Tijuana, B.C., 9.

junio 2013

MAESTRA EN ADMINISTRACIN INTEGRAL DEL AMBIENTE PROMOCIN 2012-2014

ENSAYO FINAL: La agenda medio ambiental en la planificacin municipal

Realizado por: Jess Ramn Morales Hernndez

Materia: Planeacin y gestin ambiental Dr. Ricardo Sants Semestre II, febrero-junio de 2013

La planificacin de la gestin municipal en materia medioambiental es significativa porque se da en un mbito donde se puede incidir en las condiciones que ms afectan a los ciudadanos. En este trabajo hacemos un breve recuento del proceso de la democratizacin a nivel municipal. Adems conectamos este proceso con la normativa y mecanismos de participacin ciudadana que permiten la planificacin con un componente medio ambiental. La participacin ciudadana ha sido objeto de un creciente inters en crculos acadmicos debido a la transicin del sistema poltico mexicano hacia formas ms democrticas de gestin. Estos mecanismos de participacin pueden estar directamente relacionados con las polticas sobre el cuidado del entorno. Aunque ha habido avances en los ltimos 30 aos, los municipios parecen ser todava el eslabn ms dbil de la administracin pblica. La idea general es que una mejor planificacin municipal y la creciente participacin ciudadana pueden mejorar la gestin de los recursos naturales a nivel local impulsando la autonoma municipal; por medio de la recaudacin fiscal municipal, los ordenamientos ecolgicos territoriales, adems de los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal y los Consejos Municipal de Desarrollo Sustentable.

La gestin municipal es de vital importancia para lograr una mayor participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Sin embargo dado el carcter centralista de la forma de gobierno en Mxico esta estructura de gobierno no haba sido un foco de atencin en su fortalecimiento e incluso en los estudios que se han hecho desde la academia. Los recientes procesos de descentralizacin del poder iniciados por la alternancia en el poder que se ha dado en Mxico a nivel federal desde el 2000 han dado impulso a la autonoma estatal (con resultados contrastantes). Sin embargo no se ha fortalecido la participacin ciudadana y planificacin a nivel municipal. Estamos ante un proceso de reestructuracin de la distribucin del poder poltico que ha avanzado lentamente y en donde los municipios parecen estar bastante resegados, Parte de esta situacin se explica con un desfase de las leyes con la realidad:
La Constitucin Poltica mexicana, resultado del pacto social, considera al municipio como libre y soberano, para que pueda lograr su autonoma y llegar a ser autosuficiente [...] Desde que la constitucin de 1917 fue promulgada se ha pretendido que el espritu del pacto social respecto al municipio sea ese, pero en los hechos nada ms falso (Olmedo Carranza, 1988;138)

La situacin no ha cambiado mucho en el pas en el mbito municipal con la alternancia en el poder. El sistema poltico mexicano se abri a un escueto proceso de democratizacin desde 1988, aunque en mbitos muy acotados, como la creciente apertura a la representacin de partidos de oposicin y la alternancia en la presidencia. Se ensay una apertura sin una reforma poltica coherente con el cambio que se estaba gestando en la sociedad y aun enfrentamos las consecuencias: debilidad institucional en

los mbitos estatal (sobre todo municipal), y mecanismos de participacin ciudadana disfuncionales bastante acotados. El municipal es uno de los eslabones ms dbiles del aparato burocrtico. El papel del municipio se ve disminuido por la mediacin de instancias federales como Sedesol, Procampo ,Pronasol que implementan programas en donde no hay mediacin con el Estado. Aunque el centralismo del Estado se ha ido aminorando, todava no se ha fortalecido la autonoma municipal y por ello su capacidad de respuesta a las demandas de los ciudadanos es aun muy limitada. Hoy en da en la mayora de los municipios no puede haber respuesta municipal a los problemas ms importantes sin depender directamente del los gobiernos estatales y la Federacin. El otro eje que se adverta ya desde el ao 1996 sobre la debilidad municipal era la falta de profesionalizacin de los servidores pblicos por la falta de un de un servicio pblico de carrera (de la Rosa Castelazo). En la actualidad no ha habido una mejora sustancial en ese rubro, el regreso del PRI (Partido Revolucionario Institucional) en 2012 a la Presidencia puede suponer un estancamiento en la descentralizacin. Debido a esto los huecos que han dejado los gobiernos estatales y municipales, en materia de seguridad y la mala administracin del presupuesto pueden suponer un regreso al centralismo por parte de la Federacin. En un escenario ideal, en un pas donde la democracia est consolidada, los municipios tendran ms recursos y serian ms autnomos, es decir capaces de tomar sus propias decisiones sin consultar al Estado o a la Federacin. El proceso de descentralizacin transform las responsabilidades de gasto y recaudacin de los distintos niveles de gobierno. En 1989, el gobierno federal ejerca cerca del 70% del gasto pblico total. Para 2007, esta proporcin disminuy hasta el 43% (Granados Franco, Pardinas Carpizo, 2010;3). En el caso de Mxico los municipios no cuentan con esa autonoma poltica. La poca independencia que pudieran tener a crecido en las ltimas dos dcadas con respecto al presupuesto asignado: durante los ltimos 20 aos el gasto municipal ha crecido 150% en trminos reales, por encima de la trayectoria que ha seguido el incremento del gasto a nivel estatal y con mayor diferencia respecto al gasto a nivel federal (Granados Franco, Pardinas Carpizo, 2010;4) Sin embargo se cuestiona la pertinencia de stas medidas a la luz de las malas administraciones y los desfalcos, no es raro encontrar cambios de gobierno municipal que se encuentran sin presupuesto en las arcas. Por lo tanto el aumento de presupuesto para los ayuntamientos no ha venido de la mano de autonoma fiscal ya que la federacin proporciona el 90% de los ingresos municipales. Otro aspecto que opaca la administracin municipal es que no hay mecanismos claros de rendicin de cuentas ese nivel de gobierno, del ao 2001 al 2007 la nmina de los gobiernos municipales creci en un 68% (Granados Franco, Pardinas Carpizo, 2010;7).

La planificacin en materia ambiental tiende a institucionalizarse mediante la generacin y aplicacin de programas. Estos programas implican la creacin de planes y la inversin en contratacin de personal calificado. En el caso de Mxico las instituciones a nivel municipal estn bastante debilitados, por lo tanto su capacidad de responder a las demandas ambientales es muy limitada. Para los municipios es difcil implementar y planificar programas ambientales de largo alcance y complejidad, puesto que esto requiere que la responsabilidad y los objetivos de la planificacin estn muy claros (Lascurain Fernndez, 2004). El municipio y gestin ambiental La falta de una buena administracin en los municipios y los cambios de personal que se tienen en los ayuntamientos entorpece los trabajos de cuidado del medio ambiente, pues con ello se da continuidad a las gestiones que pudieran mejorar la gestin de los recursos naturales. Una de las necesidades identificadas en torno a esta problemtica es la falta de comunicacin entre actores involucrados en el manejo de los recursos naturales. Es por esto que hace falta una revisin de las polticas pblicas en torno a la conservacin que incluya los aspectos culturales de las comunidades y otros actores relevantes (Ortiz-Arrona, Gerritsen, y Bolay, 2005). Los municipios como instituciones insertas en una dinmica local conectada con lo global, no pueden permanecer fuera de las tendencias actuales, ya se que se generan todo un rango de exigencias desde los otros mbitos de gobierno y de la sociedad civil. Hay una tendencia a que los actores en las instituciones pblicas encargadas de la gestin del medio ambiente y los recursos naturales tomen roles muy rgidos y dependientes de la administracin central. Esto tiene un aspecto positivo ya que los asuntos ambientales han tomado gran importancia a nivel internacional, los distintos niveles de gobierno no pueden abstraerse a ignorar, al menos en el discurso, esta problemtica e incorporarla. sta preocupacin puede estar ms en sintona con el cuidado de una imagen ambiental y buena reputacin ante la opinin pblica (Lascurain Fernndez, 2004). Es ah donde otros actores, en el gobierno o fuera de l, pueden aprovechar para posicionar sus agendas en la planificacin municipal y presionar mediante su participacin en el progreso de polticas pblicas de cuidado ambiental. Debido a la gran heterogeneidad de municipios (en tamao, poblacin e importancia econmica) y considerando que el desarrollo debe ser localizado y adaptado al contexto, no hay recetas para este tipo de planificacin. Es importante generar conocimiento a travs del conocimiento de las personas de la localidad, por lo que el gobierno Federal debe adaptar sus polticas incentivando la autonoma en la gestin de cada municipio. Hay municipios que tienen capacidad de gestin y recursos suficientes para

avanzar en su autonoma, lo que requiere un buen nivel de participacin ciudadana para restringir la posibilidad de abusos de poder y dilapidacin de los recursos. Para Lascuarain es necesario dotar con ms responsabilidades a las instituciones actuales ya que los actores regionales, estatales, locales, y los atributos que tienen no son suficientes para resolver las demandas que tienen que ver con la contaminacin regional (2004). ste punto de vista podra ser discutible, no podemos dejar de lado la posibilidad de que algunos municipios por la capacidad de los actores, o sus fuertes lazos comunitarios, pueden llegar a tener las condiciones para generar una poltica municipal autnoma regulada por los ciudadanos en trminos de planificacin ambiental. Participacin ciudadana En el ao de 1995 se present la Ley de Participacin Ciudadana de la Ciudad de Mxico, fue pionera en este tipo de inclusin de la sociedad en las decisiones de gobierno. Despus sigui Jalisco aprobando una serie de normas que permitan la participacin ciudadana en 1998 con su propia Ley de Participacin Ciudadana. A partir de esos dos casos se dio un proceso de isomorfismo entre instituciones estatales que se propag por el pas y ya para [el ao] 2001 haba 13 estados con leyes de participacin ciudadana (Olvera; 2009;7). Se ha argumentado que la aprobacin de nuevas leyes de participacin ciudadana en los estados de la Repblicas fue un paso importante para la generacin de una nueva cultura democrtica en Mxico. Se plantea tambin que ha habido avances en cuanto a los mecanismos de democracia directa y los espacios de dilogo entre gobierno y sociedad (Olvera; 2009;7). No obstante la herencia centralista y de los gobiernos sigue patente, se siguen teniendo prcticas clientelares. En reuniones de discusin de normas, consultas pblicas de proyectos y planes de manejo, es posible encontrar falsos representantes de las sociedad civil ligados, por medio de relaciones clientelares, con los intereses polticos o empresariales. Es innegable que Mxico se encuentra en un proceso de transicin de una nacin centralista hacia una pluralista, pero eso depende del impulso de la sociedad civil a ganar esos espacios y activar la democracia directa por medio de su participacin. En el mbito municipal esto es muy claro, se necesita que la sociedad civil asuma la responsabilidad por el seguimiento de la planificacin, ya que los Presidentes Municipales tienen periodos muy cortos de tiempo en el ejercicio del poder lo que los lleva a no pensar en lgicas a largo plazo. La distribucin del poder es muy importante, al analizar las formas de participacin ciudadana podemos encontrar posibles soluciones a la creacin de modelos de gestin pblica ms incluyentes y sensibles a las demandas de la sociedad (De La Pea, 1988). Se trata de llamar la atencin sobre las

formas organizativas que se han generado en torno a muchos de los casos(Paz Salinas, 2012; 46) de conflictos socioambientales ya que esto puede ser importante para explorar posibles alternativas comunitarias de conservacin de los recursos naturales. Las atribuciones del municipio en materia ambiental La LGEEPA, en su artculo ocho, da atribuciones a los municipios para la formulacin, conduccin y evaluacin de la poltica ambiental municipal, y la aplicacin de los instrumentos de poltica ambiental que no estn en el mbito de los Estados y la Federacin. Tambin puede tener atribuciones en la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica, la preservacin ecolgica, y la expedicin de los programas de ordenamiento ecolgico local del territorio. La urbanizacin es un factor relevante en los procesos de degradacin de los ecosistemas. En todo el mundo los procesos de urbanizacin estn trasformando las sociedades en las que vivimos (OrtizArrona, . Gerritsen y Bolay, 2005). Existe la tendencia a la aglomeracin de una gran cantidad de poblacin en torno a las ciudades. Los centros urbanos concentran el poder poltico, la actividad financiera y los servicios como educacin, vivienda y el trabajo mejor remunerado. La urbanizacin es un proceso que ha sido caracterizado como creacin de zonas conurbadas y que lleva a la creacin de redes urbanas entre distintas ciudades, y entre lo rural-urbano (Ortiz-Arrona, . Gerritsen y Bolay, 2005). El ordenamiento ecolgico territorial es una herramienta de planificacin municipal que se define como un Instrumento de la poltica ambiental que se concibe como un proceso de planificacin cuyo objetivo es encontrar un patrn de ocupacin del territorio que maximice el consenso y minimice el conflicto entre los diferentes sectores sociales y las autoridades en una regin (SEMARNAT, 2013). Mxico cuenta con 2440 municipios, Semarnat tiene contabilizados 45 ordenamientos ecolgico territoriales municipales en el pas. De la misma manera 13 estados del pas no cuentan con ningn tipo de ordenamiento (hay una variante regional). Para concluir el rezago es evidente (2012). Esto es preocupante porque el ordenamiento es una forma de planificacin de la conservacin de los recursos naturales y el crecimiento urbano que contempla una consulta pblica. El ordenamiento territorial es un referente claro para que los ciudadanos defiendan un proyecto de municipio ante las cambiantes administraciones que pueden favorecer los intereses de un grupo en especfico de la sociedad, por ejemplo las constructoras en detrimento de la mayor parte de la poblacin. El municipio tambin puede incidir en materia de planificacin ambiental en la formulacin y direccin de la poltica de informacin ambiental. Esto con el propsito de generar un cultura del cuidado ambiental. Lo ms importante para el tema que nos atae es que los municipios tienen desde el

ao 2011 atribuciones para la formulacin, ejecucin y evaluacin del Programa Municipal para la Proteccin Ecolgica que est establecido en la fraccin XV del artculo ocho de la LEGEEPA (01/1988). El municipio y la participacin ciudadana en la planificacin Estamos ante un panorama donde hay exigencias sociales que deberan resolverse en el mbito municipal, pero que debido a diversos factores antes listados no llegan a satisfacer las expectativas de los ciudadanos. Se deben encontrar espacios reales de autonoma para la sociedad civil y el municipio que sobrepase los resabios del clientelismo y vaya ms all del discurso. Las estructuras de participacin ciudadana a nivel municipal son las siguientes: COPLADEM (Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal), Comit comunitario, Comit de manzana, Asociacin de colonos, Asociacin de vecinos, Junta de vecinos, Consejos de Desarrollo Social Municipal y el Consejo Municipal de Desarrollo Sustentable (CMDRS). El CMDRS implica la elaboracin de un plan a partir de posibles soluciones a problemas que afectan el desarrollo de la comunidad. El plan es realizado con la coordinacin de actores locales y el gobierno, para esto se realiza un diagnstico, se crea el plan y se lleva a cabo el seguimiento de las actividades. En este tipo de planes la poltica ambiental debera ser transversal en donde se incluye el objetivo mejorar la calidad del medio ambiente mediante (Municipio del Cerro de San Pedro, 2007). Adems se cuenta con el COPLADEM que es una figura que puede ser importante en la planificacin medioambiental en los municipios ya que es una foro descentralizado que busca institucionalizar la participacin ciudadana en la planificacin del desarrollo. El objetivo de estos mecanismos es democratizar la planificacin y lograr legitimidad para las decisiones y los planes que se formulen desde el gobierno. Sin embargo la participacin no es el nico requisito para generar polticas y planes viables. Un paso importante para que el municipio pueda tener ms autonoma en materia de gestin y planificacin ambiental es la posibilidad de orientar, desarrollar y aplicar (en los trminos del artculo 21 de la LGEEPA) instrumentos econmicos encaminados a resarcir el dao que las actividades industriales, comerciales y de servicios generan al ambiente. Esta recaudacin puede servir para fortalecer el presupuesto destinado a la agenda medio ambiental Es necesario que los actores sociales influyan en las polticas pblicas y presionen para redefinir el su diseo, ejecucin, evaluacin y control (Mejorada Fernndez, 2010;619) en conjunto con el gobierno, aunque esto no depende solamente de los mecanismos establecidos. Las estructuras informales y la presin por medios no institucionalizados (la protesta) son maneras en que la

participacin ciudadana se va abriendo camino e impulsa la transicin hacia un sistema pluralista y abierto. La creciente crisis de ingobernabilidad por la inseguridad relativa al narcotrfico se ve reflejada en la inoperancia de los modelos de gobierno tradicionales presentando un gran reto en la aplicacin de polticas medioambientales en lugares donde la tala inmoderada y la dilapidacin de los recursos no son supervisadas por ninguna autoridad. En estas circunstancias la participacin ciudadana se ve nulificada por el miedo . Conclusiones En las ltimas tres dcadas ha habido avances en en la descentralizacin y autonoma de los municipios, sin embargo siguen siendo uno de los eslabones ms dbiles de la gestin pblica. El aumento de recursos debe ir acompaado por una profesionalizacin de los servidores pblicos y la transversalidad de las polticas. Hay un proceso de redistribucin del poder poltico que es diferenciado segn el tamao y el contexto municipal en los distintos Estados del pas. No es la misma la situacin en Ensenada, Baja California y Jalapa, Veracruz (que cuentan con universidades y centros de investigacin) que la de pequeos municipios en Oaxaca, de origen indgena. Podramos argumentar que la participacin de los grandes municipios debera ser mayor, pero en los pequeos municipios indgenas en Oaxaca la fuerza comunitaria puede lograr consensos que son difciles de lograr en localidades ms grandes. En suma la participacin comunitaria en la vida pblica a travs del mbito municipal cobra diversas formas a partir de las especificidades de cada zona. Aun as la debilidad municipal sigue siendo el principal taln de Aquiles de la administracin pblica de Mxico. La consolidacin de la democracia depende del nivel que se pueda alcanzar en cuanto a la participacin ciudadana a nivel local. Hemos constatado que el aumento de presupuesto a los ayuntamientos en las ltimas dcadas no supone una mejora instantnea. Se debe tomar en cuenta la vigilancia de los procesos de tomas de decisiones y planificacin superando los resabios del clientelismo que opacan la implementacin de los mecanismos de participacin ciudadana. Los ordenamientos ecolgicos territoriales municipales deben ser una prioridad a nivel municipal, ya que sta es la herramienta de planificacin a la que se le puede dar seguimiento a largo plazo. Asimismo los CMDRS y los COPLADEM deben reactivarse para ser realmente una expresin ciudadana y no una representacin donde los ciudadanos sean nombrados indirectamente por las autoridades. Otro aspecto importante es la real implementacin de un Programa Municipal para la Proteccin

Ecolgica

que sea efectivo y llegue a respetar la autonoma poltica (ciudadanos-municipio) y

econmica (recaudacin propia). La Federacin y los Estados son incapaces de realizar todas las actividades necesarias para el buen funcionamiento de la sociedad. Por lo tanto se deben ir generando as relaciones sociales a nivel municipal para que las localidades que ya estn maduras en su accionar poltico puedan ir tomando ms atribuciones en materia de planificacin ambiental. Bibliografa Olmedo Carranza,Bernardo, 2013 La Problemtica Municipal en Mxico. Algunas Reflexiones en Torno a la Importancia de su Estudio, www.revistas.unam.mx/index.php/pde/article/download/35427/32272 colsultado el 7 de junio 2013. De la Rosa Castelazo, Augusto, 1996, Una aproximacin a la relacin de los tres niveles de gobierno en Mxico en Experiencias de bueno gobierno municipal , http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/experiencias%20de%20buen%20gobierno.pdf consultado el 7 de junio 2013-Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Pardinas Carpizo, Juan E., Granados Franco, Emilio, 2010, El Municipio: la institucin de la opacidad? Serie El Uso y Abuso de los Recursos Pblicos Cuaderno de debate No. 5 CIDE

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