Nicos Mouzellis

Organizacin y Burocracia
Ediciones Pennsula. Barcelona, 1973
Captulo I, pgs. 13 a 43

APROXIMACIN CLSICA AL ESTUDIO DE LA BUROCRACIA

A pesar de las distintas fuentes de procedencia de los escritos clsicos sobre la
burocracia, es posible encontrar en todos ellos una preocupacin comn en torno a la cual
organizar toda la temprana literatura sobre la materia: se trata del impacto producido por e
incremento de las organizaciones de gran escala sobre la estructura del poder social. E
qu manera la Gran Administracin o las grandes empresas influyen sobre las instituc
polticas de la sociedad moderna? O, planteada la cuestin a nivel individual, en qu ,"'
forma puede tal crecimiento afectar a las posibilidades del hombre respecto de una
existencia libre y digna? El problema consiste, en definitiva, en poner en claro si la
burocracia, a pesar de sus dimensiones, es slo un aparato administrativo para la
realizacin de fines sociales o si ha perdido su carcter instrumental, si de un simple
instrumento en manos del poder poltico ha pasado a ser el propio dictador de los fines q
deben ser realizados.
l
n
iones
ue
directamente.
imer
los
l
us
al

abor su concepto de la burocracia al estudiar y criticar la Filosofa del Estado
de Heg e
el
a radicalmente su contenido.
esencia;
rivada
Tal cual el problema aparece formulado, es evidente que difcilmente podr
encontrarse un estudioso de la sociedad que no lo haya planteado directa o in
De aqu la necesidad de limitar nuestro anlisis en las dos formas siguientes: En pr
lugar, trataremos de exponer crticamente tan solo aquellas teoras que estudian
sistemticamente la burocracia o que son cruciales para comprender las discusiones y
problemas que la envuelven; en segundo lugar, a la vista de dichas teoras, centraremos
nuestra atencin en los temas que resulten cruciales para comprender la problemtica y
presupuestos bsicos de las aproximaciones clsicas. Desde esta perspectiva tres
aportaciones parecen constituir los elementos clave de la literatura clsica sobre la
burocracia: la marxista, la weberiana y la de Robert Michels.

I. LA POSICION MARXISTA

a) Marx
A pesar de que la idea de burocracia no ocupa una posicin central en el
pensamiento de Marx, sus reflexiones sobre la burocracia y las relaciones entre sta y la
estructura del poder social presentan una extraordinaria importancia para la comprensin
de las primeras controversias sobre la materia. De hecho, la posicin de Marx constituye e
punto de referencia para los restantes estudiosos clsicos de la burocracia, Weber y
Michels, quienes, a pesar de encontrarse entre los ms destacados crticos de Marx,
estuvieron muy influidos por el pensamiento de ste. Marx estudia el fenmeno de la
burocracia utilizando este trmino en su sentido estricto de Administracin del Estado. S
ideas sobre la burocracia slo pueden ser comprendidas si se sitan en el contexto gener
de su teora de la lucha de clases, la crisis del capitalismo y el advenimiento del comunismo.
Marx el
el.
i
El anlisis hegeliano concibe la Administracin Pblica a manera de puent
entre el Estado y la sociedad. La sociedad civil comprende las profesiones, las
corporaciones que representan los diversos intereses particulares; el Estado representa
inters general. Y entre ambos, la burocracia estatal aparece como el medio por el cual se
hace posible el paso del inters particular al inters general.
El anlisis de Marx acepta esta estructura tripartita, pero cambi
Segn Marx, esta nocin formal y legalista de la burocracia no indica su verdadera
es, simplemente, la falsa imagen que la burocracia tiene de s misma, Una imagen de
1
de los libros de Derecho y de las regulaciones administrativas. La nocin hegeliana de
burocracia toma su sentido de la oposicin entre el inters particular de las corporaciones
el inters comn del Estado. Pero, segn Marx, tal oposicin carece de sentido, es
inadmisible, porque el Estado no representa el inters general sino los intereses
particulares de la clase dominante, es decir, una parte- de la sociedad civil. Desde este
punto de vista, la burocracia constituye un grupo social muy especfico y particular. No es
una clase-social, pero su existencia est, sin embargo, unida a la divisin de la socieda
clases. Ms precisamente, la burocracia, como el Estado mismo, es un instrumento por
medio del cual la clase dominante ejerce su dominacin sobre las otras clases sociales.
De esta manera, y hasta un cierto grado, el futuro y los intereses de la burocracia
estn fuertemente
y

d en
unidos a los de la clase dominante y del Estado. Su justificacin y
existen
la
acin
nte una
de
produc al

itables


sgos principales en
trmin
n

ms

l
u
na
al
ceros. Se
verdad
rio,
cin del
o a cualquier tipo de
cia depende de ellos. En la sociedad capitalista su tarea real es imponer a la
totalidad de la sociedad un orden de cosas que consolide y perpete la dominacin y
divisin de clases. Al propio tiempo, su otra tarea consiste en enmascarar esta domin
interponindose entre explotadores y explotados bajo la cortina de humo del inters
general.
ii
De todos modos, como, por otra parte, la burocracia no es ntegrame
parte de la sociedad capitalista, tiene una cierta autonoma en virtud de la cual resulta
posible el conflicto con sus amos. Pero este conflicto no puede ir ms all de ciertos lmites
determinados siempre por las fuerzas y relaciones de produccin existentes.
En resumen, resulta de todo lo anterior que la burocra cia no ocupa una posicin
orgnica en la estructura social, en cuanto no est vinculada directamente al proceso
cin. Su existencia y desarrollo tiene un carcter temporal y parasitario. Su princip
tarea es el mantenimiento del statu quo y de los privilegios de sus amos. Desde este punto
de vista, la burocracia, y ms an la burocratizacin, resultan indispensables e inev
en una sociedad dividida en clases. Realmente, el sistema poltico de tal sociedad requiere
crecientemente un mejor y ms estricto control para el mantenimiento de la divisin y
desigualdades entre sus varios grupos.
iii
Esta posicin bsica de Marx tuvo una gran
influencia tanto en sus discpulos como en sus crticos.
Una vez planteado el problema de la burocracia en el ms amplio contexto de la
lucha de clases, debemos examinar cmo Marx analiza y explica sus ra
os de su concepcin sociolgica general. La burocracia es, en primer lugar, una
instancia especfica del proceso general de alienacin. El concepto de alienacin ocupa u
lugar central en el pensamiento marxista. Es a travs de este proceso como las fuerzas
sociales escapan del control del hombre, alcanzan una existencia independiente y se
vuelven finalmente contra l, su creador. Esta nocin filosfica de alienacin encaja
admirablemente en el caso de la burocracia. Realmente, segn Marx, la burocracia deviene
una fuerza autnoma y opresiva, que es sentida por la mayora del pueblo como una
entidad misteriosa y distante, como algo que, no obstante determinar sus vidas, est
all de su control y su comprensin, como una especie de divinidad frente a la cual uno se
siente azorado y desvalido. Esta actitud est, desde luego, reforzada por la creacin por e
burcrata de una serie de mitos y smbolos especiales que santifican y mitifican an ms s
posicin. De esta forma, la burocracia acaba convirtindose en un mundo cerrado, u
especie de casta que guarda celosamente sus secretos y prerrogativas y que presenta
mundo exterior un frente unitario de silencio y hostilidad.
Pero la alienacin no juega slo en la relacin entre el burcrata y los ter
encuentra tambin en las relaciones interburocrticas. La burocracia no slo oculta su
era naturaleza a los no burcratas sino que la oculta tambin ante s misma. El
burcrata no se preocupa por el carcter opresivo y parasitario de su tarea. Por el contra
piensa que es indispensable al inters general.
iv
y esta autoilusin se consolida en el
interior de 1 burocracia por medio de una jerarqua y disciplina estrictas y la venera
burcrata a la autoridad ( otra forma de alienacin).
La incompetencia es el rasgo ms caracterstico de la burocracia. Marx ha
acentuado la falta de iniciativa e imaginacin del burcrata, su mied
2
respon ran
na
tus
del
enimiento de una sociedad sin clases, habr de desaparecer el Estado
y su bu
ricin
a sociedad
arcter
la


en la q
r la
iudadano

lica
lo que al anlisis de la burocracia se refiere, Lenin sigue fielmente las posiciones
e Marx, concretndolas en ciertos aspectos. Por ejemplo, descendiendo al
detalle to como
er una de

de cosas tal, que las funciones de control y contables resulten
turno por cualquiera.
ix

s de la

y
rpida
el
tre

venir
sabilidad. Y esta incompetencia no intimida a los burcratas, que se conside
paradjicamente capaces de hacer cualquier cosa. En realidad, tratan continuamente de
extender sus funciones y dominacin para consolidar as sus prerrogativas. A travs de
este imperialismo burocrtico, el burcrata trata de persuadirse de que tiene una til e
importante funcin a realizar. Este proceso de autoengrandecimiento va acompaado,
adems, de lo que Marx llama el srdido materialismo de la burocracia: la lucha inter
por la promocin, el carrerismo, el apego infantil a smbolos triviales, la defensa del sta
y prestigio.
v

La burocracia es un instrumento de la clase capitalista. Luego, con la revolucin
proletariado y el adv
rocracia. Segn Marx, la burocracia carece de sentido, es una redundancia, en una
sociedad comunista en la que no existe ni divisin social ni explotacin. Esta desapa
debe entenderse en el sentido de una gradual absorcin de la burocracia por l
total. En el Estado comunista aquellas funciones de la burocracia que no tienen c
parasitario sern ejecutadas por todos los miembros de la sociedad. Desaparecida aquel
estructura opresiva, antagnica, separada de la sociedad, las tareas administrativas
perdern su carcter de explotacin y consistirn en la administracin de las cosas en lugar
de las personas, como sucede con la burocracia.
Esta radical transformacin de las funciones administrativas ha de ser contemplada
conjuntamente con la concepcin general de Marx de la sociedad comunista, una sociedad
ue no existir la divisin del trabajo y en la que cada hombre ser libre de hacer una
cosa hoy y otra maana; cazar por la maana, pescar por la tarde, criar ganado po
noche..., sin llegar a ser nunca cazador, pescador ni ganadero.
vi
El fin de la divisin del
trabajo marca, pues, el fin de la alienacin y el comienzo de una poca de libertad
individual. Solamente en tal sociedad podr existir una administracin realmente
democrtica. Las tareas administrativas, simplificadas y desmitificadas, competern a
todos. No habr ya ms monopolio de las posiciones administrativas. El obrero, c
de una verdadera democracia, ser, al propio tiempo, elector y elegido, administrador y
administrado. Slo a travs de este tipo de autoadministracin la autoridad pb
volver a sus verdaderas bases y el Estado desaparecer.
vii


b) Lenin
En
tericas d
, Lenin cree que el declinar del aparato burocrtico debe empezar tan pron
se establezca la dictadura del proletariado. La lucha contra la burocracia debe s
las primeras tareas de la revolucin.
viii
En su obra El Estado y la revolucin muestra los
pasos concretos a travs de los cuales este fin puede alcanzarse y que son los siguientes:
a) Elegibilidad y revocabilidad instantnea de todo funcionario.
b) Reduccin del salario del funcionario al nivel del jornal de un obrero ordinario.
c) Creacin de un estado
cada vez ms simples, de manera que puedan ser ejecutadas en
Los escritos de Lenin sobre la burocracia resultan ms interesantes despu
revolucin de 1917, ya que desde esta poca se ve obligado a acomodar su teora a una
realidad burocrtica que no encaja muy bien en los esquemas marxistas. Lenin percibe mu
mente que el aparato burocrtico postrevolucionario no slo no muestra signo alguno
de declive, sino que, por el contrario, se extiende en forma rpida.
x
Cmo puede un
marxista explicar este fenmeno? Lenin lo explica como un signo de la falta de madurez d
socialismo. La guerra civil y el consiguiente estado catico de la economa lo explican
parcialmente. En especial, la existencia de relaciones de produccin no socialistas en
obreros y campesinos, la pequea burguesa todava existente y los burcratas zaristas con
su mentalidad feudal, constituyen un suelo abonado para el acentuado desarrollo de la
burocracia. Sin embargo, segn Lenin, el remedio a esta burocratizacin haba de
3
automticamente con la culminacin del proceso de desarrollo econmico. A largo plaz
creciente industrializacin vendra a poner las bases objetivas para una victoria final
la burocracia.
o, la
sobre
nto en que el proceso de
urocratizacin haba alcanzado su mximo (bajo la dictadura de Stalin), la reconciliacin
a y la prctica cobra en l una forma en cierto modo diferente.
xii

Segn al
in. Las
s que

ipo
lo


ltades econmicas que siguieron, el establecimiento de la nueva
poltica
lo pas.

del
o de que la burocracia del
partido
almente
ue
to,
forma de capitalismo de Estado o a quienes, como Rizzi y Djilas, hablan de una
nuev l
ra legal,
pues s e

xi


c) Trotsky
Como Trotsky escribi sobre la burocracia en un mome
b
entre la teor
Trotsky, el carcter crecientemente opresivo de la burocracia sovitica, y su gradu
configuracin como un grupo privilegiado, no puede ser solamente explicado por la
inmadurez del socialismo y el inadecuado desarrollo de las fuerzas de producc
races del mal burocrtico son ms profundas y han de buscarse en los primeros ao
siguieron a la revolucin. Trotsky crey que el socialismo no era posible en un pas
predominantemente agrcola, y ello por causa de que la subestructura de tal pas, su dbil
industrializacin, excluye la posibilidad de desarrollo de una superestructura poltica de t
socialista. Esto no quiere decir que la Revolucin Rusa fuera prematura. Significa tan s
que deba ser continuada en otros pases, especialmente en los industrializados. Es decir,
la revolucin rusa deba ser inmediatamente transformada en una revolucin de alcance
mundial.
xiii

Esta teora de la revolucin permanente fue olvidada por Lenin en Brest-Litovsk por
de pronto. Segn Trotsky, Brest- Litovsk fue el primer paso atrs de la gloriosa
revolucin. Las dificu
econmica y todas las contradicciones internas del sistema tienen para l su fuente
en la errnea creencia de que es posible edificar una sociedad socialista en un so
De este modo, no resulta sorprendente que, bajo tales condiciones, la burocracia se
fortalezca en lugar de ir gradualmente desapareciendo. Si el peligro de una
contrarrevolucin ha desaparecido, el esfuerzo por imponer un rgimen jurdico y poltico
establecido sobre bases inadecuadas exige una tremenda fuerza de opresin. y la
burocracia del partido ha emprendido esta tarea de opresin.
Trotsky vio claramente que el problema de la burocratizacin no presentaba slo un
aspecto cuantitativo. Haba algo ms que un simple crecimiento de las dimensiones
aparato administrativo. Haba un cambio cualitativo en el sentid
se haba despegado de sus bases proletarias. S bajo Lenin la burocracia conserv
an su carcter instrumental al servicio del pueblo, con el advenimiento de Stalin ste ya no
volvi nunca a ser el caso: desapareci la distincin entre burocracia estatal y del partido,
los soviets perdieron completamente su autonoma y todos los poderes pasaron fin
de los obreros al aparato del partido y, en ltima instancia, a Stalin.
xiv

Pero a pesar de esta dominacin y de su carcter de cuasicasta, Trotsky no cree q
los burcratas soviticos hayan llegado a formar una nueva clase social. En este pun
Trotsky critica severamente a todos aquellos que contemplan el rgimen sovitico como
una nueva
a clase caracterstica de un rgimen completamente diferente del socialismo y de
capitalismo (cf.seccin 3).
Frente a tales teoras, Trotsky se atiene a la posicin marxista bsica: Una clase
social tiene siempre sus races en la esfera de la produccin. La dominacin de una clase
sobre otras es esencialmente una dominacin econmica que se refleja en la esfe
poltica e ideolgica. Si esto es as, la burocracia sovitica no constituye una clase social,
u poder es puramente poltico, no econmico. En realidad, las races econmicas d
la burocracia son muy flojas. Si los burcratas regulan la distribucin de la renta, estn, en
cambio, lejos de regular la produccin. La funcin de la burocracia en el proceso de
produccin no es, pues, orgnica. La burocracia dispone de los medios de produccin
solamente por delegacin y este hecho convierte en incierta su situacin y en precaria su
dominacin.
4
Por otra parte, Trotsky es bastante optimista en lo que al futuro de la burocracia
respecta. A pesar de que el desarrollo econmico de la Unin Sovitica ha ido acompaa
de una creciente burocratizacin, este desarrollo socava, al propio tiempo, la burocracia.
Por de pronto
do
, serias contradicciones comienzan a aparecer en el interior de la misma. El
poder pasa de los escalones inferiores a los superiores y este proceso de centralizacin
todos

retado la burocracia sovitica de manera que
ueda ser compatible con el marxismo. Perpetrada a priori tal empresa terica, se vieron
te obligados a no ver otra posibilidad en la evolucin histrica de la sociedad
ue la alternativa capitalismo-socialismo.
xvi
Realmente, de haber admitido otros desarrollos
posible


o
seguidores (la satisfaccin en el puesto burocrtico,
el desp

co
en el
utores como Rizzi y Burnham trataron ms bien
de enc
a
Conceptos bsicos
er sobre la burocracia, es preciso situarlas en el
ontexto ms general de su teora de la dominacin. Weber define el poder como la
la voluntad de una persona sobre el comportamiento de las otras.
Pero no se interesa tanto por el fenmeno general del poder como por un tipo especial de
relacio
ue

origina conflictos que no siempre pueden ser suprimidos por la fuerza bruta. De
modos, 1a mayor esperanza de una victoria decisiva sobre la burocracia reside de nuevo en
el proletariado oprimido. El desarrollo econmico y cultural de las masas har intolerable la
dictadura de los burcratas. Los trabajadores deben prepararse para una segunda
revolucin. De esta forma, queda an ms ampliada la teora de la revolucin permanente.
Ella supone una nueva revolucin interna contra el rgimen stalinista antes de la revolucin
mundial.
xv


d) Conclusin

Tanto Lenin como Trotsky iban interp
p
automticamen
q
s, una gran parte de la construccin terica de Marx hubiese sido seriamente
sacudida. Su principal esfuerzo fue dirigido, pues, no a estudiar el fenmeno de la
burocracia en s mismo considerada, sino a ver cmo podran acomodar la realidad
sovitica a los imperativos tericos.
La misma observacin puede hacerse respecto del anlisis que Marx hizo de la
burocracia. Prescindiendo de que permanece a un nivel descriptivo y parcial, es muy vvid
y penetrante. Marx roz, en realidad, muchos de los problemas y caracteres que seran
despus elaborados por Weber y sus
lazamiento de los fines y otros). Pero cuando trata de explicar estos caracteres
ponindoles en relacin con la estructura de la sociedad globalmente considerada, se
puede percibir cmo fuerza y desva sus observaciones con el fin de encajarlas en su mar
terico general.
El debate marxista acerca de la naturaleza de la burocracia sovitica no se ha
detenido aqu. Si Trotsky y Lenin trataron de encajar la progresiva burocratizacin
esquema marxista, como el curso de los futuros acontecimientos fue haciendo este
ejercicio intelectual cada vez ms difcil, a
ajar el marxismo en la burocracia, es decir, aceptaron la dominacin burocrtica
como un rasgo central del rgimen sovitico y trataron de descubrir cmo un marxista pod
analizar una situacin que, manifiestamente, no haba sido prevista por Marx.


2. SOCIOLOGA POLTICA DE WEBER

a)

Para comprender las ideas de Web
c
posibilidad de imponer
ii xv
nes de poder que l llama de dominacin. La dominacin designa la relacin de
poder en la que el gobernante, la persona que impone su voluntad a las otras, cree q
tiene derecho al ejercicio del poder, y el gobernado considera que su deber es obedecer las
rdenes de aqul. En otras palabras, en este tipo de relaciones se encuentra siempre un
cierto nmero de creencias que legitiman el ejercicio del poder tanto a los ojos de los
5
gobernantes como de los gobernados. Estas creencias sobre la legitimidad del poder son
muy importantes en tanto que "determinan la relativa estabilidad de los sistemas de
dominacin y facilitan, adems, las diferencias bsicas entre tales sistemas.
Otro importante elemento de esta aproximacin es la nocin de organizacin
administrativa. La dominacin, cuando se ejerce sobre un extenso nmero de personas,
exige una organizacin administrativa que ejecute las rdenes y sirva de puente entr
gobernantes y gobernados.

e
Las cr , los
.
un
idores de tres tipos puros de dominacin.
dad. Sus
bditos aceptan su poder porque tienen fe en su persona.


a en el
son
ersonales y arbitrarias, aunque dentro de los lmites marcados por la costumbre. Sus
.

de
in feudal, en cambio, presenta un grado mayor
e autonoma respecto de su amo. Los funcionarios feudales no son dependientes

,

an de
sino porque cree que tales leyes han sido establecidas a
avs de un procedimiento correcto en tanto que considerado como tal por gobernantes y
nido
por reglas impersonales. Estas reglas trazan de
l,
xviii

eencias sobre la legitimacin y la organizacin administrativa constituyen, pues
dos principales criterios para la construccin weberiana de una tipologa de la dominacin
Weber distingui tres principios de legitimacin -a cada uno de los cuales corresponde
cierto tipo de organizacin- defin

Dominacin carismtica. Carisma significa literalmente dotado de gracia, una calidad
excepcional en virtud de la cual se deviene jefe. El lder carismtico -sea profeta, hroe o
demagogo- justifica su dominacin por sus extraordinarias proezas y capaci
s
Bajo tal tipo de dominacin, la organizacin administrativa -cuando haya bastantes
seguidores para necesitar de una- es inestable e indeterminada. Los ms fervientes de los
seguidores juegan usualmente el papel de intermediarios entre el lder y las masas.
xix

Dominacin tradicional. En este caso la legitimacin del poder procede de la creenci
pasado eterno, en el acierto e idoneidad de la manera tradicional de hacer las cosas. El
lder tradicional es el superior que ordena en virtud de un status heredado. Sus rdenes
p
sbditos le obedecen en virtud de una lealtad personal o por respeto a su status tradicional
Cuando este tipo de dominacin, tpico de la familia patriarcal, se extendi a muchos
pueblos y amplios territorios, la organizacin administrativa consiguiente pudo tomar las
dos formas ideales siguientes:

En la forma patrimonial de dominacin tradicional los funcionarios de la organizacin son
servidores personales -criados, parientes, favorecidos, etc.- normalmente dependientes
sus amos por remuneracin. La organizac
d
personales, sino que estn vinculados al seor en virtud de un juramento de fidelidad, que
viene a ser una especie de contrato por el que pueden ejercer jurisdiccin independiente
disponer en su esfera administrativa y no depender de sus superiores por causa de
remuneracin o subsistencia.
xx


Dominacin legal. La creencia en el acierto de la leyes el principio legitimador que sustenta
este tipo de dominacin. En este caso, el pueblo obedece las leyes, no porque proced
un lder carismtico o tradicional,
tr
gobernados. Adems, el gobernante es considerado como superior porque ha obte
esta posicin por procedimientos legales (designacin, eleccin, etc.). Es en virtud de su
posicin de superioridad por lo que el gobernante ejerce el poder dentro de las reglas
legalmente sancionadas.
La organizacin administrativa tpica correspondiente a, este tipo legal de dominacin se
llama burocracia. Tambin sta se caracteriza por su creencia en las leyes y en el orden
legal. La posicin del burcrata, sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus
colegas estn estrictamente definidos
manera racional la jerarqua en el interior de la organizacin, los derechos y deberes que
corresponden a cada posicin, los mtodos de reclutamiento y promocin y as
sucesivamente (cf. captulo 2). En tal tipo de administracin, contrariamente al caso feuda
6
los medios de administracin ( esto es, los recursos necesarios para la realizacin de la
tareas administrativas) no pertenecen al funcionario sino que estn concentrados en la
cspide jerrquica. La posicin de los funcionarios ya no puede ser, pues, vendi
heredada, ya no puede ser objeto de apropiacin o integracin en su propio patrimon
Esta estricta separacin entre renta y fortuna privada y oficial es una caracterstica
especfica de la burocracia que sirve para distinguirla del tipo de administracin feudal y
patrimonial.
s
da o
io.
e

s
ados. Weber utiliza, no obstante, esta tipologa porque la cree til en tanto
que in
de

sar de que en el pasado han existido administraciones burocrticas, slo con la
emergencia del Estado moderno -el ms fiel ejemplo del tipo legal de dominacin- ha
r otra parte, este proceso de
urocratizacin no se ha limitado nicamente. al aparato estatal. A pesar de que Weber
elabor l

. El ejrcito
o progresivamente su aspecto tradicional,
la
tor y
en
s fines
en la Administracin Pblica, la
moder
l ideal
sta perspectiva, Weber distingue dos
sentido

xxi

Claro est que los tres tipos de dominacin a los que se ha hecho referencia, no s
encuentran nunca en forma pura. En la realidad, los sistemas de dominacin vienen
determinados por una combinacin de elementos pertenecientes a todos y cada uno de lo
tres tipos seal
strumento analtico que puede ayudar al investigador a identificar las diversas
combinaciones de elementos legales, carismticos y tradicionales en un sistema real
dominacin, adems de encontrar las razones de las discrepancias entre el tipo ideal y la
realidad.

b) La creciente burocratizacin de la sociedad moderna

A pe
podido prevalecer la burocracia en la medida actual.
xxii
Po
b
su concepcin de la burocracia en el contexto de su Sociologa poltica, emple e
trmino en un sentido ms amplio. No solo la Administracin Pblica se ha burocratizado
de manera progresiva; la burocracia, como tipo de organizacin, ha penetrado
gradualmente todas las instituciones sociales.
En todo campo, religioso, econmico o educativo, Weber observa la proliferacin de las
organizaciones de gran escala, la concentracin de los resortes de la administracin en la
cspide jerrquica y, en general, la adopcin del tipo burocrtico de organizacin
moderno, la iglesia, la universidad, van perdiend
al ser cada vez ms regulados por reglas racionales e impersonales dirigidas a conseguir
mxima eficiencia. En este sentido, la empresa de gran escala es el ejemplo ms
representativo. Los medios de produccin dejan de estar en manos del obrero-produc
la total estructura de la organizacin se establece conscientemente y segn principios
racionales. La disciplina en el trabajo se asegura por un conjunto de normas dirigidas
enteramente a ajustar al trabajador a las exigencias del mximo rendimiento. Esta
racionalizacin se manifestar en su forma extrema en el sistema americano de
organizacin cientfica, que obtiene los mayores triunfos en el acondicionamiento y
preparacin racional de las actividades laborales.
xxiii

Respecto de los individuos, el desarrollo de este tipo de organizacin se traduce
una extrema limitacin de su espontaneidad y libertad personal y en una creciente
incapacidad para comprender las propias actividades individuales en relacin con lo
de la organizacin. Sea en las empresas privadas, sea
na burocracia favorece, en lneas generales, la aparicin de un tipo de personalidad
mutilada -el especialista, el experto tcnico- que va desplazando progresivamente e
del hombre culto de las pasadas civilizaciones.
xxiv

Por ltimo, Weber utiliza el trmino burocratizacin en un sentido todava ms
amplio, coincidente aproximadamente con el de racionalizacin y referido como tal no slo
alas formas de actuar y pensar propias de los contextos organizacionales, sino tambin a
todos los dems aspectos de la vida social. Desde e
s del trmino racionalizacin:
a) La obtencin metdica de un resultado prctico y bien definido a travs de una previsin
crecientemente precisa de los medios.
xxv
Aqu el acento recae sobre los medios, sobre su
7
adecuacin o inadecuacin al fin, aunque ste tenga unas bases religiosas o msticas. En
tal sentido, incluso el yoga, con su disciplina y sistematizacin, constituye una actividad
or
ara
vi

oceso de racionalizacin del que la ciencia no es ms


rzas

una fuerza revolucionaria. En momentos
crticos s frente
sus

s de
tifica con la racionalizacin, es cuando menos un
import
te sentido,
o

lugar. La ciencia ha destruido los valores y el sentido de la
vida qu nuevos
uede
n-
derno constituya la mayor amenaza para la libertad individual
tos de
r no es otro
e cumplir las normas y reglas procedentes de arriba. En el caso de que sus opiniones
racional.
b) El segundo sentido del trmino hace referencia al tipo de actividad que el pensad
sistemtico realiza cuando procura conceptos abstractos y cada vez ms precisos p
perfeccionar la imagen del mundo y conseguir as un creciente dominio de la realidad.
xx
Desde una ptica negativa, este pr
que un aspecto, conduce en ltima instancia a rechazar todas las religiones, valores
metafsicos o tradicionales y explicaciones del mundo de la misma naturaleza, y todo ello
precisamente para la desmitificacin del mundo.
Esto nos lleva a la concepcin weberiana del movimiento histrico y de su tendencia
hacia una creciente racionalizacin. La tensin entre el carisma, que representa las fue
sociales espontneas y creadoras, y la rutina es un tema que subyace en toda su obra. En
el proceso histrico el lder carismtico constituye
, cuando las instituciones sociales resultan demasiado rgidas e inadecuada
a la nueva y difcil situacin, irrumpe la fuerza del carisma subvirtiendo el orden establecido
y abriendo nuevas formas de vida. Pero la victoria del carisma sobre la rutina nunca es
definitiva. Por el contrario, el carisma acaba arrutinado al1legar a ser parte sustancial del
orden de cosas establecido. y entonces sucede que, a la muerte del lder carismtico,
sucesores tienen que acudir a una organizacin ms rgida y formal, con el fin de preservar
y propagar sus mandatos. De esta forma, la espontaneidad y fuerza creadora del carisma
es sustituido por un sistema de normas impersonales y racionales (burocracia}o por un tipo
de organizacin tradicional, que resultan hostiles a toda nueva manifestacin de carisma.
El que prevalezca la primera o la segunda forma de arrutinamiento es cuestin que
depende de diversos factores, distintos en cada concreto contexto social. Pero a trav
esta dialctica carisma-rutina, Weber percibe una irresistible tendencia hacia la
racionalizacin del mundo y hacia la decadencia de los gobiernos carismticos. En este
sentido, la burocratizacin, si no se iden
ante aspecto de ella.
xxvii

En otro orden de ideas, y un tanto paradjicamente, la burocratizacin y
racionalizacin crecientes acarrean una irracionalidad bsica: Weber cree, en es
que si el progreso cientfico ha contribuido al desencantamiento del mundo, destruyend
los dioses y los demonios que desde antiguo pululaban por la tierra, no ha conseguido, sin
embargo, colocar otra cosa en su
e la religin y la tradicin haban dado al hombre, sin ser capaz de crear
valores o propsitos de vida. Lo que es consecuencia de que la ciencia solamente p
dar al hombre conocimientos acerca del mundo fenomenolgico; puede ayudarle en la co
quista de la naturaleza y en la adquisicin de enormes fuerzas. De esta forma, la vida
burocrtica moderna resulta ms racional e irracional (es decir, sin objeto}al mismo
tiempo.
xxviii

En este punto, podra ser til acentuar la dialctica o, mejor, la ambivalente posicin de
Weber respecto de la burocracia y la burocratizacin. Por un lado, considera la burocracia
como la ms eficiente forma de organizacin in- ventada por el hombre; por otro, como
antes hemos visto, Weber teme que esta mxima eficiencia que resulta de la creciente
burocratizacin del mundo mo
y las instituciones democrticas de las sociedades occidentales.
xxix


c}La burocracia y el problema del poder

El burcrata y el poltico. En el supuesto del tipo ideal, el burcrata posee los atribu
imparcialidad, conocimiento profesional y obediencia a los superiores. Su debe
qu
8
personales difieran de las de su superior, debe posponerlas y extremarse en la ms fiel
l
ilidad del burcrata est limitada a la forma en que
ejecuta os fines
one
a
Pero e ular el
decir,
rocrtica y
En
del
perto en

en
que su
la
de
no es
arx ha
n
in

sos materiales de la administracin, ha perdido mucho del poder y la
autono

jurisdiccin, adems de otras que permiten el control y la direccin efectiva del aparato
ejecucin de las rdenes recibidas.
El dirigente poltico se caracteriza, en cambio, por estar comprometido, en principio,
en la lucha por el poder. Si el burcrata se pone a prueba examinando su imparcialidad, e
lder poltico lo hace mediante su participacin en la lucha por los votos durante las
elecciones legislativas. La responsab
sus funciones. No responde del destino ltimo de su funcin (es decir, de l
ltimos en los que el poltico se encuentra seriamente comprometido.
xxx

Finalmente, cuando se contempla la organizacin burocrtica conjuntamente
considerada, esta formulacin ideal y tpica de la funcin del burcrata y del poltico sup
que la totalidad del aparato es un simple instrumento en manos de sus dominadores, y
sean stos un dspota, un presidente electo o un gabinete ministerial.
n la realidad las cosas nunca se presentan de forma tan pura. Weber, tras form
tipo ideal de dominacin, procede al anlisis de la problemtica de cada tipo real, es
de la realidad social que da las diferencias entre cada concreta organizacin bu
su formulacin ideal. En el tipo carismtico de dominacin, el centro de tensin e
inestabilidad se encuentra en el proceso de despersonalizacin del carisma, del mismo
modo que la descentralizacin es el mayor problema del tipo de dominacin tradicional.
el tipo de dominacin legal la mayor fuente de conflictos se encuentra en la posicin
burcrata, basada en su conocimiento profesional. En realidad, el conocimiento
especializado puede ser utilizado como una poderosa arma del burcrata contra su
dirigente poltico, sobre todo a la vista de la creciente complejidad de las tareas
burocrticas, que convierten a este ltimo en poco ms que un diletante en materia
administrativa. De hecho, la cabeza poltica de la burocracia no suele ser un ex
cuestiones administrativas y, consiguientemente, no est en condiciones de controlar al
burcrata ni de comprobar hasta qu punto ste ejecuta con fidelidad sus rdenes.
Esta incmoda posicin del poltico est an ms agravada en un rgimen no
democrtico. En ste, el monarca de- pende muy a menudo de la informacin
exclusivamente procedente del burcrata. Consiguientemente, puede encontrarse por
completo a merced de sus inferiores, en la medida en que no pueda conocer la forma
s rdenes se ejecuten o ignoren. El control es difcil incluso en los pases
democrticos donde los ciudadanos pueden acudir directamente a la cabeza de
Administracin y protestar contra los abusos de la misma. Las esferas ms importantes
la actividad burocrtica estn excluidas del control pblico y la etiqueta secreto oficial
puede ser ampliamente aplicada incluso en los casos en que el carcter secreto
realmente necesario. Esta persistente tendencia burocrtica hacia el secreto, que M
descrito tan vivamente, puede ser contemplada como una especie de autodefensa contra
las crticas, eventualmente hostiles, de los administrados. Tambin puede ser entendida e
el sentido de una tendencia natural de todo funcionario a consolidar y extender su posic
de poder.
xxxi

Pero todas estas tendencias, que desplazan el poder de sus centros legtimos, no
producen necesariamente una dominacin burocrtica completa. Existen lmites y fuerzas
que pueden contrabalancear tales tendencias. Por ejemplo, como el burcrata no es
propietario de los recur
ma de que gozaba el oficial feudal. Adems, el hecho de que la mayora de los
burcratas no pertenezcan a la clase de los propietarios, los hace ms temerosos de perder
sus empleos y mejores cumplidores de las rdenes de sus superiores. Esta ventaja
estratgica del cabeza de la burocracia est reforzada por las luchas internas entre los
burcratas. Su lucha intensa por la promocin facilita al superior el control del burcrata
recalcitrante, dada la ayuda que le prestarn sus colegas antagonistas.
xxxii

En conclusin, Weber encuentra inherente a toda burocracia la tendencia a la
superexpansin de sus funciones en reas que idealmente deberan quedar fuera de su
9
burocrtico por sus gobernantes legtimos. Cul de estas tendencias prevalecer, y en qu
grado, es una cuestin emprica que no puede ser contestada a priori. Su so

lucin depende

s
ue
e la sociedad en general, podemos no obstante encontrar tambin la
isma ambivalencia.
las y de la autoridad burocrtica estn, adems, en armona con
el idea mismas
iplomas
en. En
del
s de
e
gen los intereses
e

r

turo. Por ejemplo, en tal administracin cualquier miembro del
grupo s se
s
r en
bros posean
ales
de naturaleza. Pero, por otra
parte, arse
in

,
el
poder absoluto, no constitua un dilema real en los tiempos en que Weber escriba. En
bsicamente de las fuerzas sociales relevantes que operen en cada situacin histrica
concreta.
xxxiii


Burocracia y democracia. Las consideraciones anteriores hacen necesario un examen m
detenido de cmo concibi Weber la relacin entre la creciente burocratizacin y la
democracia. En este punto, a pesar de producirse un traslado del problema del poder, q
se sita ahora al nivel d
m
Por una parte, el mtodo de seleccin burocrtico, basa- do en diplomas y
exmenes, produce una cierta nivelacin de las diferencias sociales. Los criterios
impersonales de promocin y seleccin van, en realidad, contra el acceso privilegiado a los
puestos burocrticos importantes de los econmica o de otra cualquier forma poderosos. La
impersonalidad de las reg
l democrtico de la igualdad de todos ante la ley. Pero, por otro lado, estas
condiciones pueden determinar resultados contrarios, ya que la insistencia en los d
y en la alta educacin favorece indirectamente a todos aquellos que poseen los medios
materiales que permiten emprender los largos estudios que tales diplomas requier
este sentido, el desarrollo de la burocracia destruye la igualdad real de oportunidades y
favorece el rgimen plutocrtico.
xxxiv

De modo similar, si las reglas impersonales protegen al individuo de la arbitrariedad
burcrata, su formalismo puede servir a la vez para frustrar las demandas populare
justicia social:
Las masas de no propietarios no pueden sentirse satisfechas con la igualdad formal ant
la ley y con una imposicin y administracin regladas, que es lo que exi
burgueses. Naturalmente, la justicia y la administracin, a sus ojos, deberan servir para
compensar sus menores oportunidades de vida social y econmica respecto de la clase d
los propietarios.
xxxv
Finalmente, en lo que al aspecto democrtico de la Administracin Pblica
concierne, Weber piensa que, en una democracia moderna, los principios democrticos
han de ser necesariamente violados. El tipo ideal de administracin democrtica de Webe
tiene muchos elementos en comn con la concepcin marxista de la administracin en la
sociedad comunista del fu
social puede desempear tareas administrativas, el poder de los funcionario
reduce al mnimo por el establecimiento de un sistema de rotacin en la funcin, frecuente
elecciones; etc. Weber piensa que tal sistema de administracin slo puede funciona
grupos muy pequeos (en una pequea localidad, por ejemplo), cuyos miem
ms o menos el mismo status social y en los que las tareas administrativas sean
relativamente estables y sencillas.
Un siglo antes que Weber, De Tocqueville, en su anlisis de las instituciones
democrticas de los Estados Unidos, haba descrito las disfunciones y peligros de una
administracin demasiado burocrtica. En realidad, cuando la posicin del funcionario es
demasiado inestable y temporal, queda por completo a merced de los jefes polticos loc
y, en tal situacin, la corrupcin y el soborno ganan carta
De Tocqueville, temi tambin por los peligros totalitaristas que pudieran deriv
de la creciente centralizacin de la administracin y gobierno federales. Esta centralizac
fue contemplada como un atentado a la autonoma local y, en general, al sistema pluralista
de los polticos americanos.
xxxvi

La tensin entre la descentralizacin democrtica extrema, conducente a una cierta
especie de anarqua ( en cuyo caso, la administracin, invadida por fuerzas externas
queda completamente desarmada), y un sistema totalitario en el que la burocracia tiene
10
aquella poca, con el relativo distanciamiento entre la administracin y los polticos, el
dilema real era si esta autonoma burocrtica, tan indispensable para el funcionamiento
ra en





os
burocr

udado al
esarrollo de la industria y del comercio de gran escala. La eficiencia y regularidad de la
rgo
ensionistas,
s
rial, que constituyen las fuerzas directrices del capitalismo.
| te
go plazo
dividual, fue cauto en
n
ber
anizacin hay tendencias inherentes
nto en favor como en contra de una dominacin burocrtica. De aqu que la cuestin de si
ta de

efectivo de la administracin, no haba ido demasiado lejos; el peligro de anarqua no e
absoluto relevante; slo el peligro del totalitarismo poda serlo.
xxxvii
En realidad, segn
Weber, como la posicin de los burcratas, se ha consolidado y han llegado a ser menos
dependientes de la opinin pblica, la burocracia, considerada en conjunto, ha adquirido
una permanencia que es casi imposible mover. Cualquiera que sea el rgimen poltico,
cualesquiera que sean los cambios polticos y sociales, la burocracia permanece.
xxxviii

Pero esta permanencia y superioridad tcnica del aparato burocrtico, si bien es un
peligro para el proceso democrtico, no implica automticamente su destruccin ni la
dictadura de los burcratas. La posicin de poder de la burocracia no puede ser decidida a
priori en base a su carcter indispensable o a cualquiera otra de sus caractersticas. Los
esclavos fueron tambin indispensables para el funcionamiento de la sociedad en los viej
tiempos y esto no los hizo polticamente dominantes. La impersonalidad del aparato
tico, su articulacin racional, significa, ante todo, que puede funcionar igualmente
bien bajo los ms diversos gobiernos y para la consecucin de los objetivos polticos y
econmicos ms varios. Como Weber seala, ...el mecanismo burocrtico -en contraste
con las rdenes feudales basadas en la devocin personal- puede ser hecho funcionar
fcilmente por cualquiera que conozca cmo conseguir su control.
xxxix


Burocracia y capitalismo. Por ltimo, el capitalismo occidental, sistema econmico
fuertemente unido a la aparicin de la democracia de masas en occidente, conlleva la
misma ambivalencia en sus relaciones con la burocracia. Por una parte, la progresiva
burocratizacin, con sus tendencias niveladoras e igualitarias, ha contribuido
considerablemente a la abolicin de privilegios feudales y locales y ha ay
d
administracin burocrtica es un prerrequisito de cualquier previsin econmica ala
plazo.
Pero, por otro lado, la regulacin e intervencin crecientes del gobierno en la
economa y el desarrollo del Estado Social de Derecho, con sus legiones de p
no constituyen el terreno ms adecuado para el desarrollo del capitalismo. Bajo tale
circunstancias, la aversin que se toma al riesgo y la extensin a toda la poblacin de la
tendencia a la seguridad, propia de la burocracia, socava la iniciativa y el espritu
empresa
En los movimientos socialistas de su tiempo vio Weber el peligro de la crecien
dominacin de la burocracia gubernamental, dirigida en ltima instancia a un rgimen
totalitario ya la abolicin de toda libertad individual.
xl


Conclusin. A pesar del pesimismo de Weber respecto de las consecuencias a lar
de la burocratizacin y sus peligros para la democracia y la libertad in
no sentar afirmaciones definitivas y dogmticas respecto de la dominacin burocrtica. E
realidad, como hemos visto, en su anlisis de la situacin de poder de la burocracia, We
seala repetidamente que en el tipo burocrtico de org
ta
la burocracia permanecer como un simple instrumento al servicio de sus legtimos
superiores o si los reemplazar, dependa de las fuerzas externas operantes sobre cada
especfica estructura social. En este sentido, la posicin de Weber es claramente distin
la de los autores que le siguieron, los cuales estudiaron la burocracia como un sistema de
dominacin poltica.


3. BUROCRACIA y OLIGARQU1A

11
El trmino burocracia implica, muy a menudo, especial- mente en la literatura
poltica, un abuso de poder, una situacin en la que los funcionarios poseen ms poder del
ue necesitan para el desempeo de sus tareas legtimas. Cuando tal abuso de poder va, a
riori, implcito en la definicin, nos hemos alejado con ella del concepto weberiano de la
Weber muchos de sus discpulos acentuaron con
xceso las tendencias oligrquicas de la burocracia, a la que comenzaron a analizar no
tanto c
y las
escasas posibilidades que el mundo moderno ofrece para la democracia o la sociedad sin
an
tra las
ructura
ios democrticos. Y encontr que el sistema era oligrquico y
que la os
s

zados.
e
cin
cicio
capaci
n
el poder y

ede
bre
de la argumentacin de Michels
consis
n


crtico sirve
mejor a los intereses de sus lderes (pendientes ante todo de preservar y estabilizar la
q
p
burocracia. En realidad, despus de
e
omo un tipo de organizacin cuanto en trminos de poder y dominacin.

a) El problema de la democracia interna
Si Weber se interes ante todo por el impacto de las organizaciones burocrticas
sobre la estructura poltica de la sociedad total, Michels
xli
concentr su atencin en el
anlisis de la poltica interna de las organizaciones de gran escala. En este campo encontr
la ms flagrante confirmacin de las tesis de Maquiavelo
xlii
sobre la lite dominante
clases. ,
Muy brevemente, la famosa ley de hierro de la oligarqua que Michels formul
expresa que las modernas organizaciones de gran escala, por razn de su estructura, h
de ser necesariamente oligrquicas. Esto es as incluso cuando tal oligarqua va con
ideas y propsitos de dirigentes y dirigidos. Para probar esto, Michels estudi la est
interna del partido socialista alemn, que supona, ms que ningn otro, estar organizado
segn los ms puros princip
democracia era una pura fachada que contaba tan slo a los efectos de los cdig
legales y las regulaciones oficiales. Generalizando tales observaciones, concluy que toda
gran organizacin tiende a desarrollar una estructura burocrtica que impide la posibilidad
de democracia interna. Hay varias razones para ello.
Primeramente, la democracia real implica, en el pensamiento de Michels, que todo
los miembros de la organizacin deberan participar en el proceso poltico de elaboracin
de su programa. Pero tal participacin es tcnicamente imposible por causa del gran
nmero de miembros y de la diversidad de su situacin y funciones. Por otro lado, la
creciente complejidad de los problemas de la organizacin los hace cada vez menos
asequibles a cualquiera que no posea preparacin y conocimiento especiali
xliii
Si nos fijamos en los dirigentes, tendencias estructurales similares les procuran el
monopolio del poder. El aspecto jerrquico de la estructura burocrtica y la concentracin
en la cumbre de los medios de comunicacin convierten en inexpugnable la posicin d
poder del lder. Esta informacin puede ser manipulada y la red completa de comunica
puede ser dirigida contra cualquier rival en potencia. Adems, el lder, mediante el ejer
de sus funciones, va gradualmente adquiriendo un conocimiento especializado y una
dad poltica (pronunciando discursos, redactando artculos, etc.) que lo hacen
irremplazable en la organizacin.
xliv

De esta forma, la posicin tanto de los dirigentes como de los dirigidos conduce a u
sistema poltico que perpeta el liderazgo de la persona que se encuentra en
aleja por completo a la clase de tropa de cualquier tipo de participacin en el proceso
poltico de la organizacin. Pero oligarqua no significa necesariamente explotacin. Pu
pensarse que el oligarca dirigir teniendo siempre en cuenta los intereses de aquellos so
quienes ejerce el poder. Pues bien, la segunda fase
te en demostrar la simplicidad de esta consideracin.
Porque, alcanzado el poder -dice-, el dirigente deviene parte integrante de la lite.
Como tal, sus intereses no coinciden siempre con los de las masas. Una vez en posesi
del poder, el primer inters de la lite de la organizacin es mantenerse en l, incluso
aunque para ello tengan que adoptar actitudes en detrimento del inters general de la
organizacin. Es as como se produce, por ejemplo, la evaporacin de los ideales
revolucionarios de los partidos socialistas, pues su conservadurismo buro
12
organi

,
eres
, sea
r
el
d del lder. Este, con el tiempo, llega a creer en su propia , grandeza y
ecuan
r puede
nocin del
la
econmico como determinante principal de la actividad
human
la

ue el

er
o. En
ediante la elaboracin de
una id
cia
la

democracia. Antes de la revolucin
rusa, p

osos para
de

res

zacin y su liderazgo) que a los de las masas que se dice representar. El
comportamiento del dirigente de la organizacin no debe explicarse, pues, en funcin de su
carcter (por ejemplo, pensando en si es o no honesto ), sino que debe ser ms bien
entendido en trminos de las tensiones estructurales en medio de las que se encuentra
combinadas a su vez con los rasgos psicolgicos generales comunes a todos los s
humanos.
Desde un punto de vista psicolgico, resulta natural que una vez que el lder ha
alcanzado prestigio y prominencia y se ha acostumbrado a un cierto nivel de vida
refractario a su abandono. Y naturalmente tambin, que el peligro de tener que abandona
la situacin de privilegio se sentir ms intensamente por el lder que, antes de alcanzar
poder, posea un bajo status profesional (as, en el caso de un ex obrero, lder de las
trade-unions). Adems, con el ejercicio del poder se produce una metamorfosis en la
personalida
imidad y, con toda sinceridad, puede tambin llegar a identificar la organizacin
consigo mismo.
En trminos ms generales, esta actitud defensiva y conservadora del lde
explicarse por el principio general formulado por Maquiavelo, segn el cual el
comportamiento de cualquier grupo dominante, dentro o fuera de la organizacin, sigue
siempre la lgica del propio inters. En el contexto poltico y organizacional, la
propio inters se refiere a consideraciones de poder y prestigio ms que a ingresos
econmicos. Punto en que Michels cree, sin embargo, que su posicin no contradice
concepcin marxista del inters
a (en una sociedad capitalista); lejos de ello, piensa que la completa por la
consideracin de los aspectos polticos de este determinante.
Finalmente, Michels, temiendo tanto como Marx y Weber la distancia entre lo que
gente dice y lo que realmente hace, examin las diversas ideologas a travs de las cuales
la oligarqua justifica su posicin en la organizacin. Para tal justificacin descubre q
acento se pone habitualmente en la necesidad de unidad y armona internas frente a los
peligros y los enemigos que amenazan desde el exterior. Bajo tales condiciones, cualqui
oposicin que pueda emerger resulta un elemento subversivo que apoya al enemig
todo caso, el mito democrtico puede ser mantenido siempre m
eologa bonapartista, que haga del lder democrticamente elegido la expresin
permanente del deseo de la comunidad.
Cuando Michels pasa del estudio de la poltica interna de la organizacin a un nivel
de anlisis institucional y ms general, sus conclusiones acerca de las posibilidades de la
democracia no son menos pesimistas. En realidad -nos dir- la imposibilidad de democra
interna es algo subyacente en las instituciones democrticas de cualquier comunidad
poltica. A pesar de que no llega a identificar con exactitud los mecanismos por los que
oligarqua de la organizacin se transforma en oligarqua social, Michels no pone ninguna
ilusin ni en la versin capitalista ni en la socialista de la
redijo el fracaso de la democracia socialista y las consecuencias dictatoriales de una
eventual victoria socialista. Para l, la revolucin terminara de hecho en una dictadura en
manos de aquellos lderes que hubieran sido lo suficiente- mente astutos y poder
empuar el cetro del poder en nombre del socialismo....
xlv

De modo ms general, Michels expresa la historia del movimiento democrtico a manera
oleadas sucesivas que rompen siempre en la misma costa y que continuamente se
renuevan.
xlvi
Los movimientos e ideales democrticos pierden su pureza revolucionaria
tan pronto como parecen prevalecer. Cuando una revolucin popular triunfa, los
representantes de las masas pasan a ocupar el lugar ya adoptar las formas conservadoras
de la vieja oligarqua. y la misma historia comienza otra vez. Esta visin cclica de lo
histrico encuentra a menudo la fuente de los cambios sociales en la aparicin de lde
carismticos lo suficientemente fuertes para pasar a travs de los obstculos institucionales
y orgnicos de la vida moderna. En base a tales ideas, hacia el final de su vida, Michels
13
abandon sus convicciones socialistas (destrozadas por su ley de la oligarqua) y encontr
la nueva fe en el carisma de Benito Mussolini.

de
discutiendo
obre las consecuencias del extraordinario crecimiento de las organizaciones burocrticas,
mico.
xlviii

or un lado, economistas liberales como Ludwig von Mises
xlix
y Hayek
l
se alarmaron ante

gica provoca en el
el
stado sin
xtrema

ce el

s
s
n
acomodar
marxistas no podan admitir una posicin orgnica de la

erdadera

i. El que primero elabor sistemticamente esta posicin
cia
ferencia
iacin
vitica los medios de produccin no
stn socializados, sino simplemente estatizados, No pertenecen al pueblo sino al Estado
tiva, es
al
xlvii


b) El problema de la democracia externa

Michels estudi principalmente el problema de la democracia interna. En su misma lnea
pensamiento, otros autores han examinado ms sistemticamente el problema de la
democracia externa, por ejemplo, el impacto poltico democrtico globalmente considerado.
En realidad, desde comienzos de este siglo los pensadores sociales vienen
s
tanto en el campo poltico como en el econ
P
las proporciones tomadas por el Estado Leviathan y su creciente interferencia en la vida
econmica. Para ellos es el expansionismo burocrtico del gobierno lo que gradualmente
destruye la libre empresa y socava las instituciones democrticas.
Por otro, encontramos autores que atribuyen el fenmeno de la creciente burocratizacin y
el declive democrtico, no ala interferencia estatal, sino a la dinmica interna del sistema
econmico capitalista. Desde esta perspectiva, la revolucin tecnol
sistema capitalista la necesidad de formar grandes corporaciones con las que dominar
mercado y destruir toda clase de concurrencia. Bajo tales circunstancias econmicas, el
poder se encuentra en las manos de unos pocos monopolistas, que devienen un E
Estado. En tal sentido, Franz Neumann
li
ha considerado, por ejemplo, que fue la e
concentracin y monopolizacin de la economa alemana lo que dio a los nazis el poder . De
modo similar, Robert Brady
lii
considera que la concentracin de los negocios favore
totalitarismo. y este mismo autor, al encontrar la concentracin econmica tan desarrollada
en los Estados democrticos (Gran Bretaa, Estados Unidos) como en los totalitario
(J apn, Italia y Alemania de su tiempo), se muestra del todo escptico respecto de la
posibilidades democrticas reales de los Estados anglosajones.
liii

Otro gran tema de debate, de naturaleza similar a los anteriores, ha sido el de la relaci
entre las predicciones de Marx y la realidad poltica del rgimen sovitico. En la seccin
primera hemos estudiado las posiciones de Lenin y Trotsky, quienes trataron de
el optimismo de las predicciones marxistas al proceso de burocratizacin creciente del
rgimen. y sabemos que concluyeron considerando la burocracia sovitica como un
fenmeno transitorio y patolgico, no enraizado en la economa y llamado a perder
importancia a largo plazo.
Pero si estos prominentes
burocracia en el sistema sovitico, otros, sin embargo, piensan que est en su esencia y
que define antes que ninguna otra cosa la verdadera naturaleza del rgimen. Desde este
punto de vista, la burocracia es no slo un grupo privilegiado y opresivo, sino una v
clase, una clase que caracteriza un nuevo tipo de rgimen, que no es ni capitalista ni
socialista, rgimen no previsto por Marx.

El colectivismo burocrtico de Rizz
fue Bruno Rizzi (The Bureaucratisation of the World, 1939). Para este autor, la burocra
sovitica constituye una nueva clase que domina y explota al proletariado tanto como el
capitalismo pueda o haya podido hacerlo. Como todo marxista, Rizzi considera que esta
explotacin est basada en la apropiacin de los medios de produccin. La nica di
-dice- entre los sistemas sovitico y capitalista estriba en que en el primero la aprop
no es individual sino colectiva. De hecho, en la Unin So
e
y, en ltimo trmino, a la burocracia, a la que a su vez pertenece el Estado. En defini
una parte de la burocracia (los tcnicos, directores, especialistas, etctera) quien explota
proletariado y roba, por va colectivista esta vez, la plusvala del trabajo.
liv

14
Estos son, a juicio de Rizzi, los rasgos principales de este nuevo rgimen, que l denomin
colectivismo burocrtico, un fenmeno que, segn l, no es slo propio de la Unin
Sovitica, sino que es tambin caracterstico de los pases fascistas e incluso de las
democracias capitalistas del tipo new deal. Rizzi cree que el tipo burocrtico de explotacin,
en el que el Estado no es un instrumento de la clase dominante sino la clase dominante
misma, es la ltima forma de explotacin antecedente de una verdadera sociedad sin
clases, que debe ser alcanzada por una nueva revolucin del proletariado. Resulta
en ltimo trmino el esquema marxista, lejos de quedar completamente abolido, resulta
enriquecid
a
as que
o por la adicin de una nueva etapa histrica ( el colectivismo burocrtico) por la


o algo

n determinado el paso del control efectivo de la economa y los consiguientes
oderes a los directores ( ejecutivos de produccin, coordinadores, administradores del
a de
l
e los
as harn
n

dos en el rpido cambio de la realidad
rganizacional.
r estadio del desarrollo terico antes
xpuesto, el trmino burocracia viene exclusivamente referido a los problemas de la

del

a
dualmente. En realidad, este optimismo, del mismo modo que la
concepcin de la historia como una sucesin de estadios bien definidos conducentes a la
que la sociedad debe pasar antes de la llegada del socialismo-comunismo.

La revolucin de los directores. La teora de Burnham
lv
acerca de la revolucin de los
directores, casualmente o no, constituye una reelaboracin de las ideas de Rizzi. En
realidad, todos los temas (menos el ltimo punto optimista) tratados en Bureaucratisation of
the World de Rizzi han sido reemprendidos por Burnham, aunque expresados de mod
diferente. El progreso tecnolgico, el crecimiento de las organizaciones de gran escala,
tanto en el campo econmico como en el poltico, hacen a la vieja clase dominante (los
propietarios de los medios de produccin) incapaz de controlar el sistema social. Estos
fenmenos, a pesar de que se siga manteniendo en algunos pases el derecho de
propiedad, ha
p
aparato estatal y otros ).
lvi

En un nivel ms avanzado de la evolucin histrica, el sistema de la propiedad privad
los medios de produccin ser abolido y la propiedad estatal establecida. De este modo, e
control de los medios de produccin pasar directamente a los directores, que en cierto
modo devendrn sus nuevos propietarios. Finalmente, durante el ascenso de la clase d
directores -y aunque no exista conciencia de su lucha por el poder- nuevas ideolog
su aparicin y justificarn la eventual dominacin de aqullos. Desde este punto de vista,
leninismo-stalinismo, fascismo-nazismo, new- dealismo y las diversas ideologas
tecnocrticas, aparecen como antecedentes de la nueva ideologa directorial que todava
no ha cobrado su forma definitiva.
lvii


4. ALGUNAS OBSERVACIONES CRITICAS

Las obras clsicas sobre la burocracia constituyen un cuerpo coherente de ideas con un
modelo de desarrollo bien definido, un modelo que refleja el carcter cambiante de los
problemas planteados por el crecimiento de las organizaciones de gran escala en las
sociedades modernas. Desde luego que los conceptos de burocracia y burocratizacin no
tienen el mismo sentido en todos los autores, pero esto se debe ms que a una confusi
terminolgica a la falta real de continuidad entre ellos, que se explica por el hecho de que se
refieren a problemas diferentes origina
o
En el anlisis marxista, que constituye el prime
e
Administracin del Estado, ala que se concibe como aparato de opresin en manos de los
capitalistas. y en tal sentido, burocratizacin significa solamente proliferacin de
funcionarios y actividades gubernamentales, sin aludir a ningn cambio en la situacin
burcrata respecto del poder. El burcrata contina siendo un obediente instrumento al
servicio de sus amos, los patronos. De este modo, la problemtica de la burocracia conduce
directamente a la lucha de clases, confundindose su solucin con la de sta: la victoria del
proletariado y el establecimiento de la sociedad sin clases, en la que la burocraci
desaparecer gra
15
libertad y felicidad humanas, forma parte de la fe humanista de los siglos XVIII y XIX
futuro del hombre y de la idea del progreso histrico.
Pero cuando el tipo de organizacin que caracterizaba la administracin estatal, fue
gradualmente prevaleciendo en: 1. todas las instituciones sociales, el optimismo d
predicciones marxistas result demasiado irreal. Weber, que ya caracteriz a la burocracia
como un tipo de organizacin, subray tambin la total implantacin del fenmeno y la
ingenuidad de quienes esperan su desaparicin. Al ampliar de este modo la perspec
cambiaron tanto los problemas planteados como la terminologa que serva para
expresarlos. Si en Marx es la lucha de clases lo que constituye el centro de atencin
define los dems problemas, con Weber la burocracia deviene el concepto central. Para
este ltimo, el problema ya no es si la burocracia desaparecer o no, sino, que co
bien en conocer, a la vista de su permanencia e indispensabilidad tcnica, qu impacto
producir este tipo de organizacin sobre la estructura social general y
en el
e las
tiva,
y

nsiste ms
sobre la
a
de modo

nte la
l
er
en el pesimismo maquiavlico
r estadio
ionarios
s de
cracia era
es
a
e
a
cluyen
entes
ativos de las
ca,

precipitada confianza en la razn
humana y en la inevitable marcha de la historia hacia el progreso.
personalidad individual en particular. Qu formas institucionales son posibles en un
sociedad burocrtica ? Cules son las posibilidades para la libertad individual en una
sociedad en la que las organizaciones burocrticas de gran escala se interfieren
creciente en los aspectos ms ntimos de la vida privada?
Cuando los problemas y las perspectivas tericas cambian, los trminos empleados y su
significado tienen que cambiar tambin. Desde el punto de vista de Weber, burocratizacin
significa, principalmente, prevalencia creciente en todos los sistemas administrativos, tanto
dentro como fuera del sector pblico, de un tipo racional de organizacin: el burocrtico. En
un sentido ms amplio, burocratizacin significa tambin la creciente racionalizacin del
sistema de relaciones y creencias humanas, un cierto estilo de vida, que es parcialme
consecuencia a que aboca el proceso de burocratizacin, entendido ahora el trmino en e
primero de los sentidos expresados.
Pero si Marx no pas de concebir la burocracia como un instrumento de opresin, y Web
no vio en ella sino un instrumento de eficiencia, con Michels y los dems autores que,
impresionados por la pujanza de los totalitarismos, compart
sobre el porvenir de la democracia, la burocracia deja de ser un instrumento para
convertirse en el mismo detentador del poder poltico. Por ello, en este terce
terico, la burocracia se estudia en tanto que sistema de dominacin poltica, originado por
un cambio en el poder, que pasa de la fuente legtima de autoridad a los altos func
(ya sea en las grandes empresas privadas, ya sea en la Administracin Pblica), pues
stos, por la creciente complejidad tcnica y su conocimiento especializado, son quiene
tacto ocupan las posiciones dominantes. Para Weber el poder poltico de la buro
un tema siempre problemtico, cuya solucin dependa de las fuerzas externas operant
en cada situacin histrica concreta. Para Michels y Burnham, en cambio, resulta un
inevitable realidad; una realidad inherente a la dinmica interna de toda burocracia. Desd
este ngulo, la alternativa socialismo-capitalismo debe ser rechazada, y el problem
verdadero no puede consistir sino en determinar la naturaleza real de la nueva sociedad
oligrquica.
Por otro lado, los estudios de Filosofa de la Historia refuerzan las principales tesis de
Burnham y Michels, pues depasan claramente la prudente posicin de Weber y con
en una tesis exactamente opuesta a la de Marx. A pesar del cambio y revolucin apar
-nos dicen- bsicamen- te todo permanece igual. El dominio y explotacin rel
masas por una pequea lite -burocrtica o de cual- quier otro tipo- constituyen una
constante de la historia humana; ninguna revolucin, ni siquiera tras su triunfo, pro- cura la
democracia ni la justicia, y, en ltimo trmino, conduce siempre a una situacin oligrqui
hasta que el ciclo comienza de nuevo. De este modo, resulta posible ordenar las tres
instancias de la teora clsica a lo largo de un continuo optimismo-pesimismo. La creciente
acentuacin del lado pesimista refleja la desilusin general, la prdida de fe, que
parcialmente no deja de ser una reaccin contra la
16
Si tratamos ahora de identificar los elementos comunes subyacentes a las diversas teo
clsicas sobre la burocracia, veremos que el ms definidor es el carcter omnicomprensivo
con que fueron formuladas. Su visin de la burocracia no se reduce, como sucede
estudios modernos, aun espacio poltico y social concreto. Antes bien, comprende la
estructura social total, con sus principales tensiones y dilemas. Problemas concernie
ms amplio nivel social fueron estudiados en sus implicaciones organizacionales, e
inversamente, el impacto de las organizaciones burocrticas sobre la estructura de poder
de una sociedad fue sistemticamente examinado. Sobre todo, es de notar que la mayor
parte de los autores clsicos adoptan una perspectiva histrica muy amplia. En el e
de los problemas de la burocracia y la burocratizacin tuvieron siempre conciencia de qu
su adecuado tratamiento exiga la consideracin dinmica de las sociedades de la
ocupaban, es decir, del desarrollo histrico y cambio de las mismas.
ras
en los
ntes al
studio
e
s que se
y les
os

utores
acia- es
ciones
de

a pesar de que tome diferentes expresiones
la
e
r, el
e la
re
a
n

r
ranaje
imiento tcnico
su fin
l
os que
nicomprensivo de la aproximacin
clsica tiene sus riesgos y- defectos. Necesariamente, al querer abarcar todos los aspectos
Tan amplia perspectiva permiti a los autores clsicos contemplar los problemas
organizacionales y sus consecuencias en todas sus dimensiones fundamentales,
permiti tambin aprehender los rasgos ms importantes de nuestra civilizacin
organizacional. En realidad, muchos de los problemas bsicos que han sido examinad
por los autores posteriores de manera ms sistemtica y emprica, ya se encuentran
formulados en los escritos clsicos. Por ejemplo, un rasgo comn a todos los a
clsicos -que encontraremos nuevamente en los modernos estudios sobre la burocr
su antiformalismo. Sus estudios de la burocracia no se basaron nunca en observa
recogidas en los libros de Derecho o en las reglamentaciones administrativas. Todos
tuvieron conciencia de la diferencia entre lo que la gente dice que hace y lo que hace
realmente, es decir, entre las relaciones sociales tal como vienen descritas en los libros
Derecho y las conductas positivas en trminos de poder. De hecho, el tema de lo
formal-informal fue completamente penetrado,
segn el autor y el problema tratado.
En este sentido, cabe recordar que Marx critic la concepcin idealista de Hegel de la
burocracia realizadora del inters general y analiz las relaciones de aqulla con
estructura social en trminos de poder y dominacin. El concepto de desplazamiento de
poder, tan comn en la literatura clsica, indica adems la distancia entre aqullos qu
realmente tienen poder y aqullos que legtimamente deberan tenerlo. De modo simila
fenmeno del desplazamiento de fines, que fue sistemticamente elaborado por Michels,
subraya la diferencia entre lo que es y lo que debera ser.
Otro tema frecuente en la literatura clsica es la preocupacin por el impacto d
burocracia sobre la libertad y la personalidad individual. En el marxismo, tal impacto se
expresa en la alienacin humana, el sentimiento de impotencia y desamparo del homb
frente a la casta misteriosa y opresiva de los burcratas. Esta preocupacin qued
expresada tambin en el anlisis marxista de la deshumanizacin de la personalidad del
obrero en el creciente proceso de divisin del trabajo.
Weber sigui y ampli la elaboracin del concepto marxista de alienacin del productor
partir de sus productos e instrumentos. La concentracin de los medios de producci
resulta un caso especial de la concentracin de los me- dios de administracin, que tiene
lugar no slo en las instituciones econmicas sino tambin en las polticas, religiosas,
educativas y militares. En todos estos casos, el individuo que ocupa un insignificante luga
en una gran organizacin que no puede controlar o entender, resulta un simple eng
de una mquina, un autmata bien disciplinado y regular, con conoc
especializado, pero con una gran ignorancia e indiferencia respecto de su posicin y
en la organizacin y en la sociedad en general. y Michels an pone ms nfasis en el
aspecto poltico de la alienacin individual, en el desespero e ignorancia inconfesables de
simple miembro de la organizacin, eternamente manipulado y explotado por aquell
se supone debieran promover sus intereses.
Desde luego, la ampliacin del objetivo y el carcter om
17
18

os

e slo
ue
e implicaciones sociales del problema de la burocracia, los anlisis efectuados estn faltos
del rigor y precisin que puede ser alcanzado por una investigacin ms limitada y men
ambiciosa. Del mismo modo, los conceptos utilizados por !os escritores clsicos son a
menudo imprecisos y no se puede estar seguro de la manera en que se enlazan con la
realidad social que quieren expresar.
Sobre todo, no parece sino que hayan alcanzado a formular generalizaciones
supercomprensivas, que, claro est, slo son medias verdades ( en el sentido de qu
son vlidas bajo ciertas condiciones, que quedan indeterminadas en la teora clsica).
Desde este punto de vista, y como veremos en los captulos siguientes, cabe sealar q
los autores posteriores que se han ocupado de estos mismos problemas, han tratado
tambin de afinar aquellas generalizaciones, examinando de modo ms limitado y emprico
las condiciones especficas en que pueden ser verdaderas las afirmaciones clsicas (ver
especialmente el captulo III).

i
K. Marx, Critique de la philosophie de ltat en Oeuvres philosophiques, traducidas por Molitor, Pars, 1937, vol. 4, p
96-104
ii
Ibid, p. 100.
iii
Para una exposicin ms extensa de los puntos de vista de Marx sobre la burocracia y el Estado, cf. P. NAVILLE, Le
Nouveau Leviathan: de l'alination a la jouissance, Paris, 1957, pp. 70.124.
iv
Esta nocin est muy relacionada con el concepto de desplazamiento
p.
del fin que fue analizado sistemticamente en
nocin marxista
, p.

s a las

ia, cf.
1947, pp. 164-178 y 197-210.
viii
The Tax in Kind, en Essentials of Lenin, p. 178.
ss. Otro revolucionario marxista que sigue una lnea de pensamiento similar a la de Lenin es N. Bujarin.
men sovitico. Fiel al esquema marxista
er
in
e ms fe que Lenin en la
s masas, cree que el golpe ms fuerte contra la burocracia vendr de la elevacin de la educacin del
remos la posicin trotskysta con algn detalle en cuanto, incluso hoy, muchos marxistas adoptan sus puntos de

l propio tiempo una
l proletariado. As, para Trotsky est claro que el rgimen sovitico ha dejado de ser la
a sovitica y de Stalin.
; 268-274.
sus
osos
e desarrollo de cinco
. 369-411).
estudios posteriores de la burocracia (Michels, Merton, Selznick, etc.). Para una extensa exposicin de la
de alienacin, cf. J . CALVEZ, La Pense de Karl Marx, Paris, 1956, pp. 41-334.
v
MARX, p. 102.
vi
Tomado de S. M. LYPSET, Political Sociology, en R. K. MERTON y otros (eds.), Sociology Today, N. Y., 1959
85.
vii
Marx evit la descripcin detallada de los rasgos administrativos y polticos de la futura sociedad sin Estado. Su
definicin de la sociedad comunista tiene principalmente un carcter negativo (en el sentido de que va referida m
instituciones que desaparecern que a aqullas formas institucionales que tomarn su lugar en la nueva sociedad).
Para una exposicin relativamente detallada y clara de cmo concibe Marx la desaparicin del Estado y su burocrac
v. LENIN, The State and Revolution, en Essentials of Lenin,
LENIN, pp. 167-178.
ix
Ibid., p. 194. '
x
Cf. v. LENIN,
xi
Ibid., p. 719 y
Este aborda los problemas de la burocracia y trata de dar una respuesta a la ley de acero de la oligarqua de MICHELS
(cap. III), y a todos aquellos que criticaron las tendencias oligrquicas del rgi
bsico, Bujarin, como Lenin, atribuye la progresiva burocratizacin a las grandes dificultades a que el rgimen debe hac
frente en el perodo de transicin del capitalismo al socialismo. Son tales dificultades las que provocan la dominac
creciente de la burocracia y una tendencia a la degeneracin poltica. Pero Bujarin, que pose
espontaneidad de la
pueblo y del mejoramiento, adems, de su posicin econmica.
xii
Trata
vista para explicar la burocracia sovitica (cf. P. NAVILLE, La Bureaucratie et la Rvolution, en Arguments, nm. I,
1960).
xiii
13. Cf. L. TROTSKY, The Permanent Revolution, 1931
xiv
Sealemos, como una cuestin de hecho, que la dictadura stalinista nada tiene que ver con la dictadura del proletariado
marxista. Esta supone la dominacin de los obreros como clase sobre las otras clases e implica a
d
ictadura del pro
emocracia interna entre e
d letariado para convertirse en la dictadura de la burocraci
xv
Cf. L. TROTSKY, The Revolution Betroyed, 1937, pp. 222-242
xvi
En aras de una mayor precisin, debe decirse que tanto Marx como Lenin temieron la posibilidad de que ciertas
sociedades pudieran desarrollarse en otras direcciones que no fueran la socialista o la capitalista. Estudiaron ambos en
obras los famosos problemas del modo de produccin asitico que no poda encajar nada bien en su esquema de
desarrollo de cinco etapas. Pero como Wittfogel ha demostrado muy claramente, Marx y Lenin decidieron ignorar el
problema en cuanto sus datos no se planteaban en armona con su concepcin terica general (cf. K. WIT. TFOGEL,
Oriental Despotism, N. Y., 1955, pp. 369-411). como Lenin temieron la posibilidad de que ciertas sociedades pudieran
desarrollarse en otras direcciones que no fueran la socialista o la capitalista. Estudiaron ambos en sus obras los fam
problemas del modo de produccin asitico que no poda encajar nada bien en su esquema d
etapas. Pero como Wittfogel ha demostrado muy claramente, Marx y Lenin decidieron ignorar el problema en cuanto sus
datos no se planteaban en armona con su concepcin terica general (cf. K. WIT- TFOGEL, Oriental Despotism, N. Y.,
1955, pp
19

isation, traducida por A. Henderson y T. Parsons, 1947, p.
x
ste
e de la burocracia ha sido siempre su completa superioridad tcnica sobre las otras formas de
ales aspectos del creciente racionalismo de nuestra civilizacin, sus causas menos inmediatas se identifican con las
f. tambin A. SALOMON, Max Weber's political ideas, Social Research, vol. 2 (1935), p. 378.
rir la direccin
do lugar, a pesar de que identific en las sociedades occidentales una tendencia a su progresiva burocratizacin,
ciedad pasa ms pronto o ms tarde. La construccin de

rada en resumen en uno de sus discursos
por J . P. MAYER en su Max Weber and German Politics, 1955, Apndice I, pp. 95-99.
presentan no slo en el mbito de la Administracin pblica. Dilemas similares
contrarse entre el gerente asalariado especial y los accionistas o incluso el cuadro de directores de la empresa,
os del conocimiento profesional necesario para el control de la direccin (cf. GERTH y MILLS, p.
umento en
i el parlamento no tiene tan slo un poder formal, puede
o la
.
I, pp. 265- 270; pp. 86-97.
el poder
liz prcticamente, trajo confusin y
n
ema de la representatividad fue substituido entonces por el de la neutralidad poltica. El gran principio vino a ser el
ara entre administracin y poltica (como en la distincin ideal de Weber entre funcionario y poltico).
xvii
. M. WEBER, The Theory of Social and Economic Organ
139.
xviii
Una definicin general de la organizacin como relacin entre gobernantes y gobernados puede encontrarse en Ma
WEBER, On law in Economy and Society, M. Rheinstein (ed.), Cambridge, Mass., 1954, p. 221.
xix
Cf. WEBER, op. cit., pp. 329-33.
xx
Ibid., pp. 313 ss.
xxi
Cf. H. H. GERTH y C. WRIGHT MILLS (eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, 1961, pp. 221-224.
xxii
WEBER seala tres principales factores que favorecen el desarrollo de la burocracia moderna:
En primer lugar, el desarrollo de una economa monetaria. El dinero no solo facilita y racionaliza las transacciones
econmicas. En el caso de la burocracia, sustituye a la retribucin en especie de los funcionarios, modo de retribucin
que favorece la descentralizacin y socava, pues, los fundamentos de la administracin burocrtica.
En segundo lugar, el aumento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del estado moderno. Weber piensa
que, en realidad, solo un tipo de organizacin burocrtica puede cargar con la complejidad y extensin enormes de tales
tareas.
En tercer lugar, la superioridad tcnica ( en trminos de eficiencia) del tipo burocrtico de Administracin ha sido una
fuerza autnoma interna que ha contribuido a su prevalencia.
La razn decisiva del avanc
organizacin (Gerth y Mills, p. 214). Desde luego, cuando la burocracia occidental es sealada como uno de los
princip
precondiciones generales que han hecho posible el racionalismo occidental. En este caso, la obra de Weber puede ser
considerada como un intento de explicar este proceso de racionalizacin.
xxiii
Ibid., p. 261.
xxiv
Ibid.,pp. 70-74, c
xxv
GERTH y MILLS, p. 293. Ibid.
xxvi
Ibid.
xxvii
lbid., pp. 70-74.
xxviii
Sin embargo, su visin pesimista del proceso histrico debe ser objeto de una ms detenida explicacin:
Primeramente, Weber estaba contra las generalizaciones y los intentos tericos amplios dirigidos a descub
o las leyes del movimiento histrico. Cuid siempre de evitar toda ex posicin dogmtica e incluso sistemtica de sus
ideas acerca del curso general de la Historia.
En segun
ello no implica una interpretacin unilineal de la historia. Los tipos carismtico, tradicional y burocrtico-legal de
dominacin no constituyen etapas sucesivas por las que toda so
estos tipos fue debida a propsitos puramente analticos. No estaba basada en ninguna preconcepcin de la direccin y
sentido del movimiento histrico.
Finalmente, la tendencia hacia la creciente burocratizacin no tiene en Weber el carcter inevitable que el advenimiento
del comunismo y la desaparicin de la burocracia presentan en la concepcin determinista de la Historia de Marx.
xxix
La ambivalencia de la posicin de Weber en esta materia puede ser encont
polticos publicados
xxx
Cf. R. BENDIX, Max Weber: an lntellectual Portrait, N. Y., 1962, pp. 493 y ss.
xxxi
Segn Weber, tales problemas se
pueden en
que se encuentran falt
91).
xxxii
Ibid., p. 325.
xxxiii
Por ejemplo, uno de los principales factores determinantes de si la burocracia permanecer o no como instr
un rgimen democrtico es la fuerza y vitalidad del parlamento. S
conseguirse un control efectivo de la Administracin del Estado a travs de procedimientos diversos, tales com
creacin de comisiones especiales investigadoras del funcionamiento de los diversos servicios gubernamentales
xxxiv
Ibid., p. 224.
xxxv
lbid., p. 221.
xxxvi
Alexis de TOCQUEVILLE, Democracy in America, 1961, vol.
xxxvii
Este gradual abandono de un tipo de administracin demasiado democrtico y la creciente preocupacin terica por
el poder polltico de la burocracia est muy bien reflejado en los estudios de Administracin pblica.
a) En su estadio inicial, esta disciplina subrayaba siempre la importancia de hacer de la Administracin un cuerpo tan
representativo como fuera posible (a travs de la eleccin de funcionarios por un corto plazo y el incremento d
directo del legislativo y del pueblo sobre los burcratas). Cuando este sistema se rea
corrupcin. El carcter electivo y la interferencia de los polticos locales en la administracin (spoils system, etc.) hizo ta
dbil la posicin de los funcionarios pblicos que tuvo que reconocerse ampliamente la necesidad de una burocracia ms
autnoma.
b) El t
de la separacin cl
20


que
venga un centro autnomo de poder, demasiado independiente del pueblo o de sus representantes
administracin y que no
FMAN, Conflict,

contexto, antes de discutir estas teoras, hay que decir unas cuantas palabras acerca del maquiavelismo,

n J .


do, e incluso aunque no se tenga conciencia de ello, siempre existe un elemento de fraude en

os de poder
a
upo dominante en fracciones que luchan por el poder. Cuando esto sucede, las lites en pugna buscan el
esulta, pues, que un sistema
aunque no apareje una verdadera democracia (esto es, la participacin directa de las masas en la toma
cas), es la mejor garanta contra la arbitrariedad de los gobernantes. Por ltimo, cuando la relacin
mente estable en su dominacin. Existen siempre dos tendencias opuestas operantes en el interior de toda lite:
lita. Prevalezca
on la
.

iedad,
rogreso tcnico deviene crecientemente rutinario e impersonal, desaparece la principal razn del
e
TER, Capitalism, Socialism and Democracy, 1965, p. 417).
n New Class, critica violentamente al rgimen socia1ista de Yugoslavia, en un anlisis no muy diferente
Rizzi de la burocracia sovitica. Segn ambos, es la burocracia del partido la que ha concentrado todo el
El poltico decide sobre los fines y el administrador ejecuta sus decisiones. Principalmente, y de acuerdo con la misma
teora, para funcionar eficientemente, la burocracia precisa incrementar la centralizacin, la designacin (no electiva) de
los funcionarios y la autonoma y estabilidad de la posicin de stos. Pero si de este modo la burocracia estatal resulta ms
eficiente y protegida de los poderes externos que trataban de invadirla, se asume un peligro evidente: la posibilidad de
el aparato estatal de
electos.
c) Ms tarde se ha percibido que, en una realidad concreta, no es posible distinguir entre poltica y
es posible estudiar la Administracin pblica ni sus principios independientemente del problema del poder en el contexto
ms amplio del sistema sociopoltico (cf. D. WALDO, The administrative State, N. Y., 1948, y H. KAU
in Doctrines of Public Administration, American Political Science Review, vol. 50, 1956, pp.. 1057-1073).
xxxviii
Cf. GERTH y MILLS, pp. 228-230.
xxxix
Ibid., p. 229.
xl
Ibid., pp. 70-74.
xli
R. MICHELS, Political Parties. A sociological Study of the Oligarchic tendencies of Moderne Democracy, N. Y., 1962.
xlii
En este nuevo
un sistema de ideas que afecta a nuestro problema. La tradicin maquiavlica hace referencia a un grupo de tericos que
adoptan un punto de vista sobre la vida poltica que arranca del por primera vez mantenido por Maquiavelo. (Seg
Burnham, los maquiavelianos ms prominentes son: G. Mosca, R. Michels, W. Pareto -cf. The machiavellians: Defenders
of Freedom, 1943.) Estos escritores conciben la estructura poltica de la sociedad como una dicotoma entre lite y
no-lite. Desde su punto de vista, la tarea ms importante de la ciencia poltica es el estudio intensivo de esta lite (su
estructura y sus relaciones con la no-lte), en tanto que constituye la minora dominante que impone sus deseos
(voluntad) a las masas polticamente pasivas. El poder de la lite se basa en ltimo trmino sobre la fuerza, incluso cuando
sta se halla oculta. Sobre to
la base de su poder. Se pre- sentarn invariablemente como perseguidores del inters general. En tales circunstancias, el
grado de explotacin de los gobernados por los gobernantes depende de la medida en que el inters propio de la lite
coincida con el inters de la comunidad poltica total. La existencia o inexistencia de varios centros autnom
es tambin otro determinante del grado de explotacin. En realidad, la existencia de tales centros de poder contribuye a l
divisin del gr
apoyo de las masas en su lucha recproca. R
plural de poderes,
de decisiones polti
entre la lite y la no-lite se contempla en el contexto del cambio social, se observa que ninguna clase dominante es
absoluta
una tendencia aristocrtica que dificulta el acceso de los extraos y una tendencia democrtica que lo faci
una u otra tendencia, lo que existe siem. pre a largo plazo es un proceso de circulacin de lites en el cual las lites
decadentes son substituidas gradualmente (o violentamente, por revolucin) por nuevas fuerzas (ct. BURNHAM, pp.
20-55 y 164-173).
xliii
Ibid., pp. 63-77. Para una exposicin muy vivida de las dificultades que los primeros trade-unions tuvieron que
afrontar tratando de conciliar la democracia directa ( es decir, mecanismos tales como el referendum y la iniciativa) c
creciente complejidad de la administracin moderna, cf. S. y B. WEBB, Industrial Demo- cracy, 1897, pp. 3-37.
xliv
MICHELS, pp. 107-152.
xlv
Ibid., p. 19.
xlvi
Ibid., p. 371.
xlvii
R. MICHELS, First Lectures in Political Sociology, Minneapolis, 1949.
xlviii
Cf. R. BENDIX, Bureaucracy: The Problem and its setting, Ameri- can Sociological Review, vol. 12, 1947, pp
493-507 .
xlix
L. VON MISES, Bureaucracy, New Haven, 1944.
l
F. H. HAYEK, The Road to Serfdom, 1944.
li
F. NEUMANN, Behemoth: The Structure and Practice of National Socialism, 1942.
lii
R. BRADY, Business as a system o! Power, N. Y., 1943.
liii
En este punto es interesante mencionar la tesis de J . Schumpeter sobre la decadencia gradual del capitalismo, debido
precisamente a su xito en la promocin de formas de vida y pensamiento racionales. Segn esta teora, los grandes
negocios, o ms bien la clase empresarial situada tras ellos, en lugar de resultar una fuerza dominante en la soc
pierde su posicin de poder precisamente por su xito. En realidad, la unidad gigante perfectamente burocratizada
destruye a su creador, el empresario, al burocra. tizar su principal funcin: innovar. En otros trminos, en la medida en que
el proceso de cambio y p
empresario. El xito de la clase empresarial en el de. sarrollo de los poderes productivos de su pas y el hecho de que est
xito haya producido un nuevo standard de vida para todas las clases ha socavado paradjicamente la posicin social y po.
ltica de la clase empresarial cuya funcin econmica, aunque no obsoleta, tiende a devenir obsolescente y dcil ala
burocratizacin (SCHUMPE
liv
M. DJ ILAS, e
del realizado por
21

blema se plantea en trminos de saber si los
n el sentido estricto del trmino. Para dos posiciones opuestas sobre este problema, cf. T. B. BOTTOMORE,
NG, The Soviet Bureaucratic Elite; a case study of the Ukranian
y especfica que la de burcrata de RIZZI. En realidad, el

poder en sus manos y la que constituye la nueva clase. En este contexto, el pro
gobernantes de los pases socialistas son burcratas del partido, es decir, en qu medida los actuales dirigentes son
burcratas e
Elites and Society, 1964, pp. 77-79, y J . A. ARMOSTRO
apparatus, 1959.
lv
J . BURNHAM, The Managerial Revolution, N. Y., 1960.
lvi
La definicin de Burnham de manager es ms restringida
primero distingue la funcin de manager {administracin, coordinacin) de aquellas otras funciones que precisan una
instruccin concreta en el dominio de la ingeniera o de las ciencias fsicas {Managerial Revolution, p. 75.)
lvii
Ibid., p. 70.