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Vrtice institucional
Polticas, instituciones e intereses

 Introduccin
Qu son las instituciones? Gobernabilidad y gobernanza en el rea Metropolitana Las capacidades institucionales

Los problemas claves de la institucionalidad me tropolitana

El gobierno nacional Los gobiernos departamentales La reforma constitucional de 1997 y los nuevos espacios de relacionamiento intergubernamental Las nuevas iniciativas para la institucionalidad metropolitana Obstculos y problemas en la gestin metropolitana

La gestin de los recursos materiales y humanos Democracia y participacin: autoridades polticas y espacios de participacin en el rea Metropolitana
El sustento poltico de la gestin metropolitana El sustento de participacin ciudadana en la gestin metropolitana Los espacios de participacin: el caso de Montevideo, lecciones aprendidas

El momento de la decisin poltica

Gestin metropolitana de los residuos slidos: un ejemplo de la necesidad del fortalecimiento institucional El transporte colectivo en el rea Metropolitana

Conclusiones: los desafos institucionales del rea Metropolitana

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Una interpretacin posible del territorio metropolitano en clave poltico-institucional: intereses confluentes o encontrados, instituciones y organizaciones, democracia y participacin, gobernantes y gobernados. Y tambin, desafos y proyecciones posibles en este marco legal.

Introduccin
Al iniciarse el siglo XXI, el punto de partida en la bsqueda de soluciones a los problemas del rea Metropolitana (AM) es pensar estos espacios en su conjunto. Lo que propone este captulo es evaluar las capacidades poltico-institucionales en el territorio, entendido ste no slo como una realidad material o tangible sino como un espacio histrica y socialmente construido en el que se generan procesos productivos, culturales, sociales y polticos. De este modo se hace visible la complejidad de la estructura territorial y la necesidad de la cooperacin de los actores pblicos y privados que concurren en el espacio, para la bsqueda de solucin a los problemas metropolitanos en lo referente a medio ambiente, transporte, vivienda o desarrollo econmico. Sin embargo, la mayora de las polticas y la institucionalidad existente en nuestro pas no tienen carcter inminentemente territorial ni metropolitano, aun cuando se ha desarrollado un conjunto de organizaciones e instituciones que constituye la base inicial de su construccin. En esta direccin, el desafo de reconocer las responsabilidades y las capacidades de los actores que habitan y construyen ese espacio es un primer paso. Por consiguiente, en el presente captulo se analizarn los diferentes actores institucionales que interactan en el espacio metropolitano, exponiendo sus principales caractersticas y funciones as como el modo en que desarrollan y sustentan sus intereses, ponen temas en la agenda pblica y elaboran propuestas para solucionar los problemas metropolitanos. Ello permitir comprender la compleja trama que se teje a partir de la multiplicidad de actores pblicos (ministerios, entes, intendencias y juntas locales) y organizaciones sociales y privadas (ONG, empresas, sindicatos y diversas asociaciones civiles) que habitan y construyen el territorio metropolitano. Pero tambin el desafo, en el largo plazo, de contar con instituciones metropolitanas que permitan una mejor integracin de los sectores pblico y privado para gestionar el espacio metropolitano, a fin de garantizar la accin pblica coordinada, eficaz y territorialmente coherente.

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El desafo institucional metropolitano es, entonces, equivalente al desafo social, ya que se trata de garantizar el respeto de los derechos humanos a partir de una nueva mirada sobre la realidad que deja de ser urbana y pasa a ser metropolitana. Esto es una cuestin de gran trascendencia, ya que sin proyecto claro no habr accin programada. Igualmente, sin instituciones claras no habr compromiso social por parte de los actores, para lo cual se hace necesario establecer un renovado dilogo social as como una institucionalidad que lo haga posible. Un primer paso para comprender la importancia de la dimensin poltico-institucional en el desarrollo metropolitano es, por tanto, definir qu se entiende por instituciones.

Qu son las instituciones?

Las instituciones son las reglas de juego de una sociedad, expresadas en leyes, reglamentos, decretos y costumbres, que enmarcan los comportamientos de la sociedad en su conjunto y particularmente de su sistema poltico-administrativo. Su funcin principal es reducir la incertidumbre estableciendo qu se puede hacer y qu no (lo que no implica, necesariamente, lo ms eficiente), a modo de gua que limita el comportamiento de los individuos y las organizaciones. Si se utiliza la metfora del juego de un partido de ftbol, los equipos son las organizaciones y las instituciones son las reglas del partido, que determinan no slo los procedimientos del juego sino quines juegan y quines no, qu le corresponde al juez, al arquero o al resto de los jugadores frente a determinado hecho. Las organizaciones son realidades concretas, con recursos concretos (humanos, financieros, tcnicos) para la consecucin de objetivos. Las instituciones, en cambio, no tienen objetivos, no tienen existencia concreta sino abstracta. Las organizaciones nunca son instituciones ni deben confundirse con ellas. No son las reglas del juego sino los equipos que en l participan. Como tales, nacen y desaparecen siempre dentro de un determinado entorno o marco institucional. Si se toma como ejemplo a una intendencia como institucin, sta no es slo un conjunto concreto de edificios, empleados, recursos financieros y tcnicos puestos a disposicin de la autoridad para cumplir determinados objetivos. La intendencia-institucin es el sistema normativo a quien se confan, a partir del rgimen vigente en la Ordenanza Municipal, muchas funciones, entre ellas el control del trfico a determinado grupo de funcionarios

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y la estructuracin de las relaciones de stos con el poder poltico. Es decir, la institucin intendencia estructura el juego entre los diferentes actores organizaciones o individuos implicados en la gestin municipal. Dicho juego no es slo formal o legal. Puede haber tambin actores informales que hayan estructurado un juego o institucionalidad informal, a veces de modo complementario y a veces en contradiccin con la institucionalidad formal, pero tan importante como sta en la determinacin del sistema de incentivos de los actores. Las reglas de juego muchas veces no se limitan a una sola organizacin. En sociedades cada vez ms complejas, la solucin a los problemas surge de la interaccin de una gran cantidad de actores polticos claves en diferentes niveles de gobierno. As, confluyen en un espacio diferentes organizaciones con diferentes reglas de juego, desde las legalmente establecidas hasta las generadas informalmente, lo que hace a la complejidad de la lgica institucional. Las instituciones pueden ser analizadas desde diferentes niveles, modelando el comportamiento de los actores y sus relaciones pero tambin creando oportunidades y constricciones para las capacidades gubernamentales; en este sentido, interesa especialmente comprender cmo influye lo institucional en el gobierno del espacio metropolitano.

Gobernabilidad y gobernanza en el rea Metropolitana

El gran desafo es lograr gobernar este espacio metropolitano, generando una forma de gobierno capaz de hacer confluir a todos los actores y, al mismo tiempo, sumar esfuerzos para solucionar los problemas metropolitanos, teniendo como eje al Estado. Si hablamos de capacidad de gobernar generalmente asociada a un poder pblico o a un sistema poltico, hablamos de gobernabilidad. Por otra parte, si nos referimos a las estructuras (reglas de juego) y a los procesos que condicionan la participacin e interaccin de actores polticos y sociales, entonces hablamos de gobernanza. Las capacidades polticas de los actores no slo se basan en los recursos de poder (informacin, cargo en el gobierno, recursos financieros) sino en la conformacin de las reglas de jue go que limitan y condicionan su abanico de opciones legal y legtimamente aceptables para el logro de sus intereses. La gobernabilidad puede definirse, entonces, y en trminos generales, como la cualidad de un sistema social en el que los actores polticos y sociales estratgicos se inte-

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rrelacionan para tomar decisiones polticas y resolver sus conflictos dentro de reglas y procedimientos definidos por ellos mismos. Por tanto, la gobernabilidad metropolitana vendr asociada a la capacidad de responder a situaciones que se interpretan socialmente como demandantes de accin gubernamental. Para ello se requiere un soporte institucional, reglas y organizaciones. La gobernanza constituye, justamente, el entramado institucional, es decir, el conjunto de medios administrativos, financieros, sociales y polticos que facilitan el cumplimiento de las polticas. Sin un ajuste efectivo y legtimo entre necesidades y capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de gobernanza y de los actores de gobierno. Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura institucional y de las organizaciones. En consecuencia, las capacidades institucionales que se requiere construir en el rea Metropolitana son aquellas que permitan desempear las tareas de manera eficaz, eficiente y sostenible en el tiempo; en otras palabras, lograr mecanismos y estrategias de negociacin, cooperacin y coordinacin entre actores departamentales y nacionales, as como tambin entre las organizaciones privadas y sociales. Estos mecanismos no slo son de carcter tcnico o administrativo sino tambin poltico, dada la necesidad de articular los objetivos polticos definidos por los actores involucrados.

Las capacidades institucionales

Las capacidades institucionales requeridas para la solucin de los problemas metropolitanos expresados en polticas pblicas resultan de una compleja combinacin de capacidades tcnicas y polticas. Las capacidades polticas refieren a los procesos de gobernabilidad y ciudadana, es decir, a los canales legtimos a travs de los cuales los lderes polticos y administradores pblicos toman las decisiones mediante reglas de juego democrticas y se consolidan, al mismo tiempo, procesos de control y participacin ciudadana en la toma de decisiones (gobernabilidad). Las capacidades tcnicas refieren a la eficacia del conjunto de organizaciones pblicas y privadas responsables de las polticas en cuestin para movilizar sus recursos institucionales, humanos y tecnolgicos, a los efectos de instrumentar los objetivos establecidos (gobernanza). Por ello, medir las capacidades existentes implica: 1- delimitar el conjunto de organizaciones responsables de elaborar e im-

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plementar las polticas en el territorio: intendencias municipales, ministerios, entes autnomos, partidos polticos, organizaciones sociales; 2- analizar las reglas de juego formal e informal que delinean escenarios de accin, proveen incentivos y determinan los mecanismos de articulacin entre individuos como colectivos relacionados con el desarrollo, la asignacin, el uso y la gestin del territorio.
marco institucional red de actores

capacidades tcnicas y recursos

polticas metropolitanas

Considerando los aspectos sealados, el trabajo se estructura de la siguiente forma. En primer lugar, se realizar un anlisis de los recursos institucionales existentes en el mbito metropolitano. En segundo lugar, se analizar especficamente la capacidad de gestin de los gobiernos departamentales del rea Metropolitana en base a la situacin de sus recursos humanos y materiales. En tercer lugar, se abordar la problemtica metropolitana a travs de su sustento poltico y de participacin social. En cuarto lugar, se abordarn dos de las principales polticas (medio ambiente y transporte) que hoy integran la Agenda Metropolitana. Por ltimo, se intentar plasmar algunos de los principales desafos que el rea Metropolitana de nuestro pas debe enfrentar en busca de una mayor capacidad institucional para la gestin de las polticas metropolitanas.

Los problemas claves de la institucionalidad metropolitana

En Uruguay no han existido polticas explcitas dirigidas a un proceso de desarrollo regional/territorial cuyos protagonistas principales fueran, precisamente, los territo rios. Sin embargo, este tipo de preocupacin, que implica otorgar importancia a las cuestiones territoriales, est cada vez ms presente en la agenda pblica y en el diseo de polticas pblicas, aunque para avanzar en este sentido se requiere modificar algunos temas ligados a la institucionalidad. El rea Metropolitana en nuestro pas comprende, en trminos institucionales, tres gobiernos departamentales Montevideo, Canelones y San Jos, y el gobierno na cional con sus diferentes ministerios y agencias sectoriales. Este espacio territorial registra diversos problemas que exigen una solucin comn medio ambiente, movilidad, vivienda, entre otros y se vinculan asimismo a contextos fuertes de pobreza y marginacin.

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Resolver la provisin de servicios de transporte pblico, el manejo de los problemas ambientales y la problemtica social transciende la jurisdiccin de un gobierno municipal. La gestin de reas metropolitanas requiere, por ende, cada vez ms planifi cacin estratgica: un diseo de planes, programas y polticas que exige la coordina cin interjurisdiccional para poder ser abordada eficazmente.

El gobierno nacional
Un factor clave para una efectiva gestin metropolitana es la relacin entre los nive les de autoridad central y los gobiernos municipales. El gobierno central ejerce una influencia directa sobre las polticas, programas y proyectos de incidencia en el rea Metropolitana, a travs de los ministerios sectoriales, los entes autnomos y otras de pendencias. Entre los organismos con competencia en el espacio metropolitano es pre ciso mencionar la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), que rene diferentes unidades y direcciones con competencias sobre el desarrollo territorial (ver cuadro 1), y la Administracin Central a travs de los ministerios y entes. Los ministerios y los entes autnomos son organismos claves en cualquier estrategia de descentralizacin y, en particular, en la consolidacin institucional del rea Metro politana. stos administran gran parte de los recursos nacionales y gestionan el 75% de los recursos del Fondo de Desarrollo del Interior. Dentro de los ministerios reside, a su vez, una serie de programas y unidades o direcciones enfocados hacia diferen tes aspectos de desarrollo territorial. Entre los ministerios con fuerte componente de desarrollo territorial se encuentra el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA, 1990). En particular, su Direccin de Ordenamiento Te rritorial (DINOT) tiene como principal objetivo formular, ejecutar, supervisar y evaluar los planes nacionales territoriales en materia de ordenamiento y gestin del territorio, estableciendo una estrategia nacional y favoreciendo el desarrollo local social y am bientalmente sostenible, atendiendo la dimensin regional y la descentralizacin. La misma ha determinado una serie de directrices orientadas al ordenamiento territorial del pas y ha realizado convenios con los gobiernos departamentales apoyando pla nes de desarrollo.

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Cuadro 1

La OPP y sus organismos de desarrollo territorial

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) Su creacin data de la reforma constitucional de 1966, artculo 230: habr una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que depender directamente de la Presidencia de la Repblica. Estar dirigida por una Comisin integrada con representantes de los ministerios vinculados al desarrollo y por un director, designado por el Presidente de la Republica, que la presidir. Esta oficina se encarga de asesorar al Poder Ejecutivo en la formulacin de planes y programas, en el presupuesto y la asistencia financiera a los gobiernos departamentales y en poltica de descentralizacin y de modernizacin del aparato del Estado en general. La OPP est dirigida por una comisin integrada por representantes de los ministerios vinculados al desarrollo y por un director designado por el Presidente de la Repblica que preside la comisin.

Direccin de Proyectos de Desarrollo (DIPRODE) Tiene como cometidos desarrollar programas regionales as como proyectos productivos en zonas desfavorecidas y mejorar la infraestructura y los servicios pblicos a nivel regional (Ley N 15.903, de 1987). Posteriormente su estructura se reformula y sus cometidos se amplan, incluyendo la elaboracin, gestin e implementacin de proyectos de desarrollo de carcter sectorial o regional, que por su ubicacin y caractersticas constituyan polos de desarrollo y permitan la coordinacin de acciones con otras instituciones participantes. (12 de agosto de 1997, (Dec. N 268/97). Es la encargada de la administracin del FDI. .

Unidad de Desarrollo Municipal (UDM) Unidad encargada de la administracin y coordinacin del Programa de Desarrollo y Gestin Municipal IV, con financiamiento del BID. El objetivo de este programa es fortalecer las capacidades tcnicas, financieras y de gestin de los gobiernos departamentales.

Comisin Sectorial de Descentralizacin (CSD) Esta comisin est integrada por delegados del Congreso de Intendentes y de los ministerios competentes. Es coordinada por un delegado de la OPP aunque no forma parte de ella. Actualmente est integrada por 6 intendentes y 6 ministros. Sus funciones son las de proponer planes de descentralizacin y asesorar en la administracin del FDI. Es una importante instancia en la deliberacin de polticas de descentralizacin y principalmente en la concrecin de acuerdos entre los gobiernos departamentales y los ministerios.

Fondo de Desarrollo del Interior (FDI) Creado por Ley de Presupuesto N 17.296, de 2001, artculo 643, tiene por objetivo la promocin de actividades de desarrollo local en los departamentos del interior del pas. La CSD presenta propuestas a la OPP para su ejecucin, que son derivadas a DIPRODE para su estudio tcnico y su consiguiente aprobacin o desaprobacin. La decisin ltima corresponde a la CSD. Su asignacin se realiza aplicando el ndice de Distribucin, que toma en cuenta los criterios de superficie, poblacin, el PIB p/hab. y el porcentaje de hogares con carencias de vivienda. El FDI busca paliar las condiciones de asimetra entre regiones ricas y regiones pobres a travs de la asignacin a las zonas ms desfavorecidas.

Elaboracin propia en base a leyes y decretos

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Dentro del MVOTMA funciona la Comisin Tcnica Asesora de Ordenamiento Territo rial (COTAOT), creada en el ao 19941 con el fin de asesorar al Poder Ejecutivo en la elaboracin de planes de ordenamiento territorial y constituir un espacio de coordi nacin de polticas entre los diferentes ministerios, gobiernos departamentales y organizaciones sociales. El actual gobierno ha buscado fortalecerla por su importancia estratgica como espacio de coordinacin de polticas territoriales.

Los gobiernos departamentales

El municipio puede definirse como la institucin territorial basada en la vecindad, organizada jurdicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades econmicas y culturales de esa comunidad. Ejerce un poder poltico regulado por un ordenamiento jurdico que se manifiesta mediante una organizacin administrativa prestadora de servicios y de fomento de la actividad privada 2 . La Ley Orgnica Municipal de 1935 establece la mayora de las competencias de los gobiernos departamentales. Entre los cometidos esenciales estn los de polica, referidos a la prevencin y fiscalizacin en materia de edificacin, vivienda, higiene y salubridad, normas de trnsito, entre otras 3 . Otros cometidos municipales esenciales son la ejecucin de obras departamentales y la actividad financiera, como servicios. Los ms importantes son: transporte colectivo, alumbrado pblico, recoleccin de residuos y limpieza de las calles, entre otros. Por su parte, los gobiernos brindan una serie de servicios sociales y culturales a la poblacin. La ley Orgnica Municipal tiene ms de 70 aos de vigencia y deja muchos espacios ambiguos en la fijacin de las competencias municipales. Esta situacin provoca la generacin de zonas grises donde no est claro cul es la responsabilidad de la intendencia y cul la del gobierno nacional (Micheln, 1999).

Decreto N 310/94.

2 El municipio tiene a su cargo el gobierno y administracin de los departamentos, segn el art. 262 de la Constitucin. 3 Es importante sealar que no debe confundirse con las funciones de seguridad pblica, que son respon sabilidad exclusiva del gobierno nacional (Ministerio del Interior).

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Cuadro 2 Competencias de los GD cometidos esenciales servicios municipales servicios sociales

Elaboracin propia en base a legislacin nacional

Competencias de los gobiernos departamentales Control y regulacin control de Edificacin y Ordenamiento Territorial control de Sanidad control de Higiene control de Espectculos Pblicos control de Trnsito realizacin de Obras Pblicas recaudacin de impuestos transporte colectivo recoleccin de residuos alumbrado pblico limpieza de espacios pblicos inhumacin de cadveres saneamiento (exclusivo para Montevideo) fomento a la enseanza atencin a la salud fomento de las actividades culturales fomento al turismo explotacin de actividades comerciales OSE MEC MSP MEC MTD Definicin y evaluacin nacional MVOTMA MSP MSP MEC MTOP MTOP MEF

actividades privadas

Los problemas de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno se complejizan aun ms desde la restauracin democrtica, dado que a las tradicionales funciones clsicas de los gobiernos departamentales se han incorporado nuevas funciones so ciales y de desarrollo. En primer lugar, es central el papel que los gobiernos departamentales adquieren en la gestin de polticas sociales: el aumento de la pobreza urbana determin que stos comenzaran a desarrollar polticas de salud, atencin a la infancia y empleo, entre otras, competencias que han estado tradicionalmente a cargo del gobierno nacional.

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De igual forma, se amplan sus funciones en distintas polticas de desarrollo para el departamento, como el turismo, el desarrollo agropecuario, la promocin de PYMES y otros microemprendimientos. Uno de los ejemplos ms exitosos en el pas ha sido la creacin de la Agencia de Desarrollo Local, como instancia interinstitucional pblico-privada en el departamento de Tacuaremb. Esta oficina ha trabajado en diferentes emprendimientos de desarrollo del turismo departamental, as como en la promocin de PYMES locales (en convenio con el programa PACPYMES) y del sector agrcola. En este contexto se refuerza la necesidad de un nuevo marco legal que delimite con claridad las funciones de los gobiernos departamentales, el gobierno nacional, los entes autnomos y los servicios descentralizados. Esto permitira una mayor y mejor coordinacin entre los organismos pblicos a la hora de impulsar las polticas, evitan do la superposicin o duplicacin de esfuerzos, problema que se acrecienta aun ms debido a las nuevas funciones que han tomado los municipios. Normalmente, en la aplicacin de los mandatos y disposiciones contenidos en la legis lacin en diferentes temticas como medio ambiente, transporte u otras, el gobierno central y los gobiernos municipales se relacionan a travs de la asignacin de respon sabilidades contenidas en el marco legal o mediante convenios mutuos. Pero de hecho, la observacin de la realidad institucional uruguaya permite detectar la existencia de algunos problemas que impiden un mejor funcionamiento de las polticas de desarrollo metropolitano. En trminos prcticos, los gobiernos departamentales acaban manteniendo una gran dependencia del nivel central, lo que exige una armonizacin entre las polticas, planes y programas nacionales con fuerte componente sectorial en su diseo y aquellas que se realizan desde la esfera departamental.

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La reforma constitucional de 1997 y nuevos espacios de relacionamiento intergubernamental

La reforma constitucional de 1997 ha representado un avance en las relaciones intergubernamentales en cuanto al establecimiento de un mayor relacionamiento entre los niveles de gobierno. En ella se establece, por primera vez, la posibilidad de que la funcin municipal trascienda los lmites administrativos del departamento y, en consecuencia, puedan realizarse acuerdos con organismos pblicos en base a proyectos regionales (Cibils, 2004). Entre los principales cambios que la reforma constitucional instaura se encuentran: Se reconoce al Estado como impulsor de la descentralizacin (art. 50). Se crea la Comisin Sectorial de Descentralizacin, que funcionar dentro de la OPP y donde habr representantes del Congreso de Intendentes para proponer planes de descentralizacin (art. 230). Se crea un Fondo de Desarrollo del Interior con un porcentaje de los tributos recaudados en los departamentos del interior. Dicho porcentaje se volcar a planes de desarrollo en esos departamentos segn decida la Comisin Sectorial de Descentralizacin (art. 298). Se institucionaliza y habilita el Congreso de Intendentes. Se permite a los gobiernos departamentales celebrar convenios mutuos y con el Poder Ejecutivo, Entes Autnomos o Servicios Descentralizados (art. 262). Se da a los gobiernos departamentales libertad para disponer de las alcuotas del presupuesto nacional que les corresponde sin establecer destino (art. 297).

Fuente: Veneziano, 2001; OPP-DIPRODE, 2005

En la reforma se constitucionaliza el Congreso de Intendentes: se establece que habr un Congreso de Intendentes, integrado por quienes fueren titulares de ese cargo o lo estuvieron ejerciendo, con el fin de coordinar las polticas de los Gobiernos Departamentales. ste podr celebrar convenios con el Poder Ejecutivo, los entes autnomos y los servicios descentralizados para organizar y prestar servicios en forma regional o interdepartamental, comunicndose directamente con los poderes del gobierno. Se permite, asimismo, la celebracin de convenios entre municipios y la prestacin conjunta de servicios. Este organismo se transforma, as, en una importante herramienta para la participacin

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de los gobiernos departamentales en la formulacin e implementacin de polticas nacionales y regionales. A travs del mismo se habilita a los gobiernos departamentales a establecer la alcuota del porcentaje del presupuesto nacional que les corresponde (art. 214). La creacin de este nuevo marco institucional, con nuevos organismos y reglas de juego, es un primer paso en el fortalecimiento de las instancias de relacionamiento entre el gobierno nacional y los gobiernos municipales, aun cuando stos todava son demasiado dbiles tcnica, financiera y polticamente como para establecer polticas pblicas coherentes y de largo plazo.

Cuadro 3 Actores y espacios de relacionamiento intergubernamental en el AM

rea Metropolitana

Elaboracin propia

Congreso Nacional de Intendentes

Agenda Metropolitana

Congreso Nacional de Ediles

Gobiernos Departamentales IMM - IMC - IMSJ

Comisin Sectorial de Descentralizacin

Ministerios

OPP

Gobierno Nacional

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Las nuevas iniciativas para la institucionalidad metropolitana

Luego de la reforma constitucional, que abre nuevos mbitos o posibilidades para la gestin territorial, los intentos por pensar al rea Metropolitana fueron escasos. No obstante, cabe mencionar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Montevideo4 , aprobado en el ao 1998, que si bien corresponde a un solo departamento prev la necesidad de polticas para el rea Metropolitana. Este plan seala entre sus objetivos la necesidad de contribuir desde el mbito montevideano a articular la ciudad tanto en lo interno como con el territorio, en sus escalas regional y nacional, con especial atencin al rea Metropolitana5, y ha trabajado bajo una lgica de zonificacin, descentralizacin y participacin que se analizar ms adelante. Por otra parte, se han creado algunos organismos dentro de la estructura de la OPP que han dado apoyo tcnico y financiero a los gobiernos departamentales y en particular a los del rea Metropolitana, caso de la Unidad de Desarrollo Municipal. Con la instalacin del nuevo gobierno, el 1 de Marzo de 2005, los temas metropolitanos toman nuevo impulso. Surge as la Agenda Metropolitana, proyecto de gestin compartido que tiene entre sus principales aspiraciones la de profundizar la descentralizacin y democratizar las conexiones con la poblacin involucrada. Con este fin, el 29 de julio de 2005 los intendentes municipales de Canelones, Montevideo y San Jos, Sres. Marcos Carmbula, Ricardo Ehrlich y Juan Chiruchi, acordaron implementar un programa interinstitucional para promover la gestin sinrgica de recursos humanos y materiales en el rea Metropolitana y su proyeccin regional, y propiciar una relacin fluida y proactiva entre organismos pblicos nacionales, departamentales y locales, con la Universidad de la Repblica, ONG y dems organizaciones de la sociedad. El Programa Agenda Me tropolitana funciona con financiamiento del PNUD y cuenta con un coordinador general y un representante por cada uno de los departamentos. Este proyecto ha trabajado en acuerdos de proteccin del medio ambiente como el caso de los humedales de Santa Luca y de uso racional de los recursos naturales. Tambin se ha ocupado de polticas de acceso al transporte (boleto estudiantil) y de salud, como es el caso de la prevencin de la enfermedad del dengue, entre otros proyectos. El programa est trabajando en diferentes problemticas metropolitanas, constituyndose en un importante mbito para la rea4 5 Decreto Municipal N 28.242 Memoria Informativa del Plan Montevideo, Montevideo, 1998, pg. 2.

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lizacin de acuerdos y polticas en el rea6 . Si bien no se instituye como un nuevo escaln de gobierno, es el primer intento desde los gobiernos departamentales del rea y desde el gobierno nacional de establecer polticas expresas para el rea Metropolitana. La dimensin territorial y su ordenamiento han tenido muy escasa presencia en las estructuras de decisin, marginndose la visin territorial de las actuaciones sectorializadas. La regularizacin o legislacin del ordenamiento territorial en nuestro pas no ha tenido el desarrollo necesario y no se ha alcanzado una institucionalizacin de los procesos de ordenamiento territorial que propicien una gestin planificada en la materia. No se han formulado polticas territoriales explcitas que orienten las instituciones estatales y su aporte no ha formado parte de las incipientes acciones descentralizadoras. Las iniciativas al respecto se han visto reducidas al planeamiento urbano o a limitados estudios y propuestas con poco arraigo institucional. Se registra, por tanto, una muy dbil institucionalidad en la materia y una limitada extensin de capacidades tcnicas en las instituciones estatales, aun cuando esto no ha impedido avances significativos en el ordenamiento territorial, en especial en reas urbanas. Es as que el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, presentado por la DINOT (actualmente en discusin), promueve la construccin de una nueva institucionalidad en materia de ordenamiento territorial y la actuacin conjunta de los distintos organismos pblicos dentro del territorio, generando redes intergubernamentales. Al mismo tiempo, propone el fortalecimiento de las competencias de los gobiernos departamentales en cuanto al ordenamiento territorial a travs de la profundizacin del proceso de descentralizacin pero manteniendo una coherencia mediante el establecimiento de directrices nacionales. Las Estrategias Regionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial se plantean como instrumentos de elaboracin concertada entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales, de carcter estructural y de mbito flexible, referidos a partes del territorio nacional que, abarcando dos o ms departamentos, comparten problemas y oportunidades en materia de desarrollo y gestin territorial. [] Tambin se reconoce la realidad de microrregiones compartidas entre departamentos diferentes, as como ciudades de stos ubicadas sobre los lmites. Para estas situaciones se analiza la inclusin de Planes Interdepartamentales de Ordenamiento Territorial elaborados y aprobados por

6 Para obtener ms informacin sobre los acuerdos logrados por el Programa Agenda Metropolitana consulte: www.montevideo.gub.uy/gobierno/agendametropolitana.htm

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ambos gobiernos departamentales7. En cuanto al establecimiento de planes de ordenamiento territorial dentro del rea Metropolitana, pueden destacarse las experiencias que han comenzado a implementarse en el departamento de Canelones dentro del contexto del Plan Estratgico Canario (PEC) y sus siete microrregiones. Dentro de esta novedosa planificacin y articulacin desde un nivel intermedio entre lo local y lo departamental se destaca el avance realizado en tres microrregiones: Ruta 5 Sur (La Paz, Las Piedras, Progreso y su entorno), el Nordeste Canario y Ciudad de la Costa o CostaPlan. All se han desarrollado distintos talleres de trabajo y consultas con los habitantes, y se han formado mesas de coordinacin entre los secretarios de las juntas locales integrantes y los presidentes de las juntas de ediles locales. La construccin de estos espacios metropolitanos y arreglos institucionales se articula igualmente con un esfuerzo de descentralizacin y reforma del Estado. Es decir, en concordancia con la necesidad de pensar una nueva institucionalidad vinculada a los procesos de descentralizacin y fortalecimiento de los gobiernos departamentales. Es por esta razn que, desde la asuncin de las nuevas autoridades en 2005, el problema de la descentralizacin ha tomado fuerza en relacin a la necesidad de impulsar una reforma del Estado. En palabras del presidente, Tabar Vzquez, lo que se busca es: una concepcin de gobierno nacional distinta que creo se adapta ms a los tiempos modernos y a la necesidades de la gente, y es llevar adelante un proceso de descentralizacin poltica y desconcentracin administrativa para comenzar a terminar con una vieja costumbre, una actitud cultural de los uruguayos que determin un gran centralismo en la conduccin del pas. [] esto lo queremos hacer y lo queremos hacer junto a los gobiernos locales. sta va a ser la esencia del proceso de reforma del Estado que vamos a intentar llevar adelante. (palabras del presidente, Tabar Vzquez, en el Consejo de Ministros realizado en la ciudad de Libertad, San Jos, 16/04/07). En concordancia con estos postulados, el 9 de julio de 2007, el Poder Ejecutivo present, a travs de Enrique Rubio director de la OPP, un proyecto de ley sobre descentralizacin que propone crear, adems de las autoridades nacionales y departamentales, un tercer escaln de gobierno homogneo en todo el pas, con la figura del alcalde. A diferencia de las juntas locales, las alcaldas seran instituciones unipersonales.
7 Para conocer el proyecto de ley ingrese a: www.mvotma.gub.uy.

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Se trata de una concepcin profundamente transformadora, que busca arrimar el Estado y la poltica al ciudadano y darle a este ltimo mecanismos de participacin para que se vuelva alguien con capacidad de control e iniciativa, un demandante. Y dispara, de esta manera, la transformacin del propio Estado8 . Desde el punto de vista de la descentralizacin poltica, la propuesta impulsa la auto noma financiera para inversiones y la creacin de un tercer nivel de gobierno entre la esfera nacional y la departamental, con la creacin de municipios a cargo de autoridades locales no remuneradas que se instalarn en toda poblacin de ms de 2.500 habitantes. Dichos rganos tendrn carcter electivo y su eleccin se realizar junto con los comicios departamentales. La cantidad de ciudades y localidades que tendrn el carcter de municipios depender de la reglamentacin y la redaccin final de la ley, pero en principio se estima que sern unas cien las localidades que tendran rganos municipales. En los centros poblados con menos de 2.500 ciudadanos la designacin de las autoridades locales quedar en la rbita del intendente municipal de cada departamento. Los organismos municipales tienen en la propuesta una integracin colectiva de cinco miembros electos por representacin proporcional integral. El proyecto confiere a los municipios 21 atribuciones y poderes jurdicos, entre los que se destaca la posibilidad de elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones que sern propuestos a la junta departamental o al intendente o la de requerir el auxilio de la fuerza pblica para el cumplimiento de sus funciones. Tambin se los faculta a atender lo relativo a la vialidad y el trnsito, sin perjuicio de las competencias de las autoridades departamentales, o a vigilar la percepcin de rentas departamentales y percibir y administrar los recursos que se le adjudiquen. En otro captulo se faculta a los ciudadanos a ejercer el derecho de iniciativa ante el gobierno departamental, a travs del 15% de los inscriptos. Este proyecto de ley, que ser presentado al Parlamento entre octubre y noviembre de 2007, busca solucionar los desajustes que existen en el orden institucional del pas, donde algunas localidades cuentan con juntas locales electas, otras con juntas locales
8 Entrevista a Enrique Rubio, programa En Perspectiva, 11/07/07.

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designadas y otras carecen de una estructura de gobierno local. Al mismo tiempo, se configura como una instancia capaz de generar un mayor acercamiento de la ciudadana a los temas pblicos y de gestin departamental.

Obstculos y problemas en la gestin metropolitana

Los recientes procesos de descentralizacin han convertido a los gobiernos municipales en actores claves de la gestin metropolitana. No obstante, la delegacin de competencias a las municipalidades no siempre se ha visto acompaada de la necesaria asignacin de recursos o de estmulos suficientes que permitan a los gobiernos municipales incrementar sus capacidades tcnicas, administrativas y financieras para gestionar las polticas. A modo de resumen, pueden mencionarse tres debilidades para la conformacin de un espacio metropolitano institucionalizado: 1. un marco legal que propicia iniciativas inconexas, desarticulacin y centralizacin en la definicin de polticas pblicas metropolitanas; 2. ausencia de una visin de conjunto de sus funciones, lo que provoca duplicidades con resultados poco eficientes en la implementacin de las polticas; 3. la Constitucin slo reconoce tres niveles de gobierno: el nacional, el municipal y el local, y no prev administraciones de tipo regional o metropolitano. A ello se suman las necesidades de coordinacin fuerte tambin en la esfera nacional, entre el MVOTMA (DINOT) y la OPP, dado que en el mbito de la OPP funciona la Comisin Sectorial de Descentralizacin. La consolidacin de los espacios de coordinacin intergubernamental es especialmente relevante en el rea Metropolitana y, por consiguiente, superar la fragmentacin polticoadministrativa se convierte en uno de los principales desafos. Potenciar la planificacin metropolitana depende, por tanto, de la coordinacin entre las instituciones sectoriales del poder central, las instituciones sectoriales locales, los municipios integrantes del rea Metropolitana y los actores privados implicados en el proceso de elaboracin e implementacin de las polticas. En definitiva, se trata de propiciar relaciones ms horizontales entre los actores a fin de generar un mayor intercambio entre

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stos, lo que redunda en mayor involucramiento y responsabilizacin sobre los temas. Ello conduce a considerar esta problemtica en mayor profundidad. Es necesario analizar cules son las condiciones y los recursos materiales y humanos con que las intendencias cuentan a la hora de administrar su territorio.

La gestin de los recursos materiales y humanos

Las posibilidades de ejecutar polticas pblicas eficientes y de largo plazo en el rea Metropolitana estn en buena medida condicionadas por las capacidades de gestin integrada de los recursos humanos y materiales disponibles en los diferentes organismos pblicos con competencia en dicho territorio. Sin embargo, su administracin se ha caracterizado por una excesiva compartimentacin entre los diversos gobiernos departamentales, o entre stos y el gobierno central e incluso entre las unidades de un mismo organismo. Esta administracin fragmentaria dificulta el proceso de toma de decisiones e impide jerarquizar adecuadamente los objetivos y prioridades metropolitanas, as como la utilizacin eficiente de los recursos. Asimismo, contribuye a que la administracin pblica priorice en muchas reas la urgencia y no el impacto de mediano y largo plazo de los asuntos que debe resolver. Esto provoca el escaso alcance de algunas iniciativas valiosas que, destinadas a mejorar la gestin de los recursos, afectan exclusivamente a una divisin o a un departamento de un organismo pblico y casi siempre sin coordinacin con los organismos que tienen las mismas responsabilidades o competencias. En consecuencia, si bien muchas de las problemticas son de carcter metropolitano, los organismos nacionales y los gobiernos municipales tienen diferentes prioridades en su agenda pblica, lo que dificulta un uso eficiente de los recursos. En cuanto a la gestin de recursos presupuestales, en los ltimos aos se observa un importante aumento del endeudamiento de los gobiernos departamentales como proporcin de los ingresos totales9. En la mayora de los casos, las finanzas se caracterizan por una
9 Cabe destacar que la Intendencia de San Jos no tiene deudas actualmente y que no ha tenido dficit presupuestal desde hace por lo menos quince aos.

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estructura de gasto ineficiente, ya que no existe una adecuada correspondencia entre los ingresos percibidos (en algunos casos casi la mitad proviene de las transferencias intergubernamentales) y la ejecucin del gasto. Con relacin a los ingresos, a los gobiernos departamentales se les asignaba un monto fijo sobre el total de los recursos nacionales preexistentes por concepto de transferencias de fondos del gobierno central. Sin embargo, las comunas no saban con exactitud la fecha en que se realizara dicha transferencia y si recibiran transferencias por nuevos recursos obtenidos, como por ejemplo la creacin de un nuevo impuesto. La inexistencia de reglas de juego claramente establecidas derivaba en un proceso poco claro y particularista en la obtencin de los recursos. La inseguridad en cuanto a las partidas presupuestales que finalmente recibiran y la ineficiente gestin financiera provocaron que el dficit se acabara financiando, en buena medida, mediante el endeudamiento con empresas pblicas (UTE, ANTEL, OSE, BROU, BPS, etctera), la retencin del pago a sus funcionarios o la suspensin de los contratos con sus proveedores. En algunas ocasiones, para cumplir con los cometidos fijados se recurra a recursos provenientes de organismos internacionales, como es el caso del saneamiento de Montevideo. Por otra parte, cuando el dficit se consolida y trepa a niveles elevados, los objetivos de desarrollo quedan en segundo plano, pasando a una lgica de apagar incendios que intenta cumplir fundamentalmente con los salarios de los funcionarios y evitar el cese en la prestacin de los servicios elementales. Sin embargo, desde la asuncin del nuevo gobierno en 2005, se inicia un cambio en la gestin presupuestal. En primer lugar, la Comisin de Descentralizacin y el Congreso de Intendentes han acordado el establecimiento de un monto fijo por concepto de transferencias presupuestales que son enviadas por el Ministerio de Economa y Finanzas. Este acuerdo ser finalmente institucionalizado al ser incluido en la Ley de Presupuesto Nacional (Ley N 17.930). sta expresa, en su artculo 479: El porcentaje sobre el monto de recursos que corresponder a los Gobiernos Departamentales, segn lo previsto en el literalC del artculo214 de la Constitucin de la Repblica, ser del 3,33% (tres con treinta y tres por ciento) anual para los Ejercicios 2006 a 2009. Este porcentaje se calcular sobre el total de los recursos del Presupuesto Nacional del Ejercicio inmediato anterior, actualizado por el ndice de los precios del consumo promedio del ao. En cada Ejercicio se tomar la totalidad de los recursos percibidos por el Gobierno Nacional incluyendo todos los recursos que se creen en el futuro.

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Las transferencias que realiza el gobierno central a los gobiernos departamentales se calculan sobre la totalidad de los recursos existentes y se eliminan las rentas afectadas (Ley N 17.930, art. 482; por ejemplo, IMESI). Se establece, entonces, un porcentaje del total de los recursos del Presupuesto Nacional, pero asegurando un mnimo global en pesos que no tiene antecedentes. Hay, por tanto, un piso predecible que permite un mejor manejo por cada departamento y, al mismo tiempo, un acuerdo en el que el gobierno nacional se compromete a enviar las partidas en tiempo y forma. La distribucin de los recursos por departamento se estableci partir de un acuerdo negociado entre las intendencias. La Intendencia de Montevideo participa tambin de la distribucin de las partidas nacionales, en respuesta a una reivindicacin histrica de la comuna por participar en las partidas presupuestales como lo hacen el resto de los departamentos. Esto representa un cambio histrico, ya que la Intendencia de Montevideo reciba hasta entonces slo la afectacin de casinos, que fue eliminada. Es as que las transferencias a los gobiernos departamentales alcanzan un mximo histrico en 2006, cercano a los 190 millones de dlares10, lo que determina el aumento de transferencia como lo muestra el grfico 1 (considerando la afectacin del 3,33% del total de recaudacin del gobierno y el FDI, estando el MEF totalmente al da con los pagos comprometidos). El acuerdo alcanzado incluye cuatro aspectos que involucran una gestin ms transparente por parte de las comunas y un mayor control nacional en la ejecucin del gasto municipal. El compromiso de los gobiernos departamentales en cuanto a su propia gestin implica: 1. brindar informacin financiera sobre la situacin de los municipios (exista la idea de que esto violaba la autonoma municipal), lo que es exigible por Ley de Ejecucin Financiera (Ley N 17.296, art. 22); 2. homogenizar los acuerdos contables; 3. mejorar las pginas web de las intendencias; 4. relevar la capacidad de los gobiernos departamentales para certificar que las empresas estn al da con los tributos en tiempo real.
2004 2005 2006

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Grfico 1 Pagos a intendencias por art. 214 y FDI (en millones de U$S)

El citado acuerdo comporta una mayor transparencia en la asignacin de los recursos y ha permitido sanear buena parte de las deudas de las comunas. Esto contribuy a que
10 Se hace referencia a las transferencias establecidas por el art. 214 de la Constitucin.

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, www.mef.gub.uy

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1000 500 -500 0 -1000 -1500 -2000 -2500 Canelones Montevideo San Jos

Grfico 2 Rendicin de cuentas de los gobiernos departamentales del rea Metropolitana (en millones de $)
Fuente: Tribunal de cuentas, www.tcr.gub.uy. 2004 2005 2006

las intendencias pudieran ordenar su seccin financiera, reducir el dficit acumulado y lograr el incremento y la previsibilidad de las partidas (ver grfico 2). Las intendencias han logrado estar al da en el pago de sueldos a sus funcionarios, as como tambin con sus proveedores. Asimismo, permiti que las intendencias que tuvieran compromisos con el gobierno central pudieran acodar el cumplimiento de sus obligaciones: se registra una mayor voluntad de sanear el endeudamiento de los municipios con respecto a los entes autnomos y los servicios descentralizados. El acuerdo permiti una mayor claridad en el manejo de las cuentas municipales antes, cada uno tena un rgimen especial, dado que permite conocer con anticipacin el monto y aumento de las transferencias en cada mes. La mejora de la gestin financiera es un primer paso para avanzar en el fortalecimiento institucional de los gobiernos departamentales. El gran desafo actual est en desarrollar instrumentos que mejoren la eficiencia de la gestin de las comunas, aumentando la cobertura y calidad de servicios de responsabilidad municipal. Entre los desafos pendientes se encuentra la mejora de la gestin de los recursos humanos. Si bien la cantidad de funcionarios no ha aumentado o incluso tiende a reducirse lentamente, se registra en general una baja calificacin de los trabajadores. Fortalecer la gestin integral de los recursos humanos y materiales articulando el archipilago de organizaciones pblicas y privadas configura un gran desafo para la construccin institucional metropolitana, de modo que las diferentes unidades ejecutoras administren los recursos guiadas por una visin integrada del territorio. En cuanto a la estructura de gasto, una gran proporcin del mismo corresponde a remuneraciones y gastos de funcionamiento y slo un porcentaje menor se destina a inversiones (Koolhaas y Rodrguez, 2006).

100% 80% 60% 40% 20% 0 Canelones Montevideo San Jos

Grfico 3 Estructura del gasto de las intendencias del rea Metropolitana

Fuente: Tribunal de Cuentas, www.tcr.gub.uy. % retribuciones % funcionamiento % inversiones otros

Una gestin metropolitana eficiente requiere contar con el compromiso de las autoridades a fin de asegurar que las capacidades de gestin en las unidades encargadas de las distintas polticas sean apropiadas en sus diferentes niveles, incluyendo la dotacin de los recursos humanos, tcnicos y tecnolgicos requeridos, permitiendo a los gobiernos municipales liderar y facilitar procesos de planificacin estratgica y participativa, en el mbito tanto departamental como metropolitano.

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Democracia y participacin: autoridades polticas y espacios de participacin en el rea Metropolitana El sustento poltico de la gestin metropolitana
Uno de los aspectos que pauta las reglas de juego dentro del marco institucional del Uruguay es el sistema electoral. ste determina quines (y en qu condiciones) tendrn acceso a la estructura de poder que representan el gobierno nacional y las intendencias. En este sentido, el rea Metropolitana es un espacio poltico especialmente importante para los partidos polticos. All se concentra ms de la mitad del electorado nacional, lo que provoca una fuerte competencia electoral por la administracin de la capital y sus departamentos vecinos. La reforma constitucional de 1997 ha introducido cambios en la arena municipal tambin en materia de elecciones: en 2005 las elecciones para intendentes y ediles se realizaron por segunda vez separadamente de la eleccin nacional, lo que ha propiciado cambios en la estrategia electoral de los actores polticos locales. La eleccin municipal tiene tres grandes diferencias con respecto a la eleccin nacional: el intendente es elegido por mayora relativa y no por mayora absoluta como es el caso del presidente; los partidos pueden presentar hasta tres candidatos a intendente; se permite la reeleccin inmediata del intendente por una vez. Cada uno de estos aspectos produce diversos incentivos polticos en los partidos y los electores. La mayora relativa y la presencia de intendentes que aspiran a la reeleccin promueven la concentracin y la polarizacin de la competencia electoral. Al mismo tiempo, la posibilidad de presentar candidaturas mltiples es el factor que impone las mayores dificultades estratgicas para los partidos (Buquet, 2006). En este escenario, la figura del intendente cobra cada vez ms relevancia en la poltica nacional. Sin duda, el pas vive un proceso de larga data en el que los rganos ejecutivos tienden a prevalecer sobre los legislativos. La capacidad de tomar decisiones y emprender acciones concretas sobre el territorio tiene ms impacto en la opinin ciudadana, que generalmente desconoce a los legisladores pero s conoce a quienes ocupan los cargos ejecutivos.

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La asuncin de nuevos roles por parte de los municipios en polticas sociales y de desarrollo econmico, entre otras ha colocado al intendente en una posicin significativamente ms relevante que la que tena antes. Sus competencias ya no se reducen a las funciones clsicas del cargo (por ejemplo, la ejecucin de obras y el mantenimiento de las vas pblicas) e incorporan cada vez ms actividades de promocin local. En este nuevo escenario, los intendentes se transforman en verdaderos agentes de desarrollo para el departamento: intentan captar inversiones internacionales, realizan acuerdos de cooperacin internacional, buscan participar en las negociaciones con los organismos de financiamiento multilaterales. La asuncin de estas nuevas funciones se convierte en un nuevo modo de legitimar su gestin. En este contexto, algunos intendentes entienden que en la actual situacin socioeconmica del pas su rol debe trascender la administracin municipal y abarcar la promocin del desarrollo. Esto ha definido no slo una nueva forma de hacer poltica sino nuevas formas de liderazgo que muchas veces se expresan en un marcado personalismo. El intendente se ha ubicado, por tanto, como el actor poltico principal dentro del departamento, muy por encima del diputado departamental. Se ha convertido en el principal interlocutor entre el departamento y el gobierno nacional y es quien presiona por mayores recursos para su municipio. As, los intendentes son quienes marcan la agenda poltica del departamento. Esto les confiere un gran poder, un liderazgo y una visin pblica que en muchos casos trasciende el lmite departamental. La esfera municipal es un espacio clave para construir liderazgos polticos y crear un vnculo de comunicacin ms estrecho con la ciudadana. Este proceso ha provocado cambios en la poltica intrapartidaria en el Uruguay. El peso del Ejecutivo comunal se vuelve uno de los principales trampolines polticos para construir liderazgos, por lo que los intendentes se transforman en actores claves dentro de sus partidos y en figuras de carcter nacional. El rea Metropolitana ha sufrido todo tipo de mutaciones poltico-electorales entre 1985 y las elecciones de 2006 y su situacin es heterognea en cuanto a los cambios polticoelectorales operados desde la restauracin democrtica: los departamentos que la integran han evidenciado recorridos diversos.

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El perodo 1985-1990 se caracteriz por la supremaca colorada, que adems controlaba el gobierno nacional. Las elecciones de 1989 constituyeron un punto de inflexin en la correlacin de poderes partidarios: el Partido Nacional logr la presidencia y consigui la victoria en Canelones, circunscripcin especialmente difcil para dicha colectividad. Estas elecciones marcan, adems, la primera incursin del Frente Amplio a cargo de una administracin departamental, lo que modifica la relacin entre Montevideo, gobernado por la izquierda, y el gobierno nacional en manos de los partidos tradicionales. La situacin ms interesante se da sin duda en el perodo 1995-2006, donde cada uno de los tres principales partidos polticos controla un departamento del rea Metropolitana. Esto define al rea como un espacio de cohabitacin y conflicto poltico, en especial entre Montevideo y los departamentos vecinos. El AM ha demostrado ser, en los ltimos aos, un buen reflejo de la situacin poltica nacional, en tanto ha pasado por todas las etapas de prevalencia de un partido sobre los dems. Inicialmente es el Partido Colorado quien domina el AM; las elecciones siguientes introducen un cambio con la victoria del Frente Amplio en Montevideo y del Partido Nacional en el gobierno nacional; luego transcurren dos perodos consecutivos de fragmentacin poltica, con los tres partidos representados en el AM y por ltimo aparece la consolidacin de la izquierda, que logra el gobierno nacional y la victoria en Canelones.

Cuadro 4 Distrito/Ao Nacional Canelones Montevideo San Jos 1985

Escenario poltico-partidario en el AM (1985-2006) 1990 L.A. Lacalle (39%) J. Andujar (40,7%) T. Vzquez (36,8%) J. Chiruchi (56,4%) 1995 J.M. Sanguinetti (32,3%) T. Hackembruch (34,9%) M. Arana (44,9%) J. Cerdea (45,1%) 2000 J. Batlle (32,5%, 54,1%) T. Hackembruch (54,7%) M. Arana (58,2%) J. Chiruchi (58,2%) 2006 T. Vzquez (50,4%) M. Carmbula (61,2%) R. Ehrlich (58,4%) J. Chiruchi (59,6%) J.M. Sanguinetti (41%) T. Hackembruch (45,4%) A. Lanza (35,8%) J. Chiruchi (47,5%)

Partido Colorado

Partido Nacional

Frente Amplio

Es importante remarcar que actualmente las administraciones municipales y el gobierno

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nacional han tomado la problemtica metropolitana como uno de los puntos centrales de su agenda, y que han visto en la actuacin conjunta el camino para la concrecin de polticas en el territorio. Los actores polticos del rea Metropolitana han exhibido a travs de un acuerdo como el de Agenda Metropolitana una mayor voluntad poltica para integrarse, superando las barreras administrativas (y poltico-partidarias) que existen entre los departamentos.

El sustento de participacin ciudadana en la gestin metropolitana

Los procesos de participacin ensayados hasta el momento han sido diferentes en los departamentos que conforman el rea Metropolitana. Si bien no hay un modelo que garantice una participacin ciudadana eficiente, la existencia de algunas trayectorias polticas, sociales y culturales que sugieren lo que es preferible para cada regin y en cada momento permite aprender de las experiencias ya ensayadas. En trminos generales puede afirmarse que, por la tradicional fortaleza de la democracia representativa, no se ha desarrollado en la sociedad uruguaya una cultura democrtica de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, continuando la tendencia partidocrtica de representacin de intereses y demandas de la ciudadana. Dentro del AM se observan recorridos muy dispares en trminos de inclusin ciudadana. Por ser en Montevideo donde se registran los mayores avances se analizar brevemente esa experiencia. Un ejemplo que, si bien no es propiamente metropolitano (aun cuando incluye a un departamento del rea Metropolitana), puede aportar a las futuras experiencias en el rea y en particular a los otros departamentos que la integran.

Los espacios de participacin: el caso de Montevideo, lecciones aprendidas

En el ao 1990 la Intendencia Municipal de Montevideo inicia el proceso de descentralizacin con el propsito de fomentar la participacin y la democratizacin en la gestin municipal. As, Montevideo se divide en 18 zonas y en cada una de ellas se instala un centro comunal zonal (CCZ) con un coordinador zonal nombrado por el intendente. Posteriormente, en el ao 2000, dichas zonas se agrupan en tres regiones para facilitar la gestin del proceso. El proceso de descentralizacin oper en tres mbitos: administrativo, poltico y social.

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En el primer caso lo hizo a travs de los centros comunales zonales, desconcentrando el aparato poltico-administrativo y transfiriendo algunas polticas sociales y trmites municipales. Los CCZ tienen a su cargo la gestin de los servicios que han sido desconcentrados, como alumbrado, barrido, mantenimiento de espacios pblicos, programas sociales, etctera. Su objetivo es el acercamiento del aparato administrativo a los habitantes en tanto usuarios de los servicios. En el plano poltico el proceso se desarroll a travs de las juntas locales, que tienen una integracin poltica partidaria: 5 miembros 3 del partido de gobierno y 2 de la oposicin propuestos por los partidos y designados por el intendente. A ellas corresponde la decisin y gestin de las polticas locales y la supervisin del CCZ. La base social est constituida por los Concejos Vecinales, en los que se prev la participacin directa de los vecinos mediante la eleccin de los concejales realizada en forma separada de las elecciones municipales. Tienen como cometido la asesora y el control de la gestin municipal. En el ao 2000 se abre un nuevo espacio de participacin ciudadana con la elaboracin de los planes estratgicos de desarrollo zonal. Por otra parte, y a la luz de las experiencias de Porto Alegre y Rosario, se impulsa la idea del presupuesto participativo: la IMM se compromete a gastar parte de su presupuesto a nivel local y los vecinos e instituciones locales proponen proyectos para la zona que son evaluados por el gobierno departamental a fin de seleccionar y ejecutar algunos de ellos. Se intenta as hacer de la administracin municipal una tarea compartida entre vecinos y gobernantes, promoviendo la accin conjunta entre los actores locales y la administracin central departamental, as como la conformacin de redes pblico-privadas en el departamento. Se intenta, asimismo, fortalecer los espacios locales, en tanto tienen capacidad real de administrar recursos presupuestales. El diseo institucional formalmente establecido auguraba un mbito importante de participacin social, pero algunos factores provocaron el debilitamiento de la participacin ciudadana. En 2006 se intent un nuevo relanzamiento de la participacin en Montevideo, con la sexta eleccin de los Concejos Vecinales y la seleccin de propuestas para el presupuesto participativo. Como leccin aprendida, la descentralizacin montevideana deja un margen de ajuste en la relacin entre los tres componentes de la gestin local. La tensin entre el mbito poltico (JL), la administracin (CCZ) y el mbito social (CV) muestra diversos niveles de

Cantidad de votantes

120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 1993 1995 1998 2001 2004 2006 Ao de eleccin
68558 82496 76443 74319 106909 100552

Grfico 4 Elecciones en Concejos Vecinales de Montevideo (19932006)

votantes

Elaboracin propia en base a datos de Montevideo en Cifras 2004, Unidad de Estadstica Municipal, IMM

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desarrollo y desempeo. Distintos mbitos de poder e influencia marcan el espacio de la gestin local, generando desestmulo en la esfera ms dbil del tringulo. La participacin social no ha tenido en Montevideo la adhesin que pareca tener inicialmente, aun cuando se hicieron intentos para ello. El marco institucional diseado claramente no favorece un empoderamiento real de la ciudadana, dado que los Concejos Vecinales no tienen los elementos jurdicos o normativos que aseguren su incidencia efectiva. Por otra parte, el hecho de que la mayora de los procedimientos no pueda resolverse en los CCZ y la ausencia de un modelo de atencin estandarizado para el tratamiento de los asuntos en esos mbitos, plantea tensiones recurrentes entre los servicios centrales y los descentralizados. Esto se expresa en la evaluacin social del sistema: slo el 33% de la poblacin atendida considera que el servicio es satisfactorio o muy satisfactorio. En sntesis, la descentralizacin administrativa operada mediante el mecanismo de los CCZ es mejor percibida que el servicio que estos centros prestan efectivamente. El influjo metropolitano est presente tambin en la interna departamental y se manifiesta en la desigualdad de condiciones que existe entre los CCZ del rea consolidada de la capital departamental y los del resto del departamento. All emerge con fuerza un tipo de desarrollo urbano-suburbano sobre el espacio rural, con carencias importantes en materia de infraestructura bsica y servicios sociales. La experiencia montevideana revela que los procesos de participacin social no resultan exitosos si no se produce un verdadero proceso de empoderamiento social en la toma de decisiones polticas y de gestin de los recursos pblicos. En este sentido y con vistas al futuro, debe tenerse en cuenta que los diseos institucionales que se construyan para la participacin social deben incluir herramientas eficaces para la toma de decisiones por parte de la ciudadana. De lo contrario el proceso puede deteriorarse y afectar incluso la legitimidad de la participacin social como forma de gestin de los recursos pblicos.

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Sin embargo, a pesar de las dificultades que las experiencias de participacin ciudadana presentan, stas siguen considerndose una opcin ineludible para afrontar con garantas los retos planteados por el diseo y la implementacin de polticas pblicas. Los mecanismos de incorporacin de ciudadana se visualizan, generalmente, como la clave para lograr la identificacin de objetivos prioritarios de poltica y la transparencia de la gestin pblica. Y tal vez all reside el problema: la participacin no debe entenderse como la panacea para hacer frente a todos los males de las polticas sino como un instrumento adecuado para el tratamiento de algunos temas especficos, no necesariamente aplicable en todos los casos. Los problemas que la participacin social plantea en la definicin de polticas surgen, a menudo, de una dbil definicin del pro pio instrumento.

El momento de la decisin poltica

El anlisis de las polticas pblicas en su proceso de elaboracin e implementacin es clave para desentraar la lgica institucional, pues es el mbito donde los actores pblicos y privados se vinculan mutuamente, expresando contextos de cooperacin y conflicto bajo marcos institucionales establecidos. Para analizar cmo se dan estas relaciones en el contexto de las polticas metropolitanas, se considerarn dos de las principales polticas que hoy ocupan la atencin dentro del rea Metropolitana: la poltica medioambiental (en especial, la que se refiere al tratamiento de residuos slidos) y las polticas en materia de transporte colectivo. stos son temas de referencia en cualquier rea metropolitana y nuestro pas no es una excepcin al respecto: los problemas de disposicin de residuos slidos debido al aumento de los mismos y la integracin del transporte urbano y suburbano son hoy temas presentes en la agenda de polticas metropolitanas. Por esta razn, es fundamental analizar el marco institucional en el que se sustentan.

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Gestin metropolitana de los residuos slidos: un ejemplo de la necesidad del fortalecimiento institucional
Uno de los principales problemas que integran la agenda metropolitana es la necesidad de una gestin integral de los problemas ambientales tanto en las zonas urbanas como en las rurales y costeras. Esto constituye una problemtica tpicamente metropolitana, dado que en la mayora de los casos rebasa las jurisdicciones poltico-administrativas departamentales. El gran desafo en la bsqueda de solucin a los problemas ambientales que afectan la vida de los ciudadanos es fortalecer las capacidades institucionales para una gestin eficaz y eficiente de las polticas ambientales del AM.11 Dada la amplitud de asuntos a tratar, el anlisis de la problemtica ambiental se centrar en un aspecto: la disposicin final de los residuos slidos del rea Metropolitana, problema cuya solucin definitiva es tan compleja como imprescindible. Al mismo tiempo, resulta igualmente ineludible instalar en el pas un sitio de disposicin final de los residuos industriales (DINAMA 2006). Una de las soluciones planteadas fue la elaboracin del Plan Director de Residuos Slidos (PDRS) del rea Metropolitana de Montevideo (UR-L1019)12, financiado por el BID. Su importancia radica en que proviene del acuerdo de las tres intendencias del rea Metropolitana (Montevideo, San Jos y Canelones) y el gobierno nacional, en un intento por solucionar los problemas ambientales del rea. El programa abarca todas las etapas del manejo de residuos slidos, incluyendo los aspectos tcnicos, ambientales, econmicos institucionales y legales que le son afines, con el fin de minimizar los impactos ambientales y de salud generados por el manejo de los residuos slidos. En este marco, el objetivo principal del proyecto es establecer una gestin eficaz, eficiente y ambientalmente sustentable, desde la generacin de los residuos hasta su disposicin, as como integrar dicha gestin con las actividades de desarrollo ambiental, de salud, educativas y productivas del pas, promoviendo valores individuales y colectivos de respeto por el medio ambiente. Para comprender la importancia de la dimensin poltico-institucional se analizarn las organizaciones y reglas de juego que pautan el desarrollo e implementacin de las polticas
11 Programa de Saneamiento de Montevideo y reas Metropolitanas (948/OC-UR), IV Saneamiento de Montevideo (UR-L1005), Saneamiento Ambiental Ciudad de la Costa (UR-L1017). 12 BID (2001): Programa de Apoyo a la Gestin Ambiental (UR-0128). Informe de Proyecto. Banco Interamericano de Desarrollo. Junio de 2001.

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dirigidas al manejo y control de todos los aspectos relacionados con la gestin de los residuos slidos. Desde 1971 a 1990 el espacio institucional de la gestin ambiental estuvo dominado por la dispersin de atribuciones en distintos rganos de la administracin central, con bajo grado de coordinacin y en ausencia de una poltica ambiental nacional formulada en forma explcita. Sin embargo, en los ltimos aos se ha desarrollado una nueva normativa ambiental y han surgido nuevos actores con competencias en la materia. En primer lugar se encuentra el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), creado en el ao 1990, a quien corresponde, a travs de la Direccin Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), la formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de los planes nacionales de proteccin del medio ambiente y la instrumentacin de la poltica nacional en la materia, as como el manejo de las reas protegidas. Al mismo tiempo, existe una disposicin expresa del gobierno nacional de lograr una descentralizacin gradual de la gestin pblica ambiental hacia las intendencias municipales. Las intendencias municipales han desempeado histricamente importantes competencias ambientales, con criterios diversos y sin conciencia integral al respecto. A Montevideo le ha correspondido exclusivamente lo relacionado con la infraestructura de saneamiento urbano. Amparndose en previsiones constitucionales, diversos gobiernos departamentales han desarrollado adems formas de descentralizacin de la gestin municipal, a travs de las juntas locales o de los denominados centros comunales zonales del departamento de Montevideo, entidades cuyas funciones ejecutivas en el mbito local o barrial incluyen en muchos casos lo vinculado al manejo de los residuos slidos. Por su parte, en el espacio metropolitano otros actores son tambin relevantes en la gestin de los residuos slidos. Esto determina que la DINAMA no slo deba coordinar con los gobiernos departamentales sino tambin con los ministerios sectoriales que tienen competencia en la materia (ver cuadro 6), as como con los organismos que funcionan en la rbita de la OPP. Adems de los organismos gubernamentales, es importante mencionar el papel que los organismos internacionales juegan mediante el apoyo crediticio y la asistencia tcnica. Entre ellos pueden mencionarse la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS/OMS), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este ltimo con una activa participacin en los sectores

3000 2500 2000 1500 1000 500 0

258 24 260 25 324 31 354 33 391 35 433 37 1960 1678 1984 1700 2135 1780 2254 1868 2387 1962 2552 2082

2003

2005

2010

2015

2020

2025

Grfico 5 Generacin de residuos slidos urbanos en el AM (ton/da)

Fuente: Plan Director de Residuos Slidos de Montevideo del rea Metropolitana, Tomo I (2005)
total AM Montevideo Canelones San Jos

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de saneamiento y medio ambiente, mediante el aporte de crditos a la IMM y a la OPP y a travs del actual programa de apoyo al fortalecimiento de la gestin ambiental. En el sector privado se destaca el rol activo de las ONG ambientalistas y de la Red Uruguaya de Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas. Participa tambin una variedad de empresas privadas del sector mediante instrumentos contractuales con los gobiernos departamentales y se observa una sostenida tendencia a profundizar y diversificar sus acciones. La figura legal adoptada es generalmente la de consorcio o unin transitoria entre empresas que mantienen su individualidad propia integrando empresas locales e internacionales. Por ltimo, la Facultad de Ingeniera (UdelaR) desempea desde 1992 una serie de estudios y actividades acadmicas en el campo de los residuos slidos.
Actores pblicos con competencias ambientales en el AM MVOTMA Direccin Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) MVOTMA Comisin Tcnica Asesora de Medioambiente (COTAMA) Ministerio de Salud Pblica (MSP) Divisin de Salud Ambiental Ley Orgnica (Ley N 9.202, del 12 de enero de 1934) y Decreto N 574/974, del 12 de julio de 1974 (artculo 10) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) Decreto N 680/977 del 6 de diciembre de 1977 Ministerio de Transporte y Obras Pblicas Direccin Nacional de Vialidad Gobiernos departamentales (IMM, IMC, IMSJ) Ley Orgnica Municipal (Ley N 9.515, de 1935) Es responsable de la formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de los planes nacionales de proteccin del medio ambiente, as como de proponer e instrumentar la poltica nacional en la materia, compatibilizando la proteccin del medio ambiente con el desarrollo sostenible. Coordina en forma exclusiva la gestin ambiental integrada del Estado y de las entidades pblicas en general. Comisin integrada por delegados de organismos pblicos y privados, entre los cuales se prev especficamente la Universidad de la Repblica y el Congreso Nacional de Intendentes Municipales. Es un mbito de consulta, asesoramiento y coordinacin, dada su amplia integracin interinstitucional. Le corresponde genricamente lo concerniente a la salud, higiene y asistencia de la poblacin, as como el conjunto de lineamientos internos o directrices tcnicas para la gestin intrahospitalaria de los residuos infecciosos y patolgicos. Le corresponde, mediante la Inspeccin General de Trabajo y Seguridad Social (IGTSS), la proteccin legal de los trabajadores en el empleo y en general de las condiciones de higiene, seguridad y medio ambiente en que se desarrolla toda forma de trabajo. Controla el vaciado de desperdicios desde los transportes colectivos, cuya limpieza se prohbe en lugares no autorizados. Son los encargados del control medioambiental a nivel de su territorio. Sus competencias en materia medioambiental y de higiene de los espacios pblicos estn previstas en la Ley Orgnica Municipal.

Cuadro 5

Elaboracin propia en base a leyes y decretos

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En la actual estructura institucional no se percibe al sector residuos slidos como tal, si bien no es posible hablar hoy de una estructura institucional planificada y coordinada en la que participen activamente los diferentes rganos identificados. Claro est que para el logro de los objetivos generales del sector es preciso superar las dificultades institucionales y estructurales de las principales organizaciones responsables del servicio, identificando sus capacidades existentes. Si bien el proyecto de tratamiento de residuos slidos ha generado un espacio de dilogo y cooperacin interinstitucional y transectorial, es preciso destacar que an persisten marcadas dificultades que sealan problemas y debilidades institucionales: a) indefinicin o superposicin de competencias, dado que la temtica de los residuos slidos se interrelaciona en forma directa con los sectores ambientales, de salud y socioculturales; b) debilidad de las intendencias. Hasta el presente, la institucionalidad creada responde fundamentalmente a la prestacin eficiente de los servicios de limpieza pblica, y la figura municipal tiene un rol preponderante en la bsqueda de ampliacin de las coberturas y en la escasa atencin a temas como la disposicin final ambientalmente segura, minimizacin en la fuente y reutilizacin de desechos. El cumplimiento, en mayor o menor medida, de los servicios de limpieza pblica ha sido tradicionalmente abordado por las intendencias municipales. Sin embargo, la descentralizacin no ha sido acompaada por el desarrollo de mayores capacidades en la materia. Esto ha demostrado ser un obstculo para el desarrollo global del sector: la tarea de planeamiento, desarrollo, recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos queda en manos municipales y sometida a criterios totalmente dispares entre los diferentes gobiernos, por ejemplo en cuanto al fortalecimiento de recursos humanos e informacin. Ello revela la importancia de un cambio institucional que habilite la conexin entre los distintos niveles de gobierno: un aspecto central que condiciona la posibilidad de buscar soluciones a los problemas metropolitanos es la ausencia de una instancia de articulacin interinstitucional capaz de generar un plan estratgico general o elaborar el presupuesto de inversiones en el rea de residuos slidos. En el mbito institucional, desde el punto de vista de la creacin y vigencia de las normas del ordenamiento jurdico, es indispensable establecer adecuados mecanismos de relacionamiento entre las normas nacionales y las departamentales; manteniendo la relevancia actual de estas ltimas pero asignando a las primeras el rol que jurdica y polticamente

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les corresponde. La aplicacin de polticas ambientales y el cumplimiento de las normas correspondientes hace preciso, por un lado, el fortalecimiento de las instituciones pblicas y, por otro, un mayor empoderamiento ciudadano con mecanismos de transparencia y control. Se torna fundamental la existencia de programas de educacin ambiental slidos y de muy amplia cobertura, que capaciten a los ciudadanos para una participacin proactiva en el esfuerzo. La construccin de la institucionalidad ambiental exige fortalecer su capacidad de respuesta frente a las iniciativas puntuales de la agenda pblica, en beneficio de una visin estratgica de pas que anticipe las demandas correspondientes. Es necesario, por tanto, introducir capacidades en planificacin estratgica a travs de herramientas como el ordenamiento territorial y la evaluacin ambiental; esto permitir la formulacin de escenarios y alternativas mediante el anlisis anticipado de decisiones vinculadas a polticas, planes y programas. El prximo apartado aborda otra de las cuestiones inherentes a la construccin metropolitana y, en particular, al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del rea: la temtica del transporte colectivo y las condiciones de movilidad urbana del rea Metropolitana.

El transporte colectivo en el rea Metropolitana

Los cambios demogrficos que ha experimentado el rea Metropolitana han impactado en la utilizacin del transporte colectivo debido a un cambio en las pautas de movilidad de la poblacin. El corrimiento poblacional hacia la periferia urbana ha ocasionado el crecimiento de las ciudades-dormitorio en torno a la capital del pas. Como es sabido, gran parte de los habitantes de localidades como Las Piedras, Pando o Ciudad del Plata realiza diariamente sus actividades econmicas o educativas y accede a servicios pblicos en Montevideo pero reside en los departamentos vecinos. Como seala el Informe Ambiental 2004 de la IMM, Montevideo es una ciudad que se expande en forma desordenada y sin planificacin: si bien no crece en trminos demogrficos, se extiende cada vez ms sobre el territorio. As, las zonas cntricas sufren un proceso de vaciamiento al tiempo que se consolida el asentamiento en las zonas y localidades prximas. Para esta poblacin, generalmente de bajos ingresos, el acceso a un servicio de transporte

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eficiente y econmico se vuelve un bien fundamental, dado que le permite mantener el acceso a los servicios pblicos y la posibilidad de conseguir o conservar su empleo. El servicio de transporte es una poltica que trasciende lo estrictamente econmico y se configura como un servicio social que contribuye al desarrollo de los habitantes de una determinada regin. Es as que el rea Metropolitana vive las primeras etapas de un proceso de reforma del transporte. Un proceso de reforma de las polticas que debe correr de atrs a una realidad ya instalada. Los gobiernos departamentales del rea Metropolitana y el gobierno nacional desde la asuncin de las nuevas autoridades en 2005, han entendido la necesidad de abordar el transporte colectivo de pasajeros bajo un enfoque metropolitano y por esta razn han comenzado a implementar polticas tendientes a la creacin de un verdadero Sistema Metropolitano de Transporte. Tanto la IMM como la IMC, la IMSJ y el MTOP coinciden en que el sistema de transporte colectivo vigente no se adapta a las actuales necesidades de movilidad de la poblacin y no es sustentable en trminos econmicos y ambientales. Una de las primeras medidas tendientes a crear un sistema de transporte integrado ha sido la firma de un convenio entre las tres intendencias y el MTOP que otorga el boleto gratuito a los estudiantes que cursan el primer ciclo de Enseanza Secundaria y residen en Canelones o en San Jos. Este convenio, que empez a funcionar en octubre de 2005, busca facilitar la movilidad de los jvenes con menos posibilidades para desarrollar sus actividades educativas, que necesitan viajar a la capital. Como se indica anteriormente, el acceso al transporte colectivo se configura como una poltica social y no slo de movilidad, dado que permite la insercin de sectores sociales que han quedado excluidos de los servicios pblicos. El 6 de noviembre de 2006 se aprob la rebaja en los precios del boleto urbano, suburbano e interdepartamental (15,16% para los suburbanos y 7,01% para los interdepartamentales). Esta rebaja se concreta mediante la constitucin de un fideicomiso que administra un fondo de reintegro para el sector. Tambin se transitan las primeras etapas en la integracin del sistema metropolitano, mediante la extensin de lneas urbanas que superan las barreras de Montevideo para llegar hasta Canelones y San Jos por los distintos

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corredores viales. Por ltimo, desde el 13 de noviembre de 2006 rige el mecanismo de combinacin metropolitana, que permite al pasajero tomar dos mnibus (uno suburbano y otro urbano) abonando un solo pasaje. Estas polticas constituyen un primer paso importante en la construccin del sistema metropolitano de transporte, a lo que se agrega la incorporacin de tecnologa en las unidades de transporte y los estudios sobre ingeniera de trnsito para la realizacin de infraestructura que mejore la calidad del servicio.

b oletos (millones)

Grfico 6 Estadsticas del transporte en el AM

400 350 300 250 200 150 100 50 0

1990 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 2004

60 50 40 30 20 10 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuentes: IMM (2005) y MTOP (2006)

Izq.: Venta de boletos en el transporte colectivo de Montevideo Der.: Pasajeros movilizados en servicios suburbanos (en millones de pasajeros)

salidas de servicios suburbanos

1750 1700 1650 1600 1550 0 2001 2002 2003 2004 2005

80 70 60 50 40 30 20 10 0 1986 1996 2006

66.7% 57% 44.2%

Izq.: Movimiento diario promedio anual de salidas de mnibus de Terminal Baltasar Brum (2001-2005) Der.: Porcentaje de personas que utilizan el TC como medio principal de movilidad en el AM (1986-2006)

El marco institucional que regula las competencias en materia de transporte colectivo establece la distribucin de potestades entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales. En Montevideo el servicio de transporte est basado en el mnibus. Es regulado por la IMM y brindado por 5 empresas (3 de ellas cooperativas) cuyas lneas recorren toda la ciudad y generalmente comparten algunos tramos. En el caso de Montevideo, as como en el de los otros departamentos, las intendencias regulan el servicio en todos sus aspectos,

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operativos (lneas y frecuencias) y econmicos (precio del boleto). Los servicios metropolitanos son regulados totalmente por el MTOP y brindados por 10 empresas que recorren los diversos corredores metropolitanos de entrada a la capital. El reglamento define a las lneas metropolitanas como aquellas que tienen origen o destino en Montevideo y cuyo recorrido total est incluido dentro de una zona que ser definida por el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas (Decreto N 285/06, art. 2.10). Asimismo, existen varias empresas que realizan recorridos locales tanto en Canelones como en San Jos. La distribucin de competencias entre los niveles de gobierno nacional y departamental en el Uruguay presenta algunas dificultades, principalmente para los gobiernos departamentales, que tienen muy poca capacidad para definir en su territorio polticas claves como la de transporte. A pesar de la coordinacin que existe entre las intendencias y el MTOP, stas tienen muy pocas posibilidades de fijar polticas en este sentido y uno de los principales problemas refiere a la superposicin de competencias a favor del Ministerio. Esto es especialmente importante para el transporte en el rea Metropolitana, donde este desajuste atenta contra la provisin de un servicio eficiente en tanto los gobiernos departamentales no pueden responder rpidamente a los problemas de movilidad de sus habitantes. La dinmica de movilidad de los habitantes de los departamentos de Canelones o San Jos hace que el transporte metropolitano sea el principal medio de transporte dentro del territorio. En este sentido, las comunas del interior pierden potestad de regulacin sobre la mayor porcin del transporte utilizado en su departamento, por lo que a la hora de intentar solucionar un problema o disear una determinada poltica deben hacerlo a travs del MTOP. En tal sentido, se ha planteado la necesidad de crear una Unidad Ejecutora del transporte metropolitano. Esto plantea dificultades jurdicas, dado que el orden institucional uruguayo no prev la existencia de entidades intermunicipales y, por ende, de un ente regulador como el sealado. La existencia de una institucin de este tipo sera, sin embargo, de gran ayuda en la implementacin de polticas en la materia, dado que podra tener competencia en la fijacin de precios, horarios y recorridos, y habilitar la rapidez e integralidad del servicio. Parece claro, por tanto, que el marco institucional nacional y sectorial no favorece el

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establecimiento de polticas metropolitanas de transporte: no reconoce el mbito metropolitano y por tanto segmenta la generacin de polticas entre lo nacional y lo municipal. As, cada organismo se ocupa de sus competencias y desconoce la necesidad de la coordinacin intergubernamental en la definicin de las polticas, lo que refuerza la necesidad de un cambio institucional que propicie las iniciativas en conjunto y no las inhiba. La capacidad de generar polticas metropolitanas coherentes y unificadas est muy influenciada, desde una perspectiva poltica, por la capacidad para generar redes de gestin pblicas y una buena articulacin intergubernamental, as como pblico-privada. Establecer una poltica de movilidad y transporte como una verdadera poltica metropolitana e intergubernamental es el mayor desafo que estos gobiernos enfrentan actualmente. La gestin de una poltica que haga del transporte metropolitano un servicio eficiente tiene, desde una mirada poltica, al menos dos aspectos claves para avanzar. Por un lado, la implementacin de una reestructura que fortalezca el rol de los gobiernos departamentales en la definicin de polticas metropolitanas, tanto en conjunto como dentro de su propio departamento. Gran parte de las localidades del rea Metropolitana tiene patrones de movilidad que hacen que el transporte suburbano sea el principal medio utilizado y en este sentido los municipios tienen muy poca capacidad para establecer el ordenamiento y control del mismo o para actuar en forma rpida. De igual forma, las barreras departamentales representan hoy una dificultad para establecer recorridos suburbanos. Otro aspecto importante es la conformacin de un ente regulador del transporte metropolitano, que debera incluir a los actores pblicos nacionales y departamentales (e incluso locales) as como a las empresas y a los trabajadores. Conformar un espacio institucionalizado de polticas para el sector sera un gran paso para establecer una poltica nica del transporte metropolitano y un sistema de gestin en red. De este modo, podra darse una respuesta integral a una cuestin que es regional y exige polticas conjuntas. La planificacin metropolitana del transporte colectivo cumple en nuestro pas sus primeros pasos y sin duda hay an muchos aspectos que pueden mejorar esta coordinacin a nivel poltico e institucional. Asumir la problemtica metropolitana como un tema clave en la agenda poltica de los gobiernos es el principal desafo para el desarrollo de estas polticas.

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Conclusiones: los desafos institucionales pendientes del rea Metropolitana

En los apartados anteriores se ha esbozado un diagnstico de la situacin metropolitana en nuestro pas desde la perspectiva institucional. As, se han delineado algunos de los principales desafos actuales en la bsqueda de soluciones institucionales para el rea Metropolitana. En esta ltima seccin se intentar plantear algunas sugerencias o caminos a recorrer en la construccin de una institucionalidad metropolitana que supere a la histricamente vigente. Parece importante sealar que la problemtica institucional no se restringe a la delimitacin territorial especfica sino al propio concepto que se tenga de lo territorial y, como resultado, a las funciones que se le atribuyan en un proceso de construccin social. En este sentido, lo importante es considerar al territorio y sus actores como protagonistas del proceso y no como meros receptores de polticas provenientes de instancias centrales. En consecuencia, la exitosa consolidacin del espacio metropolitano requiere como primer paso el compromiso poltico de todos las partes involucradas, no slo a nivel de gobierno sino tambin de parte de los actores de la sociedad civil. En segundo lugar, ms all de la voluntad poltica de establecer acuerdos metropolitanos, parece claro sealar que Uruguay no cuenta con una estructura jurdica que facilite la coordinacin y colaboracin interinstitucional e intersectorial: el marco legal actual asigna a la poltica de desarrollo metropolitano o regional un enfoque predominantemente nacional o sectorial. Como fue sealado al principio de este captulo, la gobernabilidad implica la capacidad de articular a todos los actores involucrados en la toma de decisiones y resolver los conflictos existentes dentro de reglas y procedimientos establecidos. Para ello es fundamental un soporte institucional (gobernanza) que haga posible la solucin de estos problemas polticos. Es as que la coordinacin intergubernamental e intersectorial es un factor clave para la consolidacin de una nueva institucionalidad metropolitana, y para ello es preciso, en primer lugar, considerar las tensiones que se generan en la institucionalidad existente. Del estudio surge que un primer elemento que dificulta la coordinacin entre actores es el propio marco jurdico, que no propicia conductas de cooperacin entre los niveles de gobierno para atender la problemtica metropolitana: no crea incentivos para trabajar

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de manera coordinada en la solucin de problemas intermunicipales en el territorio metropolitano. Las principales competencias en la elaboracin de polticas con impacto sobre el desarrollo metropolitano estn hoy en manos de los organismos centrales y de los entes autnomos. Los gobiernos departamentales han adquirido nuevas competencias para elaborar polticas metropolitanas, pero esto se compensa con sus limitaciones tcnicas y presupuestarias. Adems, deben enfrentar problemas de indefinicin en materia legislativa para alcanzar un adecuado balance en la asignacin de las competencias nacionales y municipales en la gestin pblica. El establecimiento de jurisdicciones y competencias dentro del orden institucional uruguayo deja en muchos casos vacos o plantea superposicin de competencias que dificultan la coordinacin intergubernamental. Asimismo, la Constitucin actual slo reconoce tres niveles de gobierno el nacional, el municipal y el local, y no prev administraciones de tipo regional o metropolitano. En consecuencia, se necesitan reglas de juego que establezcan la delimitacin de responsabilidades y competencias de los diferentes niveles de gobierno, as como un compromiso poltico para pensar el espacio metropolitano. Es necesario un ajuste efectivo entre aquellos actores que integran el rea Metropolitana, pero tambin una estructura de gobierno eficiente que facilite dicho ajuste entre gobernabilidad y gobernanza. Por otra parte, gobernar un rea metropolitana implica conformar nuevas polticas, una nueva institucionalidad y una nueva forma de gestin pblica en diferentes niveles de accin territorial, que debe contar con la presencia y la concertacin de los distintos actores con capacidad para impulsar las estrategias econmicas y sociales del territorio. Esto supone una institucionalidad que supere a la histricamente vigente y un abordaje trasversal de las problemticas. En consecuencia, la gran pregunta es: qu polticas y qu institucionalidad se necesitan para fortalecer el desarrollo metropolitano? Pensar el espacio en clave metropolitana implica avanzar en procesos de cooperacin intermunicipal, pero tambin con el gobierno nacional. El reto consiste en desarrollar una nueva institucionalidad en la que el gobierno nacional, junto con su concepcin sectorial, asuma tambin el lenguaje territorial. Esto implica que el punto crtico de una agenda para reformar el Poder Ejecutivo desde una perspectiva descentralizadora es la dificultad del gobierno nacional para asumir y aplicar perspectivas territoriales en sus concepciones de desarrollo y en su modalidad de gestin. Por su parte, los gobiernos departamentales

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deben actuar como intrpretes del lenguaje sectorial y traducirlo a lenguaje territorial en sus propios mbitos. La bsqueda de una buena gobernabilidad y gobernanza metropolitana admite, sin embargo, ms de una respuesta y depende de que los actores que actan en el territorio gobiernos locales, grupos de presin y comunidades puedan comprometerse en la bsqueda de modelos ms eficientes, efectivos y equitativos desde las etapas iniciales del proceso. No existe un solo modelo de construccin institucional metropolitana sino que cada territorio debe buscar la construccin institucional que ms se adapte a su sistema poltico y social. A nivel internacional han surgido diferentes modalidades de asociacin intermunicipal (ver cuadro 6). A nivel nacional puede existir una amplia gama de formas de cooperacin interdepartamental: sta puede consistir en la formulacin de simples acuerdos, en una oficina de cooperacin interdepartamental o en la creacin de una empresa de derecho privado, un servicio descentralizado o un ente autnomo. Es decir, la cooperacin puede ser del mbito pblico, privado o mixto, puede tener o no personera jurdica, tener mayor o menor autonoma, sus propios recursos, autoridades y funcionarios13 . La solucin a los problemas en las polticas pblicas metropolitanas analizadas medio ambiente y transporte, aunque sin duda pueden sealarse otras necesita en nuestro pas de un soporte institucional que facilite su funcionamiento. Conocer las experiencias ensayadas en otras partes del mundo es esencial tambin para guiar la propia experiencia del rea metropolitana en el Uruguay. En este escenario se necesita una forma distinta de actuacin del Estado. ste asume la coordinacin estratgica de las relaciones entre actores pblicos y privados, y estableciendo con su presencia una lgica compensadora del inters particular que persiguen los actores del sector privado y el inters colectivo, que el propio Estado debe garantizar y que normativamente justifica su existencia. La pregunta es qu institucionalidad construir. No hay modelo nico, pero de acuerdo a las experiencias internacionales, el formato de gobernanza en el rea Metropolitana puede ir desde acuerdos ad hoc, como el actual proyecto del rea Metropolitana, a formatos ms establecidos como agencias o consejos. La forma ms simple de los acuerdos interinstitucionales tiene mayor flexibilidad y menores costos, pero es relativamente fcil
13 Ver: Plan Director de Residuos Slidos del rea Metropolitana, Anexo: Aspectos institucionales, OPPDIPRODE.

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de anular. La forma ms compleja fundacin de un ente autnomo o servicio descentralizado cuenta con mayor autonoma pero es probablemente ms inflexible y debe ser implementada por ley. En el caso de Mxico, el gobierno ha generado diversos mecanismos de coordinacin institucional para la atencin de los asuntos metropolitanos, como la Secretara de Desarrollo Metropolitano. Creada en el ao 2001, es la dependencia encargada de trabajar coordinadamente con los gobiernos federal, del distrito federal y municipal a fin de establecer polticas con lineamientos y estrategias a corto, mediano y largo plazo, promover la coordinacin intergubernamental y la participacin ciudadana. Al interior de dicho organismo se han creado Comisiones Metropolitanas Sectoriales que aseguran el cumplimiento de los acuerdos determinados.
Cuadro 6 Modelos de asociacin intermunicipal Legitimidad Poltica supramunicipales intramunicipales aut. intramunicipales monosectoriales
Fuentes: Lefvre (2005); Rodrguez y Oviedo (2001)

Recursos Propios s s no no

Multipropsito s s no s

Territorio igual a AM s s s no

Ejemplos Quito, Portland Comunidades Francesas Fed. Trnsito Alemanas ABC-San Pablo, Miln

directa indirecta indirecta indirecta

inframunicipales

En el caso del transporte, uno de los ejemplos ms reconocidos es el de la ciudad de Curitiba, capital del Estado de Paran en Brasil. All se ha generado, a travs de la conformacin de una empresa de economa mixta, una red integrada de transporte en el rea metropolitana de Curitiba que ha sido exitosa en la integracin territorial y la movilidad de los habitantes de la ciudad y de sus municipios vecinos. En materia de residuos slidos, la cooperacin horizontal y la asociacin municipal ha logrado solucionar algunos de los principales problemas que los municipios mexicanos deban enfrentar. Las construcciones institucionales ensayadas han sido de diferente naturaleza aun dentro de un mismo mbito de polticas: algunas funcionan mediante la vinculacin con el sector privado, otras lo hacen a travs de la conformacin de redes intergubernamentales o intermunicipales.

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Sin embargo, posibilitar la emergencia de acuerdos contractuales para alcanzar objetivos de corto y mediano plazo no siempre (o no necesariamente) exige lazos formales. La experiencia reciente de Agenda Metropolitana parece avanzar en este sentido, configurndose como una importante iniciativa por parte de los gobiernos departamentales superando incluso las divisiones poltico-partidarias siempre fuertes en nuestro pas para la coordinacin en el rea Metropolitana de polticas centrales como el transporte, el cuidado del medio ambiente y el desarrollo productivo, entre otras. Contar con una visin de conjunto permitir no solamente articular reas y unidades ejecutoras sino establecer las bases para la mejora de la gestin interna, buscando ganancias en la eficiencia y eficacia del uso de los recursos en la provisin de los servicios. La mejora de la gestin estratgica de recursos humanos y materiales tiene ms sentido siempre y cuando contribuya a mejorar la atencin, la informacin, los servicios y el control ciudadano, a travs de una mayor participacin y un mayor involucramiento de la ciudadana en los temas pblicos. El destino final de una mejora en la gestin de la administracin pblica debe ser la mejora en la calidad de vida del ciudadano. Profundizar la democracia participativa mediante instrumentos que garanticen la transparencia, la participacin y la responsabilizacin se configura tambin como un factor crtico para garantizar que todos los intereses y preferencias concurran en condiciones de igualdad en la elaboracin de las grandes decisiones estratgicas metropolitanas. Por tanto, la gobernabilidad del rea Metropolitana implica una profundizacin democrtica en clave ms ciudadana y participativa. La capacidad de los gobiernos municipales de generar y fortalecer mbitos y procesos participativos para que la sociedad civil y el sector privado tomen parte en la planificacin y la toma de decisiones como en la generacin de consorcios, es otro de los grandes retos. Por otra parte, un buen referente de una gestin responsable es, por ejemplo, que las municipalidades busquen incrementar su legitimidad a travs de procesos transparentes y participativos de consulta pblica, difusin peridica de la informacin y apertura hacia las organizaciones no gubernamentales y grupos comunitarios en la toma de decisiones. Del mismo modo, los gobiernos municipales tambin deben contar con mecanismos que permitan promover y establecer alianzas con el sector privado a fin de asegurar una mejor calidad y el cumplimiento de las regulaciones adoptadas, as como propiciar el desarrollo integral de la regin, lo que supone tambin una nueva institucionalidad.

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En esta perspectiva, los actores pblicos y privados son esenciales para la creacin de las dinmicas polticas que puedan conducir a la institucionalizacin del espacio poltico metropolitano. Si bien, como siempre, no basta con la concurrencia de factores objetivos, en todo espacio metropolitano hay una relacin dialctica entre el centro (el municipio central) y la periferia que debe solucionarse con un liderazgo efectivo e integrador que impulse el proceso y sepa canalizar la opinin ciudadana en el sentido favorable a una reforma institucional nunca fcil. La experiencia de otras reas metropolitanas muestra la dificultad de llevar adelante reformas poltico-institucionales con sentido metropolitano. En el caso de Uruguay ste es, sin dudas, el momento de impulsar la gestin metropolitana. Es quizs, la oportunidad justa para que el rea Metropolitana deje de ser una estructura fragmentaria y se convierta en un espacio organizado conciente de su territorio, su potencial como unidad productiva y como comunidad colectiva. Para el rea Metropolitana es un momento crtico, por las razones mencionadas, pero es tambin un momento oportuno: el proceso de reforma aparece como un punto de inflexin dado por la experiencia y la necesidad de cambio.

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