Buenas Practicas en La Proteccion de Programas Sociales PDF

Buenas Prcticas
en la proteccin de programas sociales
Proyecto de Proteccin de los Programas Sociales Federales

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Abril, 2007
Copyright 2007
por Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Av. Presidente Mazaryk No. 29, piso 8
Col. Chapultepec Morales, C.P. 1157, Mxico, D.F.
Las opiniones vertidas en esta publicacin
no representan la posicin oficial del
Diseo editorial:
Produccin Creativa
Material fotogrfico de portada:
Acervo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Fotgrafo:
Roberto Hernndez Carbajal
Publicado por el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo
S.07.III.B.8
ISBN: 978-92-1-326018-0
Impreso y hecho en Mxico, 2007
NDICE

Presentacin
Introduccin
Buenas Prcticas
13
I. Gobierno Federal
15
1. Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia

Comisin Nacional de Desarrollo Social
17
2. El Programa de Blindaje Electoral del Gobierno Federal

Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el
Combate a la Corrupcin en la Administracin Pblica Federal
23
3. La Transparencia y la Legalidad en la Operacin

de los Programas Sociales a Cargo de la SEDESOL
Secretara de Desarrollo Social
29
4. Manual Ciudadano: SEDESOL a los Ojos de Todos

41
5. Modelo de Contralora Social Comunitaria del Programa Hbitat

47
6. Blindaje Electoral y Fortalecimiento de la Contralora Social

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
53
7. Convocatoria del Programa de Coinversin Social.

Construccin de Ciudadana: Monitoreo y Blindaje Electoral
Instituto Nacional de Desarrollo Social
59
8. Consejo para Prevenir los Delitos Electorales

Secretara de Economa
65
9. Programa de Monitoreo Ciudadano

Unidad de Vinculacin para la Transparencia,
Secretara de la Funcin Pblica
71
10. IMSS Oportunidades

Instituto Mexicano del Seguro Social
77
11. El Programa Nacional de Prevencin de Delitos Electorales

Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales
81
12. El ABC de los Servidores Pblicos en Relacin con las Elecciones

89
iii
NDICE

iv
II. Organismos Autnomos
93
1. Acuerdo de Neutralidad Poltica

Instituto Federal Electoral
95
2. El Programa de Educacin para el Ejercicio del Voto Libre y Razonado

101
3. Evaluacin de Transparencia de las Dependencias Federales

Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
109
III. Entidades Federativas
115
1. Proteccin de los Programas Sociales

Gobierno del Distrito Federal
117
2. Acciones Estatales de Blindaje

Gobierno del Estado de Michoacn de Ocampo
121
3. Acciones para Fortalecer el Blindaje de Programas

Sociales Federales ante el Proceso Electoral 2006
Gobierno del Estado de Morelos
125
4. Consejo de Desarrollo Social

Gobierno del Estado de Nuevo Len
129
5. Acciones del Gobierno del Estado de Sonora en

Materia de Blindaje Electoral de los Programas
Gobierno del Estado de Sonora
133
6. Bases de Colaboracin para la Transparencia y el

Blindaje Electoral del Programa Oportunidades en el Estado de Veracruz
Gobierno del Estado de Veracruz, Coordinacin General del Programa
Oportunidades y Junta Local del Instituto Federal Electoral en Veracruz
137
7. Acciones del Gobierno del Estado de Yucatn en Materia de

Blindaje Electoral de los Programas Sociales
Gobierno del Estado de Yucatn
143
IV. Organizaciones de la Sociedad Civil
147
1. Investigacin de Prcticas de Compra y Coaccin del Voto

y Uso Indebido de Recursos Pblicos
Alianza Cvica A.C.
149
2. Monitoreo de Programas Sociales en Contextos Electorales

Colectivo de Ciudadanos por Municipios Transparentes
157
3. Monitoreo de Programas Sociales en Contextos Electorales

FUNDAR, Centro de Anlisis e Investigacin
165
Lecciones Aprendidas
173
Referencias
179
Presentacin
Hay, en pases de nuestra regin, una larga y perni-
ciosa tradicin merced a la cual se utilizan los dineros

pblicos para obtener provechos particulares
privados, corporativos, patrimonialistas o partidistas.
No ha sido infrecuente, de hecho, que los recursos
destinados a programas sociales se usen con el
objeto de crear o mantener clientelas polticas.
Tratndose de recursos siempre escasos en comparacin con la magnitud y la profundidad de los rezagos
sociales tpicos de nuestros pases, esta prctica secular, arraigada como est en nuestra cultura
y praxis poltica, tiene el doble efecto de pervertir
el significado ms profundo de la democracia y perpetuar las condiciones de desigualdad imperantes en
nuestras sociedades.
A medida que los programas de alivio a la pobreza
han crecido en importancia y ha mermado la capacidad
de nuestras economas de generar empleos estables y
de promover la insercin social a travs del empleo formal y de servicios pblicos con cobertura universal,
ha aumentado tambin la tentacin, por parte de los
actores ms diversos, de manipular tales programas
con fines polticos. Mxico no ha sido inmune a este
fenmeno. Cualquiera sea el grado que tales prcticas
hayan asumido en el pasado reciente del pas y
en esto las opiniones difieren , lo cierto es que el
tema de la compra y coaccin del voto ocupa un lugar
tristemente privilegiado en el imaginario colectivo, el
lenguaje meditico y el discurso poltico.
Puede parecer paradjico que esta preocupacin
se haya acentuado cuanto ms ha avanzado Mxico
en garantizar la limpieza y la transparencia del acto
electoral. Esto, seguramente, sea un reflejo de que,
superados ciertos escollos del pasado, el pas se est
planteando nuevos retos, ms ambiciosos, conforme
avanza en su proceso de transicin y consolidacin
democrtica. Ya aseguradas las condiciones que permiten el ejercicio del voto libre y secreto el da de la
jornada electoral, ahora el reto consiste en garantizar
condiciones de equidad para todos los contendientes
a lo largo del proceso eleccionario antes y no slo
el da en que se emite el sufragio.
La buena noticia es que, en poco tiempo, Mxico ha
dado pasos firmes en esta direccin, gracias al aporte
de una multiplicidad de actores en el gobierno, el
poder legislativo, la sociedad civil. Desde programas
gubernamentales de blindaje electoral hasta iniciativas
ciudadanas de monitoreo de programas sociales, todas

ellas han perseguido el objetivo de inhibir la utilizacin
poltica o proselitista de los recursos destinados a
atender las necesidades de la poblacin ms desprotegida. Las acciones no siempre han estado suficientemente articuladas, pero se es el precio que
se paga por innovar. Lo hecho en Mxico, por actores
y organizaciones de las ms diversas, debera servir
como ejemplo para otros pases del continente. Falta
an camino por recorrer, sin duda. Pero ya se sembraron las semillas para que, un da no muy lejano, todas
las ciudadanas y los ciudadanos mexicanos puedan
votar enteramente a conciencia sin que pese sobre
su decisin la promesa de recibir un apoyo social o el
temor a perderlo.
Con esta publicacin, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) pretende reconocer
y destacar un conjunto de iniciativas que abonan en
este noble fin. Concebida como parte del Proyecto de
Proteccin de Programas Sociales Federales, iniciado
a fines del ao 2005 como un complemento de las
acciones desarrolladas por el gobierno y la sociedad
mexicanos para desalentar la utilizacin poltica de
los programas sociales durante el proceso que culmin con las elecciones del 2 de julio de 2006, esta
publicacin presenta, analiza, sistematiza y extrae
algunas lecciones de ms de dos docenas de experiencias encaminadas a proteger los programas de
abusos, desvos o irregularidades que pretendieran
torcer la voluntad del elector. Pero por sobre todo,
las acciones que aqu se presentan han perseguido el
fin de proteger, en un momento delicado como lo es
toda competencia por cargos electivos, el derecho de
acceso de los titulares de los programas y de la
ciudadana en general a los apoyos provistos por el
Estado, sin por ello tener que comprometer su preferencia poltica a cambio de dicho apoyo.
El trabajo fue realizado bajo la coordinacin de
David Gmez lvarez, Comisionado del Proyecto de
Proteccin de Programas Sociales Federales, en una
empresa colectiva que estuvo a cargo de un equipo
integrado por Ivet Prez Molina, Marisse del Olmo
Crenier, Alfonso Celestino Prez, Ximena Maroto
Elas, Janet Oropeza, Stephanie Black, Ana Cecilia
de Alba, Cristina Martin Arrieta y Vanessa Maya.
Vanessa Maya tambin fue responsable de coordinar
el apoyo administrativo en torno a esta publicacin.
Para documentar los casos descritos en este volumen, el equipo cont con el aporte invalorable de personal de las dependencias, instituciones y organizaciones cuyas experiencias se presentan a lo largo del
documento. El apoyo y la retroalimentacin constantes de la Oficina del PNUD, en particular de su Representante Residente, Thierry Lemaresquier, y de la Oficial
de Programas de Gobernabilidad Democrtica, Perla
Pineda, han sido fundamentales para llevar este trabajo
a buen trmino.
Las experiencias que a continuacin encontrar el
lector no agotan todo lo que se ha hecho o se est
haciendo en Mxico para evitar que los programas
sociales se utilicen para fines distintos a la promocin

del bienestar de la poblacin a quienes se dirigen.
Pero como muestra, puede decirse que esta publicacin proporciona un primer intento de sistematizacin
de los esfuerzos realizados. Cualquier omisin en la
presentacin de los casos, de ms est decir, es responsabilidad exclusiva de los autores del trabajo.
Alejandro Grinspun
Secretario Ejecutivo
Proyecto de Proteccin de los
Programas Sociales Federales
Introduccin
1. Antecedentes
En un contexto de profundas desigualdades sociales,
con amplias capas de la poblacin en situacin de

pobreza, como el que enfrenta Mxico, la proteccin
de los programas sociales se torna una prioridad de la
agenda nacional. An ms, el hecho de que an persistan prcticas de manipulacin o condicionamiento en
la entrega de apoyos sociales a poblacin vulnerable
hace de la proteccin de sus derechos fundamentales
una obligacin irrenunciable del Estado mexicano y,
en general, de la sociedad en su conjunto.
En este sentido, los procesos electorales representan los perodos de mayor vulnerabilidad para estos
grupos sociales en situaciones precarias, aunque no
los nicos perodos de riesgo. Mientras que existan
grupos sociales vulnerables, la proteccin de los programas sociales habr de concebirse como una tarea
permanente. Las distintas medidas institucionales
emprendidas hasta ahora, con el objetivo de que los
actores polticos respeten el carcter neutral de los
programas sociales, sin duda han reducido significativamente la vulnerabilidad de estos grupos sociales,
pero de ninguna manera se ha logrado erradicar an
el problema del uso proselitista de los programas
sociales. Menos an se ha logrado la universalizacin
de los derechos sociales de toda la poblacin, particularmente de los ciudadanos en situacin de pobreza.
De esta forma, el pas ha avanzado no slo en las
medidas institucionales instrumentadas y la emergente
participacin cvica en la proteccin de los programas
sociales, sino que existe una mayor conciencia en la
sociedad acerca de los riesgos que implica la utilizacin para fines distintos al del desarrollo social de los
programas pblicos. En ese sentido, las acciones de
proteccin emprendidas hasta ahora apuntan en el rumbo correcto, pero los rezagos que an existen obligan a
emprender acciones extraordinarias en la materia.
En aos recientes, se han constatado en Mxico
significativos avances en la proteccin de los programas sociales de los distintos rdenes de gobierno,
particularmente en el federal. En efecto, los programas
federales destinados al combate a la pobreza, la salud,
la educacin, la alimentacin y la vivienda cuentan,
en su mayora, con marcos normativos obligatorios
y partidas presupuestarias predefinidas, lo cual ha

contribuido de manera importante a su institucionalizacin. Asimismo, tanto las acciones de contralora
social, como las iniciativas de vigilancia y monitoreo
ciudadano llevadas a cabo por organizaciones de la
sociedad civil han contribuido a su vez a imprimirle
mayor certidumbre y transparencia a la operacin de
los programas sociales, lo cual contribuye tambin a
reducir los mrgenes de discrecionalidad en el uso de
los recursos pblicos destinados a fines sociales.
A partir de una serie de innovaciones y adecuaciones
al entramado normativo que rigen los programas
sociales del pas, los avances observados en la prctica
se han vuelto, o tienden a volverse, en obligaciones
legales. Entre los avances ms significativos, aunque
no los nicos, destacan por su relevancia, la incorporacin de reglas de operacin de los programas sociales en el Presupuesto de Egresos de la Federacin
a partir de 1997, la entrada en vigor de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental en 2002, y la promulgacin de la Ley
General de Desarrollo Social en 2004, entre otros. En
este nuevo entramado institucional, en el que se han
promulgado y modificado leyes, reglamentos y reglas
especficas, se contempla una serie de instancias,
procesos y mecanismos que, cada vez ms, permiten
que la nueva arquitectura de proteccin de la poltica
social se traduzca, en la prctica, en candados y vitrinas
efectivos para la operacin protegida de los programas
sociales en Mxico.
Por su parte, la sociedad civil organizada ha logrado
abrirse espacios inditos para su participacin en
el diseo, instrumentacin, vigilancia y evaluacin
de la poltica social. Por medio de proyectos de coinversin social y de las diferentes modalidades de
participacin previstas en los programas sociales, las
organizaciones de la sociedad civil (OSC) han jugado
un papel clave en la proteccin de los programas
sociales en todos los rdenes de gobierno. As, las
OSC han contribuido a hacer ms eficaces los mecanismos de rendicin de cuentas de la poltica social,
lo cual debera permitir que sta funcione de acuerdo
a los objetivos que se ha planteado y no en funcin de
propsitos ajenos a ella.
De esta forma, tanto los avances en el desarrollo

normativo de la operacin de los programas sociales,
como en la creciente participacin de la sociedad
civil organizada en el monitoreo de los mismos, han
constituido los dos principales logros en materia de
proteccin de los programas sociales en Mxico.
El conjunto de estos cambios institucionales y de
participacin ciudadana ha permitido atender la
genuina preocupacin tanto de las autoridades como

de la sociedad civil en general, para que se propicie
una mayor efectividad a mediano y largo plazos
para el ejercicio efectivo de los derechos humanos
fundamentales, entre ellos los derechos econmicos,
sociales y culturales, as como del desarrollo humano
de la poblacin en general, y de los grupos ms
vulnerables en particular.
2. Propsito y alcance del informe
El objetivo central del Proyecto de Proteccin de

los Programas Sociales Federales ejecutado por el
(PNUD) es minimizar las posibilidades de que los
programas sociales sean objeto de manipulacin
proselitista por parte de los diferentes actores de la
contienda electoral de julio de 2006. En ese sentido,
este informe presenta los resultados del ejercicio
de documentacin de los mecanismos adicionales de
proteccin identificados, lo que el PNUD considera
como las buenas prcticas en la proteccin de los
programas sociales, es decir, a aquellas acciones que
no contempla la normatividad, pero que se instrumentan por acuerdos o actos administrativos y que
coadyuvan a la proteccin de los programas sociales.
Particularmente aquellas prcticas relacionadas con
la proteccin de las reas programticas vulnerables
a las tentativas de desvos y/o usos incorrectos de los
programas sociales en, y fuera de, periodos electorales. Los avances a los que alude el presente informe
se refieren nicamente a la proteccin de los programas
sociales, independientemente de los avances en otros
aspectos relacionados con la poltica social.
Es importante advertir que en la mayora de los casos

documentados, los resultados de las buenas prcticas
no son cuantificables y, en consecuencia, no se puede
conocer con precisin su impacto en la proteccin de
los programas sociales, sino nicamente ponderar su
valor agregado como medidas adicionales de proteccin
que, de una u otra forma, contribuyen al avance en la
institucionalizacin de la operacin protegida de los
programas sociales.
La documentacin de las buenas prcticas en la

proteccin de los programas sociales no supone en
ningn sentido la evaluacin de su impacto o eficacia
en la prevencin de acciones de manipulacin o condicionamiento en la entrega de apoyos sociales durante
el proceso electoral que culmin con las elecciones
del 2 de Julio de 2006. Por el contrario, los casos
documentados como buenas prcticas dan cuenta
nicamente de los procesos que sustentan las acciones adicionales de proteccin de programas sociales
emprendidas tanto por las dependencias gubernamentales como por las organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, es importante subrayar que la informacin

obtenida, con base en la que se documentaron las
buenas prcticas, fue informacin proporcionada por
las propias dependencias gubernamentales u organizaciones sociales, de suerte que no se cont con
informacin primaria, de elaboracin propia, que
hubiera permitido la validacin de la informacin obtenida. No obstante, para todos los casos documentados
se buscaron fuentes alternativas y complementarias de
informacin con el propsito no slo de documentar los
casos lo ms exhaustivamente posible, sino para corroborar la consistencia de la informacin. Adems, cabe
La metodologa empleada para el anlisis y la documentacin de las prcticas fue de carcter preponderantemente documental. Por medio de la revisin de
los marcos normativos y procedimentales de las acciones adicionales de proteccin instrumentadas se
identificaron los principales rasgos que caracterizan
a las buenas prcticas como tales. Sin embargo, las
limitaciones inherentes del anlisis institucional realizado imposibilitaron la cuantificacin del impacto de
las medidas adicionales de proteccin, aunque s permitieron la identificacin de los factores y las lecciones ms relevantes, tanto positivas como negativas,
derivados de las experiencias documentadas.
sealar que la mayora de los casos documentados fueron validados por las dependencias tanto del sector
pblico como por las organizaciones de la sociedad civil.
Por ltimo, cabe advertir que el informe que se
presenta no tuvo como objetivo la evaluacin de la
efectividad e impacto de los programas sociales, sino

nicamente la documentacin de aquellas acciones
adicionales para la proteccin de los mismos, que
fueron consideradas como buenas prcticas de acuerdo a una serie de criterios y conforme a un proceso de
seleccin preestablecido.
3. Definicin de buenas prcticas en la

proteccin de programas sociales
El concepto genrico de buenas prcticas se refiere
a aquellos programas, proyectos o polticas pblicas
desarrolladas por actores pblicos, privados o sociales
que se caracterizan por haber logrado cumplir eficazmente las metas planteadas, contar con sistemas de
registro, monitoreo y evaluacin de resultados, que
sean innovadoras, que tengan en principio una alta
incidencia pblica y social, y que sean replicables y
sostenibles en el tiempo.
En el contexto especfico de la proteccin de los
programas sociales en, y fuera de, periodos electorales, las buenas prcticas estn referidas al desarrollo
y ampliacin de las capacidades institucionales y de
los espacios de participacin ciudadana que buscan
regular y acotar los mrgenes de discrecionalidad en
la operacin de los programas, minimizando los riesgos
potenciales de manipulacin poltico-electoral o de un
uso distinto para el que fueron concebidos los programas sociales.
Por tanto, una buena prctica es aquella iniciativa
gubernamental o de la sociedad civil que tiene como
objetivo desarrollar, ampliar o fortalecer los mecanismos institucionales de proteccin y los espacios
de participacin ciudadana para el monitoreo de los
programas sociales con el objetivo de reducir, en
diversos grados, momentos y modalidades, los riesgos
potenciales de manipulacin poltico-electoral de los
programas sociales o, de manera ms general, de su
utilizacin para fines distintos a los del desarrollo social.
A partir de esta definicin mnima de buenas prcticas en materia de proteccin de programas sociales
se desarroll una metodologa que consisti en varias
fases. Primero, se elabor un formato de registro de
buenas prcticas con el propsito de contar con un
instrumento nico para registrar todas aquellas potenciales buenas prcticas que pudieran ser documentadas. El conjunto de formatos de registro constituye,
en s mismo, un banco de informacin til como punto
de partida para la documentacin ulterior de buenas
prcticas no documentadas en este informe.
La segunda fase consisti en la elaboracin de una
gua metodolgica que sirviera de marco comn para
la documentacin de las buenas prcticas, a partir de
los siguientes criterios establecidos:
Innovacin: carcter innovador de la prctica
como experiencia indita o renovada que se distinga de otras prcticas preexistentes, comunes
o recurrentes.
Eficacia: logro de las metas planteadas con independencia de si stas son extensas o acotadas,
que est dado por el cumplimiento de objetivos
en razn de los recursos empleados.
Registro: existencia de un sistema lgico y
accesible de registros administrativos, documentales y/o estadsticos que den cuenta sobre
su funcionamiento en el tiempo.
Monitoreo: sistema explcito, reiterativo y
estandarizado para el seguimiento, medicin
y evaluacin de la prctica en trminos de su
desempeo y/o impacto.
Incidencia: alcance pblico de la prctica, en trminos de su potencial impacto en razn de su efectividad en el cumplimiento de metas y de su capacidad
transformadora de las prcticas en la materia.
Replicabilidad: capacidad de reproduccin de la
prctica, total o parcialmente, en otras instancias, de forma tal que sus caractersticas bsicas
puedan replicarse.
Sostenibilidad: capacidad de sostenimiento y continuidad de la prctica en el tiempo, que permita

que las metas alcanzadas puedan conseguirse en
ms de una ocasin de forma sostenida.
Como se desprende de la definicin mnima de
buenas prcticas en contextos de proteccin de
programas sociales, sta consiste en una serie de caractersticas que, con base en los criterios anteriores,
permitieron discriminar entre prcticas exitosas y no
exitosas en trminos generales.
As, la tercera fase consisti en un proceso de
seleccin de los casos registrados a partir de los
criterios establecidos, lo que result en un determinado nmero de casos que fueron documentados a
profundidad. Es importante advertir que las buenas
prcticas seleccionadas y documentadas no necesariamente renen todas las caractersticas (o criterios)
de lo que se podra considerar como un tipo ideal
de buena prctica, sino que, en conjunto, renen
distintas cualidades que permiten considerarlas como
tales. Como en todo proceso de discriminacin, existe
un margen de error atribuible a la subjetividad en la
apreciacin por parte de quien realiza la evaluacin.
Se intent minimizar dicho error de estimacin a
partir de comparaciones entre prcticas seleccionadas y no seleccionadas.
4. Documentacin de
las buenas prcticas
10
Dada la heterogeneidad de los casos que se seleccionaron y documentaron como buenas prcticas, fue necesario establecer una estructura relativamente homognea
que les diera cierta uniformidad a los casos revisados.
Por tanto, se propuso una estructura genrica que
consiste en cuatro apartados: 1) antecedentes y contexto, 2) problema y desarrollo de la prctica, 3) lecciones
aprendidas, y 4) agenda de reformas pendientes.
desarrollo de la prctica, de la misma forma se parte

del principio de que las prcticas no son estticas ni
unidimensionales: evolucionan en el tiempo y son multifacticos. Por tanto, se realiza un sucinto anlisis
descriptivo de las etapas del desarrollo de la prctica,
los recursos utilizados, el entramado institucional en
que se inserta, los actores involucrados, los logros
alcanzados y los problemas enfrentados.
De esta forma, la primera seccin de las prcticas

documentadas, Antecedentes y Contexto, parte de
la premisa de que las prcticas no surgen ni operan
en el vaco: responden a determinantes histricos y
condicionamientos actuales que son fundamentales
comprender para explicar el funcionamiento de la experiencia revisada. En esta seccin se hace un breve
anlisis descriptivo de los antecedentes y del contexto
en que surge y se desarrolla la prctica con el propsito
de identificar el origen, las causas y las condiciones
que motivaron y provocaron su surgimiento, as como
los factores que condicionan su funcionamiento actual.
El siguiente apartado tiene que ver con la esencia de las

buenas prcticas: las Lecciones Aprendidas. De nuevo,
se parte de una premisa fundamental: las buenas prcticas tienen un propsito pedaggico, que es aprender
de los casos de xito (y de no xito) para mejorar (y corregir) la prctica a fin de que pueda servir como modelo o
referente para acciones futuras desarolladas por el mismo u otro actor institucional o social. Por tanto, en esta
seccin se intenta hacer una abstraccin esquemtica
de las principales lecciones aprendidas de la prctica.
En el apartado de definicin del Problema y Desarrollo de la Prctica, lo que se intenta es abordar las
buenas prcticas como soluciones que responden
a problemas concretos. Por tanto, se hace un breve
anlisis del problema que se busca solucionar mediante
la prctica con el propsito de identificar sus causas,
efectos y manifestaciones principales. En cuanto al
Finalmente, la ltima seccin se refiere a la Agenda

Pendiente. En ella se da cuenta de lo que an falta por
hacer o mejorar. La premisa aqu es que las buenas
prcticas tambin permiten detectar las prcticas no
exitosas o los problemas no resueltos, para lo cual se
hace una breve enumeracin de posibles cambios
deseables, que pudieran constituir una suerte de
agenda pendiente para el caso especfico de la prctica de que se trate.
5. Experiencias exitosas
en la proteccin y el monitoreo
de programas sociales
Las experiencias de proteccin y monitoreo de programas sociales documentadas como buenas prcticas
cubren un amplio espectro, que van desde programas
instrumentados por dependencias del gobierno federal
hasta acciones realizadas por organizaciones de la
sociedad civil, pasando por experiencias de alcance
general o nacional hasta casos de incidencia parcial
o regional. En efecto, el conjunto de buenas prcticas
que se presenta en este informe abarca diversas
experiencias a las que, no obstante su carcter heterogneo, se les dio un tratamiento relativamente
homogneo con el propsito de hacerlas comparables.
De esta forma, las experiencias documentadas incluyen
experiencias tanto del sector pblico, en sus tres
rdenes de gobierno y de distintos sectores, como de
organizaciones de la sociedad civil.
Entre las experiencias seleccionadas del sector
pblico, particularmente del gobierno federal, destacan
las buenas prcticas de la Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL). Slo esta dependencia report el
mayor nmero de prcticas, de las cuales se seleccionaron, a partir de los criterios mencionados, las
siguientes para su documentacin: 1) el Programa de
Blindaje de Programas Sociales de la Comisin por la
Legalidad y la Transparencia, 2) el Manual Ciudadano
de Programas Sociales, 3) el Modelo de Contralora
Social del Programa Hbitat, 4) el Acuerdo por la
Legalidad y la Transparencia de la Comisin Nacional
de Desarrollo Social; as como 5) el Programa de Blindaje
del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
y 6) el Programa de Coinversin Social del Instituto
Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), estas dos
ltimas prcticas sectorizadas en SEDESOL.
La Secretara de la Funcin Pblica (SFP), por su
parte, tambin registro diversas prcticas, de las cuales
se documentaron dos: 1) el Programa de Monitoreo
Ciudadano de Programas Sociales, y 2) el Programa
de Blindaje Electoral de la Comisin Intersecretarial
de Transparencia y Combate a la Corrupcin (CITCC),
adscrita a la SFP.
Otras dependencias del gobierno federal que instrumentaron medidas adicionales de proteccin de
sus programas sociales tambin registraron sus

experiencias, como la Secretara de Salud (SS), la
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA), Secretara
de Economa (SE), entre otras. De estas experiencias,
se documentaron los casos de: 1) el Consejo para prevenir Delitos Electorales (CODESE) de la Secretara de
Economa, 2) el Programa Nacional de prevencin de
Delitos Electorales, y 3) el ABC de los servidores pblicos
en relacin con las elecciones, ambos de la Fiscala
Especializada en Delitos Electorales (FEPADE).
En cuanto a los organismos pblicos autnomos o
descentralizados de la administracin pblica federal,
se documentaron los casos de: 1) las Acciones de
Proteccin del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS)-Oportunidades, 2) la Evaluacin de Transparencia de las dependencias federales realizada por el
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Gubernamental (IFAI), 3) el Programa de Educacin para
el Ejercicio del Voto Libre y Razonado, as como 4) el
Acuerdo de Neutralidad Poltica, ambos del Instituto
Federal Electoral (IFE).
Aun cuando el Proyecto de Proteccin de Programas
Sociales Federales slo contemplaba programas
sociales del orden federal de gobierno, para efectos de
la documentacin de las buenas prcticas se registraron
experiencias de gobiernos estatales y municipales.
Entre los casos documentados de medidas adicionales de proteccin de programas sociales estatales
o federales operados en las entidades federativas,
destacan las experiencias de los gobiernos de los
estados de: Michoacn, Morelos, Nuevo Len, Sonora,
Veracruz, Yucatn y el Distrito Federal.
Por ltimo, en cuanto a las organizaciones de la
sociedad civil que realizaron, ya sea por s mismas
o en conjunto, monitoreo de programas sociales, se
registraron diversas experiencias, entre las cuales
se documentaron tres buenas prcticas: 1) la investigacin sobre compra y coaccin del voto de Alianza
Cvica, 2) la investigacin sobre el uso poltico de
programas sociales de FUNDAR, Centro de Investigacin y Anlisis, financiada por el Consejo Consultivo
11
de SEDESOL, 3) el programa de monitoreo de programas

sociales del Colectivo de Ciudadanos por Municipios
Transparentes (CIMTRA).
Los casos de las buenas prcticas documentados
deben ser ledos a la luz de los criterios y propsitos
descritos en esta introduccin. La finalidad de este
12
trabajo de documentacin, sistematizacin y anlisis

es proporcionar modelos o referentes basados en
acciones que ya han sido emprendidas con xito en el
pas, a fin de que sirvan de gua para el diseo y la
implementacin de acciones futuras encaminadas a
reforzar la proteccin de los programas sociales en, y
fuera de, contextos electorales.
Buenas Prcticas
I. Gobierno Federal
Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia

Comisin Nacional de Desarrollo Social
El Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia, firmado el 9 de febrero de

2006 en el pleno de la Comisin Nacional de Desarrollo Social, tuvo por objetivo
establecer trece compromisos encaminados a combatir el uso poltico proselitista
de los recursos pblicos y programas sociales en el contexto de las elecciones de
julio de 2006.
Su importancia radica en que fue una iniciativa intersecretarial, con el consenso
de los diferentes partidos polticos y entre los tres rdenes de gobierno al amparo de
la Ley General de Desarrollo Social que busca dar consistencia, transparencia e
integralidad a la poltica social, fomentando el federalismo; constituye un mecanismo de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin de los actores
participantes en la poltica social.
17
Antecedentes y contexto
Para poder entender cmo se lleg a la firma del

a efecto de evitar el uso indebido de los programas y recursos pblicos destinados al desarrollo social durante
la campaa electoral del ao 2006, es necesario
recapitular algunas de las medidas institucionales
que se han realizado en la administracin 2000-2006
con respecto a las caractersticas que debiera tener
la poltica social. Para este caso en concreto, comprenden principalmente la nueva Ley General de Desarrollo
Social (LGDS) la cual conllev a la creacin de la
Comisin Nacional de Desarrollo Social (en adelante
la Comisin), segundo hecho que es prudente retomar.
Asimismo, en el marco de la Conferencia Nacional de
Gobernadores, se hicieron algunas propuestas que
fueron consideradas por la Comisin en el texto del
Pronunciamiento.
Aunque los derechos sociales estn consagrados
constitucionalmente, no fue sino hasta la aprobacin
del texto vigente de la LGDS publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 20 de enero de 2004, que
existi un instrumento jurdico que pudiera sustentarlos y hacerlos exigibles. De esta forma, es prudente
recordar que es la primera ley nacional que regula la
poltica social, los programas y las acciones pblicas
orientadas al desarrollo social y que pone candados
al gasto social.
La LGDS busca la coparticipacin de los tres rdenes
de gobierno, as como de las organizaciones de la
sociedad civil (OSC) en la formulacin y ejecucin de
la poltica social; establece como uno de sus ejes principales el mecanismo de la contralora social; fomenta
la transparencia y el acceso a la informacin pblica e
incluso los define como derechos de los beneficiarios;
determina que la distribucin de los fondos pblicos
destinados para programas sociales se har con criterios de equidad y transparencia; fija la leyenda que
toda publicidad e informacin de los programas sociales
debe contener con respecto al carcter pblico de
los mismos; y sustenta la actuacin de los programas
sociales en los principios de libertad, justicia distri-
butiva, solidaridad, integralidad, participacin social,

sustentabilidad, respeto a la diversidad, libre determinacin y transparencia. En este contexto, la LGDS
prohbe la utilizacin de los programas, fondos y
recursos para fines distintos al desarrollo social.
Por otro lado, la LGDS estableci el Sistema Nacional de Desarrollo Social con el fin de dar consistencia,
transparencia e integralidad a la poltica social, fomentando el federalismo. En trminos de la propia ley
es un mecanismo permanente de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin de los gobiernos federal, los de las entidades federativas y los
municipales, as como los sectores social y privado.
De esta manera, se pretenda acabar con la dispersin
presupuestal y administrativa en la poltica social. El
sistema implic la creacin de cuatro instancias,
dentro de las cuales figura la Comisin, en el seno de
la cual se firm el Pronunciamiento, objeto de estudio
de este documento.
La Comisin est conformada por: a) el titular de
la SEDESOL; b) los titulares de las Secretaras de
Educacin Pblica, Salud, Trabajo y Previsin Social,
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin, as como Medio Ambiente y Recursos
Naturales; c) el titular de la dependencia responsable del desarrollo social en cada gobierno de las
entidades federativas; d) un representante de cada
una de las asociaciones nacionales de autoridades
municipales legalmente reconocidas (la Asociacin
de Municipios de Mxico, A.C., la Asociacin de
Autoridades Locales de Mxico, A.C., la Federacin
Nacional de Municipios de Mxico, A.C. y la Asociacin
Nacional de Alcaldes); y e) los presidentes de las
comisiones de desarrollo social de las Cmaras de
Diputados y de Senadores. Podrn ser invitados a
participar en reuniones especficas los titulares de
otras dependencias o entidades de la administracin
pblica federal o de los gobiernos estatales cuando
se considere necesario.
Sus principales funciones son: proponer polticas
pblicas de desarrollo social, as como criterios,
18
Comentarios a la Ley General de Desarrollo Social, marzo de 2004, Centro

de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, LIX Legislatura de la Cmara de
Diputados. Disponible en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/content
/download/7380/38924/file/LeyGeneralDesarrolloSocial.pdf
Artculo 38 de la Ley General de Desarrollo Social, publicada en el Diario

Oficial de la Federacin el 20 de enero de 2004.
acciones e inversiones en el marco del Plan Nacional

de Desarrollo para la planeacin y ejecucin de esas
polticas en los mbitos regional, estatal y municipal;
sugerir mecanismos de financiamiento y distribucin
de recursos federales para el desarrollo social de las
entidades federativas; revisar el marco normativo
del desarrollo social y, en su caso, proponer y promover modificaciones ante las instancias competentes;
y, finalmente, proponer la creacin de grupos de
trabajo temticos y regionales para la atencin de
asuntos especficos.
Por otra parte, otro antecedente importante que llev
a la firma del Pronunciamiento por la Legalidad, fue
el Pronunciamiento por la Civilidad Democrtica en
el Proceso Electoral 2006, firmado en la XXV Reunin
Ordinaria de la Conferencia Nacional de Gobernadores
de Mxico (CONAGO) celebrada el 19 de agosto de
2005 en la ciudad de Oaxaca.
En dicha reunin, los ejecutivos estatales, que conforman la CONAGO, asumieron el compromiso de
procurar la garanta de un proceso electoral transparente, civilizado y encaminado al continuo mejoramiento de la vida democrtica del pas. De esta manera,
alcanzaron un acuerdo con varias disposiciones
encaminadas a cumplir el objetivo antes descrito, entre
las que se encuentran el exhorto a las autoridades

correspondientes a vigilar el ejercicio y lmite de los
recursos destinados a la realizacin de las campaas
electorales; impedir el uso de los recursos y programas pblicos a favor de los partidos polticos,
particularmente la coaccin del voto por medio de los
programas sociales en las zonas marginadas, y
garantizar la transparencia y el acceso a la informacin
con respecto a la asignacin del gasto social y los
padrones de beneficiarios. Determinaciones que fueron
retomadas en el Pronunciamiento por la Legalidad y la
Transparencia de la Comisin.
En Mxico, la utilizacin de recursos pblicos y programas sociales con el fin de favorecer a un candidato
o partido poltico ha sido una prctica recurrente en
contextos electorales. Por lo tanto, en elecciones anteriores, se establecieron mecanismos para prevenir y
sancionar dichos ilcitos, sin embargo con la creacin
del Sistema Nacional de Desarrollo Social se promovi un esfuerzo intersecretarial, con la participacin de
los tres rdenes de gobierno en la consecucin del fin
perseguido. Es en esta tesitura que se firm el Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia a
efecto de evitar el uso indebido de los programas y
recursos pblicos destinados al desarrollo social
durante la campaa electoral de 2006.
Desarrollo
El Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia
fue firmado por el pleno de la Comisin el 9 de febrero
de 2006. Sin embargo, desde el 15 de diciembre del
ao anterior se haba consensuado el texto del mismo,
pero debido a la tregua navidea solicitada por el
Instituto Federal Electoral, la firma del pronunciamiento se hizo solemnemente hasta la primera sesin
extraordinaria de la Comisin celebrada en febrero
del ao en curso.
Fue firmado por los titulares, o personas en su nombre,
de las seis dependencias integrantes de la Comisin;
representantes de las 31 entidades federativas y el
Distrito Federal; las presidentas de las comisiones de
De conformidad con el Artculo 10 del Decreto por el que se regula la Comisin Nacional de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federacin, 20 de
julio de 2004.
desarrollo social de las Cmaras de Diputados y de

Senadores, y los representantes de las cuatro asociaciones nacionales de autoridades municipales.
El objetivo del pronunciamiento era buscar que los
diferentes integrantes de la Comisin, en el mbito de
sus respectivas competencias, blindaran los programas
y recursos pblicos destinados al desarrollo social
para evitar el uso indebido de los mismos durante el
proceso electoral de 2006.
Si bien el pronunciamiento fue un documento que
cristaliz inquietudes compartidas por todos con
respecto a la utilizacin de recursos y programas
sociales con fines poltico-proselitistas, no fue un
instrumento jurdico con carcter vinculante, sino
puramente declaratorio. Sin embargo, ms all del
19
acto protocolario de la firma del pronunciamiento, su

importancia radica en que se trat de un esfuerzo
interinstitucional, que ratific el objeto de la Comisin
de consolidar la integralidad y el federalismo sobre
bases de coordinacin, colaboracin y concertacin
con todos los actores involucrados en la poltica social.
El documento estuvo conformado por dos secciones.
Una primera parte de antecedentes normativos, propsitos y preocupaciones en la coyuntural electoral
que llevaron a la firma del Pronunciamiento y, en
segundo lugar, una serie de trece compromisos adquiridos con la firma del mismo.
La seccin de compromisos se enfoc en tres aspectos. Por un lado, la ratificacin de disposiciones
legales con respecto a la actuacin de los diferentes
actores polticos en el proceso electoral (caractersticas de las campaas electorales, uso de los recursos
pblicos con fines proselitistas, transparencia y
acceso a la informacin, contralora social, delitos
electorales, entre otros). Por otro lado, el apoyo a
actividades relacionadas con la jornada electoral como
son los trabajos de observacin electoral y monitoreo
de programas sociales de OSC, as como las labores
del Alto Consejo por la Transparencia de los Programas
Sociales Federales del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Mxico. Finalmente,
realizar las gestiones necesarias para que los medios
de comunicacin al publicar inserciones pagadas con
respecto a programas sociales y obras pblicas hicieran
explcito que dichas notas haban sido pagadas por las
autoridades y no eran noticias o informacin generada

de forma gratuita y espontnea.
Posiblemente, la disposicin que ha sido ms citada
y vigilada del cuerpo del Pronunciamiento fue la
determinacin de suspender la publicidad de los
programas sociales, as como la presentacin de resultados y entrega de beneficios en actos pblicos al
menos un mes antes del da de los comicios, es decir,
a ms tardar el 2 de junio de 2006. Sin embargo, no
hubo consecuencias legales para quienes incumplieran esta clusula.
El compromiso dcimo tercero del Pronunciamiento
estipulaba la entrega mensual por parte de los firmantes de un informe de avances de las medidas adoptadas
para poner en prctica el mismo. De esta manera,
se pretenda darle seguimiento a las disposiciones
contenidas en el Pronunciamiento para que no se
redujera a un simple documento discursivo.
Algunos integrantes de la Comisin entregaron puntualmente sus informes a la presidencia de la misma,
sin embargo, desafortunadamente esta situacin
no fue generalizada. De las dependencias federales firmantes del Pronunciamiento, slo la mitad
la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de
Trabajo y Previsin Social y la Secretara de Educacin
Pblica proveyeron la informacin pertinente a la
Comisin sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento al Pronunciamiento. De la misma manera,
slo doce entidades federativas enviaron los informes.
Lecciones aprendidas
20
La existencia de acuerdos, como el Pronunciamiento

por la Legalidad y la Transparencia, es una de las muchas medidas necesarias para garantizar un proceso
electoral transparente, equitativo, con estricto apego a
la legalidad, bajo esquemas que combatan la corrupcin,
el desvo de recursos y las conductas ilcitas.
visible en mbito de lo pblico, debe considerrsele

como un primer avance de coordinacin intersecretarial, entre los diferentes partidos polticos y
Las prcticas clientelares han sido difciles de

combatir en un pas con una cultura poltica caracterizada por todo lo mencionado en las lneas anteriores.
Si bien el Pronunciamiento fue un esfuerzo no muy
Compromiso sptimo del Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia a efecto de evitar el uso indebido de los programas y recursos
pblicos destinados al desarrollo social durante la campaa electoral del
ao 2006.
En virtud del Artculo 3 del Decreto por el que se regula la Comisin Nacional
de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federacin, 20 de julio de 2004, el
titular de la Secretaria de Desarrollo social preside la Comisin.
Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Durango, Estado de Mxico, Jalisco,

Morelos, Nuevo Len, Quertaro, Quintana Roo, Tlaxcala y Yucatn.
rdenes de gobierno para conseguir un mismo fin:

evitar el uso indebido de los programas y recursos
pblicos destinados al desarrollo social durante los
procesos electorales.
Como se mencion en el apartado anterior, el mayor
problema al cual se enfrent el comit encargado
de darle seguimiento al pronunciamiento en el seno
de la Comisin fue la falta de cooperacin y cumplimiento de los firmantes con respecto al compromiso
dcimo tercero. Por este motivo, es complicado
analizar el impacto de la firma del documento con base

en los resultados obtenidos. Posiblemente, el hecho
de que no tuviera carcter vinculante hizo que algunas
autoridades no se sintieran totalmente obligadas a
cumplir con la entrega de los informes mensuales y
decidieran no designar capital humano para dicho
fin. Sin embargo, el acuerdo alcanzado por s solo es
un elemento suficiente para considerar el pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia como
una buena prctica a documentar y repetir en futuros
contextos electorales.
Agenda pendiente
A primera vista, un elemento que es necesario considerar es la pertinencia de convertir el Pronunciamiento y otros acuerdos de este tipo en instrumentos
legales y no documentos declarativos. Al parecer,
dicho estatus, que conlleva un carcter vinculatorio,
revestido de instrumentos para su exigencia, le dara
mayor peso al texto y, sobre todo, comprometera a
los actores polticos a asumir totalmente las diferentes
disposiciones del mismo.
Pronunciamientos de este tipo, aunque son esfuerzos
desde la federacin, que requieren coordinacin
interinstitucional para llevarse a cabo, muchas veces
no significan acciones que redunden en beneficios

para la poblacin, quedndose en eventos pblicos u
oficios de instruccin poco verificables. En el mismo
sentido, se percibi una falta de difusin del pronunciamiento en el mbito de los gobiernos locales, tanto
estatales como municipales, motivo por cual podra
suponerse que no se cumplieron ciertas clusulas.
Finalmente, el asunto de la proteccin de los programas sociales y los recursos pblicos no debera
atenderse nicamente en contextos electorales, sino
que debe ser una preocupacin permanente y un objetivo
de la poltica social en todos los rdenes de gobierno.
Referencias
Acuerdos, XXV Reunin Ordinaria de la Conferencia Nacional de
Gobernadores, 19 de agosto de 2005, Oaxaca de Jurez, Oaxaca. Disponible en: http://www.conago.org.mx/reuniones/2005-08-19.aspx
Comentarios a la Ley General de Desarrollo Social, marzo de 2004,
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, LIX Legislatura
de la Cmara de Diputados. Disponible en: http://www3.diputados.
gob.mx/camara/content/download/7380/38924/file/LeyGeneral
DesarrolloSocial.pdf
Decreto por el que se regula la Comisin Nacional de Desarrollo
Social, Diario Oficial de la Federacin, 20 de julio de 2004.
Entrevista a Alejandra Rascn, Dilogo en lnea, 2 de junio de 2006,
Tema: blindaje electoral de los programas sociales, disponible en:
http://www.monitoreociudadano.gob.mx/doctos/chats/sintesis
chat020606.pdf#search=%22Alejandra%20Rascon%20AND%20
dialogo%20en%20linea%22
Informes de las acciones adoptadas para evitar el uso indebido o partidista de los programas sociales federales durante el
proceso electoral, Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia a efecto de evitar el uso indebido de los programas
y recursos pblicos destinados al desarrollo social durante la
campaa electoral del ao 2006, Comisin Nacional de Desarrollo Social, documento proporcionado por las autoridades de
SEDESOL.
Ley General de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federacin,
20 de enero de 2004.
Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia a efecto
de evitar el uso indebido de los programas y recursos pblicos
destinados al desarrollo social durante la campaa electoral del
ao 2006, Comisin Nacional de Desarrollo Social, 9 de febrero de 2006, documento proporcionado por las autoridades de
SEDESOL.
21
Propuesta para el Pronunciamiento por la Civilidad Democrtica

en el Proceso Electoral 2006, Manuel Andrade Daz, Gobernador
del Estado de Tabasco, XXV Reunin Ordinaria de la Conferencia
Nacional de Gobernadores, 19 de agosto de 2005, Oaxaca de Jurez,
Oaxaca. Disponible en: http://www.conago.org.mx/reuniones/
documentos/2005-08-19/CivilidadDemocratica.doc
Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, Diario Oficial
de la Federacin, 18 de enero de 2006.
22
SEDESOL, Comunicado de prensa nm. 14/2006, Pactan los gobiernos federal, estatales y municipales reforzar el blindaje de programas sociales, Mxico, D.F., 9 de febrero de 2006. Disponible en:
http://www.sedesol.gob.mx /prensa/comunicado_normal.php?
clave_comunicado=98
SEDESOL, Comunicado de prensa nm. 22/2006, El Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia garantiza el blindaje
de los programas sociales, Mxico, D.F., 19 de febrero de 2006.
Disponible en: http://www.sedesol.gob.mx/prensa/comunicado_
normal.php?clave_comunicado=103
El Programa de Blindaje Electoral del Gobierno Federal

Comisin Intersecretarial para la Transparencia
y el Combate a la Corrupcin en la Administracin Pblica Federal
Con el objetivo de cumplir las leyes que rigen la actuacin del gobierno, y ante un
proceso electoral federal de alta competitividad, la Comisin Intersecretarial para
la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (CITCC), acord brindar el mximo
apoyo para llevar a cabo acciones preventivas y correctivas para transitar dicho
proceso en un ambiente de tica y neutralidad.
Mediante el Acuerdo celebrado entre 238 instituciones del gobierno federal, se
estableci el compromiso de garantizar que los programas y polticas pblicas no
se utilizaran con fines poltico-electorales, incluyndolo como parte del esquema
de seguimiento realizado a los Programas Operativos para la Transparencia y el
Combate a la Corrupcin (POTCC).
De esta manera, la CITCC logr establecer este tema en la agenda de prioridades
de las instituciones federales de forma permanente, adems de que la medida
permiti vincular de lleno la estrategia de Blindaje Electoral con las polticas anticorrupcin de las instituciones del gobierno federal.
23
La Comisin Intersecretarial para la Transparencia
y el Combate a la Corrupcin (CITCC), creada el 4

de diciembre de 2000, tiene por objeto coordinar las
polticas y acciones para prevenir y combatir la corrupcin y fomentar la transparencia. Esta comisin,
integrada por los titulares de las dependencias de la
administracin Pblica Federal, el Procurador General de la Repblica y los titulares de las diez entidades
federales de mayor importancia, es presidida por el
Secretario de la Funcin Pblica y cuenta con una Secretara Ejecutiva para la coordinacin y seguimiento
de acuerdos.
De acuerdo a sus funciones y ante un proceso
electoral altamente competitivo, la CITCC en su 11
Sesin, celebrada el 7 de noviembre de 2005, acord
brindar el mximo apoyo y atencin a las acciones
preventivas y correctivas necesarias para transitar la
eleccin del 2006, con estricto apego a la tica y a las
leyes que rigen la actuacin del Gobierno, acuerdo
que tuvo como antecedente las Bases de Colaboracin firmadas por diversas Secretaras de estado con
la fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
Electorales (FEPADE), a fin de atender oportuna y
eficazmente las denuncias ciudadanas sobre posibles

delitos electorales.
Es por ello, que 238 instituciones federales impulsaron
acciones para garantizar que los recursos, programas
y polticas del Gobierno Federal se utilizaran de manera
transparente, sin fines poltico electorales durante el
proceso electoral de 2006, como una poltica que respondi a la necesidad de realizar acciones preventivas
en el gobierno federal (sus instituciones y servidores
pblicos) para evitar delitos electorales o actos de
corrupcin orientados a favorecer a los candidatos.
El denominado Blindaje Electoral recuper una aeja
y legtima preocupacin de diversos actores polticos nacionales quienes, motivados por una historia nacional, en
la que los recursos pblicos solan utilizarse discrecionalmente. Se refiere al conjunto de acciones realizadas
para que durante el proceso electoral 2006, todos los
recursos pblicos y programas sociales se gestionaran
de forma transparente, sin fines poltico-electorales,
siendo los principios de legalidad, imparcialidad, honestidad, responsabilidad, transparencia y tica pblica en
torno a los cuales giraron las acciones realizadas.
Desarrollo
Se trat de un acuerdo intersecretarial mediante el
cual, las instituciones del gobierno federal se comprometieron a desplegar un conjunto de acciones
preventivas en su quehacer diario y en la aplicacin
de los programas sociales para asegurar que sus recursos institucionales no fueran utilizados para fines
polticos o electorales.
Los objetivos planteados fueron:
24
1. Prevenir el uso discrecional, poltico-electoral

de los recursos pblicos y los programas sociales
del gobierno federal.
2. Crear, entre los funcionarios pblicos federales,
una cultura de prevencin y la conciencia de
que la imparcialidad, el apego a la legalidad y la
transparencia deben ser principios rectores de

su desempeo profesional, particularmente durante tiempos electorales.
3. Difundir, entre los ciudadanos, informacin til,
oportuna y clara, sobre las acciones que el
gobierno federal realiza en materia de blindaje
electoral, as como los mecanismos para supervisar el uso transparente de los recursos pblicos
o denunciar su uso poltico-electoral.
A partir del acuerdo de la CITCC, se realizaron diversas acciones complementarias. La primera de ellas fue
incluir dicho acuerdo como parte del esquema de seguimiento realizado a los Programas Operativos para
la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (POTCC)
de 238 instituciones federales y al cumplimiento de
los acuerdos formales tomados en las sesiones de la

CITCC. Este seguimiento se lleva al cabo de manera
continua por medio del Indicador de Seguimiento a la
Transparencia (IST).
Al incluir el acuerdo de blindaje electoral en este
esquema de seguimiento, la CITCC logr establecerlo
en la agenda de prioridades de las instituciones federales de forma permanente. Adems, la medida permiti
vincular de lleno la estrategia de blindaje electoral
con las polticas anticorrupcin de las instituciones
Como complemento, la Secretara Ejecutiva de la

CITCC, emiti a finales de febrero unos Lineamientos
y recomendaciones de referencia para las dependencias, las entidades y los servidores pblicos del
gobierno federal durante el proceso electoral 2006,
que fueron preparados por un grupo de trabajo formado
por funcionarios de la FEPADE, SEDESOL y la misma
Secretara Ejecutiva de la CITCC.
Con base en este documento, se pidi a las instituciones federales lo siguiente:

Diagnstico de las reas, programas, servicios y
recursos propensos a utilizarse con fines poltico
electorales.
Definicin de compromisos, estrategias y lneas de
accin a desarrollar durante el proceso electoral.
Entrega de reportes de diagnstico y estrategias,
por escrito y en medio electrnico, a la SECITCC,
validados por los rganos Internos de Control
Entrega de cuatro reportes mensuales de avance
Adems, como base de sus estrategias y lneas
de accin especficas a desarrollar, las instituciones
del gobierno federal deberan tomar en cuenta los siguientes puntos:
Distribuir, asignar, retirar, suspender, incrementar,
cancelar o prorrogar la prestacin de programas,
bienes, servicios y recursos pblicos de forma
transparente, con estricto apego a la normatividad
y las disposiciones administrativas aplicables, y
sin fines electorales, partidistas y/o polticos.
Los recursos fsicos, presupuestales, humanos,
tecnolgicos, sociales, administrativos y de
infraestructura de las instituciones del gobierno
federal no podrn emplearse para beneficiar
o perjudicar a actores, partidos y grupos polticos.

Las tarifas, cobros, cargos, tasas impositivas,
precios y dems aspectos relacionados con el
valor de mercado de los bienes y servicios pblicos que las instituciones del gobierno federal
proveen a la sociedad no podrn eliminarse, modificarse o adaptarse para beneficiar o perjudicar
a ningn actor o partido poltico, salvo que as lo
establezcan las autoridades electorales o judiciales correspondientes.
La distribucin, difusin promocin, entrega y
dems actividades institucionales que estn relacionadas con la asignacin de recursos, becas,
medicinas y otros elementos de los programas
sociales y/o asistenciales del gobierno federal
no podrn realizarse en sedes de los partidos
polticos, ni durante la realizacin de actos pblicos o privados en los que participe cualquier
actor poltico con fines de proselitismo o propaganda poltico-electorales.
Los servidores pblicos de cualquier nivel jerrquico se abstendrn de expresar declaraciones
oficiales en torno a la participacin y desempeo
de los actores y partidos polticos en el proceso
electoral 2006, en eventos pblicos, reuniones
de trabajo y dems actividades desempeadas
en el marco de las responsabilidades y funciones
de su cargo. Asimismo, los servidores pblicos
debern atender las disposiciones legales establecidas respecto de su participacin en actividades
polticas y/o partidistas.
Ninguna institucin o servidor pblico federal
podr retener la credencial de electoral de los
ciudadanos con motivo de la prestacin, diseo,
ejecucin y/o evaluacin de sus programas y
polticas institucionales. Lo mismo aplica para
aquellas instituciones y servidores pblicos de
gobiernos estatales y municipales que ejerzan
recursos federales.
Como parte de sus acciones preventivas, las dependencias y entidades del gobierno federal deban
realizar las actividades de difusin y capacitacin
que fuesen necesarias para que, todos sus integrantes, conocieran los criterios definidos en el acuerdo:
el ABC de los servidores pblicos en relacin con
las elecciones, los compromisos, estrategias y
lneas de accin institucionales con miras al proceso
electoral 2006 y los dems ordenamientos jurdicos o
25
disposiciones administrativas pertinentes para asegurar una gestin pblica honesta y transparente,
evitando el uso poltico, partidista y/o electoral de
los programas, recursos, bienes y servicios pblicos
Las dependencias y entidades del gobierno federal
deberan adems, fomentar la participacin de organizaciones de la sociedad civil, universidades e instituciones de investigacin, medios de comunicacin,
cmaras empresariales y dems actores e instituciones
sociales no partidistas en la realizacin de tareas de
vigilancia, monitoreo y supervisin que coadyuvarn
a garantizar el uso honesto, transparente, legtimo,
imparcial, apegado a la normatividad aplicable, no
poltico, apartidista y sin fines electorales de los programas, recursos, bienes y servicios pblicos del
gobierno federal a lo largo del proceso electoral 2006.
Para reforzar la poltica de blindaje electoral, la
Secretara Ejecutiva de la CITCC, se reuni con la
Subsecretara de Control y Auditora de la Gestin
Pblica y con la Coordinacin General de rganos
de Vigilancia y Control (ambas de la Secretara de
la Funcin Pblica), para desarrollar un Indicador de
Blindaje Electoral (IBE), que habra de utilizarse como
la herramienta en el seguimiento de los cuatro reportes
mensuales que se determin realizar. Los contenidos
de este indicador se definieron sobre la base de un
conjunto de documentos que fueron referencia fundamental durante el proceso electoral 2006. El IBE
estuvo integrado por dos componentes: un conjunto de
acciones preventivas generales (representando el 50%
del valor total del IBE); y otro conjunto de acciones preventivas para Programas Sociales (el otro 50% del IBE).
Finalmente, se dise un portal de Internet, especficamente dedicado a difundir las acciones de Blindaje
Electoral realizadas por el gobierno federal:
www.blindajeelectoral.gob.mx.
Acciones realizadas
Las acciones preventivas que las instituciones del
gobierno federal desarrollaron para evitar el uso
poltico-electoral de los programas sociales y los
recursos pblicos fueron desde la impresin de folletos, grabacin de programas de televisin, hasta la
imparticin de cursos y talleres de capacitacin.
Adicionalmente, y con el fin de aprovechar mejor los
conocimientos, experiencias y recursos, y promover
acciones de blindaje electoral, las instituciones del
gobierno federal firmaron diversos convenios y acuerdos de colaboracin con diversas entidades federativas y entre las mismas secretaras de estado. Estos
convenios y acuerdos ayudan a sumar voluntades y
coordinar esfuerzos para garantizar que los recursos
pblicos se utilizan adecuadamente y no para apoyar
a grupos, candidatos o partidos polticos.
En este sentido, se establecieron las bases para
coordinar acciones de fomento a la transparencia en
el uso de los recursos pblicos; para supervisar con
mayor eficacia el uso imparcial y no poltico de los
programas sociales que brindan; y para crear mejores
programas de formacin tica y capacitacin en prevencin de delitos electorales para quienes trabajan
dentro del gobierno federal.
La poltica de blindaje electoral cont con el apoyo
de 238 instituciones federales, en trminos de la implementacin de acciones preventivas, la recopilacin
de informacin relevante sobre el tema y el envo de
reportes mensuales sobre los avances institucionales.
Esta labor se sustent en una ardua tarea de coordinacin realizada por el personal de la Secretara
Ejecutiva de la CITCC y la FEPADE, as como de un grupo
de funcionarios de SEDESOL y la SFP, que colaboraron
con partes especficas del proyecto.
y agenda pendiente
26
Entre las principales lecciones aprendidas de este

programa es necesario destacar como qued demostrado que es posible, cuando existe voluntad poltica,
desarrollar un programa de proteccin integral del

gobierno federal, derivado de una decisin y un compromiso del ms alto nivel poltico-administrativo del
gobierno. Razn por la cual, se convirti en una poltica

de aplicacin transversal, que involucr la participacin
y colaboracin de casi todas las instituciones del
gobierno federal.
Fue, asimismo, una poltica con objetivos claros,
desplegados en un conjunto de acciones concretas en
dos niveles: acciones preventivas instrumentadas por
todas las instituciones federales; y acciones preventivas diseadas de acuerdo con los programas sociales
particulares de algunas instituciones. En ambos casos,
se cont con un esquema de monitoreo y seguimiento
intersecretarial.
De esta forma, constituye un importante ejemplo de
coordinacin interinstitucional realizado de manera
integral desde la Secretara Ejecutiva de la CITCC,
con el apoyo de la red de enlaces que se establecieron en el gobierno federal para darle seguimiento a
los acuerdos, que adems no represent una partida
especfica para su ejecucin, pues cada institucin le

destin recursos propios.
Ahora bien, el programa de blindaje electoral del gobierno federal enfrent algunos retos, tales como el
diseo desde cero, sin contar con experiencias globales
previas, las acciones concretas, los mecanismos de seguimiento, las estrategias de difusin y los dems componentes que integraron la poltica de blindaje electoral.
Por otro lado, el ejercicio de coordinacin, con eficacia y puntualidad, de los trabajos de 238 instituciones
del gobierno federal, en tiempos muy cortos.
Y finalmente, concretar, con recursos institucionales
limitados, algunas de las actividades que formaron
parte de la poltica (por ejemplo, para el diseo, administracin cotidiana y sistematizacin informativa del
portal www.blindajeelectoral.gob.mx slo fue posible
contar con un equipo de cuatro personas).
Referencias
Daz Garca, Octavio y Mauricio Dussauge. Transparencia y
Combate a la Corrupcin en Tiempos Electorales. El programa de
Blindaje Electoral del Gobierno Federal. FEPADE Difunde. Primera
Edicin. No. 10. 2006. Disponible en http://www.programaanti
corrupcion.gob.mx/fepade.pdf.
Pgina electrnica www.blindajeelectoral.gob.mx
Diversos documentos entregados por la Secretara Ejecutiva de la

Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupcin en la Administracin Pblica Federal.
Comunicaciones va correos electrnicos con funcionarios de la
SECITCC.
27
La Transparencia y la Legalidad en la Operacin de

los Programas Sociales a Cargo de la SEDESOL
En 2001, la Secretara de Desarrollo Social cre la Unidad encargada de generar

polticas para la proteccin de los programas sociales, mediante acciones dirigidas
a cinco grupos: beneficiarios, organizaciones de la sociedad civil, servidores pblicos de la SEDESOL, gobiernos estatales y municipales, as como dependencias y
entidades del gobierno federal.
En este sentido, se llevaron a cabo diversas acciones atendiendo a objetivos como:
a) consolidar una cultura poltica democrtica donde los programas de combate a
la pobreza sean vistos como un activo de la nacin; b) salvaguardar la correcta
aplicacin de dichos programas y evitar su uso poltico-electoral; c) fomentar una
cultura de transparencia y legalidad en el desarrollo y operacin de los mismos; y
d) generar mecanismos que contribuyan al ejercicio pleno de los derechos polticos
y sociales de los beneficiarios.
El impacto positivo de la prctica se refleja, entre otros, en la generacin y difusin de informacin relevante sobre la operacin de programas sociales, as como
de los derechos sociales y polticos de los beneficiarios, para ejercer la contralora
social, fortalecer la rendicin de cuentas, combatir la corrupcin y activar los mecanismos para interponer quejas o denuncias ante el uso irregular de los mismos.
29
En el ao 2000, a fin de integrar el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006, el Ejecutivo Federal realiz un

amplio proceso de consulta para recoger la opinin
de la poblacin respecto a sus principales preocupaciones y los compromisos que el gobierno deba asumir
para alcanzar mayores niveles de desarrollo en el
pas. Resultado de ello, se identific a la transparencia
como tema toral en el combate a la corrupcin, hecho
que llev a la creacin, en diciembre del mismo ao,
de la Comisin para la Transparencia y el Combate a la
Corrupcin en la Administracin Pblica Federal
(CITCC), como una Comisin Intersecretarial encargada de coordinar y dar seguimiento a las polticas de
combate a la corrupcin y fomento a la transparencia.
Al momento de iniciarse el proceso antes descrito,
Mxico no contaba con leyes para regular el acceso
a la informacin gubernamental, ni tampoco para
fomentar la transparencia, la contralora social y las
actividades de la sociedad civil organizada. Aunado
a ello, es importante tomar en consideracin que durante los seis aos que dura una Administracin
Federal, tienen lugar 69 procesos electorales locales
y dos federales, incluyendo una eleccin presidencial.

Este concurrido calendario electoral, en un contexto
sociopoltico tradicionalmente paternalista y de prcticas clientelares, representa riesgos de que los programas sociales sean utilizados irregularmente con
fines poltico-electorales, vulnerando los derechos
polticos y sociales de los beneficiarios, amenazando
la efectividad de los programas, desvirtuando la naturaleza de los mismos como mecanismos de combate
a la pobreza e impidiendo el desarrollo democrtico
del pas.

Consciente de lo anterior, en enero de 2001, la
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) cre, como
parte de su estructura orgnica, la Comisin para la
Transparencia, ahora Unidad del Abogado General y
Comisionado para la Transparencia (UAGCT), con el
fin de disear y coordinar las polticas y acciones para
prevenir y combatir la corrupcin en la operacin de
los programas sociales, evitar su uso y manipulacin
con fines polticoelectorales y fomentar la transparencia en el ejercicio de las atribuciones de los servidores pblicos que laboran en ella.
Desarrollo
En su inicio, las acciones de la prctica se dirigieron
principalmente a crear un fuerte vnculo con beneficiarios y organizaciones sociales, que permitiera
contar con una certificacin ciudadana, respecto a
la transparencia en la operacin de los programas
sociales. Posteriormente, la experiencia y evaluacin
demostraron las bondades del trabajo coordinado
entre sociedad y gobierno, sin embargo tambin
mostraron la necesidad de dirigir estos esfuerzos
a los dems actores que inciden en la operacin de
la poltica social, entre los que se encuentran servidores pblicos de los tres rdenes de gobierno,
legisladores, centros universitarios y representantes
populares, figuras indispensables para dar pasos
slidos hacia la consolidacin del blindaje electoral
de los programas.
30
A fin de lograr una mejor comprensin de la prctica, el presente documento divide las acciones
implementadas en tres momentos histricos: 20012002, 2003-2005 y 2006, atendiendo a los procesos
electorales celebrados y la consecuente evolucin de
las acciones implementadas por la SEDESOL.
Acciones 2001 2002

En principio, es importante considerar que el desarrollo de todas las acciones que comprende la prctica, encuentran solidez institucional en convenios
y acuerdos celebrados con diversas dependencias y
entidades, con la finalidad de fomentar la transparencia
y la legalidad en la operacin de los programas sociales, entre los que se mencionan a continuacin:
Convenio de Concertacin entre SEDESOL y

Transparencia Mexicana, A.C., establecido con
la finalidad de desarrollar trabajos conjuntos
para definir conceptos y categoras bsicas que
fortalezcan y coadyuven en mejorar las acciones
que en materia de transparencia y combate a la
corrupcin lleva a cabo la SEDESOL.
Convenios de Concertacin para la Transparencia
con 512 Organizaciones de la Sociedad Civil, con
el objetivo de facilitar el acceso a la informacin
de los programas sociales, a fin de fortalecer la
participacin ciudadana y la corresponsabilidad
social, a travs de la vigilancia del uso de los
fondos dirigidos a los mismos.
Convenio de Apoyo y Colaboracin entre SEDESOL
y la PGR, por conducto de la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos Electorales
(FEPADE) con el fin de establecer mecanismos
mediante los cuales, ambas instancias, desarrollaran acciones conjuntas en materia de divulgacin e imparticin de cursos de capacitacin
sobre delitos electorales federales a los servidores pblicos de SEDESOL, OSC y beneficiarios de
los programas sociales operados por SEDESOL.
Paralelamente a la firma de estos convenios, se llevaron a cabo una serie de acciones enfocadas a prevenir
el uso irregular de los programas sociales y difundir
los delitos electorales en relacin con los mismos.
Dentro de las primeras, se realiz la verificacin del
resguardo del parque vehicular en las delegaciones y
Entidades Sectorizadas, 48 horas previas a la jornada
electoral; as como la instalacin, 72 horas antes de
las elecciones, de mesas receptoras y canalizadoras
de quejas y denuncias para orientar a la ciudadana
sobre los programas sociales federales, las posibles
conductas irregulares y las instancias competentes
para interponer alguna queja o denuncia.
En materia de la difusin, se realiz en coordinacin
con Transparencia Mexicana A.C. y con la colaboracin
de el Instituto Federal Electoral (IFE), la Fiscala
Especializada para la Atencin de Delitos Electorales
de la PGR (FEPADE), El Instituto Federal de Acceso
a la Informacin (IFAI) y la Secretara de la Funcin
Pblica (SFP), el Manual Ciudadano: SEDESOL a los
ojos de todos, herramienta ciudadana donde se ex
Los convenios fueron celebrados antes de la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Dicha accin se llev a cabo hasta septiembre de 2004.
plica en un lenguaje claro y sencillo, la operacin de

los programas a cargo de la Dependencia con el fin de
promover una cultura de participacin ciudadana en
temas de orden pblico, transparencia, acceso a la informacin, rendicin de cuentas y contralora social.
Acciones 2003 2005

Durante esta etapa se celebraron 26 procesos electorales locales y un proceso federal en los 31 estados
de la Repblica. De cara a stos, adems de las acciones antes descritas, se firmaron cinco convenios con
el fin de lograr una mayor participacin de diversos
actores involucrados en temas relativos a la transparencia, la participacin ciudadana, la prevencin del
delito electoral y la proteccin de los programas
sociales tales como:
Bases de Colaboracin Interinstitucional, cuyo
propsito es coordinar los trabajos de la SEGOB,
SHCP, SE, SEDESOL, STPS, SEMARNAT, SAGARPA, SEP, SSA y FEPADE, con el fin de divulgar,
difundir y capacitar en materia de transparencia
para la prevencin de los delitos electorales
en la operacin de los programas sociales del
Gobierno Federal.
Convenio de Colaboracin entre la SFP y SEDESOL,
con el objetivo de fortalecer acciones de transparencia, atencin ciudadana, contralora social
y combate a la corrupcin.
Convenio General de Apoyo y Colaboracin celebrado entre el IFE y SEDESOL, suscrito con el propsito
de establecer los mecanismos para instrumentar
programas de educacin cvica, participacin
ciudadana, desarrollo social y servicio social.
Convenios Especficos de Apoyo y Colaboracin
con las 31 Vocalas Ejecutivas del IFE en los Estados y las Delegaciones Federales de SEDESOL,
celebrados con la finalidad de instrumentar a
nivel local programas de educacin cvica, de
participacin ciudadana, de desarrollo social y
de servicio social.
Convenio de Proteccin de Programas Sociales
Federales en el Contexto de las Elecciones de
Julio de 2006 con el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), con el objetivo
de ser un mecanismo adicional para proteger los
programas sociales, as como salvaguardar la correcta aplicacin de los recursos pblicos, para
evitar su posible manipulacin poltico-electoral.
31
Convenios que promovieron la coordinacin institucional, creando importantes sinergias, potenciando

el impacto de nuevas medidas en materia de difusin,
capacitacin y prevencin. En materia de difusin se
realizaron en cada estado de la Repblica, al menos
30 das antes de los comicios, las Jornadas para la
Transparencia y la Legalidad, con la finalidad de
informar y sensibilizar a servidores pblicos y la
ciudadana en general, sobre la importancia de la participacin coordinada de los tres rdenes de gobierno
y la sociedad civil, en la vigilancia de la operacin de
los programas sociales.
Se realizaron ms de 100 jornadas, en las que participaron como ponentes gobernadores, presidentes
municipales, diputados federales y locales, presidentes de los tribunales de justicia estatales, secretarios
de los gobiernos estatales, titulares y personal de las
contraloras estatales, presidentes y consejeros de los
rganos electorales locales, la FEPADE, rectores y directores de facultades de universidades y escuelas de
educacin superior, presidentes de cmaras empresariales, as como delegados federales, entre otros.
Asimismo, se difundieron cpsulas informativas relativas al apartidismo de los programas sociales, con el
objeto de fomentar la cultura de transparencia y legalidad, las cuales fueron transmitidas en 32 lenguas indgenas a travs de la Red de Radiodifusoras Indgenas; as
como la celebracin de foros regionales dirigidos a los
beneficiarios con la finalidad de prevenir el uso poltico
electoral de los recursos pblicos y sensibilizarlos sobre
el pleno ejercicio de sus derechos polticos y sociales.
De igual forma, se elabor en 2004, en coordinacin
con Transparencia Mexicana A.C., el Manual Micro
Regiones, el cual describe de manera clara y sencilla
los 73 programas que incluye la Estrategia Nacional
de Atencin a Microrregiones, misma que se basa en
una estrecha coordinacin interinstitucional entre 14
Secretaras de Estado, los tres niveles de gobierno y
las propias comunidades.
32
Respecto a las acciones de capacitacin, se llevaron

a cabo actividades en materia de tica y valores, entre
las que se encuentran la elaboracin y distribucin
del Cdigo de Conducta de la SEDESOL, donde se
establece el comportamiento y conductas que se esperan de los servidores pblicos de la Dependencia;
la capacitacin a travs del curso electrnico tica,
Responsabilidad Social y Transparencia y la entrega

de reconocimientos por concluir satisfactoriamente
dicho curso; as como la firma del Compromiso por la
Transparencia por parte de servidores pblicos adscritos a las Delegaciones, rganos Desconcentrados
y Entidades Sectorizadas de la SEDESOL, mediante
el cual hacen pblico su compromiso de actuar con
estricto apego a la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos.
De igual manera y en estrecha colaboracin con
la SFP y la FEPADE, se realizaron talleres dirigidos a
OSC y servidores pblicos del Sector, en materia de
responsabilidades administrativas, operacin de programas sociales, blindaje electoral, contralora social,
monitoreo ciudadano y delitos electorales.
Con relacin a las acciones preventivas, se promovi
el servicio telefnico de atencin ciudadana 01 800 007
3705, con el propsito de canalizar sus quejas hacia las
instancias competentes y atender peticiones ciudadanas; se reprogram la entrega de beneficios de la
totalidad de los programas sociales, 30 das antes de
los comicios, a excepcin de aquellos relacionados con
la atencin de necesidades alimentarias, en cuyo caso
se busc no afectar a los beneficiarios. Es importante
sealar que esta medida fue posteriormente formalizada
en las Reglas de Operacin de algunos programas y al
respecto, en la encuesta realizada en el ao 2005, el 41%
manifest ser una de las mejores acciones para proteger a los programas sociales del uso poltico-electoral.
Finalmente, una parte fundamental de este periodo
lo constituy la emisin por conducto del INDESOL, de
convocatorias dirigidas a OSC en materia de Construccin de Ciudadana: Monitoreo y Blindaje Electoral,
mediante las cuales del ao 2003 a la fecha, se han
invertido poco ms de 25 millones de pesos en 79 proyectos, siendo premiados con el Reconocimiento a
la Transparencia aquellos con mejores resultados en
su aplicacin y desarrollo.
Acciones 2006
En la tercera y ltima etapa, de cara a nueve procesos
electorales locales y al proceso federal, adems de
Del 2004 al 2006, se firmaron cartas compromiso en toda la Repblica

Mexicana por parte de 8,428 servidores pblicos.
las acciones antes sealadas, se fortaleci el trabajo

con PNUD, FEPADE, SFP, IFE y de manera particular
con los gobiernos estatales, a travs de la firma del
a efecto de evitar el uso indebido de los programas
sociales y recursos pblicos destinados al desarrollo
social durante la campaa electoral del ao 2006,
emitido por la Comisin Nacional de Desarrollo Social,
la cual est integrada por el Gabinete de Desarrollo
Social, los secretarios de desarrollo social de los
estados, las asociaciones de municipios, los representantes de las Comisiones de Desarrollo Social y
de las Cmaras de Diputados y Senadores del H. Congreso de la Unin. De igual forma se llev a cabo la
firma de Declaratorias conjuntas por la legalidad y la
transparencia en la operacin de programas sociales
con el objeto de llevar a cabo acciones coordinadas
para la capacitacin, divulgacin y difusin de delitos
electorales, a fin de impulsar la transparencia en el
ejercicio, aplicacin y entrega de los recursos federales
de los programas sociales a cargo de la Secretara,
operados a travs de los gobiernos estatales.
En materia de difusin, se actualiz el Cdigo de
Conducta, Compromisos y Deberes de los Servidores
Pblicos de SEDESOL, por medio de una consulta
dirigida al personal de la dependencia; se habilit el
portal de internet www.blindajeelectoral.gob.mx, a
travs del cual, se informa a la sociedad en general
sobre las acciones llevadas a cabo por el Ejecutivo
Federal, en materia de blindaje electoral y transparencia en el uso de los recursos pblicos, as como en
la proteccin de los programas sociales en contextos
electorales; se llev a cabo la transmisin de programas
a travs de la Televisin Educativa, RED EDUSAT, en
materia de blindaje electoral, programas sociales,
contralora social y prevencin de delitos electorales;
la difusin de cpsulas informativas en materia de
transparencia y legalidad en colaboracin con la
Comisin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas,
transmitidas en 32 lenguas a travs del Sistema de
Radiodifusoras Culturales (SRC); as como las visitas
a medios de comunicacin y ruedas de prensa en los
31 estados, con el objetivo de informar a la ciudadana sobre las acciones implementadas en materia de
proteccin de los programas sociales.
En este sentido, respecto a las acciones de capacitacin, se realizaron talleres a servidores pblicos del
sector central, delegaciones federales en los estados,
entidades sectorizadas y organismos desconcentrados

de SEDESOL, los cuales estuvieron apoyados en el
ABC de los Servidores Pblicos en Relacin con las
Elecciones, en coordinacin con la FEPADE. La celebracin de talleres en materia de Contralora Social y
Monitoreo Ciudadano a Organizaciones de la Sociedad Civil en coordinacin con la SFP; as tambin, se
intensificaron los foros regionales dirigidos a los
beneficiarios, de manera coordinadas con la autoridades locales y el Instituto Estatal Electoral del Estado.
Finalmente, respecto a las acciones de prevencin,
se dio cabal cumplimiento a las Reglas de Neutralidad
emitidas por el Consejo General del Instituto Federal
Electoral (IFE); llevndose a cabo la reprogramacin
de eventos pblicos y de la entrega de apoyos de los
programas bajo responsabilidad de esta Secretara, al
menos 30 das antes de la realizacin de las jornadas
electorales. Cabe sealar, que esta medida se realiz
de manera coordinada con los titulares de los programas sociales, sin afectar a sus beneficiarios, poniendo
especial cuidado en aquellos que cubren necesidades
alimentaras; y se insert en la documentacin oficial
las leyendas: Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico. Queda prohibido su uso para fines
distintos al desarrollo social y Este programa es de
carcter pblico, no es patrocinado ni promovido por
partido poltico alguno y sus recursos provienen de
los impuestos que pagan todos los contribuyentes.
Est prohibido el uso de este Programa con fines
polticos, electorales, de lucro y otros distintos a los
establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos
de este programa deber ser denunciado y sancionado de acuerdo a la ley aplicable y ante la autoridad
competente.10
Logros alcanzados
La incidencia de la prctica se mide a travs de tres
instrumentos: (1) el Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (POTCC); (2) las
evaluaciones externas anuales a los programas sociales, y cuya realizacin se establece en el Presupuesto
de Egresos de la Federacin; y (3) las encuestas anuales
sobre percepcin de Transparencia y Legalidad, mismas
que son llevadas a cabo por esta Secretara.
10
Lo anterior, en cumplimiento a lo establecido en la Ley General de Desarrollo Social, el Presupuesto de Egresos de la Federacin y las Reglas de
Operacin de los Programas Sociales.
33
1. Programa Operativo para la Transparencia y

el Combate a la Corrupcin.
Dicho programa es un instrumento que bajo la coordinacin de la CITCC, da seguimiento a la consecucin
de logros dentro de la lnea estratgica de la Agenda
Presidencial de Buen Gobierno: Honesto y Transparente. A continuacin se describen los indicadores
ms representativos del mismo:
Indicadores de la Secretara de Desarrollo Social:
Nmero de denuncias iniciadas contra nmero
de denuncias en las que se ejercit accin penal,
con motivo de la posible comisin de delitos de tipo
electoral, relacionadas con la operacin de programas sociales a cargo de esta Dependencia. Al
cierre del cuarto trimestre del ao 2005, as como
en el tercer trimestre del ao 2006, no se ejercit
accin penal en ninguna de las denuncias iniciadas.
Nmero de OSC que participan y vigilan los programas sociales, con relacin a las Organizaciones
firmantes del Convenio de Concertacin para
la Transparencia. Al cierre del cuarto trimestre
de 2005, se cont con la participacin de 135 Organizaciones de la Sociedad Civil en actividades
de contralora social de los programas que opera la Sedesol. Asimismo, al tercer trimestre del
ao 2006, han participado en dichas actividades
200 Organizaciones.
Porcentaje de servidores pblicos que opinan que
la cultura de transparencia durante procesos electorales, es mucho mayor o mayor con respecto al
ao anterior. En relacin a la encuesta aplicada
en 2006 el 90% de los servidores pblicos entrevistados se manifestaron en este sentido.
Creacin e instalacin de Comits Estatales de
Contralora Social del Programa de Empleo Temporal, para evitar cualquier desvo de recursos y
supervisin de las obras realizadas en beneficio de
la comunidad. Al cierre de diciembre de 2005, se
instalaron 11 Comits Estatales de Contralora Social del Programa de Empleo Temporal, para evitar
cualquier desvo de recursos y supervisin de las
obras realizadas en beneficio de la comunidad.
Indicadores del Programa de Abasto Rural a cargo de
DICONSA:
En la encuesta de satisfaccin levantada por el Comit de Beneficiarios, en el ao 2003, el 97% de los
34
entrevistados manifest que la entrega de apoyos

se realiz de manera transparente.
Indicadores del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA:
En el presente ao se realiz un estudio respecto
a la percepcin de los beneficiarios sobre los servicios brindados por el programa. En materia de
transparencia se les pregunto si algn representante del programa les solicit su credencial para
votar, a lo que un el 96% contest que no.
2. Evaluaciones Externas.
SEDESOL opera 21 programas sociales, los cuales
son evaluados anualmente. A manera de ejemplo, destaca la evaluacin realizada al programa de atencin
a jornaleros agrcolas en el ao 2001, en la cual se
seala que las reglas de operacin de este programa
no hacan ningn sealamiento sobre los criterios de
distribucin de los recursos de inversin del mismo, ni
sobre la posibilidad de apertura de una nueva unidad
de trabajo, as como tambin, se mencionaba una falta
de claridad en materia de adquisiciones, por lo cual se
propona formar una figura operativa que garantice el
manejo honesto del recurso.
A partir de esta evaluacin, se realizaron acciones
para atender estas deficiencias, por lo que en la
evaluacin externa llevada a cabo en el ao 2005,
se seal que el programa experiment avances importantes en el perodo 2001-2005. Por ejemplo, se
seala que el programa ahora cuenta con una serie
de documentos metodolgicos que permiten definir
con precisin la posibilidad de apertura de una nueva unidad de trabajo; la seleccin de beneficiarios se
lleva a cabo con apego a la normatividad y sin criterios discriminatorios, adems, seala la evaluacin, la
contralora social ha evolucionado de forma tal que se
ha sensibilizado a una mayor cantidad de jornaleros
para que participen en la toma de decisiones a travs
de comits.
A continuacin se sealan las aportaciones ms importantes que en materia de transparencia y legalidad
han sido reportadas por las evaluaciones externas
que se han realizado a algunos programas operados
por la dependencia.
Cambios ms importantes resaltados por los evaluadores externos11

PROGRAMA
Iniciativa
Ciudadana 3x1
IMPACTO
Acceso a la
Informacin
CAMBIO
EVALUACIN
RO11 muy generales

que daban margen a
interpretaciones y
dudas sobre el manejo
del Programa.
Utilizacin de manuales
y guas para los
beneficiarios con
un lenguaje ciudadano
comprensible.
Utilizacin de impresos,
radio, televisin e Internet
para fortalecer la difusin
del Programa.
Mayor eficacia y agilidad
en la aplicacin de las RO.
La participacin de los
beneficiarios en la
planeacin y ejecucin
del Programa no se
contemplaba.
Reconocimiento de los
Comits de Obra como
figuras fundamentales
para la Contralora Social.
Los Comits de Obra

tienen una participacin
central en el seguimiento
y supervisin de las
obras.
Transparencia Imprecisin de las RO

Contralora
sobre la distribucin
Social
de los recursos.
Las RO contemplan que

para la seleccin de
beneficiarios participen
los Comits de Jornaleros.
La organizacin de los
jornaleros en Comits
influye de manera
determinante en la
asignacin de recursos.
Diconsa.
Programa de
Abasto Rural
Participacin
Social
Se introduce en las RO
el objetivo especfico de
promover la organizacin
social comunitaria.
Los Comits Rurales de

Abasto constituyen el
rgano de representacin
de la comunidad en lo
relativo a la operacin
de las tiendas, siendo
sus miembros electos
democrticamente.
Liconsa.
Programa de
Abasto Social
de Leche
Transparencia Cerca del 15% de los

Percepcin de encuestados aprecian
Beneficiarios
sesgos polticos en el
Programa.
Se fortaleci la difusin
del Programa; mediante
la informacin es posible
influir en la percepcin
que se tiene de ste,
especialmente en lo
que respecta a la
administracin y los
beneficios que transfiere.
A travs de tarjetas
de dotacin, carteles,
folletera y la pgina de
Internet y Liconsa, se
cumple satisfactoriamente
con informar a los
beneficiarios acerca de
sus derechos y aspectos
operativos ms
importantes.
Opciones
Productivas
Acceso a la
Informacin
Participacin
Social
Las deficiencias de
transparencia se vinculan
con la poca difusin del
Programa, lo que genera
distorsiones, provocando
que en determinadas
fases existan agentes
que deforman los
mecanismos de
asignacin de recursos.
Se aprovech el capital
social de las organizaciones de beneficiarios para
generar un flujo
de informacin que
promueve la cooperacin.
La evaluacin del 2005

subraya la satisfaccin de
beneficiarios con relacin
a la informacin aportada
por la institucin, al
trabajo del promotor
social y a la facilidad para
la realizacin de trmites.
INDESOL.
Coinversin
Social
Transparencia
Rendicin de
Cuentas
Las RO no hacan mencin

a la obligacin de la OSC
para proporcionar
informacin a los
evaluadores.
Se modifica el diseo del

Programa y de sus RO
para fortalecer el principio
de transparencia de la
Estrategia Contigo del
Gobierno Federal.
Las RO hacen explcita la

obligacin de los actores
sociales de proporcionar
informacin requerida por
las evaluaciones internas
y externas.
Microrregiones Contralora
Social
Jornaleros
Agrcolas
11
EVALUACIN 2002
RO se refiere a Reglas de Operacin.
La evaluacin identifica
rezagos en la participacin
comunitaria que se
considera fundamental
para la calidad del
servicio.
35
3. Encuestas de Transparencia y Legalidad en la

operacin de los Programas Sociales aplicadas a
OSC, beneficiarios, servidores pblicos de la Dependencia y presidentes municipales.12
Estas encuestas son aplicadas a partir del ao
2003, con el propsito de conocer la percepcin que
en materia de transparencia, acceso a la informacin
y cultura de la denuncia tienen las OSC, servidores
pblicos, presidentes municipales y beneficiarios, por
lo que, la Unidad del Abogado General y Comisionado
para la Transparencia, a travs de los resultados de
las mismas, busca conocer los avances y retrocesos
que en la materia ha tenido la dependencia y as buscar
la efectividad, eficiencia y eficacia en las acciones
implementadas.
Servidores Pblicos
En 2006 el 87% de los encuestados respondi que la
SEDESOL siempre o casi siempre fomenta la transparencia entre los beneficiarios, seis puntos porcentuales ms que en 2003. En relacin con el fomento a la
transparencia entre quienes laboran en la Dependencia
el avance fue de cinco puntos porcentuales con relacin a 2003 ya que 8 de cada diez afirmaron en 2006
que la SEDESOL siempre o casi siempre fomenta la
transparencia entre sus proveedores de servicio. El
avance en la percepcin de los servidores pblicos, se
manifiesta tambin a travs de la siguiente pregunta:
Difunde los Programas Sociales a su cargo?, el cual
avanza, siete puntos porcentuales en los que respondieron siempre o casi siempre, pasando de 80% a
casi un 90% de los servidores pblicos.
Organizaciones de la Sociedad Civil

Las encuestas muestran resultados interesantes,
el primero es que al preguntrsele a los encuestados
si la SEDESOL facilita el acceso a la informacin pblica gubernamental, el 86% de las OSC13 respondieron
siempre o casi siempre, mientras que los servidores
pblicos pasan de 75% a 83%.14 La diversificacin de
las acciones de transparencia tuvo una disminucin
en la percepcin sobre el desvo de recursos de los
programas con fines poltico electorales, pues las
OSC que opinan que nunca son usados con esos fines,
pasaron de 69% a 75%.

12
Encuesta sobre la percepcin de la transparencia: a) Beneficiarios. La

Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin, realiza encuestas
sobre percepcin de los beneficiarios de los programas de Abasto Social
de Leche y de Tortilla a cargo de Liconsa, del Programa de Abasto Rural a
cargo de DICONSA, del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y
FONART entre otros. Estas encuestas se realizan con base en un cuestionario de preguntas semiabiertas y de opcin mltiple sobre una muestra
aleatoria de los beneficiarios y dividiendo a la poblacin en dos segmentos:
poblacin rural y poblacin urbana. b) Organizaciones de la sociedad civil.
Se consider el universo de las Organizaciones Sociales que han suscrito
convenios de concertacin para la transparencia con la SEDESOL, que
conforman un total de 512. El ejercicio se ha llevado a cabo en 2003, 2004,
2005 y 2006. c) Servidores pblicos. Se dividi el universo de estudio en
cuatro estratos: trabajadores de base en el nivel central, trabajadores de
base en las delegaciones, trabajadores de confianza en el nivel central y
trabajadores de confianza en las delegaciones. Se seleccion una muestra
de 250 trabajadores en cada uno de los estratos, de tal manera que se contara con un total de 1,000 entrevistas. El esquema de muestreo fue aleatorio
sistemtico sobre una lista ordenada del personal para cada uno de los
cuatro estratos definidos, lo que resulta en una muestra probabilstica con
un error mximo de 5% y con un grado de confianza del 95% para cada uno
de los dos grupos de anlisis (central y delegaciones). Estas encuestas se
han levantado en los aos 2003 a 2006.
36
13
Encuestas aplicadas en el ao 2005.
14
Encuestas aplicadas del 2003 al 2006.
Los avances se pueden deber a dos factores, el

primero es la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y el segundo a la intensificacin de las acciones,
especialmente a partir de 2003, en materia de Blindaje
Electoral, cuando de cara a las elecciones federales
y ocho procesos locales, se inici una campaa en
medios sobre la operacin de los programas sociales,
se llevaron a cabo 31 jornadas locales por la Legalidad
y la Transparencia, con la participacin de aproximadamente 6,900 personas, as como talleres de responsabilidades administrativas, de Delitos Electorales y
de Contralora Social, con la participacin de 4,900
servidores pblicos de la Dependencia.
Presidentes Municipales
En relacin con los presidentes municipales, en
2004 se realiz una encuesta para recabar su opinin
sobre el funcionamiento de la Estrategia de Desarrollo
Local Micro Regiones. Dicho estudio tambin evalu
la herramienta ciudadana: Manual Micro Regiones
al respecto, el 79% de los entrevistados declar conocer la herramienta. Adems, uno de cada dos entrevistados seal que la mayor utilidad del Manual es
conocer con qu programas se pueden realizar obras
o acciones en su territorio, lo cual se relaciona con
que, en promedio, el 54% de los entrevistados opine
que le ha ayudado mucho. De hecho, nueve de cada
diez entrevistados estuvo totalmente de acuerdo o
de acuerdo solamente, en que la Estrategia ejecuta
sus programas de manera transparente. Ello habla de
cmo la transparencia puede contribuir a hacer ms

efectiva la poltica social, ya que inclusive ms de la
mitad, esto es, el 54% declar que, de no existir dicha
Estrategia, estaran peor las condiciones econmicas
y sociales en sus municipios.
Otro dato interesante es en relacin con las medidas
ms convenientes para que los programas sociales
no se utilicen con fines electorales, a lo que 41% de
los alcaldes encuestados declar que para evitar que
los recursos de los programas se utilicen con fines
electorales, se deben reprogramar los apoyos en los
periodos de campaas, as tambin poco ms de un
tercio consider que los beneficiarios deben supervisar la entrega de apoyos. Estos datos hablan de la
congruencia de las acciones de transparencia, como
la reprogramacin o el monitoreo por parte de OSC de
la operacin de los programas durante procesos electorales, a la vez que seala la urgencia de aumentar
los mecanismos de monitoreo ciudadano y contralora
social, pues los presidentes municipales, ven en esas
acciones medios efectivos para evitar que los programas sociales se utilicen con fines electorales.
Beneficiarios
En relacin con los beneficiarios se pueden mencionar dos ejemplos, las encuestas realizadas en el
2006, a los artesanos que reciben apoyos de Fonart
y a las personas inscritas en el Programa de Abasto
Social de Leche a cargo de Liconsa.
Referente a los primeros, el 86% dijo haber recibido
algn tipo de informacin diciendo que los programas
de apoyo de Fonart no pueden condicionarse por
simpatizar o no con algn partido poltico, mientras

que el 99% dijo que no le han condicionado la entrega
de los apoyos a cambio de favorecer a algn partido
poltico o candidato.
En cuanto a los beneficiarios de Liconsa el indicador
ms sobresaliente es que el 88% mencion no conocer
a alguien que reciba el apoyo de este programa y
considere que no lo necesita realmente. El 12% que
declaro de forma afirmativa, significa un reto para la
operacin del programa. De igual forma cuando se les
pidi calificar la honestidad en la entrega de apoyos
en una escala del 1 al 10 donde 10 es totalmente
honesto y 1 nada honesto el 90% de los beneficiarios
calific con siete o ms al programa.15
Problemas enfrentados
La naturaleza de la prctica implica un proceso de
cambio institucional y cultural que ha encontrado diversas resistencias, tanto formales como informales.
Entre ellas se encuentra la voluntad poltica de los
gobiernos locales, que en ocasiones, se ve limitada por
la problemtica generada durante los periodos electorales; la dificultad para informar a los beneficiarios
sobre el ejercicio de sus derechos polticos y sociales y
sobre los mecanismos para presentar quejas y denuncias, debido a cuestiones geogrficas y al hecho de que
la ejecucin de los programas est, en su mayora, a
cargo de las autoridades municipales; una incipiente
cultura de denuncia y limitados resultados en materia
penal electoral; una limitada profesionalizacin de las
OSC en materia de rendicin de cuentas e incidencia
en polticas pblicas, as como la falta de mecanismos
eficientes para el ejercicio de la contralora social.
Sin duda, el esfuerzo de proteccin emprendido por
la SEDESOL merece un reconocimiento, por ser la
Secretara con ms impulso en la materia. A pesar de
lo anterior, un contexto electoral difcil, permiti identificar alcances y limitaciones a las acciones realizadas.
Por un lado la dificultad para aterrizar a nivel local los
principios de tica y legalidad, en un pas cuya clase
poltica estuvo acostumbrada a funcionar de manera
clientelar y corporativa y por otro, la falta de instrumentos jurdicos, que le den carcter vinculatorio a
muchas de estas acciones, no solo con el fin de hacerlas
de cumplimiento obligatorio, sino de avanzar hacia la
institucionalizacin de muchas de ellas. A continuacin
15
58% entre 9 y 10 y 32% 7 y 8.
37
se presenta un recuento de observaciones a tomar en

cuenta para continuar en el blindaje:
La informacin, tanto cualitativa como cuantitativa, sobre la problemtica del clientelismo y el
uso poltico electoral de los programas sociales,
es muy limitada, lo que vuelve necesaria la documentacin de las diversas prcticas y medidas
implementadas por los tres rdenes de gobierno.
En materia de Blindaje Electoral, es indispensable
la participacin coordinada de todos los actores
que intervienen en la ejecucin de los programas
sociales. En este sentido, el ejercicio de esta
prctica ha demostrado la importancia de funcionarios locales, cuya cercana a los beneficiarios
les permite llevar las acciones a su cumplimiento.
La celebracin de reuniones de trabajo y acuerdos
de colaboracin, genera un clima de confianza
entre los diversos actores, a la vez que contri-
buye a fortalecer el andamiaje institucional en

materia de transparencia, contralora social y
prevencin de delitos electorales en relacin con
la operacin de los programas sociales. Es por ello
que el seguimiento puntual a los compromisos
adquiridos, es determinante para la obtencin de
resultados efectivos.
La consolidacin de una cultura de denuncia,
requiere facilitar y acelerar los procesos de presentacin y resolucin de quejas y denuncias,
a fin de brindarle a la ciudadana mecanismos
ms eficientes que incentiven el ejercicio de la
contralora social.
Es recomendable avanzar en la institucionalizacin de las medidas de proteccin de programas
sociales, a fin de que encuentren fundamento no
nicamente en la voluntad poltica de los actores,
sino tambin en el marco normativo que regula
su operacin.

El blindaje de los programas sociales, ha demostrado ser una estrategia necesaria en este pas.
La importancia de generar una conciencia, tanto
en funcionarios como en beneficiarios, exige tomar
medidas de fondo que busquen modificar las estructuras establecidas para funcionar a la par de
una cultura poltica clientelar. En este sentido, los
funcionarios locales juegan un papel fundamental.
Involucrar a estos actores, no solo con talleres de
capacitacin sino en la construccin de ciudadana,
demostrando que a nivel local tambin hay muchos
actores interesados en la transparencia y el reconocimiento de la poltica social como un derecho, representa una asignatura pendiente, que deber abordarse
en el futuro prximo.
Asimismo, a continuacin se esbozan algunas medidas que, apoyadas en la experiencia de la Secretara,
se considera importante sean tomadas en cuenta:
38
Es necesario que las prcticas de transparencia

y legalidad se plasmen en la normatividad vigente,
y de manera especfica en las reglas de operacin
de todos los programas sociales a cargo de la
Agenda pendiente
Institucin. De esta manera, se estableceran

mecanismos concretos que permitan a los beneficiarios, el ejercicio real de la contralora social,
la participacin social y la denuncia popular; as
como la certeza en la implementacin de diversas medidas preventivas en tiempos electorales,
entre las que se encuentran la reprogramacin
de la entrega de beneficios, de la celebracin de
eventos masivos y de las acciones de difusin de
los programas sociales.
De la misma forma, los cambios a las reglas de
operacin contribuye, como lo demuestran las
evaluaciones externas, a aumentar la eficiencia
y efectividad de los programas a cargo de la Dependencia. Ello representa una oportunidad para
trabajar con el Consejo Consultivo de Desarrollo
Social y el Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social, para lograr que la rendicin
de cuentas repercuta en un mayor impacto y alcance de las acciones de combate a la pobreza.
Robustecer y profesionalizar las acciones de
contralora social y monitoreo ciudadano realizadas por beneficiarios y OSC, respectivamente.
Para ello, es necesario continuar trabajando en
tres frentes: la capacitacin de OSC y beneficiarios; la sensibilizacin de los actores polticos

de los tres rdenes de gobierno, para que creen
mecanismos que facilitan esta tarea; y el fortalecimiento del marco legal en el cual se inscriben
estas acciones, entre los que se encuentra el Reglamento a la Ley General de Desarrollo Social.
Colaborar con la SFP y la FEPADE en mejorar
el sistema de quejas y denuncias con el fin de
facilitar su presentacin y pronta respuesta; la reforma a la legislacin penal electoral,
que permita denunciar diversas prcticas que

vulneran los derechos polticos y sociales de
los beneficiarios.
Vigilar la calidad y puntualidad de la informacin
producida en materia de transparencia a efecto
de que sea utilizada de manera oportuna. Esto
implica hacer estudios para saber qu tipo de informacin, hacia quin debe dirigirse y a travs
de qu canales, con el fin de fortalecer la transparencia, la rendicin de cuentas y la eficiencia
de los programas.
Referencias
Acuerdo de Creacin de la Comisin Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupcin, Diario Oficial de la Federacin, 4
de diciembre del 2000.
Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el
cual se emiten las reglas de neutralidad, IFE, Mxico, 19 de febrero
de 2006.
Agenda Presidencial de Buen Gobierno, Presidencia de la Repblica, Mxico, 2002.
Bases de Colaboracin Interinstitucional para contribuir a la atencin oportuna y eficaz de las denuncias que se formulen por la
ciudadana en general, con motivo de hechos presumiblemente
delictivos por conductas ilcitas relacionadas con la utilizacin
indebida de programas sociales con fines polticos, 13 de mayo
de 2003.
Gua Rpida, Programas de la Secretara de Desarrollo Social, SEDESOL, Mxico, D.F., Abril 2006.
Informe de Labores de la Secretara de Desarrollo Social, Mxico,
2001, 2002, 2003, 2004 y 2005.

Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica
Federal, Diario Oficial de la Federacin, Diario Oficial de la Federacin, 10 de abril de 2003.
Manual Ciudadano: SEDESOL a los Ojos de Todos, Secretara de
Desarrollo Social, Unidad del Abogado General y Comisionado
para la Transparencia, Transparencia Mexicana, IFE, FEPADE,
IFAI y SFP, Mxico, 2002-2005
Manual Micro Regiones, SEDESOL, STPS, SSA, SRA, SEMARNAT, SEP, SFP, SE, SCT, SAGARPA, ST, SEGOB, SHCP, SENER,
Mxico, 2004.
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Diario Oficial de la Federacin, 30 de mayo de 2001.
Programa Nacional de Combate a la Corrupcin, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo, 2001-2006, Plan Nacional
de Desarrollo, Diario Oficial de la Federacin, 30 de mayo de 2001.
Ley Federal de Fomento a las Actividades realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, Diario Oficial de la Federacin, 9 de
febrero de 2004.
Pronunciamiento por la Legalidad y Transparencia a efecto de evitar

el uso indebido de los programas y recursos pblicos destinados al
desarrollo social durante la campaa electoral del ao 2006, Comisin Nacional de Desarrollo Social, 15 de diciembre de 2005.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, Diario Oficial de la Federacin, 11 de junio de 2002.
Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, Diario Oficial de

la Federacin, 18 de enero de 2006.
39
Manual Ciudadano: SEDESOL a los Ojos de Todos

El Manual Ciudadano es una herramienta simple, de fcil utilizacin y bajo costo,

que hace accesible el monitoreo y vigilancia de los programas sociales a la sociedad
civil. Su finalidad es corregir y prevenir la desviacin del presupuesto de los programas sociales para fines partidistas-electorales, y poder garantizar as los derechos
de los beneficiarios.
En el marco de la estrategia Sedesol a los ojos de todos, el Manual Ciudadano
integra por primera vez al conjunto de los programas que instrumenta Secretara,
as como de las formas de participacin ciudadana institucionalizada. Es una material
informativo, una estrategia de capacitacin de organizaciones de la sociedad civil
(OSC), un instrumento preventivo, un ejercicio de coordinacin intergubernamental
y una forma de colaboracin entre gobierno y sociedad civil.
El impacto positivo de la prctica se manifiesta, entre otros, por el nmero creciente de OSC e instancias gubernamentales que se han sumado al proyecto. Destaca
como una forma de reconocimiento que el gobierno hace de la capacidad de
contralora social de las OSC, as como una muestra de la existencia de una
ciudadana ms participativa y conciente que exige mayores espacios de actuacin
y una creciente apertura gubernamental.
41
El Manual Ciudadano es un proyecto de colaboracin entre gobierno y sociedad civil que comenz a
desarrollarse en junio de 2001 por iniciativa conjunta
de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y de
Transparencia Mexicana (TM), con el doble propsito
de supervisar la correcta operacin de los programas
sociales y de fomentar la participacin ciudadana.
En el entendido de que todo ciudadano tiene derecho

a recibir los beneficios sociales que le corresponden y
que es obligacin del Estado garantizar una administracin apropiada de los recursos, el Manual Ciudadano pretende resolver el problema de la desviacin
presupuestal de programas sociales para fines partidistas-electorales, con el objeto de garantizar que
beneficien a quienes legtimamente deban hacerlo.
El documento forma parte de la estrategia Sedesol
a los ojos de todos que, como su nombre lo indica, planea transparentar la gestin de la Secretara. Para la
consecucin de sus objetivos, el Manual es una herramienta informativa al mismo tiempo que una estrategia
de capacitacin a las organizaciones de la sociedad
civil (OSC), con la intencin de que puedan ser contralores sociales efectivos de los programas sociales.
Debido a la relacin que histricamente se ha establecido entre gobierno y sociedad en Mxico, el
Manual Ciudadano destaca como una forma de reconocimiento que el gobierno hace de la capacidad de
contralora social de las OSC, as como una muestra
de la existencia de una ciudadana ms participativa y
conciente que exige mayores espacios de actuacin y
una creciente apertura gubernamental.
No obstante, para que las OSC sean capaces de
acompaar y evaluar el ejercicio de gobierno, es indispensable que conozcan los mecanismos de operacin
de los programas sociales, caracterizados por ser
altamente complejos. El Manual integra por primera
vez al conjunto de los programas que instrumenta
SEDESOL, descritos de forma clara y sencilla, con la
intencin de hacer accesible la normatividad que rige
los programas sociales a la ciudadana en general y a
los beneficiarios en particular.
42
El proceso de creacin del Manual implic alrededor

de un ao de trabajo durante el cual poco ms de
treinta personas participaron en su elaboracin, lo

cual indica que se trat de un ejercicio de largo alcance a bajo costo.16 Adems, el Manual supuso una
estrecha colaboracin entre SEDESOL y Transparencia
Mexicana para el diseo y revisin del documento,
as como para la estructuracin de la capacitacin
de organizaciones sociales. Para esta primera etapa,
SEDESOL aport $30,000 dlares sin considerar los
costos de impresin del instrumento.
Con la finalidad de precisar el contenido del documento, se convoc a las partes involucradas a presentar
sus necesidades y los problemas identificados para
que acordaran, con base en ello, los puntos de operacin gubernamental necesarios de entender, aclarar
y as poder supervisar. Esto se hizo por medio de: a)
talleres con funcionarios pblicos y OSC, b) revisin
de las reglas de operacin de los programas sociales
administrados por SEDESOL, c) elaboracin de cuestionarios para los responsables de los programas, y
d) establecimiento de grupos de trabajo especficos
entre diversas instituciones.
Desde el ao 2002, el documento ha sido distribuido
a ms de cuatrocientas OSC del pas. A partir de las
observaciones hechas por stas al Manual, el documento ha sido reeditado en dos ocasiones: 2003 y
2005, con el objetivo de simplificar, en la medida de
lo posible, su contenido y hacerlo ms accesible al
ciudadano. Paralelamente, se ha capacitado a las
organizaciones sociales para la utilizacin del Manual
y del portal de Internet de SEDESOL a travs del cual
se difunde electrnicamente el documento a la ciudadana en general y se reciben quejas acerca de los
programas sociales,17 dentro del marco del Sistema
Electrnico de Atencin Ciudadana (SEAC). Se espera
que las OSC capaciten a su vez a otras organizaciones e individuos para ampliar la esfera de influencia
del instrumento.
16
Intervinieron en la elaboracin del Manual entre 4 y 7 consultores de

Transparencia Mexicana, 15 servidores pblicos de SEDESOL y otras
dependencias, y 10 representantes de organizaciones de la sociedad civil.
http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/PublicacionesTI/
Caja2002/tk_ch5_public_institutions.pdf, Pgina 45.
17
La pgina electrnica donde se anuncia el Manual es: www.sedesol.gob.

mx/Manualciudadano, pero actualmente no se encuentra en funcionamiento,
como tampoco lo est la direccin electrnica: www.Manualciudadano.
org.mx, donde Transparencia Mexicana sugiere a la ciudadana consultar
el documento, as como presentar denuncias y darles seguimiento.
Desarrollo
Con el propsito de responder a la problemtica
antes mencionada de la desviacin de recursos
destinado a programas sociales para fines partidistas-electorales, el Manual Ciudadano tiene tres
objetivos fundamentales: 1) Prevenir la corrupcin;
2) Mejorar el desempeo de los programas sociales; y 3) Consolidar a mediano y largo plazo el buen
gobierno en Mxico. A partir de dichos objetivos se
pueden identificar tres elementos que caracterizan
al Manual: a) como herramienta preventiva, b) de coordinacin intergubernamental y c) de colaboracin
entre gobierno y sociedad civil.
El Manual consta de dos partes: una que expone las
formas de participacin ciudadana institucionalizada,
y otra, que explica los programas que coordina SEDESOL. Cabe sealar que ambas secciones han sido
modificadas en las distintas reediciones del Manual.
En lo que respecta a la primera seccin, referente a
las formas institucionalizadas de participacin ciudadana, el cambio ms significativo se registra entre
las versiones 2003 y 2005. En efecto, estas versiones
incluan la justificacin del documento como tal, es
decir, la descripcin de los antecedentes, alcances,
objetivos y lmites del mismo, captulo que no aparece
en la versin 2005 del Manual Ciudadano.
De igual forma, se ha sintetizado la presentacin
de SEDESOL para dar cabida a un mayor nmero de
instituciones y dependencias relacionadas con la
participacin ciudadana, la educacin cvica y el acceso a la informacin gubernamental, como lo son:
el Instituto Federal Electoral (IFE), que bosqueja el
tema de la participacin ciudadana; y el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI),
que trata la cuestin del acceso a la informacin pblica y el recurso de revisin. Adems, se amplan
los captulos de delitos electorales, a cargo de la
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
Electorales (FEPADE) y de contralora social, transparencia y combate a la corrupcin en los programas
sociales, responsabilidad de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP). Por ltimo, se incluye una breve
descripcin de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad
Civil, y el Registro Federal de Organizaciones de la
Sociedad Civil.
La segunda parte del Manual expone cada uno de

los programas que coordina SEDESOL, por medio de
una descripcin sinttica del programa: objetivo,
poblacin a la que se dirige, requisitos para ser beneficiario y, en algunos casos, notas relevantes, como
por ejemplo, causa de suspensin de beneficios, estimaciones de metas, entre otros aspectos. Posteriormente se esquematiza el proceso correcto que debe
seguir el programa, de forma accesible al ciudadano.
En lo que respecta a la segunda seccin, ha evolucionado de forma progresiva: en 2003 se organiz por
primera vez a la totalidad de los programas con base
en seis subgrupos: Capacidades, Opciones Productivas,
Patrimonio, Proteccin, Desarrollo Local e Inclusin; lo
que facilita la utilizacin del instrumento. En 2005 se
ampli la informacin ofrecida por programa para
incluir: a) los tiempos para acceder al programa, b)
las figuras de participacin social contempladas, c) el
marco legal, d) los tipos de apoyo, y d) los montos de
las aportaciones locales, en su caso. Este reordenamiento permite conocer de forma puntual informacin
relevante tanto para el beneficiario como para el
ciudadano.
Cabe destacar la sealizacin de los procesos
relevantes para la contralora social incorporados
en la ltima versin, que subsana la crtica hecha a
las versiones 2002 y 2003 del Manual por la falta de
orientadores claros para las organizaciones sociales,
en el sentido de que estas versiones no informaban lo
suficientemente acerca de los procesos que debieran
ser vigilados y monitoreados por las OSC.
La ltima seccin del Manual, que busca fomentar
la participacin ciudadana en el monitoreo de programas sociales, incluye un directorio de las instancias
gubernamentales participantes en el proyecto, y
extiende una invitacin a las OSC del pas para colaborar en el mejoramiento del instrumento.
El portal de Internet de SEDESOL facilita la obtencin
de sugerencias en lnea, buscando, por ejemplo, combatir la nocin de que es intil presentar quejas ante
las propias autoridades de gobierno, al hacerlo ahora
va las OSC. Es decir, las organizaciones son quienes
debieran monitorear las denuncias presentadas y darles
43
seguimiento ante las autoridades, aunque en ningn

caso suplir las atribuciones de las mismas. Al mismo
tiempo, el rol de las OSC es asesorar a los ciudadanos
para que presenten las quejas y denuncias.
Logros alcanzados
El Manual es una herramienta simple, de fcil utilizacin
y bajo costo, que hace accesible el monitoreo y vigilancia de los programas sociales a la sociedad civil.
Muestra del impacto positivo que tiene, son el nmero
creciente de OSC e instancias gubernamentales que
se han sumado al proyecto: cerca de 400 organizaciones sociales y diversas dependencias pblicas.
Asimismo, se ha ampliado el nmero de programas
supervisados, que ahora incluye a todos los programas
coordinados por SEDESOL; en un inicio se consider
evaluar slo a los de mayor incidencia. Se consideran
igualmente indicadores como: 1) el nmero de quejas,
denuncias y solicitudes presentadas como parte del
programa;18 2) el nmero de organizaciones directamente capacitadas para usar el Manual Ciudadano;
3) el nmero de ciudadanos cubiertos; y 4) el nmero
de acciones correctivas y sanciones aplicadas como
consecuencia del instrumento.
Al describir el funcionamiento de los programas
sociales, el Manual puede ser considerado como un
instrumento ms para el ejercicio del derecho a la
informacin pblica, de peticin y de denuncia; as
como para prevenir delitos electorales. Asimismo, el
Manual puede verse como un mapa de navegacin
acerca de las distintas formas de contralora social,
as como una referencia para la planeacin estratgica
de las OSC en cuanto a objetivos, estrategias y recursos, esto es, qu supervisar, cmo y con qu.
44
con el desarrollo social, para as evitar duplicacin de

funciones y, por tanto, el uso ineficiente de los recursos
pblicos destinados al desarrollo social.
Cabe destacar que el Manual, como experiencia innovadora, forma parte del Libro de Oro: los compromisos
de las partes interesadas, compilado por el Secretara
Ejecutiva de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de
la Informacin (CMSI), Ginebra 2003, Tnez 2005.
Asimismo, est contenido en la publicacin Corruption
Fighters Tool Kit, Civil Society Experiences and Emerging
Strategies, editado por Transparencia Internacional
en 2002.
Durante la creacin del Manual, los principales obstculos fueron resultantes de la interaccin incipiente
entre el gobierno y la sociedad civil, debido a que, si
bien organizaciones y dependencias haban colaborado
para la implementacin de programas sociales desde
hace ms de una dcada,19 para el monitoreo y evaluacin no existan antecedentes suficientes.
Esto permiti que se valorara la relacin entre
SEDESOL y Transparencia Mexicana, como puente
para la colaboracin entre OSC y el gobierno. La participacin de TM permiti, adems, adoptar un modelo
metodolgico que facilit la reedicin del Manual y su
exportacin a otras entidades gubernamentales, que
evit retrasos en la edicin, particularmente durante
la revisin del instrumento por parte de las dependencias de gobierno. Por ltimo, tambin se pudo identificar una falta de claridad en las reglas de operacin
de los programas analizados, que aunque incluyen los
elementos legales mnimos a cubrir, no explican como
operan los programas en realidad.
Por lo tanto, el Manual Ciudadano es un nuevo mtodo

de colaboracin entre el gobierno y la sociedad civil
debido a que presenta las plataformas institucionales
para la participacin ciudadana, la contralora social
y la rendicin de cuentas. Intenta, adems, prevenir la
corrupcin, de forma tal que repercuta positivamente
en la eficiencia y transparencia en la gestin de los
recursos pblicos. Finalmente, el Manual enfatiza la
necesidad de una estrecha colaboracin entre las
distintas instancias gubernamentales relacionadas
Para el uso del Manual se han identificado problemas

operativos resultantes de la falta de capacidad institucional y tcnica de las organizaciones participantes
en el manejo del instrumento. La falta del dominio de
temas como la transparencia, la contralora social y el
funcionamiento del gobierno por parte de la ciudadana en general y de las organizaciones en particular,
representa un obstculo para el logro de los objetivos
planteados en el Manual. Adems, el monitoreo
permanente de los programas implicar un reto
econmico importante para las OSC, que no cuentan
con recursos propios.
18
19
Se debe tener cuidado con el indicador, su uso puede ser muy subjetivo.
Como en el caso del Programa Nacional Solidaridad (Pronasol).
Por ello, se corre el riesgo de que el Manual sea

usado para fines poltico-electorales, aunque los
autores del mismo no consideran que esto afecte
los resultados de su aplicacin, debido a que su
objetivo es, en todo caso, transparentar y mejorar
la gestin de los programas sociales. De igual forma,
el Manual no sustituye la voluntad poltica del
gobierno ni pretende reemplazar a los servidores
pblicos que actualmente vigilan la correcta ejecucin
de los programas sociales, sino que representa una
herramienta ciudadana que favorece la coordinacin
entre ciudadanos, entre stos y las organizaciones
ciudadanas, y por ltimo, entre stas y las autoridades para que supervisen que los programas sociales
alcancen no sean utilizados para fines distintos al

del desarrollo social.
Finalmente, es posible que la mayora de las solicitudes presentadas por medio de la pgina de Internet
no cubran los requisitos para ser resueltas por la va
legal. El programa contempla un equipo de analistas
que puedan dar seguimiento a estas denuncias, con
la finalidad de proponer las modificaciones pertinentes
a las normas vigentes y programas existentes. Para
incrementar la efectividad del instrumento, las instancias de quejas y denuncias las OSC participan
formalmente en la asesora del monitoreo ciudadano
de programas sociales.
Es necesario reconocer que existe, por parte del
gobierno, voluntad para valorar la capacidad de las
organizaciones de la sociedad civil para supervisar
los programas sociales, reforzando as la propia vigilancia que el gobierno realiza. Se trata de un instrumento
que permite que la relacin gobierno-sociedad civil se
materialice en acciones especficas.
El manual ciudadano, constituye una plataforma ciudadana que permite transparentar los programas sociales, y abre espacios para la participacin ciudadana
en la planeacin, ejecucin y evaluacin de los mismos

programas. Ya que rene, en un solo documento, la descripcin de todos los programas sociales de SEDESOL. Lo
cual permite que el ciudadano pueda conocer, de forma
accesible y sencilla, lo que realiza dicha dependencia.
En este sentido, es un documento que representa
un ejercicio de colaboracin interinstitucional de bajo
costo que puede ser fcilmente replicable en las dependencias que cuentan con programas de desarrollo
social y que involucren beneficiarios.
Agenda pendiente
La construccin de un manual sobre los programas
sociales, accesible de la ciudadana, significa un
consistente avance en materia de transparencia, a
travs del cual se podran detonar experiencias de
contralora social enfatizando procesos especficos.
Hace falta que la propia SEDESOL estimule este tipo
de experiencias, subrayando en el propio manual las
reas vulnerables o de ms discrecionalidad en la
operacin, a fin de que cualquier ciudadano interesado pueda identificar fcilmente los momentos que
requieren mayor vigilancia.
El instrumento constituye una herramienta de trabajo muy efectiva para el ciudadano comn que por
primera vez se acerca a los programas sociales,
sin embargo, sera muy oportuno que se integrara la
opinin de los beneficiarios y, en este sentido, construir un manual de fcil comprensin para quienes los
receptores de la poltica social.
Finalmente, es importante sealar que, a pesar de
que el sistema de atencin de quejas no permite una
correcta interaccin con las dependencias, al minimizar
45
la incidencia y la participacin de las organizaciones

en estas instancias, y el formato de la solicitud no
resulta adecuado para las organizaciones, pues est
diseado para quejas de carcter individual, el modelo
de manual permite al usuario, en primera instancia,

identificar cules son los momentos del proceso y las
obligaciones a las que se sujeta, reconociendo cualquier
acto de autoridad no cumpla con la normatividad.
Referencias
Manual Ciudadano 2005, SEDESOL a los ojos de todos. Secretara de Desarrollo Social, Transparencia Mexicana. Mxico 2005.
http://www.sedesol.gob.mx/publicaciones/manual_ciudadano_
2005/ManualCfin.html
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mexicana.org.mx /documentos/PublicacionesTI/Caja2002 /tk _
ch5_public_institutions.pdf
Manual Ciudadano 2003, SEDESOL a los ojos de todos. Secretara de

Desarrollo Social, Transparencia Mexicana. Mxico 2003. http://
www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_manual_ciudadano
Viveros Salinas, Ana Luisa. Del derecho a saber al derecho a

exigir. Contralora social y organizaciones de la sociedad civil, en
Monsivis, Alejandro (comp.) Polticas de transparencia: ciudadana y rendicin de cuentas, IFE-CEMEFI. Mxico 2005
Manual Ciudadano 2002, SEDESOL a los ojos de todos. Secretara

de Desarrollo Social, Transparencia Mexicana. Mxico 2002.
http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/Manual
%20Ciudadano/Manual_ciudadano_2001.pdf
Bohrquez, Eduardo et Castellanos, Roberto. Citizens Manual for
Monitoring Social Programmes, Mexico. En Corruption Fighters
46
Secretara de Desarrollo Social. http://www.sedesol.gob.mx/

publicaciones
Transparencia Mexicana. http://www.transparenciamexicana.
org.mx/Manualciudadano
Modelo de Contralora Social

Comunitaria del Programa Hbitat
El Modelo de Contralora Social Comunitaria del Programa Hbitat es una instancia organizativa integrada por habitantes de las colonias o barrios de atencin
prioritaria que participan en el Programa Hbitat, cuyo propsito general es dar
seguimiento y vigilar que las obras o acciones que se ejecutan en su localidad cumplan las metas establecidas, y que los recursos invertidos en ellas se apliquen con
transparencia.
Lo innovador del modelo consiste en la incorporacin de jvenes de la localidad
en las actividades de capacitacin y acompaamiento, as como su flexibilidad para
incorporar formas organizativas ya existentes en las comunidades. La Secretaria
de Desarrollo Social y la Secretaria de la Funcin Pblica han instrumentado este
modelo a partir de 2005.
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El programa Hbitat, creado en 2003, est dirigido a
enfrentar los desafos de la pobreza y el desarrollo

urbano mediante la instrumentacin de un conjunto
de acciones que combinan, el mejoramiento de la
infraestructura bsica y el equipamiento de las zonas
urbano-marginadas con la entrega de servicios sociales
y acciones de desarrollo comunitario. Los principios
que guan las acciones de Hbitat son la corresponsabilidad con los gobiernos estatales, municipales,
organizaciones de la sociedad civil, y los habitantes
de las colonias y barrios; y la transparencia en la asignacin y aplicacin de los recursos.
El programa Hbitat concibe la organizacin y participacin de las comunidades como un factor clave en
las tareas de diagnstico de necesidades, planeacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin de las acciones de
tipo urbano y social, considerando que son ellas las ms
informadas de su situacin social y las ms interesadas
en que las acciones concluyan conforme a lo previsto.
Por esta razn, a partir del 2005, la Secretara de
Desarrollo Social (SEDESOL) y la Secretara de la
Funcin Pblica (SFP) implementaron un Modelo de
Contralora Social Comunitaria (MCSC), para apoyar
a los habitantes de las colonias y barrios participantes

en el programa Hbitat para que realicen el seguimiento y vigilancia de las acciones que se ejecutan
en su localidad. 20
Los antecedentes de este ejercicio de contralora
social se encuentran en la Ley General de Desarrollo
Social, que reconoce a la contralora social como el
mecanismo para que los beneficiarios verifiquen el
cumplimiento de las metas y la correcta aplicacin
de los recursos pblicos; y en un programa piloto de
contralora social comunitaria que se aplic en 2004
en los estados de Baja California Sur, Campeche,
Guanajuato y Guerrero, con el propsito de fomentar
la participacin de los prestadores de servicio social
en la vigilancia del programa, as como en procesos
de microplaneacin participativa de su comunidad.
La instrumentacin de un modelo de contralora social comunitaria dentro del programa Hbitat busc
resolver el problema de la desconfianza y poca credibilidad que los beneficiarios tenan en el gobierno,
y evitar que los apoyos de infraestructura urbana y
desarrollo social del programa fueran utilizados con
fines poltico-electorales y sin transparencia.
Desarrollo
El MCSC de Hbitat es una instancia organizativa integrada por habitantes de las colonias o barrios de atencin prioritaria que participan en el programa Hbitat,
cuyo propsito general es dar seguimiento y vigilar que
las obras o acciones que se ejecutan en su localidad
cumplan las metas establecidas, y que los recursos
invertidos en ellas se apliquen con transparencia.
Los objetivos del MCSC son: fortalecer las acciones de control preventivo; procurar mayor honestidad
y transparencia en la administracin de los programas de carcter pblico; promover la rendicin de
cuentas; contribuir a una prestacin de servicios
ms eficiente, eficaz, oportuna y satisfactoria; y
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mejorar los canales de dilogo, participacin y coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno
y la ciudadana.
El MCSC de Hbitat tiene un diseo flexible para
adecuarse a las particularidades de cada barrio o
comunidad. Lo esencial es promover la participacin
activa de los habitantes, si es que no existe, as como
respetar, reconocer y aprovechar la experiencia y la
tradicin organizativa de las personas.
20
Portal electrnico de blindaje electoral, www.blindajeelectoral.gob.mx,

22 de octubre de 2006.
Prueba de ello es que los nombres, formas y estructuras que puede adoptar la contralora social
comunitaria en cada barrio o colonia son variadas:
comits comunitarios, contralores sociales, auditores
preventivos, vocales de control y vigilancia, vocalas
de contralora social, contralores comunitarios, contralores ciudadanos, comisiones de transparencia,
consejos de participacin social y comits de vigilancia,
entre otros. Cada comunidad decide el nombre que le
quieren asignar, el nmero de miembros que la integran,
los mecanismos de seleccin, la estructura interna o
los cargos a desempear.
Mediante estas formas de organizacin, la poblacin
percibe que puede planear y definir conjuntamente
con el gobierno los problemas y necesidades ms
apremiantes, las alternativas de solucin y la mejor
utilizacin de los recursos humanos y materiales disponibles. Asimismo, este MCSC permite identificar
oportunamente efectos negativos o indeseados de los
programas sociales para generar soluciones a stos.
Para llegar a conclusiones que sirvan al mejoramiento
del programa, la Contralora Social Comunitaria asume
las siguientes funciones: 1) Solicitar informacin a las
autoridades federales, estatales y municipales en torno
de los programas de desarrollo social y urbano que se
ejecutan en su barrio y que considera necesaria para
el desempeo de sus funciones; 2) Realizar visitas a
las obras, acciones o proyectos impulsados por el
programa Hbitat, en coordinacin con los gobiernos
estatal o municipal; 3) Vigilar el ejercicio de los recursos
pblicos y la correcta aplicacin de los programas de
desarrollo social; 4) Emitir informes sobre el avance
de los proyectos a los cuales les da seguimiento; 5)
Informar al resto de la comunidad, mediante diversos
mecanismos, respecto al avance de los proyectos,
obstculos y elementos facilitadores detectados,
tiempos previstos y la calidad de las acciones.
Es importante sealar que la creacin y el fortalecimiento de las instancias de Contralora Social, en los
municipios participantes del programa Hbitat, se
basa en la colaboracin de jvenes becarios universitarios prestadores de servicio social, quienes capacitan a los habitantes de los barrios para constituirse
y desempear las funciones propias de seguimiento
a los proyectos. La labor de estos jvenes es un pilar
fundamental sobre el cual se construye e instrumenta
el MCSC de Hbitat.
Respecto a los recursos con los que se financia el

MCSC, es pertinente sealar que el apoyo federal se
complementa con una aportacin, al menos equivalente, del gobierno local. Para contar con los recursos
federales mencionados, las instancias ejecutoras
deben presentar sus propuestas de inversin ante la
delegacin de la SEDESOL en la entidad. As, el programa busca potenciar los subsidios federales con la
aportacin de los recursos estatales, municipales e
incluso con la de los propios beneficiarios para propiciar el desarrollo de las zonas urbano-marginadas y
su integracin a las ciudades, dentro de un marco de
participacin y planeacin comunitaria. 21
La estrategia de instrumentacin del MCSC de
Hbitat es la siguiente. En una primera etapa, la
delegacin de la SEDESOL promueve el modelo de
Contralora Social en los municipios que participan
en el Programa Hbitat. En una segunda etapa, la
delegacin de la SEDESOL selecciona proyectos de
contralora social en coordinacin con los municipios,
y asigna a cada joven becario, que an no han sido
convocados, un nmero mnimo de tres y mximo de
cinco proyectos para que l capacite y acompae a
los beneficiarios en las labores de contralora social
de esos proyectos.
En una tercera etapa, se convoca a los jvenes becarios de las universidades y centros de enseanza
locales. En una cuarta etapa, la delegacin de SEDESOL
capacita a los jvenes becarios seleccionados sobre
aspectos normativos y operativos del Programa Hbitat, la contralora social comunitaria, as como en
torno de las obras, acciones y servicios ejecutados,
o por ejecutar, en las zonas de atencin prioritaria.
Los materiales de capacitacin son elaborados por el
personal del programa Hbitat y de la SFP. Durante la
capacitacin los jvenes becarios eligen dentro del
grupo a un coordinador que los dirige y que ser el
enlace con la delegacin, municipio y el rgano Estatal
de Control (OEC).
En una quinta etapa, la delegacin, el OEC y el
municipio, con la participacin de los jvenes be21
Los jvenes becarios que capacitan a los rganos de contralora social

son apoyados durante seis meses con un estmulo de $250.00 (doscientos
cincuenta pesos) federales al mes durante seis meses, lo que equivale a
$1,500.00 (mil quinientos pesos) por cada becario. Es conveniente designar
al menos tres jvenes por cada polgono o zona de atencin prioritaria, lo
que equivale a $4,500.00 (cuatro mil quinientos pesos).
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carios, convocan y renen a los beneficiarios o a los

integrantes de los Comits de Barrio que representan
a la poblacin de las zonas donde se tienen planeadas
acciones del programa, con el objetivo de darles
informacin sobre las caractersticas del programa
Hbitat, los proyectos a desarrollar en la comunidad,
los tiempos de ejecucin y las acciones de contralora
social para incentivar la participacin de los beneficiarios. Los becarios invitan a los beneficiarios para
que constituyan un organismo de contralora social
y participen de forma coordinada con la delegacin, el
municipio y el OEC en el seguimiento de los proyectos
Hbitat que se ejecutan en su localidad. Es importante
destacar que si existen instancias organizativas en el
barrio se les invita a que asuman las tareas de contralora social. Los becarios pueden sugerir algunos
mecanismos de integracin siempre y cuando respeten
las decisiones de los participantes.
En una sexta etapa, y una vez conformado el rgano
representativo de la comunidad para el seguimiento
de los proyectos Hbitat, sus integrantes participan
en un proceso de capacitacin impartido por los

jvenes becarios en coordinacin con la delegacin,
el municipio y el OEC. En una sptima etapa, el rgano
de contralora social comienza con el desarrollo de
sus funciones. Los becarios registran la fecha de instalacin e inicio de la operacin en el Plan de Trabajo.
En una ltima etapa, se llevan a cabo las visitas para
dar seguimiento a los proyectos. Los resultados de
los recorridos son registrados tanto por los becarios
como por los integrantes de la contralora social de la
comunidad en informes y reportes peridicos.
Finalmente, la Subsecretara de Desarrollo Urbano y
Ordenacin del Territorio (SDUOT), la Unidad del Abogado General y Comisionado para la Transparencia
(UAGCT) y la SFP son las encargadas de dar seguimiento y evaluar las estrategias de difusin, capacitacin y operacin de la Contralora Social de acuerdo
con los recursos disponibles. En base a los resultados
de esta actividad, dichas instancias revisan el esquema
de operacin del modelo de Contralora Social y realizan
las modificaciones que procedan.
El MCSC cuenta con varios atributos: un sistema
explcito de registro y de evaluacin; una alta incidencia pblica y social; es sostenible en el tiempo, y es
susceptible de ser replicado en otras latitudes. Por lo
que se sealan los siguientes puntos:
Los informes elaborados por los becarios y por
los beneficiarios sobre el avance y desarrollo
de los proyectos en cada comunidad aseguran
que haya un sistema explcito de registro y de
evaluacin.
Al haber incluido al MCSC en las reglas de operacin del programa Hbitat, se asegura la institucionalizacin y sostenibilidad en el tiempo de una
prctica que promueve la rendicin de cuentas,

la participacin ciudadana y la corresponsabilidad.
Dado que el modelo tiene un diseo e instrumentacin flexible, que respeta y promueve las
formas de organizacin comunitaria previas, es
susceptible de ser replicado por otros pases u
organizaciones que manejen programas sociales.
Al haberse focalizado en municipios con grandes
montos de inversin en infraestructura social y
urbana, se asegur que el ejercicio de contralora
social llegar al grupo de poblacin ms pobre.
Sin embargo, muchas veces la verificacin requiere de conocimientos tcnicos que difcilmente
se encuentran accesibles a las contraloras.
Agenda pendiente
50
La contralora social de Hbitat, representa un mecanismo que la ciudadana requiere para involucrarse,
institucionalmente, en la definicin de polticas, por
ello el hecho de haber sido incorporadas a las reglas

de operacin les da la capacidad a los beneficiarios
de organizarse para la vigilancia y propuesta. Sin
embargo, en el ejercicio cotidiano, se encuentran

todava vacos, o ventanas de oportunidad que, para
un mejor desempeo, debern atenderse. Se mencionan
algunos a continuacin:
Es necesario definir mecanismos que hagan
pblicos los informes de avance y desarrollo
de los proyectos en cada comunidad, sistematizando la evaluacin del impacto, a la par de
un anlisis de los resultados obtenidos en las
contraloras ciudadanas, de tal manera que se
pueda tener una visin integral de la instrumentacin del programa.
En este sentido, para involucrar de manera efectiva a los actores locales, es necesario incorporar la perspectiva de derechos econmicos,
sociales y culturales como parte de la formacin
a becarios y contralores ciudadanos.
Finalmente, ejercicios de contralora como el que

se presenta, representan una oportunidad de
inclusin para una serie de actores locales que
se ven directamente afectados por polticas pblicas especficas, lo que sin duda es un avance
en el tema de la participacin. El problema es que,
muchas de las veces, la participacin an
siendo fomentada desde el gobierno no deja de
ser marginal, debido a los requerimientos tcnicos
que exige. Para un ciudadano comn, la especificidad tcnica de las polticas le resulta ajena de
primera instancia. En este contexto, la inclusin
se convierte en un elemento legitimador. Por ello
se considera insuficiente este mecanismo, si no va
acompaado de una poltica de transparencia por
parte de las autoridades y de una capacitacin
especfica, no solo en cuanto al reconocimiento
de los derechos por parte de los beneficiarios,
sino acerca de las acciones a realizar.
Referencias
Modelo de Contralora Social Comunitaria, Mxico, Secretara de
Desarrollo Social-Secretara de la Funcin Pblica, 2005, pp. 27.
[Manual]
Presentacin de Contralora Social, Mxico, Secretara de Desarrollo Social, disponible en www.blindajeelectoral.gob.mx, diciembre
de 2005. [Presentacin Ejecutiva]
Portal electrnico de blindaje electoral, www.blindajeelectoral.

gob.mx, 22 de octubre de 2006.
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Blindaje Electoral y Fortalecimiento

de la Contralora Social
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, creado en 2002, surge para darle

continuidad al Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), y tiene
como objetivo apoyar a las familias que viven en condicin de pobreza extrema,
potenciando las capacidades de sus miembros y ampliando sus alternativas para
alcanzar mejores niveles de bienestar, a travs de incentivos monetarios que les
permiten acceder a la educacin y a la salud.
Oportunidades es el programa social federal ms importante en cuanto a cobertura
e incidencia social, ya que atiende a cinco millones de familias que constituyen el
25 por ciento de la poblacin ms pobre y, por lo tanto, ms vulnerable del pas.
Oportunidades incorpora en su diseo y operacin dispositivos de transparencia y
contralora social, que buscan disuadir y prevenir la manipulacin y condicionamiento
poltico-electoral del programa. Asimismo, contempla iniciativas de orientacin,
difusin y comunicacin dirigidas a los diversos sectores y actores que participan
en el programa para fomentar una cultura de la denuncia e inhibir posibles actos de
manipulacin electoral.
53
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
creado en 2002, surge para darle continuidad al Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), y
tiene como objetivo apoyar a las familias que viven en
condicin de pobreza extrema, potenciando las capacidades de sus miembros y ampliando sus alternativas
para alcanzar mejores niveles de bienestar, a travs
de incentivos monetarios que les permiten acceder a
la educacin y a la salud.
El incentivo monetario, combinado con el sistema
de corresponsabilidad, basado en el compromiso de
los beneficiarios de cuidar su salud y asistir a la escuela, permite a las familias en pobreza extrema mejorar
sus condiciones de vida a corto y a largo plazo. La
familia es la unidad objetivo y las mujeres son las
beneficiarias del programa.
Sin embargo, Oportunidades se inserta en una realidad histrica concreta, en la que an subsiste una
cultura poltica clientelista, forjada a lo largo de dca-
das y caracterizada por un vnculo informal entre algn

actor gubernamental y el beneficiario, que permite al
primero condicionar los beneficios de los programas
sociales a favor de un candidato o partido poltico. De
esta manera, un derecho social se hace pasar por un
favor discrecional, y con ello se mina el sentido de la
democracia como forma de vida.
Lo anterior, ilustra la importancia de establecer
candados y promover formas de contralora social
dentro de los programas sociales, a fin de blindar y
evitar el uso discrecional de los mismos. Oportunidades incorpora en su diseo y operacin dispositivos
de transparencia y contralora social, que buscan
disuadir y prevenir la manipulacin y condicionamiento
poltico-electoral del programa. Asimismo, contempla
iniciativas de orientacin, difusin y comunicacin
dirigidas a los diversos sectores y actores que
participan en el programa para fomentar una cultura
de la denuncia e inhibir posibles actos de manipulacin electoral.
Desarrollo
El blindaje electoral de Oportunidades se centra en
garantizar la transparencia en la operacin del programa, fortaleciendo los candados ya existentes;
en brindar informacin suficiente y clara a todos los
actores y sectores involucrados en la operacin del
mismo, especialmente a la poblacin beneficiaria; y
en promover los mecanismos de Contralora Social
y vigilancia ciudadana desde una perspectiva de
derechos ciudadanos. El blindaje busca disuadir a
actores polticos de incurrir en delitos electorales,
reforzar los mecanismos de proteccin ya establecidos, y sobre todo fomentar la capacidad de los beneficiarios y de la ciudadana en general para resistir y
denunciar el intento de manipulacin o condicionamiento ilegal.
54
La estrategia de blindaje electoral de Oportunidades

es integral y se ejecuta a travs de tres lneas generales
de accin que se describen a continuacin:
Garantizar la operacin transparente de Oportunidades

a travs del fortalecimiento de los candados y mecanismos establecidos
Oportunidades cuenta con mecanismos, establecidos
en sus reglas de operacin, que impiden que sus recursos
puedan ser desviados para otros fines. Los principales
mecanismos del programa que aseguran la transparencia en la operacin del mismo son: la focalizacin de
sus beneficiarios, que impide el ingreso discrecional;
la entrega directa de apoyos que elimina a los intermediarios; los mecanismos de seguimiento y evaluacin
peridica que detectan reas de oportunidad; la
promocin de la Contralora Social entre la poblacin
beneficiaria a travs de la instalacin y capacitacin de Comits de Promocin Comunitaria y de un
sistema de atencin ciudadana; y la labor de los Comits Tcnicos Estatales que monitorean la operacin de
manera peridica.
El funcionamiento sistemtico y en ciclos de mejora

continua de estos candados y mecanismos, previenen
y reducen una buena parte de los riesgos potenciales
de manipulacin que el programa Oportunidades enfrenta en su operacin.
A manera de ejemplo, la entrega de apoyos a las
beneficiarias a travs de empresas liquidadoras sin
intermediacin de servidores pblicos federales,
estatales o municipales y el uso de hologramas infalsificables, evitan el condicionamiento del beneficio
por parte de algn servidor pblico y aseguran su
entrega. El ingreso y seleccin de beneficiarios se
realiza nicamente a travs de una encuesta socioeconmica con criterios homogneos, y procedimientos
rigurosos e imparciales que permiten la eficiencia en
la entrega de los recursos al destinarlos nicamente
a quienes enfrentan mayores carencias, y evitan toda
forma de discrecionalidad o de gestores intermediarios. Los comits tcnicos estatales, como instancias
intergubernamentales e interinstitucionales, validan
el crecimiento en la cobertura y monitorean peridicamente la operacin en cada uno de los estados y a
nivel nacional.
Es importante sealar que, Oportunidades, fortalece
la transparencia de sus acciones a travs del seguimiento permanente de su operacin y la medicin de
sus resultados, logros e impactos. Esto permite corregir oportunamente desviaciones en la operacin del
programa y, por consiguiente, mejorar la efectividad
de sus acciones. El seguimiento y la evaluacin contribuyen no solo a garantizar la transparencia en la
asignacin de recursos, sino tambin a promover la
equidad en el uso de los mismos. Los principales dispositivos peridicos y sistemticos para monitorear la
transparencia en la operacin del programa son los de
atencin ciudadana y contralora social, as como el
dispositivo de seguimiento operativo llamado Punto
Centinela, que permite conocer la operacin en detalle
del programa en sus puntos nodales.
Prevenir los delitos electorales por parte de los servidores pblicos federales, estatales o municipales
Para fortalecer los dispositivos de transparencia y
contralora social ya dispuestos en su estructura y funcionamiento, la segunda lnea de accin de la estrategia de blindaje electoral de Oportunidades se enfoc en
regular, prevenir y disuadir el actuar discrecional de los
servidores pblicos que participan en la operacin del

programa y que por accin, omisin o desconocimiento
pudieran incurrir en delitos electorales, presionando
las decisiones polticas de los beneficiarios.
Para ello, Oportunidades celebr convenios y acuerdos a nivel estatal y municipal, orientando y comprometiendo en acciones de transparencia a los comits
tcnicos estatales, y capacitando a los enlaces municipales en actividades de formacin. Se llevaron a cabo
foros municipales, sectoriales o ciudadanos, as como
encuentros, seminarios, talleres y teleconferencias.
La difusin y conocimiento del delito electoral federal se constituy en el eje temtico de la orientacin
hacia los enlaces municipales (personal nombrado
y pagado por los Ayuntamientos), el personal de los
sectores salud y educacin (adscrito generalmente a
dependencias estatales), as como al propio personal
de la Coordinacin Nacional de Oportunidades (adscrito
al gobierno federal). Para lograr lo anterior, se colabor
estrechamente con la Fiscala Especializada para la
Atencin de Delitos Electorales (FEPADE), que es la
autoridad responsable de prevenir el delito electoral
en el mbito federal. En estas labores de capacitacin
tambin se colabor con algunos otros actores como
Institutos, universidades, organizaciones de la sociedad
civil (OSC), entre otros.
Fortalecer la contralora social y la vigilancia ciudadana desde una perspectiva de derechos ciudadanos
La tercera lnea de accin que la estrategia de blindaje contempla es el fortalecimiento de la contralora
social y vigilancia ciudadana desde una perspectiva
de derechos ciudadanos.
La contralora social juega un papel central para
incrementar la participacin de la sociedad en iniciativas que contribuyan al ejercicio de la transparencia
de las acciones de Oportunidades. La participacin y
vigilancia ciudadana, adems, representa un valioso
mecanismo de control preventivo y correctivo en los
programas sociales, en un marco de ejercicio de las
libertades democrticas y pleno respeto hacia la pluralidad y los derechos de las personas.
El programa promueve la participacin ciudadana
mediante la entrega de informacin suficiente y constante sobre sus mecanismos y reglas de operacin a
55
las titulares beneficiarias, fomentando una actitud de

vigilancia y de participacin activa en la mejora operativa y cuidado de las acciones del programa. Todo
ello, a partir de dinmicas grupales y participativas
a travs de jornadas, talleres, encuentros y diversos
eventos de orientacin y difusin pblica.
Oportunidades inici la realizacin de procesos masivos de capacitacin dirigidos a titulares-beneficiarias
en 2003, a travs de las Jornadas En Oportunidades
cada quien hace su Tarea en las que se lleg a 3.8
millones de titulares (92 por ciento del padrn a esa
fecha) con mensajes de no manipulacin electoral,
transparencia en el manejo del programa, y la prevencin de abusos, condicionamientos, cobros, y
tratos discriminatorios.
Es importante sealar que, estas actividades y
eventos de difusin, se han diseado de acuerdo a las
necesidades de las beneficiarias. Por ejemplo, las Jornadas por la Transparencia en 2004 y 2005, coordinadas
a travs de IMSS-Oportunidades, fueron impartidas a
las beneficiarias dentro de los espacios cotidianos del
programa, es decir, en las unidades de salud. Con esto,
se aseguro una asistencia y una focalizacin mayor.
Otra variante del blindaje electoral fue orientar y
capacitar durante 2005 y 2006 a ms de 200 mil vocales
de los comits de promocin comunitaria (forma de
representacin comunitaria que facilita y controla al
programa desde sus propios beneficiarios) para generar
mayor conocimiento de las tareas de las vocales de
salud, vigilancia, educacin y nutricin, y de la contralora social, incluyendo siempre el tema de evitar la
manipulacin partidista. Para esta labor de capacitacin, se colabor con la FES-Iztacala de la UNAM.
Adicionalmente, como parte de un proceso importante, se public la carta compromiso al ciudadano, ligada
al proceso de incorporacin, en la que se comprometen
atributos como la transparencia, la honestidad y el no
condicionamiento irregular. Los estndares comprometidos en este instrumento han sido medidos desde 2004.
Para fortalecer la contralora social, Oportunidades
particip en las convocatorias anuales de INDESOL
para el monitoreo ciudadano22 y promovi su propio
22
56
A la fecha, Oportunidades ha participado en las cuatro convocatorias

lanzadas por INDESOL.
Programa de Fomento a las Organizaciones de la

Sociedad Civil, facilitando que ms de una docena de
organismos civiles nacionales, internacionales, regionales y locales se hayan involucrado en la vigilancia,
transparencia, contralora y blindaje del programa.
Oportunidades e INDESOL han facilitado el contacto
entre las titulares del programa y las OSC para favorecer procesos de contralora social.
Por otro lado, en el marco de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (LFTAIPG), Oportunidades difundi
sus criterios normativos y operativos, los informes
de los resultados de la evaluacin de impacto, as
como los procedimientos para la atencin de las
peticiones, dudas, quejas, denuncias y recomendaciones de la ciudadana. Esto facilit la rendicin
de cuentas del programa y la mejora continua en
sus procedimientos.
Finalmente, es importante destacar que, en la estrategia de instrumentacin de Oportunidades, se
incorpor una dimensin de comunicacin social de
carcter institucional (grfico, escrito, radiofnico,
televisivo, virtual) que no exista y que pretendi
incidir positivamente en la opinin pblica y en la poblacin en su conjunto.
Los resultados de la estrategia de blindaje electoral
que Oportunidades presenta desde 2003 son, en su
mayor parte, cuantitativos (nmero de cursos, talleres,
dpticos repartidos, etc.). No fue sino hasta 2006 que
se combinaron resultados cuantitativos y cualitativos
(evaluaciones de impacto, de satisfaccin de usuarios
o de encuestas de opinin), lo que permiti evaluar
integralmente el programa.
Respecto a los problemas que Oportunidades enfrent, pueden identificarse claramente cinco. En primer
lugar, se considera necesario enfocar las acciones de
blindaje electoral a nivel local, pues se ha detectado
como el rea ms vulnerable y propensa a presentar relaciones clientelistas y de condicionamiento
del beneficio.
En segundo lugar, an cuando los candados y
mecanismos de blindaje de Oportunidades impiden la
desviacin de recursos y la toma de decisiones discrecional en la operacin del mismo, persiste, entre
la opinin pblica y la ciudadana en general, la
sospecha de que Oportunidades es un programa social

creado excluidamente para fines poltico-electorales.
En tercer lugar, la persistencia de una cultura poltica
clientelar, en muchas estructuras del poder pblico y
algunos beneficiarios, produce una resistencia cultural al desarrollo y ejecucin de los procedimientos
del programa.
A lo anterior hay que agregar la dificultad para informar a los beneficiarios sobre el ejercicio de sus
derechos polticos y sociales, as como los meca-
nismos para presentar quejas y denuncias, debido a

cuestiones geogrficas y al hecho de que la ejecucin
de los programas est, en su mayora, a cargo de las
autoridades municipales.
Finalmente, y a pesar de lo esfuerzos que se han hecho por capacitar a los beneficiarios y a la ciudadana
en general en el reconocimiento de sus derechos, sigue
siento incipiente en nmero de denuncias presentadas,
lo que indica que, por un lado no se conocen los mecanismos para la presentacin de las mismas y por otro
lado se perciben como complicados y poco confiables.
El blindaje electoral para el programa Oportunidades
cont varios atributos: fue innovador, tuvo un sistema explcito de registro y de evaluacin del desempeo y de impacto, y demostr tener alta incidencia,
por lo cual se considera susceptible de ser replicado
por otros pases.
Fue innovador en cuanto a que, partiendo de
una revisin crtica del programa social anterior,
PROGRESA, incluy en sus reglas de operacin
mecanismos y candados que impiden el uso
discrecional del programa y promueven la transparencia, la rendicin de cuentas y la contralora
social.
El programa define metas e indicadores de impacto para medir sus resultados y realiza un
seguimiento permanente de su operacin, lo
que le permite corregir oportunamente desviaciones en la operacin del programa y, mejorar
la efectividad de sus acciones. El seguimiento y
la evaluacin contribuyen no solo a garantizar
la transparencia en la asignacin de recursos,
sino tambin a promover la equidad en el uso de

los mismos.
Al focalizarse en familias que viven en extrema
pobreza, este programa tuvo una alta incidencia,
ya que se asegur que los incentivos econmicos llegarn a los ciudadanos y a las regiones
ms vulnerables del pas.
Dada su alta incidencia social y su amplia cobertura, este programa es susceptible de ser replicado por otros pases que, al igual que Mxico,
cuenten con un alto porcentaje de poblacin en
situacin de extrema pobreza.
Al haber incluido todos estos mecanismos de
blindaje electoral en sus reglas de operacin,
y por ende en su diseo e instrumentacin, se
asegura la institucionalizacin y sostenibilidad
en el tiempo, del programa Oportunidades.
Asimismo, el fortalecimiento de los mecanismos
de contralora social estimula la participacin
de otras instituciones pblicas o civiles en las
actividades de difusin y orientacin, y de vigilancia del programa.
Agenda pendiente
Los temas y acciones pendientes en el caso del programa Oportunidades son:
Una vez asegurados los procesos mecanismos de blindaje y contralora social en el nivel
57
central, es necesario fortalecerlos en el nivel local, ya que ste es el ms vulnerable

del programa.
En el largo plazo, es necesario que se lleve a
cabo una campaa de difusin nacional que
logre generar y fortalecer la confianza ciudadana
en el programa y que elimine esa sospecha permanente respecto a su uso poltico-electoral.

Es fundamental reforzar la informacin y conocimientos que tienen los beneficiarios sobre el
programa y sus derechos sociales para fomentar la cultura de la denuncia.
Referencias
Formato para la identificacin y registro de la buena prctica: La
transparencia, la legalidad y la prevencin del delito electoral en
la operacin de los programas sociales a cargo de la SEDESOL.
Elementos esenciales para fortalecer la poltica social, Mxico,
PNUD, 2006, pp. 18. [Documento Interno de Trabajo]
Fortalecimiento del blindaje electoral y la contralora social
del programa de desarrollo humano Oportunidades, Mxico,
58
Coordinacin Nacional de Oportunidades, 2006, pp. 17. [Documento Ejecutivo].

Gua para la identificacin y documentacin de resultados de impacto comprobado en transparencia y combate a la corrupcin
2001-2006, Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin en la APF, Mxico, Comisin Intersecretarial
para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin, 2006, pp. 11
Convocatoria del Programa de Coinversin Social.

Construccin de Ciudadana:
Monitoreo y Blindaje Electoral
Instituto Nacional de Desarrollo Social
En respuesta a una peticin de organizaciones de la sociedad civil, desde 2003 el

Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) publica, a travs del programa
de Coinversin Social, una convocatoria dirigida a Organizaciones de la Sociedad
Civil (OSC) con el propsito de realizar proyectos orientados a contribuir al
fortalecimiento de la cultura de participacin, legalidad y denuncia popular, que
favorezca la construccin de ciudadana como elemento indispensable para el
desarrollo social.
Para 2006 se aprobaron 36 proyectos, por un monto de coinversin (recursos
pblicos ms aporte de OSC) de $ 24, 703,741.04, financiamiento que permiti que 17
proyectos de la sociedad civil, se abocaran al monitoreo de los programas sociales
en el proceso electoral de julio de este ao.
59
A partir de 2003, debido al creciente nmero de or-
ganizaciones que se dedicaban a ejecutar acciones

de vigencia de los derechos polticos y sociales, la
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) promovi
la creacin de un manual donde cualquier persona
pudiera observar el manejo de los recursos de los
programas sociales. El grupo de ciudadanos que
fueron convocados para discutir la elaboracin de
este manual pertenecan tanto al sector social como
al gubernamental. En ese grupo de trabajo se encontraba Alianza Cvica, A.C., Transparencia Mexicana,
A.C., El Instituto Federal Electoral (IFE), La Secretara
de la Funcin Pblica (SFP), La Fiscala Especializada
para la Atencin de los Delitos Electorales (FEPADE) y
de varios programas y direcciones de la SEDESOL.
En el marco de este grupo y en respuesta a la necesidad de contar con financiamiento para apoyar las
actividades que varias de las OSC venan desarrollando,
surgi la idea de hacer una convocatoria de coinversin
social que centrara sus objetivos en la participacin
cvica, la vigilancia, el monitoreo ciudadano y el fortalecimiento de contraloras sociales.
La primera convocatoria se emiti en febrero de
2003 y participaron 15 proyectos, pero cada ao fue
adquiriendo mayor importancia y para 2006 se presentaron 67 proyectos. Es importante considerar que la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental (2002) y posteriormente la
Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas
por OSC (2004) amplan y dan cause institucional al
inters de la ciudadana sobre el quehacer pblico y
el uso de los recursos gubernamentales.
As, la experiencia acumulada por parte de organizaciones de la sociedad civil en la observacin de los
procesos electorales desde 1994, permiti detectar
mecanismos de compra y coaccin relacionados con
el uso poltico electoral de los programas sociales,
identificando a la falta de una cultura de derechos
por parte de los beneficiados de los programas
sociales, como elemento que ha permitido que esquemas de clientelismo electoral, que actan de forma
contraria a la legalidad, la legitimidad y la vida democrtica, perduren.
A partir de lo anterior, se ha promovido la realizacin
de foros, talleres, plticas y trabajo de campo sobre
todo, con las beneficiarias del programa Oportunidades, en temas de transparencia, rendicin de cuentas
y blindaje electoral de programas sociales. Para la
capacitacin en estos temas se han aprovechado los
conocimientos, experiencia y metodologas desarrolladas por las OSC, lo que ha generado un incremento en
las solicitudes de financiamiento pblico para atender
la demanda de las instituciones.
Con el fin de dar respuesta a esta preocupacin gubernamental y fomentar la participacin ciudadana, el
INDESOL, a travs del programa de coinversin Social,
emite anualmente desde el 2003, una convocatoria
para proyectos de organizaciones de la sociedad civil
en el tema de blindaje electoral (monitoreo de programas sociales). Lo cual ha fortalecido la participacin
de la sociedad civil en el conocimiento y difusin de
los derechos econmicos y sociales de la poblacin
beneficiaria, as como la vigilancia y transparencia de
los recursos pblicos destinados al desarrollo social.
Desarrollo
60
El Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), es

un rgano desconcentrado de la SEDESOL, que tiene
como misin procurar el fomento de las actividades de
desarrollo social de las Organizaciones de la Sociedad
Civil mediante el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de estrategias, programas y mecanismos para
la construccin de una relacin gobierno-sociedad civil

incluyente, equitativa, participativa y democrtica.
Dentro de los objetivos generales del INDESOL se
encuentra el fortalecimiento de la relacin del gobierno
federal con los gobiernos locales y las organizaciones
de la sociedad civil en materia de desarrollo social

mediante la aplicacin de fondos institucionales para
el desarrollo de proyectos, esquemas innovadores de
participacin y corresponsabilidad para fortalecer el
capital social y la calidad de vida de la poblacin en
condiciones de pobreza, vulnerabilidad o marginacin.
Para dar cumplimiento a este objetivo, el INDESOL
tiene a su cargo el Programa de Coinversin Social
(PCS), que brinda apoyo financiero complementario a
proyectos dirigidos a la superacin de la pobreza y la
atencin a grupos vulnerables. El PCS se basa en el
principio de corresponsabilidad, el cual se materializa
a travs de un esquema de coinversin en el que se
suman los recursos que aportan los actores sociales
que propongan los proyectos y la SEDESOL, procurando la inclusin de otros actores sociales.
Bajo el estatus de Fondo de Coinversin Social,
carcter que tuvo el fondo hasta el ao 2000, el
programa federal operaba con base en procesos no
estructurados, inconexos y escasa transparencia.
En el ao 2001, a raz de su cambio a Programa de
Coinversin Social (PCS), el INDESOL dio paso a una
reorientacin en la visin y objetivos del Programa,
dirigindolo hacia el impulso de la corresponsabilidad
entre el gobierno y la sociedad civil, como un medio
para fomentar el desarrollo social integral de la poblacin en situacin de pobreza, exclusin, marginacin,
desigualdad por gnero o vulnerabilidad social. Dos
cambios importantes en esta lgica de orientacin
democrtica y de desarrollo fue la operacin del programa a partir de la emisin de convocatorias pblicas,
as como la incorporacin de la perspectiva de gnero
como eje transversal.
Los cambios en el PCS mostraron la necesidad de
contar con una normatividad que le diera formalidad
y definiera sus procedimientos de manera clara y
transparente. Debido a ello, actualmente, cuenta con
procesos y criterios de operacin precisos que garantizan la equidad y transparencia en la distribucin de
los apoyos.
Bajo la ptica de la corresponsabilidad como principio rector, el PCS ha permitido impulsar procesos
de vinculacin y articulacin entre diversos actores
sociales (organizaciones de la sociedad civil, gobierno,
academia), lo que lo convierte en un promotor efectivo
del encuentro y dilogo constructivo para el desarrollo
social. Los actores que pueden participar presentando proyectos son: las organizaciones de la sociedad
civil, instituciones acadmicas de educacin superior,
centros de investigacin y gobiernos municipales.
Cada ao, el Indesol emite diversas convocatorias
en su pgina electrnica: www.indesol.gob.mx. Cada
convocatoria indica, entre otros, los siguientes aspectos: a qu tipo de actor social est dirigida, las
caractersticas de los proyectos a apoyar, los montos
mximos de apoyo, la aportacin mnima que deber hacer el actor social al proyectos para que ste
pueda recibir el apoyo del PCS, los requisitos y
documentacin necesaria, los lugares y plazos para
presentar proyectos.
Los actores sociales interesados en alguna convocatoria deben entregar sus propuestas en el formato
oficial de presentacin de proyectos vigente. El formato se puede descargar desde la pgina electrnica
del INDESOL, en el apartado de Coinversin Social.
Los proyectos se reciben en las fechas y lugares
indicados en las convocatorias. Una vez que la documentacin est completa y cumplan los criterios para
participar, son dictaminados por una comisin conformada por un miembro de la academia, un servidor
pblico y un representante de una OSC relacionada
con el tema a dictaminar, la cual determina los que
son elegibles para recibir el apoyo del PCS mediante
la firma de un convenio. Dicha comisin, se sujeta a
los criterios de seleccin referidos en las reglas de
operacin y los resultados de la validacin y el dictamen son publicados en la pgina electrnica del
INDESOL. Los actores sociales cuyos proyectos han
sido apoyados, entregaron informes parciales y finales,
a travs de los cuales se demostr la utilizacin de
los recursos federales en los trminos establecidos
en el convenio.
El PCS opera bajo cinco estndares de servicio a
sus usuarios: oportunidad, honestidad, imparcialidad,
amabilidad y transparencia. Los compromisos en este
sentido, as como los medios para realizar sugerencias, quejas o denuncias sobre la operacin del PCS
se especifican en una Carta Compromiso al Ciudadano, que forma parte del trmite de solicitud para
obtener recursos del programa de coinversin social
para la ejecucin de proyectos. El seguimiento a los
proyectos participantes en est convocatoria se da a
61
travs del sistema de administracin de proyectos del

PCS (sistema informtico); de los informes parciales y
finales de las OSC participantes en la convocatoria, as
como los productos comprometidos en sus proyectos
(publicaciones, manuales, carteles, videos, etc.), de
visitas de campo del rea evaluacin y seguimiento
de INDESOL y talleres de articulacin e intercambio
de experiencias a cargo del rea de profesionalizacin e investigacin.
Los proyectos de coinversin presentados a las
convocatorias 2005 y 2006 se enfocaron a los siguientes temas: monitoreo de programas sociales,
construccin de agendas ciudadanas, observacin
durante la jornada electoral, identificacin de puntos
crticos del proceso electoral, reforma electoral,
delitos electorales, espacios de discusin y anlisis,
foros, seminarios, y conferencias, coordinacin entre actores sociales y gubernamentales para mejorar
las polticas de transparencia y registro en video y cpsulas radiofnicas.
En este sentido, los objetivos establecidos para la
convocatoria de blindaje electoral 2006 fueron:
62
1. Contribuir a la cultura y el ejercicio de transparencia y blindaje electoral de los programas

sociales con actividades que: impacten en la
opinin pblica, que generen capacidades y activos en la ciudadana y constituyan instancias
o grupos de vigilancia local, con el propsito de
crear dispositivos ciudadanos para la prevencin
y/o disuasin de delitos electorales.
2. Generar mecanismos que promuevan una cultura
cvica y la deliberacin y formulacin de agendas
pblicas para la participacin ciudadana de
manera informada, activa y responsable de cara
a los asuntos pblicos que afectan la calidad de
vida de la poblacin y mecanismos de promocin
de la intervencin ciudadana en los programas y
estrategias pblicas.
3. Apoyar la construccin y capacitacin de ncleos
ciudadanos que participen en la realizacin de
ejercicios sistemticos, independientes y planificados de monitoreo para observar, dar segui
miento y proponer mejoras en el desempeo
gubernamental, la utilizacin de recursos pblicos
y combatir prcticas de corrupcin en la funcin
pblica.
Finalmente, de 67 proyectos que se presentaron, se

aprobaron 36, por un monto de coinversin (recursos
pblicos ms aporte de OSC) de $ 24 millones 703
pesos. De los cuales 17 proyectos estaban dirigidos a
monitoreo de programas sociales, dos proyectos son
de cobertura nacional, 15 proyectos con presencia
en 12 estados, abarcando distritos electorales, micro
regiones, ejidos, municipios y comunidades indgenas
(nahuas, otomes, totonacas, mixes, zapotecas, purpechas y chontales). El 90 por ciento contemplan
acciones de capacitacin en derechos civiles y poltico,
en presentacin de denuncias por delitos electorales,
en observacin electoral, en transparencia y rendicin
de cuentas, y todos requieren la produccin de materiales de formacin y difusin. Un 20 por ciento,
promueven formas de articulacin como redes o
centros de informacin, y cuatro OSC, se proponen
incidir en medios de comunicacin. Estos proyectos
permitieron la movilizacin social de 49,246 personas
que participan como beneficiarios directos de los proyectos seleccionados.
Aunado a lo anterior, se realizaron otras actividades relacionadas con la convocatoria 2006, tales
como la asesora presencial, va telefnica e Internet a las organizaciones que as lo requirieron; dos
talleres de articulacin entre organizaciones apoyadas por la convocatoria, en las cuales se compartieron experiencias, metodologas y resultados; as
como, el Foro Nacional sobre La Participacin de
las OSC en el proceso electoral, con la participacin de 400 OSC a nivel nacional; transmisin de las
tele conferencias: Monitoreo Ciudadano de Programas Sociales y Resultados del Foro Nacional:
El papel de la organizaciones de la sociedad civil en el
proceso electoral.
Los principales problemas que se han enfrentado
en la operacin de est convocatoria en blindaje electoral del PCS son:
1. Por tratarse de un programa del gobierno federal,
dirigido a participacin en polticas pblicas y
derechos polticos, en particular en el proceso
electoral del 2006, se observ que varias de las
organizaciones se mostraron cautelosas al no
querer proporcionar informacin detallada, puse
asumen con desconfianza las acciones de seguimiento, lo que dificulta la retroalimentacin
de experiencias.
2. An existen pocas OSC que tienen como campo

de especialidad la promocin de los derechos
polticos y la incidencia en polticas pblicas.
3. Hay una gran dispersin geogrfica de los proyectos y de las organizaciones. La diferencia
en los campos de incidencia (trabajo en poltica
pblica a nivel federal, estatal y municipal o con
comunidades de base) y las diversidad de tendencias polticas, dificulta los procesos de

articulacin entre OSC, sobre todo en el contexto
de las elecciones 2006, donde se radicalizaron
las posturas poltico-partidarias.
4. Las OSC consideran que existe una falta reconocimiento pblico y poltico con respecto a estos temas.
Las convocatorias que responden a intereses manifestados por la sociedad civil, se convierten en espacios de
referencia, en este caso, se promueve la articulacin y
coordinacin entre diversas instituciones y programas
gubernamentales, as como con organizaciones de la
sociedad civil y la academia.
tienen menos posibilidades de acceder a los recursos y por lo tanto de desarrollar experiencias propias,
por lo cual, es necesario se otorgue mayor apoyo en
fortalecimiento institucional, informacin y capacitacin, sobre todo en aspectos metodolgicos y
desarrollo conceptual.
Las OSC participantes se relacionan con otras organizaciones que elaboran proyectos con temticas
similares, intercambian materiales y metodologas
de capacitacin, lo que demuestra que se est generando un expertisse y se est aprovechando el
camino recorrido.
A partir de las convocatorias, es posible identificar

cules han sido los temas ms slidos y con mejores
resultados. Siendo la promocin del voto libre y secreto el de mayor inters y el monitoreo de programas
sociales, el menos desarrollado. De lo anterior, se
desprende que, para ste ltimo, hacen falta recursos
y metodologas a las que se puedan apegar las organizaciones menos establecidas.
Si bien es posible construir espacios de articulacin

y redes participativas con capacidad para incidir en
poltica pblica, an son pocas las organizaciones que
asumen compromisos estratgicos de coordinacin
para elaborar propuestas comunes, pues contina
habiendo mucho protagonismo y trabajo aislado de
las organizaciones.
Debido a lo anterior, se tiene que las organizaciones
recientes y/o con menor capacidad de gestin, que
son el 70% de las que participan en la convocatoria,
Finalmente, es importante subrayar el enfoque que,

desde las OSC hay de las instituciones y viceversa, pues
es la manera en que se relacionan cotidianamente. Un
ejemplo de ello es que debido a que las organizaciones tienen poca informacin sobre el funcionamiento
de los programas y las estructuras gubernamentales,
las instituciones de gobierno ven a las organizaciones
como posibilidad de consulta y no como oportunidad
para la construccin conjunta de poltica pblica.
Agenda pendiente
Dada la crisis de legitimidad que tienen la mayora de
las instituciones, las organizaciones civiles tienen capacidad para lograr mayor liderazgo entre la poblacin,
y a partir de ah, construir en conjunto con el gobierno
polticas de consenso. Sin embargo, en Mxico subsis-
te una visin utilitaria tanto de una como de otra parte,

que, por un lado, al no tomar en cuenta la opinin,
impide que se lleven a cabo polticas a partir de la incidencia ciudadana y por otro, no permite el desarrollo
de capacidades, desde la sociedad civil.
63
En este sentido, la participacin, debiera ser un incentivo para los tres mbitos de gobierno, desde los
que se deben fomentar las actividades de las OSC,
generando espacios para compartir metodologas,
difundir experiencias, intercambiar publicaciones,
etc., de forma que existan mayores posibilidades de
articulacin, dilogo e incidencia. Para ello, debern
tomarse en cuenta los siguientes puntos:
Ampliar la informacin y capacitacin con respecto al funcionamiento de los programas
gubernamentales, las estructuras y los rdenes
de gobierno. La difusin de articulacin y coordinacin de recursos (tcnicos, econmicos y
humanos) intergubernamentales o del gobierno
con otros sectores, as como de los mecanismos,
mtodos, espacios y alcances de la participacin ciudadana.
Lograr mejores resultados, con respecto al
acceso a la informacin, la transparencia y la
rendicin de cuentas en la aplicacin de programas y polticas pblicas. Mayor difusin de

instrumentos, herramientas y mtodos de monitoreo de programas sociales.
Promover proyectos de participacin ciudadana,
especficamente de blindaje electoral y monitoreo ciudadano de programas sociales, brindando
asesora y apoyo a las organizaciones en el desarrollo de sus proyectos y ayudarlos a establecer
vnculos con otras dependencias de gobierno.
Propiciar la articulacin entre organizaciones
y la conformacin de redes con el propsito de
promover procesos de desarrollo de capacidades entre organizaciones ms consolidadas y
organizaciones ms pequeas que trabajan a
nivel territorial.
Finalmente, disear mecanismos que permitan
proyectos de ms largo aliento, ya que las organizaciones se quejan de la corta duracin y
excesivos trmites para llevarlos a cabo.
Referencias
Acuerdo por el que se crean las Reglas de Operacin del Programa
de Coinvesin a cargo de la Secretaria de Desarrollo Social, Diario
Oficial (tercera seccin), viernes 18 de febrero de 2005.
64
Convocatoria Construccin de Ciudadana: Monitoreo y Blindaje

Electoral, www.indesol.gob.mx.
Consejo para Prevenir los Delitos Electorales

Secretara de Economa
En el ao 2006, como refuerzo y mtodo para transparentar las acciones hasta

entonces realizadas, y teniendo como contexto de accin especfico los procesos
electorales federal y locales de este ao, la Secretara de Economa (SE) crea el
Consejo para prevenir los Delitos Electorales (CODESE). Un cuerpo colegiado que
busca la prevencin y fomento a la denuncia de violaciones por parte de los funcionarios y/o promotores de los programas de apoyo.
El CODESE cobra forma a travs de un rgano consultivo integrado por representantes de diversos sectores de la sociedad (organizaciones de la sociedad
civil, gobiernos federal y estatales, instancias de la administracin pblica y
organismos internacionales). Debido a que fue creada como una instancia de
atencin de la SE, especfica para el proceso electoral, su periodo de ejecucin
fue temporal y la notificacin de los logros alcanzados se dieron a conocer
durante seis sesiones ordinarias (desarrolladas entre febrero y noviembre del
2006), en las cuales se reportaron acciones concretas sobre la vigilancia, transparencia en el otorgamiento, y asignacin y ejercicio de los fondos de apoyo por
parte de los funcionarios de esta dependencia.
65
A partir de la firma de las Bases de Colaboracin Interinstitucional en 2003, la Secretara de Economa
(SE) pone en marcha una serie de estrategias para
el correcto desempeo de sus servidores pblicos.
Como principales acciones y antecedentes a las lneas
de accin desarrolladas con el CODESE, durante el
periodo 2003 2005, la dependencia imparti teleconferencias transmitidas por la red satelital para informar
y capacitar a los servidores pblicos sobre delitos
electorales y sus consecuencias jurdicas; coordin
trabajos de informacin y capacitacin de servidores
pblicos en estados que celebraron elecciones locales
como Oaxaca y Tlaxcala (2004); y distribuy material
impreso en 17 estados de la repblica. En el 2005, en
coordinacin con la FEPADE, realiz talleres dirigidos
a servidores pblicos federales y efectu eventos de
capacitacin y visitas del mdulo itinerante.
Como parte de las estrategias instrumentadas,
se difundieron comunicados con recomendaciones
generales de actuacin para los servidores pblicos
durante los procesos electorales locales. Esta actividad
se reforz con la distribucin de material impreso en
estados como Baja California Sur, Coahuila, Colima,
Mxico, Guerrero, Hidalgo, Nayarit y Quintana Roo.
En este sentido, el proceso electoral de 2006, impuls la formacin del Consejo para prevenir Delitos
Electorales de la Secretara de Economa (CODESE).
Esta iniciativa fue el resultado del llamado realizado
por el gobierno federal al respecto del reforzamiento
de las acciones de blindaje electoral y del cumplimiento de los compromisos suscritos a travs del Plan
Nacional de Desarrollo 2000 2006, las disposiciones
del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el
ejercicio fiscal 2006 y las Bases de Colaboracin Interinstitucional suscritas con la FEPADE, en materia de
difusin y divulgacin de informacin para la prevencin
de delitos electorales federales y la capacitacin a los
servidores pblicos.
De este modo, el CODESE surge como un rgano
consultivo con capacidades para proponer, vigilar y
generalizar la defensa de la legalidad y asegurar la
objetividad, imparcialidad y transparencia en el otorgamiento y ejercicio de los recursos de los programas
de apoyo a cargo de la Secretara de Economa.
La principal justificacin a la creacin de esta figura
fue la necesidad de establecer mecanismos adicionales
y particulares por parte de la SE para el fortalecimiento de las acciones hasta entonces llevadas a cabo en
materia de blindaje electoral.
Con el fin de lograr una representacin plural en los
actores que lo integran, este consejo fue conformado
con un presidente (Titular de la Secretara de Economa), nueve vocales (cinco Subsecretarios y Coordinadores Generales de Programas de la SE, tres
presidentes de asociaciones y cmaras vinculadas
con el sector econmico y el Presidente de la Comisin
Mexicana de Derechos Humanos), seis invitados
especiales (Fiscala Especializada para la Atencin
de los Delitos Electorales (FEPADE), Instituto Federal
Electoral (IFE), Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), Comisin Intersecretarial para
la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (CITCC)
y Secretara de Economa (SE)) y un secretario ejecutivo
(titular del secretariado tcnico de planeacin, comunicacin y enlace de la SE).
Desarrollo
El 20 de febrero del 2006, el CODESE es instalado formalmente dando a conocer las principales lneas de
accin a desarrollarse con base en el calendario de
las elecciones federales y locales. Dentro del plan de
66
trabajo se establecieron las acciones acordadas con

la FEPADE para la Atencin de Delitos Electorales, las
actividades a ejecutarse con servidores pblicos y
aquellas propuestas para las entidades federativas.
Las funciones a desempear por el consejo fueron:

1. Proponer esquemas y mecanismos a los que se
sujetarn los programas de apoyo para que la
entrega de recursos a la poblacin objetivo se
realice en estricto apego a los principios de
legalidad, imparcialidad y transparencia.
2. Sugerir lineamientos para la utilizacin de los
bienes y la prestacin de servicios a fin de que
stos se utilicen en tiempo y de forma legal,
imparcial y transparente.
3. Proponer los criterios a los que se sujetarn
los servidores pblicos, el sector coordinador y los operadores de los programas para
que se conduzcan con legalidad, imparcialidad
y transparencia.
4. Vigilar las acciones de capacitacin de los servidores pblicos de la Secretara de Economa.
5. Vigilar el proceso de entrega de recursos de los
programas en las entidades federativas.
De las acciones ms relevantes y representativas
en materia de blindaje electoral propuestas y ejecutadas durante las sesiones de trabajo se destacan:
En lo referente a acciones de capacitacin, se realizaron talleres dirigidos a los delegados y representantes de las distintas secretarias de los estados de
Baja California, Michoacn, Sinaloa y Tamaulipas
(estados firmantes de las Bases de Colaboracin), los
cuales contaron con cobertura de medios televisivos,
radiofnicos y prensa escrita. Estas acciones resultaron en la capacitacin de cerca de 400 funcionarios
de la SE, as como de otras dependencias.
La capacitacin de servidores pblicos se vio fortalecida con mecanismos de difusin interna tales
como el envo de comunicados a los funcionarios bajo
cuyo cargo se encontraban los diversos programas de
apoyo, con el propsito de hacer de su conocimiento la interpretacin hecha por el Consejo General del
IFE sobre las reglas de neutralidad emitidas por dicho
instituto en febrero 2006. Adicionalmente, se enviaron comunicados 30 y 15 das antes de la eleccin
a las 51 delegaciones y subdelegaciones de la SE
reiterando las recomendaciones generales de actuacin de los servidores pblicos e invitando a denunciar cualquier conducta que pudiera constituir
un delito electoral a travs de la lnea telefnica
de FEPADETEL.
En lo relacionado con la distribucin de materiales

impresos, a nivel interno la SE decidi incluir en el recibo de pago de los servidores pblicos, un ejemplar
del ABC de los servidores pblicos en relacin con
las elecciones y del Manual Ciudadano de Delitos
Electorales Federales. Este ltimo documento fue
igualmente difundido en las actividades de la Semana
PyME23 y entre organizaciones tales como la Coordinacin General del Programa Nacional de Apoyo para
Empresas de Solidaridad (FONAES).
En el caso de la ciudadana, la difusin de estos materiales se logr gracias a la utilizacin de unidades
mviles de servicios de la SE, las cuales reforzaron
el trabajo de distribucin en los cuatro meses previos
a las elecciones (marzo a junio de 2006). La difusin
de estos materiales represent la entrega a servidores
pblicos de la SE, beneficiarios de los programas
y ciudadana en general de alrededor de 25,000
ejemplares del Manual del Ciudadano de Delitos
Electorales Federales y alrededor de 5,000 ejemplares
del ABC de los Servidores Pblicos en Relacin con
las Elecciones.
Finalmente, con el propsito de ampliar la cobertura
de difusin, se colabor en la construccin del portal de
internet www.blindajeelectoral.gob.mx y se habilitaron vnculos hacia la pgina de la SE, a fin de divulgar
la informacin sobre el CODESE. De igual forma, en
el portal de la SE, se inform sobre el Despliegue
Ministerial para atender los Procesos Electorales y el
Operativo Nacional FEPADE con el documento denominado la FEPADE preparada para el 2 de julio: un
operativo nacional.
A nivel de acciones de prevencin, la formacin del
CODESE, permiti la creacin y difusin de un Acuerdo
por parte de la Oficiala Mayor de la SE vinculado con
el cumplimiento de las normativas del uso del correo
electrnico institucional y parque vehicular y su resguardo del da 30 de julio al 3 de julio. Adicionalmente,
contempl recomendaciones al respecto de evitar la
presencia de servidores pblicos de la SE en actos de
proselitismo electoral durante horarios de trabajo. 24
23
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FONDO

PYME).
24
Se refiere a las actividades en las que las instituciones a nivel federal,

estatal y municipal confluyen como lneas de accin especficas para
la proteccin de programas sociales, convirtiendo stas en Prcticas
Tipo.
67
La unidad administrativa de la SE reforz la vigilancia

para el cumplimiento de la normativa sobre el uso
de recursos humanos, presupuestales, materiales e
informticos para evitar cualquier desvo de recursos
hacia partidos o candidatos.
En este marco de acciones, se realizaron visitas
a entidades federativas dos das antes del da de la
eleccin para la supervisin de la correcta aplicacin
de los recursos de los programas de apoyo y en el
caso particular al estado de Chiapas se firm un acta
administrativa de prevencin de delitos electorales
con motivo de las elecciones para gobernador.
El CODESE asumi los compromisos sobre blindaje
electoral emitidos a nivel federal, tales como las bases
de colaboracin interinstitucional, a partir de las cuales
se construy el indicador de Blindaje Electoral de la
CITCC y se elaboraron reportes para la secretara
ejecutiva de esta dependencia sobre las acciones
preventivas para programas sociales realizadas en
materia de blindaje electoral.
Aunado a lo anterior, se estableci un acuerdo entre el rgano interno de control de la SE y la FEPADE
para canalizar las denuncias recibidas a travs de los
buzones instalados en las delegaciones y subdelegaciones y en la lnea de atencin telefnica del Centro
de Asesora de Primer Contacto de la Secretara. En
seguimiento a este acuerdo, la Secretara elabor un
Informe Semestral de Actividades 2006, significando
una muestra al cumplimiento de las Bases de Colaboracin Interinstitucional.
Como resultado concreto, la SE report cero denuncias recibidas por la FEPADE sobre los programas de
apoyo de la Secretara de Economa25 y ningn registro del Centro de Asesora Primer Contacto de la SE
respecto a la recepcin de reportes o denuncias sobre
incidencias en materia de delitos electorales en la
lnea 01 800, en el buzn electrnico o va Chat.
25
68
Informacin contenida en el oficio no. 1385/FEPADE/DGIPCMDE/2006

con fecha del 13 de julio expedido por la Fiscala Especializada para la
Atencin de Delitos Electorales.
En lo relacionado a las acciones especficas desarrolladas para la proteccin de programas de apoyo

de la SE, el CODESE propici la creacin del proyecto
de Lineamientos para los Organismos Intermediarios
para la ejecucin del Fondo de Microfinanciamiento
a Mujeres Rurales. Cabe destacar que se hizo la propuesta de hacer extensivos dichos lineamientos a los
dems programas de apoyo a cargo de la SE.
El trabajo para la proteccin de los programas, se enfatiz con el envo de comunicados a los organismos
intermediarios y operadores de programas a cargo de la
dependencia exhortndolos a observar las disposiciones inherentes a la prevencin de delitos electorales,
as como las reglas de operacin de los programas.
Ahora bien, como parte de los mecanismos de blindaje instrumentados en la operacin de los programas,
se solicit a los operadores de los programas incluir
una clusula de rescisin administrativa en los convenios o contratos mediante los cuales se formaliza
la entrega de subsidios y apoyos. Esta clusula tena
como objetivo condicionarlos a destinar dichos recursos nica y exclusivamente para los objetivos
previstos y evitar as que dichos recursos fueran
usados con fines polticos, electorales, de lucro y
otros distintos a los establecidos.
Adicionalmente, se suspendieron las entregas de
recursos provenientes de programas de apoyo en actos multitudinarios que pudieran interpretarse como
posibles actos de proselitismo electoral.
Con las acciones antes mencionadas, el CODESE dio
cumplimiento al plan de trabajo programado, reportando acciones de seguimiento y resultados concretos.
Las actividades del CODESE cerraron formalmente en
el mes de noviembre de 2006, durante la ltima sesin
de trabajo en la cual se realiz una evaluacin general
al respecto cumplimiento de los objetivos inicialmente planteados.
Al respecto de la formacin del CODESE, se reconoce
la voluntad poltica expresada y demostrada a partir de
la creacin de un rgano propositivo que por un lado,
fortalezca las acciones en torno al blindaje electoral,
promueva la capacitacin y correcto desempeo de
sus funcionarios pblicos en la prevencin de la comisin de delitos electorales y por otro, transparente las
acciones de la Secretaria de Economa. 26
Se reconoce que a pesar de que para la ejecucin
de este consejo, la capacidad de voz y voto fue otorgada a aquellos representantes vinculados de manera directa con el sector econmico, el hecho de que
el rgano estuviera integrado por representantes de
diversos sectores asegur la pluralidad y otorg la
validez y reconocimiento necesario a las acciones de
blindaje electoral desarrolladas por la dependencia
mediante la presencia de invitados especiales.
Es importante destacar que, a diferencia de otras
dependencias suscritas a las Bases de Colaboracin
Interinstitucional, la SE, a travs del CODESE, logr
establecer vnculos estratgicos con instituciones
creadas especficamente para el manejo de temas
electorales tales como el IFE y la FEPADE, logrando
as la ejecucin de modelos reales de cooperacin
interinstitucionales, la promocin de polticas de vigilancia y transparencia y la validez a sus acciones por

parte de estas dos ltimas instituciones.
Por tal motivo, el CODESE resulta un ejemplo de
prctica innovadora en el fortalecimiento de las acciones de blindaje electoral, derivado de la creacin
de un rgano especializado para la vigilancia de los
programas sociales y desempeo de los servidores
pblicos, con formas de ejecucin concretas, sostenibles, plurales, y con gastos de operacin mnimos.
La formacin de rganos consultivos tales como el
CODESE resulta una aportacin valiosa y replicable
en forma, si se considera que 1) su funcionalidad se
basa en la correcta aplicacin y seguimiento de un
programa de trabajo especfico para la dependencia
en cuestin, 2) que al ser creado para dar seguimiento
a las problemticas de una sola dependencia, el nivel
de profundidad y continuidad que se le da a stas es
mayor, 3) que las acciones de capacitacin para los
servidores pblicos fomentan la ejecucin de modelos
de educacin y prevencin permanentes y finalmente
4) que funcionan como mecanismos accesibles que
permiten dar seguimiento y sancionar a los funcionarios pblicos que incurran en delitos electorales.
Agenda pendiente
Debido a que el CODESE surge de la coyuntura poltica
actual y es precisamente a partir de este contexto que
se estableci un plan de trabajo especfico, se espera
que al trmino de las sesiones de trabajo, los objetivos
y metas previamente establecidas se hayan cumplido
en tiempo y forma. La posible agenda pendiente a
cumplir se encontrara vinculada con las futuras lneas
de trabajo en torno al blindaje electoral establecidas

por la SE.
En este sentido, se sugiere que consejos tales como
el CODESE que demuestran modos operativos simples y
eficaces, pasen de ser acciones derivadas de la coyuntura y se conviertan en modelos permanentes de control y seguimiento de las acciones de blindaje electoral.
26
Como informacin adicional y de respaldo para el argumento mencionado, de

acuerdo con al CITCC, en el 2005, la SE obtuvo un resultado de 905 puntos en el
Indicador de Seguimiento de Transparencia (IST). El IST es la unidad de medida
que permite valorar de forma integral, los esfuerzos realizados por las dependencias y entidades en el cumplimiento de los acuerdos de anticorrupcin de
la CITCC y las metas de su programa operativo para Transparencia y Combate
a la Corrupcin. El IST utiliza una escala de medicin de 0 a 1000, donde 1000
significa el cumplimiento total de las metas y 0 significa su cumplimiento nulo.
69
Referencias
Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a
la Corrupcin en la AFP. Secretara de Economa. PGR - FEPADE.
2006. Disponible en http://www.blindajeelectoral.gob.mx/secre
tarias/economia.htm.
Daz Garca, Octavio y Mauricio Dussauge. Transparencia y Combate a la Corrupcin en Tiempos Electorales. El programa de Blindaje
Electoral del Gobierno Federal. FEPADE Difunde. Primera Edicin.
No. 10. 2006. Disponible en http://www.programaanticorrupcion.
gob.mx/fepade.pdf.
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales.
La FEPADE preparada para el 2 de julio: un operativo nacional.
Informe del Programa Estratgico para el Proceso Electoral Federal
2005 2006. Junio 2006.
70
Segunda sesin ordinaria. Carpeta de trabajo. Consejo para prevenir

los Delitos Electorales de la Secretara de Economa. Secretariado
Tcnico de Comunicacin, Planeacin y Enlace. Abril 2006.
Tercera sesin ordinaria. Carpeta de trabajo. Consejo para prevenir
Tcnico de Comunicacin, Planeacin y Enlace. Junio 2006.
Cuarta sesin ordinaria. Carpeta de trabajo. Consejo para prevenir
Tcnico de Comunicacin, Planeacin y Enlace. Julio 2006.
Quinta sesin ordinaria. Carpeta de trabajo. Consejo para prevenir
Tcnico de Comunicacin, Planeacin y Enlace. Septiembre 2006.
Prezaragn Escalante, Elfego. Democracia, Transparencia y

Blindaje Electoral en la Administracin Pblica Federal. FEPADE
Difunde. Primera Edicin. No. 10. 2006. Disponible en http://www.
programaanticorrupcion.gob.mx/fepade.pdf.
Sexta sesin ordinaria. Carpeta de trabajo. Consejo para prevenir

Tcnico de Comunicacin, Planeacin y Enlace. Noviembre 2006.
Secretara de Economa. Primera sesin ordinaria. Carpeta de trabajo. Consejo para prevenir los Delitos Electorales de la Secretara
de Economa. Secretariado Tcnico de Comunicacin, Planeacin
y Enlace. Febrero 2006.
Consejo para prevenir los Delitos Electorales de la Secretara de

Economa. Secretariado Tcnico de Comunicacin, Planeacin y
Enlace. 2006. Disponible en: http://www.economia.gob.mx/pics/
p/p2/CODESE_2.pdf
Programa de Monitoreo Ciudadano

Secretara de la Funcin Pblica
Unidad de Vinculacin para la Transparencia
En junio de 2005, la Unidad de Vinculacin para la Transparencia de la Secretara

de la Funcin Pblica, puso en marcha el Programa de Monitoreo Ciudadano con
el objetivo principal de promover el derecho de acceso a la informacin pblica y
lograr que las leyes en esta materia se cuidadanicen, convirtindose realmente
en una herramienta til que permita a los ciudadanos su utilizacin prctica en
beneficio de su vida cotidiana.
Asimismo, a travs de la utilizacin de una metodologa simple que permita
implementar ejercicios de vigilancia al gobierno, busca fortalecer la construccin
de una cultura de confianza y colaboracin entre el gobierno y la sociedad, propiciar
espacios para el dilogo y la participacin ciudadana, as como contribuir al mejoramiento del quehacer gubernamental.
71
A raz de la aprobacin de la Ley Federal de Transpa-
rencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG), la Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
identific la necesidad de desarrollar una herramienta
prctica que, con base en el derecho de acceso a la
informacin, facilitara a los ciudadanos la participacin
en acciones de seguimiento a las acciones de gobierno,
con el fin de identificar reas de oportunidad y proponer mejoras a la labor gubernamental para elevar el
nivel de vida de las comunidades.
El Programa de Monitoreo Ciudadano (PMC) tiene 3
objetivos fundamentales: (1) promover entre los ciudadanos el derecho de acceso a la informacin pblica,
(2) incrementar el conocimiento de la sociedad civil y
de los funcionarios pblicos acerca de las herramientas
existentes en materia de acceso a la informacin
pblica, y fomentar su utilizacin prctica, (3) contribuir
al mejoramiento del quehacer gubernamental al fortalecer la rendicin de cuentas.
Los beneficiarios directos de este programa son organizaciones de la sociedad civil y otros actores sociales,
quienes reciben capacitacin y asesora tcnica para
llevar a cabo un ejercicio de monitoreo ciudadano; ad-
quieren un conocimiento detallado del sector pblico

al interactuar con las distintas instancias del gobierno; y en algunos casos, obtienen financiamiento por
parte de instituciones donantes para llevar a cabo
estos ejercicios. Sin embargo, tambin resulta beneficiada la ciudadana en general interesada en rendicin
social de cuentas, ya que es una oportunidad para
ejercer el derecho ciudadano de acceso a la informacin pblica.
El programa tuvo una primera etapa de difusin en
2005 en la que se impartieron ms de 100 talleres a
organizaciones sociales, as como a dependencias
del gobierno federal y de gobiernos estatales y municipales, con el objetivo de difundir la herramienta y
sensibilizar a los participantes acerca de la importancia de realizar actividades de vigilancia ciudadana al
gobierno. A partir de 2006 se inici una segunda etapa, que comprende el desarrollo de una estrategia de
movilizacin de recursos para obtener financiamiento
directo para organizaciones y otros actores sociales
interesados en implementar proyectos de monitoreo,
con el objetivo de fortalecer este programa y ampliar
el nmero de ejercicios de monitoreo a nivel nacional,
estatal y local.
Desarrollo
La aprobacin de la LFTAIPG en junio de 2002, as como
las 28 leyes estatales de transparencia aprobadas a la
fecha constituye uno de los avances importantes para
la construccin de un Mxico ms transparente y
para la consolidacin de la democracia mexicana. Sin
embargo, es necesario que adems del marco legal,
se generen los incentivos y mecanismos que permitan
propagar una cultura de utilizacin prctica de la ley
por parte de los ciudadanos.
72
Por otro lado, uno de los grandes obstculos para

lograr la participacin de organizaciones de la sociedad y otros actores sociales en la implementacin
de ejercicios de monitoreo, es la falta de recursos,
tanto materiales como humanos. Asimismo, existe la
percepcin por parte de la sociedad de que hay poca

capacidad de sancin en la administracin pblica: la
falta de sanciones puede actuar como un des-incentivo
para la participacin.
La experiencia de las organizaciones sociales en nuestro pas y la referencia a experiencias internacionales
sealan al monitoreo y la vigilancia de polticas y programas de gobierno como una modalidad de la participacin
ciudadana sumamente til para la consolidacin de la
democracia, para la construccin de ciudadana y para
la mejora en el nivel de vida de las comunidades.
La implementacin del PMC busca precisamente
abrir espacios de dilogo que permitan generar una
cultura de confianza y colaboracin entre el gobierno

y la sociedad, as como lograr que los ciudadanos
encuentren en la ley una herramienta til con un sentido prctico para su vida cotidiana.
El PMC es un instrumento de rendicin de cuentas,
con el que distintos actores sociales (individuos,
grupos e instituciones), pueden dar seguimiento a
proyectos, acciones y/o polticas de gobierno a fin
de proponer mejoras tales como facilitar la rendicin
de cuentas en si y la transparencia en la gestin
pblica; ejercer el derecho a la informacin para
mejorar nuestro nivel de vida; as como ayudar a
mejorar la calidad en los servicios pblicos y combatir
y denunciar la corrupcin. Adicionalmente existe una
gran oportunidad de participar en el diseo de polticas de gobierno que respondan a las necesidades
reales de los ciudadanos.
Este ejercicio puede iniciarse de dos formas: a) Por
invitacin de una institucin de gobierno interesada
en promover la participacin ciudadana y en mejorar
sus polticas y programas. b) Por iniciativa de un grupo
de ciudadanos que busque conocer ms profundamente las polticas o programas de una institucin de
gobierno y contribuir a su mejora.
El PMC consiste en poner en marcha ejercicios
sistemticos de vigilancia ciudadana, siguiendo una
metodologa especfica que consta de los siguientes
pasos: 1) Definir el programa o la accin de gobierno
a monitorear. 2) Identificar a la dependencia responsable. 3) Identificar a un enlace institucional que
permita el dilogo y la retroalimentacin permanente
con los monitores. 4) Disear el programa de trabajo
(objetivo y alcance del monitoreo, actores involucrados,
necesidades de Informacin, definicin de indicadores, instrumentos a utilizar: encuestas, entrevistas,
guas de observacin, etc.). 5) Analizar informacin
y las respuestas obtenidas. 7) Preparar resultados y
presentar propuestas de mejora. 8) Dar seguimiento
puntual a la implementacin de sugerencias y el avance del programa monitoreado. Esta metodologa
puede consultarse de manera detallada en la pgina
del PMC: www.monitoreociudadano.gob.mx.
Las actividades que componen el PMC empiezan
con una reunin inicial de la SPF con potenciales monitores en donde se define el servicio, la accin, el
programa o poltica pblica a monitorear y se iden-
tifica a la institucin o entidad pblica responsable.

La definicin de la institucin, poltica o programa
de gobierno a monitorear tiene que ver con distintos
factores, entre los que destacan: a) Los temas de
inters para el ciudadano o presentes en la agenda
de la organizacin que realizar el ejercicio de monitoreo. b) Los temas que adquieran relevancia en
determinada coyuntura econmica, social y/o poltica.
c) Los temas que, por su impacto social, sean de
especial inters para la institucin de gobierno que
promueva el ejercicio.
El siguiente paso es realizar un taller de capacitacin
para los encargados de hacer el monitoreo donde se
les explican los pasos a seguir para la implementacin
de un ejercicio de monitoreo, una sesin informativa
sobre la institucin o programa a monitorear y la identificacin inicial de la informacin a solicitar. Aunado
a lo anterior, la SFP convoca a las instituciones pblicas responsables a que participen en la capacitacin,
presentando una visin general sobre la institucin
y/o programa especfico a fin de que los monitores
tengan mayor y mejor informacin.
Una vez terminado el taller de capacitacin, los
monitores son responsables de desarrollar el plan
de trabajo detallado, el cual incluye la definicin de
instrumentos para obtener informacin, el desarrollo de indicadores y los instrumentos de evaluacin,
la calendarizacin de actividades y la asignacin
de responsables.
Los ejercicios de monitoreo pueden tener una duracin de seis meses a un ao, e incluyen reuniones
peridicas de acompaamiento por parte de la SFP en
caso de ser necesario. Finalmente, la SPF publica en
formato electrnico el reporte de resultados de cada
ejercicio de monitoreo, y organiza eventos y diversas
actividades de difusin.
Impacto
Algunos de los indicadores que ayudan a evaluar el
nivel de impacto de esta buena prctica incluyen:
1. Grado de incorporacin permanente de actividades de monitoreo en la agenda de trabajo de
las organizaciones y/o grupos participantes.
2. Nivel de propuestas de mejora sugeridas (alcance).
73
3. Grado de difusin de los resultados del ejercicio.

4. Implementacin (por parte de la institucin
monitoreada) de las recomendaciones emitidas
por los monitores.
5. Acciones de seguimiento a la implementacin
de las propuestas sugeridas.
Los beneficios y las posibilidades que el monitoreo brinda a los ciudadanos y a las organizaciones
de la sociedad civil son mltiples: conocer con mayor profundidad la dinmica y el marco general con
el que operan las instituciones de gobierno; utilizar
la LFTAIPG como herramienta para contribuir a la
mejora en la calidad de los servicios pblicos; combatir y denunciar la corrupcin en la gestin pblica;
y, eventualmente, participar en el diseo de polticas
de gobierno con el fin de incidir en la calidad de vida
de la comunidad.
Las principales virtudes de esta buena prctica son la
proposicin de una metodologa simple para poder llevar a cabo ejercicios de vigilancia al gobierno; generar
confianza y colaboracin entre agencias de gobierno y
ciudadanos contribuyendo a la construccin de ciudadana; propiciar espacios para el dilogo y la participacin

ciudadana con el objetivo de mejorar el quehacer gubernamental y permitir dar un uso prctico a la LFTAIPG.
Agenda pendiente
En Mxico no existe una cultura slida de confianza
y colaboracin entre el gobierno y la sociedad; y todava falta mucho para consolidar una cultura de la
transparencia y la participacin ciudadana.
Aunado a esto, hay una falta de financiamiento para
llevar a cabo ejercicios de monitoreo. La mayora de
las organizaciones de la sociedad civil cuentan con
recursos limitados y la idea de implementar un programa de monitoreo sin financiamiento incluido les
representa un reto considerable.
74
Para superar el obstculo de escasez de recursos

econmicos, se han desarrollado estrategias de colaboracin con instituciones donantes a nivel nacional e
internacional, as como con agencias de cooperacin.
El objetivo es obtener financiamiento directo para
implementar programas de Monitoreo Ciudadano y
hasta la fecha, se han establecido diferentes acuerdos y alianzas con diversos actores e instituciones.
Ejemplo de lo anterior son las que se han realizado
con el Banco Mundial para financiar proyectos de monitoreo ciudadano as como con el Gobierno Britnico
a travs del Global Opportunities Fund (GOF).
Adicionalmente y como parte de este esfuerzo,

durante el 2006 se estableci un acuerdo con entidades pblicas federales para incluir dentro de sus
convocatorias de apoyo a organizaciones, el tema de
monitoreo ciudadano.
Otra estrategia ha sido de colaborar con instituciones educativas, invitando a estudiantes de servicios
social a realizar parte del ejercicio. Los estudiantes
tienen que cumplir cierto nmero de horas de servicios, con lo cual, trabajando en un proyecto de
monitoreo logran terminar su servicio social y adems realizan verdaderamente un servicio comunitario
para el pas.
Todo proyecto de monitoreo ciudadano o de auditora social es un proceso complejo que requiere
disponibilidad de recursos materiales y humanos,
que si bien, en algunos casos puede cubrirse en
colaboracin con las universidades, no se debera contar slo contar con esta alternativa como
salida. El objetivo es movilizar recursos para que
cada vez ms organizaciones se sumen a este tipo de
proyectos.
Otro de los obstculos para la realizacin del ejercicio de monitoreo ciudadano es la poca capacidad
tcnica de los diferentes actores sociales para implementar un ejercicio de este tipo de principio a fin.
Resulta clave ofrecer una capacitacin slida en las
distintas habilidades que se necesitan para llevar a
cabo un ejercicio de monitoreo: derechos ciudadanos,
herramientas para el acceso a la informacin pblica
(transparencia), anlisis de gasto pblico, identificacin de actores relevantes, metodologa bsica de
investigacin en ciencias sociales y procesos de incidencia poltica pblica.
Igualmente queda pendiente lograr una combinacin
de distintos actores en el mismo ejercicio de monitoreo
cuando la organizacin no cuenta con la capacidad para
hacerse responsable del proceso completo. Es decir, involucrar en primer lugar a una OSC como coordinadora
del proyecto y responsable para su implementacin,
pero invitar tambin a una institucin acadmica que
apoye con el proceso de obtencin de informacin, por
ejemplo, levantamiento y vaciado de encuestas, anlisis de informacin y la presentacin de resultados.
El principal reto es que se logre que la prctica de
ejercicios de monitoreo ciudadano trascienda la presente administracin y no dependa de los cambios del
gobierno. Al respecto se estn realizando diferentes
actividades para lograrlo, entre las ms importantes
est el haber obtenido financiamiento de distintas
fuentes internacionales. Por una parte est el proyecto actual con el Gobierno Britnico con quienes tienen
en marcha cuatro ejercicios de monitoreo y esperan
concretar al menos tres ms para el ao fiscal 20072008. Por otro lado existe un proyecto de colaboracin
con el Banco Mundial a partir de 2007 y con una duracin de dos aos en el cual el BM estar financiando
12 ejercicios de monitoreo ciudadano.
Adicionalmente, se est explorando la posibilidad
de incluir el tema de monitoreo ciudadano y rendicin
de cuentas en la prxima convocatoria del INDESOL,
con lo cual se asegurar no slo que el tema permanezca en la siguiente administracin, sino que tambin
se asignes recursos pblicos a las organizaciones que
presenten proyectos relevantes.
Algunas sugerencias para la replicabilidad exitosa
del monitoreo ciudadano incluyen:
Definir muy claramente el objetivo del ejercicio de

monitoreo desde el inicio, para establecer el alcance deseado. El MC puede darse a distintos niveles
y con diferente grado de intensidad, dependiendo
de los objetivos que persiga el actor social.
Ofrecer oportunidades de capacitacin a monitores en varios frentes.
Disear una estrategia de financiamiento.
Establecer un enlace en la institucin monitoreada, para facilitar el ejercicio y contar con un
canal directo de comunicacin.
Contar con la retroalimentacin permanente de
la institucin monitoreada.
Los monitores deben de considerar actividades
de seguimiento una vez concluido el ejercicio.
Notas
Algunas de las OSC que han participado directamente
en el ejercicio son Tendiendo Puentes, Patronato Pro
de Zona Mazahua, Fundacin de Apoyo Infantil (FAI),
Fundacin Comunitaria del Bajo, Comisin Mexicana
de Derechos Humanos, Centro de Investigacin para el
Desarrollo (CIDAC), Consejo Ciudadano de Desempeo
Gubernamental, Centro de Vinculacin Ciudadana.
En cuanto a instituciones acadmicas participantes
se encuentran el ITESI, ITESM (estudiantes de servicio social), ITESM Irapuato, Liceo Cervantino, Centro
de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), UAM
(Programa de Desarrollo Rural) y la Universidad Autnoma de Guadalajara.
La alianza con el Gobierno Britnico a travs del
Global Opportunities Fund (GOF) funciona en dos niveles. El primero tiene que ver con la obtencin del
financiamiento donde la SFP actu como facilitadora
del proceso, gestionando los recursos a favor de las
organizaciones; una vez aprobados se dio a la tarea
de identificar a las organizaciones que podan llevar
a cabo los ejercicios e invitarlas a presentar una
propuesta. El segundo nivel tiene que ver con la implementacin del proyecto, en este nivel la SFP es la
agencia responsable de la implementacin de ste,
llevando a cabo las tareas de seguimiento mensual
para corroborar el avance de actividades, as como la
correcta aplicacin de los recursos y la preparacin y
entrega de reportes peridicos al Gobierno Britnico.
75
Es importante aclarar que los recursos no entran en

ningn momento al gobierno de Mxico, sino que son
canalizados a travs de una OSC canalizadora, la Fundacin Rostros y Voces, quien tiene amplia experiencia
en el manejo de recursos internacionales y su nica obligacin es contar con una cuenta para recibir los fondos
y emitir los cheques respectivos a las organizaciones
que estn llevando a cabo ejercicios de monitoreo.
Referencias
El Programa de Monitoreo Ciudadano (PMC) cuenta con una pgina
electrnica www.monitoreociudadano.gob.mx en la que se puede
consultar la siguiente informacin:
76
Qu es el monitoreo ciudadano y cmo se puede llevar a cabo?

Alternativas de capacitacin para realizar ejercicios de monitoreo ciudadano
Base de datos sobre casos prcticos de ejercicios de control y vigilancia a la labor gubernamental
Material audiovisual sobre transparencia, corrupcin y monitoreo ciudadano
Noticias relacionadas con los temas de rendicin de cuentas, transparencia y combate a la corrupcin.
IMSS - Oportunidades
Instituto Mexicano del Seguro Social
El programa IMSS Oportunidades opera en 17 entidades del pas, y otorga atencin a 10.2 millones de personas. Cerca del 90% de su personal se encuentra en la
operacin del mismo, por lo que a fin de evitar que pudiesen presentarse eventos
de condicionamiento de entrega del servicio a cambio, o con el fin de orientar el
sentido del voto de la poblacin que atiende, en el pasado proceso electoral se
desarrollaron actividades para la proteccin del mismo.
Para tal efecto, se capacit al personal operativo en contacto directo con los beneficiarios a fin de que no incurrieran en actos proselitistas; se elaboraron diversos
materiales para capacitacin; se realizaron talleres de accin comunitaria en los
cuales se incluy la capacitacin sobre blindaje electoral para poblacin usuaria
del programa y se actualiz el contenido de la pgina internet del programa IMSS
Oportunidades para incluir el tema de blindaje electoral y de transparencia.
De esta manera, el programa trat de evitar que existieran desviaciones de los
recursos pblicos para fines electorales al informar a la ciudadana sobre sus derechos al acceso a los programas de salud de forma gratuita y al vigilar que sus
servidores pblicos se sujetaran a la normatividad correspondiente durante el
reido proceso electoral de 2006.
77
L a Coordinacin General del Programa IMSS-Oportunidades es el rgano del Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) responsable de la operacin de los servicios de salud para poblacin indgena y campesina
en condiciones de pobreza y pobreza extrema.
En 1979 el Gobierno Federal conjug la experiencia
del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) con
la infraestructura y los programas integrados y coordinados por la Coordinacin General del Plan Nacional
de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), suscribiendo un convenio en el que se plante
el objetivo de otorgar servicios de salud a poblacin
abierta en las zonas rurales ms marginadas. Surge
as el programa IMSS-Coplamar. As, por Acuerdo
Presidencial, en abril de 1983, se estableci que el
Programa IMSS-Coplamar estuviera ntegramente a
cargo del IMSS.
A partir de 1989, en los 17 estados donde permaneci vigente, se ampli la infraestructura del Programa IMSS-Coplamar y se cambi su nombre por el
de IMSS-Solidaridad, hasta el 10 de julio de 2002
en que se aprob el cambio de denominacin para
que en lo sucesivo se identifique como Programa
IMSS-Oportunidades.
El programa IMSS Oportunidades opera en 17 entidades de la Repblica Mexicana; 1,264 Municipios
y 17,192 localidades; otorga atencin a 10.2 millones
de personas, de los cuales 3.5 millones son indgenas;
6 millones (1.2 millones de familias) son beneficiarios
del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades;
cuenta con 69 hospitales rurales, 3,540 unidades

mdicas rurales y 225 equipos de salud mviles con
enfermera y promotor comunitario para la atencin de
localidades menores de 500 habitantes (Microrregiones),
asimismo, todas las unidades mdicas estn enlazadas
a travs de un sistema de radiocomunicacin.
En el ao 2003 el programa IMSS Oportunidades
realiz en coordinacin con la Secretara de Desarrollo Social acciones de blindaje electoral en varias
vertientes. Para el ao 2006 el Programa IMSS
Oportunidades, nuevamente en coordinacin con la
SEDESOL llev a cabo las acciones enmarcadas en
la Estrategia de Blindaje Electoral Oportunidades,
con el propsito de capacitar, difundir y promover la
observacin de la normatividad de blindaje electoral,
as como informar a las cinco millones de titulares de
las familias beneficiarias del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades, que este programa no poda
ser condicionado y no perteneca a candidatos, partidos
o lderes polticos, tal y como lo establece el Decreto
del Presupuesto 2006. Estas actividades estuvieron
tambin orientadas a fortalecer la Contralora Social
y la Vigilancia Ciudadana.
Lo anterior, debido a que es un programa en el que
cerca del 90% de su personal se encuentra en la operacin del mismo, por lo que a fin de evitar que pudiesen
presentarse eventos de condicionamiento de entrega
del servicio a cambio o con el fin de orientar el sentido
del voto de la poblacin que atiende, en el pasado
proceso electoral, se consider pertinente desarrollar
actividades para la proteccin del mismo.
Desarrollo
78
El programa instrument diversas acciones como parte

de la estrategia de blindaje electoral 2006. En principio,
se envi oficio circular a las 18 Delegaciones donde
opera el Programa IMSS-Oportunidades y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en el cual se
exhort al personal de conduccin (43 grupos Multidisciplinarios y 8 grupos de Gestin) para que difundiera
y capacitara al personal operativo en contacto directo con

los beneficiarios, para no incurrir en actos proselitistas.
Asimismo, se elaboraron diversos materiales para
capacitacin, tales como, un cartel para los usuarios
del Programa sobre sus derechos y deberes y dnde
presentar quejas y denuncias de delitos electorales,
que se coloc en las 3,610 unidades mdicas; un video

informativo sobre las medidas adoptadas para el blindaje electoral, los datos para presentar quejas y denuncias, un sociodrama que se utiliz en los Talleres
de Capacitacin; un CD que contiene la normatividad
para los servidores pblicos; un folleto de blindaje
electoral que contiene la normatividad. Este material
se distribuy durante el mes de abril y mayo a las delegaciones del programa. En el mismo sentido, se realizaron 32 talleres de accin comunitaria en los cuales
se incluy la capacitacin sobre blindaje electoral
para poblacin usuaria del programa.
Por otro lado, se envi a todas las delegaciones
el folleto informativo con la normatividad que deben
observar los servidores pblicos en relacin con las

elecciones, mismo que se entreg con el tarjetn de
pago a los trabajadores y funcionarios del Programa. Y de la misma forma, se envi un oficio circular
a las delegaciones del programa con la instruccin
de que en las sesiones informativas, para las titulares de familias del programa Oportunidades, se
incluyera capacitacin sobre blindaje electoral,
programando, al menos, una sesin por unidad
mdica para las titulares de familias del programa
Oportunidades, sin embargo, en la mayora de las
delegaciones se realizaron muchas ms sesiones de
capacitacin porque dividieron a las titulares de estas
familias en grupos de 20 a 30 personas para recibir
la capacitacin.
El modelo de atencin integral a la salud que opera el
programa IMSS Oportunidades se fundamenta en la
participacin organizada de la comunidad, contando
con 260,770 voluntarios y 156,622 promotoras rurales,
lo que provoca que la comunidad se apropie el programa, lo cuide, conozca sus responsabilidades y sus
derechos en torno a l y por lo tanto lo proteja de intentos de manipulacin poltico-electoral.
Asimismo, el programa cuenta con 17,152 comits
de salud, integrados por 85,760 promotoras, 153,217
voluntarias, 13,894 asistentes rurales de salud, 2,122
terapeutas tradicionales y 5,777 parteras rurales
empricas, algunas bilinges, con larga tradicin, vinculando las acciones mdicas con las comunitarias en
un marco de respeto a las costumbres y tradiciones.
IMSS Oportunidades, es un programa con un alto
porcentaje de personal es la operacin 89.9%, dirigido
a la poblacin rural e indgena, por lo que se consider

necesario proporcionar capacitacin en el contexto
electoral sobre el no uso del programa con fines polticos. Por esta razn, tomando en cuenta la dispersin
geogrfica del personal, result de mucha utilidad la
distribucin tanto en fsico, como de forma electrnica (a travs del portal de internet), del ABC de
los funcionarios pblicos, lo cual contribuy a reforzar
la capacitacin.
Una aportacin valiosa del programa IMSS Oportunidades, fueron las estrategias de proteccin llevadas
a cabo en coordinacin con otras dependencias como
con el programa Oportunidades, la Comisin para el
Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), entre otras,
las cuales, en algunos casos, significaron el nico
insumo para la reflexin en comunidades rurales e
indgenas de difcil acceso y cuya poblacin se considera de las ms vulnerables a la manipulacin.
Agenda pendiente
Tomando en cuenta la distribucin y alcance que tiene
este programa en zonas rurales y de alta marginalidad,
se considera necesario desarrollar una estrategia de
proteccin permanente, para que de manera institucionalizada se trabaje en el reconocimiento de derechos

por parte de los beneficiarios. Realizar plticas y talleres
79
continuamente, repercutira positivamente en la comprensin de los derechos y mitigara la vulnerabilidad

a la coaccin.
IMSS Oportunidades, es un programa consolidado
y de alguna manera identificado en la poblacin rural
y por el tiempo que lleva funcionando, es un programa

que se identifica con la lgica de las comunidades,
por lo que es importante que contine propiciando la
participacin comunitaria y la capacitacin a sus beneficiarios, otorgndoles herramientas que les permitan
discernir acerca de sus derechos sociales y polticos.
Referencias
Diversos materiales entregados por el programa IMSS Oportunidades:
80
Accin comunitaria del programa IMSS Oportunidades. Presentacin.

Cumplimiento de acciones de blindaje electoral en el programa IMSS Oportunidades.
Discurso del Dr. Jess Kumate Rodrguez, presentado en la
Sesin solemne de la H. Cmara de Senadores celebrada el
martes 10 de octubre de 2006, con motivo de la entrega de la

medalla Belisario Domnguez.
Formato de reporte de avances de los acuerdos de la Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a
la Corrupcin. Programa IMSS Oportunidades informe del
tercer trimestre.
IMSS Oportunidades presentacin general del programa.
Nota informativa acciones preventivas para programas sociales.
Reglamento interior del Instituto Mexicano del Seguro Social.
El Programa Nacional de Prevencin

de Delitos Electorales
El Programa Nacional de Prevencin de Delitos Electorales (PNPDE), llevado a

cabo por la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, surgi
en febrero de 2001 con el objetivo de erradicar e inhibir la consecucin de delitos
electorales y fomentar la cultura de la denuncia, a travs de la participacin
responsable de varios actores sociales.
Este programa abandon el nfasis represor de los programas anteriores por uno
preventivo. El conjunto de acciones del PNPDE estuvieron destinadas principalmente
a prevenir e inhibir las conductas delictivas, y, en menor grado, a perseguir y castigar
las mismas. Las acciones especficas que el PNPDE contempl pueden dividirse en
cuatro grupos: capacitacin a grupos focalizados y generales, divulgacin, atencin
a la ciudadana, y convenios de colaboracin interinstitucional.
81
La pobreza extrema y el desconocimiento que mu-
chos ciudadanos tienen de sus derechos polticos,

entre ellos el del ejercicio del voto libre y secreto,
los hacen vulnerables a ser vctimas de delitos electorales, como la compra y coaccin del voto o el
proselitismo poltico. En la mayor parte de los casos,
estos ciudadanos no slo desconocen cules son
las acciones que pueden ser consideradas delitos
electorales, sino las instancias a las que deben recurrir
para denunciarlos.
En este contexto, en febrero de 2001 la Fiscala
Especializada para la Atencin de Delitos Electorales
(FEPADE), como la institucin responsable de prevenir el delito electoral en el mbito federal, lanz el
Programa Nacional de Prevencin de Delitos Electorales (PNPDE) 27, que tuvo como objetivo desarrollar
acciones para erradicar e inhibir la consecucin de
delitos electorales y fomentar la cultura de la denuncia,
a travs de la participacin responsable de todos los
actores sociales.
El PNPDE tuvo su origen en el Programa Nacional de

Procuracin de Justicia 2001- 2006, el cual estableci
como estrategia, promover la prevencin de los delitos
y los servicios a la comunidad, mediante un esfuerzo
nacional de integracin de instituciones pblicas y
privadas, comits vecinales, organizaciones y asociaciones civiles o empresariales y la sociedad en general.
Esta fue la primera vez que se articulaba una poltica nacional en materia de prevencin de delitos
electorales con acciones especficas, soportadas en
diagnsticos y anlisis serios, que permitieran establecer metas y objetivos concretos durante periodos
establecidos. Adicionalmente, el programa buscaba
reorientar las polticas de combate al delito, previnindolo e inhibiendo los factores generadores del
mismo mediante polticas, programas y planes estratgicos orientados a las causas que lo generaban,
ms que castigndolo y persiguindolo. Es decir, este
programa signific el viraje de una poltica represiva
a una preventiva.
Desarrollo
El PNPDE fue lanzado en 2001 por la FEPADE quien,
desde su mbito de competencia y con la disponibilidad de sus recursos econmicos, materiales y
humanos, se propuso implementar una serie de acciones especficas a corto y mediano plazo para prevenir
el delito electoral.
El objetivo general del PNPDE fue desarrollar acciones para erradicar e inhibir la consecucin de
los delitos electorales y fomentar la cultura de la
denuncia, a travs de la participacin responsable
de todos los actores sociales. Para llevarlo a cabo el
PNPDE, contempl acciones especficas se dividie27
82
En sentido formal, las atribuciones relacionadas con la prevencin del

delito electoral federal de la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE) se encuentran plasmadas en el Reglamento de
la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica. El Artculo 18,
Fraccin VII seala que la FEPADE tendr la facultad de participar en coordinacin con las instancias competentes, en la elaboracin y ejecucin
del programa de prevencin del delito electoral federal.
ron en cuatro grupos: capacitacin, divulgacin,

atencin a la ciudadana, y convenios de colaboracin
interinstitucional.
La capacitacin comprendi la organizacin de cursos, conferencias, plticas talleres y seminarios, entre
otras actividades, dirigidas tanto a pblicos generales
como focalizados. Los contenidos versaron sobre
temas de justicia penal electoral, delitos electorales
y su relacin con el fenmeno de la compra y la coaccin del voto o su vinculacin con las responsabilidades de los servidores pblicos, transparencia y
legalidad en los procesos electorales, la cultura de la
denuncia, la confianza ciudadana en la procuracin
de justicia, entre otros. La divulgacin, contempl
actividades como el diseo y la distribucin de
materiales impresos y audiovisuales (trpticos, dpticos, volantes, carteles, etctera, as como Spots de
radio y TV).
Respecto a la atencin a la ciudadana, se cumplieron los servicios que, tradicionalmente, ofrece la

FEPADE consistentes en asesoras y consultas. Finalmente, el trabajo conjunto entre instituciones se llev
a cabo mediante acuerdos y compromisos de trabajo que permitieron, desde los distintos mbitos de
competencia, la ptima operacin del desarrollo de
las acciones.
La estructura del PNPDE, exigi delimitar ejes estratgicos que se vieran reflejados en su diseo, su
planeacin, su instrumentacin y su evaluacin con
el fin de mantener su permanencia. Estos ejes pretenden: a) fomentar los valores ticos en los derechos y
obligaciones electorales; b) que las instancias participantes organicen sus actividades en relacin a este
programa en el marco de su propia normatividad,
sumando esfuerzos para lograr un proyecto nacional
de prevencin de delitos y del fomento de la cultura
de la denuncia y; c)focalizar acciones con mensajes
especficos para poblaciones diversas, como pueden
ser grupos vulnerables de indgenas, mujeres, jvenes,
adultos mayores, discapacitados, etctera.
Finalmente, es importante subrayar, la modificacin
del nfasis represor de los programas anteriores por
uno preventivo. El conjunto de acciones del PNPDE
estuvieron destinadas principalmente a prevenir e
inhibir las conductas delictivas, y, en menor grado, a
perseguir y castigar las mismas. 28
La estrategia de instrumentacin del PNPDE contempl la participacin de distintos sectores de la
sociedad. La construccin de una poltica nacional
en materia de prevencin de delitos electorales, se
pens, slo poda lograrse con la colaboracin de diversos actores pblicos y sociales.
En cuanto a los recursos con oper el programa, es
importante sealar que, dado que la FEPADE es una
instancia del gobierno federal, tiene lineamientos,
procedimientos y reglas de operacin a los que est
obligada a ajustarse. La FEPADE no posee partidas
financieras para erogar en publicidad, campaas me28
Desde hace un par de dcadas, en Estados Unidos y parte de Europa, ha

sido desarrollada una corriente disciplinaria que afirma que la prevencin
es la mejor forma de combatir el crimen. Encontrar y atender las causas del
comportamiento criminal es mucho ms eficaz que perseguir a los criminales, puesto que prevenir el delito remite a una anticipacin sistemtica
a los actos delictivos mediante polticas, programas y planes estratgicos
orientados a atacar las causas que lo generan.
diticas y algunas otras categoras relacionadas con

la prevencin de delitos electorales.
En este sentido, debido a la figura que la erige como
rgano procurador de justicia penal, la FEPADE, presenta muchas diferencias sustanciales con otras
instancias como el Instituto Federal Electoral (IFE) o el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
(TEPJF), en el ejercicio de sus recursos econmicos,
materiales y humanos que, de entrada parecieran ser
restrictivas para cumplir con su responsabilidad preventora. Esta es una de las razones que sustentan la
colaboracin interinstitucional como uno de los ejes
rectores de este programa, pues el apoyo de una
buena cantidad de dependencias pblicas y gubernamentales ha sido columna vertebral del cumplimiento
de los objetivos del programa. Por lo cual, resulta
conveniente apuntar que los gastos generados
por viticos y transportacin del personal de la institucin para capacitar y/o para distribuir material
de difusin fueron erogados por la FEPADE, por lo
que las instancias organizadoras tuvieron incentivos
para convocar gente, capacitarla y acercarle informacin grfica.
Etapas
El PNPDE contempl tres grandes etapas y acciones
especficas para cada una de ellas. Las primeras
estuvieron determinadas por las agendas definidas
para los procesos electorales tanto federales como
locales, esto es, desde la instalacin oficial de consejos, pasando por registro de candidatos, la jornada
electoral y hasta la resolucin de la ltima de las
impugnaciones interpuestas. De igual forma, es importante tener presente que, a partir de l anlisis y
diagnsticos desarrollados por la FEPADE, se definieron tericamente posibles conductas delictivas
y acciones a ser prevenidas en funcin de dos
factores: los tipos penales y la periodicidad de los
procesos electorales.
La relacin entre estos dos factores, enumerados
en el prrafo anterior, se produjo en la medida en que,
el tipo penal sealado en el cdigo, prev conductas
determinadas, y que la periodicidad del proceso electoral ofrece elementos para detectar los momentos
precisos en que esta conducta puede ser cometida.
Por ejemplo, hay delitos electorales como el votar dos
83
veces en una misma eleccin que implican necesariamente la existencia de una jornada electoral. 29 Sin
embargo, como fue explicado, la jornada electoral
representa nicamente una parte del proceso electoral, con una duracin mxima de 10 horas una vez
cada tres aos. Por consiguiente, las acciones encaminadas a atender esta conducta delictiva estuvieron
definidas tomando en cuenta este momento preciso y
las condiciones derivadas del mismo.
como conflictivas, y se intensificaron los servicios de

atencin personalizada a la ciudadana con la idea de
atender de manera eficiente denuncias y consultas.
Como ya se seal, el PNPDE consider tres grandes etapas y acciones especficas para cada una. La
primera, correspondi a la parte inicial de los procesos,
es decir, cuando los consejos ya instalados comenzaron a desarrollar actividades concernientes a su labor
y los ciudadanos comenzaron a recibir informacin
sobre los procedimientos de organizacin del proceso electoral. Para esta etapa, el programa orient
la capacitacin y la distribucin de materiales hacia
pblicos generales y estableci las distintas necesidades de colaboracin interinstitucional para la firma
de convenios y programas de trabajo.
Una de las condiciones sustanciales de este programa es su capacidad de evaluarse a partir de mediciones estandarizadas con datos duros. A cinco aos
de su puesta en marcha, es posible analizar los logros
que ha tenido el PNPDE con las cifras proporcionadas
por la FEPADE. No obstante, es importante destacar
que, dado que el programa fue innovador en tanto que
se centr en desarrollar acciones tendientes a prevenir
el delito electoral ms que en castigarlo, no se tienen
registros histricos contra los cuales comparar los
resultados. Por esta razn, el punto de partida para
comparar la serie histrica de las acciones es el 2001
(ao en que inici el programa) e incluso en algunas
el 2002.
La segunda etapa comienza cuando se formaliz

la competencia con el registro oficial de candidatos.
Esta etapa result sustancial en la medida en que
las estructuras partidistas comenzaron a orientar
oficialmente los recursos y apoyos hacia los candidatos, momento en que, stos ltimos, adquirieron
facultades para hacer proselitismo poltico. Para esta
segunda etapa, el programa redireccion su estrategia
defendiendo sectores sociales y focalizando la capacitacin y la difusin hacia ellos como potenciales
vctimas del delito.
Finalmente, como parte de la tercera etapa, que
comprendi la jornada electoral, entendida desde
algunos das previos y hasta los cmputos distritales,
se acot an ms la distribucin de materiales y la
capacitacin hacia zonas geogrficas detectadas
29
84
El Artculo 403, Fraccin II del Cdigo Penal Federal seala que se impondrn de diez a cien das multa y prisin de seis meses a tres aos, a
quien: [] Vote ms de una vez en una misma eleccin.
El PNPDE estuvo pensado, desde una lgica integral,

con carcter informativo y formativo. Al mismo tiempo,
desde su diseo, se establecieron procedimientos de
evaluacin cuantitativos y cualitativos sobre el impacto del mismo en la sociedad.
Otro aspecto a considerar es el hecho de que, en

algunas ocasiones, los datos duros no permiten medir
aspectos cualitativos. Un gran nmero de dpticos distribuidos, por ejemplo, puede no significar un cambio
real en la cultura poltica de los ciudadanos. Ms an,
los datos duros no reflejan la calidad de las acciones
instrumentadas (en el ejemplo anterior, la calidad de
los contenidos educativos de esos dpticos). Por esta
razn, es necesario ser crticos al analizar los resultados cuantitativos del PNPDE.
Relacionado con la capacitacin, puede verse (Grfica 1) que, excepto en el 2004, ha habido una tendencia
creciente. De 65 eventos registrados en 2001, se pas
a 1378 en el 2006.
Grfica 1. Serie Histrica de Eventos de Capacitacin

del Programa Nacional de Delitos Electorales 20012006 (Cifras en miles)
Fuente: Direccin General de Informacin y Poltica Criminal en Materia de Delitos Electorales, FEPADE.
Notas: Los indicadores de la serie eventos incluye bsicamente cursos, talleres, conferencias, tele-conferencias,
plticas informativas, reuniones de trabajo, entrevistas y el traslado de mdulos itinerantes; el corte de 2006 es al 30
de septiembre.
Relacionado con la distribucin de material, puede

apreciarse (Grfica 2) que a partir del 2002, ao en
que se empez a realizar este tipo de accin y en el
que se repartieron 19 mil ejemplares de materiales
distribuidos, ha habido una tendencia cambiante. El
trabajo sustancial en este rubro se ofrece en 2003,

2005 y 2006, lo que estuvo asociado con la agenda
electoral federal, contemplando la relevancia especfica de la eleccin presidencial de 2006, ao en que se
distribuyeron 590 mil ejemplares.
Grfica 2. Serie Histrica de Distribucin de Materiales de Difusin

del Programa Nacional de Delitos Electorales 20012006 (Cifras en miles)
Fuente: Direccin General de Informacin y Poltica Criminal en Materia de Delitos Electorales, FEPADE.
Notas: Los indicadores de la serie materiales incluye bsicamente carteles, trpticos, dpticos, manuales, revistas y
folletos en general; el corte de 2006 es al 30 de septiembre. El 2001 no presenta registros.
85
Finalmente, en relacin con los convenios de colaboracin y programas de trabajo conjunto, puede
apreciarse que, a partir del 2003, la cifra tuvo una
tendencia creciente, llegando a su mximo en 2006
con motivo de la eleccin presidencial de 2006
(Grfica 3). En este sentido vale la pena destacar la firma de programas de trabajo firmados con
los ejecutivos de 31 de las 32 entidades federativas del pas derivado de una reunin plenaria de la
Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), el 14 de noviembre de 2005, donde fue suscrito
un documento, denominado Pronunciamiento por la

Civilidad Democrtica para coadyuvar en la legalidad, transparencia y equidad del proceso electoral
federal de 2006.
En suma, de 2001 a 2006 se realizaron casi cinco mil
eventos en el rubro de capacitacin; se distribuyeron
casi 1 milln 400 mil ejemplares de difusin y se firmaron
poco ms de 80 convenios de colaboracin y programas
de trabajo con distintas instancias pblicas, privadas
y de la sociedad civil.
Grfica 3. Serie Histrica de Convenios

del Programa Nacional de Delitos Electorales 20012006
Fuente: Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales, FEPADE.

Notas: Los indicadores de la serie convenios incluye Convenios de Colaboracin y Programas de Trabajo.
Ahora bien, respecto a los problemas que el PNPDE enfrent, pueden identificarse claramente tres.
En primer lugar, la dificultad para medir la efectividad
de este programa como poltica pblica encaminada
a promover valores y conductas en los ciudadanos,
ya que es ampliamente conocida la complejidad de
medir el cambio de actitud en las personas. En segundo
lugar, represent una barrera, la necesidad de coordinacin de todas las instituciones con las que se
86
colabora para que stas se organizaran bajo criterios

estandarizados, actividades y metas que ofrecieran
congruencia y consistencia como poltica pblica integral en materia de prevecin de delitos electorales.
Y finalmente, la falta de un presupuesto especfico
para realizar acciones de prevencin de delitos electorales, lo que signific una limitante importante para
el desarrollo de las distintas acciones que contempla
el programa.
El PNPDE cuenta con varios atributos: es innovador;
tiene un sistema explcito de registro y evaluacin;
una alta incidencia, adems de ser susceptible de ser
replicado en otras latitudes.
Fue innovador en cuanto a que abandon el enfoque represor de los programas anteriores por
uno preventivo, reconociendo as que, para lograr
una poltica pblica integral, deba contarse con
la participacin de diversos actores sociales.
Cuenta con un sistema de registro y evaluacin
que permite hacer una evaluacin cuantitativa del
mismo en los cinco aos que lleva de operacin.
Recurri al uso de tecnologas de comunicacin
e informacin al desarrollar sitios de internet que
informan a los ciudadanos sobre las acciones que
podan ser consideradas delitos electorales.
Al haberse focalizado en grupos de poblacin especficos, este programa tuvo una alta
incidencia, ya que se asegur que las acciones preventivas llegarn a los ciudadanos y a
las regiones ms vulnerables a ser vctimas
Al fomentar valores y desarrollar conocimientos

en los ciudadanos, el PNPDE brind, a un gran
nmero de personas con altos ndices de marginacin y exclusin social, la oportunidad de ejercer
un voto libre y sin condicionamientos, y de poder
identificar aquellas acciones que podan ser
consideradas como delitos electorales.
La campaa de difusin del PNPDE constituy
un esfuerzo global y articulado de coordinacin
de varias instituciones pblicas y privadas, que
logr unificar mensajes y contenidos.
Este programa es susceptible de ser replicado
por otros pases que, al igual que Mxico, hayan
transitado a un rgimen democrtico y que tengan
grandes desigualdades sociales y regionales, ya
que tanto el diseo como la instrumentacin del
mismo fueron flexibles y focalizadas para atender
estas desigualdades.
El PNPDE es sostenible en el tiempo ya que
contina realizndose y est institucionalizado.
Esto asegura su continuidad en el tiempo y el
logro sostenido de las metas que se establecen
para cada ao.
Agenda pendiente
Los temas y acciones pendientes en el caso del PNPDE son:
En el largo plazo, es necesario establecer orgnicamente un rea dentro de la FEPADE encargada de coordinar las acciones nacionales de
Blindaje Electoral.
Es necesario continuar, estableciendo programas
de trabajo con los distritos indgenas, ya que
este grupo es el ms propenso a ser vctima de

Es fundamental desarrollar programas de trabajo
con las procuraduras estatales para compartir
informacin estadstica criminal.
Finalmente, aunque el PNPDE contempla indicadores de impacto, stos an no se han
desarrollado.
Referencias
El Programa Nacional de Prevencin del Delito Electoral de la
FEPADE, Mxico, FEPADE, 2006, pp. 12. [Documento de Trabajo]
Formato para la identificacin y registro del Programa institucional

Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado como buena prctica en materia de proteccin de programas sociales en contextos
electorales, Mxico, PNUD, 2006. [Documento Interno de Trabajo]
87
El ABC de los Servidores Pblicos

en Relacin con las Elecciones
Los servidores pblicos son pieza clave en la vigilancia y preservacin del estado
de derecho y su marco constitucional al ser responsables del desempeo de su
cargo o comisin bajo estricto apego a la ley. En cuanto a los recursos pblicos,
queda claro que deben usarlos exclusivamente para los fines para los que estn
destinados y paralelamente rendir cuentas con absoluta transparencia sobre el
ejercicio de sus funciones.
Por esta razn, la FEPADE dise el ABC de los servidores pblicos en relacin
con las elecciones, publicacin a travs de la cual se pretende informar acerca de
diversos aspectos de la gestin pblica y el proceso electoral, sealando las faltas
administrativas y delitos electorales a fin de que se respete la normatividad.
Este manual, elaborado de manera didctica, busca exhortar a los servidores
pblicos a desempearse consistentemente con una actitud honesta al ofrecer
los servicios pblicos a la ciudadana, contribuyendo al desarrollo institucional y
democrtico del pas.
89
En tiempos electorales de alta competitividad, los
programas, acciones, obras, servicios y todas las actividades relacionados con el trabajo de los servidores
pblicos, corren el riesgo de ser manipulados con fines
poltico-electorales, atentando contra la legalidad, la
eficacia y la transparencia, tanto electoral, como de la
gestin y manejo de los recursos pblicos.
Por esta razn, las Secretaras de Gobernacin
(SEGOB), de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), de
Economa (SE), de Desarrollo Social (SEDESOL), de
Trabajo y Previsin Social (STPS), de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (SEMARNAT), de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
(SAGARPA), de Educacin Pblica (SEP), de Salud
(SSA) y de la Funcin Pblica (SFP), en coordinacin
con la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE), firmaron las Bases de Colaboracin Interinstitucional el 13 de mayo de 2003, a
fin de contribuir a la atencin oportuna y eficaz de las
denuncias que se formulen por la ciudadana en general, con motivo de hechos presumiblemente delictivos
por conductas ilcitas relacionadas con la utilizacin
indebida de programas sociales con fines polticos.
Los programas y acciones realizados en el contexto
de las bases de colaboracin son un ejemplo de trabajo
en equipo y de responsabilidad pblica.
El ABC de los servidores pblicos en relacin con
las elecciones, surge a partir de un acuerdo tomado
en la octava reunin de las Bases de Colaboracin Interinstitucional, celebrada el 25 de febrero de 2005,
donde se acord constituir un grupo de trabajo con
representantes de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, (SERMARNAT), Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL) y la Fiscala Especializada para la

Atencin de Delitos electorales (FEPADE) para disear
un manual de servidores pblicos, cuyo contenido se
refiere a un conjunto de valores ticos, conductas y
normas en el ejercicio de la funcin pblica por parte
de los servidores pblicos a fin de que el desarrollo
institucional se conduzca con probidad, legalidad,
y transparencia.
Asimismo, se pretende que, mediante el cabal cumplimiento de la responsabilidad de los servidores
pblicos en relacin con los programas sociales, se
logren los fines sociales para los que fueron destinados,
protegiendo de esta manera a los grupos ciudadanos
ms vulnerables.
Como se seal, los procesos electorales competitivos amenazan los programas, las acciones y los
servicios pblicos, elevando su proclividad a ser manipulados con fines diferentes a los establecidos por
la ley, por ello es indispensable considerar que cada
vez que esto sucede se atenta contra la legalidad, la
eficacia y la transparencia, tanto electoral como de la
gestin y manejo de los recursos pblicos.
Los programas sociales, los servicios pblicos, las
obras de infraestructura y dems acciones gubernamentales histricamente han sido utilizados en
coyunturas poltico-electorales, coaccionando a los
beneficiarios de los programas sociales en busca de
obtener su apoyo en los comicios. Ante este problema,
se disearon estrategias de poltica pblica que intentan combatir estas prcticas indebidas y conducir tanto
los actos de los funcionarios pblicos como el manejo
de los recursos y los programas sociales del gobierno
por cauces de legalidad, eficiencia y transparencia.
Desarrollo
90
El ABC de los servidores pblicos en relacin con las

elecciones informa sobre varios aspectos de la gestin
pblica y del proceso electoral; identifica faltas administrativas y delitos electorales, de manera preventiva.
Busca que los funcionarios pblicos cuenten con los
conocimientos necesarios y suficientes para reconocer

los principales delitos electorales y aporta elementos
para prevenir que se cometan faltas e irregularidades
administrativas o delitos electorales en el desempeo
de sus funciones como servidores pblicos.
El manual parte de una definicin jurdica acerca de

quienes son considerados servidores pblicos, tomando
en consideracin la definicin establecida en el artculo
108 constitucional, el artculo 2 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Pblicos y el artculo 212 del Cdigo Penal Federal.
Los objetivos planteados para la elaboracin del
manual fueron: 1) Capacitar a los servidores pblicos;
2) Prevenir delitos electorales y faltas administrativas
que pueden suscitarse dentro del ejercicio pblico y
los procesos electorales; y 3) Promover la tica pblica
en el desempeo de los servidores pblicos.
La estrategia de difusin constituye la columna
vertebral de la buena prctica. En primer lugar, es
importante sealar que, se desarroll una versin interactiva, la cual permiti dinamizar el conocimiento y el
aprendizaje de El ABC de los servidores pblicos a partir de pantallas amigables y atractivas para los usuarios,
accin con la que se logr que un nmero significativo
de servidores pblicos de todas las dependencias del
gobierno federal, a nivel central y delegacional, realizaran este ejercicio, mediante una solicitud para que se
instalara en cada uno de los portales correspondientes
a fin de que los funcionarios pudieran acceder a el
documento y descargarlo con facilidad.
Aunado a lo anterior, se desarrollaron las siguientes
actividades, tendientes a su distribucin y asimila-
cin; Por un lado, se realiz una edicin impresa del

documento. Para ello, algunas dependencias destinaron recursos de su presupuesto, incrementando el
nmero de publicaciones.
Una vez editado, se distribuy entre los funcionarios
pblicos, llevando a cabo una serie de talleres y cursos
de capacitacin, no solo a nivel federal sino en distintos estados de la repblica, coordinando algunas
de las actividades con las acciones de blindaje realizadas por la SEDESOL en las distintas delegaciones
y brindando asesora a los gobiernos locales para el
desarrollo de manuales especficos acordes a los
ordenamientos aplicables.
De tal manera que los principales beneficiados de la
idea de elaborar y difundir el manual fueron los servidores pblicos de los distintos rdenes de gobierno;
funcionarios electorales; funcionarios partidistas;
Organizaciones de la Sociedad Civil que manejan recursos pblicos; y los funcionarios del Poder Judicial,
entre otros actores.
En trminos del Indicador de Blindaje Electoral (IBE)
de la Comisin Intersecretarial para la Transparencia
y el Combate a la Corrupcin (CITCC): de las 238
unidades administrativas que instrumentaron acciones de blindaje electoral, 232 manifestaron haber
cumplido con las tareas de difusin el ABC, esto es,
cerca del 98 por ciento.
y agenda pendiente
El ABC de los servidores pblicos en relacin con las
elecciones constituye un instrumento de difusin
que aporta informacin relevante para prevenir la
comisin de faltas e irregularidades administrativas
y delitos electorales, pretende informar, de manera
masiva diversos aspectos que relacionan la gestin
pblica y los procesos electorales, refiriendo a un
conjunto de valores ticos y normas a seguir en el
ejercicio pblico.
Es importante destacar que, para llevar acabo este
manual, se realizaron acciones de coordinacin interinstitucional enfocadas, en un primer momento al
diseo y en un segundo momento a la divulgacin,

orientacin y capacitacin a lo largo del pas.
El manual tiene un lenguaje accesible para cualquier
persona, es totalmente didctico e interactivo en su
versin multimedia. Sin embargo, entre los obstculos que se enfrentaron hay que sealar la difcil tarea
de coordinacin y cumplimiento de acuerdos entre las
dependencias, firmantes de las Bases de Colaboracin
Interinstitucional, que participaron en la elaboracin, y
la tarea de redaccin en trminos legales pero utilizando un lenguaje cotidiano que permitiera una fcil comprensin por parte de la diversa gama de receptores.
91
Lo anterior, sin olvidar la dificultad que tuvieron las dependencias para obtener y canalizar recursos tanto para la
edicin como la distribucin para llegar en el menor tiempo posible a una mayor cantidad de servidores pblicos.
Referencias
Pgina electrnica www.blindajeelectoral.gob.mx
Pgina electrnica www.pgr.gob.mx/fepade/
92
Formato para el registro de Buenas Prcticas enviado por la

FEPADE
II. Organismos Autnomos
Acuerdo de Neutralidad Poltica

El Acuerdo de Neutralidad Poltica se aprob por el Consejo General del Instituto

Federal Electoral el 19 de febrero de 2006 y estableci a partir del 23 de mayo de
presente ao una serie de acciones preventivas para mantener un ambiente de
neutralidad por parte de los servidores pblicos durante el proceso electoral.
Entre estas acciones se establece que se abstengan de realizar cualquier tipo de
campaa publicitaria de programas de obra pblica o de desarrollo social; asimismo
que tampoco podran asistir en das hbiles a cualquier evento o acto pblico de los
aspirantes y candidatos a cargos de eleccin popular federal ni emitir expresiones
de promocin a favor de cualquiera de ellos promover el voto de ninguna manera
y finalmente solicit a los titulares de los poderes ejecutivos federal y locales que
adoptaran una actitud plenamente neutral con respecto a las campaas electorales
de los candidatos en la contienda. Todo lo anterior con el objetivo principal de
garantizar un sufragio libre y efectivo para los mexicanos.
95
Con el objeto de tutelar el sufragio libre y autntico,
diversas autoridades han establecido disposiciones

tendientes a garantizar que los gobiernos mantengan
un comportamiento neutral respecto de partidos y
candidatos durante los procesos electorales. La autenticidad y efectividad del sufragio son valores en
los que se sustenta la democracia, razn por la cual
el ejercicio del voto debe estar protegido contra prcticas que constituyan, por su naturaleza, induccin,
presin, compra o coaccin del mismo.
En elecciones federales anteriores a la de 2006,
el Instituto Federal Electoral (IFE) emiti acuerdos
cuyo objetivo fue preservar la neutralidad mediante
la suspensin, a partir de ciertos das anteriores a la
jornada electoral, de programas gubernamentales de
comunicacin social relacionados con la difusin
de obra pblica y de programas sociales, as como de
promocin del voto.
En este sentido, de cara a la eleccin de 2006, el IFE
estim especialmente relevante la actitud de neutralidad que deben mantener el Presidente de la Repblica,
los Gobernadores de los estados, el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal, los Presidentes Municipales y
los Jefes Delegacionales, en virtud de que su investidura, el liderazgo poltico propio de esos cargos, la
responsabilidad que tienen en el manejo de los recursos pblicos, as como la influencia que ejercen en la
ciudadana y la atencin especial que propician en los
medios de comunicacin, los coloca en una posicin
tal que sus acciones pueden desvirtuar la equidad que
debe imperar en los procesos electorales.
Por ello, mediante acuerdo del Consejo General (CG)
del IFE, aprobado el 19 de febrero de 2006, se emitieron
las reglas de neutralidad dirigidas a los funcionarios
pblicos. Adicionalmente, a fin de garantizar la observancia del acuerdo, no slo se seal cul sera
el procedimiento sancionador para el caso de que se
registraran infracciones, sino que el Instituto Federal
Electoral dispuso que la Secretara Ejecutiva del rgano electoral dara respuesta pronto a las consultas
que formularan los servidores pblicos a efecto de
96
saber en qu circunstancias incurriran en infracciones

al Acuerdo.
Este acuerdo surge con el objetivo de garantizar la
libertad y autenticidad del sufragio, as como para lograr
que existan condiciones de equidad en la competencia
al inicio del proceso electoral, y por ende, que no se
coaccione, induzca ni condicione el voto de los sectores
ms desfavorecidos en sus condiciones materiales
de vida.
La buena prctica consiste en fijar reglas a observar por todos los niveles de gobierno a fin de que no
se vulnere el voto libre y autntico as como tampoco
la equidad en la competencia electoral. Una vez que
mediante Acuerdo se fijan las reglas de neutralidad,
el Instituto Federal Electoral recibe las denuncias que
se presenten por eventuales infracciones a dichas
reglas, adems de que da respuesta a las consultas
que le formulan los titulares de diversas dependencias gubernamentales a fin de saber, ex ante, cmo
pueden ajustar su proceder a las reglas de neutralidad
tanto en sus acciones de gobierno como en sus declaraciones pblicas.
La autoridad electoral hizo un llamado formal para
que los funcionarios pblicos ajustaran sus conductas
y acciones de gobierno al referido Acuerdo, sin embargo uno de los principales problemas existentes es
la falta de sanciones que ayuden a una erradicacin
ms efectiva de comportamientos parciales de servidores pblicos a favor de partidos y candidatos.
As, queda clara la necesidad de que exista un desarrollo normativo por parte del Legislador en materia de
condiciones de equidad en los procesos electorales (que
incluye la regulacin de las conductas de los servidores
pblicos). Asimismo, existe la necesidad de una mayor
difusin de las reglas de neutralidad para que puedan
ser conocidas en detalle por todos los servidores pblicos del pas. Es imperativo seguir implementando
estas acciones de prevencin y sancin de conductas
que vulneran la libertad y autenticidad del sufragio as
como la equidad en la competencia electoral.
Desarrollo
El Acuerdo es consonante con otros acuerdos que se
emitieron en las pasadas elecciones federales, a fin de
tutelar el valor del sufragio libre y autntico. Adems de
que se trata de una prctica reiterada en la historia electoral reciente, se consider que la emisin del acuerdo
represent una medida tendiente a erradicar prcticas
de uso de recursos pblicos para favorecer a candidatos y partidos polticos, adems de que el avance de
la democratizacin nacional ha descansado, en buena
medida, en la equidad de la competencia electoral.
Las acciones que componen est buena prctica
son las siguientes:
1. La definicin de reglas aplicables a todos los servidores pblicos de todos los niveles de gobierno.
2. El establecimiento de un procedimiento inhibidor de
conductas ilcitas frente a eventuales infracciones.
3. La apertura de una va de consulta por parte de la
autoridad electoral a fin de que, ex ante, las dependencias gubernamentales puedan prever las consecuencias de sus acciones en trminos del Acuerdo.
4. La prevencin de conductas infractoras del Acuerdo
mediante exhortos pblicos a quienes desplieguen
conductas que pueden representar infracciones.
5. La informacin peridica de las acciones derivadas del acuerdo.
Dicho Acuerdo entr en vigor en el momento de su
aprobacin por el Consejo General del Instituto. Const de cuatro acuerdos especficos y diez considerandos
dentro de los cuales el nmero dos (incisos b y d) y el
nmero ocho, se refieren a la prohibicin de entrega
de obra o recurso a cambio de la promesa del voto as
como el uso indebido de programas sociales federales
con fines polticos.
Del 19 de febrero al 22 de junio, el consejero presidente rindi ante el CG del IFE cuatro informes del
seguimiento al Acuerdo de Neutralidad. En dichos
reportes se acredit que de los ms de 2,500 funcionarios pblicos destinatarios del Acuerdo referido, 12
funcionarios pblicos incumplieron las reglas de neutralidad, y otros seis recibieron un exhorto. Por ello la
autoridad electoral hizo un llamado formal para que
estos funcionarios pblicos ajustaran sus conductas
y acciones de gobierno al referido Acuerdo.
El 23 de mayo entraron en vigor las fracciones IV y

V del primer punto del Acuerdo de Neutralidad, mediante las cuales se estableci que 40 das antes de
la eleccin quedaba prohibido para los titulares de los
gobiernos realizar cualquier tipo de campaa publicitaria, de programas de obra pblica o de desarrollo
social; as como tambin se prohiba cualquier tipo de
promocin de la imagen personal de los servidores
pblicos destinatarios del acuerdo.
Una vez iniciado el periodo de los 40 das previos al
da de la jornada electoral y, toda vez que el Acuerdo
de Neutralidad establece prohibiciones especficas
durante este tiempo, el IFE cre un instrumento de
seguimiento con la finalidad de actuar de inmediato
frente a cualquier tipo de incumplimiento por parte de
los funcionarios pblicos destinatarios, as como de
sus respectivos partidos polticos y coaliciones.
Seguimiento y acreditacin de la conducta

El IFE debi acreditar debidamente las acciones u
omisiones que presuntamente constituyan violaciones
al Acuerdo de Neutralidad:
mbito Estatal - con la informacin que proporcionaron las Vocalas Ejecutivas del IFE diariamente,
respecto de aquellos incidentes que ocurrieron en las
entidades federativas.
mbito Federal - el seguimiento se llev a acabo a
travs de acciones coordinadas por la presidencia del
Instituto Federal Electoral, las oficinas de consejeros
electorales y, la secretara ejecutiva, quienes realizaron
un seguimiento diario con los medios a su alcance
(monitoreos, comunicacin social, reporte de Vocala
Ejecutivas, etc.) y, proces dicha informacin.
Valoracin de las presuntas faltas

La secretara ejecutiva del IFE, a travs de la direccin jurdica, dictamin las presuntas violaciones al
acuerdo de Neutralidad. El Secretario Ejecutivo puso
a consideracin del presidente consejero y de los
consejeros electorales los estudios que acreditaron
97
las violaciones al Acuerdo de Neutralidad por parte de

los funcionarios pblicos obligados.
tan inversiones y logros de la obra pblica as como de

programas sociales.
Ahora bien, la valoracin de las faltas al Acuerdo

de Neutralidad que realiz el IFE para se hizo bajo el
siguiente procedimiento:
Por lo anterior, el resultado de la puesta en marcha

de este acuerdo contribuy a que hubiera condiciones de equidad en la competencia electoral al delimitar y separar el mbito gubernamental y el mbito
poltico-electoral, inhibiendo conductas contrarias a
las normas electorales, administrativas y penales relacionadas con el uso indebido de programas sociales
para fines electorales y al prohibir el uso de recursos
pblicos con fines partidistas, con lo cual se preserva
el correcto uso del gasto pblico.
Primero, se instruy a la Coordinacin Nacional de

Comunicacin Social del IFE que elaborara un seguimiento de medios impresos y electrnicos sobre el
Acuerdo de Neutralidad a nivel nacional.
Acto seguido, se integr un grupo de seguimiento al
Acuerdo de Neutralidad, conformado por asesores de
la Presidencia, Secretara Ejecutiva y Comunicacin Social. Este grupo tuvo la tarea de monitorear diariamente,
tantos los reportes emitidos por las Juntas Locales y
Distritales, como el seguimiento meditico. Los hechos
reportados como violaciones al Acuerdo se valoraron
con base en las reglas establecidas en el Acuerdo de
Neutralidad (Acuerdo Primero, fracciones I -VII).
Finalmente, el grupo de seguimiento elabor dictmenes sobre el anlisis de las presuntas faltas, junto
con los medios probatorios, mismos que fueron sometidos a la valoracin del Secretario Ejecutivo y de los
nueve Consejeros Electorales.
Asimismo se protegi a los sectores ms desfavorecidos en sus condiciones materiales de vida frente
a quienes intenten coaccionarles en el ejercicio de un
derecho ciudadano al prohibir el condicionamiento de
programas sociales a la emisin del voto por determinado partido o candidato.
Por todo lo anterior, el Acuerdo de Neutralidad Poltica cumpli con determinados objetivos que la autoridad
electoral federal persegua y que pueden considerarse
como avances importantes en un proceso electoral
federal. Estos efectos se pueden resumir en:
La falta de presencia del Presidente de la Repblica y los Gobernadores en mtines de campaas electorales.
Que en ningn caso acredit, ni la autoridad
electoral ni los partidos polticos, acciones gubernamentales orquestadas para apoyar a un
candidato, por lo que los motivos de las faltas
al acuerdo de neutralidad fueron de carcter diverso y aislado.
Que con excepcin de los 12 casos en que el IFE
registr violaciones especficas al Acuerdo, no
hubo alusiones explcitas por parte del Presidente de la Repblica ni de los Gobernadores a
favor de algn candidato.
Que prevaleci el respeto de los distintos niveles de gobierno a la facultad exclusiva del IFE
para promover el voto.
Que los gobernadores del pas se reunieron en tres
ocasiones para realizar pronunciamiento de apoyo y reconocimiento a las autoridades electorales
del pas, as como compromisos puntuales para el
buen desarrollo del proceso electoral del 2006.30
En caso de que se inclumpliera el acuerdo, se tomaran en consideracin las siguientes acciones:

Una vez acreditada la presunta infraccin, el
consejero presidente convocara al CG a una sesin extraordinaria, para que se presentara un
llamamiento formal al funcionario pblico como
punto de acuerdo de la siguiente sesin del Consejo General, con el fin de que suspendiera su
infraccin o, ajustara su conducta a los trminos
del Acuerdo de Neutralidad.
En caso de que el funcionario pblico infractor no acatara la peticin del Consejo General
o existiera alguna reincidencia, los Consejeros
Electorales enviaran un oficio a los poderes pblicos correspondientes, a efectos de informar
que dicho funcionario pblico viol normas de
orden pblico, para que se tomen las medias correspondientes y, se restablezca el orden legal.
98
Los funcionarios pblicos que incumplieron en estas fracciones fueron tres presidentes municipales y
un gobernador quienes difundieron publicidad de obra
pblica, suscribieron inserciones en la que se publici-
30
Oaxaca, Oaxaca, 19 de agosto del 2005. Torren, Coahuila, 14 de noviembre del 2005. Guanajuato, Guanajuato, 6 de marzo del 2006.
El IFE no slo se limit al seguimiento y aplicacin estricta del Acuerdo de Neutralidad Poltica, sino que
despleg todas las acciones polticas a su alcance
para prevenir conductas del Presidente de la Repblica y de los Gobernadores del pas, que pudieran poner
en riesgo la equidad en el proceso electoral.
As, los ciudadanos en general cuentan con mejores
condiciones para sufragar en libertad y sin presin;
en cuanto a los ciudadanos ms vulnerables en sus
condiciones materiales de vida se protege su esfera de inviolabilidad frente a eventuales intentos de
coaccionarlos en el ejercicio del voto mediante las
acciones de prevencin y sancin para los servidores
pblicos que violen el Acuerdo.
Igualmente, mediante este tipo de acciones preventivas, se genera una mayor equidad en la com-
petencia para los partidos polticos al prohibir

la intervencin gubernamental y vigilar que un
contendiente no obtenga ventaja indebida derivada
de su condicin de partido gobernante a nivel municipal, local o federal. De esta manera, los candidatos
a cargos de eleccin popular son beneficiados
al despejarse un foco de impugnacin de los resultados electorales.
Finalmente, la autoridad electoral cuenta con una
herramienta ms para cumplir con la funcin de organizar elecciones de acuerdo con los principios
constitucionales que rigen en la materia. Este instrumento normativo acota los supuestos de infraccin
a la neutralidad gubernamental, lo cual disminuye
su discrecionalidad al momento de determinar cundo un partido o candidato infringe la neutralidad que
deben guardar.
Agenda pendiente
La generacin de este tipo de acuerdos, conlleva requiere una estrategia de coordinacin interinstitucional importante que debe reconocerse, sin embargo,
hacen falta mecanismos coercitivos que permitan
sancionar, ms all de un llamamiento, a quienes no
cumplan con lo acordado.
Asimismo, se reconoce un dficit legislativo en
materia de reglas de neutralidad, es decir, se requiere que los ordenamientos electorales contemplen
una serie de normas relativas al comportamiento
de los funcionarios antes, durante y despus de

cada proceso.
Finalmente, es importante sealar la vala de la
participacin ciudadana en los procesos electorales,
participacin que ha ido incrementndose, pero que
requiere de mayores recursos y mejores instrumentos
para que se realice de forma eficiente. La utilizacin
ilegal de recursos pblicos con fines proselitistas se
ha ido sofisticando, por lo que los ciudadanos requieren herramientas acordes a este fenmeno.
Referencias
IFE, 2006. ACUERDO del Consejo General del Instituto Federal
Electoral por el cual se emiten las reglas de neutralidad para que
sean atendidas por el Presidente de la Repblica, los Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los
Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales en el Distrito
Federal y, en su caso, el resto de los servidores pblicos en el proceso electoral de 2006.
IFE, 2006. Informe del 19 de febrero al 22 de mayo que presenta el

Consejero Presidente sobre el seguimiento al Acuerdo CG39/2006
del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el cual se
emiten las reglas de neutralidad para que sean atendidas por el
Presidente de la Repblica, los Gobernadores de los Estados, el
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales en el Distrito Federal y, en su caso,
99
el resto de los servidores pblicos durante el proceso electoral

federal 2006.
IFE, 2006. Informe del 23 de mayo al 3 de junio que presenta el
federal 2006.
IFE, 2006. Informe del 4 al 13 de junio sobre el cumplimiento y seguimiento al Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal
100

Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales del Distrito
Federal y, en su caso, el resto de los servidores pblicos durante
el Proceso Electoral Federal 2006.
IFE, 2006. Informe global del 14 al 22 de junio sobre el cumplimiento
y seguimiento al Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal
Programa de Educacin para

el Ejercicio del Voto Libre y Razonado
El programa de Educacin para el Ejercicio del Voto Libre y Razonado del IFE surge
en el contexto del proceso electoral de 2006, a fin de contribuir a resolver dos
problemas fundamentales: el abstencionismo electoral y la baja efectividad del
voto, que resultaba de prcticas como la compra y coaccin, y de la falta de competencias cvicas en la poblacin.
El programa consisti fundamentalmente en el diseo y desarrollo de proyectos
de educacin cvica focalizados y acordes a las particularidades de cada uno de los
300 distritos electorales del pas, y buscaba atender principalmente a 193 municipios
identificados como estratgicos y a grupos de poblacin (jvenes, adultos con bajo
nivel de escolaridad e indgenas) que, por sus condiciones sociodemogrficas o
culturales, eran susceptibles a no ejercer su derecho a votar o a ser presionados
por actores polticos para que vendieran su voto.
101
El voto es quiz el instrumento ms importante con
que cuentan los ciudadanos para influir en la toma de

decisiones pblicas y poder mejorar sus condiciones
de vida. De ah que asegurarlo sea una de las labores
ms importantes en una democracia. El programa institucional Educacin para el Ejercicio del Voto Libre
y Razonado del Instituto Federal Electoral (IFE) surge
en el contexto del proceso electoral 2005-2006 para
contribuir a resolver dos problemas fundamentales.
Para ubicarse en el contexto electoral hace falta
tomar en cuenta dos elementos. En primer lugar, el alto
abstencionismo electoral que afectaba a todo el pas y
que haba aumentado en las ltimas cuatro elecciones
federales a un ritmo de 13 por ciento para la eleccin
presidencial y de 17 por ciento para la eleccin intermedia.31 La alta tasa de abstencionismo de las elecciones
del 2003 (59 por ciento) reflejaba problemas tales como
el desinters en la poltica y la desconfianza en las instituciones de una parte considerable de la poblacin.
En segundo lugar, la baja efectividad del voto (entendida como sub-utilizacin o distorsin del ejercicio
de este derecho), que resultaba de prcticas como la
compra y coaccin del voto, de las dificultades para
acceder a informacin relevante, y de la falta de espacios de discusin colectiva y de competencias cvicas
en la poblacin, que limitaban el ejercicio de un voto
razonado y responsable. 32
Estos dos problemas se insertaban en una realidad

compleja: un amplio sector de los electores mexicanos
corresponda a ciudadanos que vivan en condiciones de extrema pobreza y presentaban bajos ndices
de escolaridad, lo que aumentaba la probabilidad de
que algunos actores polticos reprodujeran prcticas
de compra y coaccin del voto, y con ello limitaran
el ejercicio de estos ciudadanos del voto libre
y secreto.
Fue as que, partiendo de una revisin crtica de
los programas de educacin cvica que se haban implementado hasta entonces, en octubre de 2005, el
IFE, como la institucin responsable de promover el
voto y asegurar el ejercicio de los derechos polticoelectorales de los ciudadanos, 33 lanz el programa de
Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado, el mayor proyecto de educacin cvica focalizado
llevado a cabo en Mxico y que intentaba combatir la
abstencin y la baja efectividad del voto de cara a las
elecciones de 2006.
Este proyecto se insertaba dentro del Programa
Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010 (PEEC),
que destacaba a la ciudadana como institucin fundamental de la democracia y, por lo tanto, centraba su
atencin en la generacin y fortalecimiento de la conciencia y el ejercicio de los derechos civiles, polticos
y sociales bsicos.
Desarrollo
El programa de Educacin para el Ejercicio del Voto Libre y Razonado fue lanzado en octubre de 2005 por la
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica (DECEyEC) del IFE. Su objetivo principal era
desarrollar, en grupos de poblacin estratgicos, las

competencias cvicas bsicas que reforzaran su inters y capacidades para participar en las elecciones federales de 2006, ejerciendo un voto libre y razonado. 34
33
31
Informe de resultados del estudio de la participacin ciudadana en las

elecciones federales de 2003, Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral,
IFE, 2004.
32
102
Marco General del Proyecto Institucional Educacin para el ejercicio libre, razonado y responsable del voto, Mxico, Instituto Federal Electoral,
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2006, p. 3.
El Instituto Federal Electoral, de acuerdo con el artculo 69 del Cofipe, es

responsable de promover el voto, asegurar a los ciudadanos el ejercicio de
los derechos poltico-electorales y velar por la autenticidad y efectividad
del sufragio.
34
Presentacin del Proyecto Institucional Educacin para el Ejercicio Libre

Responsable y Razonado del Voto, Mxico, Instituto Federal Electoral,
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2005.
[Presentacin Ejecutiva]
Las siete competencias cvicas bsicas que el

programa contempl eran: 1) El autoconocimiento y
autorregulacin, 2) La perspectiva social y bsqueda
del bien comn, 3) La convivencia democrtica, 4) La
comprensin de la democracia como forma de gobierno y de vida, 5) El ejercicio democrtico de la autoridad
y control ciudadano del poder, 6) La comprensin crtica, y 7) La participacin democrtica. 35
Asimismo, al objetivo principal de desarrollar competencias cvicas en los ciudadanos, se sumaba el
de llevar a cabo un diagnstico de las competencias
requeridas por los funcionarios del IFE para disear
y ejecutar proyectos educativos, con miras a desarrollarlas y fortalecerlas en el mediano plazo. Lo que
se pretenda era que, a partir de las evaluaciones
preliminares de los proyectos de educacin cvica
instrumentados por los 300 distritos electorales, se
detectaran necesidades bsicas de capacitacin en
los funcionarios.
El eje orientador que gui las acciones de educacin
cvica de este programa fue el de promover el ejercicio
del voto libre y razonado, atendiendo en particular las
necesidades cvico-educativas de poblacin con altos
ndices de marginacin social, las cuales estaban relacionadas con actitudes que inhiban la participacin
como desinters en la poltica, poca valoracin del
voto y desconfianza en las autoridades polticas, as
como, con la escasez de informacin, conocimientos
y habilidades necesarias para el ejercicio de derechos
polticos fundamentales.
La estrategia general del programa se centr en,
primer lugar, en generar un cambio de actitud en la
poblacin, que despertara su inters por informarse y
participar; y en segundo lugar, en desarrollar conocimientos y habilidades en los ciudadanos para consolidar y profundizar su participacin electoral, por medio
de acciones educativas focalizadas. 36
El programa consisti en el diseo de proyectos de

educacin cvica en cada uno de los distritos electorales. El IFE pens que las Juntas Ejecutivas Distritales (JED) eran las ms indicadas para disear e
instrumentar un proyecto de educacin cvica en su
distrito, ya que conocan de cerca las diferentes necesidades de sus poblaciones. As, se elaboraran 300
proyectos distintos de educacin cvica, uno por cada
distrito electoral. Esto era innovador y parta de una
revisin crtica del proyecto anterior, el Programa Trianual 2001-2003, el cual haba tenido un diseo e instrumentacin rgida y uniforme, 37 que haba obligado a
que, en la prctica, los vocales de capacitacin electoral y educacin cvica locales tuvieran que adecuar
este proyecto nico a las condiciones particulares de
sus distritos, a menudo con sus propios recursos y sin
reconocimiento formal por parte de las oficinas centrales del IFE.
Para el caso del programa Educacin para el
ejercicio del voto libre y razonado, en cambio, se
consider un diseo e instrumentacin ms flexible
y diferenciada. En esta ocasin, la DECEyEC del IFE
definira una serie de objetivos institucionales y elaborara documentos para los vocales de capacitacin
electoral y educacin cvica locales y distritales sobre herramientas metodolgicas para disear, aplicar
y evaluar proyectos; informacin sociodemogrfica; y
contenidos educativos y apoyos didcticos.
Con estos documentos, cada una de las JED diseara un proyecto especfico de educacin cvica, adecuado a las condiciones particulares de su distrito, y
definira metas e indicadores para evaluar y medir el
impacto del mismo en la poblacin.
El diseo e instrumentacin de cada proyecto
de educacin cvica distrital deba darle prioridad
a la atencin de los municipios estratgicos que
se encontraban en sus reas de responsabilidad. 38
37
El Plan Trianual 2001-2003 contemplaba un taller presencial con duracin,

contenidos y procedimientos predeterminados desde oficinas centrales, y
nicos para todos los distritos electorales.
38
35
Marco General del Proyecto Institucional Educacin para el ejercicio

libre, razonado y responsable del voto, p. 6.
36
Presentacin del Programa Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010,

Mxico, Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin
Electoral y Educacin Cvica, 2005. [Presentacin Ejecutiva]
Se seleccion el municipio y no el distrito electoral como unidad de anlisis, para evitar que las modificaciones derivadas de la distritacin del
2005 afectaran la disponibilidad y compatibilidad de los datos. Adems, el
municipio, a diferencia del distrito y la seccin electoral, permiti integrar
variables socioeconmicas para profundizar en el anlisis. (Identificacin
de Municipios Estratgicos para combatir el abstencionismo y prevenir la
compra y coaccin del voto, Mxico, Instituto Federal Electoral, Direccin
Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2005, p. 4).
103
Adicionalmente, los proyectos deban concentrarse

en aquellos grupos de poblacin estratgica (ciudadanos con bajo nivel de escolaridad, jvenes, comunidades indgenas).
Para instrumentar estos proyectos de educacin
cvica, cada una de las JED poda gestionar apoyos
con diversas instituciones gubernamentales, sociales,
educativas, entre otras. Una vez que las JED disearan sus proyectos, el IFE les otorgara una partida
especial de recursos y los apoyara con materiales
didcticos y con un sistema de asesora, personal y a
distancia, dirigido a un grupo de distritos de atencin
prioritaria que representaban el 25% del total de los
distritos electorales. 39
Respecto a los recursos, para este programa, el
IFE destin alrededor de 5.5 millones de pesos para
apoyar a las JED en el desarrollo de sus proyectos.
En promedio, cada Junta recibi entre 16 mil y 23 mil
pesos para ello. 40
El resto de los apoyos consistieron en: a) asesora
personalizada a los vocales de capacitacin de los
distritos llamados prioritarios y b) el envo de diferentes herramientas y apoyos para el diseo e instrumentacin de los proyectos: tcnicas didcticas,
estudios y estadsticas, seleccin de materiales
didcticos (modelos de talleres, impresos, fotos, videos, audio, etc.) Algunos de ellos elaborados por el IFE
o por diferentes organizaciones civiles e instituciones
gubernamentales.
Finalmente, para difundir mensajes e ideas clave en
los ciudadanos, a fin de que valoraran la importancia
de participar y formar parte de las decisiones que definiran el rumbo del pas, y para apoyar a los proyectos
de educacin cvica distritales, el IFE llev a cabo una
campaa focalizada, a travs de mensajes de perifoneo
y de la distribucin de materiales impresos, en particular un polptico, en los 42 municipios identificados
como estratgicos para prevenir la compra o coaccin
del voto.
A continuacin, y con el fin de ejemplificar una de
las tantas acciones que se llevaron a cabo para
prevenir la compra y coaccin del voto, se muestra el
trabajo de la Junta Local del estado de Oaxaca.
Consejo Local del Estado de Oaxaca

Folleto de difusin Le quieren comprar su voto? No se vale!

A iniciativa de la Junta Local del IFE en Oaxaca, y con presupuesto propio, se llev a cabo una campaa en contra de
la compra y coaccin del voto a travs de la difusin de un folleto que demuestra diversas acciones que son ilcitas
por medio de amenazas donde se les condiciona desde los apoyos de programas sociales y la construccin de obras
pblicas como las escrituras de sus hogares y del lugar donde trabajan.
El folleto explica que las obras y servicios pblicos que realiza el gobierno no pertenecen a ningn partido ya que
se pagan con impuestos que provienen de los ciudadanos. Para reforzar la idea de que el voto es libre y secreto hacen
nfasis en que cada ciudadano tiene derecho a votar sin ser observado en el momento que marca sus boletas por lo
que nadie sabr por quin se vota y les recuerdan a los ciudadanos la necesidad de denunciar ante cualquier agente del
Ministerio Pblico Federal o del Fuero Comn a quienes traten de intentar comprar o condicionar su voto.
Asimismo proporciona el telfono de la Fiscala Especializada para Delitos Electorales (FEPADE) y los telfonos y
direcciones de las once juntas distritales del IFE-Oaxaca, as como el del Consejo Local del Estado de Oaxaca.
39
Para el caso de este programa, los vocales de capacitacin electoral

y educacin cvica distritales seran los encargados de disear e instrumentar los proyectos especficos, seguimiento y evaluacin. Por su parte,
los vocales de capacitacin electoral y educacin cvica locales acompaaran y asesoraran a los vocales distritales, gestionaran apoyos para la
instrumentacin de los proyectos, e integraran los informes cualitativos.
40
104
Para definir el monto que recibi cada JED, se utilizaron dos criterios: a)
El ndice de complejidad para los trabajos de educacin cvica que el IFE
haba diseado haca varios aos y en el que se consideraban factores tales
como, extensin geogrfica, acceso a medios de comunicacin, presencia
de organizaciones, etc. b) La tipologa de municipios estratgicos, tanto
porque presentaban altos ndices de abstencionismo como por su vulnerabilidad a prcticas de compra y coaccin del voto.
Identificacin de municipios estratgicos

Para identificar a aquellos municipios que se consideraran estratgicos, y en los que se concentrara el
programa, el IFE llev a cabo un anlisis estadstico de
la geografa electoral y sociodemogrfica de todos los
municipios del pas. 41 Una vez hecho este anlisis, se
seleccionaron 193 municipios estratgicos con base
en dos criterios: 1) Municipios con una alta densidad
demogrfica que tuvieran un porcentaje de participacin electoral en descenso de 1994 a 2003 (151 municipios); y 2) Municipios con alta densidad demogrfica
que combinaran altos niveles de marginacin social
con altos niveles de voto (42 municipios).
La eleccin de municipios sobre la base del primer
criterio, permitira focalizar los proyectos de educacin
cvica para que stos llegaran al mayor nmero de ciudadanos que, desde haca cinco elecciones federales,
presentaban bajos niveles de participacin electoral.
Ahora bien, el segundo criterio permitira prevenir
prcticas de compra y coaccin del voto en poblaciones
con altos ndices de marginacin social, que tambin
eran beneficiarias de los programas sociales del
gobierno federal, y cuyas condiciones parecan ser
propicias para el desarrollo de este tipo de prcticas.
Estos 193 municipios estratgicos se repartan en
95 distritos electorales de 21 entidades federativas,
de las cuales tan slo ocho (Chiapas, Hidalgo, Estado
de Mxico, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn)
concentraban el 87 por ciento de los municipios identificados como estratgicos.
Tomando en cuenta las limitaciones de recursos humanos y financieros del equipo encargado de coordinar
el programa institucional desde oficinas centrales, se
decidi concentrar la estrategia en 64 distritos electorales de los ocho estados mencionados (todos estos
distritos incluan al menos un municipio estratgico)
y en once distritos con caractersticas especiales, ya

sea por su situacin sociopoltica o por la calidad
sobresaliente del proyecto. Todos estos distritos,
que en total sumaron 75, formaron parte de lo que se
denomin distritos de atencin prioritaria.
Es importante destacar que los proyectos de educacin cvica elaborados por cada una de las JED
atendieron prioritariamente a estos municipios estratgicos. Adems, las oficinas centrales del IFE
concentraron la distribucin de material impreso
(trpticos, crteles, cuadernillos, etc.) y la campaa
de perifoneo en estos municipios. 42
Definicin de grupos de poblacin estratgica

Los programas de educacin cvica deban atender,
de manera prioritaria, a aquellos grupos de poblacin
que el IFE defini como estratgicos: poblacin con
bajo nivel de escolaridad (primaria incompleta o menos);
poblacin joven (18 a 29 aos) con educacin media o
superior; comunidades indgenas.
La eleccin de la poblacin con bajo nivel de escolaridad se justific en la medida en que ste era el grupo
ms propenso a ser presionado por actores polticos
para que vendiera su voto.
La pertinencia de incluir a los jvenes entre los grupos de poblacin estratgicos, independientemente
de su situacin econmica y nivel educativo, se justific por su nivel de abstencionismo electoral (mayor al
promedio general) y por el impacto que ste tena en
el nivel de participacin total. 43
Finalmente, la eleccin de las comunidades indgenas obedeca a que este grupo de poblacin
contaba con caractersticas culturales y sociales,
que requeran una atencin especial en materia de
educacin cvica. 44
42
41
Para la definicin de las tipologas municipales y la seleccin de municipios estratgicos, el IFE utiliz datos electorales provenientes de la
Estadstica de las elecciones federales de Mxico del IFE. Los diferentes
datos sociodemogrficos utilizados se obtuvieron del Sistema Nacional
de Informacin Municipal del Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal de la Secretara de Gobernacin. Finalmente, la informacin sobre la presencia de programas sociales del gobierno federal en
los municipios es la que aparece en el documento Integracin municipal de
microrregiones nacional elaborado por la Secretaria de Desarrollo Social.
Concretamente, en los estados donde se encuentran los 42 municipios, el IFE

concentr la distribucin de material impreso producido en sus Oficinas Centrales: en total 4 millones 117 mil trpticos para informar y sensibilizar a la poblacin sobre la importancia de ejercer un voto libre y razonado. Adems, durante
las dos semanas previas a la jornada electoral se llevar a cabo una campaa
intensiva de perifoneo en los municipios mencionados, con mensajes dirigidos
a prevenir a los ciudadanos sobre las prcticas de compra y coaccin del voto.
43
El grupo de personas entre los 19 y 34 aos representaba el 45% del total

del la poblacin con derecho a votar. Paradjicamente, este mismo grupo
presentaba el nivel de participacin electoral ms bajo.
44
Marco General del Proyecto Institucional Educacin para el ejercicio

libre, razonado y responsable del voto, p. 5.
105
As, las marcadas diferencias sociales entre grupos

de poblacin, obligaban a enfatizar aspectos particulares de cada competencia cvica (conocimientos,
habilidades o actitudes) dependiendo del grupo al que
estuviera dirigida la accin educativa.
Las acciones educativas dirigidas al grupo de
poblacin con bajo nivel de escolaridad, por ejemplo,
deban concentrarse en sensibilizarlos sobre la importancia de ejercer un voto libre y sin condicionamientos de ningn tipo. Esto debido a que muchos de
estos ciudadanos con bajo nivel de escolaridad eran
beneficiarios de programas sociales federales. En el
caso de los jvenes, por ejemplo, era necesario que
las acciones educativas estuvieran dirigidas a abatir
el abstencionismo electoral.
Un anlisis muy general de los 300 proyectos de
educacin cvica distritales diseados e instrumentados permite observar lo siguiente:45
Respecto a los problemas en los que se concentraron los proyectos, es posible observar que la
mayor parte de las JED identificaron al abstencionismo electoral como el mayor problema dentro de su distrito y, por ende, el ms urgente de
abatir. De los 300 proyectos de educacin cvica
distritales diseados e instrumentados en todo
el pas, ms del 80 por ciento (251) se enfoc en
resolver el problema del abstencionismo electoral, 46 mientras que slo el 26 por ciento (80)
atendi el problema de la compra o coaccin del
voto, ya sea de manera exclusiva o como parte
de objetivos ms amplios. 47
Con relacin a las acciones educativas que los
proyectos de educacin cvica instrumentaron,
es posible ver que la mayora de las JED recurrieron al material impreso (236), a los foros (191) y a
los talleres (133) para sensibilizar y desarrollar las
competencias cvicas en la poblacin. La difusin
en medios electrnicos (77), las actividades culturales (43), y los concursos (20) fueron utilizados
en menor medida como acciones educativas. 48
Atendiendo a la colaboracin y gestin de apoyos con otras instituciones, al hacer un anlisis

con los datos del grupo de distritos de atencin
prioritaria que constituyen el 25% del total,
podemos observar que la mayor parte de las
JED decidieron trabajar o gestionar apoyos
con instituciones pblicas (87%) e instituciones
educativas (62%). En menor medida, se colabor con organizaciones sociales (32 por ciento) y
con empresas (12.5%). 49
En general, los problemas que el programa enfrent,
pueden identificarse claramente tres grupos. En primer
lugar, muchos de los vocales distritales carecan de los
conocimientos y habilidades bsicas para el diseo y
gestin de los proyectos.50 En segundo lugar, la instrumentacin de este programa coincidi con los trabajos
de capacitacin electoral para el proceso de 2006, los
cuales eran prioritarios en la agenda institucional, ocasionando que, en muchos distritos, los proyectos de
educacin cvica fueran relegados a un segundo plano. En tercer lugar, hubo problemas estructurales en la
toma de decisiones y gestin de apoyos a las JED.51
Finalmente, es posible identificar dos elementos que estuvieron presentes a lo largo de todas las
etapas del programa Educacin para el ejercicio
del voto libre y razonado: el aprendizaje y la gestin
del conocimiento.
Es importante mencionar que para evitar que los
300 proyectos de educacin cvica instrumentados
se convirtieran en un conjunto de acciones aisladas y
para generar un aprendizaje de todas las experiencias,
el IFE, utilizando las tecnologas de comunicacin e
informacin disponibles, cre e impuls el uso de un
blog llamado Voto libre y razonado 2006 (http://
voto2006.blogspot.com), cuya finalidad fue generar
un espacio para que los vocales recibieran e intercambiaran informacin sobre las formas concretas en
que se expresaba la compra y coaccin del voto en
sus regiones, y sobre las medidas que podan tomarse
e instrumentarse para prevenirlas. 52
45
Es importante sealar que al momento de redactar este informe la DECEyEC

estaba procesando los datos recibidos de las JED sobre los resultados finales
de la gestin de los proyectos y la evaluacin del impacto educativo. Aunque
esta informacin no aparece en estas pginas, para el da de su publicacin estar disponible en la Direccin de Educacin Cvica y Participacin Ciudadana.
46
Presentacin del Programa Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010.
49
Loc. cit.
Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado: acciones para abatir
la compra y coaccin del voto, Mxico, Instituto Federal Electoral, Direccin
Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2006, p. 7.
50
Esta carencia no pudo ser subsanada en el lapso del proyecto.
47
48
106
Informe Ejecutivo Educacin para el Ejercicio del Voto Libre y Razonado,

Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y
Educacin Cvica, 2006.
51
Los problemas que el programa enfrent fueron sealados por el propio

IFE en un formato de registro de buenas prcticas que llen para el PNUD.
52
Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado: acciones para abatir
la compra y coaccin del voto, pp. 8-9.
El programa Educacin para el ejercicio del voto libre
y razonado cont varios atributos: fue innovador;
tuvo un sistema explcito de registro y de evaluacin
del desempeo y de impacto; una alta incidencia; y es
susceptible de ser replicado por otros pases.
Fue innovador, ya que, abandonando el enfoque de
los programas de educacin cvica anteriores que se
haban centrado exclusivamente en la promocin de
valores, busc desarrollar competencias cvicas en los
ciudadanos, promoviendo la adquisicin a largo plazo
de conocimientos, habilidades y capacidades, que
permitieran a stos ejercer un voto libre y razonado.53
Asimismo, tuvo un diseo e instrumentacin flexible
y descentralizada, que permiti a cada distrito electoral crear proyectos de educacin cvica focalizados
en grupos de poblacin estratgica y acordes a
sus necesidades particulares y a sus diferencias socioeconmicas y culturales.
Por otro lado, el programa recurri al uso de tecnologas de comunicacin e informacin para generar
un aprendizaje de todas las experiencias distritales y
una adecuada gestin del conocimiento. Desde sus
oficinas centrales, el IFE dise e impuls el uso de
un blog, que sirvi para que los vocales de los 300
municipios intercambiaran informacin y opiniones.

Con esto inici un proceso de aprendizaje organizacional dirigido a lograr la gestin del conocimiento a
nivel nacional.
En este sentido, al haberse focalizado en municipios y grupos de poblacin estratgicos, este programa tuvo una alta incidencia, ya que se asegur que
las acciones educativas llegarn a los ciudadanos y a
las regiones ms vulnerables a ser vctimas de prcticas como la compra o coaccin del voto o a presentar altos ndices de abstencin electoral. Y as, con
el objetivo de medir el impacto de los proyectos de
educacin cvica en la poblacin, cada una de las JED
defini metas e indicadores para evaluar el impacto
de las acciones educativas en la poblacin objetivo.
Este programa es susceptible de ser replicado en
pases que, al igual que Mxico, cuenten desigualdades regionales y sociales importantes, ya que tanto
el diseo como la instrumentacin del mismo fueron
flexibles y focalizadas para atender estas desigualdades sociales y regionales tan grandes. Pues se parti
del reconocimiento de que la pobreza y otros factores
de exclusin social o discriminacin impedan a muchos grupos de poblacin ejercer su derecho al voto
de forma libre y razonada.
Agenda pendiente
Aunque el programa Educacin para el ejercicio
del voto libre y razonado concluy por el trmino del
proceso electoral, an hay temas y acciones pendientes
derivados del mismo:
53
En el mediano plazo, es necesario capacitar a

los funcionarios del IFE, en aquellas competencias
que la evaluacin del programa arroj son indis-
pensables para poder disear e instrumentar

proyectos de educacin cvica. 54 Slo fortaleciendo las capacidades de los funcionarios, se
cumplir con las metas del PEEC.
Es necesario desarrollar un programa de educacin cvica permanente, que no slo este vigente
durante el proceso electoral. El diagnstico del
problema permiti identificar que, algunas prc-
Presentacin del Programa Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010.
54 Actualmente la DECEyEC est en proceso de anlisis de las cdulas de

diseo, gestin y evaluacin que los vocales de cada distrito hicieron de
sus proyectos. A partir de este anlisis, se har un diagnstico de las competencias requeridas por los funcionarios del IFE para disear y ejecutar
proyectos educativos, con miras a desarrollarlas y fortalecerlas en el
mediano plazo para asegurar el xito del PEEC.
107
ticas como la compra y coaccin del voto, subsisten en muchas regiones del pas y que hay
grupos de poblacin ms vulnerables a ser vctimas de este tipo de prcticas. Por esta razn,
es fundamental que el IFE, como la institucin
encargada de asegurar el derecho al voto libre

y secreto, instrumente un programa de educacin cvica permanente que coadyuve al
reconocimiento de los derechos y se minimicen
estas prcticas.
Referencias
Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado: acciones
para abatir la compra y coaccin del voto, Mxico, Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y
Educacin Cvica, 2006, pp. 49.
Formato para la identificacin y registro del Programa institucional Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado como
buena prctica en materia de proteccin de programas sociales
en contextos electorales, Mxico, PNUD, 2006, pp. 9. [Documento
Interno de Trabajo]
Identificacin de Municipios Estratgicos para combatir el abstencionismo y prevenir la compra y coaccin del voto, Mxico,
Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2005, pp. 18 [Documento de
Trabajo].
Informe de resultados del Estudio de la participacin ciudadana
en las elecciones federales de 2003, Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral, IFE, 2004.
108
Informe Ejecutivo Educacin para el Ejercicio del Voto Libre y

Razonado, Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2006.
Marco General del Proyecto Institucional Educacin para el ejercicio libre, razonado y responsable del voto, Mxico, Instituto
Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y
Presentacin del Programa Estratgico de Educacin Cvica 20052010, Mxico, Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2005. [Presentacin Ejecutiva]
Presentacin del Proyecto Institucional Educacin para el Ejercicio Libre Responsable y Razonado del Voto, Mxico, Instituto
Educacin Cvica, 2005. [Presentacin Ejecutiva]
Segundo Informe Semestral del Programa Estratgico de Educacin
Cvica 2005-2010, Mxico, Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, 2005, pp. 9.
Evaluacin de Transparencia de las

Dependencias Federales
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental

establece en su Artculo 7, la obligacin de todos los sujetos obligados (entes de
gobierno) de publicar en sus pginas de Internet diversa informacin mnima de
carcter organizacional; presupuestario; facultades legales; trmites y servicios;
contrataciones; permisos y concesiones; metas y objetivos, etc. A su vez, faculta al
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) a emitir recomendaciones
para el mejoramiento de esta publicacin.
En razn de lo anterior, se determinaron acciones que permitieran conocer, analizar
y evaluar el nivel de cumplimiento de las dependencias y entidades que reportan al
Poder Ejecutivo Federal mbito de competencia del IFAI a efecto de promover y
asegurar a la sociedad en general que la informacin difundida cumpliera con las
directrices enmarcadas en la legislacin.
Este ejercicio sirvi, adems, para identificar las mejores formas para construir
un sistema estandarizado de consulta y navegacin que facilite, a los ciudadanos,
la obtencin de informacin de inmediata.
109
El Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica (IFAI) es un organismo descentralizado de la

Administracin Pblica Federal, no sectorizado, que
goza de autonoma operativa, presupuestaria y de
decisin. sta institucin se encarga de garantizar el
derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental, proteger los datos personales que estn en
manos del gobierno federal y resolver sobre las negativas de acceso a informacin que las dependencias o
entidades del gobierno federal hayan formulado.
Si bien la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental(LFTAIPG),
obliga a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
as como a los organismos constitucionales autnomos (IFE, CNDH, Banco de Mxico), el IFAI tiene
facultades para vigilar su cumplimiento y resolver
sobre negativas de acceso a la informacin nicamente respecto a las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal, incluidas la Presidencia de la Repblica y la Procuradura General de
la Repblica.
En junio de 2002 se public la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG) en Mxico, por lo tanto, a partir
del 12 de junio de 2003 -un ao despus de su entrada
en vigor-, ms de 220 dependencias y entidades del
gobierno federal tienen la obligacin de atender las
solicitudes de informacin de los ciudadanos.
110
A partir de su creacin, el IFAI, observ la necesidad

de establecer sistemas que permitieran verificar que
lo establecido en la ley se materializara en realidades
para el beneficio de la sociedad, bajo un ejercicio
efectivo del acceso a la informacin en posesin de
las dependencias y entidades que componen la Administracin Pblica Federal (APF) en Mxico.
Por esta razn fue necesario desarrollar las denominadas Obligaciones de Transparencia como
un vehculo efectivo e inmediato para brindar informacin a los particulares, dando certeza, veracidad y
oportunidad al consultante, bajo los supuestos especficos de cada fraccin.
La oportunidad de evaluar y publicar las obligaciones
de transparencia resultaba idnea: las dependencias
y entidades de la APF haban divulgado la informacin
en sus pginas de Internet de manera reciente. Por su
parte, el IFAI contaba con un amplio margen de maniobra, ya que la materia en s era innovadora en el
contexto nacional. Por est razn, el tema fue catalogado como una poltica prioritaria.
Exista tambin el conocimiento de que la sociedad
en general y en especial los medios de comunicacin, investigadores y analistas estaran consultando
la informacin para conocer lo que nunca haba ocurrido en Mxico: cmo funciona el gobierno mexicano,
con quin, para qu y quiz sobre todo, con qu recursos pblicos.
Dentro de las temticas que aborda y regula dicho

cuerpo legal, se encontr, como una de las prioritarias,
el deber, de todo sujeto obligado, de publicar en un
sitio de Internet informacin mnima sobre algunos
temas especficos (su estructura y organizacin;
facultades legales y marco normativo; presupuesto,
metas y objetivos; trmites y servicios; contrataciones;
permisos, concesiones y autorizaciones; informes
peridicos; programas de subsidio; mecanismos de
participacin ciudadana, entre otros).
En este contexto, una de las grandes problemticas a las que se tuvo que enfrentar el IFAI, fue la
gran diversidad en la naturaleza que presentaban
las dependencias y entidades. Es decir, los sectores
central y paraestatal; de control presupuestario
directo o indirecto; sin control presupuestario; no
sectorizados; de grandes dimensiones y posibilidades
tecnolgicas o pequeas y austeras en cuanto a posibilidades de recursos.
Esta prctica y la forma en que se desarrolla en la

legislacin son nicas en el mbito internacional pues
ni en pases con mayor tradicin y experiencia que
Mxico en materia de acceso a informacin, se ha legislado con tal profundidad en este sentido.
Por todas estas razones, se tom la decisin de

actuar lo antes posible, sin establecer formatos o
metodologas nicas de publicacin hasta conocer a
qu se podra enfrentar el IFAI al crear una poltica de
este tipo.
La intencin de crear un proceso de evaluacin

sirvi para verificar que la informacin publicada
fuera efectivamente la que por ley se requera. Un
mecanismo oficial evaluador del tema, que otorgara a
la sociedad en general estndares mnimos y ciertos,
respecto de la conformacin de la informacin presentada, asegurando que sin importar la naturaleza del
sujeto obligado se atendieran los supuestos legales.
La verificacin y evaluacin de las obligaciones de

transparencia en el momento ms cercano a su primera difusin, a efecto de instrumentar acciones para
recomendar mejoras y subsanar deficiencias, se consider necesaria de tal forma que, desde el inicio de
esta actividad, se transparentara la informacin, evitando que se volviera una prctica con deficiencias
de origen, difciles de remontar en el tiempo.
Desarrollo
En los meses de agosto y septiembre de 2003, se aprobaron los lineamientos para la evaluacin del artculo
7 de la LFTAIPG y fueron enviados a cada comit de
informacin. ste, es un grupo colegiado encargado
de velar la aplicacin de la LFTAIPG en cada dependencia y entidad, a travs de la unidad de enlace /unidad
administrativa, designada por los titulares de las
organizaciones para el trmite de los procedimientos
correspondientes de ley.
De forma simultnea a este proceso, se fue construyendo una aplicacin informtica que facilitar la
evaluacin y le diera certeza a los clculos matemticos
que requeran las ponderaciones establecidas.
En esta primera etapa, se determin hacer una evaluacin total de la APF, para as tener una fotografa
longitudinal del estado en el que se encontraba la
publicacin de las obligaciones de transparencia.
La evaluacin se concentr en seis apartados especficos: financiero, regulatorio, de toma de decisiones,
de relacin con la sociedad, de informacin bsica y de
organizacin Interna de la dependencia o la entidad,
bajo algunos conceptos y valoraciones ponderadas,
ya que se estim que an cuando se tena que cumplir
con la publicacin total, tambin tena que medirse la
informacin atendiendo a su propia naturaleza.
Para llevar a cabo lo anterior, se capacit al personal
encargado de la evaluacin, a efecto de descartar en
la medida de lo posible, cualquier opinin o circunstancia subjetiva, debiendo atenderse las siguientes vertientes: 1) Aplicacin objetiva de los criterios, 2) la no
asuncin o suposicin. El evaluador buscaba la in-
formacin establecida en ley y comentada en criterios,

y 3) los particulares que consultan no conocen necesariamente las costumbres, trminos y usanzas de
gobierno, por lo que debe ser accesible para cualquiera.
A esta primera evaluacin se le dio carcter de preliminar y arroj un nivel de cumplimiento general de
la APF del 36.6 por ciento. Para poder soportar las
observaciones realizadas, as como documentar las
recomendaciones que se enviaran a las dependencias
y entidades de la APF, se realiz el respaldo electrnico
de la informacin publicada con deficiencias.
Las observaciones que se realizaron con mayor frecuencia, tuvieron que ver con informacin incompleta
en diversos rubros, as como a las siguientes situaciones: a) vnculos a informacin que no poda ser
consultada, b) cita de documentos a los que no se
proporcionaba el acceso y c) falta de sealamiento expreso sobre fracciones que no aplicaban a
la organizacin.
As, en el primer bimestre de 2004, se iniciaron las
acciones de seguimiento de la evaluacin. Se emitieron
las observaciones y recomendaciones necesarias a
cada dependencia o entidad, para atender los criterios
antes sealados, indicando, a su vez, el nivel de cumplimiento alcanzado.
Bajo este esquema de comunicacin y retroalimentacin realizando la evaluacin conjuntamente con
la contraparte para que de forma inmediata se tuviera
conocimiento por ambas partes de la situacin, se
logr para la segunda evaluacin, avanzar alrededor
de 28 puntos porcentuales, obteniendo la APF (en lo
111
que ya se empezaba a conocer como Portal de Transparencia en cada sujeto obligado) un nivel de cumplimiento del 64 por ciento.
adecuado de informacin, se fueron identificando las

secciones, apartados o fracciones que mejor publicaban la informacin.
Adicionalmente, para las oficinas que se localizaban en los estados, se instrument un mecanismo
de comunicacin telefnica y/o electrnica. Pero
al identificar que un ejercicio de este tipo resultaba
poco prctico por la complejidad de su operacin, se
determin iniciar una segunda fase del proceso. De
esta forma, se trabaj de manera permanente y ms
cercana con cada institucin, a travs de reuniones
de seguimiento y atencin de observaciones. Estas
reuniones tuvieron lugar cuando las dependencias
lo solicitaran o cuando el IFAI detect alguna desviacin importante bajo un calendario de evaluacin
determinado con antelacin y en ellas, se analizaban
acciones de mejora y correccin, para ir actualizando
peridicamente el nivel de cumplimiento respectivo.
Las acciones antes descritas, lograron atender, con

un alto grado de suficiencia, los siguientes aspectos:
1. Cumplimiento general de la norma, 2. garantizar
que la institucin de gobierno, rectora de la materia,
estableciera los parmetros de evaluacin objetiva a
las dependencias y entidades, 3. brindar informacin
ms precisa y completa a la sociedad en cuanto a los
rubros establecidos por ley, y 4. recabar informacin
relevante para determinar acciones subsecuentes.
De esta forma, para el cierre de 2004, se elev el nivel de cumplimiento hasta un 82.4 por ciento, cifra que,
bajo la misma lnea de accin, ascendi a un 95.98 por
ciento de cumplimiento al cierre del ejercicio 2005,
para finalmente reportarse, al mes de julio pasado, un
96.08 por ciento de cumplimiento.
Uno de los grandes problemas a los que se tuvo que
hacer frente, fue erradicar vicios que devenan de una
cultura de opacidad de muchos lustros, en los que la
informacin de gobierno era poco accesible. No obstante, a partir del acercamiento y bsqueda mutua de
soluciones innovadoras, creativas y apegadas al marco
legal, se logr alcanzar altos niveles de desempeo.
Durante el desarrollo de estas acciones, y con el
fin construir y fortalecer un modelo de suministracin
Sin embargo, se detect que no slo era necesario

publicar la informacin dispuesta en la legislacin,
sino que se requera verificar la calidad de la misma.
Es decir, resultaba absolutamente necesario comprobar que sta fuera veraz y congruente entre s, y
que los sistemas permitieran a los consultantes hacer
comparaciones transversales entre diferentes organizaciones de la APF, bajo aplicaciones que facilitaran
el acceso y navegacin del usuario.
Hoy en da, se tiene un mejor conocimiento, primero,
de la naturaleza y circunstancias particulares de cada
dependencia o entidad, y segundo, de sus capacidades
y debilidades informticas y tecnolgicas.

En este sentido, a partir del segundo semestre de
2005, se proyect el uso de un portal nico para toda
la APF. Una aplicacin informtica que permitiera
dar uniformidad y estandarizacin a la informacin,
as como medios de navegacin homogneos. Es as
como nace el proyecto denominado Portal de Obligaciones de Transparencia de la Administracin Pblica
Federal (POT).
112
Con el desarrollo que ha tenido esta prctica, se ha

observado la disposicin de las dependencias y entidades de la APF para recopilar y difundir la informacin
materia de las obligaciones de transparencia, sin embargo, habiendo detectado y analizado las distintas problemticas se advirtieron las siguientes circunstancias:
Existe gran variedad en cuanto a la naturaleza

de las organizaciones gubernamentales, lo que
conlleva a que su informacin an en rubros
temticos de ndole general sea diversa y por
tanto la consolidacin de informacin para su
difusin se dificulte.
Las capacidades tecnolgicas de cada sujeto

obligado son distintas, existiendo, por una
parte, organizaciones con infraestructuras slidas y con posibilidades de crecimiento y por
la otra, instituciones que carecen en algunos
casos de desarrollos informticos que posibiliten la integracin ms eficiente de portales
de transparencia.
Si bien en lo general las dependencias y entidades
publicaron la informacin que el marco legal les
impone, es necesario contar con un instrumento que verifique la integridad y congruencia de
sta, fortalecindose as un marco de rendicin
de cuentas que posibilite a los particulares cons-
tituirse en una especie de contralores sociales,

adems de que en ocasiones y por el volumen
de datos que se administran se puede incurrir en
omisiones o deficiencias en la publicacin.
Se requiere la consolidacin de informacin a
lo largo de la APF, de tal forma que la sociedad
pueda conocer la organizacin, operacin,
ejercicio presupuestario, puntos de contacto
y resultados del gobierno federal, dentro de un
solo lugar, que le permita obtener informacin
de primera mano, sin necesidad de consultar diversos sitios de Internet, en los cuales no podra
en muchos casos hacer comparaciones cruzadas
o longitudinales.
Agenda pendiente
Bajo los argumentos planteados es que se instrumentaron las acciones para iniciar la construccin del
Portal de Obligaciones de Transparencia (POT), al cual
se ha hecho mencin como tercera fase del proyecto general.
La puesta en operacin del POT resulta ser la
accin ms relevante en la etapa actual en que
sen encuentra el proyecto.
Se prev, para antes de diciembre de 2006, tener
la informacin de las 30 organizaciones que
actualmente se encuentran alimentando la aplicacin informtica correspondiente, con lo que
en principio a finales del mes de noviembre de
2006, se liberara para uso pblico.
De esta forma se ha programado que, durante el
primer semestre de 2007, se inicien las labores
de presentacin y capacitacin al resto de las
dependencias y entidades de la APF, de manera
tal, que en el segundo semestre del mismo ao,
se cuente ya con toda la informacin disponible
al pblico usuario.
Dentro del marco de simplificacin que se inici con

las acciones concertadas con la SHCP y COPFEMER, se vislumbra coordinar acciones con la SFP
para tratar lo correspondiente al rubro de auditorias.
Asimismo, se prev hacer las evaluaciones de la
informacin proporcionada por la APF, utilizando
el mdulo que al efecto se integr en el POT, con
lo que se agilizar sta tarea, estando en posibilidades de que los reportes y recomendaciones
al efecto se emitan en lnea.
Con las acciones anteriores instrumentadas se
vislumbra realizar un anlisis y evaluacin de la
operacin del sistema, para detectar reas de
oportunidad y evolucin del proceso, con el propsito de mantenerlo actualizado tecnolgicamente, incorporando aplicaciones de cruce de
informacin en un mayor nmero fracciones.
Para el ao 2007, se tiene previsto conciliar acciones de esta ndole con la Secretara de la Funcin Pblica, correspondiente a la informacin
relacionada con auditorias practicadas, observaciones determinadas y acciones de solvencia.
Referencias
Pgina electrnica del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental: http://www.ifai.org.mx.
Ley Federal de Transparencia y Acceso la Informacin Pblica Gubernamental.
Reglamento de la LFTAIPG.
Criterios de evaluacin de las obligaciones de transparencia que
prev el artculo 7 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso la
Informacin.
113
III. Entidades Federativas
Proteccin de los Programas Sociales

Gobierno del Distrito Federal
La necesidad de separar los beneficios sociales de cualquier ejercicio poltico fue

lo que motiv al gobierno del Distrito Federal a instrumentar una serie de acciones
orientadas a la proteccin de los programas sociales. Por esta razn se promovieron
diferentes iniciativas de ley, y se dio paso a otras que protegen a los grupos ms
vulnerables de la ciudad como los nios y los adultos mayores.
Durante los contextos electorales se intensifica la posibilidad del uso polticoelectoral de los programas sociales, por ello el gobierno de la ciudad llev a cabo
durante 2005 y 2006 un esquema adicional de supervisin y control de los beneficios
sociales, al establecer convenios con dependencias federales como la Procuradura
General de la Repblica.
El objetivo de estas acciones de proteccin es que los programas sociales sean
reconocidos como un derecho y se alejen de la manipulacin poltica. Para tal efecto
se han perfeccionado los esquemas de acceso a los programas sociales, mediante
el ejercicio transparente de los recursos.
117
El Gobierno del Distrito Federal realiza, desde 2004,
una serie de acciones de racionalidad, austeridad y

transparencia del ejercicio pblico; aunado al impulso
de la exigibilidad ciudadana de los programas sociales
para que los beneficiarios conozcan su integracin,
funcionamiento, participen en la fiscalizacin y se
apropien de ellos en el ejercicio pleno de sus derechos
como ciudadanos.
Los programas sociales han sido utilizados histricamente como un esquema de control donde se aplica
la condicionalidad del beneficio a la afiliacin o empata
poltica, provocando un acceso injusto y por dems
ilegal a beneficios sociales que eran requeridos por la
poblacin, siendo ello tambin un elemento que motiva
la distribucin inequitativa del ingreso, la propiedad,
el gasto pblico, el acceso a bienes y servicios, el
ejercicio de los derechos, la prctica de las libertades y el poder poltico entre las diferentes clases y
grupos sociales.
La necesidad de separar de cualquier ejercicio poltico, a los beneficios sociales, motiv que el gobierno
del Distrito Federal impulsara la exigibilidad y pertenencia ciudadana de los programas que aplica, por
medio de leyes que desde el poder legislativo, permitan
proteger la temporalidad y aplicabilidad de stos.
Por ello, se promovieron diferentes iniciativas de
Ley como las que amparan los derechos de las nias y
los nios en el distrito federal as como de las personas
adultas mayores; adems de la Ley que establece el
derecho al acceso gratuito de los servicios mdicos
y medicamentos a personas residentes en el DF que
carecen de seguridad social laboral, entre otras.
La dinmica de utilizacin poltica en tiempo de jornadas electorales, representaba otro problema en la
aplicacin de los programas, por ello el gobierno de la
118
ciudad instrument en 2005 y 2006, un esquema adicional de supervisin y control de los beneficios sociales,
estableciendo convenios con dependencias federales como la Procuradura General de la Repblica; y
emitiendo normas extraordinarias que clarificaban
la operacin social frente a lineamientos de carcter electoral, como la suspensin anticipada de actividades a la poca de veda en la entrega de apoyos
o beneficios.
La proteccin de los programas sociales por medio
de leyes que establecen su aplicacin, busca proteger
principalmente la exigibilidad que stos tienen,
garantizando su cumplimiento y evitando con ello su
condicionamiento, para construir una sociedad con
pleno goce de sus derechos econmicos, sociales
y culturales.
La exigibilidad forma parte de una serie de acciones
y principios, plasmados en la propia Ley de Desarrollo
Social para el Distrito Federal, en la cual se asienta
que la poltica social tiene como base los principios de
universalidad, igualdad, equidad de gnero, equidad
social, justicia distributiva, diversidad, integralidad,
territorialidad, participacin, transparencia y efectividad; elementos bsicos que los ciudadanos merecen
en el ejercicio de gobierno.
En este sentido, la poltica social busca que la inequidad provocada por la condicionalidad sea revertida, entregando a los ciudadanos el ejercicio libre de
exigir sus derechos, en respeto irrestricto a lo que su
propia Ley establece.
Los programas sociales que el gobierno del Distrito
Federal aplica, estn sujetos nica y exclusivamente
a las reglas de operacin de la ley o actividad, las cuales son perfeccionadas cotidianamente para el cabal
cumplimiento de las disposiciones correspondientes.
Desarrollo
A partir de 2001, se establecieron 1,352 Programas
Integrales territoriales (PIT) 55 para trabajar en revertir
las condiciones de vulnerabilidad en las ms de 700
zonas de muy alta, alta y mediana marginacin en el
Distrito Federal. Las acciones incluyeron entrega de
apoyos econmicos a personas en situacin vulnerable, aplicacin de programas de salud, asistencia
alimentaria, crditos para vivienda, para actividades
productivas adems de iniciar acciones de recuperacin del tejido social como el rescate de espacios pblicos.
En 2002 se reforzaron los mecanismos de acceso a
los programas sociales, continuando con la estrategia
de ciudadanizacin, a travs de la participacin vecinal,
recibiendo informacin sobre la aplicacin del presupuesto y haciendo observaciones sobre el ejercicio
del mismo. Fue as como, en 2003, se inici con el proceso de establecimiento de Leyes especficas para la
proteccin de los derechos sociales, al aprobarse en
la Asamblea Legislativa la Ley que establece el derecho
a la pensin alimentaria para los adultos mayores de
70 aos residentes en el Distrito Federal.
Para llevar el control y cumplimiento de las metas y
programas, el gobierno del Distrito Federal instaur los
comits de control y evaluacin, que trimestralmente
se renen para analizar el avance de cada programa,
as como del ejercicio presupuestal relacionado.
El Comit de Control y Evaluacin de la Secretara
de Desarrollo Social cuenta, adems, con el control
y seguimiento de la Contralora Interna de la dependencia, as como de la Secretara de Finanzas, de la
Oficiala Mayor y de la Contralora Ciudadana.
Adems de la participacin de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en la aprobacin de las
propuestas de Ley enviadas por el ejecutivo local, la
prctica de ciudadanizacin del ejercicio de gobierno,
incluye tambin diversos mecanismos de seguimiento, evaluacin y control de las actividades, como el
Comit de Control y Evaluacin, en donde participan
organismos como la Contralora General del Distrito
Federal, la Contralora Interna de la propia Secretara
55
Informe 2001 a la Asamblea Legislativa, Jefatura de Gobierno.
de Desarrollo Social, la Oficiala Mayor del gobierno

de la ciudad; y la propia Asamblea Legislativa, que por
medio de la Contadura Mayor de Hacienda; las cuales
realizan continuas acciones de seguimiento, evaluacin y fiscalizacin de la aplicacin de los programas
sociales, el cumplimientos de metas y la utilizacin
correcta de los recursos.
Debido a la realizacin de procesos electorales
locales y federales en 2006, a partir del 2005, se establecieron acciones extraordinarias de proteccin
a la aplicacin de programas sociales, como la firma
de diversos convenios con instancias federales como
la Fiscala Especializada para Delitos Electorales (FEPADE) de la Procuradura General de la Repblica
(PGR), y el establecimiento de normas extraordinarias
relacionadas con el ejercicio de gobierno, que incluyeron la suspensin anticipada al plazo legal de toda
difusin y distribucin de elementos que no tuvieran
por ley, que ser entregados a los ciudadanos, adems
del seguimiento y aplicacin de las recomendaciones
que a nivel federal, estableci el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, con el fin de proteger durante la poca de comicios, los beneficios que se
entregan a la comunidad.
Asimismo, la prctica de exigibilidad y ciudadanizacin de los programas sociales, involucra a todas
las dependencias del gobierno capitalino que, en el
Programa Integrado Territorial, confluyen para trabajar
en diferentes aspectos de beneficio colectivo.
Los programas como la entrega de apoyos a adultos
mayores, hijos de madre o padres solos en situacin
de vulnerabilidad, o la entrega de desayunos escolares;
implican un esfuerzo cotidiano de comunicacin que
tiene como espacio de reflexin y anlisis al Consejo
de Desarrollo Social del Distrito Federal que, encabezado por el jefe de gobierno, con la operacin del secretario de Desarrollo Social, recogen las observaciones
y recomendaciones que sobre planes y programas
tienen dependencias de gobierno, organizaciones
civiles y sociales, as como el poder legislativo.
Para operar de los programas sociales con transparencia y efectividad, se trabaja de forma coordinada
con la Contralora General, la Contralora Interna y la
119
Contralora Ciudadana; por medio del Comit de Control

y Evaluacin, que trimestralmente realiza un seguimiento del ejercicio programtico y presupuestal, emitiendo
observaciones que son seguidas por la secretara.
En este sentido, los habitantes de la ciudad participan

por medio de la Contralora Ciudadana, elemento que
representa a quien sin pertenecer al gobierno local, coadyuva en el seguimiento de la aplicacin de programas.
Los programas sociales, concebidos como un derecho,
son enriquecidos por la sociedad y se alejan de manipulacin poltica, convirtindose en herramientas
de impulso comunitario; requiriendo por ello, de la
participacin global de quienes intervienen, desde el
gobierno y la sociedad, en la planeacin, ejecucin,
supervisin y control de ellos.
Por lo anterior, se han perfeccionado los esquemas

de acceso a los programas sociales, con el ejercicio
correcto y transparente de los recursos destinados
para ello, posicionando en la sociedad la prctica de
la exigibilidad, que ubica a los programas en un nivel
superior de pertenencia ciudadana, garantizando con
ello su cumplimiento apoltico y transexenal.
Agenda pendiente
Dentro de la ciudadanizacin de los programas sociales, partiendo de la exigibilidad como elemento primordial, es necesario trabajar en esquemas de mayor
participacin comunitaria que permitan conocer nuevos elementos para la integracin o mejoramiento de
lo que se aplica actualmente.
Asimismo, es importante reconocer que entre las acciones a realizar, se encuentra la elaboracin y perfeccionamiento de diversos instrumentos legales, en especial, de reglamentos que permitan clarificar la aplicacin
de las normas y disposiciones de beneficio social. Regulacin que deber ser diseada para la comprensin
tanto de ejecutores como de beneficiarios de la poltica
social a fin que pueda ser utilizada en ambos sentidos.
La diversidad de la composicin del entramado

social capitalino, as como de las necesidades
que cada zona de la ciudad presenta, incide en la
estandarizacin de programas y procedimientos
que se requieren para una adecuada aplicacin
de los programas sociales y dificulta institucionalizacin por medio de disposiciones legales.
Un ejemplo de ello es la aplicacin de programas
en beneficio de personas con alguna discapacidad o la atencin que se requiere en el caso de
la atencin a poblacin vulnerable, la cual, por la
cantidad de elementos a considerar, impide una
proteccin especfica a un programa, teniendo por
ello como marco de actuacin, las leyes generales
en la materia.
Referencias
Secretara de Desarrollo Social del Gobierno del Distrito Federal.
Formato para el registro de Buenas Prcticas.
120
Acciones Estatales de Blindaje

Gobierno del Estado de Michoacn de Ocampo
Con el fin de garantizar transparencia y permitir la construccin de los programas

sociales en el estado entre los tres rdenes de gobierno y la participacin de todos
los actores polticos, desde 2003, se ha diseado una estrategia de blindaje a los
programas sociales que garantice el correcto uso de stos.
Dicha estrategia parte de que los programas sociales del estado, se desarrollen
sobre la base de un diagnstico y tiendan a la cobertura universal. Los resultados
se pueden sustentar en la consolidacin de un sistema de informacin, un gran padrn nico de beneficiarios y el consenso entre los actores polticos de la entidad
de que no hay irregularidades a sealar.
Durante el proceso electoral de 2006 se realizaron acuerdos para el desarrollo del
programa de blindaje electoral con el gobierno federal, as como con las diferentes
fuerzas polticas para lograr un clima de neutralidad y finalmente con el legislativo
del estado para caminar en la aprobacin de una Ley Estatal de Desarrollo Social.
121
Los programas sociales en Michoacn se han diseado para que no puedan ser utilizados con fines
electorales, partidistas o particulares. Por ello, los
programas del Gobierno Estatal cuentan con instrumentos y procesos que garantizan su transparencia y
buen ejercicio, sin interferir en el desarrollo libre del
ejercicio de la democracia.
Sin embargo, no es posible obviar el uso clientelar
que, tradicionalmente, se le ha dado a la poltica social en Mxico. Situacin que persiste a pesar de los
esfuerzos institucionales por el reconocimiento de los

programas como un derecho y que, adicionalmente,
se incrementa en procesos electorales de alta competitividad como fue el que se llev a cabo en 2006.
En este contexto, se decidi construir, en coordinacin con otros actores gubernamentales y la
participacin de todos los actores polticos, una plataforma de blindaje a los programas sociales que
garantizara transparencia y permitiera la construccin
conjunta de los mismos.
Desarrollo
Los objetivos planteados en el programa de blindaje electoral del gobierno del estado de Michoacn
fueron: 1. dar un marco de determinacin, legalidad
y transparencia a los programas de desarrollo social
del gobierno del estado, 2. promover y defender una
conducta ntegra entre los servidores pblicos a cargo
de los programas de desarrollo social, que evite las
tentaciones de usar los programas con fines electorales y, 3. consolidar los instrumentos institucionales
para el cuidado y vigilancia de los programas sociales
en coyunturas electorales.
Este programa const de cinco grupos de acciones:
La determinacin de programas, consistente
en que todos los que se instrumenten partan de
diagnsticos y tiendan a la cobertura universal.
Las acciones de legalidad, que buscan que las
reglas de operacin de los programas se publiquen en el Programa Operativo Estatal y cuenten
con un sistema explicito y transparente de
seleccin de beneficiarios.
Las acciones de integridad, atendiendo a un cdigo de conducta de los funcionarios. A partir
del cual se realizan acciones preventivas que se
traducen en estrategias de comunicacin social
para la prevencin de delitos electorales y sen122
sibilizacin de la poblacin para identificarlos y

denunciarlos. Del mismo modo se propone realizar un monitoreo del uso de recursos pblicos y
una poltica de austeridad publicitaria que suspende las campaas de gobierno 45 das antes
de cada proceso electoral, federal o estatal.
Las acciones de construccin de instrumentos,
que consisten en: 1) la operacin de mecanismos institucionales especializados en cuidar la
transparencia de los programa sociales en coyunturas electorales (es el caso de las reuniones
del Subcomit de Desarrollo Social, que rene a
los tres rdenes de gobierno, a los poderes y a
representantes de todas las fuerzas polticas; y
el de los 114 Comits de Transparencia creados
para vigilar los programas sociales con la participacin de servidores pblicos y de la sociedad
civil); 2) un mecanismo consolidado de rendicin
de cuentas, consulta y difusin de resultados; 3)
una seria disciplina de Contralora y; 4) Procesos
de evaluacin externa.
Finalmente, las acciones de resultados, las cuales
se sustentan en la consolidacin de un sistema
de informacin, un gran padrn nico de beneficiarios y el consenso entre los actores polticos de la entidad de que no hay irregularidades
a sealar.
Adicionalmente y en esta misma direccin, se realizaron acuerdos para el desarrollo del programa de
blindaje con el gobierno federal, con el fin de com-
partir las estrategias de blindaje de la poltica social,

as como padrones, informacin e insumos de la poltica social.
El gobierno de Michoacn, ha desarrollado instrumentos que vigilan que no se caiga en tentaciones
electoreras, se frecen resultados y se mantiene la
estabilidad poltica y social en la entidad. En este
sentido, el programa de blindaje electoral ofrece
continuidad eficiente de los programas; estabilidad

poltica y social y permite ir consolidando la poltica
social. Incidencia que es posible medir a travs de la
eficacia del programa en beneficios entregados, as
como la disminucin de quejas o denuncias.
Referencias
Gobierno del Estado de Michoacn de Ocampo. Formato para
el registro de Buenas Prcticas.
123
Acciones para Fortalecer el Blindaje de Programas

Sociales Federales ante el Proceso Electoral 2006
Gobierno del Estado de Morelos
Con el objetivo de proteger los programas sociales federales en el contexto electoral, el gobierno del Estado de Morelos instrument una serie de medidas que se
llevaron a cabo para minimizar el uso proselitista en el proceso electoral de julio
de 2006.
Estas acciones se traducen en una declaratoria conjunta de legalidad y transparencia entre el ejecutivo Federal y el gobierno del estado, un programa de trabajo
entre la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE) y el
gobierno del estado, un compromiso por la gobernabilidad entre funcionarios pblicos del gobierno del estado y autoridades electorales y finalmente la publicacin
y difusin de diversas acciones que se iniciaron desde el mbito federal como el
Acuerdo de Neutralidad Poltica del Instituto Federal Electoral y el Manual del ABC
para los servidores pblicos.
125
El concepto de gobernabilidad hace referencia a la
influencia que tienen todos los integrantes de una

sociedad en el ejercicio del poder, de tal suerte que,
al ejercerlo, las decisiones de la autoridad se ven influenciadas por la participacin de la sociedad a travs
de grupos organizados. Este ejercicio, busca instrumentar polticas pblicas y supone la integracin e
interrelacin de las instituciones concebidas formal y
legalmente con la sociedad entera.
Por tal motivo el gobierno del estado de Morelos se
dio a la tarea de realizar una serie de acciones con el
propsito de blindar los programas sociales federales
en el contexto de las elecciones de 2006. Acciones en
las cuales participaron diversos actores, tales como,
los funcionarios del gobierno del estado, el delegado
de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) en
el estado, organizaciones de la sociedad civil, grupos
empresariales, el instituto estatal electoral, el tribunal
estatal electoral y FEPADE.
En este sentido, con el fin de favorecer las condiciones suficientes y necesarias para privilegiar la
participacin de la ciudadana en el proceso electoral
y especficamente en el ejercicio democrtico de la
emisin del voto en forma individual, libre y secreta,
los funcionarios del gobierno y los partidos polticos
del estado de Morelos, se comprometieron a evitar el
uso de recursos humanos, materiales y financieros,
as como programas pblicos a favor de cualquier
partido poltico o campaa electoral.
Este compromiso busc redoblar esfuerzos para
denunciar y detener acciones de condicionamiento
de los programas sociales por el voto, sobre todo en
zonas ruarles y marginadas, canalizando ante las
autoridades dichas conductas a fin de promover la
aplicacin de las sanciones correspondientes.
Los programas de desarrollo social de la SEDESOL,
tienen amplia cobertura en las zonas de mayor
marginacin del estado; con el carcter pblico sin ser
patrocinados ni promovidos por algn partido poltico o
candidato y est prohibido su uso con fines electorales.
126
Por lo anterior, se tomaron diversas acciones para

fortalecer el blindaje de programas sociales federales
en el contexto del proceso electoral 2006, las cuales parten de la Declaratoria Conjunta de legalidad y
transparencia entre el Ejecutivo Federal y el Gobierno del Estado. (A travs del Delegado de Sedesol
en Morelos y el Secretario de Gobierno del Estado),
cuyos objetivos son: el apego a la normatividad aplicable en el cumplimiento de los programas sociales y
obras pblicas con la finalidad de combatir y abatir la
pobreza, as como el fomento de la transparencia en la
operacin de los programas sociales del estado.
Asimismo, se llev a cabo el programa de trabajo
para la difusin y capacitacin en materia de prevencin
de delitos electorales federales entre la FEPADE y el
Gobierno del Estado. Con el propsito de crear una
cultura de legalidad y responsabilidad en la prevencin
del delito mediante el fomento a la denuncia de quienes
incurran en delitos electorales.
Este programa, pretende instrumentar acciones de
difusin y capacitacin que contribuyan a la transparencia y legalidad de los servidores pblicos para as
contribuir a la libre participacin poltica y a una actitud
imparcial. Esto mediante publicaciones conjuntas,
documentos de promocin de la denuncia, informacin
de los delitos electorales y sus caractersticas y
espacios de promocin de la campaa contra los
Por otro lado, el gobierno del Estado, se adhiri al
Compromiso por la gobernabilidad, el cual se traduce en una herramienta de coincidencia y acuerdo, en
donde se trabaj, en conjunto entre el Instituto Federal
Electoral, el Tribunal Estatal Electoral, los Institutos
Politcnicos en los estados, los presidentes municipales, legisladores, magistrados y consejeros, para el
logro de acuerdos polticos.
A travs de este acuerdo, los funcionarios pblicos
de Morelos, se comprometieron a no participar en
actos pblicos de promocin de candidatos, garantizando un clima de paz social previo, durante y
posterior a las elecciones, una participacin activa
y corresponsabilidad de los actores polticos en la
situacin local, el respeto del resultado electoral y la
voluntad ciudadana, as como transparentar el uso
de recursos pblicos y privados en campaas y el
respeto a la competencia y jurisdiccin de las instancias responsables del proceso electoral.

De la misma forma, con el objetivo de darle vigencia
y relevancia, se public el Acuerdo de Neutralidad,
del Instituto Federal Electoral en el Peridico Oficial del Estado, difundiendo, en la pgina de Internet del estado y de cada una de las dependencias,
el manual del ABC de los funcionarios pblicos de
la FEPADE.
En cuanto al programa Oportunidades la Secretara

se comprometi a dar capacitacin a comits comunitarios en relacin al blindaje electoral, a suspender
las reuniones masivas y a no autorizar reuniones con
actores sociales, enlaces municipales, vocales en las
localidades, as como a suspender reuniones en las
unidades de salud. Y para el caso del Seguro Popular,
se consigui suspender las nuevas afiliaciones hasta
despus del 2 de julio as como la publicidad de los
logros en medios de comunicacin del estado.
Agenda pendiente
Las acciones llevadas a cabo para blindar los programas sociales deberan de instrumentarse de manera
permanente. Sin duda, constituyeron un esfuerzo por
parte del gobierno del estado de Morelos, sin embargo
resulta imperativo que estos candados se institucio-
nalicen y continen buscando nuevas medidas para

evitar el mal uso de los programas sociales federales
y locales en el estado con el fin de garantizar la
proteccin de los derechos sociales de los ciudadanos
de forma eficaz.
Referencias
Acciones para fortalecer el blindaje de Programas Sociales Federales ante el proceso electoral de 2006. Secretara de Gobierno
del estado de Morelos.
Reporte sobre las acciones efectuadas por la Secretara de Salud,

respecto al Proyecto de Proteccin de Programas Sociales Federales en el contexto de las elecciones de julio de 2006. Secretara
de Salud del estado de Morelos.
127
Consejo de Desarrollo Social

Gobierno del Estado de Nuevo Len
El Consejo de Desarrollo Social del estado de Nuevo Len (CDS), se cre con el objetivo principal de propiciar la participacin ciudadana y descentralizar las tareas
del gobierno. De esta manera es un organismo pblico descentralizado de participacin ciudadana de la administracin pblica estatal, con personalidad jurdica,
patrimonio propio y autonoma tcnica y de gestin para el cumplimiento de sus
atribuciones.
El CDS busca establecerse como un nuevo modelo de desarrollo social integral,
orientado a la generacin de capacidades humanas que trascienda y supere las
prcticas tradicionales del asistencialismo, al arribar a una sociedad con inclusin
plena, capaz de brindar una vida digna en donde se garanticen y fomenten las capacidades personales y los derechos sociales de todos los ciudadanos.
129
Con el objetivo de propiciar la participacin ciudadana
en las funciones pblicas y descentralizar las tareas

de gobierno, la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica para el Estado de Nuevo Len, publicada el 9
de octubre de 2003, contempl la creacin de diversos
organismos pblicos descentralizados de participacin ciudadana, entre los cuales se encuentra el
Consejo de Desarrollo Social. Posteriormente, fue
aprobada la Ley del Consejo de Desarrollo Social, en
donde se establecen sus objetivos, atribuciones y estructura orgnica. Es as que, a partir del 23 de abril
de 2004, el Consejo de Desarrollo Social cuenta con la
normatividad que regula su organizacin y funcionamiento, siendo sta el Reglamento Interior del Consejo
de Desarrollo Social.
El Consejo cuenta con autonoma y patrimonio propio,
y puede gestionar y administrar directamente los
recursos que requiere para cumplir sus atribuciones,
objetivos y fines. Se constituye con vocales ciudadanos
cuyas opiniones sobre los programas y proyectos de
beneficio social son evaluadas y votadas antes de
ejercer los recursos destinados al desarrollo social.
Est conformado por organizaciones de la sociedad

civil, comunidades indgenas, funcionarios pblicos
de los tres niveles de gobierno, organismos internacionales e instituciones acadmicas, quienes
administran y monitorean los recursos pblicos federales destinados al desarrollo social minimizando as
la posibilidad de un mal uso de stos.
La creacin del Consejo de Desarrollo Social, tiene
el objetivo principal de abrir y desarrollar este canal
de dilogo, participacin, consulta y opinin para recibir valoraciones y sugerencias sobre normatividad,
presupuestos, planeacin de estrategias de intervencin social y de diversos temas de inters ciudadano.
Lo que se busca es promover el libre ejercicio de los
derechos ciudadanos, principalmente de la poblacin
en situacin de pobreza y vulnerabilidad social, as
como implementar programas, proyectos y acciones
que incidan en el bienestar de la poblacin en situacin
de pobreza y vulnerabilidad social. De esta manera,
mejorar las condiciones de vida de la poblacin en
situacin de pobreza y vulnerabilidad social.
Desarrollo
salud, derechos humanos, educacin, cultura,
de atencin a la familia y de atencin a la frmaco dependencia, poblacin de migrantes e
indgenas, beneficencia pblica y privada, as
como promover la equidad entre los grupos e
individuos vulnerables en coordinacin con las
instancias competentes;
IV. Desarrollar acciones y programas tendientes a
que la poblacin de escasos recursos econmicos acceda a una vida digna;
V. Desarrollar proyectos y programas para atender
la problemtica social de la poblacin de escasos
recursos econmicos. 56
El Consejo de Desarrollo Social es un organismo pblico descentralizado de participacin ciudadana de la

administracin pblica estatal, con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma tcnica y de gestin
para el cumplimiento de sus atribuciones, las cuales, de
acuerdo con el artculo 8 de la Ley de referencia son:
130
I. Establecer, coordinar, ejecutar y evaluar las polticas de desarrollo social y combate a la pobreza,
principalmente en beneficio de grupos, familias
e individuos en situacin de marginacin;
II. Disear esquemas de participacin social, de
proyectos productivos y de apoyo a adultos mayores, a personas con capacidades diferentes y
a organizaciones no gubernamentales comprometidas con el desarrollo social;
III. Impulsar en beneficio de la poblacin de escasos
recursos econmicos, programas en materia de
Los programas y actividades del Consejo se dividen en infraestructura social bsica, atencin a
56
Ley del Consejo de Desarrollo Social, 2003.
grupos vulnerables, red de Centros Comunitarios

de Desarrollo Social, capacitacin para el trabajo y proyectos productivos y fortalecimiento de las
OSC. De esta manera, los principales beneficiados
de estos programas son por un lado, las personas,
grupos y/o comunidades en situacin de pobreza y/o
marginacin, la poblacin en situacin de especial
vulnerabilidad, es decir, adultos mayores, personas
con discapacidad, grupos indgenas y, por otro las
organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la
beneficencia y la asistencia social. Los beneficios se
traducen en obras de infraestructura social bsica,
transferencias monetarias y en especie, educacin

no formal, capacitacin para el trabajo y apoyos para
proyectos productivos.
Adicionalmente, las administraciones municipales,
las instituciones educativas de nivel superior y en
general los ciudadanos del estado de Nuevo Len
tambin resultan beneficiados al participar en la
construccin de una sociedad ms participativa encaminada a satisfacer cada vez ms las necesidades
ms bsicas de su poblacin y as lograr que el estado
se desarrolle exitosamente.
Los programas del Consejo de Desarrollo Social han
tenido un gran impacto que se traduce en una amplia
aceptacin entre su poblacin objetivo y en mejoras
tangibles en las condiciones de vida de los beneficiarios de los programas. Los ciudadanos tienen
derecho a transformar ingresos en oportunidades y
logros as como a potenciar sus capacidades, disfrutar
de una vida sana y saludable, adquirir conocimientos
e informacin, acceder a redes de proteccin social
y a una vivienda digna, gozar de esparcimiento y recreacin, y de esta manera, disfrutar de un nivel de
vida digno.
Al trabajar en asociacin con diversas entidades,

a travs de convenios de colaboracin, como con el
gobierno federal y municipal, OSC, sector privado y
fundaciones, instituciones acadmicas y/o de investigacin, medios de comunicacin, lderes comunitarios
y voluntarios, aumenta la capacidad de sostenimiento
y continuidad permanente en marcos legislativos,
normas y reglamentos, polticas sociales y estrategias sectoriales, junto con la posibilidad de aplicacin
en otras situaciones y procesos para la toma de decisiones, sistemas de administracin y gestin eficientes,
transparentes y responsables.
Agenda pendiente
El gobierno de Nuevo Len, ha desarrollado un modelo
innovador que busca responder a las demandas de la
poltica social. Sin embargo, hace falta la consolidacin
de un enfoque de sinergia interinstitucional, interdisciplinaria e intersectorial en la instrumentacin y
operacin del modelo de Desarrollo Social, a fin de
que se logren los objetivos planteados.
Para ello, es necesario desarrollar un sistema de

registro y control de informacin homogneo de cobertura interinstitucional y de fcil consulta que sirva
de apoyo para el seguimiento de las acciones y para la
evaluacin de impacto de los programas, teniendo en
cuenta la posibilidad de incurrir en efectos distintos a
los previstos.
Referencias
Ley del Consejo de Desarrollo Social, 2003.
Pgina electrnica del gobierno del estado de Nuevo Len www.

nl.gob.mx
131
Acciones del Gobierno del Estado de Sonora

en Materia de Blindaje Electoral de los Programas
Gobierno del Estado de Sonora
El gobierno del estado, a travs de la Secretara de la Contralora General, convoc

a la ciudadana sonorense a que participar en acciones de monitoreo, supervisin,
vigilancia y, en su caso, denuncia, a fin de prevenir el desvo de recursos en el manejo
de programas, obras pblicas y acciones de gobierno en general, en el marco del
proceso electoral de 2006.
Al detectarse alguna irregularidad, se proceda a hacer la denuncia propiciando
que los ciudadanos en general, as como los miembros de la sociedad civil (quienes
ya participaban cono Contralores Sociales Ciudadanos), los Contralores Sociales
Universitarios y los mismos servidores pblicos, participaran en la vigilancia escrupulosa durante el proceso electoral.
133
El 14 de diciembre de 2005, surge el Programa Blindaje
Electoral Sonora, a partir de la suscripcin pblica del

Acuerdo Compromiso en materia poltico-electoral,
entre el Gobierno del estado, la Secretara de Desarrollo Social, los ayuntamientos y la Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos Electorales.
Como parte del Plan Estatal de Desarrollo 2004 - 2009
Una Nueva Forma de Hacer Poltica en el estado de
Sonora, se efectuaron diversas actividades en materia
de blindaje, de las cuales, la contralora ciudadana sirvi
como instrumento de control, vigilancia y evaluacin.
Experiencias recogidas en procesos electorales anteriores, sealaron que se haban canalizado recursos
humanos, financieros y materiales de la federacin,
de los estados y municipios, para inducir el voto de los
grupos con mayor vulnerabilidad.
Con el propsito de reducir dicha vulnerabilidad,
se busc la participacin informada, activa y responsable de la ciudadana en la vigilancia de la actividad
pblica, intensificando sta contralora social, en
escenarios electorales.
Desarrollo
El gobierno del estado, a travs de la Secretara de
la Contralora General, convoc a la ciudadana sonorense a que participar en acciones de monitoreo,
supervisin, vigilancia y, en su caso, denuncia, a fin
de prevenir el desvo de recursos en el manejo de programas, obras pblicas y acciones de gobierno en
general, en el marco del proceso electoral de 2006.
Los objetivos del programa fueron:
1. El ejercicio correcto y transparente de los recursos pblicos: Destino a programas y no hacia
fines poltico electorales.
2. No involucrar acciones y programas de gobierno
en apoyo a partidos polticos o personas durante
el desarrollo de los comicios.
3. Que los votantes acudan a las urnas con la conviccin del respeto por su sufragio, sin induccin
al voto por ninguna autoridad.
134
El programa de blindaje en el estado de Sonora, se

realiz mediante la coordinacin de esfuerzos, a travs de un convenio de colaboracin, entre las delegaciones federales en Sonora, el gobierno del estado
y los gobiernos municipales. Ello con el fin de vigilar de cerca, la actividad de los servidores pblicos
para, de esta forma, evitar que no hicieran mal uso de
los recursos.
Al detectarse alguna irregularidad, se proceda a

hacer la denuncia propiciando que los ciudadanos en
general, as como los miembros de la sociedad civil
(quienes ya participaban cono Contralores Sociales
Ciudadanos), los Contralores Sociales Universitarios
y los mismos servidores pblicos, participaran en la
vigilancia escrupulosa durante el proceso electoral.
Asimismo, el gobierno del estado realiz ciertas
acciones, entre las que se encuentran: 1. Compromisos pblicos del gobernador con la legalidad y la
transparencia en el gobierno del estado, 2. La Ley de
acceso a la informacin pblica del Estado de Sonora,
gracias a la cual se publica, desde el 26 de agosto
de 2005, informacin bsica y disponible en Internet,
3. Compranet Sonora. En este portal de Internet,
se puede consultar sobre los procedimientos, actos,
montos, y dems datos relevantes de las obras
pblicas, adquisiciones y servicios que contrata el
Gobierno del Estado con recursos Federales y Estatales (www.compranet.gob.mx), 4. Reuniones Pblicas
de gabinete legal y ampliado, precedidas por el Gobernador con autoridades de siete municipios, abiertas
al pblico en general. En stas se han dado a conocer
los avances y compromisos de acciones, aplicacin
de recursos, programas y obras en los municipios y
regiones, 5. Dselo a Bours Chat con el Gobernador.
Todos los sbados el Gobernador y principales co-
laboradores responden directamente a las solicitudes

ciudadanas, 6. Plticas de sensibilizacin a 2,507
beneficiarios de programas sociales e integrantes de
comits para la realizacin de esquemas sociales de
vigilancia de Oportunidades y Escuelas de Calidad,
7. Organizacin de talleres y cursos de capacitacin
en materia de blindaje electoral, a 495 servidores
pblicos municipales y a 1,210 estatales en materia de
Blindaje Electoral, 8. Impresin y distribucin de ms
de 10,637 folletos y volantes del Blindaje Electoral
Sonora y distribucin de 1,000 ejemplares del ABC de
los servidores pblicos.
Otra de las acciones realizadas y que cobr una importante relevancia fue la convocatoria pblica para
la participacin de Contralores Ciudadanos para el
Blindaje Electoral. Adems de la vigilancia oficial que
corresponde a la Secretara de la Contralora del estado, 150 ciudadanos participaron en la vigilancia de:
1. La actuacin de los servidores pblicos federales,
estatales y municipales en tiempos electorales, 2. La
no utilizacin de recursos pblicos en campaas polti-
cas o candidatos, 3. El no condicionamiento de obras o

programas sociales a favor de partidos o candidatos.
Se logr tambin que comisionarios pblicos ciudadanos (figura honoraria) asignados en 35 entidades
del gobierno, vigilaran y realizaran monitoreos de
acciones preventivas para el blindaje electoral. Dichas
acciones corresponden al ejercicio del presupuesto,
el cumplimiento de la normatividad, ser testigos en
licitaciones, as como la verificacin el uso de los
vehculos oficiales.
De igual forma, 20 contralores sociales ciudadanos
(tambin honorarios) evaluaron directamente el
desempeo del servicio pblico en 184 oficinas de
atencin al pblico con mayor impacto social. Esto
llevado a cabo, mediante encuestas de ciudadano a
ciudadano y la denuncia y calificacin del servicio.
Se instalaron tambin buzones transparentes para
quejas y denuncias en oficinas de gobierno, as como
un telfono gratuito con atencin las 24 horas los 365
das del ao.
El programa Blindaje Electoral Sonora fue
instrumentado por el gobierno del estado, para
promover la participacin ciudadana en la vigilancia del proceso electoral. Se busc con ste
evitar el desvo de recursos asignados a los
programas sociales para fines poltico-electorales
e impedir, de esta forma, el condicionamiento de
su funcionamiento a cambio del voto.
Este programa posee una gran virtud, que
radica en que la sociedad es partcipe de la vigilancia. La capacitacin de la sociedad y la
distribucin de material informativo concerniente a blindaje electoral, son tareas que no

deben de limitarse a los contextos electorales.
Es por ello, que sera ptimo, que este programa se siguiera realizando.
Algunas de las dificultades a las que se tuvieron
que hacer frente, fue que los recursos econmicos y materiales eran limitados para el alcance
mximo del desempeo ptimo de los contralores
ciudadanos y la amplia falta de cultura de denuncia de la sociedad sonorense.
Referencias
Formato para el registro de Buenas Prcticas enviado por el gobierno del estado de Sonora.
Carpeta Blindaje Electoral Sonora entregado por el gobierno del

estado de Sonora.
135
Bases de Colaboracin para la Transparencia

y Blindaje Electoral del Programa Oportunidades
en el Estado de Veracruz
Gobierno del Estado de Veracruz
Coordinacin General del Programa Oportunidades
Junta Local del Instituto Federal Electoral en Veracruz
El programa Oportunidades, tanto por el volumen de beneficiarios que concentra su

padrn como por el monto de recursos presupuestados, se convirti un elemento
atractivo para su manipulacin, al que todos los partidos, a nivel local, tuvieron
acceso.
En esta lgica, reconociendo la relevancia de la participacin de las autoridades
locales, la Junta Local Electoral, plante el inters de realizar actividades concertadas para la defensa de los derechos ciudadanos fomentando la emisin del voto
ciudadano de manera libre y razonada, a partir de lo cual se firm, el 10 de febrero
de 2006, el acuerdo que establece las Bases de colaboracin para la transparencia y blindaje electoral del programa Oportunidades en el estado de Veracruz
con la participacin del gobierno de este estado, el IFE, a travs de la Junta Local
Ejecutiva y la Secretara de Desarrollo Social del gobierno federal, mediante la
Coordinacin General del Programa Oportunidades.
137
Tradicionalmente en Mxico la poltica social se ha
desarrollado a la par de una red clientelar que ha

funcionado como mecanismo de coaccin contra
los sectores econmicamente ms vulnerables de
la poblacin. As, de acuerdo con diversos estudios
empricos, la proclividad a la manipulacin de los programas sociales aumenta a nivel local, por ser los
operadores quienes tienen contacto directo con los
beneficiarios. Aunado a ello, la tendencia en las preferencias electorales respecto a los candidatos a la
presidencia de la repblica adquiri en 2006 un alto
nivel de competencia, inusual en un proceso de esta
naturaleza, motivo por el cual el uso indebido de los
programas sociales represent un incentivo mayor
para los partidos en el gobierno.
Por lo tanto, dada la importancia del programa, tanto
por el volumen de beneficiarios que concentra su
padrn como por el monto de recursos presupuestados,
Oportunidades, se convirti un elemento atractivo
para su manipulacin, al que todos los partidos tuvieron
acceso. Por lo cual, a partir de 2003, se instrumentaron
mecanismos para minimizar los riesgos mencionados
y, sobre la base de esta experiencia, se previ la conveniencia de involucrar a distintos actores en los tres
mbitos de gobierno.

En este contexto, el Consejo General del Instituto
Federal Electoral (IFE), reconociendo su papel en el
tema, el 26 de junio de 2005, suscribi el Llamado de
los Consejeros Electorales del IFE a la responsabilidad
de los servidores pblicos para garantizar la equidad
y preservar la confianza en los Procesos Electorales, 57 constituyendo el primer pronunciamiento de

este organismo hacia los tres rdenes de gobierno
en el contexto electoral de 2006 y a partir del cual
surgieron una serie de acuerdos, desde el gobierno
federal y algunos organismos autnomos, tales como
el Acuerdo de Neutralidad, 58 promovido tambin por
el Consejo General del IFE o las Bases de Colaboracin Interinstitucional, 59 presentadas por la Fiscala
Especializada para la Atencin a Delitos Electorales
(FEPADE), que pretendieron abonar a la civilidad
democrtica, legalidad, transparencia, equidad en el
proceso y neutralidad de los servidores pblicos.
En esta lgica, reconociendo la relevancia de la
participacin de las autoridades locales, as como la
importancia de un programa como Oportunidades,
tanto por su poblacin objetivo, como por el volumen
de recursos que maneja en el Estado de Veracruz, la
Junta Local Electoral, plante el inters de realizar
actividades concertadas para la defensa de los derechos ciudadanos fomentando la emisin del voto
ciudadano de manera libre y razonada, argumentando
su pertinencia por dos razones principales; primero, la
posibilidad para que, desde su esfera de competencia,
pudieran entrar en contacto con los beneficiarios del
programa Oportunidades y segundo, la conveniencia
de ser un organismo autnomo, no identificado con el
gobierno o los partidos, que cuenta con la percepcin
de neutralidad por parte de la poblacin, lo que otorgara mayor certeza acerca del carcter pblico y no
partidista del programa.
Desarrollo
138
As, tomando en cuenta la importancia de la coordinacin interinstitucional para esta materia, se firm,
el 10 de febrero de 2006, el acuerdo que establece
las Bases de colaboracin para la Transparencia y
Blindaje Electoral del Programa Oportunidades en el
estado de Veracruz con la participacin del gobierno de este estado, el IFE, a travs de la Junta Local
Ejecutiva y la Secretara de Desarrollo Social del gobierno federal, mediante la Coordinacin General del
Programa Oportunidades.
57
58
59
www.ife.org.mx
IDEM
http://www.blindajeelectoral.gob.mx/secretarias/inicio/blind_convenios.htm
Este instrumento permiti a los funcionarios electorales del IFE, con sede en el estado de Veracruz,
colaborar en el desarrollo de diversas acciones, como
parte del programa Oportunidades, tendientes a garantizar, durante el pasado proceso electoral, el ejercicio
del voto razonado y libre de condicionamiento.
cmo presentar denuncias ante las autoridades competentes. Y por otro lado, impartieron capacitacin al
personal institucional de Oportunidades as como a
los enlaces municipales, acerca de los delitos electorales y el no condicionamiento de los programas
sociales, difundiendo materiales explicativos.
La firma de estas bases de colaboracin interinstitucional permite sumar esfuerzos para proteger, vigilar
y evitar que, la entrega de apoyos y servicios que brinda Oportunidades, se condicionen o utilicen con fines
proselitistas, buscando no solo prevenir el desvo de
recursos sino contribuir al reconocimiento del programa
como un derecho por los beneficiarios.
La coordinacin interinstitucional para la firma

de este convenio representa en s misma una buena
prctica. Identificar el problema y pretender atenderlo mediante la sinergia de diversas dependencias, no
es un avance menor. Por ello es importante destacar
las siguientes actividades:
Para lograr los objetivos planteados, las partes se

comprometieron en distintos grados y con distintas
actividades de acuerdo a sus capacidades y mbito
de competencia; el gobierno del Estado de Veracruz,
acept colaborar y ratific el compromiso de garantizar el no condicionamiento de los servicios estatales
de educacin y salud por acciones de tipo poltico-electoral y a que cada servidor pblico estatal que participa
en la operacin del Programa Oportunidades, cumpla
con el principio de transparencia e imparcialidad.60
La Coordinacin General de Oportunidades se comprometi a fortalecer la transparencia del programa y
promover la imparcialidad poltica de los servidores
pblicos a su cargo, as como informar a las titulares
que el programa es pblico y que no pertenece a los
partidos polticos o candidatos. Asimismo, acord
realizar actividades especficas tales como: a) otorgar
el material necesario para el logro de los objetivos de
transparencia; b) garantizar que todo su personal asuma
el compromiso que tiene el servidor pblico para realizar sus acciones con imparcialidad, transparencia y
apartidismo y; c) elaborar materiales de difusin para
el personal operativo de educacin y salud, as como
enlaces municipales con la leyenda del art. 28 de la
Ley General de Desarrollo Social.
Como parte del acuerdo, los consejeros electorales
locales y distritales, por un lado, participaron en diversos eventos con las titulares beneficiarias del programa
y comits de promocin comunitaria, a fin de orientar
in situ, contra la compra y coaccin del voto y sobre
60
Acuerdo que establece las Bases de colaboracin para la transparencia

y blindaje electoral del programa Oportunidades en el estado de Veracruz.,
firmado el 10 de febrero de 2006.
1. Firma del convenio. Luego de una serie de negociaciones entre las partes, se resolvi avanzar
hacia los objetivos expuestos, mediante la firma
de un convenio de colaboracin interinstitucional el 10 de febrero de 2006.
2. Identificacin de poblacin objetivo. Se estudiaron los indicadores socioeconmicos de todos los
municipios de la entidad, identificando a aquellos que por sus caractersticas particulares
fueran susceptibles de presin o manipulacin,
con el propsito de disear actividades didcticas
enfocadas a sensibilizar acerca de la importancia
del voto.
3. Ejecucin. Una vez definida la poblacin objetivo,
se eligieron contenidos temticos, realizando
plticas, talleres y cursos, as como actividades de difusin, para informar y capacitar a la
ciudadana sobre la importancia del voto libre
de coaccin y la denuncia de los delitos electorales. Un ejemplo claro fue la capacitacin a
enlaces y presidentes municipales, a travs de
la cual, se abordaron temas como: la tarea del
enlace municipal de Oportunidades, los derechos
polticos y sociales de los ciudadanos, los delitos
electorales y condicionamiento de los programas
sociales, as como las acciones para Inhibir la
compra y coaccin del voto, abordando el tema
del acuerdo de neutralidad del IFE.
La duracin del curso se estableci entre 30 40 minutos, y ste se modificaba en su tcnica didctica en
funcin del perfil de escolaridad y del nmero de los
participantes: talleres, conferencias o simulacros.
Ahora bien, una de las ventajas de realizar un convenio interinstitucional es el uso de los recursos
139
tcnicos y humanos instalados, lo cual no solo reduce

los costos de las actividades a desarrollar, sino que
incrementa la posibilidad de xito debido a la experiencia adquirida.
En algunos casos, la delegacin de SEDESOL brind
apoyo para el traslado de instructores as como,
espacios apropiados para la realizacin de las reuniones. Del mismo modo, las Juntas Distritales del IFE,
colaboraron con viticos para alimentos, compra de
material didctico y apoyo para el desarrollo de cursos, con personal del servicio profesional electoral,
capacitadores, supervisores electorales y auxiliares
tcnicos. Los consejeros electorales participaron en
las actividades de instruccin, coordinacin y concertacin de sesiones con los coordinadores regionales
de SEDESOL. Es importante sealar que no hubo una
partida presupuestal especial para la realizacin de
estas actividades, siendo producto de un esfuerzo
interinstitucional.
Del mismo modo, durante el desarrollo de las actividades, se detectaron algunas limitaciones que ser
conveniente tomar en cuenta para experiencias similares en el futuro:
Las caractersticas de cultura y grado de escolaridad de los pblicos objetivos siguen siendo
una limitante para todo trabajo de capacitacin
electoral o de educacin cvica.
El tiempo para la exposicin de los contenidos
fue limitado y en diversas ocasiones falt disposicin para abordar con mayor precisin los
elementos tericos.
El Instituto Federal Electoral no cont con la
suficiente disposicin de recursos humanos,
financieros y materiales por dos motivos principales: la concentracin en las actividades del
proceso electoral y la reduccin de recursos financieros en el presupuesto anual del Instituto.
A pesar de los problemas sealados, se considera
cumplido parcialmente el objetivo de capacitar a los
beneficiarios, enlaces y promotores del programa
Oportunidades. Ya que se presentaron los elementos
terico-prcticos para la comprensin de la importancia de la participacin ciudadana en el contexto
democrtico y sus acciones para crear una cultura
de transparencia en el uso de recursos pblicos, el
no condicionamiento poltico y la denuncia de delitos
electorales para arraigar la cultura de la legalidad.
De la experiencia tomada a partir de la negociacin,
elaboracin, compromiso y cumplimiento de las bases
objeto de este documento, podramos sealar algunos
puntos sobresalientes:
140
A pesar de los antecedentes histricos, en los

ltimos aos, se ha generado una especial disposicin de las autoridades federales, estatales
y municipales para conjuntar acciones que contribuyan a la transparencia, equidad e imparcialidad de la contienda electoral. Lo que representa
no solo un reconocimiento a un problema endmico sino un grado de concientizacin llevado a
distintas acciones para minimizarlo.
La administracin pblica cuenta con instrumentos tcnico- jurdicos que permiten, de manera
coordinada, avanzar hacia la cultura de la transparencia en el ejercicio de los recursos pblicos,
as como el reconocimiento de los derechos

polticos y sociales.
Existe un notable rezago educativo en las zonas
de alta marginacin, lo que dificulta la realizacin
de talleres y cursos a los beneficiarios. Para salvar esta barrera es importante repensar el diseo
de los materiales de trabajo, proponiendo herramientas didcticas que faciliten la asimilacin.
Aunque se han llevado a cabo campaas nacionales para fortalecer la confianza en las instituciones, persiste la idea de que los mecanismos
de quejas y denuncias son ineficientes y los
procedimientos largos y confusos.
La poblacin menos favorecida, receptora de los
programas sociales, est cada vez ms consciente de sus derechos, sin embargo, no reconoce
los instrumentos de participacin y contralora
que ofrecen las instituciones.
La sinergia alcanzada por las distintas instituciones involucradas, demuestra que las juntas locales
del IFE podran convertirse en actores de primer
orden en la difusin, informacin y capacitacin

frente a los beneficiarios de la poltica social, no
solo por razones tcnicas sino geogrficas.
Agenda pendiente
Reconociendo los avances que en la materia se han
realizado, este ejercicio permite identificar los siguientes rezagos:
Hace falta disear formatos y talleres en forma sistemtica, dirigidas a la poblacin de escasos recursos, con temticas sencillas y acordes a su realidad.
Los cursos y talleres impartidos, se elaboran a
partir de contenidos cerrados, algunas veces de
difcil comprensin para la poblacin objetivo.
Es necesario permitir mayor flexibilidad en la exposicin de contenidos temticos.
Las organizaciones de la sociedad civil, aunque

participaron, lo hicieron de manera marginal,
lo que limit el alcance del acuerdo. Por consiguiente, es importante ofrecer mayor cobertura
e involucrar a las organizaciones de la sociedad
civil a travs de convocatorias e invitaciones
especficas, ya que son stas las que conocen
mejor el terreno e identifican la problemtica.
Finalmente, se observ la importancia de establecer los espacios para involucrar a la poblacin
beneficiaria de los programas sociales a travs
de canales de participacin organizada.
141
Acciones del Gobierno del Estado de Yucatn

en Materia de Blindaje Electoral
de los Programas Sociales
Gobierno del Estado de Yucatn
El gobierno del estado de Yucatn consciente de que los ciudadanos sujetos al

condicionamiento de la entrega de los apoyos de los diferentes programas sociales
presentes en el estado son los grupos ms vulnerables a las prcticas de compra y
coaccin del voto durante el proceso electoral, junto con la sociedad yucateca y la
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE), la Secretara
de la Funcin Pblica (SFP), las dependencias centralizadas y descentralizadas del
gobierno del estado, 106 municipios y universidades particulares del estado, instrumentaron una serie de acciones para prevenir que los recursos pblicos y los
programas sociales federales fueran utilizados con fines poltico-electorales.
La contralora social por parte de la sociedad yucateca funciona de manera permanente, pero durante los contextos electorales se intensifica para reforzar la
educacin ciudadana, como una herramienta efectiva para evitar que los programas
sean utilizados con fines distintos para los que fueron diseados, es decir, el desarrollo social para as alcanzar un nivel de vida digno para todos los ciudadanos del
estado.
143
El Programa de Blindaje Electoral del gobierno del
estado surgi el 28 de febrero de 2004, a partir del

establecimiento de acuerdos de coordinacin y convenios con la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales (FEPADE).
Derivado del Programa para la Prevencin de Delitos
Electorales de la FEPADE, en Yucatn se realizaron diversas acciones y conferencias, durante los foros de
consulta sobre la legislacin, en materia electoral del
estado de Yucatn y eventos en municipios. Asimismo, se enviaron diversos oficios dirigidos a titulares
de dependencias y entidades del estado para regular
la conducta de los servidores pblicos de manera que
fuese apegada a derecho y a un uso adecuado de los

bienes de gobierno. Se cont con la contralora social
como herramienta de control, vigilancia y evaluacin
que realiza la sociedad yucateca.
Debido a que los grupos ms vulnerables son sujetos al condicionamiento en la entrega de sus apoyos de
los diferentes programas, se instrumentaron acciones
para prevenir que los recursos pblicos y los programas sociales federales sean utilizados con fines
partidistas o electorales. La educacin ciudadana, a
travs de la contralora social, se realiza de manera
permanente y se intensifica en periodos electorales,
tanto en el mbito federal como estatal.
Desarrollo
En el Programa de Blindaje del gobierno del estado
participaron la Procuradura General de la Repblica,
a travs de la FEPADE, y la Secretara de la Funcin
Pblica (SFP); las Dependencias centralizadas y descentralizadas del gobierno del estado; 106 municipios
y Universidades particulares del Estado de Yucatn,
as como la ciudadana yucateca.
Los objetivos del programa fueron: a) prevenir que
la poblacin beneficiaria de los programas sociales
fuese vctima o participe de las prcticas de compra
y coaccin del voto; b) fomentar que la ciudadana estuviera atenta y vigilante de la actuacin de los servidores pblicos, para que no se cometieran delitos
electorales; c) evitar que los apoyos econmicos y en
especie de los programas sociales fuesen utilizados
con fines poltico-electorales por las autoridades.
144
Para tal efecto se realizaron capacitaciones tanto a beneficiarios como a servidores pblicos en los
diferentes programas. As, se concert con autoridades federales un Programa Anual de Trabajo 2006, que
incluy la capacitacin de beneficiarios (as) y ciudadana en general en el tema de blindaje electoral en
programas sociales federales, tales como: Oportunidades, Programa Escuelas de Calidad, Programa 3 x 1
para Migrantes, Programa Micro Regiones, Programa
Hbitat, IMSS-Oportunidades y el Programa de Apoyo

al Empleo.
Asimismo, en coordinacin con autoridades federales, se realizaron eventos, entre los que destacan: taller ABC de los servidores pblicos en relacin con las
elecciones; taller de contralora social para el blindaje
electoral de los programas sociales; taller de municipios por la transparencia en el cual se imparti capacitacin sobre blindaje electoral a funcionarios de los
municipios: Cenotillo, Cantamayec, Cuncunul, Ticul,
Cacalchen, Chemax, Izamal, Mrida, Sucil, Chankom.
Motul y Kaua. De igual forma se impartieron cursos de
capacitacin en blindaje electoral a servidores pblicos
de diversas Dependencias del Gobierno del Estado.
Las dependencias del gobierno del estado informaron
de manera peridica a la Contralora del Estado las
acciones realizadas en materia de blindaje electoral.
Se desarrollaron instrumentos de coordinacin entre dependencias del gobierno a travs de acuerdos
y convenios y se planearon y desarrollaron actividades y acciones que bsicamente fueron de difusin,
transparencia, acceso a la informacin pblica: y de
participacin ciudadana, a travs de la capacitacin y
asesoras., con la ms amplia difusin posible.
Los principales beneficiarios al haber impulsado

este programa de blindaje electoral fueron los beneficiarios de los programas sociales, pero tambin los
ciudadanos en general, as como los funcionarios pblicos, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y
en ltima instancia los partidos polticos.
Entre los convenios y acuerdos celebrados para el

buen desarrollo de este programa se encuentran:
cionarios en los cuarenta das naturales previos

a la jornada electoral. En adhesin al Acuerdo
del Consejo General del Instituto Federal Electoral
No. CG39/2006 publicado en la Gaceta Electoral
No. 94 del ao 2006.
2. Convenio suscrito por el gobernador del estado,
la fiscal de la FEPADE y el Procurador General
de Justicia denominado: Programa de trabajo
especfico para la difusin y capacitacin en
materia de prevencin de delitos electorales federales firmado el 22 de Marzo del 2006.
3. Oficio circular enviado a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno del estado
sobre: Acciones para un programa preventivo
en el contexto electoral, cuyo objetivo es el
de contribuir con herramientas para prevenir
irregularidades en los comicios, las acciones
se dividen en control interno y transparencia
y difusin.
1. Acuerdo General publicado en el Diario Oficial del

Estado, por medio del cual el C. Gobernador del
Estado de Yucatn instruye a las dependencias
y entidades de la administracin pblica estatal
a suspender la promocin de obras y programas
sociales, as como la imagen personal de los fun-
Algunos datos de lo que signific el programa durante el proceso electoral fueron: 2,817 personas
capacitadas en los diferentes programas sociales;
3,637 trpticos de blindaje electoral distribuidos; 75
cdulas de observacin de blindaje electoral en programas sociales realizadas.
Con la puesta en prctica de programas de este tipo

se asegura que para los beneficiarios de los programas
sociales la entrega de sus apoyos no sea condicionada
a cambio del voto o pertenencia a algn partido poltico, asimismo, ayuda a los funcionarios pblicos para
que su trabajo no est condicionado a realizar actos
a favor de algn candidato o partido poltico y a los
partidos polticos para que exista equidad en el proceso electoral.
y agenda pendiente
El Programa de Blindaje Electoral puesto en prctica
por el gobierno del estado, permiti fomentar la participacin ciudadana en el cuidado y vigilancia de los
programas sociales; as como difundir informacin referente a evitar que los programas sociales se utilicen
con fines poltico-electorales, y por otro lado permiti
difundir la informacin de que los apoyos no deben ser
condicionados a cambio del voto o pertenencia a algn partido poltico lo cual ayud a que la ciudadana
yucateca ejerciera su voto de manera libre.
Sera conveniente que el programa se continuara
desarrollando, sobre todo a capacitar a la poblacin
de los municipios en lo que a blindaje electoral se refiere y distribuyendo material informativo referente al
blindaje electoral en los programas sociales, tambin
debera de realizarse una evaluacin del funcionamiento del programa.
Es importante mencionar, que el programa enfrent
algunos obstculos en su desarrollo como la resistencia de algunos de los funcionarios pblicos municipales a respetar las acciones de blindaje electoral, as
como la desconfianza por parte de la ciudadana en
las acciones de acciones realizadas por el gobierno
en materia de blindaje electoral.
Referencias
Formato para el registro de Buenas Prcticas enviado por el
Gobierno del estado de Yucatn
Carpeta del programa de blindaje entregado por el Gobierno del

estado de Yucatn.
145
IV. Organizaciones
de la Sociedad Civil
Investigacin de Prcticas de Compra y Coaccin

del Voto y Uso Indebido de Recursos Pblicos
Alianza Cvica A.C.
Alianza Cvica inicia sus actividades promoviendo la participacin ciudadana en

la observacin de la jornada electoral, logrando una movilizacin importante en
el proceso electoral de 1994. A partir de la observacin ciudadana de la jornada
electoral, se identificaron otras acciones y etapas del proceso, que requeran ser
monitoreadas por la ciudadana, de manera particular, las condiciones previas a la
jornada electoral ya que durante esta etapa se detectaron situaciones de compra y
coaccin del voto por parte de actores polticos y sociales relevantes en el proceso.
Para evitar lo anterior, esta organizacin de la sociedad civil, se propuso disear
herramientas que permitieran dar seguimiento, desde la ciudadana, a las diferentes
etapas del proceso electoral con la finalidad de contribuir en la construccin de
ciudadana y gobernabilidad democrtica.
149
En los ltimos 15 aos se ha logrado un avance ins-
titucional importante en el en el tema electoral, sin

embargo sigue habiendo asignaturas pendientes,
pues aunque se ha logrado separar a las instituciones
electorales del control gubernamental, hace falta lograr plena certeza en que los procesos electorales
sean limpios, equitativos y apegados a la legalidad.
rales, violentando los derechos polticos y sociales

de los ciudadanos, particularmente de los beneficiarios de los programas sociales, cuyas condiciones de
alta marginalidad los hacen parecer ms proclives a
la coaccin proselitista. Mediante esta reflexin se
super la visin de la observacin, centrada en el desarrollo de la jornada electoral, para dar paso a una
observacin integral del proceso.
Alianza Cvica inicia sus actividades promoviendo

la participacin ciudadana en la observacin de la
jornada electoral, logrando una movilizacin importante en el proceso electoral de 1994. El objetivo, en
ese entonces, era contribuir al respeto del voto libre
y secreto. A partir de las reformas electorales en la
materia, de la ciudadanizacin del rgano electoral,
la profesionalizacin de las organizaciones de observacin y al diseo de metodologas ad hoc, se hizo una
contribucin importante en lograr el respeto y la
secreca del voto ciudadano.
En julio de 2006 se celebraron las primeras elecciones federales despus de la alternancia partidista
en el ejecutivo federal, proceso que se inscribe en un
contexto poltico caracterizado por un alto grado de
polarizacin de los actores, una sucesin presidencial
adelantada, el excesivo financiamiento y gasto de
los partidos polticos, as como el antecedente de un
marcado abstencionismo registrado en los anteriores
procesos electorales locales.
En este sentido, en coordinacin con organizaciones

civiles de todo el pas, se ha acumulado experiencia
en la creacin y aplicacin de metodologas de observacin electoral, en los procesos electorales federales
de 1994, 1997, 2000, 2003 y 2006, as como en ms de
60 procesos locales.
A partir de esta experiencia en observacin electoral,
se han identificado acciones y etapas del proceso,
que de la misma forma requieren ser monitoreadas
por la ciudadana, especficamente, se detect que
las acciones de compra y coaccin del voto no se daban
nicamente el da de la eleccin, sino con anterioridad, de aqu la necesidad de observar tambin las
condiciones previas, sobre todo en cuanto a la operacin de los programas sociales.
Lo anterior llev a Alianza Cvica a disear metodologas e instrumentos de observacin que permitieran
realizar investigaciones encaminadas a identificar,
documentar e inhibir las prcticas de compra y coaccin
del voto en las que incurran principalmente los operadores y promotores de los partidos polticos as como
funcionarios pblicos de los tres mbitos de gobierno.
150
Se detect que estas prcticas incidan en la transparencia, legalidad y equidad de los procesos electo-
Ahora bien, partiendo de los resultados de la observacin de los ltimos procesos electorales tanto
federales como locales, se pudo inferir que subsistan
eventos que afectaban la equidad, transparencia y
legalidad de los procesos y que, dichos eventos, se
concentraban particularmente en las condiciones
previas a la emisin del voto.
De esta forma se identificaron los focos rojos, a
manera de situaciones de atencin prioritaria, con el
propsito de lograr una eleccin limpia y aceptable
para todos los actores, sealando, por un lado, a las
prcticas de compra y coaccin del voto, especialmente las que se presentaban en la operacin de los
programas sociales y mediante el desvo de recursos
pblicos destinados a la poblacin menos favorecida
y por otro lado, la falta de equidad y de control de los
gastos de campaa. Pues si bien es cierto que ha crecido la conciencia en los actores polticos y sociales
en materia de proteccin de programas, se considera
que hacen falta medidas jurdicas efectivas. Por ello,
se requiere generar otras formas de inhibicin y de
presin mediante la participacin de la ciudadana, a
fin de combatir los efectos dainos de este fenmeno.
Las irregularidades electorales en el manejo de los
programas sociales y los recursos pblicos gubernamentales estn muy relacionadas con las prcticas
de compra y coaccin que se presentan en zonas urbanas y rurales, principalmente en sectores con altos
ndices de pobreza y marginacin.
y operadores polticos, representando un conflicto

moral el no respetar la palabra dada, lo cual pone de
manifiesto la falta de cultura poltica en nuestro pas.
Particularmente, la compra de votos se presume

que puede tener mayor impacto en las concentraciones urbanas ya que alcanzan a ncleos muy grandes
de poblacin. En zonas rurales, se considera que la
coaccin a los votantes es llevada a cabo con mayor
impunidad, especialmente en las zonas en las que el
padrn de beneficiarios es ms numeroso y proliferan
los cacicazgos locales y/o regionales; en estas zonas
tambin se detect el peso que tienen los compromisos
asumidos por los ciudadanos a cambio de la aceptacin de algn beneficio ofrecido por los promotores
En este sentido, a partir de la premisa de que en

una eleccin cerrada, el impacto de la compra y
coaccin del voto poda ser determinante y, tomando
el cuenta el inters en continuar promoviendo la participacin ciudadana, as como contribuir a la transparencia y legalidad del proceso electoral de 2006,
Alianza Cvica se propuso disear herramientas que
permitieran dar seguimiento desde la ciudadana, a
las diferentes etapas del proceso electoral con la
finalidad de contribuir en la construccin de ciudadana y gobernabilidad democrtica.
Desarrollo
Para llevar a cabo lo anterior, se trabaj en la rearticulacin de la red de organizaciones sociales y civiles en
torno al proyecto de observacin del proceso electoral, a fin de impulsar sus trabajos de manera coordinada con Alianza Cvica y disear en conjunto las lneas
estratgicas del proyecto de trabajo colectivo.
Se convoc a 25 organizaciones de 23 estados de
la repblica, a un taller nacional para presentarles
una propuesta inicial de observacin electoral, la cual
fue retroalimentada por los participantes, logrndose
identificar las lneas estratgicas a desarrollar en el
marco del proyecto conjunto.
Asimismo, Alianza Cvica, en coordinacin con las
organizaciones civiles participantes, se seleccionaron los programas sociales a monitorear: el Programa
Oportunidades, Seguro Popular, Procampo y Empleo
Temporal; los cuales operan en todas las zonas de alta
marginacin del pas, utilizando una gran cantidad de
recursos pblicos. Uno de los criterios aplicados en la
seleccin de los programas monitoreados fue el hecho de que estos programas fueron identificados en
otras evaluaciones como focos rojos a ser atendidos
en contextos electorales.
Adems de los programas sociales federales identificados para el monitoreo, los grupos locales selec-
cionaron algunos otros programas locales de su inters

y que consideraron susceptibles de ser utilizados con
fines proselitistas.
Del mismo modo, en coordinacin con las organizaciones de los estados se defini la seleccin de las
comunidades a monitorear con criterios como grados
de marginalidad, presencia de programas sociales,
alta competitividad partidista, que presentaran focos
rojos en el contexto electoral, presencia de organizaciones sociales y civiles, viabilidad operativa de las
organizaciones participantes y la existencia de fuerzas
partidistas diferentes en el gobierno.
Para la recoleccin de la informacin en campo, se
dise un instrumento con quince indicadores tanto
cuantitativos como cualitativos; el levantamiento de
la informacin se hizo a partir de entrevistas a los actores, con las cuales se pretendi identificar:
Desvo de los recursos de los programas sociales
hacia el apoyo de partidos polticos y sus candidatos, quin y cmo lo hacen.
Cmo perciben los beneficiarios la operacin
de los programas, si tienen conocimiento de sus
derechos y obligaciones dentro del programa, si
saben cmo, dnde y con quin recurrir para la
presentacin de quejas y denuncias en caso de
existir irregularidades.
151
La existencia de vnculos entre los enlaces municipales, promotoras y vocales con algn partido poltico.
La existencia de amenazas, coaccin, compra
o induccin del voto bajo la condicin de seguir
recibiendo los apoyos de los programas, o la inscripcin a nuevos programas, as como recibir
otros regalos o la prestacin de servicios.
Perfil de los beneficiarios: sexo, rango de edad,
permanencia en el programa, ocupacin y programa en el que est inscrito.
Actores involucrados en irregularidades electorales.
Percepcin ciudadana de legalidad e ilegalidad
de la utilizacin de los recursos pblicos de los
programas sociales con fines electorales y/o
partidistas.
En el mismo sentido, el formato de entrevistas a
beneficiarios de programas sociales, incluido un manual de instrucciones, fue reproducido y enviado a las
organizaciones en los estados, junto con un CD que
contena material pedaggico para la capacitacin de
ciudadanos en general, monitores, el marco legal en
materia electoral.
Fue necesario, tambin, capacitar a las personas
que aplicaran la encuesta a los beneficiarios, para
ello, se elabor un material especfico, el cual contena
informacin general sobre la operacin de cada uno
de los programas y fue complementado con datos del
(los) programa (s) estatal (es) seleccionado por las
organizaciones.
Se tomaron en cuenta temas como el funcionamiento del programa: objetivos, poblacin a la que
est dirigido, criterios de seleccin, instancias responsables, tipo de apoyo, montos y procedimiento de
entrega, focos rojos de cada uno de los programas, en
donde se ubican los espacios de vulnerabilidad para
la utilizacin poltica por parte de partidos polticos
y/o funcionarios pblicos, as como las clsicas recomendaciones para la aplicacin de las encuestas y
vaciado de la informacin.
152
Acto seguido, se definieron aquellos lugares donde

se aplicaran las entrevistas para la recopilacin de
informacin, establecindose como principales, los
actos de entrega de recursos de los programas sociales seleccionados, actos de campaa de los partidos
polticos, lugares pblicos como: centros de salud,

clnicas, escuelas, mercados y las visitas a domicilio.
Capacitacin a ciudadanos
Como parte de las labores de la secretara ejecutiva de Alianza Cvica, se elaboraron los contenidos y
cartas descriptivas para la realizacin de los talleres
de capacitacin, as como dos materiales didcticos
e informativos para que las organizaciones civiles y
sociales de los estados los utilizaran para la capacitacin a los ciudadanos y a los monitores que aplicaran
el instrumento.
Se disearon materiales, en presentacin de power
point, para la capacitacin en educacin cvica, cuyos
tpicos a desarrollar pasaron por la estructura del
gobierno mexicano y su funcionamiento, los partidos
polticos y el financiamiento que reciben, los procesos electorales, origen e impacto de la compra y
coaccin, as como la importancia de la participacin
ciudadana, con un enfoque del ejercicio de derechos
ciudadanos.
Asimismo, tomando en cuenta las ideas centrales
planteadas en el taller nacional inicial, se dise un
cartel y un folleto que invitaban a la promocin del
voto de manera conciente, libre e informadamente.
Materiales que fueron distribuidos con todas las organizaciones en los estados con las que Alianza Cvica
vincul para este ejercicio.
En este sentido, se dise una campaa de educacin sobre el funcionamiento, estructura, instancias
de denuncias de los programas sociales en los que
estaba inscrita la poblacin beneficiaria, con la finalidad de dotarlos de informacin y evitar acciones de
compra y coaccin del voto.
Finalmente, del 1 de abril al 30 se junio de 2006, se
hizo el levantamiento de la informacin en campo a
partir de la aplicacin de encuestas a los beneficiarios
y beneficiarias de los programas sociales seleccionados, a fin de detectar si se estaban siendo utilizados o
no para beneficiar a algn candidato o partido poltico.
Para esta etapa se dise una base de datos, que
sirvi para la captura de la informacin recabada
en las entrevistas aplicadas, realizando tres cortes
durante el periodo, con el objetivo de sistematizarla

y analizarla.
En el periodo comprendido del 24 de abril al 30 de
junio, se aplicaron 11,562 encuestas en 197 municipios
de 23 estados del pas, de los cuales 99 son gobernados
por el PRI, 44 por el PAN, 44 por el PRD, 5 por el PT,
1 por Convergencia, 2 por el PVEM, 1 por el sistema
de usos y costumbres y otro ms por una coalicin
PAN-PRD.
Con la sistematizacin de la informacin recabada,

se elaboraron informes y boletines de prensa para
presentar y difundir entre la opinin pblica los avances
y resultados obtenidos 61 y, en su caso, denunciar los
actos detectados de compra y coaccin del voto, as
como los resultados en cuanto al conocimiento que
tenan los ciudadanos entrevistados sobre los derechos y responsabilidades de los beneficiarios de los
programas sociales y los mecanismos para la integracin y presentacin de denuncias electorales.
Para ubicar este proyecto en su justa dimensin, es
importante comentar las dificultades que se presentaron as como los logros alcanzados. Respecto a las
primeras, habra que destacar el asedio del que fue
vctima la ciudadana por diversas empresas encuestadoras, coyuntura que dificult la disponibilidad de
algunos ciudadanos para responder al instrumento de
Alianza Cvica.

Por otro lado, hay que sealar que, a nivel estatal, la
falta de informacin sobre los programas locales dificult la labor de monitoreo, problema que se reprodujo
a nivel federal, pues aunque, en general es accesible
la informacin relativa los programas, en algunos
casos, no se proporcion como en aos anteriores
las fechas de entrega del recurso, lo cual dificult la
aplicacin de entrevistas a las beneficiarias.
Del mismo modo, debe destacarse, la dificultad
para incorporar a ciudadanos comprometidos para
desarrollar el monitoreo en zonas alejadas, lo que no
se debe separar de una falta de una cultura poltica
que entre otras consecuencias conlleva un desconocimiento sobre delitos electorales as como derechos
sociales y polticos por parte de la ciudadana, lo que
repercute en una escasa presentacin de denuncias.
A pesar de lo anterior, es innegable que el proceso
tuvo logros muy importantes a destacar. El hecho de
haberse articulado con 25 organizaciones civiles de
23 estados, quienes a su vez vincularon otras organizaciones locales y ciudadana en general, representa
un esfuerzo nico en esta materia, que se refleja en la
participacin de alrededor de 600 ciudadanos para el
monitoreo de los programas sociales 62 y con ms de 2

mil para la observacin de la jornada electoral.
Sin duda, contar con una metodologa de trabajo
sencilla y accesible para la ciudadana, producto de
la sistematizacin de experiencias en el monitoreo de
recursos pblicos destinados a la operacin de programas sociales, represent un aporte importante
capitalizado en el presente ejercicio.
El Modelo para participacin ciudadana en el monitoreo de programas sociales puede ser utilizado tanto
para la capacitacin como para las labores propias
del monitoreo y la observacin pues, a travs del proyecto, se verific que la participacin ciudadana en el
monitoreo de programas sociales, adems de constituir el ejercicio de un derecho, es una actividad que
abunda en el proceso de construccin de ciudadana
y sociedad civil informada, crtica y responsable.
Sin embargo, es importante mencionar que el hecho
de que la autoridad electoral, no reconozca el expertisse que tienen miles de ciudadanos que han participado
en la observacin de varios procesos locales y federales, desanima su intencin para continuar participando.
Otro aspecto a destacar fue la difusin de resultados a travs de notas publicadas en medios de comunicacin impresos y electrnicos en medios estatales,
nacionales e internacionales, lo que contribuy al po61
Para mayor informacin consultar: http://www.alianzacivica.org.mx/

politica.html.
62
En algunos estados, sobresale la participacin activa de grupos de indgenas y mujeres.
153
sicionamiento del trabajo de Alianza Cvica como un

referente en la materia, para los medios de comunicacin, organizaciones civiles, autoridades electorales,
partidos polticos y otros actores.
Finalmente, se observa que an existiendo un esfuerzo de difusin y blindaje electoral por parte de
algunas dependencias gubernamentales, siguen siendo estrategias heterogneas e insuficientes. De ello
se deriva la importancia de realizar labores de informacin y capacitacin, a los beneficiarios de la poltica
social, sobre sus derechos as como las instancias que
estn a su disposicin para denunciar irregularidades.
En este sentido, realizar este tipo de acciones

de vigilancia, no solo contribuyen a la generacin de informacin a la opinin pblica sobre
las condiciones en que se desarrolla la contienda
electoral, sino a la disminucin de las prcticas
de compra y coaccin del voto, enviando un aviso a funcionarios partidistas sobre la vigilancia
que se est haciendo de sus acciones frente a los
programas sociales. Y en un plano ms amplio,
lo que busca es contribuir en la construccin de
ciudadana y una sociedad civil consciente, crtica, propositiva y comprometida con el fortalecimiento democrtico.
Agenda pendiente
A manera de conclusin, es correcto mencionar que,
a pesar de los esfuerzos que, tanto desde la sociedad
civil organizada como desde diversas dependencias
gubernamentales, se han realizado para minimizar el
uso indebido de los programas sociales con fines proselitistas, hace falta institucionalizar una estrategia
de seguimiento y capacitacin de los beneficiarios
en tiempo no electoral, generando instrumentos de
vinculacin entre gobierno y organizaciones civiles
locales que fortalezcan las capacidades de contralora
social ms all de los procesos electorales.
Otro de los puntos interesantes que hace falta resolver es el fomento de estrategias integrales de educacin ciudadana, que pueden ir de la mano con la
elaboracin de materiales informativos para la capacitacin a los beneficiarios de los programas sociales.
Pues a pesar de que existen, la experiencia indic que
no son de fcil asimilacin para la poblacin objetivo,
por lo cual, es necesario desarrollarlos de manera didctica y con la participacin de ellos mismos. Una
dificultad para este tipo de seguimiento en capacitacin es que las reglas de operacin son muy tcnicas
y se modifican anualmente, lo que implica estar adecuando o actualizando la informacin propia de cada
programa social.
154
Por ltimo, el proyecto dej ver la falta de un marco

institucional que considere mayor participacin e
incidencia ciudadana durante el proceso electoral.
Entre los puntos a tomar en cuenta para la reforma

pendiente se comentan los siguientes:
Dar mayores atribuciones legales a los observadores electorales ciudadanos. El trabajo de
las organizaciones civiles en este rubro no es
suficientemente valorado por la autoridad electoral ni, por los actores polticos involucrados.
De ah la necesidad de avanzar en la reflexin
y pertinencia de ampliar las atribuciones, criterios y responsabilidades de los observadores
electorales.
Los mecanismos utilizados para la compra y
coaccin se han ido sofisticando, rebasando
el marco legal vigente, por lo que es necesario
tipificar otros delitos que permitan investigar y
sancionar prcticas irregulares, estableciendo
un proceso explcito para sancionar a los delincuentes electorales, considerndolos como
todas aquellas personas fsicas y morales, autoridades y funcionarios que violen algn artculo
de la ley electoral.
En procesos electorales con resultados cerrados,
el impacto de la compra y coaccin del voto s
puede hacer la diferencia en el resultado final de
la eleccin, por lo que cobra relevancia contar
con dispositivos tcnicos, metodolgicos y legales para medir su impacto.
Dar autonoma y mayores atribuciones para la investigacin y sancin de delitos electorales a la
FEPADE, pues hasta el momento, lejos de demostrar eficacia en el cumplimiento de su mandato, se

ha concentrado en las campaas de prevencin.
Es importante discutir ampliamente la Ley de
partidos polticos, asegurando mecanismos de
democracia interna, transparencia y rendicin
de cuentas, tema que pasa por la reduccin del
financiamiento, regulacin de precampaas y
mecanismos de transparencia financiera.
Del mismo modo, se requiere la modificacin del
calendario electoral, de manera que sea homo-
gneo en todo el pas, as como una revisin de

los mecanismos para la integracin del Consejo
General del Instituto Federal Electoral (IFE), de
los consejos locales y distritales.
Finalmente, se considera necesario Incluir la
clusula de participacin ciudadana para la
asignacin de recursos pblicos a los partidos
polticos, con los consiguientes mecanismos
que aseguren su adecuada aplicacin y de este
modo, promover la intervencin de la sociedad
civil en la contralora de los partidos.
Referencias
Informe sobre el monitoreo de programas sociales 2006
Pgina electrnica de Alianza Cvica, A.C. www.alianza civica.org.mx
155
Monitoreo de Programas Sociales

en Contextos Electorales
Ciudadanos por Municipios Transparentes
El programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA) es un colectivo

de organismos civiles creado a mediados del ao 2002, con la finalidad de trabajar
a favor de una cultura de transparencia y rendicin de cuentas. Est integrado por
un grupo coordinador y nueve grupos locales que corresponden a cada uno de las
entidades federativas participantes.
Como parte fundamental de su estrategia, el Colectivo establece los cuestionarios
CIMTRA Bsico y CIMTRA para Delegaciones como plataformas iniciales de promocin de la transparencia, la apertura gubernamental y el nivel de coparticipacin
de la sociedad en el ejercicio del gobierno municipal. Al mismo tiempo que el cuestionario CIMTRA Plus de reciente creacin garantiza la posibilidad de actualizar el
grado mnimo a cubrir por los Municipios sobre dichos temas.
El programa CIMTRA favorece y exhorta que toda persona u organizacin interesada para que sea capaz de generar informacin con indicadores cuantitativos, y
recibir la asesora necesaria antes, durante y despus del proceso de evaluacin,
con la finalidad de garantizar que los beneficios para particulares y autoridades se
presenten a corto, mediano y largo plazo.
157
El programa Ciudadanos por Municipios Transparentes
(CIMTRA) es un colectivo de organismos civiles creado a mediados del ao 2002 con la finalidad de trabajar
a favor de una cultura de transparencia y acceso a la
informacin, con base en los diez Criterios de Mejores
Prcticas en Gobiernos Locales promulgados por la
Conferencia Hbitat II ONU, celebrada en Estambul
en 1996; Particularmente en el relativo a la promocin
de la responsabilidad y la transparencia.
Partiendo de que el gobierno municipal es la autoridad ms cercana y consecuentemente el que ms
influye en la gente, el colectivo decidi crear el primer

modelo de medicin de transparencia municipal, con
la intencin de disminuir la brecha existente entre
stos respecto al tema. El mecanismo fue pionero en
Mxico, al ser el primero en evaluar la transparencia
directamente, cuando los instrumentos de medicin
existentes se enfocaban en la corrupcin. Adems, el
programa fue creado un ao antes de la entrada en
vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental de 2003, es decir,
en un contexto nacional carente de un marco legal
vigente pertinente a la materia.
Desarrollo
El Colectivo CIMTRA est integrado por un grupo
coordinador y nueve grupos locales 63 que corresponden a cada uno de los Estados involucrados en
el programa. Las organizaciones varan en su mbito de especializacin, pero se renen en el programa
con la finalidad de estimular a la sociedad para que
se involucre en los temas de inters pblico, para lo
cual les invita a conocer el nivel de transparencia de
su municipio a travs de una herramienta fcilmente
aplicable, capaz de generar resultados objetivos, que
permitan medir el progreso de la variable en el tiempo.
A partir de lo anterior se pueden condensar los objetivos que persigue el programa en tres:
63
158
Los organismos del grupo coordinador son: Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, A.C. (CESEM), International City/County Management
Association (ICMA-Mxico), Vrtebra, Alianza Cvica y LOCALLIS.
Las organizaciones civiles que integran los grupos locales incluyen, en
Chihuahua: COPARMEX Chihuahua y Delicias, Comit Estatal de Participacin
Ciudadana de Chihuahua, CANACO Delicias y Ciudadanos por una Mejor
Administracin Pblica (CIMAP) Ciudad Jurez, USEM-Chihuahua); en
Jalisco: ACCEDE, Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de
Occidente (ITESO), Consejo Tcnico de ONGs, A.C., Diocesana de Pastoral
Social, Poder Ciudadano Jalisco, COPARMEX Jalisco; en el Estado de
Mxico: Colegio de Licenciados en Contadura Pblica del Estado de Mxico,
Coparmex-Metepec, Canaco-Metepec, Canacintra-Metepec, Asoc. De
Industriales de Santiago Tianguistenco, Fundacin CEPROA; en Nuevo
Len, Vrtebra; en el Distrito Federal, Accin Ciudadana por la Transparencia (ACTRA); en Colima, Colimenses por una Mejor Administracin Pblica
(COLIMAP); en Baja California, Consejo Coordinador Empresarial de BC; en
Veracruz, CESEM Veracruz y en Zacatecas, AADELZAC.
1. Medir la transparencia y apertura gubernamental, as como el nivel de coparticipacin de

la sociedad en el ejercicio de gobierno municipal.
2. Ser una plataforma inicial de promocin de la
transparencia; pblica, abierta y flexible, donde
cualquier interesado pueda ser generador de
informacin con indicadores perfeccionados a
partir del avance de su implementacin.
3. Coadyuvar a la consolidacin de una cultura
ciudadana y de gobierno de rendicin de cuentas y transparencia.
En consecuencia, el programa consta de tres herramientas:64 El cuestionario Cimtra o Cimtra Bsico, el
cuestionario CIMTRA para Delegaciones y el cuestionario Cimtra Plus. El primero con 31 preguntas
y el segundo con 25, establecen el nivel mnimo de
transparencia que deben cubrir los municipios en tres
reas: Informacin ciudadana, atencin ciudadana y
espacios de comunicacin gobierno-ciudadanos; en
tanto que el tercero, integrado por 19 preguntas, busca
evaluar el avance de los municipios evaluados anteriormente en la transparencia y rendicin de cuentas,
haciendo nfasis en los rubros de recursos humanos,
patrimonio municipal y programas sociales. En los
64
Existe ya el cuarto cuestionario, CIMTRA Estatal, pero ste an no ha

sido implementado.
cuatro aos que lleva de trabajo, CIMTRA ha evaluado a

66 municipios en los estados participantes, as como
las 16 delegaciones del Distrito Federal.
En lo concerniente a los programas sociales, el
cuestionario CIMTRA Bsico evala la informacin
disponible para la ciudadana del monto total de los
recursos provenientes de los Ramos 20, 26 y 33; as
como la posibilidad de participacin ciudadana en la
toma de decisiones de los Consejos de Seguridad
Pblica, Agua Potable, Desarrollo Urbano, Ecologa
y de los Comits de Planeacin para el Desarrollo
Municipal (COPLADEMUN).
El CIMTRA Plus profundiza en los campos que considera el CIMTRA Bsico, a partir de la evaluacin de
la informacin proporcionada acerca de los programas
sociales, es decir, que se publiquen sus nombres,
objetivos, presupuesto anual, de quin dependen y a
quines beneficia; adems se pregunta el costo aproximado por metro cuadrado de bacheo y recarpetacin,
as como de los metros lineales de pavimentacin y
electrificacin. Tambin evala la difusin de la lista
de donativos otorgados por el gobierno municipal; de
las obras no licitadas; de los convenios suscritos con
otros gobiernos, asociaciones, etc.; de las propuestas
para la aplicacin del Ramo 33; as como la disponibilidad impresa o electrnica del Plan Estatal de Desarrollo, los Informes de Gobierno, el Plan de Desarrollo
Urbano y de las Cuentas Pblicas aprobadas.
Para la aplicacin, evaluacin y seguimiento de los
cuestionarios se sigue un proceso que puede dividirse
en cinco etapas. La primera consiste en la introduccin
al programa, es decir, cuando la organizacin o grupo
de organizaciones interesadas contactan a uno de los
organismos coordinadores de CIMTRA para que se les
proporcione el material necesario y la capacitacin
para su aplicacin. El material incluye: el resumen
terico del programa, el cuestionario, los manuales
de aplicacin y calificacin, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y la Ley de Transparencia Estatal Aplicable.
Los individuos interesados deben poner los medios
para asistir al lugar de la capacitacin.
La segunda etapa gira entorno a la recopilacin de
la informacin solicitada en el cuestionario por medio
de entrevistas con funcionarios pblicos y revisin de
documentacin oficial, procedimiento que tiene una
duracin aproximada de quince das. Una vez completado el registro de los datos, se califica de acuerdo
con el manual otorgado para, con base en la evaluacin, redactar un informe acerca de las fortalezas y
debilidades encontradas. La principal dificultad es el
bloqueo o inexistencia de datos, los entrevistadores
coinciden en sealar la informacin de tesorera y
comunicacin social, particularmente la referente a
los Comits para la Planeacin del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) y cuenta pblica, como la ms
difcil de obtener.
La tercera tiene que ver con la revisin de los resultados obtenidos, para lo cual, la organizacin interesada, debe enviar las calificaciones de los cuestionarios
y el informe escrito. Posteriormente se convoca a las
autoridades municipales evaluadas, para la exposicin
de las conclusiones y la entrega del documento final.
Si se presenta el caso de haber voluntad poltica para
mejorar los indicadores, se puede considerar un tiempo
de margen para que se efecten los cambios necesarios antes de pasar a la siguiente etapa, debido a que
el objetivo es lograr gobiernos ms transparentes, no
calificar administraciones pblicas.
La cuarta es la publicacin y difusin oficial de los
resultados del programa a travs de los medios de
comunicacin, con el fin de informar a la ciudadana
y lograr interesarla en el tema, adems de presionar a
los gobiernos a mejorar mediante la comparacin con
otros municipios de la Repblica. Organizaciones de
CIMTRA sugieren que los funcionarios de primer nivel
del Ayuntamiento, incluyendo a la mayora del Cabildo,
estn presentes en la exposicin de resultados, habindose dado el caso de gobiernos que no se enteraron sino hasta sta etapa de la evaluacin efectuada.
Finalmente, la quinta condensa el proceso de seguimiento de resultados y promocin de evaluaciones
posteriores, para cuantificar el avance y cotejar los
indicadores obtenidos, para motivar un incremento en
la transparencia de la gestin pblica municipal.
Una vez creado el instrumento para localizar el punto
de partida de transparencia, rendicin de cuentas y
espacios de participacin ciudadana municipal, era
preciso para el cumplimiento de los objetivos planteados, garantizar que el mecanismo fuera netamente
ciudadano, es decir aplicable por cualquier individuo
y propiciar con ello, una cultura creciente de colabo-
159
racin entre gobierno y sociedad. En consecuencia,

los integrantes de los organismos civiles del colectivo
aportan esfuerzos voluntarios y se reciben aportaciones
monetarias de simpatizantes, a la vez que se rechaza
todo tipo de apoyo gubernamental y partidista que
pueda socavar su finalidad ciudadana.
Adems, para evitar la manipulacin de los resultados
por los grupos locales de poder, CIMTRA reitera que
su labor es promover una cultura de transparencia
que tienda puentes entre el gobierno y la sociedad,
por lo que en ningn momento legitima o desacredita
a los gobiernos evaluados. En el mismo sentido, recomienda a las organizaciones, abstenerse de publicar
los resultados tres meses antes y despus de una
campaa electoral municipal.
Los beneficios de CIMTRA son cuantificables a
corto, mediano y largo plazo. En una primera instancia, otorga simultneamente elementos concretos
tanto a los ciudadanos como a los gobernantes, para
favorecer la exigencia del derecho humano, constitucional, del acceso a la informacin de los primeros,
as como, la percepcin de las reas de oportunidad
en materia de transparencia, rendicin de cuentas y
participacin social a los segundos. La sociedad en su
conjunto avanza en la construccin de una cultura de
transparencia, que se deber ver reflejada a mediano
plazo en el diseo de las instituciones para finalmente,
trascender el mbito de la informacin gubernamental
en el reconocimiento de este derecho.
Un modelo til para evaluar los avances son los
cuestionarios CIMTRA Bsico y CIMTRA para Delegaciones, que califican los indicadores 65 de acuerdo
con el impacto que tienen en la voluntad poltica para
abatir el nivel de corrupcin, el grado de inhibicin
de corrupcin y finalmente, las prcticas comunes
positivas que slo requieren ser generalizadas o
mejoradas. Cada pregunta cabe en una sola clasificacin, otorgndose un mximo de 5 puntos a las
referentes al impacto, que representan el 50% de la
evaluacin total del CIMTRA Bsico; 3 puntos a las
que inhiben la corrupcin, que son el 26%; y 2 puntos a las prcticas comunes, que constituyen el 24%,
para sumar 100%.
65
160
El cuestionario CIMTRA Bsico incluye conceptos como la informacin

de la cuenta pblica (ingresos, egresos, deuda: sueldos de funcionarios,
proceso de compras, obras realizadas y por realizar, lista proveedores) y
los espacios de participacin ciudadana (en Cabildo y Consejos).
Recientemente se incorpor el cuestionario CIMTRA

Plus, que afina los datos solicitados, y permite registrar los avances efectuados por los municipios. Sin
embargo, el requisito para ser evaluados con este
instrumento es haber obtenido una puntuacin igual
o mayor a 90 en el Cimtra Bsico, lo que reduce el
nmero de candidatos a tres: Chihuahua, Chihuahua
(97); Guadalajara, Jalisco (95.23); y San Pedro G.G.,
Nuevo Len (90). Justamente el 25 de septiembre del
ao en curso fue publicado el resultado obtenido por
Chihuahua, el primer municipio evaluado, que obtuvo
96 puntos.
El hecho de ser comn encontrar funcionarios pblicos que niegan, desconocen o dificultan el acceso
a la informacin durante la aplicacin del cuestionario, que algunos de los voluntarios de CIMTRA sean
amenazados por las autoridades municipales, y que en
lugares como en Quertaro las organizaciones civiles
an no se han coordinado para aplicar el manual pese a
decirse interesadas, arguyendo en el ltimo momento
que no conocen lo suficiente (el tema) para evaluar,
demuestra que no obstante la proliferacin de leyes
estatales, foros y debates en torno a la transparencia,
el concepto es an vago si no es que ajeno para
la sociedad en general, corriendo luego el riesgo de
reducirse a un trmino ms del argot gubernamental.
En este sentido, programa CIMTRA ha incidido positivamente en la mayora de los municipios evaluados
de diferentes formas, algunas medibles cuantitativamente en evaluaciones posteriores. Ejemplos son la
creacin y adecuacin de instrumentos legales como
fue el caso de los municipios de Guadalajara y Zapopan en Jalisco donde se reform el Reglamento de
Participacin Ciudadana con la finalidad permitir que
las reuniones de cabildo sean pblicas, as como los
esfuerzos para mejorar la comunicacin del gobierno
con la sociedad a travs de la creacin de pginas de
internet, gacetas informativas, peridicos murales e
incluso la transmisin de las sesiones de Cabildo por
canales de televisin local, como en Tuxpan, tambin
en Jalisco.
Se han registrado igualmente cambios en la actitud
de las autoridades, que incluyen un reforzamiento de
la coordinacin entre dependencias del Ayuntamiento
como consecuencia de la necesidad de comunicacin
constante entre ellas durante la evaluacin CIMTRA,
mejor atencin a los solicitantes de informacin y un
mayor inters de la ciudadana por el tema. Al ser stas variables cualitativas, no han sido sistematizadas
por el programa de tal forma que se cuente con indicadores que evalen si efectivamente los gobiernos
cambian su perspectiva de la transparencia, si se
perfeccionan las leyes y si mejoran las condiciones
de vida de la gente, motivo por el cual el Colectivo
se plantea una recopilacin de las experiencias de
las organizaciones involucradas en los cuatro aos
de existencia de CIMTRA, con la finalidad de dar un
mejor seguimiento al proceso y coadyuvar a la institucionalizacin de las acciones de transparencia de los
gobiernos, para que no dependan de la buena voluntad
de las autoridades y la ciudadana tenga clara la forma
de participar en los asuntos pblicos.
Es importante no perder de vista el posicionamiento
de la transparencia en la opinin pblica, que habindola reconocido como pieza esencial de la democracia
an se concentra en las tcnicas de acceso a la informacin, y deja de lado la naturaleza transversal del
concepto que le vincula con la gobernabilidad, el
desarrollo social y la participacin ciudadana. Ms
an, es un trmino fcilmente politizado, por lo que las
evaluaciones de CIMTRA pueden ser reducidas a elementos propagandsticos, que si bien hacen promocin
al trabajo realizado no fomentan el cumplimiento de los
objetivos originales del programa. Un caso reciente
es el de los municipios de Guadalajara y Zapopan en
Jalisco, quienes mejoraron su puntuacin entre la
tercera y cuarta aplicacin de CIMTRA motivados en
gran parte por la forzosa comparacin de la opinin
pblica entre dos administraciones presididas por
candidatos a la gubernatura del Estado. Por otro lado,
los medios de comunicacin tienen un mayor inters
en los municipios de las zonas metropolitanas, y hacen
poca o ninguna mencin de los dems, que son quienes ms alejados estn de alcanzar el nivel mnimo
de transparencia.
El contexto actual es indudablemente diferente al
prevaleciente hace cuatro aos que se cre CIMTRA
(finales del 2003), por lo que los organismos que lo
conforman reflexionan actualmente respecto a las
perspectivas a futuro en torno a tres temas: la vigencia
del instrumento, el alcance del programa y la estructura del colectivo.
Respecto al instrumento, es decir, los cuestionarios CIMTRA, se propuso durante el I Encuentro de
intercambio de experiencias sobre la transparencia

municipal en el Estado de Jalisco 2006, incluido en
el IV Foro Nacional En defensa de la Transparencia
el 25 de septiembre en Guadalajara, Jal., incluir en el
formato nacional la fraccin conocida como anexo
Jalisco que evala si los funcionarios conocen la Ley
de Transparencia e Informacin Pblica del Estado
de Jalisco, considerando que la mayora de los Estados de la Repblica cuentan ya con su respectiva ley
de transparencia.
Tambin se plante la posibilidad de agregar una
pregunta al CIMTRA Bsico concerniente al inventario,
como parte de las prcticas que inhiben la corrupcin; y
finalmente se mencion el debate constante que mantiene el grupo coordinador respecto a la estrategia de
aplicacin del cuestionario: debe avisar CIMTRA a los
gobiernos que va a evaluarlos? Las opiniones se mantienen divididas, aunque coinciden la mayora en que si
el objetivo no es dar una calificacin, sino propiciar
mejores prcticas, CIMTRA debe comenzar por ser
transparente y establecer un dilogo con las autoridades.
En el mismo sentido, se promovi que una vez generalizado el anexo Jalisco se enve una solicitud
de informacin con fundamento en la Ley para probar
la aplicacin de la misma. El gran riesgo que corre
CIMTRA al incrementar paulatinamente el nmero de
municipios participantes y darse a conocer mejor el
programa, es que los gobiernos, a sabiendas de que
sern evaluados, pueden facilitarles ms informacin
de la que mostraran a un ciudadano annimo. Prueba
de ello es que los voluntarios de CIMTRA han percibido que cuando acuden a las dependencias en grupo se
les proporciona una mayor informacin que si lo hacen
individualmente, adems de recibir un mejor trato en
visitas posteriores.
En cuanto al alcance del programa CIMTRA, se
planea evaluar prximamente municipios de Colima,
San Luis Potos y Quertaro, adems est elaborndose actualmente el cuestionario CIMTRA estatal. La
intencin es hacer de la transparencia un elemento
ciudadano que traspase el mbito institucional, un
modus vivendi, no obstante ser concientes de que la
ciudadana no se movilizar para defender un derecho
que no acaba de entender del todo, del que no ve
clara su utilidad. El reto de CIMTRA es saber difundir
la informacin obtenida, ya que de lo contrario sta sigue siendo ajena a la gente y CIMTRA pierde su razn
161
de ser; por ello planea establecer mecanismos que

permitan filtrar el concepto a la sociedad, para lo que
sugiere, por ejemplo, contactar a los maestros para
permear a travs de la currcula escolar la nocin de
transparencia a los nios.
Como consecuencia, se cuestiona la vigencia de la
estructura del Colectivo: la pertinencia de mantener
un grupo coordinador conformado por cinco organismos; la necesidad de crear una estrategia vinculatoria
de redes civiles para maximizar la influencia de CIMTRA
sobre el gobierno y la sociedad en general; as como
la controversia respecto al tipo de enlace que desea
mantener con los gobiernos y otros organismos
relacionados con la transparencia como el IFAI. Se
acordaron necesarias reuniones locales y nacionales
para tratar estos temas, procurando que la mayora de
los representantes de las organizaciones involucradas

asistan, a sabiendas de que son los voluntarios quienes cubren los gastos del traslado.
El programa Ciudadanos por Municipios Transparentes ejerce un rol fundamental en la creacin de
una cultura de contralora social que repercute en
todos los programas y procesos de gobierno al permitir y fomentar la participacin ciudadana en ellos a
travs de la promocin de la transparencia desde el
nivel municipal, el ms cercano a la poblacin. La labor
realizada es bsica para la construccin de puentes
entre el gobierno y la sociedad, ya que legitima a las
instituciones ante una ciudadana crecientemente
participativa y crtica que exige espacios de expresin
para colaborar en la planeacin, implementacin y
evaluacin de las acciones del gobierno.
Desarrollo de un instrumento concreto y de fcil
aplicacin que permite la puesta en prctica tanto de la Ley Federal de Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental, como de las legislaciones estatales en la materia. Adems, se trata de
un Instrumento til para medir y cuantificar el
grado de transparencia mnimo que debe cumplir
un gobierno municipal, pero que puede incorporar
elementos adicionales que permitan elevar el
nivel de exigencia en la evaluacin que se realice.
Construccin de un ranking del grado de
transparencia de los municipios a partir de
los resultados que, al compararlos entre s, ha
detonado una serie de cambios institucionales
al interior de los gobiernos municipales (i.e.

mejoramiento de reglamentos) que los ha vuelto
ms abiertos y transparentes.
Desarrollo de un modelo completamente ciudadano que no depende de recursos pblicos
y que no tiene fines partidistas ni busca calificar
administraciones pblicas, sino mejorar la transparencia de los gobiernos municipales y promover la participacin ciudadana.
Creacin de una cultura de la transparencia que
ha permitido una participacin cada vez ms
nutrida de organizaciones de la sociedad civil y
ciudadanos en general en el tema de la transparencia y la rendicin de cuentas.
Agenda pendiente
162
Incorporar las variables cualitativas a la evaluacin del grado de transparencia del modelo
para garantizar una mejor calidad en la informacin pblica y profundizar el alcance del instrumento ciudadano.
Adecuar el modelo para resolver el dilema que
plantea la notificacin previa o no previa a la
evaluacin para evitar sesgos en el comportamiento de las autoridades municipales.

Reforzar los mecanismos de capacitacin y
acompaamiento de las organizaciones participantes para que tengan mayores habilidades y
confianza en las evaluaciones que realicen, y as
evitar intimidaciones.
Referencias
CIMTRA, pgina de inicio. http://cimtra.mx.tripod.com/transpa
rencia/index.html
actual. IV Foro Nacional En defensa de la Transparencia Guadalajara, Jal. 25 de Septiembre de 2006.
CIMTRA, materiales. http://cimtramx.tripod.com/transparencia/

id2.html
Jimnez, Ricardo. (CESEM, DF) Reflexiones surgidas del cuarto

foro CIMTRA. IV Foro Nacional En defensa de la Transparencia
Guadalajara, Jal. 26 de Septiembre de 2006
Gonzlez, Ignacio (coord.) Transparencia y Rendicin de Cuentas

en los Municipios del Sur de Jalisco. Guadalajara, Jalisco, diciembre 2004.
Jimnez, Ricardo. (CESEM, DF) Programa CIMTRA: Cuatro aos
de enseanza desde la esfera ciudadana. Retos para el contexto
Posicin de CIMTRA sobre los cambios a la Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de Jalisco. 25 de Septiembre de 2006 disponible en: http://cimtramx.tripod.com/
sitebuildercontent /sitebuilderfiles/posicionamientocimtrasobrereformaenjalisco.
163
Monitoreo de Programas Sociales

en Contextos Electorales
FUNDAR, Centro de Anlisis e Investigacin
En el contexto de las elecciones de julio de 2006, el Consejo Consultivo de SEDESOL

encomend a Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, la realizacin de un estudio
con el fin de monitorear y evaluar la ejecucin del gasto social y determinar si
estaba utilizndose con fines electorales. ste comprendi diversas vertientes de
investigacin complementarias de las cuales pudieron desprenderse recomendaciones que fueron sugeridas a la dependencia con el objetivo de inhibir la utilizacin
de los programas sociales con fines poltico-proselitistas.
El estudio contribuy a entender las dinmicas que podran influir en el condicionamiento del voto de cara a los comicios ms competidos de la historia. Su importancia
radica, entre otras razones, en que sienta precedente para la elaboracin de
futuras investigaciones en la materia en un proceso de participacin conjunta de
dependencias gubernamentales, sociedad civil e instituciones acadmicas.
165
FUNDAR, Centro de Anlisis e Investigacin, es una
institucin plural, independiente, sin afiliacin partidista y horizontal, que busca avanzar hacia la democracia
sustantiva. Se dedica a la incidencia y monitoreo de
polticas e instituciones pblicas por medio de la
investigacin aplicada, la reflexin crtica y propositiva, la experimentacin y la vinculacin con actores
civiles, sociales y gubernamentales.
Se cre en enero de 1999, con el objetivo de desarrollar mecanismos para la participacin ciudadana,
identificar modelos de accin que hayan tenido xito
en otros pases y experimentar con nuevos modelos
que puedan contribuir a resolver problemas sociales especficos.
El anlisis de presupuestos pblicos se ha perfilado
como el eje temtico de la institucin, de manera tal
que Fundar le da seguimiento constante al gasto social
para analizar las prioridades que el presupuesto expresa y vigilar que stas se concreten en el ejercicio
del gasto. En 2000, Fundar realiz un informe no
pblico que contena un anlisis sobre la asignacin
del presupuesto y las caractersticas de los programas
sociales federales orientados al combate a la pobreza
en el contexto electoral, as como un estudio de caso
en el Estado de Mxico donde se analiz la posible
relacin de los recursos de PROGRESA con variables electorales.
El Comit de Transparencia del Consejo Consultivo66
de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) deleg
a Fundar la coordinacin acadmica un estudio de
Monitoreo de programas sociales en contextos electorales, estudio dedicado a entender las dinmicas que
podran influir en el condicionamiento del voto en las
elecciones presidenciales de 2006, en el cual participaron tambin otras instituciones. 67
De cara a las elecciones de julio de 2006, previsiblemente competidas, la posibilidad del uso de los programas sociales por diversos actores, como medio
ilegtimo para la obtencin del voto, se vaticinaba como
un riesgo latente, fundado en evidencias documentadas
para Mxico y otros pases de Amrica Latina.
En el perodo 2000-2005, las caractersticas de los
resultados de las elecciones para gobernador registraron cambios importantes, comparadas con el perodo 1994-1999. En una cuarta parte de las entidades
hubo alternancia del partido gobernante, pero lo ms
destacable fue que las contiendas electorales de los
aos recientes han sido ms competidas. Comparando los mrgenes de triunfo de las elecciones en los
dos lapsos de tiempo mencionados, se puede observar que para, el periodo posterior, aument el nmero de victorias con mrgenes menores a cinco
puntos porcentuales.
Ante el riesgo latente del uso electoral de los programas, los beneficiarios han visto vulnerados sus
derechos en los ciclos electorales. De existir una
planeacin multianual de los programas de cara
a la sociedad, con criterios claros, transparentes y
ampliamente difundidos entre la poblacin, podra
evitarse la inaceptable supeditacin de la poltica
social a la agenda poltica.
Sin embargo, an cuando se han tomado algunas
medidas institucionales 68 para proteger los programas
sociales, particularmente en coyunturas electorales,
stas han resultado insuficientes. Considerando el
contexto poltico-electoral del pas, caracterizado
por una incipiente cultura democrtica, fuertes reminiscencias de patrones polticos clientelares y una
contienda muy cerrada, se justifica la realizacin de
estudios como el de Fundar.
66
Con fundamento en al Artculo 56, frac. VI de la Ley General de Desarrollo Social.

67
166
La institucin responsable de la investigacin fue el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) y la
coordinacin acadmica estuvo a cargo de Fundar, Centro de Anlisis e
Investigacin. El estudio fue realizado por las siguientes instituciones: el
Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico; Fundar, Centro
de Anlisis e Investigacin; Berumen y Asociados; y Probabilstica. De la
misma manera, en aras de buscar incluir diferentes enfoques, participaron
tanto asesores externos, como observadores y acadmicos en el mismo.
68
Algunas medidas comprenden: la publicacin de las reglas de operacin,

la entrega de las transferencias monetarias a los beneficiarios a travs de
empresas liquidadoras, la leyenda que aparece en todas las publicaciones
y documentos de los programas reiterando el carcter pblico de los mismos, y los llamados a los beneficiarios para que denuncien usos indebidos
o discrecionales de los programas.
Problema
El conjunto de situaciones y percepciones que permitan afirmar una posibilidad real de uso polticoproselitista de los programas sociales estaba fundada en las diferentes condiciones de pobreza de la
poblacin; una marginal participacin social estructurada; una visin del voto sin impacto alguno (pocos
ciudadanos creen que el voto sirve para evaluar al
gobierno y/o a los partidos polticos); la percepcin
de que las elecciones son un gasto intil y excesivo
y, por ltimo, una desilusin importante de los partidos y los gobernantes. 69 Este contexto, alimenta una
visin utilitaria del voto, donde ste se convierte en
una mercanca intercambiable.
El hecho de que los ciudadanos que reciben programas sociales no se conciban como sujetos de
un derecho exigible, es la base de la vulnerabilidad
de las familias beneficiarias. Por una parte, porque
sus capacidades para exigir informacin y rendicin de cuentas de aqullos que implementan los
programas (el personal local, estatal y federal del
programa) son limitadas, aun cuando se consideran
derechos de acuerdo a la Ley General de Desarrollo
Social. Por otra parte, al depender de las transferencias monetarias del programa como un ingreso
regular, las familias se encuentran de antemano en
una posicin dbil ante los abusos de un conjunto
de agentes caciques locales, maestros, mdicos,
entre otros considerados autoridades locales.
Esta situacin convierte los momentos de incorporacin al padrn de beneficiarios, de certificacin y
de recertificacin para permanecer en el programa,
en momentos crticos, potencialmente abiertos a la

discrecionalidad.
El uso electoral de los programas sociales tiene varias modalidades entre las que conviene diferenciar: a)
ofertas clientelares: la oferta de incorporacin a programas a cambio del voto; b) uso poltico de los programas: acciones directas con los beneficiarios para
solicitar o coaccionar su voto; c) irregularidades en
la actuacin de funcionarios o agentes operativos de
los programas como manejo del padrn de beneficiarios con fines electorales, y d) la distribucin del gasto
como estrategia a para influir en los resultados de una
eleccin. En cuanto al uso poltico de los programas
sociales, existe una metodologa o patrn para convertir las ofertas en votos. Consiste en visitas al hogar, el
transporte a la casilla el da de la eleccin y las solicitudes de una fotocopia de la credencial de elector.
El uso poltico de los programas sociales cobra diversas modalidades, y va desde el establecimiento de un
vnculo entre el beneficio y algn partido poltico, pasando por la solicitud para que asistan a un evento o mitin,
e incluso toma forma de amenazas del retiro del programa, coaccionando para lograr el voto por un partido.
Es importante diferenciar el uso electoral de los
programas de la posibilidad de su uso derivada de
las deficiencias en la normatividad y la gestin de los
programas que dejan vacos que pueden ser aprovechados por diversos actores, funcionarios pblicos o
agentes privados, con fines electorales. Las conclusiones y recomendaciones del estudio, se centraron
nicamente en la posibilidad.
Desarrollo
El objetivo general del estudio era monitorear y evaluar el ejercicio del presupuesto asignado a programas sociales federales seleccionados Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades (SEDESOL),
Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA),
Programa de Apoyo Alimentario (DICONSA) y Programa de Adultos Mayores y Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM)
del Ramo 33 en contextos electorales en los estados de Veracruz, Tlaxcala, Nayarit y Estado de
Mxico. Se seleccionaron dichas entidades por la
cercana en el tiempo de sus elecciones locales, por
su importancia demogrfica y poltica, por haber estado gobernados por partidos polticos diferentes
y por la marginacin de una parte importante de
su poblacin.
69
Berumen y Probabilstica, Monitoreo de programas sociales en contextos electorales, Encuesta (feb., 2006), p. 87. Disponible en: http://www.
fundar.org.mx/programassociales/2Encuesta.pdf.
167
El fin ltimo del estudio era reunir informacin e identificar patrones que sirvieran de base para presentar
una serie de recomendaciones a la SEDESOL, tanto
para ser aplicadas antes de los comicios del 2 de julio,
como posteriormente como parte de una agenda ampliada que inclua temas como transparencia, acceso
a la informacin, rendicin de cuentas y participacin
ciudadana. Finalmente, tambin se pretenda impulsar
la reflexin en las dependencias gubernamentales, la
academia y la sociedad civil sobre nuevas formas de
uso poltico de los programas sociales.
La encuesta realizada por Bermen y Probabilstica aporta una medicin, indita al momento de
su publicacin, de dos conceptos bien definidos y
acotados sobre el uso poltico de los programas
sociales: las ofertas clientelares y las diferentes
solicitudes o actos con los beneficiarios ya incorporados a los programas. El conocimiento de
la incidencia de estas acciones y la forma en que
se realizan aporta elementos para evitar que se
repitan en el futuro.
Los modelos economtricos de la vinculacin del
gasto social con variables poltico-electorales y
el estudio estadstico de los programas realizados por investigadores de El Colegio de Mxico y
la Universidad Iberoamericana, Ciudad de Mxico, aportan un nivel de anlisis municipal del
gasto que fue posible realizar con la informacin
proporcionada a ese nivel de desagregacin por
las dependencias, pero que no ha sido pblica.
El estudio presupuestario llevado a cabo por
Fundar aborda el anlisis de la informacin ofrecida por las fuentes gubernamentales, gratuitas y
de acceso pblico (Presupuesto de Egresos de la
Federacin y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal) para dar cuenta de los elementos que aportan
o no para evaluar el uso adecuado de los recursos
de los programas federales de combate a la pobreza y para descubrir si las variaciones del presupuesto permitan establecer una relacin entre
la poltica de gasto de los programas sociales
estudiados y los contextos electorales federales.
El estudio de las sentencias efectuado por Miguel Acosta, consultor independiente emitidas
por el TEPJF explora y analiza en retrospectiva
una esfera poco abordada; una de las reas
grises, olvidada y, pareciera ser, menospreciada por los actores71 y analistas polticos: los
recursos de impugnacin de resultados electorales adversos presentados por los partidos
polticos, as como las resoluciones de los tribunales electorales en torno a los mismos.
En febrero de 2005, el Comit de Transparencia del

Consejo Consultivo de SEDESOL integrado por Sergio
Aguayo (presidente), Jorge Alonso (renunci al Consejo
pero sigui apoyando la investigacin), Silvia Alonso y
Jacqueline Peschard solicit la realizacin del estudio
a Fundar y las dems instituciones participantes.
El estudio se realiz en el segundo semestre de 2005,
aunque no fue aprobado por el Consejo Consultivo de SEDESOL hasta el 24 de abril de 2006. La SEDESOL fue responsable del financiamiento del proyecto, que se apeg a
la normatividad vigente. El monto total de las investigaciones fue de aproximadamente 5 millones, 450 mil pesos.70
Se desarrollaron diversas vertientes de investigacin
que se consideraban necesarias para poder realizar un
anlisis integral del fenmeno en estudio y poder sugerir
recomendaciones viables, concretas, sustantivas y sostenibles en el tiempo: estudio cualitativo y encuesta con
beneficiarios de los programas, anlisis presupuestario y
estadstico de los recursos destinados a la superacin de
la pobreza, anlisis economtrico de la relacin entre nivel
de gasto y votos, monitoreo del Fondo de Infraestructura
Social Municipal en campo, monitoreo de prensa del uso
de los recursos pblicos durante los procesos electorales
y anlisis de las sentencias emitidas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) en las elecciones para gobernador.
De cada uno de stas pueden desprenderse conclusiones que permitan repetir la buena prctica en cuestin.
71
168
70
Dividido en dos proyectos presentados de manera independiente: el

primero por 4900,263.20; el segundo por 550,000 pesos.
Una conclusin que se desprende del estudio es que los partidos polticos
no han otorgado un lugar importante en su estrategia electoral a las decisiones de los tribunales electorales; al contrario, no siempre han sido capaces
de preparar de manera eficiente y efectiva sus argumentos jurdicos, lo que
les ha impedido hacer valer sus inconformidades. As, otra conclusin es que
para demostrar una irregularidad ocurrida en un determinado proceso electoral no es suficiente con presentar pruebas que pareceran ser evidentes en
s mismas (como fotografas, artculos periodsticos, o documentos notariales); no es suficiente aportar pruebas aisladas de un hecho, si stas no estn
articuladas y relacionadas con otras de diversa naturaleza que refuerce lo
que se desea probar, y precisadas las circunstancias de tiempo, modo y lugar
en que sucedieron los hechos denunciados.
El monitoreo de la prensa nacional y estatal llevado a cabo por Fundar, as como un grupo de
investigadores independientes analiza el rostro
de la informacin que llega a la sociedad en general por estos medios sobre el uso de programas
sociales con fines electorales, no como pruebas
de ilcitos, sino como resea sobre los hechos
denunciados pblicamente durante los procesos
electorales por los partidos polticos, candidatos,
dependencias gubernamentales o cualquier actor
involucrado, mostrando el cuadro de cada eleccin que permite develar las semejanzas de las
denuncias en los cuatro estados.
Finalmente, el monitoreo del Fondo de Infraestructura Social Municipal tambin realizado por
Fundar principal mecanismo de transferencia
de recursos de la Federacin hacia los municipios para resolver necesidades bsicas de la poblacin, aporta un anlisis sobre su aplicacin y
fiscalizacin, as como del funcionamiento de los
mecanismos de contralora social, escuchando
la voz de los funcionarios municipales.
cit. Sin embargo, parte de esa informacin no puede

ser consultada por la sociedad, debido a la dispersin
y los criterios con que se organiza. Al ser programas
con padrones de cobertura muy amplios y con la pretensin de mantener beneficios regulares (y no coyunturales) para las familias incorporadas, es an ms
necesario proporcionar al pblico, de manera fcil y
abierta, informacin que detalle el comportamiento de
los programas a niveles ms desagregados.
Utilizando diversas fuentes de informacin y metodologas, el estudio pudo aportar no solamente

resultados concretos y recomendaciones a SEDESOL,
sino elementos inditos y tiles para la discusin y
seguimiento del tema. Adicionalmente, tuvo un alto
impacto en prensa nacional e internacional.72 Los
resultados del estudio fueron utilizados por actores
centrales en el proceso electoral de julio de 2006 y
fue presentado en varios foros de discusin.
As, con el propsito de estudiar la evolucin de un

programa a lo largo del tiempo durante un periodo y
explicar su impacto y variaciones significativas entre
los aos, fue necesario incluir en los formatos de los
anlisis programticos y de metas no slo las explicaciones sobre las modificaciones en un mismo ao
(entre presupuesto original y ejercido, metas originales y metas alcanzadas), sino tambin el anlisis de
varios aos que explicitan las razones por las cuales
los recursos asignados aumentan o disminuyen en un
determinado periodo.
A lo largo de la investigacin pudieron percibirse

varios problemas que dificultaron el estudio, algunos
de los cuales pudieron resolverse oportunamente.
Probablemente, uno de los obstculos principales se
debi a la ausencia de cierta informacin necesaria
para los diferentes objetivos de los componentes del
mismo. En el estudio presupuestario, por ejemplo, para
tres de los programas analizados no fue posible establecer la relacin de incorporacin de beneficiarios,
presupuesto y contexto electoral por falta de informacin que estuviera lo suficientemente desagregada.
Las autoridades de SEDESOL en especial la Coordinacin Nacional de Oportunidades tuvieron una gran
disposicin de entregar la informacin que se les soli72
Se tiene registro de ms de cien notas de prensa.
Para tener una visin integral de los programas tuvo

que obtenerse informacin adicional que en ocasiones
est disponible en recursos electrnicos o bibliogrficos, pero que a veces exige de entrevistas con los
funcionarios pblicos encargados de los programas.
El ciudadano comn difcilmente podra realizar este
recorrido y dedicarse tiempo completo a la bsqueda
de estos datos. Es decir, la informacin sobre los programas sociales contenida en la cuenta pblica no
considera los criterios y la lgica de operacin de los
programas, lo cual dificulta la evaluacin adecuada de
los programas sociales y su eficiencia e impacto.
Por su parte, en el mbito judicial, al realizarse el

anlisis de las sentencias del TEPJF pudo observarse
la pasividad de los partidos polticos, expresada en el
hecho de que se present slo una denuncia ante las
autoridades electorales federales de irregularidades
relacionadas con los programas sociales. Lo anterior
quizs se deba a la dificultad que tienen para acreditar
las irregularidades ante los procedimientos judiciales.
Por consiguiente stos, al no encontrar evidencias jurdicas slidas desecharon los recursos y ratificaron
las sentencias dictadas por las autoridades electorales estatales, quienes declararon vlidos los procesos
electorales efectuados en las entidades estudiadas.
169
En prrafos anteriores se han tratado problemas que
surgieron en la realizacin del estudio y la manera,
cuando fue posible, en que se resolvieron, por lo que
esta seccin versar sobre las recomendaciones realizadas a las autoridades que solicitaron el estudio.73
1. Recomendaciones inmediatas para ser aplicadas
antes de las elecciones de julio de 2006. Teniendo
en cuenta que el estudio concluy algunos meses
antes de los comicios de julio, la primera categora
de recomendaciones derivadas del estudio agrupa las inmediatas de cara al proceso electoral de
2006, con el propsito de impedir el uso electoral
de los programas sociales. stas incluan, entre
otras, la realizacin de dos campaas, una en medios de comunicacin dirigida a los beneficiarios
enfatizando el carcter pblico de los programas
sociales; la otra estaba destinada a informar
sobre delitos electorales a servidores pblicos
vinculados a la administracin de los programas.
Asimismo, se recomendaba la realizacin de una
encuesta nacional sobre clientelismo y uso poltico
de los programas sociales.
2. Recomendaciones sobre el acceso y la calidad
de la informacin pblica. Los vacos e inconsis
tencias identificados en la informacin disponible

sobre los programas forman parte de las condiciones que posibilitan el desvo o el uso indebido
de los recursos pblicos porque impiden que los
ciudadanos y la opinin pblica vigilen efectivamente la gestin gubernamental. La falta de
informacin es una barrera a la participacin social y la construccin de una ciudadana activa.
3. Recomendaciones encaminadas a estimular un
proceso de reflexin entre funcionarios de la
administracin pblica, acadmicos y representantes de la sociedad civil. Es fundamental que
en los diferentes sectores se discuta sobre las
formas del clientelismo poltico en la coyuntura
actual, as como posibles maneras para impedir
que las polticas sociales sean usadas como
instrumentos en contiendas electorales. Este tercer grupo de recomendaciones surgi porque el
equipo de investigadores encontr que las definiciones convencionales de uso electoral de los
programas sociales compra y coaccin del voto
a partir del desvo de fondos pblicos no bastan
para entender las nuevas modalidades polticas
para incidir en las preferencias electorales de
los beneficiarios de programas sociales.
Agenda pendiente
Como se dijo anteriormente, uno de los propsitos
del estudio fue la formulacin de recomendaciones
que se turnaron a SEDESOL. En ellas se pueden ver
algunos temas y aspectos cardinales que, sin duda alguna, deberan formar parte de la agenda de poltica
social, tanto desde el mbito gubernamental como en
los acadmicos y la sociedad civil. A continuacin se
enuncian las principales:
73
170
El 20 de diciembre 2005 se entregaron, formalmente a SEDESOL, los resultados, conclusiones y recomendaciones del estudio, sin embargo, fue hasta
el 3 de marzo de 2006 que el Consejo Consultivo fue convocado para conocer
los resultados definitivos y el 24 de abril la Secretara reuni nuevamente al
Consejo para la aprobacin de la publicacin de los resultados. En la misma
reunin, se solicit a SEDESOL la instrumentacin de las recomendaciones
que, a partir de las conclusiones del estudio, se desprendieron.
Construccin de ciudadana
Como los resultados del estudio demuestran, los beneficiarios de los programas sociales no se conciben a
s mismos como sujetos de derechos exigibles porque
consideran que los recursos que reciben son fruto de
la buena voluntad de algunos gobernantes y no obligaciones del Estado. Por ello, es necesario realizar una
campaa de difusin permanente, y no slo en coyunturas electorales, insistiendo en el carcter pblico de
los programas y focalizada en los mtodos ilegales que
usan los intermediarios para coaccionar el voto.
Elaboracin y depuracin de padrones de beneficiarios y difusin de presupuesto ejercido

Es necesario revisar los padrones debido a que se han
encontrado algunas inconsistencias. Por otro lado, a pesar de que existen disposiciones legales que obligan a
hacer pblicos los padrones de beneficiarios de algunos
programas sociales, resultara pertinente que se diera a
conocer mensualmente el nmero de beneficiarios que
se han incorporado y el presupuesto ejercido durante
dicho periodo al nivel ms desagregado posible.
Acceso a la informacin
La vigilancia del gasto social reducira la posibilidad
de uso poltico de recursos pblicos, pero ello slo
puede lograrse a travs de un mayor acceso a informacin pblica, tal como la distribucin del gasto
desagregado y las bases de datos que permitan una
vinculacin entre variables sociales, econmicas y
polticas. Este acceso facilitara la realizacin de estudios que contribuyan a informar a la opinin pblica
sobre el ejercicio del gasto social.
Diseo de una poltica social a largo plazo

Ante la posibilidad de que el gasto social se use con
fines electorales , la SEDESOL debera promover el
establecimiento de planes y presupuestos multianuales
lo que supondr la realizacin de acuerdos entre los
poderes ejecutivo y legislativo.
Referencias
ACOSTA, Miguel, Monitoreo de programas sociales en contextos
electorales, Anlisis de las sentencias emitidas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, (feb.,
2006). Disponible en: http://www.fundar.org.mx/programassocia
les3As TRIFE.pdf.
AGUAYO Quezada, Sergio, Conclusiones y recomendaciones presentadas por el Consejo Consultivo del Desarrollo Social de SEDESOL. Disponible en: http://www.fundar.org.mx/programassocia
les/ConConseAg.pdf.
Berumen y Probabilstica, Monitoreo de programas sociales en
contextos electorales, Encuesta, (feb., 2006). Disponible en: http://
www.fundar.org.mx/programas sociales/2Encuesta.pdf.
FUNDAR, CIESAS, El Colegio de Mxico et al, Monitoreo de programas sociales en contextos electorales, Resumen General,
(feb., 2006). Disponible en: http://www.fundar.org.mx/programas

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SERDN, Alberto (FUNDAR), Monitoreo de programas sociales
en contextos electorales, Anlisis estadstico de los programas,
(feb., 2006). Disponible en: http://www.fundar.org.mx/programas
sociales/6Anaest.pdf.
SEDESOL, Comunicado de prensa nm. 71/2006, Entrega el Consejo
Consultivo de Desarrollo Social, Recomendaciones a la SEDESOL
Mxico, D.F., 25 de abril de 2006. Disponible en: http://www.SEDESOL.
gob.mx/prensa/comunicado_normal.php?clave_comunicado=156.
SOMUANO, Fernanda (coord.), Monitoreo de programas sociales en
contextos electorales, Anlisis de la vinculacin del Gasto de Programas Sociales con Variables Electorales, (feb., 2006). Disponible en:
http://www.fundar.org.mx/programassociales/4Anaec.pdf.
171
La multiplicidad de lecciones aprendidas se corres-
ponde con la diversidad de prcticas documentadas.

Como se plante en la introduccin del presente informe, la gama de casos documentados comprenden
programas instrumentados por dependencias federales
de alcance incluso intersecretarial, hasta acciones
realizadas por organizaciones de la sociedad civil en
determinados estados de la repblica. Como se desprende de la lectura de los 25 casos documentados
van desde lecciones globales, pertinentes para todos
los actores involucrados en el ejercicio de proteccin
de programas sociales, hasta lecciones especficas,
relevantes nicamente para la dependencia u organizacin que realiz la prctica.
La documentacin de las buenas prcticas fue un
ejercicio en colaboracin con las contrapartes con
las dependencias gubernamentales u organizaciones
sociales que realizaron la prctica documentada, la
heterogeneidad en las lecciones aprendidas es enorme.
Esto se debe fundamentalmente a que en la mayora
de los casos la identificacin de las prcticas se realiz
de manera conjunta con las contrapartes correspondientes, por lo que se intent respetar, en la medida de
lo posible, el espritu de las lecciones desde la ptica
de las dependencias y/o organizaciones bajo la premisa
de que conocen mejor las prcticas y, por tanto, las
lecciones que de stas se derivan.
No existe informacin emprica suficiente sobre la
relacin que existe entre las diversas formas de manipulacin poltica particularmente el clientelismo,
la compra y la coaccin del voto, y el grado de vulnerabilidad de los programas sociales. Por tanto, las
lecciones aprendidas sobre esta relacin inacabada
son tiles para su entendimiento, an cuando stas
sean de carcter preliminar, particular o incluso anecdtico. Es decir, a pesar de que no necesariamente
son generalizables las lecciones aprendidas de las
buenas prcticas documentadas, las lecciones que de
stas se derivan constituyen insumos tiles para disear mecanismos que coadyuven al fortalecimiento
de la proteccin de los programas sociales. En efecto,
una parte significativa de las prcticas se refiere
precisamente a acciones adicionales de proteccin
de programas sociales frente a mltiples formas de
manipulacin poltica, particularmente las de corte
clientelista, de manera que las lecciones aprendidas
constituye informacin relevante sobre esta imbricada relacin que es el objeto del Proyecto de Pro-
teccin de Programas Sociales en, y fuera de, contextos electorales.

Una de las lecciones aprendidas que con frecuencia
destaca en las diversas prcticas documentadas tiene
que ver con un reconocimiento de los avances legales
en la institucionalizacin misma de las buenas prcticas. Se reconoce que el entramado legal existente es
una base o punto de partida sin el cual no se podran
dar muchas de las acciones adicionales de proteccin
de programas sociales. Al mismo tiempo, sin embargo,
se reconoce que algunas de las buenas prcticas
podran institucionalizarse si se incorporaran a la legislacin o a las reglas de operacin como acciones
obligatorias de los programas sociales. Para que las
acciones adicionales entendidas como aquellas medidas no contempladas en la normatividad, pero que
apuntan hacia la proteccin de programas sociales
tengan una alta incidencia, una leccin aprendida es
que estas medidas resultan ms efectivas cuando estn dentro que fuera de la norma.
Si bien las buenas prcticas se refieren, por lo general,
a acciones emprendidas por una dependencia en torno
a un programa social en particular, cuando se involucran diversas dependencias de forma coordinada, el
alcance de la prctica es, por lo general, proporcionalmente mayor. En efecto, con el concurso de diversas
instancias se genera un valor agregado que hace que
el resultado sea mayor a la suma de las partes. Por
tanto, la convergencia de diversas dependencias en
una misma iniciativa es una leccin aprendida a destacarse, como es el caso de la poltica intersecretarial
para el blindaje de los programas sociales. Adems
de las economas de escala que este tipo de polticas
interinstitucionales pueden lograr, tambin permiten
hasta cierto punto homogeneizar y sobre todo transversalizar medidas de proteccin que garanticen niveles
mnimos de proteccin de los programas sociales, sin
importar la dependencia de que se trate.
Algunas de las acciones adicionales consideradas
como buenas prcticas son de carcter poltico. Pese
al lmite inherente de este tipo de prcticas eminentemente formales, en ocasiones sus implicaciones prcticas no son exclusivamente de carcter simblico,
sino tambin sustantivo. En este sentido, prcticas
tales como reuniones pblicas, firmas de acuerdos,
expresiones pblicas de compromisos, convenios de
colaboracin, entre otras acciones, tiene un efecto
175
demostrativo que en s mismo constituye una buena

prctica, independientemente del efecto formal que esa
prctica pueda tener. De modo que la razn que explica
la documentacin de ciertas prcticas simblicas es
precisamente por su efecto demostrativo que genera,
entre otros resultados, confianza, transparencia y
compromiso de las partes, que en ciertas ocasiones
se materializa en acciones concretas que derivan de
acciones simblicas. No obstante, el carcter no vinculante de muchas de estas acciones simblicas presenta
lmites infranqueables, que se podran superar si estas
acciones tuvieran efectos legales vinculantes entre
los sujetos involucrados.
Otra leccin aprendida tiene que ver con las acciones
preventivas, ms que sancionadoras, que se identificaron en distintas prcticas documentadas. Se
asume que el efecto disuasivo que producen de alguna
manera contribuye a la proteccin de los programas
sociales. En ese sentido, las acciones adicionales
instrumentadas de carcter preventivo como lo
fue el resguardo del parque vehicular, las circulares
para advertir sobre el uso indebido de recursos pblicos, la reprogramacin de entrega de beneficios,
entre otros son acciones de fcil instrumentacin
que pueden ser replicadas en distintas dependencias,
aunque no se pueda medir el impacto real.
Si bien muchos de los programas sociales contemplan instancias y mecanismos para quejas y denuncias,
los ciudadanos no siempre entienden, confa o utilizan
este tipo de recursos a su alcance. Ms all de la existencia formal de este tipo de instancias y mecanismos,
pareciera, segn se desprende de las experiencias
documentadas, que an no existe una cultura ciudadana de la denuncia.
176
Por lo que hace a las organizaciones de la sociedad

civil, se reconoce que su aporte es fundamental para
el monitoreo de los programas sociales, pero an insuficiente. Existe voluntad poltica por parte de los
gobiernos en general para reconocer la importancia
creciente de la participacin de las OSC en la vigilancia
y monitoreo de los programas sociales, una labor que
complementa pero no sustituye la propia responsabilidad del gobierno. La colaboracin de las OSC en
el monitoreo de programas sociales permite avanzar
en la relacin sociedad civil-gobierno, por lo que su
participacin activa en el mbito de proteccin de las
polticas sociales se torna cada vez ms estratgica.
Como una buena prctica en materia de participacin

de organizaciones de la sociedad civil destacan los
fondos creados por el gobierno federal para el cofinanciamiento de organizaciones sociales que realizan
actividades de vigilancia y monitoreo de programas
sociales. Entre los aspectos ms destacados de esta
prctica est la creacin misma de un fondo, que ha
permitido no slo cofinanciar organizaciones, que en
algunos casos no hubieran podido realizar actividades
de este tipo por ellas mismas, sino tambin haber generado un nuevo espacio temtico para la participacin
de las OSC: el monitoreo de programas sociales desde
la sociedad civil organizada. Este nuevo mbito temtico de participacin ha generado una demanda que
mediante el sostenimiento y ampliacin del fondo,
la definicin de mecanismos de retroalimentacin de
resultados obtenidos, y el desarrollo de capacidades
de las OSC podra permitir su expansin de forma
tal que pueda cubrirse una mayor parte del territorio
nacional y un nmero mayor de programas sociales.
Otra prctica de la cual se desprenden lecciones
relevantes es la que tiene que ver con la contralora
social incorporada a la propia normatividad de los
programas sociales. En efecto, una de las lecciones
aprendidas es que, si bien, en aquellos programas que
no otorgan beneficios individuales, sino colectivos, se
podra suponer una menor proclividad al condicionamiento en la entrega de los apoyos, sin embargo, tanto
en unos como en otros resulta importante contar con un
modelo de contralora social permanente y obligatorio
para garantizar y promover una vigilancia adecuada
del funcionamiento del programa. As, a pesar de que
este modelo o modalidad est previsto en la norma,
permite, sin embargo, una cierta flexibilidad en su
adaptacin que lo hace replicable en situaciones y
modalidades diversas. De esta manera, este modelo
junto con las acciones de proteccin individualizadas
dirigidas a las personas que reciben apoyos focalizados, permite contar con distintos modelos de
proteccin para las diferentes modalidades de entrega
de beneficios que existen entre los mltiples programas
sociales federales.
Existen prcticas que, sin dejar de ser iniciativas
gubernamentales, se han desarrollado en colaboracin
con OSC con relativo xito. Tales son los casos de los
manuales ciudadanos y los programas de monitoreo
ciudadano, que fueron realizados con el concurso de
una o varias organizaciones civiles, y que permiti su
confeccin desde la perspectiva ciudadana, que de

otra manera el gobierno por s slo difcilmente hubiera
logrado. De ah que uno de los aspectos ms destacables de estas prcticas dirigidas a la ciudadana sea
precisamente la posibilidad de realizar acciones
adicionales de proteccin a bajo costo, con alta calidad,
fciles de replicar y, sobre todo, desde una perspectiva
no gubernamental.
Es en el mbito local donde sin duda la proteccin de
los programas sociales se pone ms a prueba, incluso
para los programas de carcter federal en lo que fase
de instrumentacin local o descentralizada. Como se
ha reconocido en el presente informe, en materia de
polticas de proteccin de programas sociales existe
un esfuerzo significativo en el mbito central de la
administracin pblica federal que ha implicado una
coordinacin interinstitucional cada vez ms estrecha.
Sin embargo, pese a las medidas tendientes a
proteger los programas, emitidas desde las oficinas
centrales del gobierno federal, una leccin aprendida para diversas prcticas documentadas tiene que
ver con la resistencia que algunos operadores locales
oponen para instrumentar plenamente dichas medidas
de proteccin. En varios casos, se identific la necesidad de desarrollar esquemas de capacitacin y de
generacin de incentivos para comprometer ms a los
funcionarios pblicos ya sean del orden federal en
las entidades, o del orden estatal o municipal para
instrumentar de forma ms integral las medidas adicionales de proteccin. No basta con cumplir con la
normatividad, en muchos casos insuficiente, sino con
el espritu de las medidas adicionales de proteccin,
que para su correcta instrumentacin el liderazgo que
ejercen los funcionarios pblicos responsables de
stas es el factor ms determinante.
Asimismo y en consonancia con el punto anterior,

otra leccin aprendida apunta en el sentido de la necesidad cada vez ms imperiosa de que las autoridades
estatales y municipales se sumen al esfuerzo realizado
por la federacin en pos de la proteccin de los programas sociales federales. Los gobiernos estatales y
municipales pueden contribuir en diversas modalidades al desarrollo de una poltica intergubernamental
de proteccin de los programas que an no existe en
el pas. Slo por medio de una poltica de carcter
intergubernamental se lograr proteger de manera
efectiva los programas federales que se instrumentan
en el mbito estatal y municipal. Al mismo tiempo, se
requiere de varias polticas intergubernamentales,
incluida aquella que busque proteger los programas
sociales tanto estatales como municipales, en donde
la federacin podra participar en diversas formas.
La complejidad que supone la proteccin de los
programas sociales, que a su vez involucra la participacin de diversos actores en diversas fases, implica
necesariamente el concurso de diversos rdenes de
gobierno, independientemente de que los programas
sean de carcter federal, estatal o municipal. La leccin
aprendida a este respecto apunta a que, en la medida
en que un nmero mayor de instancias y dependencias
se involucren en la proteccin de los programas
sociales, en esa medida los programas sers ms
vigilados y, por tanto, ms protegidos.
Sin embargo, esto por s slo puede no ser suficiente. En ltima instancia, para garantizar la proteccin
adecuada y permanente de los recursos pblicos destinados a fines sociales se requiere seguir avanzando
en promover valores ticos y profesionalizar a los
servidores pblicos, as como fortalecer la participacin
ciudadana y una conciencia de derechos.
177
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Buenas Prcticas

en la proteccin de programas sociales

Proyecto de Proteccin de los Programas Sociales Federales

Impreso y hecho en Mxico, 2007

1. Pronunciamiento por la Legalidad y la Transparencia

2. El Programa de Blindaje Electoral del Gobierno Federal

3. La Transparencia y la Legalidad en la Operacin

4. Manual Ciudadano: SEDESOL a los Ojos de Todos

5. Modelo de Contralora Social Comunitaria del Programa Hbitat

6. Blindaje Electoral y Fortalecimiento de la Contralora Social

7. Convocatoria del Programa de Coinversin Social.

8. Consejo para Prevenir los Delitos Electorales

9. Programa de Monitoreo Ciudadano

10. IMSS Oportunidades

11. El Programa Nacional de Prevencin de Delitos Electorales

12. El ABC de los Servidores Pblicos en Relacin con las Elecciones

II. Organismos Autnomos

1. Acuerdo de Neutralidad Poltica

2. El Programa de Educacin para el Ejercicio del Voto Libre y Razonado

3. Evaluacin de Transparencia de las Dependencias Federales

III. Entidades Federativas

1. Proteccin de los Programas Sociales

2. Acciones Estatales de Blindaje

3. Acciones para Fortalecer el Blindaje de Programas

4. Consejo de Desarrollo Social

5. Acciones del Gobierno del Estado de Sonora en

6. Bases de Colaboracin para la Transparencia y el

7. Acciones del Gobierno del Estado de Yucatn en Materia de

IV. Organizaciones de la Sociedad Civil

1. Investigacin de Prcticas de Compra y Coaccin del Voto

2. Monitoreo de Programas Sociales en Contextos Electorales

3. Monitoreo de Programas Sociales en Contextos Electorales

Hay, en pases de nuestra regin, una larga y perni-

ciosa tradicin merced a la cual se utilizan los dineros

ciudadanas de monitoreo de programas sociales, todas

sociales se utilicen para fines distintos a la promocin

con amplias capas de la poblacin en situacin de

y partidas presupuestarias predefinidas, lo cual ha

De esta forma, tanto los avances en el desarrollo

genuina preocupacin tanto de las autoridades como

2. Propsito y alcance del informe

El objetivo central del Proyecto de Proteccin de

Es importante advertir que en la mayora de los casos

La documentacin de las buenas prcticas en la

Asimismo, es importante subrayar que la informacin

efectividad e impacto de los programas sociales, sino

3. Definicin de buenas prcticas en la

Sostenibilidad: capacidad de sostenimiento y continuidad de la prctica en el tiempo, que permita

desarrollo de la prctica, de la misma forma se parte

De esta forma, la primera seccin de las prcticas

El siguiente apartado tiene que ver con la esencia de las

Finalmente, la ltima seccin se refiere a la Agenda

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