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Gestion Publica y Governance 488 PDF
Gestion Publica y Governance 488 PDF
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IIMe.o $
ISBN: 968-6452-50-8
Miembros Fundadorea
Carlos Hank Gonzlezt
Andrs CasoLombardo
Jorge Laris Casillas
Miguel Angel Cruz Guerrero
Ral Martnez Almazn
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JorgeGuadarrama Lpez
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Consejo de Honor
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RobertoGmez Collado
Guillermo Haro Blchez
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Directorio
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PRESIDENTE
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INFORMATICA y SISTEMAS
COORDINADORES
DELEGADOS REGIONALES
Comit Investigacin
Raiao! Lopr-zCastJafE'<;
PRESIDE"T~
Sedes
TOLUCA
'-Cm1. SO),
C.P. '(JU8l1.
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01 722
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CENTRO DE CAPACITAClON y
PROFESIONAlIZAClON DEllAPEM
SECRET~RIO
TE\>ICO
Comit Editorial
DElEGACION REGIONAL EN
TlAlNEPANTlA
Constitucin de 1917
RodolfQ
Ricardo
Guzmn
Serrones
VOCALES
TEC~ICO
Valle de Bravo.
Estado de Mxico. CP, 51200
Presentacin
Interesantes son tambin sus aportaciones sobre nuevos campos de estudio donde
la gestin pblica intenta priorizar y destacar su contribucin a la Administracin
Pblica como: gestin tica, gestin estratgica, gestin intergubernamental,
gestin de recursos humanos y gestin del conocimiento.
Coincido con el Dr. Jos Juan Snchez Gonzlez en el sentido de que se requiere
"publificar" a la gestin pblica, es decir, extraer la riqueza de lo pblico en las
relaciones entre la sociedad y el Estado, porque "Slo en esta va, la gestin
y prctico de la
administracin pblica.
fndice
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
Introduccin
13
25
26
12.
\45
$
76
2.1
2.2
2.3
89
90
93
98
101
103
111
116
117
119
122
124
125
126
131
132
134
135
138
146
3.1
156
158
163
168
176
184
189
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
199
203
211
213
214
215
217
222
224
226
231
233
234
236
238
244
256
@
64
270
276
279
282
287
5.1
5.2
governance
La gestin pblica como fortalecimiento de la capacidad
administrativa del Estado
La governance como fortalecimiento de la capacidad poltica
5.3
5.4
5.5
del Estado
5.3.1 Definiciones de la governance
5.3.2 Antecedente de la governance
Interpretaciones de la governance
5.4.1 Governance y gobernabilidad
5.4.2 Governance y gobernacin
5.4.3 Governance y capacidad de gobierno
5.4.4 Governance y gobernanza
Governance y "buen gobierno"
5.4.5
Covernance: la recuperacin del ingrediente poltico en la
administracin pblica
6.1
6.2
6.3
Conclusiones
Bibliografa
293
294
298
301
303
315
320
321
342
346
348
354
368
379
380
8l../'
~
386
389
393
396
397
408
416
424
432
438
451
465
u,
:::.~
Introduccin
13
Durante las ltimas dcadas del siglo XX aparecieron tres grandes paradigmas o
corrientes administrativas que nutren el objeto de conocimiento de la
14
" 'I
!J.:
16
Por ltimo, la voz governance nos parece que vuelve a recuperar el carcter
poltico de la gestin pblica. Ello es as, debido a que regresa la mirada del
18
::-.,
iI!.'
17
En este contexto, de acuerdo con Cabrero la introduccin de la voz managementen Francia setraduce como gerencia pblica y despuscuando es adoptada
Un hallazgo fundamental para la Gestin Pblica esel que realiza Peter Drucker
(1987) en el sentido de que el managementtiene su origen en el mbito pblico
fundamentalmente en el ejrcito, las universidades y las instituciones pblicas
modernas, para despus aplicarse dentro de la empresa moderna. Esta es resultado
Por ltimo, este trabajo afirma que no existe un nico significado de la gestin
pblica en la actualidad. Por lo menos existen seis interpretaciones como son:
1)como gestin; 2) como gestin privada; 3) como gestin empresarial; 4) como
gestin de calidad; 5) como endoprivatizacin y 6) como gestin pblica. Esta
situacin supone lo que seala Uvalle, (1998) en el sentido de que la gestin
pblica tiene un carcter multifactico. Asimismo, quin sostenga que existe
una gestin pblica nica y universal, se encuentra alejado de la realidad de
esta orientacin del objeto de estudio.
18
..
::i~
::
19
IV CONTENIDO DE LA INVESTIGACiN
El primer captulo,
20
r":
Jl.i
Enel cuarto captulo, "La Nueva Gestin Pblica en Accin" revisa las propuestas
de la OeDE y del eLAD en torno a la gestin pblica para identificar las diferencias
21
~ ...
22
contenidos tericos y una visin pblica y poltica para darle sustento a la gestin
pblica en el siglo XXI. De no hacerlo, la gestin pblica estara condenada al
fracaso y convertirse en una moda pasajera, para ser sepultada en el cementerio
de la Administracin Pblica. Finalmente, se presenta las conclusiones,
bibliografa utilizada y consultada en esta investigacin.
23
Captulo I
Origen de la Gestin Pblica
25
26
l
.1. 1
:U.l
2 Drucker, Peter F. Las Fronteras de la Administracin. Donde las Decisiones del Maana Cobran Forma Hoy.
Buenos Aires, Sudamericana, 1987, p. 165. Actualmente, hay sin duda I:jestin administrativa tanto fuera de la
empresa como en la empresa misma, tal vez incluso ms. Lasinstituciones masconscientes del manejo administrativo
en este momento son tal vez las fuerzas armadas, seguidas por los hospitales y las universidades. Hace algunos
aos, los consultores administrativos consideraban potencialmente clientes slo a las empresas comerciales. En la
actualidad, la mitad de los clientes de una firma tpica son no comerciales: dependencias estatales, las fuerzas
armadas, escuelas y universidades, hospitales, museos, asociaciones profesionales y entidades de la comunidad
como los Boy Scouts y la Cruz Roja.
27
28146
lbid, p. 166. A propsito de la importancia de lo pblico en la empresa, iJrucker afirma que: "En suma, r.ara que
la administracin de la gran empresa alcance total legitimidad, tendr c;{ue aceptar que para seguir siendo privada'
debe aceptar que desempea una funcin social, y esto significa 'pblica' ".
28
.......
IbJ
herramientas,
procesos y productos; este;> cre la Revolucin Industrial, pero tambin dio forma
a lo que Marx denomin "alineacin", nuevas clases y la lucha de clases, con
ella el socialismo. En su segunda fase, que empez alrededor de 1880 y culmin
hacia la Segunda Guerra Mundial, el saber, con su nuevo significado empez a
aplicarse al
que en setenta y cinco aos converta al proletariado en una clase con mayores
ingresos, aunque todava explotada. La ltima fase se inici despusde la Segunda
Guerra Mundial; ahora el
de la Gestin.
de
revolucin de la gestin
29
Por otra parte, en una interpretacin materialista Gvishiani (1980) sostiene que
el desarrollo de la gestin como tipo especfico de actividad, el crecimiento de
su papel y la constante ampliacin de la red de rganos de administracin
constituyen la expresin natural y lgica del progreso histrico social." Aunque
trata de ubicar a la gestin en los diferentes sistemas de produccin, es en el
capitalismo donde la gestin pblica comienza a diferenciarse de otras actividades
administrativas pblicas.'
, Gvishiani, D. Organizacin y Gestin. Mxico, Ediciones de Cultura Popular, 1977, p. 13. Sobresaltado mo.
7 lbid, p. 57. "Al examinarse los ras$osfundamentales del capitalismo monopolista desde el punto de vista de las
condiciones y tareas de oranizacion de la labor administrativa, no se puede menos de hacer constar que en este
dominio seproducen cambios cardinales que imprimen a la gestin un nuevo contenido y escalasinconmensurables
mayores. (...) Se registra, por tanto, la tendencia al progreso preferente de la gestin, cuya base objetiva es la
centralizacin progresiva del capital".
30
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ihJ
Para este autor, la gestin constituye una esfera especfica de la actividad humana,
no existe por s misma como proceso absolutamente independiente, sino que es
siempre parte integrante de un sistema ms vasto, el cual determina las
caractersticas especficas de la administracin pblica. Por tanto, es preciso
tener siempre en cuenta que las peculiaridades especficas de la forma de gestin
Ibidem. "Est claro que la esfera de la gestin abarca tambin losprocesosde servicios, en particular, todo lo que
se refierea la vida cultural, la literatura, el arte, la ciencia, la sanidad, las instituciones jurfdicas, la lnstruccin
pblica, la escuela superior, etc.".
Ibid,p.16.
31
debe
32
......
U!.1
complejidad de contar con una aproximacin que nos permita definir de manera
clara a la gestin pblica, para diferenciarla de la gerencia pblica y por supuesto
de la administracin pblica. En realidad el punto de partida esel uso del vocablo
a Hood (1991).
33
Por su parte, Cabrero (1998) seala que a mediados de la dcada de 1970 algunos
autores comienzan a hablar con insistencia de public managementen los Estados
Unidos." Este nfasis supone que un buen gobierno ser aquel en el que el
conjunto de redes de dependencias gubernamentales funcione adecuadamente,
es decir, con eficiencia en la ejecucin de los fondos pblicos, con eficacia en la
interaccin con agentes y agencias externas, as como con la legitimidad en
15 Guerrero, Ornar. Teora Administrativa del Estado. Mxico, Oxford University Press, 2000, pp.14S-143. Cabe
sealar que Guerrero traduce management como manejo. Aunque ms comnmente se traduce al espaol como
~erencia o gestin pblica. Est ltima es la naduccin que en esta investigacin nos interesa explorar.
'Ibid, p. 147.
17 Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio introductorio". Barry, Bozeman (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin
Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-F.C.E., 1998, p. 22-23.
34
..n!.l.
.......
pub/ic
managementha tenido
El uso del concepto gestin pblica como el de gerencia pblica empleado indistintamente provoca mayor
confusin y caos en la administracin pblica. Esta situacin es similar a la utilizacin de categoras como
modernizacin y burocracia, que terminan por significar cualquier cosa menos lo que realmente representan. En
nuestra opinin, existe una dlferencla f!larc?da e.ntr~ gestin pblica y geren~ia pblica. en el sentido de q~e la
primera enfatiza a todo el proceso administrativo pblico (planeacin, organizacin, ejecucin, control y evaluacin),
mientras que la segunda se encuentra referida a una etapa de la direccin y la toma de decisiones, por lo que se
encuentra ms vinculada a la funcin que realiza la direccin.
" Guerrero, amar. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Convergencia. Mxico, UAEM, septiembrediciembre 1998. pp. 14-15.
18
35
una vocacin universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa
20 Para.rMs ~, ca.nos. EnTomo al Management. Madrid, INAp, 1971, p. 26. Convergencia. Mxico,
UAEM. ~iembre 1998.
al Ecttevari'la, .Koldo Y. Met1doza xavler. Op. cit., p. 18.
n Taylor, Fn!derlck W. "E'ludlo del nempo, Trabajo a OtKtajo 'i el Obrero OtKtacadoH Merrilt HatWOOd F.
~).CI4s/Ccls de la NiministlacJOO. Mdco,Liml!Jll, 1978,.pp. 67-75. Extracto de Shop"..~
_rilO pnsentado en la I'lJnl6n de junio1903de la Sockldad de Ingenieros Mecnicos, Saratoga, Nueval(ork.
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M.ltol.,.~onorHlo.
...".*
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administrativa en el Istsdo."
23
2.
0.20.
~. Para Paul Appleby la "administracin agur es tratada, por tanto, como un trmino muyamplio involucrado en la
hechura de policy(...) management involucrael entremetimiento de la hechura de policy y la ejecucin, pero es
aqur asignado arbitrariamente al nivel bsico y usado para significar la accin ejecutiva con menor hechura de
policy". tbidem.
37
funcionarios."
Ms para poner orden en los hechos hay que poner orden en las palabras y, por
lo tanto, dar cuenta del carcter contradictorio de la expresin" management
public", que asocia, incluso enfrenta, algo que normalmente est separado:
el sector pbl ico
30
38
En ese sentido, la Direccin Pblica afecta tanto a los gestoresdel sector privado
como a los del sector pblico, tanto a la comprensin de la gestin del sector
pblico, tanto a la enseanza de la gestin como a las Ciencias Administrativas,
y tanto a los actuantes en la accin social como a los analistas de los fenmenos
sociales: a los socilogos de las organizaciones, de la comunicacin, tambin a
los especialistas de las Ciencias Polticas. Por tanto, la Direccin Pblica se sita,
en un cruce de lenguajes y tradiciones heterogneas: Direccin y Ciencias de la
Organizacin, de un lado, Ciencias Administrativas y Ciencias Polticas, de otro."
Cabe sealar que el uso de la nocin direccin pblica es uno de los ms acotados
dentro del campo del management, aunque existen autores que lo continan
empleando.
33
Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Direccin Pblica: Gestin y Legitimidad. Madrid, INAP, MAP,
1989, p. 17.
Ibid, p. 20. "La expresin 'p,ublic management' es contradictoria en sustrminos, ya que' mana8emenf procede
34
del sector privado y 'public lo hace del~ector Pblico. Esta contradiccin se observa en la actitud de
empleados del Estado, que se manifiesta ampliamente ambivalentes al respecto".
39
todos los
Jos Juan
Snchez GonzIez
nterpersonales."
management. Por ejemplo, para David Arellano (1995) la gestin pblica tiene
nuevas propuestas que pretenden serel renacimiento del pensamiento acadmico
sistemtico y metodolgico de la arcaica "administracin pblica". Como lo
haba sealado Wildavsky:
pblica'."
J5 En esta investigacin no habremos de profundizar en el uso del trmino gerencia pblica, debido a que existen
diferentes autores que la han explorado. Sin embargo, ms adelante se analiza para diferenciarla de la gestin
r.blica.
6 Omar Guerrero seala que Olivn expres en 1843 que la administracin era el cuidado de la cosa pblica, una
"lIestin de responsabilidad". lbid, pp. 28-29.
J Esteautor escribi la obra "La Nueva Gestin Pblica: por un Estado sin Burocracia". tbid. p. 29.
J. Gelinier prolog el libro de Henri Fayol usando el trmino management public para referir una tcnica que
refleja con nitidez tiempos emer~entes y, particularmente, "la innovacin y la anticipacin", as como la aptitud
p,ara "gerenciar l.Rren el cambio '. Ibid. p. 30.
Heller escribi la obra El Manager Desnudo, donde sostiene la superioridad del manager privado sobre el
funcionario pblico, emana de la ascendencia del mundo empresarial. Ibidem.
"" Estos autores sostienen que el management pblico como proceso extra-organizativo ha desplazado a la visin
intra-organizativa, cuya hechura se le acredita a Max Weber. tbid, p. 31 .
, Params sostiene que "la gestin es algo que apunta en exclusiva al funcionamiento y tiene en nuestro idioma un
matiz de actividad secundaria y subordinada". Ibid, p. 29.
'2 Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estadodel Arte". Gestin y Poltica Pblica.
Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995. El autor Cita a Wildavsky y traduce el management en
gestin. La ~estin pblica en los Estados Unidos es abordada por Arellano en tres mbitos: 1) la eleccin pblica
(public choIce); 2) la "mejor prctica de investigacin" -reinvencin del gobierno y paradigma posburocrtlco- y
3) la desregulacin y revitalizacin del sector pblico.
40
i;-;
.t
Arellano Gault, David. "De la administracin pblica a lagestin p?lica: cin~odilemas". Revista Conmemorativa
del Colegio. 25 Anivetserio. El Estado del Artede laAdmmlstraclOn Publica. Mexlco. Colegio Nacional de Ciencias
43
41
Por todo ello, la diferencia con la Gerencia Pblica, nos parece se refiere a que
sta se encuentra relacionada con la direccin operativa de las dependencias
gubernamentales. En su sentido original, la gerencia es el rgano especfico de
la empresa, cuyo principio vital que determina su naturaleza es la realizacin
Drucker, Peter. La Gerencia de Empresas. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1978, p. 18. (Ttulo original:
ThePractce of Management, 1954).
...
l" ;
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Como podr inferirse, el vocablo gerencia deriva de la voz latina genere, que
significa dirigir, mandar, debido a que constituye la capacidad de ordenar."
El concepto de Gerencia Pblica se sita en el nivel directivo, aunque en su
etapa operativa y se encuentra en las atribuciones de liderazgo, capacidad y
creatividad del que toma las decisiones en un contexto de ampl ia complej idad e
incertidumbre.
La gerencia es una nocin que proviene del sector privado y que alude a
su especfica manerade obtener resultados para el mercado. La Gerencia Pblica
tiene que ver con la implementacin en el sector pblico de las tcnicas y mtodos
43
del sector privado, con el fin de hacer ms eficientes y eficaces las organizaciones
pblicas. El trmino Gerencia Pblica hace referencia al conjunto de actividades
conducentes a obtener bienes o productos pblicos que engloban, tanto las
desarrolladas por la direccin como por los distintos niveles administrativos."
50
SI
Olas de Lima Gete, Blanca (coord.), La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001,
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 17.
44
p. 3.
.....
Eh :
;:;;;.
55
52
Guerrero, Ornar. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Op. cit. p. 29.
p. 28.
. "
.
Introductorio. Op. Clt. p. 23.
P~blico: una Torre de Babel". Op.cit. ~I autor seala que en un seminario en
53 Ibid,
54 Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio
55 Guerrero, Ornar. "El'Management'
45
Ospina Bozzi, SoniaM. "Gestin, Poltica Pblica y Desarrollo Social: hacia la Profesionalizacin de la Gestin
Pblica". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, ClDE, vol ll, No. 1, enero-junio, 1993, p. 39.
56
46
57 Ibidem. "En contraste, al hablarde administracin pblica me reero al,cC?njunto de te?ras y conceptos que se
derivan de la larga tradicin de reflexin lntelectual basada en.Ia~ dl;clphnas acadmicas y a la profesin de
QUienes estn involucradosen problemas de gestin del sector publico .
51Metcalfe Les. "LaGestin Pblica: de la Imitacina la Innovacin". En Losada Marrodn, Carlos. DeBurcratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999,p. 54.
47
e..) Si la gestin en general consiste en saber hacer algo por intermedio de las
personas; la gestin pblica consiste en saber hacer algo por intermedio de otras
organizaciones.
pblicas."
48
.....
:h:
:....
Por su parte, Uvalle (1998) sostiene que la gestin pblica no es en s una teora
del gobierno, aunque realiza aportaciones a su funcionamiento y operacin
cotidiano. Su ventaja reside en la creacin de capacidades que se orientan para
que los gobiernos sean ms eficientes.f
63
., Albi, E.,Gonzlez-Pramo, l.M. y Lpez Casanovas, G. Gestin Pblica. Fundamentos, Tcnicas y Casos. Barce.,
. .".
.
lona, Ariel, 1997, pp. 20-21.
.2 Uvalle Berrones, Ricardo. "El carcter Multlfactlco de la Gestin Publica . RevIsta IAPEM, MXICO, IAPEM,
No. 37, enero-marzo 1998, p. 19.
3 Ibid, p. 17.
lbid, p. 21. "No hay lugar pues, para minimizar la ~estin pblica con los valores del gerencialismo
privado, dado que su contexto tiene horizontes p'ublicos de gran envergadura y de complejidad
incuestionable. Un reto fundamental de la gestin publica es saber conjugar con acierto los valores de la
democracia y la eficiencia".
65 Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Pblico. Mxico, INAp, 1997, p. 129.
66 Uvalle Serrones. Ricardo. Las Transformaciones del Estado y la Administracin Pblica en la Sociedad
Contempornea. Mxico, IAPEM, 1997, pp. 5152
'r
50
La gestin pblica puede definirse como el conjunto de aptitudes que tienen por
objeto conservar la organizacin del Estado, tomando en cuenta su diversidad
territorial, demogrfica, econmica, poltica y social para proporcionar que sus
facultades, sistema volitivo y vitalidad institucional se conjuguen para asegurar
su pervivencia ptima."
La accin del gestor pblico siempre trasciende sus fronteras internaspara alcanzar
otras organizaciones pblicas
.7 Ibid, p. 52.
51
gubernamentales."
Cabe sealar que para la Organizacin de las Naciones Unidas la gestin pblica
se poda mejorar mediante los servicios de la Organizacin y Mtodos (O y M).
En un documento de 1980, seala que para una buena gestin pblica se requiere:
1) la sistematizacin de toda la estructura de los servicios pblicos; 2) el
establecimiento de unas organizaciones viables y eficaces; 3) la asignacin de
recursos financieros y humanos adecuados; 4) la formacin y la capacitacin
del personal y 5) la coordinacin de las operaciones de la administracin pblica,
que estn cada vez ms diferenciadas y fragmentadas."
.. Alvarez Madrid, Jos. "La Gestin de PolticasPblicas y la Naturaleza de la Gerencia Pblica: una Referenciaal
Caso Chileno". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 6, julio de 1996, p. 168.
69 Etkin, Jorge. Poltica, Gobierno y Gerencia de las Organizaciones. Buenos Aires, Prentice Hall,
52
Por otra parte, otra definicin de gestin pbl ica seala que es una idea referida
sobre todo a la organizacin. De ella se desprende una actividad interna de
ndole econmica, tica y tcnica, antes de manifestarse como la respuesta
gubernamental a demandas sociales o procesos administrativos internos. La
gestin pblica, en tal sentido, es equiparable a la funcin pblica."
1.
53
1.4 Enfoques de
la gestin pblica
" Kettl, Donald F. "En Busca de Claves de la GestinPblica:Diferentes Modosde Cortaruna Cebolla". Bozeman,
Barry (coordinador) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, Universidad Autnomade Tlaxcala, F.e.E., 1993, p. 100.
1.;
l' ' I.
Aunque existen diversas interpretaciones, para Bozeman (1998) la gestin pbl ica
como campo de estudio y enseanza educativa parece haber surgido a finales
de los aos de 1970 y comienzo de 1980 en dos instituciones muy distintas:
las escuelas de polticas pblicas (el enfoque P) y las escuelas comerciales
(el enfoque B). Mientras que el enfoque P, enfatiza el estudio del management
como complementario del estudio de las polticas pblicas, al que se le traduce
en espaol gestin pblica. Por su parte, el enfoque B, el cual recupera los
conceptos bsicos de la administracin de empresas, no establece una distincin
entre las esferas pblicas y privadas, este enfoque corresponde a la denominada
I )('noll1in.H ion
Enfoque P
Gestin Pblica
Enfoque B
Gerencia Pblica
Fuente: Elaboracin propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cito p. 24.
73
56
la idea principal esque hay dos gestionespbl icas rivales: la versin de la escuela
de polticas pblicas y la versin de la escuela comercial. A fines de la dcada de
los setenta surgieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente
distintos de la gestin pblica; uno de ellos provena de la orientacin de la
escuela de polticas pblicas (el enfoque P), mientras que el otro influido por
las ideas de comercio y los avances ocurridos en la administracin
pblica (enfoque B).74
Ambos enfoques tienen una misma raz (el management) pero por el tratamiento
de sus herramientas de anlisis, los resultados y sus implicaciones tericas y
prcticas tienen diversas repercusiones en la administracin pblica. Analicemos
su contenido y alcances de cada uno de estos enfoques.
implica el lado "duro". Bozeman opina que los temas fuertes del enfoque basado
en paliey residen en el reconocimiento de la importancia del anlisis de estos
aspectos del
manage,!,ent. 7S
1$
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Desde sus azarosos comienzos, la gestin pblica guiada por las escuelas de
polticas pblicas empez a cristalizar y adquirir su propia identidad. El enfoque
se ha centrado en la llamada gestin de las polticas de alto nivel. El inters no
recae en la administracin cotidiana de las dependencias, ni siquiera en la gestin
estratgica de las mismas, sino, antes bien, en la funcin del administrador
(o ejecutivo poltiCO) en las polticas de alto nivel."
"6 Ibid, p. 38. "Resulta sigllfk:ativo que casi ninguna de laspersonas que salieron de la escuelade polfticas como
'.~... .a.lista.s e.n ges.t.n jb'lica
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<, ede.nteso siquiera una iden.tificacin con laadministracin pblica.
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eran.econo.mi_..
dos
.'iOtros' '..eI'an mspracticantes que acadmicos. Otroseran politlogos de
N
..
" p.39.
". ,
"
K'
' r e n e g a..
Este enfoque tiene varias caractersticas que lo hacen diferente del enfoque de
polticas pblicas. En primer lugar, el enfoque B est dispuesto mucho ms
favorablemente a los conceptos de las disciplinas comerciales, de negocios y
empresariales. En segundo lugar, mientras que la mejor manera de resumir el
" /bIdem.
'_Uh
..
" ~
ill.~
importantes",
no
,PEM2001
Reconocimiento de la
importancia del anlisis de
las polticas para la gestin
pblica;
Aprendizaje basado en la
experiencia de los practicantes;
Preocupacin por destilar
lecciones y transmitirde una
manera fcil de comprender, y
Promocin del dilogo
entre
administradores
experimentados o ejecutivos polticos y estudiosos
de la gestin pblica.
Puntos
(()Il11IlW'
Fuente: Elaboracin propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cit. p. 41.
61
ea
yterk:o-prctlcas)
complejidad de la voz
y diversos usos del concepto de gestin pblica en el mbito del sector pblico.
82
1.
2 Behn, Robert D. "la Investigacin de Anlisis de Casos y la Eficiencia Administrativa: Cmo Guiar a las
Organizaciones a la Cima de Dunas de Arena". Barry, Bozeman (coord.) La GestinPblica. Su SituacinActual.
Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala,
81
2.
slo han tratado de escribir acerca de sus experiencias para reflexionar sobre
ellas en un esfuerzo de crear ideas que sean de valor prctico para otros
administradores. El ya prolongado linaje de los administradores-filsofos incluye
a Taylor (1914), Cooke (1918), Fayol (1916), Dennison (1931) Y desde luego,
Barnard (1938).
4.
"gedentce"
62
-.~
.
GEST!ON PUBUCA
y GOVERNANCE
1.1.:
_
6.
estudios de
casos. Existen estudios de caso que han servido de base para cambiar los supuestos
tericos de la administracin pblica
verificable."
nada."
Con estos argumentos se desmitifica un mtodo de trabajo que, aun cuando est
muy extendido en la investigacin en las Ciencias Sociales, no siempre es
anal izado a partir de sus limitaciones. Entodo caso se trata de un mtodo "blando"
de investigacin. Mientras que los mtodos "duros" como el experimental y otros
similares no son fcilmente aplicables a una realidad en constante interaccin
83
84
tbid, p. 99.
83
dicho lugar. Luego se tendr que unir todos los aspectos comunes de xito e
85
84
IhJ
condicionantes."
es
7
Ibid, p. 94.
lbid, p. 99.
85
88
...
U!.J
'-
Los orgenes de la gestin pbl ica quedan oscurecidos por el hecho de que esta
disciplina es producto de la evolucin institucional ms que del desarrollo.
intelectual."
y como gerencia
89
Bozeman, Barry (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Op. en, p. 37. Subrayado nuestro.
87
mejoras."
90
Ibid. p. 25.
88
------""""""
:.....
.:.
-:::.:
\;
,:
orientacin hacia los niveles directivos y que desconocen a los otros niveles de
decisin y operacin." Concluye diciendo que la teora de la gestin pblica
"Me abstengo de comerrtar lo que es la teora de la gestin pblica y lo que debera ser. Muchos eruditos han
dedicado tiempo, energa y tinta al anlisis de lo que es y de lo que debera ser la administracin pblica, ya
cuestiones similares, como, por ejemplo, si esta disciplina cuenta ya con un fondo adecuado de investigacin y
teora". Rainey, Hal G. "Preguntas Importantes para la Investigacin". Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 45.
94 "El papel de la teora en el mbito profesional de la gestin pblica consiste en ayudar a los administradores y a
susasesoresa hacer que una inteligencia crtica y analtica se involucren en el diseo y la eleccin de las disJ?<?siciones
institucionales necesarias para alcanzar las metas de las polticas pblicas. (...) La teora en la gestin publica dar
buen uso a la experiencia de las administradores pblicos (basndonos en el concepto de que los administradores
pblicos harn un trabajo mejor si estudian las experiencias reales de sus colegas en circunstancias similares).
Tambin se basar en las disciplinas acadmicas dedicadas a explicar la conducta y la eleccin (sobre la base de
que la realidad administrativa suele ser demasiado compleja para poder verla adecuadamente a simple vista)."
Lr
Laurence E. "la Teora en la Gestin Pblica" Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 49.
nn,
9 "qu debe tralar de aportar la teora de .Ia.gestin p~lica? En pocas palabras. darnos generaliplciones ttes
preticas sobre como deben actuar los administradores pblicos en diversas stuacrones. La frase "tiles y prcticas
pretende sugerir que la teora de la gestin pblica debe ser pertinente y orientada hacia problemas concretos."
Perry,James. "La Teora de la Gestin Pblica: Qu es?Qu debera ser?" Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 53.
96 "La teora de la gestin pblica debe hablar a todos los administradores pblicos, no slo a los que se encuentran
en la cspide estratgica de las organizaciones pblicas. (oo.) La teora de la gestin pblica debe estar tan atenta a
crear un conocimiento til para la gran mayora de administradores intermedios, como a desarrollar una teora que
sea pertinente para los administradores de nivel superior." lbid. p. 55.
93
debe hablar a todos los administradores pblicos, no slo a los que se encuentran
en la cspide estratgica de las organizaciones pblicas.
Asimismo, Lee Frost-Kumpf y Barton Wechsler (1993) sostienen que las teoras
de la gestin pblica no deberan separar la prctica y la teora, aunque reconocen
que no han logrado crear categoras, clasificar pensamiento, observaciones y
experiencias vitales bajo el rubro de la gestin pblca.? Para estos autores
debe superarse la dicotoma teora y prctica en favor de un enfoque colectivo
ms interactivo para teorizar acerca de la prctica de la gestin pblica; este
enfoque permitira incluir el trabajo tanto de los acadmicos como el de los
practicantes. Los esfuerzos por definir lo que es la teora de la gestin pblica
deben tratar de investigar, aprender y actuar mediante la prctica de la gestin
pblica, en una tarea compartida y colectiva.
Incluso, se afirma que la gestin pblica necesita de una teora de xito respecto
al desempeo y la productividad. Para McGregor Ir, (1993) esta necesidad es de
tipo acadmica y prctica. Del lado acadmico, debe preguntarse cunto tiempo
y de qu modo una empresa de gestin pblica con pretensiones profesionales
cada vez mayores puede mantenerse si su repertorio no incluye al menos un
modelo de xito razonablemente slido. Del lado prctico est desarrollndose
97 " En contraste con la situacin de las disciplinas tradicionales, las teoras de la gestin pblica se forman, se
ponen a prueba y se aplican en la prctica. La teora de la disciplina est, debe estar y no puede dejar de estar
encarnada en la prctica de la disciplina. Por consiguiente, aun cuando se puedan mantener separadas las teoras
de la gestin pblica de su prctica, considerando que representan distintas formas de una actividad social colectiva,
no seIas puede separar en su contenido sustantivo ni en la influencia de su mutua interaccin." Frost-Kumpf, lee
y Wechsler, Barton. "Una Metfora Arraigada en una Fbula". Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 58.
70
!i:.~
:::.~
empfrica.?"
98
McGregor Eugene B. Jr "Hacia una Teora del hito en la Gestin Pblica". Barry Bozeman (coordinador). La
Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 239.
Uvalle Berrones Ricardo. "El Carcter Multifactico de la Gestin Pblica Contempornea". Op.cit, p. 12-13.
100 Kettl, Donald F. '/En BuscadeClaves de la Gestin Pblica: Diferentes Modos de Cortar una Cebolla". Op. c. p. 100.
99
71
1.
72
.....
ll!:1
3.
investigacin de las decisiones. El movimiento de la gestin pblica est singular y conscientemente dedicado a lograr la paridad con la economa y el anlisis
de decisiones.
73
o "proverbios". En ese sentido, son reveladoras las conclusiones a las que llega
Kettl (1993) con relacin a la investigacin de la gestin pblica:
pblica.l'"
ibid, p. 113.
74
103
Bozeman Barry "Conclusin: en Busca del Ncleo de la Gestin Pblica". Bozeman, Barry (coordinador) La
Gestin Pbica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica.
Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1993, p. 476.
lC'lbidem.
76
Para los estudios de la gestin pblica el riesgo es que slo sean un cmulo de
investigaciones bajo un objeto de estudio comn, aunque no se haya construido
una disciplina que los integre y sintetice.l'" La gestin pblica est lejos de
constituir una disciplina cientfica, o una teora propiamente hablando.
Existe una polmica, por una parte, entre los que sostienen a la Administracin
Pblica como campo de estudio, disciplina de enseanza y mbito de ejercicio
profesional, en la que se comparte aejas fuentes intelectuales, notorio vigor
futuro promisorio (Guerrero, 2000). Por otro lado, aquellos que quisieran
actualmente referirse al public management como un paradigma que resuelve
los problemas de los gobiernos
por lo que se sostiene que es mejor referirse a la gestin pblica (Ospina. 1993).
Frente al paradigma del rnanagernent en su versin de gestin pblica, se
encuentran argumentos que ubican adecuadamente su relacin con la
Administracin Pblica.
105 Ornar Guerro seala que el management (como gestin pblica) tampoco ofrece un elxir de vitalidad a la
administracin pblica que stalo vea como su salvador y si bien escierto que la causa del atrasode la administracin
pblica justifica la emergencia de la gestin pblica, su resultado no deja de ser muy pobre. De tal modo, que el
remedio ha Sido ms malo que la enfermedad. Guerrero, amar. Teora Administrativa del Estado. Op. cit. p.165.
78
106 Guerrero, Ornar. "Una Cruzada en pro de la Administracin Pblica: Perspectivas de la Ciencia de la
Administracin Pblica desde lberoamrica". 1/1 Congreso del CLAD. wwwllclad.org.velformana3.html.
l07lbid, p. 3.
77
Por su parte, Baena del Alcazar (2000) afirma que el estudio de la Administracin
Pblica, titular formal del poder pblico y elemento del sistema poltico, es de
por s un estudio poltico, como lo es tambin el estudio de su funcionamiento
10.
lbld, p. 15.
78
79
11/bid, p.9.
Kettl, Donald F. "EnBuscade Claves de la Gestin Pblica: Diferentes Modos de Cortaruna Cebolla". Op. cit. p.102.
111
'v
lbidem.
80
.....
ii!.i
p.65.
81
Hay que considerar que al lado de las mejoras a la gestin pblica se inscriben
las recomendaciones de acercar al Estado a la sociedad a travs de la participacin
y la descentralizacin, mediante los mecanismos del control social, del fomento
de organizaciones civiles, las organizaciones no gubernamentales, las
,., Ibid, p. 80. (El sobresaltado es mo).
Gonzlez, Juan Antonio. "La Ciencia de la Adrnlnistricin Pblica y la Ciencia Poltica en Iberoamrica".
11I Congreso del CLAD, p. 6.. www//c1ad.org.ve/formana3.html.
tt
Para este autor existen otras "rupturas" como son: 1) del objeto; 2) del sujeto; 3) dialctica pblico-privado; 4)
paradigma formalista y 5) del presupuesto de la neutralidad.
82
lh.i
cooperativas, las del orden privado y del voluntario como potenciales para
desempear actividades estatales por delegacin o contratacin. Esta alternativa
en fuerte alianza con la posburocracia se convierte en el pilar fundamental para
evitar el desplome del Estado. 1l7
118
117
118
83
84
122
123
Cunill Grau, Nuria. Repensando /0 Pblico a Travs de la Sociedad. Caracas, CLAD, 1997.
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management
85
Desde los aos de i 960 a 1980, la introduccin del management hacia el sector
pblico no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reaccin
predominante ante un lenguaje que se consideraba extrao y hostil a la tradicin
administrativa, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicin jurdica
lbid, P: 19. Estos autores citan a Gibert un administrador pblico francs que seala: "La realidaddel manage
ment publico es muy controvertida: para algunos se trata de un concep.t0 estrella, mientras que para otroses el
instrumento culpablede una voluntadde 'privatizacin' o de 'rentebtlirecon' de losservicios pblicos; es, igualmente
un concepto vaco para los que piensan que no hay ms que un management, una ciencia ficcin para los que
hacen un anlisis pesimista de lagestin de la administracin, un neologismointilpara los que ven en la ciencia
administrativa el Instrumento de un enfoque concreto del funcionamiento de las organizaciones, etc".
124
86
......
ih.i
125
87
12. la administracin pblica tiene un objeto de estudio que es la actividadorganizada del Estado, por lo que la
gestin pblica comparte este objeto, es decir, no cuenta con un objeto propio e independiente. lo mismo sucede
con el estudio del ol:ijeto, por lo que puede afirmarse que la Gestin Pblica como estudio del objeto, es una de las
orientaciones o interpretaciones de la Administracin Pblica.
88
Captulo 11
De la Gestin pblica a la Nueva Gestin Pblica
(New Public Management)
89
90
......
:::.;
'''-
Barzelay, Michael. "La Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos
tv otrost". Reforma y Democracia. Venezuela, CLAD, No. 19.2001. Cabe sealar que el traductor utiliza a la NGP
como (nueva gerencia pblica), para los efectos de esta investigacin se traduce a la NGP como (nueva gestin
pblica). Asimismo, debe sealarse que se cita la bibliografa sealada por Barzelay, alguna directamente del
Ingls y otra que se encuentra en espaol, as como otra que se considera necesario incorporar a este desarrollo.
2 Olas de Lima Gete, Blanca. (coord.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 10.
91
92
93
La Nueva Gestin Pblica tiene una base intelectual eclctica. Hasta cierto punto
utiliz el "nuevo" institucionalismo econmico que haba florecido en los aos
de 1940. An es discutible hasta qu punto tales ideas hayan ejercido una
influencia directa sobre la prctica del gobierno, aunque sin duda formaban
parte de un clima amplio de actitudes hacia el Estado y el sector pblico dentro
del cual se desarrollaba la Nueva Gestin Pblica. As, sta obtuvo algo de su
esplendor de las doctrinas de la "cultura corporativa" que estaba de moda en los
7 Hood, Christopher y Iackson, Michel. LaArgumentacin Administrativa. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Coahuila, F.C.E., 1997.
ibid, p. 288.
94
aos de 1980 (Peters y Waterman, 1982)9. Sin embargo, para Hood y Iackson la
Nueva Gestin Pblica es parte de un desarrollo del movimiento intelectual de
la administracin cientfica, con su preocupacin por eliminar el desperdicio y
medir los productos del trabajo como una condicin del control efectivo. Esta
preocupacin, de antiguo data de las ideas de Taylor y an de Bentham acerca
de la Administracin Pblica.
3) la idea de que la
nocin de
4) la
evitar la
Para estos autores existen seis elementos que constituyen un factor de aceptacin
de la nueva gestin pblica, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera:
Peters, Thomas ). y Waterman, Rober! H. )r. En Busca de la Excelencia. Mxico, Lasser Press, 1984. (Ttulo
original: In Search of Exccellence).
10
lbid, p. 293-294.
95
1.
2.
3.
4.
presenta como una frmula para el beneficio colectivo. Este resida en la promesa
de servicios pblicos mejores y menos costosos para los contribuyentes
96
y los
......
u, ~
:::.:
5.
6.
11 lbid, p. 309. Los autores sealan que la idea de modelacin de la administracin pblica, segn la receta de la
"excelencia" aconsejada por Peters y Waterman, era vulnerable a la duda porque todos los casos eran
estadounidenses, de modo que las lecciones que pudieran extraerse de ellos fallaran. Que la "excelencia" POdra
ser un fenmeno transitorio, debido a que ms de la mitad de las compaas identificadas como "excefentes"
haban desaparecido menos de 1O aos despusde la publicacin de su libro.
97
doctrina y no
teora. B
2.1.2 Aucoin
lbid, p. 315.
Aucoin, Peter. "Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principies, Paradoxes, and Pendulurns". Governance, No. 3, 1990. Esteartculo se encuentra en espaol. Aucoin, Peter. "Reforma Administrativa en
la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Bruge, Quim (cornp.). Lecturas de Gestin Pblica. Madrid, Ministerio
de las Administraciones Publicas, 1996.
14
98
.....
::t
::
..
Aucoin argumenta que la Nueva Gestin Pblica est basada en dos campos de
discurso o paradigmas, conocidos como eleccin pblica y gerencialismo. La
eleccin pblica
De acuerdo con Hood y lackson (1991) Aucoin cree que la Nueva Gestin Pblica
se caracteriza, en trminos generales, por la defensa de: 1) un cambio en las
agregacin a la desagregacin en la
organizacin del servicio pblico (de los sistemas monoplicos a los mercados
internos y la competencia), 3) un cambio de planeacin y el bienestar que brinda
4)
15 Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y
otros)". Op. Cit. p. 17.
16 Hood, Christopher y ]ackson, Miche!. Op. cit. p. 289.
99
Tanto Aucoin (1990) como Hood (1991) fueron ampliamente percibidos como
exponentes de los mismos grandes puntos sobre los cambios contemporneos
en la organizacin y en la gestin de la rama ejecutiva del gobierno en pases
como el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda: en primer lugar, que un cambio
en las doctrinas administrativas aceptadas tuvo lugar durante 105 aos 80; en
segundo lugar, que dichos cambios fueron parte integral de las tendencias
internacionales de la gestin pblica; y en tercer lugar, que 105 argumentos
presentes tras estas ideas deberan ser analizados y evaluados."
17
tbid, p. 18.
100
In
1.1
En 1991, [onathan Bastan, john Martn, june Pallot y Pat Walsh, publicaron, de
manera conjunta, la obra sobre el caso de Nueva Zelanda. En este volumen se
incluy un captulo de Bastan sobre los "fundamentos tericos" de las reformas
en Nueva Zelanda, que tuvo una gran influencia (Bastan 1991). Esta presentacin
en particular fue parte de un argumento pensado para explicar las opciones de
poltica, relativas a la gestin pblica, asumidas por el gobierno neozelands en
101
Para algunos estudiosos se asume que Boston ha dicho que la Nueva Economa
Institucional (N El) es el fundamento de la Nueva Gestin Pblica. Sin embargo,
para Barzelay (20001) lo que fue presentadocomo una explicacin de las opciones
de poltica de Nueva Zelanda devino en una propuesta mucho ms amplia y
ambigua." Amplia, en el sentido que la Nueva Gestin Pblica denota una
tendencia internacional, mientras que Boston se refiri a la historia reciente de
un pas. Ambigua, debido a que los fundamentos intelectuales sugieren, sin
proponerlo plenamente, que la aplicacin de la Nueva Economa Institucional
(NEI) es la nica manera seria de argumentar sobre la gestin pblica. Nuevamente
las consideraciones de la NEI fueron extradas de la teora de la eleccin pblica
19
102
::-'1
iit.:
Osborne, David y Gaebler, Ted. Reinventing Government: How the entrepreneuria/ spirit is transform;ng the
pub/ic sector. New York, Plume, Reading Ma, 1992. El gobierno de Arkansas seleccion seis reas de trabajo, en
cada una de ellas fue creado un Consejode Calidad y seentren un equipo de faciIitadores durante 1990 a 1992
21
103
22
Santana Rabell, Leonardo y Negrn Porti110, Mario. "Reinventing Govemment: Nueva Retrica, Viejos Problemas".
Revista de Administracin Pblica, San Juan, vol. 27, No. 2, 1995, pp. 49-64.
Executive Office of the President. National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a Government that Works Betterand Costs Less. Washington, D.C., US Government Prontmg Office, 1993.
23
104
::.~
:h.:
1.
2.
3.
consiste en los sistemas dentro de los cuales trabajan. Los sistemas burocrticos
pueden cambiarse, de suerte que liberen la enorme energa de creatividad e
innovacin de los servidores pblicos y as, incrementar la capacidad de stos
para servir a la poblacin.
4.
105
PIIIH lpll.
1)(',,( I'P(
1.
Gobierno Catalizador
2.
Gobierno Competitivo
106
y Negrn
4. Gobierno
resultados
orientado
hacia
5.
6.
Gobierno empresarial
7.
Gobierno descentralizado
8.
Gobierno de la comunidad
9.
Gobierno previsor
Fuente: Elaboracin propia con base en Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario.
Op, cit. p, 54-57,
107
108
=;;1
l
1.
Los reformadores del gobierno deben conocer los procesos legales, las
27
Ibid. p. 59-62.
109
y la redistribucin de los
110
......
n, ~
:::.:
2a Ibid. J. 62-63.
2' Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica. Mxico,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-EC.E., 1998, p. 46. La experiencia presentada se
refiere a un departamento staff en el Estado de Minnesota.
30 Ibid. p. 47.
111
Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estadodel Arte". Gestiny Poltica Pblica.
Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995, p. 128.
32 Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y
otros)". Op. Cit. p. 23.
31
112
......
u,
:::.~
1.
que controla como por las tareas que desempea. Una dependencia impulsada
por el cliente se define por los resultados que logra en beneficio de susclientes.
4.
113
8.
impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comunicacin en ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estrategia operativa.
9.
En estaperspectiva, los valores de las agencias pblicas deben dirigirse hacia las
nuevas palabras: cliente, calidad, valor, servicio, incentivos, innovacin,
flexibilidad e impulso a la discrecionalidad de sus empleados. Sin embargo, la
mayor parte de los trabajos de Osborne y Gaebler, y del Barzelay, est sustentada
en casosde aplicacin exitosos. Realizados segn la filosofa de la "mejor prctica
de investigacin", estudian las polticas que han resultado ser las adecuadas y
que resultaron exitosas, sin estudiar las que no lo fueron. No obstante, existen
consideraciones que hay que tomar en cuenta." Primera: no se aprende de la
experiencia donde el xito no pudo serevaluado a largo plazo, sino slo aquellos
definidos por el investigador de acuerdo a sus fines. Innovaciones y logros de
hoy se convierten, regularmente, en problemas del maana. Segunda: la
transferencia de las experiencias es una ilusin. Cada caso se desarrolla en
condiciones especficas, donde los diversos factoressecombinan en formas nicas
e incluso irrepetibles. El peso de determinados elementos, desde suerte y azar
33
114
......
'
:::
U ..l
116
34
Campbell, Colin y Halligan,John. Political Leadership in an Age of Constraint: The Australian Experience. Pitts-
118
l
d 1:
Bozeman, Barry (comp.). Public Management. The State of the Art. California, jossey-Basslnc, Publishers, 1993.
La G~tin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional
de Ciencias Pohticas y Administracin pubhca, Universidad Autnoma de Tlaxcala, EC.E., 1999.
3S
117
pblica."
En nuestra opinin, es una de las pocas obras que asumen la categora "gestin
pblica" -en su traduccin de
debido a que reconoce sus alcances, aunque tambin asume sus limitaciones
particulares. Resulta una consulta obligatoria para los estudiosos de la gestin
3. lbid, p. 8.
118
::.... :
U.J
37
Hood, Christopher. Exp/ainng iconomtc Policy Reversa/s. Buckingham: Open University Press, 1994. Hood,
Chrstopher "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Bruge, Quim (cornp.). Lecturas
de Gestin Pblica. Madrid, Ministerio de las Administraciones Publicas, 1996.
37
119
De acuerdo con Hood (1994) esa principios de los aos de 1980, que la alternativa
ms potente a la interpretacin weberiana de la APP, como el ltimo paso en la
modernizacin funcional fue la aproximacin de la "economa de la burocracia",
propuesta por Wiliam Niskanen (1971) en su famoso libro: Bureaucryand
Representative Government. (Burocracia y Gobierno Representativo).
En realidad, para este autor la Nueva Gestin Pblica es una "mata dinosaurios"
de la APP. Las explicaciones sobre el desarrollo de la administracin pblica
recibieron una sacudida cuando varios pasesde la OCDE empezaron a moverse
hacia lo que se denominaba "Nueva Gestin Pblica". En realidad existe una
analoga con los trminos "nueva poltica" o "nueva derecha" y "nuevo Estado
industrial", que se inventaron por razones similares.
3.
lbid, p.431.
120
.. .
ll!:l
Una reflexin final que realiza Hood se refiere a que la Nueva Gestin Pblica
simplemente representa un desarrollo de "contabilizacin" ms all de lo que
121
cuestionarlo.
En ese mismo ao, Herman Schwartz (1994) public "Smal/ States in Big Trouble" en World Polities". El objetivo principal fue dar cuenta de las similitudes
Schwartz sostena que la Nueva Gestin Pblica haba tenido lugar en un caso si
estaban presentes determinadas polticas acordes con grandes temas. Entre estos
asuntos se incluan: "dejar que los gerentes gerencien" e "inyectar competencia".
39
40
41
tbid, p. 488.
Niskanen, William. Bureaueraey and Representative Government. Chicago, Aldine-Atherton, 1971.
Sehwartz, Herman. "Small Statesin Big Trouble". World Politics, No. 46, 1994.
122
Sobre estas bases, Schwartz argument que Australia, Nueva Zelanda, Suecia y
Dinamarca eran sumamente similares desde el punto de vista de los resultados
definidos para los casos, aunque utilizaban diferentes herramientas
administrativas. Posteriormente, procedi a explicar estas similitudes, utilizando
ampliamente una buena proporcin del repertorio de ideas tericas del campo
de polticas y de poltica comparada.
42
La Nueva Gestin Pblica estaba muy lejos de ser un paradigma universal que
podra aplicarse manera nica, por el contrario algunos pasesutilizaban diversas
herramientas para alcanzar los mismos resultados. Esta situacin demuestra que
la Nueva Gestin Pblica tiene mayor apoyo en pases anglosajones, que en
otros pases que comparten una mayor intervencin estatal.
., Barzelay, Michael. :La Nueva Gerencia pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos
(y otros)". Op. Cit. p. 28.
123
Otro trabajo que apareci en 1994 fue el estudio comparativo de Spencer Zifcak,
entre la Iniciativa de Gerencia Financiera del Reino Unido y el Programa de
Mejoramiento de la Gerencia Financiera de Australia."
Como podr inferirse, el campo de las ideas prcticas de la Nueva Gestin Pblica
se encuentra en muy pocos pases: Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Pases
Bajos, Suecia y Dinamarca. En el caso latinoamericano, mientras que nuestros
pases se encontraban en esetiempo aplicando la primera generacin de polticas,
con todos los costos polticos y administrativos que afectaron las capacidades
del Estado, los pases que impulsaban la Nueva Gestin Pblica tenan otra clase
de prioridades
y requerimientos.
124
Aucoin, Peter. The New Public Mana~me,nt:. Canada in Compar~tive ~rspective. M?ntreal, I~PP, 19~5.
Barzelay, Michael. "La Nueva Gerencia Publica. Un Ensayo BibliogrfICo para Estudiosos Latinoamericanos (y
125
Otra ambiciosa investigacin fue publicada por Mark. H. Moare (1995).46 Este
trabajo present un argumento administrativo, dirigido principalmente a los
Moore, Mark H. Cre<Jting Publc Value: Strategic Management in Govemment Cambridge, MA: Harvard University Press,
1995. Versin en espaol: Gestioo Estratgica y Cre<Jci6n deValor en el Sector Pblico. Barcelona, Paids, 1998.
128
iii.}
En primer lugar, expone una filosofa de la gestin pblica, es decir, una idea de
lo que los ciudadanos debemos esperar de los gestores pblicos, las
responsabilidades ticas que asumen al tomar posesin de su cargo y lo que
constituye una ejecucin virtuosa. En segundo lugar, presentadiferentes esquemas
de diagnstico para guiar a los gestores en el anlisis del contexto en el que
operan y calibrar el potencial para llevar a cabo una accin efectiva. En tercer
lugar, identifica tipos de intervencin que los gestores pueden realizar para
explotar el potencial del contexto poltico y organizativo con el fin de crear
valor pblico."
".. tbid,
>. 19.
Barzelay, Michael.
otros)". Op.
cito p. 31.
127
50
128
......
ll!d
129
En este sentido coincide Metcalfe (1999) cuando seala que los gestores pblicos
deben no slo administrar eficazmente la labor de sus organizaciones, deben
tambin participar en un proceso ms estratgico y poltico de gestin en las
transformaciones estructurales de gran escala ocurridas en las redes de
organizaciones a travs de las cuales se elaboran y aplican las polticas pblicas.
Las preferencias personales determinarn si esto se considera como una
politizacin de la gestin o una gestin de la poltica. "La gestin pblica-y la
poltica estn indisolublemente interrelacionadas en el proceso de gestin del
cambio en el plano intennstitucional.'?'
SI
130
organizativa y la gestin poltica, como principios para interactuar con los actores
del entorno en que se desenvuelve con el fin de obtener un mandato legtimo.
La gestin poltica como parte de las tareasde la gestin pblica introduce nuevas
dimensiones, no solo tcnicas
2.1.13 Lynn
52
ynn, lawrence. Pub/ic Management asArt, Science andPro(ess;on. Chatharn, N), Chatharn House. 1998.
131
Lynn considera que la gestin pblica requiere de mayor rigor cientfico en sus
interpretaciones y mtodos de trabajo, para pasar de sus referentes empricos y
prcticos, as como proponer una mayor aportacin con criterios de validez
comprobatoria. La nica manera para que la gestin pblica no se convierta en
una moda pasajera en la administracin pblica, slo es posible mediante la
aceptacin seria y reflexiva de que carece de una andamiaje terico.
En este contexto, este autor propuso que los estudiosos de la gestin pblica
reorienten sus esfuerzos de manera que se restableciera un "adecuado balance"
entre su atencin hacia el diseo organizacional, por un lado, y hacia el liderazgo
ejecutivo, por el otro.
132
el que se analiza el estudio del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido."
Parte del trabajo aborda las principales decisiones de poltica realizadas por los
centros institucionales de poder, mientras que otras partes tratan sobre las
intervenciones organizacionales desde varias posiciones de autoridad ejecutiva
en el interior del sistema de salud. En realidad, el estudio hizo nfasis
principalmente en el diseo de organizaciones programticas ms que en el
liderazgo ejecutivo o en las polticas de gestin pblica.
Una segunda publicacin fue el libro editado por Iohan P. Olsen y B. Cuy Peters.
Se trata de un esfuerzo colectivo, en el que destaca el captulo sobre el Reino
Unido escrito por Christopher Hood. El tema central se centr en el
"establecimiento de la agenda", si se toma este argumento para incluir la
"especificacin de alternativas", el otro proceso analtico que opera en la fase
previa a las decisiones del proceso de elaboracin de las polticas. Su mtodo
consisti en suministrar un informe descriptivo de los eventos, histrica y
analticamente significativos del caso del Reino Unido.
Otro estudio publicado en 1996 fue el libro de Allen Schick, que en conjunto
con el Departamento de Tesoro y la State Servicies de la Comisin de Nueva
Zelanda analizan el caso en este pas." La primera parte de esta investigacin
consisti en un informe narrativo que examina cmo tuvo lugar la "revolucin
53
Ferlie, Ewan, Andrew Pettigrew y Louise Fitzgerald. The New Public Management in Action. Oxford, Oxford
.
.
University Press,1 9 9 6 . .
" Schick, Allen. Ihe Spirit of Reform: Managmg the New Zealand State Sector m
a Time of Change. welhngton.
State Services Commission and the Treasury, 1996.
133
Entre los libros del periodo comprendido de 1998 a 2000 seencuentra el estudio
de Eugene Bardach que centra su inters en la operacin de organizaciones
programticas, y en particular, en cmo identificar y aprovechar oportunidades
para alcanzar metas de polticas a travs de la colaboracin entre agencias."
Bardach, Eugene. Getting Agencies lo WorkTogether: Ibe Practice andTeory of Managerial Craftsmanship. Washington,
D.C., Brookings, 1998.
55
134
......
ihJ
56
57
135
136
Como podr inferirse, este desarrollo acadmico hacia la Nueva Gestin Pblica
deja muchas enseanzas tericas y prcticas en la administracin pblica. Hood
(1994) afirma que todava se carece de criterios para medir y comparar ambos
estilos de gestin pblica -APP y NGP- adems de que la distincin entre cambio
superficial y cambio profundo siempre ha sido difcil en las organizaciones
60
61
137
Ibid, p. 488.
138
y cambian con
.......
..
...
:::.l
1.
2.
139
3.
4.
5.
140
y por clientes.
6.
7.
8.
141
9.
en la frase "dejar que los gerentes pblicos gestionen". Esta afirmacin supone
un cambio en la relacin entre polticos y gestores, la cual tiene como propsito
separar la poltica de la administracin. Sesupone que liberados de las distorsiones
intervencionistas de los poi ticos, los gestores pblicos pueden concentrar su
atencin en "lograr que las cosas se hagan".
10.
11.
.. Ibdem. Estaautora seala que: "Coherentemente con sus postulados la NGP desplaza la rendicin de cuentas
del mbito poltico al del consumo y traslada las obligaciones de la administracin a la esfera del mercado. Son los
clientes de los servicios pblicos los que deben evaluar los servicios que se prestan y, por tanto, el xito o el fracaso
de la gestin. El rbitro del inters publico no es poltico, ni el gestor, es el ciudadano en su versin de cliente o
consumidor de los servicios pblicos. En ltima instancia, tanto la legitimidad del gobierno como la de la
Administracin tienen la misma fuente, el consentimiento de los ciudadanos".
142
Por su parte Rami (2001) afirma que existen dos enfoques en la Nueva Gestin
Pblica: una mayoritaria, la corriente neoempresarial, y otra minoritaria, la
corriente neopblica. La visin neompresarial se ha impuesto de forma unilateral entre los polticos y los gestores profesionales de los pases de Amrica
Latina y del Caribe, mientras que la visin neopblica comienza a ganar terreno
como contrapuesta a esta visin de corte gerencial."
"Ibid, p. 21.
Rami Matas, Caries. "Los Problemas de la Implementacin dela Nueva Gestin Pblica en las Administraciones
Pblicas Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 21,
octubre de 2001, p. 77.
67
143
se tbid,
p. 80.
144
iliJ
valores estn en franca desventaja con valores neoempresariales de carcter instrumental que van acompaados de herramientas que favorecen su inmediata
implementacin.
145
Limitaciones y alcances
(bid, p. 102.
Barzelay, Miehael. "The New Public Management. Imgroving Researehand Policy Dialogue". London School of
Eeonomies and Political Scienee. wwwtce se iOltbr/bli lioteca/ actigoslnewpublicmanagement.html.
71
146
......
::
.t...:
1.
12
Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Mxico, Miguel ngel Porra, 1999, p. 144.
73
147
2.
Establece una sutil divisin entre los "usuarios de los servicios" y los
Dentro del mercado, los clientes son soberanos que pueden defender sus
148
Para otro autor, la Nueva Gestin Pblica ha tenido una influencia en la agenda.
de los pases en desarrollo, pero tiene un alto grado de retrica en la prctica. La
NGP es slo uno de los tipos de reformas que se pueden implementar en dichos
pases." Esto se debe a que la Nueva Gestin Pblica es inapropiada para los
pases en desarrollo debido a que sus problemas de corrupcin y su incapacidad
administrativa de apego a la ley. Algunos casosen realidad son historias de fracaso
donde sus polticas no pudieron llevarse a cabo. Las iniciativas de la Nueva
Gestin Pblica en dichos pases, requieren tomar en cuenta los factores de
contingencia, y en general, las caractersticas nacionales de cada pas.
pases.
74
149
desarrollo. Sin embargo, en los hechos los pases implementan diferentes reformas
a la administracin pblica en distintos momentos y por diferentes razones."
Tercero, los pases que han adoptado este enfoque de manera gradual, ahora
confrontan un problema de estructurasduales en el sector pblico: islasde reforma
Hoghes, Owen y O'Neil, Deirdre. The Limits of New Public Management: Ref/ections on the Kennett 'Revo/ution' In Victoria. Monash University. http: www.willameue0rWipmnlresearch/paperslsr.dneylhughesoneill.html.
Ormond, Derry y l.offler, Elke. "Nueva Gerencia Pblica: qu Tomar y qu Dejar'. Reforma y Democracia,
Caracas, CLAD, No. 13, febrero 1999, p. 3. Cabe sealar que en la traduccin de este artculo el New Pub/ic
Manapement se emplea como Nueva Gerencia Pblica, aunque para esta investigacin se utiliza como Nueva
Gestin Pblica.
7;
7&
150
:;-0:
U:.l
con orientacin hacia la Nueva Gestin Pblica que coexisten con organizaciones
pblicas gerenciales en forma tradicional. Esta situacin genera tensiones en el
proceso de reformas, como resultado de estructuras de incentivos en conflicto, y
en algunos casos inclusive llega a poner en tela de juicio lo que ha sido logrado
hasta el momento.
77 Rami Matas, Carlos. Op. cit., p. 82-83. Como conclusin este autor seala que hay que pasar del "que piensen
e inventen ellos" (los anglosajones) a explorar nuestros propios modelos y estrategias de modernizacion de la
administracin pblica. Lo afirmado por Metclafe, pasar de la imitacin a la innovacin en la gestin pblica.
151
una administracin pblica que no "rema" puede olvidar los rudimentos bsicos
de la navegacin y perder el control de la nave. Tercero, se tiende a formular
objetivos de actuaciones pblicas sin compromisos concretos, que son de difcil
verificacin por parte de los ciudadanos. Cuarto, inspirarse en la gestin privada
es un error conceptual grave por dos razones: por un lado, la gestin pblica
acredita muchos aspectos diferenciales en relacin con la gestin privada y, por
otro lado, la teora de la gestin privada es una ciencia inmadura, sus
prescripciones son totalmente coyunturales y suelen tener un margen de error
muy elevado.
152
79 Los autores hacen referencia a Metclafe y Richards (1987) quienes hacen la distincin entre management como
orden instrumental y el management como orden semntico. Lo sustantivo sera su significado instrumental del
management como orden semntico, mientras que lo adjetivo seran las tcnicas de gestin pblica, sujetas a la
variabilidad y contingencia de la "adhocracia fragmentada" que representa el management.
153
154
e a p tul o
111
155
3.1 Los
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "la Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management
Pblico". En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la
Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 19-20.
2 Gunn, lo "Perspectives on Public Management". En . Kooiman y K. Eliassen, editores. Managing Public Organizations.londres, Sage Publications, 1987. Citado por Echevarra y Mendoza. Op. cit.
1
158
.....
el
y variado.
y privados.
157
que sirvi de basea susxitos iniciales, pues estn apareciendo problemas nuevos
Estos argumentos pueden servir como punto de partida para identificar las
diferentes interpretaciones de la gestin pblica. Desde una perspectiva terica,
existen al menos cinco usos de la gestin pblica, dentro de la literatura
especializada y que son los siguientes: 1) como gestin; 2) como gestin privada;
3) como gestin empresarial; 4) cama gestin de calidad;
5) como
'Metcalfe, les. "la Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En losada Marrodn, Carlos. f"Oe Burcratas
a Gerentes? Las Ciencias de laGestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco nteramerlcano
de Desarrollo, 1999, p. 47.
158
Roberts Nancy C. "Limitaciones de la Accin Estratgica en las Dependencias". Barry Bozeman (coordinador).
La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
Universidad Autnoma de Tlaxcala, EC.E., 1998, p. 216.
159
proporcional.'
160
.....
ni.1
161
tambin ciertos procesos de organizacin, combinando los unos con los otros y
aclarando cules de dichas combinaciones resultan ms propicias para lograr el
objetivo de la organizacin. La quinta escuela es la llamada "escuela nueva de
la ciencia de administrar". La misin principal es investigar los procesos de toma
de decisiones con empleo'de los nuevos medios y mtodos matemticos para
conocer los procesos por los que se lleva a cabo la gestin.
La tesis central de esta corriente, sostiene que no existe diferencia entre la gestin
pblica y la gestin privada. La gestin pblica es entendida como una parte
ms amplia: el estudio de la gestin. Eneste enfoque se equipara a la produccin
de la empresa privada con el funcionamiento de la burocracia en el gobierno. El
elemento que los enlaza es la tendencia a conjuntar el estudio de las
organizaciones -empresa y burocracia- como un mismo objeto dentro de la
gestin. Esta contradiccin provoca que no sea posible diferenciar la naturaleza
"pblica" de la gestin, y evita profundizar en las implicaciones "polticas" en el
proceso de la gestin pblica. Tal situacin representa su mayor debilidad como
182
.....
IbJ
Metcalfe, Les y Richards, Sue. La Modernizacin de la Gestin Pblica. Madrid, INAP, Ministerio para las
Administraciones Pblicas, 1989, p. 227.
10 Ibid, pp. 227229.
183
que all donde el sector privado haya desarrollado con xito soluciones para
problemas especficos de gestin, no tiene sentido que la administracin pblica
reinvente nuevas formas de modernizacin. La gestin pblica puede aprender
de la gestin privada, Incluso aunque existan diferencias de naturaleza y
contextuales que impidan que la prctica privada proporcione soluciones
disponibles y directamente aplicables.
En realidad, el sector pblico se ha retrasado en comprender que el managementest ms avanzado y desarrollado en el sector privado. En la gestin pblica
se le considera con enorme escepticismo, exagerandolasdificultades de introducir
cambios y mtodos exitosos del sector privado. En la gestin privada es al
contrario, los gestores privados se sienten favorecidos con la idea de que forman
parte de un proceso de gestin ms amplio y que su perspectiva y
responsabilidades se amplan al ascender de niveles inferiores a superiores. Por
lo tanto, como punto de partida puede establecerse que la gestin privada es
relevante para la gestin pblica.
Aunque debe destacarse que lasorientaciones del mercado para la gestin pblica
estn fuertemente asociadas a los valores individuales y se apoyan en las teoras
de la pub/ic choice (eleccin pblica) del pensamiento econmico. Existe una
falla central en esta perspectiva, debido a que se presenta la eleccin pblica y
la eleccin privada como interdependientes en todo el proceso, no como
elementos alternativos, lo que tiene implicaciones para la gestin pblica en
164
11
166
Para reforzar estas ideas, Bozeman (1998) seala que es fundamental diferenciar
a la gestin pblica y la privada. El "acertijo sobre lo pblico" esto es, cmo los
aspectos pblicos de las organizaciones afectan su gestin, "es el problema central de la teora de la gestin pblica. Sin cierta comprensin de las diferencias
entre la gestin pblica y la privada, la primera no tiene una razn de ser
intelectual (...) sin teoras de la gestin pblica, lo pblico de la gestin podra
verse fcilmente como un problema menor de medicin"."
cita a dos autores: Graham Allison. "Public and Private Management: are they Fundamentally Alike in all Unimportant Respects?". En Richard Stillman (ed.) PublicAdministration: Concepts and Cases, Boston, Houghton Mifflin,
1988. loseph Bower. "Effective Publ ic Management". Frederick Lane (ed.) Current /ssues in Pub/ic AiJministration,
Nueva York, SI. Martin's Press, 1978.
186
167
Cuando hablamos del modelo empresarial, nos referimos a las instituciones del
sector pblico que actan habitualmente de esta forma: siempre utilizan sus
recursos de manera novedosa con el fin de aumentar tanto su eficiencia como su
eficacia. 14
" Osborne, David y Gaebler, Ted. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espritu Empreseris! al
Sector Pblico. Mxico, Gernika, 1994, p.19.
168
15
Ibid, p. 47.
169
16 lbid, p. 49. "EI gobierno es democrtico y abierto, por lo que se mueve con ms lentitud que las empresas, cuyos
gerentes pueden tomar decisiones rpidas a puertas cerradas. La misin fundamental del gobierno consiste en
'hacer el bien', no en amasar fortuna; de aqu que los clculos sobre costos y beneficios en las empresas se
conviertan en absolutos morales en el sector pbfico. Con frecuencia, el gobierno debe servir a todos por igual,
independientemente de su capacidad de pago o de su demanda de servicio, y por ello no puede lograr la misma
eficiencia mercantil que una empresa".
17 Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica. Mxico,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, F.C.E., 1998, p. 176.
170
Inters pblico
Eficiencia
Calidad y valor
Administracin
Produccin
Control
Justificar costos
Implantar responsabilidad
Boix, Charles. "Haca una Administracin Pblica Eficaz: Modelo Institucional y Cultura Profesional". Gesti6n y
171
al goberno." Esta metfora fue bien recibida por aquellos que aborrecan el
sistema de despojo (spoil system), o que no podan soportar hechosde funcionarios
incompetentes, favoritismo en las contrataciones, flexibilidad en los controles
financieros o mecanismos muy dbiles de control de l-os organismos
administrativos.
Imp/l..."
1110
Empresa
Consejero Delegado
Pr ucci n
Funciones productivas
Ejecucin especializada
Servicios
Empresade servicios
Fuente: Elaboracin propia a partir de las ideas de Barzelay, "Metforas en la Gestin de los Servicios
Pblicos". Op. Cit.
19 Barzelay, Michael. "Metforas en la Gestin de los Servicios Pblicos". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas.
Madrid, INAp, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 17.
20
Ibdem.
172
21
xx.
lbid. p. 17-18.
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management
Pblico". Op. cit., p. 27-28.
173
1.
difcilmente podr modificar con su actuacin individual el entorno en que opera, las tcnicas empresariales seorientan a favorecer la capacidad de adaptacin
de la organizacin a las condiciones ambientales actuales y futuras.
2.
3.
4.
23
Ibid,
p. 28.
17..
Esta perspectiva parte de una premisa falsa: que el gobierno funciona igualo
semejante a la empresa comercial. De antiguo, existen tratadistas connotados de
24 Dentro de las tcnicas de direccin general seencuentran: planeacin estratgica; gestin de procesos de cambio
organizativo; direccin por objetivos y direccin de proyectos. Por lo que corresponde a tcnicas relativas a una
determinada funcin estn: marketing; direccin de operaciones; diseo organizativo; direccin de recursoshumanos;
gestin de servicios; gestin flnanclera: gestin de sistemas de informacin y control de gestin. Por ltimo, las
tcnicas de desarrollo de habilidades directivas se centran en desarrollar, habilidades de toma de decisiones,
negociacin y gestin del conflicto, liderazgo, trabajo en equipo, creatividad e innovacin, y capacidad de asumir
la complejidad; la ambigedad y la incertidumbre.
175
Para Ingraham (1999) la Nueva Gestin Pblica tuvo dos tipos de reformas." El
primer grupo de reformas, conocido como "gerencialistas" se caracteriza por su
nfasis en mayor eficacia, una mejor respuesta por parte de los funcionarios
elegidos, y por la adopcin de varias formas de descentralizacin y/o
David y Arnberg, Morten. "Exposicin de Antecedentes". Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE). Un GobiernoAlerta. Iniciativas de Servicios de Calidaden la Administracin. Mxico, DDF,
1997, p. 18.
ze Ingraham, Patricia W. "Administracin de Calidad Total en las Organizaciones Pblicas: Perspectivas y Dilemas".
En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a laAdministracin
del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 343-344.
>5 Shand,
176
::.
En la gestin de calidad se observan polticas como la potenciacin del personal, las organizaciones ms "planas", una mejor comunicacin y una mayor
atencin al servicio del cliente, que se han convertido en principios comunes
para los gobiernos en el nivel federal y local. Sin embargo, en el sector pblico
las reformas y actividades de la gestin de la calidad han recibido poca atencin
en comparacin con lasde carcter gerencialista. Aqu sehace una breve revisin
de este enfoque, a partir de las consideraciones de la gestin pblica.
ibid, p. 344. Paraesta autora, el acento en 105 recursos organizativos es muy distinto al de los esfuerzos gerenciales.
El desempeo superior depende de un mejor uso de los recursos existentes y de los conocimientos y destrezas del
personal; los empleados en toda la organizacin participan en el logro de la calidad; el papel del directivo disminuye
significativamente, excepto con lo relativo al cliente y su satisfaccin.
27
177
Gestionar la calidad de una institucin implica realizar todas las tareas inherentes
a la consolidacin de una organizacin que se prepara para garantizar calidad
en sus productos o procesos. Es calidad en funcin de un compromiso, de una
especificacin de productos o servicios, del tiempo de entrega, de un ambiente
organizacional predispuesto a la mejora continua, de un conjunto de
procedimientos hechos para identificar por dnde las cosas se estn haciendo
en funcin de un parmetro externo o norma adoptados voluntariamente."
28
178
"Garda Solana, Ma. Jos. "La Posicin del Ciudadano: la Nocin del Cliente". En Olas de Lima, Blanca. Nueva
Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001. Para profundizar en torno al significado de ciudadano y cliente,
Pcuede revisarseeste artculo.
o Or~anizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). LaAdministracin al Servicio del Pblico.
Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991
]1 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de
Calidd en la Administracin. Mxico, DDF, PUMA, 1997, p. 13.
179
1)
2)
3)
32
33
180
.. .
......
~
p. 7.
"Ibdem.
Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001
(Modalidad: Investigaciones tericaS, Yte6rlco-prii::tlcasj
181
Osborne y Gaebler (1992) afirman que los ciudadanos son clientes del gobierno
y que, por lo tanto, los servidores pblicos deben hacer los cambios necesarios
para atender sus propsitos en la misma forma que la empresa privada atiende a
sus el lentes." Los cl ientes deben estar satisfechos de los bienes y servicios
provedos por el gobierno, deben ser consideradas sus necesidades y, por lo
tanto, se afirma que el gobierno habr cumplido su labor. Eficiencia, eficacia,
calidad y orientacin al cliente son valores supremos de la gestin de la calidad.
Por su parte, Frederickson (1994) argumenta que los ciudadanos no son clientes
del gobierno, sino dueos que eligen a sus lderes para que representen sus
intereses. El modelo centrado en clientes pone a los ciudadanos en un papel
reactivo limitado al gusto o disgusto de los servicios, esperando que los
funcionarios hagan cambios si el objeto de los clientes es suficiente. En cambio
J6 Schachter, Hindy Lauer. "Reinventlng Government or Reinverting Ourselves: Two Models for Improving Govemment Performance". New Jersey Institute ofTechnology. Novernber-Decernber 1995, vol. 55, No. 6.
J7 Osborne y Gaebler. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espfritu Empresarial al Sector Pblico.
Mxico, Gernika, 1994.
182
A~imismo, debe destacarse que una de las caractersticasde 105 cambios polticos
recientes ha sido el descubrimiento (o redescubrimiento) del concepto de
"usuario" (cliente). Ello seha relacionado tanto en las doctrinas de derecha que
enfatizan el mercado y la soberana del usuario, como las de la izquierda que
buscan la participacin y el compromiso poltico por abajo, a nivel de usuarios
de los servicios pblicos." No importa el modelo de donde provengan, se debe
defender la implicacin de los usuarios en la evaluacin de las polticas pblicas
sobre la base de una eficiencia poltica, as como de una eficiencia gestora.
Aunque se acepte esta idea, su puesta en prctica no ser fcil, debido a las
caractersticas, necesidades y tipos de usuarios que varan en funcin de las
distintas polticas sectoriales.
38
Frederckson, George. "The seven principies of Total Quality Polities". Public Administration Times, vol. 17,
1994,
p. 9.
[enkins, Bill y Gray, Andrew. "Evaluacin y el Usuario: la Experiencia del Reino Unido". Gestin y Anlisis de
Polticas Pblicas, Madrid, INAp, No. 1, septiembre-dlCiembre 1994, p. 47.
J9
183
40
41
184
42
42
N.
185
Fndn )rivali/,H in
Fuente: Navarro, Ernesto. Resea del libro: Omar Guerrero, Del Estado Gerencial al Estado Cvico.
Mxico, Miguel ngel Porra-UAEM, p. 188.
188
:::.~
:::.~
pbl ica tal como haba sido estudiada en el pasado y en el presente, porque
deriv en la privatizacin en general y en el neoliberalismo, inspirado por la
opcin pblica. Ms bien se trata del manejo privado de lo pblico y lo que se
denomina la endoprivatizacin.
Los promotores del nuevo paradigma de gestin pblica, para diferenciarlo del
manejo pblico, lo llamaron "nuevo" manejo pblico (New Public Management). Este busca encaminar no hacia la enajenacin de la exterioridad del Estado,
sino de su interior, por lo que ahora prosigue con la endoprivatizacin de su
gestin interna. Los padres fundadores del nuevo manejo pblico son Milton
Friedman, Ludwing van Mises y Friedrich van Hayek. As como James Buchanan
y Gordon Tullock, junto con Vincent Ostrom, Marcur Olsen y William Niskanen,
as como ms recientemente Osborne y Gaebler y Barzelay.
187
4S
188
......
ii: :
.;:.:
188
Una primera propuesta es la que estudia Bozeman (1987) que proviene del campo
de las organizaciones, en las que afirma que "todas las organizaciones son
pblicas", por lo que la gestin slo puede ser una gestin pblica.
y en su estructura, en
La tesis central es que todas las organizaciones son pblicas porque la autoridad
poltica afecta parte del comportamiento y los procesos de todas lasorganizaciones
.. Bozeman, Barry. Todas las Organizaciones son Pblicas. Tendiendo un Puente entre las Teorfas Corporativas
Privadas y Pblicas. Mxico, ColegioNacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblicay F.c.e., 1998, p.31.
47 Ibid, p. 54.
180
Para Bozeman a los gestorespblicos se les puede encontrar casi en todo tipo de
organizaciones pblicas o privadas, debido a que son personas que manejan io
pblico. Esta visin permite mostrar que la prctica de la gestin pblica ha
estado dominada por dos perspectivas. Algunos gestores pblicos piensan que
hay ciertos principios bsicos de buena administracin que conducen a buenos
resultados casi en cualquier contexto. Otros creen que la gestin-pblica requiere
habilidades muy distintas a lasque se necesitan en la administracin de empresas.
Pero se ha prestado poca atencin al manejo de lo pblico fuera de las
organizaciones gubernamentales.
p. 130.
4, Ibid
tbid, p. 201.
48
191
192
::.
e::.:
52
193
Por tanto, es necesario generar una dinmica distinta en el sector pblico donde
sea posible realizar integracionesverticales y horizontales de problemas complejos
y singulares. El redescubrimiento de las instituciones es fundamental en este
sentido, donde el gobierno no es un participante ms entre otros en un mercado,
sino que es quien tiene la responsabilidad de perseguir el inters pblico. y para
ello est constituido por organizaciones que interactan y se interrelacionan de
mltiples maneras.
1.
4.
5.
194
i:;'l
e:.::
6.
7.
son los que pagan los impuestos. La primera responsabilidad de las agencias de
gobierno no es con los clientes, sino con los ciudadanos en general.
1.
Goodsell, Charles. "ReinventGovernment or Rediscover it?", PublicAdministration Review, vol. 53, no. 1. 1993,
pp. 85-87.
195
2.
El gobierno debe ser flexible e innovador, pero tambin debe ser suscep-
7.
Los problemas pblicos deben ser solucionados con creatividad, pero sin
Por su parte, Ospina (1993) concluye que existen dos conjuntos de principios de
la administracin pblica claramente diferentes: por un lado estnquienes afirman
que no existen diferencias reales entre gestin pblica y privada. Generalmente
este argumento va acompaado por otro que propone la utilizacin de prcticas
196
privada."
Hay quienes defienden la posicin de que una distincin muy tajante entre lo
pblico y lo privado es artificial, y que las diferencias entre los dos tipos de
prcticas son ms de grado que de naturaleza. En contrario, especialistas en
administracin pblica sugieren que la distincin esprerrequisito para el avance
en las investigaciones de esta disciplina como un campo de estudio con objeto
propio. Ms an, la distincin sugiere una visin de la gestin pblica como
actividad profesional con prestigio y reconocimiento social propios.
Ospina Bozzi, Sonia M. "Gestin, Poltica Pblica y Desarrollo Social:ha<;=a la Profesionalizacin de la Gestin
Pblica". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, ClDE, vol 11. No. 1, enero-Junio, 1993, p. 40.
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier, Op. cit., p. 20-24.
54
55
197
198
discriminacin, legalidad
:;-.:
i::.l
valor del sector pbl ico. Por ltimo, resulta complejo tratar de medir este valor
en el mbito pblico, debido a que se trata de objetivos y valores que difcilmente
pueden tener un indicador de medicin cuantitativo.
56
Martnez Nogueira, Roberto. "la Gestin Pblica: del Dilogo Crtico a la Evaluacin de la Diversidad", Poltica
199
Tipos de Gestiln
Car, teristic a,
1) Burocratizacin
a)Gestinpor resultados
Consiste en la modificacin de la
naturaleza jurdica de las organizaciones
estatales de manera de someter la gestin
al derecho privado.
e)Gestinpor Proyectos
a) GestinInterinstitucional
b) Gestin Consolidada
e)Gestin Unificada
2) Fractura Organizacional
200
Eje,
Tipo, de Ge,lin
Carac tcristicas
3) Falta de Apertura
a) Gestin Concertada
a) Gestin Desconcentrada
d) Gestin en Red
4) Centralizacin Excesiva
Fuente: Elaboracin propia con las ideas de Martnez Nogueira, Roberto. Op. eit. pp. 16-35
201
impactos significativos.
57
Ibid, p. 36.
202
....
!hJ
Por ltimo, las intervenciones dirigidas a las reformas de la gestin pblica deben
ser complejas y adecuadas a la naturaleza de las problemticas que enfrentan y
a lasconcepciones que gobiernan el diseo de las polticas. Loscambios puntuales
Para empezar hay que sealar que a partir de los objetivos de la administracin
pblica actual y el entorno en el que se desarrolla su actividad, la gestin pblica
debe entenderse, ante todo, como una organizacin dirigida a la prestacin de
servicios; en la que el usuario o sujeto receptor de estos servicios, generalmente
el ciudadano, ha de serdefinido como cliente." El reconocimiento de esta nueva
misin central de la administracin pblica, de prestacin de servicios, conduce
a una nueva concepcin de la gestin pblica que, a su
203
medida que establece relaciones diferentes entre los polticos, los empleados y
los ciudadanos.
y poltica..
Eneste contexto, para Brugu, Amors y Goma (1994) existen algunas dificultades
que este enfoque no ha podido superar. En primer lugar, se ha trasladado a un
segundo plano la tarea de conceptual izar tericamente el propio enfoque, dejando
sus trminos sin definir y sus argumentos sumidos en una profunda ambigedad
conceptual. En segundo lugar, se trata de un debate que ha nacido en el seno de
las corporaciones y que se ha magnificado en todo momento de su carcter
apoltico. la administracin pblica no slo produce determinados bienes y
servicios, sino que lo hace en defensa de determinados valores colectivos y de
planteamientos polticos-ideolgicos especficos basados en el inters pblico.
59
Bru~' Q.,
ldeol
parte
204
......
::: :
;:;::.
Una alternativa para sup~rar estos dilemas es lo que algunos autores sostienen
quees necesario sustituir la imitacin por la innovacin, o la necesidad de integrar
la dimensin colectiva en las relaciones que se establecen entre la administracin
pblica
60
2015
Durante los ochenta, la micro gestin pblica ha aprendido del sector privado,
pero esto ya no parece suficiente para los noventa. En un entorno que tiende a la
dispersin y al cambio, es necesario desarrollar habilidades estratgicas que nos
permitan dirigir y controlar la incertidumbre. Estas habilidades pueden tomar
formas diferentes pero con un denominador comn: la repolitizacin de la gestin
pblica, es decir, la introduccin de unos valores
y de un diseo estratgico de
208
......
ih-i
En este sentido, Metcalfe (1999) afirma que la mejor manera de establecer una
clara distincin analtica entre macrogestin y microgestin, es referirse a sectores
pblicos y privados. Ental caso, la gestin pbl ica en el plano de la macrogestin
seocupa del comportamiento de todo el sistema, y la gestin privada en el plano
de la microgestin se centrara en el comportamiento de las partes. La gestin
pblica en cuanto macroprocesos se ocupa, ante todo, del cambio y en particular del cambio estructural. Es precisamente en las fases de reorganizacin radical cuando resulta ms precario el equilibrio entre los intereses pblicos y
privados, por lo que se necesita un proceso de macrogestin para encauzar la
transicin hacia un nuevo marco institucional."
.2 Metcalfe, Les. "La Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En Losada Marrodn, Carlos. DeBurcratas
a Gerentes? Las Ciencias de laGestinAplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 56-57.
207
&3
Ibid, p. 57.
Brugu,Quim. "la Dimensin Democrtica de la Nueva Gestin Pblica". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas.
Madrid, INAp, No. 5-6, enero-agosto 1996, p. 45.
64
208
ni.i
En este contexto es necesario distinguir las dimensiones inseparables del managementpblico. En primer lugar, el managementcomo conjunto de tcnicas o
instrumentos de gestin, o lo que se denomina el "significado del management"
(themeaningofmanagment). En segundo lugar, el managementcomo una funcin
ideolgica que sirve para crear y mantener en las organizaciones las prerrogativas
de gestin (el llamado "derecho a gestionar" - the right to manage), con base en
el reconocimiento de valores de racionalidad econmica, a esta segunda faceta
se le denomina en un juego de palabras, "la gestin del significado" (the management of meaning).66
209
agementy con los que se pretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes.
210
Ii!J
pblica
211
\II"II1,lll\,\.
Fatalista
la Nueva Gestin Pblica no puede hacer frente a los
dilemas bsicos de la Administracin Pblica.
Individualista
la Nueva Gestin Pblica corre el riesgo de convertirse
en un sustituto mediocre de los derechos contractuales
individuales.
Jerrquica
l.a Nueva Gestin Pblica puede erosionar la cohesin
del sistema y situar al sector pblico fuera del control.
Igualitaria
la Nueva Gestin Pblica puede fomentar la corrupcin,
acomodarse a los intereses personales de los altos
funcionarios y debilitar las responsabilidades.
69
212
W"l
ni.;
Aunque se reconoce que las cuatro grandes crticas a la Nueva Gestin Pblica
son contradictorias entre s, se puede aprender algo de cada una de ellas. Por lo
que se presentan de manera separada, para conocer sus contenidos, alcances y
limitaciones.
Ibid, p. 107.
213
introduccin del nuevo sistema de gestin pblica. Pero incluso los fatalistas no
ofrecen nada que sirva para sustituir a la Nueva Gestin Pblica ms all de
desacreditar escpticamente cualquier propaganda reformista.
Los individualistas son radicalmente crticos con los aspectos gerenciales de los
mercados de la Nueva Gestin Pblica, as como con los acuerdos cuasicontractuales que son plenamente vinculados en trminos legales. Los
individualistas rechazan lasmedidas de "corporativizacin" que sedetienen antes
de la completa "privatizacin", as como aquellos aspectos del sistema
administrativo que reproducen el tradicional modelo "high-group/high-grid" (el
carcter vitalicio de los empleados pblicos, por ejemplo)."
214
:1":
:!i.J
y de los contratos.
215
A los jerrquicos les preocupa el riesgo de una erosin en la tica tradicional del
servicio pblico provocada por los cambios que introduce la Nueva Gestin
Pblica. Desmantelando el concepto de servicio civil de carrera dentro del mbito
pblico o rediseando las organizaciones del sector en lnea de las relaciones
entre el contratista o el tomador de decisiones principal y los agentes. Con la
introduccin del concepto de tica de los servidores pblicos, quiz se quiere
dar a entender que se requiere tener un alto nivel de confianza en todo el sector
pblico.
216
Con relacin a la Nueva Gestin Pblica, la crtica igualitaria sostiene que unas
reformas de amplio alcance mercantilizador incrementan el riesgo de corrupcin
en el sector pblico. En ausencia de presiones contrarias, la Nueva Gestin Pblica
puede reflejar los intereses personales de los altos cargos en detrimento de los
usuarios de los servicios y del inters pblico. El riesgo de la Nueva Gestin
Pblica es convertir al gobierno en algo menos comprensible, menos responsable
y menos accesible para los ciudadanos; aunque proclame intenciones y objetivos
radicalmente contrarios."
tbid, p. 109.
217
los sectores pblico y privado pueda incrementar los motivos y las oportunidades
para la corrupcin.
A los igualitarios tambin les preocupa que los altos cargos caracterizados por su
vocacin de dar forma a las organizaciones, consideren que les puede interesar
presionar excesivamente en la direccin de estrictos cortes presupuestarios,
subcontrataciones o procesos corporativizadores (Dunieavy, 1990).
Consecuentemente, los igualitarios sealan el riesgo de una venta o una
privatizacin inadecuada (reductora del bienestar) del sector pblico, simplemente
porque los posibles cambios crean oportunidades para redisear las
organizaciones pblicas hacia formatos que se adaptan a los intereses personales
de los altos cargos en la administracin pblica.
Tambin a los igual itarios les preocupa el efecto que la fragmentacin del gobierno
en los niveles central y local pueda tener sobre las polticas pblicas, sustituyendo
lasautoridades con objetivos mltiples y con capacidades para afrontar problemas
complejos, desde los propios recursos internos o desde alternativas estratgicas,
por pequeos rganos dedicados a un nico asunto. La fragmentacin crea
unidades con objetivos estrechamente delimitados o, a menudo, dedicados a la
oferta de un nico producto; situacin contraria en el sector pblico.
218
....
!i:.i
Porsu parte, Pollitt (1993) seala cuatro crticas a lo que considera un desarrollo
excesivamente neotayloristade la NuevaGestin Pblica: crticas a su coherencia,
a su realismo y a sus valores."
7l
Pollitt, C. Managerialism and the PublicServices. Londres, Blackwell Publishers, 1993. Citadopor Quim Brugu.
219
En segundo lugar, Poliitt califica los postulados neotayloristas como poco realistas,
pues considera que asumen la posibilidad de trasladar la gestin privada al mbito
pblico sin darse cuenta de las especificidades de ste ltimo. En tercer lugar,
nos recuerda que el programa neotaylorista no es un mero ejercicio de ingeniera
tcnica, sino que articula un elenco de intereses determinados. La lista de
beneficiarios de la Nueva Gestin Pblica es muy ilustrativa: empresas auditoras,
escuelas de negocios, empresas interesadas en la subcontratacin de servicios
pblicos, polticos neoliberales, entre otros. Finalmente, esteautor tambin seala
la dimensin valorativa del neotaylorsimo. Su compromiso con la economa y la
eficiencia (siendo la eficacia una especie de hermano pobre) deja de lado otros
valores como la igualdad, la justicia, la representacin, la legitimidad o la
participacin. Se trata de una firme apuesta por el individualismo.
Desde otro punto de vista, larqun y Losada (1999) afirman que existe un riesgo
alto en el uso de las tcnicas de management de manera aislada, sin considerar
su componente metatcnico, es decir, sin que se creen simultneamente los
mecanismos que favorezcan una nueva cultura de responsabilidad, o sin
contemplar el componente poltico en la reforma de la gestin pblica. El
mejoramiento de la capacidad de gestin de un organismo pblico debe ir
14
220
......
iii.1
Por tanto, es conveniente concebir a las tcnicas de gestin pblica como una
oportunidad y como un riesgo." La oportunidad consiste en dotar de contenido
real a compromisos que hasta el momento poco han trascendido su carcter
retrico, ya que dichas tcnicas apuntan a garantizar su materializacin, al tiempo
que favorecen la formalidad de la accin pblica. El riesgo puede estar en valerse
de las contribuciones del management para crear mbitos de discrecionalidad
que no cuenten con su respectivo sistema de rendicin de cuentas nuevo y ms
exigente, como son los sistemas de contrapeso y salvaguarda que aseguran que
las instituciones actan dentro del marco de accin y de los objetivos que la
sociedad les ha fijado y sin modificar los incentivos sociales y organizativos.
7S Jarqun, Edmundo y losada, Carlos. "Aportes de las Ciencias de Gestin (Mana~ent) a la Reforma del Estado".
En losada Marrodn, Carlos. Oe Bur6cratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a laAdministraci6n
del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 3.
,. lbid, p. 4.
221
3.5
222
En tercer lugar, incluso aquellos que defienden a la Nueva Gestin Pblica como
una verdadera y necesaria redefinicin de las relaciones entre el sector pblico
y la sociedad, se preguntan si lo mejor del viejo modelo -profesionalismo,
imparcialidad, altos niveles ticos y ausencia de corrupcin- puede mantenerse
en el nuevo modelo de
management pblico.
223
En suma, la "nueva tica pblica" no puede ser, muy distinta de la "vieja tica
pblica". Lo que s debe incorporarse a esta ltima es una serie de valores que,
precisamente, no pueden tener entre susobjetivos bsicos el garantizar el inters
pblico y mejorar la calidad de los servicios que presta la administracin pblica.
3.6
80
81
Lahera, Eugenio (editor). Cmo Mejorar la Gestin Pblica. Chile, CIEPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 10.
Ibdem.
224
GESTINPBLICA Y GOVERNANCE
Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
y Sus Crticas Ms Comunes
Latina no tenga la atencin necesaria que requiere dentro del debate pblico,
como si la gestin pblica fueseun supuestodado, que no fuera necesario discutir.
Existen ciertas patologas en torno a la gestin pblica que pueden tener efectos
negativos en la sociedad. En primer lugar, una patologa se debe a que puede
haber polticas pblicas que no se realicen o que se cumplan parcialmente por
debilidades de la gestin pblica. Tambin puede haber capacidad ociosa de
gestin, e incluso redundante y no justificada.
225
Para Alvarez (1996), existen por lo menos tres "patologas" de la gestin pblica
en el mbito latinoamericano: 1) descoordinacin dentro de los procesos de
elaboracin, entre forrnuladores y eventuales ejecutores de la poltica pblica;
2) descoordinacin entre el proceso de formulacin y el proceso de
implementacin, entendido este ltimo como la programacin de la ejecucin y
3) la acumulacin de disposiciones y prcticas administrativas que no responden
a polticas pblicas que se hayan formulado o, incluso son resabios de polticas
ya desechadas, pero que subsisten como prcticas burocrticas dentro de la
administracin pblca."
'/bid,p.11.
ausente, hasta ahora, el aparato estatal. Las crticas a la gestin pbl ica representan
mucho ms que el remanente de una poltica neoliberal que estigmatiz al Estado
y propugn la desaparicin de diversas reas econmicas en las que se reflejaba
la intervencin estatal. Aunque gran parte de estos ataques representan mitos
ampliamente cuestionables.
Para Marcel (1993) la gestin pblica se desenvuelve dentro de una red de normas
institucionales y administrativas ms estrictas que las que rigen a otros sectores y
al propio mercado. El propsito fundamental de estas normas es resguardar
principios esenciales de la gestin del Estado, como la transparencia de las
acciones pblicas, la responsabilidad poltica, la legitimidad, los valores ticos,
el uso apropiado de los recursos pblicos
y el mantenimiento de la disciplina
fiscal." Algunos de los mitos de la gestin pblica ms comunes son los siguientes:
1.
gubernamental. Cabe sealar que los estudios en esta materia, muestran que no
existe un "tamao ideal" del gobierno, que ste depende de las atribuciones que
le son conferidas por la Constitucin
ser planteado con relacin a la capacidad de gestin pblica que genere los
resultados que la sociedad demanda.
.. Marce!, Mario. "Mitos y Recetasen la Reforma de la Gestin Pblica", Lahera, Eugenio (editor), Cmo Mejorar la
Gestin Pblica. Chile, C1EPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 91.
227
2.
3.
4.
que se ha generalizado desde las teoras gerenciales y la gestin privada, sin que
228
se pueda demostrar de manera definitiva. Debido a que los fines, los medios y la
naturaleza de ambas gestiones -privada y pblica- corresponden a diferentes
mbitos de accin. La gestin privada debe ser ms eficiente en las empresas
comerciales, mientras que en el sector pblico es la gestin pblica la que debe
combinar eficiencia con equidad social, trato igualitario en la prestacin de los
bienes y servicios, buscando promover y propiciar el inters pblico.
5.
Losmitos sobre la gestin pbl ica persisten, debido a que ninguna de las iniciativas
o reformas ms comnmente propuestas parecen ser suficientes por s solas para
impulsar un proceso efectivo de modernizaciones en este campo en los prximos
aos. Esto se debe, en primer lugar, a la parcialidad de las propuestas. Siendo la
principal los actuales resultados de una tradicin administrativa e institucional
fuertemente arraigada en el sector pblico, y expresada en una multiplicidad de
229
La segunda razn por lo que las propuestas no han sido suficientes para impulsar
un proceso efectivo de modernizacin, es que ninguna de las polticas apunta al
problema central de la gestin pblica, el cual consiste en la carencia de un
paradigma organizacional consistente con las necesidadesde un Estado moderno
85
tbid, p. 104.
230
e a p tul o
IV
231
, AguilarVillanueva, luis. Enlace. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.,
No. 51, enero-marzo del 2001 r p. 13.
232
Por lo ante-
A partir de las preguntas que se hace Sue Richards (1994), quin define lo que
es el inters comn? quin ha de recibir qu, cundo, dnde y cmo? quin
toma las decisiones clave que convierten el infinito nmero de demandas en un
nmero manejable de legtimas necesidades a cubrir? Una respuesta es que
stas son cuestiones clave para los gestores pblicos, en un momento en que
todo parece indicar que los cambios apuntan a una transformacin de la gestin
de los servicios pblicos.'
233
Jos
Diagrama 1
Paradigma tradicional de la Gestin Pblica
Mandato
electoral--+
Fuente: Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Op. cit. p. 6.
Haywood, Stuart y Rodrguez, Jeff. "Un Nuevo Paradigma para la Gestin Pblica". Kliksberg, Bernardo (comp.)
ElRediseo del Estado. Una Perspectiva Internacional. Mxico, INAp, F.C.E., 1994.
234
Durante esta primera fase, hay tres actores principales: 1) los polticos,
quienes clsicamente toman las decisiones de poltica; 2) los profesionales que
producen los servicios requeridos a partir de las decisiones tomadas, y 3) los
administradores que mantienen el equilibrio entre ellos. La legitimidad en el
reaprofesional resultaba del conocimiento especializado aplicado a las polticas
implementadas. La pertenencia al grupo profesional es autorreguladora. Los
valores profesionales dominan el proceso de produccin de servicios.'
Richards (1993) seala que en este paradigma no existe distincin alguna entre
cliente, elector y ciudadano. La rendicin de cuentas parte de los productores
del servicio pblico hacia los lderes polticos y desde ellos hacia los electores.
No hay un control directo de un servicio pblico en particular, sino que ste se
enmarca en el ms amplio proceso de responsabilidad poltica y de forma casi
inevitable se disuelve.' En el paradigma clsico de la gestin pblica son los
polticos quienes han de fijar los grandes parmetros de los servicios pblicos.
4
Ibid,
p. 190.
235
entre estos dos Poderosos mbitos, presentndose l mismo como el servidor de esos dos campos".
238
realizaron una serie de polticas neoliberales no slo para reducir el gasto pblico,
sino tambin para obtener una mayor eficiencia del mismo mediante la
privatizacin y la desregulacin econmica. Con estas acciones se haba iniciado
el paradigma de la eficiencia de la gestin pblica.
Un asunto clave fue la idea de que las organizaciones del sector pblico tienden
a ser ineficientes debido a la falta de competencia, lo que provoca que acaben
atendiendo slo a los interesesde los productores. Eneste paradigma, la solucin
sera, all donde fuera posible, aplicar mecanismos de mercado que favorecieran
una presin de competencia. Lo que sepretende estransformar un modelo cerrado
de administracin por un modelo abierto y de competencia.
Diagrama 2
Paradigma de la eficiencia de la Gestin Pblica
Fuente: Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Op. cit. p. 7.
237
238
en. p. 191.
Richards (1993) sostiene que la orientacin hacia el cliente era consecuente con
la idea de aprendizaje del sector privado: las compaas ms directamente
sometidas al mercado estaban actuando ms adecuadamente que aquellas
industrias anticuadas y costosas que estaban perdiendo fuerza ante las
competencias internacionales. Se asume que no existe una diferencia de
naturaleza entre la gestin pblica y la privada, por lo que aplicando las tcnicas
de la gestin empresarial los resultados del sector pblico mejoraran.
Para Haywood y Rodrguez (1994) durante los aos de 1990, existe una tercera
fase: permanecen los actores originales, pero parece estar surgiendo un cuarto
actor: el consumidor o cliente. Asimismo existen ahora dos fuentes potenciales
de legitimidad: la tradicional, a travsdel proceso democrtico, y la ms novedosa,
a travs del consumidor o cliente. La posicin del gestor pblico empieza a
cambiar debido a que ocupa ahora un territorio entre los tres mbitos de polticos,
profesionales o productores y consumidores, articulando y equilibrando los
Rlchards, Op. cit., p. 9.
239
Enel caso del Reino Unido, la Carta del Ciudadano tiene en esta perspectiva un
significado simblico del concepto de cliente. El gobierno britnico escogi una
posicin de defensor de los clientes frente a las unidades de productores, en los
servicios pblicos de tipo monopolista. Ya que el cliente no era capaz de defender sus intereses en cualquier circunstancia, la Carta le proporcionaba el marco
general a partir del que poda hacer or su voz, creando mnimos de rendimiento
de cada servicio.
Diagrama 3
Paradigma de la calidad de la Gestin Pblica
Fuente: Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Op. cit. p. 9.
240
;.;
1.
pbl icos tenan que actuar como "lo hacan los del sector privado". Seha escrito
mucho acerca de lo diferente que es el campo pblico del sector privado. No
obstante, lo que se ha olvidado esel impacto real que sobre los gestorespblicos
tienen los contactos con sus equivalentes en el sector privado. Las consecuencias
no deseadas de ese mayor contacto pueden haber sido el "importar" la
legitimacin de mercado del sector privado al terreno pblico, a pesar de lo
diferente que es la base econmica de uno y otro sector.
2.
3.
los gestores tanto pbl icos como privados redescubrieron ell iderazgo. La 1iteratura
sobre la "excelencia" evocaba la necesidad de trascender los modelos mecnicos
de gestin que antes ya haban prevalecido. Se pretende que para ser realmente
efectivos y mejorar en la productividad, los gestores pblicos que trabajan en el
paradigma de la calidad, necesitan liderear un cambio cultural y, para ello, se
requiere el orientar a la organizacin a satisfaccin del cliente.
4.
241
242
Utilizar el concepto de cliente como panacea cuya aplicacin cabra para todo
actor social, individual y colectivo, puede llevar a cometer un grave error, pues
las implicaciones que desarrolla se hacen meramente en funcin de la eficiencia.
A ello se une que el reconocimiento no tanto de derechos y obligaciones sino de
privilegios, rompe el principio bsico de la ciudadana que es el reconocimiento
de derechos y deberes erga hommes,"
Garda Solana, Ma.Jos. "la Posicin delCiudadano: la Nocin delCliente". EnOlasde lima, Blanca. La NuevaGestin
Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 306.
lJ/bid, p. 307. Este autorsealaque: "No podemos hablarde un clienteuniversal en la administracin pblicapuestoque
el eliente, aparte de asentarse en intereses particulares y fragmentados involucrados slo medianteel consumo, rechaza
cualquieridentificacin con valores colectivos de lacomunidadpoltica loque provoca laausenciade valoraciones acerca
de su posicin respecto a losderechosy valores polticos".
12
243
{bid, p. 10.
244
245
246
La Nueva Gestin Pblica actual supone que para maximizar los resultados
econmicos, asegurarla cohesin social y recuperar la legitimidad de la sociedad,
la administracin pblica debe adaptarsea lascircunstancias cambiantes, explorar
nuevas posibilidades y utilizar adecuadamente los recursos disponibles. Por lo
que organizaciones fuertemente centralizadas, reguladoras y rgidas, que valoran
ms los procedimientos que los resultados, constituyen un obstculo para la
obtencin de los resultados esperados por los ciudadanos.
19
247
A partir de estas ideas, autores como Shand (1996) afirman que la gestin pblica
se encuentra dirigida hacia cambios macro y micro," Entre los cambios macro
estn la privatizacin y las concesiones que reducen el tamao del sector pblico
(Reino Unido), as como el establecimiento de agencias de servicio autnomo
separadasde los departamentos de los ministros (Reino Unido y Nueva Zelanda).
Mientras que entre los cambios micro, pueden mencionarse: a) enfocarse ms
de cerca a los resultados en trminos de eficiencia, eficacia y calidad del servicio;
20
totd, p. 80-84.
248
....
!h-i
249
21
del Ciudadano en el Reino Unido, que se caracteriza por asegurar que todo
servicio pblico desarrolle, monitore y publique normas para la prestacin de
servicios.
Para esta clase de Nueva Gestin Pblica el sector pblico resulta ms eficaz en
susactividades cuando los mercados de sus productos son competitivos. Cuando
esta situacin prevalece, el sector pblico fomenta la mejora de la calidad y la
eficiencia (formas mercantiles y privatizacin). Una Nueva Gestin Pblica ms
racional de la normativa debera incluir un objetivo cada vez ms importante de
la accin gubernamental. La regulacin, en sus diferentes formas, resulta un
instrumento importante y su buena calidad resulta esencial en la eficiencia del
gobierno.
21
250
22 Una reforma radical supone realizar negociaciones con cuestiones novedosas: 1) el centro del gobierno debe
aplicar y desarrollar una capacidad estratgica de direccin de las reformas, actuando para que se diseen y
apliquen en forma que se refuercen mutuamente; 2) los rganos centrales de gestin deben cesar de prescribir
detafladamente cmo deben actuar los agentes ejecutivos y dedicarse ms a fijar el marco general de su actividad
y 3) las reformas deben apoyarse en los niveles ms altos, pero este apoyo corre el riesgo de debilitarse si 110 se
~rcibe claramente una mejora de los resultados.
'/bid. p. 44. El futuro previsto por la OCDE para la gestin pblica es que los gobiernos deben buscar: 1) Restringir
su participacin en la prestacin directa de los servicios; 2) Dedicar ms tiempo a aplicar un modelo flexible para
desarrollar la actividad econmica; 3) Regular mejor, disponiendo de informacin ms completa sobre los efectos
probables; 4) Evaluar permanentemente la eficacia de las polfticas seguidas; 5) Reforzar su capacidad de gestin
previsora Yo de direccin para una mejor adaptacin a los desaffos econmicos y sociales futuros y 6) Dirigir los
asuntos publicas de una manera ms participativa.
251
252
....:
ni.:
fbid, p. 13.
ze Shand, David y Arnber, Morten. "Exposicin de Antecedentes", (OCDE). Un Gobierno Aferta. Iniciativas de
253
estn dando mayor prioridad a una cuarta "E": la tica. El comportamiento correcto
y honesto ha sido siempre una condicin sine qua non para una buena
administracin pblica." Se sostiene que las reformas de la gestin pbl ica y la
confianza general en la administracin pblica dependern de ello, lo que hace
necesario el establecimiento de una infraestructura tica slida y eficaz.
El paradigma emergente para la gestin pblica del sector pblico tiene mayor
riqueza que los que le han precedido. Para Haywood y Rodrguez (1994), la
Nueva Gestin Pblica reconoce los diversos objetivos de las organizaciones
del sector pblico y confiere a la efectividad el mismo peso que a las
consideraciones de eficiencia. Admite los intereses del pblico y del proveedor,
por lo que no son sinnimos y que deben tener mayor preeminencia los de la
ciudadana. Implcitamente manifiesta nociones de legalidad, que reconoce la
complejidad de la gestin pblica."
'Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). La tica en el Servicio Pblico.
254
Cuestiones
256
4.3 La gestin
Centro latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. "Una Nueva Gestin Pblica para Amrica latina"
~efo~ma
y Democracia. Caracas, ClAD, No. 13, febrero de 1999,32 Ibid, p.p. 249-250.
tbid, p.p, 249-250.
256
El diagnstico actual afirma que el Estado contina siendo un instrumento fundamental para el desarrollo econmico, poltico y social de cualquier pas, an
cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrn
nacional-desarrollista adoptado en buena parte de Amrica Latina y al modelo
social-burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la post-guerra.v
Para el CLAD la puesta en marcha de la reforma gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como para aumentar
JJ
tbid, p. 250.
257
Lasfunciones que puedan ser real izadas por 105 gobiernos estatales
y locales, que antes estaban centralizadas, deben ser
descentral izadas.
Fuente: Elaboracin propia con base en el documento del (LAD, Op. Ct. pp, 257-268.
258
privada.>
Para el CLAD la reforma gerencial no opta por los principios del mercado como
el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sectorpbl ico. La propuesta
es que la va para modernizar la administracin pblica pasa por la redefinicin
de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construccin de una esfera
pblica que involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestin de las
polticas pblicas."
35
y democratca,
259
Este requerimiento bsico parte del supuesto de que es necesario darle una
direccin adecuada que permita fortalecer las capacidades y la respuesta del
Estado latinoamericano, frente a los reclamos de la sociedad para que se inserte
de manera ms clara y transparente con los grandespropsitos del inters pblico,
como son: el crecimiento econmico sostenido y distributivo de la riqueza
nacional; el combate a la pobreza y al mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin ms vulnerable y, por supuesto, el combate a la corrupcin y a
la impunidad de servidores pblicos deshonestos.
;'Z
:u.:
y caracterizado en la
36 Conde Martnez, Carlos. "los Procesos de Innovacin y Cambio en la Gestin Pblica de los Pases de la
OCDE". En Olas de lima, Blanca (coord.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 373. las
reformas seorientan a: mbitopresupuestario y financiero: modificacin de los mecanismos de control y evaluacin,
presupuestacin ligada a objetivos y resultados; mbitoorganizativo: reorganizacin de los aparatosadministrativos
a travs de la desconcentracin, la descentralizacin y la reduccin del tamao de las organizaciones; mbito
directivo: mayor capacidad de los directivos en el desarrollo de la gestin; mbito de los recursos humanos:
f1exibilizacin de las frmulas de gestin.
37 5HCP-SECODAM, Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Op. cit. p. 16. "En
cuanto categora aplicada, la gestin pblica puntualiza en las organizaciones pblicas lo siguiente: 1) el
comportamiento de los sistemas de cooperacin; 2) la eficacia de las capacidades de realizacin; 3) las formas y
modos de comunicacin institucional; 4) la eficacia y congruencia de lasfasesde diseo, aplicacin, implementacin
y evaluacin de las acciones; 5) la consistencia para el cumplimiento de objetivos; 6) la aptitud para generar
resultados positivos considerando resistencias y contratiempos; 7) la congruencia entre recursos aplicados y logros
conseguidos; 8) la aptitud para inducir procesos de cambio gradual, estructural o coyuntural; 9) la aptitud para
asociar valores cuantitativos y valores cualitativos; 10) la corroboracin de que lo organizativo y lo funcional
tienen efecto multiplicador para llevar a cabo la transfomnacinde las instituciones gubernamentalesy administrativas;
11) la correlacin entre el sentido de oportunidad y las contingencias que alteran los planes lniclales".
261
1.
agravados por la recesin, obligan a los gobiernos a buscar una mejor relacin
costo-eficacia en la asignacin yen la gestin de los recursos pblicos.
4.
38
262
n:';
:::.~
263
Estas cartas se caracterizan por asegurar que todo servicio pblico desarrolle,
verifique y publique normas para la prestacin de servicios. La Nueva Gestin
Pblica est dirigida a fomentar una cultura centrada en la mejora de los
resultados, en un sector pblico cada vez menos centralizado.
En lneas generales, los pases de habla inglesa comparten una estrategia radical
de reforma de la gestin pblica basada en la doctrina del New Pub/ic Manage-
y el
::.
;:.
ment (Nueva Gestin Pblica)." Desde el punto de vista terico, se asumen los
esquemas de la teora de la eleccin pblica que propugna la desburocratizacin
de los aparatos pblicos y la recuperacin del control de las organizaciones por
los responsables polticos. Por lo que se refiere a la prctica administrativa, se
parte de los postulados de los estudios de management en su versin
norteamericana, que sostienen la superioridad de la gestin privada sobre la
pblica. Situacin controversial que es discutida en los siguientes captulos.
Las grandes lneas que inspiran el programa de reforma del servicio pblico
australiano lanzado en 1996, estableca que: la gestin de los servicios pblicos
debe basarse, en la medida de lo posible, en los mismos principios que el sector
privado; la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas debe
adquirir una mayor flexibilidad; las distintas organizaciones pblicas (agencias)
deben ser responsablesde su funcionamiento y tener la mayor autonoma posible
sobre la gestin financiera y de recursos humanos; los procedimientos
administrativos que derivan de lasobligaciones legalese imponen elevados costos
a la administracin pblica deben ser suprimidos; la tica y los valores que
distinguen a la administracin pblica deben ser mantenidos.
El primer caso es el de Australia, por lo que debe hacerse una distincin entre el
gobierno federal (el Estado de la Comunidad Britnica de Naciones) y los estados
individuales. Slo dos estados cuentan con Cartas de Ciudadano, Australia del
Conde Martnez, Carlos. Op. cit.
Nueva Gestin Pblica.
42
p. 37S.
265
Sur tiene su Carta del Ciudadano y Nueva Gales del Sur tiene una "Garanta de
Servicio" con principios similares a la Carta Britnica.")
"Trosa, Sylvie. "Estrategiasde Calidad en Tres Pases: Francia, el Reino Unido y Australia". Organizacin para la
Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidad en la
Administraci6n. Mxico, DDF, 1997, p. 321.
::. ~
:::.~
"Turton, Genie. "Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en el Servicio. Programa de Calidad
en el Servicio: Reino Unido". Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno
Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidaden laAdministracin. Mxico, DDF, 1997, p. 67.
267
A pesar de que se han logrado una gran cantidad de mejoras en la mayora de las
reasdel servicio pblico britnico, existe escepticismo en relacin con la Carta
del Ciudadano, tentre algunos funcionarios, el pblico y los medios de
comunicacin. Esto sedebe a que algunos de los medios utilizados para mejorar
la prestacin de los servicios pblicos, como la privatizacin y la prueba del
mercado son instrumentos controvertidos en s mismos. Tambin las normas
iniciales establecidas en las cartas constitucionales, aunque realistas en funcin
de lo que se podra haber logrado, no renen las expectativas de los clientes.
288
financiera (Pub/ic Finance Act). Las reformas en Nueva Zelanda han mantenido
una lnea de continuidad a lo largo de los aos. Fueron comenzadas por un
gobierno laborista a partir de 1984 y continuadas por el Partido Nacional a partir
de 1990. Esta continuidad explica, al igual que el caso britnico, los logros
obtenidos.
Como ltimo caso dentro del mbito anglosajn debe destacarse el caso de
Irlanda. Constituye una excepcin dentro de este modelo, en la medida que el
Conde (2001) seala que el caso de la mayor parte de los pases de Europa
continental puede serdefinido como de reforma incremental." El modelo clsico
de administracin pblica seve modificado por determinados cambios graduales
47
lbid, p. 380.
210
y parciales que no afectan a los elementos constitutivos del mismo. En los pases
de tradicin napolenica, ciertos rasgos estructurales continan vigentes: gestin
administrativa, seguridad en el empleo y servicio civil de carrera. Dentro de este
contexto, la gestin pblica y la gestin privada se consideran fundamentalmente
diferentes. Existe una diferencia en la percepcin del papel del Estado. Mientras
que la perspectiva liberal que inspira el New Pub/ic Management del mundo
anglosajn da lugar a una reduccin del papel del Estado en la economa y una
retirada del mbito econmico y social. Las reformas del continente europeo
van dirigidas a reforzarla legitimidad de la intervencin del Estado a travs de
formas de accin renovadas.
Grecia e Italia dirigen sus acciones a reforzar las estructuras estatales dentro de
su lucha contra la corrupcin y por el saneamiento de la vida pblica. Hasta
cierto punto, en su caso se trata de reforzar la administracin weberiana y el
control de legalidad de las administraciones. Por el contrario, en el caso de otros
pases como Francia, Alemania, Espaa o Portugal, el reto es ms bien
desburocratizar y agilizar unas administraciones cuya orientacin no se dirige
con suficiente intensidad al logro de objetivos y a la obtencin de un rendimiento
satisfactorio.
271
46
y Futuras de
Francia". Organizacin para la Cooperacion yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas
de Servicios "de Calidad en la Administracin. Mxico, DDF, 1997, p. 57. El primer esfuerzo pblico por fomentar
la creacin de crculos de calidad en el gobierno francs data de marzo de 1985. La Agencia de Servicios Pblicos
Departamentales de Orne, el Fondo de Seguros de Atencin Mdica de Val de Mame, la Farmacia del Hospital
Central en Pars y la Divisin de Ielecomunlcaciones Operativas en Angers emprendieron iniciativas de calidad de
carcter local.
272
::.
:::.:
Por otra parte, al inicio de 1994, haba 207 Centros de Responsabilidad dando
empleo a 100;000 servidores pblicos. El principio rector de los centros de
responsabilidad es usar contratos para introducir una mayor flexibilidad a las
reglas que gobiernan el manejo de presupuesto, acompaado de una mayor
flexibilidad administrativa. Estos centros han sido utilizados tambin para redisear
funcionalmente algunas dependencias del gobierno central incrementado a la
vez la autonoma administrativa. Los Centros de Responsabilidad disponen el
otorgamiento de recompensas compartidas, en la forma de beneficios colectivos
tales como el establecimiento de cafeteras, el mejoramiento de las condiciones
de trabajo y viajes de investigacin. Existe tambin la llamada nueva bonificacin
indexada (la Nouvelle Bonification Indiciarie- NBI) para los funcionarios pblicos
que ocupan puestos con responsabilidades especiales o que requieren de aptitudes tcnicas especiales.
Por su parte, las Cartasde Servicio Pblico, adoptadas por el Consejo de Ministros
en 1992, fueron diseadas para hacer del usuario la parte central de cada
dependencia pblica y mejorar la calidad en el servicio. Para garantizar la
transparencia y apertura fueron establecidos los tiempos lmite y los
procedimientos para apelar lasdecisiones (Decreto del 28 de noviembre de 1983),
adems de las acciones del Comit de Acceso a los Archivos Administrativos y
por el Comit de Registros de Cmputo y de Libertad de Acceso."
"En materia de simplificacin el Comit para la Simplificacin de los Procedimientos Administrativos (casI FORM)
yel Comit Regulador de la Codificacin permitieron avances en este rubro. Por ltimo, en lo relativo a la delegacin
de facultades tanto la Ley del 6 de febrero de 1972 Relativa a la Estructura Territorial de la Repblica yel Decreto
del 10 de /'uliO de 1992, constituyen una carta constitucional para la delegacin de facultades, han hecho de este
principio ey comn para regir la intervencin del Estado. Cabe sealar que tambin en la experiencia francesa de
calidad se ha puesto nfasis en un mejor recibimiento al cliente, asf como en la medicin y evaluacin mediante
el Consejo Cientfico de Evaluacin, que estableci una metodologa basada en indicadores de calidad e indicadores
para medir la satisfaccin del usuario.
273
El caso de Alemania puede ser descrito al igual que el francs, por una bsqueda
de ajustes parciales que no ponen en cuestin la estructura administrativa
51
274
.. ..
Ihei
Por
SU
275
En este grupo se encuentran los pases escandinavos y los Pases Bajos. Estos
pases optan por un modelo aproximado a la Nueva Gestin Pblica, pero alterno
dotndolo de un perfil pragmtico que la separa de la concepcin radical del
mbito anglosajn ..55 Este conjunto de pases no rechaza de modo categrico el
modelo de gestin pblica tradicional, sino que cuestiona su utilidad en algunos
mbitos de la accin administrativa, sustituyndolo por otras frmulas basadas
en la eficiencia.
En el caso de los Pases Bajos existe una voluntad de reforma que se mantiene a
lo largo de las dcadas de 1980 y 1990. El objetivo global es la reduccin del
tamao y alcance del gobierno a travs de polticas de privatizacin, la creacin
de agencias y el anlisis de las diferentes formas de intervencin y gasto.
" Sin embargo, a pesar de los avances alcanzados existen limitaciones, entre las que se puede mencionar: 1) hay
sectores y reas en los que el xito de calidad no es visible de inmediato; 2) la actividad descentralizada tiene un
precio: se requiere de un equilibrio entre el rea central y la ejecutora para implementar la calidad y 3) la burocracia
cuenta con aliados: grupos intermediarios entre los sectores pblico y privado.
ssConde Martnez, Carlos. Op. cit. p. 384.
276
::"'.:
:!i.l
Aunqueeste modelose aleja de los mecanismos de mercadocomo respuesta generala losproblemas pblicos,
2n
Por su parte, Dinamarca ha llevado a cabo una serie de reformas que pretenden
combinar el imperativo de la eficiencia atendiendo los postulados de la Nueva
Gestin Pblica y la defensa de la economa social de mercado a travs del
protagonismo estatal. La reforma fue definida en tres documentos que se refieren
a diferentes aspectos de la gestin pblica (Nuevas Perspectivas sobre el Sector
Pblico 1993, Bienestar para los Ciudadanos 1995 y Reforma Administrativa.
Estado de la Cuestin 1997).
278
Existe un ltimo grupo de pases con diversos niveles de desarrollo que estn
realizando transformaciones institucionales, tanto en el campo poi tico como en
el econmico." Por una parte se encuentran Mxico y Turqua, pases que con
ciertas salvedades, muestran significativas similitudes. En primer lugar, el menor
nivel de desarrollo en trminos comparativos los enfrenta al reto econmico, el
cual en ambos casos estfuertemente determinado por su integracin en espacios
econmicos y comerciales abiertos como es el europeo y el estadounidense. En
segundo lugar, ambos pases asumen principios democrticos cuyo traslado a la
prctica cotidiana resulta an insuficiente en diversos mbitos, por lo que la
profundizacin democrtica forma parte de su agenda poltica.
Por otra parte, hay que referirse a los pases ex-comunistas europeos: Polonia,
Hungra y Repblica Checa. La transicin de estos pases, profunda en trminos
polticos y econmicos, afecta cada vez ms directamente a los aparatos
administrativos del gobierno. Primero, porque seentiende que una administracin
pblica eficiente es una condicin indispensable para obtener un desarrollo
econmico adecuado. Segundo, porque la reforma de las estructuras y la gestin
administrativa es una condicin impuesta para el ingreso a la Unin Europea.
Por ltimo, hay que mencionar el caso de Corea. Setrata de un pas en transicin
en el que un rpido crecimiento econmico protagonizado por un Estado
5' lbid, p.p. 386.387.
279
59 Enese sentido, resulta conveniente el regreso al modelo clsico de administracin pblica para aportar soluciones
a determinados problemas estructurales, por ejemplo, la separacin entre poltica y administracin que obstaculiza
el tradicional sistema de botn o la seguridad laboral y la promocin garantizada que hagan del servicio pblico un
destino profesional atractivo y permanente.
280
1..
.:. ~
;:
Por su parte, Shepherd (1999) seala que en los pases de Amrica Latina y del
Caribe, el modelo jerrquico no ha funcionado bien. De hecho, el diagnstico
es que las administraciones pblicas de la regin ejercen un control excesivo.
As, no es de asombrarse que las tcnicas de la Nueva Gestin Pblica hayan
llamado la atencin. Muchos gobiernos de la regin son conocidos por la mala
calidad de susservicios pblicos y su excesiva regulacin. Aunque han alcanzado
logros sustanciales en cuanto a estabilizacin econmica.v Con algunas
6Cabrero Mendoza, Enrique. DelAdministrador al GerentePblico. Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, 1997.
61 Instituto Nacional de Administracin Pblica. Memoria del Seminario Internacional. Redimensionamiento y
Modernizacin de laAdministracin Pblica. Mxico, INAp, 1989. Instituto Nacional de Administracin Pblica. .
Memoria 11 Seminario Internacional. Redimensionamiento y Modernizacin de laAdministracin Pblica. Mxico,
INAp, 1991.
62 Shepherd, Geoffrey. "Administracin Pblica en Amrica Latina y el Carlbe: en Busca de un Paradigma de
Reforma". En Losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a la
Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 81-82.
281
282
p. 388.
283
284
::-.:
.': .
;:.:
parte de los servicios pbl icos son proporcionados en colaboracin con diversas
instituciones sociales de naturaleza privada o semipblica y, en el caso
escandinavo, con un gran protagonismo de los gobiernos locales en la ejecucin
de los servicios y las polticas pblicas."
285
tanto como voz del cliente "en contra" del servidor pblico, sino como posibilidad
de crear relaciones ms cercanas y duraderas entre los servidores pblicos y los
usuarios."
286
Puede inferirse, que tanto en el mbito terico como prctico, la Nueva Gestin
Pblica presenta aspectos que no han sido analizados de manera profunda. La
polmica se encuentra situada en la discusin de s la gestin pblica representa
un nuevo paradigma posburocrtico dentro del contexto de la administracin
pblica y en qu medida pueden aplicarse exitosamente las tcnicas de la
administracin privada y los negocios a los asuntos pblicos.
Cabrero afirma que existen textos que han contribuido al campode la gestin
pblica no slo por su capacidad descriptiva, sino por su solidez conceptual:
"Conde Martnez, Carlos. Op. cit. p.p. 392-393.
287
Heclo (1978), Almond (1988), Hood y lackson (1991), Ingraham y Kettel (1992),
Lynn (1996) y Bozeman (1987 y 1993). Sin embargo, estos trabajos no constituyen
un todo coherente, ya que "la gestin pblica es un campo en construccin, el
cual busca un equilibrio entre la teora y fa prcticav.v' Desde el punto de vista
terico, estos trabajos carecen de los principios de validacin cientfica. A este
respecto existen problemas de maduracin, seleccin, interaccin y efectos de
reaccin a las medidas descritas, confundindose continuamente seleccin con
tratamiento.
288
.. Mndez. Jos Luis. "Estudio Introductorio" B. Cuy Peters. La Poltica de la Burocracia. Mxico. Colegio Nacional
de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. F.e.E., 1999. p. 9. "La pregunta central que la poltica comparada
nos debera ayudar a responder sera: Esposible descentralizar el poder y al mismo tiempo a) combatir en lugar de
favorecer las tendencias a la corrupcin en la regin, y b) fortalecer en lugar de debilitar la capacidad de los
Estados latinoamericanos para guiar de manera adecuada el desarrollo nacional."
bid. p. 58.
289
290
mucho que ver con la gobernabilidad de los pases. (... )fsto hace que la gestin
105
291
Captulo V
Gestin Pblica y Governance
293
Luis Aguilar Villanueva (2001) afirma que existen dos tendencias que animan y
reorientan a la Administracin Pblica, entendida stacomo estructura y proceso
de gobierno, como ejercicio profesional y disciplina. La primera tendencia
recupera, reactiva y reconstruye la capacidad administrativa de la administracin
pblica, mientras que la segunda recupera, reactiva y reconstruye la naturaleza
294
l..
:i 1..:
295
296
Para Luis Aguilar (2001) las dos tendencias renovadoras -gestin pblica y
governance- tienen mucho que ver con la definicin y consolidacin del papel
del Estado y, particularmente, el gobierno habr de cumplir para provecho de la
comunidad en condiciones de globalizacin econmica, revolucin tecnolgica,
nueva economa, regionalizacin, resurgimiento de nuevas identidades locales,
agudizacin de las desigualdades sociales y riesgos ambientales.'
govemence,'
:/pbid,p,12'lo
o' en A,menca
o' L'
,
ort~s I Car? a, loan, "La Importancia del,a Gabernabilidad
ilida Democrat!ca
atina y en Mx'"
o ICO 'o P,rospectIVa,
MXICO, f'ohtica Nueva, A.c., No. 19, noviembre de 2001, p. 4, (Entrevistarealizada por Rafael Martnez' Puon).
297
5.2 La gestin
298
1.
2.
administracin pblica;
3.
4.
7.
pblicos;
8.
de autoridades gubernamentales.
y polftico.'
/bid, p. 12.
300
301
302
pautas que siguen los agentes gubernamentales y los instrumentos que emplean
para relacionarse con los diversos actores y grupos sociales, con el fin de crear y
consolidar la coordinacin entre los actores participantes de la sociedad.
10
Maynetz, Renate. "El Estado y la Sociedad Civil en la Gobernanza Moderna". Op. cit. p. 18.
303
y en
304
Para Sola (2001) sera conveniente Contar con una traduccin nica del trmino
ingls governanee. En la prehistoria de la voz governsnce. es interesante observar
que procede del francs antiguo gouvernance, precisamente el trmino que
adoptaron los franceses hace pocos aos, cuando detectaron y estudiaron este
problema; una solucin que ahora muy pocos discuten. Gouvernance era hasta
hace poco, una palabra francesa tan en desuso como su equivalente gobernanza
en castellano; una y otra tenan el mismo significado (gobierno) cuando la primera
se introdujo en el ingls en el siglo XIV.13
l)
~52.htm.
305
Cuadro 5.1
Definiciones de governance
T(Ormino
Venta 'as
Desventa 'as
1.- Gobernanza
2.- Gobernancia
3.- Gobernabilidad
Fuente. Elaboracin propia con la ideas de Amadeu, Sola Op. clt, p. 4-6.
308
GESTINPBLICA Y GOVERNANCE
Capitulo V Gestin Pblica y Governance
Covcruahilit
(,OVl'IIJ.11H l'
Traducciones alternativas
Gobernabi Iidad
Gobernacin; gobernalidad;
gobernabilidad; buen gobierno;
gobernanza.
Gobernabilidad democrtica
(demacratic governance).
(democratic governabilityl.
Asociada a mbitos o a actores
polticos y sociales
Adjetivacin
normativa
Gobernabilidad ejecutiva;
Gobernabi Iidad legislativa;
Gobernabilidad social.
Coad gavernance
conceptual
307
16
17
Ibid. p. 7.
308
Nota del editorde la revista: Gestin y Polticas Pblicas, Mxico, C1DE, No. 1, Isemestre del 2001, p. 56.
Kaufman, Daniel, Kraay, Aart y Zoido-lobatn, Pablo. "la Gobernabilidad es Fundamental. DelAnlisis a la Accin".
Finanzas y Desarrollo, juniode 2000.
18
19
El concepto de gobernacin -"governance" en ingls- posee un ncleo conceptual distintivo, no obstante sus diferencias de componentes, dimensiones,
argumentos y acentos. Gobernacin, adems de su sentido tradicional de control para la seguridad y estabilidad interna del Estado (sentido que se conserva
pero que no es el nico ni necesariamente el principal), significa, en primer
lugar, la accin de gobernar del gobierno, el ejercicio de gobierno y, por ende,
Meneguzzo, Marco. "De la New PublicManagement a la Public Govemance: el Pndulode la Investigacin acerca de la
Administracin Pblica". Op. cit., p. 38.
20
310
Para el Banco Mundial (BM), la governance consiste en: a) la forma del rgimen
poltico, las instituciones polticas; b) el proceso de ejercicio de la autoridad y de
21
22
Aguilar, Luis F. "LosPerfiles de la Gobernacin y Gestin Pblicaal Comienzodel SigloXXI".Op. cit., p.21.
Citado por Aguilar; LuisF. Op. cit. p. 21.
311
312
::.
;::.:
Creo que no seremosexcepcin a la verdad que se perfila con claridad cada vez
mayor. No hay globalidad que sirva, no hay globalidad que valga sin localidad
que sirva. En otras palabras: no hay participacin global sana que no parta de
313
Como podr inferirse, existe una variedad de interpretaciones en torno a la governance, por lo que es necesario revisar las interpretaciones ms comunes para
"Ibdem.
314
.........
a:::.
JO Maynetz, Renate. "Noevos Desafos de laTeora de Govemance". Instituciones y Desarrollo. Madrid, Instituto Internacional
de Gobemabilidad, No. 7, noviembre de 2000.
315
316
Dcscripc in
105
aos 1960
2. Aos de 1970
317
La investigacin que sigui, contribuy a minar las bases mismas del modelo de
governance poltica, es decir, el supuesto de que el Estado, an si encuentra
resistencia por parte de los grupos sujetos de sus iniciativas, constituye el corazn
del control de la sociedad. La desilusin sobre la certidumbre de la existencia de
un centro de control poltico eficaz, indujo a poner la atencin sobre formas
alternativas de governance social (societal governance). Esta bsqueda se
concentr en dos directrices nuevas y distintas, en las que los principios de
mercado y la auto-organizacin horizontal fueron analizadas como alternativas
al control poltico jerrquico.
Cuadro No. 5.4
El paradigma de la governance y sus ampliaciones
;\ 111( ,H
ion
1)('"
ri )( ion
Paradigma fundamental:
1a extensin:
2a extensin:
3a extensin:
4a extensin:
sa extensin:
Incluye los procesos polticos de input sobre los niveles europeo y nacionales.
318
Mayntz seala que a mitad de la dcada de los ochenta, el debate terico estaba
dominado por palabras como descentralizacin, cooperacin y red. Sin embargo, rpidamente tambin se entendi que la capacidad de solucin expresa
de los problemas por parte de las redes pbl icas-privadas y de la autorregulacin
social, poda estar limitada. Debido a que los diversos agentes pblicos y/o
privados en el interior de tales sectores tienen intereses tpicamente diferentes,
se impone el problema de cmo encontrar un acuerdo sobre una solucin eficaz,
sin descargar los costos sobre quines no estn involucrados en la red. El debate
de este tema dentro de la teora de la governanee, constituy una reelaboracin
ms que una extensin del paradigma.
319
320
:::.;
y satisfechoscon sus relaciones con otros actores; slo se requiere que obedezcan
a la frmula y no traten de cambiarla."
321
J.
322
.......
::. ~
:::.~
y los votantes con los gobiernos en un trasfondo en el que el Estado era visto
como un botn de servicios inagotables. Para los pases menos industrializados
esta visin termin con el denominado Consenso de Washington. Este se basaba
en la disciplina fiscal, las nuevas prioridades en el gasto pblico, la reforma
impositiva, la liberalizacin financiera, tipos de cambio unificados y competitivos,
la liberalizacin comercial y de las inversiones extranjeras directas, la
privatizacin de las empresas pblicas, la desregulacin y la seguridad en los
derechos de propiedad. Por ltimo, para la dcada de 1990 el trmino se hizo un
lugar en el acervo comn de la clase poltica y de diferentes organismos
mu Itilaterales.
Offe, C1aus. "Ingobemabilidad. El Renacimiento de lasTeoras Conservadoras". Revisf<l Mexicana de Sociologa, Instituto
de Investigaciones Sociales, UNAM, nmero extraordinario, 1981, p. 1860. Offe cita a Gramsci en el contexto de la
ingobemabilidad que seala: "La crisis consiste precisamente en el hecho de que loviejoestmuriendo y lonuevono puede
nacer;en este interregnum apareceuna granvariedad de sntomas mrbidos".
37
323
Para ffe est muy claro que solamente cuando sedejan de lado estas condiciones
estructurales de "ingobernabilidad" de manera menos problemtica se puede
llegar a un estado de alarma. Los estudios neoconservadores sugieren al mismo
tiempo que sera posible enfrentar con xito la crisis mediante tentativas de recortar
las normas de reivindicacin y las reglas acotadas en la accin, para armonizar
nuevamente con los imperativos funcionales y las "determinaciones objetivas" a
las que est sujeto el sistema.
'"Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Mxico, Universidad Autnoma del Estado deMxico, Miguel
ngel Porra, 1999,pp. 35-43. Enestelibro se trata de maneraprofunda estaclasificacin de ingobernabilidad.
.
324
.......
:::.~
325
326
Los conceptos de ingobernabilidad por sobrecarga, por crisis fiscal y por crisis
de racionalidad, corresponden ms a lo que el estructural-funcionalismo ha
definido como "disfuncin". La sobrecarga de exigencias, ms que un problema
general de gobierno, consiste en un desajuste entre los insumas de demanda y
los productos de decisin y accin; es decir, en un deficitario de
implementabilidad. La crisis fiscal, de manera similar, representa una
desproporcin entre el monto del producto o salida (gasto pblico) y la cuanta
del ingreso o entrada (impuestos; estoes: consiste en un problema "homeosttico"
de desequilibrio entre los arbitrios y el gasto, que provoca una tendencia al
desorden hacendara. La crisis de racionalidad, finalmente, corresponde a un
dficit de articulacin entre un subsistema (economa) y otro (administracin
pblica), que desajusta la integridad del sistema en su conjunto."
327
" Guerrero, Ornar. "Ingobernabilidad: Disfuncin y QuebrantoInstitucional". Reforma y Democracia,Caracas, CLAD, No.
3, enero 1995, p. 2.
42 Ansaldi, Waldo."Gobemabilidad Democrtica y Desigualdad Social". http://catedras.fsoc.uba.ar; Publicado originalmente
en Estudios Sociales, Revista Universitaria Semestral, Ano5, No. 9, Santa Fe, segundosemestre1995, pp. 9-35.
328
329
Arbos y Giner plantean la existencia de cuatro niveles en los que se mueven los
procesos complejos de gobernabilidad y que se refieren al dilema legitimidadeficiencia, a las presiones y demandas del entorno gubernamental, a la
reestructuracin corporativa de la sociedad civil y, por ltimo, a la expansin y
el cambio tecnolgico.
45 Tomassi~i, Luciano. Estado, Cobernabilidad y Desarrollo. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de
MonograflasNo. 9,1993 .
.. ArbOs, Xavier y Ciner, Salvador. La Cobernabilidad Ciudadana y Democracia en la Encrucijada Mundial. Madrid, Siglo
XXI, 1990, p. 10.
330
U:t
;.:.
331
poltico: la tradicin de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento polticosocial, la tradicin de los derechos humanos y de la obligacin de proveer el
bienestar general, en suma, la tradicin de buen gobierno. Tanto de Platn a
Aristteles, como Bodino y Maquiavelo, el sentido de gobierno ha de actuar
conforme a ciertos valores morales de razn, justicia y orden, encontrando su fin
ltimo y su justificacin en la realizacin de esos valores." Por ltimo, una
tercera posicin afirma que el sistema ser ms gobernable en la medida en que
posea mayor capacidad de adaptacin y mayor flexibilidad institucional respecto
de los cambios de su entorno nacional e internacional, econmico, social y
poltico. En esta corriente, Norberto Bobbio seala que debe tenerse en cuenta
la capacidad de una forma de gobierno para "asegurar la estabilidad del poder".
Ibid, p. 7.
Ibid, p. 8. Para Camou, laeficacia gubernamental y legitimidad social secombinaran positivamente en un circulovirtuoso
de gobmabilidad, garantizando laestabilidad de lossistemas p?lticos; mientras que la ineficiencia gubernamental para el
tratamiento de los pioblemassociales y.laerosinde la legitimidad poltica generaran porel contrario, un "circulo Vicioso"
que puede desembocaren situaciones Inestables o de franca ingobernabilidad,
49
50
332
.....
::: :
:;:;.
4,1998, p. 13.
Lechner, Norbert. Cultura Poltica y Cobernabilidad Democrtica. Mxico, IFE, Conferencias Magistrales No. 1, 1997,
p. 23. Tres son lascondiciones que forman partedeestecambio:1) lapoltica dejade serlainstancia mxima de coordinacin
yregulacin social; 2 desbordala institucio~alidad del,si.stem.a politico a travsde mltiples redes, la ~cci?n de ~iemo
pierde su marcoacostumbrado y 3) la erosin de loscdigosinterpretativos en que se apoya la comunicacin poTtica.
'3 Ibid, p. 24. Para Lechner durante la crisis de gobernabilidad de losochenta prevaleci la interpretacin neoliberal que
propugnaba una ruptura radical: el reemplazo del orden producidopor el ordenautorregulado. Se buscatrasladarlo hacia
el mercado. Sinembargo, de cara a las polarizaciones conflictivas de losaos setenta se vuelvea confiar en la fuerza del
mercado; acorde con el viejosueo liberal se pretendesustituir lasviolentas pasionespolticas por los racionales intereses
econmicos. la realidad, es menosidlica de loque parece. El modeloneoliberal slosacaconclusiones sobre lascuestiones
econmicas, pero no se preocupa por las cuestiones polticas y sociales. Con este modelose trata de eliminar una de las
funciones bsicasde la poltica moderna: lade fijar lmites a laeconomade mercado.
52
333
334
55
56
335
336
59 PNUD. Gobernabilidady Desarrollo Humano Sostenible; Poltica del PNUD. New York, 1997, p. 3.
"Barraza, Beatriz. "Gobernabilidad y Desarrollo: la Visin del BM y del BID". BancaMultilateral de Desarrollo.
Www tercermudnoeconomico or~ yy. Esta autora seala ~ue para estos organismos existe una relaci?n directa
entre la sustentabilidad del mo elo econmico y la calidad de los procesos de gobierno. Se admite que la
gobernabilidad es un elemento esencial de la estrategia de desarrollo.
337
lbid, p. 2.
Picardo loao,Osear. Op. cit. p. 11.
338
En cuarto lugar, habra que aclarar la hermenutica del concepto, si es que asume,
para determinar cal es la clave de la lectura para nuestra realidad poltica. En
quinto lugar, se podra plantear el tema de la "ingobernabilidad" como punto de
partida, lo que supone un diagnstico serio y honesto de frente a la exclusin de
los factores que propician la ingobernabilidad. En sexto lugar, el problema
semntico no ha quedado resuelto; gobernabilidad no tiene una causa etimolgica
o etiolgica definida, ya que la posible traduccin de "good governance" a buen
gobierno no permite una aproximacin evidente a lo que se podra entender
como gobernabilidad. Por ltimo, habra que aclarar los elementos constitutivos
de la gobernabilidad, tales como: eficacia, legitimidad, eficiencia, seguridad,
responsabilidad, as como los mbitos administrativo, institucional, poltico,
econmico, social
y jurdico.
339
Uno de los abusos en el trmino gobernabilidad, esel que realizan los organismos
internacionales. Por ejemplo, al hablar de gobernabilidad (en lugar de "reforma
del Estado" o "cambio estructural") se permiti que los bancos y organismos
multilaterales para el desarrollo abordaran temas sensibles reunidos bajo una
denominacin relativamente inofensiva. Generalmente revestido de un lenguaje
tcnico, excluyendo as cualquier sospecha de que estas instituciones estaban
excediendo los lmites de su autoridad estatutaria al intervenir en los asuntos de
poltica interior de los Estados soberanos."
63
340
65
Ibid, p. 9.
341
Por ejemplo, las reformas impuestas a las burocracias de Amrica Latina han
conocido procesos de desestructuracin y reestructuracin que seran
inconcebibles en el contexto de los pases modernos de la OCDE.
342
convivencia."
66
343
Por su parte, Alcntara (2000) supone que la gobernacin es una nueva visin
que se articul en el centro de la preocupacin de distintas instancias multi laterales
en el ltimo lustro del siglo XX.68 De esta manera, el Banco Mundial prest una
inslita atencin al fenmeno de la gobernacin. Hacindole residir en la forma
del rgimen poltico, en el proceso de ejercicio de la autoridad y de gestin de
los recursos econmicos y sociales de un pas para su desarrollo y en la capacidad
del gobierno para disear, formular e implementar sus polticas y cumplir sus
funciones.
Ibid, p. 12.
68
y utilidad.
345
Drar (1994) sealaque estde moda la idea de que los negocios son msefectivos,
eficientes y fiables que los gobiernos, por lo que las funciones de gobernacin
69 Ibidem. Tres son lasreas importantes de la gobernacin que contribuyen directamente al logrodel desarrollo humano
sustentable: las instituciones polticas y gubernamentales, lasInstituciones de lasociedadcivily el sectorprivado. Existe un
sistema de gobernacin que integra lagobernacin econmica(lasdecisiones e iniciativas pblicas y privadas paraasegurar
el crecimiento y ladistribucin),la gobernacin p?ltica(las decisiones de lasautoridades legtimas sobrelasdisposiciones
legales y las polticas pblicaspara la conduccin de sus sociedades) y la gobemacinadministrativa (la capacidad de
implementar las polticas y cumplirlasfunciones pblicas).
70 Dror, Yehezkel. LaCapacidad de Gobernar. Informeal Club de Roma. Mxico, EC.E., 1996, p. 35.
346
tendran que ser transferidas hasta donde fuera posible a los mercados, dejando
que el gobierno se ocupara de sus asuntos como si se trata de cuestiones de
Refutando este argumento de que los mercados acabarn por erosionar el papel
de la gobernacin, debe destacarse que la sociedad civil reduce la autonoma de
los gobiernos, por lo que las reformas administrativas centradas exclusivamente
en los gobiernos carecen de sentido y utilidad. La sociedad civil es
extremadamente influyente en los asuntos del gobierno. Sin embargo, hay buenas
razones para llegar a la conclusin de que tanto la gobernacin en general como
los gobiernos en particular, disfrutan de considerable independencia en la toma
de decisiones crticas, lo que los convierte en importantes objetivos de la reforma.
71
Ibid, p.36.
347
Es verdad que hay sociedades muy difciles de gobernar, por excelente que sea
su gobierno. Pero teniendo en cuenta las serias flaquezas y debilidades de todos
los gobiernos contemporneos, habra que concentrar los esfuerzos en desarrollar
la capacidad de gobernar y no en inculpar a las sociedades tachndolas de
"i ngobernables".
Ibid, p. 39.
348
Para estos autores existen pocas pruebas de que la aplicacin de las estrategias
de reforma basadas en el modelo de la Nueva Gestin Pblica produce realmente
los resultados esperados. A menudo, los efectos y consecuencias del modelo de
la Nueva Gestin Pblica se dan por supuestos o se prometen, pero no se
documentan. Dichos efectos son difciles de cuantificar y muy controvertidos; se
argumentan en contra de las relaciones entre las causas y los efectos; los
indicadores de eficiencia y efectividad son elusivos; los efectos secundarios son
difciles de rastrear; y la metodologa que se utiliza en la evaluacin del modelo
de la Nueva Gestin Pblica es insuficiente."
73
Cristensen Tomy laegreid, Per. "LaNueva Administracin Pblica: el Equilibrio entrelaGobemanzaPoltica ylaAutonoma
Cesti y Polticas Pblicas. Mxico, C1DE, vol. X, no. 1, primer semestre de 2001, p. 55.
.
Administrati~a".
74
bid, p. 56.
activa."
:i
gobernanza 11. Enel marco de una sociedad que acenta y reproduce las relaciones
de dominacin, la posibilidad de una profundizacin de lastensiones que suponen
el encuentro de ambas lgicas tienden a aumentar.
Frente a la disyuntiva que supone el punto de inflexin de la descripcin anterior, se propone la nocin de gobernanza 111, para enfatizar la idea de disear y
/bid, p. 58. Sobresaltado mro.
" 5antiblillez, Dlmas. NGobernabi/idad, Profundizacin de la Democracia y Reforma del Estado".
75
..
www.tehue.csociales.uc:hile.cVd~/idad.htm.
..
~y~.lItll.r
rr
Ibid, p.2.
".MuI'
\,1, Ram6rI'Mode/o~para
Gubernarnntal, 2001.
7t
la~i6n.
GubemarnetltaL
~ OfIcina cJe.1a Presidenc.Ia~
.........Ia IllIlCIVaCln
. . . .
OCOE. OfCDPrlncipIes ofQrporate Govemance. Ad Hcx: Task Fore on COrpOIa~lm.
1-1
80
2001. www.dinero.~
M.noI411 Monorlfl,~.
..
d,.
PremIo IAP
~Imrt.~~,y.
Incluso en la integracin europea existen documentos que traducen a la governance como gobernanza. Por ejemplo, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea
que se refiere a la manera en que la Unin utiliza los poderes que le otorgan sus
ciudadanos." Este libro rebasa la perspectiva de Europa y contribuye al debate
sobre la gobernanza mundial. Por lo que la Unin Europea debera tratar de
aplicar los principios de buena gobernanza a sus responsabilidades mundiales.
Asimismo, hacer lo posible por aumentar la eficacia y las competencias de
ejecucin de las instituciones internacionales. Los principios de la buena
governanza son la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la
coherencia.
actual."
., Comisin de las Comunidades Europeas. La Gobemanza Europea. Un Libro Blanco. Bruselas, 2001. El libro Blanco
establece los cambios propuestos a realizar. la pril'l1elCl parte se centraen los medios para reforzr la ~lnen.1a
elaboracin Y apJicacin de laspoIfticas de la UE. la segunda se refiere a la rnejprade la calidad yI ~in deias
poIfticas oomunltarias. la lIen::era tieneporobielo reIQrzar la vinculacin entrela gOOemanza. europea y el kigar de laUnin
en el mundo. Por tltimo, lacuarta seccin aOIda el papel de las ill$lltuciones.
.
12 Gaseo, MUa. Una\ltlellapqrelMundo. ExDer/erldsdeCiobiemoEled16nic:oen E~.Y
. . ~~lHI
. . . PuIttode
PItfJd& Inslitulo lnlieI1tacIoria de GobemabiIIdad, Magazfne No. 21,Septlen_de2Of.
.
y .es probable que cada vez ms, se recurra a esta voz en lugar de la palabra
gobernabilidad. Diversas investigaciones
y publicaciones as lo demuestran.
governance"
(Modlll*cl:lnveItIlII/IlDMI---. y ~
ParaPagden (1998) la nocin de buen gobierno tiene como bsqueda una nueva
expresin con la cual caracterizar las nuevas relaciones internacionales. Entre el
Banco Mundial y la Organizacin de las Naciones Unidas han tratado de crear
una expresin plenamente cosmopolita." la teora poltica anglo-estadounidense
emplea la palabra gobierno para referirse a las instituciones oficiales del Estado
tlt\epag.155 .html.
ihkJ;p. 11. "Para la ma\'Oll de los primeros tericos europeos del Imperio, habfa sido el 0Iden 1'llOI'lnMc cristlano
europeo; para Kant, era l R!pUbIianlsmo; para .. Naciones Unidas y en la ~ (si bien OOeQ la ~ de los
OIallismos monetarios lnlernacionales, es lademocracia claramente libral o neoIiberal".
15
Buen gobierno es una .de las traducciones de governance que prefieren otros
traductores, Parece indicado no confundir la idea de governance como tcnica,
mtodo, teora, filosofa o sistema de gobierno con la nocin de goodlbad governance. Aqu se introduce un juicio de valor, positivo o negativo. la nocin de
goodibadgovernance (quality ofgovernance, level ofgovernance) tiene su origen,
".
el."
.,,",.11I
M. 11
HOl't.rftltl.'I,Pr.Mto
'iIll' SI'
I_~,,""'tt pl.
"t.".
1;:1
ifi.l
Para Stoker (1998) la labor terica sobre el buen gobierno recoge el inters de la
comunidad de los cientficos sociales, por el fenmeno de la pauta de
desplazamiento de los estilos de gobierno. Seala:
y as nos lo dicen
y su importancia, y
as "buen gobierno" significa "un cambio de sentido del gobierno, que remite a
un nuevo proceso de gobernacin, o bien al cambio experimentado por el mando
ordenado, o bien al nuevo mtodo conforme al cual se gobierna la sociedad
(Rhodes, 1996).88
A pesar de las diferentes posiciones en torno a los significados del buen gobierno,
existe un acuerdo bsico acerca de que el buen gobierno se refiere a la puesta en
prctica de estilos de gobernar en los que han perdido nitidez los lmites entre
los sectores pblico y privado. la esencia del buen gobierno apunta a la creacin
de una estructura o un orden que no se puede imponer desde el exterior, sino
"
H
lO
lbid, p. 2. En Gran Bretaa y losEstados Unidos, la palabra govemance forma parte del vocabulario de lasautoridades
electas o des~. Adems, tiene resonancia en los debatespolticos de otrasdmocracias occidentales. En lospafses en
desanoIlo, ta1bin ha apiII1!C;kb ene! ruedopoIftia). Parael Banco Mundial, en ocasiones !le limita al efl1lel\o en instaurar
un gobierno eficiente Yque debe rendir cuentas.
.
(MQ'''-~"~y,,,CI1
,....
1)P"
prl'I,lllllll
Fuente. Elaboracin propia a partir de las ideas de Gerry Stoker, Op. cit. pp. 8-16.
Para Stoker (1998) la nocin de buen gobierno facilita un marco vertebral a los
estudiosos y practicantes de la administracin pblica. Su aportacin a la teora
consiste en que ayuda a proporcionar un mapa o gua del universo en mutacin
del gobierno. Detecta las pautas y los hechos clave. la perspectiva def buen
'"
M.ncI6nHonorfflc.de' Premio IAPeM 2~O.1
(Mo_ _ lIl.'IItlCl.QlI. .:1llMlM,;y.;~lr',,
Por su parte lessop (1998) seala que e:<isten dos significados de buen gobierno.
e,
,"
:~
':i
","
y la "heterarqua" que se
contexto."
y privados y a otros
.. jessop, Bob, "El Atcenso del 'Buen Gobierno' los Riesgos de Fracaso: el Caso del DesanoIIo Ec::OIldmk::o". Revista
lnt1Imaciot'la/ dItCIf!fICS Sociales, marm de 1~ No.1SS.www.ooeKO.0ryi9sy,ics15S1l111epa&e.lssJllmI.
.
~enol6n
i nterdependientes.
El inters por el buen gobierno como tema primordial tiene sus races en el
rechazo de varias dicotomas simplistas que reportan las ciencias sociales: el
mercado frente a la jerarqua de la economa; el mercado frente al plan en los
estudios polticos; lo privado frente a lo pblico en la poltica; y, por ltimo, la
anarqua frente a la soberana en las relaciones internacionales.
_...
_ ..
--
ya
la coordinacin imperativa.
Cabe sealar que existen amplias bibliografas acerca del fracaso del mercado y
del Estado. Es importante examinar el fracaso del buen gobierno y considerar
qu influye en su probabilidad y en las capacidades de recuperarse o responder
a este fracaso. Advertir los problemas
y quitar importancia a
los fracasos.
de ndole for-
.t .........
lII'II. _r".'I.~.y"lliUIIIIII'
liI
emence/'
"good" gov-
:i
Fallas para hacer una clara separacin entre lo que es pblico y privado. De
......dI.....
*lII._.~filllclllll
:..,
~
Otro punto de vista afirma que la nocin de gobierno, que refleja tanto la exigencia
de reflexionar sobre las relaciones de autoridad y poder como la necesidad de
poner de relieve la funcin de protagonistas no estatales en los mecanismos de
regulacin poltica.
Por desgracia, nos dice Senarclens (1998) la problemtica del buen gobierno ha
sido acaparada tanto por organizaciones internacionales deseosas de legitimar
susorientaciones y proyectos de inspiracin neoliberal como por algunos autores
cuyos trabajos tericos solan carecer de rigor, y que confundan la expansin
del mercado capitalista con el despliegue del movimiento inexorable de la historia.
Estas circunstancias no deberan desalentar la realizacin de estudios sobre el
buen gobierno que planteen el problema de saber cules son las instituciones
que resultan ms adaptadas a las evoluciones del mundo contemporneo.96
,,
if
Sin embargo, las concepciones neoliberales han llegado a ser dominantes en las
instituciones internacionales, ya que todas se dedican a defender la misma lgica
econmica y poltica. Se supone que el desarrollo econmico impulsado por un
mercado con un mnimo de trabas va a resolver con el tiempo los problemas
econmicos y sociales, creando riqueza y empleos y atenuando, por consiguiente,
los fenmenos de pobreza tanto del Norte como del Sur. En este contexto, los
conceptos econmicos clsicos y las perspectivas utilitaristas del siglo XIX relativas
a la funcin limitada del Estado han vuelto a ponerse de moda.
manifestado su inters por las condiciones polticas del desarrollo, es decir por
cuestiones como la legitimidad, la participacin de las poblaciones en los
intercambios, el Estado de Derecho, la administracin de la justicia-los derechos
humanos
Sin embargo, a pesar de dichos avances, el Banco Mundial prescinde del anlisis
de los contextos histricos
y polticos,
y social
Ibid, p. 9.
.
.
Ibldm. "los trabajos sobre el buen gobierno tienen el mrito de recordamos que los Estados y las organizaciones
~bernamentaIf)S nosonlosnicQs que apoyan y promueven el orden internacional Ylos ~menes deCooDeradn,
Es1DS trabajos hanaelatado ~ los cambios estructurals estnmodificando lascondiciones de ejercicio de laso&eranra, y
que a partirdeahora en la pOIftica internacional intervienen e influyen numerosos ~ no estatales. (oo.) Adems,
una bena J)arte de lostrabajos publicados sobre el buen gobierno se hapreocupK!O ~ algtJ'l<?S problemas ticos que se
plantean en lasrelaciones internacionales, asrcomoporuna gestin de In<fole liberal de la sociedad civil, especla\melite de
ONG, empresas, cienlfficos y expertos'!.
9'
98
5.5 Governance:
administracin pblica
Una propuesta slida en la que puede mostrarse la importancia de la governance y la gestin pblica es la de Moore (1995). Para este autor, aunque muchas
., Moore, Marfe H. Gestin Estratgica Y Cteacl6n deValor en e/sectorPI1bIco.Barcelona, Pctidcs, 1998, P.16.
Pero iquines son los gestores pblicosl, Moore seala que los cargos de eleccin
del poder ejecutivo -presidente, gobernadores y presidentes municipales- pueden
considerarse como gestores pblicos. Son responsables constitucionalmente de
la ejecucin de las leyes y el uso de los recursos pblicos. Alternativamente, se
puede considerar como gestores pblicos a los responsables nombrados por los
cargos electos para dirigir las agencias: los administradores, comisionados o
directivos. A menudo, estos ejecutivos polticos asignan a su staff la
responsabilidad de gestionar proyectos y llevar a cabo determinadas iniciativas
polticas, los miembros de dichos staffs se podran considerar gestores pblicos.
O podran considerarse gestores pblicos a los funcionarios de rango superior
que apoyan a los cargos electos y sus staffs. 100
101)
/bid, p. 20.
".Ita....
.'c
y representantes,
y aspiraciones
de 105
Para Moore tos procesos polticosy legislativos, y las leyes derivadas de stos,
merecen esta consideracin. l ol En primer lugar, en este mbito los directivos
deben intentar descubrirqu propsitos valora la poblacin y,por consiguiente,
defenderlos prctica y normativamente comocentro del esfuerzo directivo. En
la poltica y a travs de la poltica, los directivos pueden descubrir y encontrar
la forma de moldear los mandatos para la accin. En segundo lugar, las
instituciones polticas otorgana losdirectivos pblicos los recursos que necesitan
para realizar losobjetivos operativos, incluyendo el dinero y la autoridad sobre
sus propiasorganizaciones y, msall de stas, sobre aquellosque contribuyen
al propsito de los directivos. En tercer lugar, a travs del debate poltico y
legislativo, losdirectivospblicos, tanto en la teora como en la prctica, deben
,., Jbid, p. 166.
Men~16n
(Mqdi1.dt.fllI. ....__......* ~
La gestin pblica es una funcin importante por una razn muy sencilla: para
conseguir objetivos operativos, los directivos pblicos a menudo necesitan la
colaboracin de actores que estn fuera del mbito de su autoridad directa.
Generalmente, los directivos necesitan estos actores externos por una o varias
de las siguientes razones: les es necesario su permiso para utilizar recursos
pblicos para una determinada misin, o su apoyo operativo para producir los
resultados de los cuales son responsables. Dado que dichos actores seencuentran
fuera del mbito de la autoridad directa del directivo, ste no puede simplemente
ordenarles una determinada accin, sino que debe persuadirles. Por este motivo
es apropiado ver la dimensin poltica de la tarea directiva.
En el ncleo de la gestin pblica, los actores que siempre estn presentes y los
que seve siempre prestar atencin son los que nombran a los directivos, establecen
los trminos de su responsabilidad y les proporcionan recursos. La figura ms
importante en dicho contexto son los superiores inmediatos de los directivos,
generalmente los polticos. En realidad, muchos gestores pblicos consideran
que sus inmediatos superiores son la nica pieza relevante de su entorno
autorizador. Dicha concepcin es defendida por
desearan ganar control efectivo sobre lo que los directivos subordinados hacen.
M.J!I916.~
" d:""".'II:';""~lf"""""": .
"':
Los gestores pblicos deben implicar a los actores del entorno poltico externo
para conseguir apoyo poltico, ganarse la legitimidad y movilizar a los actores
que estn fuera del mbito directo de su autoridad. Aunque parece que se trata
de una cuestin tcnica, es tambin una cuestin tica. La manera en que los
gestores pblicos implican a su entorno poltico determina la calidad de la
gobernabilidad democrtica de que gozan los ciudadanos. Estaconviccin afecta
a la conviccin que tenemos de que los gestores pblicos persiguen propsitos
genuinamente colectivos en lugar de su inters personal o sus propias
concepciones del bien pblico. l o2
En suma, la gestin poltica debe ser entendida como el esfuerzo por movilizar
la autoridad poltica y la legitimidad por un propsito, puede serparticularmente
importante para las organizaciones que regulan e imponen la ley. Sin el apoyo
pblico para ayudarles en la tarea de la imposicin, no pueden alcanzar el grado
de conformidad que necesitan para la consecucin de sus objetivos.
la governance no es una frmula mgica, sino tan slo, una visin y praxis
diferente del gobierno, orientada en funcin de la sociedad civi I y de la
ciudadana, que utilizar la negociacin, el pacto y el consenso, antes que la
jerarqua, la fuerza y la imposicin sin dlogo.'?' Dentro de los retos ms
importantes de la gestin pblica, enmarcadas dentro de esta visin de governance se encuentran las siguientes:
102Jbid, p. 201.
CanalesAIiende, )os Manuel. "Gobemabilidad YGestin PlbIica. En OllasdeLima, Blanca (coord.) LaNuew Oestin
PI1:JIica. Madrid, PrenIice Hall, 2001, pp. 45-46.
10)
"."1:_"" .D!.......
'tlIMill.lll..
r.'"
in.:
1.
pblico
5.
Elevar la confianza
motivacin
6.
..~
el.'
...,. c~.IIHoft.tttl04
Pr.tltf,Q t.ftl'M .tG.lU
"1 dl.JlU . . .11.........,.. . . . . lEl Al
10.
11.
pblica profesional
16.
y cualificada.
N.1iIrdI'IclIIIty....,...
/bid, p. 46.
la
107 ReDeao, Fabi4n. lEs Posible Reormar el Estado sinTransformarla Sociedadl CaPacidad de Cesti6n PUblica YA>l1tka
Social en Perspectiva Latinoamerk:ana*. Rebma Y Democracia. Caracas, ClAC,NO. 16,fl!brel'o 2000,P.S.
M
Captulo VI
Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
"
GonzIez
Cabe sealar que el autor comparte la tesis que la nica forma de que la gestin
pblica recupere su naturaleza "pblica" esa partir de su "publificacin" tomando
como centro de origen el concepto de inters pblico. Por ello, se revisan los
futuros alternativos de la gestin pblica que pueden aportar mayor consistencia
a su fundamentacin terica.
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ili.1
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Jos Juan
Snc:hez Gor1Iez
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la tesis central de Brugu es que hay dos situaciones que la Nueva Gestin
Pblica olvida de la dimensin democrtica: 1) que la dicotoma polticaadministracin no existe y es artificial, por lo que se trata de una ficcin analtica
y 2) que su argumentacin discursiva proviene de la gestin privada y por lo
tanto olvidan las peculiaridades del mbito pblico. Parafraseando a Metcalfe,
hasta ahora la Nueva Gestin Pblica se ha dedicado a imitar, lo que hace falta
es empezar a innovar. la innovacin debe partir de esquemasdemocratizadores
que proporcionen mayor sustento a los ciudadanos.
..
.... ..
. ..
que una alternativa como la Nueva Gestin Pblica debe referirse a alguna cosa
ms que a la disfuncionalidad interna de estas administraciones. Ellos representan
las posturas ms crticas dentro del mundo de los estudiosos de la gestin pbl ica,
ya que para ellos el discurso instrumental es secundario y, en cambio, proponen
recuperar la esencia poltica de la Nueva Gestin Pblica.
La administracin pblica expresa valores, por lo que existe una diferencia entre
los valores socialdemcratas que caracterizaron a la Administracin Pblica
Progresiva desde los aos de 1950 y el dominio de los valores mercantiles que
defienden las ms populares corrientes de la Nueva Gestin Pblica. Con la
reciente aparicin del modelo consumerista -concepto con el que se refiere a la
Nueva Gestin Pblica- los antiguos objetivos de igualdad y universalidad han
dado paso a los de la triple-E (economa, eficiencia y eficacia). la persecucin
de estos objetivos, adems, ya no se realiza desde el profesionalismo sino desde
la introduccin <:fe mecni
5
/bid, p.55.
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Gonzlez
Para este autor, en Amrica Latina la mayora de las reformas del sector pblico
y las recientes leyes de responsabilidad fiscal han procurado eliminar o restringir
el papel fundamental de regulacin macroeconmica que se les atribuye
tradicionalmente a las finanzas pblicas. Por ello, es esencial que las reglas fiscales
respeten dos principios fundamentales, como son la responsabilidad y la
estabilidad. El primero ha sido, por lo general, el nico objetivo de las reformas .
recientes de nuestros pases; el segundo ha tenido un espacio bastante menor.
Martner, Ricatdo. -La GestIn PlJblIca Orientada a la Inversin y alcrecimiento". Revistadf1ta CE/W., Santlag.:. def'li.1e,
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1.1.:
Preparar la gestin pblica para el futuro supone avanzar en siete reas bien
definidas: 1) reglas macrofiscales claras; 2) presupuestacin plurianual;
3) presupuesto base cero; 4) relajacin de controles internos; 5) contabilidad y
~p.32.
tle'''.",,,,.
M..1tet4:1r-ft,Ori4rfftc.
Itl" ''O'Ot
. . . . . . ."' .......1 ~""'''''II",
La gestin pbl ica podra faci litar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes,
tanto a nivel central como regional, si es diseada a partir de. ejercicios
prospectivos
y la
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l'':
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y verti-
Metcalfe (1999) afirma que en los prximos aos, la gestin pblica tendr que
elaborar nuevos conceptos
""/)01." HonorlH
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Baan, Rafael y' Canillo, Emes1D. '"La ~itimidad de laAdministracin PbficaW Rafael YCarrillo, Ernesto (CXll'J1l5.) La
1.
2.
3.
pblica
a Un ~istlTladeValores
poltico.
Puede inferirse que en la gestin pblica, el tema de la legitimidad es fundamental para recobrar la credibilidad
En la medida que los resultados esperados por los ciudadanos se reflejen en las
acciones de la administracin pblica, en esamisma proporcin la gestin pblica
recobra su confianza
y credibilidad pblica.
Caiden (2001) seala que nunca antes llam tanto la atencin el mundo de la
tica del servicio pblico. Por ello destaca que:
397
vanas respuestas. Hay quien como Cortina (1994), considera que la tica est
siempre de actualidad porque es una necesidad vital de los sereshumanos, aunque
peridicamente pueda desaparecer como objeto de atencin. Enel mismo sentido,
dice Savater que all donde aparecen seres humanos en accin siempre se hace
presente tambin la reflexin tica. Otros como Verd consideran que la sociedad
est persiguiendo un ajuste de mayor alcance donde la revalorizacin de la tica
animara los sentidos del pensamiento, la accin y la convivencia."
388
entonces entender que debe abordarse desde el punto de vista de los instrumentos
legales empleados para controlar las actuaciones impropias de polticos
y plantear el anlisis
que est "bien" o "mal" deja de ser un problema filosfico para pasar a referirse
inmediatamente a nuestra vida cotidiana en tanto que destinatarios de la autoridad
estatal. 24
En este orden de ideas, Bargueo (2001) sostiene que la tica participa de ambas
calificaciones: es una cuestin permanente, que se puede rastrear histricamente
(por ejemplo en los libros de "espejos de prncipes" o en memoriales dirigidos al
24 Frederickson, H.G."Public Ethics and NewManagerialism". PublicAdministratian andManagemen~ vol.4, no.12 (ht1p:l
Ipamij.COI'TlI99_4Jhtml.)
buen gobierno), pero tambin es preciso reconocer que se trata de una cuestin
de moda, impulsada por un nimo decidido de la lucha contra la corrupcin.
Una de las ticas aplicadas surgida en los ltimos aos es la llamada "tica de
los negocios" ibussiness ethics) o tica empresarial. Escndalos como el caso
Watergate recordaron hasta qu punto la falta de credibilidad de las empresas
Entre la tica universal y las ticas aplicadas, no hay nada intermedio? Cortina
(1994) ha acuado el concepto de tica cvica, como una "tica de mnimos"
que rescata los elementos comunes de las distintas "ticas mximas" u ofertas
propuestas de vida buena o feliz. La tica cvica, dice, es un conjunto de valores
que comparten como ciudadanos los miembros de una sociedad pluralista, sea
cual fueren sus concepciones de vida buena, sus proyectos de vida feliz."
Martnez Bargueo, Manuel. q,. cit., p. 20.
Segn esta autora,el reto de nuestro tiempo est, en primer lugar, en ir tomando conciencia de los mnimos que ya
compartimos, luegodialoRar sobre ello,especialmente en el terreno educativo y, en tercer lugar, trabajarcon ahnco las
cuestiones de ticaaplicada, entendiendo por talla aplicacin dela tica dvica a lasdistintas esferas d lavidasocial.
25
26
JO
......
ibJ
Sin embargo, nos interesa explicar el papel de la tica a la gestin pblica. Una
de las ticas es la de aquellos profesionales que trabajan en la administracin
pblica. Rodrguez-Arena (1995) seala que la administracin pblica es una
organizacin compuesta de personas que gestionan intereses generales. La idea
de servicio de los intereses generales debe presidir la actuacin de cualquiera
que realiza una funcin pblica. Autoridad o funcionario pblico, debe hacer
siempre lo que sea mejor para los intereses pblicos. El personal del servicio de
la administracin pblica lleva a cabo trabajos orientados a la satisfaccin de las
necesidades colectivas; de ah que las consideraciones ticas constituyan algo
consustancial a la actividad de quienes forman parte de las administracin
pblica."
Hace apenas dos dcadas, la cuestin tica aplicada a las organizaciones pblicas
era un tema casi indito. En realidad, es slo a partir de 1978, cuando comienza
la preocupacin por la tica en la administr~cin pblica, como expresin de un
movimiento convergente en el que toman parte gobiernos y opinin pblica.
Bargueo (2001) afirma que en Estados Unidos, uno de los pases clave en la
tica pbl ica, esta preocupacin surge como respuesta a un problema del management, para obtener una mayor eficiencia y credibilidad de la funcin pbl ica,
muy deteriorada a partir del escndalo Watergate. Esta preocupacin pblica,
impulsar las reformas Carter: CivilService Reform Act, Ethics in Government
Act e Inspectora te General Act, todas ellas de 1978.
" Ibid, p.23.
401"
......
u, ~
:::.:
'-
403
Un aspecto que resaltaCaiden (2001), serefiere a que no puede haber dos cdigos
de tica distintos, dos tipos de reglas de conducta, uno para el mbito privado y
otro para el pblico. No puede haber un sector pblico libre de corrupcin si en
realidad el sector privado tolera, e incluso premia, las prcticas corruptas.
Tampoco puede existir un sector empresarial honrado si el sector pblico, el
gobierno y el sistema poltico perdonan y no castigan la corrupcin."
" Eneste Informese sugieren tres requerimientosprcticos: 1) que cada organizacin cuente con un cdigo de conducta
establecido por ella mlsl)1a;~) ~ue cada oranlz~cln i~[la.rta.formacin inicial y continuaen materia ticay 3)quehaya un
anlisis externo (au~lt?na publica)que,mas aUa del anlisisfinanciero, comience a velarpor lasnormas de conducta y los
asuntos relativos a la enea. Incluyendo valoraciones sobre si lasdecisiones se hantomadocorrectamente.
35 Caiden, Gerald. Op.cit., p.234. Seala queel mismoconjuntode normas morales y lasmismas expectativas de integridad
personal deben seruniversales. No pued haber unas normas ticas para un grupo de personas y otrasparaotro, por lo
menos cuado tienen que hacernegocios juntostodos losdas.
406
36
37
407
Para Roberts (1993) no hay acuerdo sobre una definicin comn, ni un enfoque
comn a la prctica y al estudio de la gestin estratgica. En cambio, se depende
de dos enfoques generales para captar la esencia de la gestin estratgica: el
enfoque sinptico y el enfoque incremental. 39 En general, el enfoque sinptico
J8 Gonzlez de Ass, Mara. "Construccin de Coaliciones para la lucha contra laCorrupcin". Gestin y Polllica Pblica.
Mxico, C1DE, volumen X, No.2, segundo semestrede 2001, p. 309.
,. Roberts, Nancy C. "limitaciones de-'aAccin Estralgica en lasDependencias". Barry Bozeman (coordinador). LaGestin
PbIiCil. SuSituacin Actual. Mxico, Colegio Nacional deCiencias FOlticas yAdministracin Pblica, UniversidadAutnoma
de Tlaxcala, EC.E., 1998, p. 216
408
y se integren en
y su medio.
y sin
y el sector
pblico"."
410
y renovacin."
Resulta evidente que para conseguir cambios organizativos hay que pensar en
trminos de implementacin ya en la fase del diseo; el slo planteamiento de
43
lbid, p. 115.
411
1.
recursos humanos
412
las organizaciones pblicas, ya que una accin sobre ellas es requisito indispensable para impulsar el cambio organizativo.
3.
de la organizacin que tiene una gran influencia para alcanzar el futuro deseado.
Una gran parte del esfuerzo de la gestin estratgica se concentra en identificar
los y el anlisis de las tendencias, para formar una agenda de temas estratgicos
que facilite la anticipacin a los cambios.
5.
El anlisis de
105
informacin, estavez tomando como referencia a los distintos actores que afectan
o pueden ser afectados por los efectos o impactos de la accin organizativa. Se
trata de producir informacin, respecto a los agentes crticos, que ayude a la
organizacin a definir pautas de accin para relacionarse con ellos.
413
46
414
organizaciones.
47
La gestin estratgica tiene como uno de sus objetivos la gestin local. Estos
cambios basados en la idea de que solamente un incremento cualitativo de la
idoneidad administrativa y de gestin de polticas, por parte de los funcionarios,
y de incremento de la participacin organizada por parte de los ciudadanos,
puede hacer frente a los problemas que hoy enfrentan las comunidades." Orientar
cambios en la gestin local implica que la reforma abarca instancias relativas al
diseo de las polticas, la necesidad de modificaciones institucionales, el aumento
de la eficiencia en el gasto y la mejora de la gestin de los recursos humanos, la
generalizacin de instrumentos y mecanismos de gestin, as como la atencin
415
evaluacin.
gestin
al sistema federal en los Estados Unidos, donde surge este concepto en la dcada
de 1930. 51
seAgranoff, Robert. "Las Relaciones y laGestin Intergubemamentales". Baon, Rafael yCarrillo, Ernesto (comps.) LaNueva
Ad!inistracin Pblica.~, Alianza Editorial, 1997, p. 125.
51 Anderson, WiJliam. Intergovernmental RelatkJns in Review. Minneapolis, University of Minneapolis Press, 1960. Citado
por Robert Agranoff.
418
provisional) y el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local. A este
repertorio se deben aadir las unidades monofuncionales de gobierno, empresas
pblicas, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones parapblicas ("quangos" trmino con el que se conocen en el Reino Unido), que actan en las fronteras
del sector pblico.
Una tercera caracterstica de las RIG es que las relaciones entre los empleados
pblicos suponen continuos contactos e intercambios de informacin y de puntos
de vista. Wright (1988) opina que una de las preocupaciones centrales de los
participantes en las RIG es la de conseguir que los asuntos salgan adelante,
propsito que se alcanza a travs de diversos mecanismos informales, prcticos
52
411
Por ltimo, las RIG se caracterizan por su dimensin poltica. Wright (1988)
define este aspecto como el conjunto de las intenciones y acciones (o inacciones)
de los empleados pblicos, as como las consecuencias de dichas acciones. La
dimensin poltica de las RIG exige el examen de las interacciones entre los
distintos actores de los diferentes niveles de gobierno que intervienen en la
formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas.P Hesse
(1987) ha descrito en Alemania a las RIG como un proceso que supone la
transformacin del federalismo tradicional en la elaboracin conjunta de polticas
pblicas, donde los actores pertenecientes a los tres nlveles'de gobierno persigue
suspropios intereses de forma interactiva en el marco del desarrollo de las polticas
pblicas.
53
bid, p. 128.
418
1.
basado en la accin que permite a los gestores de todos los niveles hacer algo
constructivo.
2.
tal
Elazar, Daniel). Exploring Federalism. Iuscallosa, University 01 Alabama Press, 1987.Citadopor Roben Agranoff.
419
3.
y polticas, por lo que trata de ajustarse a ellas para llegar a acuerdos. La GIG es,
por tanto, un proceso complejo
y las
Wright (1984)56 seala que la actual, es una era de la GIG por tres razones
principales, las cuales estn ligadas al crecimiento y la complejidad de las
relaciones y configuraciones intergubernamentales:
1.
ineficiencia y a la sobreregulacin.
SS/bid, . 146.
Wrighl, Deil S. NManaging !he Intergovemmental Scene: The Changing Dramas of federalism, Intergovemmental Relations and Intergovemmental Management". En William B. Eddy (ed.) Haildbook of Organization Managernertt New Yorl<,
Mareel Dekker, 1964.Citadopor RObert Agranoff
.
56
421
Los gestores pblicos, tanto los que trabajan en gobiernos locales o regionales
como los empleados en el gobierno central, desempean un papel clave en la
implementacin de los programas intergubernamentales. Segn Rosenthal (1984),
la GIG es diferente porque la responsabilidad de realizar un servicio o garantizar
su cumplimiento generalmente incumbe a una organizacin, pero su consecucin
corre a cargo de otras agencias." El autor sugiere que existen cuatro condiciones
de esta forma "indirecta de gestin":
1.
4.
57
Agranoff (1997) seala que han surgido una gran variedad de tcnicas de GIG de
dichas experiencias lndirectas ." El campo de la GIG muestra diversas
interpretaciones que marcan la diferencia con una orientacin distinta dentro de
las relaciones intergubernamentales (RIG).
423
61
424
62
1.
2.
familiares;
3.
7.
demanda y coste;
8.
pblico.
que tenga libertad para seleccionar las respuestas propias al entorno; i) favorecer
los sistemas de retroalimentacin, de forma que el empleado goce de la posibilidad
de conocer la eficacia de su esfuerzo; k) desjerarquizar las organizaciones y
aplanar las estructuras, favoreciendo la responsabilidad y el dilogo." Aunque
debe considerarse la diferencia entre gestin pblica y privada:
establecidos.v
.. Ibid, p. 247.
osIbid, p. 250.
::: :
::;:;.
y se
.. Longo Martnez, Francisco. "tvIodemizarla Gestin Pblica de lasPersonas: los Desafos de la Flexibilidad". V Congreso
del CLAD. www.c1ad.org.ve.
67 Cisternas, Xavier. "los Recursos Humanos en lasAdministraciones Pblicas: un Enfoque de Gestin". Op cit. p. 293.
La cuestin resulta menos simple de lo que parece, por las tres siguientes razones:
1) los sistemasde botn poltico no excluyen la existencia de elementos de rigidez
(la libre adscripcin por lealtades polticas existentes en algunos pases
latinoamericanos); 2) tambin en los pases dotados de un sistema de mritos es
necesario desarrollar y perfeccionar los sistemasde garantas, para evitar riesgos
de politizacin y 3) la migracin de los modelos del primer tipo a los del segundo,
no tienen porque hacerse al precio de copiar elementos disfuncionales existentes
en stos ltimos.
A este respecto, seafirma que existen dos visiones diferentes del mismo problema.
La primera de estas visiones de la flexibilidad se basa en una percepcin
431
..,Salvador Serna, Miguel. "El Papel de lasInstituciones en laGestin de lasAdministraciones Pblicas". Refonna YDemocracia.
Venezuela, CLAD, No. 20. junio de 2001, p. 76.
70 Belly, Pablo. "El Estado como Generador de Conocimientos". BeJly Knowledge Management. 2001.
www.gestiondelconocimiento.com.
432
Gestin del conocimiento para evitar perderlo, para aprender de l, para mejorar
la toma de decisiones, como riqueza de crecimiento personal y tambin
organizacional, capitalizando el potencial de los recursos humanos, empoderando
a los sujetos a los con los que estamos trabajando y mejorando la calidad en
nuestro trabajo. En definitiva, gestionar bien para crecer todos. Compartir para
aprender. Aprender y, nuevamente compartir; compartir para volver de nuevo a
prender y alimentar, una y otra vez, la espiral interminable del conocimiento."
71 Otrasdefiniciones son: "Gestin del Conocimiento es el proceso de administrar continuamente conocimiento de todo
tipo para satisfacer necesidades presentes y futuras, para identificar y explorar recursos de conocimiento tantoexistentes
comoadquiridos y paradesarrollar nuevas oportunidades". AnnMacintosh ~: "la Gestin delConocimiento envuelve
la identificacin y anlisis del conocimiento tantodisponible comoel requerido, la planeacin y control de acciones para
desarrollar activos de conocimiento conel findealcanzarlos objetivos organizacionales", Benki vonRoth, Andrea. "Gestin
del Conocimiento y la Competitividad". Mastermind Globallnformation, 2000.www.gestiondelconocimiento.com.
72 Flores VIVar, )esus. "Gestin del Conocimiento: Nueva Estrategia Empresarial o Simple Concepto de Moda". Nakua
Techno/qJies, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
13 Gradillas Revert. Mara. "Propuesta para la Formulacin de una Estrategia de Gestin del Conocimiento". Ayuda en
Accin, 2000.www.gestiondelconocimlel1to.com.
433
Udaondo (2000) considera que en castellano, debe entenderse por Gestin del
Conocimiento la suma de los dos conceptos (Know/edge Management) que es la
capacidad que tiene la organizacin para administrar el acervo de conocimientos
del que actualmente dispone." Este concepto es complementario al de Learning
y cultura corporativa
"Udaondo Durn, Miguel."La Gestin del Conocimiento". Airtel Movil, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
7\ Elcapitalin!electual esaquelconjunto de esos activos intangibles quesuponen lageneracin de unamayorvaloracin de
laorgamzacron,
(lo que nuestra organizacin y la forma de hacer las cosas es capaz de generar
de cara al futuro)." Mientras que para otros autores, el capital intelectual se
encuentra conformado por: el Capital Humano (informacin sobre el empleado,
sus aptitudes, habilidades, capacidad de aprendizaje, etc.), el Capital Estructural
(informacin sobre la cultura de la organizacin, caractersticas, estructuras y
filosofa de trabajo), y por el Capital Relacional (relativo a los contactos con
entornos externos a la organizacin).
Para alcanzar la gestin del conocimiento se requieren tres conceptos: las personas, la tecnologa
435
438
80
Ibid, p. 3.
437
Para este autor, la gestin por competencias se abre paso porque efectivamente
haba personas cuyos perfi les no encajaban del todo en los puestosque ocupaban.
La gestin del conocimiento sera uno de los ltimos eslabones del manage-
la gestin pblica
438
::. ~
:::.l
'-
y Campos
pblica."
Como una clara oposicin a las opiniones de Osborne y Gaebler (1992), segn
las cuales existe un movimiento inevitable y global hacia un nico modelo de
Nueva Gestin Pblica, estos autores sugieren que los posibles escenarios del
futuro son mltiples y variados. Tambin defienden que las reformas del sector
pblico incorporan asuntos que van ms all de las ms inmediatas
consideraciones de costo y calidad, que alcanzan una naturaleza constitucional.
Cuadro No.6.l
Futuros alternativos para la gestin pblica
Estado burocrtico
Proveedoresprivados, manuales de
procedimientos (juridificacin), sin
mediacin poltica.
Ejemplo: la sanidad americana en
los ochenta.
Estado mnimo-comprador
Modelo descabezado
110.
61 Dunleavy, Patrick y Hood, Christopher. "De la Administracin Pblica Tradicional a la Nueva Gestin Pblica. Ensayo
sobre la Experiencia Modemizadora de Diversos Pases Desarrollados". Gestin y Anlisis de Fblticas Pblicas, Madrid,
INAp, No. 3, mayo-agosto 1995, p. 110.
439
Dos de los escenarios de futuro plasmados en el cuadro No. 6.1, (los cuadrantes
bajo-izquierda y alto derecha) ya nos son familiares. El de arriba de la derecha,
que se denomina Estado burocrtico (public bureaucracy state) se asocia a un
sector pblico especfico, con unas competencias bsicas y con formas de operar
distintas y bien definidas. El escenario de abajo a la izquierda, llamado Estado
mnimo-comprador (minimal purchasing state), re~resenta un mundo donde las
.-
tareas del gobierno consisten en contratar y donde las grandes empresas privadas
dominan la provisin de los servicios pblicos, de forma parecida a lo que ha
sucedido con los negocios de la comida rpida."
440
u,
;.:.;:.:.
estrategias del sector pblico, ya que no existen normas claras que delimiten
responsabil idades y marquen las pautas de trabajo. El gran riesgo en este modelo,
es la transformacin gradual de la calidad y los problemas relacionados con la
inestabilidad, la sobreposicin y confusin de responsabilidades, circunstancias
que han guiado la reforma de los centros de las metrpolis britnicas y americanas
en el pasado.
441
83 lbid, p. 112. Aunque tambin existen debilidades, como es el caso del "modelo descabezado" que puede provocar
duplicaciones, errores de ~io muyelevado y la tendencia a la baja de losestndares de calidadque nosalejan de las
buenasprcticas de lageslln pblica. Porsu parte, losaspectos reglamentarios msestrictos del"modelode la rejacerrada"
pueden provocar ciertarigidez y limitaciones, ascomocostos deSmesurados y un elevado nmerode disputas sinresolver.
1.
"'Ibdem.
85 Emmert, Mari< A., Crow, Michael y Shangraw, R.E )r.. "la Gestin Pblica en el Futuro: la Postortodoxia yel Diseode la
Organizacin". Barry Bozeman (coordinadr). La Gestin Pblica. SuSituacinAetual. Mxico, Colegio Naciooal de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, pp. 455-474.
443
y responder a los
::: :
;.;::.
4.
futurista predice un crecimiento modesto del tamao del gobierno y de los recursos
de que disponga. Hasta los que esperan auges econmicos, no creen que el
gobierno crezca en forma considerable. Enrealidad, muchos predicen una relativa
contraccin del tamao y funcin del gobierno. Como resultado de estosrecursos
limitados, se extendern los esfuerzos por aumentar la productividad tanto en el
sector pblico como en el privado, segn Drucker (1986). Se pedir a los
administradores pblicos que encuentren maneras ms eficientes de prestar
servicios y de enfrentarse a cuestiones pbl icas.
5.
6.
445
1.
dar por resultado una reduccin de la importancia del trabajo como inters
central de la vida, conduciendo a ciertos cambios en las actitudes del trabajador.
Las preocupaciones por la calidad de vida echarn mayores cargas sobre las
dependencias gubernamentales para que aseguren que sus actividades sean
"ambientalmente neutrales".
8.
futuro cambios importantes y hasta espectaculares. Sin embargo, casi todos dicen
que estas transformaciones ocurrirn dentro de los marcos generales de nuestras
estructuras sociales, polticas e institucionales. Ninguno de los futuristas considera
cambios revolucionarios.
.. bid, p.473.Apartir de estas tendencias ytomando en cuenta laspolticas llevadas a caboporunode losprogramas ms
modernos, comoesel R"?Srama Environmental Restoration andWasteManagement(o programa EM) delDepartamento de
Energa de losEstados Unidos de Amrica, losautores proponen un diseo futurista con lassiguientes caractersticas: 1)
incorporar supervisin yresponsabilidad externas comopremisa, nocomoreflexin ulterior; 2)disear lmites yestructuras
OIll'!nizacionales quese parezcan a unaamiba, noa unapirmide; 3) in~rar "asociados" externos en lafase de diseo; 4)
esiblecer uncompromiso parar resolver problemas yapreJder, noparaaplrcarsoluciones; 5)unirlos procesos deplaneacin
estrat2ca yde aplicacin; 6)hacerquela adquisicin, anlisis ydistribucin de informacin estratgica seaunaactividad
central;' 7) unir la planeacin estratgica y la presupuestacin en forma significativa; 8) los dises de la organizacin
debern estar centrados en el cliente y9)hacerque los sistemas de personal responsan a lasnecesidades de losempleados
y laorganizacin.
::. ~
:::.:
'-
Eltercer futuro de la gestin pblica es el que propone Peters (1997) quien prefiere
sugerir seis alternativas futuras de la administracin pblica." La construccin
de cada escenario se caracteriza por los siguientes elementos:
1.
4.
87
447
5.
muy conocido del gobierno es que muchas de las aparentes disfunciones del
sector pblico surgen de la existencia de demasiadas reglas, que se suponen
como inherentes al gobierno. Estas reglas limitan la capacidad del gobierno para
responder a las condiciones cambiantes y hacen que el suministro de servicios a
travs del sector pblico resulte ms caro de lo que sucede en el mercado.
6.
Por ltimo, hay quien considera que mediante la revisin de las tcnicas que se
estn utilizando en la gestin privada se pueden establecer las tendencias futuras
de la gestin pblica (Olas, 2001). Entre las tcnicas ms recurrentes se
encuentran: el ABC (Actividad Basada en los Costes); Benchmarking; el EVA
(Economa del Valor Aadido); Calidad Total; Reingeniera y Gestin de
Proyectos." Todas estas tcnicas, que a su vez comprenden otros muchos
instrumentos de gestin, no pueden adaptarse a la gestin pblica por su propia
naturaleza pblica. Sin embargo, representan orientaciones dentro del sector
pblico.
91
450
Conclusiones
451
Por ello, coincidimos por lo sealado por Peter Drucker (1999), en el sentido
que de manera general existen tres revoluciones: 1) la revolucin industrial; 2) la
revolucin de la productividad
..- ..
::. ~
:::.~
Tanto, Christoher Hodd (1991, 1994), Aucoin (1990, 1995), Moore (1995), Lynn
(1998), as como Guerrero (1999), Bozeman (1987,1993), Goodse/l (1993) y
Frederickson (1993) han criticado la mayora de los argumentos que sustentan la
Nueva Gestin Pblica, particularmente los trabajos de Osborne y Gaebler (1992)
......
lh.!
siguientes utilizaciones -gestin privada, gestin empresarial y gestin de calidadse muestra la influencia del gerencialismo, la eleccin pblica y el neoliberalismo
como franco ataque al papel del Estado y su maquinaria de intervencin: la
administracin pblica. Un uso que pretende desenmascar el contenido real de
la gestin pblica por la excesiva influencia de la Nueva Gestin Pblica es el
propuesto por Guerrero (1999) que la denomina la "endoprivatizacin", es decir,
la privatizacin de la gestin pblica. A partir de este planteamiento y de otros,
han surgido nuevos argumentos tericos y trabajos crticos a la Nueva Gestin
Pblica, que permiten dar surgimiento a un uso ms adecuado de la gestin
pblica como una verdaderamente "gestin pblica". Es probable, que este sea
el germen para darle a la gestin pblica su carcter "pblico" y "poltico" como
nos refiere Moore (1995).
..........
!!!:1
Elestudio de la Admin istracin Pblica, titular formal del poder pblico y elemento
del sistema poltico, es de por s un estudio poltico, como lo es tambin el
estudio de su funcionamiento y de la gestin pblica que realiza. Aunque existen
aportaciones sobre el limite entre la poltica y la administracin, no resuelven el
problema central de la Ciencia Administrativa ya que no supone la construccin
cientfica sobre la gestin administrativa que, adems se encuentra ensamblada
con las decisiones polticas y su estudio (Baena del Alcazar, 2000).
457
Una propuesta slida en la que puede mostrarse la importancia de la governance y la gestin pblica es la de Moore (1995). Para este autor, aunque muchas
461
La gestin poltica debe ser entendida como el esfuerzo por movilizar la autoridad
poltica y la legitimidad por un propsito, puede ser particularmente importante
para las organizaciones que regulan e imponen la ley. Sin el apoyo pblico para
ayudarles en la tarea de la imposicin, no pueden alcanzar el grado de
conformidad que necesitan para la consecucin de sus objetivos.
La governance no es una frmula mgica, sino tan slo, una visin y praxis
diferente del gobierno, orientada en funcin de la sociedad civil y de la
ciudadana, que utilizar la negociacin, el pacto y el consenso, antes que la
jerarqua, la fuerza y la imposicin sin dilogo. A partir de esta influencia de la
governance a la gestin pblica, el resultado deber ser un modelo ms pluralista,
A pesar de todo lo expuesto, existe un consenso entre los estudiosos de la materia en el sentido de que la Gestin Pblica tiene un futuro. Primero, a partir de
"atributos" que pueden lograr que la gestin pblica sea una gestin pblica.
Entre ellos se destacan su dimensin democrtica; su dimensin poltica; su
dimensin econmica; la importancia de la legitimidad y credibilidad de la
sociedad; la relevancia de la bsqueda de la innovacin
y la creatividad en el
mbito pblico.
Jos Juan
SnchezGonzJez
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GE8TION PUBLICA y GO\
NOMBRE DEL
/350.001/836
SANCHEZ GONZALEZ, JC
GE8TION PUBLICA y GC