CALIDAD EN LA GESTIN PBLICA: DEL AZAR A LA NECESIDAD

Documento para la consideracin de la XIV Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de la Administracin Pblica y Reforma del Estado

Mxico, D.F., 31 de mayo y 01 de junio de 2012

Preparado por: Joaqun Ruz Lpez, por encargo del CLAD

Todo lo que existe en el mundo es fruto del azar o la necesidad. Demcrito. ADMINISTRACIONES PBLICAS Y CULTURA DE CALIDAD. LA CONEXIN FORTUITA Para caracterizar el encuentro entre la Gestin de Calidad y la Administracin Pblica, y aunque en un sentido genrico el concepto de calidad es amplio y puede remontarse a pocas muy lejanas, es preciso acotar su significacin contempornea, es decir, cuando adquiere la forma de un enfoque de gestin vinculado a la teora de la organizacin y ms concretamente al Management Empresarial (Fayol, 1916)1. Las razones por las que este conjunto de mtodos para la mejora de la productividad, herramientas para el aseguramiento de los procesos y dinmicas favorecedoras de la innovacin, pasaron del mbito empresarial a formar parte del acervo de la Gestin Pblica han tenido mucho que ver con la situacin de la propia Administracin en la dcada de 1980. En este periodo la Administracin Pblica, estuvo sometida a un cuestionamiento a escala internacional en un contexto caracterizado por el auge de las ideas promovidas por la Escuela de Economa de Chicago que puso el nfasis en la actuacin pblica, no precisamente (o no slo tanto) en cuanto a objetivos de la intervencin como en cuanto a medios, de lo que se derivaba, conforme a estos principios, una ventaja comparativa respecto de la accin privada, una vez evaluada su ejecucin prctica (Lpez Casasnovas [et al], 2003). Al margen de las distintas connotaciones que suscit la propuesta, lo cierto es que exista una percepcin generalizada de falta de eficiencia de la Administracin a la hora de cumplir los fines que la sociedad, a travs de los ordenamientos jurdicos existentes en cada pas, le haba encomendado. De este modo se abri un periodo caracterizado por la falta de legitimidad de la Administracin Pblica que junto con el Estado en su conjunto fue objeto de numerosas reformas. La Administracin Pblica de los aos ochenta necesitaba un replanteamiento para enfrentarse a retos como los reequilibrios presupuestarios y la intensificacin de la competencia internacional, propia de la incipiente globalizacin, cuya principal implicacin fue la demanda de un papel ms activo de las Administraciones Pblicas en el impulso a la actividad econmica. En este contexto, el valor de la eficacia en la resolucin de los problemas y la eficiencia en la utilizacin de los medios, adquirieron una
1 Fayol (1916), define por primera vez las Ciencias de la Gestin en su Administration industrielle et generale. 2

importancia notable en la valoracin de las Administraciones Pblicas por la sociedad. Este condicionante se ha venido agudizando hasta la actualidad por la decreciente aceptacin por la ciudadana del incremento en el gasto pblico, sin que por ello las Administraciones hayan tenido que dejar de hacer frente a la aparicin de nuevas necesidades y expectativas. As pues la Administracin se encontraba ante el dilema de prestar ms y mejores servicios con recursos cada vez ms ajustados, en un contexto de expectativas crecientes, muy propio de las sociedades post-industriales. Por si esto fuera poco, la Administracin pblica deba comenzar a adaptar sus estructuras al incipiente proceso de cambio tecnolgico. Sin embargo, lejos de estar preparada para los cambios que suponan los nuevos retos, las Administraciones Pblicas de los aos ochenta continuaban respondiendo al tipo-ideal weberiano, un modelo histricamente fundamental para su institucionalizacin pero que conllevaba un funcionamiento netamente burocrtico, donde el cumplimiento de los procedimientos administrativos reglamentados primaba sobre el desarrollo de la actividad finalista. Durante estos aos los pases desarrollados vinieron afrontando similares tipos de presiones que les obligaron a emprender reformas en el Estado y, especficamente, en sus estructuras administrativas tradicionales (Pollitt y Bouckaert, 2004). De acuerdo con los datos del Siare (Sistema de Informacin del CLAD) y con un criterio de eleccin de los procesos conforme a su potencial significacin para la rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, a partir de 1983 se llevan a cabo los numerosos procesos de reforma en Iberoamrica articulados en torno a las siguientes lneas: Reestructuracin y desarrollo institucional de la Administracin Pblica Programa de reforma integral del Estado Descentralizacin poltico-administrativa Reestructuracin de empresas y servicios pblicos El advenimiento de la Nueva Gestin Pblica. La importancia del cliente y los resultados A la vista del panorama descrito con anterioridad, una Administracin que pretendiera revalidar su legitimacin necesitaba introducir una nueva perspectiva en la gestin, acorde con el espritu de los tiempos. Esta nueva perspectiva se vino a denominar Nueva Gestin Pblica (NPM2) y su aparicin podra datarse en el ao 1987 con la publicacin por la OCDE de un

2 New Public Management. 3

documento de singular relevancia a la vista de sus ulteriores repercusiones La Administracin Pblica al Servicio del Pblico (OECD, 1987). En dicho documento se fijaba el siguiente punto de partida: Es ya un lugar comn en todos los pases de la OCDE que las reformas administrativas no pueden hacerse improvisadamente de una sola vez y en breve espacio de tiempo. Las reformas globales suelen conducir a metas irrealizables y a resultados frustrantes por afectar a demasiados intereses. Reformar la Administracin es, por contra, una tarea diaria. No existe una sola medida o conjunto de ellas que haga el milagro de transformar la Administracin y convertirla en un paraso. La estrategia que en este punto recomienda la OCDE, y que es prctica habitual en casi todos los pases, consiste en actuar sobre un nmero pequeo de elementos decisivos del problema, pero hacindolo radicalmente, en profundidad, para que su fuerza de expansin repercuta positivamente sobre los restantes. De este modo y dicho de forma sumaria, la Administracin Pblica abord su modernizacin adoptando el paradigma de la Nueva Gestin Pblica, siendo la Gestin de Calidad una de sus principales estrategias. Uno de esos elementos decisivos que introdujo la Nueva Gestin Pblica, plasmados en las diferentes recomendaciones de la OCDE3, fue la identificacin del usuario como el eje principal de la actividad de la Administracin, o lo que es lo mismo, la consideracin del tradicional administrado como cliente. Todo ello a partir de una focalizacin de la organizacin administrativa hacia aspectos tales como la eficacia y la eficiencia, pero donde la gestin de calidad aplicada a los servicios pblicos, cobraba una dimensin estratgica. En principio la Nueva Gestin Pblica induca a la posible bsqueda de alternativas ms eficientes, por razn de coste o calidad de servicio, que la provisin directa por parte de las Administraciones Pblicas. A todo ello habra de sumarse un imperativo hacia la rendicin de cuentas a la sociedad, que deba ser plenamente conocedora de la relacin entre los recursos utilizados y los resultados obtenidos. Es obvio que todos estos elementos afectaban de manera significativa a las estructuras organizativas y muy especialmente a los procesos de prestacin de servicios. Convertir al administrado en cliente y por tanto en el eje de la prestacin de servicios pblicos, que a partir de ese momento deban tomar como referencia sus necesidades y expectativas, entraaba el paso de una concepcin netamente administrativista a la plena incorporacin a la gestin. La Nueva Gestin Pblica puso el nfasis en la rendicin de cuentas sobre los resultados y no en la rendicin de cuentas sobre el input o el proceso (Spekl

3 Vanse los sucesivos informes del Comit de Gerencia Pblica (PUMA) de la OCDE. 4

y Verbeeten, 2009). Adems abra la puerta a la introduccin de distintas tcnicas de gestin del sector privado en el sector pblico. Con un cierto retraso temporal las Administraciones Pblicas se estaban homologando al mbito empresarial donde el taylorismo, conocido por organizacin cientfica del trabajo, fue matizado y corregido cuando se introdujo el concepto de gestin de los recursos humanos que incluy entre sus planteamientos la intervencin en los elementos intangibles presentes en las organizaciones, especialmente la motivacin y el compromiso de los empleados, tan presentes en la cultura de gestin contempornea (Ingham, 2010). Ya en su da Max Weber dej entrever las relaciones entre la burocracia administrativa y la industria cuando afirmaba que un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos de fabricacin (Weber, 1922). No sera muy osado afirmar que, as como en el mundo de la industria se pas del aseguramiento mecnico, muy propio de las cadenas de montaje, a los crculos de calidad, es posible que la Administracin Pblica weberiana haya completado el procedimiento asegurador y generador de estabilidad pero impersonal, con la adaptacin a las flexibles y cambiantes expectativas de la ciudadana. En cualquier caso, el encuentro azaroso entre la Gestin de Calidad y la Administracin Pblica, implicaba un primer reto: se necesita reconocer aquellos valores propios del sector pblico tendentes a buscar la mxima calidad posible en el marco de la cultura administrativa y adaptarlos. Pero a la vez se trata de adoptar un concepto surgido del mbito industrial y adaptarlo al mbito de la prestacin de servicios y a las peculiaridades de cada organizacin" (Villoria, 1996). La Gestin de Calidad como una de las principales estrategias de modernizacin de la Administracin As, en las Administraciones Pblicas y bajo la bandera de la Nueva Gestin Pblica, la Gestin de Calidad, pareci hacerse necesaria, por su capacidad para dar respuesta a unas Administraciones que deban relegitimarse a partir de la prestacin de ms y mejores servicios pblicos con criterios de eficiencia en su actuacin. En este proceso de adaptacin, el enfoque de la Gestin de Calidad fue capaz de incidir en la Administracin Pblica produciendo un cambio cultural de gran importancia: el paso de la administracin a la gestin. No se trata de una diferencia meramente terminolgica. Administracin significa direccin, ordenacin, cuidado de un asunto o, ms especficamente, gobierno, ejercicio de autoridad o mando sobre un territorio y las personas que lo
5

habitan. En cambio, gestin significa actuar para conseguir algo. En este sentido, gestin pblica es un enfoque que utiliza tcnicas gerenciales para incrementar la rentabilidad de los servicios pblicos. Como puede apreciarse no son trminos sinnimos. La gestin de calidad fue muy importante si se tiene en cuenta que contribuy en gran medida a abrir las Administraciones a los procesos de modernizacin y reforma. En concreto la contribucin de la gestin de calidad se plasm en los siguientes mbitos: En primer lugar, la incorporacin de dos conceptos bsicos: la orientacin al ciudadano-cliente y la mejora continua, como criterios inspiradores de la gestin de los servicios pblicos. La gestin de calidad comenz a dotar a la Gestin Pblica de un carcter dinmico frente al esttico que sustentaba el anterior paradigma. Las demandas y expectativas de la ciudadana cambian (generalmente al alza), por lo que la Administracin habra de adaptarse a esos cambios. Para ello deba ser gestionada teniendo en cuenta los procesos de toma de decisin y planificacin, el funcionamiento de los procesos operativos y sobre todo, tener presente la relacin entre la eficacia y eficiencia, los resultados finales en relacin a los recursos invertidos. En segundo lugar, la gestin de calidad proporcion a las Administraciones Pblicas un lenguaje comn para la gestin. lenguaje que adems concordaba con el utilizado en el sector privado con lo que dio comienzo un transvase de conocimientos permanente y una corriente de colaboracin entre ambos sectores, que ha devenido en las actuales estrategias de colaboracin pblico-privada en forma de partenariados o proyectos conjuntos. Adems la gestin de calidad contribuy a la profesionalizacin de la administracin pblica, implantando mejoras y midiendo los resultados. La incorporacin progresiva de la evaluacin del desempeo est suponiendo un notable esfuerzo, pero que resulta necesario para determinar el valor de las actuaciones pblicas. En el caso de los servicios pblicos los gestores comenzaron a tener presente la idea de la calidad integral de los servicios que estaban produciendo y su adecuacin a los objetivos de los mismos.

CHILE CALIDAD: LA GESTIN DE CALIDAD A PARTIR DE LA COOPERACIN PBLICO PRIVADA PARA LA MEJORA DE LA INNOVACIN Y LA PRODUCTIVIDAD La implantacin de la Cultura de Calidad en Chile ha estado muy focalizada hacia la sinergia entre los sectores pblico y privado. La puesta en marcha de la organizacin Chile Calidad y su posterior evolucin, han definido una lnea de trabajo caracterstica. El Centro Nacional de Productividad y Calidad, Chile Calidad se puso en marcha en el ao 1996 como un Comit de la Corporacin de Fomento de la Produccin, CORFO, siendo un espacio de colaboracin tripartita entre trabajadores, empresarios y servidores pblicos para enfrentar los desafos competitivos del pas. Su misin ha estado definida como: Promover en Chile un movimiento por la mejora continua y la Innovacin en la gestin de las organizaciones pblicas y privadas, elevando su calidad y Productividad y fortaleciendo sus relaciones laborales. Ser referente promotor de la gestin de excelencia y construir una masa crtica de organizaciones que utilizan el Modelo Chileno de Gestin de Excelencia. Durante el periodo comprendido entre 1996 y 2012 Chile Calidad y con el objetivo de llevar a cabo su misin ha venido estableciendo alianzas con otras instituciones del mundo pblico y privado, al mismo tiempo que ha generado redes para construir una masa crtica de organizaciones utilizadoras del Modelo de Excelencia como sistema para mejorar sus resultados. Desde 2012 el Comit Centro Nacional de Productividad y Calidad, Chile Calidad est traspasando su gestin hacia el mbito pblico-privado cerrando de manera programada su actividad como institucin pblica.

LA EVOLUCIN DE LA GESTIN DE CALIDAD EN EL SENO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. EFICIENCIA, EXCELENCIA Y SOSTENIBILIDAD Si la gestin de calidad transform la Administracin Pblica, a su vez fue ella misma transformada en tanto que paradigma de gestin. En el seno de la Administracin Pblica ha atravesado varias fases en un ciclo que, desde la matizacin de los presupuestos iniciales de la Nueva Gestin Pblica, ha dado lugar a un avance sustantivo en la mejora y democratizacin del acceso a los servicios pblicos. Las fases de tal ciclo podran esquematizarse del siguiente modo4: Primera Fase (1985-1995): que pone el nfasis en la eficiencia y el ahorro de costes para conseguir una extensin y mejora de los servicios a la ciudadana. Segunda Fase (1995-2008): centrada en la mejora del rendimiento global de las organizaciones (excelencia) para optimizar los servicios que prestan. Tercera Fase (2008): que parte del enfoque de la excelencia en la gestin para incorporar ms decididamente la eficiencia y el ahorro para la sostenibilidad.
4 Los aos consignados son solo orientativos y difieren entre los diferentes pases. 7

Primera Fase (1985-1995): La Eficiencia y el ahorro como base para la extensin y mejora de los Servicios a la Ciudadana. Durante esta primera fase, las iniciativas de calidad en el servicio pblico fueron congruentes con una orientacin hacia el desempeo siendo incluidas en las reformas del sector pblico de numerosos pases. En el mbito iberoamericano, al menos, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Espaa, Guatemala Nicaragua, Mxico, Per y Venezuela llevaron a cabo reformas para la reestructuracin y el desarrollo institucional, que por lo general tuvieron su punto de arranque en la normativizacin de la gestin y mejora de la funcin pblica o servicio civil. Para comprender el impacto de la gestin de calidad en la mejora de la eficiencia y el ahorro en las Administraciones pblicas es necesario tener presente que ambos elementos son fruto de una doble componente que podra definirse como asignativa y social. La primera se refiere a la adecuacin entre la valoracin del resultado y el coste de la consecucin del mismo -lo que los anglosajones denominan value for Money- (OECD, 2010). La segunda est directamente relacionada con la equidad y en su valoracin ha de tenerse en cuenta la contribucin directa o indirecta de la Administracin Pblica al desarrollo social y econmico del pas. As, el reto de la Administracin pblica pasa por la consecucin de la combinacin de los niveles de eficiencia econmica y asignativa deseables, dedicando para ello los recursos financieros, econmicos y sociales necesarios. O, lo que es lo mismo, conseguir que la inversin que la sociedad realiza, tanto presupuestaria como de coste de oportunidad, desde una perspectiva social (independientemente de su valoracin por el mercado), se justifique por los resultados alcanzados. De este modo, para realizar una adecuada valoracin de la eficiencia en las Administraciones pblicas, ser necesario superar los criterios meramente economicistas, utilizando herramientas capaces de valorar tanto los output intermedios (la actividad realizada por las administraciones y sus productos) como los outcomes (o resultados generales directos o indirectos en trminos de bienestar social). Bastara echar una mirada serena al pasado reciente para comprobar que, en las dos ltimas dcadas y de manera general, las administraciones pblicas iberoamericanas han sido capaces de multiplicar y diversificar sus servicios, se han orientado notablemente a la ciudadana y han mejorado su gestin. En apenas unos pocos aos se ha pasado de las ventanillas a gestionar servicios a travs de Internet.
8

Si se tiene en cuenta que la gestin de calidad aplicada a la Administracin Pblica se ha sustentado en la decisin consciente de poner en relacin fines y medios para la prestacin de servicios eficaz, eficiente y equitativa, podra afirmarse que constituy un instrumento terico-metodolgico muy til en esta primera etapa del ciclo.

MXICO: PREMIOS A LA MEJORA DE LA TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA Durante 2012 la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) ha entregado dos Premios de Naciones Unidas al Servicio Pblico para la regin de Amrica Latina y El Caribe a la Secretara de la Funcin Pblica del Gobierno de Mxico. Dicha Secretara contiene la Unidad de polticas de mejora de la Gestin Pblica, cuyo objetivo es maximizar la calidad de los trmites y servicios que presta la Administracin Pblica Federal, a fin de satisfacer las expectativas de los ciudadanos, promoviendo la mejora y homologacin de procesos, adopcin de buenas prcticas, eliminacin de normas que entorpecen el quehacer gubernamental y el empleo de herramientas que fomentan el incremento de la efectividad y la disminucin de costos de operacin de las instituciones. En esta edicin, el gobierno federal obtuvo el primero y segundo lugar en la categora Promover la prevencin y lucha contra la corrupcin en la administracin pblica , por la implementacin de la Nueva estructura y orientacin de la auditora a la obra pblica y del Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas, respectivamente, ambos a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP). Estos sistemas reconocidos por la ONU, forman parte del modelo puesto en marcha por el gobierno federal, a travs de la SFP y van encaminadas a cerrar los espacios de oportunidad para los actos de corrupcin con un enfoque preventivo.

Segunda Fase (1995-2008): La mejora integral hacia la excelencia en la prestacin de servicios En 1998 el documento presentado en el III Congreso Internacional del CLAD vena a revisar crticamente los presupuestos de partida de la Nueva Gestin Pblica poniendo el acento en su carcter orientativo y en la importancia de la implementacin. Afirmaba lo siguiente: luego de una dcada y media de reformas orientadas hacia la Nueva Gestin Pblica en algunos pases miembros de la OCDE, existen muchos indicadores acerca de qu tomar y qu dejar de la Nueva Gestin Pblica. El debate ideolgico que ha tenido lugar ha concebido la Nueva Gestin Pblica como un fin en s mismo que define un estado deseable de la Administracin Pblica, en trminos de estructura, funcionamiento y resultados. Sin embargo, la evolucin de la Nueva Gestin Pblica muestra que ms bien tiene que ser comprendido y utilizado como un conjunto de principios que pueden suministrar las bases para la solucin de algunos problemas especficos en ciertos sectores de la Administracin Pblica si son implementados con propiedad (Ormond y
9

Lffler, 1999). En este sentido eminentemente pragmtico, para otros autores las iniciativas de calidad en el servicio constituyeron un marco til dentro del cual se pudieron desarrollar las reformas ms exitosas (Shand y Amberg, 1996). Pero la bsqueda de una relegitimacin por la Administracin Pblica exiga no slo eficiencia en la prestacin de servicios. Las crecientes expectativas sociales empujaban a las Administraciones Pblicas a establecer los mecanismos para poner en valor las polticas e intervenciones pblicas, a partir de su mejora continua, transmitiendo a la ciudadana confianza en el funcionamiento de las instituciones como garantes de los derechos sociales y como prestadoras eficientes de servicios. Es precisamente en este mbito donde la gestin de calidad se ha mostrado como un enfoque capaz de proporcionar mtodos y herramientas de gran impacto, ya probadas en el sector privado y que, tras su oportuna adaptacin al sector pblico comenzaron a producir resultados apreciables. Por no mencionar instrumentos de alcance ms reducido, los denominados Modelos de Excelencia, como el Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin5, promovido por la Fundacin Iberoamericana para la Gestin de Calidad (FUNDIBEQ) permiten conjugar factores como la comunicacin interna y externa, la cultura corporativa, el liderazgo, la estrategia, la planificacin y la gestin de los procesos y recursos. Los Modelos de Excelencia se han convertido en la gran herramienta ms caracterizada de la Gestin de Calidad en su aplicacin al sector pblico. Se vienen empleando en mltiples ocasiones en una gran variedad de organismos pblicos, dando lugar a la identificacin numerosas mejoras en cada uno de ellos. Los Modelos citados facilitan la visin global y objetivada, as como la asuncin de responsabilidades por parte de los directivos de la Administracin, por cuanto contribuyen a forjar un enfoque integral de consenso en las organizaciones a modo de hermenutica construida a partir de la fenomenologa de la gestin. Los ms destacables impactos positivos de la utilizacin de Modelos de Excelencia en las organizaciones pblicas son los siguientes: Sirven para que los directivos pblicos perciban en su organizacin cmo los planes, programas, procesos y actividades se hallan bajo su responsabilidad y se integran con el resto de las actividades organizativas.

5 Los diversos modelos de excelencia que existen a escala mundial estn agrupados en el Global Excellence Models Council (GEM). 10

Incorporan la investigacin y el anlisis en las reas prioritarias de la estructura de las organizaciones Pblicas, con el objetivo de identificar las principales relaciones causa-efecto entre decisiones, procesos, programas y los resultados obtenidos. A resultas de lo anterior, los modelos proporcionan pistas para abordar aspectos de la gestin que hasta ese momento carecan de un enfoque global y nicamente se gestionaban de forma poco estructurada e independiente del resto de la organizacin: por ejemplo, la necesaria poltica de alianzas o gestin de proveedores que, en muchas Administraciones Publicas, no se abordaba de manera integral. Por ltimo pero no menos importante, los Modelos de Excelencia han facilitado la integracin de los anlisis del entorno (estudios e investigaciones) con el anlisis institucional (diagnstico interno) rompiendo el tradicional autismo burocrtico y estableciendo nexos permanentes entre Administracin y Sociedad.

El hecho de que existan Modelos de Excelencia no comporta necesariamente que las organizaciones pblicas los utilicen, ni que se adopten como referencia. Incluso puede haber Administraciones que den por buenos los conceptos fundamentales definidos en un modelo pero que ello no redunde en un esfuerzo de aproximacin a los mismos. Por este motivo la adscripcin a un modelo por parte de una organizacin tiende a ser verificada con el objetivo de comprobar si, efectivamente, una organizacin avanza o retrocede respecto al mismo. De ah que los modelos no solamente sirvan como referencia sino que, complementariamente se hayan desarrollado sistemas de evaluacin y reconocimiento externos de la excelencia, que contribuyen a reforzar la implementacin de la evaluacin de la calidad y otorgan visibilidad a las organizaciones ms avanzadas respecto a los mismos. En Iberoamrica, en lo que se refiere a la implantacin de modelos existen cuatro tipos de situaciones: En primer lugar los pases que cuentan con Modelos nacionales propios. En segundo lugar se encuentran los pases que utilizan el modelo norteamericano Malcolm Baldrige. En tercer lugar los que han realizado una adaptacin del mismo. Finalmente, algunos pases, utilizan modelos supranacionales como los europeos EFQM y CAF. Adems, el Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin, promovido por FUNDIBEQ y REDIBEX, sirve de referencia internacional en Iberoamrica, sobre todo para la presentacin al Premio Iberoamericano de la Calidad, respaldado por la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

11

De lo anteriormente expuesto se puede concluir que la gestin de calidad, con los Modelos de Excelencia, ha aportado tres dimensiones fundamentales para las organizaciones pblicas en esta segunda fase del ciclo que se viene describiendo: La primera es que ha proporcionado una referencia slida para la gestin, orientando acerca de los objetivos y mecanismos que deben incorporar las Administraciones Pblicas en su camino hacia la excelencia en la gestin. La segunda es su dimensin evaluativa, en tanto que las Administraciones Pblicas disponen de un instrumento para comprobar, medir y comparar sus avances respecto al ideal ofrecido por los modelo a travs de sus diferentes criterios. Esta comparacin ya incluye la transferencia permanente de conocimientos entre el sector pblico y privado. Finalmente, con los Modelos de Excelencia se han puesto en marcha mecanismos para el reconocimiento en las Administraciones Pblicas, algo que unas dcadas atrs pareca, cuando menos, improbable. La presentacin a un proceso de reconocimiento puede ser el leit motiv adicional de un organismo pblico para mejorar su sistema de gestin o involucrar a sus directivos.

Desde la perspectiva de que el reconocimiento a la excelencia en la gestin de las organizaciones, en forma de Premios, es en s misma una oportunidad de mejora para las Administraciones Pblicas, pueden citarse algunos beneficios de la presentacin a los premios nacionales o regionales a la calidad existentes en Iberoamrica o al Premio Iberoamericano de la Calidad: La redaccin de la memoria o relatorio de gestin, necesaria para acudir al premio, puede implicar un replanteamiento y sistematizacin de la informacin de las reas de las organizaciones conforme a los criterios del modelo de evaluacin utilizado. Los momentos de la visita o defensa ante el equipo evaluador pueden representar cierta catarsis organizativa, si se plantean como un examen para todos los directivos, que habrn de defender su gestin ante unos evaluadores externos cuya labor pasa por verificar lo presentado en el documento. Esto suele redundar en una mayor compenetracin del nivel directivo y la plantilla. Un reconocimiento puede suponer un salto cualitativo para la organizacin si, a partir de la aplicacin del modelo de referencia
12

correspondiente, logra alinear sus enfoques generando concordancia en la obtencin de resultados y sistemticas generales de trabajo. El reconocimiento a la excelencia en la gestin hace visibles los logros y los esfuerzos de las personas en la organizacin. Por eso es fundamental que las celebraciones de dichos reconocimientos sean inclusivas con las personas de la organizacin y no se limiten a los directivos. Una buena gestin del reconocimiento a las organizaciones puede redundar en un refuerzo del sentimiento de pertenencia de los empleados. Los sistemas de reconocimiento, si estn correctamente planteados, contribuyen a mostrar las mejores prcticas o al menos, generan organizaciones de referencia, destacan a unos sobre otros y eso contribuye notablemente a fijar paradigmas de gestin.

Premios Nacionales a la Calidad en la Administracin en Iberoamrica Mxico Brasil Uruguay Colombia Per Argentina Chile Cuba Paraguay Premio Iberoamericano Ecuador R. Dominicana Costa Rica Guatemala Portugal Espaa

Aunque ya se ha tratado de los modelos de excelencia, parece no obstante conveniente dedicarle unas palabras al segundo componente del binomio. El trmino Excelencia suele asociarse a la virtud o cualidad suprema que se utiliza para calificar objetos, personas o circunstancias. Sin embargo y cuando se circunscribe al mbito de la gestin, la excelencia aparece como apelativo que se otorga a las organizaciones que cumplen con una serie de preceptos de carcter convencional y que varan con el tiempo, conforme

13

avanzan las ciencias de la gestin, en consonancia con los valores de la sociedad en que estn inmersas. De este modo se vienen considerando organizaciones excelentes conforme a Modelos a aquellas que son capaces de llevar a cabo prcticas sobresalientes en su gestin y logran resultados basados en una serie de conceptos fundamentales definidos con criterios expertos y que son comunes a los principales Modelos de Excelencia. Estos conceptos fundamentales son un conjunto de pautas consideradas excelentes en cada momento histrico y se agrupan en criterios que sirven de referencia para la gestin de las organizaciones conforme a sus peculiaridades. Haciendo un resumen de los principales conceptos fundamentales presentes en todos los modelos nacionales o supranacionales y especficamente en el Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin podran citarse los siguientes: orientacin hacia el logro de resultados equilibrados, creacin de valor para el ciudadano, liderazgo con visin, inspiracin e integridad, gestin por procesos, consecucin del xito mediante las personas, desarrollo de alianzas y ms recientemente dos aspectos muy relevantes para la gestin pblica en la actualidad: la innovacin y la sostenibilidad. stas seran las facetas distintivas de la gestin de calidad en el presente.

REPBLICA DOMINICANA: LA CALIDAD COMO PRINCIPAL ESTRATEGIA EN LA GESTIN PBLICA La Administracin Pblica Dominicana ha desarrollado, en los ltimos aos, una estrategia encaminada a mejorar la calidad de los servicios pblicos. Desde mediados de la dcada de dos mil, el Ministerio de Administracin Pblica (MAP), redefini las lneas estratgicas, considerando prioritaria la implantacin de un sistema de gestin de la calidad en el sector pblico dominicano a partir del convencimiento de que: legitimar la accin gubernamental es ofrecer servicios de calidad y satisfacer las expectativas y necesidades de los ciudadanos-clientes. De este modo, se ha partido del Decreto nmero 139-2000, para poner en marcha un Sistema Integrado de informacin y Gestin de los Servicios Pblicos, as como los Premios a las mejores prcticas y el Premio a la Calidad en la Administracin Pblica, basado en un primer momento en el Modelo Iberoamericano de Excelencia y posteriormente en el Modelo CAF. Complementariamente ha establecido una estrategia para la publicacin de Cartas de Compromisos al ciudadano.

Tercera Fase: De la Excelencia a la sostenibilidad por medio de la eficiencia en las Administraciones Pblicas. Hoy en da, toda Administracin con vocacin de excelencia, debe garantizar su sostenibilidad social, econmica y medioambiental. La definicin ms extendida de la sostenibilidad procede del ya lejano informe Nuestro futuro
14

comn (Brundtland, 1987), segn el cual, desarrollo sostenible es aquel capaz de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras de atender sus propias necesidades. Adems de las tres vertientes mencionadas, el desarrollo sostenible contempla tres niveles de aplicacin y anlisis en el sector pblico, segn su impacto: El funcionamiento de las organizaciones pblicas. Los efectos de las polticas y los servicios pblicos en general. Las acciones de todos los grupos de inters o intereses afectados, incluidos los organismos pblicos. La combinacin de esos dos tringulos (las dimensiones y los niveles) hace que la sostenibilidad deba considerarse de forma integrada, de modo que los estudios sobre la modelizacin de la sostenibilidad tienen que disponer de indicadores que, por una parte, evalen la interaccin entre la dimensin social, la econmica y la ecolgica y, por otra, faciliten un enfoque dinmico del continuo de la accin pblica desde el nivel macro de las polticas al micro de la gestin organizacional. La Gestin de Calidad y la Sostenibilidad Social A la hora de definir una administracin pblica sostenible, una primera pregunta de muy difcil contestacin es cul es el nivel mnimo de calidad necesario para la prestacin de un servicio por la Administracin Pblica? La respuesta implica ponerse de acuerdo en nada menos que en lo que se entiende por calidad de vida lo que engloba elementos tan complejos como las necesidades que han de satisfacerse y las influencias sobre stas de las diferentes culturas y formas de vida. As, por ejemplo, las expectativas de la mayora de los ciudadanos de un pas en vas de desarrollo sobre sus servicios pblicos pueden distar mucho de las que tienen la mayora de los ciudadanos de un pas avanzado. Sin aspirar aqu a responder a tan difcil pregunta, al menos s se pueden avanzar dos tesis: la primera, que el concepto de sostenibilidad en la administracin pblica est ntimamente ligado al de calidad de los servicios pblicos. La segunda, que la sostenibilidad de la administracin pblica es solidaridad futura, durabilidad y eficiencia a largo plazo, por lo que no debe entenderse ni centrarse excesivamente en una de sus tres facetas, la medioambiental. Este lado del tringulo es insostenible si no se conjuga con los otros dos: el econmico y el social. La dimensin social de la sostenibilidad tiene una vertiente externa, referida a la sociedad en general, y otra interna, relativa a las personas en el seno de la organizacin. En lo que atae a la primera vertiente, cabra ofrecer una muestra con el ndice de Desarrollo Humano (IDH) de diferentes
15

pases obtenido por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) en el ao 2004, representado frente al consumo de electricidad por persona. Este ndice es una medida razonable de la calidad de vida en diferentes pases. En l intervienen tres variables diferentes: la calidad de la sanidad, medida mediante la esperanza de vida al nacer; la educacin, que se evala por la tasa de alfabetizacin de adultos combinada con la matriculacin en los niveles primario, secundario y superior; y el nivel de vida econmico medido por la renta per cpita en dlares, corregida por la paridad del poder adquisitivo, que tiene en cuenta el diferente coste de la vida en cada pas. Se trata, pues, de un indicador complejo que tiene en cuenta diferentes aspectos de la vida de las personas. Curiosamente, por encima de unos mnimos, el aumento del consumo no implica una mejora de las condiciones de vida. As pues, la cantidad de electricidad consumida para obtener los servicios generales de la poblacin, depender de la eficiencia con que se use la energa y de lo bien distribuidos que estn los servicios. A mayor eficiencia y mejor distribucin, mejores resultados cabr esperar para el mismo consumo de energa. Por su parte, las personas de una organizacin constituyen uno de los elementos decisivos para garantizar la sostenibilidad de la propia organizacin. En este sentido, las organizaciones sostenibles deben preocuparse por asegurar el desarrollo de las competencias y el espritu innovador de sus empleados, deben alentar su conciencia social y medioambiental, para lo que han de gestionar estrategias y acciones que faciliten el desempeo, la involucracin, el bienestar y el respeto a la diversidad. As pues, llevado al mbito de las Administraciones Pblicas y teniendo en cuenta su impacto en la sostenibilidad de los pases, no es descabellado pensar que la Gestin de Calidad proporciona con los Modelos de Excelencia unos instrumentos que relacionan la calidad de vida de los ciudadanos, con la actividad necesaria de la administracin para garantizarla, as como las repercusiones econmicas, sociales y medioambientales derivadas de esta actividad. Eficiencia para la Sostenibilidad Econmica Se deca en lneas anteriores que la Administracin Pblica gracias a la gestin de calidad ha podido dotarse de un nuevo discurso que le ha permitido relegitimarse y poner en valor su actividad, no ya como mera productora de servicios pblicos, sino tambin como responsable de facilitar
16

un marco necesario para el desarrollo econmico equitativo y generar prosperidad. Una Administracin Pblica, por otra parte, capaz de favorecer la estabilidad institucional, la credibilidad de los compromisos entre los distintos actores econmicos, as como favorecer las condiciones de competencia. Paralelamente, hoy existe una necesidad de establecer prioridades y afinar el catlogo de productos y servicios de las administraciones pblicas, el qu hacer y el cmo. Esto comporta la superacin de ciertos tpicos o lugares comunes que han quedado desfasados por inasumibles como, por ejemplo, la gratuidad generalizada e indiscriminada en la prestacin de todo tipo de servicios (el conocido como gratis total). La gestin de calidad ha hecho notables aportaciones en este campo, como las Cartas de Servicios o de Compromisos, instrumentos que equilibran la oferta y demanda de servicios pblicos sobre bases cuasi-contractuales y facilitan la adecuacin de las expectativas de los usuarios a la realidad de los servicios pblicos. Por otra parte, el discurso de la calidad en las Administraciones Pblicas ha servido para aportar una referencia de valores a los directivos pblicos: la orientacin al ciudadano y la apertura a la incorporacin a la Administracin Pblica de los objetivos y las demandas de la sociedad, pero ahora tambin el ahorro, la eficiencia y la conciencia de costes. La mejora de la calidad y la eficiencia de la gestin pblica, en tiempos de crisis, se plantea an ms necesaria: por un lado, permite proporcionar mejores servicios, ms orientados a las demandas y necesidades de los ciudadanos con menores recursos y, por otro, posibilita la sostenibilidad de las propias polticas pblicas. De hecho, las polticas pblicas solamente son sostenibles en el tiempo si existe un amplio consenso ciudadano en su eficacia, eficiencia y equidad. Si este consenso se quiebra, las instituciones y las polticas se vuelven vulnerables ante las situaciones de crisis, donde es necesario pedir un mayor esfuerzo de financiacin de lo pblico a los ciudadanos que tienen posibilidades de realizarlo. No es extrao, en este contexto, que algunos autores se atrevan a caracterizar los tiempos actuales como la era del gobierno mediante la gestin del rendimiento (Bouckaert y Halligan, 2008). Gestin de Calidad y Sostenibilidad Medioambiental La Administracin Pblica tambin tiene la oportunidad de servir de palanca en la introduccin de un nuevo tipo de valores ecolgicos y de austeridad en la sociedad, mediante una actuacin ejemplarizante. Es quizs, la institucin mejor situada para llevar a cabo este cambio hacia pautas sociales ms eficientes. Pero cmo empezar? Precisamente la Gestin de Calidad puede facilitar la labor. Existe una variedad notable de marcos de medicin de la sostenibilidad (GRI, IWA4, ISO/DIS 26000), por lo que es probable que el
17

desarrollo de un nuevo marco a partir de cero aporte poco valor. Por el contrario, sera recomendable elaborar un marco comn de medicin de la sostenibilidad basado en planteamientos que ya son de uso generalizado, diseando as un marco suave de sostenibilidad para la Administracin Pblica, adecuado para la evaluacin interna y la elaboracin de informes externos. Este instrumento que debera ser capaz de integrar la sostenibilidad en el sistema de gestin del desempeo de cualquier organismo pblico y podra ser compatible con el uso de los Modelos de Excelencia (Parrado y Loffler, 2011). LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DE CALIDAD AL MARCO NORMATIVO. EL DERECHO A LA GESTIN DE CALIDAD A pesar de que lgicamente existe un desarrollo dispar entre los diferentes pases, puede afirmarse que la Gestin de Calidad se encuentra mencionada en la prctica totalidad de los ordenamientos jurdicos iberoamericanos. Este hecho ha sido posible tras una razonable consolidacin de los cimientos institucionales de las Administraciones Pblicas Iberoamericanas. As, la calidad ya forma parte del primero de los principios de la Administracin Pblica, cual es el principio de legalidad. Cabe decir en otras palabras que la Gestin de Calidad se ha convertido en un derecho, invocable por sus ciudadanos y que refleja la garanta de seguridad jurdica frente a la discrecionalidad para demandar una Gestin Pblica de Calidad. El propio Consenso de Asuncin, aprobado en Julio de 2011 en el seno de la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado ratifica este planteamiento. En dicha declaracin se acord impulsar y desarrollar los contenidos de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica como elemento potenciador de la modernizacin de las administraciones pblicas iberoamericanas, desde un enfoque sistmico e integrador de las diferentes metodologas y herramientas. La Carta constituye un hito de transcendental importancia en la evolucin de la gestin pblica iberoamericana y se ha convertido en el marco de referencia insoslayable para cualquier iniciativa nacional en este campo. Por tal razn, es conveniente efectuar una pequea recapitulacin sobre sus principales aportaciones al acervo de la gestin pblica iberoamericana. Aportaciones de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica Ciertamente la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalizacin en la Administracin Pblica iberoamericana
18

mediante el uso de tcnicas y herramientas de gestin de calidad en el sector pblico, las cuales debern adecuarse a la idiosincrasia de los pases iberoamericanos, a las particularidades de sus Administraciones Pblicas y a la naturaleza propia del mbito pblico. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica ofrece un documento de extraordinaria importancia en el que por vez primera se recoge al mximo nivel el acervo comn de todos los pases iberoamericanos en este mbito y se disean estrategias y orientaciones compartidas para mejorar la calidad de las administraciones pblicas iberoamericanas. No es ste el lugar para hacer un anlisis pormenorizado del contenido de la Carta, pero s de resaltar sus principales aportaciones y, la primera entre ellas, que brinda una perspectiva integradora y sistmica de la calidad, concibindola, ms que como un conjunto de tcnicas o herramientas de gestin, como un enfoque transversal que, a modo de argamasa, permite fundir las diversas medidas de modernizacin, orientndolas a la ciudadana. Se trata, en definitiva, de un documento que proporciona las lneas orientadoras para utilizar las ms modernas tecnologas de gestin, destacando las polticas de calidad, desburocratizacin y, especialmente, el gobierno electrnico, el cual debiera favorecer la bsqueda de eficiencia, efectividad y democratizacin del Estado, sin transformarse en un fin en s mismo y garantizando las condiciones para que su uso sea inclusivo y pedaggico para los ciudadanos (CLAD, 2010).

19

Adaptacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en las Administraciones Pblicas de la Repblica de Argentina La visin de calidad adoptada por el Gobierno de Argentina se enmarca en lo expresado por la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, aprobada en junio de 2008. De acuerdo con el Plan Estratgico para una Gestin Pblica de Calidad, elaborado por la Secretara de Gabinete y Gestin Pblica (SGGP) en 2008, la calidad es entendida como una cultura transformadora de la Administracin Pblica, a travs de la mejora continua y la satisfaccin de las necesidades y expectativas de sus ciudadanos. De lo que se trata es de contar con un Estado fuerte, entendido como un Estado transparente en sus actos, abierto al escrutinio y la participacin de la sociedad, con una capacidad efectiva para elaborar e implementar las polticas pblicas y con funcionarios capacitados y responsables de sus acciones. Aunado a lo anterior, el Gobierno argentino es consciente de los desafos que enfrenta actualmente el Estado, producto de un mundo globalizado, donde la escasez de recursos y al aumento de las demandas y expectativas, obliga a la Administracin a idear nuevas formas que le permitan ofrecer productos y servicios, no slo ms eficientes, sino que tomen en cuenta la satisfaccin de sus usuarios y beneficiarios finales. Es en este marco en el que la Administracin Pblica argentina desarrolla e implementa un Sistema de Gestin de Calidad que asegure la mejora continua del funcionamiento de las organizaciones. Los beneficios que trae aparejado la aplicacin de este Sistema son:

Los pronunciamientos expresos de la Carta por un concepto de Calidad Institucional, que incorpora la gestin pblica para resultados y promueve acciones e instrumentos tales como la Direccin Estratgica, el Anlisis de la opinin ciudadana como una forma de participacin, la mejora de la normatividad y la simplificacin administrativa y el recurso sistemtico a la Medicin y evaluacin, dan cuenta fehaciente de esa idea globalizadora de la calidad como estrategia de modernizacin. En definitiva, la Carta, guiada por un espritu eminentemente prctico que persigue dotar a las administraciones pblicas de orientaciones que les permitan hacer realidad el
20

derecho ciudadano a una gestin pblica de calidad, brinda las siguientes aportaciones. 1. Facilita la incorporacin de las Administraciones a los nuevos paradigmas (orientados al servicio al ciudadano) La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica asocia sus principios finalistas a los instrumentos de gestin cuando afirma que la adopcin de enfoques, modelos, acciones e instrumentos de calidad en la gestin pblica iberoamericana contribuye a la legitimidad y consolidacin de la democracia y al logro del desarrollo econmico y social de forma sostenible, con la mejora de la cohesin social. Eventualmente, podra suceder que la implantacin de un nuevo paradigma de gestin en la Administracin Pblica acabara percibindose como una superposicin con el sistema de gestin histrica y culturalmente implantado. Algunos lderes de la organizacin continuaran funcionando con el anterior modelo, normalmente ms burocrtico, pero ms asentado, utilizando la nueva referencia en trminos ms o menos cosmticos (aplicando el nuevo vocabulario que conlleva) o realizando acciones episdicas, pero inconexas de la gestin cotidiana. Por ello, la Carta de Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica contiene muchos de los elementos necesarios para hacer efectiva la integracin de aspectos como el liderazgo comprometido, la medicin, el aprendizaje y la bsqueda de la mejora, aportando, en primer lugar, orientaciones, acciones e instrumentos para formular polticas y estrategias de calidad en la gestin pblica, entre los que cabe destacar la importancia de la orientacin poltica, as como la perspectiva sistmica. En segundo lugar, definiendo acciones e instrumentos para el desarrollo de la calidad en la gestin pblica. 2. Promueve la implantacin de Marcos de referencia para la mejora de la Calidad La accin nmero 43 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica afirma que la adopcin de modelos de excelencia, integrales u holsticos, facilita la comprensin de las dimensiones ms relevantes de la realidad de los rganos y entes pblicos y permite establecer unos criterios orientadores, homogneos, tanto para el anlisis sistemtico y riguroso como para lograr la accin coherente. En ltima instancia, en la prctica, cada organizacin tiene que acabar creando histricamente su propio modelo en paralelo a la consolidacin de su
21

cultura organizativa, y para ello es muy importante contar con referencias, herramientas y guas de apoyo. Los modelos proporcionan una perspectiva integral de la situacin de la gestin mediante la definicin de las reas de mejora por cada criterio que, de tenerse en cuenta, facilitan el aprendizaje organizativo al identificar aspectos que pueden no haberse tenido en cuenta en las organizaciones que lo aplican. La puntuacin conseguida a partir de una evaluacin sirve para situar a la organizacin en un rango y permite la realizacin de comparaciones, pero sobre todo un seguimiento consensuado de la marcha de la organizacin. A resultas de aspectos de la y nicamente del resto de la lo anterior, los modelos proporcionan pistas para abordar gestin que hasta ese momento carecan de un enfoque global se gestionaban de forma poco estructurada e independiente organizacin.

3. Genera un entorno adecuado para la implantacin de la Sostenibilidad Cuando la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica define la Calidad recuerda que la concepcin de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos hasta conformar una aproximacin holstica e integradora de la gestin, donde cobran especial importancia todas las partes interesadas en sus diferentes formas de relacin, as como la sostenibilidad y la corresponsabilidad social. Los modelos que recomienda la propia Carta para hacer operativa la calidad posibilitan que las Administraciones Pblicas incorporen a su gestin las tres dimensiones de la sostenibilidad, ms arriba examinadas (econmica, social y medioambiental) para que sean conscientes de los efectos directos de sus propias actividades, as como del impacto de los servicios y las polticas pblicas. 4. Proporciona un marco para el desarrollo de la Administracin electrnica La mayora de los especialistas en tecnologas de la informacin y comunicacin vinculan la Gestin de Calidad con el desarrollo de la Administracin electrnica. Una sentencia muy conocida entre los tecnlogos, fruto de la experiencia con organizaciones pblicas es que si tienes burocracia y la informatizas obtendrs burocracia informatizada. La Gestin de los procesos, optimizacin de los flujos de informacin e identificacin de la cadena de valor en las Administraciones Pblicas es un
22

requisito fundamental y previo a la aventura de la prestacin de servicios electrnicos. Esta idea aparece recogida en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica cuando, entre las Acciones e instrumentos para la Gestin de Calidad que promueve la accin nmero 51, vincula la Gestin de Calidad a la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, afirmando que la Administracin Pblica buscar la optimizacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, para la mejora y acercamiento del servicio a las necesidades ciudadanas, as como de la propia gestin pblica, mejora de la atencin, trmites en lnea, participacin y transparencia. Para ello, tratar de facilitar mltiples modalidades de acceso y realizacin de trmites, as como el intercambio documental y de informacin en ambos sentidos Administracin-ciudadano. En particular, se propiciar la interconexin entre las diferentes Administraciones orientada a la simplificacin de trmites para el ciudadano. Haciendo una prospectiva general, las estrategias para el desarrollo de servicios electrnicos, han de pasar en primer lugar por el desarrollo de las infraestructuras y sistemas de gestin para posteriormente pasar a la gestin del proceso de transformacin hacia los nuevos modelos de Administracin Electrnica. Lo que en definitiva, no es otra cosa que la gestin del cambio. 5. Promueve la identificacin de buenas prcticas y el aprendizaje mutuo mediante procesos de premiacin La accin nmero 44 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica establece que: los premios a la calidad o premios a la excelencia respaldados por modelos de excelencia constituyen instrumentos valiosos de estmulo para la mejora, aprendizaje y reconocimiento de la gestin, resultando de gran utilidad para el intercambio y difusin de las mejores prcticas. Adems deja constancia, como consideracin final (num.62), de la gran utilidad de optar por modelos de excelencia en la gestin, establecidos como respaldo de Premios Nacionales a la Calidad y del Premio Iberoamericano de la Calidad, respaldado por la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. 6. Vincula Calidad e Innovacin La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica se refiere a la innovacin en dos apartados. El primero es definido como el derecho ciudadano a Participar en el ciclo de diseo y mejora del servicio, as como a presentar propuestas de transformacin e innovacin del servicio.

23

En otro de sus prrafos menciona que la adopcin de estrategias de innovacin, racionalizacin y mejora de la gestin pblica, orientadas por la calidad, permitir a las Administraciones Pblicas iberoamericanas posicionarse favorablemente frente a la incertidumbre, reforzar su influencia en un entorno dinmico y complejo y acometer el necesario desarrollo organizativo para la gestin del cambio y la formulacin de soluciones de mejora creativas, con el fin de cumplir al mximo las expectativas de la ciudadana, proporcionando un instrumento para lograr la coherencia en la direccin estratgica a seguir. Innovar no es nicamente desarrollar o aplicar tecnologa con la que hacer las cosas mejor, ms barato y ms deprisa. El reto es innovar para crear valor, haciendo las cosas de forma diferente e, incluso, haciendo cosas radicalmente nuevas. Una Administracin Pblica que pretenda innovar debe replantear sus procesos y dar lugar a marcos de trabajo propicios y esto es algo que tiene mucho que ver con una perspectiva de Gestin de Calidad, orientada a facilitarle al ciudadano una relacin ms cmoda y gil y a aumentar la capacidad de los servicios pblicos. Desde esa nueva lectura, la innovacin se convierte en un valor transversal dentro de una Administracin capaz de aparecer en cualquier mbito, y cuyo destino no es la tecnologa por la tecnologa, sino la utilizacin de la tecnologa como un medio para crear valor til para la organizacin, los ciudadanos y la sociedad. En las Administraciones ms desarrolladas se est produciendo una aplicacin intensiva y transformadora de la innovacin en los procesos operativos, en la mejora de la eficiencia, en el modo en que se relacionan con su ecosistema de alianzas y proveedores, en los servicios que ofrecen y, sobre todo, en cmo los ofrecen a sus ciudadanos. 7. Subraya la importancia de las redes La Carta afirma que el establecimiento de mecanismos de intercambio de experiencias y redes de acceso o interconexin que permitan la identificacin de las mejores prcticas tanto, entre funcionarios que integran la Administracin Pblica, como entre rganos y entes pblicos y unidades administrativas, as como con otras Administraciones Pblicas e instituciones privadas. Tal como se ha dicho ms arriba, el ciudadano est en un contexto complejo en el que operan muchos actores tanto en la prestacin de servicios como la formulacin de polticas. En paralelo, la Administracin Pblica es un actor que acta en un marco relacional en el que prima la diversidad. La multiplicidad de actores presentes en las redes de produccin de las polticas pblicas, confluye e intercambia conocimientos en las fases
24

de diseo, implantacin y evaluacin de esas polticas, sobre todo en el desarrollo de proyectos conjuntos para la puesta en marcha de nuevos servicios o prestaciones. La concepcin reticular es precisamente una de las caractersticas de la Gobernanza. En este sentido, cobra su verdadera importancia el rol del propio CLAD.

BRASIL: INTERCAMBIO DE CONOCIMIENTOS Y COOPERACIN INTERNACIONAL PARA LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA El proyecto "Modernizacin de la Gestin Pblica", firmado entre el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin (MP) de Brasil y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) de Espaa, est coordinado por el Departamento de Gestin (SEGES) y su principal objetivo es contribuir a la modernizacin de la administracin pblica en Brasil. Insertado dentro de las prioridades definidas en la IV Comisin Conjunta Espaa-Brasil, el proyecto abarca temas relevantes para ambos pases en el mbito de la gestin con acciones relacionadas con los siguientes temas principales: fortalecimiento de la capacidad institucional de la SEGES, mejora de procesos y herramientas del MP para el dilogo con la Administracin Federal y para la cooperacin con otros actores ONGs, etc., sistematizacin y difusin de experiencias exitosas y lecciones aprendidas. La cooperacin tcnica para el intercambio de conocimientos entre Brasil y Espaa est contribuyendo a la modernizacin de la gestin pblica, la produccin de conocimiento y la reorganizacin de los diferentes procesos de trabajo. Mejora de la gestin del Estado significa actuar sobre los problemas estructurales, el marco jurdico y los procesos ms importantes de los gobiernos, as como el tamao de la gestin empresarial. En el proyecto participaron varios actores. En Brasil, adems del Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin, particip en el proyecto de la Secretara General de la Presidencia, algunos municipios y varias organizaciones no gubernamentales. En Espaa, el proyecto cont con la participacin del Ministerio de la Presidencia, de Poltica Territorial y Administracin Pblica, Economa y Hacienda y el gobierno de la Generalitat de Catalunya. Tambin actuaron varias instituciones pblicas, universidades, fundaciones y expertos relacionados con el gobierno y las universidades. El proyecto de "Modernizacin de la Gestin Pblica" fue iniciado en 2008 y se completar en 2014.

8. Completa el ciclo lgico de la gestin con la evaluacin de la propia Carta Los documentos de alto nivel poltico, como es el caso de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, pueden ver debilitada su enorme potencialidad si quedan reducidos a declaraciones formales, muchas veces hurfanas de implementacin y resultados. Por tal razn, la propia Carta dedica su ltimo apartado a formular una serie de Consideraciones finales acerca de la eficacia de la Carta, todas ellas de gran pertinencia pero entre las que conviene destacar la ltima, que prev: Los Estados iberoamericanos establecern los mecanismos que consideren convenientes para evaluar el avance en la implementacin de la presente Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
25

Esta consideracin expresa, por una parte, la rica variedad de situaciones nacionales en una regin como Iberoamrica y, por otra, el reconocimiento lgico a la soberana de cada uno de los Estados de Iberoamrica para decidir sus polticas administrativas. Sin embargo, no puede ignorarse otra consideracin que no puede sino reforzar la anterior. Se trata de la que propone que la optimizacin de las recomendaciones y enfoques en el desarrollo de procesos de mejora de la calidad en la gestin de las Administraciones Pblicas Iberoamericanas requiere la cooperacin entre los pases de la Comunidad Iberoamericana, que favorezca el intercambio de experiencias y metodologas. En este sentido, es muy relevante el reforzamiento del papel del CLAD para que promueva y coordine una metodologa comn para llevar a cabo la evaluacin del avance en la implementacin de la Carta. Por otro lado, sera tambin muy positivo que el CLAD promoviera y apoyara la participacin de las administraciones pblicas en los procesos nacionales de premiacin y en el Premio Iberoamericano de la Calidad que, justamente en aplicacin de la Carta, cuenta con una modalidad especfica para administraciones pblicas. DECLOGO DE PROPUESTAS PARA SEGUIR AVANZANDO Los pases iberoamericanos necesitan una Administracin pblica imparcial, eficaz, eficiente, sostenible, legtima e ntegra, de ah la importancia de analizar cul es el nivel de calidad de la Administracin en Iberoamrica (qu se ha hecho y cmo se ha hecho) y de promover polticas de fortalecimiento institucional para la misma (qu queda por hacer). Desde estas lneas se proponen algunas recomendaciones a partir de las lecciones aprendidas fundamentalmente con las actividades sinodales y documentales del CLAD. Se trata de diez propuestas para continuar con el impulso a la Gestin de Calidad, facilitar su implantacin y generar valor en las Administraciones Pblicas Iberoamericanas: 1. Incorporar explcitamente la Gestin de Calidad en los programas y acciones de Gobierno y establecer las estrategias, estructuras y mecanismos necesarios para implantarla en las administraciones pblicas. Las declaraciones programticas, los compromisos y acuerdos parlamentarios, la promulgacin de normas y la creacin de estructuras u rganos de coordinacin pueden constituir el punto de partida para llevar a cabo acciones constructivas en este sentido. Hacer una Administracin innovadora, accesible, abierta y cercana a la ciudadana, mediante la simplificacin administrativa y el acceso electrnico a los servicios pblicos, sobre la base de la gestin por
26

2.

procesos y del conocimiento, del desarrollo de equipos y redes de trabajo, as como de la interoperabilidad entre administraciones pblicas y con otras entidades. 3. Construir una Administracin econmicamente eficiente y sostenible, por medio de la implantacin de sistemas integrales de planificacin, gestin y control, la racionalizacin de estructuras administrativas y planes de eficiencia y austeridad. Los marcos de sostenibilidad (y responsabilidad social) pueden brindar instrumentos integrales para ello. En un entorno de gobierno multinivel, es necesario adoptar frmulas organizativas y de coordinacin interadministrativa que garanticen la ejecucin efectiva de las polticas de calidad y mejora de la gestin en los distintos niveles, sin menoscabo de la descentralizacin poltica y administrativa. Diversos instrumentos de cooperacin horizontal, bilateral y multilateral, como Convenios o Acuerdos, pueden ser imprescindibles para la desfragmentacin de los servicios a la ciudadana. No es posible la mejora de la gestin pblica, el logro de una Administracin con criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad sin la aplicacin sistemtica y permanente del anlisis y evaluacin de las normas, programas, planes y polticas pblicas. La evaluacin metodolgicamente rigurosa de programas y polticas pblicas, los estudios de percepcin ciudadana y las encuestas de evaluacin de la satisfaccin de los usuarios de los servicios no slo permiten juzgar la validez de la actuacin de los poderes pblicos, sino que facilitan la consideracin integrada de los niveles macro, meso y micro del continuo de la accin pblica. Una Administracin democrtica, una Administracin al servicio de la ciudadana debe garantizar no slo el acceso a sus servicios, sino la intervencin participativa de aquella en su diseo, desarrollo y evaluacin. La participacin debe comprender sistemas de consulta (encuestas, paneles), sugerencias y reclamaciones, rganos de participacin, mecanismos electrnicos y utilizacin de redes sociales. Ninguna reforma de la gestin pblica es viable sin contar con su elemento vivo e inteligente. El desarrollo de las capacidades de las empleadas y los empleados pblicos resulta vital, condicin sine qua non para una gestin pblica de calidad. Aspectos como la capacitacin permanente, la evaluacin del desempeo, el conocimiento e incorporacin de la percepcin de los empleados pblicos, el reconocimiento e incentivacin por su implicacin en la mejora, as
27

4.

5.

6.

7.

como la aplicacin de frmulas de flexibilidad laboral (teletrabajo, medidas de conciliacin, etc.) son cuestiones clave para el xito de la calidad en la gestin pblica (no puede haber ciudadanos satisfechos sin funcionarios satisfechos). 8. Las organizaciones pblicas deben manifestar fehacientemente su compromiso con la ciudadana en general y con sus usuarios en particular de diversas maneras, pero hay una que lo expresa de forma singular, que son las Cartas de Servicios o Cartas de Compromisos. Estas herramientas no slo hacen pblicos los compromisos de las organizaciones con los usuarios de sus servicios, sino que, para llegar a declararlos, han debido realizar un anlisis riguroso de sus estructuras, procesos y resultados. En este sentido, son tambin poderosas herramientas de mejora de la organizacin. Las metodologas empleadas para elaborar las Cartas, su grado de implantacin en la Administracin correspondiente, el seguimiento o monitoreo del cumplimiento de los compromisos y la difusin y accesibilidad de las Cartas son elementos que deben tenerse en cuenta para que no sean meros instrumentos de publicidad institucional. Las organizaciones pblicas, como se ha visto, deben estar orientadas a la ciudadana, dirigidas con inspiracin y servidas por personas capacitadas, pero para estabilizarlas, para asegurar su sostenibilidad es precisa la adopcin sistemas de gestin de la calidad (Modelos excelencia o Normas ISO). La promocin y aplicacin de la prctica de la autoevaluacin frente a modelos de referencia (nacionales, Iberoamericano), de los sistemas de gestin de la calidad (normas ISO) redunda claramente en la mejora del rendimiento de las organizaciones, mas es conveniente complementarlo con frmulas de reconocimiento que conllevan el escrutinio externo (Premios y Certificaciones).

9.

10. Todo lo que se haga, todo lo que se haya mejorado poco vale si no se pone en conocimiento de su beneficiaria, que es la ciudadana. Por eso, la implantacin de mecanismos formales de rendicin de cuentas a la Sociedad constituye el broche sin el cual quedara incompleto y vulnerable el ciclo de las nueve propuestas anteriores. Las medidas de acompaamiento a las leyes de Transparencia, la creacin de Observatorios, la difusin de memorias, informes, resultados de evaluaciones, las comparecencias ante rganos legislativos permiten retornar a la sociedad la informacin precisa para que juzgue si la gestin pblica responde a las necesidades y expectativas en funcin de las que entreg sus impuestos al Estado.

28

REFERENCIAS AEVAL-FUNDIBEQ (2008), Gua de Autoevaluacin para la Administracin Pblica: Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin, Madrid, Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios. Agranoff, R. (2007), Managing Within Networks, Washington, Georgetown University Press. Bouckaert, G. y J. Halligan (2008), Managing Performance: International Comparisons, London, Routledge. CLAD (2003), Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica , aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Santa Cruz, Bolivia, 26 y 27 de junio; y refrendada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Santa Cruz, Bolivia, 14 y 15 noviembre. __________ (2006), Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno, aprobada por la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Montevideo, Uruguay, 22 y 23 de junio; y adoptada por la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Montevideo, Uruguay, 3 al 5 de noviembre. __________ (2007), Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Pucn, Chile, 31 de mayo al 1 de junio; y refrendada por la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Santiago, Chile, 10 de noviembre. __________ (2008), Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio; y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, San Salvador, El Salvador, 29 y 31 de octubre. __________ (2009), Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana. aprobada por la XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Lisboa, Portugal 25 y 26 de junio; y adoptada por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Estoril, Portugal, 30 de noviembre al 1 de diciembre. __________ (2010), Gestin Pblica Iberoamericana para el siglo XXI, Caracas, CLAD. Fayol, R. (1916), Administration industrielle et generale, Paris. Ingham, G. (2010), Capitalismo, Madrid, Alianza Editorial. Lpez Casasnovas, Guillem; Puig-Junoy, Jaume; Ganuza, Juan Jos; y Planas Miret, Ivan (2003), Los nuevos instrumentos de la gestin pblica, Barcelona, Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona La Caixa (Coleccin Estudios Econmicos; N 31).
29

OECD. Informes del Comit de Gerencia Pblica (PUMA). OECD (1987), Administration as service, the public as client. Paris, OECD. __________ (2010), Public Administration After New Public Management. Series: Value for Money in Government, Paris, OECD. Ormond, Derry y Lffler, Elke (1999), Nueva gerencia pblica: qu tomar y qu dejar?, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 13, Caracas, CLAD, pp. 141-172. Parrado, S. y Lffler, E. (2011), Hacia una administracin pblica sostenible, Madrid, Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios, www.aeval.es Pollitt, C. y G. Bouckaert (2004), Public Management Reform: a Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press. Shand, David y Amberg, Morten (1996): Background paper, en Responsive Government. Service Quality Initiatives. Paris, PUMA-OECD. Spekl, R. F. y Verbeeten, F. H. M. (2009), The Use of Performance Measurement Systems in the Public Sector: Effects on Performance. Working paper Villoria, M. (1996), La modernizacin de la administracin como instrumento al servicio de la democracia, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. Weber, Max (1987), Economa y Sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 8 ed.

30