RELACIONES PELIGROSAS: LAS POLTICAS SOCIALES Y LA SOCIEDAD CIVIL EN LA TRANSICIN CHILENA

Gonzalo Delamaza*

Junto al cambio institucional que signific la reinstalacin de las estructuras de representacin democrtica y los procesos electorales, uno de los rasgos distintivos del cambio de gobierno en Chile a comienzos de los 90 fue la reactivacin de las polticas pblicas. Luego del predominio de la ideologa anti-estatista y del prolongado debilitamiento de las funciones no represivas del Estado durante la larga dictadura militar, la Concertacin de Partidos por la Democracia plante la necesidad de renovar la accin pblica, y lo hizo priorizando el rea social. Ello se expres en el crecimiento constante del gasto social del sector pblico a partir de 1990 y la creacin de nuevas instituciones, incluyendo un nuevo ministerio (el Ministerio de Planificacin y Cooperacin, MIDEPLAN). Al mismo tiempo se ha ampliado significativamente la oferta programtica del Estado y se ha impulsado un proceso de descentralizacin de la inversin pblica que modifica el panorama institucional del Estado chileno. A la hora de evaluar los impactos del perodo de transicin, estas transformaciones resultan an ms significativas si se considera que no ocurri un cambio similar en el orden constitucional ni en los lineamientos bsicos del modelo econmico puesto en prctica bajo la administracin militar. As, junto con la democratizacin poltico institucional, quizs el cambio en las polticas sociales pueda ser uno de los indicadores claves de lo que la transicin democrtica ha producido en el pas. Adicionalmente puede sealarse que este crecimiento cuantitativo y cualitativo de las polticas sociales se produce en un Estado privado de gran parte de sus funciones tradicionales, especialmente en el mbito econmico, de manera que este proceso en incremento ha llevado al Estado chileno a especializarse en el rea social, al destinarle ms del 70% de su presupuesto y desarrollar un sinnmero de mecanismos de focalizacin, asignacin, evaluacin, etc. que indican un grado importante de sofisticacin de dichas polticas. En cuanto a orientacin general el Estado ha buscado asegurar la continuidad de la estrategia de insercin econmica internacional con el consiguiente predominio del gran capital, pero en cuanto a la relacin del Estado con la ciudadana las polticas sociales son el factor clave. De esta manera, por arriba el Estado se articula con los actores econmicos internacionalizados y ello organiza la poltica exterior, as como la gestin de las finanzas y las polticas de desarrollo (minera, transporte, telecomunicaciones, agricultura, energa, etc.). Por abajo, en cambio, el vnculo es con los grupos sociales desfavorecidos, a travs de la poltica social de vivienda, previsin social, salud y educacin.
*

Socilogo, director del Programa Innovacin Ciudadana Universidad de Los Lagos.

Los cambios han sido principalmente en el nivel de las polticas y programas sociales que presentan mucho mayor dinamismo que el marco legal, el cual se ha modificado slo parcialmente, mientras en el diseo institucional que las organiza, persisten importantes rasgos de continuidad de las reformas impulsadas durante los 80 por los anti-estatistas. En cuanto a los mecanismos tributarios, se establecieron en esa misma dcada y permanecen con muy pocas modificaciones. Ahora bien, la evaluacin de los impactos de la poltica social (y de parte de la estrategia de descentralizacin) se puede abordar desde diferentes ngulos. Aqu interesa un enfoque particular: el relativo a los impactos sobre la sociedad civil y los vnculos de sta con el Estado. Analizar las modificaciones polticas y programticas, desde el punto de vista de su impacto sobre la sociedad civil, resulta un interesante ejercicio de anlisis de una cara de las relaciones entre Estado y sociedad. En este texto se aborda el rol de las polticas pblicas especialmente la accin gubernamental expresada en programas y polticas en la creacin y fomento de un ambiente o contexto favorable para el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile, durante los aos noventa e inicios del siglo XXI. Por cierto, los contextos para el desarrollo de la sociedad civil pueden ser ms o menos favorables segn un conjunto muy diverso de razones, histricas, polticas, econmicas, etc. Aqu queremos examinar el rol de las polticas pblicas, pues ellas son un factor relevante para definir y reconocer actores legtimos en el espacio pblico y para orientar sus roles y funciones, incidiendo de esta manera en el desarrollo general de la sociedad civil. La accin estatal sigue siendo altamente significativa para definir la dinmica social. La pregunta sustantiva que orienta el trabajo es: hasta qu punto las polticas sociales implementadas desde 1990 han contribuido a la creacin de un contexto favorable para una sociedad civil fuerte? Son las polticas pblicas eficaces en dicha contribucin? Qu obstculos enfrentan para modificar variables de estructurales que la afectan? Ambientes favorables para la sociedad civil Antes de examinar el rol de las polticas pblicas es necesario operacionalizar lo que un ambiente o contexto favorable Diramos que un ambiente es favorable si propende al surgimiento de una sociedad civil ms organizada, diversa, abierta a los cambios y con capacidad de control social, variables que pueden especificarse como sigue: a) Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil (organizaciones internamente ms fuertes, con mayores vnculos entre s, ms democrticas y ms eficaces); b) Garanta y estmulo al pluralismo, la diversidad e inclusin de la sociedad civil (libertad de organizacin y expresin, accin afirmativa en relacin a los desfavorecidos y equidad de acceso a recursos econmicos e institucionales); c) Garanta y estmulo a la emergencia de nuevos actores (equidad de acceso a recursos econmicos e institucionales; respeto de la autonoma de las organizaciones; apoyo pblico a lo que las organizaciones realizan);

d) Desarrollo de mecanismos de responsabilidad pblica (accountability), control social, conciencia cvica, respecto de los poderes existentes (gobierno, grandes corporaciones econmicas y medios de comunicacin)1. El concepto de sociedad civil que subyace a las variables anteriores la concibe como plural, autnoma y no como un actor social con identidad poltica y proyecto propio, unificado, como se advierte en algunos defensores -y detractores- de la misma. Tambin nos alejamos de entenderla con una funcin complementaria a los rumbos sociales impuestos desde el Estado. As, la evaluacin del vnculo con las polticas pblicas no est en funcin de la constitucin de sta como contrapoder, ni tampoco en su articulacin armnica con el poder. El vnculo que se produce entre las iniciativas polticas y la sociedad civil puede conceptualizarse como una interfaz (Long, 1999), vale decir como un encuentro entre racionalidades diferentes cuya combinatoria produce determinados resultados, segn sea la distribucin de los recursos de poder de los actores que se vinculan entre s. Al contrario de una visin ingenua que imagina a una sociedad civil desarrollndose completamente al margen de lo que ocurre en el campo poltico, la trayectoria de la sociedad chilena obliga a considerar la accin estatal como de primera importancia, como lo subraya la expresin ya clsica de Mario Gngora. Ms all de ello, los diversos estudios internacionales indican que, incluso en casos como el de Estados Unidos, la influencia del financiamiento y de la regulacin pblica es decisiva para el desarrollo de la sociedad civil, situacin que es mucho ms acentuada en los pases latinoamericanos. (Salamon, Anheier et. al., 2000; Villar, 2001) Distinguiremos los mbitos principales de la accin gubernamental a travs de los cuales se ha incidido sobre el fortalecimiento o debilitamiento de la sociedad civil. En primer trmino analizaremos los enfoques y prcticas globales de la poltica pblica en el rea social y luego el campo ms especfico de los programas y agencias, tanto tradicionales (educacin, salud, vivienda) como las innovadoras que se implementaron desde los aos 90. Integracin precaria en la modernizacin a la chilena El Estado chileno ha llevado a cabo polticas sociales desde 1925. Al comienzo, a travs de la educacin primaria obligatoria y luego, a travs de polticas nacionales de salud, vivienda y previsin social. Durante los aos 60 y 70 se llev a cabo una reforma agraria que moderniz y generaliz la produccin capitalista en el campo chileno. La dictadura, posterior al golpe militar de 1973, redujo fuertemente el gasto social introduciendo, seguidamente, programas focalizados en extrema pobreza (subsidios y programas de empleo de emergencia). Durante la transicin democrtica en los aos noventa, creci significativamente el gasto social del Estado y se ampliaron los instrumentos de focalizacin de las polticas sociales hacia grupos como las mujeres, adultos mayores, jvenes, indgenas y discapacitados, entre otros. Se crearon nuevas instituciones orientadas a grupos especficos, pero no se alteraron los mecanismos bsicos de operacin de las polticas sociales, a saber: externalizacin de servicios, focalizacin, educacin y salud en manos de municipios, previsin y salud (en parte) en manos privadas.
1

Adaptamos aqu los criterios establecidos por Bothwell para una sociedad civil saludable, definida como aquella que simultneamente es capaz de actuar autnomamente, cooperar, oponerse y controlar la accin de los grandes poderes poltico, econmico y comunicacional. Bothwell (1989) 251 y sig. 3

Desde 1990 las polticas sociales activas han ayudado a la reduccin de los ndices de pobreza, en contraste con otros pases de la regin. A pesar del crecimiento econmico, la estabilidad poltica y la mejora global del nivel de los ingresos de las personas, no se ha producido en Chile un fortalecimiento efectivo de la sociedad civil, significativamente debilitada luego de casi 17 aos de dictadura. Por el contrario, se ha consolidado la desigualdad de oportunidades entre los grupos sociales, se han ido acrecentado diversos fenmenos de desintegracin social y participacin poltica, a la vez que la adhesin democrtica ha declinado considerablemente desde los aos iniciales del rgimen de transicin. El camino de modernizacin concordado a fines de los ochenta por las elites econmicas y polticas fue entendido principalmente como crecimiento econmico, normalizacin poltico institucional, y lo que se llam el pago de la deuda social. Se intent mantener las condiciones de crecimiento y adicionar polticas sociales ms activas que, naturalmente, no podan cambiar el rumbo bsico de la estructura productiva. De este modo, los relevantes logros sociales de la transicin como botn de muestra, la reduccin de la pobreza de ingresos a la mitad no se han traducido en integracin y participacin social estables. Las polticas sociales, incluyendo incrementos en el salario y pensiones mnimas, as como el bajo nivel de desempleo (hasta 1998) aumentaron significativamente el ingreso de los chilenos durante los noventa. Paralelamente, aument tambin la duracin de las jornadas de trabajo y el sobre-endeudamiento de las familias chilenas, cuestin que incidi en que la falta de igualdad de oportunidades se mantuvo inalterable e incluso se acrecent. La desigualdad ha ido de la mano del proceso de modernizacin econmica, consolidando una fractura social que ya tiene efectos polticos, los que se hicieron explcitos en un ao de elecciones presidenciales (2005). Por primera vez, en la era post Pinochet, la inequidad social fue un tema transversal a los programas electorales, sorprendente y sorpresivamente levantado por una candidatura de derecha. Estudios recientes, indican que la estructura de la distribucin del ingreso en Chile no difiere mayormente de otros pases latinoamericanos, salvo en lo relativo al grupo de ms altos ingresos, que concentra una proporcin extraordinariamente alta de recursos y oportunidades. Las polticas pblicas de un Estado pequeo La contribucin de las polticas pblicas ha sido decisiva para el aumento de los ingresos de los ms pobres. No obstante ello, no se han diseado estrategias para incidir en variables claves como el empleo, que se vincula con la evolucin de la pobreza de ingresos. Mientras en la ltima dcada el promedio de crecimiento econmico supera el 6%, la ocupacin ha crecido slo en 0,8% anual y por tanto el descenso de la pobreza tambin se hace ms lento. Sectores especialmente golpeados resultan los jvenes pobres, cuya tasa de desempleo fcilmente triplica la de los adultos, siendo an mayor entre las mujeres. Los empleos que se crean son mayoritariamente informales y precarios, con bajos salarios y sin condiciones laborales decentes. El gasto pblico tiene un impacto limitado pues representa slo un quinto del gasto total de la economa. De all la paradoja de que mientras las transferencias monetarias del Estado representan para el decil ms pobre de la poblacin un 31% de su ingreso total, esto
4

slo mejora su situacin en la distribucin de ingresos en un 0,1% 2. Tambin hay que considerar que cada vez ms los usuarios pagan parte de los servicios pblicos (copago en salud, financiamiento compartido en educacin, ahorro previo en vivienda). En la medida en que no plante reorientaciones a la estrategia de desarrollo, ni revis las privatizaciones de las empresas pblicas, la frmula intentada por los gobiernos de la Concertacin asegur la gobernabilidad de la transicin, obteniendo el compromiso de los actores econmica y socialmente hegemnicos (el gran empresariado nacional surgido al amparo de las polticas de la dictadura) que, aunque opositores polticos, se beneficiaban directamente de la poltica econmica. Ello permiti al primer gobierno democrtico obtener la aprobacin parlamentaria de una reforma tributaria basada en el aumento de los impuestos indirectos, con la cual financiar el aumento proyectado del gasto social. Tambin permiti controlar la eventual conflictividad social proveniente de la acumulacin de demandas insatisfechas durante la larga dictadura. Para ello, se utilizaron las herramientas de la poltica social, pero tambin se estimul la llamada poltica de los consensos. As, en el terreno legislativo, slo se promovi aquello que tena desde el inicio el apoyo de la oposicin de derecha, es decir materias que haban sido previamente negociadas por fuera de las instancias deliberativas, como ocurri con las reformas laborales y tributarias. En el segundo gobierno de la transicin (Eduardo Frei, 19942000), la prioridad estuvo puesta simultneamente en la modernizacin econmica y la definicin de un Programa Nacional para la Superacin de la Pobreza. Es decir se intent una poltica pro crecimiento econmico, esto es, favorable a la inversin extranjera y al desarrollo del sector financiero y exportador de la gran empresa chilena. A esa poltica, se adicion el diseo de un enfoque intersectorial que coordinara la oferta pblica para abordar la llamada extrema pobreza (familias que no logran cubrir con su ingreso el valor promedio de una canasta bsica de alimentos), intentando acentuar la focalizacin de las polticas sociales hacia las comunas que concentraban la poblacin ms pobre del pas. El programa formulado fue de corta vida, aunque no fue evaluado en su impacto. Aparentemente favoreci una mayor inversin pblica sobre todo de infraestructura social y obras pblicas en las comunas ms pobres del pas3. El nfasis sectorial en la segunda mitad de la dcada fue puesto en la educacin, donde se comenz una ambiciosa reforma tendiente a aumentar la cantidad de horas de clase en la educacin bsica y media, con la consecuente inversin en infraestructura para hacerlo posible. En relacin con los sectores pobres, se privilegiaron tres programas: hacia mujeres jefas de hogar, hacia jvenes desempleados y hacia asentamientos urbanos precarios (campamentos), a travs del programa Chile Barrio. Slo este ltimo se mantendra despus del ao 2000. Tanto en este como en otros programas, es posible advertir la evolucin de las visiones sobre pobreza hacia una mayor consideracin de las heterogeneidades que presenta a lo largo del pas, adems de la utilizacin del enfoque territorial y modalidades de participacin de los beneficiarios en la definicin de prioridades e implementacin de los programas (Raczynski y Serrano, 2002). Durante el gobierno de Lagos el nfasis sectorial se desplaz hacia el sector salud, intentndose definir una agenda mnima de prestaciones sociales garantizada, el Plan
2

De acuerdo a lo sealado en la encuesta CASEN 2003. Disponible en: http://www.mideplan.cl/publico/publicaciones.php?secid=4&catid=76 3 El Plan (Programa) Nacional de Superacin de la Pobreza perdi legitimidad durante el ao 1996 y se desperfil con la salida del ministro de MIDEPLAN en octubre de ese ao, Raczynski y Serrano (2002). p. 355. 5

AUGE, en un contexto inicial de reduccin de los ingresos pblicos. El nfasis en el rea social fueron los programas de empleo temporal, que implicaron el trmino de los programas con enfoque territorial y, ms tarde, la implementacin de un sistema de asignacin de los subsidios pblicos hacia un conjunto de familias de extrema pobreza, denominado Chile Solidario, iniciado el 2004.

Continuidad y cambios en las polticas sociales tradicionales Luego del deterioro sufrido durante los aos 70 y 80, las polticas sociales tradicionales, como salud, vivienda, educacin y previsin social, experimentaron una importante dinamizacin. Menos atencin se ha prestado a la combinacin de los factores de continuidad y cambio que marcaron en la prctica el entorno institucional, poltico y financiero para la sociedad civil chilena. Del conjunto de tendencias establecidas durante el gobierno militar, es decir reduccin de financiamiento, focalizacin, desconcentracin, municipalizacin y privatizacin, se modific significativamente la primera, aumentando el gasto y parcialmente la focalizacin, por cuanto se refinaron los procedimientos para ella y se agregaron nuevos grupos prioritarios (jvenes, mujeres, indgenas, adultos mayores). No se retom la orientacin universalista que tenan estas polticas hasta el ao 73 y se establecieron nuevos programas sin alterar la institucionalidad de las polticas sociales diseada por la dictadura militar. La municipalizacin de la educacin es un caso que recin 25 aos despus de implementada se somete a revisin producto de los magros resultados obtenidos. El incremento presupuestal ha sido importante en todas las reas y sostenido en el tiempo. En cuanto al tema que interesa en este trabajo, las principales polticas sociales implementadas bajo los gobiernos de la Concertacin no han tenido entre sus objetivos principales el fortalecimiento de la sociedad civil. Los espacios que se han abierto a la participacin de las organizaciones civiles de diverso tipo han buscado principalmente el co-financiamiento de los programas y polticas (vivienda, educacin y salud). De este modo se ha subsidiado la insuficiencia de recursos del sector pblico. Este co-financiamiento organizado se suma al financiamiento que crecientemente se realiza de modo individual. As, por ejemplo, la vivienda social se financia con aportes de la familia y con subsidio estatal, mientras los pavimentos frente a la vivienda se financian con aportes comunitarios y programas pblicos. En educacin, se dio paso al sistema de financiamiento compartido que ha permitido a la educacin subvencionada cargar parte de sus costos a las familias de los alumnos. Tambin la sociedad ha participado en polticas pblicas a travs de otra modalidad de ejecucin de programas: la externalizacin de servicios. Se trata de un importante modo de vinculacin entre la accin gubernamental y entidades privadas, no slo organizaciones sociales y ONGs, sino tambin empresas. A travs de ella, el gobierno planifica la accin y asigna los recursos, siendo los privados quienes ejecutan los programas y proyectos. Los principales servicios externalizados han sido operados por empresas, aunque se han incluido tambin organizaciones no lucrativas (algunos sostenedores educacionales, programas de vivienda, capacitacin laboral). En el caso en que se mezclan ambos tipos de organizaciones, no ha existido ningn estmulo que fomente la consolidacin del sector no lucrativo como operador de servicios. Antes bien se ha estimulado una competencia entre
6

empresas y organismos sin fines de lucro (ONGs, municipios y, en algunos casos, organizaciones sociales) en funcin de obtener la mejor ecuacin costo/beneficio para el gobierno. Al comienzo de los aos noventa, MIDEPLAN public diversos informes donde se daba cuenta del creciente monto de fondos traspasados a organismos no gubernamentales, identificando ese traspaso con una estrategia de apoyo y fortalecimiento de los mismos. Evidentemente, en esos casos, estos organismos slo estaban actuando como mandatarios de la poltica estatal y no en su calidad de entes autnomos y en base a sus propias propuestas de accin. Como consecuencia de esos vnculos, las ONGs fueron orientndose cada vez ms en funcin de los objetivos gubernamentales, perdiendo potencialidad crtica y autonoma. Salud, educacin y vivienda. Estrategias y diferencias sectoriales. En el caso de la salud, se mantuvo el sistema mixto establecido en 1981, donde el sector privado capta a los grupos de mayores ingresos, mientras el sector pblico atiende a la mayora y asume las enfermedades catastrficas, los adultos mayores y, en general, los aspectos no rentables de la atencin en salud. Al mismo tiempo, se mantuvo el proceso de subdivisin del Servicio Nacional de Salud en servicios regionales autnomos, as como la administracin municipal de la atencin primaria. A pesar de la importante inyeccin de recursos, el sistema pblico sufre de un desfinanciamiento crnico, que ha llevado a plantear una reforma integral de la salud, vinculando de otra manera a los sectores pblico y privado. La reforma se basa en el establecimiento de un conjunto de prestaciones de salud garantizadas para toda la poblacin, independientemente del sector donde se atienda. A nivel regional se establecen autoridades sanitarias que deben fijar la metas que ordenarn el sector y al mismo tiempo se tramita en el parlamento la fijacin de derechos y deberes de los usuarios de salud. Tambin se plantean cambios en la forma de gestin de los hospitales, propendiendo a una mayor autonoma de dichos establecimientos. En cuanto al vnculo del sector salud con la comunidad, se desarroll desde 1992 el Programa de Promocin de la Salud, y durante un tiempo se promovieron tambin los Concejos Locales de Salud y de Desarrollo de los Hospitales. Actualmente existe una amplia red de organizaciones y grupos que colaboran en la accin de salud con enfoques de promocin (Comits Vida Chile, Comunas Saludables, campaas anti tabaco, alcohol, obesidad y otras problemticas de salud). No hay sin embargo relacin entre estas dinmicas y la discusin sobre la reforma de la salud, ni participacin en la definicin de las orientaciones de poltica general de salud. Se trata de una concepcin bsicamente colaborativa de la participacin. La interlocucin principal de los gobiernos de la Concertacin ha sido con los gremios y no con la poblacin beneficiaria, que, ha sido convocada a colaborar con recursos humanos y materiales y principalmente en el mbito de la promocin de la salud. En el comienzo del gobierno de Ricardo Lagos, se intent una estrategia de dilogo ms amplia, de abajo hacia arriba, involucrando tanto a funcionarios como a directivos, y en menor medida a la poblacin usuaria, para determinar los rumbos de la reforma. Sin embargo, al igual que en otros casos, el cambio de ministro la sustitucin de Michelle Bachelet por Osvaldo Artaza discontinu esos esfuerzos, instalando la iniciativa de reforma en el campo de los medios masivos de comunicacin. La gestin meditica de Artaza tampoco dur mucho, con lo que la reforma de salud termin siendo negociada en el parlamento, sin apoyo popular, donde la derecha elimin aquellos aspectos que permitan
7

alterar el sistema establecido en 1981. La reforma de salud reintroduce, sin embargo, una nocin de garanta de derechos universales jurdicamente garantizados que significa un cambio importante en las concepciones dominantes de poltica social. (Fernndez y Robles, 2005) Volveremos sobre eso ms adelante. En el sector educacin tambin se ha mantenido la coexistencia entre los establecimientos privados y los pblicos bajo administracin municipal, que captan a la poblacin de menores ingresos y a quienes son rechazados por el sistema privado. Coexisten en este sector las corporaciones sin fines de lucro (principalmente de origen religioso) y un creciente sector empresarial lucrativo, que recibe subvenciones estatales. Tanto el sector particular subvencionado como el municipal se han beneficiado del aumento de la subvencin escolar, as como tambin de la puesta en prctica de diversos programas de mejoramiento de la calidad de la educacin y de los recursos estatales para la construccin de infraestructura que haga posible la jornada escolar completa en la educacin bsica. En la administracin de las subvenciones, no existe ninguna diferenciacin entre el sector lucrativo y el no lucrativo.4 Las principales innovaciones en educacin han sido de tipo programtico, tendientes a fortalecer la calidad de la educacin entre los ms pobres y, en consecuencia, mejorar la equidad de sus resultados. Sin embargo, no se han hecho modificaciones a la institucionalidad establecida por el rgimen de Pinochet. De hecho, la Ley Orgnica Constitucional de Educacin fue la ltima iniciativa de amarre institucional realizada por Pinochet, aprobndola el ltimo da de su mandato y dificultando as los cambios posteriores. En relacin a la participacin ciudadana, en 2004 funcion una comisin ad hoc que entreg un informe con propuestas sobre el tema, que an no se implementan. En el terreno institucional se pusieron en marcha los Consejos Escolares con la oposicin de los establecimientos particular subvencionados, primera instancia de gestin escolar donde participa la comunidad. An no hay una evaluacin de los mismos. En el caso del sector vivienda, la poltica pblica ha estado orientada a proporcionar el mayor nmero de soluciones habitacionales a los sectores carentes de vivienda, disminuyendo as el inmenso dficit habitacional existente al trmino del rgimen militar. Esto fortaleci la alianza preexistente del Estado con el sector de la industria inmobiliaria, que cuenta con un enorme mercado cautivo en la medida que recibe el subsidio gubernamental. La poltica estatal se mueve dentro de los parmetros fijados por el control privado del suelo, ya que las inmobiliarias son de hecho propietarias de la mayor parte de los terrenos donde se puede radicar una vivienda social de bajo costo. Se utiliza el mecanismo de subsidio a la demanda de los ms pobres que garantiza la rentabilidad del negocio inmobiliario. Este hecho ha aumentando la segregacin de las ciudades, as como el crecimiento desmedido e inorgnico de las ciudades intermedias y la reproduccin de la pauta de urbanizacin precaria (poblaciones) en las zonas rurales. Se ha organizado a la poblacin beneficiaria en diversos comits, instancias no permanentes que apuntan principalmente a hacer posible el ahorro previo y el aporte financiero que los pobladores
4

Durante el ao 2004, se introdujo una modificacin legal en el proyecto de ley sobre Jornada Escolar Completa, agregando regulaciones tanto de transparencia en el uso de recursos como de exigencias de inclusin de alumnos en riesgo social para establecimientos particulares subvencionados. Es el primer intento de modificacin de las regulaciones a la educacin subvencionada, de acuerdo a como sta fue establecida a comienzos de los 80, y que tiende a resguardar su carcter pblico y equitativo. 8

han debido realizar para la obtencin de sus soluciones habitacionales y para la pavimentacin de sus calles. En sntesis, se observa que los sectores tradicionales de la poltica social chilena, los ms significativos en cuanto a financiamiento si exceptuamos la previsin social, muestran una pauta mixta de continuidad y cambio. Han aumentado sus recursos y han implementado nuevos programas, mejorando significativamente su infraestructura as como su focalizacin hacia los sectores de pobreza. Al mismo tiempo la preocupacin por la calidad ha pasado a ser un objetivo prioritario en el sector educacin. Sus modalidades de ejecucin institucional y de gestin financiera, sin embargo, han heredado lo establecido durante la dictadura con otros objetivos. Desde el punto de vista de su relacin con la sociedad civil, se trata de las polticas y programas estatales ms importantes: por el monto de sus recursos, por el alto nivel de institucionalizacin, por la gran dotacin de infraestructura y por contar con mecanismos estables de financiamiento. Sin embargo, slo se ha conceptualizado una dimensin colaborativa e instrumental (recursos y organizacin) de su contribucin a las polticas sociales. En el caso del sector de ONGs, la poltica de vivienda las ha considerado como ejecutoras en competencia con otros actores privados, mientras en salud y educacin cumplen funciones principalmente de consultora a los programas pblicos. Es interesante contrastar a este respecto el caso de otro sector de poltica tradicional, en el cual sin embargo se ha buscado un cambio ms integral: las polticas de infancia. La excepcin de las polticas de infancia Otro sector que recibe subvencin estatal permanente, pero que muestra un panorama diferente, es el de atencin a la infancia en situacin de riesgo social. Durante el perodo de la dictadura se constituy un sector de instituciones tradicionales de atencin a lo que se denominaba menores en situacin irregular, establecindose una subvencin por cada nio internado en dichas instituciones. En 1990, el Estado chileno suscribe la Convencin Internacional de los Derechos de la Infancia y comienza una redefinicin global de las polticas hacia el sector, buscando hacerlas concordantes con el enfoque que plantea la Convencin. Esto signific apuntar a disminuir los perodos de internacin de los nios y a la promocin de programas innovadores a cargo de instituciones no lucrativas que comparten el enfoque de garanta de derechos, expresado en la Convencin. Al mismo tiempo se promovi una profunda reforma legal del sector, que incluye la institucionalidad (el Servicio Nacional de Menores, SENAME); leyes de proteccin de derechos de la infancia; ley de responsabilidad penal juvenil y otras. En el 2003, se estableci una instancia interministerial regulada por ley, responsable de las polticas de infancia dirigida por MIDEPLAN. Como la aplicacin de las normas de la Convencin Internacional est sometida a revisiones peridicas, el gobierno ha informado ampliamente sobre sus acciones y el sector no gubernamental tambin ha constituido sus propias redes para el monitoreo e informes a la instancia de Naciones Unidas. En el mbito de las polticas de infancia, se muestra la transformacin de un sector tradicional, que contempla la participacin de la sociedad civil y que cuenta con los mecanismos de financiamiento que la hacen posible. Al mismo tiempo, no limita dicha participacin a la ejecucin de programas, sino que establece tambin instancias de interlocucin poltica, que han impactado en los proyectos de reforma legal. A pesar de que subsisten problemas no resueltos, el sector cuenta con un cuerpo doctrinario y legal
9

consistente; con un marco de polticas a largo plazo (planes nacionales y regionales de la infancia); con mecanismos de financiamiento no dependientes slo de proyectos concursables, dirigidos exclusivamente al sector no lucrativo; y con instancias de consulta y negociacin poltica. Si bien la ejecucin de los programas sigue siendo externalizada, el marco en el cual ello ocurre es radicalmente diferente al de los examinados anteriormente5. El diseo e implementacin de estas polticas de infancia topan tambin con problemas dentro del propio Estado, lo que indica la complejidad de los cambios institucionales. Por una parte, est el bajo monto que sigue teniendo la subvencin, la que no ha tenido los incrementos existentes en educacin, seguramente por la menor prioridad poltica de este sector. Tambin representa una enorme limitacin en el impacto el recurrente sectorialismo de la administracin, que desvincula las polticas de infancia en riesgo de aquellas de salud y, especialmente, educacin. Por otra parte tambin se enfrenta a la resistencia de parte del estamento judicial a cargo de la justicia de menores, grupo mucho menos influido por las concepciones que apuntan a la garanta de derechos que han predominado en la rama ejecutiva. Por cierto, tambin en el campo legislativo el enfoque de derechos suscita fuerte oposicin en parlamentarios de derecha y no goza de buena prensa, pues la comunicacin masiva normalmente plantea una agenda de reforzamiento de la represin policial. Las modalidades de financiamiento Las modalidades de financiamiento pblico utilizadas en los sectores sociales tradicionales, especialmente el subsidio y la subvencin, se han mostrado adecuados para fortalecer la participacin de actores privados en reas de la actividad nacional que el Estado busca privilegiar. Estos sistemas comenzaron a ponerse en prctica bajo la dictadura, precisamente para sustituir al Estado y privatizar diversos campos de lo que haba sido su actividad tradicional. As se hizo con el sistema privado de salud, con la explotacin forestal y el fomento a las exportaciones. Ms tarde el gobierno la utilizara para fomentar la intermediacin financiera para el crdito a la microempresa, la concesin de carreteras y la participacin de privados en la educacin, entre otros. Pero no se ha utilizado en favor de la sociedad civil, sino principalmente en favor de la empresa privada, siguiendo la orientacin establecida durante el gobierno militar. El Estado chileno tiene experiencia en externalizar y traspasar fondos a privados, subsidindolos significativamente, experiencia que se ha acrecentado en un contexto de aumento del gasto pblico en el rea social. Crear condiciones favorables para el sector no lucrativo, y ms an, para el conjunto de la sociedad civil, supondra una prioridad poltica de ste en la agenda gubernamental y una comprensin ms clara de las funciones que le caben en el desarrollo social. Sin embargo, hasta el momento se lo ha concebido principalmente como parte de un conjunto de agentes privados que cooperan con la funcin estatal, a un menor costo.
5

De manera paradoxal, uno de los problemas a resolver es el de la defensa corporativa que mantienen las instituciones desarrolladas al amparo de una poltica de subvenciones destinada a externalizar servicios, pero carente de los marcos legales y polticos actuales, lo que indicara que no es la externalizacin en s misma el problema, sino los objetivos y modalidades con que se realiza y el resguardo del carcter pblico de la poltica. 10

La nueva institucionalidad social Junto a las reas tradicionales que ya hemos expuesto, desde 1990 se crearon nuevas instituciones especializadas en el rea social, las que deban hacerse cargo de los programas innovadores que marcaran la diferencia con el gobierno militar. Estas instituciones estaban focalizadas en grupos de la poblacin considerados como vulnerables y frente a los cuales no se haban desarrollado programas y polticas, adquiriendo as un enfoque potencialmente multisectorial. Se las agrup en un nuevo ministerio creado para tal efecto: el MIDEPLAN, nacido de la antigua Oficina de Planificacin Nacional, que administr la red social durante los aos 80 directamente desde la Secretara de la Presidencia. 6 El impacto general de las instituciones innovadoras ha sido relativamente bajo en cuanto a alterar la situacin de los grupos a los que estn dirigidos, pues no han podido articularse eficazmente entre s, a pesar de que varias pertenecen al mismo ministerio. Tampoco se han coordinado bien con la poltica social tradicional, que sigue teniendo un enfoque sectorial por la falta de una autoridad social de nivel ministerial y por carecer de una instalacin institucional definida dentro del sector pblico.7 Sin embargo los organismos innovadores son los que introducen en la administracin pblica la preocupacin por actores no considerados hasta ese momento, de tal modo que inciden en su visibilizacin, amplan la agenda gubernamental y establecen relaciones directas con los sectores sociales involucrados. En este sentido la importancia de estas instituciones en el vnculo con la sociedad civil es muy grande. En algunos casos actan bajo el amparo de leyes ms o menos completas que deben ponerse en prctica, como el caso de la Ley Indgena, la Ley de Violencia Intrafamiliar y la Ley del Defensa del Consumidor (aprobada en 2004). La necesidad de dictar cuerpos legislativos especficos ha implicado diversas negociaciones y transacciones con la oposicin, lo que ha mermado en gran medida el alcance de las leyes que en un comienzo se impulsaron. Quizs quien mayores logros ha obtenido en cuanto a institucionalizar su agenda en la administracin pblica sea el SERNAM, que obtuvo el status de ministerio, ha avanzado en la implementacin de los acuerdos de la Convencin por la Eliminacin de toda forma de Discriminacin contra la Mujer y la aprobacin gubernamental de un Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (1994), con sus respectivos planes regionales, as como instancias de negociacin de compromisos con otras reparticiones pblicas. La creacin del SERNAM fue el efecto directo de la accin de diversas organizaciones de mujeres en la
6

En una primera etapa (1990 91) se constituyeron instituciones especializadas en jvenes (Instituto de la Juventud, INJUV), mujeres (Servicio Nacional de la Mujer, SERNAM), pueblos indgenas (Comisin Especial de Pueblos Indgenas, luego Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI) y extrema pobreza (Fondo de Solidaridad e Inversin Social, FOSIS). A mediados de los noventa se crearon los servicios del Adulto Mayor y el Fondo de la Discapacidad (FONADIS). Tambin se adscribi a MIDEPLAN la Agencia Chilena de Cooperacin Internacional (AGCI), que luego fue transferida a la Cancillera. Ms adelante se agregaran servicios especializados en reas nuevas de intervencin pblica, como la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), el Consejo Nacional para el Control del Consumo de Estupefacientes (CONACE) y el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC). La ltima camada de programas se ha orientado hacia la seguridad ciudadana, reforzando la accin policial y estableciendo diversos programas de prevencin de la delincuencia. 7 Hacia fines de los aos 90, el gobierno anunci el cierre de MIDEPLAN, precisamente por considerarlo un organismo de bajo impacto, lo que hasta la fecha no ha ocurrido. Tambin instituciones como el INJUV, la CONADI y la AGCI han atravesado profundas crisis internas. 11

movilizacin contra la dictadura. Sin embargo, la institucionalizacin parcial de las demandas del movimiento feminista signific en la prctica un importante debilitamiento del mismo. Por otra parte dicha agenda no tena consenso dentro de la Concertacin, lo que condujo a importantes divisiones y dificult nuevos avances en la materia. (Ros, 2003; Baldez, 1999; Valds, 2002). Con el correr del tiempo, sin embargo, se consolidaron los avances en la materia y se introdujo la equidad de gnero en la corriente principal de la reforma administrativa a travs de los Programas de Mejoramiento de la Gestin, que asocian cumplimento de metas con mejoras salariales de los funcionarios y que se aplican a todas las reparticiones pblicas. Otro aspecto importante de mencionar es que varias de las instituciones de la primera generacin de innovaciones, como el SERNAM, el FOSIS, la CONADI y el INJUV han sufrido permanentemente la tensin entre ser una agencia especializada del Estado dedicada a un sector determinado y ser organismos que representan o expresan a dicho sector al interior del Estado. Slo la CONADI tiene, por ley, un Consejo Directivo compuesto por representantes del Presidente de la Repblica y por miembros elegidos directamente por las etnias reconocidas por la ley indgena. Los conflictos al interior de ese concejo han sido continuos, lo mismo ha ocurrido entre los diversos directores mapuches de la CONADI y el propio Presidente que los nomina. Los dems organismos tienen algn tipo de Comit Consultivo o Consejo que en la prctica no cumple funciones especficas y carece de atribuciones, y cuyos miembros no son representativos de organismos de la sociedad civil sino seleccionados de modo individual. Las nuevas instituciones de poltica social, nacidas en los noventa, son las que mantienen contactos ms permanentes con las organizaciones civiles del sector donde trabajan, y han constituido un sinnmero de instancias de participacin en distintos niveles de implementacin de la poltica. Sin embargo, el formato de proyectos de corta duracin asignados competitivamente reduce la participacin a una dimensin meramente instrumental (la obtencin del proyecto), y no permite la construccin de una asociatividad de tipo ms permanente. Las metas, tiempos, modalidades y productos esperados de las instancias participativas se vuelven tecnocrticos o, en el peor de los casos, clientelares, en la medida en que se subordinan a la agenda de la institucin. La multiplicacin de instituciones especializadas que convocan a la sociedad civil independientemente unas de otras, produce como efecto una asociatividad fragmentada y efmera. De tal modo que lo decisivo no es tanto la creacin de instancias, sino su diseo y modos de implementacin, existiendo al respecto diversidad de experiencias. Todas estas instituciones han operado con el sistema de licitaciones y concursos de proyectos, destinados mayoritariamente a organizaciones no lucrativas de carcter local, tanto profesionales como de membresa. Esto ha producido una multiplicacin de fondos pblicos para el financiamiento de pequeos proyectos a travs de mltiples ventanillas de financiamiento, as como una significativa complementacin de fondos de parte de las organizaciones civiles a los programas de gobierno, pues casi siempre dichos proyectos suponen una importante cuota de co-financiamiento y/o trabajo voluntario por parte de la institucin ejecutora. Desde el punto de vista del financiamiento, se puede decir que estas instituciones estatales han contribuido a la subsistencia de un conjunto de organizaciones sociales de diverso tipo, las que han accedido en un momento u otro a la ejecucin de los proyectos. Sin embargo, el sistema ha mostrado mltiples limitaciones para el desarrollo de una sociedad civil autnoma y con mayores capacidades: el bajo monto global comprometido y
12

la excesiva fragmentacin de los proyectos, los continuos cambios en las condiciones de los concursos, la corta duracin de los proyectos, el carcter instrumental de la participacin y la multiplicacin de ventanillas.

Focalizacin en Pobreza En relacin con los programas focalizados, la situacin descrita permite pensar que tambin cumplen de hecho un papel en la estructuracin de la asociatividad, especialmente a nivel de los sectores pobres, dado que all est concentrada la actividad gubernamental. Dichos programas constituyen en la prctica estructuras de incentivos para los grupos pobres y marcan su relacin con el Estado en este ltimo eslabn de la cadena de las polticas pblicas. Datos del Informe de Desarrollo Humano del ao 2000 indican la existencia de gran cantidad de asociaciones de diverso tipo en el pas, y caracterizan dicha asociatividad como fragmentada, sin vnculo a redes y con baja incidencia en el rumbo de las polticas pblicas, como veremos ms adelante (PNUD, 2000). De hecho los programas sociales hacia grupos prioritarios, as como otras agencias gubernamentales como Chiledeportes y el INDAP inciden en la asociatividad de los grupos pobres, pero lo hacen de un modo que no fortalece su duracin en el tiempo y desarrollo de mayores capacidades. Si se considera que en trminos presupuestarios ste es el sector que ms ha crecido durante los 90 y que su relacin con los grupos populares es directa, se comprende que a pesar de las limitaciones de diseo institucional su contribucin al desarrollo de la sociedad civil podra ser diferente. La agenda de programas contra la pobreza se ha centralizado en un sistema de asignacin de recursos denominado Chile Solidario (que se comenz a operar a travs del Programa Puente del FOSIS). Este sistema fue diseado por el Ministerio de Hacienda, con el fin de reducir los costos crecientes de una accin social que evaluaban como dispersa y descoordinada. En efecto, se decidi focalizar progresivamente el conjunto de los recursos asociados a la red asistencial (subsidios individuales y familiares, becas, etc.) en un conjunto de 226 000 familias, que se estima son aquellas que viven en situacin de extrema pobreza. Para ello, el sistema consulta la accin de un apoyo familiar, persona que se acerca a la familia y negocia con ella un contrato a travs del cual el Estado compromete la asignacin de sus diferentes recursos de asistencia social y la familia se compromete a mantener a los hijos en la escuela y otras cosas. Una innovacin importante del Chile Solidario introduce una nocin de derechos garantizados, pero no universales sino focalizados en quienes han sido definidos previamente como beneficiarios. En relacin con lo que aqu se ha expuesto, es necesario destacar la reduccin del enfoque contra la pobreza a unidades familiares dispersas, sin consideracin de las dimensiones territoriales ni comunitarias de la poltica social. El sistema no contempla el elemento de asociatividad y redes locales en ninguna de sus acciones, pues establece una red de atencin directa (mediada por un contrato) entre el Estado y la familia en situacin de pobreza (siempre que haya sido previamente calificada como tal). Como es bsicamente un mecanismo para racionalizar y focalizar al mximo el gasto social, tampoco considera un rol determinante para los municipios que slo canalizarn los servicios. La paradoja del Chile Solidario en relacin al tema que nos interesa es que por una parte pone a las familias en el centro de la poltica, obligando al
13

Estado a responder cumpliendo estndares mnimos. A pesar de ello, sin embargo, no estimula la participacin de esos mismos sujetos en la construccin ciudadana, quedando la satisfaccin de necesidades en manos de la administracin pblica. Vale decir se escinde la agenda de pobreza respecto de la participacin ciudadana. (Contesse y Delamaza, 2005) La agenda reciente de la seguridad ciudadana A fines de los noventa se estructura una poltica pblica en el rea denominada de seguridad ciudadana, fuertemente presionada por la atencin meditica y poltica de la oposicin en el tema de la delincuencia. En cuanto al vnculo entre estos programas y la sociedad civil, es interesante que en el planteamiento de los programas sta es central, en tanto los programas priorizan un enfoque de proteccin social. Es decir, se asume que gran parte de la inseguridad ciudadana tiene relacin con el deterioro de los vnculos sociales producido durante las ltimas dcadas, y que, por lo tanto, un fortalecimiento de stos generara cierta proteccin social que reducira a su vez las oportunidades de ocurrencia de delitos y la sensacin de inseguridad. Este enfoque se complementa con acciones orientadas a otro tipo de problemas como la violencia intrafamiliar, el desempleo, la calidad de la educacin, nios y jvenes en conflicto con la justicia o en riesgo social, etc. La seguridad ciudadana en cierta forma ha venido a reemplazar otros paradigmas de accin social presentes en la etapa anterior (enfoque territorial, participacin comunitaria), heredando sus modalidades de actuacin, donde predomina un enfoque de fortalecimiento instrumental de la sociedad civil. ste permite dinamizar iniciativas y canalizar fondos para una prioridad de gobierno, pero presenta mltiples limitaciones, mirando desde el punto de vista de la propia sociedad civil. En primer trmino, la presin por resultados concretos lleva a que la participacin se restrinja a quienes estn en condiciones de formular proyectos de modo expedito y permitan cumplir el requisito de participacin sin alterar la agenda de prioridades y ritmos de ejecucin ya determinada. Por otra parte, los fondos concursables imponen su formato y prioridades, pues son instrumentos para llevar adelante determinadas soluciones y no un mecanismo abierto a la formulacin comunitaria, de tal manera que iniciativas de concertacin local autnoma se ven dificultadas por los mecanismos empleados para la participacin. El caso de la institucionalidad medioambiental Un caso especial es el de medio ambiente, un rea inexistente antes de los noventa, con una institucionalidad de relativo bajo perfil la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) y fuertemente presionada por los intereses del gran empresariado. Frente a los grandes conflictos medioambientales (centrales hidroelctricas, megaproyectos productivos), la CONAMA ha tenido un rol subordinado. Sin embargo, la innovacin principal es que en esta rea se ha establecido un mecanismo institucional de participacin, vinculndolo a los estudios de impacto ambiental que las empresas deben presentar para desarrollar sus proyectos. El sistema de evaluacin de impacto ambiental de proyectos, creado en 1997, vincul, obligatoriamente, los procesos de decisin sobre inversiones con el anlisis de la ocurrencia de posibles externalidades negativas para el medio ambiente y al mismo tiempo la

14

obligatoriedad de consultar la opinin de los ciudadanos directamente afectados por los proyectos acerca de los posibles impactos en su entorno. Destaca en este caso el vnculo con la agenda del proyecto de modernizacin del Estado, cuyos principales nfasis han estado en la capacidad de gestin, la prioridad de los resultados por sobre los procedimientos y la mejora de la calidad de los servicios y beneficios prestados. Ms que la participacin, mejora la informacin y la atencin a los usuarios de los servicios pblicos, as como la entrega de informacin a la ciudadana sobre el funcionamiento y resultados de la gestin pblica. No est explcito en el proyecto modernizador el objetivo de lograr que la sociedad civil pueda participar en decisiones del poder pblico acerca de polticas y programas 8. El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental recoge opiniones de diversas instituciones pblicas competentes y de la ciudadana, para que el organismo de gestin ambiental finalmente emita una Resolucin de Calificacin Ambiental. A travs de ella se autoriza, rechaza o autoriza con condiciones la ejecucin de un proyecto. Las comisiones ambientales regionales deben asegurar una participacin informada de la comunidad organizada respecto de los Estudios de Impacto Ambiental. Tambin la participacin puede ser anticipada, modelo que fue adoptado por el Ministerio de Obras Pblicas para sus obras de infraestructura, aunque dicha modalidad es voluntaria. El enfoque y alcance de la participacin es consultivo; es decir, va mas all de la simple informacin, pero no se llega al nivel deliberativo o resolutivo que incida en forma directa sobre las decisiones de las autoridades acerca de los proyectos. Las observaciones ciudadanas slo deben referirse a los efectos ambientales de los proyectos. A pesar de ello, una gran proporcin de las observaciones se refiere a temas vinculados con aspectos socioeconmicos. Se produce entonces una importante contradiccin, pues por un lado los Estudios de Impacto Ambiental resaltan los beneficios econmicos directos e indirectos de los proyectos y, por otro, se cuestionan las observaciones de igual naturaleza emitidas por la ciudadana (Filgueiras, 2001). El conflicto suscitado por la contaminacin de una planta de celulosa en un humedal en Valdivia en 2005, modific la posicin de los actores polticos y sociales frente al tema ambiental, llevando al surgimiento de propuestas de cambio en la institucionalidad ambiental, en orden a fortalecer la sostenibilidad ambiental como factor de desarrollo clave en una economa orientada al exterior. (Delamaza, 2005). En materia de financiamiento, la CONAMA ha utilizado el mecanismo usual del concurso de pequeos proyectos para organizaciones de base, de bajo impacto y alta dispersin. Una modalidad diferente, sin embargo, fue la utilizada en 1995, al establecerse el Fondo de las Amricas, nacido de la conversin de la deuda bilateral de Chile con Estados Unidos y dedicado a la temtica ambiental. Este fondo estuvo destinado ntegramente a organismos no gubernamentales sin fines de lucro y fue sido administrado por un Consejo mixto, en el cual una parte de sus miembros es elegida entre los ejecutores no gubernamentales y otra es designada por el gobierno, siendo mayora los primeros. El fondo fue una modalidad concreta de traspaso de recursos pblicos para la gestin autnoma de organizaciones civiles y produjo una interesante movilizacin de recursos adicionales. Si bien tambin utilizaba la totalidad de sus recursos en modalidades concursables, los montos eran de
8

Es decir el tema de la participacin en la gestin de polticas pblicas, si bien est presente en una gran variedad de programas sociales aunque sin participacin en toma de decisiones aparece como poco conectado con la reforma del Estado. Armijo (2001).. 15

mayor significacin que gran parte de los concursos del sector pblico e incluyeron interesantes modalidades de seguimiento y asistencia tcnica. Su estructura de gobierno, expresada en la composicin de su directorio y el manejo autnomo de los recursos, demostr la viabilidad de implementar frmulas mixtas, con autonoma de los actores civiles, aunque debiera revisarse un problema de accountability que deriva de la doble condicin de ejecutor y cuerpo electoral del Consejo que tienen las ONGs ligadas a l. El Fondo de las Amricas utiliz la totalidad de los recursos de que dispona, requiriendo para su continuidad de un aporte estatal directo o de un nuevo programa de conversin de deuda para financiar una segunda generacin. Ambas opciones fueron rechazadas por el Ministerio de Hacienda. Contrasta ello con la forma de institucionalizacin de las iniciativas innovadoras del sector pblico a comienzos de los noventa, donde inicialmente se utilizaron los recursos de la cooperacin internacional para echar a andar instituciones y programas innovadores en la administracin pblica (FOSIS, SERNAM, CONADI). Una vez que esos recursos se terminaron (alrededor de 1994), dichas instituciones se incorporaron al presupuesto nacional, beneficindose as la poltica pblica de los aprendizajes que se haban generado anteriormente. En este caso, la posicin del Ministerio de Hacienda bloque esta posibilidad. El caso del Fondo de las Amricas ejemplifica una tendencia reciente, que puede tener sin embargo profundas consecuencias tanto en las polticas sociales como en los vnculos entre la sociedad civil y la accin gubernamental. Es el predominio de la gestin del Ministerio de Hacienda no slo en la asignacin de partidas presupuestarias, sino en la definicin misma del contenido de las polticas y de los diseos institucionales para ponerlas en marcha. El fenmeno se intensific durante la administracin de Ricardo Lagos. En el terreno de las polticas sociales, hemos examinado el Sistema Chile Solidario, un diseo de gestin presupuestaria que determin un nuevo rol para MIDEPLAN (luego de que se haba anunciado su disolucin) y que busca fortalecer la coordinacin de la institucionalidad pblica creada despus del 90, aunque lo hace exclusivamente en funcin del universo definido por este sistema (las 226 000 familias que supuestamente conformaran el universo de la extrema pobreza), reduciendo de este modo el alcance de algunos programas sociales y los modos de intervencin. Conclusiones La poltica social chilena ha mostrado interesantes resultados en cuanto a su capacidad de innovar en programas focalizados, aumentar los recursos disponibles y transitar de una estrategia paliativa a una de inversin social. Esta activacin de las polticas pblicas, sin embargo, ve sus efectos limitados por la excesiva sectorializacin y desarticulacin del propio sector pblico y por una relacin excesivamente instrumental con la sociedad civil. Una efectiva promocin y fortalecimiento de la sociedad civil, es un objetivo sustantivo que debiera formar parte integral de la poltica, desde su diseo hasta su implementacin y evaluacin. Es relevante el establecimiento de mecanismos de participacin institucional estables y legitimados, as como la continuidad de las polticas y la evaluacin de sus resultados en esta rea. La potencialidad de la poltica pblica no se agota slo en su desarrollo programtico o en el incremento de recursos disponibles: incluye de modo fundamental el marco institucional en el que sta se desenvuelve, aspecto mucho menos modificado como se ha visto.

16

Luego de las severas reducciones del Estado durante los aos 80, la activacin y fortalecimiento de la poltica pblica era un requisito previo a los necesarios cambios requeridos en la legislacin, la institucionalidad y el marco tributario. Las iniciativas de poltica permiten por una parte concretar las posibilidades que otorga el marco legal existente. Este habilita al Estado para interactuar proactivamente con agentes privados en beneficio de la accin pblica. Ejemplos de ello son la promocin de la capacitacin laboral utilizando la franquicia tributaria y la promocin de la asociatividad empresarial, donde el Estado chileno ha articulado consistentemente ambos aspectos. Sin embargo, no lo ha hecho para el objetivo de promocin de la sociedad civil, la que hasta ahora ha sido principalmente considerada como un ejecutor de programas externalizados. En el nivel programtico pueden inducirse reinterpretaciones de las normas y procedimientos, modificaciones administrativas. Sin embargo, la potencialidad de estos cambios depende de su insercin en una estrategia que no renuncie a la modificacin institucional ms sustantiva. Su impacto se reduce sustancialmente cuando se deja de lado este objetivo, como ha ocurrido, por ejemplo en el sector educacin. No es raro que ello haya ocurrido, si se considera que la arquitectura estatal actual es el resultado del impacto de las reformas de los ochenta sobre el Estado tradicional. Ni este se planteaba fortalecer la sociedad civil como actor de lo pblico, ni tampoco sus reformadores, apstoles del Estado mnimo. Algo similar ocurre cuando la iniciativa poltica es discontinua, est sometida a presiones coyunturales y no incorpora un concepto consistente de participacin social en la gestin pblica. Contextos de reforma ms integrales como el ocurrido en salud o en las polticas de infancia abren mayores posibilidades para ello. Un entorno favorable para la sociedad civil no est constituido slo por una poltica o programa especfico de promocin de la sociedad civil. Interesa la coherencia del conjunto de la estrategia de las polticas pblicas, pues all se juega la capacidad estatal para impactar sobre las tendencias globales de la sociedad. En Chile, el aumento constante de los presupuestos para las polticas sectoriales -especialmente salud y educacinmultiplic los vnculos entre la sociedad civil y el Estado en reas de inters genera, an cuando no incluy el fortalecimiento de esta ltima entre sus objetivos. Por la importancia de las polticas tradicionales, una poltica de fortalecimiento de la sociedad civil debiera abocarse prioritariamente a ellas, a riesgo de perder relevancia. Una poltica consistente tendra que incidir tambin en las modalidades de vnculo entre los programas focalizados y los grupos pobres y excluidos de la sociedad. Un Estado que est concentrando sus recursos en el rea social y los focaliza hacia sectores pobres, requiere leer las consecuencias de su accin en la conformacin de la asociatividad a nivel popular, que no depende nicamente de las motivaciones o la cultura poltica de los pobres, que es lo que parece desprenderse del juicio comn respecto de que la gente no quiere participar, que predomina el individualismo, etc. Luego de un perodo en que la superacin de la pobreza subordin las metas de construccin de ciudadana y participacin, se ha transitado hacia agendas escindidas, donde los pobres son considerados sujetos de derecho (ciudadanos en sentido pasivo), pero no participantes activos de la construccin ciudadana. Entre los mecanismos de traspaso de recursos para la ejecucin privada de programas es necesario distinguir aquellos que ayudan al fortalecimiento y al carcter sustentable de las organizaciones civiles y aquellos cuyo nfasis est en estimular la competencia entre organismos para obtener menores costos de operacin. En algunas reas, las subvenciones y subsidios han sido complementados con fondos privados, movilizados por instituciones no lucrativas slidas y comprometidas que amplan el rea de servicios en
17

la que actan. Las licitaciones y concursos de proyectos, en cambio, tambin movilizan recursos privados, pero carecen de sustentabilidad y parecen tener un impacto institucional ms bien negativo sobre el perfil de las organizaciones de la sociedad civil. La experiencia pionera del Fondo de las Amricas muestra que las modalidades de financiamiento pueden ampliarse hacia fondos de administracin mixta. Pero no se ha explorado el rea de codeterminacin de marcos presupuestarios y transferencias en funcin de resultados. Un rea de alto dinamismo en la gestin pblica, como lo es el rea social, ha involucrado una nueva modificacin en los vnculos entre Estado y sociedad, despus de un largo tiempo de conflicto y confrontacin, desde 1973. Los objetivos impulsados y los mecanismos utilizados para llevar adelante esas polticas y programas sociales han involucrado de hecho a la sociedad civil en su implementacin y co-financiamiento y, mucho ms dbilmente, en su diseo y evaluacin. Los logros materiales de la poltica social se deben, en gran medida, a la disponibilidad de mayores recursos, y se han articulado de un modo relativamente virtuoso a la vista tanto de los espacios que crea el crecimiento econmico como a algunos de sus requerimientos. En el mbito que nos ocupa, sin embargo, los objetivos no han sido precisos ni permanentes, y tiende a predominar el sectorialismo en las reas ms determinantes, como salud y educacin. El reencuentro entre polticas sociales y sociedad civil requerira por una parte de un fortalecimiento institucional de los propios instrumentos de la poltica y, por otra, de un concepto ms claro respecto de las caractersticas y roles de la sociedad civil. Hasta aqu ha predominado una visin de carcter instrumental, que busca funcionalizar sus aportes materiales y organizativos, as como de adhesin poltica. Espordicamente se han hecho intentos por formular polticas ms integradoras, admitir roles ms autnomos o menos discrecionales, pero esos esfuerzos no han logrado continuidad y se han enfrentado a determinantes coyunturales de la poltica que les han impedido su desarrollo.9 Durante los ltimos aos de la administracin Lagos, el Estado reintrodujo la nocin de derechos ciudadanos garantizados, tanto en la reforma de la salud como en el Sistema Chile Solidario. Este es un paso decisivo hacia la modificacin de paradigmas puramente gerencialistas de la accin pblica. En el primer caso la nocin est mucho mas clara y admite la concurrencia de entidades privadas en la provisin de servicios, sin abandonar por ello la garanta de derechos que la poltica pblica contiene. No hay, sin embargo, un planteamiento igualmente consistente, para canalizar la participacin activa de la ciudadana en la orientacin, implementacin y control social de estas polticas. Esta debilidad se vuelve crtica en la medida que se desciende en los niveles de la administracin y se abservan los niveles locales de implementacin. Ms all de los diseos generales, all participacin vinculante, responsabilidad (accountability) y control social pasan a ser factores crticos para hacer efectivos los derechos. Como resultado de la transicin democrtica, en Chile se ha estabilizado un modelo de gobernabilidad, sustentado en la continuidad del crecimiento econmico y la profundizacin de sus efectos en la sociabilidad, con una esfera pblica que se va vaciando de actores conflictivos, la que es administrada con relativa eficacia por una elite poltica que va perdiendo lazos de legitimidad con la ciudadana. Durante este perodo efectivamente se han creado nuevos vnculos entre Estado y sociedad civil, pero la
9

As ocurri a mediados de los 90 con el Programa Nacional para la Superacin de la Pobreza, a fines del mismo decenio con los avances del enfoque territorial en la inversin social y en el 2003, promediando la administracin de Ricardo Lagos, con la poltica de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil. (Delamaza, 2005) 18

prevalencia del modelo de gobernabilidad, ha bloqueado la ampliacin de la esfera pblica y la construccin de una nueva institucionalidad. Las modalidades de gestin de polticas, si bien contemplan la participacin de algunos grupos en la implementacin de programas y acciones sobre todo en el cofinanciamiento de las mismas no han incorporado ese protagonismo en las reas de decisin y deliberacin sobre los fines de esas acciones y programas. En relacin a la sociedad civil, an no se incorpora como objetivo prioritario su fortalecimiento, ni se han traspasado atribuciones y recursos hacia agencias mixtas o con participacin social. La participacin ciudadana efectiva an no es un criterio de priorizacin poltica, ni influye en la asignacin de los recursos pblicos. Podran las cosas ser diferentes? Posiblemente ello ocurra en la misma medida que la poltica social se emancipe del modelo de gobernabilidad que ha presidido la transicin chilena desde sus inicios, modelo que la ha dinamizado y financiado, pero subordinndola a objetivos de reduccin de pobreza sin fortalecimiento de actores sociales ni redistribucin de poder dentro de la sociedad. Una autoridad social con peso especfico y relativa autonoma de vuelo, el rediseo de varios de los mecanismos institucionales creados en los aos 80 para favorecer la privatizacin de la funcin estatal y la institucionalizacin de nuevos mecanismos de participacin en polticas y fondos pblicos, son algunos de los requisitos de esta nueva etapa que reclama el desarrollo de la sociedad civil.

BIBLIOGRAFA 1. Armijo, Marianela. 2002. Modernizacin de la gestin pblica en Chile 1994-2000. Lecciones y aprendizajes. En: Reforma y Modernizacin del Estado. Experiencias y desafos. Tomassini, Luciano y Armijo, Marianela, editores. Santiago de Chile: Instituto de Asuntos Pblicos / LOM Ediciones. Baldez, Lisa, 1999. La poltica partidista y los lmites del feminismo de Estado en Chile. En: El Modelo Chileno. Democracia y Desarrollo en los Noventa. Drake, P., Jaksic, I. (compiladores). Santiago, LOM Ediciones. P. 407 433. Bothwell, Robert, 1989. Indicators of a Healthy civil Society. En: Beyond the Prince and the Market. Contesse, Jorge y Delamaza, Gonzalo, 2005. Pobreza y Derechos Humanos. Anlisis de dos Programas Sociales. Programa Ciudadana y Gestin Pblica, Documento de Trabajo N 15. Universidad de Los Lagos, Santiago. Delamaza, Gonzalo (2005) Tan Lejos, Tan Cerca. Polticas Pblicas y Sociedad Civil en Chile. LOM, Santiago. Filgueiras, Cristina, 2002.. Relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil. En:. Reforma y Modernizacin del Estado. Experiencias y desafos. Tomassini, Luciano y Armijo, Marianela, editores. Instituto de Asuntos Pblicos/LOM Ediciones, 2002. Long, Norman, 1999. The Multiple Optic of Interface Analysis. UNESCO Background on Interface Analysis. PNUD, 2000. Ms Sociedad para Gobernar el Futuro. Desarrollo humano en Chile. Santiago de Chile: PNUD Raczynski, Dagmar y Serrano, Claudia, 2002. Viejos Nuevos Problemas en la Lucha contra la Pobreza en Chile. En: El Perodo del Presidente Frei Ruiz Tagle. Muoz, scar y Stefoni, Claudia, compiladores. P. 333 372.
19

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

10. 11. 12. 13. 14.

Repblica de Chile, 2000 Informe Nacional de seguimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, Copenhague, 1995. Mimeo, Santiago de Chile, Ros, Marcela, 2003. Feminismo chileno en la dcada de 1990: paradojas de una transicin inconclusa. En Panfichi, Aldo. Sociedad Civil, Esfera Pblica y Democratizacin en Amrica Latina. Andes y Cono Sur. Salamon, Lester; Anheier, Helmut y et al. editores, 2000. La Sociedad Civil Global. Las dimensiones del sector no lucrativo. Fundacin BBVA Valds, Teresa, 2002. Las Mujeres, Protagonistas de los nuevos Tiempos. En: El Perodo del Presidente Frei Ruiz Tagle. Muoz, scar y Stefoni, Claudia, Compiladores. P. 107 154. Villar, 2001. El Tercer Sector en Colombia. Evolucin, dimensin y tendencias. Bogot: CCONG.

20