Ayuda de La UE Al Desarrollo de Asia Central

AYUDA DE LA UE AL DESARROLLO DE ASIA CENTRAL
ES
Informe Especial n13
2013
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
ISSN 1831-0842
Informe Especial n13
2013
AYUDA DE LA UE AL DESARROLLO DEASIA CENTRAL

(presentado con arreglo al artculo 287 TFUE, apartado 4, prrafo segundo)
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +3524398-1 Fax +3524398-46410 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu
Informe Especial n 13
2013
Ms informacin sobre la Unin Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu). Al final de la obra figura una ficha catalogrfica. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unin Europea, 2013 ISBN 978-92-9241-475-7 doi:10.2865/66951 Unin Europea, 2013 Reproduccin autorizada, con indicacin de la fuente bibliogrfica. Printed in Luxembourg
NDICE
Apartado
ABREVIATURAS
IVII RESUMEN
114 INTRODUCCIN 36 714 1314 LA UNIN EUROPEA YASIA CENTRAL AYUDA DE LA UE AL DESARROLLO REVISIONES DEL CONSEJO YDEL PARLAMENTO EUROPEO
1517
ALCANCE YENFOQUE DE LA FISCALIZACIN
1881 OBSERVACIONES 1836 1921 ASIGNACIN DEL PRESUPUESTO LA COMISIN FIJ UNAS PRIORIDADES GLOBALES YAMPLIAS PARA SU GASTO
2223 LA COMISIN SE APART DE LAS BUENAS PRCTICAS EN ALGUNOS ASPECTOS AL PLANIFICAR YASIGNAR LAAYUDA 2430 31 3235 36 3762 3839 4044 4551 PERO EN LA PRCTICA TOM DECISIONES RAZONABLES SOBRE LA ASIGNACIN LOS NIVELES DE AYUDA REFLEJARON UNA PROSPERIDAD RELATIVA LA AYUDA SE DESTIN ADEMASIADOS SECTORES PERO REFLEJ LAS PRIORIDADES ESTRATGICAS DE LA COMISIN APLICACIN DE LA POLTICA EN LA PRCTICA LA COMISIN PROPORCION AYUDA CON DIVERSOS MODOS DE ENTREGA GRAN NMERO DE PROYECTOS PEQUEOS EINSTRUMENTOS DE FINANCIACIN: UN RETO ADMINISTRATIVO ESCASA ATENCIN ALOS COSTES ADMINISTRATIVOS
Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central
52 5358 5962 6381 6467
OBJETIVOS EINDICADORES: UN PANORAMA DESIGUAL APOYO PRESUPUESTARIO: LA COMISIN PODRA HABER SIDO MS RIGUROSA Y NO LO VINCUL CON FIRMEZA AL CUMPLIMIENTO DE CONDICIONES PARA REDUCIR LA CORRUPCIN EJECUCIN YELABORACIN DE INFORMES EJECUCIN LENTA EN GENERAL PERO VARIABLE
6872 CON LOS PROGRAMAS REGIONALES QUE NO CONSIGUIERON ADQUIRIR UNA AUTNTICA DIMENSIN REGIONAL 7377 7881 APRENDER DE LA EXPERIENCIA: LOGROS PERO TAMBIN OPORTUNIDADES PERDIDAS ELABORACIN DE INFORMES: ACTIVIDADES EN LUGAR DE RESULTADOS
8286 CONCLUSIONES
87 RECOMENDACIONES
ANEXO I.
INFORMACIN GENERAL SOBRE LAS REPBLICAS DE ASIA CENTRAL
ANEXO II. PROGRAMAS EVALUADOS ANEXO III. GASTOS ADMINISTRATIVOS DE LA COMISIN
RESPUESTAS DE LA COMISIN YDEL SEAE
ABREVIATURAS
ACC : Acuerdo de Colaboracin yCooperacin AOD : Ayuda Oficial al Desarrollo APS : Apoyo Presupuestario Sectorial BERD : Banco Europeo de Reconstruccin yDesarrollo BOMCA : Programa de Gestin de Fronteras en Asia Central CADAP : Programa de Lucha contra las Drogas en Asia Central CRIS : Sistema Comn de informacin RELEX FMI : Fondo Monetario Internacional GFP : Gestin de las Finanzas Pblicas ICD : Instrumento de Cooperacin al Desarrollo IE : Instrumento de Estabilidad IEDDH : Instrumento Europeo para la Democracia ylos Derechos Humanos IEVA : Instrumento Europeo de Vecindad yAsociacin Inogate : Programa de Transporte Interestatal de Petrleo yGas aEuropa OCDE : Organizacin de Cooperacin yDesarrollo Econmicos ODM : Objetivos de desarrollo del milenio ONG : Organizacin no gubernamental OSCE : Organizacin para la Seguridad yla Cooperacin en Europa PEFA : Gasto Pblico yRendicin de Cuentas PIB : Producto interior bruto PPA : Paridad del poder adquisitivo SEAE : Servicio Europeo de Accin Exterior SMART : Especficos, mensurables, realizables, pertinentes ycon fecha determinada Tacis : Asistencia Tcnica ala Comunidad de Estados Independientes
TFUE : Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea Traceca : Programa de Corredor de Transporte Europa-Cucaso-Asia UE : Unin Europea Unicef : Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
RESUMEN
I. En la fiscalizacin se evalu la planificacin yla gestin de la ayuda al desarrollo de la Comisin ydel Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE) destinada alas repblicas de Asia Central (Kazajistn, Kirguistn, Tayikistn, Turkmenistn yUzbekistn) durante el perodo 2007-2012. II. La fiscalizacin revel que tanto la Comisin como el SEAE realizaron grandes esfuerzos, en circunstancias difciles, para planificar yaplicar en la prctica el programa de ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central establecido en el documento de estrategia regional de abril de 2007. Apesar de que la planificacin yasignacin de la ayuda fueron satisfactorias en lneas generales, su ejecucin no lo fue tanto. III. La Comisin debati las prioridades con los pases socios ytrat de adaptar sus planes de gasto alas prioridades nacionales. Para la distribucin geogrfica de la ayuda se tom en consideracin el crite rio de la prosperidad relativa. Todos los proyectos seleccionados para el apoyo de la UE contribuyeron al cumplimiento de los objetivos generales fijados en el documento de estrategia regional, pero la Comisin prest asistencia aun nmero de sectores mayor del que sera una buena prctica. IV. La Comisin se vali de diversos modos de entrega para la ejecucin de sus planes, entre ellos un gran nmero de pequeos proyectos, lo que acarre una mayor carga administrativa para las delegaciones. La gestin del programa result asimismo ms complicada debido ala amplia gama de instrumentos de financiacin abarcados ya las mltiples lneas jerrquicas, por lo que resulta difcil determinar el importe gastado por la UE por sector ypor pas en Asia Central. La Comisin no ha intentado evaluar los costes administrativos globales de su programa de ayuda al desarrollo en Asia Central. V. La Comisin podra ydebera haber sido ms rigurosa en su gestin de los programas de apoyo presupuestario en Tayikistn yKirguistn yhaberlos vinculado amedidas especficas contra la corrupcin. Las decisiones de pago se basaron en los compromisos de reforma de los pases socios en lugar de los progresos registrados en la materia. VI. La ejecucin fue, en general, lenta, aunque con algunas variaciones significativas. Los programas regionales no lograron una autntica dimensin regional yuna parte importante consisti meramente en instrumentos plurinacionales alos que podan acceder individualmente los pases socios. La Comisin celebr acuerdos que le permitieran aprender de la experiencia yperfeccionar progresivamente sus programas. Este proceso aport resultados tiles, aunque no siempre atiempo en algunos casos y, en otros, no se tuvieron en cuenta recomendaciones tiles. Los informes elaborados se centraron ms en la actividad que en los resultados. VII. Este informe presenta recomendaciones sobre el modo de aplicar las lecciones aprendidas de la experiencia adquirida durante el perodo 2007-2012 auna futura colaboracin de la UE con esta regin.
INTRODUCCIN
1.
El presente informe trata de la planificacin yla gestin de la ayuda de la Unin Europea (UE) al desarrollo de las cinco repblicas de Asia Central (Kazajistn, Kirguistn, Tayikistn, Turkmenistn yUzbekistn) durante el perodo 2007-2012 (vase el mapa ).
MAPA
ASIA CENTRAL
40 50 50 60 70 80 90
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Perm Izhevsk Kazan Ufa

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Fuente: Basado en el mapa de Asia Central de las Naciones Unidas n 3763, rev. 7, de diciembre de 2011. El Tribunal de Cuentas Europeo asume plenamente la responsabilidad de la adaptacin.
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600 400
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INDIA
100
200
300 80
2.
Los cinco estados, que obtuvieron su independencia tras la cada de la Unin Sovitica en 1991, difieren notablemente en cuanto asu poblacin, territorio, dotacin de recursos naturales yprosperidad. Kazajistn yTurkmenistn tienen abundantes reservas de petrleo ygas, cuyas exportaciones se ven reflejadas en un PIB per cpita relativamente elevado. Su grado de consecucin de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) (vase el anexo I para obtener informacin ms detallada sobre cada pas) ysu disposicin acooperar eintegrarse con el resto del mundo son muy diversos.
Comisin Europea, Documento de Estrategia Regional para la Asistencia aAsia Central durante el perodo 2007-2013.
2
LA UNIN EUROPEA YASIA CENTRAL
Aprobado por el Consejo Europeo el 21-22dejuniode2007 (documento del Consejo n11177/1/07) ypublicado por el Consejo en octubre de 2007 como Unin Europea yAsia Central: Estrategia para una nueva asociacin (ISBN978-92-824-2244-1).
3
3.
La UE se ha comprometido de manera activa con los pases de Asia Central desde que se independizaron. El Documento de Estrategia de 2002 a2006 de la Comisin para Asia Central fij los objetivos principales de la estrategia de ayuda, que consisten en promover la estabilidad yla seguridad en los pases de la regin ycontribuir asu bsqueda de un desarrollo econmico sostenible ya la disminucin de la pobreza.
En la actualidad estn en vigor los Acuerdos de Colaboracin yCooperacin (ACC) con Kazajistn, Kirguistn, Tayikistn yUzbekistn, pero afinales de mayo de2013, el PCC con Turkmenistn todava no se haba ratificado.
4
4.
Para el perodo 2007-2013, la Comisin Europea dise sus planes de ayuda al desarrollo en el documento de estrategia regional aprobado en abril de 2007 1 . En junio de 2007, el Consejo Europeo acord la poltica de la UE con respecto aAsia Central durante el perodo abarcado por la fiscalizacin, que se recoge en el documento del Consejo Unin Europea yAsia Central: Estrategia para una nueva asociacin 2 que respalda el enfoque de la Comisin.
Ejemplos de retos regionales comunes son el crimen organizado; el trfico de personas, de armas yde drogas; cuestiones de terrorismo yde no proliferacin; el dilogo intercultural; la energa; la contaminacin medioambiental; la gestin del agua; la emigracin; la gestin de las fronteras; ylas infraestructuras de transporte.
5
5.
A travs de la estrategia del Consejo y del programa de ayuda de la Comisin, la UE defini las prioridades para su cooperacin con la regin en su conjunto, destacando la seguridad y la estabilidad como sus principales intereses estratgicos. Dicha estrategia abogaba por una cooperacin activa con los estados de Asia Central afin de promover la paz, la democracia yla prosperidad econmica yen particular: propona hacer pleno uso de una gran variedad de instrumentos, programas, acuerdos de cooperacin 3 yun dilogo poltico; buscaba un equilibrio entre los enfoques bilaterales ylas acciones para acometer retos regionales comunes 4; identificaba siete mbitos polticos pr incipales de especial importancia 5;
En concreto: i) la buena gobernanza, el Estado de Derecho, los derechos humanos yla democratizacin; ii) la educacin yla formacin; iii)el desarrollo de la economa, del comercio yde la inversin; iv) el transporte yla energa; v)la sostenibilidad medioambiental yla gestin del agua; vi) la respuesta aamenazas yretos compartidos; vii)el dilogo intercultural.
10
aumentaba la ayuda presupuestar ia de la UE para las pers pec tivas financieras del per odo 2007-2013 6 a alrededor de 750millonesdeeuros.
6.
La Comisin Europea abri una delegacin en Kazajistn en 1993 ymejor las suboficinas de Kirguistn yTayikistn para convertirlas en delegaciones de la UE propiamente dichas afinales de 2009 7. En 2012 se abri una delegacin de la UE en Uzbekistn, yen 2005 el Consejo Europeo nombr aun representante especial en Asia Central 8 cuyo cometido era promover las buenas relaciones entre la UE ylos pases de Asia Central yfortalecer la estabilidad, la cooperacin, la democracia yel respeto de los derechos humanos, as como aumentar la eficacia yla visibilidad de la UE en la regin.
La ayuda de la UE se lleva acabo principalmente atravs del Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD) [Reglamento (CE) n1905/2006 del Parlamento Europeo ydel Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiacin de la Cooperacin al Desarrollo (DOL378 de 27.12.2006, p. 41)].
7
En 2011, el nmero total de agentes encargados de la ayuda al desarrollo en las tres delegaciones era de 74.
8
AYUDA DE LA UE AL DESARROLLO
7.
Entre 1991 y 2013 la UE destin a estos pases ms de 2 100 millonesdeeuros en ayuda humanitaria ydesarrollo, de los cuales 750millones de euros correspondieron al perodo 2007-2013. En los aos 2007-2012, la Comisin abon 435 millones de euros para la ayuda al desarrollo de Asia Central, cuyos beneficiarios principales fueron Kirguistn yTayikistn (vase el grfico 1 ).
Decisin2012/328/PESC del Consejo, de 25dejuniode2012, por la que se nombra al representante especial de la Unin Europea para Asia Central (DOL165 de 26.6.2012, p. 59).
GRFICO 1
PAGOS DE LA UE AASIA CENTRAL REALIZADOS DURANTE EL PERODO 2007-2012 POR PASES YPARA LA REGIN (MILLONES DE EUROS YPORCENTAJES)
Kazajistn 47,4 11 %
Regin de Asia Central 133,1 31 %
Kirguistn 108,5 25 % Uzbekistn 22,0 5% Turkmenistn 14,4 3% Tayikistn 109,5 25 %
Fuente: Anlisis del Tribunal de los datos extrados de la base de datos del CRIS de la Comisin.
11
8.
Durante los primeros aos del perodo citado, el gasto se inscribi fundamentalmente dentro de la Asistencia Tcnica ala Comunidad de Estados Independientes (programa Tacis), cuyas metas primordiales eran promover la transicin ala economa de mercado yfortalecer la democracia yel Estado de Derecho.
Basado en las estadsticas de la Ayuda Oficial al Desarrollo publicadas por la Organizacin de Cooperacin yDesarrollo Econmicos.
9.
A partir de 2007, Tacis fue substituido por el Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD), cuyos objetivos esenciales son la reduccin de la pobreza, la sostenibilidad econmica yel desarrollo social, as como la integracin de los pases en desarrollo en la economa mundial. Durante este perodo, tambin se aportaron fondos atravs de otros instrumentos como el Instrumento Europeo para la Democracia ylos Derechos Humanos (IEDDH) yel Instrumento de Estabilidad (IE) que incluye el Mecanismo de Reaccin Rpida (vase el grfico 2 ).
10.
El presupuesto de la UE para ayuda al desarrollo de los pases de Asia Central ascendi auna media de 89 millones de dlares estadounidenses en los aos 2010 y2011, frente a175 millones de los Estados Unidos, 165 millones de Turqua, 124 millones de Japn y 109 millones deAlemania 9.
GRFICO 2
PAGOS DE LA UE AASIA CENTRAL REALIZADOS DURANTE EL PERODO 2007-2012 POR EL INSTRUMENTO FINANCIERO (MILLONES DE EUROS)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2007 ICD-ASIA 2008 ICD temticos IEDDH 2009 IE (y MRR) Tacis 2010 2011 2012
Otros instrumentos de nanciacin previos a 2007
12
11.
En cuanto a la importancia econmica global, la ayuda al desarrollo representa una pequea parte de los flujos financieros ala regin. En particular, en los casos de Kazajistn, Turkmenistn yUzbekistn, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) 10 representa menos del 5% de las Inversiones Extranjeras Directas (IED) anuales ymenos del 0,2% del producto interior bruto (PIB) anual. Adems, de 1991 a2011, el Banco Europeo de Reconstruccin yDesarrollo (BERD) tambin haba comprometido 5945millones de euros, en forma de prstamos, capital ygarantas, alos cinco pases, incluidos 408 millones de euros en 2011.
10
12.
La Direccin General de Desarrollo yCooperacin (EuropeAid) de la Comisin y, desde 2011, el Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE) 11 tienen asu cargo la elaboracin de la poltica de desarrollo de la UE, la planificacin plurianual de los instrumentos de ayuda exterior yla definicin de las polticas sectoriales para dicha ayuda exterior. Este proceso se lleva acabo desde Bruselas con la asistencia de las delegaciones de la UE en los pases socios.
Basado en las estadsticas de la OCDE, la media AOD total anual en 2010 y2011 destinada aKazajistn, Turkmenistn yUzbekistn fue de484millonesdedlares estadounidenses, comparado con la IED anual media de11093millones en el mismo perodo yel PIB (enparidad del poder adquisitivo) de347000millones en total para los tres pases, segn datos del BERD yel World Fact Book respectivamente.
11
El SEAE asumi las responsabilidades de la anterior Direccin General de Relaciones Exteriores de la Comisin.
12
REVISIONES DEL CONSEJO YDEL PARLAMENTO EUROPEO
13.
El Consejo revisa peridicamente los progresos en la aplicacin de la estrategia de la UE para Asia Central. En su ltima revisin 12, el Consejo concluy que la estrategia sigue siendo vlida yque se ha progresado en su aplicacin, aunque consider que los esfuerzos de la UE deberan orientarse mejor ycontribuir ala visibilidad yal impacto de las acciones de la UE en Asia Central.
Consejo de la Unin Europea, Conclusiones del Consejo sobre Asia Central, 3179 reunin del Consejo de Asuntos Exteriores, Luxemburgo, de 25 de junio de 2012, ydocumento del Consejo n11455/12.
13
Resolucin del Parlamento Europeo de15dediciembrede2011 sobre los progresos alcanzados en la aplicacin de la Estrategia de la UE para Asia Central, Estrasburgo, P7_TA(2011)0588.
14
14.
En un informe de 2011 13 el Parlamento Europeo concluy que los fondos europeos eran insuficientes para permitir que la UE tuviera un impacto en los siete mbitos prioritarios del Consejo 14 einst aque se definieran mejor las prioridades polticas, subrayando que los pases socios deben cumplir con las normas internacionales de democracia, gobernanza, Estado de Derecho yderechos humanos. Dada su preocupacin por la corrupcin, el Parlamento solicit ala Comisin la presentacin de un informe (que todava est pendiente) sobre el uso del Apoyo Presupuestario Sectorial en Kirguistn yTayikistn.
El Consejo puso de manifiesto las siguientes prioridades: a) la buena gobernanza, el Estado de Derecho, los derechos humanos yla democratizacin; b) la educacin yla formacin; c) el desarrollo de la economa, delcomercio yde la inversin; d)eltransporte yla energa; e) la sostenibilidad medioambiental yla gestin del agua; f ) larespuesta aamenazas yretos compartidos; g) el dilogo intercultural.
13
ALCANCE YENFOQUE DE LA FISCALIZACIN

15.
La fiscalizacin se centr en evaluar la planificacin yla gestin de la ayuda al desarrollo de la Comisin ydel SEAE destinada aAsia Central durante el perodo 2007-2012, en particular la ayuda prestada atravs del ICD, que era el instrumento de financiacin principal, para dar respuesta alas siguientes preguntas: si, al asignar su presupuesto, la Comisin sigui buenas prcticas yrespet sus prioridades declaradas para la ayuda al desarrollo en Asia Central; si la Comisin proporcion la ayuda al desarrollo adecuadamente; si la Comisin aplic de manera satisfactoria su poltica de ayudas, teniendo en cuenta la experiencia adquirida einform apropiadamente al respecto. Otros aspectos de la estrategia de la UE, como el dilogo poltico, no se incluyeron en el alcance de la fiscalizacin.
15
Seleccionados afin de cubrir el 70% del gasto del instrumento de cooperacin al desarrollo durante el perodo 2007-2011 en Kirguistn yUzbekistn, as como los programas de apoyo presupuestario sectorial en Tayikistn.
16
Respondieron ala encuesta 28 de sus 91destinatarios.
16.
La fiscalizacin tuvo lugar entre junio ynoviembre de 2012 yla evaluacin se bas en una revisin yun anlisis de la documentacin yen entrevistas. En octubre de 2012 los auditores visitaron Kirguistn, Tayikistn yUzbekistn yentrevistaron apersonal de la delegacin de la UE, representantes de las autoridades nacionales, embajadas de los Estados miembros, expertos tcnicos, organizaciones de la sociedad civil, otros donantes yotras partes interesadas. Los auditores evaluaron un total de veintin programas de ayuda (diecinueve especficos nacionales ydos programas regionales; vase el anexo II 15).
17.
En la fiscalizacin se aprovecharon anlisis de otras fuentes, como estudios einformes realizados por otros donantes. El Tribunal llev acabo una encuesta sobre la coordinacin de los donantes ysu percepcin de la labor de la UE en ese mbito. Los resultados de la encuesta se enviaron adirectivos de los otros donantes residentes en las cinco repblicas de Asia Central 16.
14
OBSERVACIONES
ASIGNACIN DEL PRESUPUESTO
18.
En los apartados 19 a36 se examina el modo en que la Comisin distribuy el presupuesto de la UE, es decir, en qu medida sigui las mejores prcticas yrespet sus prioridades declaradas para la ayuda al desarrollo en Asia Central.
17
LA COMISIN FIJ UNAS PRIORIDADES GLOBALES YAMPLIAS PARA SU GASTO
Declaracin conjunta del Consejo yde los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo yde la Comisin sobre la poltica de desarrollo de la Unin Europea, El consenso europeo sobre desarrollo (DOC46 de 24.2.2006, p.1).
19.
Como se explica en el apartado 4, el documento de estrategia regional de la Comisin expuso, con arreglo ala poltica de la UE para Asia Central, sus prioridades de gasto, recordando que la reduccin de la pobreza es el objetivo fundamental de la poltica de desarrollo de la UE, junto con la promocin de la buena gobernanza yun mayor respeto de los derechos humanos como objetivos secundarios 17 . Se identificaron tres sectores prioritarios para la ayuda al desarrollo de la UE: la promocin de la cooperacin regional, en particular de la integracin de mercados yredes, del medioambiente, de la gestin de la emigracin ylas fronteras, de las aduanas, de la lucha contra el crimen organizado yde la cooperacin transfronteriza entre individuos ydentro de la sociedad civil; la reduccin de la pobreza yel aumento del nivel de vida, en particular mediante el desarrollo de la colectividad yprogramas selectivos de desarrollo rural, as como reformas en agricultura yen proteccin social; la promocin de la democratizacin, de los derechos humanos, de la buena gobernanza yde la reforma econmica.
20.
La Comisin se fij como meta gastar el 30-35%, el 40-45% yel 20-25% respectivamente de su presupuesto total en esos tres objetivos.
21.
La Comisin dividi entonces el perodo en dos subperodos (2007-2010 y2011-2013) ytraz un programa indicativo para el primero, que contena planes ms detallados para la distribucin de la ayuda yla identificacin de prioridades especficas. En 2010 llev acabo una revisin intermedia tras la cual concluy que no se precisaban ajustes importantes y, basndose en dicha revisin, dise sus planes de gasto para el perodo 2011-2013.
15
LA COMISIN SE APART DE LAS BUENAS PRCTICAS EN ALGUNOS ASPECTOS AL PLANIFICAR YASIGNAR LA AYUDA
22.
Unas buenas prcticas reconocidas en materia de distribucin de la ayuda al desarrollo, como se expone, por ejemplo, en El consenso europeo sobre desarrollo, la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda 18 y el Cdigo de Conducta de la UE sobre complementariedad y divisin del trabajo en la poltica de desarrollo 19 , contienen los siguientes principios: las prioridades de desarrollo, establecidas en estrategias nacionales, en dilogos polticos yen programas de cooperacin al desarrollo, deben derivar de anlisis claros de las estrategias nacionales de desarrollo de los pases receptores, instituciones yprocedimientos; para que la ayuda sea plenamente eficaz, los pases receptores deben apropiarse de sus propias estrategias yprogramas de desarrollo financiados por los donantes; los donantes de la UE deben intentar centrar su participacin activa en tres sectores como mximo de un pas concreto.
18
OCDE, Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda, 2005 (http://www.oecd.org/ dac/effectiveness/34428351. pdf ).
19
Consejo de la Unin Europea, 9558/07, Bruselas, 15de mayo de 2007.
23.
El documento de estrategia regional ylos programas indicativos solo ofrecen una justificacin limitada de la decisin detallada de prioridades de gasto de la Comisin, por ejemplo en lo referente alos importes que deban asignarse aprogramas regionales ybilaterales, ola razn por la que se esperaba que unos sectores oprogramas particulares lograran una optimizacin de los recursos en relacin con los objetivos de la UE. De hecho, exista un grado considerable de continuidad con los anteriores modelos de gasto en los pases afectados.
PERO EN LA PRCTICA TOM DECISIONES RAZONABLES SOBRE LA ASIGNACIN
24.
Por otro lado, la asignacin de gastos por la Comisin representa en la mayora de los sentidos un intento razonable de poner en prctica las prioridades del documento de estrategia regional.
25.
La continuidad en la distribucin del gasto permiti ala Comisin hacer un uso ptimo de su experiencia previa, en particular, en Tayikistn yKirguistn.
16
26.
La Comisin se asegur de que las asignaciones del gasto se realizaran satisfactoriamente en consonancia con las de los otros donantes, evitando solapamientos ycontribuyendo ala coordinacin entre los donantes. Tres cuartas partes de los encuestados por el Tribunal elogiaron la seleccin de los mbitos que iban arecibir apoyo, ydos tercios consideraron que la Comisin haba seleccionado programas de calidad alos que apoyar, en particular en los mbitos de los derechos humanos yde la promocin de la sociedad civil.
27.
La Comisin afront retos particulares en la coordinacin con los pases socios: Kazajistn, Turkmenistn yUzbekistn, al no haberse adherido ala Declaracin de Pars, no haban elaborado evaluaciones de necesidades para la ayuda al desarrollo ni de estrategias para la disminucin de la pobreza de acuerdo con la programacin de la UE. El documento de estrategia regional estableca que la finalidad de la ayuda al desarrollo de la UE era apoyar la aplicacin de su estrategia poltica ysealaba que la Unin se esfuerza por promover la prosperidad, la solidaridad, los derechos humanos yla democracia, el trabajo digno, la seguridad yel desarrollo sostenible aescala mundial. Sin embargo, los gobiernos socios no siempre conceden la mxima prioridad alos derechos humanos, la buena gobernanza yobjetivos de desarrollo tales como la disminucin de la pobreza. Los documentos nacionales de programacin pueden carecer de un enfoque claro. Por ejemplo, en Kirguistn el plan de accin de la Estrategia Nacional de Desarrollo para el perodo 2009-2011 contena 508 acciones pertenecientes a19 sectores diferentes.
28.
Pese aestas dificultades, la Comisin debati las prioridades de la ayuda con los gobiernos de los pases receptores ytrat de armonizar su gasto con los planes nacionales siempre que su disponibilidad lo permitiera. Los resultados de este proceso se ven reflejados en el documento de estrategia regional yen los programas indicativos.
29.
Los programas yproyectos que el Tribunal evalu tanto en Kirguistn como en Tayikistn eran acordes ala estrategia de la Comisin y, dentro de unos lmites razonables, alas prioridades de estos gobiernos receptores. Por ejemplo: en Kirguistn, el apoyo que la Comisin proporcion al sector de la educacin apartir de 2009 ayud al gobierno en sus planes para reformar ydesarrollar el sistema educativo nacional;
17
en Tayikistn, el apoyo para la proteccin social de la Comisin se adecu ala prioridad del gobierno para el sector social, que era el aumento de la cantidad yla calidad de los servicios sociales para los ms desfavorecidos, adems del cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio pertinentes.
30.
Asimismo, en Uzbekistn, los proyectos que evalu el Tribunal (por ejemplo, el apoyo ala reforma de la justicia penal yla mejora de los sistemas sanitarios materno-infantiles) se ajustaban alas necesidades del pas aducidas por el gobierno. Por otra parte, la adaptacin alas necesidades identificadas por el gobierno no se tradujo necesariamente en un apoyo incondicional de las autoridades ala ejecucin de los proyectos. Por ejemplo, alos expertos internacionales que trabajaban en la reforma de la justicia penal se les deneg el acceso acrceles ya procesos judiciales. Afin de asegurar la cooperacin del gobierno en su programa de reduccin de la desnutricin infantil, la Comisin tuvo que hacer hincapi en la promocin de dietas sanas para madres ynios, puesto que el gobierno uzbeko no admita que existiera tal desnutricin.
LOS NIVELES DE AYUDA REFLEJARON UNA PROSPERIDAD RELATIVA
31.
La Comisin destin los niveles de ayuda ms elevados alos pases que consideraba con mayor necesidad, disposicin ycapacidad de hacer el mejor uso de esta, en concreto Tayikistn yKirguistn, por lo que la asignacin per cpita para estos dos pases fue tres veces mayor que para los otros tres receptores (vanse el cuadro 1 yel anexo I ).
CUADRO 1
AYUDA TOTAL ASIGNADA PARA EL INSTRUMENTO DE COOPERACIN AL DESARROLLO (ICD) EN ASIA CENTRAL EN VIRTUD DEL DOCUMENTO DE ESTRATEGIA REGIONAL PARA 2007-2013 YPIB PER CPITA Asignacin total en el perodo 2007-2013 (millones de euros) 74 106 128 53 71 242 674 PIB per cpita en 2007 (dlares estadounidenses) 6771 722 563 2606 830
Zona Kazajistn Kirguistn Tayikistn Turkmenistn Uzbekistn Regin Total
Fuente: EU-Central Asia Development Cooperation; Comisin Europea, 2011; yBanco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
18
LA AYUDA SE DESTIN ADEMASIADOS SECTORES
32.
No obstante, el enfoque de la Comisin result menos satisfactorio con respecto al nmero de sectores alos que prest asistencia.
33.
Como se indica en el apartado 22, un principio rector de la poltica de desarrollo con el que la Comisin coincide es que los donantes de la UE deben centrar su participacin activa en un mximo de tres sectores de cualquier pas socio para optimizar as los resultados yreducir los costes de las operaciones.
34.
A pesar de que el programa de ayuda al desarrollo en Asia Central era de alcance limitado, la Comisin no aplic este principio de manera rigurosa. Seleccion cuatro mbitos para la ayuda en Kirguistn (gobernanza, agricultura ydesarrollo rural, educacin yproteccin social); cinco mbitos en Tayikistn (gobernanza, agricultura ydesarrollo rural, proteccin social, sector privado ysanidad); yseis en Uzbekistn (sector privado, gobernanza, sanidad, agricultura ydesarrollo rural, medioambiente yenerga yeducacin).
35.
Asimismo, la Comisin canaliz el dinero de la ayuda al desarrollo de la UE hacia varios sectores adicionales mediante programas temticos yregionales, que apoyaban mbitos como la energa, el transporte, el medioambiente, el agua, la gestin de las fronteras yla lucha contra la droga, el Estado de Derecho, la democracia ylos derechos humanos, el desarrollo del sector privado yla educacin superior.
PERO REFLEJ LAS PRIORIDADES ESTRATGICAS DE LA COMISIN
36.
Un anlisis realizado por el Tribunal de la base de datos de la Comisin no revel ningn caso significativo en el que la ayuda se procurara aun programa nacional que no estuviera destinado auno de los grandes objetivos de reduccin de la pobreza ymejora de la gobernanza. Es ms, numerosos programas nacionales estn dirigidos tanto ala reduccin de la pobreza como ala buena gobernanza. Los importes contratados para finales de 2012 respetaban las prioridades dispuestas en el documento de estrategia regional (vase el apartado 20).
19
APLICACIN DE LA POLTICA EN LA PRCTICA
37.
Los apartados 38 a 62 evalan los mtodos a travs de los cuales la Comisin proporcion la ayuda: su eleccin de los modos de entrega, la atencin prestada alos costes administrativos, la cuestin de si los programas contenan objetivos claros eindicadores de rendimiento que permitieran su supervisin ysu diseo ygestin de la ayuda presupuestaria facilitada ados de las repblicas de Asia Central.
20
Apartado 113 de Elconsenso europeo sobredesarrollo.
LA COMISIN PROPORCION AYUDA CON DIVERSOS MODOS DE ENTREGA
38.
La Comisin ejecut sus programas de ayuda de varias maneras, segn las circunstancias (vanse los ejemplos del recuadro 1 ): acuerdos de contribucin con organizaciones internacionales, cuando estas hubieran desarrollado actividades en los pases socios ylas autoridades las hubieran aceptado como socias; apoyo presupuestario cuando fuera admisible, dado que, siempre que las condiciones lo permitan, es el modo preferido de cooperacin al desarrollo de conformidad con El consenso europeo sobre desarrollo 20; subvenciones aorganizaciones no gubernamentales (ONG) en las que participe la sociedad civil; contratos de servicios (y algunos contratos de obras), en particular asistencia tcnica cuando el objetivo sea la convergencia con las normas europeas ylas buenas prcticas, en combinacin con el apoyo presupuestario sectorial.
20
RECUADRO 1
EJEMPLOS DE PROGRAMAS FINANCIADOS POR LA UE

Acuerdos de contribucin con una organizacin internacional El apoyo al proyecto de reforma de las instituciones penitenciarias tiene como cometido mejorar la gestin penitenciaria yla reinsercin social de los infractores mediante el desarrollo de un programa de reforma de las prisiones en Kirguistn, dirigido adems amejorar la higiene yapoyar las actividades generadoras de ingresos. El presupuesto global de la medida llevada acabo por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga yel Delito asciende a2,78 millones de euros de los cuales la UE aporta 2,5 millones de euros.
Programa de apoyo presupuestario El programa de apoyo apolticas sectoriales en cuestiones de proteccin social ygestin de las finanzas pblicas en Kirguistn se cre atravs de instrumentos de financiacin temticos ygeogrficos. El documento de estrategia para siete aos destin 53 millones de euros al programa. El componente de proteccin social pretende desarrollar un sistema de ayuda social ms eficiente que mejorara las condiciones de los ms vulnerables ylos nios desfavorecidos, mientras que el componente de gestin de las finanzas pblicas aspira aasistir al gobierno kirgus aperfeccionar sus procedimientos presupuestarios anuales en lo referente alos aspectos de transparencia, rendicin de cuentas, previsibilidad ya sus controles internos.
Subvenciones aorganizaciones no gubernamentales La Comisin cofinanci el 80% de un proyecto sobre el fortalecimiento de nios yfamilias necesitados con 200 000 euros, que puso en marcha la asociacin nacional uzbeka de Aldeas Infantiles SOS, ONG internacional presente en Uzbekistn desde 1996. El contrato se firm en 2011 como parte de un programa de asociacin para el desarrollo institucional, cuyo objetivo es aumentar los niveles de vida de grupos vulnerables en Uzbekistn mediante el refuerzo de la cooperacin entre las ONG ylas autoridades locales.
Contrato de servicios: programa de asistencia tcnica combinado con un programa de apoyo presupuestario sectorial Tayikistn. Desde 2007, con el fin de prestar asistencia al programa de apoyo presupuestario sectorial para la proteccin social, la Comisin ha creado un programa de asistencia tcnica ydesarrollo de capacidades centrado en: a) el perfeccionamiento de la seleccin de objetivos yracionalizacin de los sistemas de prestaciones sociales; b) el desarrollo de los servicios sociales; c) la modernizacin del sistema de instituciones residenciales de atencin; d) el desarrollo de la poltica de mercado laboral. El presupuesto global del pro grama es de 5 millones de euros yse encarg asiete consultoras europeas con contratos que iban desde los 90 000 euros alos 2,5 millones de euros.
21
39.
La Comisin emple todos estos modos de entrega (vase el cuadro 2 ).
21
GRAN NMERO DE PROYECTOS PEQUEOS EINSTRUMENTOS DE FINANCIACIN: UN RETO ADMINISTRATIVO
40.
Como se indica en el cuadro 2 , las subvenciones ylos contratos de servicios constituyen una gran proporcin en nmero (pero pequea en valor) de las acciones de ayuda de la Comisin en Asia Central. Las implicaciones administrativas de tan elevado nmero de programas puede ser considerable 21.
Por ejemplo, en el caso de los programas de subvenciones, el personal de la Comisin, incluido el de las delegaciones, debe gestionar el ciclo completo del proyecto, es decir, redactar yemitir convocatorias de propuestas, informar alos participantes, elaborar yfirmar contratos, supervisar la ejecucin yencargarse de su seguimiento, gestionar los ciclos financieros yde pagos, organizar auditoras yevaluaciones ypresentar informes.
22
41.
La delegacin de la UE en Kirguistn gestionaba 56 contratos en el momento de la auditora einform de que su capacidad para visitar los lugares donde tenan lugar las actividades de los contratos se haba limitado considerablemente. Adems, la delegacin apoyaba 22 otros 99contratos gestionados por los servicios centrales.
Este tipo de apoyo implica proporcionar informacin sobre las propuestas presentadas por los beneficiarios, coordinar las actividades del proyecto en el pas yrepresentarlas mediante la participacin en comits, seminarios, etc.
CUADRO 2
IMPORTES CONTRATADOS EN VIRTUD DEL ICD YLOS PROGRAMAS DEL ICD TEMTICOS DESDE 2007 HASTA FINALES DE 2012 POR MODO DE ENTREGA Importe contratado hasta finales de 2012 (millones de euros) 128 98 61 66 353
Nmero de contratos/ acuerdos firmados Acuerdos de contribucin Programas de apoyo presupuestario Subvenciones aONG Contratos de servicios yobras 33 15 143 244 435
Porcentaje del total (en valor) 36% 28% 17% 19% 100%
22
42.
La Comisin procura ayuda al desarrollo en Asia Central a travs de varios instrumentos de financiacin. El Instrumento de Cooperacin al Desarrollo es la fuente principal de fondos a travs de su programa geogrfico para Asia, as como de cinco programas del ICD temticos: seguridad alimentaria, interlocutores no estatales yautoridades locales en desarrollo, emigracin yasilo, medioambiente ygestin sostenible de los recursos naturales incluida la energa, einvertir en personas. Cinco instrumentos globales proporcionan financiacin asimismo aAsia Central (vase el apartado 8), as como el Instrumento Europeo de Vecindad yAsociacin (IEVA), que compete adiferentes unidades de los servicios centrales de la Comisin.
23
Vase el Informe Especial n 5/2012 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el Sistema Comn de Informacin RELEX (http://www.eca.europa.eu).
24
Tales como el Corredor de Transporte Europa-CucasoAsia (Traceca) yel Programa de Transporte Interestatal de Petrleo yGas aEuropa (Inogate).
43.
Esta diversidad de fuentes de financiacin aadi mayor complejidad ala gestin del gasto de la UE, tanto en las delegaciones como anivel central. Por ejemplo, en el caso de 31 de los 56 contratos gestionados por la delegacin en Kirguistn en el momento de la fiscalizacin, esta deba colaborar con la unidad geogrfica de EuropeAid en Asia Central ypara los 25 restantes colaboraba con otras seis unidades de EuropeAid yuna del SEAE. La ayuda de la delegacin alos otros 99 contratos le supona colaborar con once unidades de EuropeAid, otras dos delegaciones de la Unin Europea (en Kazajistn yTayikistn), el SEAE, ylas Direcciones Generales de Investigacin eInnovacin yde Asuntos Econmicos yFinancieros de la Comisin.
44.
La proliferacin de instrumentos de gasto tambin complic la determinacin (excluidas actividades puntuales de larga duracin) de los importes que la UE haba empleado por pas ypor sector en Asia Central: el Sistema Comn de Informacin RELEX (CRIS) de la Comisin no identifica los gastos por pas socio en los programas regionales 23; los informes del CRIS no abarcan los componentes nacionales de los programas regionales yglobales, en particular en el marco del Instrumento Europeo para la Democracia ylos Derechos Humanos (IEDDH) yel Instrumento de Estabilidad (IE); por ltimo, la Comisin no detalla los gastos efectuados en los pases de Asia Central en el marco de los programas financiados por el Instrumento Europeo de Vecindad yAsociacin 24.
23
ESCASA ATENCIN ALOS COSTES ADMINISTRATIVOS
45.
La provisin de ayuda al desarrollo, amenudo en circunstancias difciles, puede resultar ardua ycostosa, ya que las decisiones sobre el importe yel modo de empleo tienen que mantener un equilibrio entre las estimaciones de los posibles resultados por una parte, ylos costes por la otra, con una consideracin amplia de los resultados (especialmente en zonas sensibles como Asia Central). No obstante, es razonable esperar que un organismo de ayuda sea consciente de los costes que conlleva administrar los segmentos de un presupuesto de ayuda.
25
Las Casas de Europa, fundadas por la Comisin, actan como oficinas de apoyo tcnico para las acciones de la UE eincrementan la sensibilizacin yvisibilidad de sus polticas en aquellos pases donde no haya una delegacin de la UE.
26
46.
La Comisin gestiona los costes administrativos mediante una combinacin de mtodos, incluidas evaluaciones de la carga de trabajo de cada delegacin, pero todava no ha creado un sistema para notificar el coste administrativo global que supone la prestacin de su ayuda al desarrollo, ni aescala regional ni nacional.
Los costes de asistencia tcnica asociados ala ejecucin de proyectos especficos en pases socios no se incluyeron como gastos de apoyo en el clculo.
27
47.
El Tribunal calcul el coste administrativo de las actividades de desarrollo de la Comisin en Asia Central basndose en los datos de la Comisin, tomando en consideracin para ello los costes de personal yadministrativos asociados al personal dedicado ala ayuda al desarrollo tanto en los servicios centrales como en las delegaciones, as como los gastos de apoyo (por ejemplo, Casas de Europa 25 yservicios de asesoramiento ycontrol).
Si se excluyen de este clculo los gastos de consultora relativos ala identificacin de los proyectos yel seguimiento yla evaluacin orientados alos resultados, esta cifra se reducira al 12,7%.
48.
El Tribunal estim que los costes administrativos correspondientes a2011, el ltimo ejercicio finalizado en el momento de la fiscalizacin, ascendan a10,5 millones de euros (vase el anexo III ), de los cuales 6,6millones de euros (63%) se destinaron ala cooperacin al desarrollo (sueldos del personal yotros gastos operativos) en las tres delegaciones que estaban abiertas en aquel momento (vase el apartado 6); 1,8 millones de euros (17%) alos costes de personal de los servicios centrales y2,1 millones de euros (20%) avarios gastos de apoyo (entre ellos, el coste de la consultora para justificar la identificacin yla formulacin de los proyectos, el seguimiento yla evaluacin orientados alos resultados ylos gastos relativos alas Casas de Europa) 26.
49.
Este importe representa el 14,6% del gasto en ayuda al desarrollo en Asia Central en 2011 (71,7 millones de euros) 27, aunque este porcentaje debera apreciarse como un orden de magnitud yno como una estimacin precisa puesto que la aritmtica es sensible alos cambios en el nivel de pagos anuales.
24
50.
Adems, los presupuestos individuales de los programas incluan los costes administrativos. Por ejemplo, la evaluacin del Tribunal de veinte acuerdos de contribucin ysubvencin con organizaciones internacionales mostr que una media del 6% de sus presupuestos se asociaba acostes administrativos generales. En cuanto alos programas de apoyo presupuestario, las cifras correspondientes fueron mucho ms bajas en trminos de porcentaje. El coste de los informes de evolucin peridicos que se encargaban aexpertos externos supuso un 1,1% del presupuesto del programa en Tayikistn yalrededor de un 1,6% en Kirguistn.
51.
Puesto que la Comisin no informa acerca de ningn indicador de los costes administrativos, no es posible comparar estas estimaciones con el coste de poner en marcha programas de ayuda en otras partes del mundo, pero el Tribunal observa con inquietud que la Comisin parece disponer de informacin imprecisa sobre los costes administrativos que representan una proporcin sustancial de los gastos de ayuda al desarrollo en Asia Central.
OBJETIVOS EINDICADORES: UN PANORAMA DESIGUAL
52.
El examen de los programas por parte del Tribunal en los tres pases visitados puso al descubierto un panorama desigual por lo que respecta ala delimitacin de los objetivos SMART (adems de los indicadores que los evalan), tal ycomo muestran los siguientes ejemplos: En Tayikistn seis de los siete programas de asistencia tcnica evaluados haban definido bien los objetivos en trminos de realizaciones para la preparacin de estudios sectoriales, estrategias, directrices yrecomendaciones al gobierno. Por otra parte, el programa de asistencia tcnica que prestaba su apoyo al Ministerio de Hacienda haba formulado sus objetivos de manera vaga. En Kirguistn el programa de informacin sobre seguridad alimentaria contena indicadores imprecisos, como se entiende que la informacin sobre seguridad alimentaria es precisa yoportuna, se est formando aun nmero apropiado de agentes y, utilidad de las previsiones de cosechas. Por otro lado, el programa destinado alograr una buena gobernanza operativa para una justicia social defina metas cuantificadas. En Uzbekistn dos de los cuatro programas evaluados contaban con objetivos cuantificables pero carecan de ndices oparmetros de referencia que permitieran medir el valor aadido de los programas.
25
APOYO PRESUPUESTARIO: LA COMISIN PODRA HABER SIDO MS RIGUROSA
53.
El Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) constituye una transferencia de recursos de la UE ala hacienda pblica de un pas beneficiario en apoyo de objetivos de poltica especfica sectorial yde reforma. De conformidad con el APS que contena la ayuda al desarrollo de la Comisin en Asia Central, se abonaron 39,4 millones de euros y24,4 millones deeuros aKirguistn yTayikistn, respectivamente, con el fin de favorecer la proteccin social durante el perodo 2007-2012.
28
Basado en los puntos fuertes ydbiles detectados por la evaluacin del PEFA (Gasto Pblico yRendicin de Cuentas). El marco de evaluacin de los resultados GFP-PEFA es una herramienta que examina el sistema de GFP en un pas utilizando 28indicadores.
54.
La Comisin exige que cualquier pas que se beneficie de un apoyo presupuestario establezca un programa fiable ypertinente para mejorar Gestin de las Finanzas Pblicas (GFP) 28 y, adems, fija condiciones para cerciorarse de que un programa de apoyo presupuestario sectorial cumple sus objetivos, tanto en trminos de desarrollo sectorial como de perfeccionamiento de la GFP. La Comisin realiza pagos de este apoyo presupuestario en tramos durante varios aos, supeditados al cumplimiento de dichas condiciones por parte del pas, las cuales para ser eficaces tienen que ser claras yaplicarse con rigor.
55.
La Comisin sigui este modelo en sus programas de apoyo presupuestario en Tayikistn yKirguistn. Ambos gobiernos contaban con un programa de GFP yen ambos casos la Comisin realiz pagos supeditados alos avances su ejecucin.
56.
En 2007, la Comisin aplaz el programa de APS tayiko durante dos aos ya que el Fondo Monetario Internacional (FMI) descubri que el Ministerio de Hacienda haba emitido garantas que estaban poniendo en situacin de riesgo el presupuesto del Estado yla estabilidad macroeconmica. Este programa se reanud en 2009, tras un acuerdo con el FMI, yla respuesta de la Comisin contribuy ala resolucin del asunto.
26
57.
No obstante, en otros aspectos la Comisin no exigi con el rigor suficiente el cumplimiento de las condiciones de la GFP ydesembols su apoyo presupuestario en Kirguistn en tres tramos 29, cada uno de ellos precedido de una evaluacin de los progresos realizados en la consecucin de los objetivos de la GFP 30 . La Comisin estim que dichos progresos haban sido lentos, pero justific el pago de los tres tramos principalmente porque consideraba que el gobierno kirgus mantena su compromiso de acometer ulteriores reformas, pese ala ausencia de pruebas concluyentes para emitir esta opinin. La esencia del razonamiento de la Comisin para tomar sus decisiones de pago se basa en sus evaluaciones del compromiso de reforma de los pases socios en lugar del progreso real logrado 31.
29
Junio de 2008, diciembrede 2010 yjulio de 2011.

30
La Comisin emple informes redactados por asesores externos como contribucin asus evaluaciones.
31
58.
Con respecto al APS destinado ala proteccin social durante el perodo 2007-2009 en Tayikistn, la Comisin no haba fijado ningn plazo estricto para el cumplimiento de las condiciones por el gobierno. En consecuencia, el pas socio careca de un incentivo para seguir adelante con las reformas exigidas ysu aplicacin se retras. Sin embargo, la Comisin abord esta insuficiencia en el programa de apoyo presupuestario sectorial subsiguiente.
Y NO LO VINCUL CON FIRMEZA AL CUMPLIMIENTO DE CONDICIONES PARA REDUCIR LA CORRUPCIN
Esta prctica se aparta de las recomendaciones del Tribunal en su Informe Especial n11/2010 La gestin del apoyo presupuestario general de la Comisin en los pases ACP, de Amrica Latina yde Asia, que establece que la Comisin debe respaldar las decisiones de pago con una demostracin ms estructurada yformalizada de los avances satisfactorios durante cada perodo, estableciendo claramente los criterios de evaluacin de los progresos, especificando los avances logrados y, en caso de que no se haya avanzado conforme alo previsto, los motivos de ello.
32
59.
La corrupcin constituye un problema grave en las repblicas de Asia Central. En 2011, el ndice de percepcin de la corrupcin establecido por Transparencia Internacional otorg menos de 28 puntos (de un total de 100) atodas ellas, con Kirguistn, Turkmenistn yUzbekistn formando parte del 10% situado ala cola de los 182 pases encuestados. Asimismo, organizaciones internacionales informan peridicamente de que las estrategias contra la corrupcin de Kirguistn yTayikistn no estn progresando adecuadamente 32.
Informes de la Organizacin de Cooperacin yDesarrollo Econmicos (OCDE): Accin de Estambul contra la Corrupcin, Segunda Campaa de Vigilancia, Repblica de Kirguistn, Informe de situacin, 24.2.2012, yAccin de Estambul contra la Corrupcin, Segunda Campaa de Vigilancia, Tayikistn, Informe de situacin, 16defebrerode2012.
60.
Una corrupcin tan generalizada puede perjudicar la reputacin de la Comisin yreducir la eficacia de los programas de apoyo.
61.
Los programas de GFP pueden aplicarse para luchar contra la corrupcin. Este tipo de programas en Tayikistn yKirguistn contiene medidas destinadas amejorar la eficiencia yla transparencia de la gestin financiera del gobierno que pueden contribuir areducir la corrupcin, como el refuerzo de los controles internos, los procedimientos de adjudicacin de contratos pblicos yla auditora interna de la administracin pblica.
27
62.
La Comisin pone en marcha la GFP, programas de cooperacin tcnica yreforma de la justicia, que verdaderamente tienen un efecto positivo en la prevencin de la corrupcin, pero no trat de vincular directamente sus programas de apoyo presupuestario ala adopcin de medidas especficas contra la corrupcin, por ejemplo, la tipificacin penal de la corrupcin, las actuaciones para prevenirla oel refuerzo de la rendicin de cuentas por las instituciones pblicas.
EJECUCIN YELABORACIN DE INFORMES
63.
En los apartados 64 a81 se examinan tres aspectos de la gestin de la poltica de ayuda de la Comisin durante el perodo abarcado por la fiscalizacin: en qu medida ycon qu rapidez consigui la Comisin aplicar su poltica de ayuda, si modific sus programas en vista de la experiencia yel modo en que inform de su provisin de ayuda al desarrollo en Asia Central.
EJECUCIN LENTA EN GENERAL PERO VARIABLE
64.
A finales de 2012, se haba contratado el 50% de los compromisos totales previstos para el perodo 2007-13 en el marco del instrumento ICD-Asia, pero solo se haba pagado el 27% (vase el cuadro 3 ).
CUADRO 3
ESTRATEGIA REGIONAL PARA ASIA CENTRAL 2007-2013. EJECUCIN DEL ICD-ASIA A31.12.2012 CONTRATOS YPAGOS Asignacin total en el perodo 2007-2013 (millones de euros) 74 106 128 53 71 242 674
Zona Kazajistn Kirguistn Tayikistn Turkmenistn Uzbekistn Regin Total
Importes contratados en el perodo 2007-2012 60% 73% 65% 21% 28% 42% 50%
Importes abonados en el perodo 2007-2012 28% 45% 32% 13% 9% 26% 27%
Fuente: EU-Central Asia Development Cooperation; Comisin Europea, 2011; ydatos extrados del CRIS.
28
65.
La fiscalizacin puso de manifiesto algunos retrasos considerables en la puesta en marcha de los programas: por ejemplo, en la muestra de programas examinada en Uzbekistn, el tiempo medio transcurrido hasta la firma del convenio de financiacin era de dos aos, yde un ao hasta la ejecucin de los programas. Los prolongados procedimientos burocrticos en las administraciones beneficiarias, las dificultades para encontrar actividades financiables adecuadas ylos complejos procedimientos de la Comisin contribuyeron aretrasar la aplicacin de la estrategia. Cerca de tres cuartas partes de los participantes en la encuesta del Tribunal alos donantes de ayuda afirmaron que los requisitos legales yde procedimiento de la Comisin eran demasiado complicados.
33
Comisin Europea, Documento de Estrategia Regional para la Asistencia aAsia Central durante el perodo 2007-2013.
66.
La rapidez de ejecucin era muy diversa entre los pases receptores, pero result especialmente lenta en Turkmenistn yUzbekistn debido sobre todo alas diferencias en las prioridades yenfoques en materia de cooperacin al desarrollo entre la UE yestos pases. Adems, importantes acontecimientos polticos, como los sucesos de Andijan que tuvieron lugar en Uzbekistn en mayo de 2005, ralentizaron las actividades de cooperacin al desarrollo durante los primeros tres aos del perodo evaluado yresult difcil para la Comisin recuperar el tiempo perdido.
67.
La ejecucin en Kirguistn yTayikistn, ambos pases adherentes ala Declaracin de Pars, fue ms rpida, lo que refleja sus mejoras en la cooperacin al desarrollo con la UE. Durante el perodo examinado, una parte significativa de la ayuda aestos pases socios se aport atravs del apoyo presupuestario sectorial. Durante el perodo 2007-2012, la Comisin proporcion apoyo presupuestario por un total de 24,4 millones deeuros aTayikistn (un 22 % de la ayuda facilitada) y 39,4 millones de euros aKirguistn (un 36% de dicha ayuda).
CON LOS PROGRAMAS REGIONALES QUE NO CONSIGUIERON ADQUIRIR UNA AUTNTICA DIMENSIN REGIONAL
68.
De conformidad con el documento de estrategia regional yde la estrategia de la UE, la Comisin comprometi cerca de un tercio del presupuesto estratgico aprogramas regionales para potenciar sus esfuerzos polticos de promocin de la cooperacin regional (vanse los apartados19 y20). Pese aque esto resultara coherente con los objetivos estratgicos, los programas regionales no adquirieron una verdadera dimensin regional tanto en lo referente ala ejecucin conjunta como al impacto regional previstos en la estrategia de desarrollo 33.
29
69.
Los programas regionales en curso aadieron dificultades ala Comisin, que necesitaba obtener el acuerdo de todos los pases beneficiarios en cada etapa de la preparacin de los programas, aunque el grado de compromiso poltico con los programas regionales difera entre los pases ysegn los programas.
34
El documento de estrategia regional destin 242 millones de euros ala cooperacin regional.
70.
Una parte importante de los fondos regionales del documento de estrategia regional 34 se haba comprometido para programas como Erasmus yTempus (36%) yel programa del Mecanismo de Inversin para Asia Central (29%). Estos programas plurinacionales principalmente reproducen actividades similares en ms de un pas beneficiario en lugar de promover la cooperacin entre las repblicas de Asia Central.
71.
El programa de gestin de fronteras en Asia Central (BOMCA), cuyo objetivo es una reforma de la gestin de fronteras, constituye un ejemplo de la diferente participacin de los pases receptores. Con un importe total comprometido de 33,7 millones de euros de 2003 a2014, su objetivo estratgico alargo plazo es la adopcin de las normas ylas buenas prcticas de la UE en la gestin integrada de las fronteras. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con sede en Bishkek yoficinas distribuidas en cada una de las cinco repblicas, se encarga de la ejecucin del BOMCA.
72.
Kirguistn yTayikistn estn relativamente comprometidos aparticipar en el BOMCA, pero despus de casi diez aos de ejecucin, Uzbekistn yTurkmenistn colaboraron de manera selectiva en las actividades regionales de capacitacin y se mostraron reticentes a compartir su experiencia profesional con otros pases.
30
APRENDER DE LA EXPERIENCIA: LOGROS PERO TAMBIN OPORTUNIDADES PERDIDAS
73.
En 2010 la Comisin realiz una revisin intermedia (vase el apartado21) afin de evaluar si las prioridades ylos modos de entrega durante el primer programa indicativo 2007-2010 continuaban siendo adecuados. Araz de dicha revisin, el programa indicativo 2011-2013 tuvo en cuenta los nuevos avances en los pases socios, como el desarrollo gradual de la sociedad civil, la necesidad de combinar programas de asistencia tcnica con los programas de apoyo presupuestario yde reforma institucional, el requisito de financiar la produccin local ylas infraestructuras.
35
Programas iniciados con anterioridad en frica (2007) yen pases vecinos (2008).
74.
El programa indicativo contena asimismo algunos tipos de programas nuevos que se haban probado en otras regiones geogrficas, como, por ejemplo, el programa del Mecanismo de Inversin 35, pero la Comisin no aprovech la oportunidad para conceder mayor prioridad ala promocin de hermanamientos yla cesin de personal entre las administraciones de la UE yde Asia Central, prioridad que se seal en la estrategia del Consejo para las relaciones entre la UE yAsia Central.
75.
La Comisin se esforz significativamente en aprender de la experiencia ymejorar los programas durante el perodo evaluado. La relativa estabilidad ycontinuidad del apoyo de la Comisin en trminos de sectores prioritarios, modos de entrega yprogramas permiti tomar nota de las lecciones aprendidas. Los programas bilaterales, como el destinado ala mejora de los servicios sanitarios materno-infantiles en Uzbekistn (vase el recuadro 2 ) yel segundo lanzamiento del Programa de Asociacin yCreacin de Instituciones se perfeccionaron gracias ala experiencia adquirida en las etapas anteriores. El Programa de Lucha contra las Drogas en Asia Central (CADAP) constituye adems un ejemplo de un programa regional en el que las lecciones aprendidas dieron lugar auna mayor armonizacin con las necesidades de los pases socios.
76.
Por otra parte, dos informes de seguimiento orientado alos resultados, que evalan el impacto yla sostenibilidad del programa del BOMCA fase-7, no se hicieron pblicos antes de que terminara de concebirse la fase siguiente.
31
77.
Los programas de apoyo presupuestario en Kirguistn yTayikistn derivaron de anteriores programas similares de apoyo ala seguridad alimentaria. La Comisin examin la experiencia adquiridas con estos programas anteriores en 2008 yperfeccion mbitos sectoriales especficos yla utilizacin de asistencia tcnica como apoyo alos programas, pero no tuvo en cuenta recomendaciones tiles como las de: sentar unas bases plurianuales para los programas, ya que un ao es un perodo muy corto para permitir la evaluacin del progreso yla previsibilidad de la ayuda; definir claramente las condiciones para la liberacin de los pagos; centrarse en unos pocos mbitos principales, con dos otres condiciones repartidas en varios aos.
RECUADRO 2
UZBEKISTN
La mejora de los servicios sanitarios materno-infantiles es un programa centrado en la consecucin de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) 4 Reduccin de la mortalidad infantil yODM 5 Mejora de la salud materna. El programa comenz en 2007 con un presupuesto de 3,5 millones de euros yfue puesto en marcha por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef ) en colaboracin con el Ministerio de Sanidad uzbeko. De acuerdo con una evaluacin positiva del programa realizada en 2010, la Comisin decidi financiar la segunda fase del programa con un presupuesto adicional de 7,2 millones de euros.
32
ELABORACIN DE INFORMES: ACTIVIDADES EN LUGAR DE RESULTADOS
36
78.
La Comisin elabora dos informes anuales clave sobre su ayuda al desarrollo. En primer lugar, el director general de EuropeAid redacta un informe anual de actividad sobre las actividades de la direccin general y, en segundo lugar, la Comisin publica un informe anual sobre las polticas de desarrollo yde ayuda exterior de la UE ysu aplicacin. Ambos informes contienen un captulo sobre la ayuda al desarrollo destinada aAsia Central.
79.
Los informes anuales de actividad contienen siete indicadores para Asia Central 36. Pese asu relevancia general para el xito de la ayuda al desarrollo en Asia Central, estos indicadores son diferentes de los que figuran en el documento de estrategia regional yen los programas indicativos, ytampoco estn relacionados directamente con los resultados previstos de la nueva estrategia de asociacin del Consejo para Asia Central.
80.
El apartado dedicado aAsia Central de cada informe anual sobre las polticas de desarrollo yde ayuda exterior de la UE est redactado en un estilo narrativo. Aunque contiene algunos ejemplos, facilita poca informacin sobre resultados mensurables de las actividades de la UE ysu impacto en la poblacin, no presenta indicadores relativos adichas actividades ni compara los logros con los objetivos. El informe tampoco suele incluir referencias alas dificultades yobstculos afrontados para la consecucin de los objetivos de la UE.
Estos indicadores son: i)Acuerdos de cooperacin ycolaboracin: nmero de ACC ratificados; ii)Democratizacin/Estado de Derecho Nmero de pases dispuestos aconvocar elecciones de conformidad con las normas de la OSCE yel Consejo de Europa/ normas de la Comisin de Venecia; iii) Iniciativa de educacin para Asia Central: nmero de pases de Asia Central asociados al proceso de Bolonia; iv) Medioambiente/agua/ energa: pases que adoptarn estrategias nacionales al cambio climtico ypondrn en marcha las de la UE; v)ODM 1 Porcentaje de la poblacin de Asia Central bajo el nivel de la pobreza; vi)ODM 4 Mortalidad infantil; vii) ODM 6 Lucha contra el VIH/sida, la malaria yotras enfermedades.
81.
Ninguno de los informes elaborados compara la distribucin del gasto con la distribucin prevista en el documento de estrategia regional (vase el apartado 20) ofacilita informacin acerca de los costes administrativos (vanse los apartados 45 a51).
33
CONCLUSIONES
82.
Tanto la Comisin como el SEAE se esforzaron significativamente, en circunstancias difciles, en planificar yllevar acabo el programa de ayuda al desarrollo de la UE aAsia Central establecido en el documento de estrategia regional de abril de 2007. Apesar de que la planificacin yla asignacin de la ayuda fueron satisfactorias en lneas generales, su ejecucin no lo fue tanto.
83.
La Comisin debati las prioridades con los pases socios ytrat de adaptar sus planes de gasto alas prioridades nacionales. Para la distribucin geogrfica de la ayuda se tom en consideracin el criterio de la prosperidad relativa. Todos los proyectos seleccionados para el apoyo de la UE contribuyeron al cumplimiento de los objetivos generales fijados en el documento de estrategia regional, pero la Comisin prest asistencia aun nmero de sectores mayor del que sera una buena prctica.
84.
La Comisin se vali de diversos modos de entrega durante la ejecucin de sus planes, que contenan un gran nmero de pequeos proyectos, lo que acarre una mayor carga administrativa para las delegaciones. La gestin del programa result asimismo ms complicada debido ala amplia gama de instrumentos de financiacin abarcados ya las mltiples lneas jerrquicas, por lo que resulta ms difcil determinar el importe gastado por la UE por sector ypor pas en Asia Central. La Comisin no ha intentado evaluar los costes administrativos globales de su programa de ayuda al desarrollo en Asia Central.
85.
La Comisin podra ydebera haber sido ms rigurosa en su gestin de los programas de apoyo presupuestario en Tayikistn yKirguistn yhaberlos vinculado amedidas especficas contra la corrupcin. Las decisiones de pago se basaron en los compromisos de reforma de los pases socios en lugar de los progresos registrados en la materia.
86.
La ejecucin fue, en general, lenta, aunque con algunas variaciones significativas. Los programas regionales no lograron una dimensin regional genuina yuna parte importante consisti meramente en instrumentos plurinacionales alos que podan acceder individualmente los pases socios. La Comisin celebr acuerdos que le permitieran aprender de la experiencia yperfeccionar progresivamente sus programas. Este proceso aport resultados tiles, aunque no siempre atiempo en algunos casos y, en otros, no se tuvieron en cuenta recomendaciones tiles. Los informes elaborados se centran ms en la actividad que en los resultados.
34
RECOMENDACIONES
87.
En el supuesto de que continuaran 37 los programas de ayuda al desarrollo de la Unin Europea en Asia Central, el Tribunal recomienda ala Comisin yal SEAE que aprovechen la experiencia del perodo 2007-2012 al planificar yejecutar la futura ayuda al desarrollo ysobre todo que procuren: disear cualquier programa regional futuro de modo que puedan adquirir una autntica dimensin regional; concentrar toda la ayuda facilitada en un pequeo nmero de sectores; crear un sistema para calcular ynotificar los costes administrativos globales incurridos al distribuir la ayuda al desarrollo; definir yaplicar condiciones slidas yverificables objetivamente para la continuidad de cualquier programa de apoyo presupuestario, prestando la suficiente atencin, en particular, al objetivo de apoyar los mecanismos contra la corrupcin; mejorar el diseo de los programas yla distribucin en vista de las lecciones aprendidas yde la evolucin de las circunstancias; notificar los resultados yel impacto para asegurar su comparacin con los planes yobjetivos fijados.
37
COM(2011) 840 final de 7de diciembre de 2011.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunin del da 15 de octubre de 2013. Por el Tribunal de Cuentas
Vtor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente
35
ANEXO I
INFORMACIN GENERAL SOBRE LAS REPBLICAS DE ASIA CENTRAL Pas General Superficie (miles de km) Poblacin (en miles, estimacin de julio de 2013) Crecimiento de la poblacin (estimacin de julio de 2013) Economa PIB (PPA en miles de millones de dlares estadounidenses, estimacin de 2012) PIB per cpita (PPA en dlares estadounidenses) Crecimiento del PIB, 2011 Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) AOD recibida per cpita (en dlares estadounidenses) AOD de la UE per cpita (en dlares estadounidenses) Corrupcin yreformas institucionales ndice de Percepcin de la Corrupcin (siendo 0 el peor y100 el mejor) Sociedad civil (siendo 1 el mejor y7elpeor) Marco jurdico eIndependencia (siendo 1 el mejor y7 el peor) Calificacin de la democracia (siendo 1 el mejor y7 el peor)
Fuentes: 1 The World Fact Book de la Agencia Central de Inteligencia, actualizado en 2013. 2 Banco Europeo de Reconstruccin yDesarrollo (BERD), Indicadores de transicin de 2012. 3 Banco Mundial en 2012, media anual basada en los datos de 2008, 2009 y2010. 4 Estimacin del Tribunal basada en los pagos anuales medios de 2007 a2012 extrados de la base de datos del CRIS (los programas regionales se reparten equitativamente entre los pases socios). 5 Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin, 2012. 6 Freedom house, Nations in Transit, 2012.
Kazajistn
Kirguistn
Tayikistn
Turkmenistn
Uzbekistn
Fuente
2725 17736 1,20%
200 5548 0,97%
143 7910 1,79%
488 5055 1,15%
447 28661 0,94%
1 1 1
231,3 13040 7,5%
13,47 2430 5,7%
17,72 2240 7,4%
47,55 9410 14,7%
104,7 3650 8,3%
1 1 2
18 1,0
65 5,6
55 4,0
7 1,9
7 0,4
3 4
28 6,00 6,50 6,54
24 4,75 6,25 6,00
22 6,00 6,25 6,18
17 7,00 7,00 6,93
17 7,00 7,00 6,93
5 6 6 6
36
ANEXO II
PROGRAMAS EVALUADOS Decisin nmero Importe comprometido (miles de euros)
Instrumento Kirguistn ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -Alimentacin ICD -Alimentacin
Programa
19225 19222 19241 19237 21363 20590 22484 21058 19812 19169 21863
Apoyo ala diversificacin econmica en Kirguistn, Agroprocesamiento Apoyo ala reforma de las instituciones penitenciarias en Kirguistn Apoyo al sistema educativo kirgus Programa de apoyo alas polticas sectoriales Proteccin social yGFP Kirguistn Programa de apoyo alas polticas sectoriales Proteccin social yGFP Repblica deKirguistn 2007-2009 3 asignacin Puesta en funcionamiento de la buena gobernanza para una justicia social Programa de apoyo alas polticas sectoriales, Sector social Kirguistn 2010 Gestin de las fronteras en Asia Central Fase 8 (BOMCA 8) Fase 5 del Programa de Lucha contra las Drogas en Asia Central (CADAP 5) Programa de apoyo alas polticas sectoriales Proteccin social yGFP Kirguistn 2007-2009 Apoyo para una mejora de los Sistemas de Informacin sobre Seguridad Alimentaria en la Repblica de Kirguistn Total
1600 3000 5500 9000 9000 3000 13000 8000 5000 9000 2000 68100
Tayikistn ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -Alimentacin ICD -Alimentacin 21994 19236 19667 20325 19168 21365 Programa de ayuda al desarrollo humano Programa de apoyo alas polticas sectoriales Proteccin social, Tayikistn 2007-2009 Asistencia tcnica para apoyar la poltica relacionadas con el sector social en Tayikistn Proyecto de modernizacin de la Gestin de las Finanzas Pblicas Programa de Seguridad Alimentaria Tayikistn 2007 Apoyo alas redes de proteccin social Programa del Mecanismo Alimentario Global (Tayikistn) Total Uzbekistn ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA ICD -ASIA 20509 22308 22311 22373 Apoyo alas reformas del sistema de justicia penal en Uzbekistn Programa de Asociacin yde Creacin de Instituciones Fortalecimiento del sistema parlamentario bicameral ycreacin de redes con las autoridades regionales Mejora de los servicios sanitarios materno-infantil en Uzbekistn Fase II Total
Fuente: Almacn de datos del CRIS de EuropeAid.
26000 9000 5000 2000 9000 7750 58750
10000 2200 2000 6700 20900
37
ANEXO III
GASTOS ADMINISTRATIVOS DE LA COMISIN
INTRODUCCIN
1. 2.
El Tribunal calcul los gastos administrativos incurridos por la Comisin al procurar la ayuda en Asia Central. El Tribunal tom en consideracin los siguientes elementos de gasto: gastos de personal: sueldos, dietas ypensiones de los funcionarios de la Comisin, ylos agentes contractuales ylocales que trabajaban en la ayuda al desarrollo de Asia Central, tanto en los servicios centrales como en las delegaciones de la UE; costes de oficinas, equipamiento yotros gastos de funcionamiento asociados adichos agentes en los servicios centrales yen las delegaciones; financiacin de los gastos relativos ala ayuda al desarrollo para Asia Central incurridos por la Comisin para sus propias necesidades (y no de los pases receptores), incluido trabajo de consultora en apoyo de la identificacin yformulacin de proyectos, evaluaciones ylos seguimientos orientados alos resultados, ycostes relacionados con Casas de Europa 1.
FUENTES YMTODOS DE CLCULO
3.
El Tribunal identific los siguientes gastos anuales:
No se incluyen los costes de asistencia tcnica asociados ala ejecucin de proyectos especficos en pases socios.
38
ANEXO III
ESTIMACIN DE LOS GASTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PLANIFICACIN YEJECUCIN DE LA AYUDA AL DESARROLLO DE LA UE AASIA CENTRAL Descripcin Gastos administrativos de los servicios centrales (Gastos asignados ala ayuda al desarrollo) Gastos administrativos de las delegaciones (Gastos asignados ala ayuda al desarrollo) Subtotal Gastos de apoyo Casas de Europa Identificacin yelaboracin de proyectos Seguimientos orientados alos resultados Evaluaciones Subtotal Total
1
Miles deeuros
Fuente/Comentario
1786 Cifra de 20111 6611 Cifra de 20112 8397 700 560 700 145 2105 10502 Media anual calculada por el equipo de auditores, basada en los datos del CRIS para contratos desde 2007 (de 2008 a2011 para los seguimientos orientados alos resultados)
Este coste estndar lo proporciona la Direccin General de Presupuesto de la Comisin ycomprende los sueldos ydietas adems de los costes de equipamiento yde oficina. 2 Para funcionarios yagentes contractuales, el coste se basa en la media de los que trabajan en las delegaciones, mientras que para los agentes locales ylos costes de funcionamiento locales se emplean los costes reales recargados por el SEAE.
Basada en los costes estndar de sus funcionarios utilizados en las fichas financieras legislativas.
LIMITACIONES
4. 5. 6.
No se incluyen algunos gastos administrativos: los costes de las pensiones solo se incluyen para los empleados locales en las delegaciones pero no para los funcionarios yagentes contractuales. Tampoco se incluyen los importes que las unidades de la Comisin (administracin, formacin, informtica, etc.) yel SEAE proporcionaron al apoyo. Las cifras se refieren al ao 2011. Durante este ao, las delegaciones en Kazajistn, Kirguistn yTayikistn comenzaron afuncionar plenamente, yexistan Casas de Europa tanto en Uzbekistn como en Turkmenistn.
39
RESPUESTAS DE LA COMISIN YDEL SEAE

RESUMEN II.
La Comisin yel SEAE desean subrayar que las dificultades objetivas que encuentran los pases de Asia Central para avanzar en el programa de reforma ysu marco institucional se encuentran entre los principales factores que dificultan la aplicacin de la cooperacin al desarrollo.
III.
La Comisin yel SEAE emprendieron actividades concretas, en particular en el marco del PIP 2011-2013, con el fin de concentrar los mbitos de intervencin para la ayuda bilateral. Los sectores adicionales surgen de los componentes regionales ytemticos: stos constituyen una parte integrante del Reglamento ICD, que la Comisin debe aplicar enteramente.
IV.
La Comisin yel SEAE desean recordar lo siguiente: la decisin de la modalidad de ejecucin es el resultado de un anlisis especfico yuna evaluacin integrada para cada programa eincluye un proceso de consulta yde control de la calidad, la Comisin est trabajando para reducir el nmero de los proyectos pequeos, que se encuentran principalmente en los programas temticos yen los que las acciones tienen unas dimensiones intrnsecamente limitadas, los instrumentos financieros se derivan de la base jurdica establecida; informar sobre la ejecucin implica necesariamente adiferentes servicios temticos ygeogrficos en la sede, ya est disponible la informacin sobre el gasto para los diferentes programas einstrumentos, la Comisin ya est utilizando los diversos instrumentos para evaluar los costes administrativos relacionados con la cooperacin al desarrollo.
V.
La Comisin yel SEAE desean subrayar que los programas de apoyo presupuestario en curso estn relacionados con determinadas medidas de prevencin de la corrupcin.
40
RESPUESTAS DE LA COMISIN Y DEL SEAE

INTRODUCCIN 13.
Los criterios de admisibilidad para el apoyo presupuestario requieren un enfoque holstico basado en la credibilidad yla aplicacin positiva que son, por su propia naturaleza, cuestiones generales. Los progresos satisfactorios deben basarse en un enfoque dinmico, examinando los resultados anteriores yrecientes comparados ala luz de las expectativas de reforma, pero previendo la posibilidad de crisis ymedidas correctoras yafinando los objetivos ymetas cuando sea necesario. Las recomendaciones del Consejo segn las cuales los esfuerzos de la UE deberan ser ms especficos ycontribuir ala visibilidad yal impacto de las acciones de la UE en Asia Central han sido debidamente tenidas en cuenta. Las acciones incluyen un papel importante en las iniciativas emblemticas de la UE adoptadas por los propios Estados miembros de la UE: Francia yAlemania sobre el Estado de Derecho; Italia yRumana en relacin con el medioambiente ylos recursos hdricos, en ambos casos con el apoyo activo de Finlandia. El impacto yla visibilidad de la UE tambin mejoran al encomendar la ejecucin de los programas de ayuda de la UE directamente alos consorcios de Estados miembros oa las agencias de la UE; por ejemplo, en relacin con el Estado de Derecho; la gestin de las fronteras yla lucha contra la droga; la educacin; yel medioambiente; yen el caso de los instrumentos de inversin, atravs de las instituciones financieras de la UE (el BERD, el Banco Europeo de Inversiones, el Kreditanstalt fr Wiederaufbau, la Agence Franaise de Dveloppement).
VI.
La Comisin yel SEAE desean subrayar que las dificultades objetivas que encuentran los pases de Asia Central para avanzar en el programa de reforma ysu marco institucional se encuentran entre los principales factores que dificultan la aplicacin de la cooperacin al desarrollo. La Comisin yel SEAE recuerdan la peculiaridad de los programas regionales para Asia Central, que ofrecieron oportunidades para el dilogo yla promocin de buenas relaciones de vecindad ycooperacin regional. Una verdadera dimensin regional no siempre es viable en Asia Central, dadas las actuales condiciones polticas. La Comisin, cuando procede, siempre ha tenido en cuenta las recomendaciones formuladas araz de la ejecucin de los programas.
14.
Teniendo en cuenta las conclusiones del Parlamento Europeo, la Comisin yel SEAE quisieran recordar que los presupuestos nacionales se derivan de las decisiones finales de las autoridades presupuestarias de la UE, mientras que las prioridades polticas son decididas en ltima instancia por el Consejo de la UE. El marco de desarrollo ycooperacin no est concebido para cubrir todos los componentes estratgicos de la estrategia de la UE para Asia Central. La cooperacin al desarrollo se centra en el apoyo ala aplicacin de la estrategia en determinados mbitos, es decir, el Estado de Derecho, la educacin yel medioambiente/agua. La estrategia de la UE para Asia Central establece un programa conjunto para una cooperacin reforzada, que es objeto de seguimiento a travs de un dilogo constante sobre la estrategia sectorial. Se han acordado mbitos prioritarios con los Estados miembros de la UE ylos pases de Asia Central que incluyen el Estado de Derecho, la democracia ylos derechos humanos. En 2012, la Comisin adopt una nueva serie de directrices en materia de apoyo presupuestario, que incluyen requisitos especficos para mejorar las normas de informacin ytambin abordan las inquietudes que suscita la corrupcin. Una evaluacin peridica de las operaciones de apoyo presupuestario se lleva acabo en el contexto de cada solicitud de desembolso en favor de Tayikistn yKirguistn. Esta documentacin est adisposicin del Parlamento.
VII.
La Comisin yel SEAE dedicarn una atencin especial alas recomendaciones del Tribunal yharn un seguimiento de las mismas en relacin con las acciones de cooperacin futura en todos los casos en que sea pertinente yfactible.
41

OBSERVACIONES 23.
El Tribunal critica que el documento de estrategia regional ylos programas indicativos proporcionen solo una justificacin limitada ala eleccin de prioridades pormenorizada de la Comisin en materia de gastos, tanto en trminos de eleccin de sectores prioritarios como acerca de cunto debe gastarse en programas regionales ybilaterales. Aunque es posible que esto no se haya explicado detalladamente en los documentos polticos, estas elecciones se han hecho de manera cuidadosa yen consonancia con la programacin correspondiente ycon los documentos de estrategia. La opcin de asignar recursos financieros alos distintos sectores es un buen ejercicio de equilibrio entre el esfuerzo de centrarse en un nmero ms reducido de sectores yevaluar el riesgo de concentracin de los fondos de ayuda en un abanico de sectores demasiado limitado. Estas decisiones son dinmicas por su propia naturaleza yhan evolucionado alo largo del perodo de programacin 2007-2013. Por otra parte, el principio clave para la programacin de la combinacin regional-bilateral ha sido la complementariedad entre los objetivos de las distintas polticas, ms especficos anivel nacional por ejemplo, la reduccin de la pobreza, el suministro de servicios sociales, el desarrollo local yotras cuestiones ms transversales de naturaleza regional. Durante el perodo de programacin, siempre se ha reconocido la prominencia de los componentes bilaterales en el enfoque regional. Sobre la base de la experiencia de los programas precedentes, la Comisin debati las prioridades de la ayuda con los gobiernos de los pases beneficiarios ytrat de adaptar su marco de cooperacin con los planes nacionales, cuando estos estaban disponibles. Es cierto que la continuidad de la ayuda, cuando se estima necesario, constituy un factor importante en este ejercicio, puesto que es uno de los principales objetivos para garantizar la sostenibilidad de las reformas. El enfoque global del sector escogido por la UE para promover reformas exige cierto grado de continuidad en su propio compromiso yapoyo. Debe destacarse que el ejercicio de programacin se llev acabo apesar de las limitaciones objetivas en relacin con Asia Central; particularmente el hecho de que la mayora de los pases de Asia Central no cuentan con unas estrategias de desarrollo nacional ni se han adherido al marco de desarrollo ycooperacin (Declaracin de Pars).
30.
La observacin del Tribunal refleja el difcil contexto poltico einstitucional en Uzbekistn. Apesar de las dificultades generadas por perodos de tensiones polticas entre la UE yUzbekistn, las limitaciones estructurales del enfoque utilizado por el pas para la cooperacin al desarrollo yla ausencia de una delegacin de la UE sobre el terreno, la cooperacin al desarrollo de la UE ha logrado sin embargo llevar acabo acciones concretas en Uzbekistn en el perodo 2005-2012. En los ltimos aos se han realizado esfuerzos concretos para aumentar el grado de apropiacin de los programas de cooperacin por parte de las autoridades uzbekas, yello se ha traducido en operaciones innovadoras como la reforma judicial yel desarrollo rural sostenible.
32.
Vase la respuesta al apartado 34.
34.
La Comisin est plenamente de acuerdo con el principio de eficacia de la ayuda yde centrar los esfuerzos de ayuda en un mximo de tres sectores en la programacin de su ayuda acada pas socio, yha hecho todo lo posible para cumplir con este yotros principios de eficacia de la ayuda durante el perodo de programacin 20072013. En el caso de Kirguistn, el PIP 2011-2013 abarca la educacin, el Estado de Derecho yla proteccin social/generacin de renta como sectores prioritarios para la cooperacin bilateral. Como el apoyo ala reforma del sistema de prestaciones estatales est directamente relacionado con el apoyo ala generacin de renta para los pobres, se considera que los proyectos en este mbito cubren el mismo sector. Los proyectos en otros sectores corresponden alos PIP de perodos anteriores. En el caso de Tayikistn, el PIP para el perodo 2011-2013 abarca la gestin de las finanzas pblicas, los sectores sociales (salud yproteccin social) yel desarrollo del sector privado en los sectores de intervencin prioritarios. Dado que la gestin de las finanzas pblicas es abordada como una cuestin transversal, existen de facto tres sectores prioritarios. Los proyectos en otros sectores corresponden alos PIP de perodos anteriores.
42

En lo que respecta a Uzbekistn, el PIP I para 2007-2010 define dos sectores de actividad: mejora de las condiciones de vida a travs de programas de desarrollo rural y local, ybuena gobernanza yEstado de Derecho. El PIP II para el perodo 2011-2013 contiene tres sectores prioritarios: mejora de los niveles de vida a travs de programas de desarrollo local yrural; Estado de Derecho yreforma de la justicia; mejora del comercio, del entorno empresarial yde las PYME. Por lo tanto, ambos PIP han cubierto de facto los mismos dos mbitos, asaber: mejora de las condiciones de vida atravs de programas de desarrollo rural ylocal, ygobernanza yEstado de Derecho. La mencin al medioambiente, la energa yla educacin hace referencia areas que son principalmente gestionadas por acciones anivel regional de Asia Central para los cinco pases. La Comisin deseara sealar asimismo dos caractersticas estructurales importantes: muchas de las acciones (STTA, control, evaluacin yotros) pueden llevarse acabo solo atravs de contratos de servicio araz de licitaciones organizadas de acuerdo con las normas de competencia en consonancia con el Reglamento Financiero de la UE. Adems, las subvenciones alas ONG/programas temticos, tambin con la sociedad civil ylos agentes locales, reciben, por definicin, cantidades limitadas de fondos ytienen, por su propia naturaleza, una dimensin reducida. Muchos de los 99 contratos identificados por el Tribunal en el momento de su auditora solo requieren una respuesta limitada yespordica por parte de la delegacin en Bishkek, que es con frecuencia de alcance general.
35.
La Comisin ha procurado proporcionar asistencia complementaria en reas de gran prioridad en los pases socios con el fin de reforzar el impacto ylos resultados. Los componentes regionales ytemticos especficos constituyen parte integrante del Reglamento ICD, que la Comisin debe aplicar enteramente. Los sectores comprendidos en el programa regional de Asia Central son parte del documento de programacin yse atienen aun enfoque poltico global en consonancia con las necesidades de los pases socios de Asia Central. Las cuestiones relativas alos derechos humanos se tratan en el marco del IEDDH.
43.
Por lo que respecta ala evaluacin del Tribunal sobre toda la gama de fuentes de financiacin (vase tambin el apartado 84), la Comisin observa que el nmero de instrumentos empleados viene justificado por su naturaleza, ya que en virtud del ICD es obligatorio concentrarse nicamente en un nmero limitado de sectores que requieren una cooperacin estratgica alargo plazo. Los instrumentos temticos yespecficos, tales como el Instrumento de Estabilidad, permiten abordar problemas que requieren una intervencin inmediata, pero fuera del alcance limitado de los sectores clave seleccionados. El canal de informacin es nico ysolo atravs del informe de gestin de la ayuda exterior para EuropeAid.
41.
Los 56 contratos notificados incluyen no solo los principales programas de cooperacin (> 1 000 000 de euros), sino tambin contratos de servicios auxiliares tales como la asistencia tcnica acorto plazo (STTA), auditora, etc., hasta un mximo de 200 000 euros cada uno. Tambin incluyen contratos en el marco de los instrumentos financieros distintos del ICD, es decir, el IEDDH, el IE, la seguridad nuclear yotros.
44. Primer guion

Por lo que se refiere alas observaciones del Tribunal sobre el gasto nacional en un programa regional, la Comisin desea subrayar que la lgica de un programa regional va destinada precisamente aevitar una mera adicin de las partes nacionales, ypor lo tanto no se presenta ningn desglose por pas del presupuesto por razones de principio, ni en la elaboracin ni durante la ejecucin. De hecho, esto es lo que los pases de Asia Central desean ya lo que la Comisin siempre se ha resistido ala vista de la naturaleza intrnseca de los programas regionales, es decir, un proyecto que invierte recursos en actividades conjuntas yen intercambio de experiencias para facilitar la integracin.
43

44. Segundo guion
En lo que respecta alas constataciones del Tribunal, la Comisin deseara comentar que, una vez adjudicado el contrato, el CRIS puede extraer la informacin (sin perjuicio de los puntos anteriormente mencionados). Antes de la contratacin, los desgloses son indicativos. El CRIS, por tanto, posee informacin acerca del componente nacional de los programas tras una convocatoria general, con la excepcin de los contratos regionales por el motivo indicado anteriormente. Si las decisiones de la Comisin solo se guan por el nivel de los costes administrativos, debera abstenerse de prestar ayudas atravs de sistemas comparativamente ms caros, tales como las ONG ylas organizaciones, yde asistir alos pases menos desarrollados, lo que sera contrario al objetivo de nuestra poltica.
46.
La Comisin supervisa de cerca sus costes administrativos yrealiza esfuerzos para reducirlos en la medida de lo posible (MFP, reducciones presupuestarias en el captulo V, evaluaciones regulares de la carga de trabajo, estatuto revisado, seguimiento de los resultados, etc.). Ya existe un sistema para calcular yevaluar los costes correspondientes alos contratos en las instituciones de la UE en el marco de la presupuestacin por actividades. Por razones de coherencia, si el Tribunal de Cuentas desea replantear este sistema, que fue aprobado por la Autoridad Presupuestaria, debe hacerse anivel institucional yno en el contexto de una determinada poltica.
44. Tercer guion

En los ltimos aos, el marco para la cooperacin regional con los pases de Asia Central se ha consolidado atravs de su participacin en el componente de apoyo alas reformas yla modernizacin del Programa Regional de Vecindad Europeo (Este) en sectores clave de sus programas de desarrollo con retos similares y, en particular, la educacin, la energa, el transporte, el medioambiente ylos recursos hdricos, la lucha contra la droga, oen relacin con la mejora del entorno empresarial yla atraccin de las inversiones de la UE. Todo ello supuso un estmulo para reforzar el impacto de la cooperacin de la UE yofrecer unos resultados concretos. El informe del Tribunal es pertinente para los pases del IEVA (bajo responsabilidad de la Direccin Fde EuropeAid) por lo que se refiere alos dos programas Inogate yTraceca, que son los dos nicos programas para cubrir la regin IEVA yque cubren Asia Central. Aun cuando no hay dudas sobre el enfoque sectorial de estos dos programas, la Comisin est de acuerdo en que, compartidas las iniciativas regionales organizadas por todos los pases participantes, no es posible determinar exactamente el nivel de financiacin que corresponde acada pas sin un largo ytedioso anlisis de las actividades del proyecto yde los costes correspondientes. Adems, la naturaleza yel espritu de los programas regionales es fomentar la colaboracin en varios pases yno disponer de asignaciones para cada uno de los pases que puedan dar lugar aun espritu de competicin ms que de cooperacin.
47.
48.
49.
La Comisin considera que, como resultado de la definicin utilizada, el nivel de los costes administrativos evaluados por el Tribunal de Cuentas est sobrestimado. De hecho, el Tribunal incluye en su clculo costes que forman parte de las acciones, tales como la asistencia tcnica relativa ala identificacin, la formulacin yla evaluacin de los proyectos yla agregacin de los resultados (seguimiento basado en los resultados), que no se considera coste administrativo, sino parte del ciclo de ejecucin del proyecto.
45.
La decisin sobre dnde ycmo gastar los presupuestos de desarrollo depende de mltiples criterios (consideraciones polticas, geopoltica, necesidades de determinados pases, seguridad, fiabilidad de los pases beneficiarios ysocios encargados de la ejecucin, etc.) yno debe examinarse nicamente ala luz de los costes administrativos de una determinada regin opas.
50.
51.
Vase la respuesta alos apartados 45 y46.
44

52.
En sus nuevos programas, la Comisin se propone continuar poniendo remedio aesta deficiencia, gracias aque la recopilacin de datos ylos sistemas estadsticos en los pases socios han mejorado.
54.
Para poder optar ala ayuda presupuestaria, un pas debe responder acuatro criterios: una poltica nacional osectorial de reformas ode desarrollo bien definida, un marco macroeconmico estable, una buena gestin financiera pblica oun programa creble ypertinente para mejorarla, transparencia ysupervisin del presupuesto (el presupuesto de informacin debe ser puesto adisposicin pblica). El cuarto criterio de admisibilidad se ha introducido en 2012.
52. Primer guion

Dada la ausencia de una estrategia de gestin de las finanzas pblicas oficial en ese momento especfico ylos trabajos en curso sobre esta materia, as como la incertidumbre debida a la congelacin del programa de apoyo presupuestario como consecuencia de la informacin incorrecta sobre el uso de la reserva internacional por el Banco Nacional de Tayikistn yel cierre del programa del FMI en 2008, se han formulado unos objetivos ms amplios. Por lo tanto, la Comisin ha tenido que dar pruebas de flexibilidad para responder adecuadamente aestas dificultades. Esto permite un margen de maniobra yespacio para incluir la asistencia tcnica en apoyo al trabajo de preparacin de la reforma, sobre todo en las reformas sociales yla gestin de las finanzas pblicas.
57.
Hay que distinguir, por una parte, entre los criterios de admisibilidad para el apoyo presupuestario, que requieren un planteamiento global basado en la credibilidad yuna ejecucin positiva, yque son, por su propia naturaleza generales, y, por otra parte, las condiciones especficas, vinculadas alos tramos variables, que deben ser claras yespecficas. Los criterios de admisibilidad deben cumplirse antes ydurante el programa ylas condiciones deben cumplirse antes de proceder alos pagos. Cualquier progreso satisfactorio debe basarse en un enfoque dinmico, examinando resultados anteriores yrecientes comparados ala luz de las expectativas de reforma, pero previendo la posibilidad de crisis ymedidas correctoras yafinando los objetivos ymetas cuando sea necesario. En el caso de algunos criterios (en concreto, la gestin de las finanzas pblicas), es especialmente importante que se produzcan avances ala luz de las etapas iniciales previstas; en otros casos (macroeconmicos, por ejemplo), el mantenimiento de las polticas orientadas ala estabilidad es suficiente para confirmar la admisibilidad. Los proveedores de fondos deben reconocer la complejidad de las reformas ydefinir objetivos que sean ms razonables y estn mejor coordinados. Por ejemplo, el progreso en la reforma en relacin con la gestin de las finanzas pblicas en ambos pases receptores de apoyo presupuestario ha sido ms lento de lo esperado. De hecho, los planes de reforma de la gestin de las finanzas pblicas, inicialmente preparados en gran medida por donantes externos, eran demasiado ambiciosos ysubestimaban las capacidades locales para su ejecucin. Para remediar esta situacin, se han revisado las reformas de la gestin de las finanzas pblicas ylos planes de accin para ser ms realistas yse prest asistencia tcnica adicional.
52. Segundo guion

Con vistas aapoyar ms reformas globales en el sector de la seguridad alimentaria, se han mantenido unos indicadores relativamente imprecisos. Sin embargo, en parte gracias aesta flexibilidad, el programa podra contribuir apreparar el terreno para importantes reformas en mbitos tales como encuestas alos hogares, el sistema de recogida de informacin sobre los precios de los alimentos yla formacin de los responsables de la recogida de datos.
52. Tercer guion

La naturaleza de los proyectos incluidos en la muestra yel contexto uzbeko hace difcil fijar unas claras lneas de base. No obstante, los indicadores se han formulado con la mayor precisin posible. Asimismo, la Comisin deseara subrayar que, en el marco de las condiciones uzbekas precisas, no es factible un enfoque de poltica sectorial. Por lo tanto, existen claras limitaciones en relacin con la posibilidad de definir previamente parmetros de referencia ylneas de base desde una perspectiva amplia ya largo plazo.
45

Las revisiones anuales del apoyo presupuestario, los grupos de trabajo conjuntos donantes/Gobierno, yel seguimiento externo, son herramientas adicionales aplicadas para promover ysupervisar mejor el avance realizado. En junio de 2010 se introdujo un nuevo formato para los informes de control anuales sobre la gestin de las finanzas pblicas elaborados por las delegaciones, incluido un nuevo rgimen de evaluacin del estado actual de la reforma de la gestin de las finanzas pblicas. La comparacin de los resultados alcanzados con unos objetivos prioritarios claros yrealistas acorto (siguientes doce meses) ymedio plazo (siguientes tres aos) por el Gobierno beneficiario permite una evaluacin estructurada yformalizada. En las nuevas directrices de apoyo presupuestario de 2012, la Comisin ha introducido una evaluacin ms rigurosa de los tres criterios actuales de admisibilidad en relacin con el marco macroeconmico estable (con un mayor hincapi en la movilizacin de los recursos nacionales), la reforma yla poltica nacional/sectorial, yla gestin de la hacienda pblica (con la posibilidad de exigir medidas a corto plazo antes de iniciar las operaciones de apoyo presupuestario cuando dicha gestin sea insuficiente). Asimismo, se ha introducido un enfoque ms riguroso en la seleccin ydefinicin de los indicadores de resultados, haciendo hincapi en la utilizacin de los indicadores centrados en los resultados que reflejen los principios reconocidos acerca de las mejores prcticas.
58.
De hecho, los programas anteriores no son demasiado estrictos por lo que se refiere alos plazos de acuerdo con los cuales el Gobierno tena que cumplir las condiciones, yest claro que deben evitarse los mecanismos de tramo variable. Esto ha sido subsanado en la nueva formulacin del programa atravs de la programacin de horarios estrictos para las revisiones eindicadores con un plazo de cumplimiento.
60.
La Comisin es plenamente consciente del problema de la corrupcin en Asia Central ylo aborda desde la perspectiva de los distintos programas sectoriales, con un nfasis especial en la transparencia, la responsabilidad yla eficacia de la gestin de las finanzas pblicas. Es evidente que el desarrollo yla cooperacin no pueden per se erradicar los hbitos ylas actitudes culturales, que estn profundamente arraigadas en el comportamiento social.
61.
La mejora constante en el control financiero ylos procedimientos de adjudicacin de contratos pblicos llevada acabo en el contexto de los programas de apoyo presupuestario reduce efectivamente el margen para la corrupcin. La corrupcin yel fraude son objeto de un seguimiento continuado atravs del marco de evaluacin del riesgo introducido mediante las directrices de apoyo presupuestario de la UE de 2012. En respuesta a una recomendacin clave del Tribunal, la Comisin ha desarrollado un mejor marco de gestin de riesgos. El marco tiene por objeto identificar ygestionar de forma estructurada los riesgos especficos asociados al apoyo presupuestario. El marco deber actualizarse al menos una vez al ao yutilizarse de forma continuada durante el ciclo de un programa. Es un instrumento fundamental en las nuevas estructuras de gobernanza del apoyo presupuestario. Los niveles de riesgos determinan la remisin al Comit Director del Apoyo Presupuestario, presidido por el director general, yel marco de riesgo constituye un elemento clave en el proceso de toma de decisiones.
62.
La Comisin deseara destacar que los programas actualmente en curso estn vinculados amedidas especficas de prevencin de la corrupcin, por ejemplo: contribuir ala automatizacin de los registros del personal como parte de la reforma global, lo cual contribuye aterminar con el hbito de empleados fantasma en el sector pblico. Estas medidas contribuyen directamente ala prevencin de la corrupcin yel refuerzo de la obligacin de rendir cuentas de las instituciones pblicas. Por otra parte, el informe PEFA de 2012 ha reconocido de manera explcita que la reforma del sector social iba acompaada de una reduccin directa de los niveles de corrupcin, yel apoyo aestas reformas es el tema prioritario de la intervencin de la UE en Tayikistn. Los donantes tambin estn coordinando sus esfuerzos (reparto del trabajo), contribuyendo adiversas reformas en la lucha contra la corrupcin y, en particular, apoyando el desarrollo de las auditoras internas yexternas: el DFID/el BM se concentraron en la auditora externa (acuerdo de hermanamiento con el servicio de auditora externa del Reino Unido), yla UE, en el control financiero interno pblico (CFIP).
46

64.
La Comisin yel SEAE desean subrayar que afinales de 2013 todos los compromisos de primer nivel se habrn ejecutado completamente de acuerdo con los importes totales, segn lo previsto en el PIP. Se proceder ala contratacin ya los pagos en el momento oportuno.
68.
Por lo que se refiere ala evaluacin del Tribunal de los programas regionales, la Comisin yel SEAE desearan subrayar que los objetivos polticos de la UE tienen como finalidad fomentar las relaciones de buena vecindad entre los pases socios en una regin llena de tensiones, yproporcionar un marco de referencia comn ala agenda de reformas polticas en sectores clave. El grado de compromiso poltico con los programas regionales vara considerablemente de un pas a otro y de un programa aotro, por lo que es difcil formular afirmaciones generales oextraer conclusiones vlidas para los cinco pases. Aunque los programas regionales no pueden evitar la propensin asu nacionalizacin por cada pas beneficiario, los diferentes foros, las posibilidades de formacin ylos seminarios son los mejores medios disponibles para fomentar las buenas relaciones de vecindad yla cooperacin regional. La compleja dinmica poltica regional (rivalidades entre pases, etc.) tambin debe tenerse en cuenta como factor que influye en la verdadera integracin regional. El compromiso/ participacin selectivos de Uzbekistn, por ejemplo, se basa en el carcter polticamente sensible de sus relaciones con sus vecinos, como Tayikistn, independientemente de la naturaleza tcnica del programa.
65.
La Comisin yel SEAE desean recordar que los procedimientos de elaboracin yaprobacin de la cooperacin al desarrollo de la UE se fijan en la base jurdica yel Reglamento Financiero. La Comisin subraya que dos fases dependen directamente de las autoridades uzbekas, asaber, el refrendo del convenio de financiacin (aprobacin poltica general) yla aprobacin de los trminos de referencia (idoneidad tcnica). Ambos son requisitos esenciales sujetos alimitaciones de tiempo especficas que debern ser tomados en cuenta. En la muestra del proyecto, el Tribunal ha seleccionado programas (Parlamento yPrograma en Asociacin para el Desarrollo Institucional [IBPP]) que ya haban sido formulados en 2008, pero Uzbekistn se neg arefrendar el PAA 2008. Los programas fueron entonces presentados de nuevo con actualizaciones yun ajuste con vistas ala financiacin en el marco de la PAA ydel presupuesto de 2010. El tiempo transcurrido, ms de dos aos entre los trabajos preliminares (en 2008), yla ltima presentacin yaprobacin (en 2010), no pueden sumarse.
66.
El anlisis de la ejecucin de los proyectos en Uzbekistn debe tener en cuenta la dificultad del contexto general. Apesar de las dificultades generadas por perodos de tensiones polticas entre la UE yUzbekistn, las limitaciones estructurales del enfoque utilizado por el pas para la cooperacin al desarrollo yla ausencia de una delegacin de la UE sobre el terreno, la cooperacin al desarrollo de la UE ha logrado sin embargo llevar acabo acciones concretas en Uzbekistn en el perodo 2005-2012. En Turkmenistn, la existencia de unos procedimientos administrativos yde aprobacin gravosos suelen obstaculizar la definicin yaplicacin rpida de los programas.
70.
Apesar de que los programas multinacionales como Erasmus, Tempus yel Mecanismo de Inversin para Asia Central (IFCA, en sus siglas inglesas) retoman actividades similares en ms de un pas beneficiario, dichos programas ofrecen una base para las referencias positivas ypara la emulacin entre los pases de la regin en los casos en que los resultados ylos logros sirven como base para hacer un seguimiento de los avances en los distintos programas de reforma sectorial, por ejemplo, agua, medioambiente, energa, intercambio de conocimientos. En cuanto aTempus, la Comisin yel SEAE opinan que el programa promueve la cooperacin interregional. Hay varios proyectos que cuentan con la participacin de las universidades de ms de un pas de Asia Central.
47

Respuesta conjunta alos apartados 71 y72
La Comisin yel SEAE pueden confirmar una elevada participacin de todos los pases de Asia Central en los foros ydilogos regionales, talleres, visitas de estudio, etc., lo que muestra que existe una voluntad inicial de cooperacin regional ydilogo. Ejemplos claros de esto son las reuniones de la iniciativa de seguridad fronteriza de Asia Central (liderada por Austria) yla iniciativa de gestin de la frontera de Issyk-Kul (incluso Turkmenistn particip en la ltima reunin), as como el Centro Regional de Informacin yCoordinacin de Asia Central. De hecho, la Comisin considera que el compromiso de los pases beneficiarios con el programa CADAP es incluso mayor que con el programa BOMCA (seguimiento basado en los resultados de 2012 sobre el programa CADAP, en el que Kazajistn obtuvo una clasificacin A en las perspectivas de impacto gracias asu elevado nivel de compromiso). La desconfianza de Turkmenistn yUzbekistn sobre las actividades regionales relacionadas con las fronteras se debe en parte alos componentes especficos del programa en apoyo de pases con mayores necesidades de ayuda, es decir, Tayikistn yKirguistn. Por ejemplo, en el caso del componente 4 del actual BOMCA 8, nicamente Tayikistn yKirguistn reciben apoyo en forma de infraestructura material, ya que los otros tres pases son perfectamente capaces de establecer su propia infraestructura. Algunos componentes especiales, como el relativo ala frontera tayiko-afgana en el marco del programa BOMCA 7, fueron diseados lgicamente solo en favor de Tayikistn. Todos los pases participan en los dems componentes, especialmente en los sectores de la formacin yel desarrollo de las capacidades. Algunas ausencias de los participantes de Turkmenistn se deben principalmente al difcil ylargo proceso burocrtico de autorizacin para los viajes al extranjero.
76.
La Comisin est de acuerdo en que es esencial el anlisis general de las lecciones aprendidas para la mejora constante de las operaciones. Esta es precisamente la razn por la que la Comisin est desarrollando actualmente una plataforma informtica que dar acceso ainformacin operativa (incluidos el seguimiento basado en resultados, la evaluacin de proyectos yprogramas) alo largo de todo el ciclo del proyecto. Ms concretamente, esto facilitar de manera notable la incorporacin de las conclusiones del seguimiento basado en resultados en el proceso del Grupo de Apoyo ala Calidad.
77. Primer guion

La Comisin ya ha incorporado perodos de tiempo ms largos en el nuevo diseo del programa. Sin embargo, ha de sealarse que, si bien los programas anteriores se financiaban mediante compromisos anuales, contribuan eficazmente alos mismos objetivos del programa ya sus resultados.
77. Segundo guion

Las condiciones generales para el apoyo presupuestario corresponden aprocesos que no pueden ser plenamente predeterminados, mientras que las condiciones particulares para la liberacin de los pagos deben ser claras yespecficas. En los nuevos programas, la Comisin est abordando este problema en paralelo ala mejora de la recogida de datos ylos sistemas estadsticos en los pases socios.
77. Tercer guion

La Comisin ya est centrada en un nmero reducido de reas ycondiciones en programas que abarcan perodos ms largos.
79.
Los indicadores seleccionados para el informe anual de actividad (con arreglo ala nota apie de pgina 36) abarcan, en la medida de lo posible, tanto la poltica general como los objetivos en materia de cooperacin al desarrollo. Dada la evaluacin anual, no pueden considerarse como una simple repeticin de los indicadores presentados en los documentos estratgicos alargo plazo. No obstante, algunos de ellos se refieren aobjetivos de desarrollo global, en referencia alos ODM (indicadores v, vi, vii). Por otra parte, estos indicadores estn relacionados con la estrategia de la UE para Asia Central: los indicadores ii), iii) yiv) reflejan directamente las tres iniciativas de la estrategia para Asia Central. El indicador i) sobre los ACC se refiere al documento clave en el ncleo de las relaciones contractuales con los pases socios.
74.
El tercer informe de evolucin de la estrategia de la UE pone de relieve que la participacin de los Estados miembros en la ejecucin de la ayuda de la UE aporta mucho mayor impacto yresultados. De hecho, se trata de un desarrollo que ya se est llevando acabo para varios programas ypases de Asia Central, yha sido especficamente promovido por la Comisin durante los ltimos aos. La aplicacin atravs de consorcios de Estados miembros puede representar, de hecho, la mejor manera de transferir el valor aadido ylos conocimientos tcnicos de la UE. Tambin podran tenerse en cuenta operaciones de tipo hermanamiento en el prximo perodo de programacin. Sin embargo, este instrumento no puede simplemente copiarse en una regin distinta, sino que tiene que adaptarse especficamente alos pases socios de Asia Central.
48

CONCLUSIONES 80.
La preparacin del informe anual sobre las polticas de la UE en materia de desarrollo yde ayuda exterior ysu aplicacin constituye una obligacin jurdica; el informe es adoptado por el Colegio. El Consejo publica las conclusiones sobre el mismo cada ao, ysobre ellas basa la Comisin su informe del ao siguiente. En los ltimos aos, el Consejo ha reconocido los esfuerzos realizados por la Comisin para dar un mayor nfasis alos resultados. En 2012, el Consejo felicit ala Comisin por sus esfuerzos para alcanzar los objetivos de refuerzo de la responsabilidad yla transparencia, as como de la poltica de desarrollo de la UE orientada alos resultados yla ayuda exterior. La Comisin es consciente de que, en el prximo Reglamento ICD, se har un mayor hincapi en los resultados.
82.
La Comisin yel SEAE desean subrayar que las dificultades objetivas que encuentran los pases de Asia Central para avanzar en el programa de reforma ysu marco institucional se encuentran entre los principales factores que dificultan la aplicacin de la cooperacin al desarrollo.
83.
La Comisin yel SEAE realizaron esfuerzos concretos, en particular en el marco del PIP 2011-2013, con el fin de concentrar los mbitos de intervencin para la ayuda bilateral. Los sectores adicionales se derivan de los componentes regionales ytemticos: lo cual constituye una parte integrante del Reglamento ICD, que la Comisin debe aplicar enteramente.
84.
La Comisin yel SEAE desean recordar lo siguiente: la decisin de la modalidad de ejecucin es el resultado de un anlisis especfico yuna evaluacin integrada para cada programa eincluye una consulta yun proceso de control de calidad; la Comisin est trabajando para reducir el nmero de los proyectos pequeos, que proceden principalmente de los programas temticos, cuando las acciones tengan unas dimensiones intrnsecamente limitadas; los instrumentos financieros se derivan de la base jurdica establecida; informar sobre la ejecucin requiere necesariamente la participacin de diferentes servicios temticos ygeogrficos en la sede; est disponible la informacin sobre el gasto para los diferentes programas einstrumentos; la Comisin ya est utilizando diversos instrumentos para evaluar los costes administrativos relacionados con la cooperacin al desarrollo.
81.
El informe anual se destina ainformar al pblico yse elabora con un formato sencillo yconciso. Por lo tanto, no es el lugar adecuado para recoger informes administrativos yfinancieros.
85.
La Comisin yel SEAE desearan subrayar que los programas de apoyo presupuestario estn relacionados con determinadas medidas de prevencin de la corrupcin.
49

RECOMENDACIONES 87. Primer guion
Los criterios de admisibilidad para el apoyo presupuestario requieren un enfoque holstico basado en la credibilidad yla aplicacin positiva que son, por su propia naturaleza, cuestiones generales. Los progresos satisfactorios deben basarse en un enfoque dinmico, examinando los resultados anteriores yrecientes comparados ala luz de las expectativas de reforma, pero previendo la posibilidad de crisis ymedidas correctoras yafinando los objetivos ymetas cuando sea necesario. La Comisin y el SEAE aplicarn la recomendacin en la medida de lo posible en Asia Central, acondicin de que cada uno de los pases pueda ponerse de acuerdo en torno aunos objetivos yprogramas comunes (por ejemplo, BOMCA, CADAP). Los fondos regionales son tambin tiles para el apoyo alas actividades multinacionales de una manera ms eficiente, por ejemplo, para el intercambio ola movilidad acadmica.
86.
La Comisin yel SEAE desean subrayar que las dificultades objetivas que encuentran los pases de Asia Central para avanzar en el programa de reforma ysu marco institucional se encuentran entre los principales factores que dificultan la aplicacin de la cooperacin al desarrollo. La Comisin yel SEAE desean recordar la peculiaridad de los programas regionales para Asia Central, que constituyeron oportunidades para el dilogo yla promocin de buenas relaciones de vecindad ycooperacin regional. Una verdadera dimensin regional no siempre es viable en Asia Central dadas las actuales condiciones polticas. La Comisin, cuando procede, siempre ha tenido en cuenta las recomendaciones resultantes de la ejecucin de los programas.
87. Segundo guion

La Comisin yel SEAE estn ya concentrando la asistencia para cada uno de los programas nacionales yregionales en el marco del Instrumento ICD. Esto se entiende sin perjuicio de la naturaleza especfica de los instrumentos temticos, que han sido diseados con objetivos especficos por la Autoridad Presupuestaria.
87. Tercer guion

La Comisin y el SEAE no aceptan la recomendacin. La Comisin yel SEAE consideran que no es necesaria la creacin de un nuevo sistema de clculo ynotificacin sobre el conjunto de los costes administrativos relacionados con la prestacin de su ayuda al desarrollo. En efecto, la Comisin yel SEAE se remiten al actual sistema PPA, que ya contiene informacin sobre los costes administrativos. Cualquier modificacin de esta cuestin se aborda anivel institucional yes acordada con la Autoridad Presupuestaria.
87. Cuarto guion

La Comisin yel SEAE ya estn aplicando condiciones slidas yverificables objetivamente alos programas de apoyo presupuestario segn lo previsto en las nuevas directrices en materia de apoyo presupuestario.
87. Quinto guion

La Comisin yel SEAE tienen en cuenta la experiencia para mejorar de manera constante la formulacin yejecucin de los programas teniendo en cuenta los informes del Grupo de Apoyo ala Calidad ylas observaciones resultantes del seguimiento yla evaluacin.
50

87. Sexto guion
La Comisin yel SEAE ya estn prestando una especial atencin alos resultados globales de la cooperacin al desarrollo con intervenciones ms selectivas ysostenibles, que estn vinculadas ala consolidacin del dilogo poltico ya una transferencia eficaz de conocimientos tcnicos yde asesoramiento en materia de polticas pertinentes de la UE. Sin embargo, la Comisin yel SEAE consideran que hay an un margen de mejora yse esforzarn por reforzar la notificacin sobre los resultados yel impacto en el futuro, tras la tendencia anunciada en el nuevo Reglamento sobre el ICD.
Tribunal de Cuentas Europeo Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unin Europea 2013 50 pp. 21 29,7 cm ISBN 978-92-9241-475-7 doi:10.2865/66951
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(*) Tanto la informacin como la mayora de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas uhoteles) son gratuitas.
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QJ-AB-13-014-ES-C
EL TRIBUNAL EXAMIN EL MODO EN QUE LA COMISIN EUROPEA YEL SERVICIO EUROPEO DE ACCIN EXTERIOR (SEAE) PLANIFICARON YGESTIONARON LA AYUDA AL DESARROLLO DE LAS REPBLICAS DE ASIA CENTRAL (KAZAJISTN, KIRGUISTN, TAYIKISTN, TURKMENISTN YUZBEKISTN) DURANTE EL PERODO 2007-2012. EN UNAS CIRCUNSTANCIAS DIFCILES, LA PLANIFICACIN YLA ASIGNACIN DE AYUDA FUERON POR LO GENERAL SATISFAC TORIAS, MIENTRAS QUE SU E JECUCIN NO LO FUE TANTO. EL TRIBUNAL FORMULA UNA SERIE DE RECOMENDACIONES: LA COMISIN EUROPEA YEL SEAE DEBERAN DISEAR CUALQUIER PROGRAMA REGIONAL FUTURO DE MODO QUE PUEDAN ADQUIRIR UNA AUTNTICA DIMENSIN REGIONAL, CONCENTRAR TODA LA AYUDA FACILITADA EN UN PEQUEO NMERO DE SECTORES YDEFINIR YAPLICAR CONDICIONES SLIDAS YVERIFICABLES OBJETIVAMENTE PARA LA CONTINUIDAD DE CUALQUIER PROGRAMA DE APOYO PRESUPUESTARIO, PRESTANDO LA SUFICIENTE ATENCIN, EN PARTICULAR, AL OBJETIVO DE APOYAR LOS MECANISMOS CONTRA LA CORRUPCIN.

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AYUDA DE LA UE AL DESARROLLO DE ASIA CENTRAL

Informe Especial n13

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

Informe Especial n13

AYUDA DE LA UE AL DESARROLLO DEASIA CENTRAL

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

ALCANCE YENFOQUE DE LA FISCALIZACIN

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

52 5358 5962 6381 6467

INFORMACIN GENERAL SOBRE LAS REPBLICAS DE ASIA CENTRAL

ANEXO II. PROGRAMAS EVALUADOS ANEXO III. GASTOS ADMINISTRATIVOS DE LA COMISIN

RESPUESTAS DE LA COMISIN YDEL SEAE

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

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Perm Izhevsk Kazan Ufa

Kurgan Chelyabinsk Oostanay

Novosibirsk Omsk Irtysh Petropavlovsk Kokshetau

Turkmenbasy Bukhara TURKMENISTAN Samarqand Chrjew Qarshi

Namangan Osh Fargona

PAKISTAN 0 200 400 SIACHEN GLACIER

Kara Bog Gol

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

Ertix (Irt ysh)

Qyzylorda Zhambyl Shymkent

LA UNIN EUROPEA YASIA CENTRAL

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

Regin de Asia Central 133,1 31 %

Kirguistn 108,5 25 % Uzbekistn 22,0 5% Turkmenistn 14,4 3% Tayikistn 109,5 25 %

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

Otros instrumentos de nanciacin previos a 2007

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

REVISIONES DEL CONSEJO YDEL PARLAMENTO EUROPEO

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

ALCANCE YENFOQUE DE LA FISCALIZACIN

Respondieron ala encuesta 28 de sus 91destinatarios.

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

LA COMISIN FIJ UNAS PRIORIDADES GLOBALES YAMPLIAS PARA SU GASTO

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

Consejo de la Unin Europea, 9558/07, Bruselas, 15de mayo de 2007.

PERO EN LA PRCTICA TOM DECISIONES RAZONABLES SOBRE LA ASIGNACIN

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

LOS NIVELES DE AYUDA REFLEJARON UNA PROSPERIDAD RELATIVA

Zona Kazajistn Kirguistn Tayikistn Turkmenistn Uzbekistn Regin Total

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LA AYUDA SE DESTIN ADEMASIADOS SECTORES

PERO REFLEJ LAS PRIORIDADES ESTRATGICAS DE LA COMISIN

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APLICACIN DE LA POLTICA EN LA PRCTICA

Apartado 113 de Elconsenso europeo sobredesarrollo.

LA COMISIN PROPORCION AYUDA CON DIVERSOS MODOS DE ENTREGA

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EJEMPLOS DE PROGRAMAS FINANCIADOS POR LA UE

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La Comisin emple todos estos modos de entrega (vase el cuadro 2 ).

GRAN NMERO DE PROYECTOS PEQUEOS EINSTRUMENTOS DE FINANCIACIN: UN RETO ADMINISTRATIVO

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central

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ESCASA ATENCIN ALOS COSTES ADMINISTRATIVOS

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OBJETIVOS EINDICADORES: UN PANORAMA DESIGUAL

Informe Especial n 13/2013 Ayuda de la UE al desarrollo de Asia Central