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A CORUA
2014
1 edicin
2014
NDICE
I. POR QU ESTE LIBRO ......................................
II. LA CONSTRUCCIN DEL MODELO AUTONMICO ..............................................................
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Se entender, por ello, que no pueda compartir expresiones como las siguientes: Partir, en todo caso, de una
constatacin que por primera vez enuncio: el Ttulo VIII
de la Constitucin, que ha dado lugar a la organizacin del
sistema autonmico, es un desastre sin paliativos, un complejo de normas muy defectuosas tcnicamente, que se
juntaron en dicho texto sin mediar ningn estudio previo,
ni una reflexin adecuada sobre las consecuencias de dicha aplicacin, que se reitera es de principio a fin incorrectsimo tcnicamente. Resulta inaceptable que la parte
ms delicada de la Constitucin no fuera tratada con ms
cuidado y talento. El desbarajuste que se achaca se debera a la improvisacin, o a razones ocultas o a la intervencin de dos inteligentes e influyentes polticos de la poca (uno de UCD y otro del PSOE), que no eran juristas y
no tenan por qu saber de las consecuencias de lo que
acordaban, ni nadie se las explic. De ah el sensacionalista ttulo Pero quin ha inventado esto?9.
Sin conceder un hueco al sarcasmo o a la irona, y sin alzarme en un orgulloso escabel, por servir a la verdad habr
simplemente de recordarse que entre los ponentes o padres de la Constitucin haba dos catedrticos de Derecho
pblico, uno de Filosofa del Derecho, un letrado del Consejo de Estado, un letrado de las Cortes, un prestigioso
abogado de gran relevancia en la actualidad y un funcionario pblico, todos ellos con experiencia que no es del caso
detallar. Entre los que colaboramos en esta parte habr que
citar a un Catedrtico de Derecho constitucional y uno de
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Derecho administrativo, quien esto escribe10. De las publicaciones de algunos de los citados y, en todo caso, de sus
intervenciones parlamentarias se comprueba que no eran
desconocedores de otros ordenamientos jurdicoconstitucionales y no resulta nada inslito que los partidos
polticos contasen con los informes tcnico-jurdicos cuya
falta parece deplorarse.
Con reiteracin se echa de menos la explicacin sobre por
qu se opt por utilizar, como herramientas principales
para la organizacin territorial del Estado las mismas empleadas en 1931, que se acoge bajo el contundente ttulo
El error originario. Estas y otras afirmaciones, con la
misma fuerza de expresin, -si un investigador no avisado buscase en el texto de la Constitucin de 1978 el diseo
acabado de dicha organizacin, no lo encontrara- es otro
de los motivos que han impulsado este libro en los que se
tratar dar repuesta a esos interrogantes. En ltimo trmino, una defensa de lo aprobado en la Constitucin.
Haber participado en la elaboracin del tan criticado asunto, como puede comprobarse en las numerosas enmiendas
in voce incluidas en el Diario de Sesiones del Congreso de
los Diputados, tanto en la Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas como en el Pleno, y en
reuniones extraparlamentarias preparatorias, permite acer-
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Sobre las etapas del proyecto constituyente cfr. F. RUBIO LLORENTE, La forma del poder. Estudios sobre la Constitucin, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 60 y ss. En el momento de la elaboracin de la Constitucin este ilustre profesor era Letrado
de las Cortes en activo.
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En ese sentido, vase la STC 100/84: Este Tribunal, en cuanto intrprete supremo de la Constitucinha precisado diversos aspectos
concernientes principalmente al derecho a la autonoma, al proceso
autonmico y a la delimitacin competencial. Cfr. P. CRUZ VILLALN, La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre autonomas territoriales, en Estudios sobre la Constitucin espaola.
Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas, Madrid,
1991, T. IV, pp. 339 y ss.
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En otro lugar, La ordenacin , p. 16, al referirme a ese dilogo
dej escrito: Precisamente la trascendencia de la materia y hasta su
propia naturaleza reclama el pluralismo propio de la actividad intelec14
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Diputado SOL TURA, Constitucin espaola. Trabajos parlamentarios, Cortes Generales, II, p. 3374. Miembro de la Ponencia para la
redaccin de la Constitucin.
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guerra civil. Resulta por ello sorprendente que se cuestione haber recurrido a la Constitucin de 1931.
La izquierda parlamentaria admiti con facilidad el argumento de autoridad de la Constitucin republicana en la
cuestin autonmica despus de haber aceptado la Monarqua para la de 1978. Era un punto de partida para el consenso que rebasaba la justificacin expuesta de la continuidad formal de un proceso interrumpido. Fue una apuesta clara para lo que haba supuesto la concepcin del Estado que se defina en el artculo 1 de la Constitucin de
1931 al definir la Repblica como un Estado integral,
compatible con la autonoma de los municipios y regiones. Esa frmula, ciertamente original, haba sido utilizada para resolver diferencias, como las que habran de superarse en la Constitucin de 1978, y han vuelto a surgir
con la propuesta de un Estado federal.
El Estado integral, hasta en su denominacin, fue resultado de un compromiso entre partidos polticos y las tendencias doctrinales de unitarios y federales30, no siempre
calificado positivamente por la doctrina como categora
jurdica31. La solucin integral, espaola es fundamen-
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S. VARELA, El problema regional en la Segunda Repblica, Madrid, 1976; A. HERNNDEZ LAFUENTE, Autonoma e integracin
en la Segunda Repblica, Madrid, 1980, pp. 167-168 y bibliografa all
citada; A. OSSORIO, Mis Memorias, Buenos Aires, 1946, pp. 189190, y testimonios parlamentarios de JIMNEZ DE ASA, ALCAL
ZAMORA, AZAA, etc., infra en el texto. Cfr. C. LVAREZ, El
Estado integral de las autonomas segn la Constitucin de la II Repblica, Madrid, 1982.
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Cfr. N. PREZ-SERRANO, La Constitucin espaola de 1931,
Madrid, 1932, pp. 62-64.
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talmente dependiente de la realidad histrica y de los condicionamientos polticos que estn en el origen mismo de
la Segunda Repblica.
No se entender la Constitucin espaola de 1931, en este
punto crucial de las autonomas regionales, sin tener en
cuenta el Pacto de San Sebastin de 17 de agosto de
193032 y el inters por que en l hubiesen participado los
nacionalistas catalanes. Toda esta materia est dominada
por el problema cataln33. El peso de los catalanistas en
la reunin de San Sebastin haba de influir decisivamente
en la configuracin constitucional de las autonomas hasta
el punto de que en torno al Estatuto de Catalua y el establecimiento de la Generalitat giraron, en buena aparte, los
debates parlamentarios sobre la cuestin autonmica. Se
trataba de ver, como punzantemente afirmara Unamuno, si
sala el Estatuto cataln a remolque de la Constitucin o si
sta lo haca a remolque de aquel.
Tan es as que el 14 de abril se proclamaba en Barcelona
el Estado cataln y que, para atajar tamaa declaracin,
el Gobierno provisional desplaz a Catalua a tres de sus
miembros, que llegaron a un acuerdo con Maci. Se dieron
seguridades acerca del cumplimiento del Pacto de San
Sebastin, que se refera explcitamente a la elaboracin
de un Estatuto de Autonoma para Catalua34.
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Cfr. A. HERNNDEZ LAFUENTE, op. cit., pp. 16-42; CARRASCO I FORMIGUERA, El Pacte de San Sebasti, Barcelona, 1931.
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Cfr. AZAA, Memorias , loc. cit.
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Los testimonios son unnimes aunque varen en cuanto a la presentacin del Estatuto a las Cortes constituyentes. Cfr. A. HERNNDEZ
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La Constitucin republicana evit dar un tratamiento singular al problema autonmico, pero tampoco intent enmascararlo en un rgimen general impuesto. De ah la
transaccin que supone el Estado integral rechazando tanto la frmula federal como la unitaria. La Constitucin
ofreca una solucin a la cuestin catalana -sin nombrarla
expresamente-, permita que otras partes de Espaa pudieran constituirse igualmente como regiones autnomas,
pero no lo impona, generalizando la frmula a toda la
Nacin.
Lo expres con claridad Jimnez de Asa, cuyo testimonio
es obviamente decisivo, dado su cargo de Presidente de la
Comisin Constitucional: Frente al Estado unitario, tiene
el integral la ventaja, en nuestro caso, de ser compatible,
sin imponerlas, con diversos grados de autonoma regionales, cuando sean pedidas y procedentes, junto a un rgimen de vinculacin de otros territorios no preparados para
aquellas formas de autonoma. Y frente al Estado federal
tiene el provecho de permitir, sin desnaturalizarse, la existencia de estos territorios [] junto a aquellas otras regiones que quieran y estn capacitadas para asumir funciones
de autodeterminacin en grado de distinta intensidad, que
son variantes de matiz a las posibles autonomas regionales diversas, sin imponer una relacin uniforme entre el
Estado y unos y otros territorios.
A esa tesis se contrapuso la de Ortega y Gasset, que sostena una regulacin general de las autonomas: Para el
proyecto es la autonoma algo especial puesto que no lo
estatuye para todos los cuadrantes espaoles () que tan
LAFUENTE, op. cit., p.38. La versin catalana es inequvoca en CARRASCO I FORMIGUERA, op. cit.
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pronto como existan un par de regiones estatutarias, asistiremos en toda Espaa a una publicacin de demandas parejas () Resultar, pues, a la postre, Espaa ordenada
ntegramente, pero de mala manera, en regiones. Mientras
tanto, nos encontraremos con una Espaa centrfuga frente
a una Espaa centrpeta; peor an, con dos o tres regiones
semi-Estados frente a Espaa, a nuestra Espaa. En cambio, si la Constitucin crea desde luego la organizacin de
Espaa en regiones, ya no ser la Espaa una quien se
encuentre frente a frente con dos o tres regiones indciles,
sino que sern las regiones entre s quienes se enfrenten,
pudiendo de esta suerte erguirse majestuoso sobre sus diferencias el Poder nacional, integral, estatal y nico soberano. Contemplad la diferencia de una solucin y otra35.
La frmula que, en definitiva, incorpor la Constitucin
de 1931, bajo el denominado Estado integral, se explicita en el Prembulo del anteproyecto de la Constitucin de
1931, elaborado por la Comisin Jurdica Asesora, presidida por Osorio Gallardo: La Comisin ha entendido preferible () no teorizar sobre tema tan grave, sino apoyarse
en la innegable realidad de hoy y abrir camino a la posible
realidad de maana () Y en vez de inventar un federalismo uniforme y terico, facilitar la formacin de entidades, que, para alcanzar una autonoma mayor o menor,
habrn de encontrar como arranque su propio deseo ().
En la misma lnea se manifestara Alcal Zamora en la
discusin parlamentaria del proyecto constitucional de
1931: Nada de imitaciones, nada de uniformes, nada de
traje a patrn con el que hayan de vestirse todas las regio-
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nes; una gradacin diferencial, flexible y sutil en los matices. () Y esta autonoma gradual o este federalismo en
declive o diferenciado, segn queris llamarlo, no es la
invencin de ninguna doctrina filosfica. () Es la obra
de la Historia y, si me lo exigs, es la obra de la geografa
de Espaa.
La referencia a la Constitucin de 1931 era, por tanto, una
eleccin por un Estado unitario, que se manifiesta tambin
en Azaa, el poltico no nacionalista que puso ms empeo en la frmula del Estado integral defendido por los
ilustres juristas anteriormente citados. Un Estado unitario,
sin embargo, con reconocimiento especialmente claro de
la autonoma catalana y abierta a la de otras regiones autnomas, en los trminos de la Constitucin de 1931. En
otras palabras, un Estado unitario con singularidades, fue
lo recogido en la Constitucin de 1978.
No se trata por mi parte de seleccionar sesgadamente los
distintos pronunciamientos de Azaa segn las circunstancias, sino de subrayar lo que pueda haber de permanente
en ellas36. A las palabras pronunciadas en 1930, antes de
sus responsabilidades de gobierno admitiendo como posibilidad la separacin de Catalua37, podran oponerse otras
36
Cfr. Manuel Azaa. Sobre la autonoma poltica de Catalua. Seleccin de textos y estudio preliminar de E. GARCA DE ENTERRA,
Tecnos, Madrid, 2005.
37
Discurso en el restaurante Patria, Barcelona, 27 de marzo, en Manuel
Azaa. Discursos polticos, Ed. Santos Juli, 2004: si algn da dominara en Catalua otra voluntad y resolviera ella remar sola en su navo,
sera justo el permitirlo y nuestro deber consistira en dejaros en paz,
con el menor perjuicio para unos y otros, y desearos buena suerte,
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pronunciadas desde el desencanto en el final de su presidencia del Estado en plena guerra civil en la que defiende
inequvocamente la unidad de Espaa38.
Para lo que aqu interesa, en el debate sobre el Estatuto de
Catalua39 reconoce que por primera vez en el Parlamento espaol se plantea en toda su amplitud, en toda su profundidad, el problema de los particularismos locales de
Espaa, el problema de las aspiraciones autonomistas regionales espaolas, en plural. En relacin con Catalua
enfatiza que la singularidad es legtima porque la autoriza
la ley, nada menos que la ley constitucional. Con palabras que siguen siendo vlidas al referirse a los dos modos de suprimir el problema separando a Catalua de
Espaa; pero esto, sin que fuese seguro que Catalua
cumpliese ese destino de que hablbamos antes, dejara a
Espaa frustrada en su propio destino. El otro sera
aplastar a Catalua con el mismo resultado.
La contraposicin de los discursos de Ortega y Gasset y de
Azaa en esa brillante sesin parlamentaria difiere fundamentalmente en la cuestin de la generalizacin de las
hasta que cicatrizada la herida pudisemos establecer, al menos, relaciones de buenos amigos.
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En esa situacin crtica del pas, cuando la Repblica se jugaba su
existencia, anota la separacin radical de la causa de Catalua y la
causa general de Espaa; la Generalitat, gobernada por Esquerra
Republicana de Catalunya, se mueve entre la deslealtad y la obtusidad, de lo que da cuenta en otras varias ocasiones. A Negrn, en 1938,
cuando le dijo que no se opondra a la voluntad del pueblo cataln de
separarse si se produjese, contesta: Ah no llego yo Cfr. Obras ,
Cuaderno de la Pobleta.
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Sesin de las Cortes de 27 de mayo de 1932.
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tencias a traspasar51. Primero, el rgano; despus, la funcin: todo un modelo organizativo. Lo que resulta ms
certero del autoenjuiciamiento de las preautonomas es la
confesin de que toda la regulacin autonmica naca
bajo el signo de la provisionalidad52.
Para completar la naturaleza hbrida de la institucin habra que subrayar que los rganos polticos se componan
con parlamentarios surgidos de las elecciones generales
democrticas de 1977 y tambin por diputados provinciales predemocrticos.
Se trataba de entidades administrativas que respondan a
supuestos tericos de descentralizacin53, concretada a
medida que se llevaba a cabo la transferencia de servicios
del Estado, y con una cierta intencionalidad, no muy eficaz, de coordinar las Diputaciones provinciales54. Dada su
naturaleza administrativa carecan de potestad legislativa55.
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de las preautonomas fue acompaada as de una singularizacin atomizada de procesos de transferencias, justamente lo contrario de lo que la racionalidad del Estado
aconsejaba y que se ha legado como deformacin congnita, aprobados ya los Estatutos de Autonoma.
Los costes en ineficacia, confusin y desprestigio de unas
autonomas, tan reales como innecesarios, no han sido
pequeos. Y, de otra parte, la finalidad homogeneizadora
de aquella generalizacin no se alcanz precisamente. Es
evidente que la constitucin de la Generalidad, por citar
solo un ejemplo, fue un fenmeno diferente al de otros
muchos organismos.
Era una restauracin -ciertamente ms simblica que efectiva-, pero restauracin, al fin, de una institucin previamente existente, que evocaba no precisamente un rgimen
reconducible a medidas de descentralizacin administrativa.
La intencionalidad poltica de las autonomas queda meridianamente expuesta en las palabras de su promotor el
Ministro para las Regiones en el primer gobierno de Adolfo Surez: la labor de constituir las preautonomas supuso
un trabajo poltico de primera magnitud por cuanto, de
alguna manera, prejuzg un modelo de Estado de las autonomas en las que stas no fueran fenmenos circunscritos
a algunas regiones, sino, por el contrario, algo generalizado en todo el territorio nacional60. Efectivamente, esa
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determinado (artculo 129). Todos los proyectos de Estatutos seran sometidos a referndum del cuerpo electoral de
las provincias comprendidas en el mbito territorial del
proyectado Estatuto. La generalizacin uniforme quedaba
servida.
Los votos particulares de los ponentes al anteproyecto no
afectan al aspecto de la cuestin autonmica que ahora se
est considerando. S tienen inters en cuanto a la tramitacin de los Estatutos y a la enumeracin y distribucin de
competencias. Puede researse, sin embargo, que el representante de Alianza Popular propuso la supresin del trmino nacionalidades, que sera objeto de gran debate; retom la denominacin de regiones autnomas y las opciones de Mancomunidad o regin autnoma con Estatuto
propio; admita la generalidad uniforme, aunque la Asamblea regional ejercera potestad normativa, no identificada
expresamente como legislativa, en los trminos de la ley
orgnica de Autonomas regionales y los respectivos Estatutos, dentro de los lmites constitucionales y de los principios bsicos de la legislacin del Estado, as como el
respeto a los intereses nacionales y de las dems regiones
en las materias que se enumeran. Un antecedente interesante para lo que se pretendi en el Estatuto de Galicia61 y
en la ley orgnica de ordenacin del proceso autonmico
(LOAPA) de 1981, que tendr una importancia relevante
en el itinerario seguido por el Estado autonmico.
Por lo que se refiere al Informe de la Ponencia es significativo para lo que aqu se est tratando que en el artculo
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dera al anteproyecto que qued definitivamente abandonado en el texto constitucional, nico a interpretar que
contiene un diseo autonmico diferente en el que no se
prev, como se expondr ms adelante, la absoluta generalidad del anteproyecto.
Un avance fue la supresin del veto suspensivo por parte
del Gobierno y en cambio puede considerarse un retroceso
un artculo 138 nuevo, segn el cual el proyecto sera elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de
las Diputaciones de las provincias afectadas y por los
diputados y senadores elegidos en ellas. El espritu preautonmico pareca aletear de nuevo.
Ms importante fue la formalmente anmala disposicin
adicional que se descompondra ms tarde a lo largo del
debate parlamentario en varios artculos y disposiciones.
La ahora citada contena las materias que podan ser asumidas por las Comunidades Autnomas, as como la necesidad de que transcurrieran cinco aos para poder ampliar
sucesivamente sus competencias y la excepcin establecida para las Comunidades Autnomas donde hubieran
sido aprobados legalmente estatutos de autonoma mediante sufragio universal las cuales podrn desde luego
proceder segn lo previsto en el apartado anterior en el
que constaban todas las materias propias del autogobierno
de las Comunidades Autnomas.
El apartado siguiente deca: De la misma manera podr
proceder cualquier Comunidad Autnoma si as lo solicitan las 4/5 partes de los Municipios de cada una de las
do en Las reformas estatutarias y la articulacin territorial del Estado, Tecnos, 2008, F. PAU i VALL (coord.), p.181.
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Vid. infra.
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nica y previa solicitud de las mismas, la ejecucin de funciones de titularidad estatal. La ley prever en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros as
como las formas de control que se reserve el Estado.
Se modifica el artculo 139,1 del anteproyecto, que deca:
Se podr autorizar por ley la asuncin por parte del Territorio autnomo de la gestin o ejecucin de los servicios y
funciones administrativas que se deriven de las competencias que correspondan al Estado66.
En sntesis, frente a la organizacin de todos los territorios
autnomos con Asamblea Legislativa, el nuevo enfoque
solo la reconoce a las Comunidades Autnomas que hayan
superado un exigente procedimiento. Sobre ello se volver.
3. Las nacionalidades
El trmino nacionalidades introducido en el anteproyecto
y mantenido en la ponencia, aunque sin definir en qu
podra constituir su diferencia respecto de las regiones, de
alguna manera supona el reconocimiento de una cierta
singularidad, como qued claro en los debates parlamentarios, para satisfaccin de unos y preocupacin de otros; en
este segundo caso, Alianza Popular y un sector significativo de UCD entonces en el Gobierno de la Nacin. Bien es
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Ibidem, p.2275.
Cfr. M. HERRERO de MIN, Memorias de esto, Ediciones Temas de hoy, Madrid, 1993, p.154. La descripcin, que doy por correcta
en lo fundamental, refleja la variedad de posiciones: desde la favorable
a singularidades autonmicas, hasta planteamientos cercanos a los de
Alianza popular pasando por los de tradicin jacobina. Segn el autor
Manuel Clavero, ministro responsable del tema en el Gobierno, campaba por sus respetos, al margen del propio Gobierno y de su base
parlamentaria.
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Ibdem, p.152.
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Cfr. Espaa, desde el nacionalismo a las autonomas, Planeta, Barcelona, 1983, p. 13.
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El juicio que le merece a Alfonso Guerra, tambin andaluz, es especialmente duro: Su teora de caf para todos se sostena sobre el
intento de granjearse apoyo en su regin de origen, Andaluca, y como
un proyecto de reducir la tensin vasco-catalana, extendiendo a todo el
mapa lo que distingua a aquellos dos territorios. El resultado fue una
carrera a pelo para situarse como ms nacionalista que nadie.
Cuando el tiempo nos alcanza. Memorias, 1940-1982, p. 234.
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cin y que no podan insertarse en una organizacin homognea del territorio nacional79.
Sin entrar en la justificacin acentuadamente historicista,
resultaba obvio que una generalizacin homognea no
serva para resolver el problema poltico principal de Catalua y el Pas Vasco. En algn momento se adelant la
propuesta de restaurar los Estatutos de Catalua y Euskadi
aprobados durante la Repblica. Segn Alfonso Guerra,
fue descartada por Adolfo Surez por temor a la reaccin
del Ejrcito aunque comprendiendo que era la operacin
ms limpia y con menor coste poltico. Al no ser aceptada entramos en una dinmica de complicaciones que fue
a devenir en el Ttulo VIII de la Carta Magna80. Ms adelante, en 1979, Antonio Fontn, Ministro de Administracin Territorial81, propuso la restauracin de los Estatutos
cataln, vasco y gallego que de haberse aprobado, segn
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Memorias , p. 151. En esa lnea habra de colocarse a Torcuato
Fernndez Miranda que, segn Pilar y Alfonso FERNNDEZMIRANDA, Lo que el Rey me ha pedido, Barcelona, 1995, p.221era
radicalmente opuesto al caf para todos y sostena que haba que dar
solucin a los problemas histricos reales, aunque parece que esos
eran solo los de Catalua y el Pas Vasco (p.114). Tambin a J. OTERO NOVAS, Subsecretario Tcnico del Presidente del Gobierno y
Ministro de la Presidencia con Adolfo Surez, incluyendo a Galicia en
Nuestra democracia puede morir, Barcelona, 1987, p. 44, aunque
segn su testimonio el Presidente no me hizo caso. Del mismo autor,
Asalto al Estado. Espaa debe subsistir, Biblioteca Nueva, Madrid,
2005, p.211.
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Cfr. Cuando el tiempo nos alcanza. Memorias 1940-1982, p. 233.
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Como consecuencia de las segundas elecciones generales se produjo
un cambio ministerial pasando Clavero a Cultura y cambindose el
nombre del Ministerio para las Regiones.
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Ibidem.
De Peces Barba, Alzaga, Prez-Llorca, Meiln. Cfr. S. GALLEGODAZ y B. de la CUADRA, op. cit. p. 68.
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La remisin a una ley orgnica tena la finalidad de impedir que se volviese a reiterar la iniciativa hasta un ao despus si no se hubiesen alcanzado los votos previstos, tal
como se dispone en el precepto de la Constitucin. Una
medida prudente, en la conviccin de que el tiempo era
necesario para asegurar la solidez del inters autonmico.
Se mantiene la organizacin institucional autonmica en
los dos casos expuestos con la introduccin de un Tribunal
de Justicia, de alguna manera eco del Tribunal de Cassaci cataln, que se reproduce en el artculo 152,1 de la
Constitucin.
En el artculo 144,2 se reproduce lo que contena el informe de la ponencia en el artculo 143, que sufrir un cambio de redaccin en el actual artculo 150,2 de la Constitucin por una iniciativa del Partido Nacionalista Vasco. Se
examinar ms adelante por la importancia que ha tenido
en el itinerario desviado del Estado autonmico.
Significativa tambin de la nueva orientacin es la disposicin adicional, hoy primera, de la Constitucin, segn la
cual la Constitucin ampara y respeta los derechos histricos de los territorios forales que, como el Tribunal Constitucional ha ratificado, se refieren al Pas Vasco y Navarra.
El punto que llev al Partido Nacionalista Vasco a no votar afirmativamente el texto constitucional en su conjunto
fue la introduccin del sintagma en el marco de la Constitucin referido a la actualizacin general de dicho rgimen foral, despus de un previo acuerdo en el que no figuraba y que haba sido aprobado por unanimidad100. La dis-
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Constitucin , p. 3503.
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Ibidem, p. 1176.
No se har referencia al Senado, que en realidad se ha convertido en
una Cmara de segunda lectura, ms que de representacin sobre
cuyo cambio de orientacin se informa en otro lugar y que es una asignatura pendiente.
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Cfr. J.L. MEILN GIL, La ordenacin , pp. 22-26.
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sociales y est presente en el artculo 139, por va positiva y negativa reconociendo la igualdad de los derechos y
obligaciones de todos los espaoles en cualquier parte del
territorio del Estado y prohibiendo cualquier medida que
obstaculice la libertad de circulacin de personas y bienes
y el establecimiento de las personas en todo el territorio
nacional107.
Las previsiones constituyentes suponan una regulacin
inicialmente plena para las cuestiones catalana y vasca,
con la compaa de Galicia, al amparo de un precedente
interrumpido en 1936. Este era el dato histrico objetivo
de referencia, sin necesidad de ir ro arriba para justificar
diferencias entre Comunidades histricas y no histricas.
Aquellas Comunidades haban mostrado fehacientemente
su nimo autonmico, cualquiera que hubiese sido su intensidad, y no tenan que reiterarlo. Ni los nacionalistas, ni
los socialistas y comunistas pusieron reparo alguno.
Esa previsin no se presentaba como algo discriminatorio,
ya que se estableca un procedimiento para que ese acceso
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Algn autor ha hecho de la solidaridad el principio clave de la organizacin del Estado autonmico en un esfuerzo doctrinal importante
que rebasa, a mi juicio, el concreto sentido que puede atribuirse al
trmino en los preceptos constitucionales citados en el texto. As, segn aquella direccin, se concibe la solidaridad como principio de
relacin entre las Comunidades Autnomas y el Estado o si se prefiere
como criterio de integracin orgnico-funcional de aqullas a ste,
siendo una de sus manifestaciones principales la distribucin de las
competencias entre Comunidades Autnomas y Estado y su respectivo
ejercicio. Cfr. J. A. ALONSO de ANTONIO, El Estado autonmico y
el principio de solidaridad como colaboracin legislativa, vol I, Madrid, pp. 530 ss.
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112
Ibidem.
Cfr. R.L. BLANCO VALDS, El laberinto , pp. 180-181. Despus de referirse a las intencionadas calificaciones de vas lenta y rpida para acceder a la autonoma de los artculos 143 y 151 para referir
las diferencias meramente temporales, calificadas con un exagerado
dramatismo, aade Pero en segundo lugar, y aqu resida en verdad
el autntico quid de la cuestin, porque mientras la Constitucin estableca para las Comunidades de va especial (o va rpida) muy claras
previsiones sobre su organizacin institucional (en esencia, que tendran un parlamento democrtico, un consejo de gobierno y un presidente parlamentario, segn se dispona en el artculo 152 del texto
constitucional), nada prevea respecto de la va general.
Con anterioridad se haba manifestado y reitera J.M. OTERO NOVAS,
Asalto al Estado , pp. 211-212. El modelo institucional en la Constitucin no es uniforme, entre otras razones porque para las Comunidades de la disposicin transitoria segunda y las que hubiesen superado el
procedimiento del artculo 151,1 se prev la existencia de adems de
Gobierno, de Asamblea Legislativa y Tribunal Superior de Justicia al
resto de las Comunidades no se les concede Asamblea Legislativa.
113
79
sin contar con el cambio radical que se produjo en el proyecto definitivo respecto del anteproyecto de la Constitucin.
6.2. El soporte doctrinal de la generalizacin de las Asambleas Legislativas en las Comunidades Autnomas y su
crtica
1. La existencia o no de Asambleas Legislativas en todas
las Comunidades Autnomas es, ciertamente, una cuestin de enorme trascendencia de la que se ha afirmado
que la Constitucin, deliberadamente quiz, no se ha
preocupado de aclarar114. Esto se dijo en 1979 y vuelve a
repetirse con nfasis en 2012. Ms an, se sostiene con
orgullo, que no se discutir, que la doctrina sentada en
aquel ao despej las dudas y sent una interpretacin de
la Constitucin favorable a la generalizacin de las potestades legislativas de las Comunidades Autnomas, secundada por los colegas de la comisin de expertos de
1981, de la que se hablar ms adelante y al Tribunal
Constitucional no le cupo la menor duda de que la tesis era
correcta en todos sus extremos 115, y se reafirma que
as lo ratific docenas de veces la mejor jurisprudencia,
que habra de aadirse por mi parte ha operado sobre la
realidad de Asamblea Legislativa en todas las Comunidades Autnomas.
Vale la pena, por tanto, detenerse en su anlisis, porque de
ella depende, fundamentalmente, la diferencia entre lo
previsto en la Constitucin y lo que ha llegado hasta la
114
115
79
80
actualidad por decisin poltica y el respaldo de esa doctrina. Sobre una interpretacin, que no se comparte por lo
expuesto con anterioridad, se ha montado un planteamiento global del Estado autonmico.
No me parece correcto que se siga sosteniendo en 2012 la
omisin de cualquier referencia directa de la Constitucin
a si las Comunidades Autnomas podran tener potestades
legislativas; en realidad, la frase es ambigua. No puede
omitirse la expresa referencia que hace el artculo 152 a
Asambleas Legislativas. Otra cosa es que directamente no
se refiera a la generalizacin de las Asambleas Legislativas a todas las Comunidades Autnomas, aunque como ha
quedado expuesto con anterioridad y se confirmar seguidamente, esa generalizacin no es conforme con la Constitucin. Menos correcto resulta que se siga sosteniendo que
el nico argumento en contra de esa generalizacin haya
sido la circunstancia de que el artculo 66 de la Constitucin reservara la potestad legislativa a las Cortes, sin establecer ninguna excepcin. La doctrina cientfica no es
monopolio de una escuela, por prestigiosa e influyente que
sea. Otra cosa es que no se reconozca ms que ella116.
Se parte de una presentacin que ya no es neutral al hablar
de discriminacin, con el sentido jurdico peyorativo de la
palabra, entre las Comunidades Autnomas en razn a las
materias sobre las que stas pueden asumir competencias;
aunque esa pretendida discriminacin puede quedar sin
sentido en virtud de lo que se contenga en los Estatutos.
Pero no es la diferenciacin cuantitativa lo verdaderamen-
116
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119
83
84
nal. Una falla de nuestro ordenamiento jurdico; en concreto, de la ley orgnica del Tribunal Constitucional, en lo
que se insistir. La consecuencia es que la Constitucin
queda supeditada a lo que acuerden los partidos polticos
que cuenten con cincuenta diputados o senadores.
La autonoma no deja de ser poltica porque no se tenga
Asamblea Legislativa120. Las Comunidades, en ese caso,
no dejaran de tener polticas propias, que puedan adoptar
sus propias alternativas polticas en funcin de sus circunstancias especficas, como ha reconocido el Tribunal
Constitucional (STC 13/1992, de 6 de febrero).
El derecho a ser y a seguir siendo, el ser diferente, no fue
un alegato solo del nacionalista Pujol. Lo proclam Felipe
Gonzlez al sostener que la igualdad en su sentido autntico lleva implcito el derecho a la diferencia. Sera un
error imponer o forzar un tratamiento idntico para todas
las entidades autonmicas El tratamiento de la igualdad
consiste en no distinguir ni privilegiar a algunas con techos ms altos de sus posibles competencias. En eso consiste la igualdad, de ninguna manera en que todas estn
obligadas a asumir exactamente las mismas funciones121.
120
85
Apelando a lo que el mismo crtico mucho ms recientemente ha expresado122, no parece que sea de la misma
intensidad el entendimiento del derecho a la autonoma de
Comunidades uniprovinciales -sin necesidad de sealarque la de Catalua, hoy un problema nacional. Exista
una necesidad imperiosa para convertir unas diputaciones
provinciales en parlamentos ms gobiernos? No ha sido
una consecuencia del preconcepto de la generalidad del
caf para todos? Existen datos, ms que indiciarios, para
concluir que la tesis responde a una legtima concepcin
terica del Estado, a la que se quiere conformar lo que no
dice la Constitucin.
2. Yendo a la cuestin principal, se funda la tesis crtica en
que la circunstancia de que se prevea la Asamblea Legislativa para las Comunidades a las que se refiere el artculo
151 no significa una prohibicin para que las otras la tengan. Todo dependera de lo que aprueben los Estatutos que
no tendran ningn lmite a su poder de autoorganizacin.
A ese argumento se aade que el artculo 150,1 prev la
posibilidad de que las Cortes Generales puedan atribuir a
las Comunidades Autnomas el texto dice a todas o a
algunas- la facultad de dictar normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una
ley estatal. En el mismo sentido, se invoca el artculo 153,
segn el cual corresponde al Tribunal Constitucional el
control de las disposiciones normativas con fuerza de
ley de las Comunidades Autnomas. Pero tambin podra
haberse invocado el artculo 162,1,a), que, al referirse a la
legitimacin para interponer el recurso de inconstituciona-
122
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123
Cfr. F TOMS y VALIENTE, El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tecnos, Madrid, 1988, p.74:
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91
4. Para sostener la generalizacin de las Asambleas Legislativas se reconoce a los Estatutos una competencia sobre
determinacin de la organizacin de las Comunidades
Autnomas que no consta en la Constitucin. Al incluir en
la genrica organizacin del artculo 147,2,c) la concreta
organizacin que prev el artculo 152, se deja a ste sin
sentido. Los Estatutos tienen como lmite la misma Constitucin que, por lo sostenido, no ha renunciado a la determinacin de la organizacin de las Comunidades Autnomas. El artculo 152 establece una organizacin determinada para las Comunidades que cumplan lo previsto en
la misma Constitucin, lo que es un lmite para la de las
otras. Que los Estatutos tienen lmites en la Constitucin
es doctrina comnmente aceptada129.
En realidad, la interpretacin que se hace est al servicio
de una previa configuracin de la estructura del Estado
basada en un concepto de igualdad de todas las Comunidades Autnomas, al entender las diferencias como discriminacin. Resulta obvio que la igualdad en un sentido
sustantivo es imposible. Sin acudir a convicciones colectivas forjadas a lo largo de la historia, en unas comunidades
existe lengua propia, en otras hay litoral. La existencia de
un mapa autonmico, en lo que tanto se ha insistido, no
tiene que ser necesariamente igualitario en cuanto a las
competencias asumibles. Con anterioridad ha quedado
expuesta la generalidad de las autonomas, pero no su uniformidad.
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95
La Constitucin dej la posibilidad de que todas las Comunidades siguiesen ese procedimiento, entre cuyas consecuencias figura contar con Asamblea Legislativa. Ni la
impuso, ni la impidi. Resulta ahora que, adems, esa generalizacin, no impuesta constitucionalmente, ofrece algunos inconvenientes serios133. Podran haberse pensado
antes. Desde la posicin que vengo exponiendo no es difcil estar de acuerdo con los denunciados, entre los que
figura lo innecesario del rango de ley para regular determinadas materias, as como que esa parlamentarizacin
de los asuntos administrativos ha producido el gravsimo
efecto de reducir las garantas de los ciudadanos frente a la
actuacin de los poderes pblicos.
6.3. Principio dispositivo y desconstitucionalizacin
Una peculiaridad del constitucional diseo autonmico es
consecuencia del reconocimiento de la autonoma como
derecho. En eso radica el denominado principio dispositivo a ejercer por los territorios que as lo deseen. No existe,
por ello, en la Constitucin una designacin expresa de
todos los diferentes territorios que integrarn el Estado
como Comunidades Autnomas. Se ha hablado, por ello,
de una sorprendente descontistucionalizacin, con un
sentido negativo134, una tesis too brilliant que no responde
a lo que puede encontrarse en la Constitucin que no es
95
96
135
En relacin con los EEUU es elocuente el testimonio de L. H.
TRIBE, American Constitutional Law, New York, 1978, p. 111: The
Constitution is an intentionally incomplete, often deliberately indeterminate structure for the participatory evolution of political ideals and
governmental practices.
136
STC 89/ 1984, sobre la integracin de Segovia a la Comunidad
Autnoma de Castilla-Len.
137
Cfr. Informe , p.129.
97
bertad de las Comunidades Autnomas para disear y redisear los Estatutos. Una lectura del artculo 143 permite
sostener que estaba pensado para acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas. A
ellas corresponde la reforma de los Estatutos a que se refiere el artculo 148,2 para ampliar sus competencias.
Que a travs de los Estatutos y sus reformas, condicionada
la primera al trascurso de cinco aos, las Comunidades
Autnomas asuman competencias no est en contradiccin
con el pluralismo del modelo y el derecho a adoptar polticas propias. Lo que s era contradictorio era la asuncin de
competencias legislativas en los Estatutos que no contaban
con Asamblea Legislativa. Por eso, no es exacta la apreciacin de Calvo Sotelo de que no consta que los Padres
Constituyentes hubieran credo que slo iban a deducirse
del Ttulo VIII tres o cuatro Comunidades Autnomas o
que las Comunidades Autnomas que se constituyeran no
agotaran nunca el territorio nacional138.
Adems de lo que se acaba de razonar, la diferencia entre
el anteproyecto y el texto constitucional desacredita esa
afirmacin. Desde el informe de la ponencia qued suprimida la disposicin quinta del anteproyecto que se refera
a las provincias que no se hayan constituido en Territorio
autnomo que, sin embargo, estaran representadas en el
Senado. Bien es verdad que el citado Presidente del Gobierno, dice a continuacin pero aunque as hubiera sido,
nadie pona ya en duda a principios de 1981 la extensin
138
97
98
del sistema a toda Espaa139; en el fondo, el reconocimiento del cambio del diseo constitucional que se iba a
abordar.
Si se sigue hablando del principio dispositivo es porque se
ha variado el modelo. Al ponerse el nfasis en la generalizacin uniformadora se enfrenta el principio dispositivo
con el marco imperativo o cogente140. Hay que cerrar el
mapa, que deviene en lo fundamental en virtud de consideraciones, sin duda legtimas, pero que no son consecuencia del diseo constitucional, como se expondr.
La influencia de la doctrina y de la decisin poltica, que
proporcion lo que de momento se calificar de desviacin
del modelo, se refleja en el cambio de trminos que utilizar el Tribunal Constitucional. En su sentencia 32/1981,
de 28 de julio, dice que la Constitucin prefigura una
distribucin territorial del poder poltico; en la 18/1982,
de 4 de mayo, habla ya como si se tratase de algo generalmente asumido, de la forma territorial del Estado que
se implanta en la Constitucin141. Hay una evidente retroalimentacin de decisiones polticas y doctrina cientfica como los hechos y las fechas corroborarn.
6.4. El artculo 150,2 y su forzada apertura
De otra parte, el artculo 150,2 responda a la peticin de
apertura del sistema acordada a iniciativa del grupo vas139
Ibidem.
Expresin de E. GARCA DE ENTERRA, Estudios sobre autonomas territoriales, 1985, p. 88, apud P. CRUZ VILLALN, Jurisprudencia , p. 3345.
141
Ibidem, p. 3343.
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101
Cfr. M. BASSOLS COMA- J.M. SERRANO ALBERCA, El artculo 149 de la Constitucin en relacin con el artculo 150.2: Anlisis
de la delegacin en materia de las competencias estatales exclusivas,
RAP, 97, 1982, p. 70: Segn se deduce del propio debate constitucional, la actividad delegable o transferible est limitada a parte de las
facultades ejecutivas de titularidad estatal, aadiendo en su favor el
artculo 153,b que solo justificara el control por el Gobierno para
facultades ejecutivas.
146
Ibidem, p. 4559.
147
Cfr. S. MUOZ MACHADO, Las potestades , p.46.
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102
103
103
104
No cabra la categora anmala inventada doctrinalmente de las denominadas competencias diferidas. En ese sentido, cfr. M. MEDINA
GUERRERO, La ampliacin competencial de 1992. La inversin del
proceso: la ley orgnica de transferencia como antesala de la reforma
estatutaria, REDC, num. 78, 2006, p.84.
151
Cfr. E. GARCA DE ENTERRA, La ordenacin jurdica , en
Julin MARAS (coord.), 25 aos de reinado de Juan Carlos I, p. 62:
partidos que han tendido a mantener abierto el sistema a travs de
alguna previsin constitucional (art. 150,2 que habilita al Estado para
transferir o delegar mediante ley orgnica competencias propias).
105
152
105
107
153
Ibidem, p. 27.
107
108
Los Estatutos vasco y cataln constituan un bloque a efectos de poltica autonmica difcilmente disociable, precisamente por las cuestiones histricas que arrastraban y
que constituan la causa principal del protagonismo de las
autonomas en la Constitucin de 1978. Que la reanudacin del tracto histrico que contiene la disposicin transitoria se hiciese paralelamente por las Comunidades en l
referidas no tiene nada de sorprendente; resultaba, por el
contrario, algo natural.
Ms an, puestos a ser fieles al espritu del precepto, hubiera debido ser examinado en primer lugar del Estatuto
cataln que fue, bajo la vigencia de la Constitucin de
1931, el primero no slo en ser aprobado sino en estar
vigente en situaciones de normalidad constitucional. Circunstancias de oportunidad poltica, que es innecesario
explicitar, aconsejaron que el primer Estatuto a aprobar
bajo la nueva Constitucin de 1978 fuese el del Pas Vasco.
La corta distancia en el tiempo que separ esa aprobacin
de la del Estatuto de Catalua no poda tener ms que una
dimensin simblica, de concordia, por encima de una
interpretacin jurdico-formal excesivamente pegada a la
letra de los preceptos constitucionales antes citados.
Tampoco constituy un desvo del diseo constituyente
que los Estatutos vascos y cataln fuesen sometidos al
referndum a que se refiere el artculo 151,2 de la Constitucin, a cuyo precepto remite expresamente la disposicin transitoria segunda, sin que se hubiese aprobado la
ley orgnica prevista en el artculo 92,3 para regular las
condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referndum previstas en la Constitucin. Efecti-
109
vamente, el referndum sobre el Estatuto vasco fue convocado por Real Decreto-ley 13/1979, de 14 de septiembre, y
el cataln por Real Decreto-ley 14/1979, realizndose ambos el 25 de octubre de 1979. En cambio, la citada Ley es
de 18 de enero de 1980.
No deja de ser cierto que la extraordinaria y urgente necesidad que justifica los Decretos-leyes hubiese podido
dejar de provocarse con una prudente y ordenada diligencia154, que, ms all del respeto formal a la Constitucin que no es cuestin despreciable-, tampoco hubiera afectado al fondo del asunto si se hubiera tramitado antes o al
menos simultneamente el correspondiente proyecto de
ley.
El procedimiento seguido reforzaba la singularidad que
quera atribuirse a los Estatutos vasco y cataln, en un
tributo a la liturgia de los gestos, de la que se esperaba
sacar alguna rentabilidad poltica institucional. Segn el
testimonio de excepcin de Martn Villa, el Estatuto del
Pas Vasco vino forzado por la imperiosa necesidad de
que los vascos aceptasen la Constitucin155. Los grupos
nacionalistas aparecan en esas negociaciones como los
dueos de la marca y su opinin resultaba fundamental
para un consenso que permitiese presentar el proyecto de
Estatuto al referndum correspondiente con cierta garanta
de xito.
154
La crtica del procedimiento del Decreto-ley en J.T. VILLARROYA, Proceso autonmico y observancia de la Constitucin, REDC,
num. 15, 1985, p. 28.
155
Cfr. Al servicio del Estado, Madrid, 1984, p. 182.
109
110
Tambin esa singularidad se manifest en la desproporcin entre el tiempo empleado en el Parlamento a debatir
los proyectos de Estatuto y el que llev, fuera de aquel,
lograr los acuerdos precisos sobre su contenido, especialmente en los puntos conflictivos, aunque as se procedi
en buena parte con el Ttulo VIII de la Constitucin.
2. El inicio de la desvirtualizacin del modelo
2.1. El frustrado intento de cambio en el Estatuto de Galicia156
De acuerdo con la lgica del diseo constitucional, a deducir de la disposicin transitoria segunda, el Estatuto
siguiente a elaborarse debera ser el de Galicia. As fue,
pero en unas condiciones que traslucan un cambio en el
aprobado y ejecutado en el caso vasco y cataln. No haba
prisa, encauzados los dos problemas principales con la
aprobacin de los Estatutos del Pas Vasco y Catalua.
Empezaron a manifestarse sntomas de que haba que tomarse con tranquilidad el proceso autonmico. Lo que
antes haba sido urgencia era ahora calma.
La palabra racionalizar comienza a rodar con diferentes
argumentos por parte del Gobierno, Arias Salgado, Secretario general de UCD y Martn Villa, nuevo Ministro de
Administraciones pblicas, despus del breve paso del
expresidente del Senado, Antonio Fontn, por ese Ministerio y el traslado de Clavero al de Cultura. Pero tambin de
156
111
111
112
113
mo mucho antes165, cuando siendo Presidente del Gobierno justificaba la racionalizacin intentada por la Ley
orgnica de armonizacin del proceso autonmico.
La idea de dos velocidades se encuentra realmente en la
Constitucin. Es la que propuso a Adolfo Surez el ilustre
constitucionalista Manuel Garca Pelayo, entonces exiliado en Venezuela y que llegara a ser Presidente del Tribunal Constitucional166. Se trataba, ciertamente de dar una
solucin especfica a los dos problemas principales de
carcter poltico y territorial, el cataln y el vasco.
Dentro de esa filosofa era absolutamente razonable incluir
a Galicia, al tomar como punto de referencia la Constitucin de 1931. Era coherente con la disposicin transitoria
segunda de la Constitucin de 1978 y dotaba a la solucin
de una motivacin consistente, que eliminaba la impresin
de privilegio. Era un dato objetivo histricamente comprobable. Desde el punto de vista poltico, de cara a las
dems partes de Espaa, supona romper la imagen de que
las autonomas de la disposicin transitoria segunda de la
Constitucin fuesen atributo de las partes ms desarrolladas de Espaa.
Ciertamente, por lo que respeta al Estatuto de Galicia, el
intento de convertirlo en cabecera de los dems estatutos
fracas, despus de una larga y compleja odisea que he
165
Ibidem, p. 104
Lo expone Rafael ANSN, El ao mgico de Adolfo Surez, pro
manuscrito. Desde Venezuela se traslad a Madrid a instancias de
FUNDES, una fundacin promovida por el autor y Julin Maras. Segn la versin de ese ntimo colaborador de Surez, ste transmitira la
propuesta a los padres de la Constitucin.
166
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167
Cfr. J.L. MEILN GIL, El Estatuto gallego. Por fin unha terra
nosa, Madrid, Editorial Latina, 1980. Tambin su actualizacin en La
gnesis de la autonoma de Galicia, ed. La Voz de Galicia, A Corua,
2005.
115
168
Ibidem. El diputado socialista CEFERINO DAZ, del ala galeguista,
en su Esforzada conquista de autonoma, 1979-1981, Unha ollada
desde o socialismo galego, Galaxia, 2007, p. 107 reconoce: Con todo,
lxico que non existise un pacto formalizado pero non parece descartable que o Goberno e a direccin federal socialista, daquela bastante
xacobina, coincidisen na necesidade de ralentizar a construccin do
Estado das Autonomas. Era algo novo que non saban como a derivar
e haba que construilo con coidado, de maneira controlada.
115
116
117
UCD haca pblica su postura oficial sobre el proceso autonmico pendiente el 15 de enero de 1980, segn la cual
todas las iniciativas posteriores se encauzaran a travs del
artculo 143171.
El secretario general de UCD, Rafael Arias Salgado, argument en rueda de prensa que el artculo 143 de la
Constitucin permite un encauzamiento global del proceso
autonmico, su ordenacin racional, el establecimiento de
ritmos adecuados y, sobre todo, alcanzar los mismos niveles autonmicos en todas las regiones y nacionalidades.
Se trataba de una decisin que, aunque susceptible de diferentes interpretaciones, al menos dejaba claro que desde
UCD no se apoyara el procedimiento del artculo 151 y,
por tanto, de un modo implcito se descartaba la estructura
institucional prevista en el artculo 152, como se expuso
en anterior apartado. Desde el PSOE hubo una manifestacin contraria172, que era premonitoria de la posicin del
partido en el futuro.
La primera prueba de fuego de la decisin era el referndum andaluz, fijado para el 28 de febrero de 1980, por
compromiso contrado por el presidente Surez con el Pre-
117
118
sidente de la Junta de Andaluca, Rafael Escuredo173. Segn la versin de Guerra, esa decisin de optar por la llamada va lenta nos colocaron ante el hecho consumado,
lo que nos obligaba a situarnos en la actitud contraria, en
la defensa de la va rpida del artculo 151174. Que haba
habido conversaciones para acordar una solucin en
cuanto al dibujo del mapa y a la dualidad del mtodo de
acceso lo confirma y de alguna de ellas en la que particip da cuenta Clavero para un pacto autonmico a nivel
de Estado, pero con la exigencia de los socialistas de que
Andaluca accediera a la autonoma por la va del artculo
151 de la Constitucin175.
El inicial pacto Abril-Guerra, en todo caso, qued roto. El
consenso con el que se haba elaborado la Constitucin se
quebr con las elecciones de 1979; a partir de entonces se
entr en un juego fundamentalmente poltico. La mocin
de censura presentada por los socialistas constituye una
prueba palmaria. En relacin con la cuestin andaluza es
de recordar la escenificacin de acuerdo entre Martn Villa
y Rojas Marcos, lder del partido andalucista, para aceptar
que aquella se tramitase por el artculo 144 de la Constitucin. Fue considerada como una autntica declaracin de
guerra, la nica operacin que salpic mi relacin -en
119
119
120
El resultado del referndum constituy una catstrofe poltica para UCD; pero no supona un cambio del diseo. Se
haba cumplido con lo dispuesto en el artculo 151,1 y a
sus consecuencias habra que atenerse. Otra cosa es que el
pacto bajo el cual se haba redactado qued incumplido. A
pesar del clima favorable para el xito del referndum por
las circunstancias apuntadas, en la provincia de Almera
no se consigui el voto afirmativo de la mayora absoluta
de sus electores como exige el artculo 151.1 de la Constitucin, reiterado en el artculo 8.3 de la ley orgnica
2/1980.
La consecuencia constitucional era que hasta pasados cinco aos no poda reiterarse la iniciativa; pero quedaba expedita la va del artculo 143180. La dificultad de superar el
procedimiento del artculo 151 quedaba manifiesta; no
haba sido una elucubracin, pese a la rebaja del tanto por
ciento propiciada por los socialistas. Era un precedente a
tener en cuenta por las dems Comunidades. Bien es verdad que el fondo del problema no resida tanto en una espontnea manifestacin popular como en la determinacin
de los partidos polticos y sus dirigentes.
decisiva en la posicin de los socialistas en relacin al referndum
andaluz de 1980).
179
Memoria , p. 107: El acuerdo en que llegara con Felipe Gonzlez para la uniformidad del sistema autonmico en 1981, lo presenta
como saludable rectificacin, porque en el pasado prximo el PSOE,
ms atento a los votos que a los problemas de Estado, se haba inhibido
en el problema vasco y cataln, haba permitido los excesos verbales
de Benegas, y haba puesto a su servicio el error de UCD, dejando
solos al Gobierno y a su partido por el minado campo del Ttulo VIII
de la Constitucin.
180
En ese sentido, S. MUOZ MACHADO, Derecho pblico, T. I,
p. 257, y J.T. VILLARROYA, op.cit., p. 40.
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188
Ibidem, p.134.
125
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189
Ibdem, p. 143.
127
construccin del Estado de las Autonomas190; a reconstruir el modelo autonmico sobre bases diferentes de las
previstas en la Constitucin.
Como ocurrir en otras ocasiones, la inconstitucionalidad
ha quedado sin resolverse porque los nicos que podan
recurrir ante el Tribunal Constitucional fueron los autores
de aquellas. Con una claridad que empuja a calificar incluso de cinismo, en todo caso, inexplicable en un reputado
jurista que fue Presidente del Tribunal Constitucional, al
que tal vez le haya dominado su procedencia andaluza,
Cruz Villaln llega a afirmar que tampoco cabe negar
que siempre ha sido mejor que no hayan sido llevadas al
TC algunas de las leyes orgnicas que acompaaron al
proceso autonmico como sealadamente, las aprobadas
en relacin con la autonoma andaluza191. Toda una declaracin que revela hasta qu punto dentro de la doctrina
cientfica se ha manifestado la subordinacin del texto
constitucional a la conveniencia poltica en relacin con el
Estado autonmico.
2.3. La confirmacin del cambio del modelo constitucional
Abierto el boquete, el paso de las nuevas iniciativas quedaba franco. Slo que todava se facilit el trnsito, desnaturalizando no slo el modelo constitucional, sino la razn
de ser de los artculos 143 y 151 y la disposicin transitoria segunda de la Constitucin, en una operacin ntidamente poltica, que no puede revestir lo que es una patente
127
128
192
Conviene no olvidar el papel relevante que en el proceso constituyente desempe Fernando Abril Martorell, ministro de confianza del
presidente Surez y durante un tiempo vicepresidente del Gobierno,
que era diputado por Valencia.
129
antes del transcurso de los cinco aos reseados en el artculo 148,2 de la Constitucin, que mediante leyes orgnicas de delegacin o transferencia, la Comunidad Autnoma correspondiente puede asumir las competencias que
rebasen el listado del artculo 148,1. Ha de hacerse notar
que la iniciativa de tales leyes puede provenir no slo de la
propia Comunidad, sino del Gobierno de la Nacin, del
Congreso de los Diputados o del Senado193.
En los casos de la Comunidad Valenciana y Canarias la
transferencia se realiza ya paralelamente al Estatuto mediante la correspondiente ley orgnica194. El efecto prctico de la equiparacin alcanza aqu su mxima plasticidad,
aunque es evidente que subsiste la diferencia formal tericamente importante- de que a la modificacin del
contenido de la ley de transferencia no le afecta la rigidez
de la reforma de los Estatutos aprobados por la va del
artculo 151, mediando referndum, necesaria para alterar
el contenido de las competencias -esencial y no slo for-
193
Art. 13.2b) del E.A. As.; 25.2.2. del E.A.C.; 11.2.2 del E.A.R.;
13.2.b) del E.A. Mu.; 37 DEL E.A. Ar ; 35.2.2 del E.A.C.M.; 10.2.2.
del E.A.E.; 16.2.2 del E.A.I.B.; 25.1 e) del E.A. Ma.; 29,2b del
E.A.C.L.
194
Para Canarias, la ley orgnica 12/1982, de 10 de agosto 8 (LOTRAVA) en su artculo 1 expresa con toda claridad que la finalidad de
la ley, de acuerdo con el artculo 15.2 de la Constitucin, es transferir
todas aquellas competencias correspondiente a materia de titularidad
estatal comprendidas en el Estatuto de la Comunidad Valenciana que
excedan de las competencias configuradas en el artculo 148 de la
Constitucin. Para Canarias, la ley orgnica 11/1982 tambin de 10 de
agosto (LOTRACA, en su artculo 1 dice: Se transfieren a la Comunidad Autnoma de Canarias las facultades sobre materia de titularidad
estatal contenidas en los artculos de su Estatuto que por su naturaleza
y por imperativo constitucional as lo exija.
129
130
195
131
196
Cfr. L. COSCULLUELA MONTANER, El futuro de las autonomas territoriales, Universidad de Cantabria, 1991, p. 66. M. MEDINA
GUERRERO, La ampliacin , pp. 83-84, en el mismo sentido
considera la interpretacin criticada -por ser benvolos- ciertamente
forzada de la norma y, en general, del Ttulo VIII.
197
Cfr. Prembulo de la ley orgnica 1/2006, de 10 de abril, sobre
reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana.
131
132
198
133
133
134
201
135
Crtica en M. MEDINA GUERRERO, La ampliacin competencial de 1992 , REDC, num. 78, 2006, p. 84.
204
135
136
ha declarado205. No haban sucedido cambios en la sociedad desde la entrada en vigor de la Constitucin de diciembre de 1978 y tampoco de la aprobacin de los Estatutos de Autonoma vasco y cataln en julio y agosto de
1979, que respetaron el diseo constitucional, ni siquiera
de la aprobacin del Estatuto gallego que, a pesar de las
maniobras desde el Gobierno para impedirlo206, se tramit
de conformidad con la disposicin transitoria segunda de
la Constitucin y el artculo 151,2 de la misma y ratificado
por el Pleno del Congreso de los Diputados en sesin plenaria celebrada el 17 de febrero de 1981, un da antes del
citado discurso de investidura, pronunciado das antes
tambin del tristemente famoso intento de golpe de Estado
del 23-F, en cuya anterioridad ha insistido Calvo Sotelo207.
No haba habido, sencillamente, tiempo para un cambio
social. Haba s ocurrido la vulneracin de la Constitucin
en la iniciativa autonmica de Andaluca, como se ha expuesto, y en 1982, siendo ya Calvo Sotelo Presidente del
Gobierno, se consumaron las iniciativas de Canarias y
Valencia antes expuestas con las vulneraciones referidas y
acuerdo real de los dos grandes partidos. No se produjo
una mutacin constitucional, por ms que, sin sonrojo, lo
defiendan juristas de prestigio.
137
Con precisin as se afirm en el recurso previo de inconstitucionalidad que interpondra el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Catalua contra la LOAPA, que se examinar ms adelante firmado, entre otros abogados, por dos
Catedrticos de Derecho administrativo. As se resume en
la sentencia que lo declar inconstitucional: En cuanto a
la llamada evolucin constitucional los breves aos de
vigencia de la Constitucin de 1978 hacen prcticamente
imposible, a su juicio, la invocacin de esa circunstancia.
De 1978 a ac es muy probable -declara- que algunos grupos polticos hayan cambiado su concepcin constitucional; pero no es plausible admitir que la sociedad en general entienda de una manera distinta los problemas fundamentales que la inspiraron208.
3.1. Testimonios de los protagonistas
Por fortuna, y es de agradecer, el propio Calvo Sotelo se
ha preocupado de dejar para la historia su testimonio, de lo
que se siente orgulloso. Acepta como moneda corriente
desde 1978 sostener que el Ttulo VIII de la Constitucin
sali ambiguo y contradictorio por voluntad o dejacin de
los Padres constituyentes209. No haca ms, en 1990
cuando lo escribe, que asumir la generalizada crtica doctrinal a la que me he referido al comienzo de este libro y
que se corrobora con su iniciativa de creacin de una comisin de expertos a la que me referir ms adelante.
208
137
138
210
211
P. 109.
Ibidem.
139
212
Ibidem, p. 103.
139
140
213
Ibidem p. 108.
141
Llorca que sera Ministro con Calvo Sotelo214 y en la fatiga de Adolfo Surez. Desde el testimonio de su asesor
profesional, al margen del partido, con el resultado de Andaluca entendi que no deba seguirse ya la va del artculo 151,1 de la Constitucin, ya que todas terminaran, hasta diecisiete, pidiendo referndum. Se ataj el problema,
a cambio de la igualdad de territorios. Quedaron todas
iguales, con el apoyo absoluto de los azules y el Gobierno
de aquel momento, encantados de que no se rompiera Espaa215.
Por supuesto, contaba con el apoyo de los socialistas. El
propio Calvo Sotelo muestra como testimonio una larga
cita de Carlos Solchaga correspondiente a una intervencin parlamentaria en junio de 1982, en la que se justificaba la trayectoria seguida216. No deja de ser sorprendente,
por lo parcial de la afirmacin, que se expusiese el caso
del Estatuto de Galicia como una muestra de lo difcil que
resultaba aplicar la Constitucin en materia autonmica,
cuando fue UCD -la cpula central del partido y el Gobierno- quien, de acuerdo con el PSOE, cre los obstculos, como uno de los ejemplos del camino tortuoso, del
que ciertamente particip el inconstitucional proceso del
Estatuto andaluz.
214
141
142
217
Ibidem, p. 110.
143
143
144
218
219
145
miento de esa iniciativa presidencial -por qu los expertos?, es que los parlamentarios y el Gobierno no saben lo
que quieren?-, la respuesta que da es alarmante: Pues
claro que ni el Gobierno, ni los Partidos, ni el Parlamento
saben hoy por donde salir de la confusin reinante220, con
la salvedad, aada, para mayor preocupacin, de los partidos nacionalistas.
La decisin sobre los trminos de la convocatoria de la
comisin y de las personas que habran de integrarla la
tom con el Ministro de la Presidencia, su inseparable Po
Cabanillas, y el de Administracin Territorial, Martn Villa. La persona elegida fue Eduardo Garca de Enterra,
con cuyos planteamientos sobre la cuestin autonmica,
expuestos en la prensa, coincida. La eleccin de un ilustre
administrativista la justific en que necesitaba un informe
pragmtico y directamente aplicable sobre cuestiones muy
concretas como la Funcin Pblica, la Administracin
Perifrica o la financiacin de las Autonomas.
La iniciativa fue objeto de un comunicado oficial el 2 de
abril, en el que se daba cuenta de una entrevista entre el
Presidente y el Secretario General del Partido Socialista.
Conviene subrayar cul era el objetivo fundamental en sus
propias palabras: establecer el modelo global del Estado
de las autonomas, dentro del marco de la Constitucin y
del respeto de los procesos autonmicos en curso, articulando con claridad la estructura administrativa que ha de
resultar del sistema autonmico y dictando las disposiciones administrativas que sobre competencias del Estado
prev el artculo 149 de la Constitucin.
220
Ibidem.
145
146
147
golpe de Estado, del 23-F; pero tampoco puede desdearse que ese lamentable suceso generase un clima propicio para la puesta en marcha de la iniciativa del proceso
racionalizador.
La Comisin estaba formada por cinco profesores de Derecho administrativo, cuya competencia no es necesario
ponderar. Segn Calvo Sotelo iba a tener una carcter
bipartisano y no me parece procedente detenerme en la
calificacin. Un hecho objetivo, que puede aducirse como
positivo para ellos, es que fundamentalmente, como otros
muchos profesores, eran discpulos ms o menos directos
del presidente de la Comisin221.
Ninguna dificultad existe tampoco para admitir la independencia de la Comisin, que no hubiese recibido directrices del Gobierno o interfiriese en su trabajo. Para lo
fundamental que aqu se est tratando es, en cambio, difcil no reconocer una coincidencia en el punto de partida.
Por eso, en lo que es fundamental, el informe, ms que
parecerse a una Royal Commission, habra que considerarlo como un dictamen de parte222.
221
Dos de ellos, los profesores Cosculluela y Muoz Machado, haban
colaborado con el Ministro Clavero, segn afirmacin de ste en Memoria , p.149.
222
En ese sentido editorial de El Pas de 21 de mayo de 1981, El dictamen de los expertos: encargo del dictamen a un grupo de administrativistas elegidos a dedo, en funcin de su coincidencia general con
centristas y socialistas en la visin de los problemas []. La pretensin de que ese dictamen es un protocolo cientfico carece, por lo dems, de fundamento.
147
148
149
Informe , p. 14.
Ibidem, p. 10.
227
Ibidem, p. .18.
225
226
149
150
228
Ibidem, p.19.
Ibidem.
230
La tesis del informe se reitera por su presidente en 1990 en El futuro de las autonomas territoriales. Comunidades Autnomas y perspectivas, Universidad de Cantabria, 1991, L. MARTN REBOLLO
(dir.), p. 28.
229
151
151
152
artculo de la misma se habla que toda Comunidad autnoma ha de tener Asamblea Legislativa? Por qu solo lo
hace en el artculo 152 y en referencia solo al artculo
151? Podra haberlo hecho de modo general y no particular referido a las Comunidades que libremente hubiesen
iniciado y superado un procedimiento tambin particular.
Un jurista, y todos los componentes de la Comisin tienen
y merecen reputacin como tales, podra haberse hecho
esas preguntas. A ello me he referido con anterioridad.
Para contestarlas, nada ms sencillo que observar el cambio notorio que se produce en el texto constitucional aprobado por amplsima mayora y lo que constaba en el anteproyecto, que se corresponde con el informe en cuanto a la
generalizacin de las Asambleas Legislativas233. Incluso
un miembro de la Comisin inicialmente haba sustentado
la no generalizacin de ellas234. Ayudara tambin tener en
cuenta los debates parlamentarios para conocer la voluntad
constituyente sobre el tema, que son elementos para una
interpretacin autntica de la Constitucin como declarara
ms tarde el Tribunal Constitucional y entonces tena apoyatura en el Cdigo civil.
233
De acuerdo con el texto constitucional F. GONZLEZ NAVARRO, Potestad legislativa y potestad reglamentaria autnoma de las
nacionalidades y regiones, en La constitucin y las fuentes del Derecho, T. II, pp. 1021-1157.
234
T.R. FERNNDEZ RODRGUEZ, La organizacin territorial del
Estado en la nueva Constitucin, en Lectura sobre la Constitucin
espaola, 1978, T. I, pp. 351-352; es la interpretacin pesimista que
enuncia en El sistema de distribucin de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autnomas, REVL, num. 201, 1979.
153
154
155
237
Informe , p. 20.
155
156
238
Ibidem , p. 21.
157
239
157
158
240
159
palabras, la revocacin ha de ser motivada, pero la vocacin es de permanencia por ms que se aada que debe
mantenerse viva la reivindicacin de la reforma de los
Estatutos. Sobre lo que ha ocurrido, los pactos de 1992,
que se mencionan ms adelante, son elocuentes.
Admitida la generalidad de la Asamblea Legislativa, las
propuestas que se realizan para su composicin, periodicidad y retribuciones en el informe merecen el juicio de benemritas. Podran sintetizarse castizamente por seguir el
tambin castizo caf para todos, en que sean pequeas,
trabajen poco y sus miembros cobren poco, solo por dietas
y no sueldos fijos241. Dotadas todas las Comunidades de
Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y, aunque en
el informe no se diga, de Tribunal Superior de Justicia,
resulta difcil que no intentasen convertirse en una suerte
de mini-Estados como un sector critica ahora, reproduciendo esquemas organizativos de la Administracin del
Estado242. Pero esta cuestin y anejas relativas a evitar
la burocratizacin de las Comunidades Autnomas o que
a la antigua centralizacin estatal sucediera una nueva
centralizacin regional243, queda fuera del objeto de este
trabajo, aunque la generalizacin, tal como se entiende en
el Informe, no ayuda a ese laudable propsito como la
realidad ha demostrado.
241
159
160
244
245
P. 40.
P. 41.
161
246
P. 44.
Cfr. Memoria , p. 115.
248
Cfr. La ordenacin jurdica , pp. 55-132.
249
P. 35.
250
P. 36.
247
161
162
251
Ibidem.
P. 37.
253
P. 45.
254
Cfr. J.L.MEILN GIL, La ordenacin jurdica , pp.64-72.
255
Las dudas acerca de la inconstitucionalidad de lo que sera la LOAPA puede explicar el abandono de los comunistas del acuerdo anterior;
dudas que, al parecer, tuvieron Guerra y Martn Villa: y que esa mezcla de soberbia e ingenuidad con que suelen actuar los tcnicos acall
desde la competencia. Cfr. MARTN VILLA, op. cit., p.194. Cfr. F.J.
GARCA CONDE, op. cit. loc. cit., pp. 410-411.
252
163
256
P. 47.
P. 50: Cuando las potestades legislativas de stas son de carcter
exclusivo.
258
Rechazada en ponencia un artculo 37,4, se incluy una disposicin
transitoria tercera 2 que vena a corresponder con el artculo 28,1 de la
LOTC. Cfr. J.L. MEILN GIL, El Estatuto gallego
257
163
164
259
No interpusieron recurso ni la Xunta de Galicia, presidida por Fernndez Albor, de Alianza Popular, ni por el Parlamento de Galicia,
presidido por Antonio Rosn de UCD y del que formaban parte algunos miembros de Realidade Galega que se haban pronunciado contra
la primera redaccin del proyecto de Estatuto de Galicia aprobado en
el trmite correspondiente en la comisin del congreso de los diputados.
260
La transcripcin de las enmiendas y de mis intervenciones en defensa de ellas, en J.L. MEILN GIL, Galicia, siempre, Ed. do Castro, A
Corua, 1990, pp. 139-157. Como consecuencia de ellas, fui cesado
como presidente del Banco de Crdito Agrcola. Cfr. J.L MEILN
GIL, La construccin, p. 252.
261
Cfr. Memoria , p. 241.
262
En el sentido del texto me pronunci en mi intervencin en la Comisin Constitucional, en la sesin del 27 de mayo de 1982 [Diario de
Sesiones del Congreso de los Diputados, 88 (1982). pp. 3.919 ss.]: El
precepto hay que interpretarlo [me refera al artculo 4 en relacin con
el 1.o] con todos los antecedentes histricos []. Este no es ms que la
fase final de una serie de intentos, de los cuales todos tenemos constancia, para tratar de ordenar un caos, una situacin que se juzga catica, del proceso autonmico. El Sr. CARRO MARTNEZ, en la misma
sesin, opin que es el artculo clave, el artculo fundamental donde
radica la esencia, el meollo de toda la Ley (Diario , p. 3.926). En el
165
165
166
167
No se negaba expresamente la existencia de tales competencias exclusivas, sencillamente quedaba hueca, sin posibilidad real de aplicacin, como un cuchillo sin mango ni
hoja.
Los distintos afeitados que se hicieron en ambos preceptos
a lo largo de la tramitacin del proyecto no afectaron a la
sustancia de los mismos; les hicieron perder la coherencia
que, al menos, tenan en el proyecto265.
Tan es as que los grupos parlamentarios mayoritarios,
suscriptores de los pactos autonmicos, no aceptaron una
enmienda que pretenda referir el artculo 4 de la LOAPA
al 149 de la Constitucin en general y no solo a su apartado 1266. Y se comprende, porque tal referencia supona la
apreciacin del apartado 3 de este artculo, con lo que ciertamente no se aada innovacin alguna.
Para decirlo con palabras del propio Tribunal Constitucional, el legislador estatal no puede incidir con carcter
general en el sistema de delimitacin de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autnomas sin una
previa previsin constitucional o estatutaria. El fallo del
265
167
168
267
169
268
269
Ibidem, p.117.
Ibidem, pp.118-119.
169
170
270
171
les y autonmicas. El informe contiene apenas una referencia a la utilizacin del artculo 144 por razones de inters general, que no era estrictamente necesario recordar, y
que corresponde a una previsin del constituyente adelantada en su momento. Que la generalizacin de las Asambleas Legislativas no tuvo que ver con la LOAPA se evidencia en que el informe de los expertos dice, en relacin
con los Estatutos pendientes, que las propuestas que se
hacan sobre la cuestin no pueden tener un reflejo concreto en normas estatales, sino que deben articularse como
pactos polticos271.
Lo cierto es que el cambio del diseo autonmico previsto
en la Constitucin qued consumado volvindose al del
anteproyecto en lo esencial, con vulneracin concreta de
los artculos de aquella, como se ha razonado y habr ocasin de insistir en virtud de nuevos testimonios. El modelo
de esa manera establecido sera confirmado con nuevo
pacto en 1992, esta vez entre el PSOE y el PP y ha durado
hasta la actualidad, con sucesos significativos a los que se
aludir ms adelante.
El consenso constituyente ha desaparecido. De los pactos
han quedado fuera los partidos nacionalistas. Los vascos
tienen un elemento diferencial, al amparo de la disposicin
adicional primera de la Constitucin. La ltima muestra es
la ley 7/2014, de 21 de abril, por la que se modifica la ley
2/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto
Econmico con la Comunidad Autnoma del Pas Vasco.
Los catalanes han ido participando en el sistema aprovechando las minoras parlamentarias de los gobiernos en el
271
Informe, p. 57.
171
172
272
173
174
273 Por eso se entiende la crtica de uno de sus autores Cfr. S. MUOZ MACHADO, Tratado , p.138.
175
274
175
176
competencias, atribuyendo a ese precepto introducir cambios sin seguir el procedimiento de reforma de la Constitucin? La doctrina expuesta en apartados anteriores fij
la atencin en el sintagma por su propia naturaleza, para
subrayar el carcter limitador del precepto. Es correcto,
pero no lo es referirlo a competencias.
Habr que interpretar en conjunto los preceptos de la
Constitucin. Es imposible que un precepto de la Constitucin suponga una reforma de la misma. Podr razonarse
su inutilidad, su inconveniencia277 o su carcter excepcional o singular. El problema se plantear, si acaso, en su
aplicacin y en sta por una lectura que el precepto no
permite, como se expuso en otro apartado. Lo que ha supuesto una reforma patente, no encubierta, de la Constitucin ha sido su utilizacin por UCD, PSOE y PP al servicio de la generalizacin uniforme del modelo autonmico
previsto en la Constitucin.
Entre 1996 y 1999, ya con el PP en el Gobierno, se realizaron nuevas e importantes reformas en los Estatutos de
las Comunidades constituidas por la va del artculo 143
ms, ni menos que una va para alterar el orden de atribucin de competencias que se deriva de la Constitucin sin seguir el procedimiento
de reforma que esa determina.
277
Resulta inslito que un actor tan distinguido en el proceso constituyente, como Alfonso Guerra, que acord con el Partido Nacionalista
Vasco y UCD la enmienda por la que se introdujo el citado artculo y
que conoce su literalidad y la explicacin dada en el Congreso pueda, a
posteriori, afirmar que lo haba combatido porque era un caso inslito
en una Constitucin: abre un va de reforma constitucional por la puerta de atrs, de manera que las competencias del Estado pueden no ser
del Estado, sin atender a las reglas de reforma de la Constitucin, cit.,
en R. L. BLANCO VALDS, El laberinto ..., p. 241.
177
278
Utilizando, una vez ms, el artculo 150,2 por ley orgnica 6/1999
se le transfirieron competencias en materia de ordenacin del crdito,
banca y seguros.
279
J. PREZ ROYO, Desarrollo y evolucin del estado autonmico:
el proceso estatuyente y el consenso constitucional, en El funcionamiento del Estado autonmico, INAP, Madrid, 67.
280
J. GARCA ROCA, A qu llamamos hechos diferenciales?, en
Cuadernos de Derecho Pblico, num. 11 2000, p. 83.
177
178
281
179
La enumeracin conjunta de esas cuestiones, aunque distintas, tiene inters porque la reforma, al menos, de la segunda exigira un procedimiento reforzado, con referndum de relevancia poltica que no es necesario subrayar. Y
eso, con independencia de que la eventual inclusin de la
denominacin de las Comunidades Autnomas no implicase la reforma del artculo segundo de la Constitucin
que exigira el mismo procedimiento reforzado.
Cuestin relacionada con el Estado autonmico es indudable la posible reforma del Senado, definido en la Constitucin como Cmara de representacin territorial (artculo
69,1) y que, en realidad, ha quedado configurado como
una Cmara de segunda lectura, sin que conste justificacin en el proceso de elaboracin de la Constitucin282.
Ha de subrayarse que se trat de una iniciativa unilateral
del primer Gobierno socialista presidido por Rodrguez
Zapatero y, por tanto, sin un previsto acuerdo parlamentario suficiente para que fuese realidad la reforma de la
Constitucin. Que no exista qued de manifiesto en la
intervencin que realiz Aznar y el voto particular sobre el
proyecto de informe del Consejo en su condicin de
miembro vitalicio del mismo por su condicin de expresidente del Gobierno.
La consulta, por lo que se refiere a la cuestin autonmica,
parte de que el Estado de las Autonomas, inacabado en
282
Sobre ese cambio del Senado, que no resulta conforme con su autodefinicin, solo puedo aportar que me lo comunic Fernando Abril en
casa de Prez-Llorca, despus de haberme localizado en el aeropuerto
de Barajas en un tiempo en el que no existan mviles.
179
180
283
181
182
284
183
Siendo consejero electivo tuve ocasin de proponer enmiendas al proyecto de informe y participar en su discusin en el Pleno, dentro de los precisos lmites de su regulacin. Circunstancias imprevistas me impidieron votar el
informe, que se requera hacerlo en bloque, y adelantar un
voto particular sobre algn aspecto de lo concerniente a
las autonomas, de acuerdo con lo expresado en la enmienda correspondiente y coherente con lo que desde la
elaboracin de la Constitucin vengo sosteniendo.
Dadas las posibles derivaciones del tema, ya que se preguntaba por las consecuencias jurdicas de la citada constitucionalizacin, me manifest en el sentido de que el informe deba limitarse en lo posible a la cuestin planteada.
Alguna recepcin tuvo, en la medida en que el informe se
distingue una parte titulada Anlisis de otras cuestiones
estrechamente relacionadas con la reforma que podran ser
atendidas para completarla y reformarla.
La principal preocupacin se refera al alcance de esa pretendida constitucionalizacin de las Comunidades Autnomas. La mera constancia nominal de cada una de ellas
no ofrecera reparo insalvable, entendiendo que el derecho, una vez ejercido, no poda revocarse. Segua siendo
cuestionable si esa decisin era polticamente conveniente
o no, en tanto impeda cualquier cambio en lo establecido
y que haba venido condicionado por las preautonomas.
Solo una nueva reforma de la Constitucin la hara posible285. El problema consista en elucidar si esa constitu-
285
En sentido contrario a la pretendida constitucionalizacin se manifest el consejero Dez-Picazo porque no era absolutamente necesario.
En otro caso, se produce una cristalizacin del rango y un bloqueo de
183
184
185
Ibidem , p.128.
Ibidem , p.131. Esa opinin es frecuente en la doctrina cientfica
que entiende que el Ttulo VIII de la Constitucin se configur como
una ordenacin bsicamente procedimental de la estructura territorial
del Estado. Cfr. F. BALAGUER CALLEJN, Reformas constitucionales relativas al Ttulo VIII con la recepcin constitucional de la
denominacin oficial de las CCAA, Ibidem, p.582.
287
288
185
186
289
290
Ibidem , p.154.
Ibidem ., p.176.
187
reconoce en teora y cuya prctica generalizada no se discute, aunque ha constituido un instrumento clave para
desvirtuar el modelo autonmico constitucional.
5. Sobre la ltima fase del itinerario
5.1. El plan Ibarretxe
El modelo acordado en los pactos de 1981 no sufri alteracin con las iniciativas de intento de reforma del Estatuto vasco ni con las reformas de los estatutos iniciadas por
el de Catalua a la que siguieron los de la Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Andaluca, Aragn, Castilla y
Len, Extremadura, en lo que se denominara una segunda
descentralizacin.
Aunque no han tenido incidencia directa, es palmario que
la controvertida trayectoria del nuevo Estatuto cataln
ha marcado lo que, con diferentes objetivos, se ha considerado por los nacionalistas catalanes y por los socialistas, al
menos, como un final de ciclo. El examen tanto del contenido inicial, del aprobado por las Cortes y en referndum
por el pueblo cataln, as como la sentencia del Tribunal
Constitucional se hace en otro lugar. Pareca inexcusable
mencionar esos hechos que, en el caso cataln, suponen un
rechazo del modelo y que ha llegado a convertirse en un
rechazo a la misma Constitucin.
En relacin con el Pas Vasco el posible nuevo tramo autonmico se inicia con el denominado Plan Ibarretxe, entonces lehendakari, Propuesta de reforma del Estatuto
poltico de la Comunidad de Euskadi, presentado en el
Congreso de los Diputados y rechazado por una amplia
mayora el 1 de febrero de 2005. No obstante, el Parla187
188
189
189
190
191
192
294
El informe , p. 175.
193
multitudinaria de la Diada de 2012 anim a que das despus, el 27 de septiembre, se llevase al Parlament la aprobacin de una resolucin, en sintona con lo que en aquella
se haba reclamado, en la que se haca alusin al derecho a
decidir, el hecho nacional y proceso para convertirse en un
nuevo Estado europeo, que volver a repetirse.
Por eso se ha dicho que 2012 constituye un punto de inflexin295. Interpretando las manifestaciones populares a su
favor, el President Ms adelant las elecciones con el objetivo de obtener mayora absoluta. El resultado fue frustrante: disminuy su fuerza parlamentaria, con claro incremento de los de Esquerra Republicana de Catalunya.
En 23 de enero de 2013 el Parlament aprob una nueva
resolucin: la Declaracin de soberana y derecho a decidir del pueblo de Catalua que fue impugnada por el Gobierno, presidido por el popular Mariano Rajoy, ante el
Tribunal Constitucional, que llevaba consigo la prevista
suspensin de la resolucin. El Tribunal Constitucional
resolvi el recurso por la sentencia 42/2014, de 25 de marzo. En sntesis, declar inconstitucional el principio primero de la resolucin que proclama el carcter de sujeto
poltico y soberano al pueblo de Catalua. Por lo que se
refiere al derecho a decidir entiende que no es vinculable
al principio de soberana y si as se entendiese no es inconstitucional. Cabe una interpretacin constitucional de
las referencias al derecho de autodeterminacin, hoy no
reconocido en la Constitucin, como aspiracin poltica
con respeto a principios de legitimidad democrtica, pluralismo y legalidad.
295
193
194
Por ltimo, interesa resear que el 16 de enero el Parlamento de Catalua aprob presentar ante el Congreso de
los Diputados una proposicin de ley orgnica solicitando
la delegacin en la Generalitat de Catalua de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referndum
consultivo para que los catalanes se pronuncien sobre el
futuro poltico de Catalua, invocando para ello el artculo 150,2 de la Constitucin. La proposicin de ley fue admitida a debate y rechazada por una amplia mayora. Tal
peticin, obviamente, reconoce que la competencia corresponde al Estado y no a la Generalitat.
El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, al
amparo del artculo 126 del Reglamento del Congreso de
los Diputados expres la posicin del Gobierno contraria a
su aprobacin. Dos son las razones fundamentales: una se
refiere al objeto o finalidad del referndum y otra al cauce
por el que se pide la delegacin.
Por lo que se refiere al objeto, decidir sobre el futuro poltico de Catalua, sostiene que no tiene en cuenta que de
acuerdo con el artculo 1,2 de la Constitucin la soberana nacional reside en el pueblo espaol y es inconciliable con el artculo 2, al oponerse frontalmente al propio
fundamento de la Constitucin. Las Comunidades Autnomas carecen de competencia, se aade, para adoptar
decisiones polticas que afecten directamente en el plano
jurdico al conjunto del Estado. Lo que se pretende es
transferir una decisin que afecta al conjunto de los espaoles a una parte de ellos.
Por lo que se refiere al cauce, se contesta que no es posible
la utilizacin del artculo 150,2 porque, en definitiva por
su propia naturaleza no es susceptible de transferencia o
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nes, que he juzgado inconstitucionales, se aumentara espuriamente el contenido estatutario de competencias, sin
posibilidad consecuentemente del control o revocacin
que el artculo citado prev.
En la opinin del consejero Aznar, formulada en el voto
particular, se propone la derogacin del citado artculo.
Dicho mecanismo ha dado de s lo que razonablemente
poda justificar su introduccin en la Constitucin. De
acuerdo con lo expuesto en su momento, habra que decir
ms bien que ha dado de s lo que no dice la Constitucin.
Se comprende su afirmacin por haberlo utilizado en los
acuerdos firmados en 1992 con Felipe Gonzlez. No deja
de tener razn que el uso indebido del artculo, cuya derogacin propone, causa desconstitucionalizar parcialmente
el modelo de Estado o estimular la dinmica de reivindicacin desde las Comunidades Autnomas sobre las competencias del Estado. Si no se hubiese utilizado indebidamente el artculo para delegar o transferir competencias
esa dinmica no se hubiera producido.
De alguna manera viene a reconocer ese uso indebido al
afirmar que el proceso de revisin estatutaria, que por entonces haba comenzado, extiende el juego del principio
dispositivo fuera de su mbito mediante el recurso, a mi
juicio abiertamente inconstitucional, de las previsiones del
artculo 150,2298. Respecto de su aplicacin en la ley de
298
Ibidem , p.263
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299
En relacin con la ley 9/1992 que materializ el pacto GonzlezAznar, S. MUOZ MACHADO, Tratado , p. 138, sostiene que la
invocacin del artculo 150,2 fue mucho menos correcta porque no
est concebido, con toda evidencia, para operaciones como la que
dicha ley pretendi. Quiz convendra aadir que es consecuencia de
su utilizacin espuria en 1981 al servicio de la generalizacin uniformadora de las Asambleas Legislativas en las Comunidades Autnomas.
300
Ibidem , p.258.
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199
200
Ibidem , p. 109.
201
ms all de las facultades de regulacin, que iran implcitas- de la totalidad de la competencia general o en abstracto, el ttulo competencial en s mismo. Idea que se remacha por su importancia en otros prrafos que, por su importancia para la tesis que vengo defendiendo, merecen ser
transcritos: El citado artculo 150,2 de la Constitucin
prev slo la transferencia de facultades correspondientes
a materia de competencia estatal, pero no a la competencia
estatal, toda ella en s misma. Es decir, se pretende como
objeto de delegacin una facultad que supondra un vaciamiento completo de la competencia del Estado atribuida por el artculo 149,1,32 en relacin con la materia especfica de la celebracin de consultas populares. Se plantea, de esta forma, no la transferencia de una o de algunas
de las facultades correspondientes a materias de competencia estatal como dice el mismo tenor del artculo
150,2, sino de la competencia en s misma, o completa, lo
que no es compatible de forma alguna con la previsin del
citado artculo 150,2, ni en general con la voluntad del
Constituyente de reservar al Estado el ejercicio exclusivo
de la competencia de autorizacin para la convocatoria de
consultas populares por va de referndum.
Una autntica desautorizacin de lo realizado por los partidos mayoritarios desde 1981. Resulta satisfactorio registrar ese pronunciamiento oficial, que pocos han reconocido y est en el meollo mismo de la generalizacin uniformadora de la que tantos se sienten satisfechos.
No es arriesgado deducir que esa correcta doctrina constitucional era conocida por los redactores de la proposicin
de ley que tenan la conviccin cierta de que no sera
aprobada por el Congreso de los Diputados, sobre todo
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artculos. El 149, en su apartado 1, proclama con solemnidad: El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias, hasta la 32, que se refiere a Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va
de referndum. El 148, cuyo apartado 1 dice: Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las
siguientes materias , hasta 22.
Las peripecias de la redaccin del texto constitucional
condujeron a que se concentrasen en este artculo 149 varios preceptos anteriormente independientes307 y que, consiguientemente, haya resultado de contenido denso y con
finalidades normativas varias y, por tanto, necesitado de
una interpretacin delicada y minuciosa.
El artculo 149 de la Constitucin no determina solo las
competencias exclusivas del Estado, ni siquiera por lo que
se refiere a su largo apartado 1. Pese a su enunciado, como
reconoce el propio Tribunal Constitucional, no es exclusivamente el marco que juega como lmite de las competencias de las Comunidades Autnomas plenas o de las promovidas por el cauce del artculo 143 pasados cinco aos
de su constitucin. Es todo eso y adems es distribuidor de
competencias del Estado, prioritariamente, pero tambin
de las Comunidades Autnomas, no solo por el alcance de
la remisin que su apartado 3 realiza a los Estatutos, sino
tambin por la determinacin de competencias que el apar-
307
205
tado 1 realiza de modo expreso, aunque necesitado de delimitacin posterior, a favor de las Comunidades Autnomas.
Si se examina el artculo desde la propia perspectiva constituyente, puede concluirse que, en realidad, ese artculo
proporciona fundamento para afirmar que existen tres listas. Desde luego, la relacin del artculo 149 no permite
sostener que solo contiene competencias exclusivas del
Estado. Es pacfico admitirlo308.
La existencia de las primeras se pone de manifiesto
inequvocamente en las materias 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10,
12, 14, 32 in toto, o parte de los artculos 11 y 16. Las
terceras se deducen de la asignacin de la competencia
que se hace al Estado sobre bases, coordinacin, como en
las materias 11, 13, 16, 17, 18, 23, 25, 27, 30. Las
segundas, competencias exclusivas de las Comunidades
Autnomas, se deducen de materias como 6, 8, 19 del
apartado 1 y el apartado 2 ; se trata de aquellas en las que
las competencias se atribuyen como exclusivas al Estado no como bases- pero sin perjuicio de lo que corresponda
a la Comunidad Autnoma, no como desarrollo-ejecucin.
205
206
Otros preceptos del mismo artculo 149.1 de la Constitucin proporcionan elementos para la lista de competencias
exclusivas de la Comunidad Autnoma. Me refiero a las
materias 20, 21, 22, 24, 28, 31, en las que la competencia del Estado se define por referencia a conceptos como inters general, territorio o inters que afecte a ms
de una Comunidad Autnoma, titularidad estatal que,
obviamente, permite un pronunciamiento distinto sobre lo
que sea de inters o titularidad o territorio comunitario.
Por ltimo, preceptos como el artculo 149.1.16 (legislacin sobre productos farmacuticos) y el 149.1.23 (facultades adicionales de las Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin del medio ambiente) sugieren la existencia de competencias concurrentes sobre una misma materia, ya que la competencia que se
reconoce en exclusiva al Estado no la agota.
Este es, a mi juicio, el autntico contenido del artculo 149
de la Constitucin, que se completa con la clusula residual y la regla de la supletoriedad a favor del derecho del
Estado, as como el principio de prevalencia regulados en
el apartado 3. Por eso, entiendo que, pese a una aparente
razn formal, no tiene demasiado inters insistir en lo que
es una obviedad: que el artculo 149.1 no incluye slo
competencias exclusivas del Estado.
Dicho con otras palabras, el artculo 149.1 contiene por lo
que se refiere al Estado, competencias compartidas con las
Comunidades Autnomas. Es cierto que en el artculo 149
coexisten criterios de competencia material y funcional,
que no se relacionan slo materias sino tambin atribuciones. Pero al jurista corresponde poner orden mediante el
anlisis y la interpretacin en un aparente rompecabe-
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titular. Si, pese a las palabras, eso no sucede, es que aquella denominacin no es correcta, y habr que entenderla
como propia de uno u otra y la atribucin a uno como tal
no excluye por completo la competencia del otro.
De acuerdo con la tesis expuesta se deduce que las Comunidades sin Asamblea Legislativa no podran tener competencias exclusivas: seran compartidas. Eso era lo que pretenda la LOAPA en la parte declarada inconstitucional,
pero referida a todas las Comunidades, a las que, sin embargo reconoca potestad legislativa; una contradiccin.
El Estatuto cataln reformado de 2006 dedica el Ttulo IV
a las competencias. El artculo 110 se refiere a las exclusivas en cuyo mbito corresponde a la Generalitat de forma
ntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y
la funcin ejecutiva subrayando que les corresponde
nicamente. Desaparece la referencia al desarrollo legislativo por lo que respecta a lo que tcnicamente es correcto denominar competencias compartidas. En stas, artculo
111, corresponden a la Generalitat las mismas potestades y
funcin en el marco de las bases que fije el Estado como
principios o mnimo comn normativo con rango de ley,
extremo ste declarado inconstitucional por la STC
31/2010. En las competencias ejecutivas, artculo 112, se
incluye la aprobacin de disposiciones para la ejecucin
de la normativa del Estado.
En principio, intentan una clarificacin desde el punto de
vista tcnico, que prescinden de la manida clusula sin
perjuicio. La discutida STC 31/2010 se muestra conforme con esa clasificacin, salvo lo expresado en relacin
con el artculo 111 y de acuerdo con la interpretacin que
se hace del artculo 112. La constitucionalidad de esos
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212
artculos se sostiene en cuanto no se les atribuye una voluntad de definicin, esto es, sin otro nimo que el descriptivo de una realidad que le es en s misma indisponible. En definitiva, son constitucionalmente aceptables en
la medida en que, con la referida voluntad de descripcin
y de sistema, se acomoden a la construccin normativa y
dogmtica que cabe deducir de nuestra jurisprudencia en
cada momento histrico312.
Esta ltima afirmacin seala el quid del problema. Es
cierto que el legislador, en este caso, al aprobar un Estatuto de Autonoma, no puede erigirse en intrprete de la
Constitucin, como declar en la sentencia sobre la LOAPA, pero tambin puede criticarse la construccin dogmtica que ha realizado el Tribunal Constitucional y que
l mismo reconoce que puede cambiar, as como que adolece de las carencias caractersticas de toda obra jurisprudencial en trminos de cognoscibilidad y reconocimiento
por parte de la comunidad de sus destinatarios y obligados.
Es, justamente, esa circunstancia la que lleva a criticar
que el Tribunal defina como competencias exclusivas del
Estado y de las Comunidades Autnomas competencias
que tcnicamente pueden ser consideradas como compar-
312
En un sentido menos general F. TOMS y VALIENTE, El reparto
, p. 84 A la jurisprudencia de este Tribunal le ha correspondido la
funcin de esclarecer conceptos (relativizando algunos trminos constitucionales o desarrollando otros), perfilar criterios interpretativos,
explicitar nociones intrnsecas a la Constitucin y formular algunas
orientaciones y principios. Todo ello en funcin de cada caso en conflicto, y sin voluntad de formular construcciones generales ni -menos
an - grandes sistematizaciones (subrayado mo).
213
tidas. Es una consecuencia de la sentencia sobre la LOAPA al resolver en contra de la pretensin de no reconocer
la posibilidad de competencias exclusivas en las Comunidades Autnomas.
Queda fuera del objeto de este trabajo el desmenuzamiento
que se realiza en los nuevos Estatutos de cada una de las
materias que, valoracin aparte, ha supuesto un meritorio
esfuerzo por parte de los redactores. Lo que s interesa
destacar es que el principal impacto negativo sobre la regulacin de las competencias viene de la generalizacin de
las competencias legislativas de las Comunidades Autnomas.
No son precisas muchas argumentaciones ni recurrir a
experiencias de Derecho comparado para aceptar la afirmacin. El nmero de problemas que existe actualmente
derivan de esa circunstancia, ya que la ley del Estado se
relaciona con ley autonmica en todo caso. Y no digamos
si se entiende que la legislacin incluye tambin el reglamento estatal, por lo que se ha inclinado la STC
31/2010313.
La generalizacin ha llevado a laudables esfuerzos doctrinales acerca de si todas las leyes son iguales. Desde esa
perspectiva ha podido afirmarse, tesis que obviamente se
comparte, que la articulacin de las relaciones entre normas cuando se basa en el principio de jerarqua es mucho
ms fcil que cuando tiene que organizarse en un universo
de leyes que tienen todas el mismo rango. Los conflictos,
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Cfr. G. ARIO ORTIZ, Las nacionalidades , pp.148: parece
inevitable concluir que la realidad histrica y poltica (pasada y presente) de Espaa no se ajusta mucho a una configuracin homognea de
todas las nacionalidades y regiones que la integran, lo que no se opone
a una generalizacin de la autonoma a todos los territorios de la nacin, como un elemento de revivificacin -que ciertamente lo ha sidode nuestra vida colectiva.
316
Cfr. J. L. MEILN GIL, La construccin , pp. 258-261.
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217
Cfr. J. TORNOS MAS, El problema cataln: Una solucin razonable, El Cronista del Estado social y democrtico de Derecho, num.
42.
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consecuencias. A veces, s se fijan los puntos de la reforma, como se expondr. Uno de ellos que no falta, y que se
presenta en escritos de colegas como exponente de la deficiencia del Ttulo VIII de la Constitucin es la distribucin
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. No se trata de repetir lo ya escrito, pero no ser
superfluo subrayar que el problema fundamental no est
en su tratamiento en la Constitucin, sino en la aplicacin
incorrecta de su artculo 150,2. Quienes se preocupan y
alarman del vaciamiento de competencias del Estado tienen ah la explicacin. Y por lo que se refiere al Estatuto
cataln, las inconstitucionalidades detectadas por el Tribunal Constitucional no provienen fundamentalmente de la
citada distribucin de competencias.
2. Volver a la Constitucin
Por coherencia con lo que ha venido sostenindose sobre
la lectura e interpretacin del texto constitucional, una
respuesta al interrogante planteado sera volver a la Constitucin de la que el itinerario descrito del Estado autonmico se ha desviado.
No se tratara de desandar todo el camino sino de restaurar
lo que sea posible. El Estado seguira siendo autonmico,
ni centralizado, ni federal. No vale la pena, en mi opinin
detenerse en definiciones que la propia Constitucin no
tiene. Si se parte del Estado unitario, han de ser reconocidas singularidades. Lo mismo ocurre con el federalismo
asimtrico.
En esa lnea habra que respetar la existencia de todas las
Comunidades Autnomas, con el nombre que las identifica. Es de justicia reconocer que esa descentralizacin del
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Para esa reforma no hara falta ningn referndum. Bastara que el Partido Popular y el PSOE acordasen la reforma
de los correspondientes Estatutos que fueron aprobados
por una ley orgnica: un pacto poltico, como en otra ocasin. El acuerdo, desde el punto de vista jurdico, podra
explicarse como una peculiar revisin de oficio, que
reconocera la nulidad del procedimiento seguido. Mantendran la Asamblea Legislativa las cuatro que cumplieron con el citado procedimiento para la aprobacin del
Estatuto: Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca. La
propuesta jurdica tiene detrs otra de carcter poltico, si
se atiende a los partidos que gobiernan esas Comunidades
Autnomas.
Para los casos en que fuese necesario reconocer competencias legislativas, por ejemplo, en razn de Derechos
forales o insularidad, siempre podra acudirse al artculo
150,1 de la Constitucin y habilitar al Senado para adoptar
las propuestas que precisare la aplicacin del pacto antes
enunciado.
Podra completarse el pacto con la recalificacin de la
disposicin transitoria segunda de la Constitucin que se
expone ms adelante.
Liberadas de la carga legislativa, las Comunidades Autnomas podran dedicar mayor atencin a la vertebracin
administrativa intraautonmica, que no es del caso desarrollar.
Lo expuesto s que sera una muestra de voluntad poltica
que se realizara, no solo en el marco del Derecho, sino en
su restablecimiento por lo que se refiere a la Carta Magna.
Los partidos polticos mayoritarios han sido quienes han
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Este desarrollo autonmico ha fraguado un modelo territorial en el que junto al Estado conviven diecisiete estructuras poltico-administrativas que han tendido a reproducir
el modelo estatal. La reproduccin de dicho modelo ha
favorecido la existencia de diecisiete cmaras legislativas,
con sus correspondientes Presidentes de Comunidad y
Gobiernos autonmicos -lo cual no hace sino reflejar el
modelo institucional previsto en la Constitucin para ciertas Comunidades Autnomas- pero tambin ha derivado
hacia la multiplicacin de otros rganos que, si bien previstos en la Constitucin para el Estado, presentan al menos en principio algunas dudas acerca de su operatividad y
eficiencia cuando su nmero se multiplica, con expresa
referencia a las figuras del Defensor del Pueblo, los rganos de control externo y los rganos consultivos autonmicos.
Resulta satisfactorio el reconocimiento que me he permitido subrayar en la transcripcin. Con lo que no puede concordarse es que sea la consecuencia de querer las Comunidades Autnomas -todas- reproducir la estructura del Estado. Ha sido consecuencia de lo que reconoce el informe
al final de la cita: de la decisin poltica, amparada por
doctrina no ajena al informe, de generalizar las Asambleas
Legislativas a todas las Comunidades Autnomas.
4. Convalidacin de la situacin actual mediante reforma de la Constitucin: las propuestas del informe del
Consejo de Estado
El informe del Consejo de Estado de 16 de febrero de
2006, analizado con anterioridad, acepta de entrada la situacin actual al incorporar a la Constitucin las Comuni-
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cho tiempo Gobierno bajo la Constitucin de 1978 y aspira a volver a serlo, sin cuya colaboracin no es posible una
reforma constitucional. No es cuestin aqu de introducirse
en el ocano de lo que se entienda por federalismo y cmo
se conforma. Importa, s, ponerlo en relacin con la realidad de Espaa.
No falta autorizada doctrina cientfica320 que sostenga que
el Estado autonmico actual, despus de la generalizacin
igualitaria comenzada en 1981, es un Estado federal, tan
peculiar y diferente de los dems existentes en el mundo
como lo son ellos entre s, afirmacin esta ltima de fcil
aceptacin. Convendra no caer en el nominalismo, aunque los nombres pueden suponer un obstculo para la
aceptacin de la realidad que expresan. Si aquella tesis es
acertada, podra concluirse que las Comunidades Autnomas seran los Estados de la Federacin: tienen Parlamento, Gobierno y Tribunal Superior de Justicia. Por qu
cambiar entonces el nombre a una realidad existente. La
necesidad provendra de hacer legal lo que es real, recordando la celebrada frase que catapult a Adolfo Surez a
la presidencia del Gobierno.
Evidentemente sera una reforma de la Constitucin, ya
que representantes del PSOE en el debate constituyente,
despus de afirmar una tradicin federal del partido, admitieron que lo aprobado por la Constitucin no lo era, como
se ha expuesto en su momento. De todos modos, sin entretenerse en los aspectos cientficos de la cuestin, caben, al
menos, dos versiones posibles de la clave federal por lo
Cfr. R. L. BLANCO VALDS, El laberinto , pp. 205 y ss.: Espaa es una federacin en todo, menos en el nombre.
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AutnomasSe trata del reconocimiento del carcter singular de Catalua, Pas Vasco y Galicia. Un autntico
redescubrimiento de esas singularidades que figuran en
la disposicin transitoria segunda y artculos 151 y 152 de
la Constitucin, como se expuso con detalle en este libro,
as como el alcance de su razn histrica. Lo que se propone es que sean reconocidas como naciones dentro de la
nacin espaola. Eso es lo que se entendi en el debate
constituyente sobre el trmino nacionalidades por ms
de un ponente, como consta en otro apartado anterior, sin
necesidad de incluir su significado en la letra de la Constitucin.
Esa singularidad debera ir acompaada de una trato
competencial diferenciado ampliando las competencias
exclusivas o concurrentes de esas Comunidades en materias como la organizacin territorial, educacin, justicia,
rgimen de la lengua propia, derecho civil o seguridad.
Bienvenido sea el redescubrimiento de ese carcter singular que luce en la disposicin transitoria segunda de la
Constitucin que tuve el honor de defender en el proceso
constituyente. La singularidad determinada se completaba
con la prevista en el artculo 152, de Parlamento, Gobierno
y Tribunal de Justicia. Como no se concretan los trminos
de la ampliacin de las competencias ni tampoco su cauce,
no es posible pronunciarse en Derecho sobre la viabilidad
de lo que se propone. Entiendo, sin embargo, que no procede la va del artculo 150,2.
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su reforma o revisin, pensando en el ya reformado Estatuto cataln. En realidad, consistira en poner la letra de la
Constitucin de acuerdo con la ltima razn de ser de la
referida disposicin transitoria.
8. Reforma de la ley orgnica del Tribunal Constitucional
A lo largo de la exposicin se ha subrayado que las inconstitucionalidades registradas no han podido ser examinadas por el Tribunal Constitucional porque quienes podran estar legitimados para recurrir no lo hicieron. En
consecuencia, habra que concluir que los partidos polticos han estado por encima de la Constitucin. Se plantea
la cuestin de quin defiende la Constitucin.
Fue objeto de una clebre y conocida polmica entre dos
grandes juristas, Carl Schmitt y Hans Kelsen, en el primer
trienio del siglo XX, en el ocaso de la Constitucin de
Weimar, que no es cuestin de reproducir322. Es evidente
que la Constitucin espaola se decant por la tesis de
Kelsen: es el Tribunal Constitucional, como intrprete
supremo de la Constitucin323, y no el Jefe del Estado, el
Reichsprsident, que llegara a ser Adolf Hitler. Pero de la
tesis Schmitt tiene inters, para lo aqu planteado, su punto
de partida: la bsqueda de una institucin neutral, no sometida a la influencia de los partidos polticos.
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En ese sentido son muy esclarecedoras las palabras del que fue
presidente del Tribunal Constitucional el admirado Francisco Toms y
Valiente, El reparto p.149: el Tribunal ha creado soluciones pro-
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Algo parecido podra incluso plantearse acerca de la interpretacin del artculo 150,2, sobre cuyo uso distorsionado,
respecto de su significado constitucional, se ha razonado
aqu con amplitud. La revisin de oficio, que con conciencia de su no propiedad se adelant en aras de poner
nfasis en lo que se quera significar, podra operarse con
el procedimiento antes expuesto de una declaracin del
Tribunal Constitucional. Hasta qu punto han sido legtimamente transferidas o delegadas competencias estatales e
incluidas en el acervo estatutario. Para la eficacia de su
declaracin y por razones de seguridad jurdica, sin desconocer las implicaciones polticas, se necesitara la correspondiente reforma de la ley orgnica del Tribunal Constitucional.
Por ltimo resultara razonable, de acuerdo con lo sugerido en el informe del Consejo de Estado, restaurar el recurso de inconstitucionalidad contra la ley orgnica de aprobacin de un Estatuto de Autonoma previo al sometimiento de este a referndum.
Todo eso es tericamente posible. Requiere voluntad poltica como la reforma de la Constitucin.
9. Convalidacin y recalificacin de competencias asumidas por las Comunidades Autnomas
En el apartado correspondiente qued expuesto que en el
diseo previsible de la Constitucin no todas las Comunidades Autnomas tendran Asamblea Legislativa, con la
consecuencia que de ello se deriva en cuanto a la asuncin
de las competencias. La diferencia prevista no atenda a la
materia, sino al modo en que se asuma la competencia.
Esa diferencia, no sera obstculo para la clasificacin
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apertura. Sin embargo, fue entendida por los partidos mayoritarios, paradjicamente, de la manera amplia que haba inspirado el parlamentario vasco. Se utiliz para transferir competencias estatales.
El lmite del artculo no est solo en la prohibicin de
competencias por su propia naturaleza, como es frecuente observar, sino en la competencia estatal; solo puede
transferirse o delegarse una parte: facultades. No se trata
de un sistema abierto de reparto de competencias326 o,
como expresa uno de los protagonistas que, no sin contrariedad, respald el artculo, era un caso inslito en una
Constitucin: abre una va de reforma constitucional por la
va de atrs, de manera que las competencias del Estado
pueden no ser del Estado, sin atender a las reglas de reforma de la Constitucin327.
Es, ciertamente, lo que ha ocurrido como se ha criticado
en este libro. Lo que procede no es su supresin, porque
dicho mecanismo ha dado de s lo que razonablemente
poda justificar su introduccin en la Constitucin, sino
mantenerlo en los trminos en que est redactado y con la
justificacin de su contenido expuesta en el debate parlamentario transcrito con anterioridad. Tiene virtualidad,
como su utilizacin correcta en algn caso, corrobora y
bien administrado podra entenderse como una tcnica de
federalismo de ejecucin. Su derogacin en una reforma
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Cfr. Escritos sobre la transicin poltica espaola, Ediciones Mayler, Madrid, 1979, pp. 276-280, en las que se recoge artculo publicado
en Abc, el 31 de enero de 1978, con el ttulo Las autonomas en borrador, en el que se adelantaba la tesis que se defiende aqu. Para lo
que se dice en el texto habr que subrayar que me pareca ms respetuoso con la autonoma como derecho y el par nacionalidades y regiones que la composicin del Senado tuviese en cuenta no solo a las
Comunidades Autnomas.
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Autnomas, como prolongacin de las llamadas Preautonomas. El artculo 64 del informe anexo de la Ponencia
no sigue esa orientacin al afirmar que el Senado se
compone de los representantes de las diferentes entidades
territoriales que integran Espaa en los trminos que determine la ley orgnica. A partir del texto aprobado en la
Comisin de Asuntos constitucionales y libertades del
Congreso de los Diputados se llega a la actual composicin que regula el artculo 69 fundamentalmente por provincias y residualmente por Comunidades Autnomas, que
es suficiente para subrayar la diferencia con el anteproyecto de Constitucin.
No intervine en el debate constituyente sobre esta cuestin. S puedo aadir un dato acerca de la orientacin dada
al Senado. El vicepresidente del Gobierno, Fernando
Abril, nos comunic al ponente constitucional, PrezLlorca, y a m, sin mayor explicacin a recordar, que el
Senado se configurara como Cmara de segunda lectura329.
Para la posible reforma del Senado, un punto de partida
idneo es el Informe del Consejo de Estado que arranca de
lo singular de la expresin representacin territorial, sin
precedentes en la historia constitucional espaola y poco
frecuente en el Derecho comparado. Dos son los puntos
fundamentales a tener en cuenta: la naturaleza de esa Cmara y su composicin con el modo de eleccin que con-
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afirmarse desde la perspectiva que se escribe, sin considerar, por ello, cul sera el momento oportuno habida cuenta de que la inconstitucional iniciativa intentada ha daado
la utilizacin de otra posible consulta de inmediato.
En cuanto a la STC 31/2010, podran darse por asumidas
las interpretaciones que el Tribunal realiza de numerosos
preceptos del Estatuto de Autonoma de Catalua, no
compartidas por varios magistrados en votos particulares,
slidamente razonados. Una solucin de poltica jurisprudencial. En ese sentido, no valdra la pena insistir en la
inconstitucionalidad de los smbolos nacionales de Catalua que es definida como nacionalidad en el artculo primero. Se corresponde a lo que por nacionalidad entendieron los representantes de Convergncia i Uni en el debate
constituyente, que fueron los promotores del trmino. Su
asuncin no tendra por qu llevar a definir el Estado como plurinacional, que choca con el artculo 2 y exigira la
reforma compleja de la Constitucin prevista en el artculo
168.
El lmite insalvable, de acuerdo con sus manifestaciones,
sera convertirse en Estado; conviene recordarlo. En coherencia con la pertenencia a un mismo Estado es obligada la
solidaridad. Eso es lo definitivo que encuentra una expresin de sentimiento en la patria comn, colocada en el
artculo segundo de la Constitucin como algo ms que
una palabra decorativa, como tampoco la de nacionalidad
tiene esa funcin338.
338
Sobre el relativismo de las palabras, pueden confrontarse parlamentos de Salvador de Madariaga o Bosch Gimpera, no juristas, en G.
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La reinterpretacin de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto aprobado por el pueblo cataln
vendra facilitada por la recalificacin de la disposicin
transitoria segunda de la Constitucin como se expuso en
apartado anterior.
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V. A MODO DE CONCLUSIN
El Estado autonmico es, por muchas razones, una formulacin singular, que no puede entenderse sin tener en cuenta lo acaecido en la comunidad vital de Espaa que figura
como sujeto de la Constitucin, y en ocasiones parece que
cuesta pronunciar, como si en lugar de servir para la convivencia pacfica fuese un argumento de discordia.
La historia de ese vivir en comn es aludida expresamente
en diferentes preceptos, como de un modo palatino sucede
en la disposicin adicional primera. Cmo puede traducirse en trminos constitucionales modernos el pacto con la
Corona, esgrimido en el debate constituyente. La misma
referencia a la Corona en el ttulo correspondiente corrobora esa relacin. Fue la solucin consensuada para definir
la forma de gobierno y ha funcionado sin que la Monarqua parlamentaria haya dificultado el funcionamiento del
Estado social y democrtico de Derecho que reclama nuestro tiempo.
No hay que remontarse siglos atrs para justificar por qu
la Constitucin de 1978 hubo de empalmar en cuanto al
diseo autonmico con el proceso iniciado con la Constitucin de 1931 y cortado abruptamente por una guerra
civil. Haban quedado colgadas, a la intemperie de una
larga transitoriedad, cuestiones que requeran una solucin. No eran nuevas, aunque no se poda detener el tiempo. No podan ser desconocidas, ni disimuladas en una
generalizacin. Resultaba fcil rechazar la centralizacin
253
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La responsabilidad no es de los redactores de la Constitucin, ni de los ciudadanos que la ratificaron, sino de partidos polticos que pasaron sobre ella al servicio de una
concepcin del Estado autonmico que coincida con sus
intereses electorales. Tendran que haber pensado en la
dinmica ideolgica propia de los nacionalistas; no haber
dado pretextos. Ahora que los ciudadanos han tenido que
aceptar medidas de carcter restrictivo para enfrentar la
crisis econmico-financiera, los partidos polticos, y no
solo el Gobierno, deberan intentar desfacer el entuerto.
No puedo asegurar que la aplicacin de la Constitucin lo
hubiera impedido. S puedo sostener como conviccin que
haberla burlado ha contribuido a que se haya producido.
El Derecho tiene sus limitaciones. Los problemas enquistados requieren la accin poltica en su acepcin ms inteligente. Hace una docena de aos, sosteniendo lo mismo
que ahora, conclua un libro testimonial sobre la construccin del Estado de las autonomas con palabras que reproduzco y en las que me reafirmo, con una referencia a la
Corona, que la cuestin escocesa ha puesto de actualidad:
los esfuerzos deben dirigirse a desarrollar la mxima virtualidad que encierra la expresin patria comn. Desde la
pluralidad que define el deseo constitucional de vivir juntos debera ahondarse en ese patriotismo comn, no uniforme, tampoco descalificador y mucho menos excluyente.
Se trata -deca- de un proceso paciente y positivo de integracin, que avala la historia y recuerda Mommsem en el
comienzo de su monumental obra sobre Roma. No se
trata de una negociacin en trminos econmicos, como
un regateo y, menos an, de forzar de nuevo la Constitucin. Es mi opinin.
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