CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"
DT 01 / 1993
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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR). Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Jacques Pelkmans, Klaus Gretschmann, Yehezkel Dror, Jean-Paul Jacqué y Les Metcalfe no han sido revisadas por los autores.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

Tabla de Contenido

Jacques PELKMANS Comparando las Integraciones Económicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones Germánico SALGADO Modelo y Políticas de Integración Paolo CECCHINI Unión Aduanera y Política Comercial Edgar VIEIRA Objetivos y Consecuencias para la Integración Regional: Unión Aduanera y Política Comercial Jacques PELKMANS Integración Regional y Desarrollo: La Interacción entre Estrategias de Desarrollo, Política Industrial y Regímenes de Competencia en los Mercados Comunes

p. 3

p. 13

p. 21

p. 26

p. 42

Eneko LANDABURU p. 50 Cuestiones Relativas a la Política Regional dentro del Marco de un Proceso de Integración Económica: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea Pedro CARMONA Objetivos y Contenido de la Integración Regional: Políticas de Convergencia y Efectos del Ajuste Klaus GRETSCHMANN La Integración Fiscal y Monetaria: Clara Necesidad u Oscuro Deseo Elvio BALDINELLI Objetivos y Consecuencias de la Integración Regional: Políticas Monetarias y Fiscales Yehezkel DROR Conduciendo al Estado hacia la Integración Bernardo KLIKSBERG Una Nueva Gerencia Pública para la Modernización del Estado y para Afrontar los Desafíos de la Integración Jean-Paul JACQUÉ Aspectos Institucionales y Jurídicos de la Integración Raimundo BARROS CHARLIN Fisonomía Jurídica Institucional de la Integración Latinoamericana p. 59

p. 65

p. 76

p. 82

p. 89

p. 102

p. 109

Les METCALFE p. 113 La Gestión de los Procesos de Integración: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinación Jorge SIENRA Capacidades para la Integración: Liderazgo, Gestión y Coordinación p. 121

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COMPARANDO LAS INTEGRACIONES ECONOMICAS: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones
Jacques PELKMANS
Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas Director de EUROSCOPE, Maastricht

La integración económica depende de factores de orden interno, regional e internacional y lo hace de muchas maneras. Esto no significa, empero, que la integración económica no pueda estudiarse como una disciplina específica. Para acceder a una comprensión adecuada de la integración económica es necesario disponer de un mínimo de técnicas y conocimientos económicos, además de una cierta capacidad para apreciar sus aspectos políticos, legales e institucionales. La interacción de estas cuatro perspectivas en los diversos intentos de integración emprendidos en la economía mundial en las últimas cuatro décadas han generado una deslumbrante riqueza de innovaciones políticas. Gran parte de ellas no tuvieron éxito, pero ello no siempre se debió a imperfecciones en los instrumentos empleados o a errores en los fundamentos económicos subyacentes. El meticuloso análisis y la comparación de los tratados, normas, compromisos, defectos de ejecución, reveses y respuestas del mercado demostraría este aserto. Un análisis de esta envergadura nunca ha sido llevado a cabo, aunque en la literatura económica y legal sí existen algunos trabajos en la materia. En este trabajo, se ha procedido a establecer una clasificación metodológica de la integración económica atendiendo a un doble objetivo: • • contribuir a una reflexión en términos de enfoques alternativos y experiencias concretas de integración; proporcionar un marco analítico y presentar un conjunto de cuestiones medulares atinentes a políticas públicas, que permitan identificar los elementos que se desea privilegiar en cada proceso de integración económica regional o mundial.

Este trabajo examinará, en primer lugar, algunos prerrequisitos fundamentales mediante la presentación de cinco tipos de cuestiones, dando por sentado que en ausencia de respuestas sólidas a estos planteamientos, difícilmente puede encararse rigurosamente una integración. Los dirigentes políticos pueden sustentar sus acciones en objetivos difusos, en la rentabilización de un contexto político particular o en ambiciones nacidas de una coyuntura determinada, pero apoyarse en cualquiera de ellas es evidentemente perjudicial para la integración económica. A continuación, el trabajo trazará el amplio alcance de las numerosas opciones. Se ofrecerán dos tipos de enfoques para una integración de mercados de productos. El primero de ellos dista de ser ambicioso si se toma como referencia el grado de integración económica de la Comunidad Europea (CE), aunque presumiblemente lo sería para los países participantes. El segundo comprende una metodología semi-exhaustiva de cinco etapas ulteriores al primer enfoque a fin de alcanzar una integración "completa" de mercados de productos. Ambos tipos de enfoques se complementarán con una elaboración -inevitablemente breve- de cuestiones específicas que surgen cuando países en vías de desarrollo (PVDs) emprenden una integración regional de mercados de productos. Algunos de estos temas se consideran con mayor detalle en mi ponencia sobre "Integración regional y desarrollo" incluida en este volumen. El análisis de las opciones de integración económica estaría incompleto sin la presentación de un modelo de integración que vaya más allá del ámbito del mercado de productos, lo que se ilustra en dos cuadros (Véase Cuadros 1 y 2) el primero sobre mercados de servicios y factores y el segundo sobre unión económica (UE) y unión monetaria (UM). El trabajo finaliza con una reflexión acerca de las condiciones de estabilidad de un bloque económico regional. Además de algunos factores determinantes básicos para la estabilidad de un bloque, tanto de orden político como económico, hay importantes temas micro y macroeconómicos relacionados con la sustentabilidad de los esfuerzos integracionistas entre PVDs. Se concluye presentando cuatro condiciones de estabilidad implícitas en la CE que, por exigentes que sean, son congruentes con el grado de ambición de sus aspiraciones. 1. Cuestiones previas a una integración económica Es necesario atender al menos cinco cuestiones preliminares antes de considerar una integración económica regional (o al mundo): el contexto político, el nivel de desarrollo, el orden económico, la selectividad y la relación entre integración económica regional e integración al mundo. 3

De manera semejante."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. en tanto la exclusión de los EE. la Comunidad del Caribe (CARICOM). Esto quiere decir que se trata de una dimensión sensible provocada por las disparidades internas que es independiente del nivel de desarrollo del grupo en su conjunto.. el Acuerdo de Cooperación del Mar Negro. si se evalúa la integración económica de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) hasta 1991 como un fracaso. era considerada políticamente inaceptable para países como Japón e Indonesia. los factores políticos deben ser manejados apropiadamente por los países de un bloque para que la integración económica tenga credibilidad.2. ¿Existen limitaciones políticas predominantes para la integración económica? Los canadienses temen que una integración demasiado amplia con los Estados Unidos de América (EE. por su parte. una vez desaparecida esta limitación. pero. el sector servicios ofrece numerosas oportunidades para el comercio intra-industrial.Niveles y disparidades de desarrollo La naturaleza de la integración económica es diferente cuando el nivel de desarrollo de los países participantes es uniformemente alto (es el caso de los países escandinavos integrantes del Consejo Nórdico o de los países del Benelux) que cuando los EM son PVDs: tal es el caso del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).UU.UU. si se realiza un corte transversal de cada uno de estos bloques. etc. La institución precursora de la CE fue la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) creada por el Tratado de París de 1951. y Zambia fue altamente dependiente de Sudáfrica durante los años '60 y '70. Cuando el nivel de desarrollo es alto. No obstante. 1. los países no democráticos y aquellos que no cumplen con las estrictas normas de respeto a los derechos humanos contenidas en la Convención Europea de Derechos Humanos. Taiwán comercia con la República Popular China a través de Hong Kong. a no ser que se tengan en cuenta los factores preeminentemente políticos que motivaron su constitución (2). el MCCA. hay amplio margen para que se desarrolle el comercio intra-industrial (con ganancias "dinámicas" potencialmente grandes y con presumibles bajos costos sociales de ajuste) y también el inter-industrial. en agrupamientos de naciones de reciente industrialización (por ejemplo ASEAN) o en esquemas de países de desarrollo intermedio (por ejemplo la ALADI). Es importante advertir que la práctica totalidad de los procesos de integración regional deben encarar la cuestión de la heterogeneidad (3). porque un liderazgo explícito japonés resultaba políticamente inaceptable para otros países del este asiático. los quebequenses. Es un fenómeno que se observa en agrupamientos de países de menor desarrollo relativo (SAARC o ECOWAS). no pueden acceder a la condición de miembros de la CE. Su naturaleza sectorial puede parecer peculiar en una Europa que a la sazón aparecía abrumada por aranceles y contingentes y con monedas nacionales de convertibilidad limitada que se apoyaban en un sistema de compensación de pagos (1). El Mercado Común Centroamericano (MCCA) se sumió en un letargo al producirse enfrentamientos bélicos entre algunos de sus Estados Miembros (EM). no se debe dejar de considerar la utilidad prestada por los esfuerzos realizados a los objetivos de política exterior de los países participantes. además de afectar a agrupamientos de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).1 El contexto político ¿Existen objetivos políticos predominantes que la integración económica deba supuestamente servir? A modo de ilustración: ¿es que la "Zollverein" (unión aduanera -UA-) alemana. el empleo en el sector primario es predominante y sus áreas de producción rural tienden a sufrir de deficiencias estructurales. sus características pueden explicarse mejor. las limitadas ganancias en 4 . constituida entre 1833 y 1870. Asimismo. bajo tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. como el caso de la CE (4). delicado y fuente potencial de división. Las hostilidades políticas y militares también hicieron naufragar múltiples tentativas de integración económica entre países árabes y de países africanos. la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) o la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). No obstante. En 1972 Suecia decidió no integrarse en la CE en base a la preservación de su estatus de "neutralidad". pugnan por obtener un margen de descentralización económica (lo que produciría inevitables "distorsiones" económicas en la unión económica canadiense) que compense la limitación política de su identidad. Las limitaciones políticas rara vez constituyen una barrera absoluta al intercambio económico (tal es el caso entre Corea del Norte y Corea del Sur). En los PVDs. se encuentra el tema. Por otra parte. La propuesta de Malasia de constituir una Asociación Económica de Asia Oriental quedó reducida a un mero comité de consultación política. la Comunidad Económica de los Estados de Africa Occidental (conocida por su acrónimo inglés ECOWAS). Teniendo en cuenta el marcado solapamiento de las estructuras efectivas y potenciales de exportación y la reducida elasticidad.) pueda privarlos de su identidad socio-cultural. sirvió conscientemente al objetivo de unificar Alemania bajo el liderazgo de Prusia? En caso de respuesta afirmativa. de las disparidades internas de desarrollo. la Asociación Sudasiática para la Cooperación Regional (SAARC en inglés). ha terminado por procurar con ahínco la adhesión.

hay esquemas que han tenido experiencias de transferencias compensadas de recaudación.3 El orden económico Hasta hace poco tiempo. Las diferentes ubicaciones en este espectro implican requisitos distintos para la integración. tales como el ahorro en el empleo de divisas o el desarrollo industrial por medio de la sustitución de importaciones.5). Consecuentemente. ajustes que favorezcan la cohesión que abarcan todas las políticas comunitarias (un compromiso que ciertamente no se cumple de manera apropiada) y derogaciones provisorias de determinadas decisiones comunitarias en materia de liberalización y regulación. los puntos de vista acerca de las funciones económicas del Estado deben ser cada vez más coincidentes. Pero la experiencia enseña que cuando se avanza hacia ambiciones mayores. ello implica la necesidad de llegar a un consenso en un espectro de opciones que abarcan desde estrategias de desarrollo altamente intervencionistas (posiblemente de sustitución de importaciones) hasta estrategias menos distorsionantes de apertura de mercado (posiblemente de orientación exportadora). Sin embargo. Esto hace que el espectro de opciones en cuanto a la función del Estado en la economía se vuelva considerablemente más estrecho. No obstante. por lo tanto también en esta área las ganancias extraíbles serían pequeñas. los precios de los productos primarios no agrícolas parecen haber alcanzado su techo a nivel mundial o estar próximo a ello y la demanda aparece dominada por los países más desarrollados. cuando hasta China se ha inclinado hacia el capitalismo en todo menos en su autodenominación comopaís. Ello no es necesariamente un gran problema cuando se está en una etapa no ambiciosa de integración económica. es probable que con metas de esta índole estos países puedan embarcarse en acuerdos demasiado restrictivos y con pocas perspectivas de obtener beneficios dinámicos. El enfoque comunitario que responde a lo que se denomina "la cohesión económica y social" reposa en tres mecanismos. Una complicación adicional que se suma a los derivados de los dispares niveles de desarrollo y a la heterogeneidad consiste en la relación estrecha que ambos aspectos tienen con la cuestión de la integración económica regional y al mundo (ver 1. a un incremento de los problemas de ajuste estructural entre las ciudades y las áreas rurales y produciría una tensión difícil de manejar en la capacidad de absorción macroeconómica de mano de obra en los sectores industrial y de servicios. Pero se trata de una cuestión altamente delicada si se tiene en cuenta la relativamente alta participación de los derechos arancelarios en los ingresos fiscales de los PVDs. que dio origen al Espacio Económico Europeo (EEE). la controversia entre los defensores del mercado y los defensores de la planificación dividía a la economía mundial en sistemas orientados al mercado y regímenes económicos socialistas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" eficiencia derivadas de mercados totalmente abiertos pueden ser fácilmente recortadas por los costos elevados de ajuste a corto plazo en el sector primario y por efectos externos altamente perjudiciales originados por el encapsulamiento de las áreas rurales. El tema de las disparidades ha sido abordado de muchas maneras. Para los PVDS embarcados en procesos de integración. de propiedad estatal de las empresas y de regulación pueden diferir significativamente entre los Estados miembros de un esquema de integración. Al margen de ellos. Ciertamente. Por el contrario. una respuesta frecuentemente observada al problema de las disparidades es el bloqueo de la "profundización" de la integración económica. pero integrándose en un mercado más amplio. resulta comprensible que los PVDs busquen otros incentivos para formar bloques económicos regionales. No obstante. Francia pudo mantener su sistema de planificación indicativa al adherir a la CECA. el recurso a las transferencias presupuestarias difícilmente puede encontrarse fuera de la CE (excepto en el nuevo acuerdo suscrito entre las CE y la Asociación Europea de Libre Comercio -EFTA en inglés-. También hay casos en los que para atender fines específicos de desarrollo se ha permitido a los miembros de menor desarrollo relativo reintroducir o aumentar sus aranceles. Una falta de consenso inevitablemente hará que el agrupamiento no avance (o que los avances no sean creíbles y deriven en un retroceso). la relocalización de actividades productivas y la inversión directa) ayude a los países meridionales de la CE a acortar distancias con los países más ricos siempre que adopten políticas macroeconómicas rigurosas. que establece compromisos financieros de los países de la EFTA en favor de los países menos desarrollados de la CE). cuando menos. recurriendo a una coordinación muy exigente a fin de evitar conflictos entre las disímiles estrategias de desarrollo nacional. esta dicotomía parece pertenecer al pasado. Las derogaciones y las exenciones también han sido empleadas por otros esquemas regionales en muchas partes del mundo. se suele considerar que la explotación agresiva de las ventajas comparativas en el seno del mercado interior comunitario (a través del comercio. 1. Los tres mecanismos son: transferencias presupuestarias para medidas de ajuste estructural. la naturaleza y los grados de intervencionismo público. 5 . Pero hoy por hoy. pero cuando ratificó el Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) debió abandonarlo por su incongruencia manifiesta con la modalidad adquirida por el proceso de construcción europea. Por añadidura. Ello conduciría.

La CECA no se atuvo a las normas del GATT. o b) se resuelven los problemas graves de ajuste estructural antes de lograrse la competitividad y se concibe la integración regional como parte de un paquete global de reformas económicas internas emprendidas con el fin de mejorar la competitividad a largo plazo. La CE. había llegado a alcanzar el 26. En algunos agrupamientos. Pero un cúmulo de selectividades también genera costos políticos. ¿Se considera que a largo plazo la exposición al mercado mundial y a los competidores -tanto en lo que respecta a las importaciones como a las exportaciones. En el Pacto Andino.5% en 1990. Por lo demás. y ésta se consolida finalmente en la exposición plena a los mercados mundiales. no sólo se excluye a la agricultura sino que también se contemplan listas de excepción nacionales. La orientación de la CE fue hacia un acuerdo global desde el comienzo. se opta por criterios más restrictivos. En la ASEAN el porcentaje de comercio intra-regional en 1990 fue del 19%. a partir de la entrada en vigor de su zona de libre comercio -AFTA en sus siglas en inglés-.7% en 1990. por las respuestas a las demandas de apertura de otros mercados.es beneficiosa? Si la respuesta es afirmativa. Es incorrecto deducir que los costos de incluir la agricultura (por ejemplo en la Política Agrícola Común -PAC. El comercio intrarregional dentro del MCCA. con un porcentaje próximo al 60% en el comercio de productos (y quizás un porcentaje aún mayor en servicios) es con toda evidencia un caso atípico. incluso luego de haber tenido éxito en la integración de sus mercados. En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC en español o NAFTA en inglés) podría en el mejor de los casos elevarse al 35% . Pero el tema crítico es de carácter cualitativo. b) los productos comprendidos difieren mucho de un país a otro. este acuerdo no contiene criterio ni norma alguna que limite esta prerrogativa. El ECOWAS registró un 4. En el acuerdo de la EFTA se excluye la agricultura. antes de que éste entrara en un proceso de deterioro. en la práctica la modalidad de actuación adoptada estará determinada por los intereses creados. Muchos otros agrupamientos económicos regionales han excluido la agricultura (si bien el MCCA la incluye y el MERCOSUR tiene intenciones de hacerlo). En la ASEAN. pero se trataba de una época en la que todavía no se aplicaban plenamente. o por el hecho de que los costos del ajuste frecuentemente están concentrados.6% en 1981 pero luego disminuyó al 10. Una cobertura de productos que no sea completa puede facilitar en gran medida el logro de consenso interno en un agrupamiento. La compatibilidad sólo existirá si a) se considera que la liberalización del comercio nacional es una meta a muy largo plazo y la integración regional un escalón para alcanzar ese objetivo (con lo cual el logro de un comercio libre es un problema de tiempo). El comercio entre los países de la ALALC/ALADI alcanzó el 12. por el contrario. debe preguntarse si la integración regional es compatible con esta visión estratégica. En la EFTA se sitúa en torno al 15%. c) nadie puede predecir si el AFTA en algún momento llegará a encontrar la forma de restringir las listas de excepciones nacionales. las transacciones internas apenas se cifraban en el 4.de tan mala reputación) son necesariamente más elevados que los costos de excluirla.5 Integración regional e integración al mundo Escasos agrupamientos económicos regionales han conseguido que el comercio intra-grupo supere el 50% o siquiera un tercio del comercio global.6% y en 1988 al 14. algunos sectores que son considerados estratégicos en los planes nacionales de desarrollo han sido excluidos. sólo la política económica nacional determinará el grado de selectividad del AFTA en lo que se refiere a su política comercial. pero ello incluía un alto porcentaje de comercio en tránsito. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) establece que este tipo de acuerdos abarquen "sustancialmente todo el comercio". Cada país debería ocuparse de la cuestión estratégica del papel que le debería corresponder a la competencia para ser beneficiosa a largo plazo para la economía nacional.4%. son políticamente visibles y 6 . El resultado es que: a) en los tres EM de mayor tamaño y más proteccionistas.9% en 1988. Con sólo tener en cuenta este aspecto cuantitativo ya queda claro que la apertura de los esquemas de integración a los mercados mundiales es un aspecto crucial.8% (1970): en 1980 esta cifra había descendido al 22. pues representa una invitación abierta a grupos de presión a ejercer su influencia para resguardar sus intereses mediante tratamientos especiales o derogaciones específicas. 1."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. tanto de carácter provisorio como permanente.4 Selectividad Otra de las cuestiones a dilucidar es si el proceso de integración se orienta a englobar todo el universo de productos o. además. Estudios detallados de la OCDE han demostrado que los países de la EFTA han hecho gala de un grado de proteccionismo agrícola aún mayor que el de la CE (5). Aunque un problema meramente de cronograma parecería ser de índole académica. el proceso de otorgamiento recíproco de preferencias es tan lento y de ámbito tan restringido que el comercio regional es altamente selectivo (por ejemplo el acuerdo preferencial de la ASEAN) y claramente contrario al Artículo 24 del GATT (excepto en lo dispuesto en el capítulo IV).

tienen una responsabilidad especial de liderazgo en este sentido. La CE. 2. el Acuerdo Multifibras (AMF). En el primero. La ambivalencia de la CE en relación a la compatibilidad entre integración regional e integración al mundo ha sido reducida pero no resuelta. bloques constructivos para el establecimiento de un sistema de intercambio más libre y más abierto. ante el temor de quedar aislados. y aquellos países marginados de estos procesos se verían impelidos. Opciones de integración comercial Debido a las limitaciones que impone una ponencia. pero ningún bloque regional debería comportarse como un "free-rider". estudios econométricos han demostrado que las presiones de la competencia de los mercados mundiales sobre el desempeño de las empresas de la CE son mayores (y por consiguiente también lo son los castigos) que las que se derivan de la competencia interna. mientras que la integración positiva (6) es evitada o mantenida a un nivel mínimo irreductible. Ello demuestra la trascendencia que tiene la apertura unilateral originada por el programa '92 para la competitividad de la industria comunitaria. por su propia envergadura económica. se presenta una clasificación de opciones aplicables a dos enfoques para la integración de mercados de productos. las nueve categorías descritas tienen en común el hecho de que el alcance y los grados de liberalización están cuidadosamente restringidos. Para los PVDs. el programa '92 de la CE ha tenido un efecto positivo en la eliminación unilateral de una serie de restricciones nacionales al comercio que aún subsistían y en la apertura al comercio en áreas no comprendidas por el GATT. La metodología empleada impone una lógica funcional. que a su vez es un prerrequisito para el crecimiento y la vitalidad de la economía. Este tema también es de gran importancia para la CE y para el comercio mundial. en ocasiones. difíciles de atribuir a una política comercial específica y se aprecian al cabo de muchos años. En términos más generales."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" exigen una resolución casi inmediata. Si se la analiza a lo largo de los últimos 35 años. mientras que los beneficios de la integración son difusos. las súbitas y recurrentes restricciones a la importación de acero y el. y de hecho pueden ser. discutible recurso a medidas "anti-dumping" son evidencias reiteradas de que el compromiso comunitario con la integración mundial es condicional y tenue. se observa que la CE ha promovido la realización de cuatro rondas del GATT a cuya feliz conclusión contribuyó activamente y que los resultados de las mismas han permitido que terceros países mejoraran en gran medida su acceso al mercado comunitario. no cabe duda que la mejor forma de encarar la integración es considerarla como parte de un paquete de reformas diseñado para promover un cambio estructural. Se observará que hay distintas combinaciones o innovaciones en materia de políticas. Aunque difícilmente mensurable. pero en la práctica. Una frase actualmente muy difundida afirma que los esquemas regionales deberían ser. la PAC.3 y mi ponencia sobre "Integración Regional y Desarrollo" incluida en este volumen). 2.1 Esquemas preferenciales modestos ¿En qué consiste una ambición "modesta" para un acuerdo de integración regional? En el Cuadro 1. el resultado en cuanto a exposición a la competencia mundial ha sido crucial para el ajuste permanente. 7 . en el segundo. el EEE y el NAFTA. Además. Por el contrario. desbordando el marco en que se mueven dichos esquemas. se presenta una enumeración de opciones explícitas de esquemas preferenciales modestos. No hay que olvidar tampoco el hecho de que la integración basada en la sustitución de importaciones en el que se embarcaron algunos PVDs no ha funcionado (ver 2. Todos los bloques perderían si ocurriera esto último. La enumeración tiene el fin de contribuir a que se consideren las opciones sistemáticamente. La trascendencia que tiene la integración regional para el comercio mundial es un reflejo de la opciones nacionales para abrir sus mercados. en lugar de obstáculos. combinando medidas de ajuste interno con un aumento gradual de la exposición a los mercados mundiales y estimulando tanto la competencia como la iniciativa empresarial. rentabilizando la situación sin asumir responsabilidades globales (aparte de las enseñanzas que se derivan de construir una "fortaleza" con los elevados costos económicos internos que ello conlleva). Tanto la perspectiva analítica moderna acerca de las ventajas comparativas dinámicas como la comprobación práctica de los éxitos conseguidos por los países de reciente industrialización (PRIs) tanto de primera como segunda generación convalidan esta apreciación sobre el carácter de las políticas a seguir. se clasifican metodológicamente cinco etapas funcionales que conducen a la integración completa de mercados. a edificar en torno a sí barreras infranqueables como instrumento de salvaguarda o mecanismo de presión. no se prevén las instituciones comunes excepto pequeñas secretarías técnicas y las reglas comunes rara vez van más allá de una liberalización selectiva del comercio. En todos los casos la autonomía nacional es conservada en materia de política comercial ante terceros países. ésta no es imperativa ni es la única forma posible.

2."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La clasificación funcional se hizo de acuerdo a los productos y a la zona geográfica que abarcan los acuerdos de integración regional. ni la distribución. En la práctica. la cualificación y elevación de la eficiencia de la administración pública. la integración completa de los mercados de productos se presenta como un punto de referencia. pero es poco probable que se logre plenamente. por ejemplo. hay retraso en el cronograma para la puesta en práctica de determinadas directivas a nivel nacional (aunque su número no es elevado). Además. Además. la segunda condición ni siquiera se cumple en el mercado interno canadiense. Este último ha sido prácticamente completado. en tanto otras entrarán en vigor a lo largo del presente año y durante 1994 y 1995. los subsidios no específicos en investigación y desarrollo. son fundamentales y han originado enfoques o énfasis muy distintos en los instrumentos. definida por las siguientes características: o o acceso recíproco totalmente libre a los mercados dentro del agrupamiento un alto grado de homogeneidad en cuanto a los niveles de intervención estatal en las condiciones de competitividad imperantes en los distintos EM. tal como se muestra en el Cuadro 1. gran volumen de importaciones de productos manufacturados intermedios y finales) en el comercio. Las políticas macroeconómicas y en gran parte la política social también quedarían fuera del ámbito de la segunda condición. se lo puede utilizar prácticamente como una lista de comprobación (7). 8 . En términos estrictamente económicos. los acuerdos de la CE y la EFTA.2 La integración completa de los mercados de productos El Cuadro 2 presenta cinco etapas que conducen a una integración completa de los mercados de productos. la capacitación profesional. Sin entrar en mayores detalles. los acuerdos de integración regional pueden ser económicamente irrelevantes o de hecho totalmente perjudiciales en términos de eficiencia. Es probable que los dos problemas clave sean los siguientes: • • Dados los patrones de comercio existentes de los PVDs. La fase 1 implica lógicamente el establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC). los logros luego de 25 años de existencia y el estado del acervo comunitario tras la aplicación del programa '92. pero falta adoptar algunas medidas. Hay que tener en cuenta además que la segunda condición no implica necesariamente que haya reglas uniformes. El Cuadro 3 muestra lo útil que puede ser el Cuadro 2 como lista de comprobación. Esto puede presentarse como consecuencia de una combinación de la estructura geográfica (como ser un alto porcentaje de comercio extra-grupo en el comercio global) y de la estructura productiva (exportaciones de productos primarios. 2. la infraestructura. El perjuicio puede surgir del peligro de una desviación significativa del comercio frente a una creación de comercio reducida y menor a la esperada. El Cuadro 2 asume una lógica acumulativa: cada fase incluye las etapas previas en forma completa. ya que una clasificación exhaustiva excedería el marco de este trabajo. que se enumeran en orden creciente de 1 a 5. ni la producción. A modo de ejemplo. valga mencionar que algunas diferencias entre éstos y. la uniformización de normas técnicas). la lógica que implica llegar a dicho estadio es tan exigente desde el punto de vista político que es muy poco probable que se cumpla. relacionando las 16 medidas de integración negativa y las 23 medidas de integración positiva con tres aspectos del desarrollo de la CE en distintos momentos de su proceso de integración: las prescripciones del Tratado original. ni el comercio. ni tampoco una prerrogativa semi-exclusiva de las políticas públicas nacionales: hay distintas circunstancias (como por ejemplo el retraso relativo regional) que pueden justificar medidas diferenciales y hay políticas nacionales que no distorsionan.3 Opciones para países en vías de desarrollo Los Cuadros 1 y 2 quizás no aclaren totalmente los problemas principales que deben afrontar los acuerdos de integración regional entre PVDs. El Cuadro 2 está inspirado en la experiencia comunitaria y facilita la comprensión de las opciones cada vez más ambiciosas de una integración de mercados de productos. Se trata de ejemplos a título ilustrativo. al menos significativamente. ni la localización de empresas que podrían ser aplicadas (es el caso de las medidas indirectas que afectan a la educación.

La CE es única entre los agrupamientos regionales (8) porque apunta a materializar un concepto tan ambicioso como una UE (con la adopción de políticas comunes que ello implica). se refiere al enfoque predominante en la integración: sustitución de importaciones u orientación exportadora. el esquema de la CE resulta ser el único en perseguir una UM con genuina credibilidad. calculados en el papel y vinculados a la protección eficaz y a los "costos de los recursos internos". aunque presumiblemente de manera diferente. en el Grupo Andino (GRAN). no obstante. etc. ser llamativa o ser un indicio de cómo las propias multinacionales pueden explotar las ventajas comparativas de un acuerdo de integración regional). desembocando en fracasos que. aunque en modo alguno el único. Estas pueden derivarse de consideraciones de equidad. puede esperarse que se concreten en el futuro próximo formas selectivas y no ambiciosas de liberalización de mercados de servicios o de factores en otros agrupamientos (por ejemplo en el ECOWAS. Las opciones para los PVDs están. por ejemplo. y es gracias a ello que una macro-coordinación sustentable puede plantearse ser sumamente ambiciosa. costos de insumos. La credibilidad o sustentabilidad de estos emprendimientos parece depender del grado de compromiso asumido. pero sí ha demostrado gozar de credibilidad. aunque todavía es raro encontrar su puesta en práctica efectiva. La tentación de los acuerdos de integración regional de escoger elementos de distintos modelos -un enfoque "à-la-carte". La experiencia comunitaria puede no ser replicable por una serie de motivos. corrupción. algunos agrupamientos ya han realizado algunos ensayos o tienen intenciones de hacerlo en el futuro. Por lo tanto debe enfatizarse que los costos promedio de los beneficios de escala. en teoría. El Cuadro 4 ofrece una breve enumeración de las opciones que se abren una vez superada la integración de mercados de productos. en el Pacto Andino. obstáculos administrativos. no tuvieron un gran impacto sobre sus economías. sean referidos a exportaciones mundiales o a sustitución de importaciones. Probablemente ambos enfoques difieran más en lo que respecta a los "acuerdos de complementación". No obstante. Dado que este grado de ambición del "todo-o-nada" es muy exigente y erosiona en gran medida la capacidad que aún tienen los EM de formular 9 .probablemente sea muy fuerte. no obstante. El punto principal. El objetivo de la UM fue propuesto en el MCCA y en el ECOWAS pero nunca fue puesto en práctica. expresan muy poco o nada acerca del resultado real. sean éstos privados o públicos. especialmente en lo interno. lo contrario puede bien haber sucedido. de la producción y del comercio intra-grupo debe ser el fundamento de los acuerdos de integración regional. Al excluir estos casos extremos. En ambos casos existe la necesidad de establecer un cierto tipo de relación con las corporaciones multinacionales y sus inversiones. De hecho ambas regiones (y el CARICOM también) están constituidos por un conjunto de economías pequeñas que dependen en gran medida de divisas externas como moneda de referencia para sus intercambios comerciales (9). AIP y AIJV) prácticamente no generaron ninguna producción adicional. sean parte de una planificación industrial o de industrias de producción a gran escala (cuando la reducción de costos para mayores volúmenes de producción puede. en el MCCA. El empuje comunitario para completar el mercado interno a través del programa '92 fue precisamente el que provocó el mayor impacto en el dominio de las políticas que se especifican en el Cuadro 4."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • Los acuerdos de integración regional deberían ser útiles a las estrategias de desarrollo de los PVDs pero esto implica que el patrón potencial. en el TLC y quizás en el MERCOSUR). 3. Con respecto a la cooperación en materia de políticas macroeconómicas o incluso la coordinación de esas políticas. pagos adicionales. Ello difiere abiertamente de los principios que inspiran la integración entre países desarrollados (este argumento se encuentra desarrollado en profundidad en mi ponencia "Integración regional y desarrollo" contenida en este volumen). es decir emergente. seriamente restringidas por las grandes frustraciones provocadas por los acuerdos de complementación para la sustitución de importaciones. porque los acuerdos pueden adolecer de X-ineficiencias con consecuencias muy serias para su funcionamiento. pero invariablemente estos esquemas no logran convencer a los mercados. privilegios monopolísticos. Más allá de la integración de mercados de productos La CE sigue siendo el único agrupamiento regional que ha ido más allá de la integración de mercados de productos de manera convincente y global. La ASEAN y América Latina tienen grandes divergencias en este sentido: mientras que los tres intentos de la ASEAN por conseguir la complementación (los acuerdos AIC.

3. el nivel de desarrollo. ¿Cuál es el grado de robustez que debería desarrollar una integración económica determinada antes de estar en condiciones de soportar las tensiones que la puedan erosionar y que exigen que haya avances y una mayor ambición? Antes de presentar las cuatro condiciones de estabilidad que son específicas a la CE -un caso que resulta interesante porque se ha mantenido estable sin renunciar a aspiraciones elevadas y cada vez más ambiciosas.plantearé algunas cuestiones relacionadas con ciertas variables obvias que no son específicas a ningún acuerdo de integración regional en particular. • • • • • • el nivel de ambición (inicial y en la marcha del proceso). prescindiendo de recurrir a esquemas demasiado ambiciosos que pueden ser potenciales generadores de conflictos y de rupturas. las disparidades en los niveles de desarrollo. sino por la existencia de un orden legal común de propio derecho. y establecer preferentemente órganos comunes con auténtico poder de decisión (por ejemplo instituciones comunes fuertes) y plazos estrictos para el cumplimiento de objetivos en el período de transición. 2. La CE ha logrado tejer una maraña coherente de jurisprudencias nacionales y de propio cuño que ha permitido a los tribunales nacionales aplicar la legislación comunitaria. en lugar de integrar todo en conjunto y considerar que las iniciativas cooperativas no rígidas son un fracaso de Bruselas. y por lo tanto se enfrentan a problemas de estabilidad muy importantes. Condiciones de estabilidad para la integración regional Los acuerdos de integración regional son frágiles. Resulta esencial la sólida credibilidad en el compromiso inicial (preferentemente sin abrir vías legales para la salida de sus miembros). reducir al mínimo las cláusulas de exención. el grado de interdependencia. redistributivas y macroeconómicas. 10 . Una instancia judicial es de orden superior a un órgano burocrático compuesto por funcionarios públicos y a una reunión política de alto nivel. se debe eludir la sustitución de los acuerdos de "núcleo duro" por compromisos cooperativos de carácter más flexible: es la complementariedad de ambos que obra como factor estabilizador. evitar los vacíos legales que permitan eludir las obligaciones. Este es un elemento decisivo para el ejercicio de la actividad económica regional y es la forma apropiada de funcionar para cualquier tipo de mercado común que se implante. Se debe considerar que la estabilidad lograda por la CE se debe a una combinación adecuada y dinámica de enfoques integracionistas y cooperativos. La autoridad del Tribunal no sólo se verá aumentada por el hecho de ser suprema en todos los asuntos referidos al acuerdo de integración regional. la cantidad de países participantes. por lo cual no se lo ha elaborado en detalle. La estabilidad comunitaria puede atribuirse a cuatro condiciones básicas que se han cumplido satisfactoriamente: 1. Transcurrido el período de transición. es probable que sea de poca utilidad para otros acuerdos de integración regional. una instancia judicial común con potestad reconocida que frene los peligros de reversibilidad del proceso. Evidentemente. ya que el auto-impuesto cambio económico estructural puede provocar resistencias políticas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" políticas regulatorias. El grado inicial y la firmeza de los compromisos asumidos ha creado y reforzado una profunda confianza recíproca entre los EM. la presencia de un miembro predominante. La formación de un "borde" cooperativo en torno a un "núcleo duro" integracionista sirve de apoyo a la estabilidad de un agrupamiento. 4.

mejoras institucionales deseables Unión Económica como requisito de la unión monetaria la Unión Monetaria requiere una integración económica: -para tener credibilidad -funcionar adecuadamente firme necesaria mejora de la capacidad institucional Unión Económica= objetivos + principios objetivos del Tratado enmiendas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 4. mejoras institucionales deseables en el Tratado 11 .cohesión -mecanismo de absorción de convulsiones () reglas de política presupuestaria . pero nunca en los tres juntos. más políticas comunes en múltiples áreas micro y macroeconómicas Vínculo con UEM firme Vínculo con UPE firme vínculo con la capacidad institucional Principios orientativos () subsidiaridad () paralelismo () coherencia . hasta el momento. presumiblemente. anexos más principios de orientación depende de objetivos tales como la Unión Monetaria depende de objetivos y principios. y el reforzamiento institucional establecido en el Tratado de Maastricht (ya iniciado con el Acta Unica) presentan desafíos de gran calibre -en especial el reto de la UMque deberán combinarse adecuadamente con una nueva fase de ampliación. Cuadro 5 Clasificación de enfoques sobre Unión Económica Enfoque Comisión Definición mercado único.objetivo '93 Unión Económica mercado interior mercado único más "integración positiva" permitiendo un funciona miento adecuado del mercado interior innecesario en caso de buen funciona miento del Sistema Monetario Europeo (SME) innecesario. No obstante.mercado único . Los peores momentos de la CE (y.condicionada por el mercado interior . de otros acuerdos de integración regional) sobrevienen cuando los conflictos entre los EM por transferencias presupuestarias se imponen sobre otros temas y paralizan la integración.eficiencia de los Esta dos Miembros CE retroalimentacohesión () programa 1992. En la actualidad. Es probable que exceda la capacidad de cualquier acuerdo de integración regional el ocuparse de los tres en forma simultánea y ciertamente está fuera del alcance de la CE. la ambiciosa profundización derivada del programa '92.ingreso previo -deudas/deficits excesivos establecimiento de º prohibiciones º reglas presupuestarias º solvencia () enmiendas en objetivos necesarios () acervo de 1993 es la base (requiere cambios en Acta Unica) () subsidiaridad . Evitar transferencias financieras demasiado abultadas de manera políticamente visible. una condición dinámica de estabilidad que podría mencionarse es la capacidad de manejar tres conceptos que dan dinamismo a la CE: • • • reforzamiento (del ámbito de actuación de los poderes) profundización (del grado de integración) ampliación (de los miembros del grupo) La CE siempre se ha concentrado en uno de ellos o quizás en dos a la vez.reconocimiento mutuo una vez superados los requerimientos mínimos de armonización -control en país de origen -regulación (ajustada) de la competencia más allá de políticas/estandares comunes () más políticas de acompañamiento () cohesión (como política estructural () convergencia -reputación de estabilidad () adecuada capacidad de ajuste . los equilibrios siempre se han manejado en forma bastante satisfactoria. Finalmente.aplicación funcional la mayor medida posible .

12 . como es el caso de la PAC en la CE. En esto también puede haber medidas asignadas a una etapa en particular cuya justificación puede parecer algo arbitraria. la EFTA ya no debe ocuparse de ese tema. Teniendo en cuenta que el concepto "unión económica" no está definido en el derecho económico internacional (ni en el GATT ni en ningún otro instrumento). sin embargo. 6. 3. Desde que Portugal dejó la EFTA tras su adhesión a la CE en (1986). tales como la armonización. 4. Se hace notar. por lo cual las repercusiones externas de los instrumentos elegidos son evidentemente peores en el caso de la PAC."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" NOTAS 1. 2. Además de la liberalización del comercio mundial en el GATT. con lo cual se eliminaba la posibilidad de renovados intentos autárquicos de desarrollar una maquinaria bélica. es probable que el NAFTA deba enfrentar problemas de esa índole. excluyendo las prohibiciones a los EM (la integración negativa equivale a liberalización). que los países de la EFTA no tienen subsidios a las exportación en gran escala. algunos acuerdos de integración regional han empleado discrecionalmente el término. 9. Se trataba de prevenir otra devastadora conflagración mundial mediante la vinculación de dos sectores críticos que podrían ponerse al servicio de la guerra. no obstante. 8. situándolos bajo una autoridad común y promoviendo el libre comercio intra-CECA. 7. 5. la unificación y las medidas presupuestarias conjuntas. una idea que se aproxime a la acepción que se le atribuye en la CE. Es posible que surja una "área del rublo" como producto de la cooperación entre Rusia y los pequeños estados periféricos de la ex-URSS. aunque sin darle. Una integración positiva incluye todas las formas de formulación conjunta de políticas. La Unión Europea de Pagos (UEP) que se creó en 1950 y que se prolongó hasta 1958. la coordinación.

Por el objetivo formal que se propone la integración Es la clasificación convencional de zona de libre comercio. y buscar más bien categorías más generales de diferencias basadas ya sea en los objetivos de la integración o en las estructuras económicas y políticas. 13 . Al Estado le corresponde la función de velar por la distribución e interviene más directamente que en la economía liberal en la estabilización. de producción. o con un alcance más circunscrito. Tal como afirma Peter Robson (Robson 1980: 146). Economías mixtas: Los agentes privados y el Estado comparten la función de asignación de recursos. mercado común.la integración se promueve primariamente por sus efectos en el cambio de la estructura de comercio y. parcialmente. Contrario sensu. unión aduanera. sin excluir. El resto de las funciones: asignación de recursos y. la estabilización. Esto quiere decir que en general nos ceñiremos al concepto más riguroso de integración de mercados de productos o productos y factores. su interés se basa fundamentalmente en los "beneficios futuros (prospectivos) de la racionalización de la estructura emergente de producción". Economías del socialismo real: Con el Estado como el eje del funcionamiento de la economía. en el caso de los países industriales interesan más los efectos sobre el patrón existente de comercio y producción. Eventualmente pueden incluirse en el elenco modalidades más laxas como la zona preferencial. pero se lo cita por existir antecedentes que es útil tener presentes. en las cuales el Estado opera como responsable subsidiario en la función distributiva y. En ese sentido podrían distinguirse los procesos de integración por las características siguientes: 1. por lo mismo. intentar definir las principales características diferenciales que se presentan en la realidad en los procesos de integración. Antes de examinar la relevancia de un determinado modelo o modelos de integración conviene. al menos en principio es inevitable hacer abstracción de rasgos peculiares únicos que son propios de cada agrupación de integración. en parte. unión económica e integración económica total. como puede serlo una integración selectiva de ciertas actividades. Conviene anticipar que en el segundo caso -el de los países en desarrollo. En este interrogante está implícito un juicio sobre la existencia de diferencias en las condiciones en las cuales se desenvuelven los procesos de integración económica. 2. por cierto. Por las responsabilidades asignadas al Estado y a los demás agentes privados en el funcionamiento de la economía Puede distinguirse la integración entre: • Economías liberales o de laissez-faire. Al hacerlo. sin que pueda excluirse a priori la posibilidad de referirse a esas otras formas de integración si el análisis de aplicabilidad en ciertas circunstancias así lo exigiera. su racionalización. en la de estabilización. por lo mismo. se supone que está a cargo de los agentes privados a través del mercado."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" MODELO Y POLITICAS DE INTEGRACION Germánico SALGADO P. Ex-Presidente de la Junta Monetaria de Reserva de Ecuador I La primera pregunta que esta ponencia debe responder es la siguiente: ¿Existen modelos generalizables que permitan sustentar los procesos de integración? Una cuestión central de la pregunta es la expresión "generalizables". Tiene sólo interés histórico. • • 3. tanto de los países que se integran como de la propia agrupación. diferencias que no son de carácter accidental sino sustantivo. Por el grado de desarrollo económico de todos los países participantes Cabe diferenciar la integración entre: • • Economías desarrolladas (industrializadas) Economías en desarrollo.

es útil distinguir entre integraciones cuyos participantes. carecen todavía de una teoría científica debidamente comprobada por los hechos. en la integración entre países en desarrollo es especialmente significativa la heterogeneidad (o la homogeneidad) en el grado de desarrollo industrial alcanzado por cada uno antes de la integración. en ese sentido. que parcialmente la comprende. entre ellas la de la propia CE. III A pesar de las exigencias de ahorro de espacio de esta síntesis. Las teorías y modelos existentes siguen siendo eminentemente especulativos (Blaug 1980: 235-241) y. son heterogéneos Por las razones anotadas anteriormente (el cambio de estructura económica como motivación). pero sin influencia notoria en las políticas reales de integración. Los modelos de la integración enctroncados en las teorías del crecimiento o del desarrollo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 4. De interés para la economía espacial. tanto la integración económica como el propio comercio internacional. La explicación estructural de la integraci’on con sus variantes de André Marshal y Francois Perroux. cuando la relación se establece entre países que están dentro de rangos más o menos próximos del Producto Bruto Interno (PBI) por habitante y tienen otros rasgos estructurales parecidos. como sucede con casi todos los países de América Latina. los modelos de integración existentes podrían clasificarse en los siguientes: • • • • La Teoría de la Unión Aduanera de Jacob Viner y sus numerosas modificaciones posteriores. El modelo de integración de las economías centralmente planificadas. es inevitable empezar con una referencia a la Teoría de la Unión Aduanera. tal como fuera expuesta en su forma simple principalmente por su autor Viner (Viner 1980). sino el sustento teórico de las modalidades de integración que están hoy en boga en América Latina (1). ya que el Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAME) que los reagrupaba desapareció al mismo tiempo que casi todos los socialismos reales. Son gradaciones en un espectro de posibilidades de las cuales sólo los extremos son nítidos. Aunque notorios por sus aportes críticos a la Teoría de la Unión Aduanera. es evidente que el análisis para responder al interrogante respecto a las posibilidades de generalización debe circunscribirse a la Teoría de la Unión Aduanera ortodoxa y a las corrientes críticas citadas en último lugar. porque sigue siendo no sólo el fundamento del Art. está positivamente asociada con el tamaño del mercado nacional previo a la integración. no faltan reflexiones sistemáticas sobre un modelo distinto al convencional. tienen importancia sustantiva los esfuerzos de reformulación que se hagan basados en una contrastación empírica. De todos modos. 14 . Tiene sólo un interés histórico. Pero como éstas son precisamente críticas de la primera y sus reflexiones no se han integrado todavía en una teoría distinta. II Entendemos que la referencia en la pregunta a modelos de integración no tiene la intención de limitar el análisis a modelos formales que cumplan con todas las características de una metodología científica. En un esfuerzo de simplificación. en las características señaladas: • • se acercan a la homogeneidad. el examen puede concentrarse en la aplicabilidad de la teoría convencional a las diversas situaciones en las que se realiza efectivamente la integración. en el texto se la denominará como la teoría convencional u ortodoxa (Ffrench-Davis 1980). Por brevedad. Por la mayor o menor correspondencia en el grado de desarrollo industrial y estructuras económicas de los países participantes La clasificación es imprecisa porque esa correspondencia nunca es completa. Han inspirado poíticas concretas de integración en varios esquemas. característica que. Para el análisis que sigue se usarán indistintamente los términos teoría o modelos en su acepción no rigurosa. 24 del GATT. que son aquellas que han suscitado justamente esos aportes críticos a los que se aludirá esquemáticamente en el texto cuando sea oportuno. Por la explicación anterior. En rigor.

podría agregarse. mientras a la segunda le "preocupan las interacciones en el tiempo entre los productores. como tal. de Andic y Dosser y de Ffrench-Davis. Este último aporte llevó a conclusiones que modifican la teoría de modo importante: la liberación del comercio no es condición suficiente para conducir a una especialización óptima (es posible. Además. aunque sin incorporarlos a la teoría convencional ni decantarse en una teoría alternativa. entre otros. un bien público que. Con estos criterios. como toda su imprecisión. Dados sus supuestos de equilibrio. la teoría se basa en una serie de supuestos muy restrictivos (Pelkmans 1989: 39-71). que no se opone a una concentración total de los beneficios del comercio en una parte si no hay deterioro en la otra. equilibrio en los mercados de bienes y factores. como tampoco de que derivasen necesariamente beneficios de la creación de comercio. inamovilidad internacional de factores (no inversión extranjera) y plena movilidad interna. han hecho aportes críticos de interés en esa dirección. también se pasan por alto en la Teoría de la Unión Aduanera. Cooper y Massel y H. Lipsey. cuando la UA se justifica. Un efecto neto de desviación de comercio sería negativo y la Unión no sería conveniente.al señalar su conflicto con la teoría del crecimiento: la primera es "esencialmente una fórmula simplificada de la teoría estática del equilibrio general". por ejemplo. que había sido excluida por las hipótesis restrictivas iniciales. Andic. se han ocupado de estos temas. no se ocupa de ajustes de balanza de pagos y monetarios y elude los efectos distributivos sobre el bienestar con la noción del óptimo de Pareto."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El corazón de la teoría es el análisis de los efectos del establecimiento de una UA (liberalización interna de los mercados de bienes y arancel externo común -AEC-). Trabajos de Balassa. Por supuesto. Son críticas mucho más radicales al marco básico de la teoría las que ponen el énfasis en los efectos dinámicos de la integración en los desequilibrios y distorsiones en los mercados. otros efectos se añadieron a los identificados originalmente por Viner (supresión de comercio y reducción de costos) y ya no fue en todos los casos evidente que la desviación de comercio resultara siempre en pérdidas de bienestar. se consideraron los efectos sobre el consumo que Viner no había tenido en cuenta. contemporáneamente. no es extraño que cuando se trata de integración entre países en desarrollo tanto los efectos dinámicos. Johnson. Estos son los cambios salientes: se aplicó la teoría a la ZLC. Meade. Sigue en pie la crítica que hiciera Hollis Chenery en 1961 (Chenery 1981: 252) a la teoría de la ventaja comparativa -fundamento. Esto supone una alteración de los precios relativos de los bienes en los mercados nacionales y tiene consecuencias sobre los flujos de comercio. Por ser estática. Entre otras consecuencias. 15 . costos constantes o. como los desequilibrios y distorsiones de mercados sean los temas de mayor interés y los más ignorados por la teoría convencional. así como una abundante literatura relacionada con las políticas reales de integración. entre ellos: competencia plena. hicieron otro aporte crítico fundamental mediante el denominado argumento "no económico" para la formación de la UA: la integración satisface más eficazmente la preferencia por la industrialización. a lo sumo. Se estudió el efecto de la Unión sobre los términos de intercambio y fue analizado el caso de la producción con ventajas de escala. las ventajas comparativas de los participantes se consideran dadas y son invariables. aun cuando ésta última sea absolutamente más pobre. Vanek. como se dijo. La teoría ha evolucionado posteriormente. Es una explicación de las políticas reales que no tiene asidero en una teoría de la integración según la cual. entre otros. Cuando las ventajas de escala induzcan prácticas monopólicas. pese a ser el origen de los efectos que más interesan a los procesos de integración. el libre comercio será siempre superior a ella. Kitamura. consumidores e inversores"-. Cooper y Massel y Corden. caer en lo que se llama una especialización perversa). principalmente las ganancias y pérdidas que se derivan de la asignación de recursos y la especialización internacional. Los efectos que interesan a esta teoría son los de creación y desviación de comercio (2) y sus repercusiones sobre el bienestar de la Unión y del mundo. Además de su carácter estático. crecientes de producción. tendría también que ser considerado en conjunto con el consumo privado en la función de bienestar. la producción y el consumo. una UA sólo será conveniente cuando constituya una aproximación al libre cambio. la teoría no considera efectos dinámicos como los que el comercio podría tener sobre la tasa de crecimiento o la estabilidad económica. será necesario suplementar las fuerzas del mercado con medidas de planificación y acuerdos de especialización (acuerdos de complementación) (Robson 1980: 42). especialmente entre los países en desarrollo. de la Teoría de la Unión Aduanera. en gran medida dentro del mismo modelo básico. interacciones que. Un efecto neto de creación de comercio resultaría en un mayor bienestar. etc. que objetan convincentemente algunas de las hipótesis de partida del modelo convencional. Obsérvese que la teoría toma en cuenta sólo parte de los efectos que pueden derivarse del comercio.

por esa razón. sólo con el análisis de sus efectos se conocerá si lo es. a pesar de la actual boga del Estado liberal. Si la Unión fuera conveniente. a la que debía llegarse mediante una pura remoción de obstáculos al intercambio. las propuestas ortodoxas de política siguen apoyándose en su primera versión: no toda UA es a priori conveniente. que en relación con terceros deben ser más bajos que antes de la integración. la remoción de los obstáculos al comercio debe asegurar sus frutos y la intervención del Estado ha de limitarse a los aranceles. como se tendrá ocasión de comentar al tratarse de la integración entre países en desarrollo. y particularmente las de América Latina. Según sus propugnadores. crediticia). Para este autor. es en la práctica una de las fallas más serias. fiscal. IV La reseña anterior de la teoría y las críticas que se han suscitado sobre su relevancia a los procesos reales puede ayudar para examinar rápidamente su aplicabilidad a las distintas características que puede asumir la integración. los EM de la CE son economías mixtas por evolución histórica y eso lleva forzosamente a preocuparse desde el principio por la integración de políticas. Entre ellos tienen un lugar destacado los trabajos de Raúl Prebisch y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en la promoción de los primeros intentos de integración latinoamericana. estos deben ser neutros en sus efectos y no hacen falta tratamientos preferenciales de carácter distributivo. La verdad es que la teoría aún dentro de sus supuestos. Kitamura (Kitamura 1964: 27) subrayaba la trascendencia que tenían fenómenos dinámicos como los "impactos sobre la inversión y el progreso tecnológico" y criticaba a la Teoría convencional por ignorarlos. Pero a su juicio sólo un análisis de los efectos posibles puede confirmarlo. Por ser el Sr. en perjuicio de la reflexión sobre la "integración de políticas". Las economías en desarrollo. especialmente si se trata de economías mixtas. 1. No obstante toda esa evolución y frente a las dudas que la teoría debía originar. exceptuadas las que conciernen a las más elementales reglas de competencia. es insuficiente en lo relativo a la ZLC y no ha sido desarrollada en lo que se refiere al mercado común. tal como se ha establecido en la Sección I. Desde entonces. La integración. y que el énfasis de la teoría en la integración de mercados ha sesgado la investigación hacia la llamada "teoría pura"."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Hacia 1962. conveniente. Según los objetivos formales de la integración La Teoría de la Unión Aduanera. con su sesgo exclusivo en una política de libre comercio. casi por fuerza también economías mixtas. El mismo Viner menciona varios criterios que servirían para apreciar si una UA determinada "tendría más probabilidades de funcionar en la dirección del libre comercio" (Andic y Teitel 1977: 98) y ser. Si hubiera otros instrumentos de política económica que puedan afectar la asignación de recursos (política cambiaria. Por las responsabilidades asignadas al estado en el funcionamiento de la economía El tema está vinculado a la discusión anterior sobre "integración de mercados e integración de políticas" y a las críticas de Pelkmans a la "dicotomía de la teoría de la integración". sin embargo es en ésta donde parece estar hoy el meollo de la integración europea. sea cual sea la etapa de su evolución. Es lo que se ha calificado como la integración negativa en la literatura sobre el tema. ya sea como reflexiones teóricas o como sustento de políticas de integración. La desatención hacia la "integración de políticas". el modelo era también aplicable al mercado común. resulta igualmente peligroso el énfasis en la integración de mercados con medidas exclusivamente negativas (de remoción de obstáculos). 16 . Pelkmans mi distinguido compañero en esta Sesión. Son las tres formas que la integración convencional consideraba como propias de la "integración de mercados". en una de las primeras reflexiones teóricas sobre la integración entre esos países. 2. se han multiplicado los análisis sobre efectos dinámicos que podrían derivarse de la integración. Al tratarse de las economías en desarrollo. con un Estado liberal prescindente. Jacques Pelkmans (Pelkmans 1989: 41-42) califica esta distinción como "dicotomía de la teoría de la integración económica". sobra lo que yo pueda decir al respecto. se suponía aplicable a las dos primeras formas de la integración: la zona de libre comercio y la unión aduanera. Esta modalidad de integración se distingue de la "integración de políticas". particularmente irrelevante para él cuando se trata de economías mixtas. Concuerdo totalmente con él en que la distinción tajante entre los dos tipos de integración es artificiosa. como son todas las que constituyen la CE. lo son también. que entraña medidas de "integración positiva" de armonización o unificación de políticas.

aconsejable. dentro del mismo marco de análisis. ciertos casos de industrias incipientes. Con frecuencia.) (Ffrench-Davis 1980: 76-82). pero puede no ser suficiente. a una creación de comercio. cuyo aprovechamiento es una motivación fundamental de la integración para los países en desarrollo. Por el grado de desarrollo económico de los países participantes Por razones obvias. 4. Para referirse solamente a una de esas condiciones: el comercio exterior de un país en desarrollo con sus socios antes de la Unión representa."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" no puede prescindir de tomar en cuenta las políticas de desarrollo. es una justificación de la integración. Como ya se señaló. el supuesto de equilibrio en los mercados y la ausencia de diferencias entre precios sociales y de mercado. En esta área está justamente el campo de mayor divorcio entre la teoría y la concepción de la integración. sino conduce. inclusive cuando ésta se inclina pesadamente por la desviación del comercio. Una manifestación clara de la irrealidad que rodea a la teoría es la apelación de Cooper y Massell y de Johnson a la llamada "preferencia a la industrialización". etc. Si esos fueran los criterios. no son favorables a la creación de comercio en una integración entre sí. acuerdos de especialización y suplementar el mercado con una planificación. aún en el marco básico original. Se ha mencionado el relieve que tiene entre países en desarrollo la motivación del cambio de estructura de producción y comercio. Hay poco lugar. Al desatender la cuestión de distribución de beneficios y costos. Estos efectos se dan cuando se eliminan algunas de las hipótesis iniciales del modelo para acercarlo a la realidad. nos ocuparemos exclusivamente de la integración entre países en desarrollo y la aplicabilidad del modelo convencional a sus necesidades. Calificada como un "argumento no económico". además. por lo general. Tal resultado puede presentarse en la práctica con la expansión de exportaciones facilitada por la Unión (la teoría original sólo consideraba los efectos sobre el país importador) y las múltiples causas de las distorsiones de mercado (economías externas. los criterios de creación y desviación de comercio dejan de ser aplicables con el sentido postulado en la teoría. no sólo destaca la no pertinencia de los criterios del paradigma ortodoxo. por lo tanto. Al suponer equilibrio entre importaciones y exportaciones de cada miembro. En ciertos casos harían falta. Como lo opuesto suele ser la regla en economías en desarrollo. salvo pocas excepciones. a conclusiones sobre políticas muy distintas a las postuladas por la teoría. la desviación de comercio es generadora de ganancias en bienestar y no lo contrario. la integración económica entre estos países no sería. uno de los efectos más directos y graves 17 . En la teoría del desarrollo hay bases para justificar la necesidad de la industrialización y no habría razón para recurrir a argumentos "no económicos" si se la considera como uno de los fenómenos dinámicos que la integración puede favorecer. llámese esa modificación industrialización o modernización. La breve descripción anterior (Sección III) de la teoría y de su evolución nos exime en alguna medida de profundizar en la argumentación. dentro de la concepción de la "Teoría de la Elección Pública". indican que los criterios de creación y desviación de comercio en muchas circunstancias son irrelevantes en el caso de los países en desarrollo: la creación del comercio puede reducir el bienestar y la desviación aumentarlo. para la obtención de los beneficios del comercio la liberalización es condición necesaria. Por ejemplo. en ese caso. pasa por alto una de las consecuencias más serias de la desigualdad y la resuelve con un criterio de bienestar que evidentemente es insatisfactorio ante las situaciones reales de la integración. y de apoyarlas. pero el interés fundamental reside en aprovechar las posibilidades del intercambio para modificar sus estructuras como un fenómeno del desarrollo. Son parte de los efectos dinámicos de la integración que hasta hoy no han sido tratados adecuadamente ni por la teoría convencional ni por teorías alternativas. lo que no implica que no sean cruciales ni impide que constituyan la preocupación de las más serias entre las políticas de integración de los países en desarrollo. La consideración de las economías de escala. Este argumento es particularmente pertinente para países en desarrollo. basta con revisar algunos de los criterios que se han establecido para apreciar a priori si una UA puede ser o no beneficiosa para darse cuenta que las condiciones de la generalidad de los países en desarrollo. 3. elude. por lo general una baja proporción del comercio total. inclusive. dimensión de mercados o estructura económica entre los países participantes de una agrupación de integración. en especial el cambio de estructura productiva. Para empezar. El comercio sobre el patrón actual puede ser importante y dejar beneficios. Las modificaciones posteriores de la teoría. desequilibrios en los mercados del trabajo. Heterogeneidad entre los países participantes La Teoría de la Unión Aduanera no se plantea el problema que pueden significar las heterogeneidades en el grado de desarrollo.

La experiencia de las agrupaciones del mundo en desarrollo demuestra la importancia crítica que tiene para ellos el evitar la concentración de los beneficios de la integración. No se ha examinado el tema en profundidad. tan socorridos como ineficaces. estaría asociado positivamente al tamaño del mercado nacional previo a la integración. hagan imposible la convergencia hacia formas superiores de integración. en el Tratado de Maastricht. La teoría ortodoxa ha servido para esclarecer ciertos efectos de la liberalización de mercados. Los conflictos que esas diferencias originan pueden ser tan serios que la misma viabilidad de la UA estaría amenazada si no se encuentran medios para neutralizar o compensar sus efectos. pero intuitivamente puede pensarse que son dables situaciones de heterogeneidad que."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" de la concentración de beneficios. Puede tratarse aún de causas no económicas como aquellas a las que alude R. Hay un sinnúmero de 18 . instrumentar y evaluar la integración económica entre países en desarrollo. En ese caso. por otra parte. en particular. Cooper (Cooper 1976: 41-53) al referirse a los conflictos que pueden suscitarse por diferencias en las preferencias sociales (bienes públicos) entre las comunidades que se integran. H. inclusive por razones distintas a la distribución de beneficios. de la vieja integración latinoamericana. pero es un problema real que si no es atendido pone en juego la estabilidad de la Unión. El modelo no deja de ser útil al identificar fenómenos que deben ser tenidos en cuenta en toda integración. Que el tema es de importancia también para la integración entre los países desarrollados. esa concentración se ha apreciado sobre todo en relación con el desarrollo industrial. efecto que sí se considera. el cual. otros orígenes de heterogeneidad (Salgado 1977: 4-14) y en los países desarrollados éstos pueden ser más importantes que la característica mencionada. Pero hay otros efectos. que el crecimiento de la producción de la Unión no se concentre en uno o en pocos países a costa del resto" (Johnson 1977: 363). el modelo convencional tendrá validez únicamente para integraciones cuyos participantes se acerquen a la homogeneidad en ciertas características económicas claves para afectar la distribución de beneficios. Existen. En una alta proporción de los casos. que se escapan a su marco conceptual y entre ellos están los que más impacto y consecuencias pueden tener para los países en desarrollo. En ese contexto. permitiendo inclusive su medición. Johnson destaca ese riesgo cuando afirma: "la hipótesis de la preferencia por la producción industrial implicaría que todo acuerdo de UA incluyese disposiciones tendientes a asegurarse que cada miembro obtuviese una "parte justa" de la producción industrial y. típico instrumento de compensación. El tema es complejo (se examinan estos problemas y se hace un intento de generalización en Salgado 1977) y es aún más difícil el imaginar soluciones cuando la heterogeneidad es muy marcada. quizás por otras razones de heterogeneidad. que son las de América Latina. El examen de las características de las distintas categorías de integración creemos que argumenta convenientemente que esos prerrequisitos no se dan cuando se trata de países en desarrollo. V La segunda pregunta a la que debe dirigirse la ponencia es la siguiente: ¿Tienen tales "modelos" determinados prerrequisitos económicos e implicaciones específicas para el diseño de las políticas públicas? El breve análisis anterior nos lleva a la conclusión de que el modelo convencional -la Teoría de la Unión Aduanera con las modificaciones posteriores que caben en su marco básico. dadas ciertas condiciones. lo demuestra el énfasis puesto por los Estados más débiles de la CE en la creación del Fondo de Cohesión. como lo son todos los de América Latina con algunas diferencias de grado. Es pertinente afirmar. Creemos que para los países en desarrollo tiene esa importancia el grado de desarrollo industrial alcanzado por los participantes antes del establecimiento de la Unión. pero eso no es suficiente para servirse de él como un planteamiento coherente para las políticas de integración. sin duda. Son los intentos de tratamientos preferenciales. que no existe un modelo alternativo riguroso en el cual apoyarse para justificar. una integración profunda es inviable. pero definitivamente no se cumplen en economías como las nuestras. en el cuerpo distinto de análisis de los ajustes monetarios y de balanza de pagos. Es posible inclusive simular situaciones de una extrema heterogeneidad en que no es dable encontrar un medio de compensación suficiente dadas las expectativas. La pregunta se interesa por los prerrequisitos económicos que tendría eventualmente ese modelo si fuera generalizable. Es posible que ellos se reúnan en algún caso ideal de economías desarrolladas.no es generalizable y esto es particularmente cierto para la integración entre países en desarrollo. en cambio. y ciertamente muy importantes. a menos que exista una voluntad política en el país más beneficiado que le lleve a desconcentrar voluntariamente.

Es tarea del futuro encontrar los adecuados. donde el modelo de integración tendría que insertarse.g. Una integración de políticas ambiciosa demanda. a menos que exista en todos los miembros la necesaria disposición política y que ésta perdure. Los objetivos. Ello puede deberse a las propias insuficiencias de la teoría dinámica del desarrollo. o. En el campo de integración de políticas. pero algunas de estas observaciones pueden ser útiles a otras zonas del mundo en desarrollo. como es lo normal en América Latina. que preserve."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" observaciones. no pueden prescindir de un tratamiento preferencial idóneo. análisis y experiencias que iluminan aspectos claves de los procesos de integración. pero ésta debe ser apoyada contemporáneamente por la necesaria integración de políticas. compatible con una sana apertura externa. NOTAS 1)En el texto no se puede ir más allá que referirse a la teoría y a las críticas más importantes suponiéndolas conocidas. Para responder positivamente a la pregunta respecto a las implicaciones específicas para el diseño de políticas públicas y en ausencia de una teoría. Un objetivo de integración profunda (v. El grado de efectividad de los instrumentos de compensación puede variar según las exigencias de los objetivos. es generalmente un requisito para el debido aprovechamiento de la integración para el desarrollo. La liberación del comercio y el juego de los mercados no es condición suficiente para el progreso tecnológico y el desarrollo industrial. Los procesos de integración cuyos participantes son heterogéneos en grado de desarrollo. El contraste es notorio. con las líneas de política que se derivan de las tesis de la teoría original de la UA. Desviación de comercio: Sustitución de importaciones de terceros de menores costos por la del socio de costos más altos. el margen de preferencia arancelario indispensable. resulta generalmente indispensable articular una política industrial concertada o una política industrial común. • • • • Es interesante comparar estos juicios sobre una política de integración adecuada a nuestras condiciones. hay que recurrir a ese acervo de observaciones. Es uno de los aspectos funcional y políticamente más difíciles de las politicas de integración. etc. mercado común) no es generalmente conciliable con heterogeneidades marcadas entre los países participantes. Sin embargo. particularmente en las industrias de escala. por su parte. en las actividades prioritarias que lo necesiten. Se remite al lector a dos recopilaciones en español que resumen gran parte de la bibliografía relevante: véase Andic y Teitel 1977 y Salgado 1989. pero hay que contar con ellos.Las referencias a la literatura serán solo las imprescindibles. entre ellas las políticas macroeconómicas básicas. instituciones comunitarias firmes y con influencia. Una política promocional. en las circunstancias de los países en desarrollo. pero falta un modelo sistemático y coherente del conjunto.. estas últimas son en la práctica las políticas que la integración latinoamericana de modo casi general ha adoptado en los últimos tiempos. quizás. es atribuible a las limitaciones inherentes a la ciencia económica en su estado actual frente a una realidad tan compleja como la social. Serán los objetivos de la integración los que señalen la intensidad con que será necesario armonizar o unificar políticas. análisis y experiencias a que antes se ha aludido y señalar con buen sentido los rumbos que convendría que siguieran las políticas públicas para aprovechar la integración en pro del desarrollo de la sociedad. Ignorar esos requisitos equivale a rebajar los objetivos deseados de la integración. Las economías mixtas tienen la facultad e instrumentos requeridos y deben ejercerla y emplearlos. La respuesta no tiene la pretensión de ser válida para todas las circunstancias. La elección de un objetivo superior de integración entraña un alto grado de exigencia en la integración de políticas.. En América Latina han fallado hasta hoy todos los instrumentos de compensación instaurados. Estas se resumen así: • No existen formas estereotipadas de integración a las cuales haya que acomodarse. como lo ha demostrado la CE cuya marcha hacia el mercado común ha demandado una convergencia creciente en esas políticas. Se ha tenido en cuenta especialmente la integración latinoamericana. tal como ellas se exponen al final de la Sección III. tamaño. 2)Creación de Comercio: Sustitución de la producción propia por la de menores costos del socio. La liberalización del comercio es necesaria en las fases iniciales de la integración (integración de mercados). 19 . los instrumentos y la secuencia del proceso deben corresponder a las condiciones de los participantes.

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Por otro lado. tomando como base una UA acompañada por la libre circulación de personas. la necesidad y la utilidad de un estrecho y casi automático paralelismo tanto técnico como temporal entre las medidas internas y la uniformización del régimen exterior. la inclusión del esquema de libre circulación de los productos agrícolas en un marco de organizaciones comunes de mercado en sustitución de las diferentes organizaciones nacionales (1). se suprimen los derechos arancelarios y se eliminan las otras medidas restrictivas para lo esencial del intercambio o. Por consiguiente. al mismo tiempo. sobre todo en lo concerniente al arancel común. se optó por lograr la unidad politica siguiendo el camino más largo de la integración económica bajo la forma de un "mercado común".1 "Libera practica" contra origen 21 . en los cuales la liberalización "interna" encuentra su límite económico y a menudo político en la libertad que en lo que respecta a sus relaciones comerciales mantienen los Estados integrantes."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL Paolo CECCHINI Consejero Especial y ex-Director General de la Comisión de las Comunidades Europeas. más flexibilidad significa menos integración. servicios y capitales. ello permitirá limitar el impacto tanto positivo como negativo sobre las estructuras económicas nacionales. las medidas necesarias para realizar las tres libertades quedaron en lo esencial abiertas. Características esenciales de la libre circulación de productos en el esquema de la CEE 2. mayor será el grado de autonomía de decisión que dispondrán los integrantes de la UA y. La elección entre estos diferentes elementos de flexibilidad depende de la intensidad que los participantes estén dispuestos a proporcionar al proceso de integración. la UA es el más ambicioso tanto por su alcance sobre el comercio internacional como por la profundidad de su impacto potencial sobre las estructuras económicas de los Estados participantes. para los productos originarios de los países participantes. al menos. 2. sino que abarca varios niveles de compromisos. Las motivaciones El objetivo inicial de los Estados fundadores de la CE ha sido la unidad política. limitando fuertemente las excepciones a la liberalización interna. Cabe destacar que mientras el proceso de creación de la UA se detalló con gran precisión en el Tratado de Roma. se puede afirmar que cuanto mayor sea el grado de flexibilidad de los acuerdos. XXIV del GATT. Director del Informe "El Costo de la No-Europa" I. cuyo carácter reside en su mayor o menor flexibilidad. el concepto de UA no se traduce en un modelo único. II. La fuerte motivación política del proceso de integración económica llevó aparejada tres consecuencias: • • • el rechazo de las posibilidades de flexibilidad abiertas por el art. Este no es el caso de los acuerdos de integración o de complementación sectorial ni tampoco de los acuerdos de libre comercio. En términos generales. en su vertiente externa. en el cual: • • en su vertiente interna. Según el artículo XXIV del GATT. INTRODUCCION: LA UNION ADUANERA COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACION ECONOMICA De todos los posibles instrumentos de integración económica. la UA se caracteriza por la sustitución de varios territorios aduaneros por uno solo. Al fracasar en 1954 los intentos de traducir en forma contractual este objetivo. se equiparan los derechos arancelarios y las otras medidas restrictivas hasta lograr que sean idénticos en sustancia (sin que el resultado final de los ajustes necesarios sea más restrictivo que la situación anterior). EL ESQUEMA DE INTEGRACION Y DE UNION DE LA CEE 1.

Política comercial 3. uno técnico y uno político: • desde el punto de vista técnico. • 2. etc. por lo tanto. Sin embargo la regla de la unanimidad necesaria para la aproximación legislativa a sido hasta el Acta Unica Europea (AUE) un freno muy fuerte a los progresos en esta área. al cabo del período de transición a la libre circulación interna y a la politica comercial común. este sistema es también más liberal hacia terceros países. A esta tarea de carácter represivo se ha venido a agregar bastante rápidamente un esfuerzo de creación de una legislación armonizada cada vez que la libertad de circulación de productos (y de los otros factores de producción) tropezaba con la libertad de legislación reconocida a los EM. Se puede con toda tranquilidad afirmar que la función de vigilancia atribuida a la Comisión y la vasta jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia han sido y siguen siendo condiciones esenciales para la realización de la libre circulación de los productos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El rechazo del sistema de origen para definir los productos admitidos en el esquema de la libre circulación obedeció a dos criterios. El Tratado CEE plantea la eliminación de las medidas de efecto equivalente que afectan tanto a los derechos arancelarios como a las restricciones cuantitativas. con poderes de ejecución atribuidos a la Comisión. la tarea de eliminación de la medidas de efecto cuantitativo ha asumido un carácter permanente. derechos de tramitación. debido. utilizar como tipos arancelarios comunes el promedio de los tipos nacionales.sobre la cual se pactó su negociación en un plazo de cuatro años (Lista G). pese al hecho de que se necesita una armonización de la legislación aduanera. bajo el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. El capítulo sobre el arancel común establecía también el principio de la armonización de la legislación aduanera. en muchos países se suman a los derechos arancelarios otras imposiciones como derechos de estadística.2 Las medidas de efecto equivalente y la solución institucional En el momento de su negociación en el GATT (1946/47) por "medidas restrictivas" se entendían esencialmente las prohibiciones de importación y los contingentes. El ritmo de ajuste de los aranceles nacionales al arancel común se realizó en paralelo al de la eliminación de los aranceles entre los EM con una etapa de ajuste cuando se alcanzaban cotas del 30% de reducción interna. Esta materia cubre la 22 . a la posibilidad de que este derecho ampare medidas proteccionistas (2). una incluida en el Tratado (Lista F) y la otra -la más problemática. por un lado. Mientras que la eliminación de las medidas de efecto arancelario ha sido bastante fácil y rápida. El criterio general adoptado fue. derechos de urgencia. por el otro. al derecho de los EM de recurrir al artículo 36 del Tratado en presencia de un gran aumento de las demandas de protección de los ciudadanos y. En caso de no mantenerse este paralelismo se podrían producir importantes desvíos de tráfico entre Estados "liberales" y Estados "proteccionistas". 3. se reservó a los Estados el derecho de aplicar restricciones en vista de la necesidad de proteger intereses públicos esenciales (salud. con el fin de asegurar un tratamiento uniforme de los productos extranjeros. Además. seguridad etc. con algunas condiciones particulares detalladas en el Tratado y con dos excepciones negociadas específicamente. incluyendo en estos últimos al Tratado CEE (art.1 Arancel común y legislación aduanera En 1957 la CEE estaba formada por cuatro territorios aduaneros de los cuales dos (Francia e Italia) tenían aranceles elevados y dos (Alemania y Benelux) poseían aranceles bajos. la "libera practica" hace necesario un paralelismo estrecho entre la liberalización interna y el establecimiento de instrumentos externos como el AEC y la coordinación de la políticas comerciales nacionales hasta llegar al mismo tiempo.). Esto fue posible a raíz de la existencia de un sistema institucional autónomo. como elemento de una política de fuerte impulso a la integración. se consideró que el sistema de origen exigiría un sistema de administración burocrático. sin proporcionar detalles sobre el contenido de las medidas ni sobre su calendario de ejecución. rígido y con amplio riesgo de fraudes: el sistema adoptado de "libera practica" (los productos que han satisfecho los derechos y respetado las otras reglas pueden circular libremente en todo el territorio comunitario) es más simple. 36). Tanto en el GATT como en la tradición de los acuerdos internacionales.

Recientemente. CONSECUENCIAS DEL ESQUEMA DE INTEGRACION DE LA CEE 1. admisión temporal. Desde el punto de vista político esto significa que toda posición extrema. etc. incluidas las derivadas de la libertad de legislación reconocida a los EM. Hay que notar también que el articulo 115 faculta a la Comisión a actuar. las negociaciones bilaterales o multilaterales con terceros Estados o grupos de Estados recaen en la órbita de atribuciones de la Comisión. Durante el período de transición hacia la UA (1958/1970). Esta fase de estancamiento ha sido superada gracias al recurso a cuatro decisiones: • • la ampliación del concepto básico de Mercado Común al concepto global de Mercado Interior. debido a sus estratificaciones sucesivas.). aunque con modalidades diferentes para ser eficiente la integración tiene que extenderse a todos los factores de producción. contra el o los EM que provoquen tal situación. desde el AUE también en lo que respecta al manejo autónomo del arancel. Además de una serie de graves dificultades políticas. utiliza el concepto de "principios uniformes" y no el de uniformidad de las medidas. 4. en caso de que la disparidades de política comercial provoquen dificultades económicas. cada vez que para su aplicación haya sido necesario recurrir a los controles fronterizos que la Comunidad ha decidido precisamente eliminar: los productos textiles y la importación de automóviles japoneses y del plátano son los casos más notorios. de un conjunto definido como el Mercado Común. tras sus éxitos iniciales. el establecimiento de un plazo límite y de un programa completo para su realización. encontrará una minoría de bloqueo. el 113. en caso contrario. institucionales y económicas de carácter global. En toda el área de la política comercial y. las insuficientes definiciones del programa y de los procedimientos en la realización del Mercado Común han jugado un papel importante. lo que se tradujo en la decisión de eliminar todas las trabas a la libre circulación. Sin embargo. el tránsito comunitario. los procedimientos aduaneros. que actúa asistida por los representantes de los EM y siguiendo las directivas del Consejo. cuyas propuestas son adoptadas si encuentran el voto favorable de la mayoría calificada de los EM. las reglas de origen. Dos circunstancias merecen ser destacadas: • • esta legislación se desarrolla según el sistema de los comités compuestos por expertos nacionales y presididos por la Comisión. se han tratado de eliminar los efectos del artículo 115. las decisiones del Consejo son tomadas por mayoría calificada. De la coordinación de las políticas nacionales a la politica común Junto al arancel. 23 . se ha traducido en la necesidad de una codificación que recientemente ha sido llevada a cabo. Del concepto de Unión Aduanera al de Mercado Interior El Tratado identifica cuatro pilares de la CEE: la UA. ora liberal ora proteccionista. quizás el más importante y en cualquier caso el más extensamente descrito en el Tratado. la integración no ha progresado de manera satisfactoria. obligando a que las decisiones se sitúen en una posición intermedia. servicios y capitales y los transportes. entre los cuales se destacan las restricciones cuantitativas. coexiste una necesidad de equilibrio de intereses y una lógica económica específica: • • la integración tiene que cubrir todas las áreas de producción de bienes. la política agrícola. la libre circulación de personas. preferencias generales."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" nomenclatura del arancel. sin que se lograse una unificación total. III. la valoración aduanera. los diversos regímenes económicos aduaneros (depósitos francos. Detrás de este enfoque. Conforme a las reglas generales en materia de representación exterior. la CEE procedió al establecimiento de listas comunes consolidadas de liberación. la dimensión de esta legislación y su carácter confuso. De esta manera la UA es un elemento. la política comercial emplea otros instrumentos. De hecho el artículo del Tratado que trata sobre la política comercial común. la decisión corresponde al Consejo.

incluyéndose en ellos algunos aspectos relativos a las políticas de acompañamiento. Desde esta perspectiva. 2. exige un nivel mucho más alto de participación de las estructuras públicas y privadas nacionales en el proceso de integración. En este territorio. cuyo programa ha sido realizado en su casi totalidad. Cuanto más se profundice el esfuerzo de integración. que se relaciona con los compromisos de liberalización interna. Aspectos exteriores La UA plantea una dimensión exterior. Estas son las exigencias mínimas de políticas de acompañamiento de la UA. cuya tendencia a largo plazo podría abocar a una armonización autónoma de las legislaciones y de las prácticas de los sistemas nacionales. el impacto sobre las políticas exteriores nacionales seguiría necesariamente los desarrollos internos. Las políticas de acompañamiento El concepto básico de la UA plantea la sustitución de los territorios aduaneros de los Estados integrantes por uno solo. política) en los sistemas nacionales de formación. 4. en donde se permitirá la libre circulación de los productos. como en el caso de la CEE. La administración del Mercado Interior Desde el inicio de la actividad comunitaria se han establecido principios y prácticas de administración conjunta entre instituciones comunitarias y estructuras nacionales: los comités de legislación aduanera han sido un ejemplo seguido en muchísimos otros casos. Sin embargo el funcionamiento del Mercado Interior."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • • la utilización del mutuo reconocimiento de las legislaciones nacionales. En la medida en que el proceso de integración fuera más allá en el alcance de la libre circulación y de políticas de acompañamiento. bajo la forma de política comercial común. al considerarse que en muchísimos casos no hay diferencias fundamentales en las políticas de los diferentes EM. Se plantean en consecuencia problemas de: • • • información y capacitación de una porción importante y creciente de la administración pública información y estimulación de los grupos y organizaciones económicas introducción de los temas comunitarios (derecho. 24 . El trabajo de estos comités ha permitido establecer relaciones de confianza sobre las cuales se ha desarrollado una vasta cooperación administrativa. economía. es preciso evitar que se produzcan distorsiones debidas: • • • a comportamientos anticompetitivos de las empresas a la intervención financiera pública en favor de situaciones no competitivas a que las áreas territoriales menos competitivas vean aplastadas sus posibilidades de desarrollo en favor de las áreas territoriales más competitivas. Esta exigencia tiene su fundamento en: • • la extensión del hecho comunitario a la mayor parte del marco legal de referencia de la la extensión del principio del mutuo reconocimiento. 3. la renuncia en el AUE a la regla de la unanimidad en favor del procedimiento de aprobación por mayoría calificada para la adopción de decisiones en relación a la aproximación de la legislación en la práctica totalidad de las áreas cubiertas por el concepto de Mercado interior. tanto más será necesario. siempre con el fin de asegurar el equilibrio y la estabilidad de las realizaciones comunes. cuyos objetivos deben ser mantener un equilibrio satisfactorio entre las ventajas y perjuicios de esta forma de integración económica. desarrollar las políticas comunes de acompañamiento a la libre circulación de los factores productivos. el dilema político consiste en encontrar un equilibrio satisfactorio entre los niveles de soberanía nacional exclusiva y aquellos de soberanía nacional compartida.

Pero. CONCLUSION La presentación del esquema de la CEE no significa que este modelo sea el único posible. la construcción europea ha resistido hasta ahora el embate de todos los factores negativos que ha encontrado. pese a esta conjunción de elementos negativos. suprimido al inicio del presente año. por otro lado. estos controles han representado trabas importantes a la libre circulación y han sido asimilados en muchos casos a medidas de efecto equivalentes a restricciones cuantitativas. NOTAS 1)En materia de política agrícola la presente nota no pretende ir más allá de esta mención. Sus características dependen en una gran medida de las situaciones políticas y económicas europeas y su desarrollo no ha estado exento ni lo está en la actualidad. 2)Hasta el 1 de enero de 1993. 25 . de profundas diferencias de enfoque entre los EM. no podrían soslayar algunos de los problemas a los cuales la integración europea ha tenido que enfrentarse. aunque diferentes en sus puntos de partida y en sus objetivos a largo plazo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" IV. fecha de entrada en vigor del mercado único europeo y de la supresión de los controles aduaneros al interior de la CEE. ni siquiera que sea el más funcional. de errores y también de fracasos parciales. Así muchas de las experiencias adquiridas durante cuarenta años por la CEE podrían ser útiles para programas de integración que. de dificultades. en 1988 sólo se había eliminado la multiplicidad y la diversidad de documentos aduaneros mediante la creación de un Documento Aduanero Unico.

para países como los escandinavos el interés era conservar una política liberal de derechos aduaneros muy bajos y para países como Austria y Suiza el esquema no era compatible con su neutralidad internacional. cuyo paradigma es alcanzar una Unión Económica. Antecedentes de integración económica Mucho se han analizado las experiencias de integración del continente europeo. la especialización productiva sectorial. 1. comenzando por la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa (UEBL) en la década del ´20 (2) la formación de BENELUX con la incorporación de los Países Bajos en la década de los cuarenta (3) el precedente de la CECA –a comienzos de los cincuenta (4). de política comercial comunitaria. la actual respondió a la consideración conceptual básica que debe hacerse todo por país sobre qué forma inicial de integración adoptar: la de una simple ZLC o la de una UA que facilite la configuración de un Mercado Común o Comunidad Económica (6). que fueron antecedentes de formas o esquemas elaborados de integración en nuestro continente como fue el surgimiento del MCCA en 1958 (9). que querían avanzar en un proceso integral que permitiese llegar a una UE. no estuvo nuestro continente alejado de los vientos de la integración.y lo que ya es conocido por todos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL: Unión Aduanera y Política Comercial Edgar VIEIRA Jefe del Departamento de Comercio de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) Las opiniones expresadas en esta ponencia no reflejan necesariamente ni comprometen el pensamiento de la JUNAC como institución. la falta de progresos en la concreción de los mecanismos previstos en la ALALC llevó a sus integrantes a modificar el Tratado original de 1960. Por la UA estaban los "seis" integrantes de la CECA. desde un punto de vista conceptual. La diferencia conceptual ocurrida entonces simplemente retrasó la integración europea unos años. sin pasado de relaciones comerciales importantes y con marcadas asimetrías en el nivel de desarrollo de sus integrantes. mediante mecanismos de liberación comercial lineales. un esquema que pretendía la configuración de una UA subregional. automáticos e irreversibles. la evolución del Mercado Común Europeo (MCE) creado en 1957 (5). ya que hoy vemos la desaparición gradual de la EFTA. la formación de la ALALC se circunscribió como ámbito integracionista a la creación de una ZCL (10). En cambio. los once países restantes respondían a intereses particulares distintos. Estos posicionamientos generaron el nacimiento de la CEE de una parte y de la EFTA de otra parte. En la década del ´70. Política y Monetaria (7). como etapa inicial de acercamiento económico entre once países desconectados físicamente. Pero lo más importante de comentar para los propósitos de esta presentación. con el propósito futuro de lograr en algún momento la multilateralización de las 26 . liderada por uno de los grandes de la historia económica latinoamericana. se limitó a la conformación de una zona de preferencias negociadas bilateralmente. pues simultáneamente a las definiciones europeas en la década de los cincuenta. cuyos miembros finalmente se han decidido por formas más avanzadas de integración como las de la CE. los cuales se dieron. el cual. la CEPAL. el establecimiento de un régimen común de tratamiento del capital extranjero y la armonización gradual y progresiva de instrumentos y políticas de comercia exterior y de política económica. la adopción de un AEC. Raúl Prebish. con lo que ello significa de supranacionalidad. principalmente en este siglo (1). pues mientras para el Reino Unido se trataba de n comprometer su sistema de preferencias imperiales en el Commonwealth y de no "atarse" al continente. En cuanto a Latinoamérica se refiere. recogiendo elementos conceptuales valiosos. de acuerdo al entorno planificador y proteccionista de la época. hacia una Unión Política y hacia una Unión Económica y Monetaria (UEM) para fines de la presente década. analizó e impulsó el tratamiento del tema (8). Las limitaciones encontradas por la ALALC. motivaron para fines de esa década el surgimiento del GRAN entre países con condiciones económicas menos heterogéneas. Ya en la década del ´60. sustituyéndolo por el Tratado de Montevideo de 1980. es la división den dos partes presentada durante la negociación del MCE. que contribuyeran al objetivo final de creación de un mercado común latinoamericano (11).

buscando la transformación productiva en un contexto de competitividad y eficiencia. pretendiendo que con distinto tipo de relacionamientos bilaterales y multilaterales se realizará la anhelada integración económica de nuestros países (19). podríamos formularnos los siguiente interrogantes sobre la nueva direccionalidad de la integración. procedió a la suscripción de 27 . Hasta aquí. todo está muy bien. 2. 2. MCCA. motivaron nuevamente el interés político de los gobernantes por estimular los procesos de integración dentro de nuevas concepciones que implican el abandono del modelo proteccionista y el inicio de la apertura económica.1¿Qué formas de integración económica alcanzar? Pensamos que en los momentos actuales de la integración latinoamericana. El problema puede presentarse cuando la búsqueda de este propósito considera integración toda forma de relacionamiento comercial. de los Cancilleres y de otras áreas ministeriales en los diferentes procesos. definiendo concretamente esta meta como un nuevo paradigma para América Latina? Si es así. y a establecer algunos mecanismos multilaterales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR). De esto nos ocuparemos en el siguiente capítulo. sino el procurar un mayor relacionamiento comercial. apuntan simultáneamente hacia diversos objetivos. lo cual posibilita la yuxtaposición de compromisos bilaterales. pero sin fecha de compromisos (12). Luego de la crisis económica de los años ´80. La construcción de UA en los esquemas subregionales de integración podría verse afectada en el corto plazo por la "cohabitación pragmática!" de toda clase de acuerdos bilaterales con otros países latinoamericanos o hemisféricos (Estados Unidos)."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" mismas. CARICOM) como un mejor paso para trabajar mancomunadamente la confluencia de dichos esquemas hacia la Comunidad Económica Latinoamericana? En cumplimiento con estos objetivos. si las formas y procedimientos como estamos construyendo la integración son los más adecuados y convenientes. los importantes cambios producidos en 1989 en otras latitudes (14) y en 1990 en nuestro continente (15). ¿lo haremos consolidando en primera instancia los esquemas subregionales (GRAN. "hacia adentro". convendría hacer un breve alto en el camino y examinar desprevenidamente y con atención. en donde la iliquidez de los países latinoamericanos por el grave endeudamiento externo generó el incumplimiento generalizado de los compromisos de integración existentes y la parálisis de los distintos procesos (13). con lo que esto significa de márgenes de preferencia subregionales y el inicio de la configuración de una política comercial común como es el manejo comunitario de la política arancelaria? Si las respuestas son afirmativas. MERCOSUR. e incluso dentro de los propios sistemas de integración. del CARICOM y del Acuerdo de Cartagena (17) y en la creación del MERCOSUR (18). lo que se ha concretado en la revitalización del MCCA (16). • • • ¿Avanzaremos hacia formas más elaboradas de la integración económica como un Mercado Común o una Comunidad Económica Latinoamericana. en lugar de la orientación anterior de conformar espacios económicos cerrados. De acuerdo con ello. En este sentido. el propósito en la década del ´90 es no sólo el desarrollo de los esquemas de integración subregionales. en donde afortunadamente se ha logrado generalizar el seguimiento e intervención directa de los Presidentes. ¿estructuraremos firmemente la etapa de uniones aduaneras. con compromisos subregionales y regionales. principalmente en América Latina y con el hemisferio americano. El modelo de apertura económica representa la reorientación de los procesos de integración "hacia fuera". Direccionalidad de la integración En el contexto actual que vive la integración latinoamericana. que ante la "suspensión temporal" de sus obligaciones principales en el Acuerdo de Cartagena. y si valdría la pena considerar un propósito de mayor trascendencia. compromisos dentro del nuevo modelo económico de apertura han acelerado nuevas formas de relacionamiento entre nuestros países que pueden generar en el corto plazo dificultades a los avances que se pretenden lograr en la integración económica latinoamericana. que significa una adecuada inserción en los mercados internacionales. como sería un nuevo paradigma para la integración latinoamericana. como el caso reciente del Perú en el GRAN. nos encontraremos sin embargo con que hechos recientes amparados en la denominada "integración pragmática".

aunque sean relativamente bajos. como son la pauperización y desempleo de grandes capas sociales como resultado de la búsqueda de "eficiencia" del sistema (20). frente a la cual los esquemas subregionales de integración y espacios económicos subregionales resultantes parecerían ser limitantes. con normativas en algunos casos diferentes a la normativa comunitaria. tenga en cuenta variables prioritarias para nuestro propio desarrollo económico. Se hace necesario analizar la compatibilidad entre los procesos de apertura económica y el desarrollo de los esquemas de integración. Debería darse pues un "debate conceptual" que rescate conceptos y orientaciones precisas sobre los elementos básicos que requiere la construcción de una UA como fase necesaria para avanzar en la configuración a mediano plazo de una Comunidad Económica Latinoamericana y sobre el papel que ésta habrá de jugar en la inserción de América Latina en el mundo. así como la necesaria armonización de políticas económicas dentro del proceso de conformación de una Unión o Comunidad Económica Latinoamericana. Mercado Común Regional. que están implicando algunos costos aún no suficientemente examinados. La armonización de las normas y los procedimientos que regulan el acceso a los respectivos mercados nacionales y. cuya experiencia le facilitarían una inserción más competitiva en los demás mercados del continente.. Ese debe ser un objetivo y algún día lo lograremos! Lo que no parecería conveniente es que pretendamos ahora construir Uniones Aduaneras Subregionales. Las posibles incoherencias que puedan darse entre los procesos de apertura y las formas de integrarse se manifiestan en que varias acciones aplicadas en los procesos de integración se deben más a las pautas de internacionalización de las economía que a su diseño para la concreción de la integración latinoamericana (23).3 Bilateralismo versus multilateralismo Uno de los problemas de la tendencia neo-liberal imperante. Consideremos que la definición de la estructura y niveles finales de AEC de nuestras UA subregionales. Y no es que no podamos integrarnos con el resto de América Latina y con el Hemisferio Americano. que permitan aprovechar las economías de escala y el desarrollo tecnológico. todo al mismo tiempo. c. como lo veremos más adelante.E. sin haber consolidado primero espacios económicos subregionales. La concertación de políticas y estrategias activas de complementación intrasectorial. 2. El establecimiento de márgenes de preferencia efectivos y estables. 2. obligándolo a afrontar todos los mercados al tiempo. la apertura de nuestras economías a la competencia de los países desarrollados sin equilibrio o compensación en los resultados (21).UU. Acuerdos de Libre Comercio bilaterales o trilaterales. Zona de Libre Comercio Hemisférica. armonización que además de considerar elementos referidos a la globalización de la economía mundial. y la incidencia que las recomendaciones de los organismos económicos multilaterales pueden estar teniendo en la construcción de las UA subregionales.2 El modelo económico de apertura y la integración latinoamericana Dentro de la precisión por realizar acerca de la direccionalidad de la integración latinoamericana habría que analizar las condiciones y orientación de los programas de ajuste estructural de los organismos multilaterales."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Acuerdos Bilaterales con cada uno de sus socios andinos. 28 . en donde se plantea verificar las siguientes condiciones: a. es que al propugnar por una "globalización" total de la economía mundial. Zonas de Libre Comercio bilaterales país latinoamericano –E. en paralelo! La "gestión" de tal diversidad se complica innecesariamente. y confunde al propio sector privado sobre dónde centrar sus esfuerzos. b. d. como se sugiere en un estudio reciente (Véase SELA 1991ª) (24). como es por ejemplo plantear la conveniencia de aranceles planos o "flat" en contra de la mínima protección razonable necesaria a las producciones subregionales (22). se propicia y estimula la generalización de acuerdos bilaterales como ha venido ocurriendo en estos dos últimos años. deberían ser determinados en función de los programas de transformación productiva y desarrollo intrasectorial que se consideren prioritarios para la América Latina (25). los cuales a su vez pueden contribuir a "desestabilizar" los procesos de integración regional (26). La igualación de las condiciones de competencia en los respectivos mercados.

complica la intervención de los funcionarios públicos responsables de adelantar las negociaciones correspondientes que se hacen más engorrosas. como anotamos en un principio. sumados al seguimiento que deben hacer a los procesos subregionales o regionales en que sus países participan (30). En tercer término. con más desgaste de los equipos negociadores. como es la de ejercitar una política comercial comunitaria. Este debate hoy en día ha perdido trascendencia. al multiplicarse los grupos de trabajo o comités en que deben participar. Los comentarios hechos en el capítulo anterior sobre la direccionalidad de la integración de América Latina ya nos muestra ciertos problemas. En primer lugar. eran consideradas negativas por quienes defendían la búsqueda de un libre comercio a nivel mundial. se ha incrementado en los últimos años con el surgimiento paralelo a los Acuerdos Subregionales preexistentes. constituyen un paso muy importante de renuncia al concepto de "soberanía". no sería nunca comparable a lo que logra la CE en el GATT. 3. 29 . efectos negativos de desviación de comercio y de inversiones en detrimento de los países aún no participantes. el problema no consiste en cómo se verá afectada la reasignación de recursos dados por la corriente del comercio. en cambio. en donde en muchos casos varios de los socios deberían subir sus niveles nacionales al arancel comunitario. las categorías de creación y desviación del comercio tendrán sólo una relevancia limitada. entendiéndose por desviación del comercio la reducción del intercambio comercial entre la UA y el resto del mundo y. Ya lo decía Bela Balassa (1964): "Si el propósito de la integración en las áreas de desarrollo es el de acelerar el crecimiento económico. todos ellos temas que convendría ir profundizando con el propósito de disponer de conclusiones más sólidas. sino más bien en las posibilidades de expandir el comercio después de transformar las estructuras ec9onómicas". pero si permitiría presentar un bloque coherente de los verdaderos intereses de América Latina frente al proteccionismo de los países desarrollados (31) Finalmente. actuando como bloque o grupo de países en las negociaciones internacionales. si se debilita lo multilateral en beneficio de la integración bilateral. y. se estaría perdiendo la oportunidad de ejercer una de las características propias a etapas más avanzadas de la integración económica. pasando a aceptar el manejo supranacional y comunitario de un instrumento de política económica. En cuarto lugar. como es el arancel. pues la simple relación bilateral ha existido desde que se conformaron las naciones. El por qué de una Unión Aduanera El propósito para los próximos años de conformar una Comunidad Económica Latinoamericana hace aconsejable revisar si en la actualidad avanzamos en la dirección correcta y si estamos haciendo uso del instrumental adecuado. sino lograr el desarrollo económico. Y estas desviaciones. por consiguiente."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La diversidad en las formas de integración. negociaciones multilaterales en una fase de UA. el retorno al bilateralismo no constituye un avance efectivo en materia de integración económica. Estos aumentan al entrar a considerar el por qué de una UA. Todo ello. el objetivo de la integración sigue revistiendo un significado especial para países en desarrollo como los nuestros: no es sólo liberar intercambio comercial. dados los mayores costos que podrían significar para el consumidor. propiciar distorsiones en la competencia e inequidades en el reparto de los beneficios de la integración entre los países participante (32). habría dado por resultado fuertes desviaciones de comercio. Como el análisis se realizaba dentro de un contexto proteccionista. En tal situación. Evidentemente. por creación del comercio. El debate sobre la validez o conveniencia de una Unión Aduanera. después de la integración. se oponían a la Uniones Aduaneras. la "gestión de la diversidad" puede tener entre otros problemas. como etapa recomendable para lograr estados más avanzados de la integración latinoamericana. el incremento del intercambio entre los países participantes (33). estuvo centrado en el pasado en si desviaba o creaba comercio. el establecimiento de una UA con niveles arancelarios altos. de diversos Acuerdos de Libre Comercio de tipo bilateral (27) e incluso de Convenios bilaterales al interior de los propios Acuerdos Subregionales (28). en primer lugar.

Esto sería válido. Al constituir mercados integrados de mayor tamaño. En conclusión. b. lo que la convierte en un importante factor de modernización productiva (34). Esta favorece una creciente especialización productiva internacional. el mundo actual es un mundo "globalizado" pero a la vez "conglomerado". contribuía a utilizar este instrumento como asignador de recursos y orientador de inversiones hacia sectores preconvenidos. sino tener ésta como un objetivo de debería ser alcanzado gradualmente. Hoy no es el caso. sino una mayor inserción de sus socios en la economía mundial. Adicionalmente. No se trata de abrirse "per se" para contribuir a la globalización del planeta. si el interés sólo es el de desarrollar una apertura indiscriminada hacia el mundo. principalmente manufacturera que contribuya a facilitar de una parte."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Hoy existen autores que consideran que el "actual objetivo. algunos piensan que ya no es importante esta herramienta de política comercial y económica. Es el marco más adecuado para la armonización de instrumentos y políticas cambiarias. Dentro del contexto actual de apertura de las economías. los que responden conceptualmente mejora a la noción de Uniones Aduaneras. y puede seguirse considerando que los efectos netos de desviación de comercia que pueda tener una UA para algunos productos o países. en donde el arancel no desempeñaría ya ningún papel pudiendo ser un arancel plano o de una mínima dispersión y a niveles más bajos. más que hacer integración "hacia fuera". En segundo lugar. difícilmente alcanzaría la necesaria homogeneidad. por las siguientes razones: a. es hacerla para acelerar la transformación productiva de la región". d. se tienen mayores posibilidades de ser considerados con interés por los países desarrollados a diferencia de los limitados a espacios nacionales. se ven compensados en el mediano plazo por el aumento de ingresos dentro de la misma que generaría el que el "efecto ingreso" excediera el "efecto de sustitución" (35). hacia el aprovechamiento de ese espacio económico interno. Pasemos ahora a hacer algunos comentarios al uso del instrumental más adecuado para lograr la estructuración de una UA. indispensables para el desarrollo de corrientes comerciales sólidas y permanentes y para la consolidación de un espacio económico ampliado. pues esta situación se daba en un mundo proteccionista. Debemos tomar conciencia de esa realidad. si cabe la expresión. si existe conciencia acerca de la necesidad de una protección mínima razonable a la producción. la constitución de UA generará tanto desviación como creación de comercio. el paso a 30 . Pero sí juega un papel relevante. facilitando la superación de conflictos y el desarrollo de programas de integración fronteriza. evitando así el debate de una política arancelaria comunitaria. La armonización de estos instrumentos de manera individualizada a través de acuerdos bilaterales. la idea de que la UA conduce a a la autarquía ya no es válida. Lo que sucede actualmente en los Balcanes y en el oriente de Europa es una prueba palpable. Ocurrirán algunos casos de desviación de comercio con resultado del margen de preferencia subregional. como se ha planteado por oposición al tipo de integración que acompañó al proceso de sustitución de importaciones. que contribuía a canalizar el interés de los operadores económicos hacia adentro. y a la vez. c. y que los procesos de integración deben reorientarse hacia formas distintas a las Uniones Aduaneras. financieras y fiscales. Contribuye a disminuir importancia y contenido a la noción de "frontera". ya no sólo al interior de la UA. la cual favorecerá una mayor competitividad. se producirá creación de comercio por el aprovechamiento del espacio económico ampliado que facilitará la transformación productiva a menores costos. En el pasado. que por el margen de protección tan elevado. algunos autores (Dornsbusch 1989) han destacado recientemente la contribución de las Uniones Aduaneras frente a la liberalización unilateral del comercio. transparencia y estabilidad que se obtiene al conformar una política comercial común. respondiendo primero con la estructuración y consolidación de bloques económicos. La aceptación de "normas supranacionales" contribuye a atemperar nociones de "soberanía" que tan fácilmente pueden desviarse hacia "nacionalismos desestabilizadores". la estructuración es una AEC era uno de los componentes básicos de una UA. En el contexto actual de apertura. en cuanto a mejor acceso al mercado y mejores precios para el sector exportador (36).

se procuraría su armonización. el tema cambiario adquiere particular importancia y está muy vinculado al manejo de la política arancelaria (38). y de otra. conceptualmente orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio económico ampliado y se unificarían par su uso en exportaciones hacia tercero países. la política arancelaria es un primer paso. Hay pues una relación de causalidad entre AEC y armonización de instrumentos y políticas económicas. complementado con la modernización y automatización de los procedimientos aduaneros. mediante la aplicación de derechos antidumping y de derechos compensatorios. Un segundo grupo de instrumentos lo constituyen mecanismos para corregir prácticas que generan distorsiones en las condiciones de competencia comercial. La libre circulación de mercancías y servicios. que no se da tan claramente en la etapa de convenio de libre comercio. la fiscal. mediante normas comunitarias de eliminación de la reserva de carga."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" una inserción en la economía mundial en condiciones más competitivas. que en las actuales circunstancias corresponde al Sistema Armonizado. acompañada de facilidades para los servicios financieros. como es la adopción de las Normas de Valoración Aduanera del GATT. mediante la implementación de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero. La misma metodología de liquidación de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas desde terceros países. se eliminarían aquellas de efectos económicos que vulneren el margen de preferencia. es conveniente disponer de condiciones de negociación con el mundo globalizado. sin asegurar previamente el libre acceso de nuestros productos. Un tercer paquete lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten transparencia al espacio económico ampliado. tales como: a. como la cambiaria y monetaria. cubriendo todas las etapas de producción y comercialización. dentro de los cuales. para lo cual un arancel comunitario de un grupo de países permitiría disponer de mejores condiciones de negociación (37). lo conforman mecanismos indispensables para brindar un entorno favorable a una UA. El avance en la liberación dentro del espacio económico ampliado y el establecimiento de una política arancelaria comunitaria. desencadena por sí misma la conveniencia y necesidad de armonizar instrumentos y políticas interrelacionadas. b. los regímenes arancelarios y demás mecanismos indispensables para brindarle transparencia a ese mercado. el cual contribuirá al desarrollo del comercio mediante el uso de estadísticas de comercio exterior comparables. y en el caso de los Regímenes Aduaneros. mediante la instrumentación y uso de normas que corrijan de manera ex –post prácticas de dumping y de subsidios. representados por la armonización de instrumentos de política económica. c. para lo cual deben realizarse importantes transformaciones y adaptaciones en la estructura productiva. c. que en el caso de las Franquicias Arancelarias para despachos a consumo. Por eso se puede plantear la pregunta de si no nos estamos abriendo precipitadamente al mundo del desarrollado. Un primer grupo de instrumentos armonizados. La armonización de los Regímenes Arancelarios de Excepción. y a la vez. La adopción de una Nomenclatura Arancelaria Común. de una política de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio económico ampliado. en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre tránsito aduanero internacional. como son: a. avanzar en la armonización de los instrumentos fundamentales de política económica. usados principalmente en el fomento de exportaciones. evitando así distorsiones de la competencia. d. Adicionalmente. adoptando normas tendientes a la eliminación del componente de subsidio representado 31 . La armonización de instrumentos cambiarios que implicaría la eliminación de aquellos que constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio múltiple y se procuraría la aproximación gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria. reflejado en la existencia en los megabloques económicos de países industrializados de protecciones elevadas para ciertos productos y muy especialmente. de barreras no arancelarias que dificultan enormemente el acceso a dichos mercados de los productos de los países en desarrollo. y en el segundo. pero conglomerado. b. mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a las corrientes de comercio. La armonización de mecanismos financieros. En una UA no proteccionista como en el pasado. La facilitación de la documentación de comercio exterior y de transporte.

el sector privado en tanto responsable de ejecutar los compromisos adquiridos y. como son por ejemplo la exoneración o devolución de impuestos internos directos. c. sin dejar de contar con las experiencias y comentarios de los órganos subregionales y regionales de integración. La armonización de incentivos tributarios y fiscales. que analice los obstáculos presentados. como etapa previa al objetivo final de lograr una Comunidad Económica Latinoamericana. la cual comprende la eliminación de aquellos mecanismos no aceptados por la normativa internacional. el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). la cual permitiría una mayor capacidad de relacionamiento de la UA con el resto del mundo. el otorgamiento de bonos o ayudas especiales. pues en la medida que esta tenga aspiraciones de alcanzar las etapas más avanzadas. la CEPAL. es necesario considerar el grado de "institucionalidad" que debe acompañar este proceso. que proponga la armonización de políticas. Por lo pronto. Una forma de prevenir un posible proceso de burocratización del organismo a ser creado es el de poner un plazo para el cumplimiento de sus funciones" (42). Estudios muy recientes llegan a sugerir que : "podría estudiarse la creación de un organismo técnico supragubernamental de integración. se soporta en una estructura institucional fuerte y amplia (40). reacios a la supranacionalidad de los órganos comunitarios. la conformación de una política comercial comunitaria. cuya estructura de dirección. buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad. debería ser una prioridad de los próximos meses. En estas circunstancias. que prevenga posibles inconsistencias. se procede a encargarle a la ALADI las responsabilidades de convergencia de los esquemas y formas de integración existentes. Adelantar un proceso de integración económica. acompañándolas de mecanismos puntuales para apoyar las condiciones en que se desarrollará el comercio liberado. organismos regionales como el CEFIR. esbocemos algunos comentarios: a. La armonización de las relaciones externas. cuyo papel principal fuera anticipar los pasos siguientes del proceso de integración. no se limita a la negociación de listas de liberación de intercambio. al valor agregado o al consumo. Debates recientes contra la "tecnocracia de Bruselas". responden en el fondo a intereses de sectores puntuales como el agrícola o a países como Gran Bretaña."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" en tasas de interés promocionales. La experiencia conocida de institucionalidad exitosa. además de los gobiernos (39). y la armonización de otros mecanismos como la devolución de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas. el análisis y discusión abierta por todos los sectores de las reformas urgentes a introducir.Institucionalidad del proceso de integración latinoamericana Definida la "direccionalidad" del proceso de integración latinoamericana y la importancia de los mecanismos a instrumentar en la etapa de UA. El análisis por hacer depende fundamentalmente del objetivo final que se le asigne a la integración latinoamericana. en la que deberían participar. será más evidente la necesidad de revisar y reestructurar más profundamente la institucionalidad que la acompaña. gestión y coordinación del proceso. coordinando la posición de los socios en sus negociaciones internacionales y aprovechando. es la de la CE. 4. o el cobro de fletes menores para bienes de exportación. Como es evidente. tal como el del Grupo de Río. Se requiere una gestión detallada y cuidadosa que despeje la direccionalidad del proceso. y que actuando supranacionalmente evite el contenido subjetivo de las representaciones nacionales (41). dichas propuestas deberían tener un sólido apoyo en los antecedentes del proceso de integración. Este organismo podría ser establecido por un acuerdo político del más alto nivel. orientadas a preservar las condiciones de funcionamiento transparente del espacio económico ampliado. otorgara tratamientos especiales en el ámbito latinoamericano ante el objetivo de conformar una Unión Aduanera Latinoamericana. b. como ya se ha mencionado. d. más los otros Presidentes de la región. d. Sin en lugar de crear un nuevo organismo técnico supragubernamenal. e. En el caso de América Latina se procuraría que cada UA subregional. considero que debería procederse primero a una modificación profunda del Tratado de Montevideo 32 .

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de 1980, pues no es factible que pueda responder por objetivos mucho mayores sin ser reestructurado y modificados sus instrumentos. En esta alternativa, deberá adicionalmente tenerse en cuenta que la integración tiene a ser de Latinoamérica y del Caribe, y que no tienen presencia en la ALADI ni los países centroamericanos, ni los países caribeños. e. Un paso inicial que podría darse desde ya, es impartir instrucciones por los propios Presidentes para adelantar a partir del presente año una coordinación permanente entre los esquemas de integración subregional existente: Acuerdo de Cartagena, MERCOSUR, MCCA y CARICOM, con miras a la convergencia de estos procesos. Allí está toda la América Latina, con la excepción de Chile y México, con la ventaja conceptual de que todos estos esquemas subregionales se han definido como MERCADOS COMUNES, elemento de mucha importancia para el propósito de avanzar en la conformación de un Mercado Común Latinoamericano como paso previo a una Comunidad Económica Latinoamericana. Sería conveniente que cada esquema subregional negociara comunitariamente los acuerdos de integración con Chile y México y entre sí, siendo particularmente cuidadosos de establecer normas de origen muy precisas, en el caso de México, dados los compromisos dados los compromisos pactados por este país en su acuerdo de libre comercio con EE.UU. y Canadá. Ante la inminencia de resultados en las negociaciones del Grupo de los Tres (G-3) (Colombia, Venezuela y México), sería también conveniente procurar su rápida "multilateralización", con la incorporación en lo posible de los otros socios andinos. Existiendo reuniones presidenciales que se han ocupado de hacer el seguimiento a los avances y compromisos en materia de integración para cada uno de los cuatro procesos subregionales, las reformas institucionales deberán contemplar el mecanismo más adecuado para que se realice el seguimiento al que podría ser el nuevo paradigma de la integración latinoamericana: una COMUNIDAD ECONOMICA LATINOAMERICANA. Ello respondería a los propósitos de quienes nos dieron la independencia, entre los que cabe recordar las palabras del Libertador Simón Bolívar: "Una sola debe ser la Patria para todos los Americanos".

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NOTAS 1. Inicialmente, la consolidación de sólidos espacios nacionales dentro del continente europeo dio origen a la implantación de Uniones Aduaneras, como fue el caso de la italiana alrededor del Piamonte, y de la alemana, conocida como la Zollverein, alrededor de Prusia: ver Dell 1965 y Tamanes 1965. 2. Luxemburgo formó parte de la Zollverein, pero se separó de ésta luego de la Primera Guerra Mundial y se orientó hacia una UE con Bélgica. 3. Si bien el primer paso se dio en 1930, sólo durante la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos en el exilio de Bélgica, Holanda y Luxemburgo dieron forma al BENELUX, cuya convención entró en vigor en 1848. 4. Antes de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica) formada en 1984 para coordinar el Plan Marshall, planteó la creación de una o varias uniones aduaneras, idea que no prosperó por la oposición principalmente del Reino Unido quien traía su zona de preferencias en el Commonwealth. La CECA, en tanto que UA limitada a ciertos productos, tuvo más viabilidad, con lo cual el Tratado de París gestionado por Robert Schuman y Jean Monnet entró en vigor en 1952, con la participación de los tres integrantes del BENELUX y de Alemania, Francia e Italia, quienes luego constituirían el MCE. 5. La creación del MCE se debatió desde 1955 y luego de múltiples reuniones e informes, en donde destaca el Informe Spaak, se firmó el Tratado Constitutivo de la CEE en marzo de 1958. 6. Los representantes del BENELUX en la CECA expusieron desde 1955 la idea de crear un MCE, idea que tenía como antecedente el proyecto presentado en 1952 de creación de una Comunidad Europea de Defensa, el cual no prosperó. Los intentos previos que desarrolló la OECE con hechos tangibles como la Unión Europea de Pagos, se entramparon en cuanto a la integración por el número tan elevado de países que la integraban: diecisiete. Mientras los "seis" estuvieron decididos desde el principio por un mercado común, los once restantes se inclinaban por una ZLC. 7. De una parte, agregándose a Gran Bretaña. Irlanda y Dinamarca, se sumaron España y Portugal y actualmente han demandado su ingreso a la Comunidad Austria, Noruega y Suecia. De otra, los doce países miembros de la Comunidad aprobaron en Maastricht-Holanda en diciembre de 1991 el Tratado de Unión Europea, según el cual se alcanzaría la Unión Política, Económica y Monetaria a más tardar e enero de 1999, lo que supondrá en etapas previas completar el mercado único, avanzar hacia la estabilidad de precios y cambiaria, establecer un Instituto Monetario Europeo que

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prepare el camino para llegar a un Sistema Europeo de Bancos Centrales, ejecutor de la política monetaria. En un documento publicado entonces (CEPAL/ONU 1959) se planteaba como objetivo de largo plazo, el que "bienes y servicios, hombres y capitales circulen libremente, sin trabas de ninguna naturaleza, en un vasto mercado común latinoamericano". Dos años antes, la Conferencia de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Buenos Aires declaraba "la conveniencia de establecer gradual y progresivamente en forma multilateral y competitiva, un mercado regional latinoamericano". Y remontándonos aún más, en el primer período de sesiones de la CEPAL celebrado en 1948, se aprobó una Resolución que planteaba como tema de deliberación futura el de una "Unión Aduanera Latinoamericana". El MCCA fue el producto de más de ocho años de reuniones durante la década del ´50, que se materializaron en 1958 con la suscripción del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, mediante el cual se establecía una ZLC de alcance regional que se perfeccionaría en diez años hasta llegar a constituir una UA. Este fue sustituido por el Tratado General de Integración Económica que entró en vigencia en junio de 1961: véase Moscarella y Wionczek 1964. Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay suscribieron en 1960 el Tratado de Montevideo, constitutivo de la ALALC, a la cual se sumaron en 1961 Colombia y Ecuador, en 1966 Venezuela y en 1967 Bolivia. Como ZLC, pretendía en un lapso de doce años liberar el intercambio mediante negociaciones anuales de listas nacionales, las que eran negociadas producto por producto que eran retirables de las mismas; y la negociación de una Lista Común a la cual irían los productos para los que se acordaría la eliminación completa de los derechos, los que no eran retirables. Las negociaciones en la Lista Común no pasaron de la primera fase, la de las listas nacionales se detuvo para fines de la década y el proceso, que en la práctica favoreció a las naciones de mayor desarrollo relativo, entró en crisis. Debe recordarse una vez más, que en las reuniones celebradas en 1958 y 1959, por el grupo de trabajo de la CEPAL sobre mercado común, el plan elaborado incluía en su punto 4 que "Sería deseable establecer una tarifa aduanera única frente al resto del mundo". Como se comentó en la nota (9), en los estudios de la década del ´50, siempre se habló de UA y de Mercado Común, pero la prisa de las cuatro repúblicas sureñas, que deseaban medidas inmediatas, llevó a la concreción del Tratado de Montevideo que nació con las limitaciones comentadas: véase CEPAL/ONU 1959 y Wionczek 1964. Luego de negociaciones lideradas por los Presidentes Eduardo Frei de Chile y Carlos Lleras Restrepo de Colombia, el 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú suscribieron el Acuerdo de Cartagena, sumándose Venezuela en 1973. Por divergencias de política económica, Chile se retiró en 1976. Si bien el Tratado de 1980 habla del objetivo nominal de llegar a un mercado común, sin calendarios ni compromisos, los mecanismos establecidos están diseñados apenas para la relación bilateral a través de la negociación de Acuerdos de Alcance Parcial, cuyas preferencias no son extensibles a los demás. Los intentos de multilateralizar las negociaciones a través de la PAR, no han tenido avances significativos. Se impone una revisión del Tratado mismo, si se quiere que juegue un papel activo en el contexto integracionista de la década del noventa. A propósito de ello anota un documento reciente (CEPAL 1992ª) lo siguiente: "Donde quizás se produjeron los menores avances fue en la multilateralización de los compromisos. La llamada "apreciación multilateral" de los acuerdos parciales no ha producido ningún resultado práctico. De hecho se convirtió en un mero ritual mediante el cual se informa a los demás países de los convenios celebrados a nivel parcial. No deja de tener su ironía el hacho que la homologación ante la ALADI ha sido justamente utilizada para evitar que los demás países usufructen de lo concedido en los acuerdos parciales. De este modo la dimensión multilateral del proceso de integración quedó en suspenso, aunque últimamente se observa una tendencia de adelantar la integración en el contexto de conjuntos subregionales". A nivel andino, por ejemplo, se generalizaron las restricciones unilaterales al comercio ya liberado entre Colombia, Perú y Venezuela, restableciéndose la negociación de convenios bilaterales que establecían cupos de importación para procurar garantizar unas corriente mínimas de comercio. Esta situación se reflejó en la negociación del Protocolo de Quito de 1987, en el cual se incorporó el Régimen de Comercio Administrado que en la práctica constituía un retroceso respecto a productos que habían quedado totalmente liberados desde 1983. Caída del Muro de Berlín y comienzo de la incorporación de los países de Europa Oriental a la economía de mercado; Acuerdo de Libre Comercio entre EE.UU. y Canadá; Acuerdo de Libre Comercio entre Argentina y Brasil; Concreción de Europa 92; consolidación de los países asiáticos integrantes de la ASEAN. Anuncio de la Iniciativa para las Américas; incorporación de México a la negociación con EE.UU. y Canadá; nuevo impulso al MCCA; incorporación de Uruguay y Paraguay a las negociaciones argentino-brasileñas con miras a la creación del MERCOSUR; creación del Consejo Andino de 34

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Presidentes y aprobación del Diseño Estratégico de este proceso; relanzamiento del CARICOM; Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y México. Luego de las Reuniones de carácter político Esquipulas I y II, los Presidentes Centroamericanos iniciaron un proceso de reuniones semestrales, centradas en la recuperación económica y en la integración, la primera de las cuales se realizó en junio de 1990 en Antigua, Guatemala, en la que se aprobó el Plan de Acción Económico de Centroamérica (PAECA), en el que se decide entre otros temas, acordar una nueva estructura arancelaria. Las siguientes se celebraron en Puntarenas, Costa Rica en diciembre de 1990; San Salvador, El Salvador en julio de 1991; Tegucigalpa, Honduras en diciembre de 1991; Managua, Nicaragua en junio de 1992 y Ciudad de Panamá, Panamá en diciembre de 1992. Tales reuniones han significado un relanzamiento integral del MCCA, que han permitido avanzar en la liberación del comercio entre sí, principalmente entre Guatemala, Honduras y El Salvador; en la negociación de una estructura de cuatro niveles del AEC y en la armonización de algunos instrumentos de política económica principalmente a través de reuniones de los Gabinetes Económicos. La meta es alcanzar en el presente año la fase de UA. A nivel institucional se aprobó desde el año anterior la nueva estructura orgánica de la región, a través del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y lo que es más importante, orientar el proceso hacia una COMUNIDAD ECONOMICA CENTROAMERICANA. Un año antes que los centroamericanos, los Presidentes Andinos iniciaron sus reuniones semestrales, las que se han efectuado de la siguiente manera: primera reunión en Cartagena (Colombia) en mayo de 1989; segunda reunión en Galápagos (Ecuador) en diciembre de 1989 en la cual se aprobó el Diseño Estratégico para la Orientación del GRAN en la década de los ´90; tercera reunión en Macchu Picchu (Perú) en la que se creó el Consejo Presidencial Andino; cuarta reunión en La Paz (Bolivia) en noviembre de 1990 en la cual se acordó la profundización del Diseño Estratégico, adelantando el término de los compromisos para el presente quinqueño; quinta reunión en Caracas (Venezuela) en mayo de 1991 en la cual se impulsó la armonización de políticas económicas y la sexta reunión en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991 en la que se aprobó el Acta de Barahona que adelanta un AEC de cuatro niveles (5/10/15/20 %) por grado de elaboración para 1992, así como la culminación de la ZLC para mediados de ese año y el inicio de armonización de incentivos a las exportaciones. Serios problemas estructurales de la economía peruana y una concepción diferente sobre los niveles de AEC, llevaron al Perú a "suspenderse" desde mediados de 1992 hasta fines de 1993 de los principales compromisos del Acta de Barahona. Adicionalmente, los hechos políticos del 5 de abril de 1992 en dicho país, provocaron la suspensión temporal de las reuniones del Consejo Presidencial Andino. Debe destacarse, sin embargo, que los restantes Países Miembros acordaron la culminación total del Programa de Liberación desde fines de 1992; una estructura de AEC que regirá hasta comienzos de 1994, fecha en que se acordará la estructura definitiva; y la eliminación de aquellos aceptados por la normativa del GATT. El Tratado para la constitución del MERCOSUR fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El mercado común deberá estar conformado el 31 de diciembre de 1994, para lo cual se establece un programa de desgravación lineal y automático para el universo arancelario que comenzó en junio de 1991 con el 47% de desgravación y debe avanzar semestralmente hasta culminar el 100% en diciembre de 1994. Se estableció una Lista de Excepciones para cuya reducción Paraguay y Uruguay contarían con plazo hasta diciembre de 1995. Igualmente se consagró el establecimiento de un AEC con la consiguiente adopción de una política comercial conjunta, tan indispensable y característica de una UA. Finalmente, se previó la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales con el fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia. En la V Cumbre Presidencial del Grupo de Río celebrada en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991, se dice lo siguiente en cuanto a integración regional: "Resaltaron los trascendentales resultado s ocurridos en el proceso de integración latinoamericana durante el último año. Señalaron particularmente, la creación de zonas de libre comercio y de mercado común, la multiplicación de acuerdos bilaterales o plurinacionales". "En este contexto acordaron continuar promoviendo iniciativas de integración de alcance regional y subregional, multilateral y bilateral, competitivas y abiertas al comercio internacional, con la convicción de que ellas permitirán la conformación de un Espacio Económico Común Latinoamericano". En Sunkel 1992 se afirma: "Corresponde enfrentar los enormes déficit acumulados: la "vieja pobreza" heredada del modelo económico anterior y la "nueva pobreza" generada por el cambio de modelo, la crisis, el ajuste y la reestructuración", y agrega más adelante: "así como todos aceptan la necesidad de tener equilibrios macroeconómicos, es preciso lograr también "equilibrios macrosociales básicos". El avance e el grado de apertura de las economías latinoamericanas no ha estado compensado con la apertura de los mercado s de las naciones industrializadas, en donde el problema se centra en 35

selectiva y temporaria. se hace imprescindible prever que las condiciones de competencia y acceso a los mercados sean crecientemente homogéneas. las normas de origen. 36 . las cláusulas de salvaguardia y otras". 23. los derechos compensatorios. simultáneamente a la profundización de los compromisos del GRAN. y es uno de los componentes fundamentales del actual modelo de inserción externa y de desarrollo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 22. Sobre la relación entre políticas de apertura y esquemas de integración. En SELA 1991b se dice lo siguiente: "Se ha sugerido que la reconversión productiva de los países de la región –necesaria para mejorar la inserción internacional y dinamizar el desarrollo económicodebe apoyarse en una estrategia activa de promoción de procesos productivos que incorporen y difundan progreso técnico. bajo iguales condiciones de acceso en materia de liberación de gravámenes y restricciones. Para que esta iniciativa tenga éxito. A este respecto. conviene precaverse contra excesivos optimismos. de modo de obtener ganancias genuinas de productividad que permitan atender al mismo tiempo los objetivos de crecimiento económico y equidad distributiva. En esta estrategia.si bien normalmente favorece el comercio con todo el mundo. Lo anterior. preferentemente como una manera de consolidar los procesos globales de apertura económica". que no siempre es posible en caso de mediar una política de apertura generalizada al momento de establecer la magnitud y el ritmo de esta apertura frente a terceros países". las reformas en el régimen de comercio exterior deben ser acompañadas por políticas industriales activas que promuevan un patrón de especialización intrasectorial y permitan aprovechar potenciales externalidades y economías de escala y de diversificación". que siguen siendo muy significativas. al menos en lo que respecta al disfrute de los principales mercados –Colombia y Venezuela. Por otra parte. combinado con una mayor participación y negociación entre actores empresariales exigidos por la competencia. a efectos de producir dinámicamente nuevas ventajas competitivas. las barreras no arancelarias. Dentro de este contexto. Refiriéndose a los acercamientos bilaterales o trilaterales que han venido desarrollando países andinos. En SELA 1991b se sostiene que: "La apertura unilateral a la economía mundial –como la efectuada por la gran mayoría de los países latinoamericanos. en general. Parece responder más bien a una concepción ideológica liberalizadora que recorre toda la región y a la condicionalidad resultante de las negociaciones de la deuda externa. ni Chile ni México se comprometen a mantener los márgenes de preferencia. ya que los márgenes de preferencia para los países asociados se tornan forzosamente menos atractivos e. como las de incentivos a las exportaciones. 26. "Para atenuar estas limitantes. Esto se logrará mediante la armonización de determinadas normas. contribuye a su eficacia. en tanto lo países andinos estarán sujetos a un AEC. una mayor apertura comercial que en el pasado debe combinarse con una estructura de protección y promoción de aquellas actividades que sea gradual. 25. 24. cuya modificación significa el consentimiento de todos los socios del Grupo Andino". Por otra parte.condiciones de competencia homogéneas y un razonable grado de coordinación o convergencia de las políticas macroeconómicas y sectoriales. puede ser una herramienta poderosa para obtener ganancias de productividad en sectores maduros y crear condiciones de mayor eficiencia en la implantación de nuevas actividades. dada por un AEC. "Se ha planteado que en una estrategia de esta naturaleza la integración adquiere una nueva racionalidad y. el funcionamiento de un espacio comercial ampliado requiere de una cierta protección frente a terceros. el SELA (SELA 1991b) se pronuncia así: "La consecuencia de todo lo anterior es que puede producirse la incorporación de dos o más beneficiarios al Acuerdo de Cartagena.y que Bolivia. no fue diseñada con miras a la creación de áreas de preferencias comerciales dentro de la región. quizás puedan entenderse mejor los recientes compromisos para progresar aceleradamente en la liberalización comercial en ámbitos subregionales o en agrupaciones ad-hoc. incluso. podrían ser discriminadores e inciertos cuando el ritmo de reducciones de las tarifas arancelarias difiere entre países. dos autores (Vacchino y Solares 1992) planteaban recientemente lo siguiente: "Aunque se puede percibir una relación positiva entre las políticas de apertura y la adopción de programas de liberación comercial en el marco de los esquemas de integración. puede conducir a la necesidad de pactar especializaciones y complementaciones productivas". ver CEPAL 1992b. a su vez. con márgenes de preferencia ciertos –cuyo nivel depende de la situación de los sectores y debe irse definiendo dinámicamente. los organismos multilaterales le habrían demandado alcanzar un arancel flat a más tardar en 1995. Si nos atenemos a lo sostenido por el entonces Ministro de Economía del Perú Carlos Boloña durante las negociaciones del AEC del Grupo Andino. Ecuador y Perú tendrán competidores regionales en esos mercados. relacionadas con el casi inexistente trato discriminatorio a favor de los países asociados. pues la eficacia de un programa de liberación comercial es reducida cundo se trata de niveles arancelarios bajos. Un efectivo mercado ampliado regional o subregional.

Colombia. Perú y Chile: Se anunció a principio de 1991 la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambas naciones. se iniciaría el 1º de enero de 1992 y culminaría a fines de 1999. ambas partes han negociado un proyecto de Acuerdo Marco de vinculación multilateral que contiene. con un período de desgravación arancelaria de cuatro años hasta llegar a 0. a partir de esa fecha se procederá en varias etapas a la desgravación del universo arancelario. México suscribió un Acuerdo Marco de Cooperación Comercial con los países centroamericanos. el primero culminaría el 1º de enero de 1996 y el segundo más lento el 1º de enero de 1998. Dicho Acuerdo tampoco se llegó a suscribir. un Programa de Liberación de cuatro años el cual entraría en vigor el 1º de enero de 1992 y culminaría en 1996 para la mayor parte del comercio recíproco. a nivel bilateral. Bolivia y México: En noviembre de 1992 se anunció la intención de firmar un Tratado de Libre Comercio. En este sentido el Presidente de Ecuador viajó a México en febrero del presente año. Bolivia y Chile: Actualmente en negociaciones con la finalidad de suscribir un Acuerdo de Complementación Económica en el marco de la ALADI (ampliación del Acuerdo de Alcance Parcial suscrito entre ambos países). Venezuela propuso la creación de una ZLC Unilateral con los países del CARICOM. mientras que con Honduras. Dichos Acuerdos contendrían programas de liberación graduales conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. que contenía. Colombia y Centroamérica: Colombia tiene un gran interés en crear una ZLC con toda la zona de América Central. se procederá a montar un Programa de Liberación comercial antes del 30 de junio del presente año. el cual se pretende suscribir en febrero del presente año en la Reunión Presidencial del G-3 y del MCCA. Venezuela y Chile: En octubre de 1990 empezaron las negociaciones para la suscripción de un A cuerdo de Complementación Económica con la firma de las Bases de Entendimiento para establecer un Espacio Económico Ampliado al 31 de diciembre de 1994. Colombia y Chile: En julio de 1991 se firmó un Tratado de Intención para iniciar las negociaciones tendientes a suscribir un Acuerdo de Libre Comercio. Actualmente están negociando la firma de un Acuerdo de Libre Comercio. entre otros aspectos. con la finalidad de formalizar su petición ante el Presidente de México para incorporarse al G-3. Perú y México: En el transcurso de 1991 el Comité Bilateral de Hombres de Negocios Perú –México anunció la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambos países. Posteriormente. México y Chile: El 22 de septiembre de 1991 se firmó el Acuerdo de Complementación Económica entre ambos países. a fines de 1992. Colombia y el Caribe: Interés por parte de Colombia de suscribir Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con los países que conforman el CARICOM. El mencionado Acuerdo estableció las bases para la negociación de Tratados Bilaterales que convierta a México y a América Central en una ZLC en 1996. Ecuador y Chile: Intenciones de firmar un Acuerdo de Libre Comercio. para lo cual negociaría Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con cada país Centroamericano. se iniciaron nuevamente las negociaciones con la intención de suscribir el mencionado Acuerdo con lo cual pretenden llegar a un nivel 0 de arancel entre cuatro y seis años a partir del Tratado que se negociaría en el marco de la ALADI. Venezuela y el CARICOM: E n la XII Cumbre de la Comunidad del Caribe. entre otros 37 . la suscripción del mencionado Acuerdo se espera concretar los primeros meses de este año. entre otros aspectos. una pequeña cantidad de productos sensibles se desgravaría en seis años y un número muy reducido quedaría dentro de la Lista de Excepciones. México y Centroamérica: El 20 de agosto de 1992. Posteriormente con la firma del Acuerdo. Hasta la fecha no se ha concretado nada al respecto. Ecuador y México: Intención de firmar un Acuerdo de Libre Comercio dentro del marco del G-3. u Programa de Desgravación con dos ritmos de liberación iniciados ambos el 1º de enero de 1992. un programa de liberación gradual conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. Actualmente se viene negociando un Proyecto de Acuerdo de Libre Comercio con esta región. Para un grupo de productos el ritmo de desgravación arancelaria sería más lento. Venezuela y Centroamérica: En julio de 1991 Venezuela y el MCCA suscribieron las Bases para un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones que contiene entre otros aspectos. México y Venezuela: Actualmente en plenas negociaciones. Al respecto. Dicho Acuerdo contiene."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 27. Sin embargo hasta la fecha no se ha suscrito el mencionado Acuerdo. El Salvador y Guatemala establecerán planteamientos en bloque. En el transcurso de este año México tendrá negociaciones con Nicaragua y Costa Rica. con miras a firmar el Acuerdo de Libre Comercio en el transcurso del presente año. Posteriormente en 1992 se elaboró un Proyecto de Acuerdo de Complementación Económica para el establecimiento de un Espacio Económico Ampliado. El Acuerdo no se llegó a firmar en 1991 como se tenía previsto.

8. En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "si los países que ahora participan en las distintas subagrupaciones y acuerdos parciales deciden abordar sobre una base individual las negociaciones con el objeto de liberalizar el comercio entre esquemas. lo ha llevado a suscribir Convenios Bilaterales con cada uno de sus cuatro socios andinos. b. Acuerdo Comercial Perú-Venezuela: Suscrito el 22 de octubre de 1992. Acuerdo Comercial Perú-Bolivia: Suscrito el 12 de noviembre de 1992. Grupo de Alto Nivel sobre Cooperación con Centroamérica y el Caribe. c. como en la aplicación de los acuerdos. d. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Marítimo. cada uno con sus propias estipulaciones. Grupo de Alto Nivel sobre Comercio: a. Grupo de Alto Nivel sobre Medio Ambiente. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. pero no por eso menos 38 . Acuerdo Comercial Perú-Colombia: Suscrito el 23 de octubre de 1992. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Origen. A continuación se detallan los doce Grupos mencionados: 1. Acuerdo Comercial Perú-Ecuador: Suscrito el 13 de noviembre de 1992. Grupo Técnico de Interconexión Eléctrica. 12. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. lo que haría muy engorrosa su multilateralización. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Terrestre. Grupo Técnico de Gas. Grupo Técnico de Carbón. 9. Grupo de Alto Nivel sobre Energía: a. competencia desleal o arbitraje que pueden duplicarse u oponerse a la normativa subregional. 7. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Gubernamentales. 10. Grupo Técnico de Hidroelectricidad. Por último. 5. Entrada en aplicación el 21 de enero de 1993. 30. Grupo de Alto Nivel sobre Turismo. Grupo de Alto Nivel sobre Telecomunicaciones. Programas de Liberación de gravámenes y otras restricciones conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. El camino hacia una zona regional de libre comercio se vería crecientemente obstaculizado por una verdadera telaraña de entendimientos parciales. Grupo de Alto Nivel sobre Finanzas. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. entonces pueden surgir serias dificultades de tipo formal y logístico. 2. 11. con el propósito de mantener liberados algunos productos del intercambio subregional. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Competencia. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Fitosanitarias y Zoosanitarias. e. La multiplicidad de las negociaciones coparía la capacidad de los equipos nacionales. Entrada en aplicación el 31 de diciembre de 1992. Grupos de Trabajo de MERCOSUR: El Grupo Mercado Común ha constituido Subgrupos de Trabajo a efectos de la coordinación de las políticas macroeconómicas. c. 29. 6. 28. 4."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" aspectos. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Técnicas. d. tanto en la fase de negociación. entre los cuales figuran: Subgrupo 1: Asuntos Comerciales Subgrupo 2: Asuntos Aduaneros Subgrupo 3: Normas Técnicas Subgrupo 4: Política Fiscal y Monetaria relacionada con el Comercio Subgrupo 5: Transporte Terrestre Subgrupo 6: Transporte Marítimo Subgrupo 7: Política Industrial y Tecnológica Subgrupo 8: Política Agrícola Subgrupo 9: Política Energética Subgrupo 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas Subgrupo 11: Asuntos de Trabajo Grupos de Alto Nivel en el Marco del G-3: Se conformaron doce Grupos de Alto Nivel para ir precisando las acciones en los diferentes campos de interés. Entrada en aplicación el 5 de enero de 1993. Entrada en aplicación el 11 de enero de 1993. Grupo de Alto Nivel sobre Ciencia y Tecnología. b. Estos convenios incorporan cláusulas sobre origen. 3. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Aéreo. El proceso de negociación se volvería particularmente intrincado si los países optan por entendimientos muy parciales en cuanto al número de países involucrados y al grado de cobertura de los productos. Dentro del Acuerdo de Cartagena. Grupo de Alto Nivel sobre Cultura. la suspensión temporal del Perú de compromisos comunitarios como el Programa de Liberación entre otros.

máxime en el momento actual en que en otras regiones se observa el afianzamiento y el fortalecimiento de los esquemas de integración y de los bloque económicos. y responde más bien a los movimientos en la balanza de capital y a estrategias antiinflacionarias. Conceptos extraídos de Lahera 1992. Todo ello conduce a que la política cambiaria no asuma su papel de complemento de los aranceles para brindar una protección mínima a la producción nacional. Y agrega el autor: "La integración es un mecanismo privilegiado para aplicar el enfoque sistemático correspondiente a la transformación productiva con equidad. Esta red llevaría consigo el riesgo de provocar múltiples efectos de desviación de comercio y distorsiones de las ventajas comparativas. la tendencia a la sobrevaluación del atraso cambiario. importante. 39 . lo que además les daría una base sólida para adoptar una posición armonizada hacia fuera". al cual se sumaron Gottfried Haberler y Bela Balassa(1964). reducir rentas monopólicas u oligopólicas. que pueda integrar un espacio del mismo tipo con los países de América del Norte". Una vez que tomamos en consideración al país socio y los costos de transporte mundiales. de manera que a fines del decenio exista una sola zona latinoamericana de libre comercio o unión aduanera. Las uniones aduaneras por el contrario son una estrategia de acceso al mercado y producen mejoras de precios para los exportadores. Mediante este proceso es posible aumentar la eficiencia e incorporar tecnología al proceso productivo. la región latinoamericana y del Caribe podría estar estructurada en torno a cuatro grupos económicos sólidos: el MCCA. como mínimo. principalmente. los agentes económicos y las aduanas nacionales se verían demasiado exigidos en su capacidad de interpretación y de aplicación de la resultante diversidad de aranceles y demás reglamentos del intercambio. deja poco margen para avanzar en la constitución de un mercado regional preferencial. 38. En este concierto internacional. e inducir nuevas inversiones". no hay presunción de que estos beneficios del acceso al mercado no vayan a dominar a los beneficios extra. La reducción unilateral de aranceles es una importante liberalización. la CARICOM. y entonces se produciría una situación a todas luces indeseable de una preferencia negativa para las importaciones desde la región vis-a-vis las importaciones desde la extrarregión. Además no sería imposible que la apertura general avanzara más aceleradamente que la apertura hacia los países de la región. 32. Más conflictiva aún se presenta la negociación e implantación de una AEC y las armonizaciones de las demás políticas claves. La respuesta cualificada reconociendo la posibilidad. Este autor afirma lo siguiente: "Hemos comenzado preguntando si una unión aduanera puede ofrecer algo que no pueda ofrecer una liberalización unilateral del comercio. 37. Benavente y West 1992 expresan a este respecto lo siguiente: "Para mediados de los años noventa. por el lado de la importación. 36. el Pacto Andino y el MERCOSUR. fue que no. suponiendo constantes los términos del intercambio. dominado por bloques. los países latinoamericanos solamente serán tomados en cuenta en la medida que la región logre una integración real. pero que no favorece las exportaciones. 35. en que ésta ha dejado de definirse en función de la estructura de protección y de equilibrio del comercio exterior.se vuelve mucho más sensible que en el pasado a las fluctuaciones en el tipo de cambio. 33. de que los términos del intercambio se alteren. aprovechar economías de escala en los procesos productivos y en la infraestructura." El SELA (SELA 1991b) dice sobre este particular: "En la medida que las reformas comerciales tienden a eliminar el uso de barreras no tarifarias. El autor más conocido que desarrolló el tema en la década del cincuenta fue Jacob Viner. De los conceptos de este último se hará uso en este capítulo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 31. La primera respuesta. 34." "Los problemas de convergencia en relación con la política cambiaria no se encuentran tanto en la diversidad de sistemas utilizados sino. que ofrece una liberalización unilateral del comercio. la estructura de protección –basada ahora en aranceles relativamente bajos. y en verdad la probabilidad. En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "En su afán de abrir sus economías es de importancia que los países no pierdan de vista el potencial que les ofrece la integración. Además. El desafío siguiente será el de ampliar esa red bilateral para integrar a los propios grupos subregionales. hay beneficios importantes por el lado de la exportación. Por el contrario. pero estas materias podrían ser abordadas gradualmente en la medida que se vaya haciendo realidad la integración de los mercados". Más aún. provoca desalientos temporales a las exportaciones y genera importaciones superfluas". posiblemente habría una compleja red de zonas bilaterales de libre comercio entre distintos países. Esto ya había sido considerado por Haberler al analizar el mercado común europeo (1959) y es citado por Balassa (1964). va en otra dirección completamente diferente." En CEPAL 1991 se sostiene lo siguiente: "Una desgravación acelerada que reduce los aranceles a niveles que resultan bajos aún en el contexto internacional. sumada a los bajos aranceles. que mejorará la asignación de recursos.

En Lahera 1992 se afirma al respecto: "La institucionalidad entre acuerdos de integración – tradicionales o nuevos. el Parlamento. en los que se ah establecido una institucionalidad basada en comisiones intergubernamentales ad hoc". políticas y operativas. parece clara la necesidad de una institución independiente de cada acuerdo y cada gobierno en la que puedan analizarse los obstáculos que se oponen a los avances en dicha dirección". el Tribunal de Justicia y otros. En cuanto a la ALADI." En Lahera (1992) se habla de otras opciones como la de revisar y actualizar los mecanismos de integración existentes y la de encargar la tarea a alguna institución regional ya establecida. 40. recientemente analizar modificaciones y mejoras al Tratado de Montevideo de 1980. a ser considerado en el presente año. José Miguel y WEST. sino en una sólida armazón que cubra las exigencias jurídicas. Santiago de Chile. Por su parte. Convenios Sociales. 41. que se origina con una precaria estructura organizativa e institucional. La segunda lógica corresponde a los nuevos organismos de integración creados por cada acuerdo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 39. México: Uteha. incluyendo la renegociación de los compromisos anteriores y los nuevos acuerdos de integración. La primera corresponde a antiguos organismos de la integración. "Los años noventa presentan un contexto más favorable para la armonización gradual de las políticas cambiarias..y de los diversos acuerdos entre sí. Revista de la CEPAL. unión aduanera o mercado común). CEPAL 1991. Documento LC/R. Si el objetivo final es la conformación de una ZLC en América Latina y el Caribe. A nivel del GRAN. la realización de un estudio para la reforma de los organismos integrantes del Sistema Andino de Integración: Junta. 40 . Los organismos de los antiguos acuerdos fueron diseñados para un proceso de integración diferente y en los sustantivo. "El proceso de integración entre los países miembros de los diferentes acuerdos –antiguos y nuevos. La experiencia de la CEE es indicativa de cómo la estructura organizativa e institucional que acompaña al proceso de integración es inevitable fuerte y compleja". "El paradigma europeo debería hacer reflexionar acerca del desafío de materializar las expresiones de voluntad política no sólo en tratados. Bela 1964. la SIECA (Secretaría Permanente del Tratado para la Integración Económica Centroamericana).. Santiago de Chile. respecto de los cuales se discute tanto la conveniencia como la posibilidad de que ellos sirvan de cauce institucional al proceso de integración en su conjunto. "En la región coexisten dos lógicas respecto de la institucionalidad de la integración. Tribunal. REFERENCIAS BALASSA."La integración económica en los años noventa: perspectivas y opciones" (Agosto). dependiendo del grado de integración en los mercados ampliados (área preferencial. esquemas para que las paridades fluctúen dentro de rangos convenidos y mecanismos para sustentar las monedas y las balanzas de pagos de algunos países en dificultades". En el SELA 1991b se expresa: "Las opciones organizativas y operativas para encarar las diversas funciones que nacen con las nuevas metas de la integración son muchas y es deseable que sean examinadas en correspondencia con los altos objetivos trazados en los compromisos recientes. los que no incluyen la participación de funcionarios o técnicos que no representen intereses nacionales. BENAVATE. los Cancilleres del GRAN encargaron al ex –canciller de Bolivia Carlos Iturralde. hasta acuerdos sobre modalidades de regulación del tipo de cambio. requiere de una institucionalidad que actualmente no existe.requiere despejar en primer lugar el tema de la direccionalidad del proceso de integración."Globalización y Convergencia: América Latina frente a un mundo en cambio".. 1042. la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante Decisión 325 del 25 de agosto de 1992 acordó estudiar la reestructuración del órgano técnico de dicho proceso: la Junta. y que permita consolidar y dinamizar los avances de los procesos de integración".Teoría de la integración económica. Peter 1992. Nº 47 (Agosto). a medida que el tipo de cambio se puede utilizar como un instrumento activo de política económica. cuya fuerza obligatoria es precaria. han sido dejados de lado en los nuevos acuerdos. 42. En el caso del MCCA. pueden contemplar desde simples compromisos de consulta e intercambio de informaciones. sus Presidentes acaban de poner en marcha este año el SICA que agrupa las diversas instancias institucionales como el Consejo de Presidentes. ZLC. La experiencia internacional muestra que las alternativas para promover la estabilidad cambiaria que pueden interesar a los países de América Latina son variada y. Esto es particularmente válido en el MERCOSUR. los Ministros de Relaciones Exteriores de los once países han ordenado.

Madrid: Editorial Iberoamérica. 41 . Sidney 1964. CEPAL/ONU 1959. Juan Mario y SOLARES. Documento LC/R. México: Fondo de Cultura Económica. MOSCARELLA."La historia del Tratado de Montevideo". Nº 15. experiencias y perspectivas. Nº 180 (Julio). 1991b."Panorama reciente de los procesos de integración en América Latina y el Caribe" (15 de septiembre). 1992b. Caracas. Madrid. 1201. Osvaldo 1991. Miguel Integración de América Latina. 1192.. DELL.. M. nº 47 (Agosto)."Apertura comercial e integración regional en América Latina – Diagnóstico y escenarios alternativos" (Julio).Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo. Pensamiento Iberoamericano. Revista de la CEPAL. 1964. Buenos Aires."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1992a."El Mercado Común Latinoamericano"(Julio)."Los nuevos impulsos de la integración latinoamericana"."La consolidación de la democracia y del desarrollo en Chile". Caracas. Ramón 1965. Rüdiger 1989.. TAMAMES. WIONCZEK. Documento LC/R. Documento LC/R.. en Wionczek. Eugenio 1991. Santiago de Chile. Santiago de Chile. Santiago de Chile. SUNKEL..): Integración latinoamericana.. (ed."Dinámica y dilemas de la integración regional"."Convergencia de los esquemas de integración" (Octubre). VACCHINO. (Septiembre). Revista de INTAL..F. Secretaría Permanente. Ana María 1992. Joseph La integración económica Centroamericana. 1189... DORNBUSCH. Santiago de Chile.. los Estados Unidos de América y el Japón" (Octubre).Los costos y beneficios de la integración económica regional". México: Fondo de Cultura económica. SELA 1991a.Bloques de Comercio y Mercados Comunes."Las barreras no-arancelarias a las exportaciones latinoamericanas en la Comunidad Europea... LAHERA. México D.

incluyendo el crecimiento económico nacional y regional. En la Sección 1 se examina el "triángulo de competencia" de la CE. ambos conjuntos de relaciones son distintos en comparación con los acuerdos de integración regional entre PVDs.) la política de competencia (es decir. etc. la noción de desarrollo será dinámica precisamente cuando haya efectivamente desarrollo. El triángulo de la competencia en la CE El Gráfico 1 muestra que la competencia en el mercado interior es el resultado de tres conjuntos de políticas a nivel comunitario: • • • el establecimiento del mercado interior un conjunto de políticas comunitarias (como la comercial. es de todas maneras crucial para el funcionamiento apropiado del mercado interior. la noción más amplia de desarrollo debería comprender el conjunto real de objetivos que difieren según el país. sin que ello implique establecer un régimen de competencia tan exigente y relativamente centralizado como el comunitario. aunque haya un acuerdo generalizado acerca de los aspectos económicos. aproximándose de ese modo de manera apreciable al grado de apertura a la competencia que enfrentan las empresas de la CE en el mercado interior. En la Sección 3 se presenta un resumen de los problemas especiales que enfrentan los PVDs al procurar servirse de la integración regional para sus estrategias nacionales de desarrollo. las clásicas leyes "anti-trust". la forma en que los acuerdos de integración regional realmente son útiles al "desarrollo" es más compleja aún. han modificado las perspectivas de muchos PVDs desde mediados de los años '80. combinadas con reformas internas orientadas a aumentar la exposición a la competencia y asociadas a estrategias nacionales competitivas. además de variar con el tiempo. el desafío competitivo real y potencial y los incentivos para una constante aportación de espíritu empresarial y de innovación en los productos. La Sección 4 analiza brevemente cómo las reformas de las políticas comerciales. la industrialización y la competencia en los acuerdos de integración regional entre PVDs. En la CE. 42 . como se muestra en la Sección 1. de transportes. el control de las ayudas estatales y la vigilancia estrecha a que están sometidas las empresas estatales y aquellas que tienen derechos "exclusivos"). Aunque éste es sólo uno de los elementos de su régimen global de competencia. Este rico concepto subraya la importancia predominante de la competencia en el mercado interno. agrícola. sociales y de otra índole. Si la relación entre el crecimiento económico y la integración regional es de por sí compleja. en algunos aspectos. 1. En la Sección 6 se destacan las condiciones bajo las cuales las estrategias nacionales de desarrollo pueden utilizar el "regionalismo abierto". De hecho. Bruselas y Director de EUROSCOPE."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" INTEGRACION REGIONAL Y DESARROLLO: La Interacción de las Estrategias de Desarrollo. Maastricht Los acuerdos de integración regional invariablemente apuntan a la noción más amplia de "desarrollo". Centre for European Policy Studies (CEPS). las corrientes políticas y las escuelas de pensamiento económicas. La Sección 5 presenta una tesis en favor del "regionalismo abierto". los servicios.constituyen instrumentos que generan y mantienen este impulso competitivo. pero asimismo clarifica de qué manera otras políticas de la CE -tales como las políticas comercial e industrial y las restricciones impuestas sobre la facultad regulatoria de los EM. Sólo un funcionamiento apropiado del mercado interior puede generar y sustentar las políticas dinámicas de ajuste. La Sección 2 resume los principios fundamentales que rigen la política comunitaria en materia de competencia. la Política Industrial y el Régimen de Competencia en los Mercados Comunes Jacques PELKMANS Senior Fellow. Esta ponencia compara la experiencia de la CE con las cuestiones que emanan de las estrategias de desarrollo. la distribución y la tecnología. Además. industrial.

aun cuando medidas de esta índole no estén justificadas en criterios sólidos de rentabilidad). servicios. la política industrial podría ser intervencionista y la política de transportes podría sesgarse hacia una regulación en un grado que exceda el necesario para superar los "fallos del mercado". y pronto lo hará en los países meridionales de la CE (Grecia. es decir. el efecto estructural es que 43 . las "enclosures" británicas en el siglo XIX. el transporte aéreo (que constituye un caso especialmente difícil) y las telecomunicaciones (también de alta complejidad). Esta cuestión es particularmente delicada. por ejemplo. De todos modos. Asimismo. la conformación del mercado interior por lo general ha sido favorable a la competencia. Una de las consecuencias beneficiosas del programa '92 es que ha engendrado una actitud más liberal en las tres políticas.5% de emigración de mano de obra de la agricultura hacia la industria. ya que la propiedad misma está en manos de los EM (aunque su conducta o la de cualquier empresa esté sujeta a las normas de competencia comunitarias) y por lo tanto el Estado puede verse tentado a "ayudar" a sus empresas mediante contratos especiales de licitación (lo cual es contrario al régimen del mercado interior) o a otorgar ayudas estatales encubiertas (concediéndoles capital adicional. en caso de poder justificarse. comerciantes y consumidores. capitales y trabajadores. un fuerte impulso a los procesos de competencia en el mercado interior. La vertiente "anti-trust" de la normativa comunitaria es estricta y ha funcionado de manera satisfactoria. el ángulo inferior derecho del triángulo podría reducir de manera significativa el impulso competitivo del mercado interior. sin los tremendos costos sociales que tuvieron. la prohibición o el requerimiento de autorización previa al ejercicio de prácticas cooperativas entre firmas independientes y la prohibición a las empresas de abusar de sus posiciones predominantes en el mercado (incluyendo fusiones). siempre bajo la premisa de una libertad garantizada de circulación de bienes. los costos internos y externos de la PAC. la aplicación de las normas de competencia a empresas estatales así como a aquellas que disfrutan de "derechos especiales o exclusivos" (generalmente monopolios. un complejo régimen de control de las ayudas estatales nacionales y regionales a la industria y a los servicios. En el programa '92 su alcance ha sido ampliado para abarcar servicios como los financieros. El programa '92 ha incluso introducido las interesantes nociones de reconocimiento mutuo y de regulación de la competencia entre los EM. sólo ofrece los rasgos del entorno competitivo en el que se desarrolla la actividad económica para empresarios."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El triángulo. El impacto a largo plazo de las disposiciones comunitarias "anti-trust" será probablemente muy importante debido a dos motivos principales: • la jurisprudencia dictada y las multas elevadas aplicadas a sus infractores han hecho que las autoridades comunitarias merecieran la reputación de ser estrictas. ya no están basados en esta transformación. Breve reseña sobre la política comunitaria de competencia La política de competencia de la CE comprende tres elementos: • • • las clásicas políticas "anti-trust". rara vez se presentan los problemas fundamentales que deben enfrentar los PVDs al emprender acuerdos de integración regional. valga decir que ello se debe a una mezcla de disposiciones explícitas en los tratados y a acontecimientos reales que afectan la conformación de esas políticas. En teoría. como es habitual en los servicios públicos). Explicar las razones por las cuales en términos generales esto no se produce excedería el ámbito de este trabajo. 2. los servicios y el sector público. Esta transformación a largo plazo generó un aumento uniforme en la productividad agrícola. por supuesto. La auténtica competencia es generada por los propios actores económicos. Aunque la confianza en el buen funcionamiento de los mercados está lejos de ser absoluta en la Comunidad. ya que esta política está muy próxima a llegar a sus límites naturales en los EM altamente desarrollados. El nivel de desarrollo de la CE. El resultado inmediato de su lanzamiento ha sido. su tamaño y la gran diversificación de su producción y la cualificación de sus recursos humanos aseguran que el impulso competitivo del mercado interior sea un medio eficaz para intentar alcanzar sus objetivos de crecimiento (1). El problema estriba en la política agrícola. ya a partir de 1985. España. a excepción de los stocks de productos forrajeros y de semillas oleaginosas. Es decir que el régimen de política comercial podría resultar en una "fortaleza". Una interpretación positiva de la PAC está de hecho relacionada con el "desarrollo": entre 1958 y principios de los años '80 esta política podía justificarse como de ajuste estructural socialmente responsable que hacía posible que hubiera una tasa anual del 4. que es muy proteccionista en cuanto a los productos de zona templada. Portugal e Irlanda).

Las disposiciones con respecto a las empresas estatales y a las que gozan de derechos "exclusivos" recién fueron desarrolladas a partir de 1980 y especialmente a partir del programa '92. Estas disposiciones han contribuido sin duda a mantener la competencia dentro de la CE. gasto social (por ejemplo. La complejidad del régimen comunitario de ayudas estatales no puede explicarse en este trabajo sin entrar en detalles. contribuyendo así tanto a la competitividad como a la competencia. la cobertura automática de pérdidas y las operaciones de rescate por parte del Estado a empresas públicas en dificultades (con contadas excepciones). es por ese motivo que la CCE no debe tratar con empresas sino con EM y regiones. la CE se ha aproximado al concepto que establece que la propiedad de una empresa pública se puede ejercer libremente. La integración regional entre países en desarrollo Como se mencionara en el anterior trabajo ("Comparando las integraciones económicas: Prerrequisitos. la política de competencia no es tan estricta ni se encuentra regulada en el grado en que lo están las disposiciones "anti-trust" en virtud de lo siguiente: • • las ayudas estatales a menudo tienen un carácter políticamente delicado. Esta política también se aplica en relación a los aspectos sociales de las reconversiones industriales y responde a una concepción algo más "desarrollista" que la de sus principales competidores en materia de ayudas estatales (especialmente las regionales y las aplicadas a investigación y desarrollo). sino de los EM que participan en el proyecto. no hay muchos casos como éste. con una orientación en favor del mercado. Esto se debe en gran medida al perfil especial que asumen sectores como la industria del carbón y la construcción naval. papel.UU en relación a los subsidios. capacitación profesional) y apoyo económico a regiones. No resulta fácil que se permita subsidiar inversiones a no ser que se orienten a políticas regionales específicas (tales como algunos programas de ayuda general de fines de los años '50 y de la década del '60 que incluían ese tipo de ayuda que disfrutaron de un generoso tratamiento fiscal). un acuerdo de integración regional entre PVDs debe ser útil a las estrategias de desarrollo de los países participantes. y con mayor ímpetu en la última década. pero entendiéndose que del ejercicio de esa propiedad por parte del Estado no se derivan prerrogativas especiales: la empresa debe comportarse como cualquier otra y no puede gozar de privilegios a no ser que estén explícitamente reglamentados. hay dos conjuntos de obstáculos o factores de desincentivación que hacen que 44 . al igual que ocurriera con el caso del acero a principios de la década del '80 y que probablemente se repita en los años 94/95. vidrio plano). cemento. la condicionalidad y la aplicación retroactiva pueden aplicarse a ayudas a otros sectores tales como investigación y desarrollo. Se prohíbe la ayuda a la producción o a la distribución. la política de competencia se ve frecuentemente compelida a asumir funciones semirregulatorias (o mejor dicho desregulatorias) en relación a las normas que reglamentan las telecomunicaciones y el transporte aéreo. La orientación comunitaria difiere marcadamente de las seguidas por Japón y EE. De ello se desprenden dos características importantes para los acuerdos de integración regional entre PVDs que no son aplicables al caso comunitario. que no recibe dinero comunitario. Más aún. 3. en aquellos sectores donde los incentivos para la fijación de precios o la protección territorial de las ventas son particularmente fuertes. A menudo. Los topes máximos. Este drástico vuelco. aunque probablemente en grado menor en la actualidad que hace una década. La idea principal es que la competencia en el mercado interior no debe verse distorsionada por subsidios. los promedios nacionales de ayudas de la CE están estructuralmente muy por encima del de éstos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • numerosas prácticas restrictivas se rechazan como opciones en el mundo de los negocios y se acepta la competencia como una norma jurídica plena. En este aspecto. al desarrollo de políticas industriales nacionales mediante la concesión de ayudas estatales. Sin embargo. la Comisión de la CE (CCE) debe emprender la remodelación o reestructuración de la capacidad de estas empresas. pero se trata de un caso políticamente muy delicado. Un aspecto a destacar de la política industrial de la CE es que determinados proyectos comunitarios pueden carecer de ayudas públicas de la CE (es el caso del programa de avión europeo Airbus. incluido en el presente volumen). a los que se han aplicado multas elevadas. • El "modelo" comunitario ofrece sólo márgenes limitados. como si se quisiera enfatizar el agravio que supone para una CE con 35 años de existencia delitos de esa naturaleza. la continua labor de control ha conducido al descubrimiento de "carteles" encubiertos que han existido por mucho tiempo (en sectores como química pesada. En el área de las empresas estatales. Opciones e Implicaciones". es un acicate más para las políticas privatizadoras que se llevan a cabo en los países comunitarios. pero que ha sido declarado "de interés europeo").

combinado con 2) una estructura productiva caracterizada por una alta proporción de exportaciones de bienes primarios (de lo que se deriva un significativo solapamiento de los bienes exportados que son de un tipo relativamente homogéneo. No se toman en cuenta otras iniciativas como una clásica ZLC o una UA. se minimiza la necesidad de coordinar estas estrategias de manera que se goce de una complementación y de reducciones recíprocas de costos. por imperativo de los patrones de comercio dominantes como de las obligaciones que genera el pago del servicio de la deuda. Si. por el contrario. * La coordinación de las estrategias de desarrollo en un acuerdo de integración regional entre PVDs debería estar ciertamente subordinada al desenvolvimiento del mercado mundial. pueden llegar a ser obstáculos prohibitivos o amenazas para su estabilidad y credibilidad. a demandas de redistribución fiscal e incluso industrial (que sin duda provocan conflictos altamente distorsionantes). situaciones de inflación galopante generadoras de terapias de choque). Se trata de aspectos relativos a la desequilibrada expansión de la industrialización (con riesgo de flujos de comercio en una sola dirección. El patrón de comercio inicial puede describirse con dos características: 1) predominio abrumador de las transacciones extra-regionales en el comercio de los potenciales sociales del esquema. resulta imprescindible adoptar las 45 . Si. siempre que tenga una orientación a la baja. Un acuerdo de integración regional entre PVDs. cuyas estrategias de desarrollo se basan en la sustitución de importaciones. Por supuesto que sí hay posibilidades de reducir los costos de desviación de comercio. Ese tipo de coordinación debe ser congruente con los denominados TRIMS (medidas sobre la inversión relacionados con el comercio) impuestos a la inversión directa de las multinacionales. se corre un gran riesgo de provocar una perjudicial desviación de comercio. así como de una onerosa duplicación (y los fallos de gestión. ya que la competencia intra-regional hace que desaparezcan las empresas que no tienen una buena gestión). con todo. Se asume bajo este supuesto que se eliminan las barreras al comercio intra-grupo y que se llega a establecer un AEC. una obligación puede resultar aceptable a fin de reducir disparidades en el arancel externo. Ello implica en otras palabras una alta improbabilidad que los productos con mayor valor agregado procedan de socios regionales. el AEC y las barreras no arancelarias pueden mantenerse a niveles bajos o reducirse con el transcurso del tiempo. percibidos como una amenaza a los objetivos de desarrollo). Este nuevo patrón de comercio resultará de las estrategias de desarrollo. las estrategias de desarrollo se orientan hacia la exportación. cuando hay excepciones permanentes). hay un factor de desincentivación que los estudios sobre el tema y la experiencia práctica han divulgado desde hace tiempo: a saber. En segundo lugar. En una ZLC. a menudo con baja elasticidad) y una alta proporción en las importaciones de bienes industriales intermedios y finales. Consecuentemente. cuando están orientadas a productos industriales similares) o son francamente incongruentes (cuando se aplican prohibiciones de importación en ciertos sectores o se recurre a una protección muy elevada. deberá aceptar este enfoque aunque más no sea por razones de congruencia. Cuando dichas estrategias son competitivas (por ejemplo. excepto a costos más elevados y a expensas de su calidad. De hecho. Por ejemplo. habrá muy pocas posibilidades de creación de comercio y. Pero hay una cuestión aún más fundamental y comprende dos aspectos: * La explotación del potencial de desarrollo industrial en un acuerdo de integración regional entre PVDs debe centrarse en el patrón potencial de producción ligado a la demanda total del agrupamiento por medio del libre comercio intra-grupo. a limitar el monopolio de oferta a gran escala en ciertos acuerdos de integración regional mediante la aceptación de una gradual reducción de los estándares en materia de normas de origen. a inestabilidades o a vulnerabilidades macroeconómicas (tales como los problemas de endeudamiento. por ejemplo. ella deberá estar al servicio de las estrategias nacionales de desarrollo. e incluso de eliminarlos. a las disparidades en el nivel de protección (nominal y/o efectiva). Ante una escasa sustitución de importaciones y nula oferta de productos industriales (como es el caso de Africa). se considera que la integración regional es una alternativa válida. los ritmos diferenciados de liberalización causantes de efectos de frenazo y reactivación en el proceso. En primer lugar. Por consiguiente."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" sea sumamente difícil lograr que un acuerdo de integración regional entre PVDs disfrute de credibilidad y tenga sentido. si la sustitución de importaciones se practica con profusión para productos industriales. que el patrón inicial de comercio intra-regional entre PVDs torna un acuerdo de integración regional entre ellos irrelevante e incluso perjudicial. ello coadyuvaría. La reducción de costos serían mayores si los proyectos se realizaran con economías de escalas importantes. un acuerdo de integración regional entre PVDs pierde razón de ser. se las puede clasificar entre los problemas específicos mencionados anteriormente. son de más difícil resolución. pese a no serles exclusivos. hay una serie de problemas específicos que surgen en los acuerdos de integración regional entre PVDs que.

simplificación de las exenciones tarifarias y de los reintegros de derechos aduaneros sobre insumos importados para productos exportables. Aunque en este enfoque se desconoce el patrón futuro del comercio intrarregional. muchos exitosos. conjuntamente con estrategias horizontales que favorezcan la competitividad (eliminando los habituales factores que elevan los costos internos). reforma administrativa y control externo de las aduanas. de fuerte intervencionismo y de estrangulamiento del sector privado y de la competencia. ello no es crucial para el establecimiento de un acuerdo de integración regional entre PVDs. así como la transferencia de una porción de los riesgos a los Gobiernos (especialmente cuando los subsidios y los privilegios deben compensar los inconvenientes provocados por localizaciones motivadas por razones políticas) tienden a hacer desaparecer todas las ventajas potenciales de una planificación verdaderamente funcional. en sus estrategias. Es menester enfatizar que la integración regional debe estar también orientada al exterior. las X-ineficiencias inducidas por la protección regional y el monopolio de hecho. basándose en el tipo de comercio intraregional). A modo ilustrativo. en efecto. los programas sectoriales de desarrollo industrial del Pacto Andino y los acuerdos AIP. los países a menudo tienen tipos de cambio sobrevaluados. También se reducirían los efectos restrictivos de los contingentes y se 46 . de abandono de las estrategias de sustitución de importaciones."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" medidas necesarias para ser congruente con tales estrategias. nucleados en la OCDE. En el caso de la ASEAN. cuando corresponda. AIC y AIJV de la ASEAN) con el fin de producir economías de escala como resultado de la sustitución de importaciones a nivel regional no debería evaluarse meramente en términos de un cálculo de la reducción de costos. Las reformas fueron intentos. No obstante. 4. se orientaban cada vez más a la exportación. Esto puede lograrse: a) concentrando la liberalización inicial en productos de exportación competitivos. medidas tendientes a estructuras arancelarias más uniformes. este problema fue prácticamente inexistente porque se traducía en que casi ningún proyecto se ponía en funcionamiento. Para reforzar la respuesta de la oferta de estas reformas o mitigar ciertos efectos a corto plazo es deseable que haya otras reformas económicas. eliminación de los monopolios de importación y de los monopolios internos de oferta competidores con los de importación. La experiencia del GRAN implicó costos elevados y desembocó en un callejón sin salida. en distinto grado. Estas reformas implican. el enfoque se basa en la atracción positiva de inversores extranjeros orientados al ámbito mundial y en el acceso a los mercados de los países desarrollados. con reducción de los costos de protección efectiva y compensación de las pérdidas de recaudación derivadas de la reducción arancelaria. distintas estrategias de desarrollo y tienen profundas implicaciones para la integración regional. por otras reformas económicas. y c) reformando la política comercial. Los costos de la negociación política y burocrática sobre cada proyecto. El desarrollo y las reformas económicas nacionales En torno a cincuenta PVDs han puesto en práctica reformas comerciales unilaterales en la década de los '80. lo que no ocurre en el enfoque que pregona la sustitución de importaciones. como un elemento positivo en el desarrollo mediante la explotación global de las ventajas comparativas. Los objetivos clave de una reforma comercial son la eliminación de sesgos contrarios a la exportación y la reducción de los costos de protección. Los problemas de coordinación se verán reducidos drásticamente y el motor que impulsa una eficiencia dinámica de las economías en su conjunto resultará muy fortalecido. en parte debido a una protección excesiva. incluyendo productos intermedios y otros insumos para esos productos (con lo cual se mejoran notoriamente los incentivos para que las multinacionales encaren una división del trabajo a nivel regional. dado que cuando las importaciones aumenten se encarecerán todos los bienes extranjeros. La opción por la industrialización regional (por ejemplo. siguiendo un criterio liberal. lo que permite impulsar la eficiencia de los sectores que compiten con la producción importada y disponer de un arma de negociación en materia de cooperación multi y bilateral. Con esto se contribuirá a estabilizar la balanza de pagos. La disminución del tipo de cambio real y la unificación de los múltiples tipos de cambio. b) poniendo en práctica reformas orientadas al mercado en todos los EM. el "balance equitativo" en la asignación de proyectos. Estas estuvieron precedidas. mientras que individualmente los EM. es obviamente un elemento crucial para una reforma comercial. Las reformas acometidas incluyeron las siguientes medidas: • • • • • • tarificación de contingentes y otras barreras no arancelarias (como por ejemplo las licencias de importación). La secuencia de las mismas puede adquirir importancia para su éxito. especialmente los de nivel más alto. reducción unilateral de los aranceles. acompañadas o seguidas.

por lo tanto. De otro modo. de hecho. o en términos más generales. adoptar un régimen al estilo del de la CE para la industrialización y la competencia. del sector financiero. orientadas a la apertura de mercados hacia otros miembros del grupo. Tesis en favor del regionalismo abierto Aunque algunos países miembros de la Conferencia Ministerial de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) han reivindicado recientemente la paternidad del término. esta posición ha sido defendida en base a los principios del GATT y a la prudencia diplomática. el regionalismo abierto es una forma eficaz de política de competencia y. establecer un régimen de competencia relativamente centralizado e inhibidor del desarrollo de políticas nacionales de industrialización. infraestructura de telecomunicaciones. 6. Reforzar un acuerdo de integración regional ahora se realiza con mayor confianza y con menor preocupación por la "protección" regional. este "regionalismo protegido" no generara las enseñanzas competitivas necesarias para crear condiciones de participación en los mercados mundiales. a fin de forjar vínculos con sectores de la economía local o regional. con competitividad a nivel mundial. acero. con la estrategia predominante necesaria para dar un impulso a la eficiencia dinámica. es primordialmente de interés económico interno."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" facilitaría su eliminación o la fijación de aranceles bajos. el impulso exportador hacia mercados mundiales se ha convertido en un escalón inicial hacia la explotación de mercados regionales. naturales o de otra índole. De hecho. siendo un concepto a situar en el centro del debate fundamental en la CE entre regionalismo y multilateralismo. Persiste aún un margen apreciable para el desarrollo de la interacción económica regional con alta probabilidad de ser incrementado rápidamente con una industrialización eficaz. 5. sino que pueden reforzarse mutuamente. El rigor del régimen comunitario no sólo es el resultado de la supremacía del Tribunal de Justicia en materia de competencia. La liberalización unilateral del comercio y otras reformas económicas implican un cambio drástico en la relación entre el comercio y la competitividad. introduciendo reformas comerciales nacionales limitadas. es decir. La posición implícita y en ocasiones explícita de la CE siempre ha sido que el regionalismo y el multilateralismo no sólo son compatibles en ciertas condiciones. y la privatización de las empresas estatales que operan en mercados comerciales (por ejemplo. Exportar a los mercados mundiales es el actual objetivo. No es de extrañar entonces que. una reducción o eliminación de los controles de precios y salarios. conociendo las distorsiones existentes en los mercados y la diversidad de barreras al comercio. Sin embargo. abarcando seguramente entre el 10 y el 20% del comercio total. lo que garantiza que la desviación del comercio sea un instrumento de la industrialización. Con frecuencia. en su viabilidad. Pero no debería interferir o. Esto también apunta a sólidas políticas macroeconómicas como un requisito previo a una integración económica sustentable. Estos acuerdos han sido frecuentemente defendidos como un primer escalón preparatorio hacia una etapa posterior de exportación al mercado mundial. la noción de "regionalismo abierto" ha circulado en Europa en los últimos cuatro decenios. tales como un programa sistemático de eliminación de la infraestructura económica de "alto costo". una administración pública eficiente y productiva. políticas de promoción de exportaciones. puertos. las barreras comerciales nacionales y posiblemente las regionales seguirían siendo altas. hoteles. normas y certificados de calidad). la desregulación de la banca. el argumento en favor del regionalismo abierto quizás sea más firme. Esto hace que las normas mundiales de competitividad dinámica sean obligatorias para las empresas que operan en los mercados regionales. que va en detrimento de la competitividad (tales como red vial. y quizás llegue a ser contraproducente. 47 . etc. Para los PVDs incursos en procesos de integración regional. al menos escasamente. La secuencia debe priorizar la estabilidad macroeconómica y la adopción no precipitada de reformas comerciales. automóviles. Otras reformas que acompañan a las comerciales pueden consistir en reformas fiscales. La industrialización competitiva en la integración regional No es políticamente viable. en los sectores con ventajas comparativas. Los instrumentos son: un mercado interno cada vez más eficiente que brinde un buen entorno para los inversores extranjeros y que los atraiga de manera gradualmente creciente y sin obligaciones. Indudablemente. el alcance y la profundidad de las reformas comerciales tienen un gran impacto en la naturaleza de la integración económica regional. El argumento en favor de un regionalismo abierto ha revertido la secuencia del razonamiento. No obstante. una devaluación real destruiría la función de "ancla" de un tipo de cambio real estable.) con lo cual se elimina un incentivo a la protección. en presencia de una inflación alta. especialmente de los impuestos indirectos. tanto en el caso de la CE como en el MERCOSUR. sea compitiendo con las importaciones o intentando penetrar en otros mercados.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" sino que obedece en gran medida a la rigidez de las reglas del mercado interno y a la orientación favorable a la competencia de las políticas comercial y de transporte. combinando medidas internas de ajuste con una apertura gradual a los mercados mundiales. a la vez que es de interés para el propio agrupamiento. dejando que su resolución inicial se efectúe a través de las medidas nacionales de reforma económica. Para los PVDs. y posiblemente dentro del GATT y para afrontar los residuos proteccionistas y contribuir a eliminar las denominadas "medidas de área gris". Las políticas regionales comunitarias y las políticas regionales nacionales se adecuan a este enfoque por medios regulatorios. pero el mercado relevante es el mundial y el problema reside en el monopolio mundial con curvas de escala planetaria con privilegios en las adquisiciones públicas de gran envergadura detentado por EE. combinación de criterios liberales en la definición de reglas de origen (en caso de tratarse de una ZLC) con protección externa baja a nivel nacional. e. etc. en su informe de noviembre de 1990. es de orientación liberal (es decir que no busca sustituir mediante prácticas intervencionistas en materia de política industrial la protección al comercio) y es no selectiva y horizontal (por ejemplo en materia de capacitación profesional. i. normas técnicas. excepto en el caso de una inestabilidad macroeconómica severa. precisamente cuando hay disparidades en el nivel de desarrollo. evitando en la medida de lo posible establecer contingentes. infraestructuras. evitar precipitaciones en la incorporación de los servicios y relegar la liberalización del mercado de factores. h. entre otros.UU. La CE reconoce pocas excepciones básicas por motivos socio-regionales (como ser en los sectores del carbón y la construcción naval) aunque en grados cada vez menores. A fines de la discusión. ya que de todas maneras existen incentivos autónomos para una desregulación sustancial y actuar muy rápidamente en este frente podría ser fuente de conflictos.UU). pueden lograrse efectos competitivos similares. (Cabe hacer notar que incluso la EFTA ignoró la política de competencia y ello le supuso algunos problemas). La naturaleza concreta de las políticas puestas en práctica no tiene necesariamente que emular el enfoque de la CE. tal como la formulara el Comisario Martin Bangemann. responsable de Asuntos del Mercado Interior. concentración de las políticas comunes en las áreas de infraestructura de transporte y telecomunicaciones y en suministros eficientes de energía eléctrica. A nivel interestatal. f. existe el proyecto Airbus (sobre el cual el control de subsidios se ha mostrado muy débil. financieros y judiciales. la minimización de la desviación del comercio apoya los principios del GATT. g. acciones que pueden generalmente ser acompañadas de estímulos a la competencia y al desarrollo de la iniciativa empresarial. liberalización nacional de las transacciones de capital e intentos de coordinación de las políticas monetarias a fin de reducir el margen de fluctuación de las tasas de inflación. acceso a los sistemas de distribución. c. las políticas industriales nacionales cuentan con pocos instrumentos y la política comunitaria en la materia. la CE y el Japón. reducción arancelaria global para todos los intercambios realizados en los países del esquema.). El "regionalismo abierto" es la perspectiva adecuada para la conformación de un acuerdo de integración regional entre PVDs. listas de excepciones reducidas y definición de criterios obligatorios para su eliminación gradual. con un cierto grado de regulación de la política de competencia. pero sí hacer prevalecer una instancia judicial en órganos legales independientes. permitiendo la explotación de la especialización intragrupal. evitar que las controversias y diferendos sobre cuestiones comerciales y aspectos conexos se aborden a través de procedimientos políticos o burocráticos. con lo cual se aumenta significativamente la atracción del mercado regional para las multinacionales. Sin embargo. los acuerdos de integración regional aparecen como un instrumento adecuado para tejer acuerdos comerciales o de cooperación con EE. Ello no significa apuntar a la constitución de un Tribunal común. con el fin. la integración regional funciona más adecuadamente en paralelo con la aplicación de reformas internas destinadas a promover el cambio estructural. Existen muy pocos proyectos que estén estrechamente vinculados al mercado y reciban subsidios importantes: a nivel comunitario se encuentran el programa JESSI (que fracasó parcialmente en el área de semiconductores avanzados) y el proyecto HDTV de televisión de alta definición (que se vio superado por la "digitalización"). con mínimas salvaguardias. ayudas estatales violatorias de las normas de subsidios acordadas en el denominado paquete Dunkel de la Ronda Uruguay) y promoción de políticas de competencia nacionales que permitan avanzar más rápidamente. d. formulación de políticas de competencia "comunes" sólo en casos extremos (monopolios locales. en caso de atender estas orientaciones. Como ya se ha mencionado. de atraer a las multinacionales. b. programas de investigación y desarrollo de envergadura. En consecuencia. sancionando las decisiones en órganos comunes que adopten posiciones por unanimidad o por mayoría cualificada -ello ofrecerá una seguridad jurídica mucho mayor a los operadores económicos y aumentará la credibilidad y la sustentabilidad del acuerdo de integración regional. se pueden plantear las siguientes medidas: a. se rige por los principio del mercado. 48 .

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" j. excepto para fines de infraestructura. permitiendo sólo ciertas derogaciones temporales con plazos bien definidos y aceptados por el grupo. 49 . NOTAS 1. el énfasis de cara la futuro se ha puesto en el logro de un desarrollo sustentable. El Tratado de Maastricht reformuló los objetivos del Tratado de Roma en materia de crecimiento y asumió la mejora en el nivel de vida de los europeos. minimizar las transferencias fiscales y financieras intra-grupo.

es fundamentalmente. tamaño y calendario en la aparición de la política regional comunitaria. no es casualidad que la PAC sea la política comunitaria que más minuciosamente queda establecida dentro del Tratado de Roma. Así."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CUESTIONES RELATIVAS A LA POLITICA REGIONAL DENTRO DEL MARCO DE UN PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea Eneko LANDABURU Director General de Políticas Regionales . sin embargo. un fenómeno político. En este sentido. En este sentido. como en las tesis neo-funcionalistas de diversos prohombres europeos que piensan que el proceso de integración de las instituciones y políticas europeas sólo puede llevarse a cabo a través del acercamiento sutil y progresivo de sus economías. Esto sigue la filosofía de que las posibilidades para la división del trabajo están limitadas por la extensión del mercado. el proceso de integración europea está apadrinado por la libertad de mercado y la confianza plena en su "mano invisible" para guiar la economía europea. 2. podrían ser explicadas exclusivamente en términos de racionalidad económica. en algunos casos. facilitar la reconstrucción del sector siderúrgico francés y a la vez garantizar el control aliado del carbón y del acero. por encima de cualquier lógica económica.Comisión de las Comunidades Europeas I. elaborado por Jean Monnet y presentado por Robert Schuman. ni que dicha política se coma literalmente cerca de 2/3 del presupuesto comunitario. cuyos efectos regionales pueden ser. es importante no olvidar que cualquier proyecto de integración. así como la influencia que estas tuvieron sobre el tipo. Otro ejemplo de lógica esencialmente política es precisamente el de la PAC. en una Europa con más parados que agricultores y en la que el empleo agrícola no alcanza el 10% de la población activa en la mayoría de los socios comunitarios. Desde el punto de vista económico Desde esta perspectiva. plenamente desarrolladas por los Tratados fundacionales de la Comunidad. a mi entender. El articulado del Tratado de Roma refleja plenamente dicha filosofía. el Plan al que dio lugar. en determinados casos. En este sentido. Desde el punto de vista histórico A la larga tradición histórica en los intentos de unificación europea se une la necesidad de dar respuesta a problemas políticos concretos al final de la segunda guerra mundial en Europa. verdadero embrión de la actual Comunidad. Así. EL MARCO DEL PROCESO DE INTEGRACION EUROPEA Una perspectiva histórica y de economía política es necesaria para entender tanto las características del proceso de integración europea y su evolución durante los últimos 35 años. tenía como objetivo principal solucionar el problema de la devolución del Sarre a Alemania. materiales básicos del esfuerzo bélico. En definitiva. superiores a los de la política regional propiamente dicha. la legitimación económica que se utiliza para impulsar la integración económica se basa tanto en la propia ortodoxia económica. vemos como ninguna de las dos políticas comunitarias más completas. hasta la geo-estrategia. la PAC siga siendo el principal caballo de batalla para la aprobación de los presupuestos anuales de la CCE. que no puede ser neutral sino fruto de sucesivos consensos y al que no son ajenas cuestiones relacionadas con la economía. la política y. y que tienen claras repercusiones regionales. No hay que olvidar. por ejemplo. el contexto económico en el que se realizan las primeras etapas de dicho proceso de integración en Europa. la primera institución comunitaria de clara repercusión regional se remonta al Tratado de París que dio lugar a la CECA. el proceso de integración es en gran medida la 50 . Tampoco es casualidad que treinta años más tarde de la firma del Tratado de Roma. En definitiva. 1. Algunos opinan que dicho Tratado es fundamentalmente una fórmula política válida de compromiso.

jugó un papel constructivo.5% y el comercio al 8. impulsada por el proceso de liberalización. haciendo posible de esta forma la realización de importantes economías de escala. Sin embargo.5% en 1989. Más aún. Aunque las relaciones causa-efecto entre liberalización de los intercambios y crecimiento no son lineales. y genera aún. compensen o limiten las consecuencias socio-económicas más extremas del proceso de liberalización. permitió a las empresas especializarse e incrementar su producción en cantidades mucho mayores de las que les hubiera permitido su propio mercado doméstico. una zona de libre cambio que aspiraba a convertirse en una UA. estabilizándola y manteniendo así una presión constante sobre las economías domésticas.5% anual) y la inversión (alrededor del 15% anual) ofrecen también tasas sostenidas sin precedentes en dicho período. II. en la CE la integración no generó tensiones asociadas a la desaparición de ningún sector de actividad en uno de los EM a causa de la "especialización" productiva inducida por una UA. El crecimiento del empleo (por encima del 0. Esta no aparecerá en los Tratados. desde mediados de los años cincuenta hasta finales de los sesenta.5% del PBI comunitario en 1955 al 9. haciéndolas más competitivas e incentivando la innovación tecnológica. ya en 1956 se preveía la creación de organismos y políticas de clara trascendencia 51 . De hecho. la integración de socios "no desiguales" en un contexto de crecimiento generalizado y altos niveles de ocupación de la mano de obra. alimentado por tasas de crecimiento del Comercio y del PBI europeo sin precedentes. como veremos a continuación. mi predecesor en esta conferencia. el PBI europeo creció a tasas anuales del 5. una contradicción latente entre interdependencia económica y soberanía nacional. hizo que el sector exterior proporcionase un componente importante y creciente de la demanda agregada. En segundo lugar. Este hecho se justifica precisamente porque dicho proceso de integración tiene lugar entre Estados de un nivel de desarrollo económico similar. lo cual generó."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" formalización de un proceso acelerado de interdependencia económica. genere tensiones sociales y/o desequilibrios regionales que hagan inviable la profundización del proceso de integración económica en ausencia de una acción correctora. Del Tratado de Roma al primer Reglamento FEDER En el Tratado de Roma no existe ningún título especialmente dedicado a la política regional comunitaria. la política regional se convierte en una precondición para la consecución de los objetivos económicos y políticos fijados al comienzo del proceso de integración. fue un crecimiento significativo del comercio intraindustrial. este proceso llevó a la reducción de la capacidad de control sobre la economía doméstica de los gobiernos. impulsada en buena parte por la creación de la CEE. la coyuntura política y el contexto económico en el que se dieron los primeros pasos de integración son difícilmente repetibles en otras latitudes o incluso de nuevo en Europa. si una de esas dos condiciones es alterada. En mi opinión. Así. minimiza las fricciones derivadas de los efectos de desviación de comercio inducidos por la integración económica. de la cual surge la necesidad de Instituciones supranacionales que regulen las reglas de juego generales y. como tal política regional. se limita la necesidad de intervenir y orientar el mercado hacia objetivos socio-económicos tales como la redistribución de las actividades productivas en el territorio. Asimismo.5%. En este sentido. A su vez. el comercio intracomunitario es un componente fundamental de este proceso. Finalmente. En este sentido. muy por encima de las medias mundiales. Sin embargo. es importante ser conciente de las particularidades de este proceso si se quieren sacar lecciones que sirvan de referencia para otros intentos similares. por el contrario. pasando del 5. como ha escrito el Sr. es posible que la dinámica del mercado. Pelkmans. es decir. en su caso. de "socios no desiguales". "la ducha fría" de la competencia obligó a muchas empresas a situarse más cerca de su frontera de posibilidades de producción. En primer lugar. está claro que la liberalización del comercio. Así. LA INTEGRACION DE SOCIOS DESIGUALES: LOS ANTECEDENTES DE LA POLITICA COMUNITARIA 1. además de un mecanismo necesario de solidaridad interestatal. hasta 1986 con el nuevo Tratado o Acta Unica. Lo que ocurrió.

. coincidiendo con la fusión de los ejecutivos europeos. de una verdadera actividad económica o a la dependencia excesiva de una región en actividades agrícolas arcaicas o industriales en declive y. y que implique tanto elementos de planificación como la definición de estrategias de desarrollo que sirvan de referencia. requiere de una intervención en economía que sea deliberada y selectiva. en la Conferencia de Jefes de Estado de París. beneficiando por igual al conjunto de la economía europea. para reforzar la Comunidad era preciso definir una verdadera política regional. se crea por fin la Dirección General de Políticas Regionales. reduciendo las diferencias entre las distintas regiones y el retraso de las más desfavorecidas" y la debilidad de los textos incluidos en dicho Tratado y relacionados. era concluyente: " . Es decir. Posteriormente. En mi opinión. las economías de estas regiones son incapaces de garantizar una tasa de progreso suficiente de la productividad. Implícitamente. de facto. sin un verdadero presupuesto operacional que concentrara sus esfuerzos en la problemática regional en Europa. Tres años más tarde. Los Fondos Estructurales y sus sucesivas reformas A lo largo de casi dos décadas de política regional comunitaria. incluyen al Fondo Social Europeo y una parte del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). su carácter equilibrado (a nivel regional) no ha sido conseguido . dicho desequilibrio podría tener dos explicaciones. y en consecuencia la legitimación de dicha intervención. los llamados Fondos Estructurales.. lo que supone. tanto a nivel presupuestario como en lo relativo a sus objetivos y sistema de gestión. 2. era difícilmente compatible con políticas que implicasen intervenciones públicas en favor de las regiones menos desarrolladas. que además del FEDER.. la institucionalización de la actuación comunitaria en política regional. el 20 de Octubre de 1972. han sufrido profundas transformaciones."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" regional. como la política agrícola. podría decirse que. En segundo lugar. que siguen aún vigentes hoy en día para definir una clasificación de la problemática regional en Europa.deseosos de reforzar la unidad de sus economías y de asegurar el desarrollo armonioso. en determinadas regiones. En lo relativo al presupuesto. conocido como el Informe Thompson y titulado "lnforme sobre los problemas regionales en la Comunidad ampliada". y por tanto de su responsabilidad directa. todos ellos. se necesitó más de una década para establecer una primera estructura administrativa. De hecho. en 1968. del empleo y de la renta. en la que ya se advierte sobre la necesidad de anticipar problemas de "reconversión regional". en 1975. la política de transportes o la creación del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Fondo Social Europeo. En primer lugar. en consecuencia. puede que se considerase que el artículo 3 del Tratado en el que se establece que la libre competencia no debe de ser falseada en el mercado común.. por su naturaleza. de alguna forma." En dicho informe se afirma ya que las razones fundamentales de los desequilibrios regionales se deben a la ausencia. En cualquiera de los casos. con la política regional. existía un claro desequilibrio entre la ambición expresada en el preámbulo del Tratado ". no es hasta 1965 que aparece la primera Comunicación de la CCE sobre política regional. se crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). se asumía que el proceso de integración generaría una dinámica de crecimiento generalizada. se decidió que. que se considerasen los desequilibrios regionales como una herencia propia de cada estado miembro. cuando se decidió duplicar el presupuesto 52 . Dos años más tarde. los Fondos Estructurales no alcanzaron niveles significativos hasta su reforma de 1989. pese a un crecimiento sostenido. y con este objetivo solicitaron a la Comisión un informe en el que se analizasen los problemas regionales de una Comunidad que pasaría de 6 a 9 miembros... si bien se ha logrado el objetivo de la expansión económica continua marcado en el Tratado de Roma. El informe resultante. Es decir. Como todos sabemos. Aspectos. la política regional. que el objetivo expresado en el Tratado de "una expansión económica continua y equilibrada" se cumpliría sin problemas.

la renta per cápita es menos de un tercio de la existente en las diez regiones más avanzadas. es necesario constatar que los recursos aportados a través de la solidaridad comunitaria son solamente un reflejo de la magnitud de la tarea asignada. Dicho crecimiento ha ido estrechamente asociado a las sucesivas ampliaciones de la Comunidad. esto supone pasar de presupuestos anuales de cerca de 14. Así. En mi opinión. en 1990. En este sentido.000 millones de ECUs a las regiones menos desarrolladas de la Comunidad. En lo que se refiere a los diferenciales en productividad. al acceder nuevos socios de menor nivel de desarrollo económico. Hace tan sólo unos meses. en el último Consejo de Jefes de Estado celebrado en Edimburgo.500 en 1993. esta evolución presupuestaria me sugiere dos reflexiones. las diez regiones con mayores índices de paro tenían una tasa media de 22%. según nuestras estimaciones. Estas disparidades reflejan la evolución de variables macroeconómicas tales como la renta per cápita. ha pasado ya por cuatro Reglamentos en 1975.25% por encima de la media de crecimiento comunitaria para poder alcanzar la renta media europea. para hacermos una idea de lo que esto significa en la práctica. duplicando nuevamente las ayudas asignadas a las regiones menos desarrolladas de los cuatro EM más pobres de la CE. reflejo de las tensiones asociadas a la devolución de poderes desde los EM hacia un organismo supranacional en un terreno estratégico. es decir. En relación con la primera de ellas. En cuanto a la tasa de desempleo. los niveles de empleo y la productividad. entre otras. por ejemplo. el concepto de cohesión económica y social hace referencia a la necesidad de reducir las disparidades socioeconómicas entre las distintas regiones de la Comunidad.3%. El FEDER.000 dentro de siete años. En lo relativo a los objetivos y sistema de gestión de la política regional comunitaria. de los cuales alrededor del 80% han ido destinados a las regiones cuya renta per cápita no alcanzaba 3/4 partes de la renta media comunitaria. a algo más de un 20% de la población comunitaria. 1979. la magnitud presupuestaria alcanzada por las políticas en favor de la cohesión económica y social. en buena parte. Finalmente. para el período 1989-1993 los tres Fondos Estructurales han concedido ayudas por valor de más de 60. en algunos de los países miembros más pobres estas ayudas suponen transferencias presupuestarias equivalentes a cerca del 4% de su PBI nacional. baste decir que una región con una renta cercana a los 3/4 de la media comunitaria debería de crecer de forma sostenida durante más de veinte años un 1.000 millones de ECUs hasta llegar a los cerca de 27. Es decir. En segundo lugar. se reconoce implícitamente. Pese a que en términos de PBI comunitario estas ayudas no alcanzan el 0. convierten a estas políticas en uno de los ejes centrales para la construcción comunitaria. está a punto de ver la luz. en comparación con un relativo estancamiento y declive de la población activa en las regiones más desarrolladas de la Comunidad. la importancia de la cohesión como política de acompañamiento fundamental en un proceso de integración económica que trata de hacer converger los niveles de desarrollo de los distintos EM. En primer lugar. se ha decidido un nuevo incremento de dicha partida presupuestaria. también se podrían considerar como una especie de termómetro del grado de integración y compromiso con los objetivos de la Unión Europea por parte de los socios 53 . En total. por ejemplo pasaron de un presupuesto global de algo más de 7.500 millones de ECUs (European Currency Unit) en 1988 a casi 14. Estas sucesivas modificaciones son. las transformaciones sufridas no han sido mucho menores que en el plano presupuestario.5%. por la vía de los hechos. baste decir que la productividad media conjunta de los tres EM menos desarrollados de la CE alcanzaba tan solo el 60% de la media comunitaria a principios de los años noventa. en las diez regiones menos favorecidas de la Comunidad. A esto hay que añadir además que las tendencias demográficas señalan un aumento de cerca de dos millones de nuevos entrantes en el mercado de trabajo procedentes de las regiones periféricas del Sur de la Comunidad hacia el año 2000. mientras que entre las diez regiones con mayor empleo esa cifra era tan sólo del 2. en concreto. que. 1984 y 1989 y el quinto que regirá sus acciones durante el período 1994-1998. podemos constatar como. En la práctica. entre las cuales la política regional es la más importante."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" comunitario destinado a la cohesión. En este sentido. explican por sí mismas la mayor parte de las disparidades regionales en nivel de desarrollo económico. de un total de aproximadamente 170 regiones comunitarias.

700 millones de ECUs.. en lo que se refiere a la programación y coherencia con otras políticas. Precisamente la pregunta que ustedes me hacen en su Programa de la Conferencia. también es cierto que los retos de futuro inmediato que se presentan ante la política regional comunitaria son enormes. Estas Iniciativas. hace de la política regional una de las políticas más importantes. la Comisión ha mantenido siempre un criterio de concentración de las acciones frente a las presiones por parte de distintos EM para atender esta o aquella situación particular que les afectaba más concretamente. de forma que pudieran explotarse posibles sinergias entre las distintas acciones y niveles administrativos. Así. regional. que pasaran a cerca de 3.. el medio ambiente. Si bien esto abre nuevas perspectivas favorables a los que trabajamos por una Europa unida y solidaria. a través de la transferencia de conocimientos y experiencias entre distintas regiones de la CE. alcanzarán la cifra de 14. Posteriormente con la reforma de 1984 aparecen las primeras "Iniciativas Comunitarias" por valor de casi 1. Sólo entonces aparecen las llamadas acciones fuera de cuota con aproximadamente el 5% del presupuesto total. la Comisión ha tratado siempre de imponer un sistema de planificación de las acciones a través de programas plurianuales coherentes entre sí y que traten de maximizar el potencial de desarrollo endógeno de las distintas regiones. Otro de los principales caballos de batalla de la política regional comunitaria ha sido el de evitar establecer una relación lineal automática entre aportaciones presupuestarias y repartición de recursos entre los diferentes socios comunitarios."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" comunitarios. En relación al primero de ellos. En este sentido. EL DEBATE ACTUAL EN EL SENO DE LA CE: CONVERGENCIA ECONOMICA Y COHESION SOCIAL El nuevo Tratado de la Unión Europea. etc. en estos momentos se halla en el ojo del huracán de la agenda política europea. al expresar.800 millones a raíz de la reforma de 1989. En este sentido. de alguna forma. el margen real concedido a la solidaridad interestatal en cada momento histórico. conjuntamente con la finalización del mercado interno y la UEM. están diseñadas para tender puentes entre las políticas sectoriales y la política regional y abarcan campos tales como la promoción del desarrollo tecnológico regional. como uno de los objetivos principales de la Unión Europea. unida a las grandes líneas presupuestarias consensuadas en el pasado Consejo de Jefes de Estado de Edimburgo. como saben. En este sentido. se ha buscado siempre la concertación con el estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el mismo a nivel nacional. basado en el llamado principio de "justo retorno". la Comisión no dispuso de un presupuesto autónomo con el que establecer sus propias prioridades en función de un "interés comunitario" en materia de política regional y dirigir de forma discrecional una parte de las intervenciones del FEDER hasta 1979. de la actual Comunidad. y no sólo en términos presupuestarios. las iniciativas brindan una buena oportunidad para poder influenciar las políticas sectoriales y dotarlas de una perspectiva comunitaria. la situación periférica. 54 . etc. a un sistema de bandas u horquillas en 1986 y finalmente a cuotas indicativas en 1989. la política de calidad. de intentar responder a la pregunta de hasta qué punto las opciones disponibles permiten afrontar las consecuencias de un mercado integrado en términos de desequilibrios regionales y de impacto social. local o de otro tipo. aunque a partir de 1989 aparecen una serie de nuevos objetivos que tienen en cuenta distintas problemáticas regionales que atienden también a otros criterios tales como el desempleo. que. Se trata. III. la difusión de servicios avanzados de telecomunicaciones. aunque inferiores en número. Las modificaciones más importantes han girado siempre en torno a cuatro conceptos.000 millones de ECUs. algo más del 10% del presupuesto global de los Fondos Estructurales. consagra la cohesión económica y social. se pasó de un sistema de cuotas fijas en 1975. En lo que respecta a su distribución geográfica. Desgraciadamente. no ha sido hasta la Reforma de 1989 que este enfoque ha sido sustancialmente desarrollado. Para el próximo período de planificación hasta 1998 se estima que dichas iniciativas. el sistema de programación y la cooperación y coherencia con otras políticas desarrolladas por distintos estamentos administrativos. la repartición de recursos y su concentración geográfica. Intentaremos dar algunas de las claves de respuesta que a nuestro entender son más pertinentes con los datos de que hoy disponemos. Finalmente. en definitiva. el principal criterio de asignación se ha basado siempre en la renta per cápita. El margen de discrecionalidad asignado a la Comisión para desarrollar una política regional verdaderamente comunitaria. Esta legitimidad. la cooperación inter-regional. más conocido por el Tratado de Maastricht.

tratando de dotarlas de ventajas a través de la modernización y diversificación de sus economías."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. Es decir. En éste sentido. dado que éste no tiene en cuenta las fuerzas que generan los procesos de centralización y concentración de la actividad económica.. en su presentación de los resultados del estudio "Centro y periferia: aspectos regionales de la nueva Europa". en la práctica. es en cualquier caso. Así. En definitiva. Esto último depende. hoy. Teniendo en cuenta que. a su vez. etc. Es decir. está claro que una Unión Económica y Monetaria y/o un Mercado Unico requieren previamente de una convergencia de las economías menos desarrolladas de la CE hacia los niveles medios europeos. En el primero de los casos. No hay que olvidar que el objetivo principal de la política regional comunitaria es el de disminuir los desequilibrios regionales existentes en Europa a través de la creación de las condiciones apropiadas para un crecimiento económico sostenido en las regiones menos desarrolladas de la CE. los diferenciales de inflación y la diferente estructura económica y productividad entre países. la política monetaria en su totalidad sería cedida a organismos comunitarios y que dicha política es un instrumento fundamental en manos de los gobiernos nacionales para controlar la economía. las políticas estructurales se quedan virtualmente solas para realizar el ajuste (asumimos que el margen para la política de rentas que debería acompañar el proceso. Condiciones. de la política industrial y regional. de hecho. de la CE. 55 . en gran medida. tales como las políticas de gestión de la demanda. telecomunicaciones. el catedrático del MIT Paul Krugman.la práctica de tratar a los Estados-nación como unidades relevantes (exclusivamente. Estas últimas difícilmente podrían soportar las medidas restrictivas que necesariamente tendrían que ponerse en marcha para controlar las tensiones inflacionistas o los déficits comerciales..) y de la capacitación del capital humano (niveles aceptables de formación de la mano de obra). tras constatar su convencimiento de la existencia de un incremento de las disparidades centro-periferia en la CE. de las políticas de oferta. 2. políticamente muy difíciles de conseguir y de eficacia productiva cuestionable. producto del proceso de integración económica. de la provisión de infraestructuras de base (comunicaciones. Efectivamente... los esfuerzos de desarrollo emprendidos en las regiones menos desarrolladas están abocados al fracaso. y sobre todo regiones.. Así. el peso del ajuste macroeconómico recaería en buena medida sobre las zonas más vulnerables. necesita de un ajuste estructural que difícilmente puede realizarse en ausencia de una actuación discrecional y firme de la política económica y de la solidaridad conjunta de todos los países miembros. en Europa). además. si consideramos. limitado. Diversos estudios han tendido a confirmar recientemente las opiniones anteriores. por ejemplo. el impacto del ajuste repercutiría directamente en el sistema productivo regional a través de procesos de reconversión y corrientes migratorias. de la UEM. ambas. Convergencia real y política regional: el tejido productivo regional Es por esto que el objetivo principal de la política regional comunitaria es precisamente el de fortalecer la base productiva de las regiones menos desarrolladas. en ausencia de medidas correctoras por parte. Efectivamente. esto supone la pérdida progresiva por parte de los EM de instrumentos de control macroeconómico claves. Esto. concluía diciendo: ". por ejemplo. Convergencia macroeconómica y desequilibrios regionales En primer lugar hay que analizar las repercusiones espaciales del proceso de integración europea dentro del marco del mercado único y. añadiríamos nosotros) para el análisis económico está obsoleta en lo relativo a la Comunidad Europea. se considera que. sobre todo. Es por esto que una perspectiva regional es esencial en la actualidad para poder comprender las perspectivas económicas de la Nueva Europa". la UEM supondría. que podríamos llamar necesarias. y que vienen siendo tradicionalmente objeto principal de actuación por parte de la política regional comunitaria. fundamentalmente. en ausencia de unas transferencias fiscales interestatales.. esta cesión significaría que. desaparecería el instrumento de contracción de la masa monetaria a través de la manipulación de los tipos de interés y en el segundo. en ausencia de unos niveles mínimos aceptables en estas áreas. una cesión de soberanía clara en un terreno estratégico. el de ajuste de la tasa de cambio a través de la devaluación de la moneda nacional.

En este sentido. bien podrían ser los mismos que están establecidos para el funcionamiento de los Fondos Estructurales en Europa: Subsidiaridad: un estamento administrativo superior no actuará en aquello que otra administración de rango inferior pueda hacer mejor. y su objetivo es el de incrementar la productividad y explotar nuevas oportunidades de mercado que permitan seguir siendo competitivas a las empresas de dichas regiones en un mercado internacional en cambio permanente y/o la creación de otras nuevas. como bien saben los economistas del desarrollo acostumbrados a trabajar con los países del Tercer Mundo. y muy particularmente el sector privado. teniendo en cuenta las necesidades y capacidades reales de la economía regional. en mi opinión. el problema de la absorción de ayudas es precisamente un síntoma claro de subdesarrollo 56 ."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Sin embargo. los principios de actuación básicos que deberían guiar estos esfuerzos de coordinación administrativa. está claro que. descentralización y "partenariado" Esto. En mi opinión. en mi opinión. Los retos pendientes de la política regional comunitaria Acontecimientos internacionales tales como la integración en la CE de la antigua República Democrática Alemana. eso que algunos llaman economía real. a su vez. Estas condiciones son de carácter más intangible que las anteriores pero igualmente importantes y hacen referencia a la capacidad de adaptación de las empresas en las regiones menos desarrolladas para consolidar y diversificar sus actividades. de las políticas de desarrollo e innovación. que podríamos llamar suficientes. guiarse por una filosofía de política económica en la que el sector público ayudase a crear las condiciones de un entorno empresarial competitivo. En definitiva. Es decir. hacen referencia al tejido productivo. etc.. requiere de un mayor esfuerzo de planificación estratégica y de coordinación institucional para los responsables de la política regional. planificación. las relaciones de la CE con los países del Tercer Mundo. para reflejar así las demandas reales del mercado. el acceso a la información estratégica de mercado y a las posibilidades para la cooperación interempresarial. pero escuchando siempre las señales del mercado. Otro de los retos que paradójicamente pueden plantearse en el futuro inmediato es el problema de la absorción de ayudas comunitarias en las regiones periféricas más atrasadas de la CE. pensamos que la política regional comunitaria está evolucionando en este sentido. y dejando al sector privado un lugar protagonista en dicho proceso. existen un segundo tipo de condiciones. hacia la mejora de las condiciones que son clave para la competitividad regional y del entorno empresarial. En definitiva. el marco de actuación de la política regional debería. seguimiento y evaluación de acciones se hará de forma compartida y coordinada entre los distintos estamentos administrativos y actores económicos locales concernidos por las mismas. Compensando así las deficiencias estructurales y promocionando la economía real allá donde fuera necesario. 4. la calidad de la gestión y la cultura empresarial. al plantear nuevos retos económicos a los países y regiones menos desarrollados de la Comunidad. implementación.. las nuevas relaciones comerciales con los países del Este. la existencia de un sector dinámico de servicios a empresas. sobre las que la política regional está obligada a actuar para ser realmente efectiva. influirán con toda seguridad en la política regional comunitaria. la apertura al exterior. descentralización y cooperación con los actores económicos locales. Partenariado: el diseño. Estas condiciones están directamente relacionadas con la capacidad tecnológica y de innovación empresarial. 3. En este sentido. y a ser posible también en la implementación. dado que se trata de intentar movilizar los escasos recursos y capacidades dispersos en las regiones menos desarrolladas hacia objetivos concretos que hayan sido previamente consensuados entre los actores económicos regionales. La Nueva Política Regional: coordinación. Adicionalidad: las acciones diseñadas a nivel comunitario deberán ser complementarias y maximizar el impacto añadido real de lo ejecutado por otros. la reforma de la política agrícola comunitaria. pienso que es imprescindible involucrar de forma eficaz a dichos actores en el diseño de objetivos.

cabría reflexionar sobre la necesidad de establecer métodos de evaluación más rigurosos sobre los resultados de las acciones de política regional. está claro que existe una demanda creciente por parte de las regiones y otras autoridades públicas locales y agentes privados de fortalecer el diálogo con la CCE. respetuoso con el medio ambiente. Lo cual ayudaría. diseño) para ascender hacia nuevos segmentos de mercado más protegidos de la competencia internacional. sería interesante profundizar en el estudio de las diferentes tipologías regionales de forma que se pudiera ofrecer a las regiones. que quizás sea trasladable a la situación latinoamericana. tanto mediante la disminución de barreras de 57 . En relación a las pequeñas y medianas empresas en las regiones menos desarrolladas de la CE. al objetivo político de acercar más la Comunidad a las inquietudes y problemas de los ciudadanos. por sí mismo o en asociación con el sector privado. A medio y largo plazo. El sector público. En cualquiera de los casos. IV. Este diálogo puede ser altamente productivo de cara a descentralizar y mejorar la eficacia de la política regional comunitaria. juega un papel regulador/incentivador. Eficacia y equidad son las dos caras de la misma moneda en materia de política regional. y facilitando el cambio técnico y la innovación a nivel microeconómico. entre otros. En este sentido. a través de estrategias de diferenciación (calidad. En este sentido. con el mercado internacional como referencia obligada. El primero. principal fuente de rentas y riqueza. En relación a la modulación del tipo de acciones a cofinanciar. dentro del marco de una economía abierta al mercado internacional en la que la estabilidad macroeconómica y la competitividad microeconómica deben ir de la mano. Es decir. la promoción de la transferencia de tecnología y la innovación y la preocupación por el medio ambiente. una gama adecuada de acciones más adaptada a la problemática regional específica a la que fueran dirigidas. parece probable que las acciones destinadas a cofinanciar proyectos y programas de cooperación interregional a nivel comunitario. de carácter político. la política regional debe intentar concentrar sus ayudas en la mejora de la productividad del sistema económico. estamos convencidos que estas estrategias están abocadas al fracaso dentro de una UEM. respetando siempre el principio de subsidiaridad. facilitaría un proceso iterativo de mejora continua en los métodos y objetivos de la política regional al permitirle aprender de sus errores y hacerla más transparente ante las instancias políticas comunitarias ante las que debe responder. se trataría de evitar la aparición de programas de desarrollo regional exclusivamente centrados en explotar las ventajas comparativas derivadas de los costos de la mano de obra. CONCLUSIONES A su pregunta de cuáles son las opciones de las que se dispone para asegurar que las políticas nacionales de desarrollo de las regiones y las medidas redistributivas sean compatibles con el mercado común. cada vez más abierta a la competencia exterior proveniente de los nuevos países industrializados y que mantiene compromisos comerciales y políticos con los países del Tercer Mundo. en mi opinión. además."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" que tiene mucho que ver con la propia capacidad de gestión del sector publico regional y la falta de dinamismo e inercia propias de una situación de subdesarrollo endémico de determinadas zonas. al hacer más visibles los resultados liberaría a la política regional de críticas fundamentadas exclusivamente en criterios ideológicos. Nuestra interpretación de equidad/redistribución como objetivo económico de la política regional se hace dentro de las condiciones de competencia del mercado. En segundo lugar. ayudar en la transferencia de experiencias y conocimientos sobre diversos aspectos del desarrollo económico entre regiones a través de la creación de redes de cooperación. Esto puede lograrse combinando la provisión de infraestructuras sociales y productivas con la mejora de la formación de la mano de obra. Eso sí. el objetivo de equidad tan sólo puede ser alcanzado si la política regional concentra sus esfuerzos en la creación de empleo productivo. así como para las propias autoridades regionales y locales al integrarlas y hacerlas más partícipes del proyecto comunitario. Finalmente. dentro de una dinámica de desarrollo sostenible. Asimismo. Dentro de esta perspectiva. Se trata por tanto de ayudarlas a modernizarse. Esto respondería a dos objetivos. en mi opinión. me gustaría tratar de contestar mediante la siguiente reflexión. seguirán estando en los primeros puestos de la agenda regional comunitaria. ser interpretados de forma restrictiva. Los aspectos redistributivos asociados al objetivo de equidad dentro de la política regional no deben. la política regional comunitaria podría dar ejemplo a través de proyectos pilotos de demostración que extendieran en las regiones menos desarrolladas de la CE el llamado "best practice" regional.

es también parte integral del proceso de integración económica. producto de ciertas dinámicas del mercado. me gustaría recordar a nuestros amigos latinoamericanos que. Esto. Hay que reconocer. no es suficiente para lo que queda por hacer. como en la corrección de las consecuencias socio-económicas más extremas. pese a haberse logrado el máximo presupuesto y margen de maniobra que políticamente podía conseguirse a lo largo de sus sucesivas reformas. que cuando hablamos de flujos financieros entre países. en Europa o en Latinoamérica. Finalmente me gustaría terminar recordando a Robert Schuman. Esto último es más fácil lograrlo si existe un proyecto político detrás del proceso de integración y se dota a los organismos supranacionales del suficiente poder de control para el arbitraje de intereses. Estos últimos se mostrarán siempre en mejor disposición a hacerlo si se sienten partícipes de los resultados y se les da garantías de la buena utilización de su dinero. una comprensión "inteligente" de dónde están los intereses propios nacionales a largo plazo por parte de los contribuyentes netos. abocados a realizar. al que se ven sometidas la mayoría de las economías latinoamericanas. El dilema entre eficacia y equidad que preside muchas de las decisiones en economía. que ya estamos en condiciones de aportar un volumen financiero adecuado para crear las condiciones de una dinámica de desarrollo en numerosas regiones europeas. Estas políticas. nos ha llevado más de veinte años el darnos cuenta que la creación de un espacio económico unificado conlleva la necesidad de establecer políticas adecuadas en pro de la consecución de los objetivos de cohesión y desarrollo económico. cuando dijo que sus repercusiones regionales serían el verdadero test del Mercado Común. más desarrollada y solidaria. además. En este sentido. democratizándolo. sin embargo. No hay que olvidar. En lo que se refiere a la política regional comunitaria. posibilitan la existencia de una zona de libre cambio y sientan las bases para continuar hacia una UA otras formas de UE. en Europa. uno de los padres fundadores de la actual Comunidad Europea. como hemos intentado explicar. implica necesariamente la creación de mecanismos supranacionales de gestión y grados crecientes de cooperación política entre los socios. En este sentido me gustaría animar a los responsables de la gestión económica en Latinoamérica para que aprovechasen el actual proceso de ajuste macroeconómico para la obtención de equilibrios de las grandes variables a nivel nacional. a su vez. 58 . en definitiva. para pensar en términos de largo plazo y así concertar sus acciones de forma que puedan facilitar el proceso de integración económica al que posiblemente estén. en cualquier caso. En nuestra opinión. la política regional es un elemento central para crear una Comunidad. particularmente entre países de distinto nivel de desarrollo. se plantea necesariamente la muy delicada cuestión de quiénes son receptores netos y quiénes los que financian. Todo ello requiere."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" entrada al mercado. además de institucionalizar mecanismos de solidaridad inter-estatal.

que se han reducido a uno solo. la formación de una ZLC entre los países miembros de la ALALC y de instrumentar las directrices de los Jefes de Estado reunidos en Punta del Este en 1967. La evolución reciente de los procesos de integración en América Latina Los esfuerzos desplegados en varios frentes en América Latina desde fines de la década de los cincuenta. el GRAN actualizó el Acuerdo de Cartagena en 1988 mediante el Protocolo de Quito e introdujo importantes modificaciones al mismo. que sustituyó los mecanismos multilaterales por la concepción pragmática de una zona de preferencias arancelarias. institución flexible. que tampoco ha sido capaz por sí sola. d) La heterogeneidad de las políticas económicas entre los once. hoy parece factible".1 En ese contexto. Los objetivos de la ALALC hoy no lucen inviables. la orientación. dio origen al GRAN en 1969. Ello. de generar importantes aportes a los objetivos de la integración. c) La concepción prevaleciente de políticas de sustitución de importaciones con base en altas barreras arancelarias y no arancelarias y de una integración basada en el mismo principio. e) El excesivo dirigismo gubernamental en la conducción de la Asociación a través de los órganos intergubernamentales. se puso de manifiesto un afán por salir del largo letargo e involución que sufrieron los procesos de integración. De este modo. b) La concepción de mecanismos de desgravación selectivos. el desarrollo económico. junto a la insatisfacción de resultados por parte de los países de mediano y menor desarrollo relativo. de subsidios e incentivos a la exportación y de regímenes arancelarios de excepción. La principal frustración inicial se derivó de la imposibilidad de alcanzar al final de los años sesenta. lo cual impidió su éxito y con ello un largo período de "limbo" en el proceso de integración. en el marco de la ALALC."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" OBJETIVOS Y CONTENIDO DE LA INTEGRACION REGIONAL: Políticas de Convergencia y Efectos del Ajuste Pedro CARMONA Empresario. se han producido diferencias importantes entre los actuales procesos de integración y los de los años sesenta. Conviene remontarse a algunas de las razones que influyeron en el fracaso de la ALALC. los cuales propugnaban que la integración se limitara a una complementación respecto a lo no producido. que hoy es también hacia afuera. particularmente para adaptarlo a las nuevas realidades y eliminar algunos instrumentos originales muy planificadores o intervencionistas como los de la programación industrial y para adaptar la armonización de políticas a los avances y necesidades reales del proceso de 59 . Ex-miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) 1. pero se plantearon en ese entonces en un entorno y con una concepción diferentes. potencialmente generadoras de distorsiones en la competencia. que hacía sentir a cada paso presiones de sectores posiblemente afectados. para comprender por qué las circunstancias no fueron propicias para la integración en sus años iniciales y el efecto que ello tuvo sobre los esquemas de integración de la región. con el sector privado como la principal fuente de dinamismo del proceso. Un mayor grado de convergencia entre esos esfuerzos. el que no fuera posible en los inicios del proceso de integración. Sin duda. para el establecimiento de un mercado común latinoamericano. Al concluir la "década perdida". Tal como se señala en un documento elaborado recientemente por un consultor de la CEPAL: "Han cambiado los objetivos. entre ellas en materia cambiaria. en un marco macroeconómico de mayor transparencia cambiaria y arancelaria. y el medio político y económico internacional respecto de los procesos de integración. es posible que durante la presente década la integración comercial. no produjeron durante muchos años los resultados esperados. los agentes. con el cual nació la ALADI. problema que se trasladó a la actual ALADI. hacia los mercados mundiales. Entre dichas razones están: a) La heterogeneidad en los grados de desarrollo entre los países miembros y la percepción sobre falta de equidad en el grado de aprovechamiento de las ventajas de la liberalización comercial. a la revisión del Tratado de Montevideo en ese año y a la posterior negociación del Tratado de 1980. productiva y financiera tenga la oportunidad que no tuvo durante las décadas pasadas. los instrumentos. 1. sin generar competencia real a ningún sector existente.

el balance ha sido positivo. con resaltantes niveles de crecimiento del PBI y de sus exportaciones y ahora. al cual deberá dársele contenido en cuanto a las modalidades de desgravación. trata de profundizar su relacionamiento con varios países de la región. normas sobre valoración aduanera y de facilitación del transporte internacional por carreteras. llevó a dicho país a adoptar medidas correctivas que han motivado dudas sobre el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción.160 millones de dólares. pese a algunas reservas de Costa Rica. No obstante. entre otras reglas sobre origen. Un fenómeno similar comienza a darse con Ecuador. Se ha abierto asimismo espacio a un relacionamiento del CARICOM con otros países de América Latina y en tal sentido han suscrito ya acuerdos con Venezuela y en un futuro se suscribirán con Colombia y México. de los cuales un 83% está constituido por manufacturas. el pronunciado déficit que registró Argentina en 1992 en su balanza comercial con el Brasil. durante la reunión cumbre del MERCOSUR. competencia comercial. Chile representa hoy una de las economías más abiertas al mundo. Colombia. ya que Perú goza de un régimen suspensivo respecto a dichos compromisos durante el año 1993. 1. el CARICOM ha celebrado en los últimos años varios eventos de alto nivel para reorientar e impulsar ese proceso. como parte de su estrategia externa. los acuerdos Colombia-Venezuela con Centroamérica y de Venezuela con el CARICOM. en el cual se conocen de sobra sus alcances e instrumentos. 60 . la supresión de la reserva de carga al transporte marítimo. Por su parte. próximos a firmarse. una política de "cielos abiertos". dados sus ambiciosos objetivos. que se espera quede aclarada a fines del presente año. Guatemala y El Salvador y se espera que ello ocurra también a escala multilateral. pese a la situación especial del Perú. de carácter temporal. que regirá a partir del 1º de enero de 1994.5 En lo que respecta al G-3. de los cuales han surgido lineamientos para aprobar un AEC y avanzar hacia un mercado común. que le permite aplicar 5% menos del AEC para un listado de productos. a partir de la reciente decisión de perfeccionamiento de sus compromisos en el contexto andino. que comprende. Ecuador y Venezuela. bajo una concepción de integración con apertura hacia el mundo y más profunda hacia el resto de América Latina y el Caribe. Los resultados en el GRAN no se han hecho esperar: el comercio logró en 1992 récords históricos de 2. 15 y 20%). una vez alcanzada la pacificación y democratización de la región en años recientes. se acordó proseguir dicho esfuerzo y se definió una estructura para el futuro AEC. 1. Se ha logrado recomponer el libre comercio entre Honduras. A partir de 1989. la apertura al capital extranjero y el acceso a los beneficios del mercado ampliado. es decir cuatro niveles (5. la situación difícil por la cual atraviesa la economía brasileña y la demora en la corrección de sus desequilibrios macroeconómicos. No obstante. 1. Las relaciones económicas entre los países miembros y en especial entre Colombia y Venezuela se han intensificado de una manera que ha superado las expectativas. No existen ya barreras arancelarias o no arancelarias ni listas de excepciones entre los cuatro y acaba de aprobarse el AEC. 1. pendientes de formalización. al igual que con Colombia y Venezuela. lo cual es sin duda una señal alentadora."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" integración. se han alcanzado significativos avances hacia la formación de la UA entre Bolivia. teniendo como protagonistas a los empresarios. 10. con los cuales se adelantan negociaciones en varios frentes: el G-3. es poco lo que se puede agregar en un foro como éste. en las últimas semanas ha continuado avanzándose en la negociación de la parte normativa del Acuerdo. mientras subsistan tan significativas diferencias en las políticas macroeconómicas de ambos países. Se dice con razón que este fue el acontecimiento más importante de integración en América Latina durante el año 1992. para que entre en ejecución el 1º de julio de 1993.4 Centroamérica busca relanzar el mercado común.2 Del MERCOSUR.3 Chile optó por mantenerse al margen del MERCOSUR y del GRAN y ha decidido negociar acuerdos bilaterales con Argentina. además de los acuerdos Venezuela-Chile y Colombia-Chile. México. bajo el instrumental del Tratado de Montevideo. con un régimen especial para Ecuador. han planteado las primeras dificultades para el avance de dicho proceso. Se ha decidido la eliminación de incentivos a las exportaciones. con una estructura muy similar al que rige en Colombia y Venezuela. al reunir a los dos países más desarrollados de sudamérica y las expectativas que sobre él existen en toda la región. entre los cinco. En efecto. Sólo cabe destacar el enorme potencial que ofrece. En suma. como también un mejoramiento en los servicios de transporte y comunicaciones. que establece principios de apertura y desgravación con asimetría. celebrada en diciembre pasado. en desarrollo del cual se negocian acuerdos bilaterales y recientemente se suscribió en Caracas un acuerdo Colombia-VenezuelaCentroamérica. eliminando la idea inicial de alcanzar una estrategia única de desarrollo. Existe un acuerdo marco para el libre comercio con México. Se han generado inversiones de importancia entre los dos países.

No obstante. No obstante este importante avance. así como con otros países de la región. México no se ha pronunciado. el esfuerzo ha sido muy exigente. que ha aceptado la direccionalidad de la apertura y el ajuste. 61 . quizás en función de la consolidación del NAFTA. considera que en un contexto internacional recesivo y caracterizado por tendencias proteccionistas en los países desarrollados. Venezuela adhirió además al GATT en 1990. 15 y 20% y una lista comunitaria reducida de aranceles cero. En cuanto al programa de liberación. solución de controversias. Perú hizo otro tanto en el mismo año y Ecuador. se justificaba plenamente acelerar la apertura entre los socios andinos. al nuevo papel de los empresarios como protagonistas del proceso y. Colombia y Venezuela han solicitado que se recoja el principio de desgravación asimétrica. pero puede aplicar aranceles de 5 y 10% respecto a terceros países. con el añadido de registrarse prácticas desleales de comercio que agravan la situación de competencia externa. con aranceles nominales superiores al 100%. En todo caso. Esta estructura del AEC andino habría resultaba imposible años atrás. el sector productivo andino. De parte de los sectores privados de Colombia y de Venezuela existe preocupación en cuanto a los plazos y modalidades del programa de liberación del G-3. pero se observa una actitud cautelosa de parte de México en establecer plazos cortos. De allí que haya sido incluso posible anticipar la formación de la UA andina. propiedad intelectual e inversiones. en tanto que Bolivia goza por su mediterraneidad de un régimen especial según el cual cumple ya los compromisos de desgravación para el universo arancelario. Ello ha sido posible gracias al mayor grado de liderazgo asumido por los Jefes de Estado durante los años 1989-92. salvo para una reducida lista de ítems con arancel cero. optó durante los últimos tres años por reducir sus aranceles promedios de manera significativa. Puede entonces inferirse. Colombia decidió igualmente un exigente programa de ajuste y apertura en 1990. programa que se consolidará con el AEC andino. normalización y control de calidad e incentivos a la exportación. pero Colombia y Venezuela ya lo tienen adoptado en cerca del 90% respecto del universo arancelario. desde luego. El arancel piso es de 5% ad-valorem en todos los casos. Los plazos para la desgravación tampoco están definidos. el AEC definitivo acaba de ser aprobado. Por ello. estiman que se ha llegado a niveles de arancel que representan el máximo aceptable. se llevó a niveles cercanos al 12%. Se encuentran además en consideración iniciativas para ampliar el ámbito de cobertura del acuerdo. el objetivo es lograr la formación de una ZLC mediante la supresión de gravámenes y restricciones al universo arancelario clasificado en tres listas: de desgravación inmediata. mejorando su productividad y eficiencia y adoptando modernas técnicas de calidad total. se resolvió que el programa de liberación deberá quedar definido antes del 1º de julio de 1993 y que los compromisos sean aplicados a partir del 1º de enero de 1994. semi-lenta y lenta. en la reciente reunión cumbre del G-3. con un corte a niveles máximos del 50% ad-valorem. so pena de provocar serios perjuicios al sector manufacturero. es también cierto que muchas organizaciones realizan serios esfuerzos por adaptarse a la mayor competencia. Ecuador podrá aplicar 5 puntos menos del AEC para más de mil ítems por un plazo de tres años. considerando la diversificación económica mexicana y el incremento en la competitividad y captación de inversiones que pueden derivarse de su participación en el NAFTA. Estos fueron progresivamente bajados de manera tal que del 28% promedio de 1989. se decidiera la primera reducción del Arancel Externo Mínino Común. 2. Como ya se indicó. el más cauto en esta materia. 10. el GRAN convivió con períodos de avances y de retrocesos. Venezuela inició la aplicación de un programa de ajuste estructural en 1989. Efectos de la integración y el ajuste en el Grupo Andino Durante casi veinte años. El AEC mantendrá los cuatro niveles del 5. lo cual supondrá un arancel promedio para Colombia y Venezuela de cerca del 10%. En los gobiernos y el sector privado ha prevalecido la convicción de que frente a una apertura ante terceros. vale decir que adoptará los aranceles máximos del AEC. a temas como el de servicios. al mayor grado de homogeneidad en las políticas económicas de los socios. Recuérdese que en 1980 fracasó la aprobación del AEC cuando se planteaban aranceles máximos del 80%. además de la reducción de subsidios y la unificación cambiaria. que incluyó una nueva política comercial orientada a la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones y al desmonte progresivo de aranceles hasta niveles máximos del 20%. pero en esencia no pudo perfeccionar sus objetivos hasta fecha reciente."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" salvaguardias. en circunstancias en que ya algunas empresas han sido afectadas. Ello facilitó que en 1990. que la aceleración de la integración andina ha estado influida por la mayor internacionalización de las economías y la adopción de programas de estabilización macroeconómica por parte de los países miembros.

con la posible participación del Ecuador. en tanto que Bolivia adelanta una negociación bilateral con México. con un objetivo de formación de una ZLC en una primera etapa y de establecimiento de un mercado común hacia el mediano o largo plazo. en función de sus propias iniciativas. pudieran desembocar en un G-4. la integración está orientándose a fortalecer la inserción internacional de los países. En un futuro próximo se plantea la necesidad de iniciar la discusión de las bases mínimas de armonización de las políticas cambiarias. tomando en cuenta las complejidades reales que se derivan de las diferencias en los grados de desarrollo entre los países involucrados y la consecuente necesidad de contemplar mecanismos de desgravación asimétrica y la armonización de ciertas políticas económicas necesarias para el logro de tales objetivos. ello parece hoy más factible que en el pasado. que Brasil ha sugerido la posibilidad de formación de una ZLC entre los países del Tratado de Cooperación Amazónica. competencia comercial. en cuyo caso se articularían las dos subregiones del subcontinente sudamericano."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Otros elementos importantes de las medidas comunitariamente adoptadas son: la equiparación de los derechos de los inversionistas extranjeros con los nacionales y el acceso a las ventajas del programa de liberación. podría facilitarse a su vez la convergencia entre ambos grupos subregionales y México. eliminación de incentivos a las exportaciones y normas para prevenir las prácticas desleales de comercio. que puede multilateralizarse con relativa facilidad en un futuro próximo. en especial para afianzar la aplicación de tipos de cambio único y evitar distorsiones que puedan derivarse de devaluaciones aplicadas por los países miembros. debería comenzar a trabajarse en el tema a más tardar a comienzos de 1994. Colombia y Venezuela contemplan actuar en forma conjunta en las negociaciones con el CARICOM. valoración aduanera.pudiera iniciarse un proceso de convergencia entre ambos esquemas. parecería lógico pensar que a partir de 1995. tema respecto al cual existe una cláusula de salvaguardia de carácter específico. De otro lado. existen ya las bases para una vinculación clara entre Colombia-México-VenezuelaCentroamérica. Chile-Colombia y Chile-Venezuela. Asimismo. un acuerdo sin reciprocidad y en eventuales negociaciones futuras con EE. Sería el rescate de las iniciativas presidenciales de 1967 y de las directrices de la V Cumbre Presidencial del Grupo 62 . grupo con el cual Venezuela suscribió en 1991. pero personalmente estimo que tiene menor viabilidad que la opción antes analizada. año en el cual se habrán perfeccionado los primeros compromisos del MERCOSUR -ya logrados antes por el GRAN. Como se dijo. ya que la integración está concebida en un contexto de economías más abiertas y como un factor de apoyo a la modernización o transformación productiva de la región. entre las cuales pueden mencionarse las siguientes: a) La negociación de un Tratado General de Integración Latinoamericana. en función a futuras negociaciones. Este proceso de convergencia requeriría un plazo no menor a diez años para perfeccionarse. En caso de producirse una convergencia MERCOSUR-GRAN. En ese contexto y contando con una mentalidad empresarial más propicia. por una vía predominantemente subregional o bilateral. además de las iniciativas de convergencia entre los esquemas bilaterales o subregionales. En la práctica. Posibilidades de Convergencia de los esquemas de integración de América Latina Los avances de la integración latinoamericana. no sólo en función de estrategias más coordinadas entre grupos de países en sus relaciones con terceros sino por los niveles bajos de aranceles que se están acordando como gravámenes comunes subregionales. sería concebible que el G-3 y los acuerdos de libre comercio Chile-México. dados los alcances más restringidos del Tratado Amazónico. Conviene preguntarse qué otras opciones existirían. país que ha mostrado interés en su posible vinculación a este esquema. la adopción de varias decisiones relacionadas con el libre comercio como ser normas de origen. idea interesante. es decir una convergencia del G-3 que incluya a Chile. sobre todo al provenir del Brasil. Conviene mencionar por otra parte. facilitación del transporte. De ser ello posible. que establezca las pautas para la convergencia entre los esquemas de integración existentes. ya que Colombia y Venezuela se encontrarán ejecutando los programas del G-3. plantean el importante tema de la convergencia futura de los actuales esquemas y el papel de ALADI en esa materia. 3. Por su parte.UU.

En cuanto a la PAR. como vía para evitar su extensión a los demás países. pero si es necesario. lo cual dificulta su concreción. ya que simultáneamente. Sabemos no obstante. Se ha dicho que podría haber cabida a negociaciones con grupos de países (GRAN. En consecuencia. Teóricamente esta es una opción que puede irse perfilando más hacia el largo plazo. Sólo de esa manera se prepararía el camino hacia metas más ambiciosas. limitó las posibilidades de profundizar los instrumentos multilaterales del Tratado y a partir de allí. La ALADI debe pues propiciar una discusión amplia y lúcida sobre estas ideas.UU para calificar a los "elegibles". No obstante. a través de comercio o inversiones. La difícil reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en México en 1990. sin resultados claros. Esta opción tiene el inconveniente de ser globalizante. el Tratado de Montevideo 1980 ofrece un marco flexible."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" de Río. a partir de las cuales se adopten decisiones en los órganos intergubernamentales. En el corto plazo. c) La conformación de una zona de libre comercio hemisférica a través de la Iniciativa para las Américas o la ampliación del NAFTA con el resto de países de la región. pues lamentablemente desde afuera se sigue percibiendo a la ALADI 63 . de acuerdo a los cuales los Acuerdos de Alcance Parcial debían multilateralizarse en forma progresiva para coadyuvar a la conformación de un mercado común. entre un número grande de países. MERCOSUR). sino que es preferible construir tanto como se pueda con el instrumental disponible y sólo después. pero ALADI se encuentra un tanto al margen de hechos importantes de la región. si bien se elevó desde el 5% original hasta el 20% actual. con realidades heterogéneas. debe reanalizarse la fórmula utilizada para el cálculo de dicha preferencia para llevarla a cuando menos un 50%. Una acción de esta naturaleza amerita en primer lugar una sólida discusión sobre objetivos y medios. parecería que el momento es propicio para retomar una discusión sustantiva sobre la materia. en la cual se expresó la voluntad de dichos países de seguir impulsando la integración. Pero también y no menos importante. que neutralizan por completo sus propósitos y objetivos. al nivel de los once países miembros. como sería el caso de Chile o Argentina. en un entorno en que surgen dudas en el Congreso y presiones proteccionistas en ese país. debe mantenerse el concepto de tratamientos diferenciales. como producto de los requerimientos. incluyendo la convergencia de las negociaciones bilaterales. universal e irrevocable. con base en la desgravación arancelaria bilateral y de una PAR más efectiva. deben eliminarse o restringirse a un mínimo las listas de excepciones. sino que los países han recurrido a la suscripción de Acuerdos de Complementación Económica. A tales efectos. de los órganos de los esquemas de integración y de los empresarios. Sin duda que si esta discusión se realiza en cenáculos cerrados no prosperará. la cual no debe circunscribirse a los órganos de la ALADI. las listas de excepciones son tan numerosas. Los principios de convergencia del Tratado de Montevideo. de manera de llegar al año 2000 a una zona de libre comercio hemisférica. Debo señalar con franqueza que la experiencia muestra que poco se logra con anteponer a los hechos reformas a los textos legales. la primera opción sigue basada en las posibilidades que ofrece la ALADI y el Tratado de Montevideo para propiciar la convergencia prevista en el propio Tratado. dados los criterios que manejan los EE. enmendar los Tratados. que el NAFTA aún está en proceso de ratificación y que en el mejor de los casos entrará en vigencia en 1994. que ahora juegan un papel relevante que no debe ser subestimado. Se han realizado estudios y reuniones al respecto. se irán entrelazando intereses de los agentes económicos. existe la posibilidad de discutir la profundización de la PAR. sin perjuicio de las iniciativas que puedan adoptar los esquemas existentes. no sólo no se han cumplido. simultáneamente con los avances de los procesos bilaterales o subregionales. Sería muy poco probable que existan condiciones para una negociación más amplia. será no obstante necesario conocer el pensamiento del nuevo gobierno estadounidense sobre estos temas. una red de compromisos multilaterales que faciliten la convergencia. Está en consideración la posible reforma del Tratado de Montevideo. después de lo cual tomará tiempo antes de que puedan iniciarse nuevas negociaciones con algún otro país latinoamericano. b) La adopción de acuerdos específicos en el marco de la ALADI para ir tendiendo. a los efectos de eventuales negociaciones futuras. de manera que siga representando un cordón umbilical de la multilateralidad. Corresponde a la ALADI definir su papel en la coyuntura actual de la integración latinoamericana. al menos en un plazo previsible. En la práctica. la atención de cada país o grupo de países se ha centrado en adelantar negociaciones bilaterales o subregionales. sino que debe incluir a representantes de alto nivel gubernamental.

Resulta también imprescindible perseverar en la búsqueda de la estabilidad macroeconómica en los países. sino que puede potenciar su capacidad de contribución para sentar bases sólidas a un proceso que ahora luce más maduro para recibir un impulso decisivo hacia la materialización de objetivos que durante muchas décadas ha acariciado América Latina. impulsar una estrategia realista y progresiva para ir construyendo círculos concéntricos entre los esquemas de integración bilaterales o subregionales en marcha. el apoyo a la armonización de políticas en búsqueda de un mayor grado de equilibrio macroeconómico. los cuales deben continuar trabajando hacia el logro de sus objetivos y del mejoramiento de la competitividad internacional de las economías. conviene asegurar un papel dinámico y participativo del sector empresarial en el futuro de la integración latinoamericana. el estímulo a la interacción entre gobiernos y sector privado. única vía para facilitar la armonización de políticas requerida por la convergencia. la ALADI debería brindar un elevado concurso a la promoción de iniciativas fundamentales para facilitar la convergencia. Vale decir. la posible definición de aranceles máximos ante terceros países. aun cuando depende de la voluntad de los gobiernos. Con tales propósitos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" como un organismo que. Con todo. el mejoramiento de los Convenios de Pagos y Créditos recíprocos y la identificación de ajustes institucionales en función de las necesidades regionales. actúa con escaso dinamismo y en forma alejada de las realidades nacionales. las normas sobre origen y competencia comercial. 64 . ya que éste no sólo se ha convertido en un factor protagónico de la misma. como lo son la facilitación del transporte y las comunicaciones.

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INTEGRACION FISCAL Y MONETARIA: Clara Necesidad u Oscuro Deseo
Klaus GRETSCHMANN
Profesor de Finanzas Públicas y Economía Internacional; Jefe de la Unidad Políticas Comunitarias del Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP)

1. La integración: Instrumento para aunar el interés común o mecanismo para fortalecer al EstadoNación Parecería que la historia ha adquirido alta velocidad de vuelo. El mundo se ha trastornado con una sucesión de acontecimientos que lo han revolucionado: el derrumbe del Imperio Soviético, la unificación alemana, el fin de la hegemonía económica de EE.UU y el resurgimiento del nacionalismo y del secesionismo separatista en Europa. Lejos de arribar al "fin de la Historia", la "Edad de Oro final", como quisieran hacernos creer algunos "profetas", estamos siendo testigos de mayores turbulencias sociales, de una intensificación de la incertidumbre económica y de la inestabilidad política y de una revisión del orden establecido más que de una visión consolidada. Los cambios arquitectónicos están haciendo del edificio europeo y mundial un terreno permanente de construcción. Estos son los antecedentes que sustentaron la proyección de la CE hacia una unión más estrecha a través del Tratado de Maastricht. En efecto, este Tratado de "Unión Política" que constituye la segunda revisión sustancial del Tratado de Roma luego del Acta Unica Europea de 1987 es la respuesta de la CE a los nuevos acontecimientos históricos. Su objetivo fundamental es dotar a Europa de un núcleo de estabilidad en un mundo de riesgo y de incertidumbre, mediante la fijación de nuevas metas y la apertura de opciones potenciales y el compromiso de profundizar su integración política y económica. El aspecto central y la fuerza motriz del Tratado de Maastricht, de conformidad con los puntos de vista dominantes, está contenida en las disposiciones consagradas a la UEM. Mediante ellas, los EM reconocen -como lo hicieron repetidamente en la historia de la integración europea- que son sus intereses económicos (colectivos e individuales) los que sustentan el progreso de Europa. No obstante, el debate acerca de las fuerzas propulsoras de la integración europea fue impulsado desde el surgimiento de la CE por dos corrientes distintas de pensamiento. El primer polo ha estado formado por los federalistas cuya defensa de una Europa unida se centró en la necesidad de emprender reformas institucionales con un sentido democrático, haciendo hincapié en el papel que pudieran desempeñar en la movilización de la consciencia política europea. El segundo polo, compuesto por los funcionalistas, en contraste, ha defendido que las soluciones supranacionales deberían reservarse sólo para aquellos problemas tanto de orden nacional como internacional vinculados con el desbordamiento del marco estatal y los factores externos asociados. Los federalistas han sostenido que la Segunda Guerra Mundial reveló la debilidad del Estado-nación como institución y que el mejor remedio a las penurias de la reconstrucción europea podía consistir en realizar cierta forma de integración. Por su parte, los funcionalistas subrayaron el drástico aumento del interrelacionamiento de los países europeos en todos los dominios, argumentando que las soluciones supranacionales surgían como consecuencia de problemas nacionales apremiantes, irresolubles por medios exclusivamente nacionales. En tanto el primer grupo exaltaba ideales y encumbraba la función de la política, el segundo se centraba en los factores externos que habían tornado obsoletas las fronteras nacionales. Ambos grupos coincidían en que la integración implicaba la cesión de las soberanías de los Estados y por consiguiente conducía al debilitamiento del poder de los Gobiernos nacionales. Esta lectura de los procesos históricos de la integración europea puede difícilmente, sin embargo, soportar una inspección minuciosa de lo que en la práctica se ha efectivamente producido. En los últimos 35 años, los avatares de la construcción europea han sido testigos de una paradoja: pese a ceder gradualmente la soberanía en áreas políticas específicas, los Estados-nación, es decir los EM de la CE, han salido fortalecidos y revigorizados. El reforzamiento de la interdependencia mutua ha estado al servicio de la optimización de las ventajas recíprocas y la presunta pérdida de soberanía fue utilizada por cada uno de los Estados para, a menudo, no satisfacer los reclamos de los intereses grupales, al aducirse que los Gobiernos carecen de libertad de decisión, en virtud de los compromisos a los que están atados por los acuerdos comunitarios. En contraste con ello, resulta claro que las pérdidas de soberanía no fueron debidas

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sólo a los "efectos de tracción" (a nivel supranacional) sino también a los "efectos de empuje" (de los Gobiernos nacionales) para liberarse de responsabilidades en asuntos políticos delicados. 2. Liderazgo hegemónico o comunidad de iguales En el área de la integración monetaria y, fiscal en particular, la cuestión central reside en qué medida se requiere estabilidad hegemónica para garantizar la formación de un área regional integrada. La mayor parte de los analistas piensa que lo más beneficioso para el conjunto es el ejercicio del liderazgo por uno o dos países y que este es el medio más efectivo para superar uno de los obstáculos más serios en la cooperación internacional: los incentivos para el comportamiento egoísta de aquellos que pretenden beneficiarse de las ventajas del sistema sin asumir compromisos (free-riders), aspecto que es inherente a las relaciones internacionales. Esta cuestión fundamental es familiar para aquellos que conozcan la tesis fundamental de la obra de Kindleberger: a saber, que la economía mundial y también las áreas integradas regionalmente operan de forma más eficiente cuando existe un estabilizador, un país preparado para suministrar liquidez cuando el sistema monetario internacional tropieza con dificultades. La necesidad de un prestatario en última instancia es aceptada ampliamente. Los ejemplos incluyen, en el campo internacional, el suministro de liquidez al amparo del Plan Marshall, la red de acuerdos recíprocos de crédito del Grupo de los 10 y las bases del funcionamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI). En la actualidad, el ejercicio del liderazgo necesita desarrollar dos funciones adicionales: gestionar la estructura de tipos de cambio y facilitar la coordinación de las políticas monetarias nacionales de las potencias financieras. Hay dos factores que merecen mayor atención en este contexto: el predominio del dólar como moneda de reserva, cuya caída en las dos últimas décadas se evidencia en el hecho de que pasó de representar aproximadamente el 80% en 1975 a un 50% en 1990 y la mayor participación del marco alemán que se elevó significativamente, pasando del 7% al 15%, así como la gravitación creciente del conjunto de las monedas europeas, incluyendo el ECU que pasaron de representar de un 17% a un 37%. En consecuencia, la unificación monetaria europea bien puede alentar la promoción de una sustitución progresiva del dólar. Además, teniendo en cuenta que la existencia de una moneda única europea eliminaría las transacciones intracomunitarias en divisas, las reservas de unos 300.000 millones de ECUs pasarían a ser redundantes, pues gran parte de ellas serían reservas en dólares. No es preciso decir que esto implicará cambios de importancia en el poder y en la influencia económica sobre la economía mundial. La experiencia arrojada por el Sistema Monetario Europeo (SME), mediante el cual los EM de la CE crearon un sistema de cambios fijos, con cierto grado de ajuste, sugiere que la vinculación de las monedas entre sí implica un compromiso con la estabilidad monetaria, que viene a estar sustentada por la moneda más estable del sistema. En efecto, algunos países con monedas débiles se beneficiaron en gran medida del papel desempeñado en Europa por el marco alemán como moneda "ancla". Esto se debió a la disposición de algunos EM a seguir la política orientada a la estabilidad aplicada por el Bundesbank a fin de ganar la credibilidad necesaria para el éxito de sus propios esfuerzos de política económica y monetaria. Se puede asumir que una la elaboración más afinada de la UEM con un compromiso firme en términos de estabilidad fortalecerá más aún esta función disciplinaria y aumentará la credibilidad de algunas economías nacionales europeas. En términos políticos, este argumento puede ser puesto en entredicho. Se suele reconocer ampliamente que el propio éxito de la UEM, basado en la disposición de los Bancos Centrales de los EM de la CE de delegar voluntariamente parte de su soberanía en el Bundesbank en aras de la propia credibilidad, tuvo un costo político: los alemanes ocuparon el asiento del conductor de la política monetaria europea, lo cual está reñido con la idea de la CE como comunidad. Con el creciente éxito económico del SME a través del tiempo, los otros Gobiernos europeos quisieron compartir el asiento del conductor al volante. La aceptación política de la hegemonía alemana cayó marcadamente. De este diagnóstico surge la preocupación de que eventualmente se pueda desembocar con un dominio demasiado limitado, insuficiente, en los esquemas de integración regional por una potencia "iluminada" líder. La tesis que se pretende defender es que resulta necesario organizar la integración regional sobre la base del liderazgo. Sin embargo, para diferenciarse de la perspectiva ortodoxa dominante, es necesario también reflexionar en un modelo de enfoque de "liderazgo colectivo" o del "primus inter pares". En particular, en el campo monetario, el conocido y frecuentemente recomendado enfoque del ancla no está desprovisto de problemas. 66

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

Según el enfoque nominal del ancla, el tipo de cambio de un país debe estar firme y confiablemente fijado a la moneda de un país de inflación baja, de modo que dicha inflación sea efectivamente importada. En los PVDs, la fuente inicial de una inflación prolongada es usualmente la monetización del déficit fiscal, de manera que esté implícito que el impuesto inflacionario no sea óptimo. También está implícito que la restricción fiscal necesaria no sea fácilmente obtenida en forma directa. Se debe cumplir con cuatro requerimientos para que éste enfoque tenga éxito. 1) El mantenimiento del tipo de cambio debe lograr disciplina en la creación de crédito, especialmente, para el sector público. Las reservas en divisas caerán continuamente si ello no se produce. 2) El mantenimiento del tipo de cambio debe obtener confianza del mercado de divisas -lo que, a su vez, depende de la creencia del mercado en que se logrará dicha disciplina. En caso contrario, se desatarán crisis especulativas. 3) El mantenimiento del tipo de cambio debe ser creíble en el mercado laboral; de lo contrario, el resultado será la emergencia de tensiones inflacionarias y, en consecuencia, la pérdida de competitividad. 4) La rigidez del mercado laboral, en especial a través de la indexación de los salarios, no debe impedir los ajustes reales necesarios -es decir, la declinación de los salarios nominales (con relación a la tendencia general en los precios) en respuesta a "shocks" adversos que requieren devaluaciones reales. Considerando estos antecedentes, el punto clave es si realmente es necesario y aplicable el mantenimiento del tipo de cambio para alcanzar una disciplina razonable. 3. Fundamentos de la integración financiera El tema de la integración se plantea con relación a las políticas financieras (monetaria y fiscal). Un argumento importante para avanzar hacia ella en éstas áreas se basa en la deseabilidad de facilitar los objetivos primarios de asignación de recursos de la integración económica. El comercio y la inversión intragrupo no van a desarrollarse de manera óptima sin un alto grado de estabilidad del tipo de cambio, lo que no se puede garantizar sin la coordinación de las políticas financieras. Igualmente importante es la coordinación de las políticas monetarias y fiscales, que se basa en consideraciones macroeconómicas. A medida que las economías nacionales de los EM se tornan progresivamente interdependientes como resultado del comercio y los movimientos de los factores, se hace crecientemente más firme la justificación de coordinar sus políticas monetarias y fiscales, dado que las medidas financieras tomadas por un país para influir en las variables macroeconómicas tendrán previsiblemente efectos secundarios y significativos sobre otros países miembros. En estas circunstancias, las medidas unilaterales de política financiera podrán ser, de hecho, muy inefectivas. Como puede observarse en una UA o en un mercado común, la coordinación financiera puede ser particularmente importante, en caso que existan restricciones sobre las otras políticas que los EM utilicen a nivel nacional para promover el equilibrio externo. De llegarse a un acuerdo para limitar las fluctuaciones cambiarias entre los miembros del esquema en el interés de promover el comercio y las inversiones intracomunitarias, los restantes instrumentos financieros a disposición de los países podrán no ser suficientes para permitirles mantener el equilibrio interno y externo y para facilitar los ajustes necesarios. Para lograr y mantener un equilibrio satisfactorio, podrá requerirse la acción coordinada de los países deficitarios y superavitarios. En ciertas circunstancias, el peso del argumento en favor de la coordinación de la política en la escena monetaria podrá apuntar a una integración monetaria plena, incluido el establecimiento de una moneda común. En todo caso, es factible que la coordinación de las políticas financieras sea muy deseable en cualquier unión en la que una proporción alta del comercio exterior sea realizado a nivel intracomunitario. Esto puede aplicarse a cualquier forma de integración, pero se debe hacer una distinción básica entre una UA, donde sólo los productos circulan sin restricciones y un mercado común, en el que los factores también tienen libertad de movimiento. Para cada forma de integración, se requiere analizar los aspectos relativos a la armonización de distintos acuerdos monetarios, siendo las principales alternativas: tipos de cambio totalmente flexibles; tipos de cambio fijos y UM. 4. De la coordinación fiscal a la integración financiera Las cuestiones relativas a la armonización fiscal deben ser analizadas con los criterios económicos corrientes, en lo relativo a la asignación de recursos, el ajuste y la estabilización, el crecimiento y a los aspectos distributivos. El criterio de asignación de recursos ha sido dominante en el análisis de la armonización fiscal, reflejando el énfasis del análisis ortodoxo de la integración sobre la mejora de la asignación de los recursos. El análisis de la armonización fiscal tiene dos facetas principales, que corresponden a los principales tipos de impuestos internos. En el caso de los impuestos indirectos, el problema consiste en determinar el impacto de las diferencias tributarias sobre la eficiencia del comercio de 67

Debe prestarse atención a las implicaciones de la armonización fiscal sobre el logro de otros objetivos. y de las políticas fiscales y de las reformas fiscales internacionales. así como la institución de un sistema que asegure la no distorsión de la competencia. diversas consecuencias sobre los sistemas tributarios de los EM. entre otros aspectos. para lograr el libre movimiento de capitales de forma que no distorsione la estructura de producción. en general. La armonización de los impuestos a las sociedades resulta esencial. tax-credit value-added tax). ¿Produce la utilización de diferentes formas de tributación en los diversos EM una mala asignación de los recursos inducida por los impuestos? 2. ¿Se producen distorsiones a raíz de las diferencias entre los países miembros en sus estructuras de fiscalidad directa e indirecta? 4. se uniformizan mediante el reconocimiento de crédito fiscal por el país importador del impuesto al valor agregado pagado en origen (a destination-based. El objetivo de instituir un sistema que asegure la no distorsión de la competencia requiere. Con los mercados mundiales de bienes y capitales integrados. en particular. El reconocimiento de dicha interdependencia económica internacional estimuló el interés en la coordinación internacional de las políticas fiscales. las consideraciones relativas a la eficiencia surgen principalmente en conexión con el impacto de las diferencias tributarias sobre los movimientos de los factores. en especial de los trabajadores en áreas de frontera y de los emigrantes. de forma tal que se otorguen rebajas recíprocas en la exportación de bienes que realizan entre sí y que se apliquen determinados derechos compensatorios a las importaciones de un Estado Miembro desde otro. ¿Afecta la elección del principio jurisdiccional los efectos de asignación de los impuestos? 3. En el caso de los impuestos directos. los interrogantes principales que surgen en conexión con la armonización fiscal son: 1. según lo requiera el funcionamiento adecuado del mercado común. la coordinación tributaria es su corolario. En caso de que se puedan evitar las distorsiones inducidas por los impuestos. llamados ajustes finales en frontera (border-tax adjustments). Dichas desgravaciones y derechos compensatorios. influenciando la distribución del ahorro y de la inversión de la población general y de las empresas. particularmente los de capital. Dichos propósitos incluyen claramente la creación de un mercado único integrado libre de restricciones al movimiento de bienes. los efectos de las políticas fiscales aplicadas por un país tienen consecuencias secundarias sobre el resto del mundo. la coordinación de los principales impuestos indirectos y la aproximación de algunas leyes relativas a los impuestos directos. la abolición de los obstáculos al derecho de establecimiento de las empresas y la supresión de las barreras al empleo y al libre movimiento de personas. Las políticas tributarias tienen efectos profundos sobre la composición temporal y la evolución intertemporal de la macroeconomía. ¿es necesario que se igualen los tipos fiscales de los países? 68 . Las mencionadas libertades de movimiento y de establecimiento y la falta de medidas o acciones discriminatorias contra los Gobiernos y contra las empresas caracterizan también el componente tributario de un mercado común. Estos objetivos tienen. en especial. El componente más notable a desarrollar es una base uniforme de valoración por parte de los miembros de un área integrada. así como sobre un sistema armonizado de retención en la fuente de los impuestos sobre los dividendos. así como las decisiones que rigen la oferta y la demanda laboral. Se requiere la aproximación de los tipos tributarios efectivos sobre el uso del capital. Mientras que la competencia es el mecanismo de asignación en el Mercado Común. si bien se llevan a cabo esfuerzos continuados para expandir la libertad laboral evitando la doble tributación. No se consideró que la coordinación de los impuestos personales sobre la renta y de los sistemas de seguridad social sea un tema urgente. En consecuencia."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" productos básicos. la revisión de los impuestos a los productos de los EM. entre otras cosas. la estabilización económica. De conformidad con su filosofía de que el acuerdo sobre los tipos impositivos debe preceder al acuerdo sobre la base de valoración y la estructura de los tipos. en particular. Se puede definir a la coordinación fiscal como todo cambio en el sistema tributario de los EM que pretenda el logro de los propósitos de la Comunidad. servicios y capitales. incluida la abolición de los derechos aduaneros. la CE trabajó en la integración de los impuestos a la renta de las compañías y de los individuos a nivel interestatal. en la medida que tiene el fin de asegurar la no distorsión de la igualdad de condiciones de los competidores.

dado que influyen sobre el precio del capital). porque hay mayores flujos de capital que tienden a evadir los riesgos cambiarios en la medida en que sean de naturaleza estructural. por consiguiente. dado que las mejores perspectivas de inversión movilizan montos adicionales de ahorro. 5. La teoría de la integración fiscal procura en primer lugar ofrecer un fundamento para la integración de las funciones presupuestarias y su asignación en forma apropiada entre los EM en base a consideraciones de eficiencia fiscal. etc. pasando por los diferentes tipos de comunidades económicas. La integración monetaria y los mercados de capitales Es obvio que las políticas monetarias pueden ser utilizadas para establecer obstáculos al libre comercio y a la integración económica. solidez y liquidez. que se refiere al acuerdo sobre la manera en la cual cada Estado Miembro utilizará un instrumento fiscal particular sobre el que retenga el control. Dado que el capital es altamente móvil y apto para dirigirse hacia donde los retornos son más altos. como reglamentaciones en materia de crédito bancario. por el otro. hasta otras formas que consideren el estatus de una UE plena. Todo análisis de la integración fiscal se confronta con la dificultad de que no existe un caso único bien demarcado en el que centrarse. En cada caso. por un lado. se debe diferenciar la integración fiscal tanto de la armonización fiscal. como resultado de la dinámica interna del sistema que se establezca. lo que la diferencia de las uniones aduaneras y monetarias. pagos. estudia la estructura. menores obstáculos a la competencia en el mercado común. 69 . situación en la cual la elección de los objetivos y la administración de los instrumentos más adecuados son un tema que compete a la autoridad comunitaria. teniendo el inversor la libertad de elegir la combinación que le es más favorable en términos de retorno. Es posible contemplar un espectro de estados de integración practicables que vayan de la simple UA. En este sentido. a que los volúmenes de comercio sujetos a riesgos cambiarios aumentan y. las medidas tributarias discriminatorias y otros obstáculos. que se refiere a alineamientos voluntarios de las políticas nacionales en el campo fiscal que difícilmente se pueden hacer cumplir forzosamente. Aparentemente. tales como la integración de los mercados de capitales mediante la coordinación o la armonización de las reglas que rigen su organización y funcionamiento. dado que ello significa la no existencia de divisas suficientes para permitir a los importadores pagar por los bienes adquiridos en el exterior. La integración de las funciones fiscales puede resultar en última instancia en una unión fiscal."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Mientras que la coordinación tributaria centra sólo escasa atención en las consecuencias presupuestarias de las políticas tributarias. como de la coordinación fiscal. para considerar la posibilidad de avanzar hacia una UEM. con una tipo más (o menos) favorable de cambio para los pagos corrientes que para las transacciones de capital y menores (o aún negativos) intereses sobre los depósitos en divisas. en cierto grado. se pueden utilizar las restricciones monetarias como sustitutas de un arancel. permite a quienes necesitan capital obtener montos mayores de manera más adecuada a sus necesidades específicas. Pero también en una UA y en un mercado común. aumenta la oferta de capital. y aún más a los que participan en un mercado común. causados por los impuestos sobre el interés o los depósitos. el papel del dinero y del capital es crucial debido. Se la puede definir en primera instancia como la eliminación de las restricciones cambiarias. En una ZLC. el grado de unión fiscal y el papel del presupuesto comunitario variarán necesariamente como resultado de las opciones políticas esenciales acerca de la transferencia de autoridad de los EM a la Comunidad en las decisiones que afectan el gasto público y a su financiamiento y. tendiendo a aumentarlos por su naturaleza especulativa. estimula condiciones de producción igualitarias y. De este modo esta teoría debe ocuparse del tema de los dominios fiscales óptimos en las agrupaciones económicas. la evolución y el impacto de los presupuestos comunitarios efectivamente ejecutados. A un nivel más práctico. Se aspira a la integración de los mercados de capitales debido a que: • • • • disminuye el riesgo de turbulencias como las que tienden a ocurrir en los mercados pequeños. La integración de los mercados de capitales tiene gran importancia. la integración fiscal se refiere al papel de las finanzas públicas y del presupuesto comunitario en los acuerdos de integración económica internacional. ello brinda suficiente razón a los socios de una UA. Las restricciones a la importación y la exportación de capital se basan en lo siguiente: • instrumentos orientados al mercado (semejantes a los aranceles en el comercio de bienes. tales como mercados con monedas diferenciadas. se requerirán medidas adicionales.

fiscal y cambiaria fueron claramente dejadas en manos de los EM. el proyecto estaba condenado al fracaso y se resolvió su abandono en la "cumbre" de París de 1974. también juegan un papel los impuestos a la adquisición de divisas. el experimento coincidió desafortunadamente con el colapso del sistema de Bretton Woods y con la transición mundial a tipos de cambio flotantes. un país puede ser empujado a realizar importaciones más caras y a importar inflación. El "puntapié" inicial de los esfuerzos renovados de coordinar y cooperar en materia de asuntos monetarios surgió con la creciente turbulencia y la crispación de los mercados financieros comunitarios resultantes de la inestabilidad del dólar en vísperas de la Guerra de Vietnam. Una gran salida de capitales puede conducir a una elevación de la tasa de interés. Si bien la Comunidad dio ciertos pasos preliminares hacia una UM. El conflicto entre dicha política y las políticas cambiarias nacionales se hizo evidente. La integración monetaria . cuya sustancia a grandes rasgos -una UM completamente elaborada en un plazo de 10 años. y (b) el sistema estable de tipos de cambio internacionales fijas (Bretton Woods) con el patrón dólar-oro como la moneda ancla no exigía revisión alguna del lado europeo. Si bien el Artículo 107 del Tratado de la CE enfatizaba que la política de tipos de cambio era un asunto de interés común. aun cuando el tipo de cambio como tal no esté en desequilibrio. La reducción de la inestabilidad procedente del 70 . los EM se inclinaron por estrategias económicas nacionales y. esto tiene particular importancia cuando se produce un desequilibrio de la balanza de pagos y las autoridades tratan de impedir modificaciones del tipo de cambio. El flujo de capitales hacia el exterior tiene repercusiones sobre el equilibrio interno como por ejemplo sobre la tasa de interés. consecuentemente. por ejemplo al restringir los movimientos cambiarios. cuando lo recomendable para la economía sería una tasa de interés baja. pudiendo conducir a la devaluación de la moneda. Las transferencias de ganancias e intereses se pueden ver dificultadas por la obligación de reinvertir todos las beneficios obtenidos por el capital extranjero en el país receptor y por la obligación impuesta a los exportadores de reingresar en plazos establecidos (cinco años. tales como los obstáculos a las adquisiciones de acciones a través de la reserva del derecho de poseer acciones y bonos por personas o instituciones de una nacionalidad dada. los impuestos a la inversión extranjera. restricciones a la compra de valores nacionales por los no residentes o restricciones a los depósitos bancarios mediante un tope a los depósitos de extranjeros. por ejemplo) todo capital destinado a operaciones exteriores. Los Tratados de Roma de 1957 no prestaron mucha consideración al tema de la cooperación monetaria en la CE debido a: (a) la Unión Europea de Pagos de 1950 había sentado las bases para apoyar el comercio en Europa en el aspecto monetario. en particular. sus políticas monetarias también se desviaron del objetivo común. Además. este hecho llevó a la CE a estudiar las posibilidades de reforma monetaria. Sumado a los problemas cambiarios mundiales. con la apreciación del marco alemán en 1969.la experiencia europea Los esfuerzos para promover la cooperación monetaria y la integración datan de largo tiempo en Europa. Esta constelación relativamente estable entró en dificultades cuando resultó claro que la PAC (con precios administrativos fijos en toda la región) podía entrar en conflicto con los movimientos cambiarios intracomunitarios. El famoso Informe Werner contiene las bases de dicha Unión. Las razones más comúnmente esgrimidas para que los Gobiernos impidan la salida de capitales son las siguientes: el flujo de capitales es la corriente sanguínea de la economía nacional. Una breve revisión de los acontecimientos más significativos (ver la cronología incluida al final de la ponencia) puede darnos algunas claves. El proyecto de UEM se desvaneció simultáneamente al fin de la edad de oro del crecimiento posterior a la guerra. 6.fue aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno en 1971."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • instrumentos administrativos y legales (comparables a las restricciones cuantitativas y a las barreras no arancelarias). En lugar de unir sus fuerzas. en detrimento de la economía del propio país (por ejemplo. Los drenajes de capital hacia el exterior fortalecerán las economías de otros países. las competencias y las responsabilidades de las áreas monetaria. La pérdida de reservas en divisas dificulta la capacidad de cumplir con otras obligaciones internacionales. o los mayores impuestos a los beneficios de empresas extranjeras que a las nacionales. La "cumbre" de La Haya de 1969 decidió que se debía avanzar hacia una UM. el Gobierno puede aplicar impuestos a los ingresos resultantes de inversiones nacionales). De ese modo. Los argumentos a favor de restringir los movimientos de capital se basan mayormente en las desventajas vinculadas con el drenaje de capital a largo plazo. comportamiento asociado principalmente con el precio del capital. El intento fracasó en primer lugar porque los EM se negaron a considerar seriamente la necesidad de coordinar sus políticas macroeconómicas ante la primera crisis del precio del petróleo de 1973. La salida de capitales enturbia el equilibrio externo de la economía y pone en dificultades la política monetaria.

En la "cumbre" de Bremen de 1978. Sin embargo. tal avance nunca fue un proceso unilineal. 7. y. en 1950. Las estimaciones muestran que una reducción moderada de los riesgos para la inversión (como es el caso de la incertidumbre sobre el tipo de cambio) podría tener como efecto reforzar significativamente las perspectivas de crecimiento a largo plazo. reduciría las primas de riesgo en los mercados financieros y de divisas. se llegó a acuerdo respecto a los criterios de su funcionamiento. el comercio intra-grupo es relativamente alto. el grado de movilidad laboral. Esto implica que las tendencias divergentes en la competitividad de los países individuales ya no se pueden resolver mediante 71 . el nivel de los salarios nominales. Helmut Schmidt y Valéry Giscard d'Estaing. dejando más fondos para reinversión y crecimiento del PBI. con un impacto en determinados países del grupo. De hecho. Además. la fijación de precios y salarios es bastante rígida. Pero hay beneficios claros a esperar de la integración monetaria: la UEM eliminaría completamente la variabilidad del tipo de cambio nominal. Cabe destacar que el SME fue creado gracias a la voluntad de los dirigentes políticos y contra la opinión de los economistas y de los expertos de los Bancos Centrales de la CE. es decir. Fueron los méritos y el éxito del SME los que alentaron a los políticos europeos a lanzar otra iniciativa de UEM hacia fines de la década de los '80. La reducción de la incertidumbre permitiría una rebaja de la tasa de retorno sobre la inversión demandada por los accionistas. si bien sabemos que en la visión del denominado "Mundo Tradicional de Mundell y Fleming" el término "óptimo" está vagamente definido. En 1989. se creó una Unión Europea de Pagos a fin de superar las restricciones financieras y monetarias al comercio. así como entre los economistas. en 1978/1979.4% del PBI comunitario por año. Aspectos analíticos de la integración monetaria europea Existe más o menos acuerdo en los círculos académicos. Aparentemente. Si bien la CCE sostiene que el programa del Mercado Unico incrementó la semejanza de los modelos industriales y aumentó la flexibilidad en la fijación de los salarios y los precios a través de una mayor competencia. esta línea de argumentación es ambivalente: en una UEM plena se eliminarán las tipos de cambio. la abundante literatura sobre las zonas monetarias integradas sugiere que los beneficios de tal unión estarán en función del grado de comercio intra-grupo. quedan todavía serias dudas acerca de que Europa sea un área monetaria óptima. los acontecimientos estuvieron sujetos a los altibajos de la integración europea. En la CE. En 1959. mediante el Tratado de Maastricht. la posibilidad de "shocks" asimétricos no es ciertamente baja. eliminaría la incertidumbre y. la flexibilidad de los precios. la combinación del programa '92 y la puesta en marcha de la UEM puede traducirse no sólo en beneficios considerables y definitivos. una década más tarde. ha existido una suerte de sucesión de ciclos de diez años en la promoción de una comunidad monetaria: luego de la guerra. en consecuencia. la CE se ha comprometido a concretar dicha unión a más tardar en 1999. una movilidad suficiente de los factores. un fondo de asistencia y reglas para la compensación multilateral de los pagos. Se calcula que ascienden aproximadamente al 0. relativa al establecimiento del SME. sólo una moneda única elimina completamente los costos que implican los cambios de monedas. se sustituyó por un Acuerdo Monetario que comprendía la convertibilidad monetaria. ni suficiente convergencia económica. la Comisión Delors propuso una UEM plena y. que no son insignificantes para las empresas y pueden adquirir importancia para las pequeñas operaciones entre particulares y para los turistas. en consecuencia. respectivamente. dado que habrá una única moneda de curso legal en el conjunto de la CE. en cuanto a que Europa está lejos de ser un área monetaria óptima. el período 1969/1970 vio surgir el Plan Werner. las aglomeraciones industriales están distribuidas en forma desigual entre los EM y. Asimismo. se realizaron esfuerzos para acelerarlas e intentos para reducirlas y hubo momentos en los que fue necesario avanzar y períodos en los que hubo que retroceder. En lugar de ello. se concibió y se hizo operativo el SME. Asimismo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" exterior y la creación de una zona europea de estabilidad relativa fueron los objetivos últimos de una iniciativa de los por entonces canciller alemán y Presidente de Francia. el grado de diversificación industrial y la probabilidad de "shocks" asimétricos. No existe. la movilidad laboral es baja. en efecto. No obstante. continuo. Una mirada más detenida revela otro aspecto interesante. el SME no sólo sobrevivió sino que demostró tener bastante éxito en la reducción de la inflación y de las tasas de interés en la CE y en desarrollar un grado considerable de convergencia económica. sino también en ganancias dinámicas (una tasa de crecimiento económico más alta y sustentable). la cooperación monetaria es sólo un espejo de la integración de la CE (Ver Cuadro 1). A pesar de ello. En este sentido. la cooperación y la coordinación monetaria en la CE realizaron avances sustanciales en los últimos 35 años. A pesar de los grandes cambios que se produjeron desde entonces.

La depreciación en sí misma puede alimentar la inflación nacional (vía precios de importación) y la percepción de que no se obstruirá la devaluación puede alentar a las empresas a conceder aumentos salariales mayores. así como los EM más débiles. los costos potenciales de la inflación son menores. los agentes económicos individuales.). los responsables del proceso de integración monetaria y 72 . fiscal y de ingresos) y en su coordinación para 12 economías nacionales que difieren ampliamente en dimensión. Los incentivos a la inflación en las economías nacionales provienen de varias fuentes. en términos de las variaciones de cartera intracomunitarias. Dado que el mercado laboral y las políticas de ingresos causan considerables efectos externos en el mercado único europeo. Cuando se renuncia a emplear el tipo de cambio como factor de absorción de "shocks" y cuando la política monetaria está centralizada y determinada a nivel supranacional. otro mecanismo que se perderá en una UEM es el que prevalece en un sistema donde coexisten varias monedas nacionales -la competencia monetaria. la única herramienta que queda a disposición de los Gobiernos es actuar en el frente laboral y en la política de ingresos. asociaciones de empleados. los responsables económicos nacionales se enfrentan con una elección limitada de acciones ante situaciones de inestabilidad o impacto de "shocks" macroeconómicos asimétricos. Este equilibrio no se mantiene en una UM con una moneda única. mayor será el descontento de los contribuyentes y la evasión impositiva. una tasa de inflación alta en un país puede ser perjudicial. y la variabilidad entre los tasas de impuesto inflacionario de los diversos países deja de ser posible. se tornará mucho más compleja."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" realineaciones cambiarias y que los "shocks" macroeconómicos ya no pueden ser absorbidos recurriendo al ajuste en el tipo de cambio. Si bien no se la puede considerar un instrumento óptimo. que tienen que tener en cuenta esos efectos secundarios. en un mundo donde predominan las opciones subóptimas. estructura. Dado que la política monetaria está centralizada y las políticas fiscales restringidas. a fin de absorber los "shocks" macroeconómicos. Su empleo efectivo es. si no se pueden erradicar los "shocks" macroeconómicos asimétricos (que golpean a los EM en grados diferentes). sólo se puede fijar una tasa de inflación para la totalidad de la unión. Es cierto que la flexibilidad de los tipos de cambio no es una poción mágica que posibilite un ajuste indoloro o que sirva para atenuar permanentemente los efectos de los "shocks" en las economías nacionales. algunos EM temen que la tasa de inflación de una unión sea más alta que las de sus propios países. que hará necesario el establecimiento de nuevas instituciones. siendo las más importantes: (1) la presión política para adoptar políticas fiscales expansivas durante coyunturas recesivas. sin embargo. A la vez. se elimina la competencia monetaria y. en consecuencia. es posible que surjan dificultades en la identificación de la combinación de las políticas adecuadas (monetaria. etc. De todos modos. lo más importante es que las operaciones cambiarias pueden ayudar a quienes adoptan las decisiones políticas a ganar tiempo. La combinación y la coordinación de las políticas ganará en importancia. nivel de desarrollo y potencial económico. Las pérdidas temporales de ingresos pueden ser recuperadas posteriormente y reforzadas. la inflación puede ser utilizada como parte del sistema tributario de una nación. con el fin de realizar ajustes estructurales o para hacer frente a cambios demográficos. Por otra parte. Los instrumentos a su disposición se verán aún más reducidos con la entrada en vigor plena de la UEM. requerirán un sistema europeo de apoyo y de equiparación fiscal y transferencias federales. Siguiendo este razonamiento. Los cambios resultantes en la demanda de las diferentes monedas reducen la capacidad de los Bancos Centrales de obtener ingresos por "señorío".y que implica una tendencia automática a reducir la inflación. y (2) la oportunidad de generar ingresos gubernamentales mediante la reducción del valor real de la deuda y del déficit público. menor será la velocidad monetaria y más alta será la relación deuda/PBI de un país y más tentador será para el Gobierno aplicar un impuesto inflacionario más alto y obtener ingresos en concepto de "señorío". la situación de quienes adoptan las decisiones políticas. Se alcanza el equilibrio cuando la pérdidas en las que se incurre por la competencia monetaria superan las ganancias derivadas del impuesto inflacionario. En un marco de competencia monetaria. Adicionalmente. extremadamente difícil y conflictivo y precisa de la participación y el consenso de todos los actores nacionales relevantes (sindicatos. En una UEM. De conformidad con las enseñanzas concluyentes proporcionadas por los estudios sobre el impuesto inflacionario. puede resultar atractiva: cuanto mayor sea la recaudación de impuestos "normales". autoridades regionales. Esto puede traducirse pronto en la demanda de un pleno sistema de federalismo fiscal en la CE. sistema en el cual. En este "Eigendynamik". No obstante. la depreciación puede ser una herramienta útil cuando fracasan otras políticas o para enfrentar una resistencia política firme. cotizados en monedas de inflación baja. pues llevará a los operadores privados a reestructurar sus carteras y aumentar la participación de los activos que desean tener. por definición. no obstante.

la UEP posibilita la compensación multilateral de los pagos en la Europa de la posguerra. la serpiente monetaria aplica lo que se conoce como la "flotación en bloque".Bloque del marco alemán De los nueve miembros iniciales de la "serpiente monetaria". compuesta por las monedas individuales de los EM. Holanda. Así. 73 . 1959 . el Consejo de Ministros de la CEE decide restringir los márgenes de fluctuación de las monedas de la CEE entre sí al 4. del BEI y del presupuesto comunitario. 1978 . se disuelve la UEP y se la sustituye por el Acuerdo Monetario Europeo. 1957 .UEP Entra en funcionamiento la Unión Europea de Pagos. tipos de cambio irrevocablemente fijos entre las monedas comunitarias.La serpiente monetaria En marzo de 1972. En su condición de cámara de compensación.Consejo de Gobernadores de los Bancos Centrales El 8 de mayo de 1964 es creado el "Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los EM de la CEE". presidido por el primer ministro de Luxemburgo. La UEC/ECU es una "canasta de monedas" artificial. aprueba un plan de varias etapas conducente a la materialización de una UEM plena hacia finales de la década del '70. el Comité se desarrolla como institución central de coordinación monetaria. CRONOLOGIA DE LA INTEGRACION MONETARIA EUROPEA 1950 .Acuerdo monetario Habiéndose asegurado la convertibilidad plena de las monedas en la mayoría de los Estados europeos.Plan Werner Un comité especial."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" fiscal están enfrentados a tan sólo dos opciones: la de ser meramente testigos inertes de tales acontecimientos o la de moldear y dar forma activamente a dicho proceso. así como de crédito y de operaciones de préstamo para Europa.5%. Cuando los tipos de cambio comienzan a flotar libremente después de 1973. Dinamarca. posteriormente. la liberalización completa de los movimientos de capital dentro de la Comunidad.Tratado de la CEE El Tratado de la CEE requiere la coordinación de las políticas monetarias nacionales. ponderadas de conformidad con el poder económico de cada moneda. como prerrequisitos para una mayor integración monetaria. Los Bancos Centrales acuerdan la intervención de los mercados monetarios para asegurar tal objetivo. 1972 . con sede en Luxemburgo. sólo mantienen su pertenencia a la misma las monedas pertenecientes al denominado "bloque del marco alemán": Alemania. 1975 . una puesta en fondo común de las reservas monetarias y el control de la política monetaria por una institución europea única. 1974 . Si bien inicialmente sólo se considera a la UEC/ECU como un símbolo político de la integración europea.denominada más tarde como ECU en el marco del SME . Pierre Werner. surge la "Serpiente Monetaria Europea". Sus objetivos son los siguientes: la convertibilidad irrevocable de las monedas de la CEE. en cuyo marco se establece un fondo para enfrentar las dificultades transitorias de balanza de pagos y se definen reglas para la compensación multilateral de los pagos a través del Banco de Pagos Internacionales (BPI). 1958 . los Estados participantes se otorgan entre sí créditos de corto plazo para el ajuste de sus balanzas de pagos.BEI Se pone en funcionamiento el Banco Europeo de Inversiones como entidad de crédito independiente de la CEE. llega a jugar un papel importante en los mercados de bonos y como reserva de cambio de importancia principal en los años '80. primero y. 1964 .UEC/ECU La Unidad Europea de Cuenta (UEC) . Se establece un comité monetario y se definen los tipos de cambio como una "cuestión de interés mutuo". Asimismo. los Ministros de Economía y Finanzas de la CE instan a un alto grado de convergencia económica en la CEE (Decisión sobre Convergencia) y se pronuncian en favor de mayores niveles de estabilidad. 1970 .Directiva sobre convergencia y estabilidad El 18 de febrero de 1974. empleo y crecimiento (Directiva de Estabilidad).es adoptada como unidad de cuenta del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). En los años siguientes.

En consecuencia.SME A iniciativa del Presidente francés Valery Giscard d'Estaing y el canciller alemán Helmut Schmidt. En la primera.Primera moneda en ECUs Bélgica es el primer país comunitario acuña monedas de curso legal en ECUs. 1979 . 1979 . En una década. En los años siguientes.El Libro Blanco Con la publicación del Libro Blanco.5%. se plantea la coordinación más estrecha de las políticas económicas y monetarias de los EM. Las normas y procedimientos tendientes a la creación de una futura unión monetaria en el AUE. en calidad de asociado. 1992 . El 12 de marzo de 1979 el Consejo Europeo decide la entrada en vigor del SME que se hace efectiva al día siguiente. mediante la cual se articula la voluntad política de avanzar hacia una Unión Europea. el establecimiento de un Banco Central Europeo. 1986 .Plan Delors El denominado Comité Delors presenta su informe final sobre las vías de alcanzar la Unidad Económica y Monetaria. Mientras que las monedas de los EM están vinculadas al ECU. La más importante es la realineación de marzo de 1983 que involucra a todas las monedas: se establece que los cambios que se decidan emanarán de decisiones comunes y no de acciones unilaterales. en el cual se propone un plan de tres etapas. éste fluctúa libremente en relación al dólar y a otras monedas. Un número creciente de países se retira debido a que. en la segunda. los realineamientos adquieren dimensión política. 1987 . fluctuando dentro de un margen que no puede exceder la banda del 4. mejorar la coordinación de las tasas de interés y liberalizar las reglas de financiación de la intervención "intramarginal". Los mercados financieros reaccionan vivamente ante este anuncio. decide el 12 de setiembre controlar más estrechamente el desarrollo monetario del SME. en ocasiones. Luxemburgo y. comienza a desarrollarse rápidamente la utilización privada del ECU. y en la tercera. Los franceses. la creación de una moneda europea única que reemplazaría a las monedas nacionales. en una consulta realizada pocos meses después. Los tipos de cambio son fijados con respecto a la nueva Unidad Monetaria Europea (ECU) en una parrilla de paridades."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Bélgica.Maastricht Los Jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la CE aprueban en la ciudad holandesa de Maastricht el conocido como "Tratado de Maastricht". Los tipos de cambio entre las monedas de los EM son fijos aunque ajustables. con ocasión del trigésimo aniversario de la creación de la CE. técnicamente difíciles de adoptar y. de acuerdo a la cifra de inversiones realizada en esta moneda. la CCE estipula su objetivo de poner en marcha un paquete de medidas irrevocables conducentes a la creación de un mercado único europeo a fines de 1992. se pronuncian por mayoría muy estrecha en favor del mismo. 74 . con el objeto de reducir los diferenciales de inflación existentes entre los países. 1987 . se establece el SME. 1985 . 1981 . el ECU se transforma en la quinta principal moneda mundial. con una inflación en ascenso. segunda reforma al Tratado de Roma.Acta Unica Europea El proceso de integración se acelera más rápidamente de lo esperado luego de la firma del Acta Unica Europea.Acuerdo de Basle-Nyborg El Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la CE (conocido como ECOFIN). no pudieron mantener sus monedas dentro del margen de fluctuación de la serpiente.Referendos en Dinamarca y Francia Los daneses rechazan en referéndum el Tratado de Maastricht. 1989 . Noruega.Marzo de 1983 Entre 1979 y 1983 se produce un total de siete realineamientos de los tipos centrales de flotación dentro del SME. altamente conflictivas. 1991 .La emisión del primer bono en ECUs La empresa italiana de telecomunicaciones Stet emite los primeros bonos denominados en ECUs. en el cual se sientan las bases de la UEM.

75 . Pero bajo el fuerte influjo de las persistentes tasas de interés altas de Alemania y la incertidumbre previa y pérdida de confianza posterior que rodea la celebración del referéndum francés. Las autoridades franceses logran frenar la presión especuladora sobre el franco un par de días más tarde. a las monedas "débiles" del esquema."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1992 . El 16 de setiembre el Gobierno británico resuelve retirar la libra esterlina del sistema tras soportar un fuerte asedio que obligan a ventas masivas de su moneda sin poder impedir a la postre la salida del mecanismo de paridades cambiarias. en tanto el Gobierno de España resuelve devaluar la peseta en un 5%. días más tarde. lo que ofreció a los políticos razones para creer que se había logrado una convergencia económica suficiente como para alcanzar la UEM.Crisis del SME Entre 1987 y setiembre de 1992 no se realizó ningún realineamiento en el SME. los mercados financieros ponen a prueba al SME y. en particular. el Gobierno de Italia suspende la pertenencia de la lira al mecanismo.

o sea una franja de oscilación entre los tipos de cambio de la CE. el G-7 expresa un ejemplo de lo contrario. La CE ofrece varios ejemplos de coordinación luego de más de 30 años de existencia. En otras circunstancias. se llega a la flotación sucia de los tipos de cambio. Este tuvo fin en 1971. lo que no se da si la paridad cambiaria en algún momento juega en favor de una de las partes. Por el contrario."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS DE LA INTEGRACION REGIONAL: Políticas Monetarias y Fiscales Elvio BALDINELLI Director de la Escuela Argentina de Exportación de la Fundación Banco de Boston Cuando los tipos de cambio son demasiado volátiles crean problemas al comercio internacional y a los movimientos financieros. como la mitad del comercio de estos países tiene lugar entre sí fue inevitable que las más altas autoridades se sentaran en torno de una mesa para coordinar las políticas cambiarias. pero sin llegar a adoptar resoluciones compulsivas. Hay diversas alternativas que pueden adoptarse respecto de los tipos de cambio en un área integrada. si algún país se aparta del cumplimiento de los compromisos 76 . siendo éste uno de los objetivos que los gobiernos buscan al participar de un proceso de integración. mercado común exitosamente concluido donde la coordinación de políticas es nula. tal como resolvieron en Maastricht los gobiernos de la CE. los que a su vez fluctuaban en bloque frente al dólar. En 1973 se abandonó la relación con esta última moneda pero se mantuvo la "serpiente". caso de la ALADI o de los esquemas africanos. moneda creada como medida de valor. no puede asombrar que los gobiernos presten también una especial atención a estos factores. Es así que se hace necesario que los países asociados coordinen algunas políticas importantes. con lo que desaparecen los tipos de cambio. como sucede cuando el intercambio intrarregional es bajo. la que ahora se expresa en ECU. como pasa en la Asociación Europea de Libre Cambio. por lo que al año siguiente la CE estableció la llamada "serpiente en el túnel". Esto importa porque las empresas aumentan su productividad como consecuencia de competir entre ellas. y como su control depende en buena medida de que las cuentas fiscales estén en equilibrio y de las tasas de interés. Pero para que los resultados sean los deseados las variables macroeconómicas deben ser neutras. La expresión más débil consiste en reuniones sólo informativas entre las autoridades financieras de los países durante las cuales se discuten los problemas. además de lo poco que se ha avanzado en materia de protección agrícola. en parte debido a que los países tienen baja inflación pero también porque las exportaciones intrarregionales llegaban en 1990 a sólo el 4. En 1979 nació el SME. Un prerrequisito para la estabilidad de los tipos de cambio es una inflación baja. se aplican con creciente frecuencia restricciones no arancelarias. En un extremo están los casos en los que no es necesario coordinar. pues al eliminarse los gravámenes arancelarios y demás restricciones al comercio se incrementa el efecto que sobre los precios tienen las alteraciones en la cotización de las monedas. En el extremo de las posibilidades está la adopción de una moneda única. Durante los primeros tiempos hubo tipos de cambios fijos por ser todos sus países miembros del Sistema de Bretton Woods. Sin embargo. Si un tipo de cambio alcanza su límite el correspondiente Banco Central debe intervenir directamente en el mercado o ajustar la tasa doméstica de interés hasta estabilizarlo. Esta circunstancia se acentúa cuando se trata de zonas de integración económica. una banda de fluctuación entre la mayoría de las monedas europeas y el dólar. Coordinación e intensidad de comercio La experiencia en materia de integración ha demostrado que la necesidad de coordinar las políticas cambiarias se hace presente principalmente cuando los intercambios regionales alcanzan cierta intensidad. Además. Si bien para productos industriales la tarifa de importaciones es baja. Ejemplo de ello es el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG). como las que se dan en el Grupo de los Siete (G-7). No se tiene aquí ni un programa de integración ni el propósito de adoptarlo.25 por cada lado de la cotización central. Sin embargo los intentos de coordinar políticas presupuestarias y monetarias apuntan con preferencia a asegurar lo acordado en materia cambiaria. siempre una banda de oscilación básica de 2.4% de las totales. 1.

motivo por el que no resulta fácil a los gobiernos y parlamentos compartir su manejo. 2. alineado detrás de EE. ya que preferirán tener las manos libres para considerar los problemas de relación con los países con los que realizan el grueso de sus intercambios. esta vez atómica.5% fue ineludible una adecuada coordinación de políticas cambiarias de cuya evolución ya se dio noticia más arriba. como que se ha convenido que los déficit no podrán exceder el 3% del PBI. que procura así disciplinar a aquellos países miembros con tasas de inflación más elevadas. pero desea preservar su prestigio ante sus socios. monetarias y cambiarias son piezas centrales en el manejo de la economía de cualquier nación. Como queda dicho la falta de coordinación de la política monetaria puede alterar las condiciones de competencia entre los países. Las exportaciones dentro del G-7 representan la mitad de las globales. La integración de las economías de un grupo de países se facilita sensiblemente si existen para ello motivaciones políticas. Como ya en 1960 éstas llegaban al 34. Las políticas fiscales. Lo más frecuente es que nazcan buscando beneficios apenas económicos. por lo tanto. Esta es otra razón de que su vigilancia sea tan prioritaria. rara vez bastan para vencer las resistencias que los gobiernos oponen a ceder soberanía en el manejo de la economía. Es que el hacerlo se traduce en costos. pero como éstos no suelen hacerse presentes de inmediato ni siempre se los evalúa del mismo modo. sino la necesidad de prevenir el avance del comunismo desde el Este y la conveniencia de evitar un mundo bipolar. Sucede que si los países de un determinado sistema de integración no han alcanzado un cierto desarrollo industrial sus intercambios serán marginales respecto del comercio total. En el año 1991 los gobiernos de la CE aprueban el Tratado de Maastricht con varios objetivos entre los cuales sobresalen la transformación del ECU en moneda única y el equilibrio de los presupuestos fiscales.UU o la República Federal de Alemania (RFA) colocan bonos públicos con el propósito de financiar sus déficit de presupuesto. Esto explica que estas asociaciones no cuenten con instituciones supranacionales con autoridad delegada de acatamiento obligatorio. Si una nación poderosa eleva la tasa de interés para captar recursos en los mercados financieros puede provocar alteraciones en los tipos de cambio de sus asociados. En casos como éstos no se puede esperar que los gobiernos vayan a ceder soberanía en procura de coordinación en cuestiones como los tipos de cambio. Las tres condiciones básicas que el Tratado prevé para que cada país ingrese en la UEM son el equilibrio fiscal. Pero no siempre los procesos de integración que se dan en el mundo encuentran motivaciones tan poderosas.UU y la URSS. La CE constituye la agrupación de integración donde las exportaciones intrarregionales son relativamente más elevadas. habiendo alcanzado en 1990 al 60. Es sabido que lo que llevó a Europa a formar un mercado común no fueron consideraciones económicas. o de demorar la adopción de medidas económicas que se estiman necesarias y urgentes hasta que concluya la negociación con los demás gobiernos miembros del esquema.4% de las totales. De este modo serán pocas las empresas manufactureras que entren en competencia y. Debe agregarse que las dificultades para la coordinación aumentan con el número de asociados. La explicación de tan elevada relación se encuentra tanto en que el grueso de los intercambios mundiales tiene lugar entre los países 77 . la evolución de los precios y las tasas de interés. Así sucede cuando EE. tal como enseña la experiencia de ALADI y aún de la CE de 12. lo que además puede traer incertidumbre a los mercados."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" asumidos. Desde que rige el SME cuando las partes discuten realineamientos de tipos de cambio ya no se toman en consideración las diferencias en los ritmos de inflación de los países miembros. son presentados los principales sistemas de integración vigentes clasificados según la intensidad de las exportaciones intrarregionales en relación de las mundiales durante el año 1990. como el que resulta de la posibilidad de tener que aceptar transacciones que no sean óptimas. que sufran por políticas macroeconómicas que no sean neutras. que pudiera llevar a una tercera guerra mundial. Las experiencias En el cuadro incluído al final de este texto. ejemplo de estabilidad de precios. Esta política fue propiciada por la RFA. También se consigna el tipo de esquema de integración alcanzado o proyectado. más fácil le resultará disimular las desviaciones en materia fiscal y monetaria que en algo tan evidente como es el tipo de cambio.

UU En el informe se recomienda esta última opción pues traería ventajas respecto de las otras. en tanto que durante la última década el resto del intercambio apenas ha crecido. y que esta tendencia persiste. lo que de algún modo explica que las políticas cambiarias no estén coordinadas. Si bien el G-7 no cuenta con un sistema formal de coordinación. como la de una mayor flexibilidad acompañada de una presión sobre el gobierno para que adopte un comportamiento fiscal y monetario menos inflacionario. Lo anterior permite que cada país tenga una política cambiaria bastante independiente. por algunos considerado la contrapartida del desequilibrio fiscal de ese país. no sólo impidiendo una mayor penetración en el mercado de EE. alentada por la falta de equilibrio en las cuentas fiscales. Pero su proceso de integración se vio facilitado por la baja tasa de inflación de sus países miembros. Así fue que EE. ampliamente representados en el Grupo. pero ocasionalmente son discutidas para llegar a compromisos que no son ni formales ni firmes. Los países miembros no cuentan. como que. En un informe publicado en junio de 1991 (McLeod & Welch 1991) se estima que la moneda de este país está sobrevaluada respecto del dólar de EE. su Secretariado cuenta apenas con 70 funcionarios frente a los 17. Todos los demás esquemas de integración que figuran en el cuadro muestran exportaciones intrarregionales bajas o muy bajas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" industrializados.UU. la de continuar con las minidevaluaciones. Se consideraba que México tenía varias opciones para atender el problema. Como en ella no se coordinan políticas a la manera de la CE. sino permitiendo importaciones que de otro modo no serían tan elevadas. Tampoco se negocian allí las políticas macroeconómicas.000 que trabajan en la CCE (The Economist. obligó a que el 19 de noviembre de 1992 el Banco Central dejara flotar la corona. se alcanzan en el G-7. Pero mayores pueden ser los problemas cambiarios que resulten para México de su ingreso al Tratado debido a que su inflación es mayor que la de sus socios.28/11/92). ni cuentan con políticas comunes de tipo alguno.UU. lo que llevó a plantear como objetivo futuro la cooperación en materia fiscal. La EFTA fue creada en el año 1960. al tiempo que Singapur practica una de las economías más abiertas del mundo. lo que determinó su devaluación (The Economist . por otra parte. con una misma filosofía en lo que hace al desarrollo económico. El problema más importante tenía que ver con el creciente déficit comercial de EE. El método elegido consistió en ligar su moneda al ECU. Desde el año 1975 los Jefes de Estado o de Gobierno y los Ministros de Hacienda del G-7 se reúnen periódicamente con el propósito de discutir los problemas económicos internacionales. fuera de que sus integrantes reconocieron la necesidad de crear un Comité para que examinara las respectivas economías.UU y Japón aceptaron poner en discusión sus política macroeconómicas con el propósito de corregir los desbalances observados en las cuentas externas. como que ninguno alcanzó el 15% de las globales. Es así que sólo Japón es ajeno a cualquier esquema de integración económica. La ASEAN aparece en el cuadro con exportaciones intrarregionales cercanas al 19% de las globales. También en las materias de fondo hay diferencias: los países de la EFTA no han transferido soberanía a su sede en Ginebra. Por otra parte en sólo dos esquemas se ha 78 . en oportunidades resuelve que sus bancos centrales intervengan en el mercado para alterar las cotizaciones de las monedas. pero resulta mayormente de los acuerdos que. Esto no impide que en oportunidades los empresarios canadienses se quejen de que la sobrevaluación de su moneda respecto de la de su vecino perturbe el aprovechamiento de las ventajas que ofrece NAFTA. pese a lo cual el 44% de su comercio es realizado con los otros seis países. En el año 1985 los siete países resolvieron actuar en conjunto a fin de reducir la inestabilidad cambiaria y disminuir los desequilibrios en los intercambios. país que durante el año 1992 procuró mejorar la competitividad de su industria no a través de devaluaciones sucesivas sino bajando los costos. La coordinación cambiaria entre EE. Así sucedió con Suecia.UU y Canadá aparece como necesaria debido a lo elevado de los intercambios. 6/12/86). Indonesia busca industrializarse a través de la sustitución de importaciones. Pero ésto resulta parcialmente de las grandes transferencias de cargas marítimas realizadas en el puerto de Singapur. El procedimiento ya había permitido mejorar la productividad industrial y bajar la inflación cuando una corrida cambiaria. como la de no alterar su tipo de cambio.UU en aproximadamente 20 ó 30%. Por ello se entendió que atacar sólo el problema de las paridades cambiarias no hacía sino tratar los síntomas de un desequilibrio más profundo. la de regresar a la cotización doble del período 1982/87 o la de optar por una banda de fluctuación vinculada al dólar de EE. como en que cuatro de las naciones forman parte de la CE y dos integran el NAFTA. de tanto en tanto.

y el CCG -integrado por Bahrein. Cuando en un sistema de integración los países miembros tienen inflaciones reducidas y tarifas bajas respecto de terceros la eliminación de las barreras arancelarias se ve facilitada para los intercambios mutuos. Pero tampoco sirve cualquier coincidencia. Uno de los compromisos más fáciles de lograr consiste en que se acepte la eliminación de los estímulos fiscales y financieros para las exportaciones intrarregionales. Un paso más avanzado consiste en establecer una banda de fluctuación para los tipos de cambio a la manera de la CE. Se trata entonces de un círculo vicioso cuya ruptura no parece que pueda alcanzarse hasta que el comercio intrarregional alcance una cierta masa crítica. hará que empresas habituadas a trabajar en un mercado cerrado se resistan a aceptar la competencia intrarregional. sino que. Cuando en un sistema de integración los países involucrados no han alcanzado a dominar sus procesos inflacionarios ni a coordinar sus políticas conviene demorar la eliminación total de las restricciones al comercio recíproco. No hacerlo puede llevar a una crisis provocada por la reacción de empresarios injustamente afectados por las variaciones en los tipos de cambio. Para los casos en que ya ha habido considerables avances en el desarme arancelario puede ser de mucha utilidad el método descrito en el 79 . Pero además podría utilizarse como una forma de evitar los daños que se originan por exportaciones provenientes de países que subvaluen en exceso su moneda. siendo en este caso fundamental una adecuada política monetaria y el equilibrio presupuestario. 3. cuando el tipo de cambio de uno de ellos supere la banda de fluctuación en cierto porcentaje. donde las exportaciones intrarregionales superan el 25%. mientras que en la EFTA. los demás queden automáticamente autorizados para restablecer total o parcialmente los derechos de importación reducidos por la aplicación del programa de desgravación. Pero como la expansión del comercio toma su tiempo. Qatar. el siguiente cuando ya existe demasiado comercio como para que se pueda prescindir de algún grado de coordinación y el último cuando es tan alto que se hace necesaria una armonización rigurosa al estilo de la CE. aún las provenientes del FMI.pues hacerlo significaría llevar la sustitución de importaciones en términos regionales más allá de lo conveniente. así como la coordinación de los subsidios a la producción local y respecto del funcionamiento de las zonas libres. Un camino posible La dificultad que encuentran los esquemas de integración entre países con cierto grado de desarrollo industrial para alcanzar sus objetivos resulta tanto de que lo modesto del comercio intrarregional no justifica ceder soberanía para coordinar políticas. donde mediante la adopción de compromisos se actúa sobre los países miembros para que disciplinen su economía. También es indispensable que exista consenso respecto de la necesidad de combatir la inflación. Arabia Saudita y los Emiratos Arabes Unidos . El método podría consistir en que. Respecto de este último punto conviene tener presente que en la mayoría de los sistemas el comercio intrarregional difícilmente se supera la cota del 25% -el MCCA llegó al 24% en su mejor momento. no lo hace compulsivamente. Si se observa el cuadro puede verse que la coordinación en el NAFTA tiene lugar de hecho en el G-7.constituido por países con baja inflación. tal como resulta de la experiencia latinoamericana. ya que un proceso de integración en el que los países participantes quieran mantener altos aranceles respecto de terceros no sólo resultará en una excesiva desviación de comercio que reportará precios más elevados para los consumidores."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" dado total cumplimiento a los programas de eliminación de aranceles para el comercio mutuo. la experiencia indica que cuando la magnitud del déficit fiscal es grande y la inflación es elevada de poco sirven las presiones externas. conviene que los avances que se hagan en materia de coordinación sean prudentes. Así será posible tanto conocer el grado de sobrevaluación o subvaluación de las diferentes monedas. a menos que en los países se alcance un mínimo de consenso respecto de esa necesidad.acuerdo para el estrechamiento de las relaciones comerciales formado por Australia y Nueva Zelanda. Sin embargo. Omán. Es por ello que parece que pueden diferenciarse tres niveles en materia de necesidad de coordinación: uno cuando los intercambios intrarregionales son tan bajos que no es necesario ni posible compromiso alguno. con lo que éstos tienden a subir. aunque inicialmente sin el compromiso de que las partes se mantengan en sus límites. como crear un antecedente para una posterior aplicación compulsiva. Uno de los prerrequisitos necesarios para coordinar las políticas cambiarias consiste en que los gobiernos compartan una visión común sobre el funcionamiento general de la economía. como de que en ausencia de éstas los intercambios no crecen. Kuwait. Hay quienes se preguntan si no sería posible seguir el ejemplo de la CE. Estos fueron el ANZCERTA .

Santiago de Chile. EL AGRAA."Coordinación de Políticas Macroeconómicas . Procedimientos como los que aquí se describen podrían ayudar a pasar del círculo vicioso ya mencionado a otro que fuera virtuoso. que lleva a restablecer parcial o totalmente los derechos de importación cada vez que una moneda pasa a estar subvaluada en exceso."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" párrafo precedente.Aspectos conceptuales vinculados con el Mercosur" (Mayo). COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) 1982.. Darryl & WELCH. MANZETTI. New York: St.-"La Coordinación de las Políticas Macroeconómicas en el Contexto de la Integración Latinoamericana" (Junio). 80 .-International Economic Integration. 1982 . compromisos difíciles de cumplir. También puede adoptarse un proceso paulatino de armonización respecto de los presupuestos.North American Free Trade . durante los tiempos iniciales. CEPAL (Octubre).-"Regional Trade Arrangements" (March). Con un cuerpo como éste sería posible inducir la convergencia y se tendría un marco para la discusión de temas potencialmente conflictivos sin procurar alcanzar.-"Real Exchange Rates and Investment Booms in Mexico" . Dallas. Bruselas. Southern Methodist University. Ali M. -"Coordinación de políticas en la integración latinoamericana: ¿necesidad o utopía?". Departament of Political Science.. John H. INTERNATIONAL MONETARY FUND (IMF) 1992 . GANA. Cuadro: Esquemas de Integración .(Junio).Exportaciones Intrarregionales (En porcentajes de las exportaciones totales regionales) REFERENCIAS COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 1989. Martin's. 1991 . Eduardo 1991. Texas. Buenos Aires. Santiago de Chile.Federal Reserve Bank of Dallas (June 14th).Cuarto informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la puesta en práctica del Libro Blanco de la Comisión sobre la realización del mercado interior -CEE-COM (89) 311 final. Un procedimiento que podría ser útil es el que adoptó la EFTA con la creación de un Consejo con facultades para examinar las políticas económicas y financieras de cada asociado y sus efectos sobre los otros miembros. Luigi "Argentine-Brazilian Economic Integration: an early appraisal". Washington. McLEOD. 1991 .

Nº 7787 (November 28th) THE EUROPEAN FREE TRADE ASSOCIATION (EFTA) 1976.Cours de Droit Institutionnel Communautaire.-"Sweat it out. TEITGEN. objectifs et nature des Communautés Europèennes" . Geneve 81 . (September). rules and operation".-"To other Western Europe".-"Structure. "Origines."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" SCHWIDROWSKI. Nº 7475 (December 6th). THE ECONOMIST 1986 . Revista de la CEPAL nº45 (Diciembre). Santiago de Chile. Paris.-"Coordinación de políticas macroeconómicas e integración". 1992 . H. Arnim 1991 . Sweden". P.

especialmente en la CE. a pesar de muchas dificultades. la que está siendo superada por cambios recientes. No obstante. "confederación". Este conglomerado origina la formación de redes complejas de gobernación que sólo en parte pueden describirse mediante términos unidimensionales como el de "subsidiaridad". Tras aproximadamente 400 años de fortalecimiento constante de los Estados-nación. que confluyen en una única dimensión política. aplicar un arte de gobernación -"statecraft"excepcional ("virtud") para utilizar aquella ínfima oportunidad ("ocasión") que la historia les brindó ("fortuna"). La integración como transformación histórica En Europa Occidental. en la crisis de la década de los años '80. La evocación del Imperio Romano y del Sacro Imperio Romano y la rememoración de una comunidad cristiana occidental unificada. la evolución de la CE ha constituido un viraje de grandes proporciones en la historia. Eliot en The Cocktail Party: "todos los casos son singulares y a la vez similares a los demás". para citar a T. Todavía no disponemos de esquemas conceptuales. 82 . una vez más. la integración europea se profundizará e incluso se ampliará geográficamente. Es demasiado pronto aún para decir hasta dónde llegará este proceso en Europa durante el siglo XXI. se combinaron con los desastres de la Primera y Segunda Guerra Mundial y con el subsiguiente estancamiento económico para producir un campo fértil para que pensadores políticos y hombres de Estado de talla excepcional emplearan su talento para. modelos o teorías que nos permitan comprender y orientar mejor las trayectorias integracionistas de Europa y las de otras regiones. tales como "federación". los acontecimientos en Europa tienen en parte una raíz claramente historicista. tema al cual está dedicado este trabajo. toda forma de integración comparte rasgos comunes. en particular la evolución en Europa oriental y en la ex-Unión Soviética. el desarrollo de una autoidentidad acompañada de pluralismo. como la principal y quizás la única forma de salir del callejón sin salida en la que gran parte de América Latina se ha visto atrapada durante bastante tiempo. No obstante. en América Latina pueden identificarse analogías importantes. que plantean necesidades y posibilidades de integración en parte comparables y en parte bastante diferentes: grandes porciones de América Latina comparten el sueño de Simón Bolívar y de otros héroes de la independencia de un continente unificado. dando por resultado una nueva estructura de gobernación que no sería adecuado describir en base a conceptos que manejamos actualmente. para lo cual existen antecedentes latinoamericanos importantes y tendencias semejantes en otras regiones. de igual modo que la trayectoria de la CE debe ajustarse a las situaciones rápidamente cambiantes que le rodean. No obstante lo singular que pueda haber sido en la CE esta combinación de circunstancias históricas y contemporáneas. a la vez que comparten una tradición y un idioma común. la trayectoria de la historia parece apartarse de dicha supremacía para volcarse hacia una cooperación multiestatal creciente que representa una dilución cada vez mayor de la soberanía de esos Estados-nación. todo ello a su vez crecientemente integrado en un sistema global y diferenciado. Ello permitiría iniciar un viraje histórico hacia la integración. Estados-nación y órganos sub-estatales. en el sentido de ser inseparables de la historia. En mi opinión. parafraseando la terminología de Maquiavelo. tales como un mercado crecientemente compartido. Un problema común a todos los intentos de integración en el cual puede haber un ámbito rico para compartir el aprendizaje lo constituye el nuevo diseño del Estado."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CONDUCCION DEL ESTADO HACIA LA INTEGRACION Yehezkel DROR Profesor de la Universidad Hebrea de Jerusalén y Profesor Visitante del Instituto Europeo de Administración Pública 1. la cultura y la situación europeas. dinámica y abierta. Pero.S. La integración de Europa está produciendo un nuevo sistema de gobernación. fracaso que se expresó. Estas circunstancias fueron características a las etapas iniciales de la CE. con el fin de producir en forma bastante deliberada un viraje en la historia. La integración en América Latina debe adaptarse a las circunstancias históricas y contemporáneas que le son propias. de entidades supranacionales. la coordinación monetaria y fiscal y. que coexiste con una multiplicidad de instituciones políticas no estatales y privadas en otros planos. pasando a un dominio diferente pero también importante. No menos importantes son los problemas históricos de América Latina que han refutado las predicciones que señalaban que sería el continente que lograría su unidad después de Europa. etc. caracterizado por una inédita fusión. Estos y otros factores bien pueden constituir una oportunidad para que en América Latina se lleve a cabo una reflexión sobre nuevas empresas políticas de gran envergadura y reformas en el arte de gobernar.

las oportunidades y los peligros a los que se verán enfrentadas las sociedades y toda la humanidad en un futuro próximo. de que muchas de las características tradicionales de los Estados y de las políticas públicas deben cambiarse. el rediseño del Estado es una faceta primordial en el camino hacia la integración. goza de una ventaja respecto de muchos países de la CE que padecen de ceguera en esa materia. necesariamente trae consigo cambios significativos en la posición. de modo que la integración realmente avance. las funciones y las estructuras del Estado. a su vez. en este sentido. Finalmente y en otro orden de cosas. Por todo ello. tema que causó cierta alarma y activó muchas rigideces). especialmente en lo que respecta a la "soberanía". como para América Latina es esencial rediseñar el Estado (y también. deberá ajustarse la filosofía subyacente del Estado a la integración."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 2. a los ajustes del Estado necesarios para dirigirse en forma efectiva hacia la integración. La conducción del Estado hacia la integración comprende tres niveles: 1. El rediseño del Estado como imperativo La "Reforma del Estado" es una necesidad aceptada en América Latina que. puede significar una gran oportunidad realizar la modernización del Estado la cual de todos modos es necesaria bajo el paraguas de la integración por sus efectos de atenuación de las rigideces. independientemente de la integración. de modo diferente. todas las estructuras estatales actuales son en parte obsoletas y no sirven para encarar las aspiraciones. de ahí pasaré a la formación de la voluntad política y a la reflexión sobre políticas públicas. al tiempo que se crean ventajas competitivas (que mejoran la posición del país) dentro del proceso que. Tal como lo voy a exponer en el Informe que estoy preparando para el Club de Roma sobre el tema Gobernación para el Siglo XXI. por lo tanto. es decir. cualquier movimiento de importancia hacia la integración. En primer lugar. de modo de pensar profundamente sobre las formas preferibles de la integración. Tanto para los países de la CE. limitarse a algunos aspectos de un segmento de esa tarea. al tiempo que se analizan los cambios inherentes a la integración. facultades para reflexionar sobre la política de integración. Es posible concebir un proyecto para América Latina que tenga en cuenta una visión tan amplia de la reforma del Estado y de la mejora de la gobernación que logre un sinergismo pleno entre las preocupaciones reformistas actuales y la marcha hacia la integración. en otras regiones). se puede comenzar introduciendo cambios en el Estado para impulsar el proceso integracionista global. La integración desempeña un triple papel respecto del rediseño del Estado. más allá de la escasa dimensión de las estructuras de mercado que puedan compartirse. repentinamente. no obstante. la capacidad de formación de la voluntad política. ya sea en forma deliberada o como un efecto inevitable. explorar los cambios que se necesitan. aún si no están estrechamente relacionados con la integración. lo que he dado en llamar la "Conducción (Gearing) del Estado hacia la integración". para terminar con algunas 83 . y 3. mediante un aprendizaje constante. considerarse dentro del contexto más amplio del ajuste e innovación del gobierno como un todo. de funcionar bien. Antes de ingresar en estos tres niveles de actuación. 2. la capacidad para que la implantación sea efectiva. de modo de llevar adelante la integración a pesar de los costos de la transición. En segundo lugar. (Podría ser que ciertas resistencias a la integración europea posteriores a la aprobación del Tratado de Maastricht fueran el resultado de darse cuenta. Un enfoque global para rediseñar los Estados con miras a la integración debiera. Comenzaré en consecuencia con algunos comentarios sobre modificaciones a la soberanía. debería asumir el carácter de un juego de suma positiva. Esta ponencia debe. Ese rediseño del Estado debe.

las relaciones entre los parlamentos y los Gobiernos dentro de los Estados cambian. en el corto plazo y quizás todavía durante bastante tiempo.1 Disposición mental para las modificaciones en la soberanía Una condición imprescindible para avanzar hacia la integración es la disposición mental para modificar la soberanía del Estado. Se necesita una arquitectura política constructiva. como lo hace la política en su totalidad. la integración requerirá ajustes estructurales que implican penurias y costos sociales y políticos. En principio. la integración puede significar la única escapatoria a los callejones sin salida ya mencionados. medidas para construir un apoyo público a la integración. Puede surgir una percepción de "déficit democrático". de modo de llegar a una ganancia total en capacidad neta que ejerza impacto en su futuro (que no es sino el significado correcto y sustantivo de la soberanía en un mundo de interdependencias crecientes). Me referiré a principios generales. Pero.2 Formación y mantenimiento de la voluntad política para avanzar hacia la integración La integración no es una medicina paliativa. Cuando los sistemas constitucionales y la cultura política están fuertemente apegados a los símbolos y nociones de "soberanía" -como es el caso. los problemas de la cultura política y de los símbolos de la gobernación relacionados con los cambios de la soberanía pueden manejarse en forma constructiva."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" observaciones sobre las capacidades de implementación. También para ciertos países de América Latina. recomendaciones prácticas. Toda mi exposición se refiere a las primeras fases de la "conducción hacia la integración". compensada por una participación en el orden superior de soberanía en las nuevas instituciones de gobernación de la integración. Esta modificación de la soberanía se expresa nítidamente en los cambios en el derecho público y en las jurisdicciones. que incluya. dando lugar a una serie de frustraciones y resistencias. que se expresan en situaciones tales como el poder del narcotráfico y otros problemas. Es así que. es necesario aclarar en qué consisten esas modificaciones a la soberanía. Parte de la esencia de la compensación de las pérdidas de la soberanía estatal clásica consiste en que los EM y sus órganos políticos participen en la nueva supra-soberanía de la entidad de integración. si se los reconoce explícita y oportunamente. Para formar y mantener esa voluntad política que permite llevar obstinadamente adelante esos ajustes estructurales bastante radicales. Su propósito es doble: ayudar a los Estados a tomar mejor sus propias decisiones en materia de integración y desempeñar un mejor papel en los procesos de elección colectiva de las estructuras de integración que van surgiendo. con facultades importantes que pasan a las instituciones de integración. En el mediano y largo plazo aportará mejoras económicas. de ser posible. la rápida adopción de algunos símbolos de la integración tales como una bandera y un himno. Algunas de las propuestas que expresamos a continuación para conducir el Estado hacia la integración tienen ese objetivo. por razones históricas de peso. Más aún. y pasos rápidos hacia la formación de órganos representativos en las instituciones de integración. aunque no justificada y basada en la aplicación inadecuada de las nociones de gobernación nacional a estructuras de integración bastante diferentes (como creo que está sucediendo en la Comunidad). sino una cirugía radical sin anestesia total. e inclusive muy escabroso. la mejora de la formación de la voluntad política de modo de llevar adelante la integración. La estrategia alternativa que consiste en "ocultarlas" a nosotros mismos y a los demás para poder dar impulso a la integración. erosionando aún más las nociones clásicas de soberanía del Estado. sociales y humanas que están más allá del alcance de los países en forma individual. es necesario combinar dos enfoques: 84 . 2. por ejemplo. en América Latina-. sino que también puede ser políticamente contraproducente. Encaminarse hacia la integración significa. pero va mucho más allá. la integración puede ayudar a estabilizar la democracia. a los que añadiré. al igual que para otras regiones del mundo. como parte de una integración continua y de una modernización general del Estado. aun cuando el camino se vuelva escabroso. que antecede al amplio rediseño del Estado que se requerirá más adelante. la integración significa una cierta dilución de la soberanía del clásico Estado-nación. Los Gobiernos regionales establecerán relaciones directas con las autoridades integracionistas. 2. entonces. Por el contrario. creo que no solamente es moralmente equivocada. tal como fuera mencionado anteriormente.

el involucramiento de los grupos más poderosos de la sociedad. Quisiera señalar a continuación cuatro prerrequisitos para moverse en la dirección adecuada: Los altos cargos políticos deben contar con oportunidades para meditar sobre la integración y conocer su problemática fundamental. puede estar erróneamente dirigida y sus consecuencias serán peores en la medida en que sea ejercida con mayor energía. especialmente durante las etapas de elección crítica en las cuales se pasa de la declaración a la acción. suficientes. como ya lo mencionara antes. La forma de proceder para mejorar la formación de la voluntad política dependerá de las circunstancias de cada país. Por lo tanto. En cambio pueden ser esenciales también para los jefes de Estado y sus colaboradores reunirse en encuentros de trabajo de carácter informal y recibir cursos 85 . Si se postulara que el remedio a éstos y otros problemas del Estado deben preceder a la integración en América Latina. dirigirse hacia la integración significa establecer una nueva trayectoria para América Latina. esencial reagrupar todos los resortes de poder democrático para avanzar en la integración y persistir en ello durante las etapas de la "destrucción creativa" (para utilizar el término de Joseph Schumpeter) y del "crecimiento antagonista" (según la expresión de Albert O. es necesario hacer un rodeo en torno a algunas de estas grietas del Estado para acelerar el impulso de la integración. Pero la realidad es problemática: el poder político por lo general está bastante fragmentado y en parte no legitimado.3 Reflexiones sobre la política de integración La voluntad política. Pero deberá tenerse en cuenta que en todos los casos algunos intereses de poder van a ser afectados por la integración. el papel de los militares plantea problemas históricos. Esto no es fácil de lograr. Por esa razón. y probablemente algún tipo de "pacto social". mucho más allá del mero cambio cuantitativo. lo que puede ser una ventaja relativa. por cierto. de lo contrario. Incluso los mejores propósitos pueden engendrar resultados funestos. Hirschman). por lo tanto. De todas formas. Es. etc. podrían ser lo apropiado. como es el caso de la integración. la integración no tendrá posibilidad alguna de salir adelante. tendría que aceptarse que la integración estaría condenada a no progresar. Pero. Enfocado desde una perspectiva más positiva. lo que puede agravarse con la complejidad y emotividad de los asuntos en cuestión. Comprometerse en tan vasta "empresa histórica" requiere una fuerte voluntad política. Las deliberaciones rutinarias de gabinete y las comisiones legislativas. En algunos casos también pueden ser esenciales medidas extraordinarias tales como enmiendas constitucionales y referendos especiales."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • • la concentración del poder político y la movilización del apoyo adecuado para superar las rigideces. El fortalecimiento de las capacidades para la formación y sostenimiento de la voluntad política son. un imperativo fundamental de la conducción del Estado hacia la integración. la distribución de los costos sociales en forma tal que sean aceptados como equitativos sin por ello perjudicar significativamente los procesos de ajuste económico y social. sin embargo. por lo tanto. de la ingeniería detallista y del conservadurismo dinámico. un criterio fundamental para conducir el Estado hacia la integración es disponer de personal político con gran preparación como base principal de la toma de decisiones. En caso contrario. mi razonamiento va en gran medida en la dirección opuesta. los intereses privados y sectoriales (sólo parcialmente legitimados) tienen frecuentemente una influencia excesiva en ciertas áreas. sumadas a algunos viajes y reuniones con expertos no son. que es en parte irreversible. 2. recomendando a la integración como quizás el camino óptimo para superar problemas que. Tal vez el recurso combinado a un llamamiento directo a la población en general. el prestar mucha atención a los medios de comunicación. serían difíciles de tratar. no podrá otorgarse derecho de veto a grupo alguno y para superar las resistencias probablemente se precisarán acciones firmes. Los países de América Latina tienen Constituciones fuertemente presidencialistas.

al igual que experiencias similares en EE. con los ajustes convenientes. que haga hincapié en los temas de políticas de integración. Esta es la típica tarea del "Think tank". Pero el camino hacia la integración quizás requiera más personal. altamente desarrollados en América Latina. este requisito puede satisfacerse sin grandes dificultades. Pero las debilidades generales de la maquinaria gubernamental pueden incluso erigirse en una barrera más fuerte a la hora de implementar la integración. Pero las decisiones de los niveles superiores del Estado requieren de personal que pueda asesorar al Presidente y a los ministros en forma permanente. que requiere el establecimiento de una adecuada organización de investigación y desarrollo sobre políticas de integración. así como algunos proyectos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD) en otros países. formalista y nominalista (junto con otras características que inhiben la acción y a las cuales no quiero hacer referencia aquí). Los ministerios de Planeamiento. los "cerebros centrales del Estado" deberán incluir una masa crítica de profesionales altamente idóneos en materia de integración. Por cierto que ya han tenido lugar en América Latina algunas actividades importantes como el Curso Internacional de Alta Dirección a cargo del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) en Caracas.UU. Estas características se oponen a 86 . en una primera etapa."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" especializados. Japón y en otros países. Las organizaciones del tipo "Think tank" pueden y deben constituir el fundamento para la formación de un pensamiento político de alta calidad y profundo para la elaboración de opciones estratégicas.4 Capacidades de implementación La transición de la voluntad política y la reflexión a la implementación es un paso difícil. de los especialistas en integración entre los colaboradores presidenciales y ministeriales es absolutamente necesaria. sujetas a ajuste. se podrán conseguir profesionales adecuados en un período breve. se deberá contar con masas críticas de equipos interdisciplinarios que se consagren intensamente a la investigación y el desarrollo de políticas durante amplios períodos de tiempo. se podría pensar en una empresa a más largo plazo. El pensamiento legalista. permitiendo integrar las "políticas" a la "política". pueden servir de base a esas actividades. 2. tanto más si las reglamentaciones legales y los procesos formales no se acompasan con las características dinámicas y de aprendizaje que son esenciales para dar pasos integracionistas relativamente suaves. pero no limitados a ellas) que existen en América Latina. Cualesquiera sean las estructuras institucionales que se prefieran para analizar los temas de la integración. que. las dificultades surgen de las vacilaciones en la voluntad política y de un mal planteamiento de las opciones. Es por lo tanto imperativo abordar la capacitación intensiva de estos grupos de profesionales en integración. Algunas oficinas presidenciales de América Latina están bien equipadas en este sentido. En parte. La reflexión política profunda sobre las opciones de la integración y su aplicación práctica requieren un intenso trabajo en la modalidad de gabinetes de estudio especializados ("Think tank"). como también lo son las experiencias del propio Instituto Europeo de Administración Pública. Debe llevarse a cabo una preparación acelerada de profesionales altamente idóneos en materia de integración. Con el fin de desarrollar opciones estratégicas para la integración y considerar los distintos caminos para su aplicación. Adecuando esas experiencias a una capacitación intensiva de participantes de alto nivel en base a las necesidades de la integración. El Presidente y sus principales Ministros deben contar con personal profesional de alto nivel dedicado a la integración. La inserción.UU y Canadá. ofreciéndose también oportunidades de aprendizaje no convencionales para los legisladores. resulta sumamente importante aquí. bien pueden satisfacer las necesidades de América Latina. La experiencia de varias organizaciones de investigación y desarrollo de políticas tanto en los países comunitarios como también en EE. con acceso a todo el conocimiento existente sobre la materia en otros continentes. y así lo ha sido en la CE. tal como el establecimiento de una Escuela Latinoamericana de Políticas Públicas. Los proyectos de la OCDE dentro de su Servicio de Administración Pública (PUMA) que se encarga del "Centro del Gobierno" son dignos de estudio para sacar provecho de sus experiencias que. Teniendo en cuenta la existencia de profesionales altamente idóneos en disciplinas relevantes (entre otras economía y derecho. Las experiencias de las oficinas ministeriales y de los equipos de asesores de los jefes de Gobierno comunitarios pueden ser importantes. Al mismo tiempo. basándose en los estudios de los "Think tanks". no deberían ser inferiores a entre diez a 15 personas por país. domina gran parte de la administración pública de algunos países. pues.

esta podría ser un área de reflexión compartida. tal como reclamaba Maquiavelo.5 Aplicaciones a las instituciones de integración En forma paralela a la conducción de los Estados hacia la integración. Pero este asunto está fuera de las atribuciones de un amigo que viene de tierras lejanas y debe ser manejado por los propios países latinoamericanos. lo cual puede hacerse siguiendo las líneas ilustradas en este trabajo. Es así que las instituciones de integración tienen que ser capaces de formar una voluntad política. 3. como vértice esencial para "conducir el Estado hacia la integración". hechos los ajustes convenientes. con buena formación contable. El arte de gobernar como condición para una intervención heroica en la historia Volviendo al argumento central. pero ninguna casta profesional puede reemplazarlos. El tránsito hacia la dirección propuesta puede significar. 2. Como sustento de esas capacidades y cualidades institucionales. algunos de ellos contemporáneos. Ellas requieren una consideración por separado pero. La administración pública es un factor crucial en la implementación de la integración. dejando su elaboración para otra oportunidad. compacta pero muy bien remunerada. establecerse y desarrollarse nuevas instituciones para la integración. del más alto calibre. 87 . En vista de la acuciante carencia en la CE de una filosofía política adecuada. Pero también son esenciales grandes emprendedores innovadores y expertos sobresalientes en el arte de gobernar para avanzar hacia la integración. en principio. capaz de pensar en términos históricos. tendrán que diseñarse. La integración de América Latina constituye un desafío supremo. Aquí solamente puedo señalar esa necesidad que también es marcada en los países de la Comunidad aunque en forma algo diferente. Europa Occidental produjo algunos estadistas que dieron el empuje inicial a la Comunidad. la cultura y las situación latinoamericanas. La historia de América Latina ha demostrado su capacidad de alumbrar estadistas sobresalientes. una vez más. por ejemplo. Estas rupturas e interrupciones se precisan urgentemente también sin la integración con el fin de encaminar el Estado hacia el siglo XXI. las necesidades de la conducción de los Estados hacia la integración tal como han sido esbozadas en esta breve ponencia también se aplican a las instituciones. en tanto que su aplicación en América Latina queda reservada para aquellos que conocen sus propios países y que son los encargados de diseñar su futuro. como ya se ha indicado. a pesar de lo mucho que se debe esperar de los mercados y de otros procesos sociales (que tienen sus propias debilidades). deberá desarrollarse una filosofía de integración políticamente apropiada a la historia. pero son condición indispensable para que la integración sea una realidad. el tránsito hacia la integración constituye."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" la acción efectiva y eficiente requerida e impiden el logro de los resultados deseados sobre realidades renuentes al cambio. La implementación de la integración requiere. como creo que existen en la actualidad en América Latina. lo cual. entonces. Lo que considero esencial para la implantación de la integración va mucho más allá de las meras reformas en la administración pública. El Estado debe dotarse de una organización que le permita moverse en la dirección de la integración. requiere estadistas. Por lo tanto. el éxito de una empresa tan exigente depende de que en la historia se presenten oportunidades adecuadas. obtener apoyo. ellos pueden y van a hacer. los países e instituciones de la Comunidad y otras regiones que puedan estar pensando en integrarse como es el caso de los países de la ASEAN. por no señalar más que algunos aspectos fundamentales. un requisito fundamental para la conducción de la administración pública hacia la integración consiste en desarrollar una acción intensiva a fin de producir un tipo diferente de administración pública. subordinada a la política democrática y autónoma en cuanto a la gestión pública. Al igual que en la CE. reflexionar en profundidad sobre políticas de integración y estar capacitadas para implementar procesos de gran complejidad. hombres y mujeres. una intervención heroica en la historia. pero para el futuro se necesitará mucho más de ese arte de gobernar (statecraft) que ha tenido una expresión en Europa (eurocraft). de rupturas e interrupciones de la continuidad de muchos hábitos de la administración pública. donde dar cabida a la participación de América Latina. no me cabe la menor duda. el desarrollo deliberado de una nueva "élite profesional de la administración pública de alto nivel". una oportunidad que. Ellos pueden y deben ser apoyados por especialistas de alta preparación. El renacimiento italiano no fue capaz de engendrar los estadistas que tuvieran las virtudes adecuadas para producir el cambio en la historia.

Así. la microelectrónica. ni al interior de las sociedades. Un recurso que. Actualmente la buena gerencia es uno de los recursos más codiciados que hay en el planeta. en la década de los '80. luego se revisarán nuevas demandas hacia la gerencia pública en la región y las insuficiencias del paradigma gerencial vigente.implica interrogantes muy distintos de los que implicaba hace muy poco tiempo. Se están produciendo revoluciones absolutamente significativas en campos centrales de la historia que afectan a lo cotidiano. Esas renovaciones deben formar parte de un cuadro más amplio de cambios en la misma. las comunicaciones. facilitar y resolver rápida y eficazmente los problemas de gestión que aparezcan. se están produciendo revoluciones en el campo tecnológico que están variando fundamentalmente lo que podríamos denominar la matriz tecnológica de las actividades centrales de las sociedades organizadas. Primero se analizará qué significa gerenciar en general en el contexto del año 2000. marca diferencias de competitividad entre las naciones de un modo muy significativo. Todo ello requiere innovaciones sustanciales. en nuestra opinión y vamos a tratar de demostrarlo. no hace más de diez años. Un contexto en mutación acelerada El tema de la gerencia se ha convertido claramente en una de las grandes cuestiones de nuestro tiempo a nivel mundial. Gerenciar en esta década -la década de los '90 ya terminando el siglo. finalmente. en la gerencia pública. No hay ninguna actividad significativa de la vida de las sociedades modernas que no se desarrolle mediante organizaciones. gerencia que según se desarrolle o no. característico de las sociedades humanas en esta época histórica.está 88 . El presente trabajo tiene por finalidad construir un marco de referencia sobre la nueva "gerencia pública necesaria" y la situación y tendencias observables en este campo que puedan ser de utilidad para funcionarios y empresarios empeñados en los procesos de integración. casi día a día. posteriormente se describirán las áreas de innovación que en el área de gerencia se están abriendo en el mundo y. se requiere institucionalizar un "enfoque de integración" orientado a explorar potencialidades. Para ello se recorrerán esquemáticamente varias etapas de análisis. 1. Gerenciar en los años '90 es distinto de gerenciar en los '80 porque estamos en un entorno histórico global modificado radicalmente y en proceso acelerado de modificación. sin situar el entorno en que se desarrollan. Implica interrogantes que son particulares a las características y objetivos de las organizaciones públicas. en análisis de toda índole."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" UNA NUEVA GERENCIA PUBLICA PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADOY AFRONTAR LOS DESAFIOS DE LA INTEGRACION Bernardo KLIKSBERG Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernización del Estado (PNUD-CLAD) Enfrentar los desafíos que supone la integración requiere nuevas actitudes y una cultura gerencial más avanzada en el sector público y en el privado. que impactan todas las organizaciones y que inciden fuertemente en los parámetros en los que se mueve cualquier tipo de gerencia. que no ha sido generalizado ni en el conjunto del planeta. El impacto de las revoluciones tecnológicas en curso -en campos como entre otros la biotecnología. entre otros aspectos. facilitará o creará restricciones a los esfuerzos de integración. se analizará el perfil de la gerencia pública necesaria para nuestras sociedades en esta época histórica. la robótica. fortalecer la capacidad gerencial de los organismos de integración nacionales y pensar fórmulas creativas y diseños organizacionales originales para los organismos subregionales y regionales. que gerencia es "la capacidad de obtener los resultados deseados mediante organizaciones". Gerenciar es tratar de lograr las metas previstas mediante ese modo de aglutinación de esfuerzos. la informática. interrogantes probablemente aún más complejos que los que significa esa actividad en el campo económico en general. Tratando de alguna manera de conceptualizar básicamente el término. En lo que se refiere al sector público. Gerenciar en el campo público a su vez implica. Se trata de un recurso estratégico y por otra parte escaso. No es posible ingresar mayormente en esta década de fin de siglo en el tema de la gerencia en general y el de la pública en especial. ni siquiera de aquellas desarrolladas. podríamos decir como lo hacen las Naciones Unidas.

La resultante inmediata de estos procesos históricos que estoy caracterizando muy sumariamente es el crecimiento hasta umbrales hasta ahora desconocidos de lo que denominamos actualmente "la complejidad". donde lo 89 . Además estas repercusiones se transmiten en "tiempo real". que tiene que ver con la complejidad. un eminente científico y pensador (1) que trabaja sobre la idea de que el fenómeno básico. están en curso grandes transformaciones geoeconómicas y un reordenamiento a nivel mundial de las principales áreas de integración e influencia económica. no fueron previstos por los centros de prospectiva más sofisticados del mundo. y celeridad que está reordenando los modos básicos en los que se desarrolló toda la historia del siglo XX. Morin resalta que hay revoluciones en los tres campos planteados anteriormente. Introduciendo solamente algunas ideas de esta nueva ciencia. Asimismo. Una situación donde los impactos significativos verificados en cualquier país central tienen repercusiones de la mayor significación en el conjunto del planeta. Hay una nueva ciencia que ha surgido en los últimos años llamada "la ciencia de la inestabilidad". están gestando un proceso de transformaciones geopolíticas de enorme magnitud. el resultado de lo que llamamos en ciencia y tecnología "rupturas epistemológicas". Critica a las tesis que como la antes mencionada. es decir aquellas que implican procesos de crisis en la manera de comprender y actuar respecto a la realidad y las tecnologías del próximo siglo. que propugnan que la historia se ha "terminado" tras el primado de la hegemonía por una superpotencia y que estamos ingresando en la historia "aburrida". el de la complejidad. Por otra parte un signo fundamental de esta complejidad de fines de siglo es la incertidumbre. lo que hace muy difícil su metabolización individual. Hemos penetrado en un mundo que parece estar rodeado por un área pronunciada de incertidumbre. Estas transformaciones que afectan a estratos muy profundos en los tres planos (económico. pero que todas esas revoluciones tienen un signo incierto."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" cambiando decisivamente la manera en que se producen bienes y servicios. sean éstas físicas. el de los cambios acelerados y el de la inestabilidad. Los pronósticos que se manejaron apuntaron a direcciones muy diferentes. Una Gran Aldea en donde se están produciendo cambios a velocidad acelerada y con la mayor profundidad. no es el equilibrio ni la tendencia al equilibrio de los sistemas históricos. Un mundo absolutamente interrelacionado con cambios de esta magnitud y a esta velocidad genera niveles de complejidad en un sinfín de aspectos de la realidad y en particular en los aspectos organizacionales y de gestión. la Gran Aldea. No tienen un desenlace predeterminado y lo que va a suceder no esta prescrito de antemano. son estructuras disipativas de final abierto. producto del trabajo pionero del Premio Nobel de Química de 1978. a diferencia de lo que pensábamos en otras épocas históricas. Uno de los mayores pensadores de nuestro tiempo. Prigogine sostiene que sobre eso sabemos muy poco y que es el mundo que tenemos que explorar. Una situación de desarrollo histórico. político y tecnológico) de lo que constituía hasta hace poco el modo de organización social básico. Edgar Morin. por ejemplo en el escenario histórico. no debe extrañar pues. químicas. Estos cambios se están produciendo con una tasa de celeridad totalmente excepcional. que la mayor parte de los grandes cambios espectaculares que se han producido en los últimos años. la incertidumbre se ha apoderado de la historia (2). sociales u organizacionales. Todo este conjunto de cambios tiene algunas características muy singulares que lo diferencian totalmente de otras épocas históricas y que probablemente sólo tiene parangón con muy pocos momentos de la historia del género humano. ha refutado las tesis (como la conocida de Fukiyama). se utilizan y se consumen. es la más estrecha que ha existido en la historia. sino que es la tendencia al desequilibrio y a la inestabilidad. Ello está modificando el paisaje de las organizaciones industriales y de servicios de toda índole a lo largo del planeta. se están produciendo en el marco de lo que hoy llamamos. confunden el fin de la historia con el fin del postmodernismo. al referirnos al planeta. pues se trasladan inmediatamente afectando aspectos fundamentales de actividades sociales muy distantes. en absoluta interacción con los dos planos anteriores. Morin dice que. al mismo tiempo que se están produciendo estos profundos cambios tecnológicos en muchos campos. por el contrario. Prigogine plantea que la mayor parte de las estructuras. inéditos hasta la actualidad. así como el modo en que se comercializan. Yllya Prigogine. profundidad. Por otra parte. en donde la interrelación entre países en el marco del sistema económico y político mundial.

de perforación de la capa de ozono. por las crisis de fondo. la generación de estos cambios y la percepción que tenemos de esos acontecimientos. y por grandes hambrunas y que es portador de inequidades sociales inéditas en la historia. testificó el daño fundamental que se le está haciendo al planeta en términos de degradación del medio ambiente. interrogantes diarios cualitativamente muy distintos. En el campo de la gerencia. Este es. tecnologías básicas. Morin también afirma que en el campo tecnológico los avances son importantísimos. Por otra parte. en lo que resta de la década y en las próximas a venir. y del 80. con desenlaces que dependerán de la acción humana y con signos de complejidad e incertidumbre permanentes. etc. Entre 1960 y 1990 las distancias se doblaron. que lo que ha sucedido es que la incertidumbre se ha apoderado de la historia y que de aquí en adelante el mundo que veremos no será el "del fin de la historia" sino el de una historia muy abierta. por su parte. las perspectivas no están muy claras.7% del Producto Nacional Bruto. Es decir. la realidad es que se está abriendo una brecha entre la marcha de los acontecimientos. cuerpos teóricos. mercados y ayudas y Tabla 2: Disparidad de ingresos entre el 20% más rico y el 20% más pobre de la población mundial). etc."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" único que está claro es la incertidumbre. de exterminio de especies. el 20% de la población es dueño del 82. Morin destaca. lo que implica un cuestionamiento de todo el modo de pensar del problema. La Comisión Bruntland de las Naciones Unidas. la evolución es regresiva.5% de la inversión interna. hipótesis. La conclusión del filósofo es. en muchos casos ni lo mínimo. De este entorno de complejidad e incertidumbre y de cambio acelerado se derivan para el gerente de cualquier tipo de organización tanto pública como privada. Incursionaremos en lo que vamos a llamar nuevas demandas 90 . del 80. Pero. que se asiste a un crecimiento espectacular de la tecnología. dirigida por la Primer Ministro de Noruega. las llamadas potencias hegemónicas constituyen un punto de referencia muy confuso en esta etapa para el mundo desde el punto de vista político y se han desatado guerras civiles. pero más pobres en sabiduría. se producen revoluciones en las políticas de fondo y advenimientos de tiempos muy positivos para la democracia para poblaciones enteras que antes estaban totalmente apartadas del modelo democrático y que hoy pueden empezar a regir sus destinos. de toxicidad química en amplias zonas. procesos de autodestrucción nacional. Por un lado. pero que se trata de un crecimiento ciego sin un plan histórico definido.6% del ahorro interno. En el campo geoeconómico. pero que al mismo tiempo estamos destruyendo buena parte del planeta y que la evidencia empírica sobre este hecho es concluyente.6% de los préstamos internacionales. del 94. Es un mundo que al mismo tiempo que ha hecho avances significativos está castigado por las fluctuaciones cambiarias y monetarias. pero tenemos también mucha menos capacidad de comprender lo que está sucediendo que en épocas históricas anteriores (3). en líneas absolutamente esquemáticas y generales. No conocemos lo suficiente. interrogantes totalmente distintos a los de la década de los '80. Como se advierte. En igual dirección el informe base de la última reunión del Club de Roma destaca que somos más ricos que nunca en conocimientos. por el otro. como en muchas otras ramas del saber humano. Así el último informe sobre la distribución de la riqueza mundial producido por las Naciones Unidas ha cuantificado la enorme brecha que existe entre países ricos y pobres (Véase Tabla 1: Brechas entre ricos y pobres en ingresos. con todos sus subcomponentes incluidos: principios. del 81% del comercio mundial. Esa crisis de la gerencia está ubicada dentro de la explosión de complejidad e incertidumbre planteada y es una de sus principales movilizadores. para poder afrontar estos cambios que se están dando. tal como mencionamos. la sabiduría a que hacíamos referencia anteriormente. Tenemos masas inmensas de conocimientos acumulados. el entorno en el que se va a desarrollar la acción concreta de la gerencia de organizaciones. chauvinismos extremos y olas de xenofobia y racismo. Ese entorno implica para la gerencia de organizaciones. por la recesión. Vamos a continuación a abordar varios aspectos de lo que está sucediendo en gerencia que son de alta relevancia para la gerencia pública. El campo de la gerencia está en profunda crisis y es por ello que hablamos de un cambio de paradigma.

y mucho menos los que surgen en un tiempo dominado por la incertidumbre. Mientras Japón y una serie de países europeos han mantenido un razonable y activo rol del Estado en sus sociedades. Un prestigioso economista ha señalado en la revista empresarial "Business Week" que una de las razones de la derrota de EE. y la tesis opuesta. ¿Hacia qué tipo de Estado vamos? Es una discusión de fondo que enmarca los propósitos de mejoramiento de la eficiencia de las organizaciones del sector público en cualquier dimensión. el desarrollo económico. los desarrollos en el campo geopolítico. Tienen que ver con el entorno al que hicimos referencia anteriormente: la nueva tecnología. Vamos a abordar las limitaciones con las que se maneja la gerencia tradicional en nuestras sociedades. Examina el área financiera y señala que mientras que en EE. en boga en algunos países y en algunos ámbitos. No pretendemos en este trabajo tratar estos aspectos de modo exhaustivo. copando todos los espacios y resolviendo todos los problemas. que preconiza la absoluta prescindencia de toda actividad estatal. enunciando una agenda de problemas diferentes a los tradicionalmente planteados. Nuevas demandas hacia la gerencia pública Las nuevas demandas gerenciales hacia el sector público son muy amplias y cubren un variado espectro. 2. Las tesis polares sobre el Estado. la competitividad y al progreso de la empresa privada. el absoluto apartamiento del Estado de toda actividad significativa. A nivel internacional existe un amplísimo debate abierto que ha atravesado distintas etapas. ser consideradas atentamente por quienes tienen responsabilidades directivas en el sector público y que de modo directo o indirecto pueden incidir también en los procesos de integración. la influencia de un neoliberalismo radical ha llevado a debilitar funciones que son estratégicas para que la empresa privada pueda ser competitiva. sólo explorarlos. Examinaremos cómo el modo de trabajar de la gerencia tradicional es impotente para contestar a esas nuevas demandas. sirviendo de base al desarrollo. en nuestra opinión."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" gerenciales tratando de focalizar algunas de las demandas más significativas y estratégicas que le son planteadas al sector público. Un primer grupo de demandas son las que tienen que ver con el perfil del Estado. la democracia. Pareciera que la discusión está empezando a tomar un cauce distinto al de épocas anteriores. o sea aquella tesis que antiguamente propugnaba que el Estado interviniese como protagonista absolutamente central. pero pondremos énfasis en el campo público. los déficit de los programas de estudio de nuestras Universidades y de altos centros de estudio de países desarrollados para hacer frente a esas demandas. La evidencia actual indica que ni la una ni la otra resuelven los problemas concretos de la vida cotidiana.UU la Reaganomics impuso la idea de que el sistema financiero debería ser 91 . en los EE. Procuraremos identificar por dónde marchan las organizaciones más avanzadas del mundo. los cambios en el campo geoeconómico y con las necesidades prioritarias de los países de América Latina como son la estabilización. la competitividad y el enfrentar la gravísima situación social ampliando la integración económica. aquellas que están obteniendo mejores resultados.que pueden ser significativas y que deberían. tanto en el campo público como en el campo privado. Toma cuatro áreas donde demuestra este hecho de un modo muy significativo. El titulo del artículo es: "Why business needs a stronger and wiser uncle Sam" (¿Por qué la empresa privada de los Estados Unidos necesita un Estado más fuerte y más inteligente?) (4). dice el trabajo.UU en el terreno de los mercados y sus graves dificultades competitivas son las equivocaciones cometidas en los últimos diez años sobre el rol del Estado. del que nos habla Edgar Morin. Reflexionaremos sobre lo que vamos a llamar las nuevas fronteras tecnológicas en gerencia. Vamos a seleccionar algunas demandas -de una agenda que puede ser mucho más amplia. parecen estar en crisis.UU.

En tercer término. quienes tuvieron que aportar nada menos que 500.) muy importantes para la economía. el de la salud. Las oscilaciones de las cotizaciones en Wall Street tienen efectos inmediatos en el Nikkei japonés. ni se solucionan problemas fundamentales en el conjunto de la sociedad. Un segundo tipo de demandas hacia la gerencia pública. cesan las funciones de arbitraje que ejercía de hecho en un gran número de áreas de la economía. En gerencia estratégica llamamos a ésto gerenciar en un "mundo de entrometidos". El gerente público que no tiene en cuenta cuidadosamente el contexto va a ser sorprendido en cualquier momento y se puede equivocar de una manera muy grave. ¿cómo gerenciar en un mundo. no desplegado en áreas de la economía que le son ajenas totalmente. La gerencia cotidiana debe trabajar hoy en ese entorno. Como resultado. un aspecto ciertamente fundamental. ¿Quién pagó la desregulación en el sistema financiero de EE. etc. una intervención mucho más activa del Estado a nivel regulatorio y de supervisión habría generado costos distintos para el contribuyente si se hubieran aplicado políticas preventivas.UU? Los contribuyentes. se están produciendo déficit muy importantes en educación y allí hay otra brecha de competitividad relevante.UU. ya que finalmente el Estado tiene que intervenir para subsidiar a los numerosos sectores desprotegidos y para compensar los desequilibrios. con funciones distintas a las décadas anteriores. Lo mismo sucede con el mercado petrolero o con otras áreas estratégicas de la economía. Por otra parte. alejado de posturas paternalistas. El cuarto ejemplo que se menciona es el de la formación de mano de obra para la industria. en un mundo en donde en el contexto del gerente de una organización de alguna significación inciden las variables fundamentales del entorno histórico global. Analiza también otro campo totalmente distinto. donde todo se interrelaciona con todo. en donde las características del entorno determinan que se nos haya virtualmente caído en su integridad el marco de referencia con el que los gerentes manejaban el problema del tiempo? Esto significa lo siguiente: tanto en las organizaciones privadas como públicas se acostumbra a utilizar el pasado como una guía. Allí la distancia entre el modelo japonés y el modelo americano es muy amplia. pero un Estado "inteligente" mucho más fuerte en funciones estratégicas sin las cuales no hay competitividad. La idea es que tiene que haber un Estado. Todo esto tiene costos superfluos (en tribunales. considerándose que es uno de los factores que más pesan en materia de competitividad. el costo final es mucho más bajo que en el caso de un sistema desregulado y totalmente abierto al mercado como el americano. Según el artículo. y señala que en países europeos con una cobertura social amplia. es el de cómo lidiar con la complejidad y con la incertidumbre a las que hice referencia anteriormente. tipo Aldea Global. y otra es hacerlo en el medio que termino de describir. El primero de ellos caracterizado por una política estatal firme y claramente planificada para preparar cuadros aptos para la industria que ha permitido que actualmente el 90% de los japoneses en edad de enseñanza secundaria estén escolarizados. impactos sobre el sistema financiero a nivel internacional. Al retirarse éste. En EE. aumenta el número de disputas jurídicas. Este es un ejemplo de muchas otras investigaciones nuevas que hay en esta línea. donde el Estado tiene una intervención regulatoria mucho más activa. otros países occidentales han mantenido un monitoreo muy cuidadoso del sistema financiero. en cambio. Así las cifras presupuestarias se estiman a partir de pluses o adicionales a las cifras 92 . abogados. señala el caso del "pleitismo" que se genera en las sociedades cuando el Estado prescinde de toda actividad."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" totalmente desregulado.000 millones de dólares para solventar la quiebra masiva de las entidades de ahorro y préstamo y que además se hallan atemorizados frente al tambaleo de centenares de bancos en el país y frente a las dificultades financieras críticas por las que atraviesa la economía. Una cosa es gerenciar en un medio como el de los años 60 o 70 e incluso el de los 80. con un énfasis especial en formar técnicamente la mano de obra en el conocimiento de matemáticas y lógica. tomando fuerza creciente (5). "la aldea global" sumida en el "ultracambio". repercusiones en la Bolsa de Madrid.UU es mucho mayor que en otras sociedades occidentales. El pleitismo en los EE.

Las demandas hacia la gerencia pública serían. Si se equivoca. En segundo término. porque 93 . En el campo de la empresa privada. una idea fundamental en gerencia es que el pasado es una mala guía porque. los especialistas en un campo concreto como salud. de cómo se debería orientar la organización. Si en una época de cambio de esta magnitud el pasado no es una guía útil. tener en cuenta lo que los ciudadanos piensan que se debe mejorar. en el campo tecnológico por ejemplo. historia y filosofía. toda la organización es inducida a cometer errores graves. por ejemplo. Actualmente. que le dieron visiones distintas. tienen impactos de gran trascendencia a nivel económico y organizacional. ¿Cómo trabajar. por lo tanto. consultó al alto nivel de grandes organizaciones públicas. sociología. El futuro está próximo. ni a los diez años. pues. El tema que no es sencillo. a nivel de presidente. Pollit consultó a cuatro sectores claves en el asunto. en este ámbito de cambio de tiempos y de protagonistas. en primer lugar. qué significaba mejoramiento de la calidad de los servicios para los líderes políticos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" presupuestarias anteriores. también hay dificultades muy serias con el presente y con el futuro. El futuro no está allí. en este caso. En ellos apreció una visión distinta de la de los políticos. educación. ni a los 15 años. con el sesgo de las prácticas usuales de sus disciplinas. comienza por preguntarnos. Trató de ver. se transmitan en un lenguaje que les sea inteligible y no en el de los funcionarios. como lo hace Christopher Pollit ¿qué es calidad de los servicios? Sus indagaciones de campo lo llevan a la conclusión de que hay diferentes interpretaciones de calidad según los actores consultados (6). teniendo en cuenta las tendencias en curso. antropología. El gerente legitima hacia el interior de la organización una determinada interpretación de la realidad. etc. una preparación de primera calidad para entender la geoeconomía y la geopolítica mundial. en este mundo de entrometidos? Desde ya que se necesita que las organizaciones públicas sofistiquen mucho más sus mecanismos de interpretación de la realidad y sus capacidades de ajuste adaptativo a la misma. Finalmente consultó a los ciudadanos sobre cómo percibían los esfuerzos de mejoramiento en la calidad de los servicios. Hemos señalado hasta ahora que existen demandas hacia una gerencia pública para un Estado inteligente y hacia una gerencia mucho más sofisticada para enfrentar la complejidad y la incertidumbre. En tercer lugar entrevistó a los profesionales que prestan servicios. dado el cambio acelerado. los que tienen determinada visión de lo que es ofrecer mejoras al ciudadano que suelen ser aquellas que tienen que ver con sus propias metas y con su propio tiempo político. Afirmaremos a continuación que hay demandas en dirección hacia la mejora radical de la calidad de los servicios que se prestan al ciudadano. vicepresidente y gerente general. el presente difiere del pasado y el futuro va a diferir todavía más del presente. Por ejemplo. desde los avisos en los diarios hasta los formularios. vivienda. resultando que en una cantidad muy importante de casos lo que los ciudadanos quieren como mejoramiento de la calidad de los servicios resulta distinto a las percepciones de los tres sectores anteriores. Una tendencia muy importante en los principales organismos que preparan gerentes a nivel mundial es la idea de que uno de los trabajos centrales del gerente aplicable a cualquier tipo de organizaciones es el de "legitimador" de la realidad. las cifras de marketing se proyectan teniendo en cuenta los posicionamientos históricos. El gerente le da a su organización una visión de lo que está sucediendo en el entorno y. Se necesita reforzar su formación en instrumentos de economía. quienes tienen una visión de lo que es mejorarle la vida al ciudadano de acuerdo a sus "egos profesionales". y que también coincide con sus propios intereses de supervivencia y desarrollo en el cargo y de éxito organizacional. Resulta fundamental capacitar al gerente público para que haga un buen trabajo de legitimación de la realidad y eso implica. Es un tema clave. se ha acercado totalmente al presente y las fronteras son muy confusas. es distinta de la de los otros sectores. Sus énfasis. para entender lo que está sucediendo en el entorno. ni a ninguno de los que se manejaban normalmente en la planificación a nivel mundial. los ciudadanos piensan que un tema absolutamente clave es que todas las comunicaciones oficiales que les conciernen. Cualquiera de estos cambios espectaculares. su agenda de lo que es mejorar su vida. demografía.

no entiende el otro lenguaje. En esta obra se cuestiona muy frontalmente la visión puramente economicista del desarrollo. Ello se expresa en una serie de demandas de cambio organizacional en términos de abrir lo que llamamos la participación ciudadana a través de modelos organizacionales que realmente faciliten y mejoren los mecanismos de transparencia en lo que hace a la información de los actos públicos. de lo contrario. Al evaluar y medir a todos los países del mundo bajo indicadores de desarrollo humano. Estas son algunas de las cosas que quiere decir para el ciudadano mejorar la calidad."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" una proporción importante. 94 . Las sociedades exigen cambios organizacionales que concreten la democratización en los hechos. indicadores de nivel de libertad. en base a datos cuantitativos. En el caso de Suecia la tasa de mortalidad infantil es la más baja del mundo (5/1000). las que tienen que ver con la democratización de nuestras sociedades. Los ciudadanos tienen la pretensión de que las dependencias públicas funcionen en horarios en los que ellos realmente puedan acudir. En la primera versión de este vasto trabajo mundial se mide el desarrollo humano con tres indicadores: esperanza de vida. Se destaca una política de cobertura social agresiva. Y también que las oficinas estén ubicadas en lugares donde ellos tengan fácil acceso. que son el producto de un gran esfuerzo de investigación de científicos de todo el mundo (7). He aquí el cuarto tipo de demandas significativas hacia la gerencia pública. en resumen. según este trabajo. ¿Cuáles son las claves.UU figura en el lugar número 18. empezando por Japón donde tiene un papel relevante en materia de cobertura social y educación. además de ingresar seriamente en el tema del control social. La idea es que el objetivo final de las sociedades es. Les siguen los otros tres países nórdicos (Dinamarca. Las Naciones Unidas han publicado recientemente una serie de volúmenes bajo el nombre de Informes sobre el Desarrollo Humano. Se analiza lo que ha pasado en 160 países del mundo durante los últimos 30 años y se demuestra. Noruega y Finlandia) y una serie de países de Europa Occidental. están igualados Suecia y Japón. que no son los horarios normalmente dispuestos puesto que coinciden con aquellos en que ellos trabajan. el trabajo indicó en su primera versión que EE. Hay un quinto grupo de demandas que tienen que ver con un objetivo que las Naciones Unidas ha denominado el progreso de las sociedades en términos de desarrollo humano. integrando entre otros. en los países que tienen desarrollo humano importante. Se trata de medir sistemáticamente -por primera vez probablemente. la indicación es que el Estado cumple una función muy activa en ese campo a nivel internacional. En una segunda versión. por las que unas sociedades obtengan desarrollo humano y otras no? Se mencionan entre ellas una estructura equitativa en la distribución del ingreso. ello implica descentralizar el Estado en espacios muchísimos más acotados y cercanos al ciudadano que le permitan controlar la gestión de un modo directo. Se plantea que el desarrollo humano es la meta última. que la gente viva más años con mejor calidad de vida. pero se añade que éste debería estar al servicio de ese objetivo último que es el desarrollo humano. sino que se reivindica una participación mucho más cotidiana y en asuntos relevantes. y producto bruto per cápita. En todos los casos. de democracia y de utilización de bienes culturales. Desde ya implica lo que en países como España. Ninguna sociedad en nuestro tiempo se conforma actualmente con votar una vez cada cuatro años para elegir autoridades. Esto es un punto absolutamente fundamental ya que. cómo un país puede alcanzar progresos en el campo económico y al mismo tiempo puede estar retrocediendo en el campo del desarrollo humano. En los dos primeros lugares de la tabla. Asimismo. El hecho de que el desarrollo económico es absolutamente imprescindible nadie lo discute. ponderando estos indicadores en base a la distribución del ingreso. como la descentralización del Estado y el fortalecimiento de los municipios y de las regiones. constituye una experiencia fundamental de la democracia -que miramos con muchísimo interés desde América Latina-. Los dos únicos países que han sobrepasado los 80 años de esperanza de vida. se han ampliado los instrumentos de análisis a once indicadores.el desarrollo humano. tasa de escolaridad. el progreso económico no se irradia hacia la sociedad y no se cumple el mecanismo de difusión del progreso. y en una serie de otros indicadores que he mencionado son muy superiores a los de diversos países desarrollados.

A su vez. más participación ciudadana. flexible. por ejemplo. Los gerentes públicos. Ello exige respuestas tecnológicas gerenciales que le son específicas. por ejemplo. Se pone en tela de juicio lo que algunos llaman "la teoría del derrame". (8). trabajar con un enfoque antiburocrático. De este tipo de análisis. por su lado."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Por otra parte. en términos de dilemas gerenciales. implica una problemática gerencial que en su conjunto es distinta de las problemáticas gerenciales de otros sectores de la economía. dinámico y hallarse en actitud constante de búsqueda continua de oportunidades de integración.de gerencias especializadas con fuerte impacto diferencial. Por ello. se resalta especialmente que la política económica debe articularse con la política de desarrollo humano. Gerenciar organizaciones públicas en el futuro próximo tiene diferencias significativas con gerenciar organizaciones privadas y de otro orden. Realizar todo ello al tiempo que se coopera con la profundización de los mecanismos democráticos. lo que implica propiciar la autoorganización de las comunidades. Potenciar la integración requiere una gerencia pública que le sirva de punto de apoyo favoreciendo las amplísimas posibilidades existentes en este campo. al interior del sector público es posible hablar actualmente -hay líneas muy amplias de trabajo en esa dirección. de restricciones y posibilidades y también en cuanto a elección de medios. destaca el carácter particular de la gerencia pública. Aunque son válidas las problemáticas de otros sectores. señalando: "En contraste con la educación para los negocios. procurar el desarrollo humano al mismo tiempo que el económico y favorecer la integración económica. según la cual el progreso económico se extiende por sí solo hacia el conjunto de la sociedad. la descentralización de los programas sociales. Mientras que ambos. Para ello. etc. la John Kennedy School de la Universidad de Harvard. para que todo se haga con más transparencia. entre otros aspectos. Ello involucra la asunción de roles complejos para la gerencia pública. por lo tanto. el entrenamiento para la vida pública requiere una profunda comprensión del contexto político y constitucional de la gestión gubernamental en donde la autoridad y el poder se hallan ampliamente difundidos. deben tener aptitudes que les permitan operar dentro de las metas fijadas 95 . Si el objetivo último se plantea en términos de desarrollo humano de las sociedades. 3. más control social. El ejecutivo de negocios puede usualmente redefinir las metas de la organización. y otras a identificar. uno de los más prestigiosos centros de formación pública del mundo. modificar su estructura y cambiar su personal. Investigar sobre gerencia pública y trabajar en la formación de gerentes públicos son. la cuestión es cómo lograr orientar la gerencia en esa dirección. opciones. hacer frente a la complejidad y a la incertidumbre. Los intentos de trasladar mecánicamente tecnologías de otros sectores al sector público han demostrado serias dificultades. los instrumentos manejados por un ejecutivo de negocios son con frecuencia las restricciones con las que el gerente público debe trabajar. requerimientos esenciales para poder ser mínimamente eficaz en el sector público. La especificidad de la gerencia pública Todas estas demandas. en el campo de la gerencia pública cada una de ellas tiene su propia especificidad. la empresa privada y el Gobierno. Se trata de gerenciar organizaciones públicas que tienen que forjar un "Estado Inteligente". surgen nuevas demandas hacia la gerencia del sector público. Se le impone también como labor fortalecer y prestar cooperación activa a los organismos de integración regional. Los problemas varían según se trate de gerencia económica. la participación activa de las mismas. la gerencia debe. problemas de compatibilización de objetivos. el apoyo a las organizaciones no gubernamentales. demandan gerencia eficiente. ser capaz de anticipar los problemas a enfrentar e implementar mecanismos que faciliten soluciones. explorando vías no tradicionales y actuando como un factor de concertación nacional en favor de la integración. Un tipo particular de demandas nuevas hacia la gerencia pública son las ligadas con la integración. Tener un sistema fiscal progresivo resulta ser uno de los instrumentos más importantes a este respecto. Hay sobre ello múltiples evidencias a nivel internacional. mejorar la calidad de los servicios a los ciudadanos. delinean la gerencia pública actual como un campo de alta especificidad técnica. El trabajo dice que ello no es así y que sin una articulación estrecha entre la política económica y la política de desarrollo humano no hay progreso en el conjunto de la sociedad. de gerencia social o de otros tipos de gerencia.

etc. La capacidad de reaccionar ante situaciones cambiantes va a disminuir seriamente. todo va a funcionar óptimamente. Hay una vasta literatura que lo demuestra terminantemente. se lo planifica cuidadosamente y se aplican los denominados principios de administración. propia de las realidades presentes (11). Entre muchas obras que lo han señalado. Taylor y Fayol.UU dice que sólo el 10% de los planes estratégicos han tenido algún nivel de implementación. la idea básica es que gerenciar bien es modelar una organización siguiendo las líneas del modelo weberiano o de los fundadores de la Ciencia de la Administración. Eso no quiere decir que se esté señalando que hay que renunciar a la organización formal. planea detenidamente todas las funciones que la integran. cuenta con descripción de puestos. ámbito de control restringido. rígidas. en el contexto de complejidad e incertidumbre descrito -que es la condición normal en que vivimos en gerencia. manuales de tareas. De acuerdo a este paradigma. una buena organización es la que tiene un organigrama detallado. 96 . Si se fuerza a las organizaciones a actuar en el marco de la formalidad en un tiempo de cambio muy rápido. dentro de una estructura organizacional controlada por el sistema jurídico. Si se pone el énfasis en estructuras fijas. El paradigma gerencial tradicional en el que se han educado las generaciones de las últimas décadas. y sus continuadores modernos. En contextos de cambio permanente como el presente. Por otra parte. a partir de múltiples experiencias de consultorías privadas. Esta en su mayor parte tiene que ver con otras cuestiones mucho mas profundas en la vida de la organización. etc. Merton señaló que las organizaciones que tendían a cumplir estrictamente el modelo de Weber producían un fenómeno que llamó de "incapacidad disciplinada". procedimientos. Lo que estamos planteando es que se trata de un instrumento de alcances limitados y que hay que ir mucho mas allá para poder tener resultados efectivos.. una recomendación elemental es maximizar la flexibilidad de la organización a fin de dotarla de las mejores condiciones de adaptabilidad. se está yendo en el sentido opuesto. Incluso instrumentos mucho más sofisticados como los del planeamiento estratégico han demostrado serias limitaciones al operar en ámbitos de complejidad e incertidumbre. al transferir todo el valor al cumplimiento de las normas en lugar de a las metas. como unidad de mando. está en crisis. permanentes. Peters y Wuaterman en "En busca de la excelencia" concluyen. Crisis del paradigma gerencial tradicional Existen serias insuficiencias en el conocimiento científico-tecnológico manejado en América Latina sobre la problemática de la gerencia en general para hacer frente a estas nuevas demandas gerenciales. que aplicando muy bien el diseño y el planeamiento formal sólo se influye sobre un porcentaje muy reducido de la productividad organizacional final. un trabajo reciente sobre aplicación de planificación estratégica en grandes corporaciones en EE."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" por la Ley. 4. el modelo dominante de pensamiento en gerencia. Todo el mundo es muy disciplinado pero absolutamente incapaz. se tienden a generar montos de "incapacidad disciplinada" muy altos. Frente al ultracambio acelerado. Pero como se ha visto en la práctica ello no garantiza el rendimiento efectivo. el Institut de Management Public de París ha destacado que la base de la noción de gerencia pública es el "reconocimiento de la especificidad de las organizaciones públicas'' (10). La organización formal no puede responder a la proliferación de variedad. Se supone que si se arma todo el andamiaje formal de la organización. circuitos. a la ligazón del presente con el futuro. En el modelo dominante. con un personal protegido por el sistema de servicio civil y con una constante y En la misma dirección.el énfasis en la organización formal muy propio de nuestra cultura organizacional en la región y la consiguiente concentración de esfuerzos en esos patrones de funcionamiento puede ser altamente disfuncional. Alguna de las disfuncionalidades que con mente visionaria planteó Robert Merton hace varias décadas tienen plena vigencia actualmente. maximiza la división del trabajo.

protegido por secretarias que no dejan pasar a nadie y que sólo habla con su staff inmediato. calidad de los servicios. planifica y después viene el proceso de implementación. Si alguien se sienta. Winston explica "los mayores ejecutivos del país van a sus oficinas en la mañana con sólo un vago sentido de lo que el día les traerá" (14). titular de la cátedra de comportamiento organizacional de la Universidad de Harvard. En la misma dirección una reputada consultora gerencial. El gerente de excelencia se dedica fundamentalmente a conversar. que fracasará. a través de esas conversaciones. considera que un error básico es disociar la planificación de la acción.1 El concepto renovado de gerencia de excelencia ¿Cómo ser un gerente de excelencia? John Kotter. logra armar lo que se llama la red de contactos. a través de las conversaciones. Nuevas fronteras tecnológicas en gerencia ¿Qué es lo que están haciendo las organizaciones que mejor funcionan en el mundo? Entre los principales campos de innovación. sino de acelerar la planificación. sino que lo consigue en el campo. retroalimentando en "tiempo real" lo que está sucediendo. Una gerencia pública regida por el paradigma tradicional será necesariamente impotente para responder con eficiencia a las nuevas demandas antes planteadas: Estado inteligente. complejidad. En ninguna sociedad organizada las cosas funcionan si no hay una red de contactos. es decir. Todo lo que es formal está condenado a tener dificultades muy serias frente a la mutación continua de la realidad que estábamos senalando (12). Mantiene un estilo de conversación en donde hay margen de tiempo ocioso. lo que le permite armar la red de contactos en la que se apoyará la ejecución de sus decisiones. No se trata de dejar de planificar. con esto hace bien las dos cosas que son cruciales para que un gerente funcione bien en el mundo actual: Primero. cuyos libros "Getting organized" y "The organized executive". con visiones contradictorias. se advierte que surgen a instancias de la realidad inmediata. logra armar la agenda estratégica de decisiones. integración.UU (13). ¿Qué tipo de gerencia se necesita? Para visualizarla es necesario ir más allá del paradigma tradicional e internarse en el nuevo paradigma que se está conformando en gerencia a nivel internacional y que están tendiendo a aplicar las organizaciones públicas y privadas más avanzadas. al contrario de lo que nos enseñan en Iberoamérica con mucha frecuencia en los cursos de uso del tiempo. a través de las conversaciones. El gerente desarrolla. tomó una muestra de gerentes exitosos en EE. sino que su agenda es profundamente reactiva. conversando con gente de diferentes fuentes. Lo único que vale es acercar estrechamente planificación y acción y llevar adelante un proceso continuo de aprendizaje. Si se analizan las citas concretas que hace. desarrollo humano. cabe mencionar: 5. 97 . ¿Por qué alguien que se dedica a conversar del modo descrito es altamente eficiente? Según Kotter y el grupo de Harvard. Las demás se hacían en base a respuestas sobre el momento."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Henry Mintzberg. No tiene su agenda preplanificada por meses. profesor de la Universidad Mc Gill de Canadá. Hace muchas preguntas. de todas las líneas de la organización y de fuera de ella y que sale permanentemente de la oficina. Segundo. Stephanie Winston. El gerente de excelencia es un eximio conversador que conversa con todo tipo de gente. Logra identificar los problemas que son realmente cruciales para el futuro de la organización. 5. Esos datos no se obtienen a través de la información de la línea burocrática. han vendido un millón de ejemplares. los procesos de negociación con protagonistas muy variados. ni por años. que le proporcionan información y análisis frescos. verificó al interrogar a 48 Ceo's (máximos ejecutivos) de grandes compañías que sólo dos horas de su jornada se componían de citas preplanificadas. en donde el gerente capaz sería el que está encerrado en su despacho. la realidad es tan fluida y tan rápida. o aquel que está todo el día pensando en el futuro. El resultado fue que más del 90% de su tiempo lo dedicaban a una actividad que se llama "conversar". Siguió a estos gerentes durante varios años tratando de determinar qué hacen los gerentes de excelencia con su tiempo.

Ello implica entre otros aspectos fluidificar los contactos horizontales en las organizaciones que son los que permiten diagnosticar y resolver los problemas con rapidez.puede liquidar a cualquier gerente por la masa de información que puede hacer llegar a su escritorio. quien llevó a cabo una investigación sobre gerentes de excelencia. Hoy en realidad correspondería modificar totalmente el concepto. Esquematizándolos. El segundo es el modelo Apolo. "fast". en lugar de las macroorganizaciones. No hay posibilidad de que ningún ser humano pueda ser eficiente por sí solo ante la complejidad. un prestigioso investigador de Harvard. a un medio que requiere adaptaciones permanentes y facilitar espacios. maximizar la flexibilidad de la organización para responder. las órdenes tienen que bajar por el ascensor y los informes tienen que subir por el ascensor. Con la organización tipo ascensor no se puede actuar rápidamente. señala. Es la idea de organizaciones altamente descentralizadas. que quiere decir predisposición a la negociación y a la interrelación. precisando que en la práctica la tarea de un gerente de excelencia consiste en hacer bien lo que se denomina "las cuatro efes" (15). En segundo lugar. "focus". Todo tiene que subir por el ascensor respetando cuidadosamente todas las jerarquías.UU. en el que hay un "caudillo" que centraliza todo en la organización. la organización tiene que promover por el contrario el espíritu de cooperación. Estimula la autofijación de metas por parte de grupos descentralizados e incentiva el trabajo a partir de condiciones autonómicas de cada uno de los grupos en un marco de alta deliberación que permita entender lo que pasa en la realidad. 5. tiene todo el poder y lo ejerce de forma autocrática. 98 . concluyendo que hay cuatro modelos prevalentes. esto es focalizar lo que es la agenda estratégica."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La directora de la Harvard Business Review. no se puede responder a las necesidades de adaptabilidad que demanda el tiempo en el que vivimos: hay que buscar otros modelos organizacionales. Esta es la idea del modelo Atenas. el primero es el modelo Zeus. lo cual quiere decir que la decisión tiene que ser rápida. creativamente. sostiene que la gerencia se ha entendido tradicionalmente como la dirección de recursos humanos. evitando dispersarse en la maraña de datos que le facilita la informática. El tercero es el modelo Dionisius que es una variante del Apolo. con las organizaciones tipo "elevador". sostiene que todas las investigaciones recientes coinciden con otras realizadas en Francia y en Inglaterra. En primer lugar. no operando a través de la mera imposición autocrática. la que bienvenida desde ya. sino que es facilitar las condiciones para que los recursos humanos de la organización respondan individualmente. Gerencia no es la dirección hacia determinados objetivos. pues no hay tiempo que perder. La London School of Business Administration hizo una investigación sobre modelos organizacionales actuales. la búsqueda del éxito individual por todas las vías. durante las décadas anteriores. los Apolos. indicación generalizada actualmente. En la misma dirección que este trabajo. donde los grupos puedan reaccionar a las condiciones particulares del contexto en que trabajan. Rossabeth Moss Kantor. El último modelo que se destaca como modelo de avanzada es el Atenas. Zeus podía existir en la década de los '60. el profesor Willis Harman. un clásico de las organizaciones en EE. donde hay un "ascensor jerárquico" como estructura básica. Tiene mucho de las contraindicaciones de Apolo en términos de excitación de la competitividad interna (16). lograr identificar lo que realmente son los problemas críticos. Hay que terminar. La tercera efe es "flexibility". con un mundo mucho más estable. Para sobrevivir en un mundo de complejidad e incertidumbre y altísima competitividad. La última efe es "friendly". Aquí se excita al máximo la competitividad entre los niveles directivos de la organización y la lucha interna para que emerjan los triunfadores. Todo tiene que pasar por Zeus. Esto crea montos de destructividad al interior de la organización y enfrentamientos muy fuertes. materiales y financieros hacia determinados objetivos. esto es. Los contactos horizontales están proscritos o son mal vistos por la organización. Exalta el narcicismo personal en las organizaciones y todo tipo de gratificaciones individuales.2 Hacia una renovación de los modelos organizacionales ¿Qué está sucediendo en materia de diseños organizacionales en organizaciones de avanzada?. pero no en la década actual.

realizó una encuesta en 1990 entre 6. a diferencia de lo que sucedía en otra década cuando las empresas iban a buscar a los egresados a las Universidades. Frente a estos resultados. una de las primeras del "ranking". Los recursos humanos ocupan un lugar central. tenga una perspectiva más global. en su motivación. que una tendencia moderna creciente es eliminar las comunicaciones internas por memorándum y sustituirlas por la comunicación oral como modo óptimo de comunicarse en organizaciones. Una investigación publicada en la revista "Fortune" arroja evidencias sorprendentes (18). El buen dirigente es aquel a quien la gente reverencia. entre ellas afamados centros de EE. Price Waterhouse. realizó una encuesta a 1. El gran dirigente es aquel que hace decir a la gente: "lo hicimos nosotros mismos". La clave está más que nunca en el personal. Así por ejemplo. Se advierte la necesidad de nuevos tipos de liderazgo de personal cuya base principal ha de ser la participación.500 ejecutivos de 20 países para determinar el perfil del gerente del año 2000 y seleccionar personal en base a ese perfil.4 Renovación en la formación de gerentes Todo este conjunto de cambios están determinando finalmente variaciones trascendentales en cómo se forman y se preparan gerentes. La última respuesta a la necesidad de llevar a su máxima expresión la flexibilidad en organizaciones es la idea de la "organización virtual". Esta consiste en producir combinaciones de un número amplio de organizaciones ubicadas en diversos países para aprovechar oportunidades de mercado o sumar recursos para generar productos tecnológicos innovadores. En el perfil determinado aparecen en primer lugar tres cualidades.UU están desempleados. incomunica. al entenderse que la capacidad de adaptabilidad desde una organización central es mínima en las condiciones de complejidad actuales. por su parte. El gerente deberá gerenciar en la complejidad -asociado a aquello que mencioné anteriormente-. desarrolle las capacidades de creatividad e innovación. ser un muy buen negociador y tener un desarrollo muy importante en liderazgo y orientación de recursos humanos. han optado por tratar de formar sus propios recursos. Los cambios son tan radicales que Price Waterhouse señala en los resultados de la encuesta. La nueva directiva a los gerentes seccionales en todo el mundo es que hagan lo que entiendan que es mejor de acuerdo a las condiciones locales. la interacción.UU. la creatividad y favorece el establecimiento de lazos. Korn Ferry International. el ejemplo de IBM a nivel internacional. algunas Universidades. Se detectó que el punto central era el cambio absolutamente fundamental en el manejo de los recursos humanos. Estas organizaciones "virtuales" son transitorias y desaparecen al cumplirse el objetivo de su creación (17). El 50% de los egresados de prestigiosas Escuelas de Business Administration en EE. frente al desajuste entre la preparación de los egresados y las exigencias de la complejidad y de la incertidumbre en la Gran Aldea. El trabajo concluye que "toda organización empresarial que descuida las relaciones humanas está condenada al fracaso o a la mediocridad"."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Es interesante a este respecto señalar. por ejemplo. crear e innovar.3 La revalorización del personal Las evidencias de todo orden indican que en este mundo de complejidad e incertidumbre.000 empresas europeas y americanas para investigar cuáles eran las prácticas de personal en empresas privadas. Hay una creciente competencia entre los planes de formación de las empresas y el trabajo de las Universidades. la Escuela de Wharton de la Universidad de Pennsylvania. porque permite la retroalimentación. No tienen dónde colocarse. promueva la solución de problemas en el mundo real y examine los problemas de las empresas desde un punto de vista interdisciplinario. la organización no puede progresar sin una buena dotación en recursos humanos. La fórmula milenaria de LAO TZE parece tener plena aplicación en nuestro tiempo: • • • El dirigente malvado es aquel a quien la gente desprecia. en su capacidad de entender la realidad y en su aptitud de adaptarse. están replanteando sus planes de estudio. una de las principales reclutadoras de ejecutivos del mundo entero. 5. Se pondrá énfasis en que el nuevo gerente que se va a formar para el siglo XXI tenga aptitudes para tratar con la gente. entre otros. Las empresas. 5. 99 . cambió todo el currículum de estudios en Business Administration. mientras que el memorándum bloquea.

nos hemos ocupado de las nuevas demandas gerenciales referidas al gerente público. June 3 ( 1991). Una exploración del caos al orden. complejo y difícil camino. Escribe Meed (Los Angeles Times-Clarín 22/2/92). Actuar en el sector púlico es servir a la sociedad y tratar de contribuir al bienestar colectivo. 5) Entre ellas el economista americano Walter Russel Meed. entre lo que las escuelas enseñan y lo que las empresas piden. moderna. Reunión 1991. En un mundo en donde. Business Week. quien fue durante varias décadas el Director del Servicio Civil de Inglaterra. Sir Douglas Wass. enunciamos las nuevas líneas de reflexión en este campo y las tecnologías renovadoras que podrían tener múltiples aplicaciones en gerencia pública. decepciones y de la inclemencia de la vida burocrática. habilidades de tecnologías blandas. se va a requerir una intervención estatal mucho más afinada. con competitividad creciente. En torno al gerente público necesario Luego de caracterizar el contexto de los años '90. como se vio anteriormente. 6. con los modelos organizacionales. En otro momento. abierta y preocupada profundamente por coadyuvar a la consolidación en la región de regímenes democráticos productivos. Es en la vocación de servicio apoyada en un instrumental moderno adaptado a las especialidades de la gerencia pública y a las nuevas demandas donde están las posibilidades de excelencia para mejor servir a nuestros ciudadanos. Barcelona 1988. rescatar la noción de servicio público con sus consiguientes implicaciones en términos de honestidad en la función. los cuales no son patrimonio de nadie. considera en sus memorias que llama poderosamente la atención como -a pesar de frustraciones. más inteligente en lo estratégico en campos como el de la integración. Un nouveau commencement. El desafío está en lograr adecuar las organizaciones públicas para lograr excelencia. quien subraya que la superioridad competitiva de algunos países europeos y Japón sobre EE. con dificultades sociales muy significativas. Tusquets Editores."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El estudio de la revista Fortune señala que hay un déficit marcado. se lograrán implementar o se frustrarán las políticas mejor diseñadas y los ensayos más audaces tanto en el campo de la política económica como en el de la política social. Ello no podrá llevarse adelante sin una gerencia de primera calidad. con intentos muy esperanzadores de procesos de democratización profundizados.sobrevive y florece en los funcionarios el deseo de servir genuinamente al público (19) y perdura el desafío que significa servir a la Comunidad. requiere necesariamente de una gerencia pública de este tipo. 4) Robert Kuttner: "Why Business needs a stronger and wiser-uncle Sam". como dice Morin. Para obtenerlo se requiere. Informe Base. muy rápidamente. junto a los avances tecnológicos.UU ha sucedido lo mismo que con buena parte de la industria americana: han quedado fuera de competitividad por no adaptarse a los nuevos tiempos. a través de la gerencia. con las tecnologías utilizadas y con el tipo de entrenamiento de los gerentes. En definitiva. Un Estado no paternalista pero. En un momento posterior nos referimos a la insuficiencia del paradigma tradicional en gerencia para responder a las actuales demandas gerenciales. mucho más estratégica. Punta del Este. tales como las que termino de mencionar y que han sido introducidas por Wharton. desencantos. aún bajo condiciones tan adversas. mucho más inteligente.UU y Gran Bretaña se debe al liberalismo dogmático de estos últimos frente a las políticas económicas de los anteriores que "desarrollaron estrategias industriales en las cuales el Estado no reniega de su papel orientador de la actividad económica". NOTAS 1) Ver entre otros trabajos Yllya Prigogine: Tan sólo una ilusión. "Desde hace algunos años resultaba claro para los observadores agudos 100 . El astro errante. En una frase muy lapidaria. activos y equitativos. El desafío de la integración. el artículo señala que en definitiva con las Escuelas de Business Administration de EE. Editions Du Seuil. en términos de "soft skills". Es la vocación de servicio la que tendría que enmarcar todo lo que se haga sobre gerencia en el sector público. la incertidumbre se ha instalado con altas fluctuaciones económicas. La excelencia gerencial tiene que ver con todas las cosas antes referidas. renovada. 3) Club de Roma. diferente totalmente a la de otros tiempos. No hay ninguna razón para pensar que en el sector público no pueda haber gerencia de la mejor calidad. 2) Edgar Morin.

Alta Gerencia. Longenecker & Dennis. Harvard University. cuando vino. 19) Sir Douglas Wass: "The public service in modern society".) ¿Cómo Enfrentar la Pobreza? Aportes para la acción. el lento crecimiento de la productividad eran indicadores de que algo andaba mal. Harvard Business Review. CESMAP. primavera de 1983. 1993. el clima de escándalo y piratería de los mercados financieros. NORMA. 6) Christopher Pollit: The politics of quality assessment in profesionally. Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para combatirla (en edición. decían. Fortune. Nº 34. Kliksberg (comp. maniobras políticas y. Public Administration Royal Institute of Public Administration. aún sabotaje y asesinato moral. 11) Puede encontrarse una crítica detallada de las versiones modernas del formalismo administrativo en B. Investigación y Gerencia. en casos extremos. rupturas de comunicaciones. (Clinton 0.): Pobreza.. International Business Week. 1991. 1987-1988. 1984. 101 . 1992. vol. Luego. Tendencias Gerenciales en los Estados Unidos. Grupo Editor Latinoamericano. July 29 1991. Pobreza. 18) Alan Deutschman: "The Trouble with MBAs" Fortune. Editorial Tesis. Nº 6). 18."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" que las cosas iban mal con el Gran Experimento de la década del '80. 1991. Apenas estaba llegando cuando ya decían que había terminado. Nº l. jun 1 (1992). México). México). 14) "The Ceo's Secret of Managing Time". 16) Una investigación sobre una amplia muestra de gerentes americanos demuestra que vivían el problema del siguiente modo: "Creían que la competencia excesiva inducía a la actuación para impresionar. sin embargo. february 8. 1992. Kliksberg: El Pensamiento Organizativo. 15) Rossabeth Moss Kantor. Paris. Fondo de Cultura Económica. a las conductas propias de jugadores. siguieron impertérritos. Ahora con la recesión que se prolonga y las elecciones a la vista. edición. El derretimiento de los ahorros desregulados y los bancos.). la constante caída de los salarios reales y. No venía ninguna recesión. Management Journal. provided public services en B. Caracas. Fondo de Cultura Económica. Por su parte el Premio Nobel de Economía Paul Samuelson sugirió al Presidente Clinton impulsar programas públicos antirecesivos y favorecer la formación de capital humano (Clarín 17/01/93). dijeron que sería corta. y en B. nov-dic 1982. extravíos del ego. A. 8) El autor trata detalladamente el tema de la gerencia social. 10) L'Institut de Management Public. tal vez lo más preocupante. 61. en sus obras: Bernardo Kliksberg (comp. Londres. Kennedy: School of Government. Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para Combatirla (en edición. 9) John F. 13) John Kotter: "What effective general managers really do?". 1993. Informes 1990. 12va. Kliksberg (comp. se oyen ruidos de pánico en el templo". 2a edición. Byrne: "The virtual corporation". 7) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Humano. p. march-april 1990. Gioia: Diez mitos de la conducción de gerentes. Buenos Aires. Los gerentes pusieron en claro que el exceso de conflictos en sus filas es un hecho muy común y que un gerente puede enredarse en dedicar más tiempo a tratar de ganar o defenderse que a mejorar la productividad". 17) John A. Marzo 1992. De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial. 12) Henry Mintzberg: "The designs school: reconsidering the basic premises of strategic management". Los verdaderos creyentes.

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ASPECTOS INSTITUCIONALES Y JURIDICOS DE LA INTEGRACION
Jean-Paul JACQUÉ
Director del Servicio Jurídico del Consejo de las Comunidades Europeas; Profesor en el Colegio de Brujas. Ex-Presidente de la Universidad de Estrasburgo Para comprender bien los aspectos institucionales y jurídicos de la integración tal como ha sido realizada, es necesario previamente señalar tres elementos.

El primero consiste en la oposición entre integración y cooperación intergubernamental. Mientras que la cooperación intergubernamental, por medio de los procedimientos clásicos del derecho internacional, intenta organizar el trabajo en común de los diferentes Estados preservando las estructuras nacionales existentes, la integración da un paso suplementario y decisivo, ya que se basa en una transferencia de competencias de los Estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las decisiones que se adoptan en los nuevos ámbitos de competencia son por lo tanto tomadas por las instituciones de nueva creación. A partir de entonces, los mecanismos nacionales de ratificación o de aprobación dejan de tener razón de ser y el juego de la reciprocidad, clásica en derecho internacional, cesa en sus efectos. Ello no significa que el sistema intergubernamental sea completamente descartado. La estructura contenida en el Tratado de Maastricht crea junto al "pilar" integrado -la Comunidad Europea- otros dos pilares, el de la política exterior y seguridad común y el de justicia y asuntos internos que permanecen siendo intergubernamentales, si bien existen posibilidades de evolución de lo intergubernamental hacia lo integrado y aun cuando el marco institucional sea único. El segundo elemento reside en el carácter funcional de la integración tal cual ella ha sido establecida. Su objetivo es constituir un mercado único. Esto lleva aparejado que la CE disponga de todas las competencias necesarias para su realización. En un sistema clásico de distribución de competencias entre distintos niveles de poderes se procede generalmente a una enumeración de competencias atribuidas al nivel superior, en tanto las otras competencias permanecen en el dominio de los Estados. La CE no conoce un sistema de este tipo. El Tratado define objetivos y procedimientos; las competencias podrán ser deducidas a partir de ambos. En numerosos casos, la justificación de la competencia comunitaria se halla en la necesidad de realizar el mercado interior. En un principio se pensó que este método vería sus efectos limitados por la naturaleza esencialmente económica del campo de acción de la Comunidad. Pero dicha suposición implicaba desconocer el efecto atractivo de lo económico y la ausencia de fronteras precisas entre el aspecto económico y el cultural o el social. De este modo, por ejemplo, la libre circulación de libros o de programas de televisión se derivan de la libre circulación de mercancías o de la libre prestación de servicios; por lo tanto, la cultura termina viéndose concernida. Asistimos pues, a una intervención creciente de la Comunidad en áreas que en un principio los EM consideraban de su competencia exclusiva. A fin de limitar esta intervención, el Tratado de Maastricht incorpora en su artículo 3 B el principio de subsidiariedad, según el cual la Comunidad sólo puede intervenir en los sectores para los cuales es competente y en los cuales no dispone de una competencia exclusiva, en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por parte de los EM y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Este principio, ante todo político, pero para cuyo cumplimiento no se excluye un control jurisdiccional, debería servir para moderar la acción comunitaria y para reducir la inquietud de los EM. El tercer elemento reside en el carácter dinámico de la integración. Este carácter es a la vez extrínseco al tratado comunitario e intrínseco al mismo. Es extrínseco en la medida en que los Estados se fijan un objetivo que va mucho más allá del establecido en el tratado original, esto es, crear una unión cada vez más estrecha entre ellos. Dado que los progresos en la unidad y las necesidades externas requieren nuevos desarrollos, el tratado deberá ser revisado regularmente. Las modificaciones sucesivas de los tratados y la perspectiva de una nueva conferencia de revisión en 1996 testimonian este aspecto.

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La dinámica también es geográfica. El efecto de atracción ejercido por la Comunidad sobre los Estados vecinos entraña un proceso de incremento permanente del número de miembros. La elección inicial que consistió en realizar una integración fuerte con un número limitado de países fue acertada porque nunca se hubiera alcanzado un nivel de integración de esa envergadura a una escala más amplia. Las nuevas adhesiones no pueden poner en cuestión el "acervo comunitario" y los nuevos Estados, cuya incorporación deberá ser precedida necesariamente por un período de transición, serán sometidos a la misma disciplina que los miembros fundadores. Aquí surge un dilema clásico y permanente: es necesario en primer lugar profundizar la unión o, por el contrario, debe acometerse previamente la ampliación, con el riesgo que comporta de que los nuevos EM se muestren luego reticentes a la profundización. La opción escogida en Maastricht fue alcanzar un nivel cualitativo superior antes de abrir plenamente la Comunidad a nuevas adhesiones. Pero el dinamismo es igualmente intrínseco. El tratado original contenía objetivos que sólo se podían alcanzar progresivamente. Se suprimieron inicialmente las barreras aduaneras antes de acometer los restantes obstáculos que se interponían a los intercambios. Del mismo modo, se comenzó adoptando las decisiones por unanimidad antes de transitar hacia la mayoría calificada. El tratado era rico en virtualidades que sólo se convirtieron en realidad progresivamente (creación de recursos propios de la Comunidad, elección del Parlamento por sufragio universal directo). En efecto, los objetivos que se fijan sólo se pueden alcanzar si se corresponden más o menos con la solidaridad y con la confianza recíproca existente entre los socios, sin lo cual el tratado corre el riesgo de quedar en letra muerta. De ahí la necesidad de prever un marco en el cual el grado de exigencias en cuanto al cumplimiento de los objetivos vaya a la par de los progresos alcanzados en la solidaridad entre los miembros. Es sobre esta base que podemos considerar los aspectos institucionales antes de abordar los aspectos más específicos relativos al orden jurídico comunitario. I. LOS ASPECTOS INSTITUCIONALES La estructura institucional de la Comunidad no es comparable a la de un Estado nacional. Si, por mor de la necesidad, se encuentran en ella los mismos poderes que los ejercidos a nivel nacional -los de legislar, ejecutar, controlar y juzgar- su distribución entre las diferentes instituciones no responde al esquema tradicional de la separación de poderes, tal como ha sido adoptado por la mayoría de los sistemas constitucionales. En efecto, el modelo institucional se inspiró en la necesidad de llevar a la práctica la integración. De ello se deriva una gran confusión entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Aunque la evolución reciente tiende a un modelo de separación de poderes, este objetivo aún encuentra grandes obstáculos para su concreción. 1. El tándem decisorio Comisión - Consejo Mientras que el Consejo podría ser asimilado en ciertos aspectos a la Asamblea General de una organización internacional clásica, la Comisión es una institución original que se distingue totalmente de la Secretaría General de una organización internacional. La Comisión no tiene la función de asistir al Consejo en sus trabajos, sino que ha recibido una misión propia de representación del interés general de la Comunidad frente al Consejo, el cual representa el interés de los EM. De esto resulta que la Comisión cuyos miembros son designados de común acuerdo por los EM- constituye un órgano independiente que delibera en forma colegiada y que no está sometido a control alguno por parte de los gobiernos. Esto no significa por supuesto que el Colegio de Comisarios no tome en cuenta las preocupaciones de los gobiernos. Por el contrario, partiendo de ellas debe determinar su posición, pero tomando en cuenta el interés global de la Comunidad. La función principal de la Comisión es el ejercicio del poder de iniciativa. Es su atribución proponer al Consejo el texto de los reglamentos y directivas sobre los cuales éste tendrá que deliberar. Esto significa que el Consejo no puede, salvo raras excepciones, deliberar sin propuesta de la Comisión. Esta última, por lo tanto, elige el calendario, los temas y el modo de abordarlos. Pero, además, la facultad de iniciativa de la Comisión está protegida en virtud de que el Consejo sólo puede apartarse de ella por unanimidad. Esta protección carece de peso cuando el Consejo toma sus decisiones por unanimidad, dado que así siempre podrá, si reúne la unanimidad para adoptar un texto, desatender la propuesta de la Comisión. Esta adquiere una importancia esencial cuando el Consejo toma una decisión por mayoría calificada. En ese caso, a partir 103

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del momento en que un solo Estado miembro apoye el contenido de la propuesta, el Consejo, aunque reúna una mayoría, no puede decidir. En este supuesto, el Consejo se ve obligado a negociar con la Comisión a fin de encontrar con ella una solución de compromiso. De este modo, la Comisión ocupa un lugar central en el proceso de decisión. Dependiendo de si ella acepta o no modificar su proposición, la comisión facilita o dificulta la adopción de una medida. Por consiguiente, se debe insistir en el hecho de que el proceso de decisión del Consejo varía de acuerdo con las áreas abordadas. En los sectores en los cuales los intereses nacionales de los Estados siguen predominando, se requiere la unanimidad, regla que las abstenciones no pueden romper. En las otras áreas, la mayoría calificada, calculada mediante votos ponderados por país que responden a la importancia demográfica y económica de cada uno de ellos, es suficiente. Toda la evolución comunitaria traduce un pasaje progresivo de la unanimidad hacia la mayoría calificada. Durante el período transitorio hacia la instauración de la Comunidad, la unanimidad fue la regla. Luego, aún en las áreas en las que se imponía la mayoría calificada, se admitió, en el plano político y no en el jurídico, que era difícil dejar en minoría a un Estado cuando estaba en juego alguno de sus intereses esenciales. Sólo a partir del AUE el recurso a la mayoría calificada se practicó a gran escala. Esto no significa, sin embargo, que los trabajos del Consejo se asemejen a los de una asamblea deliberante con una mayoría y una minoría estables. La tradición quiere que se hagan todos los esfuerzos posibles para buscar la unanimidad y sólo en caso de fracasar en este intento, se resuelve votar. Aún en este caso, los Estados que forman parte de la minoría se benefician con todas las concesiones posibles a fin de que su posición sea soportable. Además, no existe mayoría automática. Los problemas y los intereses son lo suficientemente variados para que aquel que está dentro de la mayoría, mañana se encuentre dentro de la minoría y viceversa. El grado de confianza mutua y el conocimiento recíproco de los Estados es tal que pueden estar seguros de no ser colocados brutalmente dentro de la minoría en un tema que consideren esencial. Están seguros de que sus dificultades serán tenidas en cuenta y de que, aun cuando formen parte de la minoría, los otros Estados habrán intentado encontrar soluciones para que la decisión les sea más soportable. Por añadidura, el juego de las cláusulas de exenciones provisorias y de los plazos diferenciales de aplicación puede permitir acuerdos temporales. Por último, cuando los problemas son delicados, la técnica de negociación por acuerdo global ("package deal") permite ganar en un plano lo que se pierde en otro. En síntesis, el sistema decisorio es el resultado de una alquimia sutil entre el interés comunitario representado por la Comisión y el interés de los Estados. Sin el diálogo Comisión-Consejo y sin la confianza recíproca de los Estados, nada sería posible. Es decir que el éxito del sistema sólo se ha podido construir con el transcurso del tiempo y gracias a un proceso de largo aliento. Debemos hacer algunas puntualizaciones adicionales. En primer lugar los trabajos del Consejo son objeto de una larga preparación y el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es la clavija maestra. A él le corresponde preparar las deliberaciones del Consejo, solucionar las cuestiones de detalle y someter al arbitraje de los Ministros sólo los asuntos esenciales. La mayoría de los asuntos son objeto de un acuerdo en el seno del COREPER y se aprueban sin debate en el Consejo. Además, aunque el Consejo sea jurídicamente un órgano único, existen en su seno numerosas formaciones especializadas. En resumen, el Consejo se reúne en esas distintas formaciones más de 150 días por año. Si se le agregan los encuentros bilaterales, las sesiones informales, se tejen entre los hombres lazos personales y una buena comprensión mutua que continúa asentando la solidaridad anteriormente mencionada. Por último, el papel de la presidencia, cuyo carácter es rotatorio por períodos semestrales, es determinante. Ella es la que fija las prioridades en los trabajos, y, a veces olvidando el interés nacional, propone de acuerdo con la Comisión los compromisos indispensables. Es también sobre la que recae la búsqueda sin descanso de fórmulas ampliamente aceptables por sus socios sobre asuntos delicados. Es necesario subrayar, además, la existencia del Consejo Europeo compuesto por los Jefes de Estado y de Gobierno que constituye la instancia arbitral suprema y es el que, pese a no adoptar decisiones jurídicas, orienta la evolución de la Comunidad.

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pues se correría el riesgo de destruir el carácter específico de la integración organizando un sistema de ratificación de las decisiones comunitarias que paralizaría el proceso decisorio. La decisión de elegir sus miembros por sufragio universal directo modificó la situación. un paso decisivo hacia la codecisión. La mayoría es una exigencia que impulsa la búsqueda de la unanimidad. en particular. Dentro de estas condiciones. Pero. El Tratado de la Unión Europea da. Los parlamentos nacionales. ejercía esencialmente una función consultiva y de control. Se ven obligados a negociar para lograr que la mayoría se aproxime a su posición. Las reacciones populares en el marco del proceso de ratificación del Tratado de la Unión Europea son testimonio del hecho de que la integración permaneció durante mucho tiempo como un proceso de alto tecnicismo cuya comprensión era patrimonio exclusivo de las "élites" políticas y económicas. La existencia de un órgano independiente como la Comisión permite que el juego salga del marco intergubernamental y que una visión de conjunto. empero. el PE tendrá derecho a rechazar algunos actos aprobados por el Consejo. Resulta difícil integrar a los parlamentos nacionales en el proceso decisorio comunitario en una etapa avanzada. En su conjunto. No obstante. podía plantear preguntas a la Comisión y al Consejo y tenía el poder. La participación democrática que desaparecía de este modo a nivel nacional debía volverse a encontrar a nivel comunitario por medio de un reforzamiento de los poderes del PE. el AUE. pese a la elección de soluciones de una gran complejidad de procedimiento por la necesidad de preservar los poderes del Consejo acentuando al mismo tiempo el carácter democrático de la CE. dirija los progresos del proceso de integración. el PE. preludio del fracaso del proceso. Los Parlamentos nacionales se vieron despojados de competencias en provecho de los ejecutivos nacionales reunidos en el seno del Consejo. El recurso al voto por mayoría lo más inmediatamente posible es igualmente una prueba de éxito. la solución que consiste en fortalecer los poderes del PE no parece suficiente. compuesto por los representantes de los Parlamentos nacionales. Hoy dispone de facultades presupuestarias que comparte con el Consejo y cuenta con el derecho de última palabra sobre una parte de los gastos del presupuesto de la CE (en torno al 20% del total). lo que contribuirá a reforzar la legitimidad de la misma y forzará a los Estados a tomar en consideración los criterios parlamentarios en el momento de designar los miembros de la Comisión. pero algunos de sus ingredientes son indispensables para la integración. El Consejo deberá elegir entre abstenerse de tomar una medida o aceptar las enmiendas defendidas por el PE. poder de decisión. La evolución reciente La evolución reciente de la CE está signada por el aumento de poder del Parlamento Europeo (PE) y por la necesaria democratización del sistema. en ciertos EM. la necesidad de apertura y de democratización va más lejos. Dejar el sistema librado exclusivamente a los intereses nacionales y a su combinación encierra un riesgo de parálisis. Se nota una tendencia hacia los sistemas del tipo de los que existen en Dinamarca y en el Reino Unido que consisten en consultar al parlamento nacional o a una comisión especializada del parlamento sobre las proposiciones de la Comisión a fin de que la actitud del Gobierno pueda ser adoptada tomando en cuenta las posiciones parlamentarias. En un principio. que nunca empleó. acrecienta su influencia sobre el proceso legislativo sin otorgarle. A partir de que este proceso toma importancia y 105 . Era consultado sobre ciertas medidas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" No es evidente que esta estructura sea transponible tal cual es. la única intervención posible se sitúa antes de la decisión tomada en el Consejo y depende de las competencias nacionales. El Tratado de Maastricht reconoce igualmente al PE el poder de investir a la Comisión. que. En efecto. Desde que existe la posibilidad de quedar en minoría. el PE juega un papel eficaz en el sistema decisorio y una buena parte de sus opiniones son tomadas en cuenta por la Comisión y el Consejo. Pero nadie duda de que el PE sabrá emplear ese poder de veto para exigirle al Consejo que tenga en cuenta sus opiniones. 2. llevando al PE a reivindicar nuevos poderes. Se trata de un poder negativo y solamente el Consejo puede adoptar una decisión. en ciertas áreas. los Estados reticentes a una medida pierden la posibilidad de aferrarse a su posición y de bloquear indefinidamente las decisiones. a veces discutida. de censurar a la Comisión. Esta democratización era inevitable teniendo en cuenta el volumen de las competencias transferidas a la Comunidad. sólo tomaron conciencia en forma tardía de la importancia del fenómeno de integración y de la desposesión que resultaba de ello. No obstante. reivindican una participación y un control incrementados.

Pero esta preeminencia de las reglas del derecho no hubiera revestido tal importancia si el Tratado no hubiera previsto la creación de un Tribunal de Justicia. II. 1. si un Estado miembro pudiera mantener en vigor o adoptar una regla contraria al derecho comunitario.1 El tratado no prevé expresamente la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno. dado que era necesario que el juez nacional aceptara privar de efecto una voluntad del legislador nacional que se habría expresado luego de la adopción de la regla comunitaria. su desarrollo requiere un acrecentamiento de la democratización del sistema tanto a nivel nacional como en el plano comunitario. ya sea que se trate del derecho comunitario o de las reglas fijadas sobre la base del Tratado. Se trata. El Consejo Europeo de Edimburgo fue sensible a este aspecto y tomó las primeras medidas hacia la apertura y la transparencia. Podemos concluir que si bien en un principio. a tal punto que se ha podido hablar de una "constitucionalización" del tratado. tiene la obligación de aplicar íntegramente el derecho comunitario y de proteger los derechos que éste confiere a los particulares. está por encima del derecho nacional anterior o posterior. de un equilibrio evolutivo." En la medida en que el Tribunal no es competente para anular el derecho nacional contrario al derecho comunitario y en que puede. EL LUGAR DEL DERECHO EN EL PROCESO DE INTEGRACION El derecho ha jugado un papel fundamental en la integración europea. el derecho comunitario. La sustancia misma del Tratado estaría puesto en cuestión. constatar el incumplimiento de un Estado con respecto a las obligaciones comunitarias. de no ser así. ya sea ésta anterior o posterior a la regla comunitaria. ruptura que podría trabar todo desarrollo ulterior. ésta no se aplicaría de la misma manera en toda la Comunidad. el consenso político debe ampliarse a todos los ciudadanos y. Teniendo en cuenta las diferencias lingüísticas. la situación difería en cuanto a la primacía sobre las leyes posteriores. 1. a su interpretación de las reglas del Tratado y a su colaboración con las jurisdicciones nacionales que se ha asistido a esta valorización de la norma jurídica. Para el Tribunal. dejando sin efecto toda disposición eventualmente contraria a la ley nacional. a lo sumo. Los votos formales de los Estados y sus explicaciones de voto se harán públicos. se corre el riesgo de un rechazo producto del temor a lo que se ignora. pero las sesiones propiamente legislativas seguirán siendo confidenciales. en todo caso. A pesar de esta dificultad. principalmente en la sentencia Simmenthal del 9 de marzo de 1988. resultó necesario que los jueces nacionales aceptaran dicha primacía. En efecto. culturales y económicas. con el efecto consiguiente sobre las leyes nacionales que hallaran contrarias. Un cierto número de sesiones del Consejo serán públicas. Las soluciones actuales intentan garantizar a la vez la transparencia y la preservación de la eficacia. Si bien la primacía del derecho comunitario sobre las leyes nacionales anteriores no presentaba problema alguno. se tiende a tornar más difícil la elaboración de un consenso. Ello fue estipulado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa/ENEL del 15 de julio de 1964 y precisada luego. El movimiento hacia la apertura y la transparencia corre el riesgo de modificar el proceso actual de decisión."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" comienza a afectar temas sensibles como son los contenidos en el marco de la unión política. y a pesar de la posición particular de los países en los que las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno 106 . Es gracias a este Tribunal. privando a los Estados de la flexibilidad necesaria para la búsqueda del compromiso. Quitarle importancia a este factor conduciría a una ruptura entre la integración y los ciudadanos. La primacía es asegurada ante todo por los jueces nacionales y tal como dice el Tribunal en la sentencia Simmenthal: "Todo juez nacional a quien se le someta un asunto a consideración dentro del marco de su competencia. Es lo que ha sucedido progresivamente.Los elementos del derecho comunitario Dos elementos esenciales del derecho comunitario deben ser puestos de relevancia: su primacía sobre el derecho interno y su aplicabilidad directa. La tradición común del Estado de derecho ha llevado a un acercamiento de los Estados en el respeto a las normas jurídicas. el derecho comunitario ha constituido un factor de unidad. Una transparencia total podría transformar al Consejo en una fosa legislativa en cuyo seno las prioridades de los Estados serían más rígidas a raíz de la presión de las opiniones públicas. el proceso de integración puede limitarse a un proceso técnico asociando élites políticas con la adhesión de los medios económicos.

por oposición a los principios del derecho internacional que hacen del efecto directo la excepción. El Tribunal ha decidido que en ausencia de transposición los particulares podían invocar una directiva con respecto al Estado si ésta es lo suficientemente precisa y no deja a los EM poder de apreciación para su aplicación. Se trata de saber si el Tratado y los actos realizados sobre la base del mismo pueden ser invocados por los particulares ante las jurisdicciones nacionales. 2. reconocer un alcance muy amplio al efecto directo en derecho comunitario. el Tribunal hace respetar la distribución de las competencias entre los Estados y la Comunidad. la directiva debe ser objeto de una medida nacional de transposición. Las disposiciones del Tratado son de efecto directo. los Estados evitan oponerse sistemáticamente a un Tribunal internacional y hubieran preferido solucionar los problemas por medio de la negociación y del compromiso. El Tribunal de Justicia Para el TJCE. para los individuos. nos encontramos a menudo confrontados al atraso o a la mala voluntad de los Estados en el marco de la transposición. en función de intereses políticos o económicos. por razones comprensibles. en numerosos casos se pudo no tener en cuenta el obstáculo de la no transposición y prohibir al Estado la aplicación sobre el particular de un texto interno no conforme a la directiva no transpuesta. así como la distribución de los poderes entre las instituciones comunitarias. La directiva es una norma-marco que fija los objetivos y deja a los Estados la determinación de los medios. El efecto directo de los reglamentos comunitarios está previsto por el propio Tratado. Es un derecho que concierne en primer lugar a los particulares. el derecho comunitario hubiera podido seguir siendo. Para producir efectos en el derecho interno de los países. Sin embargo. servicios y mercancías. La respuesta del Tribunal es. a quienes el proceso comunitario involucra no menos directamente que a los Estados". en última instancia. estos últimos. El caso de las directivas es más interesante. el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se ha apartado de una visión interestatal y "ha optado por otra visión de Europa cuya puesta en marcha pertenece a todas las "fuerzas vivas". Sin embargo. la CE es una Comunidad de Derecho. pueden estar más o menos interesados en la aplicación concreta del derecho comunitario y abstenerse de utilizar las medidas que les molestan. pero.2 El efecto directo. o las que establecen la libertad de circulación de bienes. Como tal."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" están organizadas de acuerdo a una concepción dualista. Estos reglamentos son aplicables con primacía sobre el derecho interno desde su entrada en vigor y pueden ser invocados por los particulares. Esto significa que los particulares podrán invocar ante los tribunales en una acción judicial contra los Estados o contra otros particulares numerosas reglas del Tratado. los jueces nacionales han terminado por prestar atención al Tribunal de Justicia. Tal como lo expresa el juez Pescatore. desde el momento en que pueden ser aplicadas concretamente sin que sea indispensable tomar medidas específicas de aplicación. altamente comprometidas. 1.1 Las competencias del Tribunal 107 . La efectividad y la uniformidad del derecho comunitario se hubieran visto. especialmente las que imponen a los Estados una obligación de abstención. De esta forma. La conducta de las instituciones y de los Estados debe estar acorde con el Tratado que es la Carta Constitucional de la Comunidad. es decir a las personas físicas y jurídicas. Por este intermedio. Si la respuesta hubiera sido negativa. del monopolio de la interpretación del Tratado. que pueden invocarlo ante las jurisdicciones nacionales contra legislaciones nacionales que se le oponen. entonces. operadores económicos y trabajadores. excepto cuando dejan a las autoridades comunitarias un amplio margen de apreciación para su puesta en práctica. De estas características del derecho comunitario resulta que el mismo ya no es un corpus jurídico que se aplica exclusivamente a las relaciones entre los Estados. el Tribunal ha podido sortear el obstáculo de la inacción de las instituciones para imponer por la vía judicial el cumplimiento del Tratado. 2. Sólo se hubiera podido encontrar remedio para esta situación en el caso en que otro Estado hubiera protestado. una abstracción en la medida en que sólo hubiera involucrado relaciones entre Estados. y dispone.

asistiríamos rápidamente al desarrollo de interpretaciones divergentes que dividirían el mercado. por el contrario. Además. que son las primeras ante quienes se presentan los asuntos que ponen en juego el derecho comunitario. 3. Este mecanismo permite una interpretación uniforme del derecho comunitario. El mecanismo de la cuestión prejudicial es pues la garantía de la interpretación uniforme del derecho comunitario. Una Comunidad de Derecho A veces se ha mencionado el fantasma de un gobierno de jueces en la Comunidad. y del efecto directo. El Tribunal tampoco puede ser insensible a las reacciones provocadas por sus sentencias. lo que es preferible a una apelación a posteriori.pueden con mayor dificultad dejar sin ejecución los juicios emanados de las jurisdicciones nacionales.ninguna garantía. que durante años. Las soluciones del tipo de los arbitrajes o de los paneles no ofrecen a los principales actores del mercado -los particulares. el Tribunal por sí mismo no puede hacer nada si las jurisdicciones nacionales. si cada EM tuviera la facultad de dar su propia interpretación. antes que el tribunal nacional se haya pronunciado. la lógica de la integración nos lleva a mantener las reglas de la primacía. o. el Tratado de Maastricht prevé la posibilidad de infligir sanciones financieras a los Estados "rebeldes". que conoce también el derecho internacional. El procedimiento de incumplimiento sólo es parte sumergida del iceberg y la mayoría de las hipótesis de incumplimiento se solucionan por medio de un diálogo entre la Comisión y los Estados. que conduciría al Tribunal a revisar la interpretación enunciada por un juez nacional. Por el contrario. Lo mismo sucede con el aspecto contencioso de la responsabilidad. emitir decisiones en exceso prudentes que arruinen la confianza en él depositada. es conveniente moderar esta apreciación. Tampoco dispone de ningún medio jerárquico para imponer su voluntad a un juez nacional. si pueden rebelarse contra las interpretaciones dadas por el Tribunal -y a veces lo hacen. Se instaura así un diálogo fructífero entre un juez nacional y el juez comunitario. Nos impone recurrir a una instancia jurisdiccional abierta directa o indirectamente a los particulares. Por el contrario. de recurrir prejudicialmente -o sea antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto. Europa progresó gracias a un motor judicial. por una interpretación finalista de los Tratados. el mecanismo provoca un cortocircuito sobre los Estados que.al Tribunal de Justicia para obtener la interpretación del Tratado o del acto comunitario en cuestión. El Estado involucrado debe entonces conformarse con la sentencia de incumplimiento. está sometido al dilema de bien emitir decisiones demasiado audaces. no siguen su jurisprudencia. Concluyendo. ha contribuido en gran medida a la integración y se puede decir. el Tratado ofrece la facultad -e impone la obligación para las jurisdicciones que resuelven en última instancia. una originalidad esencial del Tratado reside en el mecanismo de interpretación. Es cierto que el Tribunal. La interpretación es dada de antemano. El Tribunal no tiene una función legislativa y sólo expresa la voluntad de los Estados en el momento de la ratificación del Tratado. el Tribunal no ha caído en ninguno de estos excesos y ha justificado la confianza que los Estados habían puesto en él. Sin embargo. Debe pues. 108 . los incumplimientos de un Estado. A falta de un mecanismo de este tipo. lo que resulta en un mecanismo de pedagogía recíproca. en el plano jurídico. convencer y eventualmente modular o modificar su jurisprudencia en función de las reacciones de los jueces nacionales. pues como todo juez. y dejan a las jurisdicciones nacionales fuera del campo de la integración. No obstante.a los jueces nacionales ante quienes se presentan litigios en los cuales se plantea una duda relativa a la interpretación del derecho comunitario. pues no difiere fundamentalmente de los sistemas nacionales. pero inaplicables."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" No es necesario extenderse mucho con respecto al control de legalidad ejercido por el Tribunal sobre los actos comunitarios. a solicitud de la Comisión o de otro Estado. Para fortalecer la eficacia del procedimiento. En efecto. El Tribunal puede igualmente constatar.

los instrumentos utilizados para perfeccionar el proceso. consultas. Lamentablemente. 1. es que tampoco los convenios latinoamericanos de integración. los convenios de integración no han precisado en el caso latinoamericano de una manera expresa esta jerarquía jurídica propia del derecho de la integración. cabe señalar que.3 Solución de controversias Un segundo aspecto que cabe destacar dentro de estas consideraciones jurídicas generales. salvo el caso del Tribunal Andino de Justicia han establecido mecanismos jurisdiccionales propios que vayan más allá de un sistema de arbitraje internacional. En este sentido podemos afirmar que. En el mismo sentido. Fisonomía jurídica institucional de la integración latinoamericana 1. debemos señalar que los procesos se han ido gestando a través de Tratados-marco.2 Jerarquía legal En este sentido. como tampoco han señalado explícitamente la jerarquía jurídica que adoptan las resoluciones de los órganos de integración y cooperación en los ordenamientos jurídicos nacionales. Esto es. Recientemente. en cada caso al que señale la Constitución Política de cada Estado. 1. en el Acuerdo de Complementación Económica suscrito entre Chile y México y en un Protocolo expreso suscrito al efecto con los países del MERCOSUR. las instituciones que servirán para expresar los acuerdos o las resoluciones emanadas de aquellas instituciones. por norma general. se han ido estructurando mecanismos de solución de controversias. los compromisos jurídicos que se adopten durante el desarrollo de un proceso de integración. de convenios que señalan los objetivos de cada proceso. los esquemas latinoamericanos de integración han mostrado cierta alergia a someter las controversias que puedan suscitarse entre los países miembros a tribunales creados especialmente a estos efectos. En relación a la primacía del tratado de integración sobre la ley interna de cada país miembro. De otra manera.1 Tratados-marco En este punto nos limitaremos a señalar los rasgos básicos que podrían configurar la fisonomía de la integración jurídica e institucional que nos presenta la integración latinoamericana a través de sus distintos esquemas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CAPACIDADES LEGALES-INSTITUCIONALES PARA LA INTEGRACION Raimundo BARROS CHARLIN Representante Permanente de la República de Chile ante la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) 1. la jurisprudencia de los tribunales o a las normas comunes de interpretación legal vigentes en cada país miembro. Debemos entender que los tratados válidamente emitidos priman sobre la ley interna. sin llegar a constituir tribunales especiales de una naturaleza jurídica-institucional similar al caso europeo o al vigente entre los países del Acuerdo de Cartagena (Tribunal Andino de Justicia). 109 . a diferencia del caso europeo. debe entenderse que las resoluciones emanadas de los órganos destinados a perfeccionar un proceso de integración tienen el mismo valor jurídico que el del tratado (derecho originario y derecho derivado). mediación e incluso estipulan la posibilidad de arbitraje. No se trata de convenios reglamentarios que legislen minuciosamente sobre los compromisos adquiridos. podrían quedar sin efecto. de tal suerte que si un país dicta una ley posterior al convenio que lo contradiga o menoscabe debe entenderse que el país entró en conflicto con el proceso de integración. sino que otorgan el marco institucional e instrumental que permitirá ir perfeccionando gradualmente el proceso. ninguno de los convenios en cuestión ha precisado que éste prime sobre la ley interna de cada país miembro. Estos mecanismos operan mediante instancias gubernamentales de negociación directas. por leyes o decretos internos nacionales. habrá que estarse. En primer término.

o incluso por 2/3 de votos favorables sin que haya voto negativo.8 Subregionalización En las líneas anteriores se ha pretendido precisar. la fisonomía jurídica-institucional los procesos latinoamericanos de integración. de de de de Los Acuerdos de Complementación Económica propiamente tales son instrumentos derivados del Tratado de Montevideo de 1980. antes de aprobar una resolución. muy someramente. 1. la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) fue concebida dentro de la misma perspectiva europea. 1. 110 .5 Organo comunitario Otra peculiaridad institucional propia de los esquemas de integración vigentes en América Latina es la carencia de un órgano de proposición legislativa. Es el único ejemplo que podría señalarse. el MCCA y la CARICOM). 1.6 Sistema de votación Otra modalidad de carácter institucional que prima en todos los ejemplos latinoamericanos de integración y cooperación está dada por el hecho que las decisiones y resoluciones se adoptan por mayoría de países. la penetración directa de la norma de integración en el derecho interno sin que sea necesario ningún acto legal o administrativo adicional por parte de un país miembro involucrado en un proceso de integración. Debe entenderse por "automaticidad". en el caso europeo la iniciativa para legislar sobre un asunto de integración de interés común radica en una institución plenamente autónoma de los gobiernos.4 Automaticidad de las normas Otra consideración jurídica que es conveniente destacar es que ninguno de los esquemas de integración. 1."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Asimismo. De esta manera. Aparte subrayar la característica singular de Tratados-marco propia de los convenios latinoamericanos integración.7 Vinculación con otros órganos Finalmente. 1. el MERCOSUR. según los casos. Nadie puede ignorar el papel determinante que ha tenido en el caso de la integración europea el funcionamiento de la Comisión que crea el Tratado de Roma y que obliga a los países miembros de la CEE a pronunciarse mediante un determinado sistema de votación acerca de las propuestas emanadas del órgano comunitario que "virtualmente" tiene el monopolio de proposición. autónomo de los gobiernos y que tenga fuerza vinculante frente a los órganos políticos superiores establecidos en cada tratado. cabe señalar que éstos revisten un carácter regional (como es el caso de la ALADI) o bien subregional (como es el caso del Pacto Andino. a escuchar la opinión de otros órganos como ocurre en el caso europeo tratándose del PE o del Consejo Económico y Social. En el contexto latinoamericano de integración. salvo el caso de lo establecido en el Protocolo que crea el Tribunal del Acuerdo de Cartagena establece la "automaticidad" de las resoluciones de los órganos establecidos en cada convenio. Normalmente todos estos convenios quedan abiertos a la adhesión de cualquier país latinoamericano. cabe señalar que los órganos políticos superiores establecidos en los esquemas latinoamericanos de integración no están obligados. Difícilmente podría prosperar en la región una iniciativa destinada a establecer un sistema de votación calificado o ponderado como el señalado en el caso europeo. contrastándola con la experiencia europea. Forma parte de la esencia del derecho americano de integración que a cada país le corresponde un voto. por regla general. constituyendo una excepción la norma de adhesión contemplada en el Tratado de Asunción que crea el MERCOSUR. la interpretación relativa al contenido y alcance de los compromisos jurídicos pactados le corresponde a los órganos políticos superiores establecidos en los diferentes esquemas de integración.

incluso. 2. a los inversionistas extranjeros y a la comunidad nacional organizada de los países miembros. La única forma realmente válida para adquirir tal credibilidad. promueva u oriente el debate de los órganos políticos superiores del proceso de manera independiente y provisto de una visión de conjunto.2 Precisar la jerarquía legal Resulta conveniente precisar inequívocamente la jerarquía legal de los compromisos jurídicos que se adquieren en el desarrollo de un proceso de integración. los particulares afectados cuando aleguen incumplimiento de los compromisos contraídos. 2.5 Relatividad institucional El engranaje institucional de un proceso de integración dependerá del hecho de si los países persiguen una ZLC. 2. de transplantar modelos que existan al efecto en otros esquemas de integración que obedecen a otros propósitos y a otras tradiciones jurídicas.3 Contar con mecanismos de solución de controversias En segundo término. Con todo. cabe destacar que resulta imprescindible desde el punto de vista institucional la existencia de un órgano técnico que inspire. es la certeza jurídica que ellos logren inspirar. vigente desde 1960 a 1980. 111 . No se trata. una UA. especialmente frente a los operadores económicos. 2. deben señalarse claramente los procedimientos que habrán de seguir los países o. Sobre el particular no hay recetas uniformes. establece modalidades de financiación directa de sus organismos. un mercado común o una simple área de preferencias económicas regionales. los países del MERCOSUR han avanzado en descubrir algunas modalidades que les vayan permitiendo avanzar gradualmente en esa perspectiva. a diferencia del caso europeo.9 Financiamiento Demás está señalar que ninguna experiencia latinoamericana de integración. siendo el presupuesto de éstos cubiertos por aportes de los países miembros. Resulta muy poco realista señalar el esquema institucional ideal para abordar un proceso de integración sin una profunda consideración de las posibilidades políticas y jurídicas que ofrezcan los países miembros en una circunstancia histórica precisa. de una manera clara y uniforme debe establecerse categóricamente que el derecho de la integración prima sobre la ley interna tratándose de compromisos válidamente contraídos dentro de los órganos regionales o subregionales competentes. En el contexto latinoamericano los países han sido reacios a establecer mecanismos compulsivos que permitan coordinar las políticas económicas más directamente comprometidas en un proceso de integración. 2. Simplemente se trata de que nadie pueda ser afectado impunemente por el incumplimiento o por una interpretación equivocada del compromiso de integración adquirido. En torno a esta cuestión de la certeza jurídica cabe formular algunas consideraciones de carácter general.4 Búsqueda de un órgano técnico En tercer término. Corresponderá a los juristas determinar los procedimientos más adecuados que deben estructurarse al efecto. debe tenerse presente la innovación que representa respecto al cumplimiento de los compromisos contraídos el Artículo 38 letra i) del Tratado de Montevideo de 1980. ni en el de la actual ALADI se hayan ideado mecanismos que vayan permitiendo una coordinación adecuada de ciertas políticas económicas nacionales que necesariamente se ven involucradas en un proceso de integración aun cuando éste avance tímidamente. Con todo. necesariamente. Al efecto.1 Búsqueda de credibilidad Resulta primordial que los procesos latinoamericanos de integración adquieran el máximo de credibilidad. aparte de la legitimidad política que tengan esos procesos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. Resulta extraño que ni en el marco de la antigua ALALC. Supuestos jurídico institucionales 2.

7 ALADI: Centro articulador Finalmente. de la cooperación científico-tecnológica. subsiste la conveniencia de abordar con un criterio regional lo más amplio posible algunos temas que resultan. ALADI resulta ser. 2. subsidios en general. Prácticamente. 2. monetarias o fiscales que adopte algún país miembro que le resulten contraproducentes. habría que forzar artificialmente la llamada "convergencia" de acuerdos subregionales para precipitar un Mercado Común Regional. esta circunstancia constituye un hecho inédito en la integración regional y deberá aprovecharse aquella situación para velar por una coordinación adecuada de aquellas políticas. 112 . se debe señalar que por muy importantes. de interés común para la región como es el caso de los transportes. de los medios de pago. etc. tanto por el número de países comprometidos en ella como por su capacidad de respuesta técnica."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Incluso un simple programa de liberación arancelaria puede verse perjudicado o puede producir efectos inequitativos frente a medidas cambiarias. lo que resulta a todas luces carente de realismo. por su naturaleza. de las normas de origen. dumpings. de las normas técnicas y sanitarias. más fácil será en el futuro lograr aquel propósito. entre otras prácticas de efectos equivalentes. novedosos y promisorios que sean los esquemas regionales de integración que han aparecido en el área últimamente.6 Normas de competencia comercial Otro supuesto jurídico imprescindible para llevar a cabo sobre bases justas y equilibradas un proceso de integración en el caso latinoamericano es la necesidad de contar con instrumentos jurídicos claros destinados a corregir los efectos adversos derivados de prácticas desleales de comercio. del turismo. como es el caso de subvenciones. No se debe olvidar que el Tratado de Montevideo de 1980 persigue el objetivo de un gradual establecimiento de un Mercado Común Regional y que mientras más sean los temas que se aborden en la perspectiva de una dimensión regional. De otra manera. el foro adecuado para abordar estos temas. La coincidencia que ofrecen los países latinoamericanos en tratar de promover en la actualidad políticas económicas similares facilita indiscutiblemente una coordinación de las mismas.

Holanda La integración política y económica requiere de nuevas instituciones y de nuevas actitudes y procedimientos para la formulación."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" GESTION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION: Capacidades de Liderazgo. Una perspectiva de gerencia pública de la integración regional nos lleva a estudiar los problemas relacionados con la conducción del proceso de integración. si bien es genuina. pues. Hay dos razones para ello. está lejos de ser algo rutinario. no se podrá capacitar al personal para que desempeñe sus nuevas funciones de la noche a la mañana. La disponibilidad de capacidades apropiadas de gestión es una exigencia para su avance. las cuales pueden dar lugar a divisiones cuando se establecen acuerdos intergubernamentales de alto nivel. La gestión de la integración requiere. Las "buenas noticias" acerca de los beneficios de la integración pueden entonces presentarse sin las "malas noticias" de los costos del cambio y de quien se hará cargo de ellos. las capacidades adicionales requeridas normalmente se subestiman y ni siquiera se comprenden. Los requisitos precisos para la gestión de la integración dependerán. Los temas de la gestión de la integración también pueden ser objeto de un error de comprensión basado en una creencia que. Aun cuando se disponga de recursos. nos centraremos en el proceso de integración y no en el objetivo final. capacidades de gestión adecuadas a las necesidades que difieren de las capacidades que se precisan para la gestión empresarial o de las recientemente utilizadas en la gestión de las reformas del Estado. La gestión de un programa de integración requiere capacidades adicionales para formular e implementar las políticas tanto a nivel nacional como supranacional. no tiene sentido hablar de recursos y capacidades sin tener una visión clara de los modelos de gestión y de las tareas generadas por la integración. Esta elección no se debe al hecho de que no se crea necesario tener una visión del futuro. la implementación de nuevas políticas ambiciosas tales como el programa del Mercado Unico Europeo. Como lo indica el título. A pesar de lo importante que es la conjunción y desarrollo de capacidades para gestionar la integración. ciertamente. Pero cualquiera sea la forma que adquiera. cuya importancia es incuestionable. En muchas ocasiones. de un proceso de integración bien gestionado. la implementación implica el desarrollo en profundidad de políticas que comporta afrontar problemas no previstos. siempre se requerirá un esfuerzo sostenido y organizado. Los objetivos más ambiciosos y los calendarios más exigentes requieren mayores compromisos de recursos y un apoyo político más decisivo. es errónea. Más aún. la integración no será factible sin las capacidades de gestión necesarias. Las cuestiones referentes a la gestión del proceso de integración no figuran como prioridades en la agenda del debate político sobre la deseabilidad y dirección de la integración. 113 . Gerencia y Coordinación Les METCALFE Profesor de Gestión Pública y Director de Investigación del Instituto Europeo de Administración Pública. Peor aún. La atención política se centra por lo general en los beneficios que la integración ofrecerá en última instancia y en la forma que adquirirá una vez que esté plenamente realizada. las iniciativas políticas que plantean expectativas irreales acerca de lo que se puede lograr y hacen falsos supuestos acerca de los costos que conlleva pueden probablemente desacreditar toda la idea de integración. pero rara vez se presta a la provisión de esas capacidades requeridas la atención que merece. Maastricht. Se necesita realismo en cuanto a los plazos. Tal como se está descubriendo en la CE en la actualidad. El objetivo de este trabajo consiste en proponer perspectivas más amplias para la gestión del proceso de integración que hagan hincapié en cómo incrementar las probabilidades de éxito. del programa de integración que se tiene la intención de alcanzar y del marco temporal dentro del cual se piensa realizarlo. Pero ya se trate de visiones utópicas de una "unión cada vez más estrecha" o de las visiones pragmáticas del logro de un mercado común. Una razón por la cual se subestima lo que se necesita se debe a la voluntad política de evitar cuestiones espinosas en la implementación del proceso. O en otros términos. Los límites al ritmo del proceso de integración serán establecidos por la celeridad con que puedan desarrollarse los recursos humanos y las nuevas relaciones institucionales creadas. relegando la gestión a un papel subordinado de mera aplicación rutinaria de políticas predefinidas. Y se necesitan años y no simplemente meses para desarrollar organizaciones efectivas. gestión y ejecución de las políticas públicas. También plantea nuevas demandas a las organizaciones gubernamentales existentes así como al tipo de relaciones que mantienen entre ellas. porque opera en términos de una dicotomía ya superada que diferencia entre "política" y "administración".

de modo que puedan trabajar en conjunto en forma efectiva para enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses. Coordinación 1. la dimensión de la gestión entre organizaciones es algo sumamente importante y difícil. Dado que la integración significa que las cosas se hagan a través de organizaciones. Mucho podría decirse al respecto. pero por el momento basta con concentrarse en el contexto. mientras que en la integración de mercados resultarán esenciales las relaciones de cooperación entre los servicios de aduana y otras autoridades públicas para asegurar que se eliminen los obstáculos a la vez que se salvaguarde toda una gama de otros intereses que van desde la seguridad del producto a la prevención del terrorismo. El arte de reformar es ese componente de la gobernación que se necesita para formular e implementar las reformas con éxito. Por ejemplo. La integración positiva significará la formación de nuevas relaciones y el fortalecimiento de las relaciones existentes para promover el proceso de integración. abarca redes de organizaciones en proyectos y políticas de cooperación. la gestión pública es lograr que las cosas se hagan a través de organizaciones. más que el esfuerzo ocasional para enfrentar el desafío a la situación vigente. El contexto de liderazgo consiste en múltiples intereses que. La reforma requiere una capacidad permanente de gestión del cambio. Liderazgo 2. Liderazgo El liderazgo es una faceta importante de los procesos de integración. Se trata. La CE es un caso especial ya 114 . No se trata de las aptitudes estándar al uso aplicables a programas de capacitación en gestión de empresas. de experiencias que son especialmente importantes en el marco intergubernamental de la integración que tienen que desarrollarse al interior de ese proceso o al menos teniendo en cuenta el proceso de integración. Por lo tanto. Es mejor considerar la integración como una sucesión de cambios más que como un acontecimiento que tiene lugar en un momento determinado. La integración no es cuestión de transferir la soberanía y la autoridad a una organización separada que luego actúa independientemente de los participantes del proceso de integración. La activación de estos intereses requiere un proceso de liderazgo que puede verse como la formación y la gestión de una coalición. La gestión del proceso de integración requiere capacidades para gestionar las redes de organizaciones. la integración es un proceso de reforma y. de tener éxito la integración. se requiere que los líderes posean aptitudes en negociación para crear y mantener las coaliciones. Dentro de este contexto. hay algunos temas generales que deben ser abordados. Gestión del cambio 3. si la gestión en general significa la realización de determinadas acciones a través de otras personas. Dentro del contexto de la integración. cada uno de los cuales requiere distintos tipos de conocimientos en materia de gestión y capacidades organizativas. La factibilidad de la integración en ciertas instancias dependerá de si se pueden cumplir o no esos requisitos de coalición. su funcionamiento interno y la forma en que éste se adecua al entorno. deben participar en forma activa. esta visión del liderazgo a modo de coalición debería influir en el estilo mismo del liderazgo. la gestión pública invariablemente se ocupa del funcionamiento y el desempeño de las redes de organizaciones. de modo de poder crear nuevos marcos institucionales para la formulación de políticas integradas. Incluye el diseño y desarrollo de una relación asociativa entre un gran número de organizaciones que participan en campos de políticas específicas. el liderazgo debe ir más allá del mantenimiento del sistema existente a través de procesos ejecutivos para los cuales hay autoridad y precedentes establecidos. En primer lugar. Si bien la gestión es algo que se piensa en relación a las organizaciones individuales. es necesario que el gobierno sea idóneo en el arte de la reforma para conducir los cambios sucesivos. También se requerirá que tengan habilidad para diseñar organizaciones. Las cuestiones que vamos a examinar en relación a la gestión pueden dividirse en tres grupos: 1. En un medio cambiante. en materia de integración monetaria. en segundo lugar. El contexto del liderazgo es diferente por las razones ya expuestas. estilo y función del liderazgo en el proceso de gestión de la integración. Cualesquiera sean los objetivos específicos. La integración es la gestión de la interdependencia. se requieren relaciones de cooperación entre los bancos centrales. en cambio. En segundo lugar."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La primera es que la integración requiere la orientación y la idoneidad a la que el Profesor Dror ha cifrado tan bien dentro del concepto de "el arte de reformar" (statecraft).

Si bien son analíticamente diferentes. Hace relativamente poco tiempo que los gobiernos han comenzado a considerar seriamente los problemas de gestión del cambio. la integración de los servicios de aduana se está volviendo un proceso mucho más difícil y lento que lo previsto. recién ahora se está reconociendo la magnitud de las tareas que implica el establecimiento de otros componentes del régimen de mercado único. sin embargo. La brevedad de este trabajo no nos permite entrar en el detalle de las estrategias alternativas para la planificación y gestión del cambio. es decir. por ejemplo. de integración positiva. Aunque esto complica el proceso para la toma de decisiones. el éxito depende del desarrollo de un enfoque cooperativo para poner a prueba y movilizar el compromiso y también para preparar el terreno para la implementación de políticas. dado que "1992" significa la fusión de doce servicios nacionales que emplean en total algo más de 100. es importante recordar que están efectivamente relacionadas como partes complementarias del proceso de gestión de la integración. Muchas veces esas recetas dependen de los sistemas y capacidades de gestión para aplicarlas. Tiene también que contribuir a diseñar y desarrollar nuevas redes de relaciones entre organizaciones dentro de los países participantes. aunque no lo fueran en detalle. Pero en la gestión de la integración su existencia no puede darse por sentada. En ciertas ocasiones se trata a ambas como sinónimos. si bien son analíticamente diferentes. la función de un liderazgo integrador no solamente establece una dirección. la integración es un proceso de gestión del cambio. Y debe señalarse que las dificultades en la gestión del cambio referidas a la integración entre gobiernos son aún más complejas que las que surgen en las reformas internas. de reducir obstáculos y de eliminar las barreras al comercio. De esta forma. mientras que la innovación es más una función de gestión ejercida por los administradores dentro del gobierno. Los obstáculos que hay que superar para que las organizaciones de los diferentes países trabajen conjuntamente son aún mayores que dentro de un mismo país. Por otra parte. si se le utiliza correctamente. En el programa '92 de la CE (Mercado Unico). las dificultades eran predecibles en general. en parte resolver. La innovación es el proceso de hacer que las nuevas ideas funcionen en la práctica. esto no significa. Especialmente en la esfera de la integración demanda idoneidad y experiencia en planificación y gestión del cambio. significará un medio para anticipar y.000 personas. En términos muy simples. es decir. lo que no tiene probabilidades de funcionar es lo que podría llamarse el "modelo del consultor externo" convencional. también es muy probable que la CE afronte problemas similares en la gestión del cambio a aquellos experimentados al mantener el proceso de integración a la vez que se enfrentaban las inestabilidades no previstas del SME y las dudas crecientes sobre la solidez del diseño institucional propuesto. genera sus propios desafíos y requiere aptitudes y experiencia en la gestión de cambios complejos y a gran escala. La gestión del cambio La integración comprende dos componentes: la invención y la innovación. la implementación de nuevas políticas y la formación de instituciones que puedan ser necesarias para ponerlas en práctica. 2. Tanto en la formulación como en la implementación de políticas. que pueda adoptar un estilo de liderazgo de tipo directivo. Dentro de un proceso de integración. Como tema de discusión vale la pena señalar la debilidad del modelo familiar para la gestión del cambio. conceptos y propuestas políticas. la esfera administrativa requiere una cantidad considerable de reorganización y reestructuración. Parte de la tarea de la integración consiste en 115 . Sin embargo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" que en ella la Comisión tiene claramente definido el derecho de iniciativa. Muchas veces la formación de relaciones efectivas de trabajo significará la superación de los obstáculos y las fuentes de resistencia al cambio que están arraigadas en las prácticas establecidas de las relaciones de trabajo. Tanto la invención como la innovación deben gestionarse para asegurar la capacidad para una integración positiva. algunos de los problemas de formación de equipos que son una parte inseparable de la tarea de integración. Desde una perspectiva diferente. La invención es la generación de nuevas ideas. La retórica política sugiere que la integración económica es ante todo un asunto de integración negativa. La innovación requiere una clase diferente de originalidad y creatividad que la invención. vale la pena considerar cómo se podrán estabilizar y utilizar patrones de liderazgo plural mediante la integración de organizaciones nacionales a la formulación de políticas. Pero desde el punto de vista de la perspectiva de gestión del cambio. según el cual un agente externo prepara un informe con recomendaciones que se suponen ofrecen la receta para la reforma. En efecto. En el contexto diferente de una UM. En vista de la necesidad de una cooperación con una base amplia. la invención puede verse como la función política ejercida por políticos y sus colaboradores dentro y fuera del gobierno.

Dado que los procesos de integración muchas veces se ven como amenazas a la autonomía e identidad nacional. 3.1 Definición de la coordinación Conviene comenzar con un breve comentario sobre el significado de la coordinación. la coordinación horizontal y la vertical. o hasta incluso con comunicación. Este enfoque es de aplicabilidad general. Implícita en todas ellas está la idea de que la coordinación es una respuesta a la interdependencia y al reconocimiento de que las partes de un sistema deben trabajar juntas para lograr sus propios objetivos y mejorar el buen funcionamiento del todo. los intereses nacionales se verán comprometidos. Es útil comenzar considerando las necesidades de coordinación desde un punto de vista nacional. la combinación de las dos. Si los políticos y funcionarios del mismo gobierno aparecen mal preparados. A continuación. Coordinación: la conjugación de los actos políticos De lo anterior se desprende que la integración requiere una estrecha colaboración entre organizaciones que actúan dentro de diferentes sistemas de gobierno. Sin embargo está lejos de ser suficiente por sí misma. presentaremos brevemente un enfoque analítico para evaluar las capacidades de coordinación. Esta definición de coordinación abarca varias formas y significados diferentes del "trabajar juntos". La coordinación a nivel intergubernamental o supranacional es evidentemente esencial para el éxito de toda la empresa. Muchas veces se pasa por alto la necesidad de mejorar las capacidades de coordinación a nivel nacional. el proceso de integración incrementa las presiones dentro de los gobiernos participantes para que "conjuguen sus actos". Se necesitan redes de organizaciones y relaciones asociativas que permitan crear vínculos más estrechos entre los responsables de las políticas más allá de las fronteras nacionales para progresar en materia de integración. a veces con cualquier forma de cooperación. Hay graduaciones y pasos importantes desde las situaciones en que las organizaciones individuales son genuinamente independientes y capaces de valerse por sí mismas a las situaciones en que la interdependencia de las partes de todo un sistema es tan grande que es indispensable una colaboración intensa. al mismo tiempo. la coordinación por lo general se discute en forma muy imprecisa. La integración requiere la adaptación de las organizaciones existentes. o la coordinación formal y la informal. en parte porque se supone que en su propio interés los gobiernos lo van a hacer de todas formas y en parte debido al concepto erróneo de que la coordinación inadecuada a nivel nacional es algo bueno porque deja más espacio a la formulación de políticas a nivel supranacional. la formación de otras nuevas o. Es incorrecto suponer que es simplemente un asunto de reprogramación de la maquinaria administrativa ya existente. como fase preparatoria de la formulación de políticas supranacionales. A veces se lo asimila al control centralizado. Se necesita más que las meras instituciones de integración a nivel intergubernamental. El término es empleado abundantemente pero pocas veces se lo define con precisión. La importancia estratégica que una mejor coordinación tiene para todo el proceso de integración merece un examen más detallado. Hay una razón práctica especial para centrarse en este aspecto. Es imposible concebir una forma de integración que funcione o que sea políticamente aceptable y que pueda absorber todos los poderes y responsabilidades dentro de una única unidad centralizada. Si bien su importancia para la acción gubernamental es ampliamente reconocida. es importante señalar que a) el progreso de la integración realmente puede requerir que se fortalezcan las capacidades gubernamentales nacionales y b) que la coordinación no es un asunto de todo o nada. Pero al aumentar la importancia de la gestión de la interdependencia a través de fronteras nacionales. presentando posiciones contradictorias entre sí o incluso inseguros en cuanto al alcance de sus responsabilidades. Pero lo cierto es lo contrario. La 116 . En sus términos más simples. Las polémicas políticas se centran en los extremos de la independencia completa o la integración total. La coordinación nacional inadecuada tiende a sobrecargar las instituciones de integración y. A veces se establecen distinciones entre la coordinación negativa y la positiva. La gestión pública brinda una gama más amplia de opciones y posibilidades intermedias. pero se relacionará específicamente con la política de coordinación a nivel nacional. La coordinación efectiva a nivel nacional es un factor importante que sustenta la coordinación a nivel supranacional a la vez que constituye un beneficio en su propio derecho. Además estas desventajas afectan adversamente las percepciones públicas de la integración. no tiene en cuenta las preferencias e interdependencias internas. 3. los miembros de los diferentes ministerios deben estar informados y bien preparados para presentar y defender las posiciones negociadoras y no contradecir las posturas de otros ministerios de su propio gobierno. Estas son meramente la punta del iceberg."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" gestionar el desarrollo de las capacidades que se necesitan para hacer que los nuevos sistemas de políticas funcionen. lo más usual.

La escala consiste en nueve pasos. En muchas instancias.2 Medición de la coordinación Dada la complejidad y diversidad de los procesos de coordinación. La coordinación no se puede cuantificar pero se puede medir cualitativamente. A veces hay reglas generales y supuestos de trabajo insertos en la cultura administrativa. El enfoque adoptado para analizar las capacidades de coordinación es la escala Guttman. que puede visualizarse como una serie de pasos que agregan nuevas funciones de coordinación en una secuencia lógica específica. De todos modos. La novedosa contribución de la escala consiste en la diferenciación de los principales componentes de la coordinación. Toma de decisiones a nivel ministerial independiente Las razones del uso de esta escala es que la coordinación estable y efectiva depende de la formación de capacidades de abajo hacia arriba. sin un "coordinador". La metodología y conceptos básicos son bastante generales. Búsqueda de acuerdos interministeriales 4. El elemento central es una ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS. Coordinación significa que las organizaciones que se dedican a un campo de políticas en particular deben establecer los medios para "conjugar su actuación" mediante la formación y regularización de formas de cooperación más o menos estables a través de fronteras de organizaciones. en nuevas áreas de políticas. surgen diferencias importantes que significan que la capacidad real de coordinación puede estar bastante por debajo del máximo. los ministerios individuales formulan sus propios puntos de vista dentro de su esfera de competencia y actúan independientemente. la coordinación entre organizaciones dedicadas a las políticas públicas se logra a partir de una base voluntaria. Se parte en el nivel inferior de la toma autónoma de decisiones por los ministerios en forma individual hasta llegar en lo alto de la pirámide con una visión del gobierno como un sistema totalmente integrado. En todos los sistemas de gobierno el "mito" oficial es que todas estas funciones de coordinación se realizan igualmente bien. e incluso socavará totalmente. 3. En el extremo superior. Cualquier falta de adecuación o ambigüedad que afecte a los niveles inferiores de la capacidad de coordinación afectará adversamente. Establecimiento de prioridades gubernamentales 7. Pero. evitando superponerse a ellas como si fueran compartimentos estancos de funciones como Personal o Finanzas. Evitar divergencias entre ministerios 3. a veces se negocian convenios a largo plazo que establecen hábitos y prácticas de colaboración entre organizaciones que se vuelven una segunda naturaleza para los interesados. Debe advertirse que los niveles de la 117 . Consulta con otros ministerios 2. Debe lograrse una coordinación efectiva en la forma como trabajan las organizaciones. Los niveles de coordinación pueden verse como una serie de pasos cada uno dependiente de los que están por debajo de él."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" coordinación no siempre requiere una autoridad superior con poder de supervisión. Estrategia gubernamental global 8. A continuación se resumen los diferentes niveles de la escala: ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS 9. al examinarlas. la existencia de capacidades de coordinación no puede darse por sentada. cada uno de los cuales introduce una función adicional de coordinación. Las organizaciones tienen muchas formas de ajustar e integrar sus políticas sin subordinarse a una autoridad externa. una estrategia gubernamental global presupone la resolución de todos los problemas de coordinación interna. En el extremo inferior. Comunicación con otros ministerios 1. Gran parte del trabajo de coordinación depende de la participación voluntaria de las organizaciones individuales en elaborar líneas comunes de acción. Establecimiento de parámetros para ministerios 6. Arbitraje de diferencias interministeriales 5. La escala Guttman es unidimensional. ordinal y acumulativa. el desempeño de los niveles más altos de la coordinación. Los niveles más altos son inefectivos si las funciones de los niveles más bajos se realizan en forma insatisfactoria. hay que analizar y definir precisamente cómo las diferentes capacidades de coordinación se relacionan entre sí. poniéndolos en un orden claramente definido que se relaciona directamente con las preocupaciones de la gestión.

Este tipo de coordinación interministerial positiva es más intensa. La coordinación a este nivel significa que un sistema de gobierno opera sobre una base integrada de datos. más exigente y más activa que la coordinación del nivel 4. Lo hacen mediante discusiones y contactos directos antes de definir políticas y posiciones de negociación. En realidad el propósito principal de la escala es el de brindar los medios para medir y diagnosticar las capacidades de coordinación y las necesidades entre ministerios más que dentro de ellos. sobre políticas complementarias. los ministerios individualmente pueden consultar a otros ministerios en el proceso de formulación de sus propias políticas. la coordinación efectiva utiliza abundantemente las relaciones laterales. el gobierno presentará un frente unido. Sistemas de información más o menos formalizados. Además de informar a otros ministerios sobre qué se está haciendo. Esto abarca ciertas relaciones jerárquicas pero. Este proceso de influencia puede ser bastante amplio sin por eso infringir la autonomía de los ministerios. Los ministerios se aseguran que los otros ministerios sepan lo que están haciendo. pero aún esto es una presión importante sobre los funcionarios para que "conjuguen su actuación" antes de entrar en negociaciones. la cooperación voluntaria y la reciprocidad entre ministerios. A este nivel de la escala existen canales regulares de comunicaciones confiables y aceptados. La consulta suministra retroalimentación a toda una variedad de fuentes para el ministerio. Pero es esencialmente un proceso voluntario en los que se embarcan los ministerios porque reconocen la interdependencia del proceso y el interés mutuo 118 . Aunque los ministerios conserven su autonomía en la toma de decisiones. o al menos. c) Consultas con otros ministerios Al siguiente nivel. e) Búsqueda interministerial de acuerdos En lugar de la coordinación negativa para evitar que se revelen las diferencias (nivel 4). como resultará claro. Una coordinación negativa de este tipo quizás no logre mucho más que ocultar los desacuerdos frente a los de afuera. la comunicación es de dos vías más que de una sola. b) Comunicación con otros ministerios La comunicación entre ministerios es el primer paso más allá de la acción independiente por parte de los ministerios individuales. d) Evitar divergencias entre ministerios Los gobiernos tratan de "hablar con una sola voz". Antes de hacer compromisos públicos. Al menos en público. los ministerios aclaran las cosas entre ellos. También se apoyan en sus propias prerrogativas legales o políticas y tratan la formulación de políticas intergubernamentales como una actividad especializada. Con ese fin se buscan mecanismos para evitar las divergencias abiertas en los distintos puntos de vista de los ministerios que participan en los procesos de negociación. redes de computadoras y comunicaciones informales de persona a persona son los medios específicos para informar y adquirir información. Los ministerios individualmente formulan sus propias posiciones políticas sin referencia alguna a lo que están haciendo otros departamentos. 3. A este nivel se hacen las elecciones básicas de cuáles han de ser los problemas de coordinación que se manejarán dentro de los ministerios y cuáles quedarán para ser tratados entre ministerios."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" escala no se refieren a los distintos niveles de la jerarquía de la autoridad en la organización. los ministerios pueden trabajar conjuntamente en forma más positiva para lograr acuerdos sobre objetivos comunes. el que podrá entonces integrar esto a su propio conocimiento y toma de decisiones. La consulta es una fuerza de unión poderosa que asegura la comprensión mutua de lo que está sucediendo y de lo que es relevante en todo el sistema de gobierno.3 Definiciones de los niveles de la escala de coordinación de políticas públicas A continuación se definen con mayor detalle los distintos pasos en la Escala de Coordinación de Políticas Públicas: a) Toma de decisiones a nivel ministerial en forma independiente El primer nivel es aquel en que cada ministerio retiene su autonomía y su independencia de acción. puede haber normas y convenios dentro del gobierno que obliguen a informar a otros ministerios sobre lo que se está haciendo.

La escala es acumulativa. No se está sugiriendo que cuanto mayor coordinación. consultas (nivel 3). la coordinación exige tiempo de los niveles superiores y por lo tanto debería emplearse lo más espaciadamente posible. Esto puede necesitar investigación. 119 . Lo importante es que se disponga de un potencial suficiente que pueda ser activado en caso de necesidad. La forma y nivel de coordinación que se usen dependerán de las dificultades de la gestión de la interdependencia en cada caso en particular. h) Establecimiento de prioridades gubernamentales El centro del gobierno puede desempeñar un papel de liderazgo más positivo estableciendo las principales líneas de política. Es posible equipararla al sometimiento de una disputa a un juez en lugar de intentar resolverla a través de una reconciliación entre las partes. Dependen de la existencia de los pasos inferiores. mejor. Hay algunas propiedades generales de esta escala que tienen que ser aclaradas. Sin comunicación (nivel 2). El nivel potencial de coordinación efectiva depende. Estos límites pueden todavía dejar a los ministerios con un margen de laxitud para fijar sus propias políticas y responder a los acontecimientos externos dentro de un conjunto común de recursos o restricciones de políticas. ninguno de los niveles superiores puede existir. Más aún. Al mismo tiempo. g) Establecimiento de límites para los ministerios El centro puede desempeñar un papel más activo mediante el establecimiento de parámetros (tales como restricciones presupuestarias) a las facultades de los ministerios. más que por la posibilidad de lograrlo en la práctica. Efectivamente. Los intentos por establecer prioridades gubernamentales (nivel 8) no podrán tener éxito si los procesos de consulta son de escasa densidad o si las decisiones de arbitraje son cuestionadas constantemente. Este caso límite se incluye a fin de completar el cuadro. pues. i) Estrategia gubernamental global Se trata de un caso límite. de que se hayan recorrido todos los pasos inferiores. Las prioridades gubernamentales claras ofrecen criterios y dirección definidos al trabajo de los ministerios y un conjunto claro de expectativas en cuanto a cómo resolver las diferencias interministeriales. el gobierno actúa como un sistema monolítico y no existe una distinción significativa entre la coordinación entre organizaciones y dentro de ellas. En la práctica no es siempre necesario o deseable utilizar el potencial total de la capacidad de coordinación disponible. Se hacen las elecciones básicas y luego se trasladan a los ministerios. Se trata nuevamente de una coordinación negativa porque el proceso de arbitraje es esencialmente una respuesta de reacción ante problemas específicos que no han podido resolverse mediante los procesos de los niveles inferiores."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" por resolver conflictos de políticas muy arraigados. Esto quiere decir que las funciones de coordinación de más alto nivel no están "flotando en el aire". La forma cómo se logre la coordinación será un asunto de criterios de gestión. la coordinación define aquello que los ministerios no deben hacer más que prescribir lo que deben hacer. no es necesario activar los procesos de coordinación en los niveles superiores. f) Arbitraje de diferencias interministeriales Cuando las diferencias de posición interministeriales no pueden resolverse mediante los procesos de coordinación definidos en los niveles 2 al 5. por ejemplo. se hace necesaria una maquinaria central de arbitraje. El arbitraje por una tercera parte resuelve los conflictos que los propios ministerios no han sido capaces de resolver. por lo tanto. El gobierno es contemplado como un sistema de formulación de políticas totalmente unificado en el que los ministerios son meros instrumentos de conveniencia técnica para elaborar e implementar una estrategia basados en la mejor información disponible y una función de objetivos bien definida. En el nivel 7. su formulación y elaboración depende del funcionamiento efectivo de las funciones de coordinación en los niveles inferiores. Si se pueden resolver los problemas de coordinación mediante. ajuste mutuo y resolución de conflictos entre los ministerios participantes. Las prioridades comunes brindan un marco coherente para la formulación de políticas ministeriales e interministeriales.

las preguntas planteadas sobre las capacidades de las organizaciones para gestionar la coordinación son igualmente relevantes a nivel intergubernamental y no menos importantes. Otros usos derivan de éste. Puede usarse como herramienta de diagnóstico para evaluar la adecuación de las capacidades reales de coordinación a las capacidades necesarias y asegurar así su efectividad en una situación particular. La atención a la coordinación de políticas públicas a nivel nacional para su posterior reflejo en la integración regional es un aspecto directamente vinculado al tema de esta conferencia. También puede usarse para decidir qué tipos de aptitudes e instituciones de coordinación hay que desarrollar con mayor urgencia. Puede usarla un analista independiente como herramienta de medición para definir el nivel (cualitativo) de la coordinación en un sistema de gobierno dado."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 3.4 Usos y aplicaciones La Escala de Coordinación de Políticas Públicas puede usarse de diferentes formas para distintos fines. Sin embargo. En principio la escala puede aplicarse a redes de organizaciones en cualquier nivel del gobierno. Puede ser usada por profesionales como medio para recopilar y compartir información acerca de las capacidades de coordinación. Con ello se pretende aludir a temas que deben plantearse en una etapa precoz de la integración. 120 .

rodeado por dos países de gran tamaño. como políticas. etc. Esto es. Es consenso nacional que el crecimiento del país pasa por su grado de integración hacia afuera. señalar que la presencia en la ciudad de Montevideo del CEFIR -creado en el marco del convenio suscrito entre la CCE y los países integrantes del Grupo de Río (Santiago de Chile. ZLC. sindicales. el mercado de trabajo. que si bien en la primera etapa estará orientado a administradores públicos de alto nivel. 2."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CAPACIDADES PARA LA INTEGRACION: Liderazgo. en términos de consumo. la política comercial. económicas y de otra índole. Como tercer comentario. tanto sociales. UA. las políticas monetarias y fiscales. que nos están impulsando y motivando a profundos cambios estructurales en diversas ramas. la región latinoamericana y el hemisferio americano se encuentran transitando. el diseño de políticas públicas. pues en definitiva implicará un proceso común de formación. • La primera parte. la contribución que CEFIR puede hacer en la región es sustantiva. 28/05/92)tendrá una especial significación. sus socios del MERCOSUR.a no perder el rumbo.el resto será responder al interrogante de cómo estamos preparados para trabajar en ese contexto. • Quería hacer esta breve referencia al programa. la dinámica de eventos en cada uno de los países tendría que estar insertada en una visión de largo aliento que lleve a quienes toman decisiones -políticas. Como condimento adicional. soporte y posibilidades. quienes estamos participando del proceso de integración regional. En segundo lugar. también estamos enfrentados a esta suerte de programación de actividades. la gestión y la coordinación. el desarrollo y la competencia. Un mercado pequeño. 121 . probablemente sea el nudo gordiano del proceso de integración regional. a través de la experiencia conjunta de latinoamericanos y europeos. quisiera destacar en forma muy especial la oportunidad y conveniencia de la realización de esta Conferencia organizada por el Centro de Formación para la Integración Regional. Quisiera referirme al caso de Uruguay. aspectos legales e institucionales. Me refiero a los procesos de integración regional. sobre la UA. un aprendizaje y el desarrollo de una metodología de trabajo. a través de las distintas regiones. gestión y coordinación Este tema. será un desafío. en una temática en la cual Uruguay en particular.. la experiencia comunitaria europea. empresariales. porque estimo que tal como se nos plantea. Capacidad de liderazgo. Acompañar el proceso de integración regional con su apoyo. europeos y sudamericanos. tiene en su comercio exterior su palanca de apoyo y arranque. la convergencia y el ajuste. dedicada al análisis de los grandes objetivos y temas de la integración regional ofrece una visión combinada de especialistas de muy alto nivel. quisiera referirme a la estructura del programa de esta Conferencia. los cuatro países del MERCOSUR se encuentran en el proceso de negociación del Tratado del Mercado Común. debería pasar rápidamente a incorporar tanto a empresarios como a trabajadores. Definidos los grandes temas que conforman un espacio geográfico armonizado -ya sea en forma de mercado común. referida a la capacidad para lograr los objetivos a través de la modernización del Estado. De ahí que. Gestión y Coordinación Jorge SIENRA Director de la Comisión Sectorial para el MERCOSUR de la República Oriental del Uruguay 1. reitero. Introducción En primer lugar. La segunda parte. económicas.

en todo el territorio nacional.. atendiendo en especial a la reconversión de las actividades económicas y a la readecuación del país al Mercado Común. El grado de industrialización. b.. Es evidente que por problemas de tiempo." En materia de comunicaciones. se determinó que "la Comisión a través de su Director podrá comunicarse.. desde el punto de vista institucional... Y la eficiencia medida en términos de logros. ciencia y tecnología.Proyectar y proponer a la Comisión Interministerial MERCOSUR.1 ¿Cómo estamos enfrentando el período de transición? Desde marzo de 1991 que fue firmado el Tratado de Asunción.Coordinar y supervisar la actuación de las Subcomisiones de Trabajo que se crean: • • • • • • industria. transparente. Asimismo. sector laboral y empresas públicas (se anexa a esta ponencia información especial sobre el organigrama correspondiente). agropecuaria servicios y energía. Digamos simplemente que desde fines de la década de los sesenta. el sector de servicios.Realizar los estudios necesarios pudiendo solicitar los asesoramientos técnicos correspondientes. no es el momento de hacer una historia de cómo se llega al Tratado de Asunción. dinámico." En suma.."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Definido ésto. a nivel de los departamentos del Interior. c. pasemos al significado del "hacia afuera". e. la estructura empresarial. laborales y autoridades municipales. El Poder Ejecutivo creó. Asimismo se estableció que "el Director de la Comisión Sectorial podrá asistir a las reuniones de la Comisión Interministerial y será oído respecto a los temas de competencia de la Comisión Sectorial. la producción agropecuaria..Obtener y difundir información en materia de integración. gestión y coordinación. d. hubo preocupación especial por establecer un mecanismo flexible.Asesorar al Poder Ejecutivo en lo referente a la adopción de medidas internas tendientes a la aplicación. ya teníamos especiales vínculos comerciales con nuestros principales vecinos y socios comerciales. finalmente. seguimiento y evaluación del proceso de integración regional. Es a este "trabajo nacional" que debemos encontrarle la capacidad y calidad de liderazgo. y Comisiones Departamentales del Interior. comercio. pasará por la región y por el mundo. el país en su conjunto ha venido preparándose en formas diversas. es poco. se constituyeron Comisiones Departamentales también integradas por las fuerzas productivas. en el ámbito de la Presidencia de la República y Oficina de Planeamiento y Presupuesto. espacio y temática. Se ha estado informando y siempre pretende estar más informado. 2. comparado con sus necesidades. ha visto y seguido el proceso MERCOSUR con enorme avidez y atención.. el desarrollo de las empresas del Estado. en forma directa. 122 . No como conceptos antagónicos. Los cometidos asignados a la Comisión Sectorial han sido: a. sino como el complemento lógico y natural que permita el desarrollo de los distintos sectores de la actividad productiva nacional. Todo el material que esté a su alcance. Entiendo que ello implica una integración con la región y el mundo. tienen que estar necesariamente vinculados a las posibilidades que el país tiene de trabajar en forma más eficiente.. Este período de transición que va desde 1991 hasta 1995 ha mostrado que una amplísima mayoría de ciudadanos. todas las medidas necesarias para la instrumentación del Mercado Común en sus aspectos internos. participativo y de coordinación a nivel nacional. la Comisión Sectorial para el MERCOSUR en donde hemos tenido como partes activas de trabajo a las distintas asociaciones empresariales privadas. con todas las dependencias del Poder Ejecutivo y demás organismos públicos y privados.

Este Programa será ampliado por un período de 24 meses en áreas de la cooperación empresarial. hemos aprendido que además de los aspectos institucionales. etc. de gestión y de coordinación del proceso. coordinación. se dio una conformación especial para trabajar durante el período de transición. trabajadores. Conjuntamente con el BID y el PNUD. de los temas sustantivos de la conformación del mercado común. comerciante. banqueros. Uruguay tiene un mecanismo perfectamente creado desde el inicio y en actividad desde junio de 1991. productores agropecuarios. Como elemento importante entonces. Formación en el sentido amplio. A efectos de concretar lo más posible el concepto. Para ello se requiere aunar una serie de elementos. consumidores. Ello crea múltiples sensaciones y percepciones. se aprobó en enero 1993. sector laboral y consumidores. También deberá ser una formación aplicada: para tareas. agropecuario. 123 . Es interesante ver asimismo como probablemente por vez primera se ha producido una movilización nacional muy intensa.para el trabajador. encontraremos fácilmente frustraciones y por ende déficit notorios en toda la estructura. algunos obvios como la voluntad política. sindicalistas. y otras más. Con el PNUD se ha venido trabajando en forma ininterrumpida desde el comienzo de actividades. está la percepción que el agente tenga de la marcha del proceso. con gran sentido de responsabilidad colectiva en torno a una temática tan vasta. A la luz del proceso de integración europea. electores. información y difusión. que tiene una fuerte responsabilidad de conducción. Orientar cambios con objetivos predeterminados. ya aprobado por la Comisión Mixta CE-Uruguay (Montevideo. El juego de las percepciones en esta etapa es bien importante. noviembre 1992).2 Programas de formación Nos referíamos anteriormente a los requerimientos de liderazgo. mercado laboral. existe un área de difícil descripción pero muy real: las sensaciones y percepciones de los agentes. gestión.foros con participación del sector empresarial privado.para la realización de estudios de competitividad sectorial y apoyo a mecanismos de coordinación. En este primer enfoque hemos visto entonces cómo en Uruguay. y para el sindicalista. Es decir de la gente bajo sus diferentes roles tales como empresarios. Esto requiere un estrecho contacto y un proceso de retroalimentación permanente. como asimetrías marcadas (vistas en todos los procesos de integración). la Comisión Sectorial se encuentra trabajando en un Programa de Cooperación Técnica con la CE en el área de reconversión industrial y acciones en el campo laboral. tamaño de mercados. para el empresario privado -sea industrial."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Los otros tres países del proceso MERCOSUR han desarrollado otros mecanismos institucionales. desarrollo empresarial. dirección. En la última reunión del Grupo Mercado Común (Montevideo. diciembre 1992). cooperación industrial y de servicios. como por ejemplo la coordinación de políticas macroeconómicas. Difícilmente podríamos abordar estas tareas. si no hacemos una labor de formación previamente. El proceso de integración se refiere a un proceso de cambio. 2. Para el administrador público. capacidad de producción. quisiera mencionar algunos temas y ejemplos que llevan a que. conceptualmente definidos. También implica señales claras de parte de los Gobiernos. un proyecto de cooperación -también para un período de 24 meses. a ser tenido en cuenta debidamente en los próximos años. Además. áreas de actividad. se hizo una recomendación para que se institucionalicen a nivel nacional -en todos los países. difíciles. en la medida que el proceso formativo no sea permanente y adecuadamente orientado. desde el punto de vista institucional. implica dotar al proceso de instrumentos entendibles que permitan tomar decisiones. Procesar cambios son tareas realmente ciclópeas. otros no tan obvios que apuntan a las racionales dificultades que implica una integración. de servicios.

f.3 ¿Qué nos plantea el proceso MERCOSUR? Al país más pequeño territorialmente. a su vez.. rígidos. principalmente en las áreas de progreso tecnológico y formación de recursos humanos. MERCOSUR le plantea una serie de desafíos. A través de la experiencia y del contacto permanente con los distintos agentes. a costos internacionales. oportunidades. comercio e inteligencia económica. Es en base a ese proceso de transformación que hemos planteado y desarrollado las aspiraciones del Uruguay en lo que respecta a encontrar su ámbito de crecimiento.. y establecer las necesidades de sectores con una estrategia de corto.como tema a considerar. gestión.. identificar cuellos de botella en el funcionamiento institucional y económico. judiciales. l. o.Estructura de costos. k. 124 . dirección y coordinación. a.. m.La calidad como concepto amplio aplicada a producción. producto.. y relaciones estratégicas con empresas en la región. etc.Iniciativas sectoriales: • • • reestructuración industrial y cooperación empresarial para sectores seleccionados. Como corolario de lo dicho y para completar esta presentación. regional e internacionalmente. r. i.Acceso a la última generación en materia de informática.La inamovilidad -en el área de recursos humanos en la función pública.apuntan a desarrollar iniciativas para: • • • modernizar los sectores público y privado en materia de decisiones y bases operacionales... y en general del sector electrónico."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 2..Necesidad de que la información y comunicación intra.e inter empresarial circule y se pueda acceder a ella.. c.Un entorno regional dinámico. podemos configurar en grandes líneas y sin agotar la totalidad de posibilidades. al que probablemente no estemos acostumbrados..Planificación estratégica empresarial.. alertas y amenazas ciertas.Necesidad de cambios tecnológicos importantes en un tiempo relativamente corto.Una mayor exigencia del cliente y/o consumidor final que requiere dotar a los procesos de producción de servicios adicionales. al de menos población.. Estas iniciativas.Necesidad de competir..El cambio tecnológico que requiere capital de inversión y por ende estructuras empresariales (públicas y privadas) saneadas.. q... frente a marcos y procedimientos regulatorios administrativos. falta de políticas para el desarrollo y administración de los recursos humanos.El concepto de eficiencia que comienza a percibirse como un requisito básico. quisiera señalar que los programas de cooperación mencionados -tanto con la CE como con el BID/PNUD. estando muchas de ellas vinculadas al área de formación. n..Necesidad de un mercado de capitales. g.Acceso a tecnología de avanzada. se desglosan en las tres áreas siguientes: 1. j. algunas áreas sensibles que están planteadas al país en su conjunto.Necesidad de formación y capacitación para responder a esa dinámica. e.Sistemas de comunicación con el mundo eficientes. b. h. tanto a nivel de los organismos estatales como del sector privado. y ello requiere como complemento una inteligente utilización de los medios de comunicación.. d. servicio.En general. con programas de inversión sostenidos.. que está en un proceso de cambio permanente. Formación y capacitación consideradas como inversión y no como gasto. mediano y largo plazo.El contacto directo y permanente del productor de un bien o servicio con el consumidor. p.

3.Obras de infraestructura/servicios: • • • • puertos.. gestión y dirección. asesoramiento y difusión. vínculos entre el sector financiero y sector productivo (bienes y servicios). compromiso y trabajo por parte de todos.Aspectos institucionales: • • • fortalecimiento de mecanismos de coordinación. en el entendido que esta tarea que Uruguay ha emprendido exige un alto grado de convicción. En este capítulo existe un grupo de organismos nacionales trabajando activamente con los que se colaborará en temas puntuales a ser definidos. Espero de esta forma haber contribuído a este evento organizado por CEFIR. 125 . El proceso de integración regional así concebido apunta al mismo objetivo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 2. y sensibilización a la opinión pública: información. telecomunicaciones/energía. El objetivo de crecimiento y desarrollo está estrechamente vinculado al hombre y su bienestar. transporte. y servicio de apoyo logísticos..

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