GESTIN EDUCATIVA PARA

UNA EDUCACIN DEMOCRTICA

Introduccin
La gestin educativa, desde que aparece como disciplina independiente, se ha venido desarrollando en el marco de diversos modelos, cada uno de los cuales expresa un modo de entender tanto la realidad y los procesos sociales como el papel que en ellos desempean los sujetos. Aunque no existe una nica manera de definirla, la influencia proveniente del mundo empresarial es fuerte y se engarza a un sentido comn que la reduce a la administracin y reclama eficiencia y modernizacin en los procesos. Sin perder de vista la necesidad de modernizar y optimizar la gestin, habra que discutir sin embargo si se trata de medios, en funcin de un fin superior, o como suele ocurrir en la prctica si dichos medios se constituyen como fines en s mismos. Ello es particularmente relevante en el marco de los procesos actuales de democratizacin de la educacin, donde la participacin de los actores deviene en un asunto central. Una participacin que entra en inevitable tensin con la bsqueda de eficacia inmediata, entre otras razones, debido a que implica el encuentro de diversos actores, cada uno con sus particulares expectativas, intereses y puntos de vista respecto a la gestin y al proceso educativo mismo. Como es natural, la toma de decisiones en este nuevo escenario se torna ms compleja, pues supone procesos de concertacin que demandan mayor tiempo y esfuerzo, pudiendo dilatarla y volverla dependiente de la capacidad de dilogo y la voluntad de entendimiento de los actores involucrados.

Demandas a la educacin desde el Per de hoy

El Per se encuentra saliendo de uno de los momentos ms crticos de su historia: dos dcadas en las que el terrorismo, el receso de nuestra economa y una dictadura corrupta golpearon fuertemente a la poblacin en sus posibilidades de acceder a la satisfaccin equitativa y autosostenible de necesidades fundamentales. Pero que, sobre todo, afectaron su confianza en la efectividad y legitimidad de la democracia como sistema de vida. Remontar este escenario fue una tarea sumamente difcil, pero posible gracias a la presencia y perseverancia de colectivos sociales que, dando muestras de competencias ciudadanas y democrticas, desarrollaron mecanismos para resistir y abrirse paso, contribuyendo de manera efectiva a que retornara la democracia en el pas. Un balance de lo pasado seala dos retos impostergables. Uno es desplegar todos los esfuerzos necesarios para recuperar y fortalecer la democracia, como sistema de gobierno y como forma de vida y de convivencia, devolviendo a la ciudadana la confianza en que sta es una aspiracin posible y conveniente. El otro es asumir que la viabilidad de este sistema requiere de la participacin permanente y activa de la ciudadana en los asuntos pblicos y generar las condiciones que lo permitan. Esto supone no slo crear espacios, mecanismos y oportunidades de participacin activa y crtica pero constructiva y cooperadora a la vez, sino tambin atender las necesidades de formacin ciudadana, no slo en su dimensin representativa sino en el desarrollo de capacidades para el ejercicio responsable de una democracia participativa. Aunque se trata de compromisos mayores que el Estado y la propia sociedad civil debern atender de manera conjunta y concertada, es evidente el papel trascendental que juega la educacin en esta tarea. As lo ha asumido la gestin actual del Ministerio de Educacin, voluntad que ha quedado expresada en sus Lineamientos de Poltica Educativa para el periodo 2001-2006 (MED, 2002), donde declara su apuesta por promover una educacin para la democracia.

Democratizar la educacin: una poltica mayor

En dicha publicacin el gobierno no slo se compromete a concentrar sus esfuerzos en mejorar la educacin, haciendo de ello un asunto prioritario, sino tambin plantea que tal propsito no ser posible si la democracia no se constituye en un elemento sustantivo de cambio. Esto queda expresado en dos de sus objetivos estratgicos, referidos al sentido de la educacin y a la forma que han de asumir la organizacin y funcionamiento de la escuela y el sistema en su conjunto. As, se plantea como primer objetivo estratgico y propsito ltimo del sistema:
Formar nios y jvenes como ciudadanos capaces de construir la democracia y el desarrollo nacional, armonizando este proyecto colectivo con su propio proyecto personal de vida.

y como objetivo referido a la organizacin y funcionamiento escolar:

Fortalecer la escuela pblica asegurndole autonoma, democracia y calidad de aprendizajes.

La formacin personal y ciudadana tiene implicancias en el plano pedaggico e institucional. En el primer caso, al garantizar la centralidad al desarrollo social y personal como base del desarrollo moral y ciudadano de los nios, nias y adolescentes del pas. Y en lo institucional, al convertir los centros educativos en espacios cuya organizacin y convivencia estn basadas en el respeto, prctica y promocin de valores ciudadanos esenciales, enfatizando la necesidad de promover el protagonismo de los nios y adolescentes, mediante mecanismos que faciliten su participacin y dilogo (como el consejo escolar, la eliminacin de prcticas autoritarias y unilaterales y la extensin y fortalecimiento de diversas formas de organizacin autnoma de los estudiantes). De otro lado, fortalecer la escuela pblica desde esta perspectiva es un desafo de grandes proporciones, tratndose de un sistema escolar que nunca ha conocido otra forma de funcionar que no sea de modo jerrquico y con escaso o ningn vnculo con la realidad y su entorno local.

Un desempeo institucional autnomo y descentralizado supone, para comenzar, que las escuelas cuenten con oportunidades y capacidades para tomar decisiones y realizar proyectos educativos propios, pertinentes y relevantes a las necesidades de los estudiantes y a los requerimientos de formacin ciudadana y de desarrollo local, regional y nacional. La democratizacin de la gestin implica, a su vez, la existencia de espacios y mecanismos permanentes de participacin ciudadana en la planificacin, administracin y vigilancia de las polticas y decisiones educativas, en cada mbito de la gestin (desde la escuela hasta el nivel regional y nacional). Estos desafos son promovidos en las normas para el funcionamiento del centro educativo (RM 168-VMGI), donde la participacin es un elemento central que se concreta en el Consejo Escolar y en el Proyecto Educativo Institucional. Ambos son entendidos no slo como herramientas de gestin y planificacin, as planteados en el anterior DS 007, sino esencialmente como mecanismos y oportunidades para ejercitar y aprender en la prctica la participacin y concertacin entre los distintos actores de la comunidad educativa director, estudiantes, docentes, padres de familia y comunidad, tanto en el diseo como en el desarrollo de su propuesta educativa y de los mecanismos para gestionarla y evaluarla1. As, el logro aprendizajes de calidad desafo al que se enfrentan los sistemas educativos en el mundo empieza a implicar en nuestro pas un nfasis claro en la formacin personal ciudadana como gran objetivo pedaggico; y, en el plano institucional, un impulso decidido a la democratizacin del sistema, cuyo eje es la participacin. En otras palabras, la democratizacin de la educacin se vuelve una gran poltica, que cruza lo pedaggico y lo institucional; y la formacin ciudadana se constituye en un eje del proceso educativo, que no se limita al aula y/o a los aspectos estrictamente pedaggicos, sino que involucra la gestin escolar, revelando sta su dimensin educativa y no slo de arreglo institucional.

A nivel local y regional, otros dos mecanismos son las Comisiones de Democratizacin y Moralizacin (CODEM) y el Proyecto Educativo Regional, con la misma orientacin participativa, que suma fuerzas entre el Estado y sociedad civil en la democratizacin del proceso educativo.

Modelos de gestin
La gestin educativa como disciplina es relativamente joven; su evolucin data de la dcada de los setenta en el Reino Unido y de los ochenta en Amrica Latina. Desde entonces han surgido y se han desarrollado diversos modelos que representan formas de concebir la accin humana, los procesos sociales y el papel de los sujetos en el interior de stos (Cassasus, 2000).

El modelo llamado normativo se remonta a inicios de los sesenta y es presentado por Cassasus (o. cit.) como un esfuerzo por dar racionalidad al ejercicio de gobierno, para alcanzar un futuro deseado a partir de acciones que se realizan en el presente y que se encuentran fundamentalmente centradas en la proyeccin y la programacin. Una crtica a este modelo es la ausencia de la dinmica social en sus procesos de planificacin, donde el supuesto parecera ser que es posible delinear el futuro o presentarlo como escenario nico y cierto. Se engarza adems con una cultura verticalista, caracterstica del sistema educativo tradicional.

Un segundo modelo en escena es el prospectivo, el cual aparece a fines de los sesenta. Comparte con el modelo anterior el mismo enfoque proyectivo, aunque esta vez aplicado a la construccin de ms de un escenario; a diferencia del modelo normativo, el futuro ya no es visto aqu como un escenario nico, posible de determinar a partir del pasado, sino como uno posible entre otros. La gestin viene a ser la construccin de escenarios alternativos, siendo el manejo financiero un elemento clave para decidir entre las opciones y proyectos alternativos, en donde predomina el anlisis costo-beneficio.

Un tercer modelo viene a ser el estratgico, con la atencin puesta en lo que se necesita hacer para alcanzar el escenario o futuro deseados (medios o normas), lo cual puede tener un carcter estratgico o tctico. La gestin es vista aqu como la capacidad de articular planificar los recursos que posee una orga-

nizacin (humanos, tcnicos, materiales y financieros) para alcanzar los fines deseados. Se introducen elementos de programacin presupuestaria e instrumentos de anlisis estratgico (FODA), destinados a proteger y permitir la presencia y permanencia de las instituciones en contextos cambiantes; para lo cual la accin humana se sita en una perspectiva competitiva: aliados contra enemigos.

El modelo estratgico situacional surge en un contexto de crisis e incertidumbre generalizadas (aos ochenta), que evidencia la necesidad de introducir un anlisis situacional en los procesos de planificacin estratgica ya conocidos, a fin de identificar los posibles problemas que amenazan la viabilidad de los objetivos o escenario deseado. En este anlisis emergen los actores y se evidencia el papel que desempean segn su ubicacin, as como la diversidad y hasta antagonismo de sus intereses. Se reconoce tambin que cada realidad plantea sus propias condiciones de viabilidad, por lo que conviene multiplicar los lugares y entidades a cargo de los procesos de planificacin, para que puedan determinar sus propios objetivos y recursos. Dos lecciones para la gestin son: la necesidad de orientar esfuerzos hacia la bsqueda de acuerdos y concertacin de intereses y la de abrir camino hacia la descentralizacin educativa. Entre los ochenta y los noventa emerge la preocupacin por la calidad, llevada al mbito de la organizacin del trabajo en trminos de calidad total. Su aplicacin a la gestin educativa da pie a dos tipos de preocupaciones: por el resultado educativo y por los procesos que lo generan. Se reconoce la existencia de un usuario (o varios) con derecho a exigir un servicio de calidad educativo y se crean estndares y normas para medir la calidad, con atencin especial a los procesos conducentes al logro de resultados. La gestin educativa vendr a ser, entonces, un esfuerzo permanente y sistemtico de revisin y mejora de los procesos educativos. Esto implica: identificar y reducir las fuentes de error (defecto cero) y con ello reducir los costos; dar mayor flexibilidad administrativa y operacional, disminuyendo la burocracia; y generar aprendizaje, productividad y creatividad. Vistos los procesos desde otra perspectiva, y consideradas la intensidad y la magnitud de los cambios en el contexto (dcada de los noventa), se plantea que no basta el esfuerzo por mejorar lo que existe, sino que se requiere

de un cambio radical y cualitativo: es decir, de una reingeniera del sistema educativo. De otro lado, la emergencia de los sujetos en los procesos de gestin educativa (introducidos ya por el modelo estratgico situacional) en especial el incremento de la visibilidad, demandas y poder de los actores locales, generados por los procesos de descentralizacin y la naturaleza de los cambios del contexto social y econmico mundial (valores, formas de organizacin y de ver el mundo) subrayan an ms la necesidad de un nuevo contrato social, que d mayor argumento al apremio de transformar y no slo mejorar la gestin educativa. La mirada a los procesos y al papel de los sujetos, aportada por el anlisis situacional primero y por la nocin de calidad total despus, plantea nuevas interrogantes a la gestin: Cmo operan estos procesos? Cmo se logran (o no) acuerdos para la accin? Desde una perspectiva comunicacional, estos procesos son vistos justamente como actos de comunicacin, es decir, como eventos que ocurren en el lenguaje. En este marco, la capacidad de gestin es concebida como aquella que permite arribar a compromisos de accin, lo cual ocurre en el contexto de conversaciones donde lo que se pone en juego son destrezas comunicacionales: la capacidad de formular afirmaciones, declaraciones, peticiones, ofertas y promesas que faciliten el logro de los compromisos y acciones deseadas.

La emergencia de los sujetos en la gestin y los dilemas de la participacin

Un balance general de los modelos revisados revela un hito importante en el proceso evolutivo de la gestin educativa, que se relaciona con lo que Cassasus (o. cit.) seala como la emergencia de los sujetos; es decir, el reconocimiento de su papel en el proceso de gestin, de sus intereses y perspectivas respecto al proceso educativo y a la gestin misma. Esta emergencia los revela no como recursos que administrar o manejar, sino como personas, como individualidades autnomas en voluntad y accin, de cuyo compromiso, conviccin y cooperacin se requiere para que la gestin alcance los propsitos esperados. Ya no es posible sustentar la gestin en modelos regidos nicamente por procesos de planificacin, organizacin y administracin, como los modelos normativo, prospectivo y estratgico (aunque este ltimo incorpora a los sujetos, lo hace de una manera ms bien instrumental, al considerarlos como posibles aliados o enemigos). Dichos modelos han sido cuestionados por su rigidez, abstraccin y falta de realidad, al igual que por su carcter excluyente: si la gestin es asumida como un asunto de expertos, slo los expertos podran argumentar y decidir. Esto no quiere decir, sin embargo, que un enfoque administrativo de la gestin no contenga elementos vlidos; de lo que se trata es de asumir esta variable como una dimensin, mas no como la nica ni la central en el proceso de gestin. Queda claro, en cambio, que la participacin de los sujetos y los esfuerzos que se desplieguen por generar acuerdos y compromisos con ellos se constituyen en factores clave para la gestin, que pueden obstaculizar o allanar el camino hacia el logro de sus resultados. Los sujetos y su participacin se asoman a la gestin para redefinirla. Es evidente que la incorporacin de los sujetos en la gestin constituye un avance notable que matiza y revela la complejidad de este proceso; sin embargo, su presencia puede ser asumida (de hecho as ocurre en la prctica) de dos maneras distintas. Una posibilidad es reconocerles su protagonismo,

autonoma y legitimidad; y atender, respetar y esforzarse por concertar sus demandas. Otra posibilidad es que, desde una racionalidad instrumental y pragmtica, los sujetos sean vistos como medios, cuya presencia y participacin se requiere organizar hasta cierta medida para garantizar una gestin eficaz. La primera posibilidad coherente con los esfuerzos de democratizacin que hoy el sector ha asumido como lineamiento de poltica no es tarea fcil. Hay barreras de diversa ndole que debilitan y/o hacen perder confianza en las posibilidades de una participacin efectiva y con impacto positivo en los procesos. Una razn es que la participacin trae al proceso de gestin a actores con perspectivas, intereses y expectativas que no son necesariamente coincidentes ni fcilmente compatibles. Como es natural, ello genera tensiones, resistencias y/o ambigedades que inevitablemente afectan dicho proceso. As, el conflicto aparece como parte inherente de la gestin, pero no como algo positivo o negativo per se, sino como posibilidad o fuente generadora de transformacin. Su confrontacin y adecuada solucin permitirn incrementar en cantidad y calidad la interaccin de los actores educativos y convertirla en un componente sustancial de la gestin de las instituciones educativas (Saudo, 2001). En parte, estos conflictos se producen por la poca claridad en los roles y espacios en los que cada actor puede intervenir, o porque se crean los espacios formales pero, como seala Beltrn Llavador (1998), se trata ms de comportamientos democrticos (conductas, manifestaciones externas) que de una conciencia ciudadana en accin. As, aparece como necesario que, al mismo tiempo que se crean estructuras para facilitar la participacin de alumnos, padres y profesores en la gestin de las escuelas, se delimiten tambin los fines y contenidos de la participacin y se orienten esfuerzos hacia una formacin ciudadana desde la prctica misma. Otro asunto que complica la participacin es la dimensin de poder presente en las interacciones de los actores involucrados (Bardisa Ruiz, 1997) y cuyos intereses entran en conflicto. No se encuentran en igualdad de condiciones, ya que unos tienen ms poder que otros. De esta manera, para promover una participacin efectiva no bastar con generar acciones y mecanismos para que los involucrados formen parte, sino que ser necesario generar condiciones y desarrollar capacidades para equilibrar estas relaciones de poder y/o

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empoderar a los actores ms excluidos. Existe adems un componente cultural que puede obstaculizar la participacin efectiva en la gestin educativa y que aparece cuando quienes intervienen no son considerados lo suficientemente (o igualmente) vlidos para deliberar en este tipo de asuntos y decisiones. Estamos hablando de estudiantes, padres de familia y los propios docentes, habitualmente excluidos de estas conversaciones y/o de las decisiones, porque no estn debidamente informados o porque su demanda educativa no est suficientemente elaborada. Ello en parte es asumido as por estos mismos actores, al haber sido relegados a roles secundarios, de consumidores pasivos o simples ejecutores de los procesos educativos. Como resultado, se observa en ellos una aparente inhibicin o apata respecto de su derecho a participar y/o la tendencia a ceder este derecho al juicio de los autorizados y/o de los expertos: El predominio del conocimiento experto por cesin ms que por apropiacin genera que slo algunos se arroguen el derecho a contar, a construir discursos o narrativas, a decir a los otros lo que pasar . . . a decidir . . . un relato ajeno a su propia realidad (Beltrn Llavador, o. cit.). De esta manera, las dificultades y limitaciones reales, as como las resistencias culturales, inclinan la balanza hacia una situacin en la que se restringe la participacin en la gestin. Una restriccin y no negacin absoluta, ya que, en el contexto actual, difcilmente se legitima un discurso que niegue en forma explcita el sentido o valor de la participacin; puesto que sta es apreciada como factor para la eficacia de la gestin, asunto sobre el cual existe un mayor consentimiento, tanto en el sentido comn como a juicio de los expertos. Sin embargo, el riesgo ser, como sealbamos antes, que se instrumentalice la participacin y pierda sentido, o que se subordine al logro de la eficacia y se diluya su valor como factor de democratizacin. Entonces, por razones de eficacia, se estrecharn los mrgenes respecto de quines, cmo y en qu van a participar los diversos actores o grupos de inters en el proceso de gestin. No sostenemos con ello que la eficacia no sea razn legtima y de peso a favor de la participacin, pero no es la nica ni la ms importante. Pues no se trata de que una excluya a la otra, sino de poderlas articular para desarrollar un modelo de gestin a la altura de nuestras necesidades.

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Notas finales para pensar la gestin para una escuela democrtica

Hablar de gestin educativa no equivale a referirse a cualquier tipo de gestin, o a la gestin de cualquier tipo de organizacin. Se trata de la gestin de una institucin donde se desarrollan procesos educativos que atraviesan todas las acciones y espacios de la organizacin, desde el aula hasta la vida institucional; desde el microcosmos estrictamente pedaggico hasta los diversos universos, dimensiones y procesos organizacionales que hacen posible o no una enseanza y unos aprendizajes con determinadas caractersticas. Es decir, se trata de una institucin peculiar, donde cada aspecto y proceso que ah ocurren involucran a personas, confirman y refuerzan o interfieren y desalientan voluntades, tienen un contenido educativo e influyen en ellos. La gestin no puede ser ajena a este rasgo ni subestimarlo o minimizarlo. As, el primer requisito para abordar una discusin sobre la naturaleza de la gestin educativa y la definicin de una gestin de calidad ser rescatar su especificidad educativa y su complejidad. Si bien las instituciones educativas desempean muchas funciones diferentes, el foco de su accin es la educacin: la construccin y distribucin del conocimiento socialmente vlido y culturalmente relevante para la ciudadana (Sander, 2002). Por consiguiente, tanto el sentido como la organizacin propia de la gestin no pueden limitarse a un arreglo administrativo y de manejo de recursos, del sistema, la red o el centro educativo. Tres razones para ello, a modo de conclusin:

La institucin escolar est directamente comprometida en la constitucin de sujetos ciudadanos; entonces, tarea irrenunciable de la escuela ser asumir su dimensin poltica y contribuir educativamente a que las personas puedan asumir, colectivamente, su derecho a participar (Beltrn Llavador, o. cit.). Puesto que el aprendizaje de la ciudadana que es consenso internacional, demandado con nfasis por nuestro pas y que constituye poltica de gobierno trasciende, como ya se ha sealado, los lmites del aula o lo curri-

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cular, involucra la vida cotidiana de la institucin educativa y de manera particular los cauces organizativos y de gestin (Bardisa Ruiz, o. cit.). Este argumento es sumamente relevante con respecto a los lineamientos de la poltica educativa en curso. Si se trata de formar ciudadanos, ello deber ocurrir en el marco de una institucin educativa cuya propia organizacin y funcionamiento lase su gestin sean autntica y profundamente participativos; si permite que todos en especial las y los estudiantes se formen como ciudadanos ejerciendo ciudadana: participando, opinando, deliberado, argumentando sus opiniones, propuestas y en general posiciones sobre la gestin del proceso educativo que es asunto de su inters. Como se seal en la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno, Declaracin de Via del Mar: la especificidad de las instituciones educativas no se resume ni se limita a asegurar la distribucin del capital cultural, la socializacin de los saberes o la produccin del conocimiento, sino que las instituciones educativas constituyen el espacio pblico donde se crean, o no, las condiciones que facilitan la formacin de una mentalidad democrtica . . . [la cual] tiene en la participacin social uno de sus mejores instrumentos . . . prctica democrtica [que] debe traducirse en cambios en la relacin profesor-alumno, en la adopcin de metodologas activas que favorezcan la participacin en los procesos de aprendizaje [y] en la creacin de estructuras que encaucen la participacin en la gestin diaria de la vida de las escuelas (Urza y De Puelles, 1996).

La legitimidad de un sistema de gobierno se basa en su capacidad para engendrar confianza (VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado). De nuevo, es la participacin social un asunto clave. La presencia de los actores involucrados en el debate educativo: siendo informados, consultados y contando con mecanismos claros para expresar sus propuestas; no slo es un acto de democratizacin, sino que es fuente de viabilidad de las reformas y, en consecuencia, de la gobernabilidad de los sistemas educativos.

Los sistemas educativos no slo tienen que ser legtimos, sino tambin eficientes; y para ello, para lograr sus objetivos, se requiere la colaboracin de las

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personas que forman parte del sistema. Personas que tienen, cada una, un rol decisivo en el logro de estas metas; el cual puede ser de apoyo si existe acuerdo y claridad en lo que se quiere lograr o de resistencia activa o pasiva si no hubiera un mnimo de visin compartida, una meta comn, acuerdos y convencimiento sobre lo que se quiere lograr. Estos compromisos, acuerdos y cooperacin no brotan de forma espontnea, sino que hay que generarlos. Para ello, la participacin en el diseo, gestin y vigilancia de las decisiones polticas educativas, como lo establecen los Lineamientos de Poltica Educativa 2001-2006 (MED, 2002: 19) resulta fundamental. Ser necesario transitar de un modelo de gestin centrado principalmente en los procesos administrativos y de planificacin a un enfoque participativo de la gestin escolar, que no slo busque el logro eficiente de metas, sino que adems lo haga con el acuerdo, compromiso activo y participacin de todos los actores involucrados. En un proceso de comunicacin permanente, antes, durante y despus de cada decisin (Majone, 1997); un marco de gestin que haga ms democrtica la participacin.

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Bibliografa
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