Parlamentarismo o Presidencialismo?

Hacia una forma de gobierno del Siglo XXI

Parlamentarismo o Presidencialismo?
Hacia una forma de gobierno del siglo XXI.

Notarfrancesco, Santiago Facultad de Derecho Universidad Nacional de Crdoba

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Introduccin
Las formas que se han dado los Estados para organizar su gobierno durante la historia han sido siempre objeto de debate y discusin. No solo eso, tambin fueron motivo de grandes luchas, guerras y revueltas sociales que exigan democracia, ms participacin popular, justicia independiente, etc. El sistema adoptado por la mayora de los Estados Occidentales en las ltimas dcadas es (a grandes rasgos), la repblica democrtica, ya sea en forma parlamentaria o presidencialista. Sobre estos dos tipos de repblica democrtica viene surgiendo un gran debate en nuestro pas, especialmente vinculado de la posibilidad de adoptar el sistema parlamentario, luego de toda una historia de presidencialismo. En concreto ha sido propuesto por el Juez de la Corte Suprema Eugenio Zaffaroni, y estaba incluido en el programa de la fuerza poltica que result segunda en las ltimas elecciones, el Frente Amplio Progresista. Este trabajo intenta abordar las ventajas y desventajas de cada sistema e intenta esbozar una conclusin de cul sera el mejor. Con la conviccin de que vivimos en un poca donde es necesario dejar atrs las formas que nos organizaron en siglos anteriores, donde las condiciones sociales era muy distintas, para avanzar en otros tipos de instituciones y sistemas que nos permitan darle mecanismos a la democracia de resolucin de conflictos, renovar la confianza de la poblacin en el sistema poltico y aumentar masivamente la participacin de la sociedad en vida poltica. El riesgo de una democracia vaca, sin la participacin de la sociedad en ella (o la participacin nicamente para votar cada cuatro aos), y con serios problemas de confianza de la poblacin en la misma, es conocido por todos desde la Grecia antigua a esta parte. Si la democracia no es parte de la solucin, algn sector social empezar a afirmar que es parte del problema, y tendremos nuevamente en el horizonte sectores que defiendan la necesidad de una dictadura, de un Estado autoritario, etc. Durante la historia, detrs de los movimientos que queran cambios en el sistema siempre hubo intereses de un grupo, ideologas, algunas veces negocios, y alianzas entre distintos sectores sociales para derrocar al sector que detentaba la hegemona en ese momento.

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As como todo cambio en los sistemas polticos tuvo su trasfondo ideolgico y poltico, este trabajo tambin, y no intenta esconderlo. Las reformas que se proponen tienen que ver con una mayor participacin popular en la vida poltica, y una concepcin de un Estado fuerte e interventor, cuya prioridad sea asegurar la igualdad de oportunidades y los derechos bsicos de toda la poblacin, y no respetar las libertades individuales que solo puedan ser aprovechadas por un sector. Tambin asentado en la creencia de que los sistemas polticos y las instituciones no son un fin en s mismo, sino que sirven en tanto y en cuanto le sirven a su poblacin para vivir con igualdad, justicia y libertad, y que por lo tanto, en el momento de que dejan de cumplir con esos fines, deben ser reformados o cambiados. En ese marco se inspira este trabajo, que intenta plantear muchos interrogantes y esbozar algunas respuestas para debatir colectivamente.

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Breves notas sobre cada sistema Presidencialismo

Giovanni Sartori, elabora una serie de criterios para definir un sistema presidencialista1: El primer criterio definitorio de un sistema presidencial es la eleccin popular o directa o casi directa del jefe de estado por un tiempo determinado. En los sistemas presidenciales el gobierno, o el ejecutivo, no son designados mediante el voto parlamentario. Los gobiernos son una prerrogativa presidencial, es el presidente el que elije a su gabinete. Un sistema presidencial puro, no permite ninguna clase de autoridad dual que se interponga entre l y su gabinete... Entonces: a. El presidente es elegido popularmente. b. No puede ser despedido del cargo por una votacin del parlamento o congreso durante su periodo preestablecido. c. Encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa El modelo de sistema presidencialista es el de los Estados Unidos, que en su Constitucin de 1787 estableci la figura del Presidente. Tiene su fuente en los

monrquicos europeos, donde todo el poder lo detentaba el rey. Con posterioridad al pas norteamericano, el presidencialismo fue adoptado por casi todos los pases americanos menos Canad, Guyana, Guayana Francesa y algunos Estados del Caribe-, y por varios del resto mundo centralmente en frica y algunos de Asia- (ver Anexo). Sus principales caractersticas son: o Rene las funciones ejecutivas en un solo rgano separado del Poder Legislativo y Judicial.

SARTORI, Giovanni, Ingeniera Constitucional Comparada, Fondo de Cultura Econmica, 2000. En internet http://es.scribd.com/doc/70037462/Sartori-Cap-5-6-7.
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o Puede ser unipersonal o colegiado. Aunque en la mayora de los Estados es unipersonal. o Tiende a al personalismo, ya que el Presidente es rene la porcin de poder ms grande de la Repblica. o Suele tener una relacin dificultosa con el Parlamento. Si tiene mayora, los Parlamentos aprueban casi automticamente todas las leyes. Si no la tiene la oposicin dificulta la gobernabilidad. o Tiende al bipartidismo. Los que cuestionan al presidencialismo, afirman que la rigidez del sistema hace que ante cada crisis, se resquebraja el sistema entero y no el gobierno de turno (a diferencia de los sistemas parlamentarios, ms flexibles). Un tpico ejemplo es la crisis argentina de Diciembre del 2001, en la que los crticos del presidencialismo dicen que no hubiera existido de tener un sistema parlamentario, ya que se lo hubiera sacado el voto de confianza a Fernando De la Ra luego de las elecciones de Octubre de ese mismo ao, en las que perdi la mayora, dndole una vlvula de escape a la crisis.
Carlos Mosca, en un trabajo sobre este mismo tema deca: "Cuando el presidente logra ejercer un autntico liderazgo poltico, su rol es hegemnico y su gravitacin tan extraordinaria que la ciudadana lo identifica con el gobierno todo. Paralelamente, la vastedad de sus atribuciones lo somete a un continuo desgaste. Si el presidente no logra mantener el consuno, su liderazgo se pierde y llegado el caso, dada la excesiva rigidez del sistema, su reemplazo es prcticamente imposible."2 Otra clsica crtica al presidencialismo y muy actual en nuestros das- es su falta de disposicin al consenso, habida cuenta que es una sola persona la que decide una parte importante de los destinos del pas, sin necesidad de consultar ni al Congreso, ni a su Gabinete. Quienes defienden este sistema, afirman que nuestro pas tiene una cultura de liderazgos fuertes, que haran imposible un modelo parlamentario. Los ejemplos de sistemas parlamentarios que fracasaron en Latinoamrica durante el siglo XIX y XX (Chile y Brasil) validan

Mosca, Carlos M. (1992) Presidencialismo o parlamentarismo en la Repblica Argentina en IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Disponible en http://www.bibliojuridica.org/libros/2/899/24.pdf
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esa hiptesis. Adems atribuyen los dficits del sistema a los errores de los polticos que detentan el poder, y no al sistema mismo. Insisten en que un cambio al parlamentarismo lejos de solucionar los problemas, los agravara.

Parlamentarismo
En libro antes citado, Sartori fija algunos criterios para determinar un sistema parlamentario El Ejecutivo y legislativo comparten el poder. El parlamento es soberano nombra y puede desbancar un gobierno.3 La caracterstica central del parlamentarismo es que el rgano de gobierno es elegido por parlamento, y no a travs de elecciones como en el sistema presidencialista. Esto implica que la institucin en la que recae la parte ms importante del poder de la Nacin es el Congreso. Este forma al gobierno, que es responsable polticamente ante el Parlamento. En caso de quitarle la confianza, el Legislativo tiene el poder de revocar el gobierno. Como fuentes de este sistema su pueden encontrar distintas experiencias histricas. Tal vez la ms clara sea las polis griegas del siglo del V a.C., donde todos los asuntos de las vida poltica de las ciudades-Estado se resolvan en las asambleas. Tambin se pueden encontrar durante la historia la existencia de parlamentos con ms o menos poder, como en los senados del Imperio Romano, y luego en las Cortes de los monarcas de la Edad Media, aunque no tan claras como la en las polis griega. El origen del parlamentarismo como lo conocemos hoy, en donde el poder del Estado recae sobre el Congreso, fue en Inglaterra en el siglo XVII, momento en el que luego de una disputa ente el monarca y el Parlamento, el segundo gan y concentro las funciones que antes detentaba el Rey. Aunque se estableci finalmente a fines de ese siglo, el precedente marc las principales caractersticas del sistema: Parlamento elegido por los ciudadanos y Poder Ejecutivo sometido al Legislativo. Sartori enumera varios tipos de parlamentarismos, segn el tipo de relaciones de poder que se establezcan entre el legislativo y el ejecutivo:

SARTORI, op. cit.

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Como en el sistema parlamentarista se comparte el poder y e s t o d e p e n d e d e l a s re l a c i o n e s q u e s e establezcan sus miembros se posicionan as: a. Un primero por encima de sus desiguales: es el jefe de gobierno y el jefe del partido. Gobierna sobre sus ministros y puede contradecir sus rdenes (1 ministro britnico). b. U n p r i m e ro e n t re s u s desiguales: puede no ser lder del

p a r t i d o y s i n e m b a rg o s e r d i f c i l q u e e l parlamento pueda desbancarlo aunque l puede destituir a sus ministros (canciller alemn). c. Un primero entre iguales: debe elegir para nombrar en su gabinete a figuras impuestas. Cuando es destituido cae todo su gabinete.4 Las notas tipificantes de este sistema son: o Eleccin indirecta del rgano de gobierno. o Posibilidad de remover al Primer Ministro, si el Parlamento le quita el voto de confianza. o Hipottica mayor posibilidad de consenso. Las polticas ms importantes se discuten en el Congreso. Los defensores del parlamentarismo afirman que permite una poltica de mayor consenso, habida cuenta que los distintos partidos polticos del Congreso deben ponerse de acuerdo para nombrar o remover al gobierno. Esta argumento es vlido siempre y cuando la fuerza gobernante no tenga mayora absoluta. Sostienen tambin, como dijimos ms arriba, que este sistema permite sortear las crisis de mejor manera, al poder el Parlamento revocar a un gobierno desgastado, evitando que se resquebraje el sistema entero. Al respecto, el Juez de la CSJN, Eugenio Zaffaroni dice Amrica latina, en los ltimos 25 aos, no tiene golpes de Estado, a Dios gracias, pero ha tenido una veintena de presidencias interrumpidas, muchas violentamente, con muertos, etctera. Lleg el momento
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SARTORI, op. cit.

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de empezar a pasar a un sistema que permita cambiar un gobierno sin matar a nadie () Todo esto que estamos viendo de candidaturas testimoniales, de funcionarios que se presentan como candidatos, de gente que se sale de un partido y que forma otro, o que se ala con otro () son todos manejos y hechos que seran normales en un sistema parlamentario, incluso hasta el adelantamiento de elecciones. La poltica est pasando por encima el sistema presidencialista"5 Las crticas que se le hacen a este sistema se centran en que al ser indirecta la eleccin del rgano de gobierno, hay un distanciamiento grande entre el pueblo y el rgano que tiene las tareas ms importantes. Adems, en las elecciones indirectas, el lobby de los grupos de presin tiene mayor poder. Tambin se argumenta contra el sistema parlamentario que no existe una clara distincin entre la funcin legislativa y la funcin ejecutiva del Estado. Como nota negativa de este sistema, se afirma que hay desconcierto sobre las polticas estatales a mediano y largo plazo, e inestabilidad del gabinete, y funcionarios polticos. En un artculo muy interesante de la revista digital Sin Permiso, se cuestionan todas las virtudes del parlamentarismo como respuesta ante los dficits del sistema presidencialista. Los autores afirman que los problemas que se endilgan a este sistema, como personalismo, acumulacin de poder y rigidez ante la crisis, no se solucionan necesariamente con el sistema parlamentario. Un sistema parlamentario exige al menos dos partidos fuertes. Con uno solo, una situacin que parece ajustarse a la Argentina de hoy, el riesgo de personalizacin aumenta. Por otro lado, en algunos sistemas parlamentarios el gabinete del primer ministro () concentra poderes enormes una vez elegido.6

El juez Zaffaroni propone adoptar el parlamentarismo. Perfil, 14 de Abril del 2009. En internet: http://www.perfil.com/contenidos/2009/04/14/noticia_0012.html

Bertomeu - Garibotti, 2011. Parlamentarismo en la Repblica Argentina: momento inoportuno, opcin inconveniente. Revista Sin Permiso. En internet: http://www.sinpermiso.info/textos/index.php?id=4498#
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Lo cierto, es que ninguna de las dos formas asegura la resolucin de los problemas que hoy enfrentan los regmenes democrticos. Se podr decir que no existen soluciones mgicas, y es cierto. Pero se debe intentar acercarse lo ms posible a soluciones de fondo. Tal vez, el sistema parlamentario tenga algunas caractersticas que sean ms aptas para el debate y el consenso. Pero como argumenta el trabajo antes citado ms all de los problemas que tienen algunos sistemas presidencialistas, el presidencialismo como tal no es un tipo de rgimen homogneo, y por ende no tiene sentido compararlo como un tipo puro con el parlamentarismo (como otro tipo puro). () Por ello, comenzaron a realizarse estudios que consideraban las particularidades del sistema de partidos y la polarizacin ideolgica como variables que influan en el comportamiento y la estabilidad de los presidentes, as como en su capacidad para desarrollar polticas pblicas. Estos textos hacan hincapi en la dificultad de gobernar en contextos en los que el partido del presidente se encuentra en minora frente a la legislatura. Este avance fue fundamental, pues la literatura anterior, al enfocarse en la estabilidad de los regmenes (una preocupacin entendible si ubicamos temporalmente esos estudios), pareca indicar que la variable presidencialismo era suficiente para explicar la inestabilidad y no permita encontrar matices dentro de ella7 Este trabajo parte de la base que una parte importante de los problemas que hoy se le atribuyen al sistema presidencial tienen su fundamento en la falta de participacin de la mayor parte de la poblacin en la vida poltica cotidiana. As, el distanciamiento que existe entre los polticos y la mayor parte de la poblacin conlleva a peridicas crisis de representacin. Si el sistema solo abre sus puertas a la participacin ciudadana una vez cada cuatro aos, va ser lgico, que por ms que adopte una forma parlamentaria o presidencialista, los ciudadanos protesten y muchas veces pidan la dimisin de un gobierno que no escucha sus reclamos, y tampoco les da posibilidades institucionales de ser escuchados. Hoy, en pleno siglo XXI, el derecho de autodeterminacin de los pueblos es algo asumido por casi toda la poblacin, no solo en su aspecto formal, sino en la necesidad de poder ser parte de las decisiones que toma su Nacin.

Bertomeu - Garibotti, op. cit.

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De la misma forma que al recaer en una persona o grupo, la representacin de decenas de millones de habitantes, es casi imposible que esa representacin no se transforme en personalismo. Sin una participacin activa de una parte importante de la poblacin, es muy difcil que cualquier cambio de sistema implique una verdadera transformacin de la cultura poltica y democrtica del pas. Sino terminaremos en el error de cambiar las formas, para no cambiar el fondo. Para esto es necesario evolucionar los paradigmas que se manejan desde la Revolucin Francesa en adelante. La Repblica entendida como un sistema donde el pueblo gobierna a travs de sus representantes, con divisin e independencia recproca entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, va camino a quedarse obsoleto. Las condiciones de ese entonces son muy distintas a las de ahora: tanto en la acumulacin y conciencia poltica de la poblacin de ese momento (que vena de siglos de despotismo), como en la cantidad de poblacin existente en cada Estado, lo que hace que cada representante, hoy represente a muchsimas ms personas, lo que, como dijimos ms arriba, hace muy dificultoso la conservacin por mucho tiempo de una legtima representacin. La revolucin informtica y comunicacional tambin que la independencia entre los poderes se haya transformado en una cuestin mucho ms dinmica, y hoy la realidad est un paso ms adelante de nuestras leyes (fallos que declaran inconstitucionalidad de leyes, DNU, etc.). Qu se puede hacer? En primer lugar cambiar el paradigma de democracia representativa hacia uno de democracia participativa, en el que, el pueblo sea cada vez menos gobernado por sus representantes y tenga ms injerencia en las decisiones trascendentales de su pas. Esto no implica un sistema de democracia directa, que como sabemos, es inviable, pero si una serie de mecanismos que contemplen la participacin popular en el sistema de gobierno. Cmo hacerlo? Incorporando a las instituciones mecanismos de participacin popular, como los plebiscitos vinculantes y no vinculantes, referndums, etc. En este marco es muy interesante el proceso iniciado por Bolivia. Ms all de las valoraciones ideolgicas sobre ese proceso, es innegable que el gobierno de Evo Morales ha institucionalizado una serie de mecanismos de participacin poltica de la poblacin, que tuvo como causa-efecto una asombrosa incorporacin de sectores campesinos, indgenas y pobres a
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la vida poltica del pas. Estos sectores, histricamente marginados y discriminados, en gran parte analfabetos, hoy son parte activa del Estado boliviano, y han protagonizado los ltimos sucesos ms importantes de la poltica boliviana. Esto trae como consecuencia, que estos sectores, que se sentan afuera del Estado, hoy se sientan parte de sus decisiones, y por lo tanto la democracia boliviana (siempre endeble, incluso mucho ms que el resto de las latinoamericanas) hoy se haya fortalecido, y en un clima de tensin constante, ha podido resolver esas tensionas a travs de mecanismos democrticos incorporados a su Constitucin. Otra propuesta interesante en ese sentido es la incorporacin de bancas populares en los mbitos legislativos, tanto municipales, provinciales, como nacionales. Estas bancas, podran ser sorteadas entre ONG's y movimientos sociales que se inscriban a tales fines, podran durar un ao a los fines de rotar las organizaciones que las ocupen, tendran como principal fin incorporar proyectos vinculados a las necesidades ms urgentes de la poblacin. La corta duracin en su funcin de cada organizacin fomentara una participacin activa, para aprovechar el tiempo que se tiene (problema que tienen muchos senadores que estn 6 aos en su cargos, y que pasan muchos aos sin presentar proyectos). Adems le dara dinamismo a un Poder que, sobre todo en mbitos municipales y provinciales, suele permanecer esttico. La incorporacin en algunos mbitos del presupuesto participativo, en el que los ciudadanos deciden en que utilizar un parte del presupuesto del Estado, sobre todo la parte destinada a obras pblicas del lugar en el que viven, es tambin una experiencia interesante. Tambin implica que los mismos ciudadanos controlen la transparencia y eficacia de las obras que se realizan. Como estas propuestas citadas anteriormente, puede haber muchas ms. Si se parte de la premisa de que es necesaria una mayor participacin popular en los distintos mbitos del Estado, se puede realizar distintas experiencias en distintas reas. Incluso, las que parecen ms reacias a una participacin masiva como la economa o la justicia (Economa Social, Justicia comunitaria o reparadora, etc.) Esta visin de un cambio de paradigma sobre la democracia, no es algo que viene estando presente en los debates acerca del cambio del modelo presidencialista al parlamentario, o al menos en sus exponentes ms pblicos. Los argumentos expuestos ms arriba llevan a creer que esto es un error, y que si no resolvemos algunas cuestiones ms profundas, y actualizamos las instituciones y el derecho a la vida social y poltica del Siglo
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XXI, vamos a estar destinados a cambiar el presidencialismo por un parlamentarismo que no de las soluciones para las que fue llamado. En sntesis, es positivo el debate que se bien abriendo de la forma de gobierno que debe tener nuestro pas, porque permite poner el tema en agenda y la posibilidad de construir una propuesta superadora. El parlamentarismo tiene muchas virtudes que son interesantes: la ms destacada es la posibilidad de darle una salida institucional a un gobierno desgastado, para no forzar una crisis poltica como la que vivimos en el 2001 en Argentina. El sistema presidencialista es el ms conocido por nosotros, tanto sus virtudes como sus defectos. Tal vez la posibilidad que tiene el presidente de imprimir una agenda nacional en un pas tan extenso como el nuestro deba ser un punto a tener en cuenta en vistas a una reforma. Pero es imperioso adecuar los debates al momento en el que estamos viviendo, e intentar proyectarlos para un mediano plazo. Vivimos en una sociedad mucho ms dinmica que hace unas dcadas, y las estructuras que la organizan deber ser igual de dinmicas. La necesidad de que el sistema de herramientas por donde canalizar y promover la participacin de amplios sectores de la poblacin deber ser un tema primordial en cualquier intento de reforma. Muchas de las propuestas mencionadas anteriormente pueden ser complejas de llevar a cabo, o para algunos difciles de imaginar. Pero como deca Simn Rodrguez, inventamos o erramos. Si no desarrollamos mecanismo acordes al Siglo XXI, nos veremos destinados a probar distintos sistemas que no resuelvan los problemas de hoy en da se le cuestionan al presidencialismo.

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ANEXO
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Formas de Gobierno en el mundo.8

Repblicas presidenciales, sistema presidencial completo. Repblicas presidenciales, presidencia ejecutiva responsable ante un Parlamento. Repblicas presidenciales, sistema semi-presidencial. Repblicas parlamentarias. Monarquas constitucionales o parlamentarias en las cuales el rey no posee ningn poder efectivo. Monarquas constitucionales parlamentarias en las cuales el rey ejerce personalmente el poder ejecutivo en conjunto con un Parlamento dbil. Monarquas absolutas. Repblicas unipartidistas. Dictaduras militares. Pases que no se ajustan a ninguno de los sistemas anteriores.

Fuente: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Forms_of_government.svg?uselang=es
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