La democracia como poltica pblica:

oportunidades para el fortalecimiento democrtico*

I Alejandro Monsivis Carrillo^
Fecha de recepcin: 30 de octubre de 2012
Fecha de aceptacin: 11 de abril de 2013
Fecha de modificacin: 29 de abril de 2013
DOl: http://dx.doi.org/10.7440/res47.2013.02
RESUMEN
En este trabajo se argumenta que la democracia debe ser un objeto de inters para las polticas pblicas. Ante algunas
objeciones provenientes de la teoria poltica, se muestra que las polticas relevantes para la democracia son las que
incumben a la realizacin del principio de inclusin poltica efectiva. Esto implica llamar la atencin hacia el diseo
institucional del rgimen, las condiciones que promueven los valores, la competencia y la representacin democrtica, y
los modelos participativos en las polticas pblicas. Tambin se discuten algunos factores relacionados con los procesos
de cambio institucional que afectan a las polticas relacionadas con la democracia. Este planteamiento pretende contribuir
a promover un dilogo ms activo entre la teora poltica, el anlisis comparado y los estudios de poltica pblica.
PALABRAS CLAVE
Democracia, teora normativa, poltica pblica, diseo institucional, participacin, representacin.
Democracy as Public Policy: Opportunities for Strengthening Democracy
ABSTRACT
This paper v>/ill argue that democracy should be treated as an object of policy studies. Against some opposing theoretical views
stemming from political theory, I will sustain that the public policies which are relevant for democracy are those pertaining to effective
political inclusion. This requires casting light on the institutional design of political regimes, on the conditions that promote democratic
values, electoral competition and political representation, and on the models of participatory governance in public policy. This paper
will also discuss some factors related to the processes of institutional change that affect policies related to democracy. This paper
aims to stimulate a more dynamic dialogue between political theory, comparative politics and policy studies.
KEYWORDS
Democracy, normative theory, public policy, institutional design, representation, participation.
A democracia como poltica pblica: oportunidades para o fortalecimento democrtico
RESUMO
Neste trabalho, argumenta-se que a democracia deve ser um objeto de intresse para as polticas pblicas. Ante algumas
objees provenientes da teoria politica, mostra-se que as politicas relevantes para a democracia sao as que incumbem
realizao do principio de inclusao poltica efetiva. Isso implica chamar a ateno para o desenho institucional do
regime, para as condioes que promovem os valores, para a competencia e a representaio democrtica, e para os
modelos participativos as polticas pblicas. Tambm se discutem alguns fatores relacionados com os processos de
mudana institucional que afetam as politicas relacionadas com a democracia. Essa abordagem pretende contribuir para
a promoo de um dilogo mais ativo entre a teoria politica, a anlise comparada e os estudos de politica pblica.
PALAVRAS-CHAVE
Democracia, teoria normativa, poltica pblica, desenho institucional, participao, representao.
* Este trabajo es producto del proyecto de investigacin 153597, financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia de Mxico, del cual el autor es
titular El autor agradece los comentarios de los revisores annimos de este texto.
Profesor-investigador en el Departamento de Estudios de Administracin Pblica de El Colegio de la Frontera Norte, Mxico. Correo electrnico: amonsi@colef mx
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L
a democracia es un tema central para la filoso-
fa poltica, la teora constitucional y la inves-
tigacin poltica comparada (Christiano 2003;
Shapiro 2003; O'Donnell 2010). Pero desde
estos campos suele ponerse poca atencin a los
programas pblicos que se requiere implementar para
conseguir que los mecanismos de la democracia funcio-
nen. Para los estudios sobre poltica pblica, a su vez, la
democracia es ante todo una condicin dada en el tras-
fondo, que enmarca la definicin e implementacin de
polticas sectoriales y transversales (vase, a manera de
ilustracin, Bardach 2009; Kraft y Furlong 2009; Guess y
Farnham 2011). El objetivo de este trabajo es mostrar que
la democracia amerita ser tratada de manera sistemtica
como un fenmeno que se materializa a travs de un am-
plio conjunto de polticas y programas pblicos.
Para fortalecer la democracia, y en especial las democracias
emergentes, hacen falta visin y voluntad polticas, pero
tambin la capacidad de resolver cuestiones prcticas de di-
seo institucional y edificacin de programas. No se trata
de "despolitizar" la democracia sugiriendo que su soster-
bilidad puede ser vista como una cuestin de planeacin
estratgica o de un anlisis costo-beneficio, sino de llamar
la atencin hacia las instituciones, las polticas y los pro-
gramas que constituyen el soporte de la participacin, la
competencia y la gobemanza democrticas.
Este planteamiento pretende contribuir a promover un di-
logo ms activo entre la teoria poltica, el anlisis compa-
rado y los estudios de poltica pblica. Para desarrollar este
argumento comenzar defendiendo la idea de que la demo-
cracia puede ser considerada una cuestin que incumbe a
la poltica pblica. En segundo lugar, sealar que las po-
lticas pblicas relevantes para la democracia son aquellas
necesarias para realizar el principio de inclusin poltica
efectiva. Esto permite identificar tres reas de oportuni-
dad: el diseo institucional del rgimen, las condiciones
que promueven los valores, la competencia y la representa-
cin democrtica, y los modelos participativos en las polti-
cas pblicas. Discutir cada uno de estos temas, para luego
introducir algunas consideraciones acerca de los principa-
les desafos que enfrentan las iniciativas de cambio y refor-
ma en las polticas relevantes para la democracia. El texto
concluye con una reflexin final.
La democracia como objeto
de la poltica pblica
L a democracia es un objeto de investigacin propio de
la teora y la filosofa poltica y del estudio compara-
do de los regmenes polticos. La teora poltica discu-
te los fundamentos normativos de la democracia, su
consistencia lgica y su acomodo con otros principios
e ideales morales y polticos {cf. Estlund 2009; Knight
y Johnson 2011). L a investigacin emprica sobre la
democracia analiza cules son sus formas, manifes-
taciones y determinantes, y sus consecuencias para
la estabilidad poltica, el desarrollo econmico o el
bienestar social (Boix 2003; Inglehart y Welzel 2005;
Przeworski et al. 2000). L a teorizacin normativa y la
investigacin emprica sobre la democracia constitu-
yen dos campos especializados de indagacin, a pesar
de que constantemente las cuestiones que se plantean
en un campo confluyen con las que se discuten en el
otro (Munck 2009; Przeworski 2010; O'Donnell 2010).
El campo en el que la democracia no ha encontrado un
lugar claramente definido es en el del estudio de las pol-
ticas pblicas. Considerando las diferencias en las teoras
sobre la poltica pblica (Sabatier 2007), se puede decir
que bajo este rubro se inscriben cuestiones relacionadas
con el estudio de los modelos de definicin, planeacin,
implementacin y evaluacin de las acciones que se rea-
lizan con un carcter obligatorio en nombre del inters
pblico (Kingdon 2002). En ese sentido, la poltica pbli-
ca no es simplemente una accin de relevancia colectiva
o que involucre a distintos actores gubernamentales y
sociales. Es una accin que, a travs de distintos medios,
pretende alcanzar un objetivo que est respaldado por la
legalidad y la autoridad estatales.
La cuestin aqu, entonces, es sta: puede ser la demo-
cracia considerada como un objeto de la poltica pblica?
De forma intuitiva, dado que la democracia es por defi-
nicin un asunto que involucra a la comunidad poltica
en su conjunto, podemos considerar con toda naturali-
dad que puede serlo. Sin embargo, por ms intuitiva que
parezca, la idea de considerar la democracia como objeto
de la poltica pblica puede dar lugar a varias objecio-
nes, que quedan sintetizadas en este planteamiento: si
la poltica pblica es una intervencin autorizada desde
la esfera gubernamental, que se realiza conforme a un
programa estratgico de accin, entonces la democracia
no puede ser un objeto de la poltica pblica, debido a las
condiciones de "politizacin", "autogobierno", y "equili-
brio" que caracterizan la democracia.
La politizacin es una caracteristica ontolgica de la democra-
cia. Es esa cualidad la que la hace elusiva al voluntarismo
o la accin unilateral, pues se asume que la comunidad
polrica, la ciudadana, las leyes y la accin pblica son
instancias cuyos sentidos estn permanentemente en
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disputa (Mouffe 2000; Rancire 1999). Desde este punto
de vista, es objetable la idea de que la democracia pueda
quedar regulada "domesticada" o "despolitizada", por
as decir por los modelos de la gestin pblica. Para
ser justos, es cierto que la ontologa poltica de la de-
mocracia se define por la controversia y la disputa
tanto simblicas como polticas. Pero los desacuerdos
normativos, la institucionalizacin contingente y la
inestabilidad tambin caracterizan las polticas pbli-
cas. La distincin que hay que hacer, en todo caso, es la
que hay entre la filosofa constitutiva de la democracia
y el nivel de institucionalizacin que un rgimen al-
canza. En la prctica, cuanto mejor institucionalizado
est un rgimen, los principios democrticos pueden
operar de una forma ms vibrante y autntica. Las po-
lticas pblicas contribuyen a tal propsito.
Una objecin ms de fondo proviene de asumir que el
principio rector de la democracia es el autogobierno.^ En
teora, cuando una comunidad poltica adquiere plena
soberana, se asume que la democracia se convierte en
la forma de organizacin poltica de esa colectividad.
Aunque esta nocin sea en la prctica mucho ms com-
pleja, lo que implica es que la democracia sera una
forma de coordinacin poltica que emana de la volun-
tad del colectivo. Podr instituirse como resultado de
una serie de procesos histricos y sociales, pero ms
all de modelos constitucionales y de instituciones
concretos, la democracia tendra que operar a partir
de la transformacin de las voluntades individuales en
una voluntad colectiva, que sera el autntico sustra-
to del autogobierno. Esta objecin no tiene en cuen-
ta, en primer lugar, que la teora contempornea de la
democracia ha dejado atrs las nociones sustantivas
del autogobierno, para dar paso a modelos que tienen
como punto de partida la nocin de la "soberana popu-
lar como procedimiento" (Habermas 1998). En segundo
lugar, se pasa por alto que las normas, las institucio-
nes y los procesos democrticos no estn atados a los
gobiernos nacionales: los procesos polticos transna-
cionales y el derecho internacional tambin pueden
pensarse en clave democrtica (Bohman 2010).
Un planteamiento ligeramente distinto es introducido
por la nocin de la democracia como equilibrio (Przeworski
1991). En la que se entiende la democracia como un equi-
Utio de los exponentes clsicos de este planteamiento es Rousseau
(2003). Es conocida la crtica que hace Schumpeter (1970) a esta vi-
sin, "clsica", de la detnocracia. Przeworski (2010, 17-43) revisa y
replantea la crtica al ideal de la democracia como "autogobierno".
librio estratgico, que representa la decisin racional
para cualquier actor en una situacin dada. En este caso,
se enfatiza que la democracia no se consigue por decreto
ni se sostiene a partir de un mandato extemo. Su atri-
buto principal es su autosostenimiento, en la medida en
que se convierte en el punto de equilibrio en torno al cual
convergen las consideraciones utilitarias de los actores.
En la prctica, obviamente, no siempre se alcanza el
equilibrio democrtico, puesto que ciertos agentes pue-
den encontrar otras vas ms eficientes para alcanzar sus
fines. Lo que esto implica es que las polticas destinadas
a preservar y fortalecer la democracia estaran de ms.
En ltima instancia, lo que importa es el clculo estrat-
gico de los actores poderosos.
La concepcin de la democracia como un equilibrio estra-
tgico seria la razn ms fuerte para desestimar que la
democracia pueda ser objeto de poltica pblica. Si la soste-
nibilidad de la democracia depende del clculo de costos y
beneficios, jugar bajo tales reglas supone para los agentes
decisivos que lo que se haga o deje de hacerse en materia de
polrica pblica es inconsecuente. Enfocando ms la lente,
sin embargo, se puede concluir precisamente lo contrario.
La edificacin de instituciones y procesos que consrituyan
garantas de imparcialidad, inclusin y equidad en la con-
tienda por el poder y de responsabilidad en el ejercicio del
gobierno puede influir decisivamente en los clculos de los
agentes. Es ms probable que un agente acepte resultados
adversos a sus preferencias si la evidencia pblica muestra
que las condiciones han sido justas o imparciales, que si
percibe, en cambio, que hay una ostentosa manipulacin
de las instituciones a favor de alguna de las partes.
Estas consideraciones sirven al propsito de dar sus-
tento a la intuicin normativa de que la democracia
puede ser un objeto de la poltica pblica. Si hiciera
falta, este hecho es reconocido en la prctica por ml-
tiples actores sociales y polticos que impulsan refor-
mas y cambios de distinta ndole: la representacin
legislativa de minoras, la equidad en las campaas
electorales, la fiscalizacin de los partidos polticos y
la participacin en los gobiernos locales, entre muchos
otros. Lo mismo puede decirse de las acciones promovi-
das por organizaciones como el Institute for Democra-
cy and Electoral Assistance (IDEA) 0 el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Las tareas
de asistencia y promocin de la democracia a escala
internacional, a partir de esfuerzos multilaterales, de
agentes gubernamentales u organizaciones indepen-
dientes son tan numerosas y dinmicas que han dado
lugar a una creciente agenda de investigacin (Burnell
2008; Buxton 2006).
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Democracia e inclusin efectiva
Hab Jando en trminos ms precisos: qu significa que
Ja democracia sea un tema de inters para Jas poJticas
pbJicas? Hay que comenzar por especificar eJ dominio
en eJ que apJica esta cuestin. Este dominio est cons-
tituido por Jos regmenes que cumpJen con Jos criterios
mnimos para ser considerados democracias: eJecciones
Jibres y Jimpias, sufragio universaJ, Jibertades civiJes,
de asociacin y de expresin, entre otros (Munck 2007;
Mainwaring, Brinks y Prez-Lian 2007). Por Jo tanto.
Jas poJticas pbJicas que son de inters en este marco
son aqueJJas que estn impJicadas en Ja operacin de Ja
democracia, ms que aqueJJas vincuJadas con Jas transi-
ciones desde Jos regmenes autoritarios.
Sera poco prctico hacer una Jista de Jas poJticas y Jos
programas pbJicos que podran ser democrticamente
relevantes. Es ms conveniente identificar el objetivo
que deben perseguir esas poJticas. Entonces, Ja pregun-
ta es sta: qu persigue una poJtica pbJica que tiene
por objeto Ja democracia? Puede parecer obvio, pero su co-
metido es optimizar Jos bienes democrticos. Son bienes
democrticos aqueJJos que garantizan que Ja conduccin
de Jos asuntos pbJicos en un rgimen poJtico dependa
en Jtima instancia deJ juicio poJtico coJectivo de un
conjunto de ciudadanos que se reconocen como Jibres
e iguaJes. Este precepto est formuJado todava en un
pJano normativo y abstracto; pero sirve para distinguirJo
de otros fines de Ja poJtica que podran confundirse con
bienes asociados a Ja democracia. Por ejempJo, se podra
esperar que una poJtica de fortaJecimiento democrtico
combatiera Ja corrupcin o Ja impunidad, o que promo-
viera unas poJticas sociaJes especficas. Por deseabJes
que sean estos fines, no constituyen propiamente eJ foco
de Jas poJticas de robustecimiento democrtico.
Para avanzar un paso adeJante es necesario hacer otra
distincin: por un Jado, hay condiciones asociadas con
eJ funcionamiento de Ja democracia, y por eJ otro, se en-
cuentran Jos atributos que constituyen este rgimen. Las
condiciones son Jos factores extemos que inciden en eJ
desempeo de Ja democracia, pero que no deben confun-
dirse con sus atributos. Hay cuatro tipos de condiciones
extemas que son importantes en este contexto. EJ primer
tipo es eJ de Ja soJidez de Ja burocracia estataJ. Mazzuc
(2007) considera que Jos probJemas que se Je atribuyen a
Ja "caJidad" de Ja democracia en realidad se originan en
una burocratizacin insuficiente de Ja administracin
pbJica. En Jugar de constituir un aparato profesiona-
Jizado y eficaz, eJ Estado se encuentra atrapado por re-
Jaciones neopatrimoniaJes de patronazgo, cJienteJismo
y particuJarismo. Para que Ja democracia funcione hace
faJta una burocracia estataJ profesionaJizada y eficiente
pero Ja construccin de esta burocracia, por ms reJe-
vante que sta sea, no es en sentido estricto parte de una
poJtica de fortaJecimiento democrtico.
Una segunda condicin es de carcter normativo, y
est estrechamente vincuJada con Ja edificacin de un
poder estataJ apegado a Jos derechos humanos. En el
Estado de derecho. Ja accin estataJ debe quedar Jimi-
tada y controJada por Ja JegaJidad una JegaJidad que,
por principio de cuentas, protege Ja Jibertad y eJ pa-
trimonio de Jos individuos. LJevando ms Jejos este
pJanteamiento, Ja JegaJidad que organiza eJ ejercicio
de Ja autoridad estataJ debe estar formuJada de taJ ma-
nera que contribuya a Jograr que cada persona pueda
tener una vida digna y pJena (DonneJJy 2006). Esto im-
pJica introducir Ja nocin de Jos derechos humanos en
el centro de la concepcin del Estado de derecho. Sin
embargo. Ja articuJacin normativa entre JegaJidad,
derechos humanos y democracia no debe confundirse
con una reaJidad emprica. La construccin deJ gobier-
no de Ja Jey, Ja prctica de Jos derechos humanos y eJ
fortaJecimiento de Ja democracia son procesos que pue-
den seguir trayectos distintos y ritmos dispares.
Las dos condiciones siguientes estn asociadas con Ja
idea de una democracia sustantiva. Para ser reaJ, se po-
dra decir, una democracia debe estar basada no simpJe-
mente en una iguaJdad poJtica formaJ o procedimentaJ.
Esto supone que Jos ciudadanos seran iguaJes tanto en
trminos poJticos como en trminos de bienestar sociaJ,
que constituiran una autntica comunidad democrti-
ca, y no estarian meramente aglutinados en torno a una
serie de procedimientos. Este postuJado se cumpJiria
si y sJo si se verificaran tres condiciones. La primera,
que exista un rgimen que permite eJ debate pbJico y
Ja competencia por Jos puestos de gobierno; Ja segunda,
que Jas condiciones materiaJes de vida de Ja pobJacin
sean homogneas en cuanto a distribucin de Ja renta, eJ
bienestar y eJ desarro JJo humano. La tercera, que exista
una autntica integracin sociaJ entre Jos miembros de
Ja sociedad poJtica.
Si se acepta este postuJado, sJo podran considerarse
democrticos aqueJJos regmenes con eJecciones com-
petitivas en Jos que haya una distribucin del ingreso
igualitaria y una cohesin social fuerte. Su nmero
quedara reducido a unos cuantos. Pero la razn para
rechazar este planteamiento no es simplemente que
reduzca la contabilidad de democracias en el mundo.
Se fundamenta en la especificidad propia de la demo-
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cracia poltica. La democracia es una forma de condu-
cir los asuntos pblicos, de tal manera que permita
adoptar decisiones legtimas y colectivamente eficien-
tes bajo condiciones de preferencias heterogneas,
convicciones normativas plurales y diversas estructu-
ras de distribucin del bienestar.
Cules son, entonces, los atributos de la democracia
que deben ser considerados temas clave de la poltica
pblica? El ideal de la democracia es distribuir de mane-
ra equitativa el poder poltico en el rgimen, de manera
que todos aquellos que se vean implicados por las accio-
nes o decisiones de la autoridad pblica participen en la
configuracin y el control de esa autoridad. Si en la so-
ciedad existen desigualdades debidas a la prosperidad,
el talento, el mrito, la suerte, la condicin sociocultu-
ral o cualquier otro atributo, esas diferencias no debe-
ran traducirse en disparidades polticas. Para que esto
no suceda, el sistema poltico debe estar basado en el
principio de inclusin efectiva, o empowered inclusion, en
los trminos de Warren (2006): cada persona debe tener
iguales oportunidades de participar en los asuntos p-
blicos. Este precepto se traduce en derechos e institucio-
nes polticos concretos. El ms conocido es la norma de
"una persona, un voto", pero sus implicaciones pueden
generalizarse de manera ms amplia.
Para fines heursticos, una imagen un tanto esti-
lizada de la democracia sera sta: se trata de un r-
gimen en el que la poblacin adulta est facultada y
tiene oportunidades equitativas para participar en los
asuntos pblicos; en el que se aceptan y se fomentan
el disenso, la contienda argumentai, la oposicin pro-
gramtica; un sistema en el que los hechos y razones,
las expectativas y las pruebas, se presentan y discuten
en los espacios pblicos, hasta construir acuerdos y
formar mayoras autorizadas para elaborar las leyes y
polticas; un rgimen de gobierno que acta conforme
a las rutas trazadas por la deliberacin pblica en los
espacios y momentos previstos para ello, y en el que la
ciudadana emite un veredicto poltico y electoral acer-
ca de la calidad de los procesos y los resultados. Sera
de esperar que en este rgimen la conduccin de las
polticas rindiera resultados colectivamente ptimos y
que las instituciones y los gobernantes contaran con
aprobacin y legitimidad pblicas.
Si se quiere hacer realidad esta imagen hay que contar
con ciudadanos activos y capaces de tener incidencia
pblica, partidos representativos, funcionarios respon-
sables, lderes visionarios, y dems. Pero tambin se
requieren instituciones, organizaciones pblicas y pro-
gramas que sostengan la operacin cotidiana de la demo-
cracia. En los siguientes apartados discutir algunas de
las claves necesarias para estudiar las polticas que cum-
plen funciones centrales para la democracia.
La configuracin
institucional de la democracia
La democracia requiere una estructura institucional
que regule la manera en que se articulan preferencias
polticas, deliberacin pblica, votos, poderes legisla-
tivos, polticas pblicas y mecanismos de rendicin de
cuentas.^ Esta estructura est integrada por las insti-
tuciones formales, como las constituciones polticas,
las leyes y los ordenamientos normativos o reglamen-
tarios que estn respaldados por la autoridad del Es-
tado (Carey 2000), pero tambin por las instituciones
informales, que pueden llegar a tener igual o mayor
influencia que las formales en la operacin de la demo-
cracia (Helmke y Levitsky 2004).
El conglomerado de instituciones formales e informa-
les que constituyen unas democracias es producto de
la historia y sus contingencias. Esto significa que son
consecuencia de procesos de sedimentacin social de
largo plazo y que en su historia llevan las huellas de
los conflictos en los que esas estructuras han estado
inmersas. Las instituciones democrticas, al mismo
tiempo, son resultado de propsitos y estrategias pol-
ticos que surgen como respuesta a coyunturas precisas
(Katznelson y Weingast 2005). Han sido promovidas
por actores y lderes concretos que, con mayor o menor
xito, han tratado de dar una orientacin especfica a
esas instituciones. Las instituciones perduran, pero
sus contenidos, sentido y consecuencias se ponen en
juego cotidianamente. Aunque en buena medida el
entorno institucional viene "dado", y es por lo general
difcil revertirlo o cambiarlo de fondo, es susceptible
de ser reformado. Esta tensin entre permanencia y
cambio llega a ser institucionalizada en los regmenes
democrticos. Por ejemplo, se espera que la estructura
institucional de un rgimen sea estable y est investida
de valor simblico (Huntington 1968) como la consti-
tucin norteamericana, por ejemplo, que permanece
inalterada en lo bsico. Al mismo tiempo, todas las
Los enfoques institucionalistas han tenido una extensa influen-
cia en el estudio de la poltica y la democracia. Para un panorama
general y las diversas agendas de investigacin vigentes, van-
se: Coodin (2003), Rhodes, Binder y Rockmann (2008) y Shapiro,
Skowronek y Calvin (2007).
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constituciones tienen previsiones para ser reformadas,
usualmente mediante mecanismos que dificultan los
cambios oportunistas.
Es cierto que el cambio constitucional o las reformas a las
instituciones polticas no siempre obedecen al propsito
de optimizar el bienestar colectivo la hiptesis suele
ser que los polticos o los partidos buscan maximizar su
poder (Benoit 2007). Sin embargo, aun en situaciones
en las que se pretenda construir instituciones dirigidas
al inters pblico, no es posible elegir de manera axio-
mtica. Las instituciones tienen mltiples efectos, y
no todos ellos son convergentes. La eficacia, decisin y
adaptabilidad tienden a estar en oposicin respecto a la
representatividad, la inclusin y la poltica de la nego-
ciacin. En los sistemas presidenciales, el fortalecimien-
to del poder ejecutivo puede ser aprovechado por lderes
poco dispuestos a someterse al contrapeso de otras insti-
tuciones; simtricamente, el pluralismo en el Congreso
puede dar entrada a partidos pequeos que ejerzan chan-
taje sobre el partido en el gobierno. Tensiones seme-
jantes se encuentran en otros bloques institucionales:
sistemas electorales que fortalezcan los partidos polticos
pueden ir en detrimento de la conexin electoral con los
votantes, mientras que las reglas electorales personali-
zadas pueden generar clientelismo y particularismo. La
centralizacin de la autoridad puede inducir a poca res-
ponsabilidad, inflexibilidad, y a ser poco eficiente; la
descentralizacin o el federalismo pueden producir des-
coordinacin y fragmentacin.
Para abordar las cuestiones de diseo institucional, por
lo tanto, es prudente ir paso a paso y no perder de vista
las implicaciones en el conjunto de cambios focalizados
y puntuales. Al propio tiempo, es preciso tener en cuenta
que la configuracin institucional de la democracia tien-
de a seguir pautas generales en la organizacin del poder.
Esto es importante para evaluar la congruencia global del
diseo institucional de la democracia. De acuerdo con
Lijphart (2000), las democracias en el mundo se apegan
a modelos de tipo mayoritario o de tipo consensual. En
los primeros se tienen instituciones que inducen a la re-
duccin de actores en el espacio poltico y la formacin
de mayoras compactas y decisivas; en los segundos se
incentivan el pluralismo, la inclusin y la coordinacin
negociada entre mltiples actores. El planteamiento de
Lijphart contribuye a entender mejor el funcionamiento
de los regmenes parlamentarios o semipresidenciales,
pero no muestra de qu manera los sistemas presiden-
ciales pueden adoptar esquemas consensales de coordi-
nacin poltica. El modelo "neomadisoniano" de Carroll
y Shugart (2007) resulta ms certero para explicar las
dinmicas polticas de estos regmenes. Estos autores
muestran que los sistemas presidenciales dispersan el
poder en relaciones de autorizacin y transaccin, y re-
saltan, al mismo tiempo, las dificultades en el proceso
de formulacin de polticas que pueden surgir a raz de la
fragmentacin del espectro poltico.
La tensin de fondo parece radicar, como sugieren Ce-
rring y Thacker (2008), en la manera en que los arreglos
institucionales configuran la autoridad democrtica.
De acuerdo con estos autores, una larga tradicin de
tericos y analistas polticos han resaltado las virtudes
de los modelos que fragmentan y dispersan el poder. En
cambio, ellos favorecen un modelo "centrpeto" de la de-
mocracia, en la que la inclusin y la proporcionalidad
pueden contribuir a la toma oportuna y eficaz de decisio-
nes si se combinan con reglas que faciliten la concentra-
cin de la autoridad democrtica. A partir de evidencia
emprica muestran que los sistemas parlamentarios con
sistemas electorales de lista cerrada y de partidos fuertes
tienen mejor desempeo que otros sistemas con mayor
dispersin del poder. Los hallazgos son sugerentes, pero
no han cerrado de manera definitiva el debate. Su contri-
bucin principal consiste en describir de qu manera se
pueden combinar el pluralismo y la eficacia poltica en
un modelo democrtico de gobernanza.
Los resultados de la investigacin emprica en torno a las
instituciones de la democracia ofrecen valiosos insumos
para impulsar y orientar procesos de cambio y reforma
institucional. En tales procesos, el contexto importa, y
es deseable que las alternativas sean discutidas y deba-
tidas ampliamente en la esfera pblica y los espacios de
decisin. Los tomadores de decisiones lderes, legisla-
dores, asambleas constituyentes deben alcanzar equi-
librios entre sus aspiraciones normativas, las demandas
de la ciudadana, las problemticas a las que pretenden
dar respuestas y las caractersticas de las reglas que pro-
mueven. Es tentador ofrecer soluciones drsticas o intro-
ducir reformas parciales sin considerar el efecto global de
las mismas. Por ejemplo, la introduccin de mecanismos
de democracia directa como reaccin a la desconfianza
ciudadana en las instituciones representativas puede
constituir un remedio parcial o incluso contraproducen-
te. Los problemas de la representacin pueden encontrar
solucin a travs de reformas en las propias instituciones
representativas. Promover la influencia ciudadana en la
toma de decisiones puede tambin lograrse a travs de
otros mecanismos de gobemanza, y no solamente a tra-
vs de figuras como la iniciativa popular o el referndum
abordar esta cuestin ms adelante, al entrar en el
tema de la participacin y las polticas pblicas. De la
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Temas Vanos
misma manera, puede ser ms efectivo hacer reformas
puntuales en un sistema presidencial que dar un salto,
sin poner atencin al detalle, del presidencialismo al
parlamentarismo. En este sentido, Colomer y Negretto
(2005) han sugerido una serie de medidas precisas y via-
bles para "parlamentarizar" el presidencialismo. No se
trata de armar un pastiche sino de incorporar mecanis-
mos para la formacin de mayorias en regmenes que,
como regla general, tienden a promover la fragmenta-
cin legislativa, el bloqueo o la accin unilateral.
La inclusin efectiva: valores,
competencia y representacin
La democracia requiere la existencia de condiciones
que promuevan oportunidades equitativas para tomar
parte en los asuntos pblicos y, particularmente, en
los procesos electorales. Las leyes, agencias guber-
namentales, polticas, y los programas pblicos, son
necesarios para ofrecer garantas y oportunidades de
inclusin, equidad e imparcialidad. Puesto de otra
forma, se requiere una activa regulacin y una inter-
vencin estatales para robustecer la calidad de la par-
ticipacin poltica, el debate pblico, la formacin de
organizaciones polticas y la competencia por los votos
y los puestos de eleccin popular.
El punto de partida es la constitucin jurdica, institu-
cional y simblica del demos: los preceptos que definen
quines y bajo qu condiciones estn facultados para
autogobernarse. Es aqu donde se ponen en juego los
umbrales para el acceso a la ciudadana y el ejercicio de
los derechos polticos. Un rgimen democrtico est ba-
sado en el principio de que la poblacin adulta, por enci-
ma de cierto umbral de edad, tiene derecho a asociarse,
votar y ser votada. Este principio contempla restriccio-
nes, que estn ligadas a situaciones particulares: una
edad por debajo del umbral requerido, estar cumpliendo
una pena por la comisin de un delito, ciertas formas de
trastornos psicopatolgicos, o la condicin migratoria,
entre otras. Al definir las condiciones de habilitacin
del acceso y ejercicio de los derechos polticos, empero,
debe buscarse la aplicacin de medidas que otorguen ga-
rantas, que busquen limitar las restricciones estableci-
das sobre criterios que pudieran ser discriminatorios o
inconsistentes con los parmetros internacionales de
promocin de los derechos humanos.
En segundo lugar, para impulsar la equidad e inclu-
sin polticas es indispensable promover una robusta
cultura pblica, que pueda apropiarse y darles sentidos
concretos a valores como participacin, deliberacin,
pluralismo, legitimidad, derechos humanos, legali-
dad, rendicin de cuentas, no-discriminacin, entre
otros. El arraigo colectivo de los valores asociados a la
democracia es un componente un tanto intangible pero
de vital importancia para la vida pblica de una socie-
dad poltica. En estos temas existe mucho que hacer
por parte de los actores polticos, los gobernantes, las
organizaciones sociales y los programas pblicos. Los
valores de una cultura democrtica son atrayentes, pero
son tambin polismicos y controvertidos. Sin dejar de
lado que la mejor manera de promover una cultura es
dotndola de sentido en la prctica, es posible tambin
impulsar ambiciosos programas de educacin cvica y
desarrollo de capacidades ciudadanas, que estn dirigi-
dos a infantes, jvenes, sectores focalizados de la ciuda-
dana, y hacia el electorado en su conjunto.
En tercer lugar, aparece la necesidad de mejorar las
condiciones institucionales y polticas que estructuran
el debate pblico, la competencia electoral y el ejerci-
cio de la representacin. Por as decir, se trata de ro-
bustecer las reglas y los procesos de una "poliarqua"
(Dahl 1989). Para alcanzar tales propsitos, la estruc-
tura regulatoria, administrativa y jurisdiccional de la
democracia es de una relevancia estratgica. La demar-
cacin de los distritos electorales, la conformacin del
padrn electoral, la logstica organizativa de los comi-
cios, la adjudicacin legal de las controversias legales
relacionadas con los derechos polticos y las eleccio-
nes, entre otros procesos, necesitan ser operadas por
organizaciones y programas pblicos que garanticen
legalidad, imparcialidad, pericia tcnica, eficacia y
eficiencia. Son el tipo de cuestiones que quedan eng-
lobadas en el concepto de "gobemanza electoral" (Mo-
zaffar y Schedler 2002). La funcin de la gobemanza
electoral es, en otras palabras, establecer la estructu-
ra organizacional, regulatoria y jurisdiccional para
la realizacin de elecciones libres y limpias. Existe
evidencia que muestra que la creacin de rganos de
gobemanza electoral autnomos y eficientes incide fa-
vorablemente en la calidad de las elecciones (Hartlyn,
McCoy y Mustillo 2008).
Una cuestin central para la regulacin de la compe-
tencia poltica, por otra parte, es la relacionada con
la organizacin de las campaas electorales. ste es
un campo donde las controversias normativas y em-
pricas son intensas. Incumbe a la regulacin de los
perodos destinados a la contienda electoral, los mo-
delos de financiamiento y el acceso a los medios masi-
vos de comunicacin, entre otros (IDEA 2003; Zovatto
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Revista de Estudios Sociales No. 47 rev.estud.soc. Pp. 224.
ISSN 0123-885X Bogot, septiembre - diciembre de 2013 Pp. 25-38.
2004). Existen diversos modelos de regulacin, en los
que la tensin entre equidad y libertad se manifiesta
de manera compleja. El principio de equidad sugiere
medidas regulatorias ms pronunciadas, mientras que
el principio de libertad, en general, recomienda me-
canismos de mercado en la competencia poltica. Por
un lado, como en los modelos europeos, se promue-
ve el predominio del financiamiento pblico sobre el
privado y el establecimiento de procedimientos equi-
tativos de acceso a los medios pblicos y privados de
comunicacin masiva; por el otro, siguiendo el modelo
estadounidense, se ponen pocas barreras al flujo de
recursos privados a las campaas, los candidatos y los
partidos, y la desregulacin del acceso a los medios.
Los modelos regulatorios ms estrictos benefician al
inters pblico a travs de medidas que crean espacios
para la manifestacin de distintas voces, pero pueden
resultar demasiado rgidos y, por otro lado, ineficaces:
los recursos privados suelen encontrar rutas insospe-
chadas para llegar a los bolsillos de los polticos en
campaa. Los modelos menos regulados reducen los
costos administrativos de supervisin y fiscalizacin,
pero pueden inducir a una influencia desmedida de
poderosos intereses econmicos en la poltica. Iden-
tificar los modelos regulatorios ms apropiados y efi-
caces para la competencia democrtica en un contexto
determinado es uno de los desafos de poltica pblica
ms importantes que se enfrentan en el marco de la
gobernanza electoral.
De manera simtrica, otra funcin pblica crucial es es-
tablecer mecanismos para la representacin democrti-
ca. Por un lado, se encuentran las reglas constitucionales
que establecen las condiciones en las que los ciudadanos
pueden formar asociaciones polticas, participar polti-
camente o postularse a puestos de representacin popu-
lar. Por otro, las regulaciones que implican directamente
a las asociaciones y partidos polticos.
Precisamente porque el rol de los partidos polticos en las
democracias contemporneas es clave, controvertido, y
se encuentra en transformacin, es necesario promover
polticas que impulsen su rol de organizaciones que cum-
plen importantes funciones en los procesos de recluta-
miento poltico, postulacin de candidatos, difusin de
programas de gobierno, elaboracin de leyes y rendicin
de cuentas (IDEA 2007). De lo que se trata es de ofrecer
condiciones para definir en qu consiste su rol de enti-
dades de inters pblico, fortalecer su estructura orga-
nizativa, fomentar su estructuracin programtica y sus
vnculos con el electorado.
Por tratarse de organizaciones polticas que dependen de
los incentivos proporcionados por el sistema electoral, de
su desempeo en las elecciones y de las reglas que estruc-
turan la organizacin legislativa, no es posible crearlas
por mandato, ni regularlas como si se tratara de organi-
zaciones sociales filantrpicas o de carcter cvico. Sin
embargo, es necesario que los partidos polticos encuen-
tren marcos juridicos que les den certeza institucional,
que protejan los derechos polticos de sus miembros y
que permitan a la ciudadana en su conjunto fiscalizar-
los como a otra entidad estatal.
Las cuestiones asociadas con la regulacin de la partici-
pacin, la competencia, la gobemanza electoral y la re-
presentacin poltica son de primera importancia para la
calidad de la democracia. En los regmenes contempor-
neos, se trata de cuestiones que requieren un destacado
desarrollo de capacidades organizacionales y tcnicas
para ser instrumentadas con certeza y eficacia.
Innovaciones partid pat i vas
Un tercer campo de oportunidades para impulsar pol-
ticas pblicas relevantes para la democracia es, precisa-
mente, el de la participacin en las polticas pblicas. En
este plano, la apuesta es doble: en el diseo e implemen-
tacin de polticas y programas pblicos, incorporar ele-
mentos participativos sirve a los propsitos de mejorar la
eficiencia y la eficacia de las polticas, al mismo tiempo
que se promueven la inclusin y el fortalecimiento de las
capacidades polticas de distintos sectores de la ciudada-
na. Se trata, sin duda alguna, de dos expectativas que
deben ser objeto de estudios empricos, con la finalidad
de determinar en qu medida y bajo qu circunstancias
pueden cumplirse ambas simultneamente.
Los esquemas participativos provienen de un replan-
teamiento del rol del Estado y las agencias guberna-
mentales en las polticas pblicas. La poltica pblica
ha dejado de ser considerada como una responsabi-
lidad exclusiva de una burocracia estatal unificada y
centralizada. El concepto de gobernanza alude precisa-
mente a una transformacin en el rol que tiene el Esta-
do en la vida pblica, dejando de cumplir una funcin
directiva para fungir ms bien como una instancia
de coordinacin (Kooiman 2000; Cerrillo 2005; Pierre
y Peters 2000). La gobernanza se estructura como un
conglomerado de actores estatales, gubernamenta-
les, organizaciones sociales y empresas, entre otros,
cuyas formas de articulacin son de carcter reticular,
ms que de ndole jerrquica o mercantil de ah que
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La democracia como poltica pblica: oportunidades para el fortalecimiento democrtico
Alejandro Monsivis Carrillo
Temas Varios
se habJe de redes de poJtica pbJica(Adam y Kriesi
2007; Marsh y Smith 2001; Rhodes 2006). Los esque-
mas emergentes de gobemanza y Jas redes de poJtica
pbJica suponen diversas reJaciones de cogestion, res-
ponsabiJidades compartidas y coJaboracin entre acto-
res provenientes de distintos sectores. Sin embargo,
estas descripciones sueJen aJudir soJamente a una fa-
ceta de estos cambios en Ja coordinacin pbJica. Otra
cara de Ja gobemanza es eJ proceso de "achicamiento"
deJ Estado, que es consecuencia de Ja introduccin de
mecanismos de mercado en Ja provisin de bienes y
servicios pbJicos. Esta tendencia puede generar mo-
deJos de accin pbJica ms flexibJes e incJusivos, pero
tambin puede reproducir o ampJiar desiguaJdades
preexistentes, como consecuencia de Ja reduccin de
Ja funcin redistributiva deJ Estado. De Ja misma ma-
nera. Ja conformacin de redes de poJtica puede cons-
tituir arregJos ms eficaces para responder aJ entorno,
pero tambin puede tener como consecuencia mayores
dicuJtades para distinguir responsabiJidades concre-
tas y ser objeto de fiscaJizacin o rendicin de cuentas.
Por otra parte. Jos esquemas participativos de accin
pbJica tambin son resuJtado deJ surgimiento de di-
versas iniciativas que pretenden remediar eJ maJestar
y Ja insatisfaccin con Ja democracia (Newton 2012).De
entrada, hay que mencionar eJ impuJso que han tenido
diversos mecanismos de democracia directa: pJebisci-
to, referndum, iniciativa o consuJta popuJar, revoca-
cin de mandato, etc. Estos instrumentos responden,
en gran medida, aJ deterioro en Ja reJacin entre repre-
sentantes poJticos y ciudadana, que tiene un carcter
generaJizado, aunque en aJgunos casos se presenta con
particuJar intensidad. Para fortaJecer Ja gobemanza
democrtica. Jos mecanismos de democracia directa
son eJementos que aportan a Ja renovacin de Ja reJa-
cin entre participacin ciudadana y poJticas pbJi-
cas; pero tambin es preciso resaJtar que este tipo de
instrumentos representan sJo una parte deJ conjunto
de iniciativas participativas de reciente creacin.
Otro tipo de mecanismos estn insertos en Jos procesos
de diseo e impJementacin de poJticas pbJicas y tie-
nen un carcter ms participativo, procesuaJ y deJibe-
rativo. Son modeJos participativos de gobemanza que
han tenido una extensa difusin (Fung 2006). Es en este
pJano, como argumenta Warren (2009), en eJ que se
han registrado Jas aportaciones democrticas ms im-
portantes durante Jas Jtimas dcadas. Por su carcter
emergente y su disposicin a romper moJdes preesta-
bJecidos, en Ja Jiteratura se Jes conoce como "innovacio-
nes democrticas" (Gurza e Isunza 2010; Smith 2009).
Se trata de numerosos esquemas de accin pbJica en
Jos que Jas reJaciones e interacciones entre agentes gu-
bernamentaJes, especiaJistas y expertos, grupos de in-
ters, pbJicos beneficiarios, organizaciones sociaJes y
ciudadana en generaJ adoptan pautas de horizontaJi-
dad, coJaboracin y coordinacin. Sus atributos y carac-
tersticas son tan variados como Jos fines que persiguen
o Jos contextos en Jos que surgen. Para describirJos se
puede habJar de modeJos de "gobemanza participati-
va empoder ada" [empowerd participatory governance) (Fung
y Wright 2003), "esferas de participacin" [participatory
spheres) (ComwaJJ y Schattan 2007), entre otros. Los es-
quemas emergentes sueJen estar Jigados a Ja definicin
e impJementacin de programas a escaJa JocaJ, en reas
que tienen que ver con Ja organizacin urbana. Ja edu-
cacin pbJica, Jos servicios de saJud, Ja administracin
deJ medio ambiente o Ja supervisin y contraJora sociaJ
deJ ejercicio deJ gasto pbJico, entre otras. Tambin
existen innovaciones semejantes que se apJican en ins-
tituciones o programas de aJcance nacionaJ.
En muchos casos se trata de instrumentos de acopio
de informacin o de apertura de espacios para Ja con-
suJta con Jos impJicados por una poJtica concreta. Los
que ms han captado Ja atencin de Jos especiaJistas
son Jos que incorporan formas de participacin que
tienen un roJ determinante en Ja configuracin de Ja
agenda. Ja toma de decisiones y/o Ja fiscaJizacin y
evaJuacin de un programa pbJico. Otros modeJos de
participacin se constituyen como interfaces socioes-
tataJes (Isunza 2006), que introducen mecanismos de
controJ y rendicin de cuentas (Hevia 2006). Un ampJio
nmero de iniciativas de gestin pbJica participativa
han surgido como respuesta a escenarios y coyunturas
concretas, en Jos que JJega a confluir una serie de mo-
vimientos y redes asociativos fuertes e influyentes con
otros agentes gubernamentaJes, funcionarios y toma-
dores de decisiones que se muestran dispuestos a im-
pJementar programas ambiciosos.
Las innovaciones democrticas son indicativas de
que en Ja concepcin, impJementacin y evaJuacin
de Jas poJticas pbJicas hay espacios para Ja experi-
mentacin y Ja innovacin. Las iniciativas participa-
tivas contribuyen a promover la creacin de espacios
de confluencia social-estataJ, Ja deJiberacin pbJica,
Ja participacin y eJ fortaJecimiento de competencias
y capacidades cvicas. Pueden servir para incorporar
puntos de vista pJuraJes en Ja gestin pbJica, f^orta-
Jecer Ja Jegitimidad de Jas acciones coJectivas y dis-
minuir Jas dinmicas de excJusin de que son objeto
diversos grupos o sectores sociaJes si bien Jos efectos
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Revista de Estudios Sociales No. 47 rev.estud.soc. Pp. 224.
ISSN 0123-88SX Bogot, septiembre - diciembre de 2013 Pp. 25-38.
de las desigualdades socioeconmicas y de otra ndole
persisten y suelen difciles de modificar, los modelos
participativos pueden ayudar a revertir parcialmente
tales condiciones.
Trayectorias,
oportunidades y desafos
Si se considera que la democracia es un objeto de la po-
ltica pblica, entonces debe asumirse que es suscepti-
ble de mejorarse de manera propositiva y estratgica. La
democracia puede funcionar mejor, en gran medida, si
existen instituciones, organizaciones gubernamentales
y programas adecuadamente diseados y certeramente
conducidos. Fortalecer la calidad de la democracia im-
plica, como se ha sealado, desarrollar polticas eficaces
en los planos del diseo institucional, la regulacin de la
competencia poltica y la gobernanza participativa.
Los retos para construir tales polticas son mltiples.
Uno de los principales se origina en el carcter distri-
butivo de las polticas asociadas a la democracia: en la
medida en que establecen condiciones favorables para
la inclusin poltica efectiva, trastocan los equilibrios
polticos basados en diversas formas de disparidad.
Este factor puede elevar los costos de las iniciativas de
cambio. Es importante, por lo tanto, investigar de ma-
nera sistemtica la manera en que se construyen pol-
ticas pblicas eficaces que estn destinadas a sostener
las dinmicas democrticas.
Habitualmente se piensa que el cambio en las pol-
ticas sigue dos modelos prototpicos: uno es la de la
planeacin centralizada, empujada "desde arriba" por
las lites polticas; el otro es la ruta desde "abajo hacia
arriba", impulsada por iniciativas participativas. Para
muchos, las opciones democratizadoras suelen venir
"desde abajo" y "desde afuera" del aparato estatal: de
la sociedad civil, de las grassroots organizations. Lo cierto
es que, en la prctica, entran en juego otras dimensio-
nes que le dan un sentido ms complejo y matizado a la
construccin de las polticas pblicas. Una propuesta
innovadora en ciertos contextos puede servir para en-
mascarar intentos por mantener el statu quo en otros
escenarios. La experimentacin con instrumentos le-
gales o con mecanismos de apertura y participacin
puede ser eficaz mientras una cierta coalicin de ac-
tores mantenga posiciones estratgicas en el gobier-
no, pero puede debilitarse si cambian esas posiciones.
Tambin puede presentarse el caso siguiente: sin cam-
bios formales en las reglas y en los objetivos de algn
programa, es posible que con cierta visin y cierto em-
puje se puedan alcanzar metas ms slidas y perma-
nentes que las que se lograran si se sigue la ruta de los
cambios formales.
Para fines analticos, es necesario formular plantea-
mientos que permitan captar la complejidad de los
procesos de cambio y reforma en las instituciones y
las polticas pblicas (Mahoney y Thelen 2010). Es in-
dispensable tener en cuenta que la implementacin
de reformas o innovaciones democrticas tiene lugar
en contextos estructurados por las trayectorias y los
procesos histricos. La estructura del Estado, la orga-
nizacin econmica, la cultura jurdica, las formas
asociativas, los grupos de inters, los modelos de ges-
tin o las rutinas organizacionales son elementos que
se han construido a lo largo de rutas institucionales
concretas, a partir de las contingencias que sucedieron
o las decisiones que se adoptaron en momentos clave
(Mahoney 2003; Pierson 2000). Estas rutas son las que
estructuran los desequilibrios de poder, las alternati-
vas disponibles de accin en un momento dado.
Concretamente, la definicin e implementacin de ins-
tituciones y programas que fortalezcan la democracia
requieren una ptima combinacin entre estructuras de
oportunidad, compromisos normativos con la democra-
cia y capacidades organizacionales. Las estructuras de
oportunidades son las que permiten crear condiciones
propicias para la accin cooperativa y el alineamiento
de intereses (McAdam, Tarrow y Tilly 2003,14-18). Estas
oportunidades permiten redfinir el equilibrio de poder
en un escenario dado y generar incentivos para la coor-
dinacin entre distintos actores en torno a una meta
colectivamente eficiente. Se producen cuando hay modi-
ficaciones repentinas en la correlacin de fuerzas en un
escenario dado, cuando se fisuran ciertas coaliciones o
cuando se configuran otras.
En una circunstancia determinada, para los actores
puede resultar estratgico favorecer el surgimiento de
polticas que den certidumbre democrtica: un rgano
de administracin electoral independiente, por ejem-
plo, que evite los conflictos polticos y las posibilida-
des de fraude. Sin embargo, la ideologa y los valores
democrticos de los actores polticos y sociales son ele-
mentos decisivos (Welzel e Inglehart 2009). Los com-
promisos normativos con la democracia influyen en el
alcance y contenido de las reformas institucionales. De
hecho, es el compromiso normativo con la democracia
lo que puede hacer la diferencia en momentos en los
que los lderes polticos, la ciudadana o los movimien-
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La democracia como poltica pblica: oportunidades para el fortalecimiento democrtico
Alejandro Monsivis Carrillo
Temas Varios
tos sociales deben tomar decisiones difciles y riesgo-
sas. Las convicciones democrticas han sido cruciales
para enfrentar el recrudecimiento del autoritarismo
en las dictaduras, durante los procesos de transicin o
en situaciones en las que se ha requerido innovar en el
plano de las polticas pblicas. Si entre las lites polti-
cas o entre actores sociopolticos relevantes las convic-
ciones democrticas son superficiales, disminuyen las
posibilidades de que surjan propuestas polticas inno-
vadoras en ese sentido.
Este sealamiento conduce a resaltar el rol que des-
empean las capacidades estatales y gubernamenta-
les para la implementacin de las polticas pblicas.^
Las contingencias y los eventos imprevistos pueden
crear oportunidades favorables para ciertas polticas,
que pueden ser capitalizadas por agentes con firmes
convicciones democrticas. Pero esas oportunidades
tambin se ven sujetas a los imprevistos de la imple-
mentacin. No siempre es posible mantener la con-
tinuidad entre los propsitos y las capacidades. Los
actores polticos pueden proponerse fines claros e in-
equvocos, pero contar con pocas capacidades pblicas
para realizarlos. Tener la capacidad de cumplir con un
propsito pblico implica contar con recursos econ-
micos, tecnologa, normatividad apropiada y capital
humano. Si se quiere impulsar una ambiciosa poltica
de fiscalizacin de las finanzas de los partidos polti-
cos, por ejemplo, no solamente hacen falta instrumen-
tos normativos garantistas y facultativos. Tambin se
requieren personal capacitado y recursos financieros y
administrativos para alcanzar las metas establecidas.
De esta manera, pueden verse los principales desafos
que enfrenta la construccin de polticas pblicas para la
democracia. Por un lado, las alternativas y posibilidades
concretas de reforma dependen de las trayectorias y deci-
siones previas, que han estructurado al Estado, el gobier-
no y su relacin con la sociedad. Por otro, se encuentra la
necesidad de crear oportunidades estratgicas de refor-
ma o profundizacin institucional, que vengan respalda-
das por firmes convicciones democrticas y disposiciones
a innovar. Finalmente, se encuentra el desafo de conso-
Hdar, al mismo tiempo, capacidades pblicas suficientes
para establecer y llevar a cabo las polticas esperadas.
En Amrica Latina, como muestran Zuvanic e Iacoviello (2010), las ca-
pacidades burocrticas del Estado constituyen el "eslabn ms dbil"
en el proceso de formulacin de polticas. Back y Hadenius (2008),
por otra parte, sugieren que el fortalecimiento de la democracia pue-
de significar una mejora en las capacidades estatales, evidencia que
resulta alentadora para los pases latinoamericanos.
Conclusiones: polticas
pblicas para la democracia
El objetivo de este trabajo ha sido sealar que el for-
talecimiento de la democracia requiere poner aten-
cin a las polticas pblicas. Una aseveracin en este
sentido puede parecer obvia y trivial, pero no lo es. En
primer lugar, se requiere disipar la idea de que la de-
mocracia no puede ser objeto de las polticas pblicas,
pues eso implicara "despolitizar" o convertir en un
asunto de objetivos y programas lo que en realidad es
una cuestin eminentemente poltica. Luego, es nece-
sario delimitar el campo de las polticas pblicas que
son directamente relevantes para la democracia, pues
podra decirse que, en ltima instancia, todas lo son.
Adems, es necesario sealar a qu se debe que cier-
tas polticas a favor de la democracia puedan prosperar
ms que otras.
En este trabajo he argumentado que las polticas p-
blicas que pueden contribuir a fortalecer la demo-
cracia son aquellas directamente vinculadas con la
materializacin del principio de inclusin efectiva.
Las polticas de fortalecimiento del Estado o de desa-
rrollo econmico y social pueden ser decisivas, pero
son otras a las que hay que poner atencin, en este
caso concreto: las vinculadas al diseo constitucio-
nal, a las condiciones que promueven los valores, la
competencia y la representacin democrtica, y a la
introduccin de mecanismos de participacin y de-
liberacin en las polticas pblicas. Se trata de un
conjunto amplio y diverso de normas, instituciones,
agencias estatales y programas gubernamentales,
que pueden estar en tensin entre s o alcanzar, cada
uno, niveles de institucionalizacin dispar.
El desarrollo de polticas pblicas para la democracia lo
que intenta es producir condiciones efectivas de equi-
dad e inclusin poltica. Este desarrollo se enfrenta a
mltiples obstculos, originados en las disparidades
polticas estructuradas a lo largo del tiempo y la his-
toria de cada rgimen. De ah que el diseo institu-
cional, las reformas y las innovaciones en materia de
poltica pblica requieran no solamente encontrarse
respaldados por capacidades efectivas de actuacin p-
blica, sino por coyunturas polticas propicias y convic-
ciones democrticas firmes.
Para cerrar este trabajo, es preciso hacer dos sealamien-
tos ms. El primero, es que hay que resaltar la importan-
cia de impulsar investigaciones en tomo a las agencias de
gobierno, las polticas y los programas que contribuyen
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Revista de Estudios Sociales No. 47 rev.estud.soc. Pp. 224.
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a hacer que el debate pblico, las elecciones, los proce-
sos legislativos, la gobemanza, y dems componentes
del proceso democrtico, funcionen de acuerdo con lo
previsto. Si en tomo a esta agenda convergen la teora
poltica, el anlisis poltico y los estudios de poltica
pblica, es de anticipar importantes contribuciones.
El segundo, es de tipo programtico: el ejercicio de la
funcin pblica requiere recursos humanos con la for-
macin tcnica adecuada, pero tambin con un ideario
democrtico a la vez afianzado y fluido. Conseguir esto
implica impulsar expresamente este tipo de formacin
entre los polticos y servidores pblicos. Los compro-
misos normativos con la democracia, la legalidad y los
derechos humanos no se adquieren de modo espon-
tneo; es necesario promoverlos en la prctica, pero
tambin como parte de la capacitacin profesional y
tcnica de los responsables de las polticas.
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