Anlisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin

Primera parte. Introduccin, instituciones, espectro y concesiones.

El proceso de reforma a los sectores de telecomunicaciones y radiodifusin en Mxico no concluy con la promulgacin de la enmienda constitucional sobre estas reas el 11 de junio del 2013. Ese mismo decreto estableci que el Congreso de la Unin tena la obligacin de adecuar el marco jurdico para que fuera compatible con la constitucin, as como la expedicin de una nueva ley que regule estos servicios. A pesar de que la constitucin estableca un plazo de 180 das para llevar a cabo esta obligacin, fue hasta el lunes 24 de marzo cuando lleg al Senado la propuesta de leyes secundarias por parte del Ejecutivo, misma que ser discutida por el Poder Legislativo para integrar el nuevo marco jurdico y la ley convergente. A pesar de que existen otras iniciativas de ley presentadas desde finales del 2013 por la Asociacin Mexicana de Derecho a la Informacin (AMEDI) y por la Diputada del PRD Purificacin Carpinteyro Caldern, la que enva el Presidente Enrique Pea Nieto es la que ha marcado el inicio de los trabajos formales para la aprobacin, en su caso, de este nuevo marco legal sobre telecomunicaciones y radiodifusin. En esta serie de documentos, siendo este el primero, se ofrece un anlisis de los puntos ms destacados de la propuesta de ley, para lo cual se observar la descripcin de la iniciativa que manda el Ejecutivo y la relacin que guarda con los artculos ms importantes de cada tema. El propsito de este trabajo es generar informacin til para entender cmo son concebidos

Jess Romo de la Cruz y Mateo Andrs PrezRodrguez son analistas y consultores independientes de telecomunicaciones, medios y TIC con experiencia de ms de cinco aos en la academia e industria, nacionales e internacionales. Esta informacin es gratuita y de carcter introductorio. Para un anlisis ms detallado de los temas aqu expuestos, por favor srvase a agendar una reunin o consulta a los correos: romodelacruz@gmail.com mateoa.perezr@gmail.com

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estos temas como asuntos de poltica pblica y qu es lo que se ofrece. Este documento se publica de forma gratuita para que sea usado y consultado por personas de las industrias de telecomunicaciones y radiodifusin; acadmicos; miembros de la sociedad civil; funcionarios pblicos, as como por cualquier persona interesada en esta temtica por inters profesional o meramente personal. La Iniciativa Para la elaboracin de esta iniciativa de ley se recibieron ms de 33 propuestas de la industria y la sociedad en general. El Ejecutivo destaca cuatro que provienen de agrupaciones de la iniciativa privada en Mxico: AsociacinNacional de Telecomunicaciones (ANATEL). Cmara Nacional de la Industria Electrnica de Telecomunicaciones y Tecnologas de la Informacin (CANIETI). Cmara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisin (CIRT) Consejo Coordinador Empresarial Se busca que a travs de (CCE) la regulacin de estos
componentes, esta Ley sea el Instrumento que permita generar condiciones estructurales para atraer ms inversiones, desplegar ms infraestructura, abatir la exclusin social, generar ms empleos y lograr una mayor cobertura de servicios, asi como incrementar y fortalecer la sana competencia entre los diferentes agentes econmicos que participan en estos sectores.

Adems de estas organizaciones, la descripcin de la iniciativa indica que se conult a la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) para elaborarla. La propuesta de ley convergente entre telecomunicaciones y radiodifusin tiene como propsito regular la prestacin de dichos servicios y su concurrencia, el uso del espectro, las redes de telecomunicaciones, los recursos satelitales y la comunicacin satelital, los derechos de los usuarios y el proceso de competencia. Adems de estos propsitos, la iniciativa de leyes secundarias trata de equilibrar la atraccin de inversin para el despliegue de infraestructura con la regulacin a los agentes econmicos involucrados para tratar de

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fomentar la competencia en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusin.

Propsito 1: Despliegue de infraestructura incentivando la inversin

Propsito 2: Regulacin de los agentes econmicos para promover la comptencia

Sobre el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) La iniciativa propuesta por el Poder Ejecutivo concibe a este organismo como un regulador, promotor y supervisor de la competencia y del desarrollo de las telecomunicaciones en Mxico. Se le designa como la autoridad en materia de competencia econmica para las telecomunicaciones y la radiodifusin. Se destaca que la integracin de facultades en el IFT desaparece el efecto de doble ventanilla que haba entre la hoy extinta Comisin Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) en materia administrativa, o con la antigua Comisin Federal de Competencia (Cofeco), en aspectos de regulacin de la competencia. Adems de esto, el Poder Ejecutivo deja de ser la entidad a cargo de la gestin de las concesiones, funcin que tambin pas al IFT con la reforma constitucional.
En la presente iniciativa se establece que al Instituto le corresponder emitir regulacin, disposiciones administrativas de carcter general ex ante y ex post en estos sectores [Telecomunicaciones y Radiodifusin], acompaada de la regulacin asimtrica que sea necesaria

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No obstante, el Instituto sigue compartiendo algunas tareas en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusin, como la defensa del consumidor de servicios, que est a cargo de la Procuradura Federal del Consumidor (Profeco), como muestra el Artculo 295 de la iniciativa de ley. La supervisin de publicidad en horarios de programacin para pblico infantil tambin es un aspecto que compartira, pero esta vez con la Secretara de Gobernacin (Segob), ya que mientras que el Artculo Dcimo Primero del Decreto de la reforma constitucional de telecomunicaciones indica que el IFT tiene facultades para supervisar este punto, la iniciativa enviada por el Presidente Enrique Pea Nieto indica en el Artculo 218 en su fraccin dcima que la Segob tendr estas mismas atribuciones.
Para que la publicidad en radio y televisin sea equilibrada, la ley dotar al Instituto [Federal de Telecomunicaciones] de atribuciones para vigilar el cumplimiento de los tiempos mximos que la misma seale para la transmisin de mensajes comerciales. La Ley deber asegurar que la programacin dirigida a la poblacin infantil respete los valores y principios a que se refiere el artculo 3 de la Constitucin, as como las normas en materia de salud y establecer lineamientos especficos que regulen la publicidad pautada en la programacin destinada al pblico infantil. El Instituto contar con facultades para supervisar su cumplimiento. Artculo Dcimo Primero Transitorio, Decreto de Reforma de Telecomunicaciones. Corresponde a la Secretara de Gobernacin: IX. Monitorear los tiempos mximos para la publicidad en las transmisiones de radio y televisin e informar al Instituto [Federal de Telecomunicaciones] sobre los resultados del monitoreo para efectos del ejercicio de sus facultades de vigilancia; X. Establecer lineamientos especficos que regulen la publicidad pautada en la programacin destinada al pblico infantil, a fin de asegurar los valores y principios a que se refiere el artculo 3o de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin, Artculo 218

As mismo, deber colaborar con el Ejecutivo para la elaboracin del Programa Nacional de Espectro Radioelctrico y lo podr apoyar en los programas pblicos destinados a la inclusin digital. El IFT depende del presupuesto que se le asigne desde la Cmara de Diputados, y el Artculo 8 de la iniciativa de Ley establece que le corresponde el 3.5 por ciento de los ingresos por concepto de derechos por uso del espectro radioelctrico, como establece el Artculo 253-A de la Ley Federal de Derechos. Jess Romo de la Cruz http://jromo.com.mx Mateo Andrs Prez-Rodrguez romodelacruz@gmail.com mateoa.perezr@gmail.com

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"El 3.5 por ciento de los ingresos que se obtengan por la recaudacin de los derechos a que se refiere el presente Captulo, se destinarn al Instituto Federal de Telecomunicaciones" Artculo 253-A, Ley Federal de Derechos

Este organismo puede establecer delegaciones en las entidades federativas de la repblica mexicana. Sobre el Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo federal mexicano mantiene una participacin activa en el sector a travs de cuatro dependencias: Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) Secretara de Gobernacin (Segob) Secretara de Salud Secretara de Educacin Pblica (SEP) Procuradura Federal del Consumidor (Profeco)

Al Ejecutivo le compete la poltica de inclusin digital por la que se pueden operar programas y subsidios, as como la habilitacin de instalaciones pblicas 1 como punto de conexin a Internet. El programa de transicin a la Televisin Digital Terrestre tambin queda en este mismo poder, as como el despliegue y crecimiento de la red compartida mayorista de telecomunicaciones que incluye la infraestructura de fibra ptica de la Comisin Federal de Electricidad (CFE), 90 MHz de la banda de 700 MHz y el espectro de la de 2.5 GHz, para la cual no se ofrece una cantidad determinada de espectro. Estas facultades estaban previstas en la reforma constitucional y se plasman en el Articulo 9 de la iniciativa de ley. Aunque ha perdido la facultad de gestionar las concesiones espectrales, tanto la SCT como la SHCP pueden hacer opiniones no vinculantes a las decisiones del IFT en esta materia. La primera puede hacerlo para el proceso de asignacin de concesiones, mientras que la segunda debe opinar sobre los montos de contraprestaciones correspondientes para las licencias sobre espectro as como para la autorizacin de servicios adicionales para los concesionarios. El Artculo 79 prev que la SCT solicite
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El Artculo 147 de la iniciativa establece que incluso puede hacer recomendaciones a los gobiernos estatales y municipales para contribuir a este propsito a travs de sus propias instalaciones.

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al IFT incluir en el proceso licitatorio el cumplimiento de un programa que contribuya a las metas de cobertura universal. Por su parte, la Segob, la SEP y Secretara de Salud mantienen atribuciones sobre contenido y publicidad. A Gobernacin se le dan facultades para monitorear el cumplimiento de tiempos de Estado, transmisin de cadenas nacionales, vigilar que las transmisiones no lastimen derechos de terceros y el monitoreo del cumplimiento de los tiempos destinados a publicidad comercial, incluida la infantil. Segob puede sancionar el incumplimiento sobre tiempos reservados al Estado, as como cadenas nacionales y boletines, segn indican las fracciones V y VI del Artculo 218. En ese mismo artculo, pero en su fraccin VII se establece que puede requerir la reserva gratuita de canales a concesionarios de televisin de paga. A la SEP le corresponde promover contenidos recreativos y educativos para el pblico infantil, as como la defensa de los derechos de autor para obras radiodifundidas. Al Sector Salud se le ordena revisar y autoridad publicidad sobre el ejercicio de la medicina, frmacos, y productos como bebidas alcohlicas y suplementos alimenticios. Estas se describen en los artculos 219 y 220 para ambas dependencias. Por su parte, la SHCP tiene el derecho de opinar sobre el monto exigido por el IFT por contraprestaciones para concesiones y autorizacin de servicios adicionales de telecomunicaciones y radiodifusin. Profeco, como se estableci en el apartado anterior, tiene la obligacin de defender a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones. Espectro radioelctrico La Presidencia estima que la demanda de datos mviles crecer en Amrica latina en una proporcin de 3.3 veces para el ao 2015 y 12 veces para el 2018 con respecto al 2013. Este incremento vendra de la mano de la disponibilidad de telfonos inteligentes, que esta misma instancia calcula que ha crecido de un 8.8% del total de los mviles disponibles en el pas a 34.7% en 2013, con una proyeccin a que sea del 68% para el 2015. Ante estas tendencias, la Presidencia ve en el espectro radioelctrico un recurso clave para satisfacer esta demanda. Incluso la misma descripcin de la iniciativa reconoce que para tener un uso ms eficiente del espectro radioelctrico se requiere de un mercado secundario que permita que quienes no sean concesionarios lo exploten como comercializadoras para que este recurso no est ocioso, subutilizado o concentrado en pocas firmas, quedando en el IFT la responsabilidad de emitir los lineamientos para este mercado en donde los concesionarios de telecomunicaciones pueden arrendar o ceder los Jess Romo de la Cruz http://jromo.com.mx Mateo Andrs Prez-Rodrguez romodelacruz@gmail.com mateoa.perezr@gmail.com

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derechos sobre el espectro que se les ha asignado a los Operadores Virtuales Mviles (MVNO, por sus siglas en ingls), que pueden revender esta capacidad u ofrecerla como servicios de telecomunicaciones directamente a usuarios finales. Un cambio significativo que se anuncia en esta parte introductoria de la propuesta de ley es que el IFT es ahora la autoridad responsable para el cambio o rescate de bandas de espectro para su reordenamiento, atribucin que pasa del Poder Ejecutivo a este organismo constitucionalmente autnomo. Hay cuatro clasificaciones de espectro segn su uso:

Espectro determinado para uso comercial, privado, pblico y social.

Espectro libre disponible para uso del pblico en general bajo los lineamientos que marque el IFT.

Espectro protegido esencial para la seguridad nacional y el funcionamiento de transportes y otros servicios clave para este aspecto.

Espectro reservado el que se encuentra en proceso de planificacin.

De estos cuatro, los nicos que pueden ser concesionados son los de tipo determinado y reservado. El artculo 56 marca que se le otorgarn las frecuencias espectrales necesarias al Ejecutivo cuando las solicite para propsitos de seguridad nacional, seguridad pblica, conectividad en sitios pblicos y cobertura social sin pago de contraprestaciones y a travs de asignacin directa. Los concesionarios de espectro radioelctrico pueden arrendar su capacidad espectral, aunque slo las bandas de uso comercial y privado son susceptibles a esto. Ni los concesionarios pblicos ni los sociales pueden participar en el mercado secundario de espectro arrendando el que tienen asignado. Adems, quienes quieran convertirse en arrendatarios de espectro deben haber solicitado al IFT la concesin nica para uso comercial o privado para convertirse en obligado solidario del concesionario que tiene licencia para operar la frecuencia en cuestin. En este caso, segn lo marca el artculo 104, comparten obligaciones inherentes a la licencia sobre el espectro. Jess Romo de la Cruz http://jromo.com.mx Mateo Andrs Prez-Rodrguez romodelacruz@gmail.com mateoa.perezr@gmail.com

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Para realizar el cambio o rescate de espectro radioelctrico, el IT puede ordenar este procedimiento segn los criterios del artculo 105, que pueden ser por inters pblico, razones de seguridad nacional a solicitud del Poder Ejecutivo o el reordenamiento de las bandas de frecuencia. El Instituto puede otorgar a los concesionarios otras frecuencias para continuar con la prestacin de servicios. Ante los casos donde proceda el rescate de una banda se prev una indemnizacin para la empresa afectada basada en la inversin realizada, los equipos con los que cuenta y su depreciacin. Si el concesionario es incumplido en trminos de sus obligaciones legales y de pago, no se le indemnizar. Si hay una diferencia entre el gobierno y el concesionario sobre el monto de la indemnizacin, se recurrir a los tribunales especializados en telecomunicaciones y competencia econmica y este procedimiento lo iniciar el concesionario una vez que reciba la propuesta del IFT. Para continuar con la prestacin de un servicio afectado por el rescate de una banda, el Ejecutivo (no el IFT) puede solicitar a otros concesionarios que lo hagan temporalmente. Concesiones Las concesiones pueden ser de cuatro tipos: 1. 2. 3. 4. Comercial Privada Pblica Social

En este caso, slo las concesiones de uso comercial y privado debern licitarse, mientras que las de uso pblico y social se asignan de manera directa. Las concesiones de uso comercial que solicite el Gobierno federal se otorgan sin un proceso licitatorio. En cuanto a la duracin de las licencias comerciales y privadas, se otorgan por 20 aos de acuerdo con el artculo 75 de la iniciativa. La reforma constitucional introdujo que la inversin extranjera permitida para telecomunicaciones era del 100%, mientras que para radiodifusin se establece un tope del 49% y, adems, se establece una clusula de reciprocidad por la que la empresa slo puede tener una cantidad de inversin igual a la que se permite en su pas. Es decir, si en el pas en donde la empresa inversionista est constituida se permite una participacin para extranjeros en radiodifusin del 49% o ms, podr tener este mismo porcentaje de propiedad, siempre y cuando no rebase el lmite establecido en la Constitucin.

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Inversin extranjera permitida en telecomunicaciones: 100%

Inversin extranjera permitida en radiodifusin: 49% sujeta a porcentaje recproco en el pas de donde proviene el inversionista

Cualquier licitacin comercial puede ser declarada desierta si no se asegura el cumplimiento del inters pblico, se incumplen requisitos o se ofrece un valor inferior al valor mnimo de referencia. Las concesiones pblicas o sociales (estas ltimas se refieren a las comunitarias e indgenas) se otorgan por un tiempo menor: 15 aos que puede ser prorrogables por tiempos iguales. Se establecen en el artculo 83 prohibiciones para lucrar y para compartir el espectro con terceros. En este tipo de licencias entran tambin aquellos concesionarios de servicios pblicos que no sean radiodifusin y telecomunicaciones pero requieran de estos servicios. Por ejemplo, si un concesionario tiene a su cargo la operacin de un campo de extraccin de minerales y requiere usar servicios de telecomunicaciones para que su personal cumpla con sus funciones, puede solicitar una concesin de tipo pblico, a pesar de ser una empresa privada. El diferenciador es que sea un concesionario autorizado. Los medios de comunicacin de tipo pblico o social pueden obtener ingresos adicionales, pero tienen ciertas limitaciones. En el caso de los pblicos, pueden recibir donativos prcticamente de cualquier persona o entidad nacional. No obstante, si los aporta una parte internacional slo pueden ser organismos multilaterales y agencias de cooperacin internacional que no deben influir en el contenido de las transmisiones, segn la fraccin I del artculo 88 de la iniciativa de ley federal de telecomunicaciones y radiodifusin. Los concesionarios de uso social pueden recibir donativos en dinero o en especie sin ms descripcin sobre si comparten la limitante de los medios pblicos. No pueden ofrecer publicidad como los medios comerciales, y pueden buscar una fuente de Jess Romo de la Cruz http://jromo.com.mx Mateo Andrs Prez-Rodrguez romodelacruz@gmail.com mateoa.perezr@gmail.com

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financiamiento en la comunidad o comunidades a las que sirven, patrocinios o coinversin con otros medios sociales. Sobre los patrocinios queda la duda sobre su definicin, ya que en esta iniciativa de ley slo se les define como concepto, mientras que en la propuesta de la Ley del Sistema Pblico de Radiodifusin de Mxico se establece que tienen una duracin de cinco segundos. Ha surgido la polmica sobre si este mismo criterio aplica para los medios sociales.

Patrocinio: el pago en efectivo o especie que realiza cualquier persona fsica o moral a fin de que se haga la mencin o presentacin visual de la denominacin, razn social, marca o logotipo de la persona que realiz el pago Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin, Artculo 6, fraccin XLI

Los patrocinios tendrn las siguientes caractersticas: II. Su formato no podr corresponder al de un anuncio comercial y su duracin no podr exceder de cinco segundos Iniciativa de Ley del Sistema Pblico de Radiodifusin de Mxico, Artculo 6, fraccin II.

Conclusiones La iniciativa de ley federal de telecomunicaciones y radiodifusin pretender, segn su descripcin, aterrizar lo establecido en la enmienda constitucional del 11 de junio del 2013. En este sentido, se expone que se tratan de equilibrar el despliegue de infraestructura y la inversin que la haga posible con la regulacin de los agentes econmicos que participan en estos mercados. Se crea un organismo que funge como regulador, promotor y supervisor de la competencia y desarrollo de las telecomunicaciones y radiodifusin en Mxico, que es el Instituto Federal de Telecomunicaciones, constitucionalmente autnomo y Jess Romo de la Cruz http://jromo.com.mx Mateo Andrs Prez-Rodrguez romodelacruz@gmail.com mateoa.perezr@gmail.com

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autoridad de competencia econmica para sus sectores. En este organismo se concentraron funciones que antes estaban repartidas en una doble ventanilla entre la Secretara de Comunicaciones y Transportes y la extinta Comisin Federal de Telecomunicaciones. Tambin se elimina este efecto con respecto a la antigua Comisin Federal de Competencia al designarse al IFT como autoridad en materia de competencia para telecomunicaciones y radiodifusin. Sin embargo, la iniciativa del Presidente Pea Nieto prev que el IFT comparta labores con organismos como la Profeco, la SCT, Segob, SEP, la Secretara de Salud y la propia presidencia. Estas reas en comn son los contenidos y los programas dedicados a la inclusin digital de la poblacin mexicana. As mismo, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la de Comunicaciones y Transportes tienen el derecho de hacer opiniones tcnicas no vinculantes para los actos del IFT en cuanto a la asignacin de concesiones de espectro. Este recurso se menciona como un elemento clave en cuanto a la conectividad de la poblacin, ya que se percibe que la demanda de banda ancha mvil ir en aumento. La asignacin de licencias para el uso del espectro ya no estn en manos del Poder Ejecutivo, sino del IFT, quien adems tendr que emitir los lineamientos del mercado secundario de espectro radioelctrico que podra permitir que comercializadores (agentes econmicos que no cuentan con concesin de espectro) puedan aprovecharlo para ofrecer servicios al usuario final a travs del arrendamiento de este recurso, dibujando as cul sera la relacin entre los concesionarios actuales y los operadores mviles virtuales (MVNO). En este proyecto de ley se prev que las concesiones privadas y comerciales se otorguen hasta por 20 aos a travs de procesos licitatorios y observando lmites de inversin de extranjera fijados para telecomunicaciones y radiodifusin en la Constitucin. Las concesiones de tipo pblico o social se asignan de modo directo, sin licitarse, y por un periodo de 15 aos. Estos concesionarios no pueden tener fines de lucro y sus ingresos dependen de fuentes como el presupuesto pblico en el caso de los medios vinculados a dependencias gubernamentales, o de donativos y patrocinios para el caso de medios comunitarios e indgenas. Estos son algunos de los grandes temas que se observan en la iniciativa de ley de telecomunicaciones y radiodifusin. El proceso de discusin legislativa an no concluye, por lo que podran observarse cambios en algunos de los segmentos analizados en este documento.

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