CRISIS GLOBAL DEL AGUA: VALORES Y DERECHOS EN JUEGO Pedro Arrojo Agudo

INTRODUCCIN ................................................................................................................

1. LOS IMPACTOS DE LA CRISIS .................................................................................. 5 5 1. En los ecosistemas acuticos ..................................................................... 8 2. En los alimentos ............................................................................................. 3. En la economa ............................................................................................... 12 2. UN NUEVO ENFOQUE TICO ....................................................................................... 14 1. Complejidad de los valores en juego ...................................................... 14 2. Funciones y derechos .................................................................................... 17
3. EL RETO DE LA GOBERNANZA PARTICIPATIVA .................................................. 1. Gestin pblica versus gestin privada .................................................. 2. Impulsar la gobernanza participativa ..................................................... 24 24 27 30

GLOSARIO .........................................................................................................................

NOTAS ................................................................................................................................ 31 CUESTIONES PARA LA REFLEXIN ............................................................................... 32

Pedro Arrojo Agudo, Doctor en Ciencias Fsicas. Profesor titular del Departamento de Anlisis Econmico de la Universidad de Zaragoza.

Con la colaboracin de:

INTERNET: www.fespinal.com Dibujo de la portada: Roger Torres i Aguil Impreso en papel y cartulina ecolgicos Edita CRISTIANISME I JUSTCIA R. de Llria, 13 - 08010 Barcelona tel: 93 317 23 38 fax: 93 317 10 94 info@fespinal.com Imprime: Edicions Rondas S.L. ISSN: 0214-6509 ISBN: 84-9730-241-9 Depsito legal: B-8.899-2010 Mayo, 2010.
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INTRODUCCIN

El vigente modelo neoliberal de globalizacin, lejos de frenar la degradacin ecolgica, reducir las desigualdades y garantizar a los ms pobres derechos fundamentales, ha entregado la gestin del agua al mercado, convirtiendo esta gestin en una nueva oportunidad de negocio, acelerando la depredacin de los recursos hdricos y aumentando la vulnerabilidad de los ms dbiles. En la actualidad se estima que 1.200 millones de personas no tienen acceso garantizado al agua potable, y de mantenerse las tendencias vigentes, el nmero alcanzara los 4.000 millones en 2025. La generalizada degradacin de los ecosistemas acuticos continentales subyace como clave de este desastre humanitario. Esta crisis de insostenibilidad agrava adems los problemas de hambre en el mundo, al arruinar las pesqueras (fluviales y marinas) y las formas tradicionales de produccin agropecuaria vinculadas a los ciclos fluviales de inundacin en las llanuras aluviales. En sntesis, afrontamos una crisis global del agua por la convergencia de varias fallas: De sostenibilidad: por contaminacin y detracciones abusivas en ros, lagos y acuferos, construccin de grandes obras hidrulicas y deforestacin masiva. De inequidad y pobreza: que dispara la vulnerabilidad de las comunidades ms pobres frente a la quiebra de los ecosistemas acuticos. De gobernanza: por los problemas de corrupcin y las presiones de privatizacin de los servicios de agua y saneamiento. De institucionalidad democrtica global: que permita hacer del agua un espacio de colaboracin entre los pueblos y no de confrontacin y dominacin.
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Una crisis global que sin duda se agravar por efecto del cambio climtico si no se adoptan adecuadas polticas de adaptacin que amortigen la vulnerabilidad de la poblacin, particularmente de las comunidades ms pobres, ante los riesgos de sequa y de fuertes precipitaciones que, segn todas las previsiones, tendern a aumentar, tanto en intensidad como en frecuencia. En este contexto, ms all de impulsar cambios poltico-institucionales y mejoras tecnolgicas, se requiere un nuevo enfoque tico, basado en principios de sostenibilidad, equidad y no-violencia. Nos encontramos, pues, ante la necesidad de promover una Nueva Cultura del Agua que recupere, desde la modernidad, la vieja sabidura de las culturas ancestrales basadas en la prudencia y en el respeto a la naturaleza.

1. LOS IMPACTOS DE LA CRISIS

En todas las culturas ancestrales aparece el paradigma de la madre naturaleza: una visin mitificada de la madre como generadora y sostn de vida. El espritu renacentista rompi este enfoque e introdujo el paradigma de dominacin de la naturaleza que Francis Bacon, padre del empirismo cientfico, enunciaba de forma un tanto brutal cuando afirmaba que la ciencia ha de tratar a la naturaleza como lo hace el Santo Oficio de la Inquisicin con sus reos: torturndola hasta conseguir desvelar el ltimo de sus secretos.

1. EN LOS ECOSISTEMAS ACUTICOS

El Romanticismo, suaviz el paradigma de dominacin para poner de relieve la hermosura de esa naturaleza que nos apasiona y enamora, evolucionando hacia una nueva mitificacin, de nuevo en clave de gnero femenino, pero esta vez desde el perfil de la amante, como objeto de deseo del hombre. Llegados a este punto, el carcter irracional, inestable, voluble e impredecible de esa naturaleza. rasgos atribuidos al gnero femenino acaban motivando la necesaria accin racional

de la ciencia y de la tcnica, esta vez s, bajo claros perfiles de gnero masculino, con el fin de dominarla y ponerla al servicio del hombre1.
1.1. La quiebra del medio natural

Bajo esta lgica, y desde una confianza ciega en el desarrollo cientfico-tcnico, se han conseguido importantes conquistas, que nadie cuestiona. Sin embargo, tambin se han provocado quiebras en el orden natural que han derivado en
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costosas facturas, especialmente para los ms pobres y para las generaciones futuras. El hecho de que ms de 1.200 millones de personas no tengan acceso garantizado al agua potable conlleva ms de 10.000 muertes diarias, en su mayora nios. La falta de saneamiento y el vertido directo de retornos urbanos e industriales al medio natural estn detrs de esta tragedia. En muchos casos, la contaminacin por metales pesados y otros txicos (por ejemplo, los producidos por la minera a cielo abierto) desencadenan procesos progresivos de intoxicacin, enfermedad e incluso muerte que no se registran en las estimaciones estadsticas antes citadas sobre los impactos sobre la salud y los fallecimientos por ingesta de aguas contaminadas. La crisis global del agua en el mundo no radica tanto en problemas propiamente de escasez, sino de calidad de las aguas disponibles. De hecho, todas las comunidades se han asentado en las proximidades de un ro, de una fuente natural o de un lago, o bien en lugares donde las aguas subterrneas son accesibles a travs de pozos. El problema es que, desde nuestra insaciable e irresponsable ambicin desarrollista, hemos degradado esos ecosistemas y acuferos, produciendo graves problemas de salud en la poblacin. Desgraciadamente, la falta de democracia y la irresponsabilidad de muchos gobiernos, junto con la lgica de desregulacin, impuesta por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), bajo el argumen6

to de promover la libre competencia, vienen posibilitando e incluso favoreciendo procesos de contaminacin y sobreexplotacin de ros y acuferos, sin control alguno, en los pases empobrecidos o en desarrollo. Se viene induciendo as lo que se conoce como dumping2 ambiental (ms all del dumping social), como una prctica habitual, amparada en nombre del libre mercado, aunque implique paradjicamente una prctica de competencia desleal, adems de injusta e inmoral. Las causas de esta quiebra ecolgica son mltiples: Detraccin masiva de caudales. Drstica alteracin de los regmenes naturales y ruptura de la continuidad de los hbitats fluviales por grandes presas. Colapso de sedimentos en esas presas y alteracin de los flujos slidos que alimentan deltas y playas en los litorales. Drenaje y desecacin de humedales, con la quiebra de sus funciones depuradoras y de regulacin de caudales. Deforestacin masiva, con los correspondientes procesos erosivos y sus impactos sobre el ciclo hidrolgico, mayor escorrenta, menor infiltracin a los acuferos y colmatacin. Obras de encauzamiento, drenaje y ocupacin de amplios espacios de inundacin en los dominios fluviales, con sus consecuencias sobre la biodiversidad, los flujos de nutrientes y el incremento de riesgos derivados de las crecidas.

1.2. La contaminacin, problema clave

Aunque, sin duda, una de las claves esenciales de esta quiebra ecolgica est en la sistemtica y masiva contaminacin de los ros, lagos y acuferos. Se trata de una contaminacin orgnica y biolgica, procedente, fundamentalmente, de vertidos urbanos y agroganaderos; y de carcter txico, procedente de actividades industriales, agrarias y mineras. El vertido directo al medio natural de aguas residuales domsticas, as como la filtracin a los acuferos de efluentes procedentes de fosas spticas y pozos negros, son frecuentemente la causa de graves problemas de insalubridad en las aguas. La diarrea provocada por beber agua contaminada por este tipo de vertidos es hoy la segunda causa de mortalidad infantil. Se estima en unos 5.000 los nios y nias menores de cinco aos que mueren diariamente por esta razn, en su mayora en pases y comunidades pobres: cinco veces ms que los que mueren por el SIDA3. Por otro lado, la contaminacin difusa de la agricultura es cada vez ms grave. El uso masivo de abonos qumicos y pesticidas est llevando a que, en muchos lugares, la agricultura pase a ser la primera fuente de contaminacin. Una contaminacin muy difcil de controlar, dado su carcter difuso que, junto a los vertidos urbanos, producen procesos de eutrofizacin que acaban colapsando, por exceso de nutrientes, la vida en el medio hdrico. La creciente desregulacin y liberalizacin de los mercados agrarios est quebrando la viabilidad econmica de

formas de produccin tradicional que, desde el punto de vista ambiental y social, mereceran ser consideradas como buenas prcticas a proteger. Con ello, se est provocando la destruccin del tejido rural y acelerando la migracin masiva hacia los cinturones de miseria de las grandes ciudades. En el mbito industrial y minero, la ausencia de medidas reguladoras internacionales, junto a la falta de leyes, o la laxitud en su cumplimiento, cuando existen, e incluso los problemas de corrupcin, llevan a que en la mayora de los pases empobrecidos y en desarrollo se permitan vertidos y tcnicas productivas obsoletas, contaminantes y peligrosas para la salud pblica. Tcnicas que, sin embargo, son rentables para las empresas que, en muchos casos, intentan dar una imagen de responsabilidad social corporativa y de respeto al medio ambiente, ante la opinin pblica en los pases desarrollados de los que proceden. Es particularmente grave la proliferacin de actividades mineras a cielo abierto, que contaminan cabeceras fluviales con lixiviados y vertidos portadores de metales pesados, cianuros y otros txicos. En la regin de Cajamarca (Per), por ejemplo, la protesta de las comunidades indgenas, que sufren graves enfermedades derivadas de la minera de oro a cielo abierto, se mantiene firme, an despus de producirse el asesinato de varios de sus lderes. En el ro Pilcomayo (Bolivia), la pesca ha desaparecido y la horticultura languidece bajo la sospecha
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fundada de contaminacin de las aguas de riego por las explotaciones mineras de Potos. La agresividad expansionista de este tipo de empresas ha llevado a casos como el del glaciar Pascua Lama (Chile), donde una de las grandes multinacionales del sector, la canadiense Barrick, tramita con xito las pertinentes concesiones ante los gobiernos chileno y argentino para explotar un yacimiento de oro, bajo un glaciar. En este caso, ni la alarma social generada por el cambio climtico ni la trascendencia de esos glaciares como reguladores de los ros que nacen de ellos parecen ser argumentos suficientes para detener este tipo de proyectos. En Mxico, la minera San Javier (filial de la canadiense New Gold), ha ignorado sentencias judiciales firmes, con la connivencia de las auto-

ridades, para seguir arrasando el municipio de San Pedro, junto a San Luis Potos. En las provincias argentinas de San Juan y Mendoza, la movilizacin ciudadana est forzando la aprobacin de leyes contra la minera a cielo abierto, a fin de proteger, no slo la salud pblica, sino tambin la economa de la regin, basada en el prestigio internacional de sus vinos. En resumen, ros, lagos y humedales estn sufriendo la crisis de biodiversidad ms profunda de la biosfera. Tal y como subraya la Declaracin Europea por una Nueva Cultura del Agua, firmada por cien cientficos de los diversos pases de la Unin Europea a principios de 2005, ambas realidades son caras de una misma crisis: la crisis de insostenibilidad de los ecosistemas acuticos y del ciclo hdrico continental4.

2. EN LOS ALIMENTOS

Los impactos sobre las fuentes de produccin de alimentos en el mundo, provocados por la crisis de insostenibilidad de ros, lagos y humedales, son tan demoledores como desconocidos.
2.1. La pesca: protena de los pobres

Aunque el pescado no suele ser la principal fuente de protenas en la dieta de

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los pases ms desarrollados (el 10% en Europa y EEUU), su importancia en pases empobrecidos o en desarrollo es mayor. En frica representa ms del 20% de las protenas animales y en Asia el 30%5. No en balde suele decirse que la pesca es la protena de los pobres. A lo largo del siglo XX, la construccin de grandes presas ha arruinado la pesca fluvial, provocando la extincin de muchas especies. Entre los casos me-

jor documentados cabe citar los del ro Urr, en Colombia, Singkarak en Sumatra, Lingjintan en China, Theun Hiboun en Laos o Pak Mun en Tailandia. En estos casos, y en otros muchos, los problemas alimentarios generados han afectado y afectan a cientos de miles de familias pobres en comunidades ribereas. En la enorme cuenca del Mekong6, el lago Tonle Sap o Gran Lago de Camboya, no slo es una pieza clave de regulacin de caudales, sino un verdadero pulmn de vida. Con una superficie que oscila entre 3.000 km2, en los meses secos, y 13.000 km2, cuando recibe los masivos caudales monznicos7, el lago genera una de las pesqueras ms frtiles del mundo, con unas 100.000 toneladas de pescado anuales. De hecho, sta ha sido tradicionalmente la principal fuente de protenas para 9,5 millones de camboyanos. En el lago existen en torno a 400 especies de peces. La peridica inundacin de esos ms de 10.000 km2 de campos y bosques alimenta un ciclo ecolgico de trascendental importancia. Por un lado, fertiliza los campos que inunda, en un ciclo natural que permite cultivar cerca del 50% del arroz producido en Camboya; pero, por otro lado, los peces desovan y se alimentan en las reas de bosque inundado, aprovechando la gran riqueza de nutrientes que all se genera. Ciclos similares se producen a lo largo de miles de kilmetros, en las zonas de inundacin ribereas del Mekong y sus afluentes, hasta llegar al delta, uno de los ms productivos

del mundo. Se estima que 52 millones de personas dependen del ro en su alimentacin bsica. En la actualidad, el acelerado crecimiento industrial de Tailandia est motivando la construccin de grandes presas y trasvases desde el Mekong, que amenazan con desencadenar graves quiebras ecolgicas en la cuenca y sobre todo en el Delta8. En el Amazonas, donde viven ms de 3.000 especies de peces, se obtienen 200.000 toneladas anuales de pescado, en su mayora destinadas al autoconsumo y a los mercados locales. Sin embargo, la irrupcin de la pesca industrial, la deforestacin, los vertidos mineros, la construccin de presas y la desecacin de humedales estn quebrando esta fuente de alimentos proteicos, provocando que especies tan emblemticas como el tambaqu estn, de hecho, en vas de extincin. A lo largo de la ltima dcada se han producido quiebras ecolgicas en grandes sistemas lagunares que han derivado en verdaderas catstrofes humanitarias, en la medida que se ha arruinado la pesca. En el Lago Chad, el debilitamiento del monzn y la irrupcin de largas sequas, como consecuencia del cambio climtico en curso, han provocado la reduccin en un 80% de la lmina de agua, transformando el cuarto mayor lago de frica en un humedal que puede prcticamente atravesarse a pie. En el caso del Mar de Aral, la derivacin del 90% de los caudales de
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los ros Amu Daria y Syr Daria para regar algodn ha reducido la lmina de agua a menos de la mitad (pasando de 64.500 km2 a 30.000 km2), al tiempo que la salinidad se ha triplicado. A consecuencia de ello, han desaparecido las pesqueras que producan 44.000 toneladas anuales de pescado y generaban 60.000 puestos de trabajo9. En el lago Victoria, la introduccin de especies exticas (como la perca del Nilo) y el desarrollo de la pesca industrial para la exportacin han acabado en catstrofe humanitaria, al provocar la ruina de la pesca tradicional como fuente alimentaria de las comunidades ribereas. En Bangladesh, en tan slo dos dcadas, la pesca industrial y su comercializacin internacional, han multiplicado el volumen de capturas, produciendo problemas de sobreexplotacin. Paradjicamente, la racin per cpita de pescado en la zona se ha reducido a la tercera parte10. El desarrollo de grandes infraestructuras hidrulicas no slo ha afectado a la pesca en ros y lagos, sino tambin en los mares. En el caso del Nilo, la gran Presa de Asun, ms all de afectar gravemente a la pesca fluvial de las 47 especies que se pescaban desaparecieron 30, hizo desaparecer el 90% de las capturas de sardina y boquern en todo el Mediterrneo Oriental11, arruinando a miles de familias pescadoras. Hoy se sabe que estas especies, como otras, desovan
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en la desembocadura de los grandes ros, donde aprovechan la riqueza en nutrientes continentales que aportan las crecidas peridicas. Este fenmeno de fertilizacin de las plataformas costeras es ms relevante en mares cerrados o cuasi-cerrados, como el Mediterrneo, pobres en plancton. Un impacto similar se produjo en el Mar de Corts (California Mexicana), como consecuencia del trasvase del Ro Colorado para abastecer los regados de Imperial Valley y alimentar el desarrollo urbanstico de Los ngeles-San Diego en Estados Unidos12.
2.2. Afectaciones agro-ganaderas

Por ltimo, cabe aadir que la profunda alteracin de los caudales fluviales, en cantidad y calidad, en muchos de los grandes ros del mundo, est haciendo entrar en crisis formas tradicionales de produccin agraria ligadas a los ciclos fluviales de crecida. En Nigeria, la construccin de la Presa de Bakalori supuso la prdida del 53% de los cultivos tradicionales, ligados a los ciclos de inundacin en las llanuras aluviales; al tiempo que arruin los pastos que servan de base a la ganadera y afect seriamente a los acuferos, como reservas vitales en sequa13. Casos similares se han dado, tal y como refleja el informe final de la World Commission on Dams, en el Ro Senegal, con cerca de 800.000 damnificados en sus cultivos tradi-

cionales; en el Embalse de Sobradinho (Brasil), con cerca de 11.000 familias campesinas gravemente afectadas; en las Presas de Tarbela y Kotri, en Pakistn14. En todos estos casos, como en tantos otros, la pretendida transicin a formas de produccin ms eficientes (transformacin en regados modernos, en lugar de aprovechar los ciclos peridicos de inundacin fluvial) ha desembocado, paradjicamente, en graves problemas alimentarios, al no ponerse los medios y el tiempo necesarios para que tales procesos de transicin maduren y sean asumidos, en su caso, por las propias comunidades.
2.3. Del productivismo a la eficiencia eco-social

A pesar de su gravedad, estos impactos no suelen reflejarse en las estadsticas econmicas oficiales, en la medida en que buena parte de esos alimentos se dirige a mercados locales y al autoconsumo, sin entrar en los grandes circuitos comerciales. Se suele argumentar, por otro lado, que estos modelos de produccin, vinculados a los ciclos fluviales y a tcnicas artesanales de pesca, son ineficientes. No obstante, si se contabilizan los valores ambientales y sociales en juego y se asumen objetivos de sostenibilidad, distribucin equitativa y acceso efecti-

vo a los alimentos por parte de los ms pobres y vulnerables, esa pretendida ineficiencia se torna en altos niveles de eficiencia eco-social. Sin duda, es necesario cambiar el enfoque tradicional de los organismos internacionales relacionados con la alimentacin en lo que se refiere a la gestin de aguas. La mitificacin productivista del regado ha llevado, por un lado, a ignorar los impactos de las polticas hidrulicas sobre las pesqueras, al tiempo que, por otro lado, se ha tendido a centrar la solucin del hambre en el crecimiento del regado. Todava se enfatizan los diagnsticos que centran la pretendida solucin en incrementar la produccin de alimentos, olvidando que, a menudo, el problema es de acceso de los ms pobres a los alimentos que de hecho existen... Afortunadamente, cada vez se abre ms espacio a otros enfoques. Como los que desde hace aos viene haciendo Va Campesina, enfatizando la denuncia de la pobreza y la necesidad de proteger las formas de vida tradicionales que vertebran el medio rural, particularmente en los pases empobrecidos y en desarrollo, frente a la agresividad del neoliberalismo imperante en el modelo de globalizacin vigente. O como aquellos que identifican la quiebra de los ciclos naturales que regeneran la fertilidad de la tierra, de los mares y de los ecosistemas acuticos continentales, como clave del problema.

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3. EN LA ECONOMA

La crisis de los ecosistemas hdricos y de otros ecosistemas asociados, como los forestales, comporta importantes impactos socioeconmicos, en la medida en que afecta a un conjunto complejo de valores, funciones y servicios ambientales de gran trascendencia.
3.1. Talas masivas y deforestacin

Una de las claves de la degradacin de las masas de agua dulce radica en la deforestacin y la expansin, sin control, de la llamada frontera agro-pecuaria. La tala de millones de hectreas de bosque primario, con el apoyo, a menudo, de los gobiernos, suele producirse bajo la presin combinada de intereses madereros, ganaderos y agrarios vinculados a la exportacin. Tales procesos de deforestacin suelen conllevar un rpido empobrecimiento de suelos, seguido de fenmenos erosivos, reduccin de infiltracin en los acuferos y fuertes aumentos de la escorrenta. Ese creciente ritmo de drenaje, y la reduccin de la capacidad retentiva de aguas del territorio, reducen las reservas en estiaje y aumentan la vulnerabilidad de las comunidades ante los ciclos de sequa. Por otro lado, se producen fenmenos de colmatacin masiva de los cauces, por los sedimentos procedentes de la erosin, lo que incrementa los riesgos de desbordamiento e inundacin aguas abajo.
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Uno de los servicios ambientales ms frgiles y de mayor valor brindado por los ecosistemas acuticos continentales es el de la regeneracin y depuracin de caudales. Los ros, y de forma muy especial los humedales, son verdaderas macrodepuradoras naturales que regeneran la calidad de las aguas. Cuando degradamos la pirmide de vida que albergan, quebramos su capacidad de digerir y biodegradar residuos, fragilizando la calidad de esas masas de agua. Uno de los fenmenos de degradacin ms frecuente es el de la eutrofizacin (por exceso de nutrientes), que llega a colapsar la vida en el medio acutico, al tiempo que facilita la proliferacin de cianobacterias y algas txicas.
3.2. Construccin de grandes presas

Las crecidas fluviales, acompaadas de fenmenos cclicos de inundacin, han sido y son clave en la alimentacin de los acuferos aluviales y en la fertilizacin de las llanuras de inundacin. En este sentido, se olvida que las frtiles huertas, que tanto apreciamos, son el fruto de miles de inundaciones. Por otro lado, estas reas de inundacin, junto a los humedales, cumplen eficazmente la funcin de ablandar las avenidas, reduciendo la energa de las puntas de crecida.

Los humedales y los acuferos son las piezas clave de regulacin natural del ciclo hdrico continental. Desde hace aos, el polmico proyecto de Hidrova, entre Brasil, Argentina, Paraguay y Bolivia, amenaza el mayor humedal del mundo, el Gran Pantanal, que con sus 200.000 km2 de extensin, alimenta y regula en su cabecera la Cuenca del Plata. A fin de mejorar la navegabilidad y facilitar la exportacin de minerales y materias primas, se pretende dragar el ro y drenar el humedal. Los estudios elaborados para el Banco Interamericano de Desarrollo estimaron que ello comportara la extincin de 600 especies de peces, 650 de aves y 80 de mamferos, adems de incrementar los riesgos de inundacin y el impacto de las sequas en toda la cuenca15. La construccin de grandes presas en el mundo no slo ha roto la continuidad del hbitat fluvial, provocando la extincin de especies y la degradacin de pesqueras, sino que ha modificado drsticamente el rgimen natural de caudales y de flujos slidos. Los sedimentos, que durante millones de aos alimentaron la formacin de deltas y compensaron los procesos naturales de subsidencia que suelen afectar a estos territorios, hoy colmatan los embalses (a menudo de forma muy rpida), mientras las reas deltaicas tienden a salinizarse y hundirse bajo el mar. Estos fenmenos, acelerados por el crecimiento del nivel de los mares, derivado del calentamiento global, hacen vislumbrar, en apenas unas dcadas, graves consecuencias socioeconmicas para decenas de millones de personas.

Este colapso de limos y arenas en las grandes presas, especialmente si se localizan en el curso medio y bajo de los ros, est generando, por otro lado, serios problemas sobre las playas. Hoy se sabe que la mayor parte de la arena de esas playas procede, no tanto del efecto erosivo de las olas, sino del aporte fluvial de caudales slidos, que las corrientes litorales distribuyen posteriormente a lo largo de las costas. El caso de la gran presa de Asun en el Nilo, con sus impactos sobre el delta de Alejandra y sobre las playas del norte de frica, es quizs uno de los ms significativos. El instituto oceanogrfico Woods Hole de Massachussets ha llegado a estimar que Egipto puede perder bajo el mar, en el margen de seis dcadas, hasta un 19% de sus territorios habitables, lo que forzara el desplazamiento de un 16% de su poblacin. Otro caso preocupante es el del delta del Mekong. La acelerada deforestacin de las cabeceras fluviales est provocando graves procesos erosivos que multiplican la escorrenta, aceleran la cintica fluvial y disparan el riesgo de riadas catastrficas. Sin embargo, el posterior colapso de esos sedimentos en las grandes presas recientemente construidas, o en construccin, y los grandes trasvases previstos hacia Tailandia, hacen temer serios problemas en el delta, paradjicamente por falta de sedimentos.
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2. UN NUEVO ENFOQUE TICO

Como ya se ha explicado, los problemas de insostenibilidad, pobreza y falta de democracia constituyen las races de la crisis global del agua en el mundo. En este contexto, la generalizada ineficiencia de los modelos tradicionales de gestin de aguas nos obliga a repensarlos. Pero para ello es preciso reflexionar previamente sobre los valores en juego y sobre las categoras ticas que deben ordenar prioridades y guiar criterios de gestin.

1. COMPLEJIDAD DE LOS VALORES EN JUEGO

1.1. El enfoque ecosistmico

Hace escasamente diez aos, proponer que el agua fuera considerada como un activo eco-social (donde la raz eco expresa al tiempo valores econmicos y ecolgicos), y no simplemente como un puro input productivo, era motivo de debate y controversia. Hoy, la necesidad de ese cambio conceptual nos coloca
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ante el reto de pasar de los tradicionales enfoques de gestin de recurso a nuevos enfoques de gestin ecosistmica. Casi todo el mundo ha entendido la necesidad de pasar de la gestin maderera (gestin de recurso) a enfoques ms complejos de gestin forestal (gestin ecosistmica). Un cambio parecido se hace cada vez ms evidente en materia de aguas.

De hecho, la Directiva Marco de Aguas (DMA), vigente en la Unin Europea desde finales del ao 2000, promueve este nuevo enfoque, estableciendo como objetivo central recuperar y conservar el buen estado ecolgico de ros, lagos y humedales. No se trata slo de preservar la calidad fsico-qumica del agua, como recurso, sino de recuperar y cuidar la salud de los hbitats acuticos y ribereos. De esta forma, ms all de los indicadores fsico-qumicos, emergen los indicadores biolgicos. La biodiversidad pasa a ser el mejor testigo, no slo de la calidad de las aguas, sino del buen funcionamiento de los ecosistemas.
1.2. Las resistencias del mercado

A pesar de la consistencia de este enfoque ecosistmico, y de su implantacin en la legislacin de los pases ms avanzados, los tradicionales enfoques productivistas y de gestin de recursos mantienen una notable influencia. Los intereses y grupos de presin vinculados al fomento de grandes obras hidrulicas, las inercias culturales y los intereses electoralistas dificultan en la UE, y en particular en nuestro pas, la cabal aplicacin y desarrollo de la Directiva Marco. Por otro lado, a nivel global, el neoliberalismo que preside el modelo de globalizacin en curso tiende a reforzar esta visin, pero incorporando criterios de racionalidad de mercado. La consideracin del agua como un simple recurso productivo permite enfocar su gestin como un bien econmico, parcelable, apropiable e intercambiable

desde la lgica del libre mercado. El marco conceptual del mercantilismo neoliberal se completa con la consideracin de los servicios urbanos de abastecimiento y saneamiento como simples servicios econmicos. Los innegables problemas de opacidad, burocratismo e incluso corrupcin, que afectan con frecuencia a la gestin pblica de los servicios de agua en el mundo, han sido presentados por el Banco Mundial como causa suficiente para justificar sus polticas privatizadoras. La absoluta dependencia de todo el mundo respecto a estos servicios bsicos, y la correspondiente disposicin al pago, junto a la creciente escasez de aguas de calidad, han hecho del sector, en definitiva, un atractivo espacio de negocios. En este marco, resulta paradjico que la UE, responsable en buena medida del diseo e implantacin de este modelo neoliberal de globalizacin, promueva y asuma con la Directiva Marco un modelo bsico de gestin de aguas que difcilmente cuadra con ese enfoque privatizador. Asumir como base de la gestin de aguas el principio de sostenibilidad, desde un enfoque ecosistmico, exige de hecho reforzar la responsabilidad pblica en esta materia. La complejidad de valores y derechos, presentes y futuros, que se ponen en juego, junto a la imposibilidad de parcelarlos y apropiarlos, hacen del mercado una herramienta demasiado simple e ineficaz. En este contexto, el nfasis neoliberal pasa a centrarse en los servicios de abastecimiento y saneamiento urbanos, donde, tal y como se ha explicado, se generan condiciones ms favorables para abrir espacios de negocio, a costa, eso
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s, de mercantilizar necesidades bsicas de la poblacin, transformando a los ciudadanos en clientes.

1.3. Equidad y cohesin social

As pues, la reflexin tica y su correspondiente proyeccin poltica se hacen ineludibles. Los valores de equidad y cohesin social vinculados a servicios bsicos, como los servicios domiciliarios de agua y saneamiento (junto a los de sanidad, educacin, seguridad ciudadana), desbordan, de hecho, la sensibilidad de las lgicas de mercado. Por ello, exigirle al mercado que gestione este tipo de valores intangibles es como pedirle peras a un olmo. No es razonable pedirle al mercado que resuelva problemas de equidad y de cohesin social, ni que garantice derechos humanos o ciudadanos que por su naturaleza deben ser de acceso universal, ni que gestione derechos de las generaciones futuras hacia los que no es sensible. En suma, ms all del reto de sostenibilidad, emergen con fuerza valores ticos que nos exigen una reflexin profunda en torno a las funciones, valores y derechos en juego. Llegados a este punto resulta til de nuevo recurrir al contraste entre el agua

y la madera, como recursos naturales renovables que son. Suponiendo por un momento que furamos capaces de hacer las paces con la naturaleza y consecuentemente furamos capaces de extraer madera y agua sin quebrantar la salud de bosques y ros, el reto se limitara a organizar la gestin de la madera y del agua como recursos. Creo que, una vez salvado el reto de la sostenibilidad de los ecosistemas, no habra problemas significativos en la gestin de la madera. Sin embargo, seguiramos encontrando serios problemas ticos, sociales y polticos en la gestin del agua. La clave est, desde mi punto de vista, en que la madera nos brinda utilidades consistentemente sustituibles por dinero, lo que nos permite encomendar la gestin al mercado, con las regulaciones legales pertinentes. Por ello, consideraremos legtimo que el leador venda al empresario del aserradero los troncos que hayamos permitido cortar; consideraremos legtimo que ste venda las tablas al carpintero; y que ste a su vez nos venda los muebles a unos o a otros Sin embargo, los valores en juego en el caso del agua, no slo son ms complejos, sino que en general no son sustituibles por bienes de capital.

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2. FUNCIONES Y DERECHOS

2.1. Economa y crematstica

La ciencia econmica ha ido emborronando conceptualmente dos trminos, heredados del griego, que Aristteles distingua con precisin: economa y crematstica. Para Aristteles la economa era el arte de bien administrar los bienes de la casa, mientras que la crematstica se ocupaba de lo que poda valorarse en dinero y, por tanto, comprarse y venderse en el mercado. Si en la definicin aristotlica de economa sustituyramos el trmino casa por planeta, tendramos una buena definicin de la moderna economa ecolgica. Forzar la valoracin en unidades monetarias de los bienes intangibles (sociales o ambientales), para acabar gestionando todo tipo de valores desde la lgica del mercado, suele conducir a graves errores. No todos los bienes son, ni deben ser, mercantilizables. Daly razona as, en lo que se refiere, particularmente, a los bienes ambientales: Algunos argumentan que el capital hecho por los humanos y el capital natural son bienes sustituibles uno por otro de manera que la idea de factor limitante (para la produccin) es irrelevante. Sin embargo, creo que est bastante claro para el sentido comn que el capital hecho por los humanos y el capital natural son esencialmente complementarios y slo marginalmente sustitutivos.

El agua es ciertamente un elemento bien definido: H2O. Pero lo relevante en el caso del agua no es su materialidad, sino sus funciones. A diferencia de la madera o de otros recursos naturales, en el caso del agua nos encontramos con una multiplicidad de utilidades y funciones que estn vinculadas a rangos ticos de diferente nivel. Ello conlleva la necesidad de dar prioridad a unos usos sobre otros, al tiempo que en cada categora tica emergen objetivos que en muchos casos ni siquiera son intercambiables por dinero. Por ello, la gestin del agua, como la gestin del medio ambiente y de la vida, desborda la simplicidad de la lgica de mercado y exige criterios de gestin especficos y adecuados a las diversas categoras ticas en juego16. Tal y como propone la Declaracin Europea por una Nueva Cultura del Agua (FNCA, 2004), deberamos distinguir cuatro categoras ticas. En cada una de ellas, la naturaleza de los objetivos a cubrir y de los derechos y deberes en juego implica distintos niveles de prioridad y demanda criterios de gestin diferentes. El agua-vida, en funciones bsicas de supervivencia, tanto de los seres humanos, como de los dems seres vivos, debe tener prioridad mxima, de forma que se garantice la sostenibilidad de los ecosistemas y el acceso de todos a cuotas bsicas
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de aguas de calidad, como un derecho humano. El agua-ciudadana, en actividades de inters general, como los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento, debe situarse en un segundo nivel de prioridad, en el mbito de los derechos ciudadanos, vinculados a los correspondientes deberes ciudadanos. El agua-economa, en funciones productivas, por encima de lo que podran considerarse niveles de suficiencia para una vida digna, debe reconocerse en un tercer nivel de prioridad, en conexin con el derecho de cada cual a mejorar su nivel de vida. Es la funcin en la que se usa la mayor parte del agua y en la que se generan los problemas ms relevantes de escasez y contaminacin. El agua-delito, en usos productivos ilegtimos, que por tanto deben ser ilegales (vertidos contaminantes, extracciones abusivas), en la medida que lesionan el inters general de la sociedad, deben ser evitados y perseguidos aplicando con rigor la ley.
2.2. El agua-vida

Aunque de forma un tanto marginal, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de NNUU reconoci en 2002 el acceso a cuotas bsicas de agua potable como un derecho humano. En la actualidad, y a raz de una iniciativa de Espaa y Alemania, el Consejo de Derechos Humanos de NNUU tiene abierto un procedimiento
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que estudia la posibilidad de una declaracin ms clara y contundente al respecto. En todo caso, parece claro que el acceso a esas cuotas bsicas de agua-vida debe situarse en el mbito de los derechos humanos, y debe garantizarse con eficacia desde un nivel mximo de prioridad. En este caso, el criterio no debe ser maximizar la eficiencia, que es la gua por excelencia de la racionalidad econmica, sino garantizar la eficacia. Estamos ante valores que como el cario verdadero de la copla ni se compran ni se venden, sino que simplemente se garantizan. Y la responsabilidad de que as sea recae sobre la comunidad en su conjunto; es decir sobre los diversos estados y las instituciones internacionales. No debemos perder de vista que los 30-40 litros de agua potable por persona y da, que se vienen sugiriendo como referencia de lo que podra considerarse como el mnimo necesario para una vida digna, supone apenas el 1,2 % del agua que usamos en la sociedad actual. No hay argumento que justifique que 1.200 millones de personas no tengan garantizado el acceso a esa cantidad de agua potable. La pretendida falta de recursos financieros resulta inaceptable, incluso para los gobiernos de pases empobrecidos; cuando ms, para los gobiernos de pases ricos e instituciones internacionales como el Banco Mundial. Al fin y al cabo, la fuente pblica, potable y gratuita, en la plaza, cerca de casa fue garantizada en muchos pases, como el nuestro, cuando eran pobres y ni siquiera exista el Banco Mundial. El reto no fue propiamente

financiero, sino poltico, en el sentido aristotlico y noble del trmino. En definitiva, se asumi la responsabilidad pblica de garantizar el agua potable y gratuita en la fuente, como una prioridad, antes incluso que alumbrar o asfaltar calles y carreteras; por no hablar de gastos suntuarios o presupuestos militares. Por otro lado, en el mbito del aguavida deben incluirse tambin los caudales para producir alimentos bsicos necesarios para la supervivencia de comunidades pobres y vulnerables. En muchos casos se trata de derechos ancestrales sobre el territorio y los ecosistemas acuticos de los que dependen actividades agropecuarias y pesqueras esenciales para la supervivencia de comunidades indgenas y tradicionales. Obviamente, esos derechos sobre aguas y ros, vinculados al derecho a la alimentacin, deben situarse en el mbito del agua-vida, como derechos humanos. Por ltimo, se debera incluir en este espacio de mxima prioridad la preservacin de los ecosistemas acuticos, tanto en lo que se refiere al rgimen de caudales (condiciones cuantitativas), como a la calidad de las aguas y de los hbitats (condiciones cualitativas), de forma que se garantice su sostenibilidad. En este caso, confrontamos, de nuevo, un desafo tico vinculado al principio de equidad intergeneracional y al tipo de relacin que establecemos con esa naturaleza de la que tan slo somos usufructuarios; sin ms derechos sobre ella de los que deben garantizarse, mirando al futuro, a nuestros hijos, nuestros nietos y a las generaciones que ni siquiera llegaremos a conocer. Cier-

tamente, no estamos hablando aqu del 1,2% del agua usada por la sociedad, sino de caudales ambientales de un orden de magnitud muy superior; as como de notables esfuerzos para evitar vertidos, preservar la calidad de las aguas y conservar los hbitats acuticos. Por ello, asumir esos caudales ambientales como agua-vida, en el nivel de prioridad reservado a los derechos humanos, puede suscitar cuando menos dudas. Sin embargo, tal y como hemos explicado, la principal razn por la que 1.200 millones de personas no tienen garantizado el acceso al agua potable radica justamente en la quiebra de esa sostenibilidad. Por otro lado, en NNUU se debate sobre la llamada tercera generacin de derechos humanos: los derechos colectivos de los pueblos, empezando por el derecho a la paz, al territorio y a un medio ambiente saludable Se trata de plantearse si nos parece aceptable, desde una perspectiva tica, que disfrutar de ros vivos sea cosa de ricos y que los pobres deban conformarse con ros cloaca, como condicin para conseguir el soado desarrollo. La respuesta parece clara. En la UE, como es sabido, la Directiva Marco sobre el Agua (DMA) asume esas funciones ambientales bsicas del agua en el nivel de mxima prioridad. De hecho, los caudales necesarios para conservar el buen estado ecolgico de ros, lagos y humedales no se consideran demandas ambientales, en posible competencia con otras demandas, sino que se conceptualizan, por ley, como una restriccin a los diversos usos productivos del agua. Tan slo las aguas de boca se sitan en un nivel de
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prioridad superior. No obstante, tales necesidades raramente llegan a poner en cuestin la sostenibilidad de los ecosistemas acuticos.
2.3. El agua-ciudadana

Ofrecer servicios domiciliarios de agua y saneamiento supone un salto cualitativo respecto a la fuente pblica que garantiza cuotas bsicas de agua potable (30-40 litros/persona/da), como referencia fsica del derecho humano al agua potable. En un hogar medio de cualquier ciudad usamos entre 100 y 120 litros/persona/da. Hoy, acceder a tales servicios es considerado en nuestra sociedad como un derecho que debe ser accesible a todos, ricos y pobres. Esta perspectiva de acceso universal nos podra llevar a incluirlos en el espacio de los derechos humanos. Sin embargo, pienso que lo adecuado sera situarlos en el espacio de los derechos ciudadanos. Aunque, tanto los derechos humanos como los derechos ciudadanos deben ser accesibles a todos, los primeros no se vinculan con deber alguno, ms all del de estar vivo y querer seguir estndolo; mientras los derechos ciudadanos s deben vincularse a los correspondientes deberes ciudadanos. Nos encontramos, pues, ante el reto de articular un juego de derechos y deberes que sin duda es complejo y puede llegar a ser conflictivo. En todo caso, se trata de gestionar valores, como la equidad y la cohesin social, hacia los que el mercado es insensible. Valores que, al estar vinculados al concepto tradicional de ciudada20

na, se sitan, por su propia naturaleza, en el espacio de lo que debe considerarse como res publica, es decir, cosa de todos y todas; razn por la que deben ser gestionados bajo responsabilidad comunitaria o pblica. Las instituciones pblicas, al tiempo que garantizan los derechos de ciudadana a todo el mundo, deben establecer los correspondientes deberes ciudadanos. En este sentido, si se quieren garantizar servicios de agua y saneamiento de calidad a todos, es fundamental disear modelos tarifarios que garanticen una adecuada financiacin, vertebrando la responsabilidad ciudadana desde la necesaria sensibilidad social. En una sociedad compleja como la actual, garantizar el acceso universal a servicios de calidad, minimizando el impacto ecolgico sobre los ecosistemas acuticos, constituye un reto de envergadura. Un sistema tarifario por bloques de consumo, con precios crecientes, puede garantizar la recuperacin de costes del servicio, desde criterios sociales redistributivos, al tiempo que induce incentivos de eficiencia y responsabilidad individual y colectiva. El primer bloque de 30 o 40 litros/persona/da podra incluso ser gratuito, al menos para quienes estn bajo el umbral de pobreza. El siguiente escaln de 100 litros debera pagarse a un precio que se acerque al coste real del servicio. En un tercer escaln, el precio por metro cbico debera elevarse de forma clara; para finalmente dispararse en el cuarto, propio de usos suntuarios (jardines, piscinas). Se trata en suma de inducir una subvencin cruzada, de quienes

ms consumen hacia quienes tienen dificultades para pagar, desincentivando consumos elevados. En este caso, a diferencia del aguavida, donde la lgica econmica quedaba fuera de lugar, estamos aplicando criterios de racionalidad econmico-financiera, aunque tales criterios no se correspondan con la racionalidad de mercado. De hecho, al comprar manzanas a 1,5 /kg, con frecuencia nos ofrecern los 2 kg por menos de 3 . Se trata de estrategias para incentivar el consumo (basadas en las llamadas economas de escala), que buscan incrementar la rentabilidad del negocio. El modelo tarifario propuesto, sin embargo, se basa en criterios opuestos, en la medida que no se trata de hacer un buen negocio sino de ofrecer un buen servicio pblico de acceso universal, desde la perspectiva del inters general.
2.4. El agua-economa

La mayor parte de los caudales extrados de ros y acuferos no se dedican a garantizar derechos humanos, ni a sustentar servicios de inters general, sino que se dedican a actividades productivas que generan riqueza por encima del nivel de suficiencia para una vida digna. En definitiva, se producen excedentes que, vendidos en el mercado, permiten mejorar el nivel de vida de los productores. El sector agrario utiliza por encima del 70% de los recursos hdricos detrados de ros y acuferos; mientras el sector industrial y el de servicios acaparan en torno al 15%. Se trata en suma de actividades sustentadas sobre la legtima

aspiracin de cada cual a mejorar su nivel de vida por encima del mencionado nivel de suficiencia. Podra incluso hablarse del derecho a intentar ser ms ricos. Derecho que, siendo legtimo, bajo ciertos lmites, no puede vincularse al mbito de los derechos humanos ni al de los derechos ciudadanos. Y menos cuando, quienes pugnan por enriquecerse son ya ricos. Desde un punto de vista tico, resulta evidente que tales usos deben gestionarse desde un tercer nivel de prioridad, por detrs del agua-vida y del agua-ciudadana. En este sentido, degradar un ro o poner en riesgo la potabilidad de los caudales aguas abajo, apoyndose en la justificacin de que se impulsa el desarrollo econmico, constituye una grave inmoralidad. En este tipo de usos, guiados por objetivos lucrativos, deben aplicarse, cuando menos, criterios de responsabilidad y de racionalidad econmica. Cada usuario debe responder de los costes que exige la provisin del agua que usa. Pero adems, en la medida que haya escasez, debera afrontar el llamado coste de oportunidad, que no es sino el coste de escasez del recurso. En el mbito del agua-economa, se impone, en definitiva, la necesidad de aplicar el principio de recuperacin ntegra de costes, incluyendo: costes financieros (amortizacin de inversiones y costes de mantenimiento y gestin), costes ambientales y el valor del recurso en s mismo, es decir, el coste de oportunidad, si la disponibilidad es menor que la demanda. En este caso, no existen razones que justifiquen subvenciones directas ni
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cruzadas; de la misma forma que no se subvenciona la madera al carpintero, ni el gasleo al taxista. La escasez de agua para abastecer un crecimiento ilimitado de actividades productivas no puede seguir entendindose como una tragedia a evitar, con cargo al erario pblico; sino como una realidad ineludible que debe ser gestionada desde criterios de responsabilidad y de racionalidad econmica. Desde nuestra insaciable ambicin, hemos hecho y hacemos escaso lo abundante; hacemos pequeo el planeta; y desde luego, estamos haciendo escasa el agua dulce de ros, lagos, humedales y acuferos. En cualquier caso, no debemos olvidar que la escasez es una caracterstica inherente a cualquier bien econmico, por definicin til y escaso. Se trata pues, en definitiva, de aplicar criterios de racionalidad econmica (que no de mercado) al uso econmico del agua. Un uso que, no olvidemos, tiene por objeto generar beneficios a los usuarios, a travs de las relaciones de mercado que rigen las actividades productivas en las que se usa el agua-economa. En todo caso, tal y como hemos aclarado anteriormente, el agua necesaria para actividades productivas no lucrativas y de las que depende la supervivencia de las comunidades ms pobres, debe ser considerada como agua-vida. Tambin existen actividades econmicas que, aun siendo lucrativas, pueden ser consideradas, en una u otra medida, como actividades econmicas de inters general, en la medida que generan beneficios sociales o ambientales, no valorados por el mercado. No obstante, en pases como Espaa, el argu22

mento del inters general se ha manipulado tanto en materia de aguas, que es preciso revisar el concepto en cuestin. Tradicionalmente, la declaracin de inters general se ha usado para justificar grandes inversiones pblicas en obras hidrulicas, desde las tradicionales estrategias de oferta. A pesar de que hoy tales estrategias han quedado desfasadas, los poderosos grupos econmicos que han venido controlando las polticas hidrulicas siguen manipulando este concepto desde perspectivas sesgadas que no reflejan el inters general de la sociedad actual. Por ello es necesario redefinir el concepto de inters general desde las prioridades actuales. Urge particularmente esa redefinicin en lo que se refiere al regado, mitificado ms all de la realidad en su funcin de articulacin del medio rural. Hoy, en el regado, crece da a da la importancia relativa del agro-negocio en grandes explotaciones extensivas mecanizadas, o en modernas explotaciones intensivas, como la produccin bajo plstico. Por otro lado, ha ido creciendo la proporcin de explotaciones agrarias gestionadas a tiempo parcial, como actividad secundaria. Por todo ello, la explotacin familiar est lejos de representar la generalidad del sector. Distinguir cuando menos estos tres tipos de explotacin permite discernir valores sociales de muy distinto carcter. Resultara difcilmente justificable caracterizar el regado del agro-negocio como una actividad de inters general. Al igual que resulta difcil entender el inters general del regado en explotaciones gestionadas como actividades

secundarias por propietarios que generalmente ni siquiera viven en el medio rural. Por otro lado, los graves impactos contaminantes de los modelos dominantes de agricultura y ganadera (nitratos, pesticidas, purines,) ponen en cuestin el inters general de tales modelos. Si a ello unimos los graves impactos sociales y ambientales de grandes presas y trasvases, sobre los ecosistemas acuticos y las poblaciones ribereas (incluida la inundacin de pueblos y valles habitados en zonas de montaa), resulta evidente la necesidad de replantear el pretendido inters general que ha venido adjudicndose, de forma indiscriminada, a las grandes obras hidrulicas vinculadas a nuevos regados (o a la produccin hidroelctrica). Es necesario, por tanto, establecer nuevos criterios sociales y ambientales que permitan delimitar qu explotaciones agrarias merecen hoy ser consideradas como verdaderas actividades econmicas de inters general. Consolidar el tejido rural, con sus valores sociales, culturales y paisajsticos, o favorecer la consecucin de determinados objetivos ambientales, seran, sin duda, argumentos de inters general en la sociedad actual. En este sentido, resulta razonable argumentar el inters general de proteger la explotacin familiar agraria, en

particular en el regado. Pero sera necesario unir a ese argumento social, la exigencia de buenas prcticas agroambientales. La UE empieza a promover, aunque tmidamente, polticas agroambientales y criterios de eco-condicionalidad en materia de subvenciones. Desde estos enfoques debe revalorizarse el secano, como prctica agro-ambiental, particularmente en el rea mediterrnea, donde se han rebasado los lmites de sostenibilidad de nuestros ros y acuferos. En este caso, en las vigentes condiciones de cambio climtico, ms all de revisar de forma realista y prudente el actual Plan Nacional de Regado, sera necesario elaborar un Plan Nacional del Secano que establezca polticas concretas en este campo. En todo caso, y aun aceptando la necesidad de apoyar determinadas actividades agrarias en el regado, sera vital reflexionar sobre cmo realizar tales ayudas, de forma que se induzcan buenas prcticas y actitudes responsables. En concreto, sera preferible subvencionar directamente las correspondientes actividades productivas, en lugar de ofrecer agua subvencionada, como suele hacerse. De esta manera, con el mismo coste para la hacienda pblica, se inducira un uso ms eficiente y responsable del agua.

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3. EL RETO DE LA GOBERNANZA PARTICIPATIVA

La estrategia neoliberal del Banco Mundial y de la OMC viene presionando para reducir el campo de accin de la funcin pblica a todos los niveles, a fin de dejar mayores espacios a la iniciativa privada. Bajo esta presin, se vienen degradando y desactivando las tradicionales funciones del Estado, como impulsor de valores de justicia y cohesin social. Asistimos, de esta forma, a un proceso de progresiva anorexizacin de las instituciones pblicas, bajo la idea de que el dinero donde mejor est es en el bolsillo del contribuyente. Cualquier programa electoral con opciones de triunfo, debe prometer reduccin de impuestos. Se promueve la desconfianza hacia la funcin pblica, como ineficiente, opaca y burocrtica, al tiempo que se presentan las polticas desreguladoras y privatizadoras como alternativas de modernidad, flexibilidad, eficiencia y racionalidad, sobre la base de glorificar las virtudes del libre mercado.

1. GESTIN PBLICA VERSUS GESTIN PRIVADA

1.1. Polticas de desregulacin y privatizacin

Desde este enfoque, garantizar el acceso universal a servicios bsicos de inters general, como los de agua y saneamiento, la sanidad o la educacin, tradicionalmente asumidos como derechos de ciudadana, llega a considerarse una interferencia por parte del Estado
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contra el libre mercado. Se supone que el Estado debe retirarse y dejar que tales servicios sean gestionados como simples servicios econmicos desde un marco de libre competencia; los ciudadanos, en consecuencia, deben pasar a ser clientes; y los servicios en cuestin deben dejar de ser de acceso universal para pasar a ser accesibles tan slo para

quienes puedan y quieran pagarlos. Estas presiones desreguladoras, ejercidas por el Banco Mundial de forma sistemtica sobre los pases empobrecidos y en desarrollo, han llevado a desmontar, o cuando menos a debilitar, los ya de por s endebles servicios pblicos y las perentorias polticas de proteccin social en estos pases. Pero incluso en el mundo desarrollado, el llamado estado del bienestar se ha visto gravemente afectado. En estas condiciones, las instituciones pblicas, debilitadas en sus capacidades financieras, tienden a vender los muebles, concesionando y privatizando los servicios bsicos bajo su responsabilidad, como forma de aliviar su situacin financiera. Los procesos de privatizacin en grandes ciudades de pases empobrecidos o en desarrollo (los grandes operadores nunca se interesaron por las pequeas ciudades o las zonas rurales), bajo la presin del BM, han acabado por motivar la rebelin de los ms pobres. En este contexto, los propios operadores transnacionales han tenido que cambiar su estrategia. Durante casi dos dcadas, estas grandes corporaciones (en su mayora europeas) priorizaron los llamados mercados no regulados (unregulated markets), donde la falta de normas y de control pblico permita prever un mayor espacio de negocio. Sin embargo, estas corporaciones argumentan hoy que la falta de regulacin, unida a la inestabilidad social y poltica, acaba por generar riesgos demasiado fuertes Por ello, la estrategia durante los ltimos aos ha girado hacia los llamados mercados fiables (reliable markets), como los que emergen en los

pases de la Europa Oriental, incluida Rusia. Tres han venido siendo los principales argumentos empleados por parte de las instituciones econmico-financieras internacionales y de los grandes operadores privados, para justificar esas polticas de desregulacin y privatizacin: Ante la crisis financiera de la Administracin, se supone que el sector privado puede aportar las inversiones necesarias para hacer llegar el servicio a los ms pobres. Frente a los problemas de ineficiencia y corrupcin de la Administracin, la libre competencia incentiva la eficiencia e induce un mayor control de los usuarios mediante el ejercicio de sus derechos como clientes. Ante la creciente complejidad tcnica de los servicios de agua y saneamiento en grandes ciudades, la iniciativa privada ofrece la necesaria tecnologa y capacidad organizativa. Sin embargo, lo cierto es que los grandes operadores privados han invertido escasos fondos propios para desarrollar redes e infraestructuras bsicas en los pases en desarrollo, tal y como demostr, de forma emprica, el proyecto PRINWASS17, financiado por la UE. Dicho proyecto de investigacin estudi un amplio abanico de casos. Particularmente claras fueron las conclusiones en el caso de Argentina, el pas en el que se inici la experiencia privatizadora de los servicios de agua en Amrica Latina. Mientras estuvieron
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concesionados a los grandes operadores europeos, las inversiones realizadas siguieron siendo en su mayor parte pblicas, y tan slo una mnima proporcin fue realizada por dichos operadores. Su estrategia empresarial siempre consider arriesgado y poco rentable realizar inversiones masivas en infraestructuras bsicas. En la mayora de los casos, el proceso de privatizacin tan slo desbloque crditos del BM, que pasaron a ser gestionados por el operador privado, aunque, eso s, se cargaron sobre la deuda pblica del pas. Hoy, en plena crisis econmicofinanciera, este argumento ha quedado silenciado, en la medida que son las grandes corporaciones las que requieren capitales pblicos para sobrevivir. Lo escandaloso es que en este contexto y para estos fines, s han aparecido millardos de euros para socorrer a las grandes entidades financieras que previamente haban promovido y alentado los procesos de desregulacin y privatizacin reseados.

1.2. El riesgo del monopolio privado

El segundo argumento, referente a las ventajas de la libre competencia, que en otros servicios puede resultar vlido, no lo es en ste. Ante todo, es preciso subrayar que los servicios de abastecimiento, por su propia naturaleza, constituyen lo que se denomina un monopolio natural. El proceso de privatizacin, en este caso, puede promover opciones de competencia por el
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mercado, pero no de competencia en el mercado. Es decir, a lo ms que se puede aspirar es a una efmera competencia para conseguir la concesin en concurso pblico, cuando no se produce una adjudicacin directa. En todo caso, una vez adjudicada la concesin, el servicio pasa a ser gestionado en rgimen de monopolio privado por largas dcadas, en condiciones difcilmente revisables y con duras clusulas de reversin. Aunque resulte paradjico, lo que suele ocurrir en la prctica es que se reduce el nivel real de competencia en los mercados. En efecto, cuando la gestin es municipal, o se hace desde una empresa pblica local o regional, la adquisicin de nuevas tecnologas, los trabajos de mantenimiento y modernizacin, as como otras mltiples acciones especficas, suelen ser contratadas acudiendo al mercado, donde compiten, en concurso pblico, multitud de pequeas y medianas empresas altamente especializadas. Es lo que se conoce como el mercado de inputs secundarios, en el que suele producirse un volumen de negocio mayor que en la gestin misma del servicio. Sin embargo, cuando el servicio queda concesionado a alguno de los grandes operadores transnacionales, el mercado de inputs secundarios suele quedar bloqueado y blindado a la competencia, en la medida que estas empresas ya disponen de sus propios recursos para cubrir todas estas necesidades. El resultado final, paradjicamente, es que se reduce la competencia de mercado. Como hemos explicado, nos encontramos con un monopolio natural, da-

do que el argumento del control de los ciudadanos sobre el operador, a travs de sus derechos como clientes, tampoco funciona, pues tales derechos suelen ejercerse en la medida que pueda cambiarse de proveedor, opcin que en este caso no es posible.

Tal y como lleg a decir pblicamente el director del Banco Mundial en Brasil, Vinod Thomas: Cuando hay riesgo de que se genere un monopolio privado, es mejor dejar los servicios en manos del Estado (Folha de Sao Paulo, 21-IX-2003).

2. IMPULSAR LA GOBERNANZA PARTICIPATIVA

Por otro lado, la pretendida transparencia del mercado frente a la opacidad de la gestin pblica es ms un mito que una realidad. El hecho de que en muchos casos la gestin pblica sea burocrtica y opaca no significa que tenga que serlo. De hecho, el que la gestin sea pblica, permite exigir transparencia, en la medida que las instituciones pblicas se deben a la ciudadana; mientras que la gestin privada, legalmente protegida por el derecho a la privacidad en la informacin, acaba limitando la transparencia, a lo sumo, ante los principales accionistas de la empresa. En todo caso, los problemas de opacidad, burocratismo e incluso corrupcin, no se resuelven privatizando la administracin pblica, sino democratizndola. A nadie se le ocurrira proponer como solucin a la eventual corrupcin de la polica, su privatizacin. De hecho, en los pases donde estos problemas degradan la vida pblica, la entrada de operadores privados, lejos de

resolverlos, los ha agravado, realimentando la lgica del sistema que les acoge. Hoy, incluso en las democracias avanzadas, est vigente el reto de promover reformas de la funcin pblica que impulsen la gestin participativa y garanticen la transparencia. En la medida que no es posible la competencia en el mercado se trata de promover la competencia a travs de la informacin y del contraste pblico entre servicios anlogos: lo que se conoce como benchmarking, impulsando nuevos modelos de gobernanza participativa. Por ltimo, argumentar que la complejidad de unos servicios modernos de agua y saneamiento desbordan las capacidades de la administracin pblica resulta cuando menos inexacto. De hecho, los servicios de agua y saneamiento ms eficientes hay que buscarlos en pases como Holanda, Suiza, Suecia o Alemania. Estos servicios se realizan bajo gestin pblica a travs de peque27

os operadores locales o regionales, que en los ltimos tiempos tienden a agruparse a niveles regionales para mejorar su eficiencia desde economas de escala ms amplias. La clave de una buena gestin se demuestra que no est tanto en la tecnologa, que siempre se puede conseguir en el mercado, sino en la buena gobernanza, desde una escala localregional, que permite vincular de forma efectiva esos servicios a la ciudadana y a las instituciones locales de los que dependen. En todo caso, en este apasionado debate, es necesario matizar conceptos y trminos. A menudo se confunde desregulacin y privatizacin. Aun asumiendo la responsabilidad pblica sobre este tipo de servicios, cabe sobre el papel, entre otras muchas opciones, concesionar su gestin a un operador privado, con adecuadas condiciones de contrato y de regulacin que garanticen un control del concesionario por parte de la Administracin. Sin embargo, controlar de forma efectiva la gestin de estos grandes operadores, no slo es difcil, sino que en la prctica es casi imposible. Por un lado, en la mayora de los casos, las propias administraciones pblicas, una vez concesionado el servicio, pasan a despreocuparse literalmente de la cuestin. Pero aun en el caso de que tengan la sincera voluntad de controlar a la empresa concesionaria, la desproporcin de medios y de envergadura entre los ayuntamientos (como responsables del servicio) y estas corporaciones multinacionales hace inviable una regulacin efectiva. De hecho, suele producirse, antes o despus, el fenmeno co28

nocido como compra o captura del regulador. En todo caso, el BM en su poltica de apoyo a los procesos de privatizacin, no se ha distinguido, ni se distingue, por promover condiciones de estricta regulacin pblica, que garanticen la transparencia, la participacin ciudadana y los derechos humanos y ciudadanos de los ms vulnerables. Las presiones desreguladoras que operan, tanto a nivel mundial como en el entorno europeo, merecen un amplio y profundo debate pblico. En el caso de los pases que firmaron la Convencin de Aarhus, entre los que figura Espaa y la UE, tal debate se hace ineludible en aplicacin del principio de participacin proactiva, que la citada Convencin establece. La decisin de privatizar este tipo de servicios no debe decidirse como un simple asunto administrativo, en los despachos de alcalda o de presidencia del gobierno regional o estatal. Incluso el debate en plenarios municipales o parlamentarios resulta insuficiente. En la medida que se trata de decisiones que afectan a derechos ciudadanos, e incluso a derechos humanos, por periodos de varias dcadas, sera necesario abrir amplios debates pblicos que culminen, en su caso, en referndum, tal y como recomienda la Declaracin Europea por la Nueva Cultura del Agua (FNCA, 2005).
2.1. Conclusin

Hoy, ms all del reconocimiento formal del dominio pblico sobre las aguas y los ecosistemas hdricos, nos encontramos ante la necesidad de reflexionar

sobre los retos que imponen, tanto el nuevo paradigma de sostenibilidad, como la obligacin de garantizar el acceso al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento como un derecho humano. Asumir en materia de gestin de aguas los principios de equidad inter e intra-generacional, refuerza la necesidad de replantear el dominio y la gestin pblica o comunitaria sobre los ecosistemas hdricos y los acuferos, desde nuevos enfoques que garanticen la prioridad de garantizar de forma sostenible sus funciones de vida, as como los derechos humanos, incluidos los de las generaciones futuras. Pero yendo ms all, debemos afrontar el reto de disear y gestionar derechos de ciudadana desde una perspectiva global. Se deben abordar desde esa perspectiva global, el acceso a servicios domiciliarios de agua y saneamiento de calidad, como un derecho que tambin debe llegar a ser de acceso universal, desde modelos de gobernanza que incentiven la responsabilidad ciudadana desde la par-

ticipacin y la transparencia. Todo ello exige, en suma, disear y desarrollar nuevos modelos de gestin pblica participativa. Los agudos conflictos frente a los procesos de privatizacin, han venido poniendo el dedo en la llaga; pero ello no significa que hayan resuelto el problema de cmo gestionar adecuadamente estos servicios bsicos. Incluso en el seno del movimiento por la gestin pblica participativa bajo control social, est abierto el debate sobre cmo organizar el necesario equilibrio entre derechos y deberes ciudadanos, especialmente en lo que se refiere a la gestin financiera de estos servicios. La poltica tarifaria a aplicar resulta, cuando menos, polmica. Entender y asumir todos estos cambios no puede imponerse por decreto, sino que exige nuevos modelos de gobernanza participativa desde mbitos locales, regionales y nacionales en un marco global que debe garantizar los derechos humanos y desarrollar una nueva condicin de ciudadana global.

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GLOSARIO

Cianobacteria Organismo unicelular perteneciente al reino mneras, que carece de membrana nuclear, realiza la fotosntesis y tiene clorofila y otros pigmentos que le dan un color verdeazulado. Vive en ambientes acuticos, aislada o agrupada con otras en colonias o filamentos. Recibe tambin el nombre de alga cianofcea o alga azul. Colmatacin Acumulacin de sedimentos de cauces. Dumping Prctica comercial de vender a precios inferiores al costo, para aduearse del mercado, con grave perjuicio de ste. Efluente Lquido que procede de una planta industrial. Escorrenta Agua de lluvia que discurre por la superficie de un terreno.

Estiaje Nivel ms bajo o caudal mnimo que en ciertas pocas del ao tienen las aguas de un ro, estero, laguna, etc., por causa de la sequa. Eutrofizacin Incremento de sustancias nutritivas en aguas dulces de lagos que producen exceso de fitoplancton (Plancton marino o de agua dulce, constituido predominantemente por organismos vegetales, como ciertas algas microscpicas). Lixiviado Es el lquido producido cuando el agua se filtra a travs de cualquier material permeable. Puede contener tanto materia en suspensin como disuelta, generalmente se da en ambos casos. Los peligros de los lixiviados son debidos a altas concentraciones de contaminantes orgnicos y nitrgeno amoniacal. Subsidencia Hundimiento progresivo por compactacin de sedimentos.

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NOTAS

1. C. MAGALLN, Pioneras espaolas en las ciencias, Madrid, CSIC, 2004. 2. Hemos aadido al final del cuaderno un breve glosario con aquellos trminos tcnicos que hemos credo necesitaban de explicacin. (Notade CiJ) 3. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006 Ms all de la escasez: poder, pobreza y crisis mundial del agua. 4. FNCA, Declaracin Europea por la Nueva Cultura del Agua, Zaragoza, Fundacin Nueva Cultura del Agua, 2005. 5. ICLARM, From Hunting to Farming Fish, Washington DC, Grupo Consultivo sobre Investigacin Agrcola Internacional (CGIAR), Banco Mundial. Washington DC, 1995. 6. M.T. HILL, Summary of fisheries resources and Projects in the Mekong River, trabajo presentado en el seminario Mekong: Seminario Internacional para el Desarrollo Sostenible Mediante la Cooperacin, Washington DC, Nov.-Dic. 1995. 7. M. MORETH, Environmental Concerns Facing Cambodia; trabajo presentado en el seminario Mekong: Seminario Internacional para el Desarrollo Sostenible Mediante la Cooperacin, Washington DC en Nov.-Dic. 1995. 8. P. ARROJO, Agua, Ros y Pueblos. Catlogo de la exposicin Agua, Ros y Pueblos, Mlaga, Diputacin Provincial, 1999.

9. P. MCCULLY, Ros Silenciados: Ecologa y Poltica de las Grandes Represas, Buenos Aires, Proteger, 2004. J.N. ABRAMOVITZ, Aguas amenazadas, futuro empobrecido: el declive de los ecosistemas de agua dulce, Bilbao, Bakeaz, 1996, Cuadernos Worldwatch. 10. ABRAMOVITZ, Aguas... 11. MCCULLY, Ros... 12. S. POSTEL, Reparto del agua: seguridad alimentaria, salud de los ecosistemas y nueva poltica de la escasez, Bilbao, Bakeaz, 1996, Cuadernos Worldwatch. 13. MCCULLY, Ros... 14. WCD, Dams and Development a new framework for decision making: the report of the World Commission on Dams. Londres, Earthscan Publications Ltd., 2000. 15. CEBRAC-WWF, Paran-Paraguay Waterway: Who Pays the Bill? (resumen Ejecutivo de la Fundaao Centro Brasileiro de Referencia e Apoio Cultural (CEBRAC) y World Wildlife Fund (WWF)), Brasilia. Septiembre de 1994. 16. P. ARROJO, El reto tico de la nueva cultura del agua: funciones, valores y derechos en juego, Barcelona, Paids, 2005. 17. E. CASTRO, PRINWASS, 2004, proyecto de investigacin financiado por la UE. Un resumen de los resultados del proyecto se puede encontrar en este articulo: http://www. nuso.org/upload/articulos/3408_1.pdf

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CUESTIONES PARA LA REFLEXIN

El cuaderno, a travs de datos y casos procedentes de todo el mundo, denuncia la crisis de carcter global que afecta al agua. Una crisis que tiene su origen en: El vigente modelo neoliberal de globalizacin, que lejos de frenar la degradacin ecolgica, reducir las desigualdades y garantizar a los ms pobres derechos fundamentales, ha entregado la gestin del agua al mercado, convirtiendo esta gestin en una nueva oportunidad de negocio, acelerando la depredacin de los recursos hdricos y aumentando la vulnerabilidad de los ms dbiles. Adems de la denuncia, el autor va construyendo un argumentarlo a favor de promover una Nueva Cultura del Agua que recupere la sabidura de las culturas ancestrales basadas en la prudencia y en el respeto a la naturaleza. Podramos centrar el debate en las funciones y derechos relacionados con el agua que se exponen en el cuaderno:

1. Qu actitudes despierta en nosotros el agua-vida como derecho humano no accesible para millones de personas de todo el mundo? 2. A qu conductas nos lleva el considerar el agua como derecho ciudadano
(agua-ciudadana)? Qu deberes van asociados a este derecho?

3. Qu lmites o condiciones deben definir el uso del agua como fuente de riqueza (agua-economa)?

4. Crees que existe una verdadera conciencia ciudadana contraria a los vertidos, y a las conductas descritas como agua-delito?

5. Cul/es de los argumentos que el autor expone en este cuaderno para

caminar hacia una nueva cultura del agua te parecen fundamentales ms determinantes? Cules afectan a tu estilo de vida o al de las personas que comparten contigo casa, barrio o ciudad?

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