no tenemos un
compromiso cualquiera, sino una Ley paccionada con todo
lo que eso significa22.
Hay que remontarse a las guerras carlistas, al convenio de
Vergara por el que se pone fin a ellas y se confirman los
fueros de las provincias vascongadas -que as se han llamado tradicionalmente- y Navarra, si bien con la correspondiente modificacin para condicionarlos con el inters
de la Nacin y de la unidad constitucional de la Monarqua.
Esa reliquia de origen medieval, cuando no se haba asentado la idea de la soberana, derivar en el sistema de concierto, con la Restauracin de Alfonso XII en el ltimo
tercio del siglo XIX, relativo a una materia tan sensible y
concreta como el sistema de recaudacin de los impuestos
estatales y su participacin en ella. Llega a la Constitucin, como revela la disposicin derogatoria, con el antecedente de la discriminacin realizada por el rgimen del
general Franco entre Navarra-lava y Guipzcoa-Vizcaya
como consecuencia del diferente alineamiento en la guerra
civil. Y aun podra aadirse para quienes son ms reacios
a admitir singularidades que la solucin del contencioso
histrico sobre Gibraltar, una reivindicacin permanente

21
22

Cfr. Constitucin , pp. 3492 y ss.


Ibidem, p. 3509.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

25

aunque de tratamiento poltico que no es del caso analizar,


no parece que pueda pasar por su integracin a Espaa
como una Comunidad autnoma cualquiera.
Quiz no sea innecesario, dada la generalidad uniforme en
que ha terminado el proceso autonmico, deslindar algunos conceptos que cobija el trmino autonoma poltica,
por referirme a la expresin definidora del Tribunal Constitucional. De un lado, se pretende dar respuesta a la autoconciencia de identidad diferenciada como personalidad
colectiva formada a travs de la historia, cualquiera que
sea la interpretacin de sta. En su formacin hay pathos y
no solo logos; una realidad que no se puede ignorar. De
otro, la descentralizacin racionalizadora del ejercicio del
poder. Y aun habra que aadir la necesidad de atender a la
conciencia de desigualdades socioeconmicas, manifestada con intensidad en algunos casos. Estos tres rdenes de
cuestiones estaban planteados en el momento constituyente. No son contrapuestos, pero no son intercambiables. En
ello radic la dificultad de la regulacin constitucional de
la autonoma en la Constitucin de 1978.
La conciencia de la importancia de la cuestin autonmica era comn en todos los partidos polticos y en la propia
sociedad, por diferentes motivos. Desde el grupo parlamentario comunista se afirm del Ttulo VIII que es, sin
ninguna duda, el ttulo fundamental; es el ms importante,
el ttulo del que depende que la Constitucin acabe funcionando o no23. Desde el lado ms distante del arco par-

23

Diputado SOL TURA, Constitucin espaola. Trabajos parlamentarios, Cortes Generales, II, p. 3374. Miembro de la Ponencia para la
redaccin de la Constitucin.

25

26

JOS LUIS MEILN GIL

lamentario, el portavoz de Alianza Popular ratific que era


la parte capital de esta Constitucin hasta el punto que
la suerte que tenga este ttulo influir poderosamente en
el criterio que nosotros tengamos respecto de la aceptabilidad total de la Constitucin24. Desde el grupo cataln,
coincidiendo en la trascendencia del Ttulo VIII, se lanz
una advertencia de cara al futuro: Estamos dispuestos a
aceptar que la Historia nos juzgar a todos por este ttulo,
pero a medias por lo que nos va juzgar, sobre todo, es
por la voluntad que tengamos de respetar esta Constitucin, de llevarla adelante y de hacer una poltica que la
haga viable25.
Este libro tiene su kairos en la circunstancia temporal antes descrita. Se trata de hacer una lectura de la Constitucin a la luz del momento constituyente, de determinar la
voluntad constituyente, alejada de cualquier tipo de mesianismo dogmtico, con la circunstancia personal de haber participado directamente en la elaboracin de algunos
de los textos y de haber dado cuenta de ellos en las correspondientes intervenciones parlamentarias. Mi condicin de
diputado en el Congreso no estuvo reida con la de profesor de Derecho pblico, de acuerdo con la advertencia de
Ortega y Gasset en Vieja y Nueva poltica de no desposeerse de la condicin profesional cuando se acta en el
terreno poltico. Ni he confundido ambos aspectos, ni los
he separado.

24

Diputado FRAGA IRIBARNE, ibdem, p. 3221. Miembro de la


Ponencia. En efecto, algunos diputados de ese partido poltico no votaron a favor de la Constitucin.
25
Diputado ROCA JUNJENT, ibdem, p. 2338. Miembro de la Ponencia.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

27

En este presente azaroso respecto del futuro que pueda


esperarle al Estado autonmico he querido volver a llamar
la atencin acerca del diseo constitucional de la cuestin
autonmica y de su consciente vulneracin. Se ha hablado
de mutacin constitucional, yo mismo he empleado la
expresin como una posible explicacin tcnica del cambio operado. La doctrina hegemnica la ha dado como un
hecho que deba asumirse, para intentar racionalizar el
proceso. Vuelve a utilizarse, con base en ese fait accompli.
En realidad, como se expondr, ha sido una solucin que
responde a la voluntad poltica que en ms de una ocasin
ha prevalecido sobre la ley, la Constitucin.
No me sumo a esa direccin. Entiendo que las decisiones a
adoptar deberan tener en cuenta cul fue el diseo constitucional y explorar, al menos, su virtualidad y, en caso de
reforma, expresar con claridad en qu consiste, a qu afecta de la Constitucin y por qu se hace. Se debilita la fuerza dialctica al defender la Constitucin, si su vulneracin
se ofrece como solucin. De ellas se trata en la parte final
del libro.

27

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

29

II. LA CONSTRUCCIN DEL MODELO AUTONMICO


1. Condicionamientos de la Constitucin
1.1. La dificultad del consenso
La elaboracin de la Constitucin estuvo condicionada por
varias circunstancias. Una de ellas fue el acuerdo de hacerla por consenso en sede parlamentaria26, mediante una
comisin de siete diputados por UCD, PSOE, Alianza Popular y Convergncia i Uni que representaba tambin al
Partido Nacionalista Vasco, los denominados padres de
la Constitucin, que redactaran la ponencia que sera
sometida despus a la consideracin de todos los partidos
polticos en el trmite correspondiente para la presentacin
de enmiendas.
Informaban a las instancias de los partidos que representaban, en los cuales no exista siempre unanimidad, especialmente notoria en UCD, el partido que sustentaba al
Gobierno, que se reflej en puntos concretos y, a la postre,
en la misma orientacin fundamental de la cuestin autonmica. La intervencin directa de Fernando Abril, Vicepresidente del Gobierno, y de Alfonso Guerra, Vicesecre-

26

Fue propuesta por el PSOE y aceptada sin discusin. Se descartaba,


por tanto, la elaboracin extra muros de las Cortes por especialistas
aunque fuesen destacados. El precedente de Weimar no era estimulante.

29

30

JOS LUIS MEILN GIL

tario General del PSOE, fue determinante para el acuerdo


de artculos relevantes de la Constitucin y el primero
termin asumiendo de facto, por parte del gobierno, la
direccin de los decisivos en relacin con el asunto que
aqu se est tratando.
Con la opcin elegida, enormemente positiva desde el
punto de vista poltico, se gan en eficacia como evidencia
el breve tiempo empleado para, con base en el hbito del
pacto, aprobar el complejo Ttulo VIII. Ha dejado huella
ineludiblemente en la redaccin, sujeta a los acuerdos generados sobre la marcha y a la servidumbre de que las
expresiones fuesen de comn aceptacin. Lo que se gan
en eficacia poltica -podra decirse- se perdi de alguna
manera en perfeccin tcnica, aunque, como tratar de
explicarse, los textos permiten una interpretacin congruente.
De la dificultad que entraaba el consenso es ilustrativa la
diferencia de las posiciones manifestadas por los grupos
parlamentarios, desde el Pacto con la Corona, defendido
por el Partido Nacionalista Vasco27, al Estado regional o el
rgimen de mancomunidades propuesto por Alianza Popular28, pasando por el federalismo de los socialistas29 o la

El diputado Arzalluz Anta record una afirmacin fundamental


que es la libertad, la independencia originaria de los fueros y, con
referencias tambin histricas, la integracin en aquel momento en la
Corona de Castilla, mediante pacto condicionado, es decir con pacto
con la Corona y reserva de fueros. Constitucin espaola. Trabajos
Parlamentarios, Cortes generales, Madrid, 1980, T. II, p. 1758.
28
El Sr. Fraga, en representacin de Alianza Popular, se decant por la
figura del Estado regional: Todo otro modelo que sea presentado
como un Estado no regional, sino federal o bien nos lleva por la va de
27

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

31

indeterminacin de UCD, donde haba diferentes posturas


y que inicialmente no presentara ninguna enmienda o
voto particular al anteproyecto de Constitucin. En el fondo de la cuestin, por lo que se refiere a las reivindicaciones del nacionalismo vasco y cataln, existan elementos
confederales, incompatibles con la idea del federalismo
como la historia de los EEUU de Amrica demuestra.
Ese condicionamiento del consenso se manifiesta en los
trminos del lenguaje de la Constitucin en la parte dedicada a las autonomas. Era preciso buscar frmulas y expresiones que no lo dificultaran, sin desnaturalizar el diseo, que no est tan indeterminado como con frecuencia se
unin personal a una mala interpretacin del foralismo o a una clara
separacin de dos Estatutos independientes (Constitucin , p.
2.370). Alianza Popular ofreca a las provincias la alternativa de adoptar al rgimen de mancomunidades o el de regin autnoma. Este se
encontrara disciplinado por la Constitucin, por la ley orgnica de
autonomas antecedente interesante de la LOAPA y por los Estatutos. Las Asambleas regionales tendran, en consecuencia, facultades
normativas en los trminos de la ley orgnica de las autonomas regionales y los respectivos Estatutos, dentro de los lmites constitucionales
y de los principios bsicos de la legislacin del Estado, as como del
respeto a los intereses nacionales y de las dems regiones, en una
serie de materias que se enumeraban (Constitucin , T. I, p. 701).
29
Desde una posicin federalista se manifest el entonces portavoz Sr.
Gonzlez Mrquez: Y ese Estado de las autonomas, en un desarrollo
que yo no voy a fijar en el tiempo, se parecer mucho, se quiera o no, a
un estado federal; se parecer mucho, se quiera o no, a ese federalismo
que sigue en nuestro programa, que mantendremos en nuestro programa como aspiracin, porque no hay ningn tratamiento ms igualitario
en justicia que el tratamiento federal, que si se impone deja de ser
igualitario, pero que si se recoge como el fruto maduro de una evolucin histrica es autnticamente igualitario y salvaguarda la unidad de
Espaa, por la que los socialistas votamos y estamos interesados
(Constitucin , T.II, p. 2.404).

31

32

JOS LUIS MEILN GIL

afirma. El primer ejemplo lo proporciona el artculo 2 que


fue perfilndose hasta la redaccin actual, en un muy ponderado uso de las palabras y lo conceptos que expresan:
indisoluble unidad de la Nacin con mayscula- espaola; patria comn e indivisible de todos los espaoles; derecho a la autonoma de nacionalidades y regiones y solidaridad entre ellas.
Es Derecho positivo, y tambin encierra intencionalidad
que va ms all de lo simblico. Es lo que sucede con el
par nacionalidades y regiones. En la Constitucin no se
deducen explcitas consecuencias de esa diferenciacin,
que alude, sin embargo, por lo que se refiere a las primeras, a un sentimiento colectivo de autonoma, incluso manifestado histricamente.
Ese lenguaje se manifiesta en la disposicin transitoria
segunda, en la que no se nombra a las Comunidades a que
se refiere para que no se subrayase como privilegio la singularidad del procedimiento que se da a ellas para acceder
a la autonoma. Las dos posibilidades de organizacin
institucional de las Comunidades constan, no de una manera genrica, sino con concrecin en el artculo 152 y su
referencia al 151 que contrasta con el silencio respecto de
las dems.
El artculo 149 de la Constitucin, relativo a la competencia exclusiva del Estado sobre las materias que relaciona,
ofrece un ejemplo de esa tcnica del lenguaje condicionado por el consenso, en el que mucho tuvo que ver la voluntad de que formasen parte de l los nacionalismos cataln y vasco. En realidad, como se analizar en su momento, ese artculo no contiene solo una lista de competencias
exclusivas del Estado, como revela el sintagma sin per-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

33

juicio de las competencias que all se reconocen a las


Comunidades Autnomas.
Es indudable que la exposicin hubiera podido ser ms
clara, en cuanto a los trminos empleados y a la misma
situacin de los preceptos, pero no impiden una interpretacin conforme a la Constitucin, que no siempre ha sido
respetada por la doctrina cientfica. El propio Tribunal
Constitucional habra de reconsiderar determinados pronunciamientos en materia de competencias estatales y autonmicas.
1.2. El antecedente imprescindible de la Constitucin de
1931
El consenso obligaba a encontrar elementos que lo hiciesen posible. Como se ha adelantado, la reivindicacin generalizada de la autonoma cobraba su pleno sentido como
reaccin al rgimen del general Franco. Pero la negacin
de una negacin no siempre conduce a una afirmacin.
Con toda naturalidad, casi como una necesidad, haba que
empalmar de alguna manera con la Constitucin de 1931.
Al fin y al cabo se trataba de continuar un proceso interrumpido por la guerra civil, cerrar el parntesis abierto en
1939. En ello encontrarn sentido las caractersticas fundamentales de la Constitucin del 78, que tambin incorpora tcnicas del sistema del federalismo alemn.
Ese presente histrico no poda negarse. De l procede la
propia configuracin del Estado autonmico y las referencias a las singularidades. En el caso ms notorio, el de
Catalua, se tratara de una autntica devolution, la reintegracin de una institucin nacida bajo la legitimidad republicana abolida como consecuencia del resultado de la
33

34

JOS LUIS MEILN GIL

guerra civil. Resulta por ello sorprendente que se cuestione haber recurrido a la Constitucin de 1931.
La izquierda parlamentaria admiti con facilidad el argumento de autoridad de la Constitucin republicana en la
cuestin autonmica despus de haber aceptado la Monarqua para la de 1978. Era un punto de partida para el consenso que rebasaba la justificacin expuesta de la continuidad formal de un proceso interrumpido. Fue una apuesta clara para lo que haba supuesto la concepcin del Estado que se defina en el artculo 1 de la Constitucin de
1931 al definir la Repblica como un Estado integral,
compatible con la autonoma de los municipios y regiones. Esa frmula, ciertamente original, haba sido utilizada para resolver diferencias, como las que habran de superarse en la Constitucin de 1978, y han vuelto a surgir
con la propuesta de un Estado federal.
El Estado integral, hasta en su denominacin, fue resultado de un compromiso entre partidos polticos y las tendencias doctrinales de unitarios y federales30, no siempre
calificado positivamente por la doctrina como categora
jurdica31. La solucin integral, espaola es fundamen-

30

S. VARELA, El problema regional en la Segunda Repblica, Madrid, 1976; A. HERNNDEZ LAFUENTE, Autonoma e integracin
en la Segunda Repblica, Madrid, 1980, pp. 167-168 y bibliografa all
citada; A. OSSORIO, Mis Memorias, Buenos Aires, 1946, pp. 189190, y testimonios parlamentarios de JIMNEZ DE ASA, ALCAL
ZAMORA, AZAA, etc., infra en el texto. Cfr. C. LVAREZ, El
Estado integral de las autonomas segn la Constitucin de la II Repblica, Madrid, 1982.
31
Cfr. N. PREZ-SERRANO, La Constitucin espaola de 1931,
Madrid, 1932, pp. 62-64.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

35

talmente dependiente de la realidad histrica y de los condicionamientos polticos que estn en el origen mismo de
la Segunda Repblica.
No se entender la Constitucin espaola de 1931, en este
punto crucial de las autonomas regionales, sin tener en
cuenta el Pacto de San Sebastin de 17 de agosto de
193032 y el inters por que en l hubiesen participado los
nacionalistas catalanes. Toda esta materia est dominada
por el problema cataln33. El peso de los catalanistas en
la reunin de San Sebastin haba de influir decisivamente
en la configuracin constitucional de las autonomas hasta
el punto de que en torno al Estatuto de Catalua y el establecimiento de la Generalitat giraron, en buena aparte, los
debates parlamentarios sobre la cuestin autonmica. Se
trataba de ver, como punzantemente afirmara Unamuno, si
sala el Estatuto cataln a remolque de la Constitucin o si
sta lo haca a remolque de aquel.
Tan es as que el 14 de abril se proclamaba en Barcelona
el Estado cataln y que, para atajar tamaa declaracin,
el Gobierno provisional desplaz a Catalua a tres de sus
miembros, que llegaron a un acuerdo con Maci. Se dieron
seguridades acerca del cumplimiento del Pacto de San
Sebastin, que se refera explcitamente a la elaboracin
de un Estatuto de Autonoma para Catalua34.

32

Cfr. A. HERNNDEZ LAFUENTE, op. cit., pp. 16-42; CARRASCO I FORMIGUERA, El Pacte de San Sebasti, Barcelona, 1931.
33
Cfr. AZAA, Memorias , loc. cit.
34
Los testimonios son unnimes aunque varen en cuanto a la presentacin del Estatuto a las Cortes constituyentes. Cfr. A. HERNNDEZ

35

36

JOS LUIS MEILN GIL

La Constitucin republicana evit dar un tratamiento singular al problema autonmico, pero tampoco intent enmascararlo en un rgimen general impuesto. De ah la
transaccin que supone el Estado integral rechazando tanto la frmula federal como la unitaria. La Constitucin
ofreca una solucin a la cuestin catalana -sin nombrarla
expresamente-, permita que otras partes de Espaa pudieran constituirse igualmente como regiones autnomas,
pero no lo impona, generalizando la frmula a toda la
Nacin.
Lo expres con claridad Jimnez de Asa, cuyo testimonio
es obviamente decisivo, dado su cargo de Presidente de la
Comisin Constitucional: Frente al Estado unitario, tiene
el integral la ventaja, en nuestro caso, de ser compatible,
sin imponerlas, con diversos grados de autonoma regionales, cuando sean pedidas y procedentes, junto a un rgimen de vinculacin de otros territorios no preparados para
aquellas formas de autonoma. Y frente al Estado federal
tiene el provecho de permitir, sin desnaturalizarse, la existencia de estos territorios [] junto a aquellas otras regiones que quieran y estn capacitadas para asumir funciones
de autodeterminacin en grado de distinta intensidad, que
son variantes de matiz a las posibles autonomas regionales diversas, sin imponer una relacin uniforme entre el
Estado y unos y otros territorios.
A esa tesis se contrapuso la de Ortega y Gasset, que sostena una regulacin general de las autonomas: Para el
proyecto es la autonoma algo especial puesto que no lo
estatuye para todos los cuadrantes espaoles () que tan
LAFUENTE, op. cit., p.38. La versin catalana es inequvoca en CARRASCO I FORMIGUERA, op. cit.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

37

pronto como existan un par de regiones estatutarias, asistiremos en toda Espaa a una publicacin de demandas parejas () Resultar, pues, a la postre, Espaa ordenada
ntegramente, pero de mala manera, en regiones. Mientras
tanto, nos encontraremos con una Espaa centrfuga frente
a una Espaa centrpeta; peor an, con dos o tres regiones
semi-Estados frente a Espaa, a nuestra Espaa. En cambio, si la Constitucin crea desde luego la organizacin de
Espaa en regiones, ya no ser la Espaa una quien se
encuentre frente a frente con dos o tres regiones indciles,
sino que sern las regiones entre s quienes se enfrenten,
pudiendo de esta suerte erguirse majestuoso sobre sus diferencias el Poder nacional, integral, estatal y nico soberano. Contemplad la diferencia de una solucin y otra35.
La frmula que, en definitiva, incorpor la Constitucin
de 1931, bajo el denominado Estado integral, se explicita en el Prembulo del anteproyecto de la Constitucin de
1931, elaborado por la Comisin Jurdica Asesora, presidida por Osorio Gallardo: La Comisin ha entendido preferible () no teorizar sobre tema tan grave, sino apoyarse
en la innegable realidad de hoy y abrir camino a la posible
realidad de maana () Y en vez de inventar un federalismo uniforme y terico, facilitar la formacin de entidades, que, para alcanzar una autonoma mayor o menor,
habrn de encontrar como arranque su propio deseo ().
En la misma lnea se manifestara Alcal Zamora en la
discusin parlamentaria del proyecto constitucional de
1931: Nada de imitaciones, nada de uniformes, nada de
traje a patrn con el que hayan de vestirse todas las regio-

35

CONSTANTINO LVAREZ, op. cit.

37

38

JOS LUIS MEILN GIL

nes; una gradacin diferencial, flexible y sutil en los matices. () Y esta autonoma gradual o este federalismo en
declive o diferenciado, segn queris llamarlo, no es la
invencin de ninguna doctrina filosfica. () Es la obra
de la Historia y, si me lo exigs, es la obra de la geografa
de Espaa.
La referencia a la Constitucin de 1931 era, por tanto, una
eleccin por un Estado unitario, que se manifiesta tambin
en Azaa, el poltico no nacionalista que puso ms empeo en la frmula del Estado integral defendido por los
ilustres juristas anteriormente citados. Un Estado unitario,
sin embargo, con reconocimiento especialmente claro de
la autonoma catalana y abierta a la de otras regiones autnomas, en los trminos de la Constitucin de 1931. En
otras palabras, un Estado unitario con singularidades, fue
lo recogido en la Constitucin de 1978.
No se trata por mi parte de seleccionar sesgadamente los
distintos pronunciamientos de Azaa segn las circunstancias, sino de subrayar lo que pueda haber de permanente
en ellas36. A las palabras pronunciadas en 1930, antes de
sus responsabilidades de gobierno admitiendo como posibilidad la separacin de Catalua37, podran oponerse otras

36

Cfr. Manuel Azaa. Sobre la autonoma poltica de Catalua. Seleccin de textos y estudio preliminar de E. GARCA DE ENTERRA,
Tecnos, Madrid, 2005.
37
Discurso en el restaurante Patria, Barcelona, 27 de marzo, en Manuel
Azaa. Discursos polticos, Ed. Santos Juli, 2004: si algn da dominara en Catalua otra voluntad y resolviera ella remar sola en su navo,
sera justo el permitirlo y nuestro deber consistira en dejaros en paz,
con el menor perjuicio para unos y otros, y desearos buena suerte,

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

39

pronunciadas desde el desencanto en el final de su presidencia del Estado en plena guerra civil en la que defiende
inequvocamente la unidad de Espaa38.
Para lo que aqu interesa, en el debate sobre el Estatuto de
Catalua39 reconoce que por primera vez en el Parlamento espaol se plantea en toda su amplitud, en toda su profundidad, el problema de los particularismos locales de
Espaa, el problema de las aspiraciones autonomistas regionales espaolas, en plural. En relacin con Catalua
enfatiza que la singularidad es legtima porque la autoriza
la ley, nada menos que la ley constitucional. Con palabras que siguen siendo vlidas al referirse a los dos modos de suprimir el problema separando a Catalua de
Espaa; pero esto, sin que fuese seguro que Catalua
cumpliese ese destino de que hablbamos antes, dejara a
Espaa frustrada en su propio destino. El otro sera
aplastar a Catalua con el mismo resultado.
La contraposicin de los discursos de Ortega y Gasset y de
Azaa en esa brillante sesin parlamentaria difiere fundamentalmente en la cuestin de la generalizacin de las

hasta que cicatrizada la herida pudisemos establecer, al menos, relaciones de buenos amigos.
38
En esa situacin crtica del pas, cuando la Repblica se jugaba su
existencia, anota la separacin radical de la causa de Catalua y la
causa general de Espaa; la Generalitat, gobernada por Esquerra
Republicana de Catalunya, se mueve entre la deslealtad y la obtusidad, de lo que da cuenta en otras varias ocasiones. A Negrn, en 1938,
cuando le dijo que no se opondra a la voluntad del pueblo cataln de
separarse si se produjese, contesta: Ah no llego yo Cfr. Obras ,
Cuaderno de la Pobleta.
39
Sesin de las Cortes de 27 de mayo de 1932.

39

40

JOS LUIS MEILN GIL

autonomas y en el reconocimiento de singularidades40. En


ambos casos, sin embargo, con menor o mayor optimismo,
se admiten las autonomas. Para el primero, porque es una
solucin provisional, la forma de conllevar la cuestin
catalana, la nica posible; para el segundo, se tratara de
resolver el problema, por difcil que sea, aunque, preguntndose a s mismo de un modo retrico si se trata de
una solucin para siempre, se responde: Quin lo sabe.
Siempre es una palabra que no tiene valor en la historia y,
por consiguiente, no tiene valor en la poltica.
La contraposicin va a producirse de nuevo en torno a la
Constitucin de 1978. La generalidad, entendida adems
como uniformidad en la estructura de las Comunidades
Autnomas, aparecer en el anteproyecto; el reconocimiento de singularidades autonmicas, en el texto constitucional aprobado. El inspirador de aquella fue el profesor
Clavero, Ministro para las Regiones. La tesis orteguiana
de alguna manera se refleja en la del no menos respetable
Garca de Enterra. La generalizacin autonmica ayudara
a resolver la cuestin catalana. No tiene que albergarse
duda alguna de la legitimidad y patriotismo de esas dos
ilustres personas que pertenecen a la historia contempornea de Espaa. Lo que sucede es que la idea de Ortega no
se reflej en la Constitucin de 1931, como tampoco la del
admirado profesor de Derecho administrativo en la de
1978, pero, y eso es lo peculiar, sta se impuso al texto
constitucional al respaldar como presidente de una Comisin de expertos una decisin poltica de la que se hablar
ms adelante. La generalizacin igualitaria a la que se lle40

Sobre la contraposicin cfr. R.L. BLANCO VALDS, El laberinto


, pp. 394 y ss.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

41

gara por una emulacin artificial en la tesis de Ortega


para lo contenido en la Constitucin de 1931 se alcanza
por una decisin poltica, en contra de lo previsto y determinado en la Constitucin de 1978. El patritico objetivo
de esas tesis consisti en resolver la cuestin planteada por
el nacionalismo cataln diluyndolo de algn modo en la
generalidad de la autonoma. A la vista de cmo se han
desarrollado los acontecimientos no parece que su prediccin hubiese sido tan certera como haba propuesto con un
no lo dudis. Si las regiones estuviesen implantando
entonces su autonoma habran aprendido lo que era sta
y no sentiran esa inquietud, ese recelo, al ver que le era
concedida en trminos estrictos a Catalua. Habramos,
pues reducido el enojo apasionado que hoy hay contra ella
en el resto del pas y lo habramos puesto en su justa medida. Por otra parte, Catalua habra recibido parcial satisfaccin, porque quedara, claro est, el resto irreducible
del nacionalismo41. En la experiencia vivida con la Constitucin de 1978, la emulacin de todas las Comunidades
por alcanzar la igualdad ha sido estimulada por los partidos polticos por razones electorales, sin visin a largo
plazo, o por concepciones sobre la unidad del Estado42. La

41

Aunque es fcil obtenerla de la fuente original, la cita est tomada de


R.L. BLANCO VALDS, El Laberinto ..., p. 397.
42
Para un testigo de excepcin, por ser asesor personal de Adolfo
Surez, el obstculo para que el plan de Garca Pelayo del sistema a
dos velocidades saliera adelante lleg cuando al poco y desde UCD el
Ministro adjunto para las Regiones Manuel Clavero con el apoyo del
socialista Rafael Escudero como Presidente de la Junta Preautonmica
de Andaluca- decide que Andaluca tiene que ser igual que Catalua y
el Pas Vasco Rafael ANSN, El ao mgico de Adolfo Surez, pro
manuscrito. El mismo autor se refiere al lema de J. Calvo Sotelo Espaa mejor roja que rota esgrimida por los azules de UCD. En

41

42

JOS LUIS MEILN GIL

cuestin no reside en la desigualdad, sino en la diferencia43.


Sin perjuicio de un posterior desarrollo, no parece que
pueda extrapolarse de lo que deca la Constitucin de
1931, de su interpretacin autntica por sus promotores e
incluso de la actuacin de los gobiernos ante las iniciativas
separatistas de la Generalitat de Maci en 1931 y de Companys en 1934, que el principio dispositivo del artculo 2
de la Constitucin de 1978, que se entiende nsito en el
derecho a la autonoma, sea heredero del derecho a la autodeterminacin que se atribuye a la Constitucin republicana44. Otra cosa es que esa ambicin estuviese en Esquerra Republicana que lo intent en las dos ocasiones citadas. El propio Azaa en el clebre discurso antes citado de
27 de mayo de 1932 declara: Es pensando en Espaa, de
la que forma parte integrante, inseparable e ilustrsima,
Catalua, como se propone y se vota la autonoma de Catalua y no de otra manera.
En cuanto a la extensin de las autonomas, Azaa insiste
en la real voluntad autonomista de las regiones: no vamos
cuanto a la apreciacin sobre Clavero, un testimonio anlogo y ms
duro, en A. GUERRA, Cuando el tiempo , cit.
43
Ibidem: Alguien piensa que Catalua en el ao 78, cuando se
aprueba la Constitucin habra imaginado que se le iba a conceder
lo que se termin concediendo? ... Se habran conformado con cualquier cosa que hubiera sido distinta de la del resto de Espaa. Lo que
viene en adelante son solo problemas que se habran evitado si se hubiese confiado ms en la inmensa capacidad poltica de Adolfo y en su
intuicin, y no se hubiera dudado tanto del planteamiento de las dos
velocidades, en Rafael ANSN, El ao mgico de Adolfo Surez, pro
manuscrito.
44
Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe , pp. 38 y 39.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

43

a crear autonomas artificiales, regmenes similares de una


regin a otra, que conduciran al descrdito de la poltica
autonomista y al propio perjuicio de las regiones interesadas de ninguna manera a accin ms o menos directa
del Gobierno, que no puede ni perseguir a los reales autonomistas ni favorecerlos artificialmente como flores de
estufa45.
La intencin era suficientemente clara, en la medida que
puede esperarse de las sinuosidades del acontecer poltico.
Qu hubiera ocurrido de no haberse producido el corte
histrico de la guerra civil. No tiene sentido divagar sobre
sus posibles respuestas. Los pronunciamientos expuestos y
la misma realidad constitucional dan pie para sostener que
en 1931 se dise un Estado unitario, con reconocimiento
expreso de unas regiones autnomas al ser reconocidos y/o
aprobados sus respectivos Estatutos: Catalua, Pas Vasco
e in extremis Galicia, lo que no obsta a que se estuviesen
elaborando otros. Que aquellas hubiesen sido las primeras
es un dato, como lo es que representantes de ellas participaron en el pacto de San Sebastin de 1930, cuya influencia en la Constitucin de la Repblica es tambin irrefutable.
Algo en lo que puede percibirse una coincidencia es el
rechazo del centralismo, significado en la Corona en la
Constitucin de 1931 y en el rgimen de Franco en la de
1978.
Nada tiene, por tanto, de esotrico o inexplicable que
constituyentes de 1978 tuviesen en cuenta estos antece-

45

Discurso en la plaza de toros de Bilbao, 9 de abril de 1933.

43

44

JOS LUIS MEILN GIL

dentes. No debe desconocerse la historia. Las soluciones


constitucionales han de corresponder a realidades concretas. No vale la pena en insistir en ello por su obviedad. El
modelo federal, por ejemplo, tiene claras variedades, aunque sus tcnicas pueden ser utilizables en un Estado que
no lo sea, como sucede en el caso espaol. Difcil de explicar es que no se hubiese tomado como punto de referencia la Constitucin del 31, que era hacedera para el
consenso poltico, en ese sentido una obligacin, y tambin que en un primer momento se tomase de un modo
parcial ese precedente, desvirtuado por la frmula, esta s
indita, de las llamadas preautonomas.
1.3. La perturbadora innovacin de las preautonomas
La elaboracin de la Constitucin de 1978 se encontr
condicionada por los denominados regmenes provisionales de autonoma o preautonomas implantadas en la fase
de la transicin poltica. Y tambin esta vez Catalua
desempea el papel de locomotora. Las conversaciones
entre el honorable Josep Tarradellas y el flamante primer
Presidente democrtico de Gobierno de Espaa, Adolfo
Surez, recogan el compromiso para restablecer la Generalitat catalana, en una de las operaciones ms brillantes
de la transicin poltica.
El sistema preautonmico fue inicialmente una consecuencia de la voluntad poltica de encontrar una solucin a
la cuestin catalana que permitiera contar con un pretexto
consistente para abordar la cuestin vasca, entonces especialmente conflictiva. El 29 de septiembre de 1977 se restaur la Generalitat de Catalua por Decreto-ley, basado
en el artculo 13 de la Ley de Cortes del anterior rgimen

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

45

poltico. Toda una irona. Era una manifestacin clara, en


su simbolismo, de enlazar con lo que haba sido realidad,
por conflictiva que hubiese sido e incluso desleal con la
Repblica, durante la Constitucin de 1931. Haban transcurrido muchos aos y Tarradellas, miembro de Esquerra
Republicana de Catalunya, encarnaba una legitimacin y
asuma un talante que no hara inslita la aceptacin de un
ttulo nobiliario otorgado por el rey don Juan Carlos I. A
l sigui otro de 4 de enero de 1978 para el Pas Vasco, en
donde no pudo repetirse la solucin Tarradellas al no
prosperar una equivalente con Leizaola. El mismo da se
aprob otro para Navarra. Aunque medidas parciales y de
carcter transitorio, se trataba de restaurar algo preexistente.
Una serie de indicios46 ponan de manifiesto la posibilidad
del primero de los frenazos en materia autonmica, una
vez inaugurados esos dos regmenes preautonmicos. No
haba ms que restaurar. El Estatuto de Galicia no haba
podido ser aplicado por la situacin de la guerra civil. El
Ministro para las Regiones, profesor Clavero, trabaj decididamente en generalizar los llamados regmenes provisionales de autonoma, desde una ptica distinta, sin diferenciar los fundamentos en que podran apoyarse47. Aunque no tenga excesiva relevancia, la apelacin a los antecedentes de la Constitucin de 1931 motiv la presin que

46

M. CLAVERO, op. cit., p. 52.


Cfr. Regmenes preautonmicos, Servicio Central de Publicaciones,
Madrid, 1980.
47

45

46

JOS LUIS MEILN GIL

debi realizarse por los parlamentarios gallegos para que


el siguiente Real Decreto-Ley se refiriese a Galicia48.
Como ha afirmado su principal promotor administrativo,
las preautonomas prejuzgaron un modelo de Estado de
las autonomas diseado sobre la generalizacin de las
mismas, con la correlativa elaboracin de un mapa regional49. El curioso rgimen de preautonomas serva como prenda de un propsito autonomista serio y como
entretenimiento de los nuevos grupos polticos locales50.
El primer objetivo vena reclamado por el compromiso
poltico asumido en los primeros momentos de la Transicin y abarcaba a Catalua, Pas Vasco y acaso a Galicia.
El segundo est necesariamente unido a la generalizacin
de los regmenes autonmicos, reclamados un tanto artificialmente por las Asambleas de parlamentarios compuestas por representantes populares integrados en la disciplina
de partidos polticos de mbito estatal.
El esquema era tan sencillo como perturbador para el futuro, e ingenuo polticamente. Contena dos fases: primero
se creaban los rganos de administracin y gobierno de la
nueva entidad territorial, y se estableca la posibilidad de
transferencias a la misma de servicios no especificados,
del Estado y las Diputaciones; despus se constitua una
comisin mixta de transferencias que fuesen trabajando
en la compleja tarea de determinar los servicios y compe-

Cfr. J.L MEILN GIL, La construccin , pp. 38-39.


Ibdem, p. 37.
50
E. GARCA DE ENTERRA, Prlogo al libro de Clavero, cit., p.
11.
48
49

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

47

tencias a traspasar51. Primero, el rgano; despus, la funcin: todo un modelo organizativo. Lo que resulta ms
certero del autoenjuiciamiento de las preautonomas es la
confesin de que toda la regulacin autonmica naca
bajo el signo de la provisionalidad52.
Para completar la naturaleza hbrida de la institucin habra que subrayar que los rganos polticos se componan
con parlamentarios surgidos de las elecciones generales
democrticas de 1977 y tambin por diputados provinciales predemocrticos.
Se trataba de entidades administrativas que respondan a
supuestos tericos de descentralizacin53, concretada a
medida que se llevaba a cabo la transferencia de servicios
del Estado, y con una cierta intencionalidad, no muy eficaz, de coordinar las Diputaciones provinciales54. Dada su
naturaleza administrativa carecan de potestad legislativa55.

51

M. CLAVERO, op. cit., p. 36.


Ibdem.
53
J.A. ALONSO, op. cit., p. 203; L. SNCHEZ AGESTA, Sistema
poltico de la Constitucin espaola de 1978, 4 ed., Madrid, 1985, pp.
52 y ss.
54
Las funciones consistan en: a) elaborar y aprobar normas reglamentarias de su rgimen interior; b) integrar y coordinar las actuaciones y
funciones de las Diputaciones (en claro brindis a Catalua); c) gestionar y administrar las funciones y servicios que les transfiriesen la Administracin del Estado y eventualmente las Diputaciones Provinciales.
55
Cfr. J. FERRANDO BADA, Del Estado unitario al Estado autonmico: su proceso, RDP, 5, 1979-1980, pp. 7ss. Una descripcin en
M. FUNES MARTNEZ, Las preautonomas regionales en Espaa,
52

47

48

JOS LUIS MEILN GIL

El entronque con el proceso autonmico previsto en la


Constitucin se realiz a travs de la disposicin transitoria primera, segn la cual la iniciativa que en el artculo
143 de la Constitucin se encomienda a las Corporaciones
Locales podra ser llevada a cabo por los rganos colegiados superiores de los regmenes provisionales de autonoma, y la disposicin transitoria 2 que reconoce la iniciativa de los rganos de gobiernos preautonmicos de Catalua, Pas Vasco y Galicia, sustituyendo al Gobierno en la
correspondiente convocatoria a diputados y senadores de
conformidad con el artculo 151.2. En esa competencia de
convocar se agota, sin embargo, el cometido de los citados
rganos preautonmicos. Cumplida la misin de iniciativa
o convocatoria, aunque el proceso autonmico no culmine,
los organismos provisionales autonmicos se consideraban
disueltos (disposicin transitoria 7)56.
El juicio sobre las preautonomas no puede ser, en general,
favorable57. Lo que para sus promotores constituye un
Murcia, 1984. Tambin, S. MUOZ MACHADO, Derecho pblico de
las Comunidades Autnomas, Madrid, 1982, vol. I, pp. 114 ss.
56
Cfr. J.A. GONZLEZ CASANOVA, Los Estatutos de las Comunidades Autnomas y el principio de autogobierno, DA, 182, 1979, p.
133.
57
As se manifiesta el hipercrtico J.M. GIL ROBLES, La aventura de
las autonomas, Madrid, 1980, p. 32: De continuar por el camino de
las preautonomas, que despiertan las apetencias de los que an nada
tienen y la insatisfaccin de quienes han recibido instituciones nuevas,
vacas de contenido, se llegar a una situacin catica, en la que podrn naufragar las propias autonomas, y con ello quedar gravemente
comprometida la paz de Espaa, (Maquiavelismo o Torpeza?, El
Pas, 28 de abril de 1978). F.J. GARCA ROCA, El principio de
voluntariedad autonmica: teora y realidad constitucionales, REDC,
23, 1988, p. 123, las ha calificado de hurto a la actividad del poder
constituyente y al propio diseo constitucional. M. HERRERO DE

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

49

acierto puede ser considerado precisamente como un dato


negativo. En el titular del Ministerio para las Regiones
exista sin duda la creencia de buena voluntad en que la
generalizacin del fenmeno responda a exigencias de
racionalidad y de justicia, apoyadas en su legtima visin
andaluza del problema.
Con razn se ha sostenido que no haba para su implantacin razones histricas que lo avalasen ni tampoco reclamaciones nacionales y territoriales de los partidos polticos ms representativos no haba entonces ningn
designio poltico que condujera a que la autonoma hubiera de ser reconocida de manera igual y uniforme a todos
los territorios que formaban el Estado58.
Resulta que lo ms irracional es lo ahistrico. Aquella
generalizacin, artificial y precipitada, de un sistema cargado de intencionalidad y casi vaco de contenido, serva
inconfesadamente, por encima de la aproximacin tcnica
oficial, a diluir la respuesta de los acuciantes problemas
vasco y cataln. El intento ha resultado perturbador por
distintas causas: tanto por su base terica, como por su
realizacin.
El concepto relativo de preautonoma ha resultado ambiguo e impreciso. Se inserta ms en el vocabulario de las
proclamas polticas circunstanciales que en el orden de las
ideas polticas consistentes. El anlisis de los distintos
Decretos-Leyes que fueron regando de regmenes preautoMIN, El valor de la Constitucin, Ed. Crtica, Barcelona, 2003, p.
311, habla de proceso constituyente implcito al margen de la
Constitucin e incluso contraviniendo a la misma, posicin comprensible por lo que se expondr en el texto.
58
S. MUOZ MACHADO, Informe , pp. 25-26.

49

50

JOS LUIS MEILN GIL

nmicos la geografa espaola revelara que su contenido


no rebasa el de unas parciales e incompletas medidas descentralizadoras a favor de un nuevo escaln que se crea a
nivel de lo que, en antecedentes legislativos, se denominaba regin.
Afirmar, sin ms, que esas disposiciones descentralizadoras constituyen un rgimen provisional de autonoma es,
indudablemente, un exceso verbal y considerarlas como la
preparacin de autnticas autonomas polticas no pasaba de ser la expresin de un voluntarismo poltico discutible. La descentralizacin administrativa no constituye un
antecedente inmediatamente necesario -y de algn modo
causante- de la autonoma poltica. Puede ocurrir, por el
contrario, que constituya su alternativa, sin atribuir a estas
afirmaciones ningn juicio de valor.
Pero, adems, la puesta en prctica de esa poltica preautonmica no respondi a ese pretendido objetivo de preparar la autonoma. Se empez la tarea constituyendo los
escalones receptores de la descentralizacin. Nada habra
que objetar lgicamente, si no hubiese que consignar la
falta de una previsin precisa de las competencias a transferir como contenido de la descentralizacin59.
Esa carencia inicial se rellen con el menos racional de los
procedimientos de un Estado moderno: con las negociaciones singularizadas entre organismos preautonmicos
y la Administracin central. La generalizacin precipitada

En el mismo sentido, H. GMEZ DE LAS ROCES, Los regmenes


preautonmicos y la Constitucin, en La Constitucin espaola y las
fuentes del Derecho, Madrid, 1979, T. II, pp. 949 ss.
59

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

51

de las preautonomas fue acompaada as de una singularizacin atomizada de procesos de transferencias, justamente lo contrario de lo que la racionalidad del Estado
aconsejaba y que se ha legado como deformacin congnita, aprobados ya los Estatutos de Autonoma.
Los costes en ineficacia, confusin y desprestigio de unas
autonomas, tan reales como innecesarios, no han sido
pequeos. Y, de otra parte, la finalidad homogeneizadora
de aquella generalizacin no se alcanz precisamente. Es
evidente que la constitucin de la Generalidad, por citar
solo un ejemplo, fue un fenmeno diferente al de otros
muchos organismos.
Era una restauracin -ciertamente ms simblica que efectiva-, pero restauracin, al fin, de una institucin previamente existente, que evocaba no precisamente un rgimen
reconducible a medidas de descentralizacin administrativa.
La intencionalidad poltica de las autonomas queda meridianamente expuesta en las palabras de su promotor el
Ministro para las Regiones en el primer gobierno de Adolfo Surez: la labor de constituir las preautonomas supuso
un trabajo poltico de primera magnitud por cuanto, de
alguna manera, prejuzg un modelo de Estado de las autonomas en las que stas no fueran fenmenos circunscritos
a algunas regiones, sino, por el contrario, algo generalizado en todo el territorio nacional60. Efectivamente, esa

60

Cfr. M. CLAVERO ARVALO, Espaa. Desde el centralismo a las


autonomas, Planeta, Barcelona, 1983, p. 37.

51

52

JOS LUIS MEILN GIL

aproximacin generalizadora y uniforme se trasplant al


anteproyecto de Constitucin.
2. Las autonomas en el Anteproyecto de Constitucin y
su cambio radical en el informe de la ponencia: el nuevo enfoque
El artculo 2 del Anteproyecto dispona que la Constitucin se fundamenta en la unidad de Espaa, la solidaridad
entre sus pueblos, adems de reconocer el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran. Es el reiterado principio dispositivo inspirado en la
Constitucin de 1931 y referido a un par conceptual que
no se define, que vuelve a repetirse en el artculo 128, con
el fin de expresar que para ejercer ese derecho podrn acceder a su autogobierno y constituirse en territorios autnomos.
Ninguna distincin se estableca entre ellos. Su organizacin institucional, dir el artculo 133, se basar en una
Asamblea, en un Consejo de Gobierno y un Presidente. A
la Asamblea corresponde la potestad normativa, cuya naturaleza queda clara al reconocerse que las normas emanadas de ella se denominarn leyes territoriales y, por si
hubiese duda, se la denomina Asamblea Legislativa (artculo 133, 1 y 3).
La iniciativa del proceso autonmico corresponda a los
Ayuntamientos de una o varias provincias limtrofes o
territorios insulares con caractersticas histricas o culturales comunes con una mayora cualificada. Las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno mediante ley orgnica,
podran sustituir la iniciativa de los Ayuntamientos cuando
razones de inters general lo aconsejasen para un territorio

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

53

determinado (artculo 129). Todos los proyectos de Estatutos seran sometidos a referndum del cuerpo electoral de
las provincias comprendidas en el mbito territorial del
proyectado Estatuto. La generalizacin uniforme quedaba
servida.
Los votos particulares de los ponentes al anteproyecto no
afectan al aspecto de la cuestin autonmica que ahora se
est considerando. S tienen inters en cuanto a la tramitacin de los Estatutos y a la enumeracin y distribucin de
competencias. Puede researse, sin embargo, que el representante de Alianza Popular propuso la supresin del trmino nacionalidades, que sera objeto de gran debate; retom la denominacin de regiones autnomas y las opciones de Mancomunidad o regin autnoma con Estatuto
propio; admita la generalidad uniforme, aunque la Asamblea regional ejercera potestad normativa, no identificada
expresamente como legislativa, en los trminos de la ley
orgnica de Autonomas regionales y los respectivos Estatutos, dentro de los lmites constitucionales y de los principios bsicos de la legislacin del Estado, as como el
respeto a los intereses nacionales y de las dems regiones
en las materias que se enumeran. Un antecedente interesante para lo que se pretendi en el Estatuto de Galicia61 y
en la ley orgnica de ordenacin del proceso autonmico
(LOAPA) de 1981, que tendr una importancia relevante
en el itinerario seguido por el Estado autonmico.
Por lo que se refiere al Informe de la Ponencia es significativo para lo que aqu se est tratando que en el artculo

61

Cfr. J. MEILN GIL, La gnesis de la autonoma de Galicia, La


Voz de Galicia, A Corua, 2005.

53

54

JOS LUIS MEILN GIL

segundo se introduce con referencia a Espaa la expresin


patria comn e indivisible de todos los espaoles y se
remacha la idea de unidad al reconocer el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que integran
la indisoluble unidad de la nacin espaola. Con estas
adiciones se pretendi proteger el discutido trmino de
nacionalidades.
Con el voto en contra de los grupos Comunista y Minora
Catalana y con los votos de UCD y Alianza Popular62 se
sustituy la rbrica del Ttulo VIII, De los territorios autnomos, por el que ha prevalecido, De la organizacin
territorial del Estado, y aparece ya la expresin De las
Comunidades Autnomas.
De especial inters para lo que aqu se est tratando es que
como consecuencia del nuevo enfoque dado a esta materia, no mantiene el texto del anteproyecto por mayora de
los grupos de UCD y Alianza Popular, con el voto en contra de los grupos Minora Catalana y Comunista63. Se
trataba del artculo 133 que, como se cit, supona la uniformidad de las Comunidades Autnomas. Ms claro no
puede decirse: el nuevo enfoque. Me parece que es importante subrayarlo porque ese enfoque es el que figurar
en el texto constitucional. Entiendo que no es correcto
hablar de dos interpretaciones, simtrica y asimtrica, despus de aprobada la Constitucin64. La primera correspon-

Cfr . Constitucin , p.1596.


Ibidem, p.1599.
64
Sobre esas dos interpretaciones que se connotan la asimtrica como
nacionalista y la simtrica como no nacionalista cfr. R.L. BLANCO
VALDS, La descentralizacin interminable: Poltica lquida y Esta62
63

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

55

dera al anteproyecto que qued definitivamente abandonado en el texto constitucional, nico a interpretar que
contiene un diseo autonmico diferente en el que no se
prev, como se expondr ms adelante, la absoluta generalidad del anteproyecto.
Un avance fue la supresin del veto suspensivo por parte
del Gobierno y en cambio puede considerarse un retroceso
un artculo 138 nuevo, segn el cual el proyecto sera elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de
las Diputaciones de las provincias afectadas y por los
diputados y senadores elegidos en ellas. El espritu preautonmico pareca aletear de nuevo.
Ms importante fue la formalmente anmala disposicin
adicional que se descompondra ms tarde a lo largo del
debate parlamentario en varios artculos y disposiciones.
La ahora citada contena las materias que podan ser asumidas por las Comunidades Autnomas, as como la necesidad de que transcurrieran cinco aos para poder ampliar
sucesivamente sus competencias y la excepcin establecida para las Comunidades Autnomas donde hubieran
sido aprobados legalmente estatutos de autonoma mediante sufragio universal las cuales podrn desde luego
proceder segn lo previsto en el apartado anterior en el
que constaban todas las materias propias del autogobierno
de las Comunidades Autnomas.
El apartado siguiente deca: De la misma manera podr
proceder cualquier Comunidad Autnoma si as lo solicitan las 4/5 partes de los Municipios de cada una de las
do en Las reformas estatutarias y la articulacin territorial del Estado, Tecnos, 2008, F. PAU i VALL (coord.), p.181.

55

56

JOS LUIS MEILN GIL

provincias afectadas que representen, al menos, la mayora


de la poblacin de cada una de ellas y dicha iniciativa sea
ratificada mediante referndum por el voto afirmativo de
la mayora absoluta de los electores de cada provincia.
En los dos casos de excepcin el proyecto de Estatuto deba ser sometido a referndum del cuerpo electoral correspondiente a las provincias afectadas y, de ser aprobado por
mayora de los votos vlidamente emitidos, sera elevado a
las Cortes generales para que en su caso emitiesen un voto
de ratificacin.
Es de subrayar, porque como se constatar en su momento
ha sido generalmente olvidada o minusvalorada la singularidad, que en esos casos la organizacin institucional se
basar en una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un
Presidente, elegido por la Asamblea.
La disposicin transitoria tercera haca referencia a Navarra para determinar que la iniciativa autonmica corresponda al rgano foral. La disposicin transitoria cuarta, a
peticin del grupo cataln, estableci un orden de prioridad para la tramitacin de los proyectos de Estatuto, de
acuerdo con los regmenes provisionales de autonoma
aprobados antes de la entrada en vigor de la Constitucin.
De inters para la deriva que sufrira el Estado autonmico65 es lo que dispona el artculo 143, escaln antecedente
del actual 150,2 de la Constitucin: El Estado podr delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley org-

65

Vid. infra.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

57

nica y previa solicitud de las mismas, la ejecucin de funciones de titularidad estatal. La ley prever en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros as
como las formas de control que se reserve el Estado.
Se modifica el artculo 139,1 del anteproyecto, que deca:
Se podr autorizar por ley la asuncin por parte del Territorio autnomo de la gestin o ejecucin de los servicios y
funciones administrativas que se deriven de las competencias que correspondan al Estado66.
En sntesis, frente a la organizacin de todos los territorios
autnomos con Asamblea Legislativa, el nuevo enfoque
solo la reconoce a las Comunidades Autnomas que hayan
superado un exigente procedimiento. Sobre ello se volver.
3. Las nacionalidades
El trmino nacionalidades introducido en el anteproyecto
y mantenido en la ponencia, aunque sin definir en qu
podra constituir su diferencia respecto de las regiones, de
alguna manera supona el reconocimiento de una cierta
singularidad, como qued claro en los debates parlamentarios, para satisfaccin de unos y preocupacin de otros; en
este segundo caso, Alianza Popular y un sector significativo de UCD entonces en el Gobierno de la Nacin. Bien es

66

Es lo que andando el tiempo, aprobada la Constitucin encajara en


la idea de Manuel Fraga, siendo Presidente de la Xunta de Galicia,
como Administracin nica. Cfr. J. RODRGUEZ-ARANA MUOZ, La Administracin nica en el marco constitucional, Fundacin
Instituto Gallego de Estudios autonmicos y comunitarios, Santiago de
Compostela, 1993.

57

58

JOS LUIS MEILN GIL

verdad que la neutralizacin de esa posible singularidad se


puede realizar, y as ha acontecido, entendiendo los vocablos como equivalentes sin necesidad de que se derive de
ellos consecuencia jurdica alguna.
Nada tiene de sorprendente que el ponente cataln Miquel
Roca lo propusiese en el seno de la ponencia constitucional. Al nacionalismo de Convergncia i Uni, que representaba, le importaba primordialmente el reconocimiento
del hecho diferencial de Catalua, aunque no tena inconveniente que se realizase en un marco general que evitase
la incmoda sensacin de privilegio. As lo reconocera en
una de sus primeras intervenciones ante la Comisin: Finalmente, los catalanes hemos roto el dramtico cerco de
la singularidad. Cualquier proyecto constituyente del Estado espaol ha venido marcado por la reivindicacin autonomista que Catalua protagoniza67.
Como por parte de UCD se reconocera, nos encontramos, sin duda, ante uno de los preceptos ms polmicos
del texto constitucional y de ms difcil elaboracin consensual68. Aparte de la expresa solicitud de supresin del
trmino, el significado que se le daba no era coincidente
en todas las intervenciones, ni siquiera dentro del partido
en el Gobierno. Tiene que ver con el meollo del Estado
autonmico.
La amplia intervencin del diputado cataln lo evidencia.
Por lo que se refiere al par nacionalidades-regiones, con
previsible intencionalidad dialctica en los primeros das

67
68

Cfr. Constitucin , p. 2055.


Arias-Salgado Montalvo, ibdem, p. 2266.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

59

del debate, subray que no hay distincin en cuanto al


contenido sustantivo de lo que va a ser la autonoma; est
a merced, a la libre decisin de los habitantes en cada una
de estas Comunidades Autnomas, el decidir el nivel que
quieren dar a sus propias competencias dentro del respeto
constitucional y unas sern nacionalidades, porque as se
sienten, y otras sern regiones, porque as querrn serlo.
Se entiende que la Constitucin no las predetermina con
un listado diferente de competencias. La tesis que defiende
no queda en algo neutral; en sntesis, nacionalidad se corresponde a nacin sin Estado como personalidad cultural, histrica y poltica propia reconociendo el carcter
plurinacional de Espaa69.
Resulta sintomtico de la dificultad del consenso las posturas no coincidentes dentro del partido en el Gobierno70.
La introduccin del trmino nacionalidades en la ponencia produjo desasosiego en UCD, segn el ponente Miguel
Herrero que, al apoyarla junto con los ponentes socialista
y comunista, provoc el desconcierto de mis compaeros
de UCD, el pasmo de Peces Barba y la oposicin de Fraga71. De acuerdo con su testimonio, que corroboro, la

69

Ibidem, p.2275.
Cfr. M. HERRERO de MIN, Memorias de esto, Ediciones Temas de hoy, Madrid, 1993, p.154. La descripcin, que doy por correcta
en lo fundamental, refleja la variedad de posiciones: desde la favorable
a singularidades autonmicas, hasta planteamientos cercanos a los de
Alianza popular pasando por los de tradicin jacobina. Segn el autor
Manuel Clavero, ministro responsable del tema en el Gobierno, campaba por sus respetos, al margen del propio Gobierno y de su base
parlamentaria.
71
Ibdem, p.152.
70

59

60

JOS LUIS MEILN GIL

posicin inicial en el grupo parlamentario, no fue muy


favorable a esa innovacin72.
La posicin de UCD quedara expuesta por l en la primera sesin de la Comisin del Congreso celebrada el 5 de
mayo de 1978: Nadie dudar que Espaa es una nacin
sin haber destruido otras identidades nacionales que
coexisten en su seno, siendo fundamental atribuir a al
pueblo espaol en su conjunto la soberana nacional y,
por tanto, se reconoce un solo sujeto de autodeterminacin. Pero al lado de esto se reconoce un principio de
autoidentificacin de aquellos hechos diferenciales con
conciencia de su propia, infungible e irreductible personalidad73.
La asuncin del trmino nacionalidades no era inocua para
quien haba traducido el libro de Jellinek sobre Naciones
sin Estado y que conoca el Informe Kilbrandon, fruto de
una Royal Commission74, que utiliz esa palabra en un
pas donde el federalismo no es bien visto. Tena que ver
con la concepcin misma del Estado autonmico que distaba de ser de general aceptacin; es ms, chocaba con la

Ibdem: solamente los diputados catalanes, algn gallego como


Meiln y los apoyos ms o menos inesperados de parlamentarios como
De la Cierva, Garrigues, Fontn o Martn Villa permitieron mantener el
trmino.
73
Constitucin , p. 2025.
74
La diferencia con el federalismo se contiene en ese informe de la
Royal Commission on the Constitution, 1963-1977, Londres, p.152. El
informe Kilbrandon lo cit en La cuestin regional, en el Libro homenaje a Segismundo Royo Villanova, Ed. Moneda y Crdito, 1977,
incluido posteriormente en La Administracin Pblica en perspectiva,
Universidad de A Corua, 1996.
72

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

61

posicin del Ministro para las Regiones, profesor Clavero,


impulsor de las preautonomas y del anteproyecto de
Constitucin en cuanto al tema autonmico, como ha dejado expuesto con toda claridad: mi objetivo, desde el
principio, fue a favor de orientar el proceso hacia una generalizacin del rgimen de las autonomas75, lo que l
mismo denomin de un modo coloquial caf para todos,
que ha perdurado en la memoria colectiva76.
La posicin de UCD, fundamental en la cuestin, dada la
contraria de Alianza Popular y la favorable de los dems
grupos parlamentarios no estaba, por lo adelantado, completamente definida en esos momentos iniciales del debate. Ante esa disyuntiva se proceda con cierta cautela. As,
Rafael Arias Salgado, que tena una posicin relevante en
UCD, defendi el mantenimiento de las nacionalidades
por el pragmatismo de que su supresin no hara desaparecer las exigencias de los nacionalistas, sino que probablemente las exacerbara. Para l se podra decir que mientras las nacionalidades valoran la autonoma en funcin
del reconocimiento de su personalidad singular, las regiones ven en la organizacin autnoma un instrumento eficaz de su propio desarrollo socio-econmico. A algunas
de las distintas comunidades territoriales, en la organiza-

75
Cfr. Espaa, desde el nacionalismo a las autonomas, Planeta, Barcelona, 1983, p. 13.
76
El juicio que le merece a Alfonso Guerra, tambin andaluz, es especialmente duro: Su teora de caf para todos se sostena sobre el
intento de granjearse apoyo en su regin de origen, Andaluca, y como
un proyecto de reducir la tensin vasco-catalana, extendiendo a todo el
mapa lo que distingua a aquellos dos territorios. El resultado fue una
carrera a pelo para situarse como ms nacionalista que nadie.
Cuando el tiempo nos alcanza. Memorias, 1940-1982, p. 234.

61

62

JOS LUIS MEILN GIL

cin regional del Estado se las designa por ese nombre


por sus peculiaridades77.
Por mi parte, ante el Pleno del Congreso, en la sesin de
18 de julio, al defender el dictamen de la Comisin, manifest: La Constitucin reconoce unas realidades diferenciadas y expresa esas diferencias con nombre, pero no las
individualiza ni les asigna un rgimen jurdico. La Constitucin ofrece s - al menos lo intenta - el marco jurdico
para que en l puedan encontrar repuesta las aspiraciones
de cada comunidad y la naturaleza de su identidad78.
4. Sobre cmo se realiz el cambio de la orientacin del
Anteproyecto
El Ministro Clavero y el ponente Herrero de Min encarnaban, dentro de UCD, las dos posiciones opuestas que se
han expuesto: generalizacin o singularidades sin discriminacin. El segundo lo ha dejado relatado expresamente:
l -Clavero- defenda autonomas generalizadas con
competencias generalizadas transitoriamente distintas pero
potencialmente iguales y que en ltimo trmino eran grandes corporaciones locales descentralizadas. Yo propugnaba la construccin jurdico-poltica de las realidades histrico-polticas ya existentes, con propia e infungible personalidad, con derechos histricos anteriores a la Constitu-

77
78

Constitucin , pp. 2266-69.


Ibidem, p. 4379

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

63

cin y que no podan insertarse en una organizacin homognea del territorio nacional79.
Sin entrar en la justificacin acentuadamente historicista,
resultaba obvio que una generalizacin homognea no
serva para resolver el problema poltico principal de Catalua y el Pas Vasco. En algn momento se adelant la
propuesta de restaurar los Estatutos de Catalua y Euskadi
aprobados durante la Repblica. Segn Alfonso Guerra,
fue descartada por Adolfo Surez por temor a la reaccin
del Ejrcito aunque comprendiendo que era la operacin
ms limpia y con menor coste poltico. Al no ser aceptada entramos en una dinmica de complicaciones que fue
a devenir en el Ttulo VIII de la Carta Magna80. Ms adelante, en 1979, Antonio Fontn, Ministro de Administracin Territorial81, propuso la restauracin de los Estatutos
cataln, vasco y gallego que de haberse aprobado, segn

79
Memorias , p. 151. En esa lnea habra de colocarse a Torcuato
Fernndez Miranda que, segn Pilar y Alfonso FERNNDEZMIRANDA, Lo que el Rey me ha pedido, Barcelona, 1995, p.221era
radicalmente opuesto al caf para todos y sostena que haba que dar
solucin a los problemas histricos reales, aunque parece que esos
eran solo los de Catalua y el Pas Vasco (p.114). Tambin a J. OTERO NOVAS, Subsecretario Tcnico del Presidente del Gobierno y
Ministro de la Presidencia con Adolfo Surez, incluyendo a Galicia en
Nuestra democracia puede morir, Barcelona, 1987, p. 44, aunque
segn su testimonio el Presidente no me hizo caso. Del mismo autor,
Asalto al Estado. Espaa debe subsistir, Biblioteca Nueva, Madrid,
2005, p.211.
80
Cfr. Cuando el tiempo nos alcanza. Memorias 1940-1982, p. 233.
81
Como consecuencia de las segundas elecciones generales se produjo
un cambio ministerial pasando Clavero a Cultura y cambindose el
nombre del Ministerio para las Regiones.

63

64

JOS LUIS MEILN GIL

Martn Villa, hubiera producido un excelente comps de


espera82.
La cuestin es que la solucin al problema hubo de ser
buscada en la Constitucin. Se inici un cambio de rumbo
en la orientacin del Anteproyecto. Herrero adquiere un
protagonismo, del que doy fe y l describe en sus Memorias, defendiendo un expreso reconocimiento del derecho a
la autonoma de Catalua y Galicia y los derechos histricos navarros y vascos, que apoy, en reuniones de un ente coordinador constituido en UCD como enlace con los
ponentes constitucionales del partido. La reunin celebrada el 11 de marzo de 1978 en la que Herrero hizo esa propuesta es descrita as: Saba que, en ltimo trmino los
nacionalistas hubieran apoyado esta solucin. La elocuencia de Meiln y la facundia de Viana me apoyaron tan
eficazmente que conseguimos una decisin favorable de
aquella mxima instancia del partido. Incluso Surez, que
entraba y sala de la reunin menos que de costumbre pareca convencido83.
El testimonio de Clavero confirma ese cambio de rumbo y
su dificultad: Frente a la idea de generalizacin de las
Comunidades Autnomas, fue surgiendo en UCD un movimiento cada vez ms fuerte, por el que lo fundamental
del Ttulo VIII de la Constitucin era resolver los problemas vasco y cataln, que eran cuestiones pendientes de la
historia de Espaa, y no establecer un rgimen expansivo
de las autonomas. Refiere una reunin de ministros, parlamentarios y miembros de la ejecutiva del partido a ini-

82
83

Cfr. Al servicio del Estado, Madrid, 1984, p. 176.


Cfr. Memorias , p.156.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

65

ciativa del presidente Surez en la que se qued solo frente


a los que defendan un sistema de autonoma plena para
Catalua, Pas Vasco y Galicia. Esta posicin, segn Clavero, habra sido rechazada casi unnimemente por el grupo parlamentario al da siguiente, encabezado el rechazo
por Snchez Tern. En su versin la idea qued archivada, pero no muerta84. Tan es as que termin por aprobarse en la Constitucin, aunque despus haya sido resucitada.
La tesis protagonizada por Herrero y aprobada definitivamente por el grupo parlamentario de UCD significaba un
cambio de rumbo, aunque se decidi evitar las menciones
expresas de las citadas tres Comunidades. Las diferencias
de opinin en UCD haban tenido un punto de inflexin en
cuanto al protagonismo de Herrero por votar ste en la
ponencia con los representes comunista y cataln, originando un empate, en contra de una propuesta del tambin
ponente centrista Prez-Llorca que suprima el trmino
nacionalidades y el tratamiento diferencial de las comunidades histricas.
El resultado de esos vaivenes fue, sin embargo, que prevaleci la idea de introducir alguna singularidad en el rgimen general de las autonomas. As lo reconoce Clavero,
al sostener que en UCD, en reuniones sobre el tema y en
contra de su opinin, predomin la idea del gradualismo
en el sentido de que, salvo Catalua, el Pas Vasco y Gali-

84

Cfr. Espaa ..., p.104.

65

66

JOS LUIS MEILN GIL

cia, las dems pudieran acceder a la autonoma en dos


fases85.
La direccin de los trabajos la llevara en adelante el vicepresidente del Gobierno Fernando Abril, ante la pasividad
del Ministro de Justicia, Landelino Lavilla, con la colaboracin de Prez-Llorca, que sustituy de modo paulatino a
Herrero, que terminara por anunciar su definitiva retirada
en plena discrepancia con el vicepresidente. El Ministro
Clavero qued, de hecho, desplazado en una situacin un
tanto peculiar, ya que sus tesis no eran ahora apoyadas por
el Gobierno y se intentaba una remodelacin del anteproyecto publicado.
En esa etapa, el procedimiento parlamentario regular se
vio protagonizado por numerosas enmiendas de carcter
oral, acordadas con anterioridad en reuniones al margen de
la Comisin y de la Junta de Portavoces. Aunque invitado
a ellas el representante de Alianza Popular, Manuel Fraga,
rehus participar, admitiendo solo las que tuvieran lugar
en la Comisin o en la Junta de Portavoces. S acept el
Partido Nacionalista Vasco. Empez as lo que se calific
de trashumancia de despacho en despacho de diputados
pactantes86, en la que particip. Haba recibido el encargo
del Vicepresidente Abril de estudiar y proponer las modificaciones correspondientes en la lnea que haba quedado

85

Ibidem.
De Peces Barba, Alzaga, Prez-Llorca, Meiln. Cfr. S. GALLEGODAZ y B. de la CUADRA, op. cit. p. 68.

86

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

67

aprobada de introducir el reconocimiento de singularidades87.


Una muestra concreta de ese cometido fue la formacin de
una miniponencia sobre el Ttulo VIII, referido a las Comunidades Autnomas, que era el ms complicado de la
Constitucin, tambin por su controvertida trayectoria.
Estaba integrada por Miguel Roca, del grupo cataln, Jordi
Sol Tura, del grupo comunista, Eduardo Martn Toval,
del Partit dels Socialistes de Catalunya, Marcos Vizcaya,
del Partido Nacionalista Vasco, y yo mismo88.
Las reuniones se llevaban con gran discrecin y en muchas ocasiones por la noche, prolongndose hasta la madrugada, aunque alguna no pas inadvertida para los periodistas que seguan la pista de los equipos negociadores89. Una reunin de la citada miniponencia, sin nocturnidad, fue especialmente relevante por su duracin y por el
contenido de cuestiones importantes del Ttulo VIII90, que
quedaron perfiladas, cuyo texto se ira incorporando pieza
a pieza por va de enmiendas orales, ante el desconcierto o
el asombro o malestar de Alianza Popular.

87

En ese sentido, tuve la oportunidad de participar en una reunin


presidida por Surez en la sala en que se celebraban los Consejos de
Ministros en la Moncloa, en una situacin personalmente incmoda
porque en torno a la mesa estaba tambin sentado el Ministro Clavero,
para m un colega cordial de caballerosidad reconocida.
88
Cfr. S. GALLEGO-DAZ y B. de la CUADRA, op. cit. p. 69.
89
Ibidem.
90
Se celebr el 7 de junio en mi despacho de Garca Morato 15, actualmente Santa Engracia. Cfr. J.L. MEILN GIL, La construccin ,
p.58.

67

68

JOS LUIS MEILN GIL

La reunin con los tres catalanes, Roca, Martn Toval y


Sol Tura, que representaban a los nacionalistas, Partit
dels Socialistes de Catalunya y Partido Comunista, result
provechosa para llegar a un acuerdo sobre la nueva orientacin que acabara sustituyendo a la uniformadora del
anteproyecto en cuanto a la regulacin de las autonomas.
As ha quedado en un testimonio periodstico: El ponente
cataln -Roca- busc afanosamente el acuerdo, especialmente con Eduardo Martn Toval y Jordi Sol Tura acuerdo que se logr plenamente en la reunin mantenida
en el despacho de Meiln porque consideraba de la mxima importancia que los tres partidos catalanes ofrecieran
en su tierra una imagen coherente en todo lo que afectara a
la Constitucin91.
El procedimiento seguido me oblig a intervenir con frecuencia presentando enmiendas in voce y explicando el
voto en relacin a otras de la misma naturaleza, de acuerdo con una distribucin de papeles o con las presentadas
por escrito y mantenidas en Comisin92.
Representando la posicin de UCD afirm: optamos por
la no uniformidad Es evidente que para nosotros la autonoma rebasa y excede con mucho los niveles de una
descentralizacin, ni siquiera puede englobarse dentro de
esa palabra que ha hecho fortuna entre nosotros, aunque
sea un mala traduccin de la devolution, porque llega a

91

S. GALLEGO-DAZ y B. de la CUADRA, op. cit.p. 71.


De ese protagonismo se da cuenta en Comentarios a la Constitucin,
Civitas, Madrid, 1980, dirigidos por F.GARRIDO FALLA. En esa
obra, p. 1574, R. ENTRENA CUESTA, da noticia de alguna de esas
enmiendas.
92

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

69

algo ms. Llega al reconocimiento de personalidades que


no se inventan simplemente por el imperio de la ley93. Un
reconocimiento pblico del giro operado.
Esta orientacin arrumbaba la de un Estado federal o regional. As tambin lo manifest: hemos optado entre un
Estado federal y uno regional de entrada, por un Estado
con estatutos de autonoma, un Estado autonmico, teniendo en cuenta el precedente de 193194. En el mismo
sentido, el representante socialista Peces Barba declarara
que esta Constitucin no es una Constitucin federal.
Nuestro deseo es que lo hubiera sido.
En el turno extraordinario sobre las caractersticas y declaraciones generales sobre el Ttulo VIII, constituy para m
un honor intervenir, en representacin de UCD junto a
Felipe Gonzlez, Manuel Fraga, Roca, Arzalluz, Lpez
Raimundo y Martn Toval, en defensa del Dictamen de la
Comisin, que obviamente es perfeccionable95. Quedaban perfiladas las posiciones de los grupos parlamentarios.
A esa intervencin pertenecen afirmaciones de este tenor
que no dejan lugar a dudas sobre la nueva orientacin del
Estado autonmico: La clave de bveda de este Ttulo
VIII son, obviamente, las autonomas. Pero autonomas no
impuestas como frmula general y uniforme Solo una
cierta inercia mental o un apriorismo cientfico o un voluntarismo ideolgico intencionado puede llevar a cabo
esa identificacin Al defender el dictamen somos conscientes de que las diferencias no son igualmente generali-

Cfr. Constitucin , p. 3282.


Ibidem.
95
El texto completo en Constitucin , pp. 4376-4381.
93
94

69

70

JOS LUIS MEILN GIL

zables No privilegios, no clasificaciones inadmisibles;


pero tampoco simplistas generalizaciones Hemos intentado encontrar solucin objetiva a todos los problemas
existentes, incluso a aquellos cuya singularidad es manifiesta Los objetivos de esta Constitucin, y en particular de este Ttulo VIII, son ciertamente ambiciosos: reconstruir el Estado, asegurar la convivencia, pacificar viejas querellas Sera ingenuidad confiar en que la aprobacin del texto constitucional garantiza su consecucin.
Pero sera apocamiento aspirar simplemente a conllevar
los problemas sin intentar resolverlos o mejorarlos.
Era consciente del debate parlamentario habido bajo la
Constitucin de 1931. Por primera vez, haba dicho el representante de la minora catalana, Catalua se encontraba
cmoda. Era una percepcin positiva que no haba que
minusvalorar96.
5. Precisiones del dictamen de la Comisin
Conforme al modus operandi antes expuesto, en el debate
se introdujeron algunas precisiones que confirmaron la
orientacin que haba quedado establecida en el anexo al
informe de la Ponencia.
En el artculo 2 se reforzaron los trminos: La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin
espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoEn 2000 l mismo recordaba que la tarea no era sencilla, porque
haba ms tericos de la conllevancia que de la convivencia; haba ms
expertos sobre las dificultades de convivir que defensores de la posibilidad de avanzar en la convivencia. J. MARAS (coord.), 25 aos de
reinado de Juan Carlos I, Planeta, Madrid, 2000, p. 74.

96

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

71

les, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de


las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. As quedar en la Constitucin.
Las materias que las Comunidades Autnomas podan
asumir se trasladan, con un ligero cambio que no es cuestin de analizar, al artculo 141, que se corresponde con el
148 de la Constitucin.
El apartado 4 de la disposicin adicional del informe de la
ponencia pas a ser la disposicin transitoria segunda, con
nueva redaccin que present y fue aprobada por unanimidad y ha permanecido en la Constitucin. Se trataba de
sustituir Comunidades Autnomas por territorios, ya que
propiamente aquellas todava no haban sido constituidas.
De otra parte se especific que en el pasado hubiesen
plebiscitado positivamente proyectos de Estatuto de Autonoma para que no existiese duda alguna de que englobaba a Galicia, que lo haba aprobado en referndum y visto
por un Congreso en retirada de la guerra civil.
El apartado 5 de la disposicin adicional del citado informe de la ponencia se convirti en el artculo 145, con una
disminucin del porcentaje necesario para la iniciativa
autonmica que permitiese no esperar cinco aos para
asumir las competencias previstas en el citado artculo 141
ya que se pasa de la exigencia de la solicitud de las cuatro
quintas partes de los Municipios a tres cuartas partes. La
ratificacin de la iniciativa se hara mediante referndum
por el voto afirmativo de mayora de los electores de cada
provincia, en los trminos que establezca una ley orgnica. La primera de esas variaciones se hizo a instancia del
PSOE y la segunda me la transmiti el Vicepresidente
71

72

JOS LUIS MEILN GIL

Abril en una de las reuniones en despachos particulares97.


Es el antecedente del artculo 151,1 de la Constitucin.
Con toda probabilidad procedan de los acuerdos entre
Abril y Guerra y permiten pensar en el inters de los socialistas ya entonces en Andaluca por motivos electorales98. Se trasluce en las palabras del representante socialista, Zapatero Gmez, al defender una enmienda en ese sentido aunque justificada como una correccin tcnica. La
reduccin a tres cuartas partes se justifica porque as se
dulcifica ese proceso, se hace mucho ms fcil. La misma
justificacin se da para sustituir la mayora de la poblacin
por la mayora del censo electoral99.

97

Concretamente en el despacho de Oscar Alzaga.


Clavero afirma que la primera redaccin la hizo a la limn con Herrero
en el domicilio de ste un domingo fijando en el 40% del censo electoral los votos afirmativos para el referndum de ratificacin de la iniciativa autonmica, con referencia al porcentaje que se fijaba para Escocia. Reconoce tambin que sera la comisin constitucional la que
elevara a ms de la mitad del censo de cada provincia Cfr. Espaa ,
p. 104. As fue, y esa dureza procedi del Vicepresidente Abril, cuando
tom las riendas de la negociacin y Herrero se haba retirado, a instancias de los socialistas como se dijo en el texto.
98
Existe, sin embargo, una diferencia que no ha tenido ninguna operatividad, en el informe de la Comisin, en relacin con la aprobacin
del proyecto de Estatuto. Si no se hubiese alcanzado acuerdo en la
Comisin Constitucional que habra de examinarlo con el concurso y
asistencia de la Asamblea proponente, constituida por los Diputados y
Senadores, el proyecto sera tramitado como proyecto de ley ante las
Cortes Generales y se sometera a referndum que debera ser aprobado por la mayora de los votos vlidamente emitidos en cada provincia
(artculo 151, 5 de la Constitucin).
99
Constitucin , p. 3398.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

73

La remisin a una ley orgnica tena la finalidad de impedir que se volviese a reiterar la iniciativa hasta un ao despus si no se hubiesen alcanzado los votos previstos, tal
como se dispone en el precepto de la Constitucin. Una
medida prudente, en la conviccin de que el tiempo era
necesario para asegurar la solidez del inters autonmico.
Se mantiene la organizacin institucional autonmica en
los dos casos expuestos con la introduccin de un Tribunal
de Justicia, de alguna manera eco del Tribunal de Cassaci cataln, que se reproduce en el artculo 152,1 de la
Constitucin.
En el artculo 144,2 se reproduce lo que contena el informe de la ponencia en el artculo 143, que sufrir un cambio de redaccin en el actual artculo 150,2 de la Constitucin por una iniciativa del Partido Nacionalista Vasco. Se
examinar ms adelante por la importancia que ha tenido
en el itinerario desviado del Estado autonmico.
Significativa tambin de la nueva orientacin es la disposicin adicional, hoy primera, de la Constitucin, segn la
cual la Constitucin ampara y respeta los derechos histricos de los territorios forales que, como el Tribunal Constitucional ha ratificado, se refieren al Pas Vasco y Navarra.
El punto que llev al Partido Nacionalista Vasco a no votar afirmativamente el texto constitucional en su conjunto
fue la introduccin del sintagma en el marco de la Constitucin referido a la actualizacin general de dicho rgimen foral, despus de un previo acuerdo en el que no figuraba y que haba sido aprobado por unanimidad100. La dis-

100

Constitucin , p. 3503.

73

74

JOS LUIS MEILN GIL

posicin transitoria tercera ha pasado a ser la cuarta de la


Constitucin.
Puede tener inters hacer mencin de la enmienda in voce
presentada por el diputado Garca Margallo, en aquellas
fechas en UCD, que se convertira en la actual disposicin
transitoria quinta relativa a las ciudades de Ceuta y Melilla, que podrn constituirse en Comunidades Autnomas
si as lo deciden sus respectivos Ayuntamientos para diferenciar lo que caba en el entonces artculo 140, c:
acordar un Estatuto de Autonoma para territorios que no
estn integrados en la divisin provincial, que podra
tambin aplicarse a Gibraltar todava no bajo la soberana
espaola101.
6. El diseo autonmico102
6.1. Rasgos fundamentales. Generalidad y singularidades
Lo que se ha expuesto, que refleja la dificultad del acuerdo
adoptado, permite perfilar las lneas maestras del diseo
autonmico en la Constitucin: supuso un cambio claro en
cuanto a la orientacin inicial del anteproyecto103. Se podran sintetizar en: rgimen de libertad, en coherencia desde un punto de vista formal con la configuracin de la
autonoma como un derecho en el artculo 2 y 137; techo

101

Ibidem, p. 1176.
No se har referencia al Senado, que en realidad se ha convertido en
una Cmara de segunda lectura, ms que de representacin sobre
cuyo cambio de orientacin se informa en otro lugar y que es una asignatura pendiente.
103
Cfr. J.L. MEILN GIL, La ordenacin , pp. 22-26.
102

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

75

nico y gradualidad temporal104, sin prejuzgar en cuanto a


lo primero en qu concepto podran ser asumidas las competencias; pluralismo, en contraposicin a una uniformidad predeterminada, que no se reduca al par nacionalidades-regiones105; prohibicin de privilegios y solidaridad106.
El principio de solidaridad aparece una y otra vez formulado: en el artculo 2, al hablar del derecho a la autonoma;
en el artculo 138, donde se afirma que el Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad ()
velando por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio
espaol. Y este enunciado general se concreta en el artculo 158 con la creacin de un Fondo de Compensacin
con destino a gastos de inversin que ser distribuido por
las Cortes Generales.
La idea se refuerza en el apartado 2 del artculo 138, al
establecerse que las diferencias entre los Estatutos no
podrn implicar, en ningn caso, privilegios econmicos y

104

Esa gradualidad es considerada positiva por un crtico como S.


MUOZ MACHADO, Las potestades legislativas de las Comunidades Autnomas, Civitas, Madrid, 1979, p. 19.
105
En ese sentido y con referencia al entonces artculo 143, antecedente del actual 151, manifest: se trata de que quienes tengan un fuerte
impulso autonmico y lo quieran puedan acceder de inmediato, sin
esperar al transcurso de los cinco aos a la segunda fase de la autonoma que est de acuerdo con sus aspiraciones. Constitucin , p.
3403.
106
Cfr. Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional,
Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2006, pp. 158
y ss., de la autora de, Presidente F. RUBIO LLORENTE, que se refiere a la solidaridad, igualdad, cooperacin.

75

76

JOS LUIS MEILN GIL

sociales y est presente en el artculo 139, por va positiva y negativa reconociendo la igualdad de los derechos y
obligaciones de todos los espaoles en cualquier parte del
territorio del Estado y prohibiendo cualquier medida que
obstaculice la libertad de circulacin de personas y bienes
y el establecimiento de las personas en todo el territorio
nacional107.
Las previsiones constituyentes suponan una regulacin
inicialmente plena para las cuestiones catalana y vasca,
con la compaa de Galicia, al amparo de un precedente
interrumpido en 1936. Este era el dato histrico objetivo
de referencia, sin necesidad de ir ro arriba para justificar
diferencias entre Comunidades histricas y no histricas.
Aquellas Comunidades haban mostrado fehacientemente
su nimo autonmico, cualquiera que hubiese sido su intensidad, y no tenan que reiterarlo. Ni los nacionalistas, ni
los socialistas y comunistas pusieron reparo alguno.
Esa previsin no se presentaba como algo discriminatorio,
ya que se estableca un procedimiento para que ese acceso

107

Algn autor ha hecho de la solidaridad el principio clave de la organizacin del Estado autonmico en un esfuerzo doctrinal importante
que rebasa, a mi juicio, el concreto sentido que puede atribuirse al
trmino en los preceptos constitucionales citados en el texto. As, segn aquella direccin, se concibe la solidaridad como principio de
relacin entre las Comunidades Autnomas y el Estado o si se prefiere
como criterio de integracin orgnico-funcional de aqullas a ste,
siendo una de sus manifestaciones principales la distribucin de las
competencias entre Comunidades Autnomas y Estado y su respectivo
ejercicio. Cfr. J. A. ALONSO de ANTONIO, El Estado autonmico y
el principio de solidaridad como colaboracin legislativa, vol I, Madrid, pp. 530 ss.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

77

inicial a la autonoma mxima fuese posible a cualquier


Comunidad en virtud del artculo 151,1. No era un privilegio, prohibido por el artculo 138,2 de la Constitucin o
contrario al principio de igualdad del artculo 139,2108. El
procedimiento estaba abierto a todas las Comunidades,
pero contena tales exigencias que no era impensable, ms
bien se esperaba, que ninguna Comunidad lograse superarla, a pesar de la rebaja propiciada por el PSOE.
Me lo haba manifestado as el Vicepresidente Abril y de
ello existen testimonios que lo corroboran, especialmente
relevantes como el de Martn Villa109 y el propio Clavero110,y se ha hecho eco de ello la doctrina cientfica111,
como tambin su aplicacin en Andaluca ratificar. Se
En ese sentido, S. MUOZ MACHADO, Las potestades , p. 28.
Cfr R. MARTN VILLA, Al servicio del Estado, Madrid, 1984 p.
184: el artculo 151 se cre exclusivamente para dar una salida poltica a las autonomas vasca, catalana y gallega. Pero se interpret que
podra servir para todas .
110
Cfr. Espaa , pp.104-105: el sistema que termin elaborando la
ponencia y la comisin constitucional supuso una prima para las llamadas Comunidades histricas que haban plebiscitado su estatuto al
amparo de la Constitucin de 1931.
111
Cfr. F. BALAGUER CALLEJN, La constitucionalizacin del
Estado autonmico, REDC, p.133: la Constitucin consagraba una
desigualdad de partida entre las llamadas regiones histricas y las
dems, aadiendo respecto del artculo 151 que contena unos requisitos casi imposibles de cumplir.
En el mismo sentido R.L. BLANCO VALDS, El laberinto , p. 183:
contra lo que cabra deducir de una lectura superficial de la Constitucin, la va de acceso del 151 se previ, en realidad y, pese a lo que a
simple vista pudiera parecer, para no ser empleada prcticamente o,
ms exactamente, para servir de norma (nunca aplicada) justificadora
de la excepcin que respecto a ella se estableca en la disposicin transitoria de la Constitucin.
108
109

77

78

JOS LUIS MEILN GIL

reconoca la va del artculo 143 como el procedimiento


comn o general y se propona una gradualidad en el acceso al mximo de competencias asumibles.
Es cierto que esa gradualidad temporal, prudente y no excesiva, diferenciaba a las Comunidades de la disposicin
transitoria segunda y del artculo 151; pero la diferencia
no se limitaba a ese aspecto temporal, sino que afectaba a
la estructura misma de esas Comunidades. As lo ha expuesto y reconocido el ex Ministro Clavero112 y ha empezado a reconocerse en reciente doctrina cientfica113. En
concreto, a la existencia de Asamblea Legislativa en las
Comunidades que hubiesen aprobado sus Estatutos por el
procedimiento del citado artculo 151, tal como se expresa
en el artculo 152 cuya funcionalidad ha sido interpretada

112

Ibidem.
Cfr. R.L. BLANCO VALDS, El laberinto , pp. 180-181. Despus de referirse a las intencionadas calificaciones de vas lenta y rpida para acceder a la autonoma de los artculos 143 y 151 para referir
las diferencias meramente temporales, calificadas con un exagerado
dramatismo, aade Pero en segundo lugar, y aqu resida en verdad
el autntico quid de la cuestin, porque mientras la Constitucin estableca para las Comunidades de va especial (o va rpida) muy claras
previsiones sobre su organizacin institucional (en esencia, que tendran un parlamento democrtico, un consejo de gobierno y un presidente parlamentario, segn se dispona en el artculo 152 del texto
constitucional), nada prevea respecto de la va general.
Con anterioridad se haba manifestado y reitera J.M. OTERO NOVAS,
Asalto al Estado , pp. 211-212. El modelo institucional en la Constitucin no es uniforme, entre otras razones porque para las Comunidades de la disposicin transitoria segunda y las que hubiesen superado el
procedimiento del artculo 151,1 se prev la existencia de adems de
Gobierno, de Asamblea Legislativa y Tribunal Superior de Justicia al
resto de las Comunidades no se les concede Asamblea Legislativa.
113

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

79

sin contar con el cambio radical que se produjo en el proyecto definitivo respecto del anteproyecto de la Constitucin.
6.2. El soporte doctrinal de la generalizacin de las Asambleas Legislativas en las Comunidades Autnomas y su
crtica
1. La existencia o no de Asambleas Legislativas en todas
las Comunidades Autnomas es, ciertamente, una cuestin de enorme trascendencia de la que se ha afirmado
que la Constitucin, deliberadamente quiz, no se ha
preocupado de aclarar114. Esto se dijo en 1979 y vuelve a
repetirse con nfasis en 2012. Ms an, se sostiene con
orgullo, que no se discutir, que la doctrina sentada en
aquel ao despej las dudas y sent una interpretacin de
la Constitucin favorable a la generalizacin de las potestades legislativas de las Comunidades Autnomas, secundada por los colegas de la comisin de expertos de
1981, de la que se hablar ms adelante y al Tribunal
Constitucional no le cupo la menor duda de que la tesis era
correcta en todos sus extremos 115, y se reafirma que
as lo ratific docenas de veces la mejor jurisprudencia,
que habra de aadirse por mi parte ha operado sobre la
realidad de Asamblea Legislativa en todas las Comunidades Autnomas.
Vale la pena, por tanto, detenerse en su anlisis, porque de
ella depende, fundamentalmente, la diferencia entre lo
previsto en la Constitucin y lo que ha llegado hasta la

114
115

Cfr. S. MUOZ MACHADO, Las competencias , p. 24.


Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe , pp. 119-120.

79

80

JOS LUIS MEILN GIL

actualidad por decisin poltica y el respaldo de esa doctrina. Sobre una interpretacin, que no se comparte por lo
expuesto con anterioridad, se ha montado un planteamiento global del Estado autonmico.
No me parece correcto que se siga sosteniendo en 2012 la
omisin de cualquier referencia directa de la Constitucin
a si las Comunidades Autnomas podran tener potestades
legislativas; en realidad, la frase es ambigua. No puede
omitirse la expresa referencia que hace el artculo 152 a
Asambleas Legislativas. Otra cosa es que directamente no
se refiera a la generalizacin de las Asambleas Legislativas a todas las Comunidades Autnomas, aunque como ha
quedado expuesto con anterioridad y se confirmar seguidamente, esa generalizacin no es conforme con la Constitucin. Menos correcto resulta que se siga sosteniendo que
el nico argumento en contra de esa generalizacin haya
sido la circunstancia de que el artculo 66 de la Constitucin reservara la potestad legislativa a las Cortes, sin establecer ninguna excepcin. La doctrina cientfica no es
monopolio de una escuela, por prestigiosa e influyente que
sea. Otra cosa es que no se reconozca ms que ella116.
Se parte de una presentacin que ya no es neutral al hablar
de discriminacin, con el sentido jurdico peyorativo de la
palabra, entre las Comunidades Autnomas en razn a las
materias sobre las que stas pueden asumir competencias;
aunque esa pretendida discriminacin puede quedar sin
sentido en virtud de lo que se contenga en los Estatutos.
Pero no es la diferenciacin cuantitativa lo verdaderamen-

116

Cfr. J. L. MEILN GIL, La ordenacin , Tecnos, Madrid, 1988.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

81

te significativo, sino la cualitativa. Esta es la que importa


para lo que viene tratndose.
A la imprecisin de la Constitucin se achaca que pueda
ponerse en juego una interpretacin de la misma, segn la
cual, slo las Comunidades Autnomas de primer grado
tendran competencias legislativas que se basara en lo
dicho en un concreto precepto, el artculo 152,1, anteriormente citado, que prev necesariamente entre sus
rganos una Asamblea Legislativa elegida por sufragio
universal, previsin que no existe para las Comunidades
de segundo grado de lo que se concluye que stas no tendrn competencia legislativa y que su autonoma no consistir ms que en una simple descentralizacin administrativa. Interpretacin que no parece, sin embargo, correcta, ya que llega a concluir lo que la Constitucin no
dice117.
Para desarrollar el dilogo por los cauces propios del razonamiento cientfico, tratar de mostrar que no existe esa
imprecisin que se achaca a la Constitucin, con la lectura
completa de los artculos concernidos y sobre todo del iter
de la elaboracin del texto constitucional en el que me he
detenido con intencin en apartados anteriores y que no
parece que se haya tenido en cuenta118. De otra parte, habra que despojar de las afirmaciones anteriormente des-

117

Ibidem , pp. 25-26.


Esa es la impresin que se saca de lo expuesto por S. MUOZ
MACHADO, Tratado de Derecho administrativo y Derecho Pblico
General, T. III, Iustel, Madrid, 1 ed., 2009, con amplias referencias,
en cambio, al Derecho comparado y, por supuesto, a la doctrina del
Tribunal Constitucional.
118

81

82

JOS LUIS MEILN GIL

critas expresiones que pueden prejuzgar la conclusin al


hablar de Comunidades de primer y segundo grado, como
se advirti al principio de este libro.
Por la misma razn no puede aceptarse que la autonoma
de las Comunidades que no tuviesen en su organizacin
una Asamblea Legislativa quedase reducida a una simple
descentralizacin administrativa. Todo depende de lo que
se entienda por autonoma poltica y las posibles diferencias de intensidad119. El propio Tribunal Constitucional, de
pasada, para diferenciar la autonoma de los municipios y
provincias con la de las Comunidades Autnomas en su
Sentencia de 14 de julio de 1981, no se limita a reproducir
lo sostenido en la STC de 2 de febrero anterior, que las
Comunidades Autnomas gozan de una autonoma cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a
los Entes locales, sino que incluye una justificacin: ya
que se aaden potestades legislativas y gubernamentales
que la configuran como autonoma de naturaleza poltica.
Podra entenderse en relacin con el contexto del momento. Para aquella fecha no existan publicados ms que los
Estatutos de Pas Vasco, Catalua y Galicia para las que,

119

Para E.L. LLORNS, La autonoma en la integracin poltica,


Madrid, 1932, p. 79 la autonoma implica siempre competencia legislativa. I. OTTO, Nadie negar que se desvirtuar la esencia misma
de la autonoma si se suprimiese esa facultad legislativa, en Autonomies. Revista catalana de Derecho Pblico, I, 1985, p. 15. En cambio
L. SNCHEZ AGESTA, Sistema poltico de la Constitucin espaola
de 1978, 4 ed., Madrid, 1985, pone el acento en la existencia de una
direccin poltica. En esa direccin me muevo. La autonoma poltica no exige necesariamente la potestad legislativa, ni la de las Comunidades Autnomas que no tuviesen Asamblea Legislativa se reduzca a
una autonoma administrativa. Vid, infra.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

83

efectivamente, el artculo 152 de la Constitucin prevea


una Asamblea Legislativa. Para entonces, s haba sido
firmado el 19 de mayo de 1981 el Informe de la Comisin
de Expertos, al que me referir ms adelante, que propondra la generalizacin de la Asamblea Legislativa en todas
las Comunidades Autnomas aceptada en los pactos polticos de 31 de julio de aquel ao.
Aquella afirmacin del Tribunal Constitucional hecha al
pasar en 1982, se asume como algo consolidado en la STC
de 12 de diciembre de 2007 sobre la reforma del Estatuto
de la Comunidad Valenciana: Segn nuestra doctrina, la
configuracin de las citadas Comunidades Autnomas,
con inclusin en ellas de Asambleas Legislativas -las del
151 de la CE-, se ha extendido a las dems Comunidades
por haberlo dispuesto as en sus Estatutos de Autonoma,
que es una manifestacin ms de la relevante funcin que
desempean los Estatutos como pieza esencial en la distribucin territorial del poder poltico del Estado.
Pero es innegable, y la propia sentencia lo confirma, que
los Estatutos han de ser conformes con la Constitucin.
Pueden contener preceptos susceptibles de ser calificados
de inconstitucionales. Para ello se requiere que quienes
estn legitimados para recurrirlos ejerciten esa competencia. Si no se interpone el recurso de inconstitucionalidad como ha ocurrido en el caso del Estatuto de Autonoma de
Andaluca o en la generalizacin de las Asambleas Legislativas en virtud de pactos de los dos grandes partidos polticos o el gobierno sustentado por uno de ellos, nicos
que la ostentan-, lo que objetivamente puede ser considerado contra la Constitucin queda inmune y, como se ha
visto, declarado doctrina del propio Tribunal Constitucio83

84

JOS LUIS MEILN GIL

nal. Una falla de nuestro ordenamiento jurdico; en concreto, de la ley orgnica del Tribunal Constitucional, en lo
que se insistir. La consecuencia es que la Constitucin
queda supeditada a lo que acuerden los partidos polticos
que cuenten con cincuenta diputados o senadores.
La autonoma no deja de ser poltica porque no se tenga
Asamblea Legislativa120. Las Comunidades, en ese caso,
no dejaran de tener polticas propias, que puedan adoptar
sus propias alternativas polticas en funcin de sus circunstancias especficas, como ha reconocido el Tribunal
Constitucional (STC 13/1992, de 6 de febrero).
El derecho a ser y a seguir siendo, el ser diferente, no fue
un alegato solo del nacionalista Pujol. Lo proclam Felipe
Gonzlez al sostener que la igualdad en su sentido autntico lleva implcito el derecho a la diferencia. Sera un
error imponer o forzar un tratamiento idntico para todas
las entidades autonmicas El tratamiento de la igualdad
consiste en no distinguir ni privilegiar a algunas con techos ms altos de sus posibles competencias. En eso consiste la igualdad, de ninguna manera en que todas estn
obligadas a asumir exactamente las mismas funciones121.

120

La autonoma poltica que la STC de 28 de julio de 1981 reconoce a


las Comunidades Autnomas seguira siendo vlida. Sobre que los
entes locales, dotados de autonoma reconocida constitucionalmente,
queden reducidos a meras Administraciones pblicas me he manifestado en varias ocasiones: La articulacin de los ordenamientos local y
autonmico, REDA, 44, 1984; Los municipios como elementos estructurales del Estado: principios y consecuencias, Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Corua, 12, 2008.
121
Constitucin , p. 4383.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

85

Apelando a lo que el mismo crtico mucho ms recientemente ha expresado122, no parece que sea de la misma
intensidad el entendimiento del derecho a la autonoma de
Comunidades uniprovinciales -sin necesidad de sealarque la de Catalua, hoy un problema nacional. Exista
una necesidad imperiosa para convertir unas diputaciones
provinciales en parlamentos ms gobiernos? No ha sido
una consecuencia del preconcepto de la generalidad del
caf para todos? Existen datos, ms que indiciarios, para
concluir que la tesis responde a una legtima concepcin
terica del Estado, a la que se quiere conformar lo que no
dice la Constitucin.
2. Yendo a la cuestin principal, se funda la tesis crtica en
que la circunstancia de que se prevea la Asamblea Legislativa para las Comunidades a las que se refiere el artculo
151 no significa una prohibicin para que las otras la tengan. Todo dependera de lo que aprueben los Estatutos que
no tendran ningn lmite a su poder de autoorganizacin.
A ese argumento se aade que el artculo 150,1 prev la
posibilidad de que las Cortes Generales puedan atribuir a
las Comunidades Autnomas el texto dice a todas o a
algunas- la facultad de dictar normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una
ley estatal. En el mismo sentido, se invoca el artculo 153,
segn el cual corresponde al Tribunal Constitucional el
control de las disposiciones normativas con fuerza de
ley de las Comunidades Autnomas. Pero tambin podra
haberse invocado el artculo 162,1,a), que, al referirse a la
legitimacin para interponer el recurso de inconstituciona-

122

Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe , p. 38.

85

86

JOS LUIS MEILN GIL

lidad, habla de los rganos colegiados ejecutivos de las


Comunidades Autnomas y, en su caso, las Asambleas de
las mismas, susceptible de interpretarse en sentido contrario: toda asamblea autonmica aunque no sea legislativa. Si todas tuviesen esa naturaleza jurdica no tendra
mucha razn el en su caso, que podra ser entendido
como una minusvaloracin de la funcin legislativa en
relacin con la ejecutiva, injustificable jurdica y polticamente.
Con honestidad se concluye que tal vez las pruebas no
sean concluyentes, pero es cuanto dan de s los trminos
vagos e imprecisos del Ttulo VIII de la Constitucin y
en cualquier caso que los indicios son ms favorables a la
tesis all sostenida.
Justamente, y con el debido respeto para esa opinin, el
texto constitucional y su elaboracin llevan con claridad a
la tesis contraria. Si las Cortes Generales pueden atribuir a
una o varias Comunidades Autnomas la facultad de dictar
para s mismas normas legislativas de acuerdo con el artculo 151,1 de la Constitucin es porque, se dice, ello
presupone que tienen Asamblea Legislativa. Una tesis que
se formula como una obviedad. Con toda naturalidad se
admite por un expresidente del Tribunal Constitucional,
sin mayor razonamiento, porque, como se ha observado
con anterioridad, el Tribunal Constitucional ha operado
sobre la base de la generalizacin de esas Asambleas Legislativas123.

123

Cfr. F TOMS y VALIENTE, El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tecnos, Madrid, 1988, p.74:

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

87

Que pueda atribuirse la facultad de dictar para s mismas


normas legislativas no implica necesariamente la existencia de un rgano, Asamblea Legislativa. Puede atribuirse
esa facultad a un rgano que no tenga carcter legislativo.
El Gobierno no se convierte en Parlamento cuando dicta
una disposicin legislativa provisional con forma de Decreto-ley, si vale el ejemplo. En el diseo autonmico descrito con anterioridad, esa posibilidad tiene como finalidad
suplir la carencia de Asamblea Legislativa en asuntos que
sea conveniente, por ejemplo derecho foral, para hacer
efectiva la competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma -negada por cierto en la inconstitucional LOAPA- o
por otros motivos, como la peculiaridad insular, sin agotar
lo que quede a la apreciacin de las Cortes Generales. En
definitiva, con esa posibilidad se trata de confirmar la naturaleza poltica de la autonoma de las comunidades que
no hubiesen seguido el procedimiento del artculo 151.
Con la consideracin de mera descentralizacin administrativa tiene algo que ver la opinin doctrinal sobre la autonoma local que no es del caso desarrollar aqu124.
Pero, sobre todo -se ha insistido-, el texto constitucional,
en concreto los artculos 151 y 152, supuso un vuelco respecto de lo que contena el anteproyecto que s generalizaba las Asambleas Legislativas en todos los all denominaLa tcnica del artculo 151,1 permite la ampliacin de las competencias legislativas de las Comunidades que ya tengan potestad legislativa
.
124
La autonoma de los municipios implica un reducto de intereses
propios. Esos entes no son meras Administraciones Publicas, son gobierno. Cfr. J.L. MEILN GIL, La articulacin de los ordenamientos
local y autonmico, REDA, num. 44, 1984; Los Municipios como
elementos estructurales del Estado: principios y consecuencias, Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Corua, 12, 2008.

87

88

JOS LUIS MEILN GIL

dos territorios autnomos. No se alude para nada a ese


proceso de elaboracin de la Constitucin. Se priva as de
un elemento fundamental para la interpretacin del texto
constitucional. De ah las perplejidades, cuando no la
imputacin de incompetencia de los constituyentes con
una suficiencia en la conclusin, por indicios, aunque se
reconoce que las pruebas no sean concluyentes.
Qu explicacin se da a ese cambio radical, vuelco, en
expresin de la ponencia constitucional, que pasa de la
generalidad de las Asambleas Legislativas a su mencin
nica para las Comunidades Autnomas del artculo 151.
Si los iletrados constituyentes hubiesen querido que
existiese Asamblea Legislativa en todas las Comunidades
Autnomas, por qu hicieron ese cambio, que subrayaron
y reflejaba la eleccin por una de las dos alternativas que
poltica y doctrinalmente se haban manifestado e ilustra
sobre la decisin de rechazar el inicial caf para todos,
que en el autor de la frase significaba precisamente lo que
figur en al anteproyecto. La diferencia no resida solo en
el tiempo necesario para acceder al mximo de las competencias constitucionalmente posibles. Abarcaba tambin,
aunque pese a su notoriedad se olvida, a la necesaria aprobacin del Estatuto en referndum popular, que permitira
confirmar directamente la voluntad popular y no solo por
representacin. Esa fue la voluntad constitucional, diferente de lo previsto en el anteproyecto. La tesis que aqu se
critica responde al mtodo elegido, que no ha tenido en
cuenta el iter de elaboracin de la Constitucin, clave para
su cabal entendimiento.
3. Se ha buscado la diferencia en una especie de el Dorado de los hechos diferenciales. Sobre ellos existe una

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

89

abundante literatura que los entiende en sentidos opuestos.


Una cuestin delicada desde el punto de vista social y poltico, que ha llevado a extremos, como mnimo chocantes
en algunos Estatutos, a exagerarlos para justificar competencias y afirmar su singularidad. Sin necesidad de realizar
un anlisis de las diferentes opiniones, bastar con recoger
lo que se dice en el informe del Consejo de Estado que es
suficientemente ilustrativo: Con el slido (sic) apoyo del
principio de igualdad, nuestras Comunidades Autnomas
tienden por lo comn a considerar que no deben existir
entre los mbitos competenciales respectivos ms diferencias que aquellas que, como la lengua, los derechos forales
o la insularidad, tienen reconocimiento explcito en la
Constitucin125.
Ese planteamiento se encuentra condicionado, ab initio,
por la tesis de que todas las Comunidades Autnomas tienen en la Constitucin Asamblea Legislativa. Ya se ha
razonado que ese planteamiento, en gran medida, proviene
de un entendimiento incorrecto del valor y significado del
artculo 152 que la reconoce a algunas, con especificacin
expresa solo de tres: las de la disposicin transitoria segunda. La irrelevancia prestada a ese artculo lleva con
facilidad a entender que la diferencia entre las Comunidades solo era de carcter temporal. Esa diferencia es exacta
en cuanto al tiempo ya que desaparecera con su transcurso. En cuanto a las materias en que pueden asumir competencias existe ciertamente igualdad entre las Comunidades
Autnomas. La diferencia consiste en la no existencia de

125

Cfr. El informe , p. 131.

89

90

JOS LUIS MEILN GIL

Asamblea Legislativa en todas las Comunidades Autnomas.


En ello radicaba el hecho diferencial en trminos constitucionales, sin acudir a otros aspectos socioculturales. Es
lo que como hiptesis reconoce Muoz Machado, que
mantiene, sin embargo, la tesis generalizadora de las
Asambleas Legislativas a todas las Comunidades Autnomas: un hecho diferencial jurdicamente muy relevante podra ser que no todas las Comunidades Autnomas tuvieran un Parlamento con potestad para dictar leyes,
sino algunas126. Eso es lo que se desprende de la Constitucin.
Por todo lo expuesto no me parece correcto que sostenga
que en la Constitucin no se estableci nada al respecto,
sobre los hechos diferenciales, ms all de la previsin
contenida en la disposicin adicional primera, en la que se
siguen apoyando los conciertos y convenios fiscales vascos y navarro127.
Es evidente que la conciencia colectiva autonmica, si
vale la expresin, no es igual en todos los territorios de
Espaa. Y eso se traduce, de acuerdo con lo que vengo
sosteniendo, en diferentes potestades. No debera ser entendida esa desigualdad en trminos de valoracin128.

Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe , p.71.


Ibidem, p. 243.
128
Ibidem.: quedando la Asamblea, en las dems, reducida a tareas de
programacin poltica, aprobacin de planes y presupuestos y control
del Gobierno.
126
127

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

91

4. Para sostener la generalizacin de las Asambleas Legislativas se reconoce a los Estatutos una competencia sobre
determinacin de la organizacin de las Comunidades
Autnomas que no consta en la Constitucin. Al incluir en
la genrica organizacin del artculo 147,2,c) la concreta
organizacin que prev el artculo 152, se deja a ste sin
sentido. Los Estatutos tienen como lmite la misma Constitucin que, por lo sostenido, no ha renunciado a la determinacin de la organizacin de las Comunidades Autnomas. El artculo 152 establece una organizacin determinada para las Comunidades que cumplan lo previsto en
la misma Constitucin, lo que es un lmite para la de las
otras. Que los Estatutos tienen lmites en la Constitucin
es doctrina comnmente aceptada129.
En realidad, la interpretacin que se hace est al servicio
de una previa configuracin de la estructura del Estado
basada en un concepto de igualdad de todas las Comunidades Autnomas, al entender las diferencias como discriminacin. Resulta obvio que la igualdad en un sentido
sustantivo es imposible. Sin acudir a convicciones colectivas forjadas a lo largo de la historia, en unas comunidades
existe lengua propia, en otras hay litoral. La existencia de
un mapa autonmico, en lo que tanto se ha insistido, no
tiene que ser necesariamente igualitario en cuanto a las
competencias asumibles. Con anterioridad ha quedado
expuesta la generalidad de las autonomas, pero no su uniformidad.

Cfr. por economa S. MUOZ MACHADO, Las potestades , pp.


31 y ss.
129

91

92

JOS LUIS MEILN GIL

Desde una de las aproximaciones posibles al federalismo


puede entenderse ese reconocimiento de lo desigual como
aceptacin de privilegio. En el diseo constitucional estaba presente una realidad que los constituyentes no podamos olvidar. Poda generalizarse la autonoma desde las
cotas catalana o vasca como al final se ha pretendido; poda haberse contribuido a la igualdad suprimiendo las peculiaridades forales, lase conciertos econmicos, realmente unos privilegios desde cualquier versin del federalismo.
Quiz esa igualdad institucional por arriba, con Asamblea
Legislativa y referndum popular, no era deseada por los
nacionalistas, aunque el portavoz cataln Miquel Roca,
padre de la Constitucin, declar en sesin importante
del debate constituyente que su grupo estaba abierto a
ello130. S puede afirmarse que esa generalizacin no la
pretendan UCD y PSOE en el momento de la redaccin y
aprobacin de la Constitucin131. En todo caso, es evidenYo dira que, finalmente, los catalanes hemos roto el dramtico
cerco de la singularidad, con referencia a una tradicin representada
por polticos, abiertos todos ellos a una generalizacin de su
reivindicacin que pudiera romper aquel dramtico cerco de su singularidad. Constitucin , p. 2055. Lo repetira aos ms tarde, aunque
reconoce que la generalizacin se hizo para diluir el impacto que poda
tener el reconocimiento de la autonoma a Catalua; algo ms asociado a un planteamiento de modernizacin descentralizadora que a un
problema histrico que viniera de lejos. Espaa, un hecho, FAES,
2003, p.48.
131
El PSOE desde la oposicin y el Ministro Clavero desde dentro de
UCD cambiaron esa posicin comn con ocasin de la iniciativa autonmica en Andaluca. El Gobierno de Adolfo Surez tirara la toalla
como se expone ms adelante. Un testimonio, de especial crdito por
su condicin de asesor profesional de Adolfo Surez expresa cul era
130

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

93

te que el cambio significativo del anteproyecto asegur un


amplio consenso. Para Alianza Popular le sobraba en
aquel el trmino nacionalidades.
La disposicin adicional primera relativa a los derechos
histricos y el apartado 2 de la disposicin derogatoria de
las leyes 25 de octubre de 1839 y 21 de julio de 1876 relativas a las Provincias Vascongadas, ofreca una solucin
especfica para el Pas Vasco. La disposicin transitoria
cuarta atenda a la singularidad de Navarra. El artculo 144
no se refera solo a Ceuta y Melilla, sino tambin a la
eventualidad de Gibraltar, en virtud de una enmienda in
voce, que me correspondi defender.
En sntesis, para lo que se est tratando, el modelo previsto en la Constitucin prevea la existencia probable, aunque no se dispona de un modo preceptivo, de tres Comunidades Autnomas, Pas Vasco, Catalua y Galicia, con
Asamblea Legislativa.
5. Desde esta perspectiva cobra especial significado el
artculo 150,1 que permite a las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, atribuir a toda o a alguna de
las Comunidades Autnomas la facultad de dictar para s
mismas normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Esa posibilidad de legislar, en casos puntuales, se reconoca a cualquier Comunidad Autnoma, aunque no tuviera instituida
la Asamblea Legislativa en su estructura institucional.
la posicin inicial del Presidente en relacin con el referndum andaluz: si esto sale adelante -me deca- la semana que viene pide el referndum Extremadura, la siguiente Murcia, la siguiente Baleares y
as las diecisiete. Cfr. R. ANSN, El ao mgico ..., cit.

93

94

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Posibilidad que, por cierto, no se ha utilizado y se explica,


en buena medida, porque se ha terminado por reconocer
competencia legislativa a todas las Comunidades Autnomas.
6. La generalizacin de las Asambleas Legislativas ha
tenido consecuencia en la caracterizacin de las competencias, como habr ocasin de comprobar. Ha planteado
discusiones doctrinales acerca de si todas las leyes son
iguales que se obvian si se no se acepta tal generalizacin.
El mito revolucionario de la ley hace tiempo que ha dejado
de serlo. A esta altura no es necesario insistir en la inexactitud de que la generalizacin de las potestades legislativas
de las Comunidades Autnomas es lo permitido por la
Constitucin132. Era imparable, se recuerda. Lo sera
para los polticos. Los juristas, al menos, podran haber
informado que no era, en su parecer, conforme con la
Constitucin.
Defendida la generalizacin en 1979, cuando todava no se
haba constatado que era imparable, cmo puede sorprender que las Comunidades no incluyesen en sus Estatutos tal posibilidad constitucional? Cmo podra pasar por
la cabeza no aplicar esa, real, autorrestriccin? La emulacin arrasadora del modelo cataln y vasco -por qu no se
alude al gallego- hubiera sido imposible sin esa doctrinal
generalizacin, a menos que las Comunidades concernidas
hubiesen cumplido con el procedimiento del artculo 151
de la Constitucin.

132

Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe, pp. 120-121.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

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La Constitucin dej la posibilidad de que todas las Comunidades siguiesen ese procedimiento, entre cuyas consecuencias figura contar con Asamblea Legislativa. Ni la
impuso, ni la impidi. Resulta ahora que, adems, esa generalizacin, no impuesta constitucionalmente, ofrece algunos inconvenientes serios133. Podran haberse pensado
antes. Desde la posicin que vengo exponiendo no es difcil estar de acuerdo con los denunciados, entre los que
figura lo innecesario del rango de ley para regular determinadas materias, as como que esa parlamentarizacin
de los asuntos administrativos ha producido el gravsimo
efecto de reducir las garantas de los ciudadanos frente a la
actuacin de los poderes pblicos.
6.3. Principio dispositivo y desconstitucionalizacin
Una peculiaridad del constitucional diseo autonmico es
consecuencia del reconocimiento de la autonoma como
derecho. En eso radica el denominado principio dispositivo a ejercer por los territorios que as lo deseen. No existe,
por ello, en la Constitucin una designacin expresa de
todos los diferentes territorios que integrarn el Estado
como Comunidades Autnomas. Se ha hablado, por ello,
de una sorprendente descontistucionalizacin, con un
sentido negativo134, una tesis too brilliant que no responde
a lo que puede encontrarse en la Constitucin que no es

Ibidem , pp. 122-123.


Cfr. P. CRUZ VILLALN, La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, num. 4, 1981, pp. 53-66: este pas carece de
Constitucin en un aspecto tan fundamental como el de la estructura
del Estado.
133
134

95

96

JOS LUIS MEILN GIL

algo inslito en el pertinente Derecho comparado135. De


entrada, y eso es significativo para lo que se est tratando,
una designacin directa de las Comunidades Autnomas,
aunque sin nombrarlas, se hace en la disposicin transitoria segunda, que defend, precisamente en relacin con los
problemas polticos, sobre cuya importancia no es necesario insistir, y expresamente en la disposicin transitoria
cuarta relativa a Navarra, otro asunto histrico.
La misin del principio dispositivo consista en el ejercicio de ese derecho para constituirse en Comunidad Autnoma. Su utilizacin general era previsible dado el condicionamiento que haba supuesto el mapa preautonmico.
No haba ingenuidad en que se generalizase la autonoma
a los cuadrantes del Estado adems de a los ya predeterminados por la Constitucin; para ello, el artculo 144
permita, como as ha ocurrido, que el ejercicio de ese derecho estuviese condicionado al inters nacional136. Tampoco esa generalizacin resultaba contradictoria con el
modelo. Se presuma la generalizacin de la autonoma;
pero no su uniformidad.
Cumplida su misin, producida su superacin137, quiz
no sea necesario seguir hablando de ese principio transformado. Se ha ligado el principio dispositivo con la li-

135
En relacin con los EEUU es elocuente el testimonio de L. H.
TRIBE, American Constitutional Law, New York, 1978, p. 111: The
Constitution is an intentionally incomplete, often deliberately indeterminate structure for the participatory evolution of political ideals and
governmental practices.
136
STC 89/ 1984, sobre la integracin de Segovia a la Comunidad
Autnoma de Castilla-Len.
137
Cfr. Informe , p.129.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

97

bertad de las Comunidades Autnomas para disear y redisear los Estatutos. Una lectura del artculo 143 permite
sostener que estaba pensado para acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas. A
ellas corresponde la reforma de los Estatutos a que se refiere el artculo 148,2 para ampliar sus competencias.
Que a travs de los Estatutos y sus reformas, condicionada
la primera al trascurso de cinco aos, las Comunidades
Autnomas asuman competencias no est en contradiccin
con el pluralismo del modelo y el derecho a adoptar polticas propias. Lo que s era contradictorio era la asuncin de
competencias legislativas en los Estatutos que no contaban
con Asamblea Legislativa. Por eso, no es exacta la apreciacin de Calvo Sotelo de que no consta que los Padres
Constituyentes hubieran credo que slo iban a deducirse
del Ttulo VIII tres o cuatro Comunidades Autnomas o
que las Comunidades Autnomas que se constituyeran no
agotaran nunca el territorio nacional138.
Adems de lo que se acaba de razonar, la diferencia entre
el anteproyecto y el texto constitucional desacredita esa
afirmacin. Desde el informe de la ponencia qued suprimida la disposicin quinta del anteproyecto que se refera
a las provincias que no se hayan constituido en Territorio
autnomo que, sin embargo, estaran representadas en el
Senado. Bien es verdad que el citado Presidente del Gobierno, dice a continuacin pero aunque as hubiera sido,
nadie pona ya en duda a principios de 1981 la extensin

138

Memoria viva de la transicin, Plaza&Jans, Barcelona, 1990, p.


109.

97

98

JOS LUIS MEILN GIL

del sistema a toda Espaa139; en el fondo, el reconocimiento del cambio del diseo constitucional que se iba a
abordar.
Si se sigue hablando del principio dispositivo es porque se
ha variado el modelo. Al ponerse el nfasis en la generalizacin uniformadora se enfrenta el principio dispositivo
con el marco imperativo o cogente140. Hay que cerrar el
mapa, que deviene en lo fundamental en virtud de consideraciones, sin duda legtimas, pero que no son consecuencia del diseo constitucional, como se expondr.
La influencia de la doctrina y de la decisin poltica, que
proporcion lo que de momento se calificar de desviacin
del modelo, se refleja en el cambio de trminos que utilizar el Tribunal Constitucional. En su sentencia 32/1981,
de 28 de julio, dice que la Constitucin prefigura una
distribucin territorial del poder poltico; en la 18/1982,
de 4 de mayo, habla ya como si se tratase de algo generalmente asumido, de la forma territorial del Estado que
se implanta en la Constitucin141. Hay una evidente retroalimentacin de decisiones polticas y doctrina cientfica como los hechos y las fechas corroborarn.
6.4. El artculo 150,2 y su forzada apertura
De otra parte, el artculo 150,2 responda a la peticin de
apertura del sistema acordada a iniciativa del grupo vas139

Ibidem.
Expresin de E. GARCA DE ENTERRA, Estudios sobre autonomas territoriales, 1985, p. 88, apud P. CRUZ VILLALN, Jurisprudencia , p. 3345.
141
Ibidem, p. 3343.
140

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

99

co y, en todo caso, con lo que concuerdo, no debe ser


entendida como consecuencia del principio dispositivo142, cuyo entendimiento generalizado por la doctrina
cientfica no se corresponde con el diseo constitucional.
No ser, por eso, superfluo describir en qu consiste y por
qu se aprob y en qu circunstancias.
Es fruto de una enmienda presentada por el representante
del grupo vasco, Arzalluz Anta, el 21 de julio, en cuya
maana haban muerto dos militares en un atentado de
ETA. Antes de su presentacin record que estbamos
elaborando una Constitucin que es, precisamente, lo que
estos actos intentan malograr, pasando a manifestar el
acatamiento a la misma, aun en el caso de que el grupo
parlamentario se viera forzado a no aprobarla, como as
sucedi, y utilizar los cauces democrticos que ofrezca
aun para la reforma misma de la Constitucin.
La enmienda haba sido acordada con UCD y PSOE. Fue
aprobada por una muy amplia mayora. Su gnesis, en
palabras del mismo diputado, estaba relacionada con una
enmienda anterior referente al pacto con la Corona, que
no pretenda un escapismo autodeterminatorio, que reconocamos plenamente la unidad del Estado y que lo nico
que pedamos era determinar cul es el mbito, cules los
poderes esenciales de ese Estado y cules son los poderes
que deben quedar en manos precisamente de esos pueblos,
de estos territorios que han tenido tradicionalmente durante siglos un poder poltico propio, una autonoma como

142

Cfr. Informe , p. 175.

99

100

JOS LUIS MEILN GIL

decimos hoy143. Un asunto, como se colige, que no puede


despacharse con una alusin al federalismo alemn.
Se posicion en contra Alianza Popular. En turno extraordinario, el representante de UCD y ponente constitucional, Prez-Llorca, defendi el voto positivo por consideraciones estrictamente tcnicas y basadas exclusivamente
en la redaccin de la misma, sin reproducir, por tanto, la
argumentacin del diputado vasco. En ese sentido subray
que se sustitua la expresin ejecucin de funciones por
la de facultades correspondientes a materias. Y, por si
hubiera duda de que se segua la lnea de redacciones anteriores, aadi: es obvio que de lo que se trata es de permitir que la prestacin de determinados servicios, administrativos de carcter menor, englobados en competencias
exclusivas estatales, sean hechos en colaboracin con las
entidades autnomas y esto es menor que la expresin
ejecucin de funciones. Se trata, aadi para mayor claridad, de una mera tcnica de descentralizacin administrativa. Por ltimo, se introduce la cautela fundamental de
que solo son transferibles las funciones que por su propia
naturaleza sean susceptibles de la utilizacin de dicha tcnica. Y es evidente que en su totalidad las funciones exclusivas del Estado no son susceptibles de transferencia ni
de delegacin144. En esa direccin se manifestaron tempranamente dos profesores, letrados de las Cortes Genera-

143
144

Constitucin , pp. 4549-4550.


Ibidem, pp. 4557-4558

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

101

les que por su funcin haban conocido de cerca el debate


constituyente145.
Por mi parte, en explicacin de voto, insistiendo en el carcter de mejora tcnica, me permit apuntar que el alcance de las facultades supone, naturalmente, una parte dentro
de la titularidad y que cualquier jurista medianamente ilustrado sabe que es perfectamente posible afirmar la exclusividad de una titularidad y tambin el ejercicio de una
parte de ese todo que compone la titularidad146. Por lo
que ha sucedido ms tarde, parece que no qued tan clara
la obviedad, que se confirma en la tesis defendida por una
acreditada direccin doctrinal en que se apoy la decisin
poltica y, por ello, resulta necesario analizarla.
Vaya por delante la afirmacin sorprendente con que se
concluye una exposicin doctrinal segn la cual en este
caso la Constitucin es bastante precisa147. La tesis expresada tiene la plausible y correcta finalidad de evitar que
los proyectos de Estatutos en curso, presumiblemente de
Comunidades que no seguan el procedimiento del artculo
151, incluyesen todas las competencias posibles establecidas en la Constitucin. No interesa ahora el exquisito ra-

Cfr. M. BASSOLS COMA- J.M. SERRANO ALBERCA, El artculo 149 de la Constitucin en relacin con el artculo 150.2: Anlisis
de la delegacin en materia de las competencias estatales exclusivas,
RAP, 97, 1982, p. 70: Segn se deduce del propio debate constitucional, la actividad delegable o transferible est limitada a parte de las
facultades ejecutivas de titularidad estatal, aadiendo en su favor el
artculo 153,b que solo justificara el control por el Gobierno para
facultades ejecutivas.
146
Ibidem, p. 4559.
147
Cfr. S. MUOZ MACHADO, Las potestades , p.46.
145

101

102

JOS LUIS MEILN GIL

zonamiento acerca da la no igualdad funcional de la ley


orgnica prevista en el artculo 150,2 para transferir o delegar facultades en materia de competencias estatales con
la que aprueba los Estatutos. Lo que importa subrayar es
que, pese que en alguna ocasin se habla de facultades, a
lo largo del razonamiento se est entendiendo que el citado artculo se refiere a delegacin o transferencia de competencias, obviamente estatales. Se reconoce en varios
momentos.
No pueden ampliarse de inicio las competencias de las
Comunidades Autnomas, saltndose lo previsto en el
artculo 148,2 que exige una reforma del Estatuto transcurridos cinco aos de su aprobacin. Se trata de competencias asumibles por las Comunidades Autnomas de acuerdo con lo previsto en el artculo 148,1. Pero lo que se sostiene en esa orientacin doctrinal es que despus de aprobado el Estatuto, y por tanto sin el carcter de competencias autonmicas estatutarias, en virtud del citado artculo
150,2 el Estado podr transferir o delegar nuevas competencias que no deberan quedar condicionadas por la rigidez de la reforma de los Estatutos.
Ese artculo, se dice con reiteracin, ha incorporado una
tcnica para integrar bloques competenciales de las Comunidades Autnomas bloques competenciales completos. Es lgico constitucionalmente que el Estatuto no
pueda incorporar, por propia iniciativa, competencias estatales. Pero lo que no es asumible es que la transferencia o
delegacin de competencias estatales se entienda que solo
impide la de todas las competencias sobre una determi-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

103

nada materia, que no seran exclusivas, sino siempre


concurrentes148.
El sentido literal de las palabras es en este caso particularmente importante, como qued de manifiesto en las
intervenciones antes transcritas del debate constituyente en
el que se habla de transferir o delegar facultades y no
competencias. Estas son las que figuran en la Constitucin
y en los Estatutos aprobados conforme a ella. Son competencias propias del Estado y de las Comunidades Autnomas, con el carcter de exclusivas de uno u otras, o concurrentes o compartidas segn determinacin constitucional.
Las facultades de una competencia estatal delegadas o
transferidas no se convierten en competencias propias de
la Comunidad Autnoma149. El carcter de propias es inherente a la autonoma, necesaria para la gestin de sus
intereses (artculo 137). Son las asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin (147,1,d), trtese de exclusivas, concurrentes o compartidas150.

Cfr. S. MUOZ MACHADO, Las potestades , p.42.


En ese sentido, se ha sostenido que en virtud del artculo 150,2
pueden las Comunidades Autnomas tener en materias de titularidad
estatal, determinadas competencias o atribuciones, pero sin que en
momento alguno se cuestione su titularidad estatal establecida por el
artculo 149,3, en tanto por reforma estatutaria, tales competencias
residuales no sean asumidas por las Comunidades Autnomas. Cfr. L.
COSCULLUELA MONTANER, El futuro , p. 67.
150
De un modo rotundo se manifiestan BASSOLS COMA- SERRANO ALBERCA, El artculo , p.70 : De la interpretacin
autntica y sistemtica del contenido del artculo 150,2 se deduce en
primer lugar que el concepto de transferencia empleado en el precepto
no puede en ningn caso, ni siquiera en el caso de competencias asumibles no asumidas, equipararse a una atribucin de competencias.
148
149

103

104

JOS LUIS MEILN GIL

El Estado no puede delegar o transferir la integridad de la


competencia. Solo puede hacerlo respecto de facultades,
manteniendo, en todo caso, la titularidad. La limitacin
que establece el artculo 150.2 en relacin a que por su
propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin se refiere a las facultades, como un lmite infranqueable, aunque necesario de determinacin.
La identificacin de facultades estatales como competencias compartidas con las Comunidades Autnomas desvirta la naturaleza de las competencias estatales tal como
estn determinadas en el artculo 149 de la Constitucin,
del que s se desprende la existencia de competencias
compartidas y concurrentes, como se examinar en su
momento.
La tesis que sustento va ms all de lo meramente conceptual. Adems de ser respetuosa con la Constitucin,
alerta de las consecuencias que se han sacado de la que
aqu no se secunda151, que podra conducir como as ha
ocurrido a que el artculo 150,2 sirva para aumentar competencias de las Comunidades Autnomas que excedan de
las que permite el artculo 148 de la Constitucin.

No cabra la categora anmala inventada doctrinalmente de las denominadas competencias diferidas. En ese sentido, cfr. M. MEDINA
GUERRERO, La ampliacin competencial de 1992. La inversin del
proceso: la ley orgnica de transferencia como antesala de la reforma
estatutaria, REDC, num. 78, 2006, p.84.
151
Cfr. E. GARCA DE ENTERRA, La ordenacin jurdica , en
Julin MARAS (coord.), 25 aos de reinado de Juan Carlos I, p. 62:
partidos que han tendido a mantener abierto el sistema a travs de
alguna previsin constitucional (art. 150,2 que habilita al Estado para
transferir o delegar mediante ley orgnica competencias propias).

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

105

La finura interpretativa para distinguir la transferencia o


delegacin de competencias al margen de los Estatutos
termina contrariando a la Constitucin y no est exenta de
la ingenuidad que se atribuye, en cambio a los constituyentes. En realidad se dota a las Comunidades de la posibilidad de competencias que tendran reformando ms
tarde los Estatutos y ni es previsible desde el punto de
vista su revocacin, ni nada impide que en la primera reforma de los Estatutos se incluyan en ellos.
En el fondo, esa interpretacin solo cobra sentido al servicio de la igualacin de las estructuras organizativas de
todas las Comunidades Autnomas, por lo que se refiere a
contar con Asamblea Legislativa, como as ha sucedido,
por no decir, sin tapujos, que la interpretacin del artculo
150,2 traspasando los lmites de lo puramente jurdico,
debe situarse en el plano poltico, aludiendo a que las
normas se separan siempre de la voluntad de quien las
hizo152. Sin comentario.

152

Cfr. J. TORNOS MAS, El futuro , p.63.

105

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

107

III. LA APLICACIN DEL DISEO CONSTITUCIONAL


1. La elaboracin y aprobacin de los Estatutos vasco y
cataln
El diseo constitucional quedaba perfilado con coherencia.
Fue aprobado definitivamente por 325 votos a favor, seis
en contra y 14 abstenciones. Entre los primeros figuraban
los del grupo cataln. La abstencin del grupo vasco ha de
interpretarse a la luz de las declaraciones de sus representantes transcritas con anterioridad. Faltaba su aplicacin.
La elaboracin y aprobacin de los Estatutos vasco y cataln, pese a las singularidades registrables, no supuso una
desviacin del modelo aprobado.
El orden de prelacin seguido estaba previsto en el momento de redactarse la Constitucin. La interpretacin de
respetar un lapso de dos meses entre uno y otro, que pudiera apoyarse en la disposicin transitoria 6 en relacin
con el artculo 151153, no es la nica posible, que est concebida en beneficio del Estatuto para evitar la demora en
su examen. Evidentes razones de conveniencia poltica,
que en nada perjudicaban al fin del precepto, justificaron
la solucin adoptada: aprobacin del Estatuto vasco el 21
de julio de 1979 y el cataln el 13 de agosto.

153

Ibidem, p. 27.

107

108

JOS LUIS MEILN GIL

Los Estatutos vasco y cataln constituan un bloque a efectos de poltica autonmica difcilmente disociable, precisamente por las cuestiones histricas que arrastraban y
que constituan la causa principal del protagonismo de las
autonomas en la Constitucin de 1978. Que la reanudacin del tracto histrico que contiene la disposicin transitoria se hiciese paralelamente por las Comunidades en l
referidas no tiene nada de sorprendente; resultaba, por el
contrario, algo natural.
Ms an, puestos a ser fieles al espritu del precepto, hubiera debido ser examinado en primer lugar del Estatuto
cataln que fue, bajo la vigencia de la Constitucin de
1931, el primero no slo en ser aprobado sino en estar
vigente en situaciones de normalidad constitucional. Circunstancias de oportunidad poltica, que es innecesario
explicitar, aconsejaron que el primer Estatuto a aprobar
bajo la nueva Constitucin de 1978 fuese el del Pas Vasco.
La corta distancia en el tiempo que separ esa aprobacin
de la del Estatuto de Catalua no poda tener ms que una
dimensin simblica, de concordia, por encima de una
interpretacin jurdico-formal excesivamente pegada a la
letra de los preceptos constitucionales antes citados.
Tampoco constituy un desvo del diseo constituyente
que los Estatutos vascos y cataln fuesen sometidos al
referndum a que se refiere el artculo 151,2 de la Constitucin, a cuyo precepto remite expresamente la disposicin transitoria segunda, sin que se hubiese aprobado la
ley orgnica prevista en el artculo 92,3 para regular las
condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referndum previstas en la Constitucin. Efecti-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

109

vamente, el referndum sobre el Estatuto vasco fue convocado por Real Decreto-ley 13/1979, de 14 de septiembre, y
el cataln por Real Decreto-ley 14/1979, realizndose ambos el 25 de octubre de 1979. En cambio, la citada Ley es
de 18 de enero de 1980.
No deja de ser cierto que la extraordinaria y urgente necesidad que justifica los Decretos-leyes hubiese podido
dejar de provocarse con una prudente y ordenada diligencia154, que, ms all del respeto formal a la Constitucin que no es cuestin despreciable-, tampoco hubiera afectado al fondo del asunto si se hubiera tramitado antes o al
menos simultneamente el correspondiente proyecto de
ley.
El procedimiento seguido reforzaba la singularidad que
quera atribuirse a los Estatutos vasco y cataln, en un
tributo a la liturgia de los gestos, de la que se esperaba
sacar alguna rentabilidad poltica institucional. Segn el
testimonio de excepcin de Martn Villa, el Estatuto del
Pas Vasco vino forzado por la imperiosa necesidad de
que los vascos aceptasen la Constitucin155. Los grupos
nacionalistas aparecan en esas negociaciones como los
dueos de la marca y su opinin resultaba fundamental
para un consenso que permitiese presentar el proyecto de
Estatuto al referndum correspondiente con cierta garanta
de xito.

154

La crtica del procedimiento del Decreto-ley en J.T. VILLARROYA, Proceso autonmico y observancia de la Constitucin, REDC,
num. 15, 1985, p. 28.
155
Cfr. Al servicio del Estado, Madrid, 1984, p. 182.

109

110

JOS LUIS MEILN GIL

Tambin esa singularidad se manifest en la desproporcin entre el tiempo empleado en el Parlamento a debatir
los proyectos de Estatuto y el que llev, fuera de aquel,
lograr los acuerdos precisos sobre su contenido, especialmente en los puntos conflictivos, aunque as se procedi
en buena parte con el Ttulo VIII de la Constitucin.
2. El inicio de la desvirtualizacin del modelo
2.1. El frustrado intento de cambio en el Estatuto de Galicia156
De acuerdo con la lgica del diseo constitucional, a deducir de la disposicin transitoria segunda, el Estatuto
siguiente a elaborarse debera ser el de Galicia. As fue,
pero en unas condiciones que traslucan un cambio en el
aprobado y ejecutado en el caso vasco y cataln. No haba
prisa, encauzados los dos problemas principales con la
aprobacin de los Estatutos del Pas Vasco y Catalua.
Empezaron a manifestarse sntomas de que haba que tomarse con tranquilidad el proceso autonmico. Lo que
antes haba sido urgencia era ahora calma.
La palabra racionalizar comienza a rodar con diferentes
argumentos por parte del Gobierno, Arias Salgado, Secretario general de UCD y Martn Villa, nuevo Ministro de
Administraciones pblicas, despus del breve paso del
expresidente del Senado, Antonio Fontn, por ese Ministerio y el traslado de Clavero al de Cultura. Pero tambin de

De fracaso lo califica CLAVERO, Espaa , p. 120, aunque desde


su posicin entiende que con l se rompa la primera medida de la
poltica de racionalizacin de las autonomas.

156

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

111

los socialistas. Felipe Gonzlez, en dos conferencias en el


Club Siglo XXI, hablaba del ao 2000 para la culminacin
del proceso autonmico y de evitar precipitaciones que
nacen de fuerzas centrfugas157.
Lata en el fondo una concepcin de las autonomas con
dos categoras o, al menos, dos velocidades diferentes de
las establecidas en la Constitucin. El frenazo del proceso autonmico empezara en Galicia, donde UCD tena
mayora absoluta158. El ejemplo de Galicia valdra para
que el PSOE pudiera aceptar la solucin en Andaluca,
donde tena importantes intereses electorales y no quera
exponerlos a una erosin provocada por la existencia del
Partido Andalucista. De todo esto y de que el Estatuto
gallego iba a constituir el banco de pruebas existen testimonios159.
Emilio Attard, Presidente de la Comisin de Asuntos
Constitucionales, reconoce que en septiembre de 1979,
cuando ya se haba presentado en las Cortes el anteproyecto de Estatuto de Galicia, la ejecutiva nacional de UCD
adopt un planteamiento revisorio del proceso autonmico que a instancias de Surez parta de Rodolfo Martn
Villa, claramente restrictivo no primaban, realmente, las
vocaciones proautonmicas en los titulares de la Ejecutiva160. Se trataba de orientar los Estatutos a travs del ar157

Cfr. G. de la CUADRA y J. GALLEGO-DAZ, Del contento al


desencanto, Madrid, 1981, pp. 218-219.
158
Cfr. Ibidem: Galicia, donde UCD era mayoritaria, fue el banco de
prueba de la nueva estrategia; p. 219: el modelo gallego poda ser
exportado a los sucesivos estatutos.
159
Ibidem, pp. 219 y 223.
160
Cfr. Vida y muerte de UCD, Madrid, 1984, p. 93.

111

112

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tculo 143 de la Constitucin, sin referndum y solo con


ley orgnica de las Cortes Generales, al margen, por tanto,
del artculo 151 que, sin embargo, era de aplicacin a Galicia en virtud de la disposicin transitoria segunda de la
Constitucin. El propio Martn Villa declarara aos ms
tarde que el Estatuto de Galicia constituira una magnfica ocasin para intentar enmendar los graves errores cometidos en los textos estatutarios vascos y catalanes161,
aunque reconoce el fracaso.
Los hechos y declaraciones de protagonistas demostraron
que se intent establecer una Espaa Autonmica de dos
velocidades como catalanes y vascos deseaban, segn el
testimonio de Calvo Sotelo162, con el no sorprendente
apoyo del gallego Po Cabanillas163. Esas dos velocidades,
en teora no excluan a Galicia, lo que s se haca en el
pensamiento del Presidente164. A lo que se opondran, con
razn, los nacionalistas era a la desviacin del diseo autonmico que supona la generalizacin uniformadora. No
haba oposicin a que Galicia estuviese en el primer pelotn de la carrera. El portavoz cataln la haba citado en el
debate constituyente. En el difcil itinerario del Estatuto
gallego no secundaron la iniciativa gubernamental aunque
tampoco participaron en l. Y es significativo despus de
que Calvo Sotelo confiese que esa idea estaba en mi niCfr. Al servicio , p.182 y ss.
Cfr. Memoria viva de la transicin, Plaza&Jans, Barcelona, 1990,
p.110.
163
Ibidem, pp. 107-108. Durante la tramitacin del Estatuto gallego
haba quedado suficientemente manifestada esa actitud. Cfr. J.L. MEILN, La gnesis de la autonoma gallega, La Voz de Galicia, A Corua, 2005, pp.86-87.
164
Ibidem.
161
162

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

113

mo mucho antes165, cuando siendo Presidente del Gobierno justificaba la racionalizacin intentada por la Ley
orgnica de armonizacin del proceso autonmico.
La idea de dos velocidades se encuentra realmente en la
Constitucin. Es la que propuso a Adolfo Surez el ilustre
constitucionalista Manuel Garca Pelayo, entonces exiliado en Venezuela y que llegara a ser Presidente del Tribunal Constitucional166. Se trataba, ciertamente de dar una
solucin especfica a los dos problemas principales de
carcter poltico y territorial, el cataln y el vasco.
Dentro de esa filosofa era absolutamente razonable incluir
a Galicia, al tomar como punto de referencia la Constitucin de 1931. Era coherente con la disposicin transitoria
segunda de la Constitucin de 1978 y dotaba a la solucin
de una motivacin consistente, que eliminaba la impresin
de privilegio. Era un dato objetivo histricamente comprobable. Desde el punto de vista poltico, de cara a las
dems partes de Espaa, supona romper la imagen de que
las autonomas de la disposicin transitoria segunda de la
Constitucin fuesen atributo de las partes ms desarrolladas de Espaa.
Ciertamente, por lo que respeta al Estatuto de Galicia, el
intento de convertirlo en cabecera de los dems estatutos
fracas, despus de una larga y compleja odisea que he

165

Ibidem, p. 104
Lo expone Rafael ANSN, El ao mgico de Adolfo Surez, pro
manuscrito. Desde Venezuela se traslad a Madrid a instancias de
FUNDES, una fundacin promovida por el autor y Julin Maras. Segn la versin de ese ntimo colaborador de Surez, ste transmitira la
propuesta a los padres de la Constitucin.
166

113

114

JOS LUIS MEILN GIL

descrito al hilo de los acontecimientos167. Por parte del


Gobierno el protagonismo lo llev Prez-Llorca, uno de
los padres de la Constitucin, quiz con asesoramiento
de Sebastin Martn Retortillo, que apareci en alguna de
las mltiples reuniones habidas.
El primer dato significativo de la racionalizacin fue un
abortado artculo 32,4 que deca: Para el ejercicio de las
distintas competencias cuya titularidad se reconoce a la
Comunidad autnoma en el presente Estatuto y a fin de
delimitarlas con las que de acuerdo con la Constitucin y
el mismo corresponden al Estado, se aprobarn por las
Cortes Generales las oportunas leyes que fijarn el alcance
de las competencias que en cada caso corresponden a la
Comunidad y al Estado. Fue objeto de alguna modificacin, que mejoraba la presentacin esttica del precepto,
pero se mantena lo fundamental: fijar -delimitar- por esas
leyes el alcance de las competencias de la Comunidad
autnoma y el Estatuto. No fue votada por la mayora de
los parlamentarios de UCD en la Comisin, entre los cuales estaba incluido, y tampoco fue respaldada por las dems fuerzas polticas.
La posicin oficial de UCD qued difanamente declarada
en la reunin celebrada en el Congreso de los Diputados
entre diputados de la Comisin constitucional y parlamentarios en representacin de Galicia. Una disposicin transitoria controvertida, aunque susceptible de diferentes inter-

167

Cfr. J.L. MEILN GIL, El Estatuto gallego. Por fin unha terra
nosa, Madrid, Editorial Latina, 1980. Tambin su actualizacin en La
gnesis de la autonoma de Galicia, ed. La Voz de Galicia, A Corua,
2005.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

115

pretaciones, constitua un test del cambio respecto de los


Estatutos vasco y cataln. El procedimiento parlamentario
condenaba a que el proyecto de Estatuto gallego fuese
tramitado, sin ms, como una ley orgnica, si se rechazaba
la propuesta, con exclusin, por tanto, de lo previsto en el
artculo 151,2 de la Constitucin.
Circunstancias diversas -entre las que jug la reaccin
popular y meditica, la actitud de los centristas gallegos y
el sesgo de la poltica general, mocin de censura socialista por medio al Presidente Surez- permitieron una solucin jurdica para reformular el proyecto, no concluido el
procedimiento, con acuerdo unnime de los partidos polticos y someterlo a referndum de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 151 de la Constitucin y contando con los
rganos previstos en el 152, como haba sucedido en los
casos vasco y cataln, aunque supuso un gran desgaste
poltico para UCD.
El intento fracasado contaba inicialmente con el acuerdo
de UCD y PSOE, representados respectivamente por Prez-Llorca y Alfonso Guerra con los cuales los representantes parlamentarios centristas tuvimos una reunin en el
Centro de estudios constitucionales168. Aunque la propuesta sometida a la aprobacin de la comisin mixta Congre-

168
Ibidem. El diputado socialista CEFERINO DAZ, del ala galeguista,
en su Esforzada conquista de autonoma, 1979-1981, Unha ollada
desde o socialismo galego, Galaxia, 2007, p. 107 reconoce: Con todo,
lxico que non existise un pacto formalizado pero non parece descartable que o Goberno e a direccin federal socialista, daquela bastante
xacobina, coincidisen na necesidade de ralentizar a construccin do
Estado das Autonomas. Era algo novo que non saban como a derivar
e haba que construilo con coidado, de maneira controlada.

115

116

JOS LUIS MEILN GIL

so-parlamentarios gallegos poda ser entendida como no


lesiva para el Estatuto teniendo en cuenta el artculo 28 de
la ley orgnica del Tribunal Constitucional169, era evidente
que la discutida disposicin transitoria no haba figurado
en los estatutos del Pas Vasco y de Catalua, aunque tericamente podra aplicarse a esas dos Comunidades Autnomas. Supona, por ello, lo que se denominara un aldraxe, que por intil haba que suprimir, como as ocurri.
2.2. El Estatuto de Andaluca: el inicio del cambio
Una serie de hechos pareca revelar la voluntad del Gobierno y del partido que lo apoyaba, la UCD, de asumir el
diseo autonmico expuesto, cerrando el primer ciclo de
la autonoma plena con las tres Comunidades aludidas
implcitamente en la disposicin transitoria segunda.
Como consecuencia de un informe presentado por el entonces Ministro de Administracin Territorial, Martn Villa, a los rganos rectores de UCD en octubre de 1979170,

Ley 2/1979, de 3 de octubre. El citado artculo dice: Para apreciar


la conformidad o disconformidad con la Constitucin de una ley, disposicin o acto con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades
Autnomas, el Tribunal considerar, adems de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran
dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes
Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el ejercicio de las
competencias de stas.
170
Cfr. la versin del mismo en R. MARTN VILLA, Al servicio del
Estado, Madrid, 1984, p. 1984. Ms adelante sera el impulsor de los
acuerdos autonmicos generalizando homogeneizadoramente las autonomas. Tal decisin, segn las declaraciones de Martn Villa, estaba
ya tomada en noviembre de 1979 durante la celebracin de las sesiones
169

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

117

UCD haca pblica su postura oficial sobre el proceso autonmico pendiente el 15 de enero de 1980, segn la cual
todas las iniciativas posteriores se encauzaran a travs del
artculo 143171.
El secretario general de UCD, Rafael Arias Salgado, argument en rueda de prensa que el artculo 143 de la
Constitucin permite un encauzamiento global del proceso
autonmico, su ordenacin racional, el establecimiento de
ritmos adecuados y, sobre todo, alcanzar los mismos niveles autonmicos en todas las regiones y nacionalidades.
Se trataba de una decisin que, aunque susceptible de diferentes interpretaciones, al menos dejaba claro que desde
UCD no se apoyara el procedimiento del artculo 151 y,
por tanto, de un modo implcito se descartaba la estructura
institucional prevista en el artculo 152, como se expuso
en anterior apartado. Desde el PSOE hubo una manifestacin contraria172, que era premonitoria de la posicin del
partido en el futuro.
La primera prueba de fuego de la decisin era el referndum andaluz, fijado para el 28 de febrero de 1980, por
compromiso contrado por el presidente Surez con el Pre-

sobre el Estatuto Gallego. Cfr. J.L. MEILN, El Estatuto gallego ,


p. 164.
171
Cfr. J.L. MEILN, El Estatuto gallego , pp. 164-167. Al mismo
tiempo se haba acordado aconsejar la abstencin o el voto en blanco
en los referenda de iniciativa del artculo 151, inmediatamente aplicable al referndum andaluz, lo que provoc la dimisin del Ministro,
entonces de Cultura, profesor Clavero.
172
La portavoz en la materia, Mara Izquierdo, la juzgara como la
medida ms importante de las adoptadas por UCD.

117

118

JOS LUIS MEILN GIL

sidente de la Junta de Andaluca, Rafael Escuredo173. Segn la versin de Guerra, esa decisin de optar por la llamada va lenta nos colocaron ante el hecho consumado,
lo que nos obligaba a situarnos en la actitud contraria, en
la defensa de la va rpida del artculo 151174. Que haba
habido conversaciones para acordar una solucin en
cuanto al dibujo del mapa y a la dualidad del mtodo de
acceso lo confirma y de alguna de ellas en la que particip da cuenta Clavero para un pacto autonmico a nivel
de Estado, pero con la exigencia de los socialistas de que
Andaluca accediera a la autonoma por la va del artculo
151 de la Constitucin175.
El inicial pacto Abril-Guerra, en todo caso, qued roto. El
consenso con el que se haba elaborado la Constitucin se
quebr con las elecciones de 1979; a partir de entonces se
entr en un juego fundamentalmente poltico. La mocin
de censura presentada por los socialistas constituye una
prueba palmaria. En relacin con la cuestin andaluza es
de recordar la escenificacin de acuerdo entre Martn Villa
y Rojas Marcos, lder del partido andalucista, para aceptar
que aquella se tramitase por el artculo 144 de la Constitucin. Fue considerada como una autntica declaracin de
guerra, la nica operacin que salpic mi relacin -en

Cfr. M. CLAVERO, Espaa , p. 124. R. ANSN, El ao mgico


, que era asesor externo y amigo del presidente Surez opina que no
debi haber convocado entonces el referndum andaluz. No le falta
razn; pero el presidente Surez haba perdido la magia; ni siquiera
contestara a Felipe en la mocin de censura posterior.
174
Cuando el tiempo , p. 235.
175
Espaa ..., pp. 123-124.
173

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

119

palabras de Guerra- de lealtad y amistad estrecha con Fernando Abril Martorell176.


El Gobierno haba aconsejado a sus militantes y electores
andaluces el voto negativo o la abstencin. La decisin se
haba adoptado con retraso, despus de muchas dudas y no
menos contradicciones internas y sobre todo despus de
que por regla general los representantes de UCD se hubiesen manifestado a favor de iniciar el procedimiento del
151,1 que implicaba la convocatoria de un referndum,
con nada menos que un Ministro del Gobierno al frente.
Resultaba irritante y especialmente duro para los destinatarios y muy poco presumible desde los parmetros de la
esttica poltica que quien convoca el referndum aconseje
que se vote la abstencin. Fue una muestra del desconcierto que dominaba en el Gobierno, en el que todava figuraba Clavero como Ministro de Cultura y era a la vez Presidente de UCD en Andaluca. El mantenimiento por el Gobierno de la postura adelantada provoc la dimisin de
Clavero. Las dos posiciones eran incompatibles en aquel
momento177. El oportunismo poltico del PSOE vio en
aquella decisin un motivo propicio para la ventaja electoral y lo aprovech a fondo, como se reconoci en un editorial periodstico influyente178 y corrobora Calvo Sotelo179.

Cfr. Cuando el tiempo , p. 236. Tambin Una pgina difcil de


arrancar, Planeta, 2013, pp. 325-327 ,La unidad de los contrarios.
177
Cfr. M. CLAVERO, Espaa , pp. 125-131, cuenta una detallada
versin de aquellas circunstancias.
178
Esa es la opinin de El Pas en su editorial Tropiezos autonmicos del 10 de junio de 1986 (responsabilidad esencial en todo ello
cabe atribuir al PSOE. La estrategia de acoso al Gobierno de UCD fue
176

119

120

JOS LUIS MEILN GIL

El resultado del referndum constituy una catstrofe poltica para UCD; pero no supona un cambio del diseo. Se
haba cumplido con lo dispuesto en el artculo 151,1 y a
sus consecuencias habra que atenerse. Otra cosa es que el
pacto bajo el cual se haba redactado qued incumplido. A
pesar del clima favorable para el xito del referndum por
las circunstancias apuntadas, en la provincia de Almera
no se consigui el voto afirmativo de la mayora absoluta
de sus electores como exige el artculo 151.1 de la Constitucin, reiterado en el artculo 8.3 de la ley orgnica
2/1980.
La consecuencia constitucional era que hasta pasados cinco aos no poda reiterarse la iniciativa; pero quedaba expedita la va del artculo 143180. La dificultad de superar el
procedimiento del artculo 151 quedaba manifiesta; no
haba sido una elucubracin, pese a la rebaja del tanto por
ciento propiciada por los socialistas. Era un precedente a
tener en cuenta por las dems Comunidades. Bien es verdad que el fondo del problema no resida tanto en una espontnea manifestacin popular como en la determinacin
de los partidos polticos y sus dirigentes.
decisiva en la posicin de los socialistas en relacin al referndum
andaluz de 1980).
179
Memoria , p. 107: El acuerdo en que llegara con Felipe Gonzlez para la uniformidad del sistema autonmico en 1981, lo presenta
como saludable rectificacin, porque en el pasado prximo el PSOE,
ms atento a los votos que a los problemas de Estado, se haba inhibido
en el problema vasco y cataln, haba permitido los excesos verbales
de Benegas, y haba puesto a su servicio el error de UCD, dejando
solos al Gobierno y a su partido por el minado campo del Ttulo VIII
de la Constitucin.
180
En ese sentido, S. MUOZ MACHADO, Derecho pblico, T. I,
p. 257, y J.T. VILLARROYA, op.cit., p. 40.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

121

Con independencia de su desastrosa actuacin en relacin


con el referndum, el Gobierno haba mantenido una posicin acorde con el diseo autonmico de la Constitucin
tal como se ha expuesto, incluida la no superacin del deliberadamente arduo procedimiento del artculo 151,1.
Result un fuego fatuo. El Gobierno estaba a la deriva.
Todava en lnea con aquella decisin de UCD de enero de
1980, en mayo de 1980, en un debate sobre la situacin
poltica de Espaa, siendo Prez-Llorca el nuevo Ministro
de Administracin Territorial, el Presidente Surez propona la reconduccin de los procesos autonmicos por la va
del artculo 143 de la Constitucin. Apunt el problema de
superar no ya la dicotoma entre el artculo 143 y el 151,
sino la existente entre el artculo 143, aplicable a todos, y
la transitoria, aplicable slo a Catalua, Pas Vasco y Galicia. Estas son la excepcin y aquellas la regla.
La propuesta equivala a prescindir de la va del artculo
151.1, que evidentemente, existe y fue calificada de totalmente incorrecta181. El giro hacia la va del artculo
143 era puramente formal y vaco de sentido y contradictorio. No se poda impedir, ni imponer que se comenzase
la iniciativa por el artculo 151,1; otra cosa es que se superase. Ni era constitucionalmente correcta, ni result polticamente eficaz, porque desorient a los propios militantes
de UCD, encabezados por el Ministro Clavero, entonces
en Cultura y presidente regional de UCD en Andaluca, ni
siquiera agradecida por la oposicin, que la calific de

181

J.T. VILLARROYA, op. cit., p. 44.

121

122

JOS LUIS MEILN GIL

reforma solapada del Ttulo VIII de la Constitucin182.


A Andaluca se le ofreca un estatuto por la va del 143, no
la del 151, pero con la estructura institucional prevista en
el artculo 150,2, es decir, con Asamblea Legislativa y
Tribunal Superior de Justicia.
No se entendan o no queran entenderse ninguno de los
tres artculos mencionados. Se fijaba la atencin solo en el
momento de llegar a adquirir el mximo de competencias,
sin querer ver que haba tambin una diferencia mucho
ms importante que se refera a los rganos de la Comunidad Autnoma que conllevaba la existencia de una Asamblea Legislativa, con la consecuencia que de ello se derivaba para la asuncin de competencias, como se expondr
ms adelante. Al menos, el Gobierno, internamente dividido con un Presidente cuestionado, mantena una cierta,
aunque contradictoria fidelidad al texto constitucional, que
el PSOE ya claramente haba abandonado183.
El PSOE aprovech la debilidad del Gobierno y present
una mocin de censura, aunque en la prctica certeza de
que no prosperara. Se trataba de ir ganando a los puntos la
futura titularidad del Gobierno. Para lo que se est exponiendo conviene subrayar que en su programa autonmico
dej claro que no solo Andaluca, sino tambin Aragn,

182

La Crtica en J.T. VILLARROYA, op. cit., pp. 43-46. La frase es de


SOL TUR.
183
CLAVERO, Espaa , pp. 123-124 se refiere a una comida de
Prez-Llorca y Arias Salgado por UCD y Alfonso Guerra y Peces
Barba por el PSOE sobre un posible pacto autonmico a nivel de Estado pero con la exigencias de los socialistas de que Andaluca accediera a la autonoma por la va del artculo 151 de la Constitucin.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

123

Canarias y el Pas Valenciano seguiran la va del 151,


adems de reformar la ley orgnica de Referndum.
Despus de la pirueta anticonstitucional184 ofrecida en
septiembre de 1980 con ocasin de la cuestin de confianza planteada por el presidente Surez, consistente en la
pretensin de utilizar espuriamente el artculo 144 para
resolver el asunto envenenado del proyecto de Estatuto
andaluz, el Gobierno tir la toalla, y sin el menor rebozo, con el acuerdo de la oposicin, se lanz por la va de
modificar la ley orgnica sobre modalidades del referndum que chocaba frontalmente con la Constitucin185.
Se hizo a travs de una proposicin de ley consensuada
que dio lugar a la ley orgnica 12/1980, de 16 de diciembre. La exigencia de la mayora absoluta en cada provincia, que haba fallado en Almera, fue superada por la de
que los votos afirmativos hayan alcanzado la mayora
absoluta en el conjunto del mbito territorial que pretende
acceder al autogobierno (artculo 8.4, segundo prrafo).
Y se prevea tambin la posibilidad de que las Cortes, por
ley orgnica, siempre que se diese la anterior circunstancia, podran sustituir la iniciativa autonmica prevista en
el artculo 151 a solicitud de la mayora de los diputados y
senadores de la provincia o provincias en las que no se

184

Con ese ttulo public L. LPEZ ROD un artculo en el diario Abc


el 29 de octubre de 1980.
185
Crtica de L. LPEZ ROD en Abc del 13 de noviembre de 1980
bajo el ttulo Inadecuada solucin a la autonoma andaluza; J.L.
MEILN GIL, Prlogo a Autonoma, Hacienda y rgimen local en
Galicia, Santiago de Compostela, 1981, y J.T. VILLAROYA, op. cit.,
pp. 50-52.

123

124

JOS LUIS MEILN GIL

hubiera obtenido la ratificacin de la iniciativa. As se hizo


para Almera por la ley orgnica 13/1980.
No sin razn, el profesor Villaroya concluye que Andaluca lleg a la autonoma autonmica por una va singular,
trazada mediante el derribo calculado de las lneas fijadas
en la Constitucin186. Quiz lo del clculo sea una observacin no exenta de irona. En todo caso, quienes podan
aprobar el procedimiento o recusarlo por inconstitucional,
los partidos mayoritarios, eran los que lo haban acordado.
Los dos partidos mayoritarios se colocaron, de facto, por
encima de la Constitucin sin posibilidad de que el Tribunal Constitucional pudiera intervenir Y, desde luego, puede concluirse con seguridad que el diseo constituyente
haba sido pulverizado.
Conviene mostrar cmo la voluntad poltica se impuso a la
Constitucin: dicho en otras palabras, cmo se llev a cabo la vulneracin del artculo 151,1 de la Constitucin.
Resulta ilustrativo el relato de Clavero, un jurista, Catedrtico de Derecho administrativo que empe su prestigio
profesional. Era inconcebible deca- que 20.000 abstenciones en una provincia, en la que el triunfo afirmativo
haba sido abrumador (el 42,32% segn l mismo reconoce) dejaran sin efecto el triunfo del referndum en las otras
siete187. Pero eso es lo que exiga el artculo 151,1 de la
Constitucin y la ley orgnica 2/1980 sobre Modalidades
de Referndum. Ambos textos haban sido votados por los
socialistas.

186
187

Op. cit., p. 53.


Espaa , p.133.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

125

Segn el relato de Clavero, Gonzlez y Guerra aceptaron


su propuesta constitucional de modificar la ley para repetir el referndum cuando se hubiese perdido en una provincia y que tuviese carcter retroactivo para el referndum andaluz188 ya que haba sido la ley, y no el artculo
151 de la Constitucin, la que haba establecido que no
podra reiterarse hasta transcurridos cinco aos. Podra
efectivamente por ley eliminarse esa prohibicin. Lo que
no poda saltarse es lo que tanto el artculo 151,1 de la
Constitucin como la ley del Referndum decan sobre el
dato objetivo de la necesidad del voto afirmativo de la
mayora de los electores de cada provincia. Por mucho
que se quiera edulcorar, que el papel aguanta todo lo que
se eche, es meridianamente claro que aunque el artculo
151,1 remita a una ley orgnica sta no puede cambiar el
voto afirmativo de la mayora absoluta de los electores de
cada provincia, por en el conjunto del mbito territorial.
La modificacin de la ley 2/1980 se hizo por una proposicin de ley presentada por el propio Clavero, para entonces en el grupo parlamentario mixto despus de su dimisin como Ministro, con el total acuerdo de principio de
los socialistas, que permita no repetir el referndum ni en
toda Andaluca, ni en Almera, invocando el inters nacional que, en ocasiones como sta, trata de encubrir una
flagrante violacin de la Carta suprema, tambin en sistemas democrticos. Para ms inri, el argumento jurdico
esgrimido por el profesor Clavero para convencer a Gonzlez y a Guerra, la posibilidad de repetir antes de cinco

188

Ibidem, p.134.

125

126

JOS LUIS MEILN GIL

aos el referndum, como un pudibundo taparrabos, ni


siquiera se utiliz. Macht gehet vor Recht, de un lado y, de
otro, el jurista sustituido por el poltico, en contra del sabio consejo de Ortega y Gasset en su conocido ensayo
sobre Vieja y nueva poltica.
La claudicacin del Gobierno fue total en virtud de un
acuerdo entre Surez y Felipe Gonzlez. Supona una contradiccin con la postura recomendada de abstencin en el
referndum. El resultado haba sido el deseado formalmente y con sus consecuencias previsibles habra que pechar, aunque probablemente con una previsin ms optimista respecto de la eficacia de la abstencin. Aquel Gobierno, que no haba tenido una idea clara de cmo haba
de afrontarse el tema autonmico en Andaluca desde el
comienzo, cambi una vez ms.
Andaluca acceda a la autonoma por el artculo 151. El
profesor Clavero, esta vez en clave ntidamente poltica,
resume que Andaluca rompa la barrera entre las nacionalidades histricas y el resto de Espaa189. En realidad, se
dinamitaba el modelo constitucional. En eso puede haber
consenso. Fue una decisin poltica, sin respaldo constitucional, impulsada por los socialistas, a la que seguiran
otras merecedoras de la misma calificacin de inconstitucionalidad, al servicio de intereses electorales y por una
concepcin territorial del Estado que haba permanecido
latente tambin en parte del conglomerado de UCD. Esa
maniobra inconstitucional oblig ciertamente a revisar la
estrategia de definicin de la estructura del Estado y de

189

Ibdem, p. 143.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

127

construccin del Estado de las Autonomas190; a reconstruir el modelo autonmico sobre bases diferentes de las
previstas en la Constitucin.
Como ocurrir en otras ocasiones, la inconstitucionalidad
ha quedado sin resolverse porque los nicos que podan
recurrir ante el Tribunal Constitucional fueron los autores
de aquellas. Con una claridad que empuja a calificar incluso de cinismo, en todo caso, inexplicable en un reputado
jurista que fue Presidente del Tribunal Constitucional, al
que tal vez le haya dominado su procedencia andaluza,
Cruz Villaln llega a afirmar que tampoco cabe negar
que siempre ha sido mejor que no hayan sido llevadas al
TC algunas de las leyes orgnicas que acompaaron al
proceso autonmico como sealadamente, las aprobadas
en relacin con la autonoma andaluza191. Toda una declaracin que revela hasta qu punto dentro de la doctrina
cientfica se ha manifestado la subordinacin del texto
constitucional a la conveniencia poltica en relacin con el
Estado autonmico.
2.3. La confirmacin del cambio del modelo constitucional
Abierto el boquete, el paso de las nuevas iniciativas quedaba franco. Slo que todava se facilit el trnsito, desnaturalizando no slo el modelo constitucional, sino la razn
de ser de los artculos 143 y 151 y la disposicin transitoria segunda de la Constitucin, en una operacin ntidamente poltica, que no puede revestir lo que es una patente

J. PREZ ROYO, apud R.L. BLANCO VALDS, El laberinto ,


p.192.
191
Cfr. P. CRUZ VILLALN, Jurisprudencia , cit., p.3344.
190

127

128

JOS LUIS MEILN GIL

vulneracin de la Constitucin con el manto de la acadmica mutacin constitucional.


Una de las primeras muestras del viraje la constituy el
Estatuto valenciano. A pesar de que el procedimiento se
haba iniciado por la va del artculo 151 de la Constitucin no se sigui adelante, en aplicacin del artculo 8 de
la ley orgnica 2/1980. Acogindose a la disposicin transitoria 2 de la ley, las Corporaciones Locales valencianas
procedieron espontneamente a rectificar sus acuerdos
anteriores acogindose con entusiasmo a la va antes denostada como de segunda categora del artculo 143192. Se
tena ya la conviccin de que se conseguiran por ella
prcticamente los mismos objetivos que por la del artculo
151, y ms cmodamente. Los intereses electorales de los
dos entonces grandes partidos polticos estaban detrs de
ese claro giro. La experiencia andaluza, de valoracin
opuesta para UCD y PSOE, estaba muy viva.
El resorte utilizado para aquella prctica equiparacin
competencial de todos los Estatutos fue el artculo 150,2
de la Constitucin, que prev la posibilidad de que el Estado transfiera o delegue a las Comunidades Autnomas
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin, cuya gnesis y alcance se expuso
anteriormente. Y as en los diferentes Estatutos de Autonoma se insertar en lo sucesivo un precepto que permite,

192

Conviene no olvidar el papel relevante que en el proceso constituyente desempe Fernando Abril Martorell, ministro de confianza del
presidente Surez y durante un tiempo vicepresidente del Gobierno,
que era diputado por Valencia.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

129

antes del transcurso de los cinco aos reseados en el artculo 148,2 de la Constitucin, que mediante leyes orgnicas de delegacin o transferencia, la Comunidad Autnoma correspondiente puede asumir las competencias que
rebasen el listado del artculo 148,1. Ha de hacerse notar
que la iniciativa de tales leyes puede provenir no slo de la
propia Comunidad, sino del Gobierno de la Nacin, del
Congreso de los Diputados o del Senado193.
En los casos de la Comunidad Valenciana y Canarias la
transferencia se realiza ya paralelamente al Estatuto mediante la correspondiente ley orgnica194. El efecto prctico de la equiparacin alcanza aqu su mxima plasticidad,
aunque es evidente que subsiste la diferencia formal tericamente importante- de que a la modificacin del
contenido de la ley de transferencia no le afecta la rigidez
de la reforma de los Estatutos aprobados por la va del
artculo 151, mediando referndum, necesaria para alterar
el contenido de las competencias -esencial y no slo for-

193

Art. 13.2b) del E.A. As.; 25.2.2. del E.A.C.; 11.2.2 del E.A.R.;
13.2.b) del E.A. Mu.; 37 DEL E.A. Ar ; 35.2.2 del E.A.C.M.; 10.2.2.
del E.A.E.; 16.2.2 del E.A.I.B.; 25.1 e) del E.A. Ma.; 29,2b del
E.A.C.L.
194
Para Canarias, la ley orgnica 12/1982, de 10 de agosto 8 (LOTRAVA) en su artculo 1 expresa con toda claridad que la finalidad de
la ley, de acuerdo con el artculo 15.2 de la Constitucin, es transferir
todas aquellas competencias correspondiente a materia de titularidad
estatal comprendidas en el Estatuto de la Comunidad Valenciana que
excedan de las competencias configuradas en el artculo 148 de la
Constitucin. Para Canarias, la ley orgnica 11/1982 tambin de 10 de
agosto (LOTRACA, en su artculo 1 dice: Se transfieren a la Comunidad Autnoma de Canarias las facultades sobre materia de titularidad
estatal contenidas en los artculos de su Estatuto que por su naturaleza
y por imperativo constitucional as lo exija.

129

130

JOS LUIS MEILN GIL

malmente- estatutarias, aunque esa diferenciacin se saltara ms tarde.


La utilizacin del artculo 150,2 de la Constitucin a esos
efectos revela la habilidad de los juristas para cumplir un
encargo de parte; pero supone un nuevo forzamiento de la
Constitucin y, por supuesto, del diseo constituyente. Por
no aceptar ste, con todas sus consecuencias, en huidas
hacia adelante, se desnaturaliza el sistema constitucional.
Porque el artculo 150,2, tiene una finalidad limitada a la
delegacin o transferencia solo de facultades, como se
expuso ampliamente con anterioridad.
El artculo 150,2 de la Constitucin se ha convertido en
vehculo ordinario de transferencia de competencias estatales ntegramente, para salvar el obstculo constitucional
de que las Comunidades Autnomas que han surgido por
la va del artculo 143 no pueden asumirlas directamente
dadas las limitaciones de esa va195, ni tampoco la estructura institucional de las Comunidades Autnomas de la
disposicin transitoria segunda o que hubiesen superado el
procedimiento del artculo 151.
No me resisto a transcribir la opinin de quien tuvo una
significativa participacin en el prembulo de las autonomas sobre el empleo denunciado del artculo 150,2, que
se considera una va inadecuada como alternativa a la de
reforma de los estatutos para ampliar competencias de las
Comunidades Autnomas. Los precedentes en favor de las

195

La funcin originaria del artculo 150.2 se mantiene, no obstante,


con toda claridad y correccin jurdica en el artculo 29 del E.A. de
Madrid.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

131

Comunidades canaria y valenciana no son aqu de recibo,


pues para lo nico que sirvieron fue para suavizar la imposicin de unos pactos polticos entre el Gobierno y el
PSOE, en su momento que determinaron por qu vas iban
a avanzar todas las Comunidades Autnomas, a excepcin
de las histricas y Andaluca (que pretenda el acceso por
el artculo 151) para evitar que Canarias y Valencia se
decidieran tambin por la va del 151, intentando con estas
leyes de transferencia, que no se recelase en exceso del
acceso a la autonoma por el artculo 143. Para concluir
lapidariamente: los precedentes fueron una chapuza jurdica, impuesta por necesidades polticas196.
Se ha forzado, una vez ms, el Ttulo VIII de la Constitucin, a favor no de las Comunidades conflictivas, sino al
servicio de la generalizacin del fenmeno autonmico,
con la conviccin de que el fin justificaba un procedimiento impedido por la Constitucin. No solo se vulneraban los
artculos 150,2, 151 y 152, sino tambin el plazo establecido en el artculo 148,2, expresin de la prudencia constituyente para la puesta en marcha de un sistema nuevo,
complejo y polticamente delicado. Se inici lo que se
denominar va intermedia197, inexistente como tal en la
Constitucin utilizando elementos de los artculos 143 y

196

Cfr. L. COSCULLUELA MONTANER, El futuro de las autonomas territoriales, Universidad de Cantabria, 1991, p. 66. M. MEDINA
GUERRERO, La ampliacin , pp. 83-84, en el mismo sentido
considera la interpretacin criticada -por ser benvolos- ciertamente
forzada de la norma y, en general, del Ttulo VIII.
197
Cfr. Prembulo de la ley orgnica 1/2006, de 10 de abril, sobre
reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana.

131

132

JOS LUIS MEILN GIL

152. Sobre su cobertura doctrinal se volver ms adelante


al analizar el informe de la Comisin de Expertos.
2.4. La peculiaridad del caso navarro
El caso de Navarra -as se llam en la Constitucinconstituye una muestra ms de la complejidad del fenmeno autonmico espaol, tan difcilmente reconducible a
esquemas cartesianos y ahistricos. La redaccin de la
transitoria 4 de la Constitucin fue calculadamente incompleta. Slo se regula all un aspecto de la cuestin: el
de la posible o no incorporacin de Navarra al rgimen
autonmico vasco. El silencio sobre los otros aspectos
podra llevar a pensar como resulta hasta cierto punto
lgico que haba de entenderse que Navarra debera seguir el procedimiento del artculo 143 o el del 151 para
acceder a la autonoma198.
No ha sido as. El apoyo jurdico de la va peculiar seguida
por Navarra se busc en la disposicin adicional 1 de la
Constitucin, relativa al respeto de los derechos histricos
de los territorios forales y su actualizacin, que se llevar
a cabo, en su caso, en el marco de la Constitucin y de
los Estatutos de Autonoma. De acuerdo con un procedimiento singular, Navarra ha accedido a la autonoma constitucional mediante la ley orgnica 13/1982, de 10 de
agosto, de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen
Foral (LORAFNA).
La va peculiar, en expresin del Tribunal Constitucional, vena a recoger el tradicional carcter paccionado

198

Cfr. L. LPEZ ROD, Las autonomas , p. 68.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

133

del rgimen foral navarro, expresamente recogido en el


artculo 2,1 de la LORAFNA, como concrecin de la citada disposicin adicional primera de la Constitucin199.
Tanto la denominacin de la LORAFNA, como la de la
Comunidad Foral, y la misma peculiaridad de la va seguida han sido declarados conformes a la Constitucin200,
sin que aquellas caractersticas supongan que no se les
apliquen las normas constitucionales relativas a las Comunidades Autnomas que quedan al margen de ellas.
La especificidad del caso navarro est recogida en la
Constitucin, con sus referencias expresas e incompletas y
con sus silencios, correspondiendo a datos histricopolticos innegables. La diferente va seguida por el Estatuto vasco y por la LORAFNA podra no tener justificacin alguna, pero, en tanto derechos histricos reconocidos en la disposicin adicional 1, la diferente trayectoria
de los fueros de Navarra y de las provincias Vascongadas
pueden constituir un apoyo argumental a la divergencia de
las Comunidades, como pone en evidencia el artculo 2 de
la LORAFNA y se subray en los debates constituyentes
anteriormente transcritos.
En todo caso, la va peculiar de Navarra no supona un
desvo del diseo constitucional que reconoca la singularidad.
Los derechos originarios e histricos de la Comunidad Foral de
Navarra sern respetados y amparados por los poderes pblicos con
arreglo a la ley de 25 de octubre de 1839, a la Ley Paccionada de 16 de
agosto de 1841 y disposiciones complementarias []. Sobre el procedimiento seguido, cfr. El amejoramiento en el Parlamento, Pamplona, 1983. Cfr. TOMS y VALIENTE, op. cit., pp. 56-59.
200
STC 16/1984, de 6 de febrero.
199

133

134

JOS LUIS MEILN GIL

3. La consumacin del desvo: la generalizacin de las


Asambleas Legislativas
La generalizacin uniformadora del modelo autonmico,
que supuso un cambio de lo previsto en la Constitucin y,
en ese sentido supone una vuelta al anteproyecto, es una
decisin poltica manifestada con toda claridad, a iniciativa del Presidente Calvo Sotelo con el acuerdo del PSOE
liderado por Felipe Gonzlez y el respaldo doctrinal de
una Comisin de Expertos, constituida por profesores de
Derecho administrativo y presidida por el magisterio ampliamente reconocido y respetado del Catedrtico Eduardo
Garca de Enterra, figura relevante en la historia contempornea del Derecho pblico201.
No se trat, por tanto, de una mutacin constitucional, una
Verfassungswandlung que defendi Jellinek202 como una
alternativa a la reforma formal de la Constitucin, al reconocer la fuerza normativa de lo fctico203. Aqu no se
trat de dar carta de naturaleza a los hechos, a un cambio

201

La constituan los profesores Luis Cosculluela Montaner, Toms


Ramn Fernndez, Santiago Muoz Machado (Secretario de la Comisin), Toms Quadra-Salcedo, Miguel Snchez Morn (Vicesecretario
de la Comisin), Francisco Sosa Wagner.
202
Verfassungsnderung und Verfassungswandlung, Berln, 1906,
traduccin espaola de P. LUCAS VERD, Reforma y Mutacin de la
Constitucin, Centro de Estudios constitucionales, Madrid, 1991. Cfr.
J.L. MEILN GIL, Georg Jellinek, en R. DOMINGO, Juristas universales, vol. III, Marcial Pons, 2004, pp. 600-605. Sigue siendo fecunda para ilustrar cuestiones como la incidencia del Derecho comunitario en el Derecho interno de los Estados miembros de la Unin Europea.
203
Ibidem. La normative Kraft des Faktischen tiene una especial vigencia en el Derecho urbanstico.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

135

operado en la sociedad, que se comprueba teniendo en


cuenta el tiempo. Sin entrar ahora en su justificacin para
superar, y en qu casos, la rigidez de los procedimientos
para la reforma de la Constitucin por ella misma establecidos, es como mnimo indispensable, para admitir esa
mutacin constitucional, que haya transcurrido algn
tiempo que permita comprobar que ha existido un cambio
real y suficientemente significativo en la sociedad. Y no
pasa de ser una opinin doctrinal discutible llevarla a cabo
mediante convenios o convenciones204.
En todo caso lo mnimo que no pueden negar sus partidarios es que se produjo un cambio en la Constitucin. De
otra parte, la reforma de los artculos concernidos debera
ser tramitada por el procedimiento menos rgido previsto
en el artculo 167 de la Constitucin. Dado el acuerdo de
los dos grandes partidos no hubiera sido insuperable conseguir la mayora de tres quintos de las dos Cmaras de las
Cortes Generales. Quiz fuese ms difcil justificar el referndum para la reforma menos de dos aos despus de
haber sido aprobada por amplia mayora del pueblo espaol y por consenso que ya no existira. Por eso, cobra mayor fuerza la intencin de burlar lo previsto en la Constitucin.
En el caso de que se trata, esa decisin fue anunciada por
Calvo Sotelo el 18 de febrero de 1981en el discurso de
investidura de Presidente del Gobierno: una decisin
maestaba en mi nimo, realmente, desde mucho antes,

Crtica en M. MEDINA GUERRERO, La ampliacin competencial de 1992 , REDC, num. 78, 2006, p. 84.
204

135

136

JOS LUIS MEILN GIL

ha declarado205. No haban sucedido cambios en la sociedad desde la entrada en vigor de la Constitucin de diciembre de 1978 y tampoco de la aprobacin de los Estatutos de Autonoma vasco y cataln en julio y agosto de
1979, que respetaron el diseo constitucional, ni siquiera
de la aprobacin del Estatuto gallego que, a pesar de las
maniobras desde el Gobierno para impedirlo206, se tramit
de conformidad con la disposicin transitoria segunda de
la Constitucin y el artculo 151,2 de la misma y ratificado
por el Pleno del Congreso de los Diputados en sesin plenaria celebrada el 17 de febrero de 1981, un da antes del
citado discurso de investidura, pronunciado das antes
tambin del tristemente famoso intento de golpe de Estado
del 23-F, en cuya anterioridad ha insistido Calvo Sotelo207.
No haba habido, sencillamente, tiempo para un cambio
social. Haba s ocurrido la vulneracin de la Constitucin
en la iniciativa autonmica de Andaluca, como se ha expuesto, y en 1982, siendo ya Calvo Sotelo Presidente del
Gobierno, se consumaron las iniciativas de Canarias y
Valencia antes expuestas con las vulneraciones referidas y
acuerdo real de los dos grandes partidos. No se produjo
una mutacin constitucional, por ms que, sin sonrojo, lo
defiendan juristas de prestigio.

Cfr. Memoria , p. 104.


De lo cual aos ms tarde Prez-Llorca, que ejerca de portavoz del
Gobierno, me pedira excusas al encontrarlo en Pamplona cuando l
sala de la clnica universitaria. Estn ampliamente detalladas en J. L.
MEILN GIL, El Estatuto gallego, cit.
207
Memoria , p. 104.
205
206

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

137

Con precisin as se afirm en el recurso previo de inconstitucionalidad que interpondra el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Catalua contra la LOAPA, que se examinar ms adelante firmado, entre otros abogados, por dos
Catedrticos de Derecho administrativo. As se resume en
la sentencia que lo declar inconstitucional: En cuanto a
la llamada evolucin constitucional los breves aos de
vigencia de la Constitucin de 1978 hacen prcticamente
imposible, a su juicio, la invocacin de esa circunstancia.
De 1978 a ac es muy probable -declara- que algunos grupos polticos hayan cambiado su concepcin constitucional; pero no es plausible admitir que la sociedad en general entienda de una manera distinta los problemas fundamentales que la inspiraron208.
3.1. Testimonios de los protagonistas
Por fortuna, y es de agradecer, el propio Calvo Sotelo se
ha preocupado de dejar para la historia su testimonio, de lo
que se siente orgulloso. Acepta como moneda corriente
desde 1978 sostener que el Ttulo VIII de la Constitucin
sali ambiguo y contradictorio por voluntad o dejacin de
los Padres constituyentes209. No haca ms, en 1990
cuando lo escribe, que asumir la generalizada crtica doctrinal a la que me he referido al comienzo de este libro y
que se corrobora con su iniciativa de creacin de una comisin de expertos a la que me referir ms adelante.

208

Cfr. STC 87/1983, antecedente 21. Los catedrticos citados son


Rafael Entrena Cuesta y Ramn Parada Vzquez.
209
Ibidem, p.103.

137

138

JOS LUIS MEILN GIL

No consta que los Padres Constituyentes hubieran credo


que slo iban a deducirse del Ttulo VIII tres o cuatro
Comunidades Autnomas, o que las Comunidades Autnomas que se constituyeran no agotaran nunca el territorio nacional: pero -y conviene subrayarlo- aunque as hubiera sido, nadie pona ya en duda a principios de 1981 la
extensin del sistema a toda Espaa; y esta conviccin
exiga una ordenacin global del proceso que no se entendi necesaria o no fue posible, en 1978210. Lo que en
otras palabras previas declara que ya entonces se impona
a todos como inevitable lo que empezaba a llamarse generalizacin del hecho autonmico211.
El objetivo era claro: una ordenacin del proceso pendiente que partiera de los Estatutos ya aprobados y no revisables -por lo menos entonces- y dirigiera la nueva negociacin de los nuevos Estatutos hacia un modelo final
coherente de Estado, un modelo querido y no confusamente resultante de una serie de iniciativas autonmicas autnomas, si se me permite la aparente redundancia, negociadas sucesiva e independientemente como se deduce del
principio dispositivo que establece la Constitucin.
Esa fue su gran determinacin: intentar poner orden en el
proceso desencadenado por aquel texto ambiguo -de la
Constitucin, se entiende-. Ese fue uno de sus grandes
objetivos, a lo que nadie hasta la fecha en que escribe
(1990) se haba atrevido. Con nfasis dir: Yo s me atre-

210
211

P. 109.
Ibidem.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

139

v, seguramente por sentirme antes hombre de gobierno


que de partido212.
No se trata aqu de poner en duda la laudable intencin de
esas palabras. Lo que s resulta imprescindible para entender el itinerario del Estado autonmico es situarlas en el
propio contexto de la Constitucin. Aunque sta dijera
otra cosa, segn sus propias palabras, haba que emprender
el objetivo en el que se empea. Y como se ha expuesto a
lo largo de lo ya escrito, la Constitucin deca efectivamente otra cosa.
En las afirmaciones de Calvo Sotelo hay como una especie
da maniquesmo prefabricado que contribuye a la ambigedad de la que acusa al texto constitucional. La Constitucin no impide la generalizacin de las autonomas a
todo el territorio nacional; es ms, haba sido condicionada
por las preautonomas, de lo que la propia Constitucin da
algunas pruebas. En ese sentido, la disposicin transitoria
primera se refiere a que en los territorios dotados de un
rgimen provisional de autonoma, sus rganos colegiados
superiores podrn sustituir la iniciativa de las Diputaciones Provinciales u rganos interinsulares correspondientes. Para entonces, como un hecho consumado, aquel sistema era ya general.
Lo cuestionable, en lo que aqu se est insistiendo, es que
esa generalidad uniforme de las Comunidades Autnomas,
con Asambleas Legislativas, cualquiera que fuese su nombre, no era un hecho parcialmente consumado cuando
Calvo Sotelo accede al Gobierno en febrero de 1981.Se

212

Ibidem, p. 103.

139

140

JOS LUIS MEILN GIL

haba iniciado, no por la va del artculo 151,1 como en


Andaluca. Los primeros Estatutos que, sin seguir la va de
ese artculo, incorporan una Asamblea Legislativa se
aprueban durante la presidencia de Calvo Sotelo: diciembre de 1981. Son el resultado consciente y deliberado de
su decisin.
El proceso desordenado tiene su origen en el viraje espontneo ocurrido en Valencia y Canarias descrito anteriormente, con la seguridad dada desde el Gobierno de que
por la va del artculo 143 obtendran lo mismo que por el
151,1 incumplido en el caso andaluz. No proviene del texto constitucional, que en esto no tena la ambigedad que
se le achaca. El orden que podra haber intentado el nuevo
Presidente era el de hacer respetar la Constitucin, incluido el reconocimiento de la autonoma como un derecho,
que tampoco se cambi en la iniciativa por l propuesta,
en lugar de impulsar un modelo distinto, por ms que lo
entendiese como coherente. Seguir lo dispuesto en la
Constitucin hubiera sido lo coherente. Era lo que estaba
pendiente.
Es cierto que en esa deriva no estaba solo y tambin que
no era nueva. Figuraba en el anteproyecto de la Constitucin, concordaba con opiniones dentro y fuera de UCD y
como se ver -y el propio Calvo Sotelo no oculta213- contaba con respaldo no solo poltico, sino doctrinal. Se haba
manifestado claramente en el anteproyecto de Constitucin, en el entonces Ministro de las Regiones, ponente del
tema, indirectamente en la posicin oficial de UCD con
motivo del Estatuto de Galicia, representada por Prez-

213

Ibidem p. 108.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

141

Llorca que sera Ministro con Calvo Sotelo214 y en la fatiga de Adolfo Surez. Desde el testimonio de su asesor
profesional, al margen del partido, con el resultado de Andaluca entendi que no deba seguirse ya la va del artculo 151,1 de la Constitucin, ya que todas terminaran, hasta diecisiete, pidiendo referndum. Se ataj el problema,
a cambio de la igualdad de territorios. Quedaron todas
iguales, con el apoyo absoluto de los azules y el Gobierno
de aquel momento, encantados de que no se rompiera Espaa215.
Por supuesto, contaba con el apoyo de los socialistas. El
propio Calvo Sotelo muestra como testimonio una larga
cita de Carlos Solchaga correspondiente a una intervencin parlamentaria en junio de 1982, en la que se justificaba la trayectoria seguida216. No deja de ser sorprendente,
por lo parcial de la afirmacin, que se expusiese el caso
del Estatuto de Galicia como una muestra de lo difcil que
resultaba aplicar la Constitucin en materia autonmica,
cuando fue UCD -la cpula central del partido y el Gobierno- quien, de acuerdo con el PSOE, cre los obstculos, como uno de los ejemplos del camino tortuoso, del
que ciertamente particip el inconstitucional proceso del
Estatuto andaluz.

214

Ibidem, p.104. El que reconoce como responsable de la negociacin


del Estatuto gallego y de la frmula andaluza, siendo su Ministro de
Asuntos Exteriores le envi en abril de 1981 un par de notas largas
para ayudarte con todas mis fuerzas a que nos hagas salir con bien de
nuestros problemas.
215
R. ANSN, El ao mgico
216
Cfr, Memoria , pp. 105-106.

141

142

JOS LUIS MEILN GIL

Los pactos, firmados el 31 de julio de 1981, no fueron


suscritos por los nacionalistas vascos y catalanes. El consenso de la Constitucin se margina para racionalizarla.
Y no deja de ser interesante el testimonio de Calvo Sotelo
que, adems de referir una expresin del ponente constitucional Roca -qu tiene que ver el seor Enterra con el
Estatut- confiesa: No supimos desarmar los recelos de
vascos y catalanes, que fueron los ms eficaces opositores
de los Pactos Autonmicos unos pactos, sin embargo,
pensados para los dems y que podran haberse administrado como consagracin de la preeminencia catalana y
vasca en la naciente Espaa de las autonomas217. Una
paladina desconsideracin de la disposicin transitoria
segunda de la Constitucin que da el mismo tratamiento a
Galicia que al Pas Vasco y Catalua. Para la pequea
historia habr que recordar las races gallegas del Presidente y de su muy cercano colaborador, el admirado Po
Cabanillas.
No exista un mapa autonmico en 1981, esa era la gran
cuestin, que se repetira al hablar de la necesidad de cerrarlo, adems de la distribucin de competencias entre
Estado y Comunidades Autnomas, que permitiera vislumbrar el final del proceso en el que nos habamos embarcado. Es verdad que el tenor de su Ttulo VIII, as lo
quera, declaracin sumamente interesante. Frente a ella
Calvo Sotelo invoca la prudencia poltica para poner
coto razonable a una situacin en la que haba imperado
con exceso la fuerza de la negociacin. Una argumentacin contradictoria; porque si lo que se quera era poner

217

Ibidem, p. 110.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

143

orden de cara al futuro, donde la fuerza de negociacin


haba sido visible habra sido, en todo caso, en los ya
aprobados Estatutos vasco y cataln.
El problema de las competencias se diluye si no se hubiesen reconocido potestades legislativas a las Comunidades
que no hubiesen superado el difcil procedimiento del artculo 151,1. La prudencia poltica no puede estar en contra del cumplimiento de la Constitucin. La cuestin no
era realmente cerrar el mapa autonmico con la constitucin de las Comunidades Autnomas que faltaban, ya que
para ello se utiliz el artculo 143, como estaba previsto en
la Constitucin; sino el dotarlas de Asamblea Legislativa,
que no estaba necesariamente implcito en la generalizacin autonmica.
Esta cuestin no se aborda francamente por el PSOE, segn lo que se desprende del testimonio de Alfonso Guerra.
Despus del referndum andaluz, en el que los socialistas
fueron determinantes de la desviacin del modelo constitucional, urga concretar con mayor grado de detalle la
poltica socialista para toda Espaa para lo que se celebr
una reunin en el hotel Monte Real de Madrid, el 24 de
marzo de 1980. Pero lo que plantea en ella es una ley que
delimite cules son las competencias exclusivas de las
Comunidades Autnomas, cules exclusivas del Estado y
cules compartidas, segn propusimos los socialistas en la
elaboracin de la Constitucin. Por eso puede afirmar ser
l quien adelant una idea que en cierta manera informa-

143

144

JOS LUIS MEILN GIL

ra la futura LOAPA, la Ley Orgnica de Armonizacin


del Proceso Autonmico218.
Como puede deducirse, la LOAPA tuvo ms de un padre.
Con independencia de tratar la distribucin de competencias en el texto constitucional, esta cuestin no justifica
que todas las Comunidades Autnomas tengan competencias legislativas en las materias que se les reconozca como
exclusivas, aunque estas estuviesen tan clarificadas como
se propona.
3.2. La Comisin de Expertos
Exista, por tanto, una coincidencia en el objetivo. Guste o
no reconocerlo, se trataba de operar desde el punto de partida del caf para todos que haba figurado en el anteproyecto de Constitucin y que haba rechazado el texto
constitucional. Para poner en marcha la iniciativa, Calvo
Sotelo, apenas llegado a la Moncloa decide encargar a
una Comisin de Expertos un informe sobre la ordenacin
del proceso autonmico que sirviera de base razonable y
seria a la discusin parlamentaria posterior219. Se tratara,
segn l, de algo parecido a las Royal Commissions britnicas, con recordatorio del Informe Kilbrandon que manifest tuvo ocasin de conocer cuando el debate constitucional. Efectivamente fue citado, y no precisamente en la
direccin apuntada, ya que el ejemplo britnico en nada se
parece a lo que intent Calvo Sotelo y, como se razonar,
no respondi a la naturaleza de las Royal Commissions
britnicas. Ante algunas crticas suscitadas por el conoci-

218
219

Cfr. Una pgina , p. 488.


Ibidem , p.106.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

145

miento de esa iniciativa presidencial -por qu los expertos?, es que los parlamentarios y el Gobierno no saben lo
que quieren?-, la respuesta que da es alarmante: Pues
claro que ni el Gobierno, ni los Partidos, ni el Parlamento
saben hoy por donde salir de la confusin reinante220, con
la salvedad, aada, para mayor preocupacin, de los partidos nacionalistas.
La decisin sobre los trminos de la convocatoria de la
comisin y de las personas que habran de integrarla la
tom con el Ministro de la Presidencia, su inseparable Po
Cabanillas, y el de Administracin Territorial, Martn Villa. La persona elegida fue Eduardo Garca de Enterra,
con cuyos planteamientos sobre la cuestin autonmica,
expuestos en la prensa, coincida. La eleccin de un ilustre
administrativista la justific en que necesitaba un informe
pragmtico y directamente aplicable sobre cuestiones muy
concretas como la Funcin Pblica, la Administracin
Perifrica o la financiacin de las Autonomas.
La iniciativa fue objeto de un comunicado oficial el 2 de
abril, en el que se daba cuenta de una entrevista entre el
Presidente y el Secretario General del Partido Socialista.
Conviene subrayar cul era el objetivo fundamental en sus
propias palabras: establecer el modelo global del Estado
de las autonomas, dentro del marco de la Constitucin y
del respeto de los procesos autonmicos en curso, articulando con claridad la estructura administrativa que ha de
resultar del sistema autonmico y dictando las disposiciones administrativas que sobre competencias del Estado
prev el artculo 149 de la Constitucin.
220

Ibidem.

145

146

JOS LUIS MEILN GIL

Nada habra que objetar a que el informe operase dentro


de la Constitucin; faltara ms. La determinacin de establecer el modelo global generaba dudas, teniendo en
cuenta las declaraciones del propio Calvo Sotelo, que
permiten deducir que lo que se intentaba era establecer un
nuevo modelo, con elementos, por supuesto, de la Constitucin, pero que no era el modelo aprobado en la Constitucin. En ese sentido, qu podra significar el respeto de
los procesos autonmicos en curso. Todos ellos haban
seguido el previsto en el artculo 143. El respeto constitucional de esos procesos era el que requera ese artculo,
pero no que a las Comunidades que haban iniciado ese
cauce se les atribuyese lo que la Constitucin reconoce a
las que hubieren superado el procedimiento del artculo
151.
No exista obligacin alguna para ello y, adems, como se
reconoce en el comunicado oficial, los asuntos estaban
pendientes. No tendran que afectar a los Estatutos vasco,
cataln, gallego, ni andaluz que haban seguido la va del
artculo 151, aun con la irregularidad expuesta para el ltimo. Haba tiempo para que no se aprobasen unos Estatutos que contuviesen Asamblea Legislativa que no hubiesen
seguido ese cauce. Desde el punto de vista jurdico, del
marco constitucional, no haba otra salida. Jurdicamente no haba un condicionamiento para no respetar el texto
constitucional.
Prevaleci una voluntad poltica al servicio de una idea
predeterminada del modelo global de Estado, como
tambin haba existido en el anteproyecto de Constitucin
y no recogida en ella. Por eso, no resulta difcil admitir
que la idea de la Comisin no fue consecuencia del fallido

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

147

golpe de Estado, del 23-F; pero tampoco puede desdearse que ese lamentable suceso generase un clima propicio para la puesta en marcha de la iniciativa del proceso
racionalizador.
La Comisin estaba formada por cinco profesores de Derecho administrativo, cuya competencia no es necesario
ponderar. Segn Calvo Sotelo iba a tener una carcter
bipartisano y no me parece procedente detenerme en la
calificacin. Un hecho objetivo, que puede aducirse como
positivo para ellos, es que fundamentalmente, como otros
muchos profesores, eran discpulos ms o menos directos
del presidente de la Comisin221.
Ninguna dificultad existe tampoco para admitir la independencia de la Comisin, que no hubiese recibido directrices del Gobierno o interfiriese en su trabajo. Para lo
fundamental que aqu se est tratando es, en cambio, difcil no reconocer una coincidencia en el punto de partida.
Por eso, en lo que es fundamental, el informe, ms que
parecerse a una Royal Commission, habra que considerarlo como un dictamen de parte222.

221
Dos de ellos, los profesores Cosculluela y Muoz Machado, haban
colaborado con el Ministro Clavero, segn afirmacin de ste en Memoria , p.149.
222
En ese sentido editorial de El Pas de 21 de mayo de 1981, El dictamen de los expertos: encargo del dictamen a un grupo de administrativistas elegidos a dedo, en funcin de su coincidencia general con
centristas y socialistas en la visin de los problemas []. La pretensin de que ese dictamen es un protocolo cientfico carece, por lo dems, de fundamento.

147

148

JOS LUIS MEILN GIL

El informe se public en 19 de mayo223, a poco ms de un


mes de constituida la Comisin que, como era previsible,
no tuvo una aceptacin positiva por los partidos nacionalistas, ni por algn medio influyente de opinin pblica224.
No era de extraar ese recelo teniendo en cuenta la justificacin del Informe que hara el propio presidente de la
Comisin, que se corresponda de otra parte con la expuesta por el presidente Calvo Sotelo: en la primavera de
1981 los dos partidos nacionales entonces hegemnicos
deciden asociarse para formular convenidamente una
doctrina general sobre el tema autonmico que ninguno
de los dos tena y, por tanto, se encomienda la formulacin de esa doctrina a una llamada Comisin de Expertos.
Se levanta acta de un reconocimiento por parte de los representantes de los dos partidos entonces mayoritarios que
haban participado muy activamente en la elaboracin de
la Constitucin y dejaban en evidencia no solo a los padres de ella, sino a todos los parlamentarios y en berlina a
223

Fue publicado por el Centro de Estudios Constitucionales.


Sobre el significado poltico del Informe vid. G. ARIO ORTIZ, El
Estado , pp. 104-106.
Al editorial citado de El Pas pertenecen estas palabras: No se trata,
por supuesto, de minusvalorar las opiniones del grupo de profesores de
Derecho Administrativo distinguidos por el encargo, sino de discutir la
forma elegida para poner en escena sus ideas. Eduardo Garca de Enterra ha tenido sobradas ocasiones para exponer sus criterios en torno al
Estado de las autonomas, que tanto influyeron en el pasado en el diseo elegido y potenciado por los sucesivos Gobiernos de Adolfo Surez.
Por esa razn, parece ms bien una ingenua treta que los polticos
simularan desconcierto y perplejidad ante los insondables problemas
suscitados por el Ttulo VIII, de cuyo nacimiento tanto ellos como sus
asesores son responsables y fingieran entregarse al veredicto de un
orculo cientfico, encargado de encontrar solucin indiscutible a las
charadas autonmicas.
224

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

149

la misma institucin. No se tratar aqu de realizar un


examen pormenorizado del Informe. Se ceir al objeto
declarado al principio.
Se reconoce que en el momento de la redaccin existen
tres Comunidades Autnomas constituidas y una mayora
de los restantes territorios espaoles o bien tienen sus Estatutos elaborados y a la espera del debate parlamentario o,
cuando menos, han ejercido la iniciativa autonmica manifestando formalmente su decisin de constituirse en Comunidades Autnomas225. Esa era la situacin y, por tanto, la generalizacin, en la que tanto insiste el Informe, era
inevitable; haba quedado condicionada por las preautonomas y encajaba en el modelo constitucional como se
afirm anteriormente. En eso existe acuerdo. Y hasta podra concordarse con la afirmacin de que en aquel momento el proceso autonmico est llegando a una generalizacin hoy irreversible, aunque su explicacin, una
dinmica poltica bien conocida226, podra dificultar el
acuerdo y no vale la pena insistir en ello para no enturbiar
el razonamiento principal. Tambin es fcil concordar con
la tesis de que la generalizacin de las autonomas territoriales no implica la total uniformidad del sistema227.
La divergencia se produce en lo que el informe entiende
por generalizacin y por no uniformidad. De alguna manera estn relacionadas en el informe. Se dice: Es preciso
poner todo el nfasis posible en explicar que la Constitucin no impone, en verdad, dos clases de Comunidades

Informe , p. 14.
Ibidem, p. 10.
227
Ibidem, p. .18.
225
226

149

150

JOS LUIS MEILN GIL

Autnomas. Lo nico que establece, por lo dems, con


toda prudencia, es un perodo transitorio para que la mayor
parte de los territorios puedan ostentar los poderes propios
del modelo nico228. El nfasis que se pone en esa no
imposicin es revelador de la concepcin del Estado autonmico que se critic con anterioridad. La imposicin
sobre la igualdad de las Comunidades Autnomas figuraba
en el anteproyecto y fue eliminada en el texto constitucional de acuerdo con la autonoma configurada como derecho y con la finalidad de los artculos 151 y 152, sobre los
que s hay que poner el nfasis por la finalidad que les da
sentido.
La palabra clases, en tanto que puede sugerir una diferencia de calidad, debera haberse evitado; provoca un
rechazo poltico y social comprensible. En ese sentido la
Constitucin no es clasista. Prevea dos velocidades, y por
eso es ponderable que el informe hable de no dramatizar
las diferencias transitorias229. Pero las diferencias existen
en el texto constitucional que el informe no quiere ver.
Solo puso el acento en el perodo transitorio que las Comunidades Autnomas que no hubieran seguido el procedimiento del artculo 151 deban respetar para acceder al
techo constitucional de las competencias230.

228

Ibidem, p.19.
Ibidem.
230
La tesis del informe se reitera por su presidente en 1990 en El futuro de las autonomas territoriales. Comunidades Autnomas y perspectivas, Universidad de Cantabria, 1991, L. MARTN REBOLLO
(dir.), p. 28.
229

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

151

Como se ha expuesto con reiteracin, las Comunidades


que sin esperar los preceptivos cinco aos podan asumir
el mximo de las competencias del artculo 148 de la
Constitucin, tenan Asamblea Legislativa, adems de
Consejo de Gobierno y Tribunal Superior de Justicia. A la
exposicin realizada me remito. La posicin del informe
es clara y reiterada. En contra de lo dispuesto en la Constitucin, el informe postula la generalizacin de las Asambleas Legislativas que son precisas para la consagracin
de autonomas polticas efectivas las Asambleas Legislativas, cuya generalizacin le parece a la Comisin conveniente231. Por si existiese alguna improbable duda,
entre los puntos propuestos en el informe para acuerdos
polticos inicialmente no legalizados para la elaboracin,
aprobacin y aplicacin de los Estatutos de Autonoma,
el punto 9 dice: Todas las Comunidades Autnomas que
se constituyan deben contar con Asamblea Legislativa. El
carcter imperativo es digno de subrayarse. Tambin para
las uniprovinciales, si bien se dice que esas Comunidades
deban ser excepcin (punto 9), aunque no se apunta ms
criterio que tenga entidad regional histrica. Era necesaria?
Esa es la generalizacin de las autonomas que el presidente de la Comisin enarbolar como una conquista del
intento racionalizador del informe232. Ya se advirti anteriormente que la generalizacin de las autonomas no estaba impedida por la Constitucin, que esa generalizacin
no impone la uniformidad; pero el informe aplica la uniformidad en lo que la Constitucin diferencia. En qu
231
232

Ibidem, pp. 24-25.


Cfr. Prlogo al libro citado de M. CLAVERO, p.10.

151

152

JOS LUIS MEILN GIL

artculo de la misma se habla que toda Comunidad autnoma ha de tener Asamblea Legislativa? Por qu solo lo
hace en el artculo 152 y en referencia solo al artculo
151? Podra haberlo hecho de modo general y no particular referido a las Comunidades que libremente hubiesen
iniciado y superado un procedimiento tambin particular.
Un jurista, y todos los componentes de la Comisin tienen
y merecen reputacin como tales, podra haberse hecho
esas preguntas. A ello me he referido con anterioridad.
Para contestarlas, nada ms sencillo que observar el cambio notorio que se produce en el texto constitucional aprobado por amplsima mayora y lo que constaba en el anteproyecto, que se corresponde con el informe en cuanto a la
generalizacin de las Asambleas Legislativas233. Incluso
un miembro de la Comisin inicialmente haba sustentado
la no generalizacin de ellas234. Ayudara tambin tener en
cuenta los debates parlamentarios para conocer la voluntad
constituyente sobre el tema, que son elementos para una
interpretacin autntica de la Constitucin como declarara
ms tarde el Tribunal Constitucional y entonces tena apoyatura en el Cdigo civil.

233

De acuerdo con el texto constitucional F. GONZLEZ NAVARRO, Potestad legislativa y potestad reglamentaria autnoma de las
nacionalidades y regiones, en La constitucin y las fuentes del Derecho, T. II, pp. 1021-1157.
234
T.R. FERNNDEZ RODRGUEZ, La organizacin territorial del
Estado en la nueva Constitucin, en Lectura sobre la Constitucin
espaola, 1978, T. I, pp. 351-352; es la interpretacin pesimista que
enuncia en El sistema de distribucin de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autnomas, REVL, num. 201, 1979.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

153

Un informe realmente neutral desde el punto de vista de la


concepcin del Estado autonmico debera haber advertido de que lo pretendido por los representantes de los dos
grandes partidos polticos no era conforme con la Constitucin. Es cierto que en el momento en que se encarga el
informe, como mandatarios y redactores del mismo reconocen, existan proyectos de Estatutos no tramitados por el
cauce del artculo 151, al que haban animado los propios
partidos o, al menos no se haban opuesto, como inicialmente hizo UCD en el caso andaluz. Un problema que
ellos mismos haban creado. Un informe jurdico neutral
deba advertir que no se poda respaldar la solucin que
pretendan porque no era constitucional. Quiz ese parecer, dotado de la auctoritas cientfica pretendida, hubiera
podido contribuir a evitar la uniformidad en lo que la
Constitucin no impone. No se hizo y esa era la misin y
responsabilidad de los juristas.
En realidad, en el informe prevalece un modelo, sin duda
legtimo, sobre cuya valoracin poltica no es del caso
pronunciarse ahora, que coincide con la tesis del Ministro
Clavero, concretada en el anteproyecto de Constitucin y
desautorizada democrticamente. De ello existen suficientes muestras en el mismo informe como a continuacin se
expone. No es que se desconozcan los artculos de la
Constitucin, faltara ms: o se omiten o se interpretan en
sentido diferente del derivado de la Constitucin o, aunque
resulte sorprendente, se lee en ellos lo que literalmente no
dicen.
El artculo 151 de la Constitucin, impedimento clave para
la uniformidad propuesta, no se pone en relacin con el
152, que se omite, y es el nico artculo de la Constitucin
153

154

JOS LUIS MEILN GIL

que habla de la Asamblea Legislativa en las Comunidades.


El artculo 151 se lee solo en funcin de la diferencia temporal en el acceso al mximo de competencias posibles
por las Comunidades Autnomas, como un obstculo a la
generalizacin entendida, segn se ha adelantado. Por eso,
los intentos de excluir en casos concretos de la regla de
acceso gradual a la autonoma no seran tan inconvenientes si la nica va constitucional que admite excepcionar el
sistema general (la va de artculo 151) no fuera tan costosa y comprometida235. Esa era la presin poltica, fomentada o no impedida polticamente, como una sbita eclosin autonomista236. El porqu de la dificultad de superar
el procedimiento del artculo qued explicada con anterioridad y constatada por el fracaso andaluz.
Para conseguir la generalizacin e igualdad propuesta se
propone la utilizacin del artculo 150,2. Sentado un principio no conforme a la Constitucin, como la propuesta de
Asamblea General en todas las Comunidades Autnomas,
se va a vulnerar otro artculo para hacerlo efectivo. No
Informe , p. 20.
Ibidem, p.13. Los datos reales no parecen confirmar esa apreciacin. Cfr. Los trabajos del Centro de Investigaciones Sociolgicas, J.
JIMENEZ BLANCO y otros: La conciencia regional en Espaa, Madrid, 1977; M. GARCIA FERRANDO, Regionalismo y autonoma en
Espaa (1975-1979), Madrid, 1982; E. LPEZ ARANGUREN, La
conciencia regional en el proceso autonmico espaol, Madrid, 1983.
Cfr. infra. Ms bien lo que ocurri fue una consecuencia de la implantacin de las denominadas preautonomas y la resistencia de los
rganos preautonmicos, con lo que eso supona de poder poltico, a
desaparecer. La opcin por transformarse en rganos autonmicos era
fcilmente previsible. Cfr. F.J. GARCA ROCA, El principio de voluntariedad autonmica, RDP, num. 21, 1984, p.122.
El testimonio de R. MARTIN VILLA (op. cit., p. 175) va en esa lnea.
235
236

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

155

deja de ser curioso que para ello se exponga una razonable


preocupacin porque no se vulnere la Constitucin. El
galimatas tiene una fcil explicacin. El acceso gradual
para asumir competencias debe realizarse con la reforma
de los Estatutos de acuerdo con el artculo 148, 2 de la
Constitucin. La frmula que se propone debe respetarlo
porque siendo poco aconsejable generalizar una excepcin -la que afecta a las Comunidades que siguieron la va
del artculo 151- lo es menos, y es aun constitucionalmente reprobable, intentar sortear las previsiones constitucionales buscando salidas en los entresijos de su texto y aplicando finalmente como solucin preceptos que tienen una
finalidad bien diferente237. Eso es, precisamente, lo que
se hace en el informe con el artculo 150,2. Se utiliza para
que todas las Comunidades Autnomas puedan acceder al
mximo de competencias por esa va, sin reforma de los
Estatutos y, por tanto, sin que aquellas se integrasen en
ellos.
Con anterioridad se ha dejado expuesto lo que literalmente
dice el artculo 150,2 de la Constitucin y su alcance de
conformidad con las explicaciones dadas en el debate parlamentario, a lo que me remito para evitar reiteraciones.
Se trata, en sntesis, de la posibilidad de transferir facultades y no competencias de titularidad estatal. El informe lo
ignora y afirma que las previsiones contenidas en ese artculo permiten transferir a las Comunidades Autnomas
competencias de titularidad estatal. Lo reitera en el punto
8 de los posibles acuerdos, aunque se dice con carcter
rigurosamente excepcional, aadiendo en ese sentido y

237

Informe , p. 20.

155

156

JOS LUIS MEILN GIL

siempre a travs de leyes sectoriales de carcter general al


margen del Estatuto.
La auctoritas cientfica pasa por encima de la literalidad
del precepto, de la voluntad constituyente, en definitiva,
del texto constitucional votado en las Cortes Generales y
ratificado en referndum por el pueblo espaol. La Constitucin no lo permite ni siquiera con carcter excepcional.
Soy consciente de la importancia de esta afirmacin, pero
las palabras reproducidas del informe son literalmente
contrarias a las de la Constitucin. A lo que se limita el
informe es a que esas previsiones no se utilicen con carcter general, porque el sentido institucional de ellas no es
el de operar transferencias generales, sino sectoriales o
acotadas por materias. Y eso porque son reformas constitucionales encubiertas aquellas interpretaciones constitucionales que tienden a hacer perder toda su operatividad a
preceptos que contienen un mandato claro: las Comunidades Autnomas deben esperar como mnimo cinco aos
antes de asumir estatutariamente el mximo de poderes
que la Constitucin permite238. Una solucin habilidosa,
lastrada por un vicio de origen al reconocer que el artculo
150,2 habilita para transferir o delegar competencias de
titularidad estatal y que podra afirmarse que constituye un
fraude de ley. La ampliacin de las competencias se
hace mediante la reforma de los Estatutos, como literalmente dice el artculo 148,2 de la Constitucin. Pero el
informe salta por encima, o pasa de, la Constitucin.

238

Ibidem , p. 21.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

157

El alcance y el propsito de lo afirmado en el informe


quedaron meridianamente claros en la exposicin realizada por su presidente casi diez aos despus239. La ampliacin de las competencias de las Comunidades Autnomas
no queda limitada por la reforma de aquellos, como dice el
artculo 148,2 de la Constitucin, sino que puede llevarse
a cabo mediante la utilizacin de leyes de transferencia o
delegacin previstas en el artculo 150,2 de la Constitucin. Es verdad que se reconoce que el artculo 150,2 no
permite un desplazamiento global y absoluto de la competencia, sino slo transferir facultades singulares, por amplias que sean, pero, a la hora de realizar sugerencias de
orden convencional a lo que invita a las Comunidades
Autnomas, concreta que deben reclamar, en cuanto est
justificado, no slo mbitos de gestin y de ejecucin, sino
tambin potestades legislativas, cuya titularidad es la clave
de la autonoma poltica. Y como refrendo de su tesis se
permite esgrimir que eso ya figura en las leyes relativas a
Canarias y Valencia, LOTRACA y LOTRAVA, aludiendo
a la costumbre constitucional, una versin de la falsa
mutacin constitucional, que no fue ms que una decisin poltica, propuesta por la comisin de expertos de su
digna presidencia.
Para remate de ese crculo vicioso del razonamiento, en
realidad, como punto de partida, constata que nadie hasta
ahora, que yo conozca al menos, ha tildado de inconstitucionales preceptos de los Estatutos, aprobados al margen
de lo previsto en el artculo 151 de la Constitucin, que
contienen competencias de desarrollo legislativo de bases

239

Cfr. L. MARTN REBOLLO (dir.), El futuro , pp. 37-38.

157

158

JOS LUIS MEILN GIL

estatales. Desde luego, el Tribunal Constitucional no pudo


pronunciarse sobre ello porque, como se dijo anteriormente, quienes tenan legitimacin para impugnarlos, por razones obvias, no lo hicieron. Por lo que se refiere a produccin de carcter cientfico es una respetable opinin
personal240.
Lo de menos es que se evite que esas competencias estatales, inconstitucionalmente transferidas o delegadas, se
integren en los Estatutos y sean, por tanto, revocables.
Porque no es verosmil de hecho tal revocacin y porque
terminarn integrndose en ellas. La realidad ha confirmado ambas afirmaciones y tambin que, en contra del carcter excepcional sustentado en el punto 8 de los posibles
acuerdos polticos, se ha hecho un uso normal del artculo
150,2 haciendo innecesario, en cambio, el artculo 150,1,
no utilizado, que permite a las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, atribuir a todas o a alguna de
las Comunidades Autnomas dictar normas legislativas,
en el marco de principios, bases y directrices fijados por
una ley estatal.
En 1990, el presidente de la citada comisin de expertos
ha llegado a sostener que las competencias transferidas o
delegadas utilizando el artculo150.2 de la Constitucin
son paraestatutarias. Las leyes aprobadas para ello son
instrumentos efectivos de mejora y ampliacin del sistema
autonmico, cuya permanencia no queda sometida a la
simple y desnuda discrecin del Estado; dicho en otras

240

En la bibliografa recogida en el libro citado en la nota precedente


no figura mi libro La ordenacin , publicado en Tecnos, Madrid,
1988, con tesis opuesta.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

159

palabras, la revocacin ha de ser motivada, pero la vocacin es de permanencia por ms que se aada que debe
mantenerse viva la reivindicacin de la reforma de los
Estatutos. Sobre lo que ha ocurrido, los pactos de 1992,
que se mencionan ms adelante, son elocuentes.
Admitida la generalidad de la Asamblea Legislativa, las
propuestas que se realizan para su composicin, periodicidad y retribuciones en el informe merecen el juicio de benemritas. Podran sintetizarse castizamente por seguir el
tambin castizo caf para todos, en que sean pequeas,
trabajen poco y sus miembros cobren poco, solo por dietas
y no sueldos fijos241. Dotadas todas las Comunidades de
Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y, aunque en
el informe no se diga, de Tribunal Superior de Justicia,
resulta difcil que no intentasen convertirse en una suerte
de mini-Estados como un sector critica ahora, reproduciendo esquemas organizativos de la Administracin del
Estado242. Pero esta cuestin y anejas relativas a evitar
la burocratizacin de las Comunidades Autnomas o que
a la antigua centralizacin estatal sucediera una nueva
centralizacin regional243, queda fuera del objeto de este
trabajo, aunque la generalizacin, tal como se entiende en
el Informe, no ayuda a ese laudable propsito como la
realidad ha demostrado.

241

En expresiones correctas se contiene en el punto 12 de los posibles


acuerdos polticos. Tambin p. 25.
242
Informe , p.24
243
Informe , p.25.

159

160

JOS LUIS MEILN GIL

3.3. Acuerdo poltico y LOAPA


Las propuestas de los expertos deberan articularse en
unos pactos polticos y una ley orgnica de ordenacin del
proceso autonmico244. As se hizo en 1981. El acuerdo
poltico se hizo entre UCD y PSOE. Como significativamente se haba dejado escrito en el informe de los expertos, se trataba de acuerdos polticos inicialmente no legalizados para la elaboracin, aprobacin y aplicacin de los
Estatutos de Autonoma. En efecto, existan pactos entre
los citados partidos para unos Estatutos que haban seguido una va que no permita tener ni competencias mximas
desde el inicio, ni contar con Asamblea Legislativa. Haba
que legalizar esas iniciativas acordadas. Ese fue uno de
los cometidos de la Comisin de Expertos cuyo informe
viene a reconocer que es de parte, como ocurre frecuentemente en la vida profesional.
Era bastante previsible que ni la idea de la Comisin de
Expertos, ni su informe y, por tanto, el pacto fuese aceptada por los nacionalistas vascos y catalanes. Tampoco lo
suscribieron ni el Partido Comunista ni Alianza Popular.
Por lo que se refiere a lo que sera la LOAPA, el informe
dej expresa constancia de que no se trata de una ley que
interfiera el proceso autonmico -eso se haba dejado a los
pactos polticos- o que limite la libertad de autodisposicin de los territorios interesados en acceder a la autonoma245. Sera una norma interpretativa, que como ley
orgnica tendra como consecuencia que su contenido no

244
245

P. 40.
P. 41.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

161

sea revisable por leyes estatales ordinarias, ni tampoco por


leyes de las Comunidades Autnomas, sino que se imponga a estos legisladores. Sobre l la Comisin no dudaba
que un eventual enjuiciamiento de la misma por la jurisdiccin constitucional sera positivo246. La presuncin,
como se ver, no se cumpli.
Como haba ocurrido con los pactos, la fase final de las
negociaciones se llev a cabo por Gonzlez, Guerra, Martn Villa, Arias Salgado y Calvo Sotelo, que declarara
ms tarde que esa negociacin estrope tcnicamente el
texto que nos haba propuesto la Comisin Enterra247.
Se trataba de abordar el rgimen jurdico de las decisiones de las Comunidades Autnomas y sus relaciones con
el Estado que se refiere fundamentalmente a la cuestin
competencial. No es ahora del caso hacer una exposicin
amplia del tema, del que me he ocupado en otro lugar248.
Para lo que se est tratando, bastar con algunas observaciones que conectan con la concepcin general del Estado
autonmico que maneja la Comisin.
El informe refleja un recelo respecto de los Estatutos
aprobados249, configurndolos como reductos exentos o
excluyentes, en torno a los cuales se levantar una barrera
impermeable al mundo exterior justificada en la autosuficiencia de cada Comunidad Autnoma250, para concluir,
en un razonamiento no exento de maniquesmo, en la ne-

246

P. 44.
Cfr. Memoria , p. 115.
248
Cfr. La ordenacin jurdica , pp. 55-132.
249
P. 35.
250
P. 36.
247

161

162

JOS LUIS MEILN GIL

cesidad de la participacin y la cooperacin251, en contra


de un presunto giro en la aplicacin de la Constitucin que
consagrara la supuesta primaca del Derecho de las Comunidades Autnomas252.
Por ello, no es de extraar que la almendra del informe se
refiera a las competencias exclusivas que en la ley propuesta deberan facilitar la reduccin de excesos semnticos a que ha dado lugar el empleo impreciso tanto en la
Constitucin, como en los Estatutos de Autonoma de la
citada expresin253. Es cierto que hubo, y lo que es peor,
ms tarde el Tribunal Constitucional consagrara, excesos
semnticos, condicionados por el consenso forzado por las
reivindicaciones nacionalistas en la elaboracin de los dos
primeros Estatutos, pero permitan una interpretacin
dogmtica correcta254. El informe llega a conclusiones que
rebasan el marco constitucional255.
La clave de bveda de la propuesta consiste en la interpretacin que se realiza del artculo 149.3 de la Constitucin,
que para la Comisin de Expertos exige conceder la primaca estatal que recaiga sobre cualquiera de las materias
enumeradas en el propio artculo 149, cuyo anlisis

251

Ibidem.
P. 37.
253
P. 45.
254
Cfr. J.L.MEILN GIL, La ordenacin jurdica , pp.64-72.
255
Las dudas acerca de la inconstitucionalidad de lo que sera la LOAPA puede explicar el abandono de los comunistas del acuerdo anterior;
dudas que, al parecer, tuvieron Guerra y Martn Villa: y que esa mezcla de soberbia e ingenuidad con que suelen actuar los tcnicos acall
desde la competencia. Cfr. MARTN VILLA, op. cit., p.194. Cfr. F.J.
GARCA CONDE, op. cit. loc. cit., pp. 410-411.
252

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

163

arroja inequvocamente el resultado de que todas estas


competencias o son exclusivas o son concurrentes, pero
nunca exclusivas en las Comunidades Autnomas en el
plano legislativo256, expresin rotunda que choca con el
reconocimiento explcito, aunque de pasada, de tales competencias poco prrafos ms adelante257. Vena a continuar, en cierto sentido, intentos anteriores de limitar el
alcance de las potestades de las Comunidades Autnomas
durante la procelosa tramitacin del Estatuto de Galicia258,
la propuesta de leyes sectoriales o leyes delimitadoras de
competencias concurrentes del Estado y de las Comunidades Autnomas que seran de aplicacin a todas ellas propuestas por el Ministro Prez-Llorca en el debate de la
mocin de confianza planteada por el Presidente Surez.
Sobre estas bases dogmticas y no precisamente neutrales,
los autores del informe propusieron la Ley Orgnica de
Armonizacin del Proyecto Autonmico (LOAPA). El 15
de septiembre de 1981, el presidente del Congreso de los
Diputados, Landelino Lavilla, ordenaba la publicacin de
una comunicacin del Gobierno sobre la necesidad de dictar una ley de armonizacin del proceso autonmico y el
proyecto correspondiente. Apareci en el Boletn del da
21. Contra la LOAPA interpusieron recurso los Gobiernos
y Parlamentos vasco y cataln y cincuenta diputados de las

256

P. 47.
P. 50: Cuando las potestades legislativas de stas son de carcter
exclusivo.
258
Rechazada en ponencia un artculo 37,4, se incluy una disposicin
transitoria tercera 2 que vena a corresponder con el artculo 28,1 de la
LOTC. Cfr. J.L. MEILN GIL, El Estatuto gallego
257

163

164

JOS LUIS MEILN GIL

Cortes Generales259. A ttulo personal present enmiendas


al proyecto que finalmente no vot260. Conviene hacer
notar que el Partit dels Socialistes de Catalunya se haba
opuesto a la LOAPA, por la importancia que han tenido
los socialistas catalanes en el itinerario de la cuestin autonmica que perdura en la actualidad. Tambin ha de
subrayarse la posicin de Alianza Popular que se abstuvo
y que tantos rditos electorales le dara a costa del hundimiento de UCD. Por aquel entonces haba ya recalado
Miguel Herrero en Alianza Popular261. Sera declarada
inconstitucional precisamente en este ncleo central que la
justificaba fundamentalmente262, pese a que comentaristas

259

No interpusieron recurso ni la Xunta de Galicia, presidida por Fernndez Albor, de Alianza Popular, ni por el Parlamento de Galicia,
presidido por Antonio Rosn de UCD y del que formaban parte algunos miembros de Realidade Galega que se haban pronunciado contra
la primera redaccin del proyecto de Estatuto de Galicia aprobado en
el trmite correspondiente en la comisin del congreso de los diputados.
260
La transcripcin de las enmiendas y de mis intervenciones en defensa de ellas, en J.L. MEILN GIL, Galicia, siempre, Ed. do Castro, A
Corua, 1990, pp. 139-157. Como consecuencia de ellas, fui cesado
como presidente del Banco de Crdito Agrcola. Cfr. J.L MEILN
GIL, La construccin, p. 252.
261
Cfr. Memoria , p. 241.
262
En el sentido del texto me pronunci en mi intervencin en la Comisin Constitucional, en la sesin del 27 de mayo de 1982 [Diario de
Sesiones del Congreso de los Diputados, 88 (1982). pp. 3.919 ss.]: El
precepto hay que interpretarlo [me refera al artculo 4 en relacin con
el 1.o] con todos los antecedentes histricos []. Este no es ms que la
fase final de una serie de intentos, de los cuales todos tenemos constancia, para tratar de ordenar un caos, una situacin que se juzga catica, del proceso autonmico. El Sr. CARRO MARTNEZ, en la misma
sesin, opin que es el artculo clave, el artculo fundamental donde
radica la esencia, el meollo de toda la Ley (Diario , p. 3.926). En el

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

165

implicados cientficamente en el Informe hayan pretendido


minimizar esa declaracin del Tribunal Constitucional263.
En sntesis, la articulacin legal se mont sobre los artculos 1 y 4 del proyecto. En el 1,1 se deca: En las materias
que sean de exclusiva competencia de las Comunidades
Autnomas por no incidir en los mbitos que la Constitucin reserva al Estado, el Gobierno y las Cortes Generales
no podrn interferir el libre ejercicio por las Comunidades
Autnomas de sus facultades legislativas o ejecutivas fuera de los casos previstos en la propia Constitucin y que
en estricta aplicacin de la misma se regula en los artculos siguientes.
Y el artculo 4 dispona: Las normas que el Estado dicte
en el ejercicio de las competencias que le reconoce el artculo 149.1 de la Constitucin prevalecern, en todo caso,
sobre las normas de las Comunidades Autnomas, cual-

mismo sentido el Sr. ROCA I JUNYENT (p. 3.912). En la doctrina,


contundentemente, J. LEGUINA VILLA, Escritos sobre autonomas
territoriales, Madrid, 1982, p. 192. Tambin crtico respecto de la
iniciativa se haba manifestado, desde una perspectiva poltica, el honorable J. TARRADELLAS, El ttulo octavo de la Constitucin y el
problema de las autonomas, en Lautonomia de Catalunya, Madrid,
1981 p. 129.
263
Cfr. S. MUOZ MACHADO, La interpretacin , pp. 143-144;
L. PAREJO, Algunas reflexiones (a la altura de 1983, el ttulo
primero del proyecto era rigurosamente innecesario ya); T.R. FERNNDEZ, Los derechos histricos de los territorios forales, Madrid,
1985, p. 121, por nota. Y finalmente, E. GARCA DE ENTERRA, El
futuro, loc. cit., pp. 463-468, recordando que cessante ratione legis
cessat lex ipsa, reconoce que la sentencia, discutible en un plano
tcnico, permite atribuir al Tribunal Constitucional un rotundo acierto poltico, en un elogio realmente paradjico.

165

166

JOS LUIS MEILN GIL

quiera que sea la denominacin de las competencias que a


stas atribuyen sus Estatutos.
El mecanismo era bastante simple, como se deduce del
cotejo de ambos preceptos. Las competencias exclusivas
de las Comunidades Autnomas se definan por no incidir en los mbitos que la Constitucin reserva al Estado
(art. 1,1). Estos venan a equivaler a aquellos sobre los que
el apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin reconoce
que el Estado tiene competencia exclusiva; de ah la primaca del Derecho del Estado en el ejercicio de esas competencias sobre las normas de las Comunidades Autnomas en todo caso, ya que stas no prevean el ejercicio de
competencias exclusivas de las Comunidades Autnomas
por la definicin del artculo 1264. De ese modo, la referencia del artculo 149,3 a las competencias exclusivas de las
Comunidades Autnomas se respetaba formalmente, pero
el precepto quedaba vaco de contenido, ya que no contaba
con materias a las que pudiera referirse.
264

El precepto chocaba frontalmente con los artculos 21 del E.A.P.V.,


26 del E.A.G., 38 del E.A.C., 10 del E.A.A., en los que se reconoca
que en materia de competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma,
el Derecho emanado del Pas Vasco, el Derecho cataln, el Derecho
propio de Galicia, el Derecho propio de Andaluca, es aplicable en su
territorio a cualquier otro. La pretensin de generalidad en la prevalencia el Estado haca necesario erosionar hasta cero la existencia de
competencias exclusivas de la Comunidad autnoma. Como qued
claro en el debate, el artculo coincida con una enmienda presentada
por el profesor LPEZ ROD, en la que se propona que la legislacin
estatal prevaleciese en todo caso sobre la autonmica (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 91 de 16 de junio de 1978) y rechazada, interviniendo en contra de ella, el diputado Peces-Barba,
como record oportunamente el Sr. ROCA I JUNYENT (cfr. Diario de
Sesiones , 87, p. 3.913).

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

167

No se negaba expresamente la existencia de tales competencias exclusivas, sencillamente quedaba hueca, sin posibilidad real de aplicacin, como un cuchillo sin mango ni
hoja.
Los distintos afeitados que se hicieron en ambos preceptos
a lo largo de la tramitacin del proyecto no afectaron a la
sustancia de los mismos; les hicieron perder la coherencia
que, al menos, tenan en el proyecto265.
Tan es as que los grupos parlamentarios mayoritarios,
suscriptores de los pactos autonmicos, no aceptaron una
enmienda que pretenda referir el artculo 4 de la LOAPA
al 149 de la Constitucin en general y no solo a su apartado 1266. Y se comprende, porque tal referencia supona la
apreciacin del apartado 3 de este artculo, con lo que ciertamente no se aada innovacin alguna.
Para decirlo con palabras del propio Tribunal Constitucional, el legislador estatal no puede incidir con carcter
general en el sistema de delimitacin de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autnomas sin una
previa previsin constitucional o estatutaria. El fallo del
265

En ese sentido, mi intervencin en loc. cit., p. 3.920: suprimido el


inciso por no incidir en los mbitos que la Constitucin reserva al
Estado, afirm deja de tener consistencia el actual texto del artculo
4. Porque es () falsamente interpretativo, por defecto y por exceso.
Por defecto, porque, si se quiere entender las Competencias del Estado
del artculo 149,1 sin ms, estamos, sencillamente, haciendo una repeticin, incurriendo en una tautologa. Si lo que se pretende es innovar
el ordenamiento, creo que estamos innovndolo heterodoxamente.
266
Enmienda presentada por el diputado Sr. ROCA I JUNYENT (Diario , p. 3.914). En ese sentido mi intervencin en la Comisin Constitucional (Diario , 86, de 26 de mayo, p. 3.871).

167

168

JOS LUIS MEILN GIL

Tribunal es meridiano: el proyecto de Ley Orgnica de


Armonizacin del Proceso Autonmico no puede promulgarse como ley orgnica ni tampoco como ley armonizadora. El fallo fue adoptado por unanimidad.
La sentencia es la 76/1983, de 5 de agosto. Por expresa
voluntad de los promotores de la LOAPA se haba acordado que la ley no entrase en vigor hasta despus de haberse
pronunciado el Tribunal Constitucional. No deja de tener
inters cmo lo describe el propio Presidente Calvo Sotelo: pasndome un poco decidi de acuerdo con Felipe
Gonzlez, urgir la ltima palabra del Tribunal Constitucional. Sin duda estaba convencido que la auctoritas
comprometida del presidente de la Comisin de Expertos
no pona en riesgo la constitucionalidad de la ley. El lder
socialista, en el debate parlamentario propuso al Gobierno
que tenga paciencia de empezar a aplicar esta ley a partir
de la resolucin del Tribunal Constitucional, porque va a
haber una clara voluntad de acudir a l267.
As fue, ya que cincuenta diputados interpusieron recurso
de inconstitucionalidad. El Tribunal estaba presidido por
Garca Pelayo. Quiz el secretario General del PSOE tuviera mejor informacin que el presidente del Gobierno,
quiz estaba condicionado por el Partit dels Socialistes de
Catalunya, como le ha ocurrido tantas veces al PSOE. El
dato es que se present el recurso y que el Tribunal Constitucional declar inconstitucional el proyecto de la LOAPA como ley orgnica, y como ley de armonizacin a lo
que se refera el Ttulo I anulado en lo fundamental.

267

Cfr. L. CALVO SOTELO, Memoria , p. 116.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

169

El resultado adverso del Tribunal fue exhibido por sus


promotores polticos y, aunque resulte sorprendente, tambin por los expertos juristas, como un triunfo, cuyas palabras, y muy especialmente las del presidente del Gobierno, Calvo Sotelo, cargadas de displicencia, traducen
una superficial explicacin irnica del fallo como una
pugna entre constitucionalistas y administrativistas. Lo
anulado por el Tribunal Constitucional -ya no haca falta, se dice con satisfactoria suficiencia- ha tenido ventajas
polticas porque la norma, incorporada a las disposiciones
autonmicas de los doce Estatutos elaborados durante mi
Presidencia, hubiera resultado para los nacionalistas intilmente molesta268. Para concluir, con satisfaccin del
deber de Estado cumplido: La LOAPA, en suma, jurdicamente vulnerable y vulnerada, fue polticamente saludable, y contribuy a la salud de Espaa de las Autonomas,
enferma de ambigedades, de indefinicin y de sacralizacin antes de la Ley, algo ms sana desde entonces y definitivamente trazada269. Habra que preguntarse por qu y
para qu se haba elaborado, con la parafernalia previa de
una Spanish Comission.
Lo que se afirma como consecuencia de la LOAPA no lo
fue de ella, como se ha dicho y repetido, incluso acudiendo a la figura del Cid que ganaba batallas despus de
muerto. Lo que pretenda fundamentalmente la LOAPA no
es lo que ha quedado en la ley 12/ 1983, de 14 de octubre,
del Proceso Autonmico, como puede comprobarse leyendo los enunciados de sus ttulos de carcter administrati-

268
269

Ibidem, p.117.
Ibidem, pp.118-119.

169

170

JOS LUIS MEILN GIL

vo270. Ese gran cambio de la Constitucin por lo que se


refiere a las autonomas es consecuencia del pacto poltico
del Gobierno de Calvo Sotelo y el PSOE de Felipe Gonzlez-Alfonso Guerra. Ni en el apartado IV del Informe de
los expertos relativo al contenido de una posible ley orgnica de ordenacin de del proceso autonmico, ni en el
proyecto de la LOAPA existe mencin alguna a la estructura institucional de las Comunidades Autnomas, y en
concreto, a que las Comunidades pendientes de aprobar
sus Estatutos tuviesen Asamblea Legislativa sin seguir el
procedimiento del artculo 151 y que pudiesen acceder de
inmediato al mximo de competencias orillando el artculo
148.
La LOAPA no legaliz el pacto. El acuerdo informal entre
UCD y PSOE exista y se formaliz en 1981 durante el
Gobierno de Calvo Sotelo. Sobre su realizacin en contra
de la Constitucin, sobre la vulneracin de los artculos
correspondientes me he pronunciado con anterioridad y a
ello me remito. La LOAPA no es una coartada para la prepotencia del pacto, que revela la impotencia del Tribunal
Constitucional para enfrentar esas situaciones, como ocurri tambin con la iniciativa andaluza. Contra la LOAPA,
pudieron interponer recursos los Parlamentos y Gobiernos
vasco y cataln porque afectaba a sus Estatutos.
La LOAPA y sus expertos proponentes queran incidir en
la racionalizacin del rgimen de las competencias estata-

270

Comunidades Autnomas y Diputaciones Provinciales; Rgimen


General de las Administraciones de las Comunidades Autnomas;
Transferencias de servicios; De la reforma de la administracin del
Estado; De la Funcin pblica.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

171

les y autonmicas. El informe contiene apenas una referencia a la utilizacin del artculo 144 por razones de inters general, que no era estrictamente necesario recordar, y
que corresponde a una previsin del constituyente adelantada en su momento. Que la generalizacin de las Asambleas Legislativas no tuvo que ver con la LOAPA se evidencia en que el informe de los expertos dice, en relacin
con los Estatutos pendientes, que las propuestas que se
hacan sobre la cuestin no pueden tener un reflejo concreto en normas estatales, sino que deben articularse como
pactos polticos271.
Lo cierto es que el cambio del diseo autonmico previsto
en la Constitucin qued consumado volvindose al del
anteproyecto en lo esencial, con vulneracin concreta de
los artculos de aquella, como se ha razonado y habr ocasin de insistir en virtud de nuevos testimonios. El modelo
de esa manera establecido sera confirmado con nuevo
pacto en 1992, esta vez entre el PSOE y el PP y ha durado
hasta la actualidad, con sucesos significativos a los que se
aludir ms adelante.
El consenso constituyente ha desaparecido. De los pactos
han quedado fuera los partidos nacionalistas. Los vascos
tienen un elemento diferencial, al amparo de la disposicin
adicional primera de la Constitucin. La ltima muestra es
la ley 7/2014, de 21 de abril, por la que se modifica la ley
2/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto
Econmico con la Comunidad Autnoma del Pas Vasco.
Los catalanes han ido participando en el sistema aprovechando las minoras parlamentarias de los gobiernos en el

271

Informe, p. 57.

171

172

JOS LUIS MEILN GIL

poder para conseguir contrapartidas. De alguna manera las


reformas del sistema financiero autonmico han respondido a apremios de Catalua. En la retaguardia dialctica
han conservado un argumento difcilmente discutible: el
Estado autonmico actual no es el que ellos aprobaron al
refrendar la Constitucin. A la hora de reclamar lealtad
constitucional no habr que olvidarlo, aunque no justifique
su falta al plantear de un modo unilateral y en una situacin de crisis la iniciativa secesionista.
3.4. Los pactos de 1992: el culmen de la desviacin del
diseo constitucional
Unos nuevos acuerdos autonmicos, esta vez del PSOE,
en el Gobierno y el Partido Popular, liderado por Aznar,
en que se haba reconvertido la antigua Alianza Popular,
de 28 de febrero de 1992, llevaron a cabo una homogeneidad competencial que completa la institucional operada en
1981272. Es el culmen de la desviacin del itinerario autonmico. Los pactos se tradujeron en la ley orgnica
9/1992, de 23 de diciembre. Como se dice en la Exposicin de Motivos se trata de equiparar sustancialmente las
competencias de las Comunidades Autnomas del artculo
143 con aquellas cuyos Estatutos han sido elaborados de
acuerdo con lo establecido en el artculo 151,2 de la Constitucin. La homogenizacin se realiza hasta el extremo
de considerar el total del conjunto de materias que aparecen mencionadas en los Estatutos con independencia de
aparezcan en uno o en varios.

272

Cfr. M. MEDINA GUERRERO, La ampliacin , pp. 85 y ss.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

173

Para justificar la medida poltica de dar satisfaccin a las


aspiraciones de asuncin de nuevas competencias que
excedan de las previstas en el artculo 148, el artculo 1
declara que el objeto de la ley es, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 150,2 de la Constitucin, transferir
competencias de titularidad estatal a diversas Comunidades Autnomas, entre ellas competencias exclusivas, de
desarrollo legislativo y ejecucin o de ejecucin. Cualquiera que sea la aproximacin a lo que se entienda como
competencia, es evidente que la transferencia de competencias exclusivas del Estado excede clamorosamente de
las facultades que permite el artculo 150,2 de la Constitucin.
Ha de hacerse notar que no se utiliza la palabra delegar
y, aunque desde un punto de vista terico podra considerarlo irrelevante, puede entenderse aquella preferencia
porque evita la posibilidad de la revocacin. En todo caso,
se manifiesta la finalidad de incorporar las competencias
transferidas en los Estatutos de Autonoma, para lo cual
las formas de control previstas en la ley quedarn sin efecto al producirse la citada incorporacin. Se consuma as el
criticado blindaje de las competencias que las Comunidades haban asumido al margen de los Estatutos. Para eso
vali la utilizacin espuria del artculo 150,2 de la Constitucin.
Todo ello contrara lo establecido en la Constitucin; pero
el legislador justifica que la respuesta a esa necesidad de
aumentar competencias de las Comunidades Autnomas
ms all de las permitidas por la Constitucin, no establecida directamente en el Ttulo VIII de la Constitucin,
se ha concebido siempre como una cuestin que afecta a la
173

174

JOS LUIS MEILN GIL

esencia misma del Estado. Nada menos, y para ello se


acordaron los pactos entre los dos grandes partidos. Ms
bien, habra que afirmar que obedece, en el mejor de los
casos, a una concepcin del Estado que no corresponde al
que figura en la Constitucin. Es la culminacin de lo
acordado en 1981, que rebasa el respaldo doctrinal entonces suministrado273.
La obsesin por ese concepto de igualdad en la estructura
del Estado llevar a la ahora criticable igualacin por el
nivel competencial mximo reflejada en la disposicin
adicional segunda del vigente Estatuto de Autonoma de la
Comunidad Valenciana despus de la reforma efectuada
por la ley orgnica 1/2006, la popularmente denominada
clusula Camps. Su apartado 2 dice: La Comunitat
Valenciana velar por que el nivel de autogobierno establecido en el presente Estatuto sea actualizado en trminos
de igualdad con las dems Comunidades Autnomas; y
remacha el apartado 3: A este efecto, cualquier ampliacin de las competencias de las Comunidades Autnomas
que no estn asumidas en el presente Estatuto o no le hayan sido atribuidas, transferidas o delegadas a la Comunitat Valenciana con anterioridad obligar, en su caso, a las
instituciones de autogobierno legitimadas a promover las
correspondientes iniciativas para dicha actualizacin. A
eso ha llevado la separacin del diseo constitucional. Los
grandes partidos polticos deberan haberse puesto de
acuerdo desde el principio para aguantar y no estimular
presiones sociales dominadas por populismos en buena

273 Por eso se entiende la crtica de uno de sus autores Cfr. S. MUOZ MACHADO, Tratado , p.138.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

175

medida artificiales. Esa era su responsabilidad con la


Constitucin aprobada.
Contra la voluntad poltica de los dos nicos partidos que
estaban legitimados para interponer, en esa materia, un
recurso de inconstitucionalidad, no es posible hacer nada.
La Constitucin queda marginada, pro salute populi. El
caf para todos qued servido y la Constitucin ms que
descafeinada. No puede sorprender que cada Comunidad autnoma ha ido desarrollando su propio sistema institucional en imitacin del propio Estado, pero en menor
tamao. Y ste multiplicado por diecisiete, como se ha
quejado el firmante popular274.
Habra ocurrido esa deriva hacia los mini-Estados si no
se hubiesen generalizado las Asambleas Legislativas a
todas las Comunidades Autnomas y no se hubiese hecho
del artculo 150,2 un uso contrario a lo que literalmente
dice -reafirmado en los debates constituyentes, cuya utilizacin abusiva se ha estimado inconstitucional por un expresidente del Gobierno275 y acaba de reconocerse recientemente en sede doctrinal276- al sustituir facultades por

274

Cfr. J. M AZNAR, Memorias, I, Planeta, Barcelona, 2012, p. 109.


El propio Aznar en su voto particular en el Consejo de Estado al
informe sobre posible reforma de la Constitucin se manifiesta en el
sentido de que el proceso de revisin estatutaria lejos de limitar el
juego del principio dispositivo, lo extiende fuera de su mbito
mediante el recurso, a mi juicio, abiertamente inconstitucional, de las
previsiones del artculo 152. Cfr. El informe , p. 263.
276
Cfr. R. L. BLANCO VALDS, El laberinto , p. 241. No obstante
referir que la transferencia o delegacin es de facultades, de inmediato
se prescinde de ello para dar por sobreentendido que se trata de competencias al sentenciar que ese disparatado artculo 150,2 establece ni
275

175

176

JOS LUIS MEILN GIL

competencias, atribuyendo a ese precepto introducir cambios sin seguir el procedimiento de reforma de la Constitucin? La doctrina expuesta en apartados anteriores fij
la atencin en el sintagma por su propia naturaleza, para
subrayar el carcter limitador del precepto. Es correcto,
pero no lo es referirlo a competencias.
Habr que interpretar en conjunto los preceptos de la
Constitucin. Es imposible que un precepto de la Constitucin suponga una reforma de la misma. Podr razonarse
su inutilidad, su inconveniencia277 o su carcter excepcional o singular. El problema se plantear, si acaso, en su
aplicacin y en sta por una lectura que el precepto no
permite, como se expuso en otro apartado. Lo que ha supuesto una reforma patente, no encubierta, de la Constitucin ha sido su utilizacin por UCD, PSOE y PP al servicio de la generalizacin uniforme del modelo autonmico
previsto en la Constitucin.
Entre 1996 y 1999, ya con el PP en el Gobierno, se realizaron nuevas e importantes reformas en los Estatutos de
las Comunidades constituidas por la va del artculo 143
ms, ni menos que una va para alterar el orden de atribucin de competencias que se deriva de la Constitucin sin seguir el procedimiento
de reforma que esa determina.
277
Resulta inslito que un actor tan distinguido en el proceso constituyente, como Alfonso Guerra, que acord con el Partido Nacionalista
Vasco y UCD la enmienda por la que se introdujo el citado artculo y
que conoce su literalidad y la explicacin dada en el Congreso pueda, a
posteriori, afirmar que lo haba combatido porque era un caso inslito
en una Constitucin: abre un va de reforma constitucional por la puerta de atrs, de manera que las competencias del Estado pueden no ser
del Estado, sin atender a las reglas de reforma de la Constitucin, cit.,
en R. L. BLANCO VALDS, El laberinto ..., p. 241.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

177

que, en algunos casos llegaron a tener, temporalmente,


ms competencias, por ejemplo, que Galicia278. Como ha
sido observado con agudeza, despus de diferenciar tanto
en las vas de acceso a la autonoma, se ha acabado llegando a la misma solucin para todas las Comunidades
Autnomas279. Se acepta como un hecho consumado: la
generalizacin autonmica es ya un camino, en la prctica,
sin retorno posible tras la aprobacin de diecisiete Estatutos, se deca al comienzo de este siglo280.
Que no corresponde a lo previsto ha quedado expuesto con
reiteracin. Sobre la cuestin fundamental de la orientacin constitucional que aqu se est tratando se ha pronunciado un catedrtico, miembro del Tribunal Constitucional
con estas palabras: no conviene olvidar que la Constitucin no reconoci (artculo segundo) el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones porque hubiera que
reconocer un problema de integracin en las regiones, sino
porque ese problema donde exista era en las nacionalidades. Despus el desarrollo autonmico, orientado desde un
entendimiento ms administrativista que constitucionalista
de la estructura del Estado, hizo tabla rasa de la distincin
expresada en el artculo segundo de la Constitucin, extendi el trmino nacionalidades a otras comunidades dis-

278
Utilizando, una vez ms, el artculo 150,2 por ley orgnica 6/1999
se le transfirieron competencias en materia de ordenacin del crdito,
banca y seguros.
279
J. PREZ ROYO, Desarrollo y evolucin del estado autonmico:
el proceso estatuyente y el consenso constitucional, en El funcionamiento del Estado autonmico, INAP, Madrid, 67.
280
J. GARCA ROCA, A qu llamamos hechos diferenciales?, en
Cuadernos de Derecho Pblico, num. 11 2000, p. 83.

177

178

JOS LUIS MEILN GIL

tintas de Catalua, Pas Vasco y Galicia y se decant por


un sistema de generalizacin territorial autonmico281.
Que el resultado de las decisiones polticas adoptadas hayan conducido o no en la prctica a un sistema federal no
es una cuestin a discutir en este momento. Lo que s parece procedente sostener es que no deriva del texto constitucional aprobado, ni de una reforma constitucional tal
como la prev la Constitucin. La generalizacin de las
competencias de las Comunidades Autnomas tendra el
mismo significado y consecuencias si no se hubiesen generalizado las Asambleas Legislativas? La distribucin
de competencias entre Estado y Comunidades Autnomas
hubiera sido la misma si se hubiese aplicado el artculo
150,2 de acuerdo con su redaccin literal?
4. El intento de constitucionalizar la uniformidad. El
dictamen del Consejo de Estado
Por acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de
2005 se solicit informe del Consejo de Estado sobre la
posible reforma de la Constitucin espaola sobre cuatro
puntos, uno de los cuales era la inclusin de la denominacin de las Comunidades Autnomas, siendo los otros la
supresin de la preferencia del varn en la sucesin al
trono, la recepcin en la Constitucin del proceso de construccin europea y la reforma del Senado.

Cfr. M. ARAGN REYES, Problemas actuales de la organizacin


territorial del Estado, en Revista de Estudios Polticos, num. 102,
1998, pp. 170-171.

281

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

179

La enumeracin conjunta de esas cuestiones, aunque distintas, tiene inters porque la reforma, al menos, de la segunda exigira un procedimiento reforzado, con referndum de relevancia poltica que no es necesario subrayar. Y
eso, con independencia de que la eventual inclusin de la
denominacin de las Comunidades Autnomas no implicase la reforma del artculo segundo de la Constitucin
que exigira el mismo procedimiento reforzado.
Cuestin relacionada con el Estado autonmico es indudable la posible reforma del Senado, definido en la Constitucin como Cmara de representacin territorial (artculo
69,1) y que, en realidad, ha quedado configurado como
una Cmara de segunda lectura, sin que conste justificacin en el proceso de elaboracin de la Constitucin282.
Ha de subrayarse que se trat de una iniciativa unilateral
del primer Gobierno socialista presidido por Rodrguez
Zapatero y, por tanto, sin un previsto acuerdo parlamentario suficiente para que fuese realidad la reforma de la
Constitucin. Que no exista qued de manifiesto en la
intervencin que realiz Aznar y el voto particular sobre el
proyecto de informe del Consejo en su condicin de
miembro vitalicio del mismo por su condicin de expresidente del Gobierno.
La consulta, por lo que se refiere a la cuestin autonmica,
parte de que el Estado de las Autonomas, inacabado en

282

Sobre ese cambio del Senado, que no resulta conforme con su autodefinicin, solo puedo aportar que me lo comunic Fernando Abril en
casa de Prez-Llorca, despus de haberme localizado en el aeropuerto
de Barajas en un tiempo en el que no existan mviles.

179

180

JOS LUIS MEILN GIL

su diseo constitucional, se ha articulado, desarrollado y


convertido en una realidad283. El Tribunal Constitucional
habra resuelto los desfases producidos por no haber regulado la Constitucin ms que las piezas fundamentales,
pero esos cambios no encuentran todava reflejo en la
letra de la Constitucin. Estamos ante una realidad admitida, sin cuestionar el cmo se ha llegado a ella. Una realidad que, como se ha razonado ampliamente con anterioridad, no es conforme al concreto diseo constitucional.
El propio Gobierno al asumir esa realidad, cuya constitucionalidad no cuestiona, no deja sin embargo de reconocer
que las ciudades de Ceuta y Melilla se configuraron como entes locales con un rgimen jurdico especial prximo
ejecutivamente al de las Comunidades Autnomas , si
bien no se haba seguido el cauce previsto en la disposicin transitoria 5 de la CE, se les conceda un Estatuto de
Autonoma, lo que les aseguraba un adecuado nivel de
competencias. Los acuerdos interpartidistas se plasmaron
en las leyes orgnicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo.
Si se trae a colacin, no es porque haya sido aplicada de
modo incorrecto la disposicin transitoria quinta, que remite al artculo 144 de la Constitucin y puede acogerse,
por tanto, a la sustitucin de la iniciativa de las corporaciones locales, sino porque los Estatutos de Autonoma de
esas ciudades no tienen Asamblea Legislativa. No tendran
por qu tenerla; pero eso va en contra de la generalizacin
acordada en su da por los pactos de 1981 y que se asume

283

Las referencias se toman de El informe del Consejo de Estado sobre


la reforma constitucional, Consejo de Estado y CEPC, Madrid, 2006,
pp. 124 y ss.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

181

en la solicitud del Gobierno al hablar con carcter general


de los Parlamentos territoriales como hacedores, junto a
las Cortes Generales y el Tribunal Constitucional del actual Estado de las Autonomas.
La exposicin del porqu de la peticin del Gobierno es
deudora inequvoca de una corriente doctrinal, a la que
alude, y de las decisiones polticas de los pactos autonmicos partidarios de 1981 y 1992. La idea obsesiva sobre
las competencias y la equiparacin de todas las Comunidades planea en la solicitud del informe, como sucedi en
los referidos pactos autonmicos. El gobierno toma partido sobre el significado del gradualismo competencial en la
Constitucin: si era meramente transitorio o si por el contrario, era un elemento inherente a la constitucin territorial del Estado.
Como ha habido ocasin de exponer con anterioridad, es
una disyuntiva saducea. La alternativa no se plantea
entre las competencias entendidas por materias en las que
recaen. La diferencia proviene del procedimiento seguido
para la constitucin de las Comunidades Autnomas y en
ese sentido es inherente a lo determinado en el artculo
152 y concordantes de la Constitucin, sobre lo que se
volver con ocasin del anlisis de las competencias y su
distribucin.
En el fondo, detrs de la tambin idea reiterada de superar la apertura inicial del modelo de descentralizacin
poltica establecido por el constituyente, concretada en la,
no menos reiterada, de cierre del mapa autonmico, con
la pregunta sobre cmo incluir en la Constitucin la mencin expresa e individualizada de las Comunidades Autnomas y las dos Ciudades Autnomas, se encuentra la
181

182

JOS LUIS MEILN GIL

constitucionalizacin de la existencia de las Comunidades


Autnomas, tal como ahora se encuentran instituidas. No
se tratara, ciertamente, de un innecesario ejercicio de
estilo. Como se encarga de aclarar el Gobierno, las Comunidades Autnomas ya no sern una posibilidad constitucional, sino sujetos polticos pertenecientes a la Constitucin misma.
De entrada, podra quedar sin sentido el principio dispositivo del artculo 2 en cuanto a la autonoma configurada
como derecho y, sobre todo el artculo 143 as como el
sintagma que se constituyan, una vez que se ha ejercido
el derecho a constituirse en comunidad autnoma por todos los territorios que en teora pudieran ejercerlo. Y por
la misma razn cabra incluir en esa obsolescencia el artculo 151 y el artculo 144, quedara tambin zanjada la
cuestin de las ciudades de Ceuta y Melilla y quedara
fuera la eventualidad de una solucin para Gibraltar, as
como las disposiciones formalmente transitorias primera,
segunda, tercera, quinta, sexta y sptima.
No es cuestin de examinar detenidamente el informe del
que en este asunto fue ponente, en la comisin de estudios
formada al efecto, el propio presidente, Catedrtico de
Derecho constitucional y ex Magistrado del Tribunal
Constitucional, Francisco Rubio Llorente, cuyo trabajo, se
coincida o no con l, no parece que merezca el juicio de
consideraciones bastante entretenidas284, referidas, adems, al Consejo de Estado como institucin.

284

Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe , p.15.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

183

Siendo consejero electivo tuve ocasin de proponer enmiendas al proyecto de informe y participar en su discusin en el Pleno, dentro de los precisos lmites de su regulacin. Circunstancias imprevistas me impidieron votar el
informe, que se requera hacerlo en bloque, y adelantar un
voto particular sobre algn aspecto de lo concerniente a
las autonomas, de acuerdo con lo expresado en la enmienda correspondiente y coherente con lo que desde la
elaboracin de la Constitucin vengo sosteniendo.
Dadas las posibles derivaciones del tema, ya que se preguntaba por las consecuencias jurdicas de la citada constitucionalizacin, me manifest en el sentido de que el informe deba limitarse en lo posible a la cuestin planteada.
Alguna recepcin tuvo, en la medida en que el informe se
distingue una parte titulada Anlisis de otras cuestiones
estrechamente relacionadas con la reforma que podran ser
atendidas para completarla y reformarla.
La principal preocupacin se refera al alcance de esa pretendida constitucionalizacin de las Comunidades Autnomas. La mera constancia nominal de cada una de ellas
no ofrecera reparo insalvable, entendiendo que el derecho, una vez ejercido, no poda revocarse. Segua siendo
cuestionable si esa decisin era polticamente conveniente
o no, en tanto impeda cualquier cambio en lo establecido
y que haba venido condicionado por las preautonomas.
Solo una nueva reforma de la Constitucin la hara posible285. El problema consista en elucidar si esa constitu-

285

En sentido contrario a la pretendida constitucionalizacin se manifest el consejero Dez-Picazo porque no era absolutamente necesario.
En otro caso, se produce una cristalizacin del rango y un bloqueo de

183

184

JOS LUIS MEILN GIL

cionalizacin supona el reconocimiento constitucional de


las Comunidades tal como estaban -y estn- instituidas, es
decir, con Asamblea Legislativa.
El informe est en consonancia con la pretendida mutacin
constitucional, operada en realidad por la decisin poltica
de los pactos de 1981 y asumida por los de 1992. De ello
hay suficientes pruebas. La evidente conveniencia de que
la reorganizacin de la Administracin propia del Estado
unitario se hiciera de modo ordenado exigi el establecimiento de un calendario preciso y un diseo competencial
dotado de cierto grado de homogeneidad.
Ninguna referencia a la organizacin propia de las Comunidades a las que se aplica el artculo 152. Ninguna tampoco a la irregularidad constitucional de cmo se aprob
el Estatuto de Andaluca. Una vez que, adems de los territorios de la disposicin transitoria segunda, hicieron
uso de su derecho y que Andaluca pudo quedar como
Comunidad del mismo nivel, la libre iniciativa de las provincias para crear y definir nuevas Comunidades Autnomas qued predeterminada por el acuerdo poltico que se
plasm en los Pactos Autonmicos de 1981286.
Segn el informe, la creacin y organizacin de las dems
Comunidades Autnomas se hizo a travs del procedimiento previsto en los preceptos constitucionales cuyas
exigencias formales fueron escrupulosamente respetadas,
con lo que el territorio nacional se organiz hace ms de
las normas, porque cualquier modificacin futura tendr que ser una
modificacin de la Constitucin. El informe , p. 258. Era realmente
lo que pretenda el Gobierno.
286
El informe , p. 130.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

185

veinte aos en diecisiete Comunidades Autnomas287. La


diferencia entre las Comunidades era solo transitoria:
la creacin de Comunidades Autnomas aviv un cierto
espritu de emulacin que empujaba a unos por el mantenimiento de una singularidad que en la Constitucin era
slo temporal 288.
La argumentacin concluye con propuestas precisas que
confirman la apreciacin adelantada. El artculo 151 ha de
entenderse derogado porque sus reglas se aplican a un
supuesto irrepetible. Desaparecera no solo el procedimiento para la iniciativa autonmica sino tambin, lo cual
es de notar, la exigencia de referndum para la aprobacin
del Estatuto.
Especialmente significativo es lo que se propone acerca
del artculo clave, el 152. El apartado 1 carece de sentido
por lo antes expresado, pero el hecho de que la estructura
institucional que en l se prevea para algunas Comunidades se haya generalizado obliga, sin embargo, a mantener
su contenido en todo lo esencial. Para ello basta con suprimir el inciso que hoy restringe el mbito de la norma a
las Comunidades que alcanzaron por la va rpida el m-

Ibidem , p.128.
Ibidem , p.131. Esa opinin es frecuente en la doctrina cientfica
que entiende que el Ttulo VIII de la Constitucin se configur como
una ordenacin bsicamente procedimental de la estructura territorial
del Estado. Cfr. F. BALAGUER CALLEJN, Reformas constitucionales relativas al Ttulo VIII con la recepcin constitucional de la
denominacin oficial de las CCAA, Ibidem, p.582.
287
288

185

186

JOS LUIS MEILN GIL

ximo nivel de autonoma289. A esta altura de lo escrito,


no es preciso argumentar el porqu de mi discrepancia.
De especial inters es la opinin que se sustenta sobre el
artculo 150,2 que ha sido el instrumento para transferir
competencias y as conseguir la igualdad en las de todas
las Comunidades Autnomas, que se critic en su momento y que el informe acepta, en cambio, con naturalidad. Se
expone en el apartado que el informe se refiere a cuestiones que podran ser atendidas.
Se afirma que los debates parlamentarios en torno a l
revelan la voluntad de introducir un factor de flexibilidad
o apertura en el sistema de distribucin de competencias.
Esa apertura quedaba delimitada por la literalidad del
propio texto, que se refiere a transferencia o delegacin de
facultades y no de competencias, como ha venido realizndose. En el informe se propone refundir el apartado 2
con el 1. Dando por supuesto que todas las Comunidades
Autnomas poseen Asamblea Legislativa, el nuevo artculo se limitara a decir: El Estado podr transferir a una o
varias Comunidades Autnomas el ejercicio de facultades
sobre materias de titularidad estatal290.
No es del caso insistir en que los dos apartados se refieren
a supuestos diferentes. Desde luego, no obstante, con esa
frmula quedara todava ms claro que no pueden transferirse competencias por la va del artculo 2 y se evitaran
las graves disfunciones derivadas de una utilizacin abusiva o masiva de este instrumento excepcional que se

289
290

Ibidem , p.154.
Ibidem ., p.176.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

187

reconoce en teora y cuya prctica generalizada no se discute, aunque ha constituido un instrumento clave para
desvirtuar el modelo autonmico constitucional.
5. Sobre la ltima fase del itinerario
5.1. El plan Ibarretxe
El modelo acordado en los pactos de 1981 no sufri alteracin con las iniciativas de intento de reforma del Estatuto vasco ni con las reformas de los estatutos iniciadas por
el de Catalua a la que siguieron los de la Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Andaluca, Aragn, Castilla y
Len, Extremadura, en lo que se denominara una segunda
descentralizacin.
Aunque no han tenido incidencia directa, es palmario que
la controvertida trayectoria del nuevo Estatuto cataln
ha marcado lo que, con diferentes objetivos, se ha considerado por los nacionalistas catalanes y por los socialistas, al
menos, como un final de ciclo. El examen tanto del contenido inicial, del aprobado por las Cortes y en referndum
por el pueblo cataln, as como la sentencia del Tribunal
Constitucional se hace en otro lugar. Pareca inexcusable
mencionar esos hechos que, en el caso cataln, suponen un
rechazo del modelo y que ha llegado a convertirse en un
rechazo a la misma Constitucin.
En relacin con el Pas Vasco el posible nuevo tramo autonmico se inicia con el denominado Plan Ibarretxe, entonces lehendakari, Propuesta de reforma del Estatuto
poltico de la Comunidad de Euskadi, presentado en el
Congreso de los Diputados y rechazado por una amplia
mayora el 1 de febrero de 2005. No obstante, el Parla187

188

JOS LUIS MEILN GIL

mento vasco aprueba la ley 9/2008, de 27 de junio, sobre


convocatoria y regulacin de una consulta popular para
recabar la opinin ciudadana de la Comunidad Autnoma
del Pas Vasco sobre la apertura de negociaciones para
alcanzar la paz y la normalidad. La ley fue recurrida por el
Gobierno presidido por Rodrguez Zapatero el 15 de julio
ante el Tribunal Constitucional, siendo estimado el recurso
por sentencia 103/ 2008, de 21 de septiembre.
Entre tanto, el 15 de septiembre se haba acordado la convocatoria de la consulta que habra de celebrarse el 25 de
octubre. Expresiones como estatus de nacin libre asociada ilustran de la lejana del proyecto respecto de la
Constitucin de 1978 sin previa reforma de la misma. El
tema qued formalmente zanjado. El lehendakari dej de
serlo, pero la cuestin sigue latente y revivida peridicamente. Lejos de los pronunciamientos constituyentes.
5.2. El nuevo Estatuto cataln: fin de ciclo
La trayectoria seguida para la reforma del Estatuto cataln
marca un hito en la singladura seguida por el Estado autonmico, cuyas consecuencias todava no se han extinguido. Tiene que ver con el comportamiento, una vez ms, de
partidos polticos. En principio no debera sorprender que
nacionalistas como Esquerra Republicana de Catalunya
intentasen aprovechar cualquier coyuntura que favoreciese
su objetivo fundamental, no escondido, reiterado y con
antecedentes histricos en 1931 y 1934 de un Estado cataln. Lo destacable es que a ello hubieran colaborado los
socialistas.
En todo el itinerario del Estado autonmico se ha subordinado con frecuencia el inters constitucional al electoral

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

189

de carcter partidista. Algunas muestras se han expuesto


con anterioridad. Aquel inters se presenta de un modo
descarnado con ocasin de la formal reforma del Estatuto
cataln que, aunque no fuera solo por su extensin, se trata
en realidad de un nuevo Estatuto. Ese juego electoral est
detrs de la frase del lder del PSOE, Rodrguez Zapatero,
entonces candidato a Presidente del Gobierno en el mitin
de cierre de la campaa de las elecciones catalanas a finales del 2003: Apoyar la reforma de Estatuto que apruebe
el Parlamento cataln. Por ms que, pasado el tiempo,
haya querido restarle importancia, los hechos reflejarn
que no fue una ocurrencia en el ambiente de un mitin. En
ella haba una suerte de contraprestacin a los socialistas
catalanes cuyo apoyo haba sido decisivo para su ajustada
eleccin como secretario general del PSOE, que constituiran gobierno con la izquierda catalanista e independentista, que promoveran el nuevo Estatuto, al que se incorporara Convergncia i Uni que haba quedado fuera del
Gobierno. Resulta pueril ignorar que la independencia es
el ideal irrenunciable de todo nacionalismo, al menos a
efectos dialcticos; para algunos, como un objetivo asinttico que se lograra en el infinito.
Aunque la promesa de Rodrguez Zapatero no fue intrascendente, tampoco fue algo aislado. Tena antecedentes
que no conviene olvidar. Responda a la posicin de Pasqual Maragall, lder del Partit dels Socialistes de Catalunya expresada en el trmite parlamentario de la mocin
censura al gobierno de Pujol, en octubre de 2001. Como
candidato a la presidencia, en su programa alternativo
propona la tramitacin de un nuevo Estatuto de Autono-

189

190

JOS LUIS MEILN GIL

ma comprometindose a intentar que sea aceptado por el


PSOE291. Siendo ya President, en marzo de 2003 presentara en el Parlament el documento Bases para la elaboracin del Estatuto de Catalua, como aportacin del
PSC a la ponencia para la redaccin del proyecto estatutario292. De ah arrancar lo de Catalua como nacin en una
Espaa plural o plurinacional.
No es cuestin de describir todos los meandros de esa corta historia: acuerdo del Tinell para aislar al PP, pacto secreto del ya presidente Rodrguez Zapatero y Artur Mas,
lder de Convergncia i Uni que no formaba parte del
Gobierno de la Generalitat, para hacer ms digerible el
proyecto de Estatuto, su cepillado en las Cortes Generales, su aprobacin por las mismas, su impugnacin ante el
Tribunal Constitucional y sentencia 31/ 2010, de 28 de
junio293.
Para lo que ahora est tratndose, resulta imprescindible
mencionar que el nuevo Estatuto fue sancionado por el
Rey en Ley orgnica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma
del Estatuto de Autonoma de Catalua. En su prembulo
se dice: El Parlamento de Catalua, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadana de Catalua, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Catalua como

Cfr. A. GUERRA, Una pgina , p.489.


Sobre el debate en el PSOE de hasta donde podra llegar la propuesta de Maragall -el del federalismo asimtrico- cfr. A. GUERRA, ibdem pp. 490-91, donde se da cuenta de que Chaves estaba ya en su
propia carrera de reforma estatutaria, en una senda muy paralela a la
catalana.
293
Puede seguirse en R.L BLANCO VALDS, El laberinto , p.294
y ss.
291
292

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

191

nacin. La Constitucin espaola, en su artculo segundo,


reconoce la realidad nacional de Catalua como nacionalidad. En el ejercicio del derecho inalienable de Catalua al
autogobierno, los Parlamentarios catalanes proponen, la
Comisin del Congreso de los Diputados acuerda, las Cortes Generales aprueban y el pueblo de Catalua ratifica el
presente Estatuto.
Unas cuestiones merecen ser anotadas por lo que tienen
que ver con el rumbo seguido posteriormente, en relacin
con la sentencia del Tribunal Constitucional. La sentencia
se dicta unos seis aos ms tarde de la promulgacin de la
ley, con recusacin de magistrados y no renovacin de los
que haban agotado su mandato. La sentencia anula total o
parcialmente por inconstitucionales 14 artculos de un
total de 223; pero quiz lo ms llamativo es el carcter
altamente interpretativo de la sentencia, de modo que no
se pronuncia por la inconstitucionalidad de un nmero
notable de artculos si se interpretan en el sentido expuesto
en la sentencia. Lo que causa ms sorpresa es que el propio Tribunal sostiene que un asunto sera constitucional si
se redactase de la manera que se adelanta a sugerir, sin
base concreta en el texto del Estatuto recurrido, atribuyndose una funcin propia del legislador. Nada de eso ha
favorecido al prestigio del Tribunal, ni tampoco ha servido
para contentar a los nacionalistas.
La no impugnacin de preceptos anlogos de otros estatutos reformados aliment el rechazo de los nacionalistas
catalanes y, sobre todo, el argumento de mayor calado
esgrimido fue, sin duda, la contraposicin establecida entre la soberana del pueblo cataln que aprob en referndum el Estatuto y su parcial anulacin por el Tribunal
191

192

JOS LUIS MEILN GIL

Constitucional. De acuerdo con el ordenamiento jurdico


no parece que pueda cuestionarse la intervencin del Tribunal Constitucional; otra cosa es si lo establecido es lo
ms adecuado a casos como el citado.
El informe del Consejo de Estado referido con anterioridad sugiere que podra considerarse la conveniencia de
reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad,
suprimido durante un gobierno socialista. Un recurso que
solo cabra presentar frente al texto aprobado por las Cortes Generales294. De acuerdo con lo establecido en el artculo 56 del Estatuto de Autonoma de Catalua de 1979,
que se reformaba, la aprobacin de la reforma por las Cortes Generales mediante ley orgnica incluir la autorizacin del Estado para que convoque el referndum del
cuerpo electoral. El informe del Consejo de Estado est
firmado en 16 de febrero de 2006. Si se hubiese tenido en
cuenta, podra haberse llevado a cabo la iniciativa legislativa correspondiente antes de que se promulgara la ley
orgnica de 19 de julio. Sin entrar en mayores cavilaciones, el hecho concreto es que el Gobierno presidido por
Rodrguez Zapatero, que tuvo responsabilidad en cmo se
realiz la reforma del Estatuto cataln, no hizo nada en ese
sentido para evitar lo que se ha convertido en un argumento dialctico que ha alimentado las reivindicaciones nacionalistas.
La dinmica se ha ido desarrollando al comps de los resultados electorales en Catalua y el efecto dinamizador
de Diadas. Convergncia i Uni haba ganado las elecciones de 2010 con una mayora relativa. La manifestacin

294

El informe , p. 175.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

193

multitudinaria de la Diada de 2012 anim a que das despus, el 27 de septiembre, se llevase al Parlament la aprobacin de una resolucin, en sintona con lo que en aquella
se haba reclamado, en la que se haca alusin al derecho a
decidir, el hecho nacional y proceso para convertirse en un
nuevo Estado europeo, que volver a repetirse.
Por eso se ha dicho que 2012 constituye un punto de inflexin295. Interpretando las manifestaciones populares a su
favor, el President Ms adelant las elecciones con el objetivo de obtener mayora absoluta. El resultado fue frustrante: disminuy su fuerza parlamentaria, con claro incremento de los de Esquerra Republicana de Catalunya.
En 23 de enero de 2013 el Parlament aprob una nueva
resolucin: la Declaracin de soberana y derecho a decidir del pueblo de Catalua que fue impugnada por el Gobierno, presidido por el popular Mariano Rajoy, ante el
Tribunal Constitucional, que llevaba consigo la prevista
suspensin de la resolucin. El Tribunal Constitucional
resolvi el recurso por la sentencia 42/2014, de 25 de marzo. En sntesis, declar inconstitucional el principio primero de la resolucin que proclama el carcter de sujeto
poltico y soberano al pueblo de Catalua. Por lo que se
refiere al derecho a decidir entiende que no es vinculable
al principio de soberana y si as se entendiese no es inconstitucional. Cabe una interpretacin constitucional de
las referencias al derecho de autodeterminacin, hoy no
reconocido en la Constitucin, como aspiracin poltica
con respeto a principios de legitimidad democrtica, pluralismo y legalidad.

295

Cfr. R.A.BLANCO VALDS, El laberinto , p. 326.

193

194

JOS LUIS MEILN GIL

Por ltimo, interesa resear que el 16 de enero el Parlamento de Catalua aprob presentar ante el Congreso de
los Diputados una proposicin de ley orgnica solicitando
la delegacin en la Generalitat de Catalua de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referndum
consultivo para que los catalanes se pronuncien sobre el
futuro poltico de Catalua, invocando para ello el artculo 150,2 de la Constitucin. La proposicin de ley fue admitida a debate y rechazada por una amplia mayora. Tal
peticin, obviamente, reconoce que la competencia corresponde al Estado y no a la Generalitat.
El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, al
amparo del artculo 126 del Reglamento del Congreso de
los Diputados expres la posicin del Gobierno contraria a
su aprobacin. Dos son las razones fundamentales: una se
refiere al objeto o finalidad del referndum y otra al cauce
por el que se pide la delegacin.
Por lo que se refiere al objeto, decidir sobre el futuro poltico de Catalua, sostiene que no tiene en cuenta que de
acuerdo con el artculo 1,2 de la Constitucin la soberana nacional reside en el pueblo espaol y es inconciliable con el artculo 2, al oponerse frontalmente al propio
fundamento de la Constitucin. Las Comunidades Autnomas carecen de competencia, se aade, para adoptar
decisiones polticas que afecten directamente en el plano
jurdico al conjunto del Estado. Lo que se pretende es
transferir una decisin que afecta al conjunto de los espaoles a una parte de ellos.
Por lo que se refiere al cauce, se contesta que no es posible
la utilizacin del artculo 150,2 porque, en definitiva por
su propia naturaleza no es susceptible de transferencia o

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

195

delegacin. Sobre esta cuestin se volver ms adelante


por la importancia que ha tenido este artculo en el itinerario desviado del Estado autonmico que figura en la Constitucin.
Desde el comienzo se ha insistido en la perspectiva jurdica de este trabajo, sin caer en lo monogrfico, y sin desconocer las implicaciones polticas que el tema tratado tiene,
que se revelan muy especialmente en la trayectoria catalana que se ha descrito con brevedad. Lo que se ha criticado
desde el comienzo es la instrumentacin poltica de lo
jurdico, hasta el punto de incurrir en manifiestas vulneraciones de la Constitucin, aunque el ordenamiento jurdico
se encuentre incapaz de reconocerlas porque quienes estn
legitimados para instar la inconstitucionalidad son los
mismos que la cometieron.
Algo de esto ocurre en la contestacin oficial a que acaba
de hacerse referencia. Es patente que los nacionalistas
catalanes, hoy por hoy, persiguen que pueda constituirse
Catalua en un Estado; lo han declarado con reiteracin
estos ltimos aos. Pero, desde un punto de vista formal,
incluso con amparo en la sentencia del Tribunal Constitucional, no es incuestionable que los trminos en que est
hecha la peticin supongan el ejercicio de un inconstitucional derecho a la autodeterminacin.
El rechazo de la peticin formulada por el Parlamento
puede fundarse sin ningn estrpito en que lo que se pide,
por sus propias palabras, es imposible constitucionalmente. Sencillamente, se pide la delegacin de una competencia estatal, cuando el artculo que se invoca no lo permite,
ya que se refiere a facultades. Sucede que lo que sostenido
en la citada comunicacin del Gobierno es contrario a lo
195

196

JOS LUIS MEILN GIL

que distintos gobiernos desde 1981 han venido haciendo.


La consecuencia de la alegre vulneracin de la Constitucin. Se proporciona un argumento dialctico a los nacionalistas catalanes que engrosa el sentimiento de no ser
bien tratados.
6. Excurso sobre el uso e interpretacin indebidos del
artculo 150,2 de la Constitucin
A lo largo de lo expuesto ha quedado claro, al menos eso
se ha pretendido, que el artculo 150,2 ha sido clave para
la generalizacin uniformadora del Estado autonmico que
llev a la creacin de diecisiete Asambleas Legislativas,
que ha sido utilizado indebidamente, fuera de su finalidad
y al margen de su literalidad, con la aquiescencia o silencio de muy amplia doctrina cientfica. El Tribunal Constitucional, segn opinin autorizada296, no ha tenido que
pronunciarse sobre estas normas del artculo 150,2, pero
ha reconocido que cumplen una funcin atributiva de
competencias (STC 76/ 1983). No obstante, con el tiempo
se han manifestado opiniones que revelan indirecta o directamente el uso indebido de ese artculo.
En el informe del Consejo de Estado se propuso la conveniencia de aprovechar la reforma constitucional para zanjar la polmica en torno a la utilizacin de los Estatutos de
Autonoma como instrumentos para formalizar la cesin
de competencias al amparo de la habilitacin contenida en
el artculo150,2297. Se trataba de minimizar las consecuencias inevitables de que por la va de esas delegacio-

296
297

Cfr. F. TOMS y VALIENTE, El reparto competencial , p.75.


El informe , p. 177.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

197

nes, que he juzgado inconstitucionales, se aumentara espuriamente el contenido estatutario de competencias, sin
posibilidad consecuentemente del control o revocacin
que el artculo citado prev.
En la opinin del consejero Aznar, formulada en el voto
particular, se propone la derogacin del citado artculo.
Dicho mecanismo ha dado de s lo que razonablemente
poda justificar su introduccin en la Constitucin. De
acuerdo con lo expuesto en su momento, habra que decir
ms bien que ha dado de s lo que no dice la Constitucin.
Se comprende su afirmacin por haberlo utilizado en los
acuerdos firmados en 1992 con Felipe Gonzlez. No deja
de tener razn que el uso indebido del artculo, cuya derogacin propone, causa desconstitucionalizar parcialmente
el modelo de Estado o estimular la dinmica de reivindicacin desde las Comunidades Autnomas sobre las competencias del Estado. Si no se hubiese utilizado indebidamente el artculo para delegar o transferir competencias
esa dinmica no se hubiera producido.
De alguna manera viene a reconocer ese uso indebido al
afirmar que el proceso de revisin estatutaria, que por entonces haba comenzado, extiende el juego del principio
dispositivo fuera de su mbito mediante el recurso, a mi
juicio abiertamente inconstitucional, de las previsiones del
artculo 150,2298. Respecto de su aplicacin en la ley de

298

Ibidem , p.263

197

198

JOS LUIS MEILN GIL

1992, consecuencia del pacto referido se ha dudado que


fuese correcta299.
El voto particular del consejero y reconocido civilista,
Luis Dez-Picazo, se pronuncia, de una manera sobria y
concisa, en el sentido de reducir el alcance de las transferencias del art.150300.
En mi condicin de consejero electivo de Estado tuve ocasin de presentar por escrito sugerencias al proyecto de
informe que se debati en la reunin del Pleno el 16 de
febrero de 2006, de las que se da cuenta en el Acta correspondiente. Por lo que se refiere a las autonomas se recuerda la utilizacin espuria del artculo 150,2 para la generalizacin uniformadora consecuencia de pactos de los
grandes partidos polticos y para el caso de que prosperara
el informe favorable a la inclusin de los nombres de todas
las Comunidades Autnomas en la Constitucin sobre lo
que haba preguntado el Gobierno al Consejo se propona
mantener, siempre que fuera posible, los preceptos y disposiciones de la Constitucin, que son una memoria histrica de la voluntad constituyente de 1978 y evitar que se

299

En relacin con la ley 9/1992 que materializ el pacto GonzlezAznar, S. MUOZ MACHADO, Tratado , p. 138, sostiene que la
invocacin del artculo 150,2 fue mucho menos correcta porque no
est concebido, con toda evidencia, para operaciones como la que
dicha ley pretendi. Quiz convendra aadir que es consecuencia de
su utilizacin espuria en 1981 al servicio de la generalizacin uniformadora de las Asambleas Legislativas en las Comunidades Autnomas.
300
Ibidem , p.258.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

199

refleje en el informe una situacin que adolece de un cierto pecado original301.


Lo que interesa subrayar ahora no es tanto mi posicin,
sino la contestacin del portavoz de la Comisin de Estudios, el consejero permanente Landelino Lavilla, Ministro
y Diputado en las Cortes constituyentes. Se trataba en el
informe de trasladar al texto constitucional una realidad:
que Espaa se organiza territorialmente en Comunidades
Autnomas. Es lo que justificara la introduccin de modificaciones en la Constitucin. Y ello con independencia
de que en la prctica esa realidad se haya forjado en ocasiones recurriendo a un uso espurio de los cauces previstos
constitucionalmente al efecto; como ejemplo, pueden
apuntarse algunas utilizaciones del mecanismo previsto en
el artculo 150.2 de la Constitucin que no se corresponden con su sentido originario302. Ms explcito no puede
ser el reconocimiento de lo que aqu se viene sosteniendo.
Ese reconocimiento no acaba de aceptarse por una previa
postura doctrinal, ciertamente respaldada por el Tribunal
Constitucional, sobre las competencias en el Estado autonmico. He aqu el testimonio de un colega reiteradamente
citado en este trabajo: el artculo 150,2 fue interpretado
en el sentido de que habilitaba para transferir o delegar
cualquier materia que por su naturaleza, fuera susceptible
de hacerlo. La delegacin o transferencia poda incluir
potestades legislativas, ejecutivas o de ambas clases a la
vez. He escrito reiteradamente que un anlisis sistemtico
de artculo 150 permitira concluir con buenas razones que

301
302

Acta , pp. 54 55.


Ibidem , pp. 69-70.

199

200

JOS LUIS MEILN GIL

el artculo 2 slo permite transmisiones de competencias


ejecutivas o administrativas. Pero mi tesis no fue secundada por el legislador, que aprob en 1982 dos leyes de
transferencias a Valencia y Canarias, complementarias de
sus respectivos Estatutos303.
Como secretario de la Comisin de Expertos Muoz Machado suscribi, sin embargo, que el citado artculo permite transferir o delegar a las Comunidades Autnomas
competencias de titularidad estatal, sin especificar de qu
competencias se trata. De otra parte, el meollo de la cuestin es que, en aras de una construccin terica se llaman,
de un modo innecesario e inadecuado, competencias a lo
que el texto constitucional denomina facultades, como
qued explcito en el debate constituyente que se ignora.
La doctrina aliment al propio Tribunal Constitucional,
como se ha reconocido. En virtud del blindaje que supuso
la incorporacin de esas estatales competencias de ejecucin a los Estatutos de determinadas Comunidades Autnomas, se convierten en competencias constitucionales de
estas.
Una muestra especialmente relevante del reconocimiento
de la lectura que he venido haciendo del artculo 150,2 la
proporciona el escrito del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes anteriormente citado. En relacin
con la invocacin al artculo 150.2 que realiza el Parlamento de Catalua para que se le transfiera la competencia
estatal en orden a convocar el referndum sobre el derecho a decidir, con acierto el Secretario de Estado sostiene
que esa pretensin supondra la transferencia genrica 303

Ibidem , p. 109.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

201

ms all de las facultades de regulacin, que iran implcitas- de la totalidad de la competencia general o en abstracto, el ttulo competencial en s mismo. Idea que se remacha por su importancia en otros prrafos que, por su importancia para la tesis que vengo defendiendo, merecen ser
transcritos: El citado artculo 150,2 de la Constitucin
prev slo la transferencia de facultades correspondientes
a materia de competencia estatal, pero no a la competencia
estatal, toda ella en s misma. Es decir, se pretende como
objeto de delegacin una facultad que supondra un vaciamiento completo de la competencia del Estado atribuida por el artculo 149,1,32 en relacin con la materia especfica de la celebracin de consultas populares. Se plantea, de esta forma, no la transferencia de una o de algunas
de las facultades correspondientes a materias de competencia estatal como dice el mismo tenor del artculo
150,2, sino de la competencia en s misma, o completa, lo
que no es compatible de forma alguna con la previsin del
citado artculo 150,2, ni en general con la voluntad del
Constituyente de reservar al Estado el ejercicio exclusivo
de la competencia de autorizacin para la convocatoria de
consultas populares por va de referndum.
Una autntica desautorizacin de lo realizado por los partidos mayoritarios desde 1981. Resulta satisfactorio registrar ese pronunciamiento oficial, que pocos han reconocido y est en el meollo mismo de la generalizacin uniformadora de la que tantos se sienten satisfechos.
No es arriesgado deducir que esa correcta doctrina constitucional era conocida por los redactores de la proposicin
de ley que tenan la conviccin cierta de que no sera
aprobada por el Congreso de los Diputados, sobre todo
201

202

JOS LUIS MEILN GIL

despus de su pronunciamiento sobre otra proposicin de


ley conjunta en sentido contrario a la pretensin del Parlament. El rechazo pasar a engrosar el argumentario del
distinto trato, porque ese tan citado artculo fue utilizado
para todas las Comunidades Autnomas, incluida Catalua.
El artculo 150.2, a ttulo de ejemplo, es correctamente
aplicado por la ley orgnica 5/2013, de 4 de julio, que confirma en ese sentido lo dispuesto en la 5/1987, de 30 de
julio, sobre delegacin de facultades del Estado en las
Comunidades Autnomas en relacin con los transportes
por carretera y por cable. Se trata de facultades de inspeccin y de sancin sobre las actuaciones inspectoras. No
son objeto de delegacin, en cambio, las que se refieran a
los transportes internacionales.
7. La influencia negativa de la generalizacin de las
Asambleas Legislativas en la interpretacin de las competencias
No hay nada ms delicado en la tcnica constitucional ha dicho Lowenstein- que la asignacin originaria de las
tareas estatales a los dos campos de competencias constituidos por el Estado central y los Estados miembros. Pero
no existe, obviamente, una forma nica de llevar a cabo
ese cometido. Depende, lgicamente, de la naturaleza del
Estado o, si se prefiere, en ocasiones esa naturaleza ser
consecuencia de la opcin constitucional elegida para realizar la distribucin de competencias. Una importante do-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

203

sis de conveniencia y de oportunidad polticas est presente en esa decisiva eleccin304.


El tema, por ello, ha sido objeto de amplio estudio doctrinal en el que he participado305. Aqu importa ofrecer un
entendimiento de lo que se ha calificado inextricable universo de las competencias306, aunque no deja de ser cierto
que, sin los condicionamientos del consenso, podra ser
ms sencillo. Pero, sobre todo, quiere subrayarse que la
generalizacin de la potestad legislativa de todas las Comunidades ha influido negativamente en su comprensin.
El citado condicionamiento se manifiesta en la presentacin de las competencias en la Constitucin, en el nominalismo empleado. De una parte quiere mostrarse la importancia de las del Estado y de otra no hacer irrelevante las
de las Comunidades Autnomas. Podra haberse introducido en la Constitucin listas separadas en las que figurasen las competencias exclusivas del Estado, de las Comunidades Autnomas y compartidas o concurrentes. No
falt una propuesta del grupo socialista en esa direccin.
Lo que ha sucedido es que esas han de identificarse en dos

304

Ad exemplum K. LWESTEIN, Teora de la Constitucin, trad.


esp. de A. GALLEGO ANABITARTE, Barcelona, 1976, pp. 356 y ss.
Se ha escrito que la divisin de competencias implica un problema
suya solucin perfecta es inasequible a la percepcin humana E.
LLORNS, La autonoma en la integracin poltica, Madrid, 1932,
p.194, y que tiene algo derivado de la naturaleza de las diversas colectividades y de sus fines, y algo arbitrario, consecuencia de oportunismo
contemporizador con la actitud subjetiva de los factores de integracin, p.190.
305
Cfr. Ordenacin , pp. 50 y ss.
306
S. MUOZ MACHADO, Informe como ttulo, p.149

203

204

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artculos. El 149, en su apartado 1, proclama con solemnidad: El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias, hasta la 32, que se refiere a Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va
de referndum. El 148, cuyo apartado 1 dice: Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las
siguientes materias , hasta 22.
Las peripecias de la redaccin del texto constitucional
condujeron a que se concentrasen en este artculo 149 varios preceptos anteriormente independientes307 y que, consiguientemente, haya resultado de contenido denso y con
finalidades normativas varias y, por tanto, necesitado de
una interpretacin delicada y minuciosa.
El artculo 149 de la Constitucin no determina solo las
competencias exclusivas del Estado, ni siquiera por lo que
se refiere a su largo apartado 1. Pese a su enunciado, como
reconoce el propio Tribunal Constitucional, no es exclusivamente el marco que juega como lmite de las competencias de las Comunidades Autnomas plenas o de las promovidas por el cauce del artculo 143 pasados cinco aos
de su constitucin. Es todo eso y adems es distribuidor de
competencias del Estado, prioritariamente, pero tambin
de las Comunidades Autnomas, no solo por el alcance de
la remisin que su apartado 3 realiza a los Estatutos, sino
tambin por la determinacin de competencias que el apar-

Cfr. Las sucesivas redacciones en La Constitucin espaola de


1978, DA, num. 180, 1978. Un juicio favorable para la incorporacin
de los actuales prrafos 2 y 3, que personalmente haba solicitado como portavoz de UCD (Constitucin , p. 1636) en SOL TURA,
ibdem, p. 1640.

307

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

205

tado 1 realiza de modo expreso, aunque necesitado de delimitacin posterior, a favor de las Comunidades Autnomas.
Si se examina el artculo desde la propia perspectiva constituyente, puede concluirse que, en realidad, ese artculo
proporciona fundamento para afirmar que existen tres listas. Desde luego, la relacin del artculo 149 no permite
sostener que solo contiene competencias exclusivas del
Estado. Es pacfico admitirlo308.
La existencia de las primeras se pone de manifiesto
inequvocamente en las materias 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10,
12, 14, 32 in toto, o parte de los artculos 11 y 16. Las
terceras se deducen de la asignacin de la competencia
que se hace al Estado sobre bases, coordinacin, como en
las materias 11, 13, 16, 17, 18, 23, 25, 27, 30. Las
segundas, competencias exclusivas de las Comunidades
Autnomas, se deducen de materias como 6, 8, 19 del
apartado 1 y el apartado 2 ; se trata de aquellas en las que
las competencias se atribuyen como exclusivas al Estado no como bases- pero sin perjuicio de lo que corresponda
a la Comunidad Autnoma, no como desarrollo-ejecucin.

Cfr. F. TOMS Y VALIENTE, El reparto , p. 101: el mbito


reservado en exclusiva a la competencia estatal, tiene distinto alcance
en cada una de las materias en l enumeradas (STC 35/1982 FJ 2).
Ello, y el hecho de que tambin los Estatutos empleen el adjetivo exclusivas para referirse a competencias comunitarias que en ciertos
modo se superponen a las estatales, ha obligado al Tribunal a relativizar tambin el significado de qu sea lo exclusivo y a comenzar por
destacar el sentido marcadamente equvoco con el que el adjetivo
exclusivo se utiliza tanto en el texto de la Constitucin como en el de
los Estatutos de Autonoma (STC 37/1981, FJ.1; STC 5/1982, FJ. 1).
308

205

206

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Otros preceptos del mismo artculo 149.1 de la Constitucin proporcionan elementos para la lista de competencias
exclusivas de la Comunidad Autnoma. Me refiero a las
materias 20, 21, 22, 24, 28, 31, en las que la competencia del Estado se define por referencia a conceptos como inters general, territorio o inters que afecte a ms
de una Comunidad Autnoma, titularidad estatal que,
obviamente, permite un pronunciamiento distinto sobre lo
que sea de inters o titularidad o territorio comunitario.
Por ltimo, preceptos como el artculo 149.1.16 (legislacin sobre productos farmacuticos) y el 149.1.23 (facultades adicionales de las Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin del medio ambiente) sugieren la existencia de competencias concurrentes sobre una misma materia, ya que la competencia que se
reconoce en exclusiva al Estado no la agota.
Este es, a mi juicio, el autntico contenido del artculo 149
de la Constitucin, que se completa con la clusula residual y la regla de la supletoriedad a favor del derecho del
Estado, as como el principio de prevalencia regulados en
el apartado 3. Por eso, entiendo que, pese a una aparente
razn formal, no tiene demasiado inters insistir en lo que
es una obviedad: que el artculo 149.1 no incluye slo
competencias exclusivas del Estado.
Dicho con otras palabras, el artculo 149.1 contiene por lo
que se refiere al Estado, competencias compartidas con las
Comunidades Autnomas. Es cierto que en el artculo 149
coexisten criterios de competencia material y funcional,
que no se relacionan slo materias sino tambin atribuciones. Pero al jurista corresponde poner orden mediante el
anlisis y la interpretacin en un aparente rompecabe-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

207

zas, que si adopt esa presentacin es fcil entender que


no se debi al diablico objetivo de enmaraar la cuestin para dificultarla, ni a la impericia para exponer ms
ordenada y sistemticamente la materia -tarea no excesivamente ardua y hacedera a la vista de otras partes de la
Constitucin-, sino a las evidentes connotaciones de la
situacin poltica, con posiciones muy divergentes, incluso
dentro de un mismo partido, y sin unas mayoras claras y
estables para todos los temas.
La existencia de esas tres listas sobre competencias exclusivas del Estado, de las Comunidades Autnomas y compartidas, aunque incompletas, se refuerza con el desarrollo
que del texto constitucional realizan los Estatutos de
acuerdo con su ya recordada misin. En cuanto a competencias se refiere, los Estatutos han distinguido en artculos diferentes competencias exclusivas, competencias consistentes en el desarrollo legislativo y la ejecucin de la
legislacin del Estado y competencias slo para la ejecucin de sta.
Ese esquema resulta absolutamente coherente con las tres
listas que contiene el citado artculo 149 de la Constitucin. A su favor est la interpretacin literal y la sistemtica. Otra cosa es que, por razones extrajurdicas explicables, los dos primeros Estatutos -vasco y cataln- no llevasen a cabo con precisin la tarea que a los Estatutos incumbe por determinacin constitucional y reprodujesen,
sin justificacin formal y sentido jurdico, la expresin
sin perjuicio, esta vez referida a la competencia del Estado en una especie de eco loco. La deficiencia del sistema no est tanto en el Ttulo VIII de la Constitucin
como en los Estatutos, que han proporcionado los elemen207

208

JOS LUIS MEILN GIL

tos para la desnaturalizacin relativa de las competencias


exclusivas incluyendo como tales competencias que obviamente no lo son aplicando ortodoxamente las categoras jurdicas.
La finalidad de las clusulas sin perjuicio o equivalentes
referidas a las competencias del Estado o, dicho de otra
manera, a lo dispuesto en la Constitucin, existentes en los
Estatutos, puede diferir de las contenidas en el artculo
149.1 en relacin con las Comunidades Autnomas. En
los Estatutos responden, en ltimo trmino, a la necesidad
de que la asuncin de competencias de la Comunidad Autnoma opere dentro del marco constitucional. En la Constitucin expresa la voluntad del constituyente de excepcionar de la titularidad de unas competencias, que por regla general corresponden al Estado, las que pueden corresponder a la Comunidad Autnoma.
Se trata de dos momentos diferentes de un proceso que ha
de entenderse unitariamente, y cuyas diferencias provienen de la naturaleza misma de las normas respectivas y sus
sujetos: Constitucin y Estatuto, Estado y Comunidad Autnoma. Otra cosa es que lo que era una concesin nominalista o semntica se transforme en una construccin doctrinal del Tribunal Constitucional.
En otro lugar he realizado una aproximacin dogmtica a
las competencias constitucionales, con referencias al Derecho comparado que no es del caso repetir309, de la que,
para lo que aqu interesa se recogen las siguientes apreciaciones.

309

Cfr. La ordenacin , pp. 64-71.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

209

En el sistema espaol es preciso distinguir competencias


exclusivas (del Estado y de las Comunidades Autnomas),
competencias compartidas y competencias concurrentes
que, en una primera aproximacin, podran describirse
como a continuacin se realiza.
Las competencias exclusivas, en sentido estricto, llevan
consigo la potestad legislativa y sus consecuencias sobre
unas materias. La exclusividad puede referirse a toda una
materia o a una parte, perfectamente delimitada, de la
misma y tienen un carcter mutuamente excluyente310. De
acuerdo con lo que a lo largo de lo expuesto se sostiene no
existe tericamente exclusividad cuando no se dispone de
potestad legislativa. Se tratara en realidad de una competencia concurrente.
Por competencias concurrentes se entiende aquellas competencias que se ejercen de modo exclusivo por la Comunidad Autnoma y por el Estado sobre unas mismas materias y que exigen, obviamente, una delimitacin de cul es
el mbito en el que una y otra ejercen con exclusividad sus
respectivas competencias. Un caso claro es el del artculo
149,2 sobre la cultura, que no est, adems, bajo la rbrica
de competencias exclusivas del Estado. La redaccin es
significativa: sin perjuicio de las competencias que podrn asumir las Comunidades Autnomas, el Estado considerar el servicio de la cultura como deber y atribucin
esencial y facilitar la comunicacin cultural entre las

310

Lo expuse con la naturaleza propia de una intervencin oral en el


debate sobre la LOAPA: Diario de Sesiones del Congreso, n 88 de 27
de mayo de 1982, p. 3921.

209

210

JOS LUIS MEILN GIL

Comunidades Autnomas, de acuerdo con ellas311. Esa


concurrencia, que no se corresponde exactamente con la
del mismo nombre alemana, significa una atribucin en
exclusiva sobre una misma materia, deslindable, en este
caso, en razn del inters, comunitario o general o de otro
modo como sucede con el urbanismo del que se deslinda
lo que tiene que ver con la propiedad.
Las competencias compartidas versan sobre una misma
materia. No es preciso llevar a cabo ningn deslinde. Los
poderes -en sentido amplio- del Estado y de la Comunidad
Autnoma sobre esa materia nica son diferentes; y no
todos corresponden a cada uno de ellos. Al Estado corresponde, en todo caso, la legislacin y a las Comunidades
Autnomas pueden corresponder, bien el desarrollo de la
legislacin del Estado que tiene el carcter de bsica y/o
tambin la simple ejecucin de la competencia del Estado.
En este supuesto de comparticin habra que incluir las
diferentes expresiones que utiliza el artculo 149.1 (bases,
legislacin bsica, bases del rgimen jurdico, normas bsicas, bases de la ordenacin, coordinacin, etc.) reveladoras de que no todas las facultades sobre una materia se
reservan al Estado, pese al trmino exclusivo del encabezamiento.
Y algo anlogo ha de decidirse de las competencias de las
Comunidades Autnomas recogidas en los respectivos
Estatutos. Ciertamente, si la competencia es exclusiva del
Estado o de la Comunidad, excluye, en principio, a otro

311

Tesis avalada por la STC 49/1984, de 5 de abril.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

211

titular. Si, pese a las palabras, eso no sucede, es que aquella denominacin no es correcta, y habr que entenderla
como propia de uno u otra y la atribucin a uno como tal
no excluye por completo la competencia del otro.
De acuerdo con la tesis expuesta se deduce que las Comunidades sin Asamblea Legislativa no podran tener competencias exclusivas: seran compartidas. Eso era lo que pretenda la LOAPA en la parte declarada inconstitucional,
pero referida a todas las Comunidades, a las que, sin embargo reconoca potestad legislativa; una contradiccin.
El Estatuto cataln reformado de 2006 dedica el Ttulo IV
a las competencias. El artculo 110 se refiere a las exclusivas en cuyo mbito corresponde a la Generalitat de forma
ntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y
la funcin ejecutiva subrayando que les corresponde
nicamente. Desaparece la referencia al desarrollo legislativo por lo que respecta a lo que tcnicamente es correcto denominar competencias compartidas. En stas, artculo
111, corresponden a la Generalitat las mismas potestades y
funcin en el marco de las bases que fije el Estado como
principios o mnimo comn normativo con rango de ley,
extremo ste declarado inconstitucional por la STC
31/2010. En las competencias ejecutivas, artculo 112, se
incluye la aprobacin de disposiciones para la ejecucin
de la normativa del Estado.
En principio, intentan una clarificacin desde el punto de
vista tcnico, que prescinden de la manida clusula sin
perjuicio. La discutida STC 31/2010 se muestra conforme con esa clasificacin, salvo lo expresado en relacin
con el artculo 111 y de acuerdo con la interpretacin que
se hace del artculo 112. La constitucionalidad de esos
211

212

JOS LUIS MEILN GIL

artculos se sostiene en cuanto no se les atribuye una voluntad de definicin, esto es, sin otro nimo que el descriptivo de una realidad que le es en s misma indisponible. En definitiva, son constitucionalmente aceptables en
la medida en que, con la referida voluntad de descripcin
y de sistema, se acomoden a la construccin normativa y
dogmtica que cabe deducir de nuestra jurisprudencia en
cada momento histrico312.
Esta ltima afirmacin seala el quid del problema. Es
cierto que el legislador, en este caso, al aprobar un Estatuto de Autonoma, no puede erigirse en intrprete de la
Constitucin, como declar en la sentencia sobre la LOAPA, pero tambin puede criticarse la construccin dogmtica que ha realizado el Tribunal Constitucional y que
l mismo reconoce que puede cambiar, as como que adolece de las carencias caractersticas de toda obra jurisprudencial en trminos de cognoscibilidad y reconocimiento
por parte de la comunidad de sus destinatarios y obligados.
Es, justamente, esa circunstancia la que lleva a criticar
que el Tribunal defina como competencias exclusivas del
Estado y de las Comunidades Autnomas competencias
que tcnicamente pueden ser consideradas como compar-

312
En un sentido menos general F. TOMS y VALIENTE, El reparto
, p. 84 A la jurisprudencia de este Tribunal le ha correspondido la
funcin de esclarecer conceptos (relativizando algunos trminos constitucionales o desarrollando otros), perfilar criterios interpretativos,
explicitar nociones intrnsecas a la Constitucin y formular algunas
orientaciones y principios. Todo ello en funcin de cada caso en conflicto, y sin voluntad de formular construcciones generales ni -menos
an - grandes sistematizaciones (subrayado mo).

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

213

tidas. Es una consecuencia de la sentencia sobre la LOAPA al resolver en contra de la pretensin de no reconocer
la posibilidad de competencias exclusivas en las Comunidades Autnomas.
Queda fuera del objeto de este trabajo el desmenuzamiento
que se realiza en los nuevos Estatutos de cada una de las
materias que, valoracin aparte, ha supuesto un meritorio
esfuerzo por parte de los redactores. Lo que s interesa
destacar es que el principal impacto negativo sobre la regulacin de las competencias viene de la generalizacin de
las competencias legislativas de las Comunidades Autnomas.
No son precisas muchas argumentaciones ni recurrir a
experiencias de Derecho comparado para aceptar la afirmacin. El nmero de problemas que existe actualmente
derivan de esa circunstancia, ya que la ley del Estado se
relaciona con ley autonmica en todo caso. Y no digamos
si se entiende que la legislacin incluye tambin el reglamento estatal, por lo que se ha inclinado la STC
31/2010313.
La generalizacin ha llevado a laudables esfuerzos doctrinales acerca de si todas las leyes son iguales. Desde esa
perspectiva ha podido afirmarse, tesis que obviamente se
comparte, que la articulacin de las relaciones entre normas cuando se basa en el principio de jerarqua es mucho
ms fcil que cuando tiene que organizarse en un universo
de leyes que tienen todas el mismo rango. Los conflictos,

313

En contra de su afirmacin absoluta cfr. J. L. MEILN GIL, Ordenacin , pp.100-101.

213

214

JOS LUIS MEILN GIL

en el primer caso, se resuelven fcilmente aplicando el


principio de la lex superior314.
Esta es, ciertamente, la situacin en que nos encontramos.
Otra cosa sera si las potestades legislativas slo correspondieran, adems del Estado mismo, a Catalua, Pas
Vasco y Galicia sobre cuya especulacin resulta bastante intil entretenerse. Esa especulacin es sencillamente
constatar lo que se desprende de la Constitucin. La complicacin ha venido de la apuesta por la generalizacin de
la potestad legislativa de todas las Comunidades Autnomas propuesta por la Comisin de Expertos, estimulada y
en ltimo trmino decidida por el poder poltico.
El artculo 150,1 era la solucin en el diseo constitucional para lo que ahora se propone como legislacin asimtrica. Permita otorgar potestad legislativa a Comunidades Autnomas que no la tuviesen por Estatuto. Las leyes
de armonizacin seran, en principio, de ms fcil utilizacin al referirse a un nmero pequeo de Comunidades
Autnomas, y no quedaran demonizadas por el mal
precedente de la LOAPA.
8. Balance de situacin
A lo largo de lo expuesto se ha tratado de exponer la singladura del Estado autonmico, en lo que concierne a su
estructura. Tiene que ver con su porqu y el alcance de la
autonoma que le confieren un carcter singular. El diseo
constitucional corresponde a un Estado unitario con singularidades, expresivas de un proceso histrico, reconocido

314

Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe , p. 123.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

215

bajo la Constitucin de 1931, aunque por regla general nos


hemos dejado llevar por la tesis de un Estado compuesto
no federal sostenida por el Tribunal Constitucional.
La autonoma poltica es general. En esto puede haber
consenso. No faltan crticos que, admitiendo la generalidad, postulan una asimetra; de un modo lapidario: autonoma, pues, generalizada, pero asimtrica315. Eso fue lo
que finalmente se aprob. En lo que no se ha insistido es
en lo que constituye el nervio de lo que aqu ha estado
defendindose: la singularidad se concreta fundamentalmente en el reconocimiento de potestad legislativa. En ese
aspecto, la realidad jurdica actual, sin embargo, ofrece
una generalizacin uniforme. Pero sigue percibindose lo
que en 2002 denomin una persistente asimetra316 que
se ha hecho hoy ms acentuada.
Se perciba ya entonces en el debate doctrinal y poltico.
Empezaba a subrayarse con alguna frecuencia que el Estado autonmico no es ni federal, ni regional (Aragn). Trtese de federalismo asimtrico -tachado de contradictorio- o de un Estado federal con hechos diferenciales
(Aja) -tambin controvertido- o Estado compuesto con
rasgos singularizados (Aragn) o hblese desde la perspectiva plurinacional (Declaracin de Barcelona, suscrita

315
Cfr. G. ARIO ORTIZ, Las nacionalidades , pp.148: parece
inevitable concluir que la realidad histrica y poltica (pasada y presente) de Espaa no se ajusta mucho a una configuracin homognea de
todas las nacionalidades y regiones que la integran, lo que no se opone
a una generalizacin de la autonoma a todos los territorios de la nacin, como un elemento de revivificacin -que ciertamente lo ha sidode nuestra vida colectiva.
316
Cfr. J. L. MEILN GIL, La construccin , pp. 258-261.

215

216

JOS LUIS MEILN GIL

por Convergncia i Uni, Partido Nacionalista Vasco,


Bloque Nacionalista Galego), la no uniformidad o la heterogeneidad o asimetra es una realidad testaruda (Garca
Roca; Lpez Guerra). La realidad se escapa, una y otra
vez, de la red homogeneizadora o uniforme.
En la actualidad aquella percepcin es apremiante. A la
pregunta inicial, cmo hemos llegado a esto, se ha procurado responder a lo largo de lo escrito. Corresponde preguntarse ahora qu puede hacerse. Es lo que ha de intentarse, sin salirse del mbito elegido del Derecho, sin sustituirlo por el de lo poltico que es imprescindible para
adoptar las soluciones tcnico-jurdicas.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

217

IV. SOBRE EL FUTURO DEL ESTADO AUTONMICO


1. Punto de partida
La situacin actual del Estado autonmico ha suscitado
con frecuencia la opinin de que habra que introducir en
l alguna reforma, que podra consistir, incluso, en una
reforma de la Constitucin. En casos, solamente referida a
l, en su conjunto o para hacer frente a la cuestin catalana, o, con mayor amplitud, atendiendo a que el ciclo de
aquel est agotado o que es necesario un aggiornamento
de la Constitucin. No convendra, de todos modos, ignorar la repercusin que en el funcionamiento de las autonomas actuales y de modo indirecto en sus propias estructuras puede llegar a tener la reforma exprs del artculo
135 de la Constitucin por exigencias de la UE y la ley
orgnica 2/1012, de 27 de abril, de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera, modificada por la 4/2012, de 28 de
septiembre.
Para quienes subrayan el agotamiento del modelo del Estado habra que preguntar a qu modelo se refieren, sobre
todo cuando se sostiene desde una perspectiva catalana317:
al votado por CIU que figura en la Constitucin o el

Cfr. J. TORNOS MAS, El problema cataln: Una solucin razonable, El Cronista del Estado social y democrtico de Derecho, num.
42.
317

217

218

JOS LUIS MEILN GIL

acordado por los dos grandes partidos polticos en 1981 y


1992 y respaldado por la Comisin de Expertos?
La situacin actual es, lgicamente, el punto de partida.
Sucede, como se ha expuesto ampliamente, que no se corresponde con el texto constitucional aprobado por las
Cortes Generales y con refrendo de los ciudadanos. Se han
sealado vulneraciones de la Constitucin, as como la
imposibilidad de que respecto de ellas se haya producido
una decisin del Tribunal Constitucional por la no interposicin del pertinente recurso por quienes estaban legitimados para ello.
Podra ocurrir que las posibles reformas se limitasen a
convalidar la situacin actual sin ms, o hacerlo con otro
nombre o aadiendo la singularidades previstas en la
Constitucin o simplemente reviviendo stas sin cambio
en la forma de Estado. En todo caso, las propuestas precisarn de voluntad poltica, pero han de realizarse dentro
del Derecho. La Constitucin prev su propia reforma,
pero ha de realizarse de acuerdo con lo en ella previsto.
Parece una obviedad, pero conviene recordarlo, porque en
la anterior parte de este trabajo han quedado muestras de
que no siempre se ha actuado de esa manera y de sus consecuencias. La voluntad poltica, por s misma no puede
suplantar a la Constitucin.
Por eso no es de extraar, aunque no se comparta, que en
el Informe sobre los procedimientos legales a travs de
los cuales los ciudadanos y ciudadanas de Catalua pue-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

219

den ser consultados sobre su futuro poltico colectivo318


se aluda a esa voluntad poltica para resolver la dificultad
constitucional que supone el referendo aprobado por el
Parlament, con referencia expresa a lo sucedido en el referendo de la iniciativa autonmica de Andaluca.
En lo expuesto con anterioridad qued clara la inconstitucionalidad de la ley que vari los concretos trminos del
artculo 151,1 de la Constitucin al no ser aprobada la
iniciativa en la provincia de Almera por la mayora absoluta exigida para cada provincia. Entonces no se adopt
una interpretacin flexible; los trminos de la Constitucin, reiterados en la ley de referndum a que remite, son
precisos. Si ha de encontrarse una solucin, habr que
conseguirla sin violentar lo establecido en la Constitucin,
sin o con reforma.
Los juristas no deben suplantar a los polticos. A aquellos
corresponde suministrar, si es el caso, las posibilidades
que ofrece el Derecho para que quienes tienen la responsabilidad adopten las decisiones que los intereses generales demanden. En esa lnea se mueven las respuestas que
se exponen a continuacin, como una consecuencia de
todo lo escrito y que no pretenden, obviamente ser exhaustivas.
Se insiste con frecuencia en medios de comunicacin de la
necesidad de la reformar la Constitucin, en ocasiones casi
como expresin de un determinismo inaplazable, sin concretar en qu extremos y sin un clculo razonable de sus

IEA, Barcelona, 2013, apud J. TORNOS MAS, El problema


cataln .
318

219

220

JOS LUIS MEILN GIL

consecuencias. A veces, s se fijan los puntos de la reforma, como se expondr. Uno de ellos que no falta, y que se
presenta en escritos de colegas como exponente de la deficiencia del Ttulo VIII de la Constitucin es la distribucin
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. No se trata de repetir lo ya escrito, pero no ser
superfluo subrayar que el problema fundamental no est
en su tratamiento en la Constitucin, sino en la aplicacin
incorrecta de su artculo 150,2. Quienes se preocupan y
alarman del vaciamiento de competencias del Estado tienen ah la explicacin. Y por lo que se refiere al Estatuto
cataln, las inconstitucionalidades detectadas por el Tribunal Constitucional no provienen fundamentalmente de la
citada distribucin de competencias.
2. Volver a la Constitucin
Por coherencia con lo que ha venido sostenindose sobre
la lectura e interpretacin del texto constitucional, una
respuesta al interrogante planteado sera volver a la Constitucin de la que el itinerario descrito del Estado autonmico se ha desviado.
No se tratara de desandar todo el camino sino de restaurar
lo que sea posible. El Estado seguira siendo autonmico,
ni centralizado, ni federal. No vale la pena, en mi opinin
detenerse en definiciones que la propia Constitucin no
tiene. Si se parte del Estado unitario, han de ser reconocidas singularidades. Lo mismo ocurre con el federalismo
asimtrico.
En esa lnea habra que respetar la existencia de todas las
Comunidades Autnomas, con el nombre que las identifica. Es de justicia reconocer que esa descentralizacin del

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

221

ejercicio del poder tiene a su favor muchas cosas positivas.


Por poner solo un ejemplo que me es cercano, la atencin
a los puertos que no son de inters estatal ha sido mucho
ms eficaz en todos los terrenos que cuando los puertos de
esa naturaleza en toda Espaa dependan de un organismo
centralizado. Pero entiendo, en cambio, que no es irreversible la existencia en todas las Comunidades Autnomas
de Asambleas Legislativas. Su no necesidad es de fcil
argumentacin en Comunidades Autnomas uniprovinciales.
Habra que tomar como punto cero el artculo 151 de la
Constitucin, cumplido por el Pas Vasco, Catalua y Galicia. Aunque Andaluca no cumpli con lo previsto en ese
artculo, es un hecho que lo intent y no exista prohibicin para que lo intentase de nuevo pasado un ao si se
atiene a la ley de referndum derogada o sin esa limitacin
legalmente posible. Es ms que presumible que se alcanzara el quorum tal como lo exige la Constitucin, teniendo en cuenta el cambio de posicin del Gobierno que anteriormente haba pedido la abstencin. Aqu s podra admitirse una interpretacin flexible con base a la slida presuncin expuesta.
Dialcticamente puede sostenerse que las Comunidades
que no lo han utilizado han renunciado a l, como se constata en los casos del Pas Valenciano y de Canarias. Bastara que los partidos mayoritarios acordasen la reforma de
los respectivos Estatutos, manteniendo la Asamblea con
potestades normativas, pero no de carcter legislativo.
Normas u ordenanzas autonmicas o como quiera llamrseles, en desarrollo de, o en el marco de, la legislacin
estatal, sin que sean meros reglamentos ejecutivos.
221

222

JOS LUIS MEILN GIL

Para esa reforma no hara falta ningn referndum. Bastara que el Partido Popular y el PSOE acordasen la reforma
de los correspondientes Estatutos que fueron aprobados
por una ley orgnica: un pacto poltico, como en otra ocasin. El acuerdo, desde el punto de vista jurdico, podra
explicarse como una peculiar revisin de oficio, que
reconocera la nulidad del procedimiento seguido. Mantendran la Asamblea Legislativa las cuatro que cumplieron con el citado procedimiento para la aprobacin del
Estatuto: Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca. La
propuesta jurdica tiene detrs otra de carcter poltico, si
se atiende a los partidos que gobiernan esas Comunidades
Autnomas.
Para los casos en que fuese necesario reconocer competencias legislativas, por ejemplo, en razn de Derechos
forales o insularidad, siempre podra acudirse al artculo
150,1 de la Constitucin y habilitar al Senado para adoptar
las propuestas que precisare la aplicacin del pacto antes
enunciado.
Podra completarse el pacto con la recalificacin de la
disposicin transitoria segunda de la Constitucin que se
expone ms adelante.
Liberadas de la carga legislativa, las Comunidades Autnomas podran dedicar mayor atencin a la vertebracin
administrativa intraautonmica, que no es del caso desarrollar.
Lo expuesto s que sera una muestra de voluntad poltica
que se realizara, no solo en el marco del Derecho, sino en
su restablecimiento por lo que se refiere a la Carta Magna.
Los partidos polticos mayoritarios han sido quienes han

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

223

aplicado espuriamente la Constitucin. De su actuacin ha


quedado constancia en lo escrito. Seran los concernidos a
restaurar la Constitucin, sin necesidad, incluso de reformarla para ello. Esa audaz decisin poltica podra hacerse
ms viable si se adoptase como respuesta a una declaracin del Tribunal Constitucional, que se expondr ms
adelante.
En todo caso, el restablecimiento constitucional operado
por el acuerdo poltico referido no sera obstculo para una
reforma constitucional, si as se acordase, sobre la clarificacin de competencias.
No es cometido de este trabajo postular la viabilidad poltica de esta propuesta, considerar hasta qu punto los partidos polticos tal como funcionan, con barones expresin sorprendente en un sistema democrtico- y su
clientela -mesnadas?, por seguir con analoga ultrapasada-, estaran dispuestos a hacerse un pretendido haraquiri, en un ejercicio de ejemplaridad solidario con los recortes que ha soportado la ciudadana. Lo que s se ha pretendido es mostrar la viabilidad jurdica de lo propuesto,
adems de su coherencia con el texto constitucional.
No hara falta reformar la Constitucin. Las Comunidades
Autnomas sin Asamblea Legislativa podran acordar
normas que excedieran de la concepcin tradicional del
reglamento, con un nombre especfico que tradujese su
valor. Es afirmacin compartida, como se expuso, que
muchas de las leyes autonmicas actuales no precisaran
de ese rango y limitan las garantas jurdicas de los ciudadanos al no poder ser impugnadas ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. De otra parte, para aquellas materias reguladas por ley que se estime que deben seguir man223

224

JOS LUIS MEILN GIL

teniendo ese rango puede utilizarse el artculo 150,1 de la


Constitucin, que permite atribuir potestad legislativa.
Tendra entonces mayor razn la reduccin del nmero de
los miembros integrantes de las Asambleas autonmicas y
su retribucin por dietas que las mismas propuestas realizadas por la Comisin de Expertos para los Parlamentos
autonmicos, con menoscabo de la dignidad de su funcin.
En cuanto a su repercusin positiva para una solucin a
los contenciosos histricos y, en concreto, a la cuestin
catalana, al menos debilitara uno de los argumentos que
se esgrimen para mostrar la actual incomodidad en Espaa, que en el momento constituyente se proclam no
existir con la Constitucin. No es una simple conjetura.
Puede relacionarse con lo que se afirma en la resolucin
106/11 de 1987, segn la cual el Pacto de Estado que dio
lugar al Estatuto de Autonoma ha sido incumplido reiteradamente, hasta el da de hoy por diferentes Gobiernos
del Estado319. Se invertira la posicin dialctica, cuya
iniciativa ha correspondido a los nacionalistas. Seran
ellos, sobre todo los de Convergncia i Uni, quienes tendran que justificar por qu habran cambiado.
En todo caso, la vuelta a la Constitucin es volver a lo
pactado en 1978, a lo aprobado por Convergncia i Uni y
por muy amplia mayora de los espaoles, que incluye la
solidaridad esculpida en el artculo 2. Sobre su realizacin
caben aproximaciones varias, sin necesidad de reformar la
Constitucin.

319

Apud J. TORNOS MAS, El problema .

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

225

3. Dejar las cosas como estn, con modificaciones que


no requieran reforma de la Constitucin
En la lnea de lo aconsejado por la Comisin de Expertos,
se aceptara la situacin actual de todas las Comunidades
Autnomas con Asamblea Legislativa, pero reduciendo el
nmero de sus miembros, de su actividad y retribuyndolos por dietas. As se ha producido ya en la Comunidad
Autnoma de Castilla-La Mancha y el compromiso de
optar por el nmero mnimo de parlamentarios, con la
consiguiente minoracin del gasto pblico, ha sido contrado electoralmente por el PP de Galicia.
En la misma direccin habra que incluir el informe CORA (Comisin para la Reforma de las Administraciones
Pblicas), al tratar de la configuracin del Estado de las
Autonomas. Centra su atencin en las duplicidades administrativas derivadas de cmo se ha entendido la distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autnomas. Las consideraciones de carcter doctrinal son
irrelevantes (competencias del Estado exclusivas, legislativas, compartidas, concurrentes) y las propuestas que se
hacen no modifican el diseo existente en la actualidad.
Lo declara paladinamente, sin la menor crtica, aunque es
consciente de sus previsibles consecuencias.
Dado su carcter oficial conviene reproducir sus palabras:
La Constitucin espaola de 1978 estableci un modelo
de Estado flexible, abierto y en el que las Comunidades
Autnomas tenan la capacidad de desarrollar sus funciones y estructuras hasta lmites que la propia Constitucin
permita. No hay inconveniente en suscribirlo. Lo que
sucedi, como he puesto de relieve con reiteracin, es que
se ha operado fuera de los lmites constitucionales.
225

226

JOS LUIS MEILN GIL

Este desarrollo autonmico ha fraguado un modelo territorial en el que junto al Estado conviven diecisiete estructuras poltico-administrativas que han tendido a reproducir
el modelo estatal. La reproduccin de dicho modelo ha
favorecido la existencia de diecisiete cmaras legislativas,
con sus correspondientes Presidentes de Comunidad y
Gobiernos autonmicos -lo cual no hace sino reflejar el
modelo institucional previsto en la Constitucin para ciertas Comunidades Autnomas- pero tambin ha derivado
hacia la multiplicacin de otros rganos que, si bien previstos en la Constitucin para el Estado, presentan al menos en principio algunas dudas acerca de su operatividad y
eficiencia cuando su nmero se multiplica, con expresa
referencia a las figuras del Defensor del Pueblo, los rganos de control externo y los rganos consultivos autonmicos.
Resulta satisfactorio el reconocimiento que me he permitido subrayar en la transcripcin. Con lo que no puede concordarse es que sea la consecuencia de querer las Comunidades Autnomas -todas- reproducir la estructura del Estado. Ha sido consecuencia de lo que reconoce el informe
al final de la cita: de la decisin poltica, amparada por
doctrina no ajena al informe, de generalizar las Asambleas
Legislativas a todas las Comunidades Autnomas.
4. Convalidacin de la situacin actual mediante reforma de la Constitucin: las propuestas del informe del
Consejo de Estado
El informe del Consejo de Estado de 16 de febrero de
2006, analizado con anterioridad, acepta de entrada la situacin actual al incorporar a la Constitucin las Comuni-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

227

dades Autnomas existentes con sus nombres, para lo cual


se precisa una reforma constitucional. Con ello se cerrara
el mapa autonmico en ese nivel. El derecho a la autonoma se da por ejercido. La contestacin, limitada a la pregunta del Gobierno, se concretara en la reforma de unos
pocos artculos, con tres versiones.
La solucin A se refiere a la modificacin reducida de los
artculos 143 y 147. El primero enumerara las Comunidades Autnomas y las Ciudades Autnomas de Ceuta y
Melilla; el segundo dira: Espaa se organiza territorialmente en municipio, provincias, Comunidades Autnomas
y Ciudades Autnomas .
La solucin B, o modificacin completa, contiene una
redaccin equivalente del artculo 137, mejor elaborada en
relacin con los entes locales, tambin dotados de autonoma, y en el apartado 1 del artculo 143, la mera relacin
de las Comunidades Autnomas viene precedida por la
expresin De acuerdo con el ejercicio que nacionalidades
y regiones han hecho de su derecho a la autonoma, son
Comunidades Autnomas las siguientes. Se ofreci
una variante ms elaborada de ese apartado que no supone
un cambio sustancial.
La solucin C aade a la reforma de los dos citados la del
artculo 2, que por estar en el ttulo preliminar requiere un
procedimiento reforzado. Se comprende, porque supone
un cambio de la configuracin de la autonoma como un
derecho, que se entendera no tener sentido mantenerlo por
haber sido ejercido o como se dice en el enunciado del
informe consagracin del principio bsico de la organizacin territorial. Lo que se cambiara sera el sintagma
reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las na227

228

JOS LUIS MEILN GIL

cionalidades y regiones que la integran por reconoce y


garantiza la autonoma de las nacionalidades y regiones
que la integran, constituidas en Comunidades Autnomas
.
En realidad, como se apunt, la propuesta del Consejo de
Estado supondra una convalidacin de la situacin actual
mediante la reforma de la Constitucin. Eso queda de manifiesto en los artculos que resultaran derogados como
consecuencia de la reforma. El artculo 148, porque su
contenido relativo a materias en las que las Comunidades
Autnomas podan asumir competencias est agotado; lo
mismo ocurrira con el artculo 151. Por lo que se refiere
al 152, se sostiene que carecera de sentido su redaccin
actual referida a unas determinadas Comunidades Autnomas: las de la disposicin transitoria 2, Pas Vasco, Catalua y Galicia y las que hubiesen superado el arduo procedimiento del artculo 152, aunque debera mantenerse lo
esencial. De acuerdo con ese principio de transitoriedad se
entenderan derogadas disposiciones de ese carcter o podran mantenerse como vestigios histricos.
Teniendo en cuenta lo expuesto en el apartado II de este
trabajo, entiendo que esa reforma es una manera de convalidar vulneraciones de la Constitucin, y que no aporta una
solucin al problema poltico ms importante con que nos
enfrentamos.
5. Reforma de la Constitucin en clave federal
Es de pblico conocimiento que el PSOE se ha inclinado
por una reforma de la Constitucin en clave federal. No es,
por consiguiente, una mera opinin cientfica, sino una
propuesta poltica de un partido que ha sido durante mu-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

229

cho tiempo Gobierno bajo la Constitucin de 1978 y aspira a volver a serlo, sin cuya colaboracin no es posible una
reforma constitucional. No es cuestin aqu de introducirse
en el ocano de lo que se entienda por federalismo y cmo
se conforma. Importa, s, ponerlo en relacin con la realidad de Espaa.
No falta autorizada doctrina cientfica320 que sostenga que
el Estado autonmico actual, despus de la generalizacin
igualitaria comenzada en 1981, es un Estado federal, tan
peculiar y diferente de los dems existentes en el mundo
como lo son ellos entre s, afirmacin esta ltima de fcil
aceptacin. Convendra no caer en el nominalismo, aunque los nombres pueden suponer un obstculo para la
aceptacin de la realidad que expresan. Si aquella tesis es
acertada, podra concluirse que las Comunidades Autnomas seran los Estados de la Federacin: tienen Parlamento, Gobierno y Tribunal Superior de Justicia. Por qu
cambiar entonces el nombre a una realidad existente. La
necesidad provendra de hacer legal lo que es real, recordando la celebrada frase que catapult a Adolfo Surez a
la presidencia del Gobierno.
Evidentemente sera una reforma de la Constitucin, ya
que representantes del PSOE en el debate constituyente,
despus de afirmar una tradicin federal del partido, admitieron que lo aprobado por la Constitucin no lo era, como
se ha expuesto en su momento. De todos modos, sin entretenerse en los aspectos cientficos de la cuestin, caben, al
menos, dos versiones posibles de la clave federal por lo

Cfr. R. L. BLANCO VALDS, El laberinto , pp. 205 y ss.: Espaa es una federacin en todo, menos en el nombre.

320

229

230

JOS LUIS MEILN GIL

que se refiere a su meollo, ya que la asuncin de tcnicas


federales es una realidad en la Constitucin de 1978.
La primera consistira en lo que se ha apuntado: conversin de las Comunidades Autnomas en Estados de la Federacin. Poco se avanzara respecto de lo ya existente y
no parece que con ello se diese satisfaccin a las aspiraciones nacionalistas, sin contar con una natural resistencia
a considerar como Estados a todas las Comunidades actualmente existentes, incluidas todas la uniprovinciales. La
evolucin de las antiguas Diputaciones Provinciales en las
actuales Comunidades Autnomas y ahora en Estados no
deja de ser cuestionable.
La segunda sera el federalismo asimtrico, en su da
propugnado por el President Maragall, del Partit dels Socialistes de Catalunya. Queda por ver en qu consistira
esa asimetra, transformadas las Comunidades Autnomas
en Estados. Respetar los derechos histricos, tan criticados
tericamente -Garca Pelayo sera un referente- no parece
muy conforme con tesis federalistas; desconocerlos, un
problema poltico para las expectativas de gobierno en el
Pas Vasco y Catalua.
No es cuestin de pronunciarse sobre la eficacia de la propuesta para hacer frente a la cuestin catalana. Implicara
el reconocimiento de singularidades que existen en el diseo autonmico de la Constitucin, como se ha expuesto
en este trabajo. La formal envoltura federal quiz no sea
ahora suficiente y resulte desproporcionada para el objetivo deseado, sin descontar la dificultad para aceptarla por
consenso, pese a los esfuerzos doctrinales que se hagan
para sostener su coherencia.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

231

De todos modos, convendra ponderar si la configuracin


del Estado como federal no afectara al artculo 2 de la
Constitucin que se fundamenta en la indisoluble unidad
de la Nacin espaola, lo que hara ms difcil la reforma
al estar sometida al exigente procedimiento del artculo
168 de la Constitucin.
6. Asimetra sin formalidad federal. Redescubrimiento
de las singularidades en el Estado autonmico
Sin acudir a la forma federal se ha propuesto una reforma
constitucional, con la vista puesta en la solucin del problema cataln321. Se evita la definicin del Estado como
federal y, consiguientemente, la necesidad de calificar a
las partes integrantes del Estado como Estados miembros
y a sus Estatutos como Constituciones, que suscita rechazos, as como la va de reforma de citado artculo 168. Se
atiende tambin a lo que se califica como el agotamiento
del modelo del Estado autonmico.
De la exposicin puede deducirse que ese modelo no es el
del texto constitucional, sino el actual: no debera modificarse el mapa autonmico. Las Comunidades Autnomas
hoy existentes se han convertido en los pocos aos de su
existencia constitucional en realidades consolidadas y, en
la lnea del informe del Consejo de Estado, se muestra
partidario de que las Comunidades Autnomas y Ciudades
autnomas figuren en la Constitucin.
La novedad consistira en que se deben introducir elementos asimtricos respecto de la diversas Comunidades

321

Cfr. J.TORNOS MAS, El problema , cit.

231

232

JOS LUIS MEILN GIL

AutnomasSe trata del reconocimiento del carcter singular de Catalua, Pas Vasco y Galicia. Un autntico
redescubrimiento de esas singularidades que figuran en
la disposicin transitoria segunda y artculos 151 y 152 de
la Constitucin, como se expuso con detalle en este libro,
as como el alcance de su razn histrica. Lo que se propone es que sean reconocidas como naciones dentro de la
nacin espaola. Eso es lo que se entendi en el debate
constituyente sobre el trmino nacionalidades por ms
de un ponente, como consta en otro apartado anterior, sin
necesidad de incluir su significado en la letra de la Constitucin.
Esa singularidad debera ir acompaada de una trato
competencial diferenciado ampliando las competencias
exclusivas o concurrentes de esas Comunidades en materias como la organizacin territorial, educacin, justicia,
rgimen de la lengua propia, derecho civil o seguridad.
Bienvenido sea el redescubrimiento de ese carcter singular que luce en la disposicin transitoria segunda de la
Constitucin que tuve el honor de defender en el proceso
constituyente. La singularidad determinada se completaba
con la prevista en el artculo 152, de Parlamento, Gobierno
y Tribunal de Justicia. Como no se concretan los trminos
de la ampliacin de las competencias ni tampoco su cauce,
no es posible pronunciarse en Derecho sobre la viabilidad
de lo que se propone. Entiendo, sin embargo, que no procede la va del artculo 150,2.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

233

7. Posible recalificacin de la disposicin transitoria


segunda de la Constitucin
Ha quedado suficiente constancia a lo largo del texto acerca de la singularidad de la disposicin transitoria segunda
de la Constitucin. En relacin con la propuesta del informe del Consejo de Estado, ante la disyuntiva planteada
de suprimirla por haberse cumplido el objetivo expresamente previsto, o mantenerla como un vestigio histrico,
me inclin por esta segunda opcin, de conformidad con el
estrecho margen que permita el procedimiento para el
debate.
Se trata de una disposicin transitoria desde el punto de
vista formal, pero la razn de ser trascenda a esa calificacin. En el fondo, con una redaccin sofisticada, se refera
a la diferencia que, de acuerdo con la Constitucin de
1931, ostensible en el caso de Catalua, ofrecan los territorios concernidos. Esa interpretacin, que rebasa lo puramente formal, es la que consta en el artculo 5 del Estatuto de Autonoma de Catalua, al referirse a esa disposicin transitoria. La STC 31/2010 se limita a considerarlo
constitucional en la interpretacin de que su significado
histrico es distinto al de la disposicin adicional primera
de la Constitucin, que afecta solo a los territorios forales.
Por eso, podra proponerse como una posibilidad de mnima reforma de la Constitucin, si se estimase satisfactoria, recalificar la citada disposicin, convirtindola en disposicin adicional, que rebasara el carcter formalmente
transitorio y se refera a las Comunidades Autnomas ya
constituidas, Pas vasco, Catalua y Galicia, cuyas singularidades o hechos diferenciales -que no tienen que ser
iguales- se contendrn en los Estatutos respectivos, previa
233

234

JOS LUIS MEILN GIL

su reforma o revisin, pensando en el ya reformado Estatuto cataln. En realidad, consistira en poner la letra de la
Constitucin de acuerdo con la ltima razn de ser de la
referida disposicin transitoria.
8. Reforma de la ley orgnica del Tribunal Constitucional
A lo largo de la exposicin se ha subrayado que las inconstitucionalidades registradas no han podido ser examinadas por el Tribunal Constitucional porque quienes podran estar legitimados para recurrir no lo hicieron. En
consecuencia, habra que concluir que los partidos polticos han estado por encima de la Constitucin. Se plantea
la cuestin de quin defiende la Constitucin.
Fue objeto de una clebre y conocida polmica entre dos
grandes juristas, Carl Schmitt y Hans Kelsen, en el primer
trienio del siglo XX, en el ocaso de la Constitucin de
Weimar, que no es cuestin de reproducir322. Es evidente
que la Constitucin espaola se decant por la tesis de
Kelsen: es el Tribunal Constitucional, como intrprete
supremo de la Constitucin323, y no el Jefe del Estado, el
Reichsprsident, que llegara a ser Adolf Hitler. Pero de la
tesis Schmitt tiene inters, para lo aqu planteado, su punto
de partida: la bsqueda de una institucin neutral, no sometida a la influencia de los partidos polticos.

322

Cfr. Carl SCHMITT y Hans KELSEN, La polmica Schmitt/Kelsen


sobre la justicia constitucional: El defensor de la Constitucin versus
Quin debe ser el defensor de la Constitucin. Estudio preliminar de
Giorgio LOMBARDI, Tecnos, Madrid, 2009.
323
Artculo 1,1 de la ley orgnica 2/1979, de 3 de octubre.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

235

No es objeto de este trabajo referirse a la que, al menos en


la percepcin ciudadana, aquellos puedan ejercer a travs
de los nombramientos de los miembros del Tribunal. Lo
que interesa subrayar es que existe una laguna en la ley
reguladora del mismo, producida por el mecanismo establecido para que el Tribunal pueda intervenir en los supuestos de inconstitucionalidad expuestos, que se refieren
al mismo diseo del Estado autonmico.
La forma ordinaria de intervencin es la resolucin de
recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, recursos de
amparo y conflictos: constitucionales, de competencia
entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de stas
entre s y en defensa de la autonoma local. El Tribunal no
solo se manifiesta por sentencias o autos. El artculo 95,2
de la Constitucin prev tambin la declaracin, sobre la
necesidad de una previa reforma constitucional a la celebracin de un tratado constitucional por entender que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin324. En
todo caso, es precisa una legitimacin o habilitacin para
que el Tribunal acte.
Para actuar en relacin con las irregularidades constitucionales podra legitimarse al Defensor del Pueblo, en virtud
del artculo 32,1,d de la ley orgnica del Tribunal Constitucional. Desde un punto de vista terico, a l habran podido acudir los rganos de las Comunidades Autnomas
para solicitar que interpusiera el correspondiente recurso
de inconstitucionalidad. Es comprensible que el Defensor
del Pueblo no hubiese tomado ninguna iniciativa, teniendo

324

As se hizo en la declaracin 1/2004 sobre la fallida Constitucin


Europea.

235

236

JOS LUIS MEILN GIL

en cuenta que es nombrado a propuesta de los dos grandes


partidos en cada momento y recayendo de un modo alternativo en un miembro de uno de ellos. De otra parte, tampoco estuvieron interesados los gobiernos nacionalistas en
intentar la posibilidad de esa intervencin. Esa posibilidad
sigue abierta.
Sin reforma de la Constitucin pueden hacerse otras cosas.
Por ejemplo, ampliar la legitimacin. La de los rganos
colegiados ejecutivos y de las Asambleas Legislativas para
el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra leyes o actos con fuerza de ley del Estado queda circunscrita, en el artculo 32,2 de la citada ley orgnica, a que
puedan afectar a su propio mbito de autonoma. Las
irregularidades de carcter objetivo acerca del diseo
constitucional, como las advertidas a lo largo de este trabajo, podran ser recurridas, al menos por las Asambleas,
mediante la correspondiente modificacin de la ley orgnica del Tribunal Constitucional o con una interpretacin
flexible de la afectacin requerida, ya que dentro del
mbito, pueden incluirse intereses legtimos.
Sin reforma de la Constitucin podra buscarse el procedimiento para que el Tribunal pudiese reconsiderar su posicin sobre las competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas, construida, como l mismo ha reconocido y de lo que han dejado constancia presidentes del
Tribunal, al hilo del caso concreto y del contexto en el que
se pronunci325. Consistira en algo parecido a la declara-

325

En ese sentido son muy esclarecedoras las palabras del que fue
presidente del Tribunal Constitucional el admirado Francisco Toms y
Valiente, El reparto p.149: el Tribunal ha creado soluciones pro-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

237

cin prevista en el artculo 95,2 de la Constitucin. Se


tratara de conferir la legitimacin correspondiente a quien
se estime razonable para solicitar la declaracin: el Gobierno, un grupo parlamentario, la mayora absoluta del
Congreso de los Diputados, podra sugerirse.
No parece que hubiere dificultad -en interpretacin de la
Constitucin, tal como se expuso, se reclama por slida
doctrina cientfica y recoge el Estatuto de Catalua reformado- en declarar qu competencias del artculo 149 de la
Constitucin son exclusivas del Estado y de las Comunidades Autnomas, cuales son compartidas y cuales son
concurrentes, que tendra tambin un reflejo en la calificacin de las competencias de las Comunidades Autnomas
realizada en sus Estatutos. Lo que se pretende con la reforma de la Constitucin podra llevarse a cabo directamente por el Tribunal.
En realidad, no haran falta muchas alforjas para esa operacin que respete la generalidad de la potestad legislativa
de todas las Comunidades Autnomas. Se tratara de una
mera clarificacin con base en lo que se encuentra en el
artculo 139 de la Constitucin. Lo autnticamente innovador sera realizar esa clasificacin partiendo de que todas las Comunidades Autnomas no tienen Asamblea Legislativa. Competencias hoy calificadas de exclusivas en
los Estatutos y en la propia jurisprudencia del Tribunal
Constitucional seran compartidas como se expuso en el
apartado correspondiente.

pias para los tambin propios problemas; creacin obviamente no ex


nihilo, pero, desde luego, ms lejos del mimetismo que de la originalidad

237

238

JOS LUIS MEILN GIL

Algo parecido podra incluso plantearse acerca de la interpretacin del artculo 150,2, sobre cuyo uso distorsionado,
respecto de su significado constitucional, se ha razonado
aqu con amplitud. La revisin de oficio, que con conciencia de su no propiedad se adelant en aras de poner
nfasis en lo que se quera significar, podra operarse con
el procedimiento antes expuesto de una declaracin del
Tribunal Constitucional. Hasta qu punto han sido legtimamente transferidas o delegadas competencias estatales e
incluidas en el acervo estatutario. Para la eficacia de su
declaracin y por razones de seguridad jurdica, sin desconocer las implicaciones polticas, se necesitara la correspondiente reforma de la ley orgnica del Tribunal Constitucional.
Por ltimo resultara razonable, de acuerdo con lo sugerido en el informe del Consejo de Estado, restaurar el recurso de inconstitucionalidad contra la ley orgnica de aprobacin de un Estatuto de Autonoma previo al sometimiento de este a referndum.
Todo eso es tericamente posible. Requiere voluntad poltica como la reforma de la Constitucin.
9. Convalidacin y recalificacin de competencias asumidas por las Comunidades Autnomas
En el apartado correspondiente qued expuesto que en el
diseo previsible de la Constitucin no todas las Comunidades Autnomas tendran Asamblea Legislativa, con la
consecuencia que de ello se deriva en cuanto a la asuncin
de las competencias. La diferencia prevista no atenda a la
materia, sino al modo en que se asuma la competencia.
Esa diferencia, no sera obstculo para la clasificacin

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

239

terica de las competencias antes referidas; pero no tendra


idntica reproduccin en todas las Comunidades. En ello
estribara, en ltimo trmino, la singularidad.
Para llevar a efecto la declaracin del Tribunal Constitucional, a la que me he referido, las competencias irregularmente transferidas o delegadas a travs del artculo
150,2, podran quedar convalidadas, a lo sumo, como
transferencia o delegacin de facultades de competencias,
que seguiran siendo estatales.
En todo caso, el artculo 150,1 permitira, como se record
en su momento, que las Cortes Generales atribuyesen, en
materias de competencia estatal, a todas las Comunidades
Autnomas la facultad de dictar para s mismas normas
legislativas en el marco de principios, bases y directrices.
Una operacin tcnico-poltica no exenta de dificultades,
pero no ms ardua que la de reforma de la Constitucin y,
desde luego, ms respetuosa con lo que fue el pacto constitucional.
10. Pervivencia del artculo 150,2 de la Constitucin
No han faltado pronunciamientos, de los que alguna cuenta se ha dado, acerca de la supresin del artculo 150, 2 de
la Constitucin. Como se expuso fue, en realidad, una
concesin al grupo parlamentario del Partido Nacionalista
Vasco. No estaba inicialmente previsto en el dictamen de
la Ponencia. La enmienda, despus de las correspondientes
modificaciones, fue apoyada de forma mayoritaria. Desde
el punto de vista del promotor se trataba de la apertura
del sistema. La redaccin aprobada y la interpretacin
realizada por representantes de la mayora que la haba
asumido, dej muy claramente perfilado el mbito de esa
239

240

JOS LUIS MEILN GIL

apertura. Sin embargo, fue entendida por los partidos mayoritarios, paradjicamente, de la manera amplia que haba inspirado el parlamentario vasco. Se utiliz para transferir competencias estatales.
El lmite del artculo no est solo en la prohibicin de
competencias por su propia naturaleza, como es frecuente observar, sino en la competencia estatal; solo puede
transferirse o delegarse una parte: facultades. No se trata
de un sistema abierto de reparto de competencias326 o,
como expresa uno de los protagonistas que, no sin contrariedad, respald el artculo, era un caso inslito en una
Constitucin: abre una va de reforma constitucional por la
va de atrs, de manera que las competencias del Estado
pueden no ser del Estado, sin atender a las reglas de reforma de la Constitucin327.
Es, ciertamente, lo que ha ocurrido como se ha criticado
en este libro. Lo que procede no es su supresin, porque
dicho mecanismo ha dado de s lo que razonablemente
poda justificar su introduccin en la Constitucin, sino
mantenerlo en los trminos en que est redactado y con la
justificacin de su contenido expuesta en el debate parlamentario transcrito con anterioridad. Tiene virtualidad,
como su utilizacin correcta en algn caso, corrobora y
bien administrado podra entenderse como una tcnica de
federalismo de ejecucin. Su derogacin en una reforma

Cfr. R.L. BLANCO VALDS, El laberinto, p. 241.


Declaraciones de Alfonso Guerra, apud R. L. BLANCO VALDS,
ibdem. En ese sentido el ingeniero, un tanto despectivamente considerado por un distinguido jurista, tena ms sentido jurdico que quienes defendieron a posteriori su utilizacin masiva.
326
327

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

241

constitucional sera una mera convalidacin de las inconstitucionalidades llevadas a cabo.


11. La configuracin del Senado en el Estado autonmico: un asunto pendiente
Ya se advirti al principio que este trabajo no se ocupara
del Senado, aunque resulta indudable que tiene que ver
con el Estado autonmico que, segn el artculo 69,1 de la
Constitucin es la Cmara de representacin territorial.
No afecta tanto al diseo autonmico, entendido en el sentido estricto que se ha analizado, cuanto a su funcionamiento, como ocurre con los principios de solidaridad, de
cooperacin y colaboracin, de lealtad, de actuacin conforme al inters general de Espaa que tampoco se han
abordado.
En el anteproyecto de Constitucin su artculo 60 deca
que se compone de los distintos Territorios Autnomos
que integran Espaa. La redaccin resultaba coherente
con la orientacin generalizadora y uniforme de las autonomas que informaba el precepto -y critiqu en su da por
referirse solo a los entonces llamados territorios autnomos328-, en la lnea de una Cmara de las Regiones,
dando por sentada la constitucin de las Comunidades

328
Cfr. Escritos sobre la transicin poltica espaola, Ediciones Mayler, Madrid, 1979, pp. 276-280, en las que se recoge artculo publicado
en Abc, el 31 de enero de 1978, con el ttulo Las autonomas en borrador, en el que se adelantaba la tesis que se defiende aqu. Para lo
que se dice en el texto habr que subrayar que me pareca ms respetuoso con la autonoma como derecho y el par nacionalidades y regiones que la composicin del Senado tuviese en cuenta no solo a las
Comunidades Autnomas.

241

242

JOS LUIS MEILN GIL

Autnomas, como prolongacin de las llamadas Preautonomas. El artculo 64 del informe anexo de la Ponencia
no sigue esa orientacin al afirmar que el Senado se
compone de los representantes de las diferentes entidades
territoriales que integran Espaa en los trminos que determine la ley orgnica. A partir del texto aprobado en la
Comisin de Asuntos constitucionales y libertades del
Congreso de los Diputados se llega a la actual composicin que regula el artculo 69 fundamentalmente por provincias y residualmente por Comunidades Autnomas, que
es suficiente para subrayar la diferencia con el anteproyecto de Constitucin.
No intervine en el debate constituyente sobre esta cuestin. S puedo aadir un dato acerca de la orientacin dada
al Senado. El vicepresidente del Gobierno, Fernando
Abril, nos comunic al ponente constitucional, PrezLlorca, y a m, sin mayor explicacin a recordar, que el
Senado se configurara como Cmara de segunda lectura329.
Para la posible reforma del Senado, un punto de partida
idneo es el Informe del Consejo de Estado que arranca de
lo singular de la expresin representacin territorial, sin
precedentes en la historia constitucional espaola y poco
frecuente en el Derecho comparado. Dos son los puntos
fundamentales a tener en cuenta: la naturaleza de esa Cmara y su composicin con el modo de eleccin que con-

329

Recuerdo que me localiz en el aeropuerto de Barajas, a donde


haba ido a despedir a un amigo, por la megafona -no existan telfonos mviles- para que fuese al domicilio de Prez-Llorca, que probablemente tenga ms informacin al respecto.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

243

lleva, hasta el punto de que en el informe se dice que la


distribucin territorial de los Senadores es el verdadero
nudo gordiano de la reforma y, quiz, condicionante de su
xito o de su frustracin.
Desde la perspectiva que se ha realizado este trabajo habra que decir que el Senado como lugar de encuentro de
las Comunidades Autnomas no quedara impedido porque no todas tuviesen Asamblea Legislativa y podra servir, como se ha apuntado, para aplicar la vuelta a la Constitucin que se enunci en apartado anterior.
12. La cuestin catalana
Cualquiera que sea la opinin acerca del modelo autonmico de la Constitucin, que incluye la afirmacin de la
falta del mismo330, no parece que pueda negarse la importancia que tena la cuestin catalana y que confirma la
evolucin que ha tenido desde 1978. La inclusin del discutido trmino de nacionalidades, proporciona un testimonio, rechazado enrgicamente por Fraga, al frente de la
entonces Alianza Popular, reconocido con entusiasmo
descriptible en sectores de UCD y defendido por motivos
de praxis partidaria en el PSOE por la influencia del Partit
dels Socialistes de Catalunya.
La cuestin catalana, en la lnea de lo que haba ocurrido
en 1931 aunque sin su dramatismo, era una de las dos

330

Una persona tan ponderada, y amiga, como G. ARIO ORTIZ, Las


nacionalidades espaolas. El caso de Catalua, Aranzadi-Thomson
Reuters, Cizur Menor, 2011 titula un captulo El modelo constitucional que nunca existi, pp.115 y ss.

243

244

JOS LUIS MEILN GIL

pendientes que los constituyentes de 1978 deban afrontar


dentro de la estructura general de un Estado que no fuese
identificado con la configuracin centralista del Estado
que iba a sustituir.
La otra era cmo resolver el rgimen de conciertos econmicos que haban sido respetados hasta entonces a Navarra y lava, y suprimidos a Guipzcoa y Vizcaya. Tericamente podra haberse aprovechado la ocasin para
suprimir los dos que haban subsistido, herencia de un
contexto histrico sobrepasado. Los paladines de la igualdad, en especial los socialistas, no la defendieron y tampoco la derecha y el centro fueron partidarios de agraviar a
las dos provincias ms prximas a su concepcin de Espaa o a los intereses electorales. El Pas Vasco quedaba
blindado constitucionalmente con la disposicin adicional primera de la Constitucin.
Catalua habra de encontrar su singularidad dentro de la
estructura general del Estado. No contaba con la proteccin historicista del Pas Vasco. Y, de ah el riesgo o la
fortuna, segn desde donde se mire, de la influencia que la
posicin de los nacionalistas catalanes hayan tenido en
algunos aspectos de la Constitucin como en la elaboracin del primer Estatuto de Autonoma.
Aunque la singularidad de la disposicin transitoria segunda engloba al Pas Vasco, Catalua y Galicia, sta no
constitua un problema que pudiera inquietar. Su inclusin
en la citada disposicin se debi a la estrategia de enlazar
con la Constitucin de 1931, de fcil consenso, como se
explic. En el Pacto de San Sebastin de 17 de agosto de
1930, la participacin gallega fue protagonizada por Casares Quiroga, en virtud de la representacin otorgada en el

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

245

Pacto de Lestrove de 16 de marzo de 1930, para defender


que Galicia tuviese el mismo trato que se diese a Catalua.
Ese protagonismo de Casares resulta significativo. En su
trayectoria pblica domin el republicanismo, como ntimo colaborador de Azaa, ms que el nacionalismo que
pudiera atribuirse a la ORGA que transitoriamente lider331.
No es objeto de este libro analizar el largo recorrido de las
aspiraciones nacionalistas en Catalua332, ni proponer soluciones polticas concretas para el momento actual, pero
s analizar propuestas jurdicas con referencia a la Constitucin de 1978. Algunas de carcter general que afectaran
a Catalua han quedado expuestas.
Constituye un dato que el Estado autonmico previsto en
la Constitucin, aprobado por Convergncia i Uni no se
corresponde a lo actual. Tambin es un dato que Esquerra
Republicana de Catalunya, que tena una representacin
mnima en las Cortes constituyentes, no lo vot y que en
la actualidad, aunque sigue siendo residual en el Congreso
de los Diputados, tiene una amplia representacin en el
Parlamento de Catalua.
Asimismo, de momento es un dato, que Convergncia i
Uni, encabezada por Artur Mas y secundado por Jordi
Pujol333, se haya alineado con Esquerra Republicana de
Catalunya en el objetivo de Catalua como Estado propio,
Cfr. J.L MEILN GIL, La construccin , pp.18-20.
Cfr. G. ARIO, Las nacionalidades , pp.34-36.
333
Ibidem p. 47, por nota, sobre el cambio de Pujol desde No somos
separatistas a o la independencia o un autogobierno muy potente con
garantas muy slidas que el Estatut actual no da.
331
332

245

246

JOS LUIS MEILN GIL

independiente, que nunca haban proclamado. Por qu


ese alineamiento? Hasta qu punto es duradero? Aunque
la respuesta tiene una dimensin poltica, aqu auto vedada, ha de admitirse que conduce a negar la patria comn
que figura en el artculo 2 de la Constitucin, un no querer vivir juntos y, por supuesto, sobrepasar la solidaridad que el mismo artculo establece entre nacionalidades
y regiones entre ellas.
En qu consiste, cmo se mide y se supera la desafeccin? Cmo podra reconquistarse el consenso que presidi la elaboracin de la Constitucin? Es posible? Es
deseable? Es conveniente un dilogo? Cmo podra realizarse y en qu trminos? Con qu conclusiones? En
buena medida la respuesta cae fuera de lo jurdico que
puede, sin embargo, ayudar a encontrarla. En todo caso,
como en cualquier disputa, se precisa poner encima de la
mesa todos los reproches, tambin las faltas de lealtad,
genuina en el sistema federal, trasladable al Estado autonmico como otras tcnicas. No podra achacarse falta de
lealtad haber planteado de un modo unilateral una pretensin hasta ahora no suscitada bajo la Constitucin de
1978, en un momento de crisis econmica y con una proyeccin internacional? En los desacuerdos, los reproches
de las partes no se reparten por igual y tampoco ninguna
queda con su cuenta a cero. Las respuestas se dejan al
margen, sin olvidar lo que haya de sentimiento en la historia asumida y en la afirmacin de la identidad.
Sin referirse al asunto de la financiacin, no ciertamente
deleznable, las dos cuestiones que pueden detectarse en el
conflicto tienen que ver con la consulta prevista para el
9 de noviembre de 2014 y la sentencia del Tribunal Cons-

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

247

titucional sobre el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua.


En cuanto a la primera, ha quedado clara en la sentencia
del Tribunal Constitucional que no es posible constitucionalmente una que tenga por sujeto soberano a la Comunidad catalana, porque ira contra el artculo 1,2 de la Constitucin segn el cual la soberana nacional reside en el
pueblo espaol. El derecho a decidir que se pretende no
puede estar vinculado a la soberana que se invoca. En
principio, por tanto, no sera inconstitucional, en cambio,
una consulta que se desvinculase de la soberana.
La consulta, tal como fue planteada, es inviable constitucionalmente. No hubiera estado de ms que el Tribunal
Constitucional hubiese advertido que, conforme a la ejecucin debida de la sentencia no sera conforme con ella
toda actividad de los rganos de la Generalitat concerniente a la preparacin de la consulta declarada inconstitucional.
El artculo 122 del Estatuto de Autonoma prev como
competencia exclusiva de la Generalitat las consultas populares, con excepcin de lo previsto en el artculo
149,1,32, que reconoce como competencia exclusiva del
Estado la autorizacin para la convocatoria de consultas
populares por va de referndum. En su momento qued
razonado por qu respecto a la consulta en cuestin, por
su propia naturaleza, no era posible delegar la autorizacin solicitada por el Parlamento cataln, rechazada por el
Congreso de los Diputados, con fundamento, cuando menos, en el artculo 92 de la Constitucin, segn el cual, se
reitera, las decisiones polticas de especial trascendencia
247

248

JOS LUIS MEILN GIL

podrn ser sometidas a referndum consultivo de todos los


ciudadanos, no de una parte de ellos.
As las cosas, cul ser el prximo movimiento en esta
partida poltica de ajedrez? Es posible realizar una consulta al pueblo cataln que no vulnere la Constitucin? Es
conveniente reformar la Constitucin para hacer viable la
consulta? Las preguntas inciden en un terreno en que la
prudencia jurdica se entrelaza inevitablemente con la prudencia poltica. Hasta qu punto es precisa una consulta
singular a uno de los pueblos de Espaa? Pero tambin,
por qu se plantea en Catalua y el Pas Vasco y no en
otras Comunidades? Hasta qu punto esa demanda responde a una mayora real de los ciudadanos en Catalua?
No es este, se insiste, el mbito adecuado para responder a
esas preguntas334. La cuestin estriba en dilucidar si puede
hacerse una consulta y en qu trminos, despus del pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
El expresidente del Consejo de Estado, tras afirmar, como
no podra hacer de otro modo, que los catalanes no pueden
por s solos decidir sobre su independencia -no existe en la
Constitucin el derecho a la autodeterminacin -rechazado
por Convergncia i Uni- ha sostenido que es difcil, sin
embargo no concederles el derecho moral a ser consultados sobre cuestin que tanto les importa, teniendo en
cuenta que sus representantes legtimos en el Parlament
as lo han expresado. La salida sera encauzar jurdica-

334

En medios de comunicacin social, especialmente en La Voz de


Galicia, me he manifestado en varias ocasiones sobre los aspectos
polticos para encontrar una solucin al problema planteado.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

249

mente ese derecho moral, por ejemplo, modificando la


ley sobre distintas modalidades del referndum335.
No parece, sin embargo, fcil trasladar a trminos jurdicos ese derecho moral, teniendo en cuenta los expresos
trminos del artculo 92, tanto por lo que se refiere a quienes han de ser consultados como a las modalidades de
referndum que son las previstas en la Constitucin.
Ante esa dificultad se ha propuesto336 la reforma del sintagma todos los ciudadanos del citado artculo 92,3 para
hacer posible la consulta a los de Catalua. Reforma que
se realizara de acuerdo con el procedimiento ms fcil del
artculo 167 de la Constitucin: acuerdo parlamentario, sin
referndum de los ciudadanos si no es solicitado por la
dcima parte de los miembros de cualquiera de las dos
Cmaras. La voluntad poltica, imprescindible para ello, se
fundamentara en un principio democrtico que estara
incluido en la definicin de Espaa como Estado democrtico, adems de Estado de Derecho.
La pregunta a realizar en el hipottico referndum, en ese
caso, no podra comportar de forma automtica la conversin de Catalua en un Estado independiente que, como se
observ antes, supondra el ejercicio de un derecho a la
autodeterminacin no reconocido en la Constitucin. Se
tratara de preguntar a los ciudadanos de Catalua sobre
la forma en que desean vincularse o desvincularse con el
Estado espaol.

335

Cfr. F. RUBIO LLORENTE, Artculo publicado en La Vanguardia,


18 de diciembre de 2013.
336
Cfr. J. TORNOS MAS, El problema , p. 49.

249

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JOS LUIS MEILN GIL

Pese al esfuerzo realizado no parece que se avance mucho


con ese referndum, que exige mayor concrecin en la
pregunta y garantizar su carcter consultivo de manera que
no se predetermine la reforma de la Constitucin, enfrentando a posteriori a los ciudadanos de Catalua con los
de las otras partes de Espaa. Si al final van a participar
todos los ciudadanos -se entiende obviamente de Espaa-,
la opinin de los de Catalua puede ser conocida en un
referndum consultivo convocado de acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin, una decisin poltica que excede del objeto de este trabajo.
Al mbito de la poltica corresponde decidir si es oportuna
o no la convocatoria de una consulta a los ciudadanos de
Catalua en exclusiva. No puede honestamente obviarse
que por el derecho a decidir, si la consulta es conforme
con la Constitucin, se pronunci en el Parlamento cataln
una mayora ms amplia de la que aprob la consulta declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.
Desde el punto de vista jurdico no existira obstculo
para autorizarla si es conforme con la Constitucin, de
acuerdo con la sentencia del Tribunal Constitucional337.
Sera cuestin de fijar la pregunta concreta, que ha de ser
clara, as como la fecha de su realizacin. Es evidente que
no puede ser una imposicin unilateral de la Comunidad
Autnoma y nada impide que sean acordadas mediando un
acuerdo informal. Es lo ms que honestamente puede

337

En ese sentido, de alguna manera se ha manifestado Manuel Aragn


Reyes, constitucionalista y exmagistrado del Tribunal Constitucional:
que los catalanes pidan a su Parlamento que proponga una reforma
constitucional al Congreso.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

251

afirmarse desde la perspectiva que se escribe, sin considerar, por ello, cul sera el momento oportuno habida cuenta de que la inconstitucional iniciativa intentada ha daado
la utilizacin de otra posible consulta de inmediato.
En cuanto a la STC 31/2010, podran darse por asumidas
las interpretaciones que el Tribunal realiza de numerosos
preceptos del Estatuto de Autonoma de Catalua, no
compartidas por varios magistrados en votos particulares,
slidamente razonados. Una solucin de poltica jurisprudencial. En ese sentido, no valdra la pena insistir en la
inconstitucionalidad de los smbolos nacionales de Catalua que es definida como nacionalidad en el artculo primero. Se corresponde a lo que por nacionalidad entendieron los representantes de Convergncia i Uni en el debate
constituyente, que fueron los promotores del trmino. Su
asuncin no tendra por qu llevar a definir el Estado como plurinacional, que choca con el artculo 2 y exigira la
reforma compleja de la Constitucin prevista en el artculo
168.
El lmite insalvable, de acuerdo con sus manifestaciones,
sera convertirse en Estado; conviene recordarlo. En coherencia con la pertenencia a un mismo Estado es obligada la
solidaridad. Eso es lo definitivo que encuentra una expresin de sentimiento en la patria comn, colocada en el
artculo segundo de la Constitucin como algo ms que
una palabra decorativa, como tampoco la de nacionalidad
tiene esa funcin338.

338

Sobre el relativismo de las palabras, pueden confrontarse parlamentos de Salvador de Madariaga o Bosch Gimpera, no juristas, en G.

251

252

JOS LUIS MEILN GIL

La reinterpretacin de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto aprobado por el pueblo cataln
vendra facilitada por la recalificacin de la disposicin
transitoria segunda de la Constitucin como se expuso en
apartado anterior.

ARIO ORTIZ, Las nacionalidadespp. 25 y 30. En el himno oficial


de Galicia figura Nazn de Breogn.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

253

V. A MODO DE CONCLUSIN
El Estado autonmico es, por muchas razones, una formulacin singular, que no puede entenderse sin tener en cuenta lo acaecido en la comunidad vital de Espaa que figura
como sujeto de la Constitucin, y en ocasiones parece que
cuesta pronunciar, como si en lugar de servir para la convivencia pacfica fuese un argumento de discordia.
La historia de ese vivir en comn es aludida expresamente
en diferentes preceptos, como de un modo palatino sucede
en la disposicin adicional primera. Cmo puede traducirse en trminos constitucionales modernos el pacto con la
Corona, esgrimido en el debate constituyente. La misma
referencia a la Corona en el ttulo correspondiente corrobora esa relacin. Fue la solucin consensuada para definir
la forma de gobierno y ha funcionado sin que la Monarqua parlamentaria haya dificultado el funcionamiento del
Estado social y democrtico de Derecho que reclama nuestro tiempo.
No hay que remontarse siglos atrs para justificar por qu
la Constitucin de 1978 hubo de empalmar en cuanto al
diseo autonmico con el proceso iniciado con la Constitucin de 1931 y cortado abruptamente por una guerra
civil. Haban quedado colgadas, a la intemperie de una
larga transitoriedad, cuestiones que requeran una solucin. No eran nuevas, aunque no se poda detener el tiempo. No podan ser desconocidas, ni disimuladas en una
generalizacin. Resultaba fcil rechazar la centralizacin
253

254

JOS LUIS MEILN GIL

del Estado. En ello se poda coincidir desde posiciones


polticas e ideolgicas muy diversas. Y as sucedi. No lo
fue reconocer singularidades, sin que ello fuese interpretado como un privilegio a airear por crditos electorales.
Formaba parte del problema poltico que haba de enfrentarse, que no se resuelve con el mero trasplante de sistemas federales de otros pases. El federalismo alemn, impulsado por el vencedor, no reproduce el de EEUU.
Esa doble manera de entender la cuestin domina el proceso constituyente que espero haya sido descrito con rigor
y respeto para las opiniones diferentes y dominantes. La
solucin aprobada en la Constitucin, aunque compleja, es
lo suficientemente clara. Ha existido casi un ensaamiento
doctrinal contra el Ttulo VIII de la Constitucin. Se ha
negado que contenga un mnimo diseo. Por eso me he
empeado en razonar no solo su existencia, sino tambin
que ha permitido la generalizacin de las Comunidades
Autnomas y que proporcionaba una respuesta a la cuestin catalana como testimonian intervenciones nacionalistas en los debates constituyentes.
Esa generalizacin parece estar consolidada y no parece
que pueda darse marcha atrs, como estructura del Estado
y, en todo caso, es conforme con la Constitucin. Puede
afirmarse, incluso con mayor seguridad, que las decisiones
polticas arropadas por doctrina cientfica relevante no han
resuelto el principal problema poltico que se presentaba a
la Constitucin. La cuestin catalana no se ha diluido declarando la epidemia para curar un virus localizado territorialmente, si se permite una afirmacin desgarrada que
ahora no es infrecuente emplear desde otras posiciones
cientficas.

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

255

La responsabilidad no es de los redactores de la Constitucin, ni de los ciudadanos que la ratificaron, sino de partidos polticos que pasaron sobre ella al servicio de una
concepcin del Estado autonmico que coincida con sus
intereses electorales. Tendran que haber pensado en la
dinmica ideolgica propia de los nacionalistas; no haber
dado pretextos. Ahora que los ciudadanos han tenido que
aceptar medidas de carcter restrictivo para enfrentar la
crisis econmico-financiera, los partidos polticos, y no
solo el Gobierno, deberan intentar desfacer el entuerto.
No puedo asegurar que la aplicacin de la Constitucin lo
hubiera impedido. S puedo sostener como conviccin que
haberla burlado ha contribuido a que se haya producido.
El Derecho tiene sus limitaciones. Los problemas enquistados requieren la accin poltica en su acepcin ms inteligente. Hace una docena de aos, sosteniendo lo mismo
que ahora, conclua un libro testimonial sobre la construccin del Estado de las autonomas con palabras que reproduzco y en las que me reafirmo, con una referencia a la
Corona, que la cuestin escocesa ha puesto de actualidad:
los esfuerzos deben dirigirse a desarrollar la mxima virtualidad que encierra la expresin patria comn. Desde la
pluralidad que define el deseo constitucional de vivir juntos debera ahondarse en ese patriotismo comn, no uniforme, tampoco descalificador y mucho menos excluyente.
Se trata -deca- de un proceso paciente y positivo de integracin, que avala la historia y recuerda Mommsem en el
comienzo de su monumental obra sobre Roma. No se
trata de una negociacin en trminos econmicos, como
un regateo y, menos an, de forzar de nuevo la Constitucin. Es mi opinin.
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