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EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION FISCAL

23 AOS DE FEDERALISMO HACENDARIO
Lic. Luis Garca Sotelo
INTRODUCCION.
El federalismo fiscal en Mxico tiene como principal antecedente la Constitucin
Federal de 1917, en la que se expresan las facultades y atribuciones de los
distintos niveles de gobierno. Sin embargo, este marco general de referencia no
ha sido del todo suficiente para la determinacin del arreglo fiscal entre los niveles
de gobierno, lo que ha trado consigo la necesidad de establecer mecanismos de
coordinacin fiscal en el pas. Antes de hacer referencia a lo que seran los
primeros intentos de coordinacin fiscal en Mxico, es importante recordar que el
sistema tributario operante se distingua por la multiplicidad de contribuciones,
tanto federales como estatales y municipales, dando lugar a un sistema complejo
e inequitativo para los contribuyentes, por la existencia de demasiadas leyes
fiscales, frecuentemente contradictorias, exacciones en gravmenes concurrentes
desproporcionadamente altas y la multiplicidad de funciones similares de
administracin tributaria.
En este contexto, los primeros intentos por eliminar los efectos negativos de la
concurrencia impositiva y las deficiencias del sistema tributario en Mxico, tuvieron
como principal antecedente, una serie de intentos expresados en las denominadas
Convenciones Nacionales Fiscales, cuyo principal propsito era establecer una
clara delimitacin de potestades tributarias para la federacin, estados y
municipios, resultado de estos esfuerzos fue el establecimiento de un esquema de
coordinacin en materia del impuesto sobre ingresos mercantiles y la celebracin
de convenios fiscales en otras fuentes tributarias. No obstante, los esquemas de
coordinacin fiscal y colaboracin administrativa anteriores a 1979, no fueron
capaces de eliminar el problema de la superposicin o mltiple tributacin
(concurrencia impositiva), aspecto que impuls la necesidad de establecer
mecanismos de coordinacin fiscal ms slidos y efectivos.
Es entonces cuando nace la idea de crear un Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal (SNCF), que fuera capaz de regular el panorama tributario nacional bajo
reglas claras y objetivos especficos para armonizar el sistema tributario,
eliminando en la medida de lo posible la concurrencia impositiva y para fortalecer
las haciendas pblicas de los distintos niveles de gobierno. Al respecto, se puede
sealar que en 1980 se formalizan dos hechos muy significativos para el sistema
tributario mexicano. Por un lado, se aprueba una reforma fiscal que establece la
entrada en vigor del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en sustitucin del Impuesto
Federal sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), y por otra parte, se formaliza la
creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, mismo que establece sus
lineamientos en una nueva Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), cuya vigencia se

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da a partir de 1980 en su segunda etapa.1 y en el Convenio de Adhesin al
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, creado para tal efecto.
Desde entonces y sin abandonar sus propsitos iniciales, sino al contrario,
enriquecidos con otros ms que se le han venido incorporando sucesivamente, el
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal se ha convertido en el principal
instrumento con el que cuenta el pas para regular las relaciones fiscales
intergubernamentales, entendidas estas como el conjunto de acciones de tipo
hacendario basadas en las relaciones entre la Federacin, los Estados y los
Municipios, con el objetivo de asegurar la equidad y simplicidad del sistema
tributario y fortalecer econmicamente las finanzas estatales y municipales.
Cabe sealar que a lo largo de estos 23 aos, la coordinacin fiscal en Mxico ha
experimentado una evolucin propia, misma que cubre diferentes etapas y hechos
que bien vale la pena revisar a la luz del impacto y la influencia que stos han
tenido en el presente y que seguramente tendrn en lo futuro.
Como es sabido, el
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, centrado
originalmente en la distribucin de ingresos fiscales producto de que las entidades
adheridas al sistema renunciaron a cobrar ciertos tributos locales a cambio de
recibir participaciones federales; hoy en da se ha manifestado en una ampliacin
en las relaciones intergubernamentales hacia los mbitos de gasto y deuda
pblica, lo que hace evidente la importancia y trascendencia del SNCF y su
funcionamiento.
Si bien es cierto que el propsito original que dio vida al SNCF fue ampliamente
rebasado, dado que prcticamente se elimin la concurrencia impositiva y se
ampliaron los recursos para las entidades y municipios, hoy en da, la coordinacin
fiscal en Mxico enfrenta nuevos retos y desafos por las necesidades crecientes
de: mayores fuentes de ingresos para los estados y municipios; menores
presiones financieras para la federacin; mecanismos ms eficientes en la
trasferencias y ejecucin del gasto a nivel local; una mejor y ms amplia
colaboracin administrativa en materia fiscal; el establecimiento de reglas y
mecanismos eficientes, claros y competitivos para el financiamiento y manejo de
deuda pblica local; y, por supuesto, una mejor operacin y efectividad del los
rganos que integran el sistema en su conjunto .
Para tener una mayor comprensin sobre el significado y trascendencia que el
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal ha tenido en los ltimos 20 aos para las
relaciones intergubernamentales del pas, en materias como: las fuentes de
ingresos y potestades tributarias, las participaciones, la colaboracin
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La Ley de Coordinacin Fiscal fue publicada en diciembre de 1978, para tener vigencia en dos
etapas, ya que el captulo cuarto De los Organismos en Materia de Coordinacin entra en vigor a
partir de 1979, y los restantes tres captulos; De las participaciones de los Estados, Municipios y
Distrito Federal en materia de Ingresos Federales; Del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal; y
De la Colaboracin Administrativa entre Estados y la Federacin entra en vigencia a partir del
primero de enero de 1980.

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administrativa, el gasto pblico, la deuda pblica y los rganos del SNCF, en los
siguientes apartados se presenta un diagnstico sintetizado de la situacin actual,
los avances, retrocesos y pendientes de cada uno de los temas ms significativos
vinculados al sistema, donde se pueda percibir la evolucin que han tenido las
relaciones de tipo hacendario entre los diferentes niveles de gobierno y cules han
sido los hechos pasados que incentivaron y permitieron ir conformando la unidad
fiscal nacional, en los trminos que hoy la conocemos.
1. FUENTES DE INGRESO Y POTESTAD TRIBUTARIA LOCAL
Armonizacin Tributaria y las Restricciones a la Potestad Tributaria Local
En un sistema federal, los gobiernos subnacionales estn en condiciones de
establecer contribuciones que les permitan sortear sus necesidades de gasto; sin
embargo, en el caso de nuestro pas, la posibilidad para establecer contribuciones
por parte de las entidades federativas, enfrenta diversas restricciones que limitan
su capacidad para generar los ingresos que necesitan. Esto se explica en un
primer trmino, porque la propia Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos acota la potestad tributaria estatal, al sealar reas de tributacin
exclusivas del gobierno federal y prohibiciones absolutas y relativas a la tributacin
de los estados y el Distrito Federal. Aunado a esto, el propio Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal ha limitado de manera significativa las posibilidades de
tributacin estatal y municipal, a partir de la suscripcin del Convenio de Adhesin
de los estados a dicho sistema, y por algunas disposiciones contenidas en leyes
fiscales federales especialmente en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, (IVA).
Esta realidad, que se ha manifestado en los ltimos 23 aos, no es cosa fortuita,
ya que como se ha sealado, hacia 1979 el panorama del sistema tributario
mexicano presentaba un notable grado de concurrencia impositiva, dada la
existencia de diversas materias afectas a la doble, o incluso, triple tributacin;
aspecto que condujo a la necesidad de realizar una reforma integral de la
tributacin federal y de otorgar una participacin a las entidades federativas que
se expresara como una proporcin del conjunto de los ingresos federales por
impuestos, y con ello a la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal
(SNCF), que entr en vigor a partir del ao de 1980.
Lo anterior nos lleva a reflexionar sobre la estrecha vinculacin que guardan tanto
las fuentes de ingreso local como la carencia de potestad tributaria en estados o
municipios con el fundamento que dio origen al Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal, el problema de la armonizacin; ya que como seala el artculo 1 de la
Ley de Coordinacin Fiscal, el primero de los propsitos al constituir el SNCF, fue
coordinar el sistema fiscal de la federacin, con el de los estados y municipios,
teniendo como estrategia fundamental para lograr este objetivo, la eliminacin de
la concurrencia tributaria, es decir, buscar que sobre una forma de expresin de la
capacidad de pago de los contribuyentes (ingreso, consumo o riqueza) se
estableciera, en lo posible, slo un impuesto. De esta forma, la eliminacin de la
concurrencia impositiva fue considerada necesaria para simplificar el cumplimiento

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de obligaciones fiscales, para reducir los costos que dicho cumplimiento implica,
para contribuir a una mejor asignacin de recursos en la economa privada y para
mantener la competitividad de la economa mexicana, particularmente en lo que se
refiere a la tributacin de carcter local.
A consecuencia de esta estrategia de armonizacin del sistema tributario nacional,
las entidades federativas, al adherirse al SNCF, asumieron el compromiso de
suspender diversas fuentes tributarias propias, a cambio de recibir participaciones
en los ingresos federales. Es as, que conforme a lo establecido por el artculo 10
de la Ley de Coordinacin Fiscal, los Estados que deseen adherirse al SNCF para
recibir las participaciones que establece la propia ley, lo hacen mediante un
convenio que celebran con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y que
debe ser autorizado o aprobado por la legislatura local. Dicho convenio se
denomina Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal,
mismo que establece, tanto en su clausulado como en los diversos anexos del que
consta, diversas restricciones al poder tributario de las entidades federativas y
municipios.
Fuentes de Ingreso de Entidades Federativas
No obstante las restricciones que para establecer contribuciones enfrentan las
entidades federativas y municipios en el marco del SNCF, stas cuentan con una
serie de contribuciones que resulta conveniente revisar para conocer cules son
las principales fuentes de ingresos con las que cuentan las entidades dadas sus
restricciones, as como para evaluar el potencial fiscal de las mismas. De este
modo, revisaremos las contribuciones establecidas, segn las diversas
manifestaciones de la capacidad contributiva, tomando en consideracin tambin,
las restricciones que existen en esta materia, conforme a la modalidad (optativa)
de la coordinacin en derechos con el gobierno federal.
Antes de abordar los impuestos que ejercen las entidades federativas, debemos
sealar que stos sern vistos, de manera muy genrica de acuerdo a su hecho
generador: impuestos al ingreso (o renta); impuestos al consumo, e impuestos
sobre la riqueza o patrimonio. Aunque tambin se consideran otros impuestos
difciles de acomodar o encasillar en los tres hechos imponibles mencionados.
Respecto de los impuestos al ingreso (o renta ), es importante sealar que en la
prctica este tipo de impuestos
presenta dos grandes orientaciones: los
impuestos a cargo de personas morales (empresas, asociaciones civiles,
cooperativas, etc.) y los impuestos que recaen sobre personas fsicas (o
individuos). En relacin con los primeros, no existe la posibilidad de que las
entidades graven esta fuente en el marco del Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal. Lo anterior, debido a que la fraccin III del artculo 41 de la Ley del
Impuesto al Valor Agregado (IVA), seala que las entidades adheridas al sistema
no pueden mantener impuestos sobre: (...) el activo, la utilidad o el capital de las
empresas (con la excepcin, que el propio artculo 41 prev, en materia de la
imposicin sobre tenencia o uso de vehculos).

En cuanto a los impuestos sobre el ingreso de personas fsicas, las entidades

federativas s cuentan con esta potestad tributaria, con la limitante que seala la
Ley del IVA respecto a no gravar los Intereses, los ttulos de crdito, las
operaciones financieras derivadas y los productos o rendimientos derivados de su
propiedad o enajenacin (artculo 41, fraccin IV de la Ley del IVA). Fuera de
esta limitacin, las entidades federativas cuentan con la posibilidad, en principio,
de gravar todas las restantes formas de ingreso de las personas fsicas, como son:
sueldos y salarios, honorarios2, arrendamientos3, premios de loteras, rifas y
sorteos, y algunos ingresos derivados de las actividades empresariales. Sin
embargo, por consideraciones de equidad fiscal y eliminacin de la concurrencia
impositiva, las entidades federativas han limitado la imposicin sobre el ingreso de
las personas fsicas a prcticamente slo tres impuestos, (sobre premios
derivados de loteras, rifas, sorteos y concursos, sobre enajenacin de boletos de
rifas y sorteos, y sobre el ejercicio de profesiones.4)
En cuanto al impuesto sobre premios derivados de loteras, rifas, sorteos y
concursos, es de sealar que a partir del ao de 1996 existe una forma peculiar
de armonizacin tributaria en la materia. De acuerdo con ella, las entidades
federativas pueden adoptar un impuesto estatal, mismo que es concurrente con
un impuesto federal. La peculiaridad de este esquema de armonizacin estriba en
que el impuesto federal aplica la tasa del 1% sobre el valor del premio
correspondiente a cada boleto o billete entero, sin deduccin alguna, cuando las
entidades no tienen establecido el impuesto local, o bien cuando lo tengan a una
tasa que no exceda del 6%; en caso contrario (tasa estatal mayor al 6%) la tasa
del impuesto federal ser del 21%.
En materia del impuesto sobre enajenacin de boletos de rifas y sorteos, podemos
sealar en una primera instancia que se trata de una materia distinta al impuesto
sobre loteras rifas y sorteos, ya que conforme lo seala el artculo 9, fraccin IV
de la Ley del IVA, no se paga este impuesto federal en la enajenacin de los
billetes y dems comprobantes.
Por tanto, en principio, al no estar afectos a la tributacin federal en materia de
IVA, las entidades federativas pueden establecer impuestos en la materia, pero
atendiendo a las limitaciones expresas a esta potestad tributaria en general,
sealadas en la propia Ley del IVA, artculo 41, fraccin VII que dice que los
Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para
recibir participaciones en los trminos de la Ley de Coordinacin Fiscal, convienen
2. Tratndose de los honorarios, debe considerarse que las entidades federativas no pueden
gravar la prestacin de servicios independientes que est afecta al Impuesto al Valor Agregado.
3. Tratndose de arrendamientos, debe considerarse que las entidades federativas no pueden
gravar la prestacin de servicios independientes que est afecta al Impuesto al Valor Agregado.
4. Cabe sealar que, en el caso de este impuesto, las denominaciones utilizadas son genricas,
de modo que cada entidad federativa puede utilizar esa denominacin u otra semejante para
referirse al mismo concepto de ingreso pblico.

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en no mantener impuestos sobre la enajenacin de billetes y dems comprobantes
que permitan participar en loteras, rifas, sorteos y concursos de toda clase,
organizados por organismos pblicos descentralizados de la Administracin
Pblica Federal, cuyo objeto social sea la obtencin de recursos para destinarlos a
la asistencia pblica. Esto significa que las entidades pueden imponer este tipo de
impuestos con la excepcin de aquellos que son organizados por los organismos
pblicos como los Pronsticos Deportivos para la Asistencia Pblica y la Lotera
Nacional para la Asistencia Pblica.
En cuanto al impuesto sobre profesiones, es de sealar que conforme a lo
sealado en Ley del IVA, la prestacin de los servicios profesionales de medicina
estn exentas del pago del IVA, por lo que es susceptible que este rubro sea
parte de la esfera tributaria estatal.
Cabe sealar que la redaccin original de la Ley del IVA de 1978, sealaba como
exencin la prestacin de servicios de carcter profesional cuando su prestacin
requiera ttulo conforme a las leyes, siempre que sean prestados por personas
fsicas, organizaciones profesionales, asociaciones o sociedades civiles. Ello
signific que durante los aos de 1980 a 1982, las entidades federativas contaron
con impuestos que gravaban localmente el ejercicio de todas las profesiones que
requieren contar con un ttulo conforme a las leyes, pero a partir del ao de 1982
se limit su esfera tributaria exclusivamente a los servicios profesionales de
medicina.
Otro aspecto que cabe sealar sobre este impuesto, es que aunque el propsito
general de los impuestos sobre el ejercicio de profesiones es gravar
esencialmente las percepciones derivadas del ejercicio profesional de la medicina;
algunas entidades federativas han ampliado el objeto del impuesto, para
comprender el ejercicio de otras profesiones, que tambin se encuentran exentas
del pago del impuesto al valor agregado. Estas actividades comprenden los
servicios prestados por agentes de seguros, por las comisiones que perciben en el
aseguramiento contra riesgos agropecuarios y por seguros de vida, los servicios
prestados por agentes y corresponsales de crdito por las comisiones que
perciban en el ejercicio de su actividad y que se encuentren exentas del pago del
impuesto al valor agregado y los servicios prestados por autores (derechos de
autor).
A manera de conclusin sobre las principales fuentes impositivas de ingresos,
podemos sealar que stas son legales y acordes con los lineamientos del SNCF,
ya que afectan a materias que estn exentas del pago del impuesto el valor
agregado. Sin embargo, la implementacin prctica de estas fuentes de tributacin
debe analizarse detenidamente, particularmente tomando en cuenta los
rendimientos que se espera obtener con dichos tributos, las acciones de
administracin tributaria necesarias para su recaudacin y el costo de
cumplimiento y de administracin tributaria que implica su adopcin. Otro aspecto
a destacar, es que la poltica fiscal aplicada en materia de estos impuestos puede
entenderse mejor, si consideramos que el nivel de gobierno federal ya grava estas

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formas del ingreso de las personas fsicas, a travs del Impuesto sobre la Renta
(ISR). No obstante, es posible establecer impuestos estatales en estas materias,
desde luego, atendiendo a las limitaciones ya citadas y sealadas en la Ley. A
este respecto, podemos advertir que desde 2002 y para 2003 la potestad tributaria
en esta fuente fue ampliada, ya que se abri la posibilidad jurdica para que las
entidades federativas establezcan impuestos locales a los ingresos de las
personas fsicas, como lo seala el artculo 43 de la Ley del impuesto al Valor
Agregado, anteriormente referido en la Ley de Ingresos de la Federacin para el
periodo fiscal de 2002.
Otra de las fuentes principales de la imposicin, es la que grava el consumo a las
ventas, la cual se puede entender en dos grandes modalidades: la llamada
imposicin general al consumo y la imposicin especfica al consumo. En el caso
de nuestro pas, el nico impuesto general que se aplica sobre el consumo es el
Impuesto (Federal) al Valor Agregado (IVA) y tal como lo seala el artculo 41 de
la Ley del IVA, las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal no pueden establecer un impuesto que grave los actos o
actividades por lo que deba pagarse este impuesto federal, razn por la cual en
nuestro pas durante muchos aos no existi la posibilidad para que las entidades
o municipios establecieran contribuciones de esta naturaleza. Y, ms an, los
impuestos especficos sobre consumos que adoptan las entidades, con la sola
excepcin de los impuestos sobre hospedaje y espectculos pblicos, deben
afectar la enajenacin de bienes exentos del pago del IVA.
En conclusin de lo anterior, se puede sealar que hoy en da, slo existe un
impuesto estatal al consumo, concurrente con la imposicin federal (impuesto
sobre hospedaje) y una serie de impuestos estatales sobre consumos especficos
que gravan materias exentas del pago del IVA, tales como los impuestos a la
enajenacin o venta de vehculos y/o bienes muebles usados.
Cabe sealar que durante varios aos se ha intentado abrir la posibilidad para
que las entidades federativas establezcan un impuesto general a las ventas de
consumo final, mismo que tuvo su mayor eco al darse la posibilidad jurdica para
que fuera establecido en el ao 2002, como lo estableca la Ley de Ingresos para
la federacin en ese ao; sin embargo, esta nueva posibilidad enfrent severas
crticas, ya que la vigencia de esta posibilidad no quedaba del todo clara al ser
incluida en una Ley, cuya duracin es para slo un ao. No obstante lo anterior, al
interior de los rganos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal varios estados
han promovido que dicha potestad tributaria sea incluida dentro de la Ley del IVA
para garantizar su vigencia, aspecto que no ha sido atendido hasta el momento, lo
que puede considerarse como un retroceso para las entidades federativas, dadas
las enormes restricciones para gravar fuentes tributarias de base amplia y de altos
rendimientos, como es el caso del consumo final.
Respecto al impuesto sobre hospedaje, podemos sealar que su posibilidad para
ser una potestad local, se dio hasta 1996 cuando producto de las exigencias por
mayores recursos para la promocin turstica, se cambia el artculo 41 de la Ley

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del IVA para abrir dicha posibilidad, que prcticamente todos los estados
ejercen. Es importante sealar, que el impuesto sobre hospedaje no slo
representa una fuente de ingresos exclusiva para las entidades federativas, ya
que tambin puede ser manejado como una contribucin de carcter municipal,
como lo es el caso del Estado de Mxico, donde este impuesto se maneja como
de rendimiento y administracin municipal.
En cuanto a los Impuestos sobre la Riqueza y el Patrimonio, podemos sealar que
las posibilidades para gravar esta fuente para las Entidades Federativas se
encuentran bastante limitadas, ya que slo se grava la tenencia estatal, no as
para los municipios, los cuales cuentan con el impuesto predial y otros impuestos
inmobiliarios de los cuales hablaremos ms adelante.
Respecto a la tenencia estatal, habr que decir que su cobro generalmente se
aplica en vehculos de ms de 10 aos, en el entendido que ya existe un
impuesto federal con las mismas caractersticas; sin embargo, habr que decir
que los estados no enfrentan restriccin alguna para gravar la tenencia de
vehculos, pero que no lo hacen en aras de mantener una armonizacin en este
hecho gravable. Actualmente son pocas las entidades federativas que mantiene
un impuesto local a la tenencia de vehculos con antigedad mayor a los 10 aos.
El ms fuerte de los impuestos locales con los que actualmente cuentan las
entidades federativas es el denominado impuesto sobre nmina, el cual grava los
pagos realizados por conceptos de remuneracin al trabajo personal subordinado
(sueldos y salarios). Respecto a este impuesto, habr que decir que ni la
Constitucin General, ni el propio SNCF, han limitado o restringido la potestad
tributaria local, ms bien el hecho de que este impuesto fuera empleado con
mayor frecuencia por los estados, obedece principalmente a la diminucin de la
carga fiscal de esta fuente de ingreso, es decir, el auge del impuesto sobre
nminas se dio a partir de 1994, producto de la suspensin del impuesto federal
sobre remuneraciones al trabajo personal, prestado bajo la direccin y
dependencia de un tercero.
Cuadro 1

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Principales impuestos de las Entidades Federativas
Ags

BC

Sobre Diversiones y
Espectculos Pblicos

IMPUESTOS

Sobre Loteras, Rifas,

C oncursos, Sorteos y
Juegos Permitidos

BCS Camp Coah Col Chis Chih

DF

Dgo

Gto

Gro

Hgo

Enajenacin de Boletos
de Rifas y Sorteos

Sobre Nminas

X
X

Sobre Ejercicio de
Profesiones y/o
Honorarios

C ompra-Venta de
Vehiculos de Motor
Usados

X/4

X
X

X/4

X/8

Oax Pue
X

X/13

Qro

QRoo

SLP

Sin

Son

Tab

Tams Tlax

Ver

X/13

X/13

Yuc

Zac

X
X

X/14

X/25

X
X

Sobre el C omercio de
libros, periodicos y rev.

X/
16

X
X

Sobre La Explotacin de
Marmoles,
C anterasC aliza y Arena

Predial

/
17

Sobre Intrumentos
Pblicos y Operaciones
C ontractuales

Sobre Hospedaje

X/5
X

Sobre Ejercicios
Lucrativos

C ausados en Ejercicios
Anteriores

NL

X/25

Sobre Adquisicin de
Bienes Inmuebles

Adicionales

Traslado de dominio de
Bienes Muebles Usados

Ambiental

Sobre adquisicin de
Bienes Muebles

Local Sobre Tenencia o

Uso de Vehiculos
Sobre Actividades
Mercantiles e
Industriales

Mex Mich Mor Nay

Erogaciones por
Remuneraciones al
Trabajo Personal

Sobre Adquisicin de
Vehiculos Automotores
Usados
Enajenacin de Bienes
Muebles Usados

Jal

X/1
1

X
X

X/11

X/12

X/19 X/20 X/21

X

X
X
X/1 X/2

X/3

X/2

X/6

X/7

X/9 X/10

X/15

X/18

X/22 X/23 X/24

1. Impuesto Adicional para la Educacin Media y Superior, 2. A la Prestacin del Servicio de Enseanza Superior, 3. Adicional por derechos
del Registro Pblico de la Propiedad, 4. Sobre Ejercicio Profesional de la Medicina, 5. Sobre Actos Jurdicos, 6. Universitarios, 7. Impuesto
para el Fomento a la Educacin del Edo., 8. Sobre el Ejericicio de la Profesin Mdica y Otras Actividades No Subordinadas, 9. Adicional para
Fomento Educativo, Econmico, Social, Ecolgico y Forestal, 10. Adicional para la Construccin de careteras, sotenimiento de la Asistencia
Pblica y del Hospital del Nio, DIF., 11. Negocios Jurdicos e Instrumentos Notariales, 12. Adicional para Carreteras y Construccin de
Edificios Escolares, 13. Sobre Premios, 14. Sobre Transmisin de Propiedad de Vehculos Automotores Usados, 15. Para el Fomento de la
Educacin Pblica en el Estado, para Caminos y Servicios Sociales, 16. General al Comercio e Industria y Prestacin de Servicios, 17.
Predial Ejidal, 18. Impuesto para el Sostenimiento de la Universidad de Sonora, 19. Sobre Actos, Contratos e Instrumentos Notariales, 20.
Sobre Actos y Operaciones Civiles, 21. Sobre Funciones Notariales y Corredura Pblica, 22. Adicional Para el Fomento de la Educacin, 23.
Adicional para la Ejecucin de Obras Materiales y Asistencia Social, 24. Para la Universidad Autnoma de Zacatecas, 25. Sobre Adquisicin
de Vehiculos Automotores y Otros Bienes Muebles Usados.

En materia de contribuciones por derechos que cobran las entidades federativas,

habr que decir que, en primera instancia, estos representan una fuente
importante de recursos para soportar el financiamiento de los servicios pblicos a
su cargo, pero que de conformidad con la modalidad optativa para coordinarse en
materia de derechos, su aplicacin ha quedado restringida a prcticamente, slo el
establecimiento de derechos cuyo origen sea la prestacin de un servicio que si
produzcan una utilidad a los interesados, es decir, las restricciones en materia de
derechos se dan en casos de anuencia, consentimiento, permiso o autorizacin o
bien sobre obligaciones y requisitos que condicionen el ejercicio de actividades o
la prestacin de servicios.
A este respecto, vale la pena sealar que el establecimiento y cobro de los
derechos hasta antes de la coordinacin en la materia, presentaba una gran
heterogeneidad, dado que una buena parte de ellos podan ser considerados
como verdaderos impuestos, pudiendo inferirse que la finalidad de los mismos era
ms la bsqueda de ingresos que la prestacin de servicios.

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Fuentes de Ingreso de los Municipios.
De conformidad con lo establecido en el artculo 115, fraccin IV de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios cuentan con una clara
definicin de las contribuciones estatales que le son reservadas a su favor al
sealarse que: "a) percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que
establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento,
divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan como base el
cambio de valor de los inmuebles
b)....
c) los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos ."
Lo dispuesto en 115 constitucional, no dice que toda fuente de ingresos propia
para los municipios, deber en principio, establecerse va las legislaturas de sus
estados y en un segundo momento atendiendo a las fuentes reservadas para el
mismo. Esto se explica debido a que los municipios no estn investidos de poder
legislativo tributario propio, lo que los hace fuertemente dependientes de los
estados y del propio SNCF. Esta limitante del sistema federal mexicano ha
encasillado a los municipios a depender principalmente de una sola fuente de
ingresos, la relacionada con la tenencia, propiedad o transmisin inmobiliaria.
De esta forma el principal impuesto con el que cuentan los municipios ha sido el
impuesto predial, mismo que grava la propiedad o posesin del suelo y
construcciones, el cual por sus caractersticas (base amplia, clara identificacin,
inmovilidad de la base) , resulta ser una contribucin idnea para ser administrada
por los gobiernos locales y para que pueda utilizarla como medio de
financiamiento de los servicios pblicos municipales no individualizables. No
obstante, el gran potencial que presenta el impuesto predial, por las caractersticas
antes mencionadas, histricamente el impuesto no ha tenido los rendimientos
esperados a pesar de los esfuerzos realizados para elevar su potencial fiscal5, ya
que su problemtica no slo tiene que ver con cuestiones de administracin
tributaria, sino que tambin depende de aspectos tcnico catastrales y factores
polticos que han comprometido su rendimiento.
El segundo impuesto en importancia es el denominado impuesto sobre adquisicin
de inmuebles, el cual grava las operaciones de transmisin de la propiedad, como
son la compraventa, la donacin, la prescripcin, la dacin en pago, la promesa de
adquisicin, la constitucin de usufructos y fideicomisos, la permuta etc. Este
impuesto no slo es importante como instrumento de financiamiento, sino que
tambin es utilizado para efectos del registro de la propiedad, de ah que este
impuesto sea pensado con otros propsitos extra fiscales que limitan su
rendimiento.
5

Entre los principales esfuerzos realizados para fortalecer el impuesto predial podemos destacar la
implementacin de programas de modernizacin catastral en varios estados y municipios del pas,
as como la reformas al articulo 115 Constitucional referidas a actualizar los valores de terreno a
valores comerciales.

11
Una tercera fuente de ingresos lo constituye las contribuciones por derechos
mismos que como hemos sealado se encuentran fuertemente limitados para los
municipios derivados de la coordinacin fiscal en la materia, la cual ha dejado en
suspenso materias importantes de cobro, como lo son: las licencias de
funcionamiento (excepto de construccin, conexiones a redes pblicas de agua y
alcantarillado, fraccionar o lotificar, conducir vehculos, expedicin de placas y
tarjetas de circulacin de vehculos, establecimientos de enajenacin de bebidas
alcohlicas, y anuncios en va pblica), registros (excepto registro civil, de la
propiedad y del comercio), uso de vas pblicas o la tenencia de bienes sobre la
misma (excepto derechos de estacionamiento de vehculos y uso de va pbica
por comerciantes ambulantes o con puestos fijos o semifijos, ni por el uso o
tenencia de anuncios) y actos de inspeccin y vigilancia.
Cabe destacar que aunque existen muchas otras posibilidades para establecer
impuestos municipales (plusvalas, fraccionamiento, contribucin por mejoras,
hospedaje, etc.) stas no han sido exploradas y consideradas por las legislaturas
locales, por lo que valdra la pena revisar con mayor profundidad nuevas
posibilidades que permitan resolver los problemas de financiamiento de la
competencia municipal y eliminar el grado de dependencia financiera.
Un ltimo aspecto a destacar respecto a las fuentes de ingresos municipales es
que stas han estado sujetas a la propia evolucin de las relaciones fiscales
intergubernamentales de los otros niveles de gobierno. Es decir, los cambios y
adecuaciones sufridos a lo largo del SNCF, sin duda han generado impactos
fiscales y financieros para los municipios. Como ejemplo de lo anterior podemos
sealar que en aras de la armonizacin tributaria se han establecido una serie de
limitaciones a la potestad tributaria local, entre las que se han encontrado las
materias siguientes:

Restriccin por algunos aos al establecimiento libre de la tasa o tarifa del

ISAI (impuesto sobre adquisicin de inmuebles)
Restricciones para establecer cobros y licencias de funcionamiento como
resultado de la coordinacin en derechos.
Restricciones al cobro del impuesto local a los espectculos pblicos
(particularmente en materia de cines)

Avances, Retrocesos y Pendientes de las Fuentes de Ingreso y la Potestad

Tributaria Local
Es indudable que con el nacimiento del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal
el problema de la concurrencia impositiva entre niveles de gobierno, fue
contrarestado significativamente a partir de la armonizacin del sistema tributario
nacional, lo que ha trado consigo entre otros aspectos la disminucin de los
costos de administracin y cumplimiento tributario y la reduccin de las
distorsiones en la asignacin de recursos atribuibles a sistemas fiscales amplios,
es decir, la armonizacin ha permitido un sistema tributario ms eficiente y

12
sencillo; una asignacin de competencias tributarias ms acorde a criterios de
eficiencia econmica; se ha evitado la exportacin de cargas fiscales a otras
localidades; se ha eliminado la competencia fiscal entre entidades federativas,
aspecto ltimo que lleva a que la recaudacin fiscal se nulifique; y se ha evitado
que la realizacin de actividades con el exclusivo fin de obtener ventajas fiscales o
eludir los impuestos. En contra partida de estas ventajas propiciadas por el SNCF
y la armonizacin tributaria, tambin se han generado una serie de distorsiones y
problemas que afectan directamente a las entidades federativas y los municipios.
Esto es as, debido a que nuestro sistema fiscal federal adopt un esquema
excesivo de centralizacin en cuanto a los recursos fiscales y las decisiones de
financiamiento de los tres niveles de gobierno, lo que ha trado como
consecuencia una amplia dependencia financiera de los estados y municipios de
los recursos federales y una escasa corresponsabilidad fiscal en la generacin de
los mismos (ver cuadro No. 2).
Cuadro No. 2
Relacin Porcentual de los Ingresos de las Entidades segn origen federal
tributario y no tributario
Fuente: SHCP

86.46 85.59
90
83.48 85.22
80.37
77.59
80 72.59 75.53
70
60
50
40
30
20
10.71
7.71
6.47 4.956.26
6.19 10.57 6.059.17 6.319.44
5.07 8.04 4.75
4.73
10 6.35
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Federales

Tributarios

No trbutarios

Las restricciones y limitaciones a la potestad tributaria subnacional, no slo ha

propiciado la dependencia financiera y la casi nula corresponsabilidad fiscal, sino
que tambin acta como una camisa de fuerza para muchos estados con alto
potencial fiscal federal, que funcionan como subsidiarios y cooperadores dentro
del SNCF para el financiamiento de los estados con menos recursos, pero que al
mismo tiempo ven perdida su capacidad tributaria, ya que las principales fuentes
impositivas de ingresos estn asignadas al nivel de gobierno federal y prohibidas a
las entidades y municipios.
Esta problemtica se acenta an ms, si observamos que las principales
decisiones en materia financiera para los estados y municipios no estn en manos

13

de sus legislaturas locales, estn en manos de la legislatura federal, que es quien

decide ahora si se puede o no establecer nuevos impuestos.
Cabe sealar que estas problemticas, propiciadas en aras de alcanzar los
propsitos del SNCF de armonizar el sistema tributario y fortalecer las finanzas de
las haciendas pblicas locales, en la ltima dcada se ha intentado revertir a
travs del desarrollo de esfuerzos tendientes a fomentar una mayor
corresponsabilidad fiscal y dotar de mayores potestades tributarias a las Entidades
Federativas, como lo fue el caso del impuesto sobre hospedaje, la posibilidad de
gravar localmente loteras, rifas y sorteos, la administracin y rendimiento pleno de
los impuestos vehiculares (mayor colaboracin administrativa) o las recientes
posibilidades para que las entidades graven con un impuesto local o colaboren en
la administracin federal de los impuestos al ingreso de personas fsicas con
actividades empresariales, pequeos y medianos contribuyentes, as como en la
enajenacin de bienes inmuebles afectos al pago del impuesto sobre la renta.6
Queda pendiente continuar en la exploracin de mayores alternativas para ampliar
las fuentes de ingreso locales y sus potestades tributarias, pero que a la vez
permitan ser ms eficientes en la recaudacin, sin mayores distorsiones y
complicaciones al sistema tributario vigente. En este sentido existen una serie de
materias sobre las cuales mucho se ha insistido, como lo son: el gravar localmente
los ingresos de las personas fsicas en todas sus actividades (incluyendo salarios),
la ventas de consumo final, y algunas de las principales fuentes de riqueza
generada en los estados y los municipios.
Es urgente elevar el grado de responsabilidad fiscal de los gobiernos estatales y
municipales, ya que no ser viable, poltica o financieramente, un esquema donde
ms del 90% de los gastos que realizan los estados se financian con
transferencias que provienen del Gobierno Federal. Es preciso encontrar nuevos
mecanismos (tales como la cesin de impuestos federales a los gobiernos
subnacionales, el otorgamiento directo de rendimientos, la recuperacin de
potestades tributarias locales, la adopcin de sobretasas o la profundizacin de la
colaboracin administrativa) que aumenten la presencia fiscal subnacional, con los
menores efectos negativos posibles sobre la eficiencia del sistema fiscal total.
2. PARTICIPACIONES FEDERALES
Al entrar en vigor el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal en enero de 1980,
se instituy como parte de, mismo, un Sistema de Participaciones en ingresos
federales, en el que las entidades federativas que se adhirieran al mismo, as
como sus municipios recibiran porcentajes fijos de la recaudacin de impuestos
federales a cambio de la suspensin de impuestos estatales y municipales que se
6

Ver Ley Federal del Impuesto al Valor Agregado vigente al. 2003 artculo 43, as como Ley Federal del
Impuesto Sobre la Renta vigente al 2003 e artculos: 139 fraccin sexta, 136 bis, 154 bis, y Disposiciones
transitorias del la Ley de ISR para 2003, artculo segundo, fraccin novena.

14

contraran con las limitaciones sealadas en la Ley del Impuesto al Valor

Agregado y con la Ley del Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios,
acordados en el Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal, y otras limitaciones potestativas establecidas en diversas leyes federales,
que se fueron aadiendo a travs de acuerdos especficos entre las entidades
federativas y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Este sistema de participaciones podramos clasificarlo en dos partes:
participaciones federales a entidades federativas y participaciones federales a
municipios, las cuales se encuentran compuestas por fondos de participaciones y
participaciones directas o adicionales.
Cabe destacar que el sistema de participaciones ha representado para la
coordinacin fiscal en Mxico, uno de los aspectos ms importantes de las
relaciones en materia fiscal, dado que el volumen de ingresos que se reparte a las
entidades federativas y municipios va las participaciones es bastante significativo.
Esto tiene su explicacin dada la alta concentracin de las principales fuentes de
ingreso en el nivel de gobierno federal, como un producto del esquema de
armonizacin tributaria propiciado por el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal,
donde los gobiernos estatales y municipales, al no contar con fuentes tributarias
propias con bases amplias y de altos rendimientos, reciben buena parte de sus
ingresos, a partir de transferencias en ingresos federales, (principalmente
impuestos y derechos por extraccin de petrleo), a las que denominamos
participaciones.
De esta forma las trasferencias por participaciones federales en Mxico,
constituyen un sistema que ha sido denominado por la doctrina del federalismo
fiscal como de revenue sharing, es decir, participacin en ingresos, dado que los
rendimientos impositivos que el gobierno federal distribuye entre las entidades
federativas y municipios, representan porcentajes de conceptos de ingresos
federales que constituyen fondos de participaciones cuyo reparto obedece a
frmulas de distribucin que incorporan diversos elementos, el cual no se trata
simplemente de un esquema cuyo propsito sea el de retribuir a las entidades, de
acuerdo con el lugar geogrfico en que han sido generados los impuestos
(sistemas conocidos en la literatura terica como de tax sharing).
La Recaudacin Federal Participable
Desde los inicios del sistema de coordinacin, la base para la integracin de los
fondos de participaciones (principales trasferencias por participaciones), es la
denominada Recaudacin Federal Participarle (RFP), misma que hoy en da est
integrada por la totalidad de la recaudacin de los ingresos por impuestos
federales, as como por los derechos provenientes de la extraccin de petrleo,
con excepcin de los derechos adicionales y extraordinarios provenientes del
petrleo, as como de conceptos como los impuestos sobre automviles nuevos y
sobre tenencia o uso de vehculos y otras fuentes impositivas que se participan
por otras vas.

15

Cabe sealar que la RFP, antes llamada ITAF (ingresos totales anuales que
obtenga la federacin por concepto de impuestos), ha sufrido varios cambios en
cuanto a los elementos que la componen, producto de la evolucin del propio
sistema tributario y de la ampliacin o modificacin de los mecanismos de
coordinacin fiscal. En este sentido, en 1980 la entonces ITAF, se integraba por
los ingresos totales anuales que obtuviera el gobierno federal por concepto de
impuestos, excluyendo la recaudacin de los impuestos adicionales por
importaciones y exportaciones. Para 1983 se da un primer cambio significativo en
la ITAF al incorporarse a la misma (por el cambio de denominacin de impuesto a
derecho), los derechos sobre hidrocarburos y minera. En 1994 se vuelve a
modificar el concepto de recaudacin federal participable al sustituir el derecho
sobre hidrocarburos por el de derecho sobre extraccin de petrleo, y al exceptuar
los derechos adicionales y extraordinarios sobre extraccin de petrleo. Para 1997
se vuelve a modificar la RFP, al excluir de la misma los incentivos por
colaboracin administrativa y los impuestos sobre tenencia o uso de vehculos y
sobre los automviles
nuevos, as como la parte de la recaudacin
correspondiente al impuesto especial sobre produccin y servicios en que
participen directamente las entidades federativas y los excedentes de los ingresos
obtenidos por el gobierno federal en materia de premios considerados en la Ley
del Impuesto Sobre la Renta.
Un aspecto a destacar respecto de la forma como est conformada la recaudacin
federal participable (impuestos federales y derechos por extraccin de petrleo),
es el grado de estabilidad que presentan las transferencias que reciben por
participaciones los estados y municipios, ya que las fluctuaciones en el total de la
masa participable son siempre inferiores a las fluctuaciones que pudieran existir si
las participaciones se calcularan con base exclusivamente a uno o algunos de los
impuestos federales, como ocurra antes de 1980. Hecho que sin duda ha
contribuido a dar una mayor estabilidad al flujo de ingresos de las entidades
federativas.
El Fondo General de Participaciones
La forma como se ministran las participaciones a las entidades federativas y
municipios, como se seal, presenta dos mecanismos, participaciones va fondos
y participaciones directas o adicionales. Como se sabe, en la actualidad los fondos
de participaciones son bastante significativos para los ingresos de entidades
federativas y municipios, destacando: el Fondo General de Participaciones (FGP)
y el Fondo de Fomento Municipal (FFM). Es importante sealar que de 1978 a
1989, el sistema de participaciones cont con el denominado Fondo Financiero
Complementario de Participaciones (FFCP), que tena el propsito de redistribuir
recursos financieros a las entidades, tratando de favorecer en mayor medida a
aqullas que obtuvieran menos participaciones por el Fondo General; dicho fondo
pas a formar la tercera parte del Fondo General a partir de 1990.

16

El Fondo General de Participaciones (FGP), es el ms importante de los

conceptos de ingresos de las entidades federativas y municipios, ya que se integra
con el 20% de la recaudacin federal participable, adicionndose con un 1%, en
virtud de la coordinacin de las entidades en materia de derechos; adems de
manera marginal, el Fondo General de Participaciones se incrementa con la
actualizacin por inflacin del aquel entonces incentivo econmico por
colaboracin administrativa del 80% de la recaudacin que las entidades
federativas realizaban hasta 1989 proveniente de un rgimen tributario federal
especial, que entonces se aplicaba a los contribuyentes dedicados a las
actividades econmicas del sector primario (ese rgimen tributario se denominaba
genricamente como "Bases Especiales de Tributacin").
En lo que se refiere a la integracin del Fondo General de Participaciones, debe
sealarse que a lo largo de estos 23 aos del Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal, ha venido incrementndose, pasando de 13% para el ao de 1980,
aumentando los porcentajes de entre el 16% y el 18% en los aos de 1981 a
1990, hasta alcanzar el actual 20% a partir de 1996; sin embargo, es de sealar
que la mayor parte de estos incrementos de siete puntos porcentuales, ha sido
ms el producto de suspensiones adicionales en los ingresos propios de los
estados y municipios, mismos que han dejado de cobrarse a cambio de recibir
mayores ingresos va las participaciones federales, que incrementos reales no
condicionados para las entidades federativas. Respecto a este ltimo punto puede
afirmarse que slo alrededor de 1.5% del actual del Fondo General de
Participaciones ha sido el resultado de un incremento directo en dicho fondo; es
decir, sin que est de por medio alguna condicin o suspensin adicional a los
tributos locales (ver Cuadro 3). De modo tal que una de las demandas
permanentes en el rgimen de federalismo fiscal de Mxico, por parte del conjunto
de las entidades federativas, ha sido buscar el incremento en el porcentaje de
integracin de este fondo general por encima del actual 20%, propuesta que no ha
podido llevarse a cabo fundamentalmente por las restricciones de ingresos que el
gobierno federal enfrenta dado sus compromisos presupuestales.
Cuadro 3
Incrementos en los porcentajes de la Recaudacin Federal Participable
tomados para la distribucin del Fondo General de Participaciones (FGP)
Ao Fundamento

% RFP

Comentarios

1980 Conforme a la 13.000000% Representado por las participaciones que el Gobierno

LCF*
federal distribua a los estados y municipios.
1980 Anexo 1 al CAd** 1.578399% Por la recaudacin de impuestos estatales y municipales
derogados o suspendidos, como los de industria y
comercio.
1980 Anexo 1 al CAd
0.354475% Por gastos de administracin en los que incurran las
entidades en algunos impuestos como el ISIM.
1980 Anexo 2 al CAd
0.692872% Por tratamiento especial a estados petroleros.
1980 Anexo 4 al CAd
1.269105% Por apoyo fiscal de los estados al Sistema Alimentario
Mexicano.

17
1980 Anexo 5 al CAd

1980
1982
1982
1982
1988
1989
1990
1991
1996

*. Ley
Fiscal

0.024537% Por Reformas a la LIVA en 1981 que originaron

suspensin o derogacin de gravmenes estatales o
municipales.
Anexo 3 al CAd
0.018462% Por suspensin del cobro de derechos de transporte.
0.026918% Por suspensin de impuestos estatales a profesionistas.
0.019255% Recaudacin suspendida de pozos artesianos del Distrito
Federal.
16.984023% Porcentaje de integracin del FGP para este periodo
LCF
0.248126% Efecto de la forma de integracin del FGP en 1988 y 1989
derivado del incremento de la recaudacin del IVA que fue
superior al crecimiento de la RFP.
LCF
1.029121% Fondo Financiero Complementario que se integr al FGP.
0.250000% 50% de la reserva de contingencia (constituida en 1988 y
que operaba fuera del FGP.
LCF
1.488730% Incremento otorgado sin condicionamiento alguno y en
apoyo a las finanzas de los estados y municipios.
Total a la fecha 20.000000%
de Coordinacin Fiscal, ** Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin

En cuanto a la distribucin del Fondo General de Participaciones entre las 32

entidades federativas y la parte correspondiente a los municipios (cuando menos
el 20% de lo asignado a las entidad), es de sealar que el esquema de
participacin al inicio del sistema, buscaba aproximarse, de manera importante a
un esquema donde los montos de
estas trasferencias en ingresos, se
distribuyeran de acuerdo al origen de la fuente de recursos, es decir, que
correspondieran principalmente a las entidades federativas que haban generado
los impuestos. Esta filosofa original con la que se constituy el sistema de
participaciones, tena como objetivo resarcir a las entidades federativas la prdida
econmica sufrida por la suspensin y derogacin de tributos locales al adherirse
al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, as como premiar a las entidades
federativas que presentaran un mayor dinamismo en la generacin de recursos
fiscales federales. Dicha filosofa tuvo como sustento el denominado principio
resarcitorio.
Es as que en un principio, el criterio de reparto estuvo sustentado en las
porciones en que las entidades participaban antes de la conformacin del SNCF,
incorporando tambin el efecto de la suspensin de contribuciones, para
posteriormente fortalecer el criterio resarcitorio al crear el denominado sistema de
asignables, cuyo propsito central ha sido el distribuir las participaciones
atendiendo al crecimiento que experimenta cada entidad en la generacin de los
impuestos federales claramente identificables en su origen.
Otro cambio
importante sobre la distribucin se dio entre los aos de 1988 y 1989, donde las
entidades federativas retuvieron el 30% recaudado por concepto de Impuesto al
Valor Agregado.
De esta forma, durante los primeros 10 aos del Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal, fue el principio resarcitorio para la distribucin del Fondo
General de Participaciones el utilizado como la nica regla para la ministracin de
estas participaciones federales.

18

Es para el ao de 1990, que en el seno del SNCF y por iniciativa del gobierno
federal, se impulsa una significativa reforma para modificar la frmula de
distribucin del Fondo General de Participaciones, al incorporar un nuevo criterio
de distribucin bajo el principio de carcter redistributivo. Lo anterior debido a la
concentracin que el criterio resarcitorio haba generado en las entidades
federativas de mayor potencial econmico y fiscal.
Es as, que a partir del ao de 1991, el Fondo General de Participaciones pas a
distribuirse entre las entidades federativas, conforme a tres criterios:
a) El criterio poblacional (criterio redistributivo), medido como la proporcin de la
poblacin de cada entidad federativa respecto al total de poblacin nacional.
b) El criterio resarcitorio, que provena de las frmulas de participaciones vigentes
hasta antes de 1990, de acuerdo con el cual, los coeficientes de participacin se
actualizan anualmente conforme al crecimiento en la recaudacin de los
denominados impuestos federales asignables, es decir, aquellos impuestos
federales cuyo origen por entidad federativa es plenamente identificable. A la
fecha, y durante los ltimos aos, se han venido empleando como impuestos
federales asignables los siguientes: el Impuesto Especial sobre Produccin y
Servicios, el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehculos y el Impuesto sobre
Automviles Nuevos.
c) Un criterio redistributivo que busca otorgar mayores participaciones a las
entidades federativas cuyas participaciones por habitante, en las dos primeras
partes del FGP, sean ms pequeas (y viceversa).
Cabe sealar que los porcentajes de distribucin de estos tres criterios pasaron
por una etapa de transicin que comprendi los aos de 1991 a 1994, para que
finalmente la frmula de participaciones vigente a partir de este ltimo ao,
contemplara las siguientes proporciones: 45.17% del Fondo General de
Participaciones se distribuye de acuerdo con el criterio poblacional, 45.17%
conforme al criterio resarcitorio y el restante 9.66% conforme al criterio
redistributivo.
Cabe destacar, que la reforma al sistema de participaciones que modific la
frmula de distribucin del Fondo General de Participaciones a partir de 1991, se
realiz sin incrementar los recursos que conforman dicho fondo, de tal forma que
el resultado fue una transferencia virtual de recursos desde las entidades cuyo
coeficiente de participacin se redujo, hacia la mayor parte de las entidades
federativas (cuyo coeficiente de participacin se elev a partir de la
implementacin de la reforma). Por tanto, uno de los resultados de esta reforma
ha sido una reduccin importante en los coeficientes de participacin de algunas
entidades, que si bien afecta a un nmero reducido, dentro de este grupo se hallan
algunas de las que presentan la mayor actividad econmica del pas, como es el

19

caso del Distrito Federal y el estado de Nuevo Len, que presentan volmenes
significativos de produccin industrial.
Por esta razn, se han presentado en varias ocasiones, diversas propuestas para
modificar el sistema de participaciones y corregir los efectos adversos que trajo
consigo la reforma de 1991, aspecto que sin duda ha resultado complejo, porque
cualquier modificacin de los mecanismos de distribucin traer consigo entidades
federativas ganadoras y perdedoras, por la imposibilidad de eliminar el
denominado efecto suma cero.
Por lo que se refiere a los indicadores especficos adoptados para cada uno de los
criterios de distribucin del Fondo General de Participaciones, las discusiones en
el perodo reciente se han centrado particularmente en la medicin de la dinmica
poblacional. La polmica surge porque slo se realizan conteos exhaustivos de la
poblacin cada 5 aos, y diversas entidades federativas desean un clculo ms
oportuno que refleje su dinmica de crecimiento natural o migracin, aunque habr
que decir que al interior de los rganos del SNCF se impulsa la idea de slo
considerar los censos o conteos de la poblacin, con el propsito de dar mayor
estabilidad a las participaciones.
Respecto a la aplicacin del criterio resarcitorio, la principal controversia se
sustenta en que la medicin de la capacidad fiscal de las entidades federativas se
realiza slo con impuestos al consumo (y particularmente con impuestos
especficos al consumo), por lo que se han presentado, en el perodo reciente,
distintas propuestas tendientes a buscar qu impuestos de bases ms amplias (o
el Producto Interno Bruto) sean considerados como asignables. A este respecto
debe sealarse que el Impuesto al Valor Agregado (IVA) fue considerado como un
impuesto federal asignable desde 1980 hasta 1989, razn por la que se obligaba a
todos los contribuyentes a presentar en su declaracin anual el detalle de las
distintas entidades federativas en que haban realizado las actividades gravadas
con el impuesto. Durante este periodo, las entidades federativas realizaron la
mayor parte de las funciones propias de la administracin de este impuesto federal
(incluyendo su recaudacin, el registro de contribuyentes, la fiscalizacin, el cobro
coactivo y la devolucin de los saldos a favor, particularmente referidos a los
contribuyentes de los sectores primario y exportador). Este sistema de
colaboracin administrativa se abandon a partir del ao de 1990, cuando el
Gobierno Federal retom prcticamente todas las funciones de la administracin
tributaria del IVA, con excepcin de la funcin de fiscalizacin que sigui siendo
desempeada por los estados.
El Fondo de Fomento Municipal

El otro fondo de participaciones que conforma el sistema, es el Fondo de

Fomento Municipal (FFM), el cual se integra con el 1% de la Recaudacin Federal
Participable y se distribuye por entero a los municipios, a travs de los estados. La
distribucin de este fondo se realiza actualizando los coeficientes de participacin
del ao inmediato anterior con el crecimiento de las denominadas contribuciones

20

asignables locales, es decir, del impuesto predial y los derechos locales por el
cobro de los servicios de agua potable. Con esta frmula se busca alentar a los
gobiernos municipales a mejorar la recaudacin de estas dos contribuciones, que
tradicionalmente han mostrado bajos niveles en Mxico.
Cabe sealar que adems de recibir el 100% de los recursos que corresponden al
fondo de fomento municipal, los municipios reciben tambin el 20% de las
cantidades que por el Fondo General recibe cada uno de los estados.
Respecto al origen del Fondo de Fomento Municipal, podemos sealar que este
se crea en 1981 con la adicin del artculo 2-A de la Ley de Coordinacin Fiscal,
con el propsito de fortalecer los ingresos de los municipios del pas y coadyuvar a
la redistribucin de competencias entre los distintos niveles de gobierno. Esto se
explica porque la situacin imperante antes de la entrada en vigor de este fondo,
creaba la necesidad de instrumentar un mecanismo que integrara en un solo
instrumento las distintas polticas de fomento municipal que en aquel entonces
existan.
Otro aspecto a destacar de la evolucin del Fondo de Fomento Municipal, es que
su integracin desde su entrada en vigor a la fecha ha presentado tres grandes
etapas en cuanto a la forma como se integran los recursos que sern distribuidos.
As, la primera etapa comprendida de 1981 a 1986 se integr con recursos que se
derivaron de los impuestos (o derechos) adicionales sobre la extraccin de
hidrocarburos. La segunda etapa comprendida de 1987 a 1995 el Fondo de
Fomento Municipal se constituye con un porcentaje de los ingresos totales anuales
que obtenga el gobierno federal en un ejercicio fiscal. La tercera etapa
comprendida de 1996 a la fecha, el Fondo de Fomento Municipal se integra con el
1% de la RFP dividido en dos, 16.8% para participarse a todos los municipios y el
83.2% para aquellos municipios cuyos estados estn coordinados en materia de
derechos. Es as que actualmente el fondo se distribuye ntegramente entre todas
las entidades federativas por estar en su totalidad coordinadas en derechos con la
federacin, pero si alguna de ellas llegara a descoordinarse en materia de
derechos slo participara del 16.8% del mismo.
Otras Participaciones a Estados y Municipios
Adems de los fondos de participaciones, las entidades federativas reciben en
Mxico una participacin directa proveniente de la recaudacin del Impuesto
Especial sobre Produccin y Servicios. Esta es una participacin adicional y se
integra con el 20% de la recaudacin proveniente del impuesto especial sobre la
cerveza y las bebidas alcohlicas y el 8% del impuesto proveniente de los tabacos
labrados. A diferencia de la participacin va fondos, stas se distribuyen
directamente entre las entidades federativas de acuerdo con la proporcin de la
enajenacin que se realiza en su territorio de los bienes gravados. De igual forma
que en el Fondo General de Participaciones, los estados deben participar a los
municipios por lo menos el 20% de lo que reciben por el Impuesto Especial sobre
Produccin y Servicios.

21

Otras participaciones adicionales son las que reciben los municipios que se
encuentren en las siguientes situaciones: a) que cuenten con frontera o litoral por
los que entren o salgan bienes que se importen o exporten (0.136% de la RFP
distribuido bajo el mismo criterio del FFM); b) que cuenten con frontera o litoral
donde se realice la salida del pas de petrleo (3.17% del derecho adicional sobre
extraccin de petrleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo); y c)
en los municipios donde existen puentes de peaje, administrados por Caminos y
Puentes Federales de Ingreso (aportaciones de federacin, complementado por
los estados o los municipios a un fondo para obras de infraestructura vial).
Avances, Retrocesos y Pendientes del Sistema de Participaciones
Uno de los principales logros del sistema de participaciones, ha sido la estabilidad
de los ingresos que se distribuyen a las entidades federativas y municipios. Esto
es as, debido a que las fuentes de recursos federales que son participables, se
constituyen con todos los impuestos, as como con los derechos de extraccin de
petrleo y minera, lo que permite reducir los impactos negativos que pudieran
provocarse por las fluctuaciones de fuentes de ingreso voltiles. Esta ventaja en la
estabilidad de los ingresos se percibe mejor si tomamos en cuenta el beneficio
que reciben todas las entidades federativas, independientemente de su capacidad
para la generacin de riqueza o las bases fiscales con las que cuenten. De esta
forma, se ha permitido que los estados de menor desarrollo puedan participar
ampliamente de los recursos fiscales generados por el conjunto del pas, es decir,
la estabilidad de los ingresos ha permitido una redistribucin de ingresos que
favorece a las entidades de menores bases fiscales o menor ingreso per cpita.
Es as que la introduccin de la variable poblacin como mecanismo distributivo
vino a revolucionar al sistema de participaciones al romper con el propsito
resarcitorio que dio origen a dicho sistema, ya que de haberse continuado con
este enfoque, el resultado en el tiempo manifestara una disparidad muy elevada
en las capacidades de gasto ( a favor de los estados con mayores bases fiscales)
y por ende un marcado desequilibrio en las oportunidades de desarrollo.
No obstante los avances y beneficios propiciados por la estabilidad de los flujos de
ingresos para las entidades federativas y municipios, el sistema de participaciones
ha contribuido en uno de los principales retrocesos de la coordinacin fiscal, la
dependencia financiera de los gobiernos subnacionales sobre los recursos
federales. Lo anterior significa que los estados tienen escaso control sobre sus
recursos ya que el financiamiento de sus gastos depende en una proporcin alta
de las participaciones. Por otra parte la dependencia financiera de los gobiernos
de los estados y municipios contribuye tambin al carcter procclico que muestran
las finanzas estatales, ya que los aumentos y disminuciones de la recaudacin
federal participable tendrn un efecto inmediato en sus presupuestos pblicos.
Otra de las limitaciones y retrocesos que se han presentado con el sistema de
participaciones en cuanto a la distribucin de las mismas, es que el sistema se ha

22

excedido en privilegiar el efecto redistributivo de su principal fondo, ya que ste

no cuenta con incentivos apropiados para incrementar las participaciones de las
entidades federativas con mayores bases fiscales en los impuestos federales. Esto
se entiende si consideramos que el porcentaje de distribucin por el factor
poblacional es de 45.17%, en tanto que la proporcin resarcitoria prevista en la
segunda parte del Fondo General, es del mismo porcentaje pero con el
inconveniente de que las variables que utiliza para medir la generacin de
ingresos fiscales, no refleja con precisin el esfuerzo fiscal y la situacin
econmica en general, al slo considerar algunos consumos especficos (Cerveza,
bebidas alcohlicas, tabacos labrados, gasolina, etc.) que no necesariamente
reflejan la evolucin econmica en general.
Otros problemas no menos importantes referidos al monto de las participaciones lo
son, por un lado, las controversias originadas por la falta de transparencia en la
informacin que sirve como insumo para el clculo de las participaciones, sobre
todo en materia de ingresos petroleros y de impuestos federales como el ISR,
IEPS e IVA, y por otro lado, la imposibilidad de incrementar la participaciones sin
que esto traiga consigo el efecto suma cero. Esto ltimo si consideramos que las
participaciones se dan como proporciones fijas de la Recaudacin Federal
Participable, lo que hace que el incremento en los coeficientes de una entidad
traiga consigo el decremento en los coeficientes de otra, aspecto que a todas
luces complica cualquier propuesta por cambiar los esquemas actuales de
distribucin.
Respecto a los problemas para incrementar las participaciones sin que esto
signifique un efecto de suma cero, habr que decir que el incremento es posible
en trminos absolutos siempre y cuando se incremente la recaudacin federal; de
ah la necesidad de contar con una reforma integral que propicie dicho cambio.
A la luz de estos avances y retrocesos, el sistema de participaciones enfrenta una
serie de retos, dada la necesidad de corregir los problemas operativos del actual
sistema de participaciones y por avanzar en las modificaciones estructurales que
permitan mejorar los criterios de distribucin, eliminar el efecto suma cero y
equilibrar los principios redistributivo y resarcitorio que sustentan al sistema.
Aunado a esto es necesario dotar en el mediano plazo de mayor certeza jurdica
que incentive la toma de decisiones para mejorar el esquema actual del sistema
de participaciones.

23

3. COLABORACION ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL

La colaboracin administrativa en materia fiscal federal, donde los estados y/o
municipios asumen diversas acciones en materia de administracin de impuestos
federales, es uno de los mecanismos de coordinacin fiscal ms aejos en nuestro
pas, mismo que ha tenido como principales propsitos eliminar las deficiencias
del sistema tributario federal y del propio sistema de coordinacin, haciendo ms
efectiva la obtencin de ingresos y acercando la presencia fiscal hacia los
gobiernos subnacionales. En este sentido, la colaboracin administrativa en
materia fiscal federal debe considerarse para nuestro pas como uno de los
instrumentos precursores de la descentralizacin de los ingresos federales hacia
los gobiernos locales, en la medida que stos se encuentren en la capacidad
tcnica y administrativa para hacerlo.
Dada la experiencia y las ventajas que se manifiestan con la colaboracin
administrativa en materia fiscal, el diseo del Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal tambin contempl la posibilidad para que, tanto entidades federativas
como municipios, puedan colaborar en la administracin tributaria de algunos
impuestos federales o bien en la ejecucin de algunas funciones tributarias de
carcter genrico, a cambio de recibir los denominados incentivos econmicos, es
decir, una proporcin de los ingresos federales cuya administracin es compartida
con las entidades federativas y municipios.
Cabe destacar que la formalizacin de la colaboracin administrativa en materia
fiscal federal dentro del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, tiene como
origen, en una primera instancia, la firma del Convenio de Adhesin al propio
Sistema, mismo que celebran las entidades federativas con la federacin, y en
segundo momento, ste se formaliza con la firma del denominado Convenio de
Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal (CCA) y sus anexos. Lo
anterior significa que la colaboracin administrativa en materia fiscal federal es
producto del acuerdo (firma de CCA) entre los estados y el Gobierno Federal a
travs del cual los primeros asumen el compromiso de realizar determinadas
funciones de administracin tributaria sobre impuestos federales denominados
"coordinados" a cambio de recibir incentivos econmicos.
Es en el Convenio de Colaboracin Administrativa donde se puntualizan las bases
de la participacin de las entidades federativas en la administracin de los
impuestos federales y donde tambin se sealan los alcances y las condiciones en
que se ejercern las funciones delegadas.
A lo largo del tiempo, estos Convenios de Colaboracin Administrativa han sufrido
cambios y actualizaciones producto de la evaluacin y evolucin de las nuevas
circunstancias y necesidades de la coordinacin fiscal en el pas. En este sentido,
han sido celebrados nuevos convenios y anexos que a su vez han sido sustituidos
por otros, con el propsito de que tanto las entidades federativas, como los
municipios tengan una mayor o menor participacin en el SNCF y con ello se

24

promueva una mejora en los sistemas de administracin de los ingresos

coordinados.
Uno de los instrumentos utilizados para efectuar modificaciones y adecuaciones a
los convenios de colaboracin son los denominados "Anexos", los cuales han
funcionado como documentos que permiten modificar o adicionar los alcances y
contenidos de los convenios o de los anexos preexistentes, pero que a su vez se
considera que stos forman parte integral del Convenio que modifican o adicionan.
En la actualidad, los principales ingresos que reciben los Estados y municipios por
esta va son los provenientes de los impuestos sobre tenencia y uso de vehculos
y sobre automviles nuevos, cuya administracin tributaria es llevada a cabo casi
de forma completa por las propias entidades federativas, dejando slo la
normatividad y algunas otras tareas a cargo del nivel de gobierno federal.
Los incentivos por colaboracin administrativa se complementan con los ingresos
que provienen de los actos realizados por las entidades federativas en la
administracin de otros impuestos federales. As, particularmente para los casos
del impuesto al valor agregado, impuesto sobre la renta, impuesto al activo e
impuesto especial sobre produccin y servicios, las entidades reciben incentivos
por las actividades de fiscalizacin que realizan en estos impuestos, y de acuerdo
con las cuales se realizan diversos actos de auditora para verificar el
cumplimiento tributario de los contribuyentes.
Los incentivos econmicos tambin incluyen otros conceptos de menores
rendimientos, tales como el control de obligaciones fiscales federales o los que
provienen del cobro de multas impuestas por autoridades federales no fiscales y
por la vigilancia y control de la tenencia ilegal de mercancas de procedencia
extranjera, cuya cobranza y vigilancia ha sido trasladada a los municipios, as
como los ingresos que provienen del cobro de las concesiones federales por el
uso de Zona Federal Martimo Terrestre, riveras de cause de corrientes, lagos y
lagunas que tambin ha sido trasladado a los gobiernos municipales.
Cabe recordar, que en aos recientes se implement como un incentivo
econmico para los gobiernos de los municipios, una proporcin de la recaudacin
que el Gobierno Federal obtuviera de los denominados pequeos contribuyentes,
los cuales son fundamentalmente comercios informales recientemente
incorporados a los registros; sin embargo, esta participacin que estuvo
condicionada a que los gobiernos municipales desarrollen las actividades
necesarias para que dichos contribuyentes se registren en los padrones, no ha
resultado del todo exitosa, motivo por el cual se propuso la firma de un nuevo
anexo al Convenio de Colaboracin Administrativa, mismo que se encuentra
sustentado en recientes reformas y adiciones a la Ley del ISR, otorgando a los
estados mayores facultades para la administracin plena de este tipo de
contribuyentes.

25

Es importante destacar que el actual esquema de colaboracin administrativa en

materia fiscal federal dentro del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal es
producto de los antecedentes y anteriores formas de colaboracin, dado que,
como hemos sealado, no siempre ha sido el mismo esquema, ya que al igual que
el propio SNCF la colaboracin administrativa ha evolucionado y cambiado a los
largo de estos 20 aos, trayendo consigo avances y retrocesos que vale la pena
revisar y analizar a lo largo de las distintas etapas en que este mecanismo ha
operado.
Hasta antes de la entrada en vigor del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal,
las entidades federativas y municipios colaboraban en la administracin del
impuesto federal sobre ingresos mercantiles, el impuesto sobre tenencia o uso de
vehculos y algunos contribuyentes del impuesto sobre la renta. Esta experiencia
permiti que al nacimiento del nuevo esquema de coordinacin fiscal los estados
continuaran colaborando en la administracin de algunas funciones tributarias de
impuestos federales, pero esta vez en materias como: el entonces naciente
impuesto al valor agregado, el impuesto sobre tenencia o uso de vehculos, as
como en la administracin tributaria del impuesto sobre la renta que pagaban los
contribuyentes menores y los sujetos afectos a las denominadas bases especiales
de tributacin. En cuanto a los municipios, en esta primera etapa de colaboracin
su participacin se limit a atender el cobro de las multas federes no fiscales.
Al respecto de esta primera etapa de la colaboracin administrativa en materia
fiscal federal comprendida entre 1980-1983, podemos destacar como hecho
significativo la continuidad del instrumento para mejorar la eficiencia en la
recaudacin de los impuestos federales y algunos cobros que el gobierno federal
no recuperaba, en prcticamente las mismas materias en las que ya se vena
colaborando, con la salvedad de que el entonces impuesto sobre ingresos
mercantiles se sustituy para dar paso al impuesto al valor agregado.
En 1984 se firma un nuevo convenio de colaboracin administrativa del que se
destaca una mayor consolidacin en la administracin ms integral del impuesto al
valor agregado, esto debido que fueron ampliadas a 10 las funciones en la materia
(registro de contribuyentes, recaudacin, fiscalizacin, liquidacin, cobranza,
asistencia al contribuyente, imposicin de sanciones, condonacin de multas,
resolucin de recursos administrativos e intervencin en juicios). Adicionalmente,
el nuevo convenio mantuvo la colaboracin administrativa para las entidades
federativas en materia del impuesto sobre tenencia y uso de vehculos y de los
contribuyentes menores y sujetos a bases especiales de tributacin afectos al
impuesto sobre la renta. Al igual que los estados, los municipios mantuvieron la
colaboracin administrativa en materia de multas federales no fiscales y
administracin de los derechos por uso o aprovechamientos de la Zona Federal
Martimo Terrestre ZOFEMAT.
Es as, que en el periodo comprendido de 1984 a 1988, el avance en la
colaboracin fue mucho ms notorio, lo que propici que las estructuras

26

administrativa de los gobiernos estatales se vieran fortalecidas y experimentaran

un mayor dinamismo e integracin en los procesos de su administracin.
En 1988 se dio la firma de un nuevo convenio de colaboracin administrativa, el
cual mantuvo en esencia sus aspectos sustantivos, casi en los mismos trminos
en que se vena operando el anterior convenio, pero con la excepcin de una
nueva incorporacin relacionada con el sistema de participaciones federales, es
decir, la incorporacin de una retencin directa en materia de impuesto al valor
agregado, consistente en un 30% de lo recaudado por parte de las entidades
federativas. Como se sabe, este hecho permita la posibilidad de que las
entidades federativas rompieran el llamado efecto suma cero de sus
participaciones, ya que en la medida que las entidades incrementaran la tase de
crecimiento del impuesto al valor agregado por encima del promedio de lo
recaudado por otros impuestos federales participables, se beneficiaran sin que
significara una disminucin de las participaciones para otra entidad.
Un cambio drstico en materia de colaboracin administrativa se dio en 1990,
donde se firma un nuevo convenio que da marcha atrs en la administracin
integral del impuesto al valor agregado (IVA) por parte de las entidades
federativas, bajo el argumento que una administracin centralizada superara los
problemas tcnicos que ste manifestaba bajo la administracin subnacional. En
contrapartida a esta disminucin de la colaboracin administrativa, se busc dar
una nueva orientacin al convenio para privilegiar las tareas de vigilancia y control
fiscal de las obligaciones de los contribuyentes de los impuestos federales, mismo
que se manifest en el cuerpo del propio convenio y en los 14 anexos, en su
mayora orientados hacia las funciones de control y vigilancia de contribuyentes
sobre materias especificas.
Cabe sealar, que no obstante la suspensin de las actividades de colaboracin
administrativa en materia del impuesto al valor agregado, continu la colaboracin
en materia del impuesto sobre tenencia y uso de vehculos y sobre automviles
nuevos para los estados, as como multas federales no fiscales y administracin
de derechos por uso o aprovechamientos de la Zona Federal Martimo Terrestres
ZOFEMAT, para el caso de los municipios.
El balance de este periodo comprendido de 1990 a 1996, nos indica que la
colaboracin administrativa entre la federacin y las entidades, ms que un
mecanismo de descentralizacin de funciones tributarias hacia los estados, se
convierte en un mecanismo orientado a impulsar la eliminacin de la evasin fiscal
de los principales impuestos federales, aunque en los hechos slo lo hicieron en
materia de IVA, aspecto que, sin duda, no estaba previsto por las entidades
federativas, quienes en la mayora haban orientado su organizacin, estructura y
tecnologa a la administracin tributaria plena de una fuente de alto rendimiento
como lo es el impuesto al valor agregado.
Para 1997 se firma un nuevo convenio de Colaboracin Administrativa en Materia
Fiscal Federal, mismo que rige hasta nuestros das con algunos cambios menores.

27

En este convenio, se da un impulso a la colaboracin administrativa al permitirse

que las funciones de control y verificacin fiscal se ampliaran a otros impuestos
federales distintos al IVA, como es el impuesto sobre la renta (ISR), impuestos al
activo, impuesto especial sobre produccin y servicios (IEPS). Es as como nacen
nuevas facultades para los estados en materia de recaudacin, notificacin,
cobranza, resoluciones de recursos administrativos, intervencin en juicios, entre
otras. A la par de estas nuevas facultades continu la colaboracin en las otras
materias previstas que contena el convenio anterior.
A partir de este ltimo convenio de colaboracin administrativa, se ha intentado
dar un mayor impulso a los mecanismos de colaboracin relacionados con el
control fiscal de los denominados pequeos contribuyentes, los que se han
manifestado a partir de la incorporacin del anexo 3 al convenio, que nace en
1998 y que se modifica para el ao 2000. La intencin era que los municipios
participaran de una manera ms activa en la identificacin e incorporacin al
padrn de estos contribuyentes, a cambio de recibir incentivos econmicos
derivados de la recaudacin en ISR que los contribuyentes del rgimen pagarn al
gobierno federal; sin embargo, habr que sealar que estos esfuerzos no rindieron
los frutos esperados, lo que ha puesto de manifiesto la necesidad de adecuar y
fortalecer por otras vas ms integrales la colaboracin administrativa en materia
fiscal federal.
En actualidad, los mecanismos de colaboracin administrativa vuelven a dar un
giro importante en la descentralizacin de los ingresos federales hacia los
gobiernos locales, esto es, se deja de lado la visin fragmentada en la
colaboracin con nfasis en el control y fiscalizacin, para dar lugar a mecanismos
ms integrales en la administracin de algunos contribuyentes afectos al impuesto
sobre la renta. En este sentido, hoy en da las autoridades hacendarias federales
y estatales se encuentran en la etapa de concertacin y formalizacin para ampliar
los ingresos locales va incentivos econmicos, producto de una mayor
colaboracin en la administracin tributaria local del impuesto sobre la renta (ISR)
para el rgimen de pequeos contribuyentes (anexo 3); coparticipacin en la
administracin tributaria local del ISR derivado de la enajenacin de bienes
inmuebles (anexo 7); y coparticipacin en la administracin del ISR para personas
fsicas que tributan en el rgimen intermedio. (anexo 7).
Un ltimo aspecto a destacar dentro del marco de la colaboracin en materia fiscal
federal, es el intento por ampliar dicha colaboracin, ms all de la operacin
administrativa, a una colaboracin donde las entidades participen en la toma de
decisiones sobre el funcionamiento del Servicio de Administracin Tributaria
(SAT). En este sentido, se dieron intentos para reformar la Ley del SAT, con la
intencin de que dos representantes de las entidades federativas pertenecieran a
la Junta de Gobierno de este organismo, propuesta que a pesar de ser aprobada
por el Congreso de la Unin en diciembre de 2002, fue vetada y replanteada por el
ejecutivo federal, dando como resultado solamente, la posibilidad para que dos
consejeros de la citada Junta sean propuestos por las entidades federativas.

28

Avances, Retrocesos y Pendientes de la Colaboracin Administrativa en

Materia Fiscal Federal.
A lo largo de ms de 20 aos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, la
colaboracin administrativa en materia fiscal federal ha presentado dos grandes
momentos, una etapa donde la participacin de las entidades federativas fue ms
activa con la administracin integral del impuesto al valor agregado y una segunda
etapa donde los gobiernos subnacionales disminuyeron su participacin para
enfocarse a una colaboracin administrativa parcial en los principales impuestos
federales, al enfocarse ms en el control y la fiscalizacin de los mismos; sin
embargo, se puede decir, que la colaboracin de gobiernos estatales y
municipales en la recaudacin y administracin de diversos impuestos federales
ha evolucionado favorablemente en los ltimos 10 aos, en especial en las
contribuciones relacionadas con los automviles y vehculos (impuesto sobre
tenencia o uso de vehculos y sobre automviles nuevos) y en materia de la
verificacin del cumplimiento de las obligaciones de pago de los impuestos
federales, ya que a travs de esta colaboracin se ha ampliado la presencia fiscal
de los gobiernos estatales y municipales y se ha elevado el grado y capacidad
tcnica de sus funcionarios fiscales.
No obstante este avance, es de sealarse que los incentivos econmicos por
colaboracin administrativa resultan poco relevantes y representativos para las
entidades federativas, respecto a sus ingresos propios o por participaciones, ya
que a travs del tiempo, el peso relativo entre los incentivos econmicos y las
participaciones ha aumentado muy poco, a pesar de que el esfuerzo realizado por
las entidades es considerable, en trminos de los sistemas de administracin y de
la capacitacin de su personal (ver cuadro 3).
En este sentido, parece necesario que los esquemas de colaboracin
administrativa para el cobro de tributos federales por parte de los estados y
municipios deben discutirse, con vistas a resolver los problemas operativos
existentes, derivados de la fragmentacin de las funciones tributarias entre los
niveles de gobierno, que hacen poco rentable la colaboracin, e impulsar una
mayor profundizacin de la colaboracin hacia otras reas posibles, como lo es
el impuesto sobre la renta, a cargo de personas fsicas (en especial, los impuestos
sobre salarios), o bien hacia una administracin ms integral de las funciones de
ingresos y una participacin ms activa de las entidades en la definicin de los
criterios de seleccin, formas de colaboracin, y adecuacin de los criterios y
polticas normativas de operacin.
Bajo este contexto, es urgente elevar el grado de responsabilidad fiscal de los
gobiernos estatales y municipales a travs de la profundizacin de colaboracin
administrativa, para con ello aumentar la presencia fiscal subnacional, sin que
esto represente una prdida de eficiencia y efectividad en el sistema tributario en
su totalidad, es decir, se requiere de una colaboracin administrativa participativa
dado que tanto el gobierno federal como las entidades federativas son partcipes
de los rendimientos fiscales de los impuestos federales y a ambos les interesa

29

que dichos rendimientos crezcan en la medida de lo posible, sobre todo a los

estados, ya que eso les permitir recibir ms ingresos por colaboracin y por
participaciones federales.
Cuadro 3
Porcentaje de Incentivos Econmicos por Colaboracin Administrativa en
2002 Respecto del Fondo General de Participaciones de 2002
(millones de Pesos)
Entidades
Total Nacional
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn

Total de
Incentivos
Econmicos*

FGP**

% de Inc. Econ.
Respecto del
FGP

18,867.60 182,736.40

10.3250%

1,972.00
5,144.50
1,235.60
2,290.20
4,280.20
1,357.00
8,125.40
5,347.10
21,060.00
2,507.40
6,985.30
4,279.10
3,353.90
10,952.20
22,418.00
5,536.80
2,657.60
1,864.30
7,880.40
4,503.70
7,152.90
2,892.90
1,779.10
3,476.50
4,342.70
5,863.00
9,869.00
5,015.10
1,882.60
11,690.90
2,753.80

12.0335%
10.6891%
7.5348%
4.8336%
13.4573%
7.9735%
3.1777%
11.5240%
22.1026%
7.4141%
10.5121%
4.6645%
5.6710%
15.0152%
7.8071%
8.2268%
6.9800%
5.7555%
21.2984%
3.7303%
9.6786%
9.8310%
16.3566%
8.1375%
9.3905%
7.5644%
2.4825%
11.2720%
4.2707%
5.7934%
9.2563%

237.30
549.90
93.10
110.70
576.00
108.20
258.20
616.20
4,654.80
185.90
734.30
199.60
190.20
1,644.50
1,750.20
455.50
185.50
107.30
1,678.40
168.00
692.30
284.40
291.00
282.90
407.80
443.50
245.00
565.30
80.40
677.30
254.90

30
Zacatecas

138.90

2,267.30

6.1262%

* Incluye Tenencia e ISAN

** Fondo General de Participaciones
Fuente: SHCP para los datos de Incentivos Econmicos y FGP

Lo anterior tambin supone, profundizar la colaboracin en materia fiscal federal

en el mbito de las decisiones de poltica y de funcionamiento de los rganos
responsables de la recaudacin de los ingresos federales, por lo que aun queda
pendiente que tato el gobierno federal como los de las entidades federativas
participen de manera conjunta en la Junta de Gobierno del Servicio de
Administracin Tributaria.
4. GASTO PUBLICO
Antecedentes de Coordinacin en Gasto
Hasta antes del actual Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, los mecanismos
de coordinacin en materia de gasto pblico se daban a travs de la celebracin
de una serie de convenios o acuerdos vinculados a la promocin del desarrollo y
contemplados dentro del propio esquema de planeacin nacional del desarrollo.
Es as que desde los aos 50s, el gobierno federal empieza a impulsar
inversiones pblicas hacia aquellas regiones con mayor atraso socioeconmico, a
fin de lograr el crecimiento econmico en todo el pas. En los siguientes aos las
transferencias de recursos hacia estados y municipios estuvo vinculada a la
generacin de programas regionales como lo fueron: el Programa de Desarrollo de
la Frontera Norte, el Plan Interestatal de Yucatn y la construccin de ciudades y
parques industriales en diversas zonas del pas.
Ya para los aos 70s las trasferencias de recursos hacia las entidades federativas
y municipios, se dio a travs de la formalizacin de programas concretos que
pretendan dar mayor atencin al campo e impulsar la industria y el comercio de
las regiones. Ejemplos de estos programas fueron, el Programa de Inversiones
Pblicas para el Desarrollo Regional (PIDER) y el Plan Nacional de Centros de
Poblacin Ejidal. A la par de estos programas se impulsa la firma del Convenio
Unico de Coordinacin con Entidades Federativas (CUC), a fin de canalizar
recursos federales a las entidades federativas para que ejecutaran determinadas
obras, dando con ello inicio formal a la etapa de descentralizacin del gasto hacia
los gobiernos subnacionales.
Con la intencin de operar estos convenios se crean los denominados Comits
Promotores del Desarrollo Socioeconmico COPRODES, los cuales funcionaron
como instrumentos para proponer programas para el desarrollo social y econmico
y para elaborar proyectos concretos de inversin en los estados y municipios; sin
embargo, estos comits enfrentaron muchos problemas para su operacin, por lo
que pronto desaparecieron para dar paso a otro organismo que permitiera una
mayor coordinacin entre niveles de gobierno en materia de transferencias de
recursos para impulsar el desarrollo de las regiones.

31

Ya formalizado el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal cuyo enfoque en sus

primeros aos se orient slo a la parte de ingresos, en 1981 se firma un nuevo
Convenio nico de Coordinacin (CUC) para con ello fortalecer la
descentralizacin de los recursos federales de gasto, donde se establece el
compromiso de desaparecer a los COPRODES para crear los denominados
Comits de Planeacin del Desarrollo (COPLADES). Cabe sealar que mediante
este nuevo convenio CUC, se pretendi llevar a cabo la mayora de las relaciones
Federacin-Estados, buscando el fortalecimiento de la capacidad administrativa de
las Entidades Federativas y Municipios por medio de las transferencias de
inversiones y programas de obra de infraestructura social y econmica de
competencia local, entre las que se encontraban: agua potable y alcantarillado
rurales, obras en cabeceras municipales, mejoramiento de viviendas y espacios
pblicos, construccin y rehabilitacin de vivienda popular, casas de cultura,
instalaciones deportivas, crceles y penitenciaras, caminos vecinales, carreteras
estatales, carreteras urbanas, aeropistas, construccin y reparacin de planteles
escolares, y construccin y reparacin de centros de salud y asistenciales.
A principios de 1983 se firma un nuevo convenio denominado Convenio nico de
Desarrollo (CUD) para con ello fortalecer la planeacin, la descentralizacin y el
fortalecimiento municipal. De esta forma los CUD incluyeron una serie de
programas tendientes a impulsar el desarrollo socioeconmico de los Estados y
municipios, como lo fueron:

Los Programas Estatales de Inversin (PEI);

El Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER);
Los Programas de atencin a Zonas Marginadas (PAZM);
Los Programas Sectoriales Concertados (PROCEC);
Los Programas de Desarrollo Estatal (PRODES);
Los Apoyos Econmicos a Estados y Municipios (APEM); y
El Programa Emergente de Empleo dirigido a las Zonas Rurales y a Zonas
Urbanas Crticas (PEZUC).

Todos estos programas contemplaron recursos federales para que los estados y
municipios realizaran obras y acciones orientadas a resolver problemticas
concretas en sus regiones.
Para finales de los ochenta se fortalecen los instrumentos para la
descentralizacin del gasto, pero ahora con la inclusin de una nueva modalidad
en los mecanismos de trasferencia, la cual implic una participacin ms directa
de la sociedad, nos referimos a la creacin del Programa Nacional de Solidaridad,
el cual se convirti en un programa de inversin concertada entre los tres niveles
de gobierno y la poblacin, cuyo propsito era atender necesidades muy concretas
de inversin y financiamiento en las regiones. Para 1992, los Convenios Unicos
de Coordinacin se convierten ahora en los denominados Convenios de Desarrollo
Social (CDS), dndose con ello una mayor consolidacin de este tipo

32

instrumentos, ya que se consolidan como el principal documento jurdico,

administrativo, programtico y financiero mediante el cual el gobierno federal y las
entidades federativas, establecen bases para la ejecucin de acciones en el
mbito de sus respectivas competencias. Asimismo en este ao el Gobierno
Federal emprende un proceso de descentralizacin hacia estados y municipios de
aquellas funciones cuya naturaleza estuviera ms vinculada con las necesidades
cotidianas de la poblacin. Es as como se crea una serie de acuerdos y
convenios en distintas materias, para formalizar dichas transferencias dentro de
los cuales destacan:

El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB)

Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de la Salud (ANDS)
Convenio de Colaboracin en Materia de Asistencia Social (DIF, desayunos
escolares);
Convenios de Desarrollo Social (CDS en materia de infraestructura bsica);
Convenio de Coordinacin para la Construccin, Equipamiento y Rehabilitacin
de Instalaciones Educativas (CAPFCE);
Convenio de Colaboracin en Materia de Seguridad Pblica;
Convenio de Coordinacin para la Federalizacin de los Servicios de
Educacin Profesional Tcnica (CONALEP); y
Convenio de Coordinacin para la Federalizacin de los Servicios de
Educacin para Adultos (INEA).

Los Fondos de Aportaciones

Como se ha sealado, desde 1992 el Gobierno Federal de Mxico emprendi un
proceso de descentralizacin gradual hacia los estados y municipios, en diversas
funciones que tradicionalmente haban sido de su competencia (educacin, salud,
seguridad, etc.), lo que trajo consigo un incremento de la participacin de los
gobiernos subnacionales en estas funciones. Dicho proceso de descentralizacin
ha significado, desde luego, el traslado de importantes montos de recursos, desde
el presupuesto federal hacia las entidades. En un principio, estas erogaciones
tenan un carcter de transferencias compensadoras (que deban destinarse
exclusivamente al financiamiento de los servicios descentralizados); sin embargo,
a partir del ao de 1998, se constituy dentro del presupuesto federal un captulo
especial denominado fondos de aportaciones federales, dentro del cual se
incluyen la mayora
de estos recursos destinados a las funciones
descentralizadas.
Cabe sealar que a diferencia de los recursos provenientes de las participaciones,
que son de libre asignacin por los gobiernos de los estados y municipios, los
fondos de aportaciones slo pueden ser destinados a los propsitos que el
Gobierno Federal establece en su presupuesto, as como en la Ley de
Coordinacin Fiscal, es decir, se trata de recursos etiquetados que deben ser
gastados en campos especficos. En la prctica esto significa que el margen de
maniobra o la capacidad de asignacin que los gobiernos estatales y municipales

33

tienen sobre de estos recursos, es considerablemente limitado, de forma tal que

algunos autores consideran que los gobiernos locales en este mbito actan
prcticamente como si se tratara de agentes de las autoridades federales.
En cuanto al nmero de fondos y sus destinos podemos sealar que en la
actualidad existen siete fondos de aportaciones federales que se distribuyen entre
las entidades federativas y municipios:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)

El Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal FAEB);

El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS);
El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF);
El Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM);
El Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos
(FAETA);
El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y
del Distrito Federal (FASP).

Es de sealar que en 1998 slo se contemplaron los primeros 5 fondos de

aportaciones aqu mencionados, y hasta el siguiente ao fue cuando se
incorporan los restantes fondos, el FAETA y FASP.
El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Educacin Bsica y Normal
(FAEB), est orientado al financiamiento de la operacin de los servicios de
educacin bsica y normal, es decir, tiene como propsito financiar el gasto que
significa para los estados la administracin de las escuelas que el Gobierno
Federal ha descentralizando. Se trata del fondo de aportaciones ms cuantioso, y
la mayor parte de los recursos con que se integra se destina a los gastos
corrientes del propio sector educativo, en particular el pago de los salarios de los
profesores. Por tanto, puede sealarse que sus recursos, ms bien corresponden
a una aproximacin de los costos histricos que representaban los servicios de
educacin bsica (preescolar, primaria y secundaria) y de educacin normal
(destinada a la formacin de nuevos profesores).
Aunque es factible identificar en el presupuesto de egresos anual, los montos que
corresponden por este fondo a cada una de las entidades, es de sealar que aun
no se cuenta con una frmula de distribucin explcita, que seale cules son los
factores con los que se distribuyen cada uno de estos recursos y cmo pueden las
entidades federativas lograr que se ajusten mejor a sus necesidades o al esfuerzo
que realizan en la administracin del sistema educativo que la federacin les ha
transferido. Adems, no se establecen de manera explcita, estndares mnimos
de gasto educativo por habitante o por alumno del sistema, lo que significa que en
la prctica subsisten importantes desigualdades en el sistema.
El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), se destina para el
financiamiento de los servicios que la federacin ha descentralizado a los

34

gobiernos de las entidades en el rea de atencin a la salud a la denominada

"poblacin abierta", es decir, aquella poblacin que no tiene acceso a otros
servicios "institucionales" de salud.7 Al igual que en el caso del fondo de
aportaciones para los servicios de educacin bsica y normal, tampoco cuenta con
una frmula explcita de distribucin para las entidades y tampoco establece
estndares mnimos de gasto por habitante o por poblacin abierta.
El denominado Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) tiene
como propsito proporcionar recursos, principalmente a los municipios, para que
se destinen al financiamiento de obras, acciones sociales bsicas e inversiones,
que beneficien directamente a los sectores de la poblacin que se encuentran en
condiciones de rezago social y pobreza extrema. En este sentido sus proyectos
comprenden las siguientes reas: agua potable, alcantarillado, drenaje,
urbanizacin municipal, electrificacin, infraestructura bsica de salud,
infraestructura bsica educativa, vivienda, caminos rurales e infraestructura
productiva.
Respecto a los recursos que integran este fondo de aportaciones, es de sealar
que los mismos equivalen al 2.5% de la recaudacin federal participarle, de los
cuales el 0.303% corresponde a los gobiernos estatales, en tanto que el restante
2.197% corresponde a los gobiernos municipales.
Cabe sealar que la frmula de distribucin de este FAIS se sustenta en
cuantificar la poblacin que en cada entidad presenta carencias, en trminos de su
ingreso per cpita, nivel educativo, espacio de vivienda, drenaje y disponibilidad
de combustibles para cocina. Dada esta frmula particular de clculo, los mayores
recursos se asignan a las entidades federativas con mayores niveles de pobreza,
as como a las que tienen ms habitantes.
Otro aspecto a destacar del FAIS, es que aunque los gobiernos estatales y
municipales cuentan con un margen de accin para asignar sus recursos a
proyectos especficos que detecten en sus comunidades, la legislacin federal les
obliga a una serie de acciones entre las que se incluyen la de proporcionar a la
Secretara de Desarrollo Social federal la informacin sobre la utilizacin de estos
recursos. Adems, se obliga a que los gobiernos estatales y municipales hagan
del conocimiento de los habitantes los montos que reciben, las obras y acciones a
realizar, sus costos, ubicacin, metas y beneficiarios; promuevan la participacin
de las comunidades beneficiarias en la aplicacin y vigilancia del uso de los
recursos; informen a la poblacin sobre los resultados alcanzados cada ao y
7

Los trabajadores asalariados (y sus familias) tienen derecho a servicios institucionales de salud,
financiados a travs de cuotas a cargo de los patrones y empleados: los trabajadores del sector
privado, a travs del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y los del sector pblico federal a
travs del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
Tanto el IMSS como el ISSSTE son organismos sujetos a control por parte del Gobierno Federal,
que no han sido descentralizados a las entidades. La descentralizacin se ha realizado
exclusivamente en los servicios destinados a poblacin que no tiene acceso a los servicios del
IMSS o ISSSTE, principalmente por carecer de un empleo permanente.

35

procuren que las obras que se realicen con este fondo sean compatibles con la
preservacin y proteccin del medio ambiente y que impulsen el desarrollo
sustentable.
Respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), es de sealar
que ste se integra slo como referencia con el 2.35% de la recaudacin federal
participable para distribuirse entre las Entidades Federativas y con el .2123% para
distribuirse en el Distrito Federal y debe destinarse en principio al cumplimiento de
obligaciones financieras (deuda pblica) y a la atencin de las necesidades
directamente vinculadas a la seguridad pblica de la poblacin; sin embargo, dado
que la propia ley federal seala a estos destinos slo como prioritarios, los
recursos pueden tener una asignacin ms amplia. Su frmula de distribucin
entre los municipios es estrictamente en proporcin directa al nmero de
habitantes, de modo que los mayores montos se corresponden con los municipios
de las zonas urbanas ms pobladas del pas.
Cabe sealar, que el FORTAMUNDF no siempre ha contemplado recursos para
las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, ya que para los aos de 1999
y 2000 el Congreso de la Unin los dej fuera de estos recursos.
El Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) se integra tomando como referencia el
0.814% de la recaudacin federal participable y se distribuye de acuerdo con
criterios especficos formulados por el Gobierno Federal, y los recursos deben
destinarse a actividades relacionadas con la asistencia social (desayunos
escolares, apoyos alimentarios, etctera) y al desarrollo de infraestructura fsica
para la educacin bsica y superior.
El Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y Adultos (FAETA) se
dedica al financiamiento de este tipo de servicios educativos, mismos que han
sido descentralizados recientemente a los gobiernos de los estados. Como en el
caso del fondo de aportaciones para la educacin bsica y normal, los recursos
asignados a este fondo, fundamentalmente cubren los costos histricos de los
servicios descentralizados.
El ltimo de los fondos, el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los
Estados y el Distrito Federal (FASP), se ha constituido en aos recientes como
parte de la estrategia de los gobiernos de los tres mbitos para atacar de manera
especfica la problemtica de seguridad pblica, que se ha agravado de manera
importante en el perodo reciente. Los recursos que las entidades federativa
reciben por este fondo deben destinarse exclusivamente a actividades vinculadas
de manera directa con acciones de seguridad pblica, tales como el reclutamiento,
capacitacin y formacin de recursos humanos; el incremento de las prestaciones
a funcionarios dedicados a la procuracin de justicia; el equipamiento de los
cuerpos policiales; la operacin de una red nacional de telecomunicaciones para la
seguridad pblica; la construccin y ampliacin de instalaciones para la

36

procuracin de justicia; la construccin y ampliacin de instalaciones de

readaptacin social (crceles), etctera.
Otros Recursos Federales Transferidos a los Estados y Municipios
Como es de todos conocido, los fondos de aportaciones constituyen la principal
forma de financiamiento de las funciones de gasto que el Gobierno Federal ha
transferido a los Estados y Municipios; sin embargo, tambin existen otras
modalidades de financiamiento, que se agrupan de acuerdo al llamado "gasto
federal reasignado". Dentro de este rubro se incluyen transferencias destinadas al
mantenimiento de carreteras federales (excepto caminos de peaje), la prestacin
de servicios al sector agrcola y rural y el fomento de actividades tursticas, entre
otros.
Existen tambin otros fondos federales cuyos recursos son destinados a los
estados, como es el caso del llamado Fondo Federal para Desastres Naturales,
mismo que tiene como finalidad ayudar a los gobiernos de los Estados a enfrentar
los problemas provocados por situaciones de ndole natural como lo pueden ser
las sequas persistentes o inundaciones, ciclones, entre otros.
Igualmente se sigue contando con el instrumento de coordinacin de acciones
entre el Gobierno Federal y los de los estados, denominado Convenio de
Desarrollo Social, a travs del cual el Gobierno Federal transfiere recursos que
deben complementarse con recursos estatales (por lo que se habla de "gasto
bipartita") y se destinan a diversos programas, incluyendo el desarrollo rural, la
construccin de obras de infraestructura y programas de empleo emergente.
Aunque este mecanismo de coordinacin, que surge de la propia ley federal de
planeacin, lleg a tener una importancia significativa en la dcada de los aos
1990, en el perodo reciente, ante el surgimiento de los fondos de aportaciones
federales, su relevancia como instrumento de transferencia de recursos se ha visto
sensiblemente disminuida.
Adems de los conceptos anteriores, otros recursos federales se asignan para el
financiamiento de las universidades pblicas en los 31 estados, las cuales
complementan estos recursos con transferencias que reciben de los propios
gobiernos de los estados. Las proporciones relativas de este financiamiento
federal-estatal varan de manera importante entre las distintas entidades del pas;
sin embargo, para el caso de las universidades pblicas establecidas en la capital
nacional, su financiamiento proviene exclusivamente de los recursos federales y
no reciben aportacin alguna del Gobierno del Distrito Federal.
En los ltimos aos las entidades federativas cuentan con una nueva fuente de
recursos destinada a resolver problemas de pasivos, resarcir a las entidades
federativas por el gasto educativo que realizan en la operacin de los sistemas

37

educativos de administracin estatal8 y/o para impulsar proyectos productivos. Es

as que en el ao 2000, el Congreso de la Unin aprob recursos para el
denominado Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas (PAFEF), el cual se integr con un monto original de 6,870 millones
de pesos que en los ltimos aos ha experimentado un crecimiento en sus
recursos por dems significativo, al llegar a contemplar para 2003 los 17,000
millones de pesos. Cabe sealar que los recursos del PAFEF han sido objeto de
intensas negociaciones y disputas entre los estados y la federacin, ya que por un
lado sus recursos presupuestados han sido objeto de recortes presupuestales y
por otra parte los estados buscan que dichos recursos no tengan un fin especifico
y sean esos recursos considerados como una partida presupuestal que no pueda
ser objeto de ajustes presupuestales.
Finalmente, habr que sealar que para 2003 las entidades federativas podrn
recibir una transferencia directa, producto de los excedentes de ingresos federales
estimados por la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de este
ao, ya que por disposicin del artculo 21 inciso j) del Presupuesto de Egresos
Federal, las entidades federativas recibirn el 50% de estos excedentes mediante
la constitucin del denominado "Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados
(FIES), el cual distribuir entre los estados preliminarmente, alrededor de 7,030.4
millones de pesos, tomando como base de distribucin el coeficiente efectivo del
Fondo General de Participaciones de 2001.
Avances, Retrocesos y Pendientes del la Coordinacin en Gasto Pblico
Entre los principales avances en materia de coordinacin en gasto que se han
manifestado a lo largo del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, se pueden
destacar la vinculacin, en un primer momento, del gasto pblico de los tres
niveles de gobierno a un esquema de planeacin del desarrollo y la atencin de
necesidades apremiantes que demandan su atencin. Otro de los aspectos que se
destacan, lo ha sido el llevar a cabo un proceso de descentralizacin de
facultades y compentencias de gasto hacia las entidades y municipios
acompaado de un equilibrio financiero relativo para operar dichas funciones
descentralizadas. Lo anterior sin dejar de reconocer que los procesos de
descentralizacin realizados a partir de 1992 no han estado exentos de
dificultades financieras para operar plenamente las funciones transferidas, ya que
tales funciones en muchos de los casos requieren de mayores recursos para
satisfacer las demandas de servicios (especialmente de educacin y salud) o para

Adems del sistema educativo que el Gobierno Federal transfiri a las entidades con la
descentralizacin de este servicio, los gobiernos de los estados cuentan con un sistema educativo
propio. Para diversos estados del pas, los gastos que genera este sistema educativo estatal propio
significan una cuanta considerable, de ah que tradicionalmente se haya postulado la necesidad
de crear un fondo especial que compense este desequilibrio en el gasto educativo, tal como lo
hace el programa de apoyo incluido en el presupuesto de egresos federal para el ao 2000. Dado
que dicho programa no se incluye en ninguna otra legislacin especfica, no existe certidumbre en
cuanto que tales recursos se continen proporcionando en aos posteriores.

38

satisfacer necesidades
descentralizadas.

de

inversin

infraestructura

en

las

funciones

Otro aspecto a destacar ha sido el avance hacia una mayor periodicidad,

publicidad y transparencia en materia de los recursos que corresponden a cada
una de las entidades y municipios, lo que ha permitido un mayor entendimiento a
la hora de establecer acuerdos y negociaciones en la materia. En este sentido
podemos sealar como un gran acierto del SNCF, el impulsar que las
trasferencias de gasto sean garantizadas desde la propia Ley de Coordinacin
Fiscal, el propio presupuesto de egresos federal y otros decretos que lo
complementan (reglas de operacin para la ejecucin del gasto federal
reasignado).
Tal vez el hecho de mayor trascendencia en la materia lo ha sido la aparicin de
los denominados fondos de aportaciones, los cuales han venido a incrementar
significativamente los recursos pblicos de los Estados y Municipios, ya que en
conjunto representan aproximadamente el 24% de la Recaudacin Federal
Participable RFP.
No obstante estos avances, la coordinacin en materia de gasto enfrenta una serie
de dificultades como lo son los problemas manifiestos en la distribucin y
asignacin de varios de los fondos de aportaciones federales (especialmente
FAEB y FASSA), al no contar estos con reglas de asignacin y distribucin ms
claras y explcitas que eliminen las inequidades y disputas por los recursos entre
las entidades federativas. Esto es as, porque dichos fondos generalmente se
asignan tomando como referencia costos histricos y su evolucin, por lo que
sera conveniente transitar hacia esquemas de distribucin basados en las
demandas efectivas o necesidades explcitas.
Otro problema referido a los fondos de aportaciones, especialmente el FAIS o el
FORTAMUNDF destinado a fomentar la infraestructura social y a fortalecer los
municipios, es que sus criterios de asignacin cuentan con incentivos perversos,
ya que su frmulas de distribucin responden a la medicin de la incidencia en la
pobreza o el nmero de habitantes, lo que supone que los estados y municipios
con menor nmero de habitantes o que han logrado abatir la pobreza vean
disminuidos sus recursos, en aras de premiar a aquellos estados y municipios con
mas habitantes y ms pobres. Como se ve, estos mecanismos de distribucin
debern de ser revisados y analizados para dar una mayor correspondencia a los
esfuerzos realizados por las entidades y municipios para abatir el rezago en la
infraestructura social y la pobreza.
Finalmente, habr que sealar como uno de los grandes pendientes en la
coordinacin del gasto la necesidad de fortalecer los mecanismos distributivos y
de igualacin de estas trasferencias para que verdaderamente contribuyan a
fortalecer el desarrollo de las regiones y la asignacin de servicios pblicos en
base a demandas y necesidades efectivas. Asimismo, el proceso de
descentralizacin de funciones federales a los estados y municipios debe

39

continuar avanzando; ya que se requiere aumentar el grado de autonoma con que

los gobiernos subnacionales desempean las competencias otorgadas, para que
estos gobiernos no se limiten a ser exclusivamente agentes del Gobierno Federal
y pueda ajustarse la provisin de estos servicios a la realidad de cada entidad.
Adems, debe revisarse la equidad en la aplicacin de los fondos de aportaciones
relacionados con los servicios de salud y educacin, buscando la adopcin de
estndares mnimos nacionales.
5. DEUDA PUBLICA
En materia de endeudamiento pblico, la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos establece en el artculo 117, fraccin VIII, ciertas restricciones y
criterios generales a adoptar para que tanto entidades federativas como
municipios puedan contraer prstamos. En este sentido, el ordenamiento seala
que los gobiernos estatales y municipales slo podrn endeudarse para el
financiamiento de inversiones pblicas productivas y que dicho endeudamiento
debe de realizarse exclusivamente en el interior del pas, con empresas o
particulares nacionales y en moneda nacional.
Cabe resaltar que dicho ordenamiento, cuya vigencia se da a partir de 1981,
presenta un mayor grado de flexibilidad crediticia para las entidades federativas y
municipios respecto del ordenamiento que le antecede. Esta nueva condicin fue
el resultado de intensas negociaciones por parte de los funcionarios estatales y
federales por ampliar y fortalecer las posibilidades de financiamiento crediticio de
los estados y municipios, ya que hasta antes de 1981, las restricciones crediticias
eran mayores, al considerarse slo como objetos del crdito, aquellos proyectos
pblicos autorrecuperables, es decir, que pudieran ser pagados a partir de su
aprovechamiento, explotacin o cobro de contribuciones. Este panorama de
control crediticio a nivel subnacional previsto desde la Constitucin General, ha
dado como resultado que los niveles de endeudamiento de dichos gobiernos no
hayan representado problemas mayores para la estabilidad macroeconmica del
pas.
No obstante que el monto del endeudamiento pblico contratado por los estados y
municipios no alcanza en Mxico las proporciones que ha tenido en diversos
pases latinoamericanos, es de sealar que durante la emergencia econmica
surgida durante el ao de 1995, diversas entidades federativas y municipios
vieron crecer de manera excesiva el servicio de su deuda pblica, debido
fundamentalmente al incremento en las tasas de inters, la reduccin en los
ingresos fiscales y una tasa de crecimiento econmico negativa, que fueron
resultado del denominado "efecto tequila". Esta situacin enfrentada en aquellos
aos, motiv el establecimiento de programas de apoyo crediticio consistentes en
reestructurar gran parte de la deuda pblica local en las denominadas UDIS
(Unidades de Inversin).
Excluyendo la situacin de endeudamiento experimentada durante la crisis de
1995, se puede sealar que de manera tradicional, la capacidad de

40

endeudamiento de los gobiernos estatales y municipales no ha sido, en general,

razonablemente evaluada por los propios gobiernos subnacionales o por las
instituciones del sistema financiero. Esto se debe fundamentalmente al esquema
de garantas que se otorga para recibir los crditos, ya que las entidades
federativas otorgan, de manera regular, las participaciones en ingresos federales
como su garanta principal crediticia, y dado lo elevado de su monto en proporcin
a los flujos de efectivo del gobierno estatal y la certidumbre que el Gobierno
Federal podra afectar las participaciones en garanta en caso de incumplimiento,
el endeudamiento no reciba una correcta evaluacin y las instituciones financieras
otorgaban los crditos solicitados, casi bajo cualquier circunstancia, a condicin de
que fuesen otorgadas esas garantas. A consecuencia de este sistema, puede
sealarse que el endeudamiento de las entidades federativas en diversos casos
poda no corresponderse de manera estricta con su capacidad real de pago, o
bien podra destinarse a proyectos de escasa rentabilidad financiera.
Bajo este contexto, no es de extraarse que las acciones para impulsar y reformar
el federalismo fiscal en materia de la deuda pblica en Mxico, se haya centrado
fundamentalmente a atender dos grandes vertientes: El asunto de los programas
de apoyo crediticio para entidades federativas y municipios y la reforma legal en
materia de garantas y condiciones crediticias.
Por lo que respecta a los programas de apoyo crediticio, implementados a partir
de 1995, habr que sealar que stos permitieron a las entidades federativas
reducir el pago de su deuda pblica, principalmente como resultado de la
conversin de deuda a las denominadas unidades de inversin, UDIS,
(semejantes a las unidades de fomento adoptadas en Chile), lo que permiti
indexar el saldo de la deuda al crecimiento de los precios y reducir el servicio a
partir del pago de tasas de inters reales. Adems, los programas de apoyo
crediticio permitieron la consolidacin y reestructuracin de crditos, ampliando los
plazos de vencimiento hasta dieciocho aos y otorgando periodos de gracia (es
decir, sin abonar al principal) de alrededor de tres aos. Tambin se contemplaron
otras acciones como fueron el prepago de algunos crditos mediante la venta de
activos de propiedad de los gobiernos estatales y municipales.
Cabe sealar que para seguir fortaleciendo el saneamiento financiero de los
municipios, uno de los fondos de aportaciones creados en 1998, el
FORTAMUNDF tiene como propsito utilizar en principio sus recursos para el
pago de deuda pblica, aspecto que sin duda es importante destacar dada la
periodicidad y destino de los recursos de este fondo.
Con relacin a las reformas legales implementadas en materia de garantas y
condiciones crediticias, se puede destacar como el hecho ms significativo la
reforma a la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF). Anteriormente se facultaba a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Ministerio de Finanzas) para pagar, con
cargo a las participaciones, los crditos en que se haya presentado
incumplimiento. Con la reforma del artculo 9 de la Ley de Coordinacin Fiscal, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico deja de efectuar de manera directa el

41

pago a cargo de participaciones de los crditos contratados por estos gobiernos,

razn que busca que cada estado enfrente de manera ms directa sus
obligaciones incumplidas y se reduzca la necesidad de rescates financieros.
Otros hechos significativos de estas reformas legales, han sido el otorgar nuevas
facultades y obligaciones en materia de deuda pblica a estados y municipios, ya
que ahora tanto entidades federativas como municipios, deben efectuar los pagos
de las obligaciones garantizadas con la afectacin de sus participaciones y de
acuerdo con mecanismos y registros establecidos en sus leyes estatales de
deuda, adems de llevar un registro de sus obligaciones y emprstitos y publicar
de manera peridica informacin de su deuda. Asimismo, dio la posibilidad para
que el Gobierno Federal y las entidades adheridas al SNCF, puedan celebrar
convenios de coordinacin en materia de informacin de finanzas pblicas.
Cabe sealar que para la implementacin de estas reformas, donde ya no es la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico quien realiza los pagos de los
compromisos contrados por las entidades federativas y los municipios, fue
necesario elaborar nuevos mecanismos de afectacin para realizar los pagos por
parte de estos gobiernos, de forma que se promovieron bsicamente dos
mecanismos: a) El de mandato como mecanismo transitorio, y b) el de fideicomiso
como mecanismo definitivo.
El mandato se concibi originalmente como un mecanismo temporal, mientras se
formalizaba en cada entidad el establecimiento de otros mecanismos para
garantizar el pago de obligaciones crediticias con base en las participaciones de
ingresos federales. Por su parte, el fideicomiso fue concebido como un mecanismo
de pago de ms largo alcance, toda vez que podra operar de manera
permanente, bajo las siguientes modalidades: a) como mecanismo nico de
garanta de pago con base en las participaciones en ingresos federales, y b)
podra complementarse con otros mecanismos que las entidades federativas
disearan (y que no necesariamente implicara a las participaciones federales)
para garantizar el pago de obligaciones crediticias, todo ello de acuerdo a las
caractersticas y necesidades de cada entidad federativa.
Cabe sealar que bajo el esquema de mandato, los bancos otorgaban recursos
al amparo del mandato del estado a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
No obstante que no se especificaba el mecanismo de repago ante eventos de
incumplimiento, los bancos consideraban la deuda estatal como riesgo del
Gobierno Federal. Tal situacin trajo como consecuencia la necesidad de
establecer nuevas reglas de capitalizacin y la eliminacin definitiva del
mecanismo de mandato, quedando como nico mecanismo adoptado el de
fideicomiso.
En lo que se refiere a las condiciones crediticias, el Gobierno Federal reforma en
el ao 2000, las reglas para la conformacin de reservas por los crditos
otorgados por las instituciones financieras a los gobiernos estatales, municipales,
Distrito Federal y organismos descentralizados que se encuentren avalados por

42

los estados (reglas de capitalizacin); de tal modo que se busca que los bancos
creen menores reservas por los crditos otorgados a los estados y municipios con
mejor calificacin crediticia (y viceversa), lo que deber permitir un acceso
diferenciado al crdito en trmino del riesgo de cumplimiento. Por ello, se ha
iniciado en los ltimos aos un proceso de calificacin del endeudamiento pblico
de los estados y municipios, a cargo de empresas calificadoras internacionales,
tales como Standard & Poor's, Moodys y Fitch.
Otro de los aspectos que han venido a consolidar la certeza operativa y jurdica en
materia de deuda pblica local, fue la entrada en vigor para 2001, del nuevo
reglamento del artculo 9 de la Ley de Coordinacin Fiscal, donde se destaca lo
concerniente al registro de obligaciones y emprstitos de entidades federativas y
municipios. Dicho reglamento seala que el registro actual que lleva la SHCP, slo
tendr carcter informativo y no constitutivo de derechos, eliminando con ello lo
sealado por el anterior reglamento: "La inscripcin de las obligaciones directas o
contingentes a cargo de las entidades federativas o municipios confiere a los
acreditantes el derecho a que sus crditos, en caso de incumplimiento, se cubran
con cargo a las participaciones afectadas, deduciendo su importe de las que
correspondan a aquellos ingresos federales".
Un ltimo aspecto a destacar en cuanto a las posibilidades de financiamiento de
los estados y municipios, son las nuevas alternativas surgidas para obtener
financiamiento. Producto de la reforma a la Ley de Mercado de Valores, que entr
en vigor en 2001, se da la posibilidad para que entidades federativas y municipios
puedan emitir deuda en este importante mercado, pudiendo incluso utilizar
garantas distintas a las participaciones. Entre las entidades federativas y
municipios que ya han utilizado esta fuente de financiamiento se encuentran:
Morelos, Mxico, Veracruz y Chihuahua (Estados); y Aguascalientes, Zapopan,
San Pedro Garza Garca, Monterrey, Guadalajara, Tlalnepantla y Benito Jurez
(Municipios).
Aunada a esta posibilidad en este ao (2003) la Comisin Nacional del Sistema de
Ahorro para el Retiro (CONSAR), public modificaciones al rgimen de inversin al
que debern de estar sujetas las SIEFORES, donde se abre la posibilidad para
que stas adquieran ttulos de deuda que sean emitidos en denominaciones
distintas a las Unidades de Inversin (UDIS) por parte de los gobiernos estatales,
municipales, del Distrito Federal y las entidades paraestatales.
Avances, Retrocesos y Pendientes de la Coordinacin en Deuda
Dentro de los avances ms significativos que se pueden observar de nuestro
federalismo fiscal en materia de deuda pblica, se encuentra la forma como se ha
controlado el endeudamiento pblico nacional, mismo que ha impedido que la
deuda local se convierta en un problema con severos efectos macroeconmicos,
como ya ocurre en una buena parte de pases latinoamericanos. Es as como en
nuestro pas el endeudamiento subnacional adquiere dimensiones manejables que
no presionan el dficit pblico o a los mercados financieros.

43

La clave para mantener dicho control de la deuda pblica local tiene diferentes
vertientes, entre las que se destacan: el avance en la estabilizacin
macroeconmica; las restricciones constitucionales federales; la aprobacin de
montos mximos de endeudamientos por las legislaturas locales; el manejo de
sistemas de garantas; la disciplina del mercado crediticio; la existencia de una
institucin financiera enfocada a atender las necesidades de recursos de los
gobiernos subnacionales, entre otros.
No obstante estos avances, habr que decir que en materia del crdito y deuda
pblica, es todava necesario que se mejoren las condiciones de acceso al
financiamiento crediticio para los estados y municipios. En especial, es importante
disear mecanismos que permitan el acceso a recursos crediticios externos (de
menor costo que los crditos internos) y la implementacin de mecanismos
mayores para la burzatilizacin de la cartera crediticia estatal y municipal, en
especial la de los bancos de desarrollo. Adems, en materia financiera, debe
tenerse especial cuidado con la administracin y reforma de los sistemas de
pensiones para los funcionarios pblicos de las entidades federativas, ya que,
como sealan algunos autores, su insolvencia puede ser crtica en los prximos
aos.
En cuanto a problemas de operacin y manejo crediticio, tambin se hace
necesario dar estricto cumplimiento a todas las disposiciones contenidas en
artculo 9 de la Ley de Coordinacin Fiscal y su Reglamento. Asimismo, se debe
dotar a las instituciones bancarias de mecanismos de garanta y manejo de deuda
que despierten mayor seguridad y confianza, lo que sin duda favorecer disponer
de recursos del crdito en la cantidad y con la oportunidad requerida por las
haciendas locales. Adems de ello, y como hoy en da se abre el mercado de
valores de Mxico como una opcin clara para el financiamiento local, se hace
necesario que para operar en este mercado se requiera de un mecanismo de
garanta que tambin despierte seguridad y confianza.
Finalmente, habr que destacar la necesidad de continuar mejorando los sistemas
de informacin financiera pblica, en especial en el mbito estatal y municipal,
para que se cuente con la informacin relevante de manera oportuna.
6. ORGANISMOS DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION FISCAL
El nuestro pas el federalismo fiscal, ha estado condicionado en un primer
momento por la configuracin de las atribuciones y competencias financieras que
la Constitucin General asigna a los distintos niveles los gobierno, por tambin,
ha estado ntimamente ligado a la evolucin misma del sistema federal en su
conjunto, el cual con el paso del tiempo, adquiri una dinmica centralizadora, en
casi todos los ordenes de la vida nacional y de la cual el federalismo fiscal no
quedo exento.

44

Bajo este contexto, podemos advertir que el federalismo fiscal mexicano, ha sido
en la mayora de los casos revisado, analizado, discutido y orientado, desde hace
casi 25 aos, al interior de los organismos creados en el Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal, los cuales han funcionado como un instrumento permanente
para el dialogo y negociacin del arreglo fiscal federal. Sin embargo, habr que
sealar que a pesar de que el SNCF supone relaciones paritarias tendientes a
garantizar un equilibrio en las relaciones fiscales federalistas, este tambin
manifiesta los rasgos centralizadores antes mencionados, dado que, en los
hechos, las mayora de las modificaciones, actualizaciones o mejoras al sistema y
al federalismo fiscal, se han dado por el nivel federal con y a pesar del acuerdo
entre las partes, ya que, como se sabe, dichos cambios requieren de establecerse
fundamentalmente en la legislacin federal para que puedan surgir efecto.
Es as que una de las principales lneas de accin, desde hace 23 aos, para
propiciar el cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal y la formalizacin institucional de las relaciones hacendarias
intergubernamentales, fue la creacin y ha sido la operacin de los denominados
organismos del sistema, en los que participan representantes de los poderes
ejecutivos federal y estatales. Dichos organismos se constituyen como el principal
mecanismo de dilogo entre las entidades federativas y la federacin para
consolidar, perfeccionar y perpetuar la coordinacin fiscal nacional.
En este sentido, la funcin general que desempean estos organismos consiste en
realizar sugerencias o indicaciones resultantes de los acuerdos y compromisos a
los que se llega entre los representantes de los poderes ejecutivos federal y
estatal, que para concretizarse en leyes, deben ser remitidas a los respectivos
rganos legislativos para su revisin y aprobacin.
Dada las caractersticas de los organismos del SNCF y su nivel de influencia sobre
las relaciones fiscales entre niveles de gobierno, no es de extraarse que la
vertiente institucional del federalismo fiscal en Mxico, ms bien se haya centrado
en la vertiente ejecutiva, es decir, se ha avanzado en el diseo de mecanismos y
organismos para regular la relacin entre la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico federal y las Secretaras de Finanzas o Tesoreras estatales; pero no se
han consolidado y formalizado con mayor amplitud, dichas relaciones con otros
interlocutores del federalismo, es decir, los poderes legislativos y judicial, tanto
federal como estatales.
Respecto a los organismos instituidos para promover el federalismo fiscal, habr
que sealar que estos han sido tambin parte del proceso de la coordinacin fiscal
en Mxico, mismo que se formaliza con mayor fuerza en el ao de 1980, con la
conformacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, donde se terminan de
consolidar sus principales organismos: la Reunin Nacional de Funcionarios
Fiscales y la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales, mismos que ya
existan desde 1973, pero bajo otras denominaciones. Adems de estos
organismos, tambin se crea la Junta de Coordinacin Fiscal creada en 1990 y se

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institucionaliza formalmente como rgano tcnico del SNCF, el Instituto para el

Desarrollo Tcnico de la Haciendas Pblicas Indetec, el cual operaba desde 1973.
La Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales, cuya sesin se celebra por lo
menos una vez al ao, se integra por el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico
y Secretarios de Finanzas o Tesoreros de las 32 entidades federativas. Es
presidida de manera conjunta por el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico
federal y por el funcionario hacendario estatal de mayor jerarqua de la entidad
donde se realiza la reunin. La reunin nacional funciona como el rgano superior
del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal y tiene, entre otras atribuciones, la de
proponer al ejecutivo federal las medidas que se estimen convenientes para
actualizar o mejorar el sistema.
Por lo que respecta a la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales, se
integra por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y por ocho representantes
de las Secretaras de Finanzas o Tesoreras de las entidades federativas (los
cuales son elegidos en cada uno de los denominados grupos zonales, cada uno
agrupando a cuatro entidades federativas):
GRUPO UNO: Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa.
GRUPO DOS: Chihuahua, Coahuila, Durango y Zacatecas.
GRUPO TRES: Hidalgo, Nuevo Len, Tamaulipas y Tlaxcala.
GRUPO CUATRO: Aguascalientes, Colima, Jalisco y Nayarit.
GRUPO CINCO: Guanajuato, Michoacn, Quertaro y San Luis Potosi.
GRUPO SEIS: Distrito Federal, Guerrero, Mxico y Morelos.
GRUPO SIETE: Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz.
GRUPO OCHO: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatn.
Cabe sealar que la representacin de las entidades federativas en la Comisin
Permanente deber de ser en forma rotativa y su representacin durar en su
cargo dos aos. Asimismo, la Comisin Permanente deber renovarse
anualmente por mitad, es decir, cada ao habr cuatro nuevos integrantes y los
otros cuatro restantes estarn a la mitad de su representacin.
Dado su carcter centrado en la operacin del sistema de coordinacin, la
Comisin Permanente celebra reuniones con una mayor periodicidad (de ocho a
diez veces por ao). Las facultades de esta comisin incluyen vigilar la creacin e
incremento de los fondos de participaciones y su distribucin entre las entidades,
as como vigilar la determinacin y pago de las participaciones a los municipios,
analizar las diversas problemticas que surgen en materia de la coordinacin fiscal
(en cuestiones tales como la armonizacin tributaria, la liquidacin de
participaciones, la colaboracin administrativa en materia fiscal y la integracin y
distribucin de los fondos de aportaciones). Para desempear sus funciones de
manera especfica, dicha comisin constituye un conjunto de grupos de trabajo,
cada uno de los cuales se ocupa de una materia especfica, misma de la que se
informa a la propia Comisin Permanente.

46

Es importante destacar que tanto la Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales

como de la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales son instancias que
surgieron antes de la creacin del SNCF, como una respuesta a la necesidad de
tener un espacio de dialogo y negociacin en diversos temas fiscales de inters
mutuo para las entidades y la federacin, entre los cuales se encontraba como
expresin ms acabada de dicho inters, enfrentar la coordinacin fiscal en
materia del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles en 1973, mismo que trajo
consigo la suspensin definitiva de los impuestos locales sobre industria y
comercio. Desde entonces a la fecha, estos rganos han contribuido, en la medida
de sus posibilidades, para el logro de cambios y adecuaciones en materia de
coordinacin fiscal y conformacin del arreglo fiscal entre niveles de gobierno, de
los cuales se destacan: las negociaciones y estudios para la recuperacin de
fuentes tributarias locales (hospedaje, loteras, enajenacin de bienes inmuebles
etc), el fortalecimientos de los mecanismos de colaboracin administrativa
(Tenencia, ISAN,
personas fsicas sujetas al ISR, fiscalizacin, etc), la
incorporacin de la tercera parte del Fondo General de participaciones, entre
otros.
No obstante los aciertos de ambos rganos, es de sealar que stos tambin han
enfrentado una serie de limitaciones y restricciones que han acotado su
funcionamiento, como ejemplo de ello podemos sealar las dificultades para
conformar su reglamentacin interna, la cual a sufrido cambios y adecuaciones
producto de controversias en las disposiciones reglamentarias o por la falta de
entendimiento entre algunas entidades, o bien entre la federacin y las entidades;
su operacin y funcionamiento a veces poco efectivo, ya que en muchos
ocasiones, tanto los trabajos y las propuestas realizados no ha tenido el acuerdo
entre las partes, o bien no se han manifestado en modificaciones legales o en
cambios de reglamentacin operativa; y su carcter de no resolutivos, aspecto que
trae consigo, la imposibilidad para materializar propuestas significativas de mejora,
corregir distorsiones del sistema de coordinacin y propiciar un mejor equilibrio
federal entre niveles de gobierno en cuanto a la autonoma financiara y las
responsabilidades y atribuciones fiscales. Asimismo, es de comentar, que en
algunas ocasiones, estos organismos para la negociacin y el dialogo de la
coordinacin fiscal, no han sido capaces de influir en algunas modificaciones
legales que han cambiado al propio sistema y al federalismo fiscal, a pesar de no
existir consensos entre las partes o la viabilidad tcnica para que estos ocurran.
Adems de estos dos rganos principales, el SNCF cuenta con el Instituto para el
Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC) y la Junta de
Coordinacin Fiscal. El INDETEC es el rgano tcnico del sistema de coordinacin
fiscal y tiene entre sus atribuciones la de realizar estudios relativos al sistema de
coordinacin y la legislacin tributaria, sugerir medidas para la coordinacin
impositiva, fungir como consultor tcnico de las haciendas pblicas, promover el
desarrollo de dichas haciendas y capacitar tcnicos y funcionarios fiscales;
adems de fungir como Secretario Tcnico de la Reunin Nacional y de la
Comisin Permanente.

47

Al igual que la Reunin Nacional y la Comisin Permanente de Funcionarios

fiscales, el INDETEC naci en 1973, para constituirse como un rgano tcnico
intergubernamental, que pudiera prestar servicios y apoyo tcnico a funcionarios
fiscales estatales y municipales. Desde entonces este instituto ha apoyado con
investigaciones, capacitacin y asesora en las reas de ingreso, gastos y deuda
publica estatal y municipal, as como las materia coordinadas. No obstante el
aporte del INDETEC, es de sealar que el mismo ha enfrentado importantes
limitaciones entre las que se destacan, su propia curva de aprendizaje, la escasez
financiera para ampliar su cobertura y desarrollar sus funciones, as como la
imposibilidad de materializar sus propuestas y estudios, dado que como cualquier
instituto, slo emite recomendaciones y realiza estudios y anlisis.
Por su parte, la Junta de Coordinacin Fiscal tiene como propsito principal
atender los planteamientos de los contribuyentes en los casos en que stos
consideran que la accin de los estados o municipios infringe las normas de la
propia coordinacin tributaria. Es por ello que la Junta de Coordinacin Fiscal
surgi en 1990, derivado de la necesidad que se tenia para crear un instancia al
interior del SNCF que resolviera las controversias surgidas entre los
contribuyentes y las entidades federativas derivado de los actos de coordinacin
fiscal. No obstante estos propsitos, la Junta de Coordinacin Fiscal slo funciona
como una instancia que emite opinin respecto de los casos que se le presentan y
a pesar que la misma se integre por representantes de las entidades y de la
federacin, es esta ltima quien decide considerar o no lo resulto por Junta,
aspecto que sin duda , hace poco efectiva esta instancia.
Uno de los puntos centrales para la operacin y funcionalidad de los organismos
del sistema, lo son la conformacin de los grupos y comits denominados de "
trabajo" o "tcnicos", los cuales se encargan de dar seguimiento y operacin de
los temas inmersos en el SNCF, buscando su perfeccionamiento, o bien, tienen
como finalidad buscar nuevas vas para la evolucin del SNCF a travs del
anlisis y discusin de diversas propuestas. En cuanto a los primeros, (Grupos de
Trabajo), podemos decir que stos se constituyen en el seno del propio SNCF
para vigilar el funcionamiento del sistema o para desarrollar nuevas alternativas de
participacin, y los segundos (Grupos Tcnicos) son impulsados por la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico para analizar los problemas de operacin de los
mecanismos de coordinacin entre la federacin y las entidades federativas,
(especialmente las materias vinculadas al convenio de colaboracin administrativa
en materia fiscal federal y de manera ms reciente en los asuntos de gasto y
contabilidad gubernamental.
Los Grupos de Trabajo surgieron en la Reunin Nacional de Tesoreros Estatales y
Funcionarios Estatales, celebrada en 1973, ante la necesidad de los funcionarios
de las entidades de desahogar dudas y plantear propuestas tcnicas que les
permitiera una administracin tributaria eficaz9.
9

Resumen y Conclusiones de la Comisin Permanente y Estados Coordinados como resultado de

la Reunin en Puebla, 16 de Junio de 1973.

48

De esta forma los Grupos de Trabajo pueden considerarse como rganos de

apoyo creados por la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales o por la
Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales, con la finalidad de coadyuvar con los
rganos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF), en el estudio,
anlisis y formulacin de propuestas de los asuntos relacionados con ste10.
Los Grupos de Trabajo deben estar integrados, segn el Reglamento para la
Creacin y Funcionamiento de los Grupos de Trabajo (RCFGT), por un
representante de las entidades, un representante de la SHCP, cuando sta desee
participar, y un representante del Indetec. La representacin de las entidades debe
ser como sigue:
I. Ocho representantes, uno por cada grupo zonal.
II. Un representante por cada entidad que desee participar en el Grupo.
III. Un representante por cada grupo zonal y adems uno por cada entidad que
desee incorporarse al Grupo.
IV. Los representantes de las entidades que a propuesta del Coordinador de la
Comisin
Permanente
acepten
formar
parte
de
este
Grupo,
complementariamente a cualquiera de las formas anteriores.
Cabe sealar que al frente de cada grupo hay un Coordinador, el cual es
nombrado por la Comisin Permanente al momento de la creacin del Grupo y o
bien los representantes de cada grupo deciden que entidad los representar.
Dicho nombramiento debe recaer sobre la persona titular del rea de Finanzas de
una Entidad Federativa.
En cuanto a los Grupos de Tcnicos podemos sealar que estos tienen su origen
en la conveniencia de que las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional
de Coordinacin Fiscal, conozcan de la manera ms oportuna y eficaz los planes,
programas y normatividad que ha instrumentado la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico en relacin con las facultades que les han sido delegadas en
materia de administracin de ingresos federales.
En este sentido podemos decir que los Grupos Tcnicos son rganos de apoyo al
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal que crea la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico para dar seguimiento y difusin a la planeacin, normatividad,
programacin y evaluacin de las funciones administrativas de ingresos federales
coordinados, as como para emitir lineamientos en el mbito de las tareas y
compromisos de la colaboracin administrativa en materia fiscal entre la
Federacin y las entidades11. Aunado a las atribuciones antes sealadas y que
se encuentran reglamentadas, es de sealar que en ocasiones los Grupos
Tcnicos han considerado en sus trabajos otros temas y asuntos no abordados
por los Grupos de Trabajo, o bien se incorpora en sus agendas temas de estudio
10
11

Definicin con base en las Reglas para la Creacin y Funcionamiento de los Grupos de Trabajo.
Reglas de Integracin y Operacin de los Grupos Tcnicos

49

que son abordados tambin por los Grupos de Trabajo. Asimismo, en los ltimos
aos, algunos Grupos Tcnicos han analizado y evaluado de manera ms
integral algunos de los principales temas de discusin manejados por otros
grupos de trabajo o instancias de discusin y dialogo.
Los Grupos Tcnicos estn integrados como sigue:

Por el funcionario federal, titular del rea de la SHCP que maneje la materia
objeto del mismo, el que ser el Presidente del Grupo.
Por la Unidad de Coordinacin Hacendaria con Entidades Federativas
(UCHEF), que funge como Secretario Tcnico a travs de un representante.
Por ocho entidades federativas representando cada una a su grupo zonal,
las cuales son elegidas en forma rotativa y eligen entre sus miembros un
Coordinador del Grupo Tcnico.
Por el Indetec.

Es importante hacer mencin que tanto los Grupos de Trabajo como los Grupos
Tcnicos, en una primera instancia, slo estaban orientados al tema de la
armonizacin y la operacin del sistema en materia de ingresos coordinados, con
la excepcin del tema del gasto educativo de las entidades, abordado desde
finales de los ochentas y formalizado su anlisis en 1992, Sin embrago, a partir de
1995 estos grupos han incursionado en materias de gasto y deuda,
particularmente para el anlisis de los efectos y operacin de los procesos de
descentralizacin en educacin, salud y desarrollo social, entre otros.
Otro aspecto a destacar es que el SNCF no siempre ha contado con los mismos
grupos, ya que stos nacen, permanecen, se modifican o desaparecen segn las
propias necesidades, los temas de anlisis e inters o la propia evolucin del
sistema y la coordinacin entre niveles de gobierno.
Avances, Retrocesos y Pendientes de los Organismos del Sistema Nacin de
Coordinacin Fiscal
Desde el nacimiento del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal en 1980, hasta
la fecha, se han venido dando avances significativos en la operacin y
funcionamiento de los organismos del sistema, mismos que han contribuido en la
supervisin, seguimiento, mejora y perfeccionamiento de los mecanismos de
coordinacin y colaboracin fiscal intergubernamentales.
Uno de estos avances lo constituye la parte de los mecanismos y bases
normativas suficientes, creados para dar formalidad e institucionalidad al SNCF,
los cuales han propiciado que la operacin de estos rganos en muchos casos
fuera el foro ms adecuado para la discusin de los problemas del federalismo
fiscal, particularmente, en su vertiente del ingreso pblico. Es as como los
organismos del sistema han realizado trabajos en materias como: la coordinacin
fiscal, arminizacin tributaria, colaboracin administrativa en materia fiscal federal,
nuevas fuentes de ingresos, deuda pblica, distribucin de participaciones,

50

transferencias de gasto, adems de vigilar y dar seguimiento al sistema de

participaciones federales.
Aunque el avance en materia de la coordinacin ejecutiva en el federalismo fiscal
de Mxico ha sido significativo y se cuenta con organismos e instrumentos de
trabajo consolidados, en la prctica el sistema ha enfrentado, particularmente en el
perodo reciente, dos limitantes significativas: en primer lugar, el sistema fue
diseado fundamentalmente para la coordinacin fiscal, es decir, para las materias
que tienen que ver con la armonizacin tributaria y la distribucin de
participaciones, por lo que aun no existen los mecanismo suficientes y una
definicin ms formal para que los organismos cuenten con autoridad real en lo
que se refiere a los temas de gasto pblico y deuda, es decir, las aportaciones,
negociaciones y propuestas que en estas materias se hacen, en muchos de los
casos, no son consideradas con el peso que merecen, ya que la decisiones
fundamentales para que las mismas prosperen, estn prioritariamente
determinadas por la aceptacin del ejecutivo federal en cuanto a la reglamentacin
y normatividad administrativa, o bien, dependen de que el gobierno federal enve
iniciativas de ley al Congreso de la Unin para que puedan ser analizadas y en su
caso aprobadas.
Por otra parte, y en especial durante los ltimos aos, la conformacin de un
congreso federal plural (en particular en la Cmara de Diputados) ha generado un
nuevo actor, que ha jugado un papel relevante en materia del federalismo fiscal (al
aprobar los presupuestos y las leyes fiscales federales), sin que exista todava un
mecanismo preciso de comunicacin y entendimiento con los organismos del
sistema de coordinacin fiscal, de modo tal que diversas iniciativas del Ejecutivo
Federal, en materia de federalismo fiscal, han sido rechazadas por el Congreso,
situacin que no se presentaba anteriormente.
Aunado a lo anterior y dadas las dificultades que enfrentan los organismos para
materializar propuestas de cambio, por la falta de instrumentos jurdicos que les
permita hacer llegar de manera directa iniciativas al congreso, sin necesidad de la
aprobacin o rechazo de los ejecutivos federal y estatales, el SNCF ahora enfrenta
la coexistencia de otras instancias donde se abordan, proponen y discuten temas
de coordinacin fiscal, que empujan a la modificacin del arreglo federal en
materia hacendaria, pero que lo hacen fuera de las instancias con las que cuenta
el SNCF y en muchos casos con un escaso marco de anlisis tcnico. Es as que
una buena parte de los estados han impulsado acciones de cambio para el SNCF
pero desde otras instancias y foros, como lo es la Confederacin Nacional de
Gobernadores (CONAGO), ya que consideran que al interior de los organismos
del SNCF, los avances y las negociaciones son ms complejas, lentas e incluso
inoperantes.
En este sentido, el SNCF enfrenta como una de sus tareas pendientes, la revisin
y adecuacin de sus organismos formales, para con ello transformarlos, no slo en
instancias capaces de encabezar las discusiones y posibilidades de cambio para
la coordinacin hacendaria en Mxico, sino que al mismo tiempo sus propuestas

51

tengan los canales e instrumentos jurdicos adecuados que permitan su

materializacin.
Otro aspecto a no menos importantes, aun pendiente para los rganos del
sistema, es el relacionado con los mecanismos de negociacin y decisin con lo
que deben contar. En este sentido, es necesario revisar la forma en como se
toman las decisiones, a la luz de que cada una de las entidades federativas
miembros del sistema, estableci un acuerdo particular con el gobierno federal en
materia de coordinacin fiscal, de forma tal que, el como votar y decidir para
llegar a acuerdos requiere de un revisin y adecuacin que permita que el arreglo
en materia de coordinacin fiscal, pueda incluso tener diferencias y
particularidades distintivas entre las entidades federativas miembros, sin que el
disenso de minoras se vea afectado por la votacin o decisiones de las mayoras.