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Lecturas Basicas
Lecturas Basicas
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LECTURAS BASICAS
DE ADMINISTRACION
y POLTICAS PBLICAS
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EL COLEGIO DE MXICO
350
L471
Lecturas bsicas de administracin y polticas
pblicas / Jos Luis Mndez, compilador.-Mxico : El Colegio de Mxico, Centro de
Estudios Internacionales, 2000.
609 p. ; 22 cm.
ISBN 968-12-0950-8
1. Administracin pblica. 2. Poltica.
1. Mndez Martnez, Jos Luis, comp.
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NDICE
9
PRIMERA PARTE
AsPECTOS TERICOS DE LA ADMINISTRACIN
Y LAS POLTICAS PBUCAS
17
35
49 '
75
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SEGUNDA PARTE
REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIN
PBUCA EN MXICO. PANORAMA GENERAL
125
137
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Maria del Cannen Pardo, La TBJurma administrativa para el desarrol1D social en Mxico
195
217
237
263
293
TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIN
337
375
409
CUARTA PARTE
SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
de la modernizacin
mexicana
477
o esperando a Godotl
QUINTA PARTE
POTICAS PBLICAS y RELACIONES
INTERNACIONALES
505
547
~ Dit#1b'tl.tin.!J!;~cias'C(J,~ ~~~
571
PRESENTACIN
JOS LUIS MNDEz*
* D~ectorFJ~tivo~e1Sc:n1?O Profesiohar Electoral en el IFE Yprofesor-investg'.ufor con licencia en el Centro dl! Estudioslntemaclonales de El COlegio de Mxico..
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PRESENTACIN
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Rogelio Hernndez por SU parte analiza evidencia emprica que muestra que en Mxico el servicio pblico se ha constituido en una verdadera
profesin, si por ella se entiende la prctica permanente de una actividad.
Aunque es cierto que los funcionarios cambian de puestos con mucha frecuencia, esos cambios se realizan en no ms de tres dependencias, cuyas
funciones normalmente estn relacionadas, por lo que esta elevada rotacin no implica, necesariamente, impreparacin. As, este texto ayuda a situar en su correcta dimensin el tema de la profesionalizacin de la administracin pblica mexicana.
En el artculo "La profesionalizacin del Estado mexicano: olvidando
o esperando a Godot?", jas Luis Mndez muestra la manera como el desarrollo de un servicio de carrera se ha venido prometiendo sin que hasta
ahora se haya implementado. Argumenta que, no obstante las reformas, la
mayora de los pases de mayor desarrollo relativo han mantenido los
principios generales de los servicios de carrera. Indica que el reto es disear un sistema que logre las ventajas y evite las desventajas de tales servicios. Asimismo, que la creciente democratizacin del pas puede traer el apoyo a esta reforma de quienes reconocen la necesidad de una mayor
estabilidad del cuerpo de funcionarios en un sistema poltico sujeto a la alternancia, pero tambin de quienes slo desean mantenerse dentro del
sector pblico. As, toda permanencia debera desarrollarse en forma gradual, limitada y estrictamente basada en el mrito y la capacidad probada.
La quinta y ltima seccin introduce un tpico relativamente nuevo,
al que el rea de administracin pblica del Centro de Estudios Internacionales ha venido prestando bastante atencin: el de los problemas y politicas pblicas "transnacionales". Se presentan aqu tres artculos.
En el texto "La cuestin del medio ambiente en la agenda bilateral
(1991-1992)", Blanca Torres nos narra cmo debido a la gran oleada en
contra del TLC por cuestiones ambientales, el gobierno de Bush incorpor
a la discusin a varios representantes de las organizaciones ambientales,
los cuales presionaron para que sus preocupaciones se incluyeran en el
TLC. Torres analiza el caso del atn y el embargo atunero que tuvo lugar
en 1991 y sus efectos sobre las negociaciones del TLC, en las que.los mexicanos se vieron presionados a rechazar la irresponsabilidad ecolgica. ste es un caso en el que hay clara conciencia de la existencia de un problema transnacional y en el que se han establecido mecanismos trilaterales
para atacarlo.
Por su parte, Gustavo Vega resea cmo el TLCestablece comits y
grupos de trabajo para fortalecer los mecanismos institucionales y de resolucin de disputas, y para que los acuerdos paralelos secumplan eficazmente. Sin embargo -indica...hace falta un rgimen comn en .materia de
PRESENTACIN
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PRIMERA PARTE
ASPECTOS TERICOS
"
DE LAADMINISTRACION
y LAS POLTICAS PBLICAS
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La imposibilidad de separar conceptualmente lo propio de lo externo me lleva a proponer el anlisis del desenvolvimiento de la administracin pblica en Mxico bajo distintos enfoques; en stos, una lnea
de pensamiento es dominante y puede corresponder a pocas diversas, o a ciertos resultados en cuanto a la produccin intelectual, pero
tambin a contribuciones importantes en las decisiones polticas y a la
orientacin que se dio, tanto en el mbito universitario como en el
profesional, a los administradores pblicos.
En Mxico, la enseanza profesional de la administracin pblica
vinculada con la ciencia poltica qued incorporada por primera vez a
los planes de estudio de la entonces Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico en 1958.
A medida que el crecimiento y la complejidad del aparato administrativo pblico hicieron cada vez ms dificil su manejo eficiente, y dado el bajo nmero de egresados de la Universidad, se hizo necesaria
una mayor cantidad de profesionales capacitados para entender y resolver los problemas que afectaban a la administracin pblica.
Las distintas reformas hechas a los planes de estudio de la carrera
en la Universidad Nacional reflejaron la preocupacin por resolver,
mediante ciertos ajustes, la vinculacin de la formacin terica con los
problemas que el aparato administrativo enfrentaba en la prctica.
A partir de los aos sesenta, cuando la administracin pblica empez a desdoblarse sin ninguna racionalidad aparente, los desajustes y
las ineficiencias-se hicieron an ms evidentes. El Estado se vio en la
necesidad de aclarar la situacin catica que presentaba la administracin pblica, y reclamaba para ello ms y mejores administradores pblicos. De ah que sea justamente en esa dcada cuando la formacin
de estos profesionales se incorporara a la mayor parte de los planes de
estudio de las universidades pblicas e incluso de algunas privadas.
La experiencia en la formacin de profesionales en El Colegio de Mxico haba resultado satisfactoria; de ah que se decidiera abrir un programa que estuviera especficamente enfocado a formar estudiosos de la administracin pblica con un slido respaldo acadmico y sin restringir la
educacin a algn aspecto de la especialidad. En 1982 se inici la Licenciatura en Administracin Pblica dentro de los programas del Centro de
Estudios Internacionales, con el objetivo de preparar profesionales con
una visin amplia de los problemas que la administracin pblica tiene
que enfrentar en Mxico y de los que derivan de la interrelacin de sta
con el desarrollo poltico-administrativo de los dems pases del mundo.
El plan de estudios incorpor, en su primera versin, la idea de una
formacin humanista complementada con el conocimiento de ciertas
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LA ADMINISTRACIN
Bajo la perspectiva institucional, el estudio de la administracin pblica se centr en su naturaleza especial en relacin con otras formaciones sociales. Esta naturaleza, dice jean-Pierre Nioche, tiene como fundamento la teora liberal del Estado rbitro, que representa el inters
general, cuyos recursos materiales y humanos (la administracin) deben ser diferentes en su funcionamiento a los del resto del cuerpo social, y que se caracteriza por la oposicin de in tereses particulares. 3
1 "Licenciatura en Administracin Pblica, proyecto de cambio curricular" (documento interno de trabajo), Mxico, El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Internacionales, 1990, pp. 1-2.
2 tu, pp. 2-3.
3 Tomado de Jean-Pierre Nioche, "Science administrative, management public et
analyse des politiques publiques", en ReoueFTan~e d'Administration Publique, nm. 24,
1982, pp. 635-649.
20
ue; p. 640.
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la comprensin de la accin del Estado como la actividad que se realiza bajo un orden jurdico y que consiste en ejecutar actos materiales o
jurdicos para casos individuales.
El sustento terico de este enfoque es
la definicin, en todos sus aspectos, de la administracin, conforme a la
propuesta por la doctrina del derecho pblico; la administracin se entenda como el conjunto de recursos humanos y materiales encargados,
bajo la autoridad de los gobernantes, de asegurar la ejecucin de las leyes
yel funcionamiento de los servicios pblicos."
Se estudiaron, con base en ese sistema, los procedimientos administrativos en el marco de la relacin entre el individuo y la administracin. Los
anlisis tuvieron como eje central la actividad jurisdiccional de los rganos administrativos; asimismo, lo contencioso-administrativo fue una parte fundamental de las preocupaciones de la disciplina en ese momento.
Por ello, en los orgenes del Instituto de Administracin Pblica
Mexicano (despus llamado Instituto Nacional de Administracin Pblica), el campo de estudio y anlisis de la administracin pblica correspondi "al respeto de los derechos de los particulares y a la legalidad como condicin y supuesto de toda accin pblica. Tambin a la
divisin de poderes y al problema de lograr que los grandes objetivos
se cumplieran en armona con la libertad y con el derecho y dentro de
la mayor eficacia posible en la accin gubernamental".'
La influencia jurdica someti el anlisis de la administracin pblica a un rgimen en el que se destacaba la necesidad de satisfacer el
inters general y mantener el orden pblico. Esta particularidad no
ayud a integrar el estudio de la administracin en una perspectiva
ms general, en la que se aplicaran otros mtodos.
El derecho pblico supone una separacin rgida entre lo poltico
y lo administrativo. Esto necesariamente obliga a entender la administracin pblica como distinta del poder poltico y subordinada a ste.
El aparato administrativo no tena objetivos propios y sus funciones se
vean siempre como secundarias, ya que slo ejecutaba las tareas que
los rganos polticos le confiaban.
6 J. Chevaliery D. Loschak, Ciencia administrativa, trads.Joelle Bergere, Jos Vicente Gmez Rivas y Blanca Oleas de Lima, t. 1, Madrid, INAP, s.f., p. 68.
7 "Discurso pronunciado por el licenciado Antonio Carrillo Flores en la sesin
inaugural del Instituto de Administracin Pblica", en Reoista deAdministracin Pblica,
nm. 1, 1956, pp. 5-6.
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10
Jean-Pierre Nioche,
ue; pp. 639-640.
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p. 39.
14
INAP, Memoria,
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A partir de la dcada de los setenta, al incorporarse a la vida nacional las administraciones estatales y municipales de manera ms dinmica, acorde con la modernizacin propuesta para la federacin, algunos analistas de la administracin pblica mexicana les prestaron
atencin; y hay que decir que las investigaciones sobre el tema han ido
en aumento, tanto en cantidad como en calidad.
Al hacer un balance no muy minucioso, puede decirse que los estudios hechos durante ms de veinte aos no llegaron a proponer de manera precisa la naturaleza del comportamiento de la administracin pblica
ni analizaron las fuerzas que la impulsaban a actuar en varias direcciones. No se hicieron propuestas en las que se relacionara la conducta de
los organismos pblicos con la forma en que se insertan en el proceso
histrico global y con su evolucin institucional. Tampoco se observ ni
analiz la interaccin de esos organismos con las variables externas."
LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
28
Francia", publicado en la Revista de Ciencias Sociales de Puerto Rico, se convirti en una referencia obligada para los estudios mexicanos de esos aos.
En el mismo discurso deca Fraga que
la extensin de las funciones administrativas, como consecuencia de la amplitud desmesurada de las atribuciones del Estado moderno despus de las
ltimas guerras mundiales, ha hecho que la administracin penetre hondamente en la vida de la comunidad, teniendo que atender problemas para
cuya comprensin y resolucin se requiere una tcnica especializada [... ]
y agregaba,
I
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es necesario admitir que los estudios sobre administracin han tomado otra
orientacin, que es predominante, sobre todo en la doctrina norteamericana, y que consiste principalmente en considerar la influencia del ambiente
poltico, psicolgico y social en el que se desenvuelve la administracin y
preconizar las medidas tcnicas ms adecuadas para tener el mejor rendimiento de la actividad administrativa, tratando de adaptar a la administracin los principios que regulan el manejo de las empresas privadas.20
La confusin respecto de la definicin conceptual, metodolgica
y epistemolgica no permiti que se reflexionara con profundidad sobre la vocacin intelectual de la disciplina. Al volver parciales los enfoques, el conocimiento se volvi incompleto y, por ende, la produccin
intelectual producto del trabajo de diferentes grupos. Se hicieron diversos intentos por establecer bases epistemolgicas y analticas, al intentar identificar a la administracin pblica como una ciencia administrativa.
En esta preocupacin intelectual se reconoca que una ciencia no
deba definirse slo por su objeto de estudio, sino tambin por su intencin cientfica, tal que permitiera explicar los fenmenos observados. Se aceptaba que, si bien una ciencia se defina por su mtodo, esto no significaba que no poda utilizar los de otras ciencias afines. En
un primer momento era vlido suponer que la ciencia administrativa
poda recurrir legtimamente a mtodos de ciencias ya constituidas.
La reflexin deba incluir un cuestionamiento profundo sobre las
premisas que definan el carcter cientfico de la ciencia administrativa y elegir un marco de anlisis en el que pudieran incorporarse los
modelos que proponan otras ciencias sociales, para, finalmente, con-
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:11
tu, p. 18.
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Los estudios en administracin pblica reflejaron entonces la divisin del conocimiento, el objeto de estudio y el mtodo. Se favoreci
una distancia entre el mundo acadmico y el profesional que no ha resultado fcil acortar.
La experiencia prctica -pocos lo dudan-, es sumamente importante
como fuente de trabajo intelectual; pero en el caso de los estudiosos de
esos temas, ese argumento se ha utilizado de una manera extrema, al calificarse el trabajo acadmico como especulativo y poco prctico. Tambin
la administracin pblica se ha encontrado repetidamente al servicio directo de funcionarios pblicos, lo que imprime a la produccin intelectual un carcter de corto alcance, inmediatista y coyuntural. Este uso burocrtico de la disciplina ha impedido que la administracin se concentre
en problemas menos prcticos aunque ms signfcativos.w
De esta manera, la administracin pblica enfrent la tajante diferencia entre teora y prctica, lo que cancel cualquier intento por
convertirla en una disciplina cientfica.
En los estudios relacionados con la administracin pblica sigui desarrollndose la perspectiva de la organizacin, pero conviviendo con la
institucional.
A pesar de las aportaciones significativas de ambas corrientes, la realidad administrativa no ha logrado enriquecerse con una explicacin convincente. Al cuestionar algunas de las hiptesis ms importantes de las dos
perspectivas dominantes.jean-Pierre Nioche dice que empez a esbozarse
una tercera forma de anlisis: la perspectiva de las polticas pblicas.
La accin del Estado moderno y su sociedad no puede entenderse
por medio de la idea clsica que diferencia las esferas poltica y administrativa. Hacer algo eficaz implica presuponer tanto la complejidad del escenario como la unidad de ste. Segn explica Nioche, "la accin colectiva se traduce en la construccin progresiva de los problemas de las
'polticas pblicas' ".23 En este caso, tanto la administracin como el me-
22 Eduardo Guerrero, "Administracin pblica: estado de la disciplina y de la profesi6n en Mxico", tesis para recibir el ttulo de Licenciado en Administraci6n Pblica,
El Colegio de Mxico, 1992, pp. 15-20.
23 J.P. Nioche, op. cit., p. 645.
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/bid., p. 646.
Id.
26 Id.
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CONCLUSIN
En Mxico, el estudio de la administracin pblica ha pasado por buenos momentos de produccin intelectual, pero no ha logrado crear
teoras slidas, puesto que el trabajo de investigacin no ha sido constante ni sistemtico.
El enfoque institucional arraig debido a mltiples razones, pero
una importante es que tanto la teora liberal del Estado como su rival,
la marxista (fuente terica de algunos trabajos acadmicos en esta
rea), compartan una visin instrumental de la administracin. Este
supuesto defini y, por momentos, limit el avance terico.
Al incorporarse la ptica de la organizacin, el desarrollo conceptual en Mxico estaba rezagado respecto a los avances que sobre las
nociones de management y management pblico se tenan ya en otros
pases. Algunos postulados de este enfoque se incorporaron en nuestro pas sin el sustento de la reflexin rigurosa, lo que desvi la investigacin hacia discusiones poco trascendentes y propici que se incorporaran al sector pblico mtodos de trabajo de la empresa privada sin
la suficiente revisin critica. Se utilizaron sistemas de planificacin y
control adaptados a la esfera pblica, pero otros, que se copiaron directamente del sector privado, evidenciaron los lmites y la falta de
adecuacin a la realidad del proceso pblico de decisin.
La idea de recurrir a tcnicas como el control de gestin, la direccin por objetivos, la presupuestacin por programas, etc., era la de
29
bid.,
pp. 236-237.
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ta en marcha de polticas pblicas, no gubernamentales," con el concurso de diversos actores que busquen consensos sociales reales y no simulados, de manera que se logre efectivamente transitar hacia la democracia.
En este trabajo, a partir de un rpido recorrido sobre algunas decisiones derivadas del proyecto poltico del gobierno de Carlos Salinas
de Gortari, intento demostrar de qu manera el objeto e inters de la
disciplina se ven absorbidos por los temas impuestos desde arriba, lo
que impide que las propuestas disciplinarias tomen la necesaria distancia que la objetividad cientfica supuestamente exige. El trabajo que
presento incluye, entonces, un somero anlisis de los temas que a partir del relevo gubernamental en diciembre de 1988 han ocupado la
atencin de los estudiosos mexicanos. El campo de la administracin
pblica necesita ser desarrollado para contar con una produccin terico-metodolgica que permita avanzar en propuestas paradigmticas.
Mi objetivo es demostrar que dicho desarrollo no puede ser slido y de
largo aliento mientras los estudios en esta disciplina tengan que justificar, o justifiquen, propuestas gubernamentales.
ricio Merino en el trabajo "De una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de estudio sin disciplina" que se incluye en este mismo volumen:
4 Vase el trabajo de Mauricio Melino, op. cit., pp. 119-121.
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plante como una valiosa posibilidad para liberar recursos que se canalizaran hacia programas sociales.
Junto con las medidas de ajuste sealadas, el gobierno actual dise una estrategia para atraer inversin extranjera que complementara
los esfuerzos nacionales. Dicha estrategia estuvo basada en la aplicacin de un conjunto de reglas -supuestamente claras y sencillas-, y en
la incorporacin de normas jurdicas depuradas que sirvieran para reactivar la actividad econmica, proceso conocido como desregulacin.
Se emprendi tambin un ambicioso programa para fortalecer la infraestructura nacional en importantes esferas con la participacin del
sector privado.
.
Cuando el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari inici
su periodo en diciembre de 1988, el diseo de las polticas desde la cpula de la lite gobernante y sus asesores, experiment una importante re definicin de reglas en materia de poltica econmica. La redefinicin implic la necesidad urgente de controlar la inflacin, superar
el estancamiento econmico e incluir algn tipo de compromiso de
poltica social para buscar soluciones a los problemas que esas situaciones acarreaban. De ah la inclusin de una poltica social que quiso
aparecer como "novedosa". As, el Programa Nacional de Solidaridad,
mejor conocido como Pronasol, se coloc en un lugar destacado en las
prioridades del proyecto poltico, ya que si no resolva problemas graves y acumulados en reas bsicas (salud, educacin, servicios), al menos los paliaba y con ello se quitaba la presin y las crticas acerca de su
apuesta al modelo neoliberal.
El xito relativo alcanzado en los programas de ajuste macroeconmico (por ejemplo en materia de deuda) 6 se sustent en la propuesta de "concertacin" con los distintos actores y fuerzas sociales involucradas en los ajustes propuestos. En este sentido, el gobierno tom la
iniciativa de suscribir con los principales sectores econmicos un Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), que se ha
convertido en la pieza clave de la poltica econmica.
Estos cambios se han englobado en la llamada reforma del Estado,
que de acuerdo con el discurso oficial significaba alcanzar tres objetivos bsicos: ampliar la vida democrtica, restablecer el crecimiento sin
inflacin y aumentar el bienestar material de la poblacin. La reforma
6 Sealo como relativo el xito alcanzado puesto que para fines de 1993 el Banco
Interamericano de Desarrollo deca que Mxico ocupaba la segunda posicin de pases
deudores del mundo desarrollado, con un saldo de 118 894 millones de dlares, El Financiero, 11 de abril de 1994, primera plana.
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nal del Estado, para que, entre otras cosas, las polticas fueran efectivamente pblicas (la capacidad podra ser medida por la presencia consistente de diversos actores con facultad de establecer una interaccin
til, materializada en propuestas cuyo impacto beneficiara al conjunto
de la sociedad, y en el establecimiento de reglas para la interaccin y
participacin avaladas por el conjunto de fuerzas sociales). La reforma
se ha restringido al establecimiento de ciertos lmites al protagonismo
del gobierno en la solucin de necesidades que resultan -ahora s- inaplazables. Los lmites son ms el resultado de la incapacidad del gobierno para asumir el compromiso de la manera como lo hizo en el pasado,
que por una conviccin de abrir canales a la participacin y a la corresponsabilidad, en la lgica de fortalecer el entramado institucional. De
igual manera, tampoco se ve de forma clara la preocupacin por generar mecanismos que eficienticen la accin de su aparato administrativo
y profesionalicen la funcin pblica, sino, ms bien, una intencin por
privilegiar la vertiente de la recuperacin econmica perse.
Lo que s se decidi fue profundizar en la medidas adoptadas en el
sexenio anterior, y llevar a cabo un espectacular desmantelamiento del
mencionado sector paraestatal. Ambas acciones, si bien pudieron haber considerado los rendimientos de las empresas, su inoperancia, su
mala administracin, etc., resultaron ms bien de una re definicin importante de los mbitos de actuacin del sector pblico. El Estado,
frente a una situacin de crisis que le impeda hacer uso de los recursos presupuestales, se sale de los espacios que tradicionalmente ocupaba. Adems, "invita" a otros sectores de la sociedad (lase el privado) a
corresponsabilizarse con ste en la atencin de cuestiones bsicas, incluso servicios pblicos (telfonos, correos, etc.) , y en apoyo a las polticas de ms alta prioridad que el propio gobierno estableci.
Otro resultado del llamado redimensionamiento del aparato estatal fue la posibilidad de contar con recursos frescos provenientes de la
venta de empresas pblicas, que pueden ser utilizados en programas
dedicados a atender de manera selectiva los rezagos sociales. Esta idea,
armada con diferentes arreglos de organizacin, ya se haba ensayado
en el pasado. As, existan unidades dedicadas a atender aspectos sociales bsicos con una estructura independiente de las del resto de las
secretaras de Estado, encargadas de las polticas sociales, como el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), o la Unidad de Coordinacin General del Plan de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar). Dichas unidades contaron con todo el respaldo presidencial e
incluso dependieron jerrquicamente del presidente. El haber ensayado diferentes arreglos de organizacin nos advierte sobre la creciente
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REFLEXIONES FINALES
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problemas graves tanto econmicos, como polticos y sociales. Esta reforma necesito de una serie de mecanismos complejos para concluir
con el Estado paternalista y dar paso a uno solidario.!" Sin embargo, el
diseo de polticas que involucraran un Estado ms participativo, y en
donde hubiera corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad,
qued atrapado en el diseo, puesta en marcha y hasta la eventual evaluacin autoritaria de las polticas gubernamentales. Otros actores han
intervenido en mecanismos de consulta, concesiones, o "pactos", pero
no han llegado a tener una participacin efectiva.
Hoy da, laque sucede es que, a pesar de reconocerse el "fracaso"
de un modelo de gestin que no ayud a resolver problemas sociales,
no se busca fortalecer la capacidad institucional del Estado, sino hacer
corresponsables del gobierno a otros actores y sectores, pero conservando la toma de decisiones para la alta burocracia y los asesores. De
ah que se pueda decir que si bien hay mayor energa institucional
concentrada en esfuerzos de concertacin, la participacin social encuentra an lmites, cuando no se trata de aceptar o convalidar las decisiones de la lite en el poder.
Lo anterior se traduce, entonces, en una concentracin de la capacidad rectora por el gobierno, donde la tarea de coordinacin se convierte en una pieza esencial, sobre todo desde el mbito de accin del
ejecutivo federal, la cual fortalece an ms su papel decisivo, sobre todo frente a las situaciones de conflicto. Esta situacin limita la eficacia
de la interaccin del sector pblico con otros, como el privado o el social, porque no existe una competencia equitativa entre estos diversos
sectores, que al menos le permitiera al sector pblico un incremento
real de su capacidad administrativa.
Los rendimientos, an limitados en eficacia de gestin, dejan un
espacio que est siendo cubierto por una cada vez mayor participacin
de organizaciones no gubernamen tales (ONG). Existe un sinfn de
ejemplos, pero las organizaciones ms estructuradas intervienen en
materias en donde hay un notorio dficit institucional en el diseo de
polticas "pblicas", como pueden ser los problemas del medio ambiente, derechos humanos, mujeres, por slo mencionar algunos. Adems, al concentrarse la capacidad rectora, la efectiva descentralizacin
sigue siendo una cada vez ms aeja aspiracin.
12 Las contradicciones en las que se ha incurrido respecto de la pretensin de llegar a un Estado solidario, estn reseadas por Lorenzo Meyer, "Sexenio de solidaridad?", en Exclsiar, 30 de septiembre de 1993, primera plana.
45
l~ Este Pais,
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50
tu, p. 19B.
!bid,
pp. 209-210.
51
[... ] Una gran parte de la administracin va de incgnito para la mayor parte de la gente, confundindose a veces con los "manejos" polticos o bien
con los principios constitucionales, [pero] la administracin pblica es la
ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Cada aplicacin especial, particular, de la ley general es un acto de administracin,"
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Antes de pasar a discutir otra interpretacin clsica mucho ms rica y acertada de lo que implicaba el proyecto de la "cientifizacin de la
poltica" de Max Weber, conviene aclarar por qu la interpretacin de
Habermas no est bien fundamentada al atribuirle a Weber las caractersticas de un modelo decisionista.
Es cierto que, en la eterna pugna entre los valores ltimos, para
Weber no haba forma de demostrar, de manera absoluta y definitiva,
la superioridad de un valor sobre otro. Pero para l se poda ser consecuente en el apego y seguimiento estricto a los principios seleccionados dentro de la pluralidad valorativa y dirimir las posibles consecuencias de una accin tomada en funcin de un valor, y no de otro, de
acuerdo con un criterio basado en la "tica de la responsabilidad como mejor opcin, al menos en el mbito de la poltica, frente a una rgida "tica de la conviccin" que no calcula las ltimas consecuencias
de una accin por estar apegada a principios considerados como absolutos e inconmovibles. En este sentido, Wolfgang Schluchter ha demostrado convincentemente que Max Weber no era un decisionista puro, como crea Habermas, sino que su inclinacin por el criterio de la
11 Jfugen Habermas, "Poltica cientfica y opinin pblica", en Ciencia y tcnica como
"ideologa", Madrid, Tecnos, 1986, pp. 132-133. (Traduccin ligeramente enmendada
de acuerdo con la versin en la lengua originaL)
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14
iuc. p. 105.
15
tu, p. 106.
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58
La teora histrico conservadora aborda primordialmente problemas que trascienden la esfera administrativa. La administracin no
puede fabricarse artificialmente con mtodos mecnicos, sino que crece, se desarrolla y se resuelve de manera espontnea. El lder poltico
deber poseer as un instinto innato, aguzado por una larga experiencia que lo conduzca a la solucin correcta de los problemas.
La modernizacin del historicismo conservador en la segunda mitad del siglo XX la proporcion el libro de Michael Oakeshott titulado
Rationalism in Polities. La gran lacra de la modernidad a partir del siglo
XVI ha sido creer que todas las artes pueden aprenderse racionalmente
por medio de libros y manuales. Pero as como la lectura de TheJay of
Cookingno va a generar por s misma chefs de alta cocina, ni la lectura y
obediencia a las reglas de Cmo ganar amigos nos va a hacer ms populares, o la lectura de Masters & Johnson nos va a convertir necesaria19
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22
tu, p. 32.
Ibid., p. 33.
Michael Oakeshott, "The Study of'Politics' in a University", en Rationalism in Polities, op. cit., p. 329.
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24
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Tucdides y Cicern y no en la tcnica especializada de la administracin pblica. Desde el siglo XIX los administradores britnicos haban
sido seleccionados sobre la base de exmenes competitivos, principalmente entre los estudiantes graduados de O:xford y Cambridge. Esos
exmenes no medan el conocimiento del sustentante en derecho administrativo, como en el continente europeo, ni en alguna otra rea
directamente relacionada con la administracin pblica, sino que ms
bien se concentraban en el conocimiento de los clsicos y las humanidades. Tal sistema de reclutamiento buscaba producir administradores
generalistas, inteligentes y de una amplia educacin, libre de perspectivas profesionales inmediatas y parroquiales, para que aprendieran,
sobre la marcha, la administracin y las actividades que estaban administrando. La administracin pblica se conceba ms en trminos de
proporcionar asesora a los ministros, y menos en trminos de un manejo tcnico especializado en algn rea administrativa. En 1968, sin
embargo, Oakeshott perdera parte de su gran lucha como heredero
del historicismo conservador de Burke, cuando un comit de investigacin sobre el servicio civil de carrera, bajo la direccin de Lord Fulton, proporcion recomendaciones para ampliar la base del reclutamiento e introducir un mayor grado de conocimiento administrativo
especializado. De cualquier modo, la idea de que la enseanza de la
poltica en una universidad no puede circunscribirse a sus aspectos
"cientficos", puesto que tal actividad tiene mucho de arte, filosofia y
aprendizaje artesanal, sigue vigente en varias reas de la educacin britnica, donde se coincide con Oakeshott en que hay una esencia de la
poltica que no puede ser abordada con un planteamiento racionalista
ni con tcnicas de administracin pblica.
El elemento identificado por Oakeshott con el nombre de "racionalismo" sera precisamente el que Mannheim consideraba distintivo
del tercer tipo ideal de pensamiento poltico administrativo, es decir,
el tipo democrtico liberal burgus. El surgimiento de la burguesa,
nos dice Mannheim, se vio acompaado de un "intelectualismo" extremo. El trmino "intelectualismo", tomado de la sociologa de Simmel,
se refera bsicamente a los mismos elementos que Oakeshott incluy
en su definicin de "racionalismo"; un modo de pensamiento que no
reconoce los elementos vitales de voluntad, inters, hbito y emocin,
o que, si los llega a reconocer, considera que pueden ser fcilmente
aprendidos, dominados y manejados por la razn.
Tal intelectualismo burgus demand expresamente una poltica cientfica y, de hecho, procedi a fundar tal disciplina. As como la burguesa
61
fund las primeras instituciones para canalizar la lucha poltica, as tambin cre un mbito sistemtico para la nueva disciplina de la poltica. 25
Sin embargo, de la misma manera en que el parlamentarismo liberal expresa una racionalizacin formal del conflicto social pero no una
solucin al mismo, el pensamiento burgus obtiene tambin una mera
y aparente intelectualizacin formal de elementos inherentemente
irracionales. Desde luego que la teora democrtico liberal burguesa
est consciente de los elementos irracionales, pero es lo suficientemente "intelectualista" como para tratar de dominarlos mediante la
discusin y la crtica racional. Este tipo de teora se lanza as, con un
optimismo envidiable, a conquistar una esfera poltica donde la participacin crtica y democrtica de todos sus miembros acabe por reducir al mnimo todos los elementos irracionales de esa esfera." La administracin pblica debe llevarse a cabo en un plebiscito cotidiano,
controlado y estimulado por la participacin de una opinin pblica
crtica, responsable, racional y diversificada.
La modernizacin del intelectualismo democrtico liberal burgus
en el siglo xx, puede encontrarse en el racionalismo crtico y la ingeniera fragmentaria de la sociedad abierta propuesta por Karl Popper.
Como es sabido, para el racionalismo crtico el conocimiento cientfico no avanza por medio de una acumulacin de hiptesis empricamente verificadas sino ms bien por medio de un incesante proceso de
conjeturas y refutaciones, donde las respuestas a los problemas planteados deben ser vistas siempre como soluciones tentativas, sujetas a
un proceso jalsacionista eliminatorio, a fin de formular nuevos problemas que, a su vez, deben sujetarse nuevamente al proceso jalsacionista.
Para el racionalismo crtico tambin las ciencias aplicadas sern ms
eficientes y racionales en la medida en que se ajusten a este criterio de
conocimiento cientfico y sean capaces de ponerlo en operacin. El
mejor programa de polticas pblicas, por ejemplo, ser aquel que
proponga soluciones tentativas al problema del trfico o de los vendedores ambulantes de las grandes urbes, y las sujete despus a una prueba
jalsacionista mediante Una comunicacin con la opinin pblica y los
puntos de vista de los gobernados a quienes van a afectar directamente
esas polticas, a fin de, si es necesario, refutar la solucin tentativa basada en los sealamientos apuntados por la opinin pblica y los go~ Karl
~
/bid, pp.
1(~110.
62
bernados, y volver a sujetar la nueva solucin tentativa al criterio falsacionista, con el objeto de llegar no a una solucin final y definitiva, sino
ms bien a una reformulacin del problema.
El argumento subyacente del racionalismo crtico consiste en concebir nuestro conocimiento en general, y el del funcionamiento de la
sociedad en particular, como falible y en todo caso inadecuado para
las tareas de una gran planificacin social. Para Popper, la accin racional siempre debe tener en cuenta la falibilidad e imperfecciones de
nuestro conocimiento. Polticas pblicas como la construccin de poliduetos en zonas urbanas, o el trazo de los ejes viales, o la instalacin de
una central de abastos deben ponerse siempre en prctica con criterios incrementalistas, de tal manera que sus efectos negativos puedan
ser corregidos tan pronto surjan y antes de que puedan causar daos
todava mayores.
Los argumentos de Popper para seguir el mtodo incrementalista
en las reformas sociales y en las polticas pblicas se encuentran as en
ntima correspondencia con su descripcin de la naturaleza y el crecimiento del conocimiento cientfico. La ciencia, en general, tambin se
desempea de acuerdo con un criterio gradualista, por lo menos en
dos aspectos. Primero porque progresa no por medio del descubrimiento de grandes verdades definitivas sino meramente por medio de
una simple aproximacin a la verdad, es decir, por el desarrollo de teoras de verosimilitud creciente. En segundo lugar avanza por modificaciones graduales en su tradicin, creencias y mtodos.t?
Por lo mismo, para el racionalismo crtico ya no es posible disear,
de cara a los problemas generados por el cambio social, reformas infalibles que prevean de antemano respuestas a todos y cada uno de los
detalles de su aplicacin. Toda reforma lleva implcita una infinidad
de consecuencias no previstas. La verdadera accin racional debe tener
en cuenta, todo el tiempo, las imperfecciones de nuestro conocimiento y todos debemos participar democrticamente en la correccin de
sus deficiencias y limitaciones. Ni el ms original cientfico, como Einstein, o el ms genial y creativo de los dirigentes polticos, como Gorbachov, est libre del error. En suma, el enfoque incrementalista del racionalismo crtico propone un elemento democrtico en el diseo mismo
de su esquema institucional para resolver problemas y conflictos sociales al enaltecer la argumentacin racional, la persuasin y la demostra-
'r1 Vanse Karl Popper, Conjeturas 'Y refutaciones. El desorrollo del CtJ'TI(JCimiento cientfico,
Buenos Aires, Paids, 1983, YKarl Popper, Conocimiento objetivo, Madrid, Tecnos, 1982.
63
cin crtica sin recurrir a la violencia o a la manipulacin estratgico decisionista. En este sentido, a pesar de todas sus modificaciones, el racionalismo crtico es el heredero del intelectualismo demcrata liberal y
para esta perspectiva no debe haber separacin entre los mbitos de la
poltica y la administracin, ya que, en principio, la administracin pblica debe desarrollarse democrticamente.
El cuarto tipo ideal de pensamiento poltico administrativo construido por Mannheim es el socialista marxista, que tiene en comn
con el pensamiento conservador la no negacin de la esfera irracional, la cual no es ni sublimada como en el pensamiento burocrtico ni
abordada de una forma intelectualista como si fuera racional a la manera democrtico liberal. Sin embargo, el marxismo se distingue del
pensamiento conservador por el hecho de que concibe esta relativa
irracionalidad como potencialmente comprensible a travs de nuevos
medios de racionalizacin." En efecto, para Mannheim el marxismo
reconoce la irracionalidad relativa de la esfera poltica, pero a diferencia del pensamiento conservador no se contenta con una mera aceptacin de lo irracional sino que trata de eliminar lo ms posible ese mbito por medio de un nuevo esfuerzo de racionalizacin.
Cmo podemos explicar -se pregunta Mannheim- esta singular caracterstica, que consiste en combinar un irracionalismo extremo con un racionalismo igualmente extremo, de tal manera que surja de esta fusin
un nuevo tipo de racionalidad "dialctica'P'?
El pensamiento marxista "aparece as como el intento de racionalizar lo irracional't.v El elemento irracional es absorbido en el concepto
de transformacin dialctica. Las tendencias dominantes de la esfera
poltica no son construidas aqu como combinaciones matemticamente calculables de fuerzas sino ms bien como capaces, en un momento dado, de sbita transformacin si son sacadas abruptamente de
la rbita de sus tendencias originales.
Desde el leninismo hay una larga historia de actualizaciones y modernizaciones del pensamiento marxista. Nosotros consideraremos
aqu nicamente dos casos radicales recientes y emparentados entre s:
el de Claus Offe y el de Jrgen Habermas. En su obra Contradicciones
delEstado de bienestar, Offe procede a sealar todas las irracionalidades
Karl Mannheim,
/bid., p. 116.
!O /bid., p. 118.
28
'l9
64
31
1988,p.7l.
65
dencias irracionales originales y esto slo puede lograrse en la direccin de un modelo socialista como supuesta respuesta racional a "la
crisis en el manejo administrativo de las crsis".32
La crtica de Habermas al funcionamiento del capitalismo avanzado no se centra tanto en las cuestiones del manejo de las relaciones
privadas de intercambio o de la acumulacin privada del capital, sino
ms bien en el problema de la legitimidad. Adems, su respuesta racionalizada al problema de la crisis de legitimidad del Estado capitalista
avanzado es abiertamente heterodoxa y "revisionista" frente al cuerpo
terico central de la ortodoxia marxista. Habermas sostiene as que la
"cientifizacin" del proceso poltico tiene que llevar necesariamente a
una crisis de legitimidad de los sistemas polticos en las sociedades capitalistas avanzadas de Occidente, entre otras cosas porque las fuerzas
gemelas de la burocracia y de la ciencia han alterado todo el carcter
esencial del proceso de toma de decisiones. La tendencia creciente a establecer los problemas polticos ya no en trminos ideolgicos sino en
trminos pragmticos -sobre el supuesto de que, al menos en principio, pueden ser resueltos en forma satisfactoria con una tecnologa social cientficamente diseada- es vista por Habermas como algo que
necesariamente desemboca en un socavamiento del consenso democrtico. El crepsculo de las orientaciones ideolgicamente significativas es, segn Habermas, el corolario de la decadencia de las filosofias
polticas tradicionales, y esa irracionalidad sustantiva acabar por vengarse de la sociedad cientficamente administrada. En las sociedades
capitalistas avanzadas el Estado ya ha dejado de ser una entidad significativa, fuera del desempeo de sus funciones como garantizador de
una prosperidad creciente y gasto social para todos. El avance de las
formas tecnocrticas de los procesos de toma de decisiones y la constante demanda, tanto de los partidos polticos como de los gobiernos,
hacia la asesora cientfica de diversos tipos equivale a una autntica
"seudodespolitizacin" de la poltica. El proceso de toma de decisiones
polticas ha evolucionado poco a poco hacia un aparente asunto meramente tcnico, en el que el ciudadano individual ya no tiene nada que
decir ni posibilidad de influir, en un sentido o en otro, en la decisin
que finalmente ser tomada. ~3
S2 Vase Claus Offe, "Crisis en el manejo de la crisis: elementos para una teora de
la crisis poltica", en C. Offe, op. cit., pp. 41-71.
$3 Vase Jrgen Habermas, Ciencia 'Y tcnica como "ideologa", op. dt., pp. 53-112, Y
Jrgen Habermas, Problemas deUgitil1llJci6n en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amorrortu, 1975.
66
La salida racionalizada de Habermas al diagnstico de la irracionalidad sustantiva del capitalismo avanzado no fue, sin embargo, de corte ortodoxo. El agente social del inters emancipatorio no es, ni puede
ser, el proletariado industrial ni los intelectuales ni las feministas ni
tampoco los ecologistas. Ms bien es la humanidad en su conjunto. El
gradual debilitamiento del orden normativo y del consenso poltico
tradicional de todas las sociedades industriales, y no slo de las capitalistas, acabar por socavar definitivamente la legitimidad de las actuales formas de dominacin, y entonces podr llevarse a cabo una exhaustiva crtica y desmantelamiento de todas las formas de ejercicio de
la racionalidad instrumental, estratgica y manipuladora. La comunicacin no distorsionada entre individuos libres, autnomos y racionales podr por fin concluir el proyecto iluminista de la modernidad.P'
El caso de Habermas evidencia as, por s solo, que todava no ha llegado la era del "fin de las ideologas".
El ltimo tipo ideal de pensamiento poltico presentado por
Mannheim es el fascismo, el cual ya no discutiremos aqu en su forma
tradicional sino en su "actualizacin" en el modelo decisionista totalitario elaborado por el Kronjurist del nacionalsocialismo: Carl Schmitt.
Este autor ha sido considerado, entre otras cosas, el acuador del trmino de "Estado total" y el defensor ms lcido de la institucin poltica de la dictadura como forma de gobierno ms afn y consecuente
con las tendencias racionalizadoras del Estado moderno. Para Schmitt,
slo en una dictadura se puede llevar hasta sus ltimas y lgicas consecuencias la esencia del funcionamiento tcnico del Estado moderno.
La eficacia de este funcionamiento depende de que el inters tcnico
instrumental no se vea distorsionado por otro tipo de consideraciones.
[... ] resultar imposible que una organizacin funcione bien si las personas encargadas de la ejecucin reclaman, en virtud de cualesquiera intereses, una cooperacin o control independientes que partan de puntos
de vista distintos al del funcionar tcnico en cuanto tal.35
67
La posicin pluralista y parlamentaria, defendida digamos por Weber o Kelsen, es un estorbo al desarrollo de la tecnicidad porque introduce opciones y consideraciones no instrumentales, todo lo cual socava, segn Schmitt, la esencia autntica de la poltica moderna. Las
instituciones polticas alternativas y el pluralismo parlamentario son
vistos como anacrnicas reproducciones de los "poderes indirectos intermedios" de una era premoderna, es decir feudal y medieval. Iglesias, sindicatos, universidades autnomas, partidos de oposicin, todos
son aberraciones poltico institucionales incompatibles con la esencia
tcnica del Estado absolutista moderno. El valor del Estado, que aparece en el siglo XVI y se difunde por el continente europeo, radica en que
es una mquina poltico administrativa limpia, precisa y exacta; la gran
mquina, la machina machinarum. A partir del siglo XVII se desarrolla
un proceso de "neutralizacin" que culmina, coherentemente en la
tecnificacin general. El nuevo Estado "delega as su valor, su verdad y
!l6/dem.
68
!l9 la..
.. /bid., p. 118.
69
Estado persigue el predominio de la raza aria o la dictadura del proletariado, pues en ambos casos se toman decisiones efectivas dentro de
un marco organizativo acorde con la racionalidad instrumental y el
coherente funcionamiento tcnico administrativo del Estado moderno. Lo importante, parece decirnos Schmitt, no es si la organizacin
poltica moderna es una dictadura del proletariado o de algn otro
agente, lo que importa es que sea una dictadura donde se tomen decisiones efectivas que sean aplicadas incuestionablemente por la maquinaria administrativa para garantizar la integridad del Estado total,
nica forma de Estado acorde con la esencia de la era contempornea que se caracteriza y define por su tecnicidad y su racionalidad instrumental.
Sin embargo, la forma misma de concebir el funcionamiento administrativo de este Estado ya es ideolgica. Schmitt constituye un caso
extrao donde de manera no consciente y explcita se presenta la eficiencia tcnica como una ideologa autoritaria.
La presentacin actualizada de los cinco tipos ideales de pensamiento poltico administrativo construidos por Mannheim nos permite resolver, apoyados en l, varias interrogantes cruciales sobre la relacin entre ciencia poltica y administracin pblica. Una de stas
consiste en demostrar que es muy dificil sostener la tajante separacin
entre administracin como medios y poltica como fines, entre otras
cosas porque todava no ha llegado la era ni del fin de las ideologas ni
del fin de la historia. La eficiencia tcnica del modelo tecnocrtico justifica tan slo los medios instrumentales para obtener las metas organizativas fijadas, pero no puede justificar o legitimar las metas mismas.
Estas ltimas slo pueden ser legitimadas por ideologas y sistemas de
valores. Incluso dentro de los ms modernos aparatos estatales tecnocrticos, la ciencia y la tecnologa tienen que operar dentro de los lmites marcados por la ideologa y los intereses polticos. Los dirigentes
polticos requieren todava de insumas ideolgicos, por ms objetivos
que aparentemente puedan ser, para legitimar sus proyectos y planes
de gobierno, as como su propia autoridad.
En los cinco tipos ideales presentados se ha visto tambin hasta
qu punto las diversas concepciones del funcionamiento tcnico administrativo estn indisolublemente vinculadas con posiciones polticas valorativas. El racionalismo crtico no acepta como autnticamente racional ninguna forma administrativa que no sea corregida
constantemente en funcin de las refutaciones presentadas a sus proyectos por la opinin pblica y la participacin democrtica. El modelo decisionista totalitario, por el contrario, no considera como ra-
70
cional cualquier cuestionamiento de los cuadros administrativos hacia los fines decididos autoritariamente por el lder poltico. La accin comunicativa de Habermas considera, a su vez, que la forma
ms elevada de racionalidad es la que ve, kantianamente, en todos y
cada uno de los individuos fines en s mismos y no medios, de tal forma que un manejo administrativo instrumental no sera autnticamente racional.
Ahora bien, la demostracin de la permanencia de valores e ideologas en el proceso poltico administrativo no debera llevarnos a la
conclusin de que no es posible una ciencia de la poltica. Despus de
encontrar elementos ideolgicos en los cinco tipos ideales de pensamiento poltico administrativo, Mannheim lleg ms bien a una respuesta positiva aunque condicionada frente a este problema:
Si resumimos todo lo que hemos presentado -expresaba Mannheim en
1936- podemos responder afirmativamente a la cuestin de si es posible
una ciencia poltica y si puede ser enseada. Desde luego que nuestra solucin implica una forma de conocimiento muy diferente a la que [los positivistas] consideraran como vlida. El intelectualismo puro no tolerara una
ciencia que est tan ntimamente relacionada con la prctica [i ..'] La poltica como ciencia, en la forma de una sociologa poltica, nunca es un mbito
cerrado y terminado de conocimiento que pueda ser separado del continuo proceso a partir del cual se ha desarrollado. El conocimiento poltico
est siempre en un proceso continuo de transformacin y, sin embargo, se
encuentra tambin conectado con la corriente de la cual surgi."
41
Karl Mannheim,
7I
72
dad de tener slidos insumas ideolgicos. Con todo su podero tecnolgico, las burocracias civiles y militares de Estados Unidos no fueron
capaces de alcanzar las metas que les haban sido fijadas, en principio
porque no tuvieron una buena justificacin ideolgica para la guerra.
Vietnam hizo evidente el error bsico de la tesis del fin de las ideologas,
cuando sta presupone que la sociedad y la tecnologa de las sociedades industriales avanzadas tienen ahora una hegemona autosuficiente
y autojustificadora; el desastre de Vietnam revel la debilidad fundamental de la conciencia tecnocrtica. Por ello, tampoco es correcta la
tesis de Habermas, segn la cual la tecnologa se convierte en una nueva ideologa que reemplaza las viejas formas de ideologa; en todo caso
el avance tecnolgico reprimira los componentes ideolgicos, al inhibir la adaptacin y la creatividad ideolgicas.
En el mximo punto de una supuesta administracin pblica plenamente cientfica y racional, por encima de los partidos y los conflictos polticos, y que por lo mismo ya no necesitar de la disciplina de la
ciencia poltica para tomar decisiones efectivas, racionales y eficientes,
surge el problema de que, de algn modo y en algn punto, permanece la ineluctable necesidad de una justificacin ideolgica. La llegada
de la tercera generacin de computadoras, el control de la informacin, el sistema de telecomunicaciones electrnicas y la cientifizacin y
refinamiento del anlisis de la toma de decisiones no han podido eliminar la "molesta" necesidad de los insumos ideolgicos.
De esta manera, el mercado de las ideologas, incluso en los sistemas tecnocratizados de la administracin pblica racionalizada, parece aumentar en vez de decaer. Aparentemente el crecimiento del subsistema tecnocrtico dentro del marco burocrtico tradicional ha
puesto barreras y lmites a las fuerzas puramente polticas. Pero la racionalidad de la nueva tecnocracia se desarrolla dentro de los lmites
marcados por los lderes polticos y los clsicos constreimientos estructurales de la burocracia tradicional. Nuestros flamantes y cientficos administradores pblicos encontrarn, despus de dejar la universidad, que son censurados y canalizados en su actividad por rdenes
directas y por el apoyo fiscal que reciben por su productividad y resultados. Es cierto que las recomendaciones tcnicas que reciben no son
mera ideologa, pero los nuevos, ilustrados y eficientes administradores pblicos pronto desarrollan una sorprendente capacidad para
adaptarse a las expectativas polticas del jefe, tomando en cuenta de
manera anticipada los intereses y puntos de vista ideolgicos, si no del
jefe inmediato, s del subsecretario o el secretario del ramo o incluso,
por qu no, del mismsimo presidente. Los jvenes y flamantes tcni-
73
cos tienen diversos medios de alcanzar sus propios objetivos, los cuales
son seleccionados slo parcialmente en trminos de eficiencia y consideraciones de costo-beneficio, pues con frecuencia tambin son seleccionados en trminos de ambiciones polticas propias.
De esta forma, el modelo tecnocrtico que ve la dominacin de los
tcnicos sobre los lderes polticos como algo positivo y deseable, porque son ms racionales y se inclinan con fidelidad fervorosa hacia los
modelos de eficiencia, no tiene ms validez, en el mejor de los casos,
que la de un tipo ideal, y en el peor, que la de una mera fantasa experimentada enReino Aventura.
Desde otro punto de vista, la conciencia tcnocrtica, como forma
de legitimacin de la sociedad moderna, no deja de ser una falsa conciencia, al no percibir la forma en que es una mera modificacin de la
gramtica de la ideologa y no el "fin de la ideologa", la que ciertamente no pertenece al mbito de Reino Aventura, pero s al de la tierra de la fantasa.
No podemos aceptar, por otra parte, la premisa de que la ideologa
tecnocrtica se orienta exclusivamente por la eficiencia y la racionalidad
instrumental, porque eso introducira de entrada la falsa suposicin del
predimonio de intereses exclusivamente tecnocrticos, aceptando con
ello, implcitamente, la tesis del fin de las ideologas. Pero esa tesis ignora precisamente los intereses materiales y sustantivos tan poderosos de
los propios tcnicos y administradores pblicos, entre los cuales se encuentran, desde luego, sus propios intereses polticos.
Concluimos entonces que una ciencia poltica, en el sentido elaborado por Mannheim en el tercer captulo de Ideologa y utopa, es indispensable para un adecuado estudio correctivo de la administracin
pblica. La separacin entre ciencia poltica y administracin pblica
slo tiene sentido si se acepta la incoherente tesis del fin de las ideologas. Los polticos y los administradores pueden ser fructferamente separados como tipos ideales pero, en el mundo real, ambas clases tienen muchos elementos de los dos mbitos. El anlisis de los supuestos
valorativos involucrados en los diversos tipos de pensamiento poltico
administrativo debe hacerse explcito, as como tambin deben obviarse
los valores polticos de uno mismo. Con la afirmacin del primado de la
tica de la responsabilidad en el mbito poltico, Max Weber proporcion, nos dice Mannheim, la primera formulacin aceptable de una
ciencia de la poltica porque:
Sus ideas y sus investigaciones reflejan la etapa de la tica y de la poltica
en la que el ciego destino parece estar, al menos parcialmente, en vas de
74
desaparecer en el proceso social, y el conocimiento de todo lo cognoscible se vuelve la obligacin para todo hombre de accin. En este punto,
mejor que en cualquier otro, la poltica se puede convertir en una ciencia, ya que de la nueva tica surge un punto de vista que considera el conocimiento no como una contemplacin pasiva, sino como un autoexamen crtico y, en este sentido, prepara el camino para la accin poltica."
45
/bid., p. 171.
INTRODUCCIN
75
76
Algunas de las preguntas centrales dentro de este campo de estudio han sido dos: 1) qu es una poltica pblica? y 2) cmo podemos
entender su surgimiento y evolucin? Dado que el Estado se puede
concebir en parte como un conjunto de organizaciones responsables
de formular y ejecutar polticas pblicas, la investigacin dirigida a responder estas preguntas es fundamental para el mejor y ms preciso entendimiento de la naturaleza del Estado.! Por otro lado, tambin podra abrir posibilidades para una mayor eficacia, y propiciar una
democracia ms directa y permanente en muchas reas que afectan la
vida cotidiana de los ciudadanos. En mi opinin, una democracia administrativa responsablemente ejercida debe ser complemento indispensable de la democracia electoral; sabemos que, aunque esta ltima
implica un control fundamental de los gobernados sobre los gobernantes, tiene la desventaja de que slo puede ser ejercida cada cierto
tiempo."
El propsito de este artculo es contribuir a una mayor precisin
en algunos de los instrumentos analticos que utiliza este campo de
estudios, a fin de entender mejor la naturaleza del Estado y la democracia,
Se podra decir que todo campo de estudios tiene cuando menos
dos elementos esenciales: un conjunto de variables independientes o
causas, por un lado, y un conjunto ms o menos circunscrito de variables dependientes o efectos, por el otro. En mi opinin, una disciplina
avanzar ms conforme mejor definidas estn sus variables y conforme
ms clara sea la relacin entre el cambio en las variables dependientes y
el cambio en las variables independientes. Esto ltimo hace de ambos tipos de variables elementos complementarios: si la escala de variacin de
una variable dependiente no est bien definida, no se puede establecer claramente su vinculacin con una o ms variables independientes
y por lo tanto resulta dificil explicar su comportamiento. A su vez, si
un enfoque o teora no precisa su objeto de estudio no podemos saber
bien a bien qu est proponiendo. As, ambos tipos de variables son
como las dos piernas de un campo de estudio: ambas necesitan estar
en un plano ms o menos similar para que dicho campo pueda "caminar" equilibradamente (y con el tiempo "correr").
2 . OszIak y G. O'Donnell, "Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia
una estrategia de investigacin", en H. Flores yJ. Nef, Administracin pblica: prospectivas
crticas, SanJos, ICAP, 1984, pp. 376-377.
3 VaseJos Luis Mndez, "La importancia crucial dela reforma administrativa para el desarrollo poltico", en Teoria y Praxis, w-Nuevo ~Il, 1993._
77
En este sentido, el campo de estudios de las polticas pblicas (entre otros de las ciencias sociales) ha tenido cuando menos dos problemas importantes que han dificultado el desarrollo de anlisis precisos.
Por un lado, no ha visto a su objeto de estudio como variable (en este
caso, como variable dependiente o efecto). Por el otro, en ocasiones
este campo tampoco ha visto a sus teoras explicativas o causales como
variables (en este caso, independientes).
El vaco conceptual ha sido verdadera y sorprendentemente profundo en lo que se refiere a la variable dependiente; a este .respecto
bien podra asegurarse que el campo de las polticas pblicas, yen especiallo que dentro de ste Dye ha llamado el rea de "determinacin de polticas"," ha estado avanzando muy "desequilibradamente".
En trminos figurados, podramos decir que esta disciplina ha estado
avanzando con una pierna bien desarrollada -la del estudio de las
causas de las polticas- y una mucho ms pequea y subdesarrollada
-la del estudio del comportamiento de estas polticas. Dicho de otra
manera, existen varios enfoques para entender las polticas pblicas y
stos han sido comentados y desarrollados profusamente, en cierta
medida porque forman parte de una comunidad acadmica ms amplia que la interesada en las polticas pblicas. Por lo tanto, la "pierna
de las teoras" ha desarrollado una variedad de msculos cuyo accionar conjunto nos ha permitido avanzar en el conocimiento de la realidad. Esto no quiere decir que el desarrollo de teoras haya carecido
de problemas. Uno de stos, como veremos enseguida, ha sido la concentracin en macroenfoques que ven la realidad social no como algo
variable sino con caractersticas universales y permanentes. No obstante, algunos enfoques tericos s han logrado pasar de la etapa de
los conceptos a la de las variables." As, contamos en este campo con
algunas variables independientes que en efecto son "variables", es decir, que varan a lo largo de cierta dimensin. De hecho, uno de los
propsitos de este artculo es el de resear algunos de los enfoques y
variables independientes que ms han llamado la atencin recientemente.
Sin embargo, la otra pierna de este campo de estudios, la de lasvariables dependientes, se ha desarrollado mucho menos. Esto es, el trabajo
conceptual en torno de los ejes o escalas de variacin de las polticas
78
tu, p. 75.
79
presentan ms explcitamente las predicciones que respecto a las polticas pblicas haran algunos enfoques recientes.
El cuadro 1 sintetiza la propuesta que en este sentido se desarrolla
en las siguientes secciones del ensayo. Dicho cuadro presenta la prediccin o rango de prediccin de cinco enfoques, descritos en la segunda seccin, en relacin con una escala de variacin de las polticas
pblicas como variables dependientes, la cual se formula en la primera
seccin.
CUADRO
Enfoques
Predicciones
sobre el tipo de poltica pblica
Pasiva
Semiactiva
Activa
Macroenfoques
Estatista
Pluralista
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXX
Ecolgico
Coalicin + crisis + solucin
Crisis + solucin
O crisis + coalicin
Crisis o coalicin o solucin
x
x
x
Nota: "x. indica el lugar en que las polticas pblicas tenderian a situarse en la escala de acuerdo
con cada enfoque.
so
El problema de la definicin
L. Aguilar, La hechura de las... , op. dt., pp. 29-40; O. Guerrero, op. cit., p. 51.
R. Speckhard, "Public Policy Studies: Coming to Terms with Reality", en TheJournal of the Northeastem Political Science Association, primavera, 1982, p. 512.
9 G. Sartori, op. cit., p. 294.
10 H. Hedo, "ReviewArticle: Policy Analysis", en BritishJoumal ofPolitical Science,
nm. 2, 1972, p. 85; W. Dunn, Introduction to PublicPolicy Analysis, Englewood Cliffs,
Prence Hall, 1981, p. 61;J. Heidenheimer, H.lIeclo yC.T. Adams, Comparative Public
Policy, Nueva York, Sto Marn'sPre~,1ge3, p. 2;j. Treadway, PublicPqlicyma/cingin the
American States, Nueva York, Preager, 1985, p. 6..
7
81
82
4) Estos tres tipos de situaciones tienen efectos, previstos e imprevistos, en la sociedad. Tales efectos, sin embargo, no son los nicos que
llevan a un determinado estado o situacin en alguna rea o aspecto
de las sociedades. Un estado (con minscula) social, econmico o poltico no slo se deriva de una inaccin, decisin o poltica pblica, sino de una combinacin de stos y otros factores. Debido a un mal
diagnstico o a circunstancias cambiantes, una poltica puede, por
ejemplo, agravar un problema. Empero, no se puede decir por esto
que la poltica misma estaba dirigida a agravarlo. La combinacin de
varias decisiones pblicas tomadas por separado puede llevar a un determinado estado o situacin no previsto por ninguna de stas. As, en
oposicin a otros autores,'! yo hara una diferenciacin conceptual
adicional y denominara a las situaciones arriba mencionadas "resultados pblicos".
Debido a que todos tienen consecuencias potencialmente significativas para una sociedad, los tres primeros tipos de situaciones
pueden ser igualmente importantes. La importancia de las consecuencias de una "decisin pblica" es lo que probablemente ha llevado a algunos autores a querer incluirlas tambin bajo el trmino
"poltica pblica't.t! Sin embargo, creo que esto no justifica no diferenciar ambas situaciones con el fin de llegar a conceptos "claros y
distintos" (es decir, con un contrario emprico). Y aunque una decisin pblica puede tener algunos elementos de poltica pblica, no
los tiene todos (especialmente los relacionados con la ejecucin de
un paquete estratgico de acciones), por lo que creo conveniente
reservar este ltimo trmino para cuando todos los elementos estn
presentes.
As, se podra establecer una diferenciacin entre una decisin y una
poltica pblica a partir de una concepcin de esta ltima basada en la ejecucin, por medio de ciertos incentivos, de un "paquete" estratgico de acciones relacionadas consciente y especficamente con una solucin u objetivo general'> (otros autores usan trminos parecidos como "programa","
13
bid., p. 7.
14
p.7.
ToA Smith, The Comparative p()"CJ Process, Santa Brbara, Clio Press, 1975, p. l.
H. Laswell yA. Kaplan, Puwer and Soeiety, New Haven, Yale University Press, 1950,
p. 71; G. Starling, Th p()litUs and Economics ()fPublU: PoCJ, Homewood, DI., The Dorsey
Press, 1979, pp. 4 Y7.
15
16
83
"curso"!" o "serie"18 de acciones). En este sentido, una "decisin pblica" sera una accin pblica especfica que no busca el desencadenamiento de un paquete subsecuente de acciones de tipo estratgico.
Obviamente estos tres tipos de situaciones estn definidos aqu como tipos ideales y se podran situar a lo largo de un continuo. A decir
de Weber, un tipo ideal es un concepto que "se distancia de la realidad, sirviendo para el conocimiento de sta en la medida en que, mediante la indicacin del grado de aproximacin de un fenmeno histrico a uno o varios de estos conceptos, quedan tales fenmenos
ordenados conceptualmente't.t"
En lo que Se refiere cuando menos a las polticas pblicas, la realidad es tan compleja que la definicin de poltica pblica anteriormente expresada no podra ser otra cosa que un tipo ideal. Como ha dicho
Heclo: "la poltica pblica no parece ser un fenmeno que se defina a
s mismo; es una categora analitica'V" Con base en los trabajos de
Lindblom'" y tantos otros que los han seguido." podramos decir que
muchas veces las polticas pblicas son "blancos nebulosos en movimiento", ya que con frecuencia los objetivos generales, el paquete consecuente de acciones y las relaciones entre ambos no se pueden ver
con claridad y adems se estn moviendo. La mayora de las veces las
polticas pblicas son ejercicios de exploracin y aprendizaje constantes. Esto se debe a que: a) casi siempre hay una cierta incertidumbre
en los procesos de formulacin y ejecucin de las mismas, lo que lleva
a una retroalimentacin permanente entre las diferenes etapas de las
polticas pblicas, y b) su contexto cambia frecuentemente. "Una poltica no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una poltica es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a
la luz de nuevas consideraciones." 23
17 H. Heclo, op. c., p. 84;]. Anderson et al., PublicPolicies and Politics in America,
North Scituate, Mass., Duxbury Press, 1978; Heidenheimer et al., op. cit., p. 2.
18 R. Rose, "Comparing Public Policy: An Overview", en EuropeanJoumal o/ Political
Research, abril, 1973, p. 73.
19 M. Weber, Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979, p. 17.
20 Heclo, op. cit., p. 85.
21 Ch. E. Lindblom, Tbe Palicy Making Process, Englewood Clffs, NuevaJersey, Prentice Hall, 1968, p. 4.
22 Vase Heidenheimer el al., op. cit., p. ,3; B. Wittrock y P. del.eon, "Policy as a Moving Target: A Call for Conceptual Realism", en Palie,StudiesReview, agosto, 1986, p. 45,
as como O. Oszlak y G. O'Donnell, op. cit., p. 385.
25 Lindblom, en L. Aguilar, La hechura... , op. cit., p. 49.
84
Ciertamente, este movimiento constante de las polticas pblicas hace muy dificil su estudio. Sin embargo, dicho estudio es an ms dificil
cuando no tenemos un punto de referencia conceptual o cuando ste
no se encuentra lo suficientemente diferenciado (es decir, cuando no
tiene un contrario emprico).
El movimiento constante de las polticas podra hacernos pensar
que no tiene sentido un tipo ideal basado en gran medida en los objetivos generales de dichas polticas y en su direccin consecuente. Sin
embargo, si bien es cierto que a veces la fuerte retroalimentacin entre las diversas etapas o el cambio de contexto hacen que las polticas
pblicas se muevan a ritmos vertiginosos, habra que considerar que
"ciertas orientaciones inherentes [a las polticas pblicas] frecuentemente parecen supuestos virtualmente dados en cualquier situacin".24 En otras palabras, aunque algunas veces laspolticas cambian a
ritmos vertiginosos ante situaciones de alta incertidumbre, en ocasiones
sta no es tan alta o los Estados prefieren no cargar con el costo poltico
de un cambio incesante en las polticas. As, tambin es posible encontrar casos en los que el Estado decide buscar ciertos objetivos y probar
(o imponer) un curso de accin durante un cierto periodo (por ejemplo, en periodos de crisis o en ciertas reas de poltica), aun cuando
no est del todo seguro de que sea el curso ms adecuado o existan
presiones para cambiarlo. Adems, si los objetivos iniciales de una poltica cambian en la prctica o si no se sabe bien a bien cules son, esto
nos llevara a decir que hay una poltica nueva, diferente o simplemente vaga (o, en los trminos que discutiremos ms adelante, "pasiva"), y
no a decir que la poltica carece totalmente de direccin.
En sntesis, no debemos suponer que las polticas siempre formulan y luego siguen un objetivo general, pero tampoco que nunca buscan cumplir uno o varios objetivos generales por lo menos durante un
periodo breve. En mi opinin, las polticas pblicas tienden a seguir
una direccin (inherente a la tan repetida idea de "curso", "serie",
etc.), lo cual hace que el tipo ideal de poltica pblica arriba mencionado, y que desarrollaremos con mayor precisin ms adelante, tenga
sentido como tal. Esta direccin, por dbil que sea, es la que permite
identificar un "paquete" especfico de acciones. Si la eliminamos, como probablemente algunos incrementalistas radicales recomendaran,
el concepto de "poltica" quedara de nuevo con un contrario emprico demasiado difuso (para decir lo menos) .
24
~.
cit., p. 4.
85
Como puede verse, nos encontramos ante un problema conceptual complejo. Si bien llegar a una definicin tiene sentido debido a
que, en aras de la claridad analtica, hay que diferenciar el concepto
de poltica pblica de otros conceptos (O contrarios empricos), a la
vez es difcil que dicha definicin aprehenda los rasgos bsicos de una
realidad sumamente variada. Por lo tanto, tambin es difcil que surja
un acuerdo en torno de una definicin, y cabra esperar que el debate
sobre las definiciones, aunque sean ideales, contine.
En todo caso, la propuesta de este artculo es que un camino posible
para salir de esta suerte de dilema, o cuando menos para no paralizarse,
es pasar de la etapa de los conceptos a la de las variables. En otros trminos, el problema de la definicin se podra mitigar si en lugar de ver
a las polticas pblicas a travs de los limitados lentes de una definicin, las vemos como variables, a fin de aprehender mejor la variedad
de casos o situaciones de una realidad social compleja. Ms que en tipos ideales, probablemente lo que hay que hacer es comenzar a pensar en escalas ideales. As, en la propuesta de escala que desarrollo ms
adelante, utilizo el tipo ideal de poltica pblica antes descrito para
construir una escala ideal de polticas pblicas, en la que dicho tipo
ideal se acerca en realidad ms a uno de los puntos de la escala (el de
una poltica pblica "activa").
25
86
26 G. Sartori, op. cit., p. 73. Esto no implica que el grado de lo pblico sea menos
importante; nicamente que el nfasis en el mismo llevara a otro tipo de escala.
87
'tI Vase M. Wright, "Policy Community, Policy Network and Comparative Industrial
Policies", en Political Studies, nm. 36, 1988, p. 599, YP. Eisenger, "Do the American States
Do Industrial Policy?", en BTitish]ournal ofPtJJ#ical Saence; nm. 20,1991, p. 528.
28 He usado aqu el trmino legitimidad en un sentido restringido. As, por ejemplo, un problema legtmo sera aquel que se juzga conveniente atacar; un diagnstico
legtimo sera aquel que se considera acertado y una solucin y estrategia legtimas seran aquellas que sejuzga conveniente ejecutar.
88
Con base en los elementos arriba mencionados, es posible acercarnos a una definicin ideal an ms precisa de la poltica pblica.t? Sin
embargo, quisiera insistir en que el sentido principal de este listado es
el de establecer una escala de variacin. sta es una tarea difcil que
puede hacerse con diferente grado de precisin y cuya operacionalizacin es complicada. Con todo, para empezar, podra ser adecuada una
escala con pocos puntos de medicin y construida de manera general.
As, yo propondra una escala con tres puntos de medicin: una poltica pblica activa, una semiactiva y una pasiva.
Antes de pasar a describirla, es conveniente aclarar varios puntos
respecto a esta escala:
1) Su propsito es ofrecer una primera aproximacin a ciertos parmetros bsicos en un rea hasta ahora muy poco desarrollada; en
otras palabras, creo que dicha escala puede ser muy til para el estudio
de las polticas pblicas como variables dependientes, pero puede desarrollarse an ms.
2) Queda claro que una poltica pblica difcilmente cabra, en sentido estricto, en alguno de estos tipos de poltica, ya que, como en el caso de nuestra definicin de poltica pblica, stos son definidos en trminos estticos e ideales.
Por lo tanto, el propsito de dichos tipos no puede ser otro que el
de servir como puntos de referencia generales que nos ayuden a ubicar (temporalmente) estas polticas en un lugar o en un espacio determinados dentro de la escala; en este sentido, podramos decir, por
ejemplo, que en un periodo una poltica pblica tiende a acercarse
ms a un tipo que a otro o a ubicarse en un espacio determinado entre
los puntos de la escala. Valga aclarar que si bien esta escala puede ser
til como marco de referencia, no supone pasar por alto la necesidad
del anlisis "histrico-concreto" de toda poltica pblica. La posibilidad de diferentes combinaciones, entre otras cosas, puede hacer de la
ubicacin de una poltica en esta escala una tarea compleja, que re29 Viendo dicha poltica pblica como: 1) La ejecucin de un "paquete" de acciones estratgicas relacionadas, as como la abstencin inducida de actores estatales y privados, respecto a otras acciones, 2) utilizando como incentivos uno o varios recursos
(de organizacin, econmicos, legales, etc.), 3) siguiendo un cierto orden establecido
por una estrategia de accin, 4) a fin de cumplir ciertos objetivos generales fijados por
el Estado, 5) gracias a un diagnstico, 6) en donde dicha estrategia y objetivos generales
se asocian a la resolucin de un problema percibido por el Estado como pblico. Con
esta definicin y listado de elementos no se quiere decir que en la realidad hay una secuencia temporal necesaria entre los miSlll()S, ni que stos no cambien a lo largo de la
evolucin de una poltica.
89
90
31 Obviamente, ste es slo un concepto de efectividad. Como las decisiones pblicas, una poltica pasiva podra ser efectiva para conseguir objetivos no declarados o no
explcitos. Asimismo, una poltica activa no ser siempre la ms adecuada, como por
ejemplo en situaciones de alta incertidumbre.
32 M. Ojeda, Alcances, lmites de la poltica exterJr de Mxico, Mxico, El Colegio de
Mxico, 1976, p. 177; El surgimiento de una politica exterior activa, Mxico, Secretaria de Educacin Pblica, 1986.
91
1) La legitimidad del problema es alta para la mayora de los funcionarios pblicos "normativos" (stajJ) , la mayora de los funcionarios pblicos "operativos" y la mayora de los grupos sociales relacionados con
el problema. Un camino posible para poner en operacin este concepto es el del lugar otorgado al problema en la agenda pblica por estos
funcionarios y grupos (el cual se podra obtener por medio de un
cuestionario). En este punto de la escala el problema estara considerado dentro de la agenda inmediata o "decisoria"; es decir, como un
problema que requiere una accin inmediata del Estado;" Como se
observ, uno de los aspectos de este elemento de las polticas pblicas
es el de la definicin del tipo del problema. Este punto de la escala implicara una definicin clara y legtima para los funcionarios y grupos
arriba mencionados, misma que se podra operacionalizar por medio
de las respuestas a preguntas especficas sobre el tema dirigidas a estos
actores.
2) Los supuestos del diagnstico, en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con una
solucin y estrategia especficas, son claros y legtimos para la mayora
dentro de cada uno de los tres tipos de actores arriba mencionados. De
nuevo, parecera que la mejor forma de operacionalizar este elemento
sera mediante las respuestas a preguntas especficas al respecto.
3) La solucin al problema es clara y legtima, adems de que es
bien conocida por la mayora dentro de cada uno de los tres tipos de
actores. Este ltimo aspecto se podra operacionalizar por medio de la
existencia o no de un plan formal. De hacerse as, este punto de la escala implicara, por ejemplo, la publicacin y distribucin de un plan
formal donde se presente yjustifique la solucin.
4) La estrategia propuesta es tambin clara, legtima y bien conocida por los actores. El grado de conocimiento de la estrategia se podra
operacionalizar por medio de la existencia o no de un plan formal. Si
se operacionalizara de esta forma, este punto de la escala implicara la
publicacin y distribucin de un programa estatal formal. Adems, esta estrategia prev un nivel comparativamente alto de coordinacin
entre el Estado y los actores involucrados en la poltica, lo mismo que
de accin estratgica. El grado de coordinacin se podra operacionalizar con base en el funcionamiento o no de instancias formales de
coordinacin o con un cuestionario; el nivel de accin se podra especificar con base en los puntos 5 y 6 q\,1e se describen a continuacin.
!!I
92
5) Los recursos de organizacin presupuestarios y legales son adecuados o suficientes para la ejecucin del nivel de accin previsto por la
estrategia. Los recursos de organizacin se podran operacionalizar con
base en el nivel jerrquico de la organizacin encargada de la poltica,
as como en el-grado de disciplina e integracin internas de dicha organizacin. Los recursos presupuestarios se podran operacionalizar con
base en el nivel comparativo de los recursos presupuestarios asignados.
Para la operacionalizacin de los recursos legales se observara el tipo
de base jurdica de la poltica y de la organizacin encargada de ella.
De operacionalizarse de esta forma, este punto de la escala implicara que: la(s) organizacin(es) encargada(s) de la poltica pblica se
encuentra(n) en las altas esferas gubernamentales, tiene(n) a la mayora de las entidades relacionadas con el problema directamente bajo su
mando (es decir, stas no estn desconcentradas, descentralizadas o en
un nivel jerrquico semejante), que los recursos presupuestarios asignados son suficientes para ejecutar la estrategia propuesta (y por lo
tanto son comparativamente altos) y que la poltica y la organizacin
estn sustentadas en leyes o decretos propios y especficos.
6) La ejecucin de la serie de acciones programada por la estrategia
se realiza de una manera cercana a la prevista. Por ejemplo, los recursos
son gastados y sus receptores realizan las actividades encomendadas. Esto se puede operacionalizar por medio de los resultados de las evaluaciones estatales de las polticas y organizaciones. En caso de no contar
con ellos, se tendra que utilizar un cuestionario especfico."
34 Cabe insistir en que aqu se est haciendo referencia al concepto de activismo de
las polticas pblicas, diferente, por ejemplo, del concepto de fuerza de las mismas. Este
ltimo concepto ha originado todo un debate en torno a la caracterizacin de los estados. Vase al respecto P. Katzenstein (ed.), Between Power andPlenty, Madison, Wis., The
University ofWisconsin Press, 1978; P. Evans et al., 1985, op. cit.;]. Hall y]. Ikenberry, El
Estado, Mxico, Nueva Imagen, 1991; P. Evans, "Predatory, Developmental and Other
Apparatuses: A Comparative Poltical Economy Perspective on the Third World State",
ponencia presentada en el XV Congreso Internacional de LASA, 4 al 6 de diciembre de
1989. Con todo, probablemente sera til tratar de acercarse a una definicin de una
poltica pblica fuerte considerando las lecciones ofrecidas por este debate. En este
sentido, dicha poltica podra ser aquella que tuviese cuando menos dos elementos: 1)
en ella el Estado logra una "autonoma integrada" con los grupos sociales afectados (P.
Evans, op. cit.). Esto es, el Estado logra captar e incorporar los intereses de los grupos
sociales, ya que tiene una relacin cercana con stos, pero a la vez es capaz de defender
los intereses generales o de largo plazo de la nacin, ya que goza de una autonoma significativa respecto a dichos grupos sociales, y 2) la poltica pblica es legtima pero flexible; esto es, si bien el Estado incorpora los intereses sociales, tambin puede resistir la
prolongacin injustificada de beneficios y aprender de los errores para cambiar las po-
93
El punto intermedio de la escala, el de una poltica pblica semiactiva, podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1) La legitimidad del problema es mediano (esto es, el problema
es considerado un problema de la agenda gubernamental o sistmica
mas no de la "decisoria") ;35 la definicin del tipo de problema es un
poco confusa y no del todo legtima para varios de los actores.
2) Los supuestos del diagnstico en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con
una solucin y estrategia especficas no son del todo claros y legtimos
para varios de los actores dentro de las categoras mencionadas.
3) La solucin propuesta por la poltica no es del todo clara, legtima y bien conocida para varios de los actores.
4) La estrategia propuesta tampoco es del todo clara, legtima ni
bien conocida para varios de los actores. La estrategia prev slo una
cierta coordinacin entre los actores involucrados en la poltica o un
nivel de accin que se considerara como intermedio.
5) Los recursos de organizacin, presupuestarios y legales se encuentran slo en el grado intermedio de accin previsto por la estrategia.
6) La ejecucin del grado intermedio de accin propuesto por la
estrategia se realiza de una forma cercana a la prevista.
El punto ms bajo de la escala, el de una poltica pblica pasiva,
podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1) La legitimidad del problema es baja (esto es, el problema est situado al final de la agenda gubernamental); la definicin del tipo de
problema es confusa y poco legtima para muchos de los actores.
2) Los supuestos del diagnstico en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con
una solucin y estrategia especficas son confusos y poco legtimos para muchos de los actores.
3) La solucin propuesta por la poltica es confusa, poco legtima y
poco conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar la difusin de la poltica por medio de declaraciones pblicas ms que por
la distribucin de un plan formal).
4) La estrategia propuesta tambin es confusa, poco legtima y poco conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar una eslticas (Hall e Ikenberry, op. cit., pp. 195-196). El concepto de una poltica fuerte podra
servir para desarrollar otra escala til para el anlisis de las polticas pblicas pero tampoco es el nico posible. Podran desarrollarse escalas basadas en otros criterios, como
el del grado en que una poltica resuelve un problema, el nmero de gente a la que beneficia dreetamente-el gnden que es pblica, etctera.
!l5 J.Kingdon, op. cit., p. 4.
94
36 Como puede verse, en este nivel hay un impacto negativo de cada una de las etapas sobre la siguiente: un problema confuso, as como poco legtimo y conocido tiende
a implicar un diagnstico y estrategia semejantes. Este impacto negativo podra continuar hasta la ejecucin: probablemente una poltica confusa, poco legtima y poco conocida no se ejecutara de una manera cercana a la prevista.
37 J. L. Mndez, Public Policies and Organi1.atiom larEconomic Development in Nuevo
Leon; Mexico (1985-1991) and Pennsylvania, Unted States (1979--1987). Proyecto de tesis
doctoral, Universidad de Pittsburgh, 1991 (mimeo.): y "Polticas pblicas para el desarrollo industrial en Nuevo Len y Pennsylvania, 1979-1991~, ponencia presentada en el
XVII Congreso Internacional de LASA, Los ngeles, 24-27 de septiembre. 1992.
95
programas. Esta investigacin sigue la lgica cientfica del llamado "diseo de casos ms diferentes"38 o "comparacin remota".39 Con base
en esta lgica metodolgica, el estudio explora la utilidad del enfoque
ecolgico, que describir ms adelante, para explicar el surgimiento
de esta poltica activa.
Por otro lado, como ya lo indiqu, la escala parti tambin de los
trabajos de Ojeda.w sobre todo en lo que se refiere al grado de "actividad" de una poltica. Ojeda estudia el paso en Mxico de una poltica
exterior "pasiva" a una "activa" a partir de los aos setenta. En este sentido, describe ciertos momentos en que hay un incremento notable en
el nmero de giras y misiones internacionales, as como de recepciones de delegaciones extranjeras, relaciones y sedes diplomticas en ",1
exterior, nuevas y diferentes iniciativas internacionales, etc. Otros investigadores han utilizado el concepto de poltica "activa" tanto en el
rea de poltica exterior como en otras reas.f
Finalmente, vale hace notar que Hayes.v basndose en Brown.v
presenta cuatro tipos de "cambio de poltica pblica": a) polticas racionalistas incrementales, b) innovacin federal, e) innovaciones no incrementales y d) innovacin racionalista. Los criterios de su tipologa
slo estn brevemente desarrollados y son un tanto diferentes a los
aqu descritos, pero van en una direccin parecida. As por ejemplo,
sus dos ltimos tipos se acercarian a lo que yo llamo "poltica activa",
en la medida en que incluyen una solucin clara y una estrategia que
busca ser efectiva, a las que se llega ya sea de manera sbita como en la
poltica del New Deal (innovacin no incremental) o gradual como
en la poltica ambiental estadunidense ("innovacin racionalista").
En todo caso, independientemente del grado de utilidad de la escala aqu propuesta, el objetivo de este artculo de definir las polticas
38 H. Teune y A Przeworski, The LogicofComparatve Social Inquiry, Nueva York, Wiley Interscience, 1970, p. 34.
S9 M. Duverger, Mtodosde las ciencias sociales, Mxico, Ariel, 1983, p. 420.
40 M. Ojeda, Alcances y lmites... , op. at., p. 177, YEl surgimiento..., op. cit.
41 R. Green, "Mxico, la poltica exterior del nuevo rgimen", en Foro Internacional,
nm. 69,1977, p. 4; Y. Shapira, "La poltica exterior de Mxico bajo el rgimen de
Echeverra: retrospectiva", en Foro Internacional. nm. 73, 1978, p. 89; O. Pellicer, "Veinte aos de poltica exterior mexicana: 19tj()..1980", en Foro Internadonal, nm. 82, 1980,
p. 149;]. Mttar, "Algunas consideraciones acerca del impacto del Tratado de Libre Comercio de Amrica del norte sobre la pequea industria en Mxico", en IdeaEconmica,
marzo-abril, 1991, p. 21.
42M. Hayes, Incmnmtalism antlPubli, Nueva York, Longman, 1992, pp. 149-151.
., 1.. Brown, New Polides, New Polics, Washington, D.C., Brookings Institution, 1983.
96
pblicas como variables dependientes me parece de suma importancia. Gracias a esta definicin, resulta ms fcil establecer el vnculo entre variables dependientes e independientes. A esto es precisamente a
lo que me abocar enseguida.
Los enfoques para el estudio de las polticas pblicas se pueden dividir en dos grandes grupos. En el primer grupo los que aqu llamar
macroenfoques, que resaltan algn tipo predominante de relaciones
sociales para explicar la naturaleza de las polticas pblicas. Los enfoques del segundo grupo se pueden .denominar enfoques de alcance
medio y argumentan que la naturaleza de las polticas vara de acuerdo con algn factor especfico. Este artculo se concentrar en presentar algunos de los enfoques que ms han llamado la atencin recientemente, entre stos dos macroenfoques, el pluralista y el estatista, as
como tres de alcance medio: 1) el enfoque de los estilos nacionales,
que pone nfasis en el tipo de cultura; 2) el enfoque ecolgico, que
considera el papel de los contextos sociopolticos, y 3) el enfoque de
las arenas de la poltica pblica, que subraya el tipo de sector o problema inherente a una poltica (industrial, ambiental, etc.). Aunque estos
enfoques no deben verse como necesariamente excluyentes.r' a partir
de los supuestos de cada uno de ellos podemos deducir o hacer predicciones diferentes respecto a las polticas pblicas, como lo mostrar
enseguida.
97
mercado (donde la intervencin del Estado se carga hacia el establecimiento y vigilancia de las reglas deljuego). En aquellos casos donde se
hace inevitable el surgimiento de polticas pblicas, la formulacin y ejecucin coordinada de stas ser muy dificil de lograr. Tales polticas tendern a ser respuestas pragmticas o inmediatas a las presiones de una
variedad de grupos de inters y organizaciones burocrticas; por lo tanto, se argumenta que dichas polticas dificilmente conllevarn la claridad
de metas y la coordinacin necesarias para promover objetivos de mediano o largo plazo. As, las polticas tenderan a ser pasivas o semiactivas.
Al denominar a estas premisas un "enfoque", se intenta sealar
que han sido presentadas bajo versiones un tanto distintas. En los cincuenta y sesenta surgieron varias versiones, basadas en el estudio de los
grupos de inters en Estados Unidos.v Ms tarde apareceran otros
modelos que en una u otra medida se podran ver como variantes de
este enfoque, como el modelo de la poltica burocrtica.t" el de la implementacirr'? y ms recientemente el interorganizacional.v Estos enfoques han sido usados principalmente en las ciencias sociales estadunidenses y han tenido poca repercusin en las ciencias sociales de
Amrica Latina. Con todo, aunque no se puede decir que adopten el
enfoque pluralista, varios autores han subrayado la existencia de una
mayor fragmentacin poltica del Estado latinoamericano de la que
suele percibr.w
45 D. Truman, The GovemmentalProcess, 2a. ed., Nueva York, Alfred A. Knopf, 1971
(e. 1951); E.E. Schattschneider, The Semisovereign People, Nueva York, Holt, Rinehardt y
Winston, 1960; R.A. Dahl, Who Govems?, New Haven, Yale University Press, 1961 y Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971; N.W.
Polsby, CommunityPouer and Political Theory, New Haven, Yale University Press, 1963.
46 G. Allison, The Essence ofDecision: Explaining the Missile Cuban Crisis, Boston Little
Brown, 1971; A Gray, "Bureaueracy and Poltical Power", en Political Studies, nm. 36, 1988;
E.C. Page, Political Authority and Bureaucratic Pouer, Brighton, Sussex,Wheatsheaf, 1985.
. 47 J. L. Pressman y A. Wildavsky, Implementation, Berkeley, University of California
Press, 1973.
48 K. Hanf y Seharf, Interorganizational Policymaking: Limits to Coordination and Central Control, Beverly Hills, Cal., Sage, 1978; R. Rhodes, Control and Power in Central-Local
Relations, Westmead, Gower Publishing, 1981; B. Hjern y Ch. Hull, "Implementation
Researeh as Empirical Constitutionalism", en European Joumalof Political Research, nm. 10,
1982; K. Hanfy T. Toonen, Policy Implementation in Federal and Unitary Systems, Boston,
Martinus, 1985; L. O'Toole, "Theoretical Developments in Public Administration: Implieations for theStudy ofFederalism", en Govemance, octubre, 1990.
49 Ch. Anderson, Polinesand Poltical G4ange in Latin America, Princeton, University
ofPrinceton Press, 1967; L.A. Hll.nllnergteeI\, "Corporatism in Latin Ameriean Polities;
a Reexaminaton-of the 'Unique' Tradition", en Comparative Polities, julio, 1977; D. A.
98
Chalmers, "The Politicized State in Latin America", en]. Malloy (ed.), Authoritarianism
and Corporatism in Latin America, Pittsburgh, Pensilvania, University of Pittsburgh Press,
1977;]. L. Mndez, "La reforma de descentralizacin en Per, 1978-1989", en Foro Internacional, vol. 31, nm. 1 (121),julio-septiembre, 1990.
50 A. Stepan, The State and Society; Pero in Comparative Perspective, Princeton, Nueva
Jersey, Princeton University Press, 1978; K. Dyson, The StateTradition in Western Europe;
A Study of an Idea and an Institution, Nueva York, Oxford University Press, 1980.
51 A Stepan, op. ca; p. 33.
52 A Gerschenkron, Economic Bac1cwardness in HistoricalPe:rspective, Cambridge,
Mass., Harvarfl University Press, 1962.
99
53 Entre otros, Ph. Schmitter, Interest Conflid and Political Change in Brasil, Stanford,
Stanford University Press, 1971; HJ. Wiarda (ed.), Politicsand Social Change in Latin
America: The Distinct Tradition, Amherst, Mass., University of Massachusetts Press, 1974;
R. Sonntag y H. Va1ecillos, El estadoen el capitalismo contemporneo, Mxico, Siglo XXI,
1977;J. Malloy, op. cit.; Stepan, op. cit.; D. Collier (ed.), The NewAuthoritarianismin Latin
America, Princeton, Nueva jersey, Princeton University Press, 1979; T. Evers, El estado en
la periferia capitalista, Mxico, Siglo XXI, 1979.
Este enfoque es discutido para el caso latinoamericano, enJ. L. Mndez, Modelos de
desarrollo en AmricaLatina, Mxico, Universidad Iberoamericana, 1986, pp. 11-12; La reforma... , op. cit., Y"Hacia dnde va la ciencia poltica estadunidense?", en Umbral XXI,
otoo de 1990. La mayor fuerza o presencia del Estado en estos casos fue asociada entre otras cosas al atraso econmico, extrema heterogeneidad socioeconmica y fuerte
dependencia externa.
54 J. Migda1, "Studying the Politics of Development and Change: The State of the
Art", en A. Finifter, Political Science: The State of the Discipline, Washington D.C., Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica, 1983, p. 319.
55 Como todo enfoque, las versiones especificas del estatismo son diversas. Por un
lado, Nordlinger (On the Autonomy of the Democratic State, Cambridge, Mass., Harvard
University Press, 1981) insiste en la necesidad de dar cuenta de que los funcionarios tienen intereses propios que frecuentemente logran imponer sobre los grupos sociales,
pero no ve al Estado como un actor colectivo. Krasner (Defending the National Interest:
Raui MaterialsInoestements and usFureign Policy, Princeton, University of Princeton, 1978)
tambin seala que el Estado puede formular y ejecutar intereses propios pero slo estudia un rea especfica. Evans et al. (op. cit.) rescatan el estatismo como un enfoque general til, pero ven a la "autonoma" del Estado como una variable afectada por las circunstancias, el sector, etctera.
56 Resulta curioso notar ciertas similitudes del enfoque pluralista y estatista con dos
de las vertientes ms conocidas del marxismo, el llamado marxismo ortodoxo (basado
en El manifiesto comunista) yel marxismo estructuralista (basado en El lB brumario de
Luis Bonapartey desarrollado por Grarnsci, Althusser y Poulantzas), respectivamente.
Los enfoques pluralista y marxista ortodoxo tienen en comn la visin de la sociedad
como lucha entre varios grupos sociales, en la cual el Estado no tiende a garantizar el
inters de mediano o largo plazo de un orden social. Ambos enfoques le niegan al Esta-
100
101
ciones con una tradicin liberal o pluralista, como Estados Unidos, las
polticas pblicas existentes tenderan a ser poco activas y a carecer de
una fuerte coordinacin. Los estilos nacionales de polticas obviamente estn ntimamente relacionados con los tipos de regmenes (que
pueden ser muy variados) y hay todo un conjunto de investigaciones
que ligan el tipo de rgimen al tipo de polticas tanto para Amrica Latina como para otras regiones.P El enfoque de estilos nacionales se encuentra tambin cercano al llamado nuevo nstitucionalismo.f"
Por otro lado, el enfoque de las arenas de poltica pblica sostiene
que diferentes tipos de reas de poltica pblica (por ejemplo, industriales, ambientales, etc.) implican distintos tipos de marcos estructurales y de grupos sociales; por lo tanto, tambin implicarn diferentes
tipos de relaciones entre dichos grupos. De esta manera -se argumenta-, la naturaleza de las polticas depender del tipo de problema, por
lo que los mismos tipos de reas o problemas de poltica conducirn a
comportamientos polticos similares en las naciones, aun cuando tales
naciones sean culturalmente muy diferentes.
Este enfoque fue popularizado por Low," quien estableci tres tipos
de polticas pblicas: distributivas, redistributivas y reguladoras. Luego es-ta perspectiva sera ampliamente comentada y revisada. 62 Quiz la revi-
59 Entre otros: B.G. Peters et al., 'Types of Democratic Systems in Types of Public
Policy", en Comparative Politics, abril, 1977; . Oszlak, "Polticas pblicas y regmenes
polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas", en Estudios Cedes, nm. 2, 1980; S. Hughes y K. Mijeski (eds.), Politics and PublicPolicy in Latin Arnenca,
Boulder, Colorado, Westview, 1984.
60 J. March, y J. Olsen, 'The New Institutionalism; Orgmizational Factors in Political Life", en American PoliticalScience Reoieio, nm. 78, 1984.
61 T. Lowi, "American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory",
102
es J.Q. Wilson, Pofitieal DrgrJniuJtions, Nueva York, Basie Books, 1973, y Ammcan Govemment; Inslitutions ana PoIies, Lexington, Masa., De Heath and Co., 1983, pp. 417423.
103
autonoma como para formular claramente y poner en prctica coordinadamente una serie de objetivos, por lo que las polticas tienden a
ser entre activas y semiactivas. Este tipo de poltica es el menos desarrollado y utilizado de todos y es ms dificil pensar en un ejemplo adecuado. Quiz la poltica monetaria se acercara a este tipo. El cuadro 2
presenta una sntesis de este planteamiento.w
CUADRO 2
El enfoque de las arenas de poltica
Beneficios
._----
Concentrados
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~
....
v
e,
es'"
S'"
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o
'"
o
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s::
Dispersos
Arena: Distributiva
Jugadores en la arena:
Estado y ganadores
Tipo de juega:
Suma positiva (conflicto bajo)
Arena: Mayoritaria
Jugadores en la arena:
Principalmente el Estado
Tipo de juego:
Suma positiva (conflicto bajo)
Arena: Redistributiva
Jugadores en la arena:
Estado, ganadores y perdedores
Arena:Reguladora
Jugadores en la arena:
Estado, perdedores y ganadores
Tipo de juego:
Suma cero
(conflicto alto)
Tipo de juego:
Suma cero relativa
(conflicto intermedio)
IJ
104
6IS F. Hampson, FurrningEconomic Policy; the Case o/ Energy in Ganada and Mexico, Nueva York, Sto Martin's Press, 1986; vase tambin Lindblom, en Hayes, op. cit., p. 153.
66 B.G. Peten y B. Hogwood, "In Seareh of the Issue-attention Cyde",en TheJOUTnal o/Polines, vol. 47, 1985, p. 246.
67 A. Downs, "Up and Down with Eeology. The Issue-attention Cycle", en The Publc
Interest,Q,lm.28. 1972, B.G. J?e~y :a.Hogw9Q4,qp.cit"
68 R. Gittel, "Managng theDevelopment PrC:X:~:~Ulli~S~~~i.D,~pP"
105
Kingdonw a su vez elabora un modelo todava ms complejo. Retomando a Cohen, March y Olsen.?? este autor estudia principalmente el
proceso de formacin de la agenda pblica. Sin embargo, de este anlisis bien se podra deducir que una poltica pblica activa, con objetivos claros y bien coordinada por organizaciones poderosas, tender a
surgir cuando una crisis, una solucin al problema inherente a la misma y una coalicin poltica sean explcitamente ligadas por un "empresario poltico". La poltica tender a ser menos activa cuando slo
existan uno o dos de estos procesos.
Con base en los planteamientos de los diversos autores de este enfoque podramos decir que las polticas pblicas pueden seguir una
curva en forma de campana, que en mi opinin, sin embargo, quedara
abierta del lado derecho (ya que las organizaciones e intereses creados
difcilmente desaparecern de inmediato). Esta evolucin, por cierto
similar a la del "ciclo de vida comercial" de un producto.?! se puede
observar en la grfica 1.
En mi opinin, creo que podra lograrse una versin ms acabada
del enfoque ecolgico si se toma en cuenta lo sealado por los "constructores sociales". Si aplicamos lo dicho por stos al anlisis de Kingdon, no consideraramos los tres flujos o procesos que este ltimo seala (el de los problemas, el de las soluciones y el de la poltica) como
independientes; ms bien consideraramos los dos primeros como altamente dependientes del de la poltica, ya que las percepciones sobre
la presencia de una crisis o una solucin dependeran en gran medida
de la capacidad simblico-poltica de una coalicin o empresario poltico para convencer a otras coaliciones o actores de que en efecto una
crisis o una solucin existen (claro est, ayudados por cierta evidencia
emprica sobre las circunstancias o sobre ciertas relaciones de causaefecto)." En opinin de Edelman, uno de los miembros ms representativos de esta visin, ni siquiera las crisis son hechos "dados", sino per-
me Revitalization", Joumal o/Political Analysis and Management, otoo, 1990; P. Gourevitch, Polines in Hard Times, Ithaca, N.Y, Comell University Press, 1986.
ooJ.RJngdon,op. at
70 M. Cohen, J. March y j. Olsen, A Garbage Can Model o Organizational Choice", en AdministTative St:ienu Qum't8rly, vol. 17, nm. 1, 1972.
71 R. Polli y V. Cook, "ValidityoftheProduct Life Cycle", en T1Ie Jouma/. o/ Business,
octubre, 1969, pp, ~ R. B~l. Cotrlpetitive Behavior and Product Life Cycles",
enj.S. Wrigbt y J..... Goldstucker, The N-ldlasfqr S'UcctlSful MM1ceting, Chicago, American Marketing Association, 1966, pp. 46-68.
~
J..... )ltn~.
~P*ies~d
...",
.:"t.
106
GRFICA 1
p
O
a
e
e
a
p
O
P
a
s
v
e
a
Normalidad
Crisis
Coalicin
Solucin
Nueva normalidad
Fuente: Elaborado con base en Hampson (op. cit.), Downs (op. cit.), Peters y Hogwood (op. cit.), Y
Kingdon (op. cit.).
COMENTARIOS FlNALES
El objetivo general de este artculo ha sido presentar una serie de recomendaciones y advertencias para un estudio ms integral y preciso
de las polticas pblicas y, en consecuencia, del Estado. En principio,
75
troctingtlle Political 8pectacle, Chicago, The University of Chicago Press, 1988; TIIe Symbolic Uses ofPolities, Chicago, The University ofDlinois Press, 1985; PoliticalLengu.agt, Nueva York, Aeademe Press, 1977; BJ. Nelson, Malr.ing an Issue of Child Abwe, Chicago,Ill.,
The University of Chicago Press, 1984.
Sobre la importancia de las percepciones, vanse P. Sabatier, "Ah Advocacy Coali-
107
tion Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein",
en Policy Sciences, nm. 21, 1988; W. Dunn, op. cit.; Peters y Linder, op. cit., YM. Grindle
y J. Thomas, Policy Choices and Policy Change. ThePolitical Economy of &form in Developing
Countries, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1991. Estos ltimos dan una
importancia especial a los contextos de crisis o normalidad, aunque tambin prefieren
hablar de percepciones de crisis en lugar de crisis a secas (vase p. 75).
74 Como bien lo recomend R Merton en su Social Theury and Social Structure, Glencoe, Ill., Free Press, 1957.
75 P. Evans el aL, op. cit., p. 14.
76 O. Ozslak y G. O'Donnell, op. cit., p. 376.
108
tados "fuertes" y "dbiles" sino una que ve dicha autonoma en funcin de sectores o momentos especficos (lo cual, como bien ha dicho
Oszlak.?? rechaza el carcter monoltico del Estado y las visiones conspiratorias o manipuladoras que se derivaran de tal carcter). As, este
artculo slo estara sistematizando y desarrollando en trminos de variables dependientes e independientes un planteamiento hecho ya
por varios autores, pero que hasta el momento no ha sido valorado en
su justa medida. De esta manera, por el lado de las variables dependientes, hemos esbozado una clasificacin de tipos de poltica de
acuerdo con un criterio de activismo; por el otro, hemos presentado
algunos enfoques que pueden ayudarnos a vislumbrar las condiciones
bajo las cuales tenderan a surgir ciertos tipos de poltica.
Por supuesto la discusin en torno de la evolucin tanto de las variables dependientes como de las independientes no quedar exenta
de dificultades y discrepancias conceptuales y metodolgicas. El desarrollo de escalas tiles de los tipos de polticas es una tarea conceptualmente compleja que se presta para un debate en torno, cuando menos, de tres aspectos: 1) la seleccin definida de los elementos por
tomar en cuenta en el desarrollo de la escala; 2) la definicin de los indicadores empricos ms tiles en la dificil y extensa pero necesaria tarea de "operacionalizar" la escala, y 3) la ubicacin de algunas polticas
pblicas en dicha escala (vase nota 30). Este artculo solamente ha esbozado una clasificacin heurstica y muy esquemtica de tipos de poltica pblica de acuerdo con un criterio que en mi opinin es conceptualmente til. El objetivo ha sido facilitar la comparacin de polticas
pblicas entre diferentes periodos, pases o tipos de polticas. Sin embargo, podran desarrollarse continuos ms especficos de tipos de polticas, basndose ya sea en ste u otro criterio (como el de su "fuerza"
[vase nota 34], sus beneficiarios principales, etc.). Tambin cabra esperar que las investigaciones especficas operacionalicen conceptos
que aqu slo aparecen en trminos heursticos.
Adems, el debate sigue siendo intenso en torno de qu variables
independientes (culturales, ecolgicas, etc.) debemos considerar, cmo debemos definirlas y qu estrategias metodolgicas debemos utilizar para diferenciar sus pesos causales relativos (ya que dificilmente ser un solo factor el que acerque a una poltica pblica a uno de los
tipos sealados). En este sentido, este artculo se ha concentrado en
deducir o clarificar las predicciones que respecto a las polticas pbli-
17
109
cas haran algunos enfoques que han llamado la atencin recientemente; sin embargo, habra que incluir tambin otros. Adems, es evidente que an es necesario precisar y desarrollar ms la variacin que
se puede dar en algunas variables independientes. Por ejemplo, la divisin de.culturas o regmenes en estatistas y pluralistas es evidentemente muy "gruesa" y est basada en elementos que aqu slo reseamos
muy esquemticamente. As, con base en las diferentes tipologas de
culturas, regmenes o instituciones que han sido desarrolladas (vase
nota 59), podra llegarse a clasificaciones o escalas con un mayor nmero de tipos, as como a una mayor precisin en la definicin de los
mismos y de sus consecuencias respecto a las polticas pblicas.
En sntesis, es evidente que en este artculo no trat de desarrollar
con toda precisin o extensin posibles las variables dependientes e
independientes del campo de las polticas pblicas, ni superar los mltiples problemas tericos presentes en el mismo. Simplemente he querido llamar la atencin sobre un desequilibrio existente en dicho campo
y, no obstante las variadas dificultades metodolgicas y conceptuales,
tratar de abrir ms la brecha en un rea escasamente explorada. He intentado mostrar que en este campo el desarrollo conceptual de las variables dependientes es tan importante como el de las variables independientes, entre otras cosas porque el debate en torno de las causas
se beneficiara de un mayor desarrollo conceptual de los diferentes tipos de efectos que stas pueden tener.
Un debate que implique una relacin ms precisa entre causas y
efectos podra llevarnos a nuevas fronteras no slo en el campo de estudio de las polticas pblicas, sino tambin, debido a la importancia que
dichas polticas tienen para el entendimiento del Estado, de disciplinas
conexas como la ciencia poltica o la economa. A su vez, cabra esperar
que un conocimiento ms preciso de las formas (activa-eficaz, pasivaineficaz, etc.) y causas (polticas, culturales, etc.) de las polticas pblicas nos permitir mejorar su formulacin y puesta en prctica. Como
dijo Weber, las ciencias sociales no pueden ayudarle a una persona a decidir a qu "dioses" (valores) debe "servir", pero s a encontrar a los que
manejan los hilos de su vida y prestarles "obediencia"," haciendle ver
que "la proposicin 'x es el nico medio para y', no es, en realidad, otra
cosa que lo inverso de la proposicin 'de x se sigue y' ".79
78
79
M. Weber, El poltico y el cientifico, Madrid, Alianza Editorial, 1979, pp. 223 Y231.
M. Weber, Ensayos solm metOdologa social, Buenos Aires, Amorrortu, 1978, p. 247.
La teora de la administracin pblica est amenazada de muerte. Desde hace tiempo la acechan la economa y la ciencia poltica, colocando
a su alrededor fronteras impenetrables. A partir de los aos cincuenta,
el creciente auge de los nuevos enfoques basados en el individualismo
metodolgico, en la teora de la eleccin racional -con todos sus matices y antagonistas- pero sobre todo en el encanto producido por la
llamada ciencia de las polticas, ha ido completando un crculo que
parece empujar cada vez ms hacia la decadencia de aquella disciplina
inicial. Paulatinamente, la administracin pblica se ha ido convirtiendo en una referencia sin contenidos: en el nombre de una disciplina
que no supo -o no pudo- definir claramente su objeto de estudio ni su
metodologa propia y, en consecuencia, fue incapaz de acumular conocimientos plausibles: de establecer paradigmas.
Paradjicamente, sin embargo, esa indudable amenaza no ha supuesto el nacimiento de una teora alternativa capaz de sustituirla con
total claridad. Ninguno de los enfoques ha producido el epitafio de la
vieja administracin pblica. Desde la teora de las organizaciones has-
112
113
Como ha observado Luis Aguilar, "si enlistramos los diversos objetos de conocimiento propuestos para la administracin pblica, resultara que sta se ha conceptuado como institucin estatal, como proceso
administrativo, o como tcnica de administracin";' Una administracin pblica, en efecto, que ha pasado por varias etapas, sin que ninguna haya predominado sobre las otras: de acuerdo con las circunstan
cias, quiso normar cuando hacan falta instituciones para asentar el
gobierno y entonces produjo leyes, decretos, reglamentos, derecho administrativo; quiso organizar, cuando esas instituciones generaron burocracias crecientes, y surgi la necesidad de redactar manuales, organigramas, procedimientos; luego quiso controlar y conducir el
desarrollo -cuando el desarrollo pareca asunto de un buen gobierno- mediante planes, programas y presupuestos, que casi nunca cumplieron lo que ofrecan.
Pero ms tarde, paradjicamente, la administracin pblica se volvi simplificacin administrativa y desregulacin -donde antes produca normas-, desburocratizacin -donde antes redactaba manuales-, y
desincorporacin, donde antes acumulaba medios para gobernar a la
economa. Si cada etapa neg a la anterior, la ltima ha comenzado
por negarlas a todas. Pero cada una, sin embargo, se consider en su
momento como algo definitivo, porque as lo indicaban las circunstancias. Normar, organizar o dirigir, cada vez que hizo falta y cada vez con
la misma vehemencia. Pero siempre detrs de las necesidades del da,
como un sino que ha acompaado a la administracin pblica desde
sus primeros andares.
El otro obstculo permanente ha sido su incapacidad para resolver
el dilema entre fines y medios. Dilema que se ha desdoblado, a su vez,
en varias dicotomas: la fundadora de Woodrow Wilson entre poltica y
administracin; la weberiana, por as nombrarla, entre fines polticos
legtimos y medios tcnicos racionales, y la ms reciente, entre fines
pblicos y medios gubernativos." Tres parejas que han atravesado la
1 "Los objetos de conocimiento de la administracin pblica n, en Revista de Administracin Pblica, nm. 54, 1983, p. 370.
2 La dicotoma de Wilson no slo fund la disciplina, sino que abri un debate ya
clsico: "La administracin se encuentra fuera de la esfera propia de la poltica -escribi Wilson-. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fije las tareas de la administracin, sta no debe dejar que la poltica maneje sus
oficinas... ", Cfr. "El estudio de la administracin", en PoliticalScience QJ.tarlerly, 1887.
Weber, por su parte, no plante una separacin estricta entre la poltica y la administracin, sino una distincin entre los medios y los fines de la dominacin. Su pregunta de
fondo era: quin debe fijar los ol:6etivos ltimos del quehacer del Estado: el lder caris-
114
evolucin de la disciplina en un constante ir y venir entre los propsitos ltimos delquehacer pblico y las herramientas para alcanzarlos.
No hace mucho que Maricarmen Pardo rese la historia de esas dicotomas, que vienen desde los orgenes de la disciplina y que han llevado a una sucesin irreconciliable de miradores: desde el que ha visto a
la administracin pblica como un mero instrumento del poder estatal, hasta el que ha preferido entenderla como el motor de los cambios
sociales, pasando por el que la ha definido como un recurso de intermediacin entre el Estado y la sociedad."
Pero si la poltica es el conjunto de razones que tienen los hombres para obedecer o para rebelarse.t laadministracin pblica ha sido
su interlocutora y, en ocasiones, su pareja infiel. Yes que desde cualquiera de los miradores que se prefiera adoptar, ha de tomarse en
cuenta que la administracin pblica no existe, no puede existir, sin el
Estado y sin el concepto mismo de autoridad: los ncleos todava vivos
de la ciencia poltica. Por eso, "la administracin pblica es un concepto complejo que contiene en su comprensin lgica -segn la definicin de Luis F. Aguilar-los fines estatales-gubernamentales; la organizacin de las acciones, de los recursos y de los medios; su
funcionalidad respecto de los fines; las tcnicas empleadas para incremen tar la eficacia de las acciones; y sus efectos o consecuencias, respecto de los fines propuestos"." Todo al mismo tiempo. Pero precisamente por eso, imposible de ser reducido a las estrechas fronteras de
una disciplina dedicada, a pesar de todo, a la accin gubernamental.
Si se considera -sin perder de vista las tres dicotomas no resueltasque puede haber contradicciones enormes entre los fines estatales y
los que peridicamente define el gobierno, o entre stos y la organizacin cotidiana de las acciones, o incluso entre los propsitos simples
mt~MadriQ,.MU:"J\l93.
3l,uill~. ~,<1Jt'~~:ep~'1~37 4.
115
de una organizacin y los medios efectivamente disponibles para alcanzarlos, saltan a la vista las contradicciones que la teora de la administracin pblica nunca logr resolver. De distintos modos y desde enfoques
diversos, esa teora ha querido dar cauce a lo deseable mediante los
medios posibles -como se deca en los tiempos de auge de la reforma
administrativa- pero nunca logr ofrecer garantas sobre la eficacia de
sus propuestas porque sus resultados han escapado siempre de sus limitadas esferas de accin o de reflexin.
Correr tras las circunstancias y en medio de sus propias contradicciones ha sido, en suma, el destino de una disciplina dificil e incierta,
cuyas herramientas tericas han sido prestadas en buena medida por
la ciencia poltica y la economa. Herramientas insuficientes, sin embargo, para definir un objeto de estudio propio, aceptado por todos y
por encima de las circunstancias de cada momento y de cada pas.
116
8/bid, .p.36.
117
118
n~~l>lil;4,nm.
119
igualdad -no slo de Mxico- que puede convertir a las polticas pblicas en una nueva forma de profundizar la marginacin, si se pierde
de vista que, como el mercado, slo pueden desarrollarse a plenitud
ah donde la sociedad ha superado los umbrales de la exclusin casi total. Aplicarlas sin distingo alguno no tendra sentido.
Por otro lado, este segundo riesgo tiene que ver con el predominio exclusivo de la visin tcnica por encima del conflicto social. "La
fiesta de los ingenieros", como la llam Ortega y Gasset desde principios de siglo. Hacer lo que aconseje la tcnica ms apropiada, con criterios estrictamente cuantatitivos, sin tomar en cuenta las otras razones, polticas y sociales, que tambin pesan en la conduccin del
Estado. Es el riesgo del exceso, en efecto, colocado al otro extremo de
los que ha cometido el gobierno cuando quiso convertir todo en argumentos exclusivamente polticos. Las ciencias de las polticas proponen racionalidad y eficacia, pero tambin democracia y participacin colectiva.
El tercer riesgo evidente es, en fin, el de la simulacin. El empleo
del enfoque de polticas pblicas sin el contrapeso de la libertad de los
ciudadanos: polticas pblicas sin democracia. Y; en consecuencia, reducidas de nuevo a una mera decisin del gobierno o de pequeos
grupos aislados. Riesgo dificil de controlar, por lo menos desde este
enfoque, porque rebasa con creces el mbito de este objeto de estudio,
para insertarse de lleno en el terreno de la ciencia poltica a secas.
LAs
120
amplio, y no slo como las leyes escritas, los rganos burocrticos y las
relaciones de autoridad que han intentado congelar, sin lograrlo, el
inevitable y permanente conflicto social. Las instituciones concebidas
como un fenmeno cultural, producto de la convivencia entre seres
humanos dentro de un territorio y una historia singulares, tal como las
vio desde un principio la teora clsica del Estado -desde Hegel hasta
Hermann Heller- y como las ha reencontrado, en fechas ms prximas, el nuevo institucionalismo.P.
Cmo se ligan esas reglas del juego social-que llamamos instituciones- con las polticas pblicas? A primera vista, de una manera natural, porque ambas son un producto social por excelencia. Parten de
la experiencia acumulada -como propona Yehezkel Dror-, para mejorar la convivencia -como quera Laswell." De modo que las polticas
guir tres atributos. Primero, contextualidad: las decisiones son parte integrante de un
proceso social mayor. El segundo es la orientacin hacia problemas: los cientficos de polticas hacen suyas las actividades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de
metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, diversidad: los mtodos utilizados son mltiples y diversos". Cfr. "La concepcin emergente de las ciencias polticas", en Luis F. Aguilar, El estudio... , op. cit., p. 110.
12 La definicin de las instituciones como las reglas del juego que permiten a los actores sociales reducir sus mrgenes de incertidumbre y, en consecuencia, sus costos de
transaccin es de Douglas North (Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990). Por su parte, James March yJohan lsen -desde un mirador ms ligado a la ciencia poltica que a la economa- sugieren que los elementos centrales de una nueva visin de lo institucional seran los
siguientes: "Primero, vemos la lgica de lo apropiado (en el sentido de lo que parece
correcto) como una lgica fundamental de la accin poltica. Las acciones estn ligadas
a las situaciones a travs de su sentido de lo correcto, dentro de una concepcin ms
amplia de identidad colectiva. Segundo, vemos la accin -incluyendo la accin en situaciones polticamente importantes y nuevas- como algo institucionalizado a travs de
estructuras y reglas y rutinas. Tercero, vemos las reglas como un reflejo de la experiencia
histrica [... ] Cuarto, aunque las reglas dan orden, vemos grupos de reglas potencialmente
conflictivas y ricas en contradicciones y ambigedades, y por lo tanto capaces de producir
lo mismo desviaciones que conformidad; variaciones tanto como estandarizacin. Quinto,
vemos el conjunto de reglas y sus relaciones como algo basado en la confianza, una respuesta que el comportamiento apropiado puede esperar la mayor parte del tiempo. [En
este sentido] el clculo de los beneficios y de los costos polticos son menos importantes
que el clculo de la identidad y del sentido de lo correcto". Cfr. RediscoveringInstitutions.
TheOrganizational Basis 01Politics, Nueva York, The Free Press, 1989, pp. 37-38.
13 Para Dror, en efecto, adems de los mtodos propuestos por Lasswell haba que
agregar otros elementos en las ciencias de las polticas: a) la comprensin de los valores
subyacentes; b) la consideracin de variables polticas; e) el tratamiento de asuntos ms
complejos y ms amplios (como el cambio institucional .0 .,- negociaciollesentreaeto-
,
DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA
121
SEGUNDA PARTE
F. ACUILAR VILLANUEVA*
126
127
LA NATURALEZA
Como primer punto har un breve comentario sobre la naturaleza pblica de la administracin pblica, para posteriormente sealar algunos lineamientos para la reforma administrativa, y sobre todo para defender la federalizacum del gobierno; esto es, la necesidad de iniciar el
desarrollo plural de los gobiernos y las administraciones pblicas.
128
Lo pblico de la administracin pblica. Entender y, por lo tanto, concretar la naturaleza pblica de la administracin pblica se ha convertido en la actualidad en una de las cuestiones clave de la administracin pblica como disciplina, como profesin y como prctica
gubernamental. Cada pas tiene sus.propios argumentos para justificar
la necesidad de replantearse la cuestin acerca de la naturaleza pblica de la administracin pblica. En Mxico, esto se debe a la transformacin en las relaciones Estado-sociedad ocurrida en los ltimos aos
y, especficamente, al redimensionamiento ya la democratizacin del
Estado. Estos dos procesos histricos han sacudido las formas convencionales de entender a la administracin pblica y de llevarla a cabo.
El llamado proceso de redimensionamiento del Estado no fue otra
cosa que la extincin, fusin, liquidacin y privatizacin de empresas
pblicas, acompaado de una administracin contratada con, concesionada a, o compartida con, organizaciones no gubernamentales privadas o sociales y lucrativas o no. Este proceso necesariamente condujo
al replanteamiento de dos cuestiones: la primera concerniente al mbito
propio de la intervencin del Estado (y, por ende, de la administracin pblica), y la segunda a la forma, temtica, sujetos e instrumentos de
la administracin pblica, lo cual es, en esencia, un cuestionamiento
sobre la naturaleza pblica de la administracin pblica.
Por otro lado, la creciente democratizacin del rgimen exigi
que los gobernantes y los administradores fueron representativos, legalmente responsables, fiscalmente cuidadosos e imparciales en el
cumplimiento de sus funciones. Como consecuencia del proceso de
democratizacin, el diseo y la ejecucin de las polticas ha empezado
a perder su proverbial autonoma y su discrecionalidad gubernamental; ha reducido sus amplios mrgenes de accin, y ha estado crecientemente condicionada por la opinin pblica, las elecciones, los partidos polticos de oposicin y los movimientos sociales. En suma, nos
encontramos ante la presencia de un gobierno que, por lo menos en
sus niveles superiores, reconoce estar limitado por el derecho y por la
actividad poltica de sus ciudadanos.
En mi opinin, estos dos procesos de cambios y reformas demandan de nosotros, los estudiosos de la disciplina, una revisin de nuestra
inclinacin mexicana a considerar a la Administracin Pblica desde
una perspectiva ms estatista que estatal -actitud en el fondo basada en
una defectuosa concepcin del Estado. En la visin inicial, la sociedad
civil (la ciudadana) y su actividad pblica de generacin de intereses y
necesidades, ha sido pasiva y ausente, siendo objeto pero no sujeto de la
administracin, ya que ha sido nula o escasa su influencia en la definicin
129
de la agenda del gobierno. Dicho de otra manera, los cambios y reformas en las relaciones entre sociedad y Estado han cuestionado nuestra
acentuada visin internalista de la administracin pblica, que consideraba a sta como el conjunto de las organizaciones y los procesos (directivos y operativos) de un "gobierno en accin", quiz no autocrtico,
pero s autnomo y que se vea a s mismo como el rector independiente
de una sociedad supuestamente rezagada, desorganizada, conflictiva,
incapaz de estructurar sus intereses "nacionales", Hasta hace pocos
aos, nuestra concepcin dominante de la administracin pblica se
haba reducido al estudio y a la gestin de los organismos, programas y
personal de gobierno ("internos al gobierno"),
Cuando, en muchas partes y con diversos argumentos (no todos
idneos), se comenz a hablar de que "lo pblico no era lo gubernamental" -y desde esa premisa se pretendi partir para la construccin
de una visin alternativa de la administracin pblica-, lo que se buscaba en realidad era revisar esa visin estatista, internalista, e incorporar las tendencias, procesos e impactos desatados por la actual reforma
del Estado (de hecho, la construccin del Estado moderno), El propsito era incorporar y validar la idea de que el mbito de la administracin pblica era (deba ser) algo constituido por el poder ciudadano, y
que los ciudadanos por s mismos (mediante sus organizaciones privadas, sociales, no gubernamentales) podan (deban?) tambin ser los
sujetos de la administracin pblica, hacindose cargo directamente
de la gestin de sus asuntos y tratndolos conjuntamente con el gobierno o con la presencia rectora del gobierno (financiera, regulatora, promotora, supervisora, evaluadora o correctora). 3
El nfasis en el pblico, en la importancia que debe tener la opinin y participacin de los ciudadanos en la definicin de los asuntos,
polticas y programas pblicos, llev a que se formara un consenso bsico que reivindicara la naturaleza doble (la forma y los sujetos) de la
administracin pblica. Esta doble naturaleza podra ser llevada a cabo (directay operativamente) por actores y dependencias del gobierno o de la sociedad. Determinar en los hechos qu cosa podra o deba
hacer el gobierno y qu la sociedad, o qu el gobierno y la sociedad
conjuntamente, fue un segundo tema cuya solucin no poda ser terica (abstracta). El tratamiento dependajustarnente de la intensidad y
5
Private Interest and Public Action, Prnceton, Princeton University Press, 1982; James M.
Buchanan, Prom Private Prwflrmas toPublic Philosop1&" l.ondres, lEA, y Luis F. Aguilar, El
estudiode laspolitiCfJ$ pblicas, Mxico, Miguel ngel POITa, 1992.
130
LA REFORMA
de accin del gobierno federal, despus de haberse reajustado el nmero de las organizaciones, empresas, programas y personal del gobierno, y de haberse introducido paulatinamente una participacin
sistemtica de las comunidades y organizaciones en las posibles soluciones a su propia problemtica y necesidades sociales (tal como lo ha
sido el Programa Nacional de Solidaridad que sent las bases para la
lucha conjunta entre sociedad y Estado contra la pobreza), parece haber llegado nuevamente el momento de revisar la manera como los gobiernos estn tratando de cumplir sus funciones, tanto pblicas como
sociales. Esto es, de analizar, criticar y proponer nuevos modos de hacer bien las cosas en los municipios, en los estados y en el Estado nacional.
131
Con un gobierno mexicano reducido -aunque no pequeo ni mnimo-, ahora parece decisivo introducir de manera realista, coherente
y progresiva reformas en a) la organizacin del gobierno y las prcticas
administrativas (por ejemplo en las formas de contratacin y otorgamiento de concesiones, as como en la colaboracin estatal con el sector lucrativo y no lucrativo, con las ONG y con las comunidades locales); b) los reglamentos que guan la formulacin e implementacin de
las polticas publicas; e) el sistema de incentivos de las organizaciones
pblicas, y d) la formacin tico administrativa que inspira las actitudes y motiva las acciones de los funcionarios pblicos en cuanto a eficiencia, legalidad y responsabilidad. En este punto es necesario replantearse tambin la vieja cuestin sobre la necesidad, la composicin y el
funcionamiento de un servicio civil de carrera, evaluando sus pros y
contras. Otro asunto relevante de la agenda mexicana debe ser el de b
federalizacin del gobierno y la administracin pblica. A este respecto, se pueden distinguir tres etapas en la poltica federal de la ltima
dcada (1983-1993):
a) La etapa de las reformas constitucionales (1983-1984). Es en estos aos cuando se realizaron los cambios constitucionales y legales
que rigen hoy las relaciones intergubernamentales. El primero fue la
reforma del artculo 115, que buscaba fortalecer la autonoma regional.! El segundo fue el del artculo 26, que estableci el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, el cual incorporaba la participacin
de las entidades federativas en la formulacin y ejecucin de las polticas nacionales. De esta manera, esta reforma dio origen a los Coplades
(Comits de Planeacin para el Desarrollo Estatal) ya los CUD (Convenios nicos de Desarrollo), como los instrumentos jurdicos de la cooperacin intergubernamental entre la federacin, los estados y los municipios. Casi simultneamente con la aparicin del impuesto al valor
agregado (IVA), se estableci tambin el nuevo sistema de CoordinacinFiscal (1980), vigente hasta la fecha, aunque con modificaciones
en el monto y en la forma de asignar las "participaciones" de los ingresos federales.
b) La etapa de las polticas de ajuste y estabilizacin econmicas
llevadas a cabo por el gobierno federal (1985-1990). El saneamiento
de las finanzas pblicas y las polticas de estabilizacin econmica hicieron inviable, debido a sus costos, la reforma federal de 1983-1984,
y municipal.
132
133
mente en las elecciones estatales y derrotar al hegemnico PRI, si llegados al poder su ejercicio no puede ser traducido en polticas alternativas -esto es, en la posibilidad de perseguir objetivos prioritarios, asignaciones de gasto, y otras modalidades de gestin distintos a los del
gobierno central-, ya que los gobiernos estatales tienen que subordinarse fiscal, programtica y administrativamente a los lineamientos y
esquemas de la poltica federal.
La alternancia gubernamental slo tiene sentido si existe un
acuerdo razonable en la definicin de las polticas que son de claro
corte y alcance nacional, y la de aquellas que pueden ser consideradas
, y justificadas correctamente como de naturaleza y mbito local, aunque el gobierno federal tradicionalmente las haya manejado. A manera de ejemplo, acaso son funciones propias del gobierno federal las
actividades de turismo, pesca, salud o desarrollo urbano? La presin
para alcanzar una ms clara federalizacin del gobierno seguramente
crecer en la medida en que los partidos de oposicin se hagan cargo
de cada vez mayor nmero de gobiernos estatales y municipales. '
Sin embargo, existen tambin razones de orden administrativo
que se inspiran en los argumentos ya conocidos en pro de los gobiernos locales, en lo relativo a su supuesta o real eficiencia, participacin,
flexiblidad, responsividad y responsabilidad." En este sentido, crece en
el pas la crtica al paradigma tradicional mexicano de un gobierno y
administracin pblica uniformados y centralizados, que mientras favorece la homogeneizacin nacional es incapaz de tener en consideracin las circunstancias locales. La intensidad de los problemas y demandas vara de una regin y localidad a otra; la calidad profesional,
las habilidades y la motivacin del personal pblico es diferente; la posibilidad de experimentar formas indirectas de administracin pblica
(con referencia a la calidad y capacitacin de las organizaciones sociales existentes) es tambin diferente...
,Aunque es muy probable que exista consenso sobre la necesidad
de federalizar al gobierno -mediante la definicin, distribucin y articulacin de las respectivas funciones entre los distintos niveles de gobierno-, es previsible un debate en lo que se refiere a los criterios e instrumentos por utilizar. De alguna manera, es aleccionadora la polmica
sobre el proceso de transicin democrtica que lleva ya quince aos, si
se tiene como punto de partida la reforma de 1977. Por ello, tan nece-
5 Para mayores referencias vase Paul Hirst y Jonathan Zeitlin, Reversing Industrial
Decline', Nueva York, St MartuP1'ess, 1989.
134
sario como dificil ser lograr acuerdos sobre los diferentes aspectos del
proceso, tales como su velocidad (gradualismo versus saltos cualitativos); su direccin deseada (autonoma de los gobiernos locales versus
cooperacin y concurrencia entre los diversos niveles de gobierno segn la magnitud o urgencia de los problemas por tratar); sus mbitos y
prioridades (poltico, fiscal, institucional, administrativo); sus condiciones de factibilidad (coaliciones polticas, capacidad administrativa
de los estados en cuanto a recursos humanos, tecnologa, infraestructura, estmulos econmicos, etctera).
Algunos aspectos clave para la federalizacin del gobierno son a)
el arreglo constitucional, mismo que debe moverse hacia un esquema
ms equilibrado y cooperativo; b) el arreglo poltico (que est directamente condicionado por el avance o estancamiento de la democratizacin del rgimen federal, estatal y local, y por un sistema electoral
imparcial que d transparencia a los resultados), y e) por ltimo, aunque no en ltimo lugar, el arreglo fiscal y administrativo. Un avance
reciente en esta direccin ha sido la descentralizacin educativa conforme a la Ley General de Educacin (1993). Es sobre estas dos cuestiones que quisiera hacer algunos comentarios finales.
En el corto plazo, parece dificil reformar de golpe el Convenio de
Coordinacin Fiscal vigente, a pesar de las seales crecientes del conflicto (de las que la poltica del gobierno panista de Baja California contra
el gobierno federal prista es sintomtica y pionera). Tal vez, ser posible incrementar gradualmente las participaciones para los estados del
monto de la recaudacin nacional (hoy en da se distribuye 24% de la
recaudacin nacional entre las entidades federativas, yel gobierno federal se reserva la asignacin directa del 76% restante).6 No obstante,
es posible aprovechar el sistema fiscal vigente buscando innovaciones
inteligentes, y quiz graduales, en la frmula actual de participacin,
desarrollando al mismo tiempo las facultades impositivas descentralizadas (predial, nminas laborales, derechos), sin olvidar el carcter rural
-tierras ejidales? y comunales- de la mayor parte de los municipios del
sur de Mxico.
Otro punto olvidado pero reformable es el sistema de transferencias del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales. En Mxico
6 Roberto Ortega Lomeln, Federalismo y municipio, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 90.
7 Los ejidos son porciones de tierra no transferibles que fueron entregadas a los
campesinos poco despus de la Revolucin. En 1988 la proporcin de tierras ejidales fue
de 52% del total de tierras (Estudios econmicos de la OWE, Pars, OCDE, 1992).
LADMINISTRACIN PBLICA
135
8 Para una definicin de bwck, ~cal y project grant, vase Deil S. Wrlght, Understanding Interguuernmental Relations, Monrerey, California, Brooks/Cole Publishing Company,1982.
F. AGUIlAR VILl.ANUEVA
Los ltimos doce aos en Mxico han significado todo un giro en las
relaciones polticas y en la manera de entender y realizar la funcin
publica. Han sido aos de problemas, tensiones, exploraciones, pero
tambin un tiempo de aprendizaje y cambio institucional. La crisis fiscal del Estado y el colapso de la economa nacional a principios de los
aos ochenta sacudieron la forma de gobernar y la estructura de la administracin pblica. El Estado social administrador -de ideologa nacional
popular-! surgido de la Revolucin mexicana, que haba protagonizado la
industrializacin y modernizacin del pas a lo largo del siglo, haba
cado exhausto a causa de su dficit de recursos fiscales y polticos. En
la dcada de los ochenta result claro para el pas que era necesario replantear las relaciones entre la sociedad y el Estado, as como revisar el
funcionamiento de la organizacin estatal, la estructura econmica y,
en consecuencia, el mbito y estilo de gestin gubernamental. Ms
que reordenar la administracin pblica.! era impostergable redimensionary reformar el Estado.
* Este trabajo fue publicado originalmente por Luis Aguilar Villanueva en Gestin y
anlisis de polticas pblicas, 1994.
J Esta ideologa se construy a partir del levantamiento armado de 1910, se plasm
en la Cnstitucin social de 1917 y se consolid con la creacin de un partido de Estado todo incluyente. La ideologa reivindic la nacionalidad mexicana en un pas que
despus de la Revolucin se encontraba muy fragmentado. Lo populares la base del Estado social que Mxico y sus instituciones siempre han enaltecido (actualmente, en la
ideologa del neoliberalismo social del Partido Revolucionario Institucional, PlU, que
ha sido el partido oficial desde 1929).
2 En el periodo 1976-1977 el gobierno emprendi el primer intento de autocorreccin gubernamentah la reforma poltico-administrativa de Jos Lpez Portillo. Por
un lado, se pens que, ante el crecimiento expansivo del Estado, se podra ordenar, responsabilizar y hacer ms eficiente el sector p~co,central y paraestatal mediante procedimientos nacionalizadores de organizacin 'y mtodos de gestin. La reforma adm-
138
139
140
co del derecho, en leyes generales y autoridades imparciales, en contraposicin a una vieja tradicin poltica de carcter patrimonial y populista.
En este artculo se busca exponer, tal vez de manera descriptiva
ms que analtica, un panorama general de las reformas, a partir de
la crisis econmica y poltica de 1982 hasta las elecciones de agosto
de 1994. Concentrar particularmente la atencin en las primeras
cuatro caractersticas de la reforma estatal y dividir el artculo en
tres secciones: la reforma econmico-administrativa, la reforma poltico-electoral y la reforma constitucional, poniendo respectivamente
el nfasis en el proceso de redimensionamiento del Estado, en la democratizacin del rgimen poltico yen los aspectos cruciales que las
reformas constitucionales tienen para el armado de la nueva economa poltica mexicana.
LA REFORMA
ECONMICo-ADMINISTRATIVA
141
proceso de industrializacin; 1956-1982, periodo en que el Estado participa directamente en la produccin de bienes y servicios. En los primeros
dos tiempos la empresa estatal opera en el campo de la energa, el transporte y los insumos industriales bsicos con el propsito de apoyar el proceso de industrializacin y a la empresa privada, considerada como el
principal actor del desarrollo; en el tercer tiempo, la empresa estatal se
extiende desmesuradamente por todas las ramas productivas, hasta llegar
a participar en 45 de las 73 ramas econmicas entonces existentes.
La razn frecuentemente invocada desde los aos sesenta parajustificar la intervencin del Estado en las actividades de mercado fue la de
preservar el empleo y la planta productiva a causa de la ineficiencia econmica de ciertas empresas privadas, prximas a la quiebra. Pero, a partir de los aos setenta, fue determinante el argumento de que la intervencin estatal directa en la economa era condicin necesaria para
reorientar el extraviado desarrollo hacia el bienestar social y la distribucin de la riqueza, conforme al ideal nacional popular de la Revolucin
mexicana, el cual se consideraba ajeno a la iniciativa privada capitalista,
y a la poltica de desarrollo estabilizador seguida por el gobierno en las dcadas pasadas. Los aos setenta se caracterizaron entonces por la concepcin explcita del Estado como el agente econmico estratgico de la
empresa histrica del desarrollo, ms determinante que los privados y el
mercado. Si se quera seguir hablando de economa mixta, la economa
pblica tena la supremaca y la conduccin sobre una economa privada, tal vez til pero sospechosa. En consecuencia, se asent y divulg
una idea estatista, nacionalista y socializante del desarrollo. Con esta teora-ideologa de respaldo, el aparato estatal aceler su dilatacin en los
setenta.
1982 fue el inicio de la crisis del Estado mexicano. Despus de tres
aos de altas tasas de crecimiento econmico (tasas histricas de 8%),
cuyo motor fueron los ingresos petroleros extraordinarios y el fcil acceso al financiamiento externo," la inflacin se dispar, el PIB descendi
5 El exceso de liquidez en los mercados financieros internacionales, aunado a una elevada inflacin generalizada en las economas industrializadas, provoc un descenso en la
tasa real de inters (Libor) que se situ en niveles reales negativos. Al mismo tiempo, se
present un shock petrolero que increment el precio promedio por barril. Ambas condiciones permitieron la contratacin de emprstitos externos y el gran crecimiento de las
exportaciones de petrleo. De 1977 a 1982 el endeudamiento externo mexicano (global)
salt de 30.8 millones de dlares (mdd) a 87.6; el del seCtor pblico pas de 85 mdd a 51
mdd (equivalente a 36.5% del PIB).Lasexportaciones de crudo representaron aproximadamente 75% de las exportacionestotales y 20% de los ingresos del gobierno.
142
por primera vez desde los aos cincuenta y los salarios reales cayeron
12%, al mismo tiempo que las tasas de inters internacionales, aunque
con fluctuaciones diversas, se situaron muy por arriba de los niveles
que tenan en aos anteriores. En consecuencia, el peso mexicano se
devalu 276% en el periodo de un ao, el dficit del sector pblico creci alarmantemente a 17% del PIB y se fugaron capitales por casi 22 000
millones de dlares (vase cuadro 1).
CUADRO 1
Indicadores de la economa mexicana
Aos
Crecimiento
delPIB real
Porcentaje
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
9.2
8.7
-0.6
-4.1
3.6
2.5
3.7
1.9
1.2
3.3
4.5
3.6
2.6
Supervit
o dficit(-)2
Inflacin]
26.3
28.0
58.9
101.9
65.5
57.7
86.2
131.8
114.2
20.0
26.7
22.7
15.6
Porcentaje PIB
-7.5
-14.1
-16.9
8.6
-8.5
-10.5
-16.0
-16.1
-12.3
-5.5
-3.5
-1.3
0.5
Balanza
comercial'
(FOB)4
-2613
-2870
7646
14579
14096
9719
5894
10031
4090
391
-894
-6884
-15792
Deuda
extema'
Porcentaje PIB
23.3
25.1
49.0
62.7
54.2
52.4
76.3
73.6
59.1
45.1
41.2
37.2
29.8
Promedio anual.
Del sector pblico.
Millones de dlares. incluye ingresos netos de maquiladoras,
FOB: libre a bordo, por sus siglas en ingls.
s Deuda externa desembolsada.
Fuente: Banxico e INEGI.
1
143
144
145
Ante la crisis de 1982 se formul el primer plan de estabilizacin, conocido como Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE).
Se trata de un programa de corte ortodoxo orientado al control de la
demanda agregada, con el objetivo de corto plazo de restablecer la estabilidad de precios. Las medidas del PIRE fueron diseadas particularmente con el fin de corregir las finanzas pblicas: recortes en el
gasto pblico y aumentos de los ingresos mediante una reforma fiscal
a fondo y la actualizacin realista de los precios y tarifas del sector pblico. Como resultado de las medidas adoptadas se logr que el PIS
en 1984 y 1985 crecieran 3.6 y 2.5%, respectivamente, y que la inflacin bajara de 101.9% en 1983 a 57.7% en 1985 (cuadro 1). No obstante la poltica de ajuste, la economa segua siendo muy vulnerable
a los choques externos. En octubre de 1985, se desplomaron 50% los
precios internacionales del petrleo, de veinte a diez dlares por barril, lo cual represent una fuerte prdida de ingresos pblicos por
ms de ocho mil millones de dlares, y el desordenamiento de la presupuestacin pblica. A este choque hay que aadir otro, de origen
natural, provocado por los sismos de septiembre de 1985 en la ciudad
de Mxico y en la regin central del pas, que presionaron an ms el
gasto pblico en las tareas de reconstruccin y agudizaron el malestar social.
Ante lo precario de la situacin, el gobierno decidi poner en
prctica, en junio de 1986, otro programa ortodoxo de ajuste: el Programa de Aliento yCrecimiento-w. El objetivo era buscar el crecimiento de la economa con reduccin de la inflacin. Con el PAC la ac-
146
tividad econmica creci hasta el tercer trimestre de 1987; sin embargo, la tasa promedio de inflacin mensual en esos meses no disminuy
y se ubic entre 6.6 y 8.2% (cuadro 2).
CUADRO 2
Tasa de inflacin mensual en Mxico
1984
Mes
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
604
5.3
4.3
4.3
3.3
3.6
3.3
2.8
3.0
3.5
304
4.2
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
704
8.8
404
8.1
7.2
6.6
8.7
7.5
7.2
8.1
8.2
6.6
8.3
7.9
4.8
15.5
8.3
5.1
3.1
1.9
2.0
1.7
0.9
0.6
0.8
1.3
2.1
204
4.2
3.9
3.1
4.8
2.3
1.8
1.5
1.7
2.2
1.8
1.7
2.5
1.7
1.0
1.0
1.0
0.9
0.7
1.0
1.2
2.5
1.8
1.2
1.0
0.9
0.7
0.7
0.6
0.6
0.9
0.7
0.8
204
lA
204
2.5
3.5
404
4.0
3.8
4.6
6.8
4.6
5.2
5.6
6.4
5.0
8.0
6.0
5.7
6.8
7.91
lA
1.1
1.5
lA
1.2
1.0
1.0
1.0
1.5
1.4
304
lA
lA
2.7
3.2
lA
Durante los ltimos meses de 1987, una grave crisis financiera (cada
de la Bolsa Mexicana de Valores) interrumpi el proceso de recuperacin de la economa. El ambiente de incertidumbre provocado por esa
crisis y la inercia inflacionaria dieron lugar a una corta pero intensa fuga de capitales que culmin con la devaluacin de noviembre de 1987,
hecho que coloc al pas en el camino de la hiperinflacin.? Ante esto,
el movimiento obrero organizado demand un aumento salarial de
emergencia de 46% y que, de no otorgarse, provocara una huelga ge-
147
neral. Entre 1982 y 1987, el salario mnimo general haba sufrido una
reduccin de 44.6%, en trminos reales, mientras que los salarios contractuales, incluyendo prestaciones, descendieron 40.5 por ciento.!?
Algunos meses atrs, a raz de la realizacin de programas heterodoxos en Argentina, Brasil e Israel, ya se hablaba sobre la viabilidad de
uno similar en Mxico. Las autoridades mexicanas se resistieron inteligentemente a ponerlo en marcha antes de contar con los requisitos
que aseguraran algn xito. Se consideraba indispensable contar con
un supervit primario elevado!' y tener suficientes reservas internacionales para poder hacer frente, temporalmente, a posibles choques externos y permitir las importaciones necesarias para el funcionamiento
del aparato productivo. Paralelamente, se requera corregir los rezagos existentes en los precios controlados y tarifas pblicas para evitar
posibles presiones de aumentos drsticos, una vez iniciado el plan.t"
Para enfrentar el problema de las expectativas inflacionarias inerciales se reconoci la necesidad de concertar con los principales agentes de la economa el programa de estabilizacin, con el fin de que la
desconfianza y la inseguridad no se tradujeran en recesin y desempleo.t" La exitosa concertacin entre gobierno, capital y trabajo se
convirti en uno de los mecanismos ms eficientes para alcanzar la estabilizacin econmica y. luego, para el cambio estructural de la economa mexicana: el paso a una economa abierta, competitiva y globalizada, con funciones de regulacin y promocin por parte del Estado.
148
15
149
150
Ao
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Transferencias netas
5.4
7.6
6.1
5.8
2.9
1.6
5.7
-0.3
-2.6
-5.8
Servicio de la deuda
10.1
12.9
8.8
8.5
8.9
8.3
7.0
6.4
5.3
5.2
principal 35%; b) disminuir la tasa de inters y fijarla en 6.25%, y e) para los bancos que
no tomaran ninguna de estas opciones prestar recursos frescos por 25% del saldo de la
cartera mexicana.
22 La reduccin de la deuda pblica permiti al gobierno mexicano disminuir considerablemente las transferencias netas al exterior: de 5.7% del PIB en 1988 llegaron al
-0.3% en 1989. Asimismo, el servicio de la deuda, que en el periodo 1982-1987 fue de
9.5 en promedio, disminuy a 6.0% en 1988-1991. Adicionalmente, el paquete financiero negociado tambin tuvo efectos indirectos muy importantes, como el fortalecimiento de la confianza de los distintos agentes econmicos.
151
CUADRO 4
Indicadores de las finanzas pblicas
(porcentaje del PIB)
Ingresos totales
Petrleos Mexicanos
Gobierno Federal
Tributarios
No tributarios
Gastos totales
Gasto no programable
Pago de intereses
internos y externos
Gasto programable
Gasto corriente
Gasto de capital
Dficit operacional
Dficit primario
1987
1988
1989
1990
1991
28.4
11.7
7.5
8.6
0.9
43.8
23.5
28.1
9.9
10.9
9.3
1.6
40.5
21.4
27.2
8.9
12.2
10.1
2.1
34.4
16.9
27.5
9.0
12.1
10.6
1.6
30.6
13.3
26.2
8.0
12.3
10.8
1.5
26.7
9.2
20.2
20.3
12.3
4.5
-1.8
-4.7
17.6
19.1
11.9
3.7
3.6
-8.0
13.4
17.5
11.1
3.2
1.7
-7.9
10.1
17.3
11.2
3.8
-2.3
-7.9
,.7
17.5
10.9
3.4
-2.7
-5.6
Fuente: DGPH-DGPI, Secretara de Hacienda. Las cifras para 1991 se tomaron de Criterios, Presidencia de la Repblica. El cuadro no incluye el sector paraestatal no controlado. El gasto programable incluye el gasto corriente, el gasto de capital y transferencias a empresas no controladas.
daridad 1991).
152
24
25
153
GRFICA 1
Inversin federal en Pronasol y desarrollo regional
(Millones de nuevos pesos)
lOOOOr------------------------~
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Aos
Nota: El dato para 1993 se obtuvo del cierre estimado all de noviembre de ese ao, y el de 1994 es
de la inversin programada.
Fuentes: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1989-1992; Carlos Salinas de Gcrtari, QJlinto Informe
de Gobierno, 1993 y Presupuesto de Egresos de la Federacin, 1994.
154
tensos movimientos sociales a lo largo de los aos sesenta, que alcanzaron su clmax en el movimiento estudiantil magisterial del 68.
La respuesta gubernamental fue una lectura errnea y parcial de la
nueva circunstancia. En lugar de liberalizar y democratizar la poltica,
la respuesta consisti en incrementar la capacidad estatal para proveer
con mayores bienes y servicios a los demandantes descontentos, como
si se tratara de grupos de inters ms agresivos. Para ello se requera
que el Estado tuviera una mayor incidencia en la velocidad y rumbo del
desarrollo. Se consider entonces necesaria la intervencin estatal directa en la economa con la tesis del desarrollo compartido (presidente L.
Echeverra, 1970-1976), en un ambiente intelectual y poltico de simpata
mayoritaria con esta tesis. En efecto, los aos setenta mexicanos fueron
aos de convicciones y proyectos socializantes o socialistas estrictos. Fue
as que el Estado asumi plenamente el papel de agente econmico es-tratgico del desarrollo, por encima del sector privado y del mercado.
El indicador ms sobresaliente del crecimiento del aparato estatal de
aquellos aos es, indudablemente, el crecimiento acelerado de la empresa estatal, de programas y organismos gubernamentales y del nmero de empleados pblicos. As, mientras que en 1970 haba 491 empresas pblicas y 700000 empleados del gobierno central, para 1976 las
cifras llegaron a 854 empresas y 1.2 millones de empleados.
Bajo la proteccin de la concepcin intervencionista, as como de
la abundancia petrolera en la segunda mitad de la dcada de los setenta, el gobierno lopezportillista prosigui con el crecimiento de la empresa pblica hasta el punto de tener presencia en 45 de las 73 ramas
de actividad econmica entonces existentes (hoteles, restaurantes, cigarrillos, azcar, textiles, lneas areas, acero, produccin de bicicletas,
entre otras). Al final del sexenio, las cifras eran ms que elocuentes: en
1982 existan 1 155 empresas paraestatales y 1.7 millones de empleados en el sector pblico central.
Al principio de la dcada de los ochenta, el PIRE juzg todava que la
empresa pblica deba ser racionalizada y reordenada, pero no se plante la necesidad de un redimensionamiento. El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 fue el primer documento que indic que para lograr
una administracin pblica paraestatal eficiente se determinaran los lineamientos para la creacin, adquisicin, fusin, liquidacin o venta de
las empresas pblicas. En 1983 se inici el proceso de desinc01fJoracin26
155
que, a partir de 1985, tuvo que acelerarse, debido a la nueva cada del
precio internacional del petrleo y al repunte de la inflacin (65.5% a
fines de 1984). Las nuevas restricciones del gasto pblico y el avance
en la fijacin de tarifas y precios pblicos reales se acompa inesperadamente con la autocrtica del gobierno al tamao del aparato estatal
y, en el fondo, al modelo de intervencin econmica mediante propiedad, gestin directa y subsidios indiferenciados.
El mismo presidente De la Madrid diagnostic la obesidad del Estado y propuso su adelgazamiento en un memorable discurso (8 de febrero
de 1985). Es decir, una ms rpida desincorporacin de las entidades
pblicas, la aceleracin de la liberalizacin econmica, la reduccin
de aranceles y cuotas de importacin, la exigencia de mayor racionalidad en la asignacin de recursos. As se desplom el viejo discurso intervencionista del Estado y, con ste, el modelo cerrado del primer desarrollo mexicano. En este momento, el grupo gobernante estaba
convencido de que no haba ms camino que una nueva estrategia de
poltica econmica y una nueva economa poltica. Ms all del saneamiento de las finanzas pblicas, se exigan soluciones alternativas a los
problemas estructurales de la economa mexicana. La hora del redimensionamiento del aparato estatal, la apertura comercial y la liberalizacin econmica haba llegado. 27
Al inicio del gobierno de De la Madrid, en diciembre de 1982, haba 1155 entidades paraestatales, en tanto que hacia fines del sexenio
haba concluido la desincorporacin de 595 entidades: 294 por liquidacin o extincin, 72 por fusin, 25 por transferencia y 204 por venta (cuadro 5).
No obstante, aunque impresionante en trminos relativos, la reduccin, en trminos macroeconmicos, no fue muy significativa. En
efecto, la participacin de las entidades desincorporadas en el PIB no
era relevante. Su bajo impacto se debe, principalmente, a que las grandes empresas pblicas (Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de
des sin viabilidad econmica o con objetivos alcanzados); fusin (para mejorar el uso
de los recursos); transferencia (a los gobiernos estatales de empresas prioritarias que,
por su viabilidad econmica, pueden ser de inters para el sector social o privado). En
el fondo, es una cuidadosa expresin para no denotar ni enfatizar en la privatizacin.
27 Esta decisin debe haber obedecido a las restricciones internas, las presiones internacionales y los clculos pragmticos de gobierno, ~ro indudablemente tambin a la conviccin del crculo ntimo de decisin. El proceso de sucesin, que favoreci a Carlos Salinas
de Gortarl, puso de manifiesto la conviccin de la clase poltica en una nueva concepcin de
la rectora gubernamental y en la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo.
156
CUADRO 5
Proceso de desincorporacin del sector paraestatal
Tipo deproceso
Concluido
Liquidado o cerrado
Fusionado
Transferido
Vendido
Total
595
294
72
25
204
310
137
10
7
156
905
431
82
32
360
Fuente: Unidad de Desincorporacin, Secretara de Hacienda y Secretara de Programacin y Presupuesto. La cifra del tamao del sector paraestatal en 1991 incluye el efecto de la creacin de nuevas entidades paraestatales.
Electricidad, Conasupo, Telfonos de Mxico, Ferrocarriles Nacionales, Fertilizantes Mexicanos) haban quedado fuera del proceso. Su impacto positivo consisti en contribuir al saneamiento de las finanzas
pblicas, disminuyendo el monto de las transferencias (gasto corriente
e inversin) gubernamentales.
Las primeras empresas vendidas al sector privado (1985-1988)
eran en su mayora empresas pequeas, ms o menos rentables y operaban en mercados relativamente competitivos. Su traslado no requera
cambios en leyes o reglamentos: la valuacin de sus activos era sencilla y
la adquisicin no necesitaba grandes capitales. Ms an, alrededor de la
mitad de las empresas vendidas incorporaban ya un porcentaje significativo de capital privado. Se trataba de hoteles y restaurantes, fbricas de
textiles, autopartes, alimentos, bebidas, tabaco, y petroqumica secundaria. La obvie dad de su innecesario carcter estatal despert poca oposicin. Las primeras privatizaciones fueron adems un buen proceso de
aprendizaje para la segunda etapa de las empresas pblicas de gran tamao, con mayor peso econmico e importancia poltica y, por ende,
con superior complejidad en su proceso de desincorporacin."
Como complemento de las medidas anteriores y en el marco del
PSE, en enero de 1988 el gobierno firm el Acuerdo de Austeridad
que, entre otros aspectos, incluy la reduccin del gasto corriente, fijndose como meta un recorte de 30% en relacin con el nivel de
1987. Adicionalmente se eliminaron ms de 13000 puestos de perso-
157
Ao
Porcentaje
Ao
Porcentaje
1983
1984
1985
1986
1987
100.0
83.0
35.1
27.8
26.8
1988
1989
1990
1991
21.2
18.4
13.7
9.1
Por otro lado, ms all de las privatizaciones y la apertura comercial, desde 1988 la Secretara de Comercio y Fomento Industrial fue la
. 29 La Ley Federal de Trabajo determina los cargos considerados de confianza. La
contratacin, promocin y despido de este tipo de empleados se realiza sin intervencin de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.
so Estos precios permanecieron constantes durante el primer bimestre de 1988 para que, con base en el acuerdo de la segunda concertacin, se incrementaran gradualmente.
st Entre diciembre de 1987 y diciembre de 1988, el arancel ms alto descendi de
100% a 20%, y el nmero de artculos sujeto a restricciones cuantitativas pas de 1 200
a 325, representando 21.2% de las importaciones totales.
158
GRFICA 2
Evolucin anual del sector paraestatal
1200
1000
.~,
v
....e,
800
S
v
v
o....
v
'"O
600
S 400
'::s
200
o
Aos
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
SHCP.
encargada de llevar a cabo simultneamente el Programa de Desregulacin Econmica, el cual tena como objetivo eliminar y renovar una
enorme cantidad de regulacin obsoleta e innecesaria que afectaba
negativamente la productividad y la competitividad de algunas actividades econmicas.P Los cambios ms profundos se dieron en los sectores financiero y automotriz, en las telecomunicaciones y en el transporte. La Ley de Competencias y la Ley de Proteccin al Consumidor
son instrumentos recientes que han permitido crear las condiciones
microeconmicas adecuadas para el incremento de la eficiencia y la
reduccin de costos en todos los mercados.
Durante el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari se
continu con el proceso de desincorporacin y el de apertura comercial y liberalizacin econmica. La novedad de este gobierno reside en
haber llevado de manera clara el proceso de redimensionamiento a su
concepto poltico institucional. No se buscaba simplemente sanear las
'2 La desregulacn del mercado, al buscar la liberacin de las fuerzas competitivas, deba cumplir dos objetivos bsicos: en primer lugar, sentar las bases para maximizar la competencia potencial: en segundo lugar, crear una infraestructura de incentivos
adecuada para la toma de decisiones. Lo primero implica que todos los actores econmicos tuvieran las mismas posibilidades de entrar en los mercados; lo segundo, luchar
contra las asimetras de informacin. Levy (1993).
159
finanzas pblicas; no era slo un programa de ajuste. Se trataba de poner fin al Estado propietario. En este sentido, la desincorporacin de la
empresa pblica fue constitutiva de la nueva manera de concebir las
funciones, mbitos y modos de la intervencin del Estado (grfica 2).
Lo que en De la Madrid era adelgazamiento-redimensionamiento
del Estado y en el primer Salinas modernizacin del Estado se convirti,
un ao despus de su presidencia, en la empresa de la reforma delEstado. 33 La tesis de la reforma es clara:
El punto crucial es: las razones de la desincorporacin no son un mero
problema financiero [...] no se trata de razones de eficiencia de las empresas o los empleados pblicos [...] La tesis es de poltica general: que el
Estado cumpla sus responsabilidades constitucionales y sus compromisos
sociales fundamentales (Salinas de Gortari).
Esta tesis se basa en la evaluacin de la actuacin histrica del Estado desde
(la interpretacin de) los valores fundamentales de la Revolucin Mexicana
y de la Constitucin Poltica de 1917.34 El Estado por evaluar es el Estado
grande, propietario y empresario del pasado inmediato. Yla evaluacin le
resulta adversa porque, a la luz de la Revolucin, la Constitucin incumpli funciones bsicas. Sobre todo, porque abandon su funcin social:
"un Estado ms propietario no es hoy un Estado ms justo"; "el Estado se
extenda mientras el bienestar del pueblo se vena abajo"; "era inaceptable un Estado con tantas propiedades frente a un pueblo con tantas necesidades" (Salinas de Gortari).
Hay dos planos en el argumento, uno factual y otro valorativo. El
factual (o pragmtico, como algunos suelen decir) sigue criterios de eficiencia en el cumplimiento de las funciones y ofrece pruebas de que la
extensin del aparato gubernamental consumi y distrajo recursos,
burocratiz programas, oper desordenadamente, por ende, incumpli sus funciones sociales y, en consecuencia, desatendi la funcin
de garantizar la soberana (desplazamiento discursivo de la justicia so33 La idea de la reforma del Estado tuvo su primera y ms articulada expresin en
el Primer Informe de Gobierno (1 de diciembre de 1989). Fue desarrollada despus
con fines explicativos pero sin avances conceptuales, en el artculo de Carlos Salinas de
Gortari, "Reforma del Estado", en Nexos, abril, 1990, pp. 27-32. Las teoras principales
han sido repetidas o parafraseadas en otros discursos presidenciales o en el discurso de
sus funcionarios.
..
34 Mientras en el Primer Informe de Gobierno el referente primero es la Revolucin Mexicana, en el artculo de 1990 el referente es la Constitucin Poltica. Se arma
este esquema de razonamiento con el fin de probar que la reforma del Estado recupera
las funciones pblicas que la Revolucin y la Constitucin le haban otorgado.
160
Conceptuada de esta manera, la reforma del Estado no es de ningn modo una ruptura de la tradicin institucional e ideolgica, ni
tampoco una simple reforma administrativa o de gestin pblica. Es,
en cambio, "volver al Estado que se plante originalmente la Revolucin mexicana [... ] volver al espritu original de la Constitucin de
1917", a sus funciones sociales y nacionalistas. Lo realmente esencial
de la reforma son las funciones no el tamao del Estado, los fines no los
medios. Revolucin y Constitucin "definieron propsitos y no instrumentos rgidos". Por consiguiente, "la desincorporacin de empresas pblicas no estratgicas responde hoya un principio de fidelidad con el carcter social y nacionalista del Estado" (Salinas de
Gortari). La privatizacin no contradice sino posibilita hoy la conduccin del desarrollo, la rectora estatal. La privatizacin no es la
eutanasia del Estado rector ni la abdicacin de sus funciones histricas, sino la necesaria estrategia prctica para que el Estado vuelva a
sus funciones sociales y nacionales bsicas. Libera recursos para enfrentar los problemas sociales y configura "grandes consorcios que
puedan enfrentar a las grandes transnacionales". La funcin social,
ideolgicamente articulada con la funcin de la soberana e identidad
nacional-la ideologa tradicional del "nacionalismo revolucionario",
del "nacionalismo popular"-, es tan intensamente prioritaria que:
"El punto central en la reforma del Estado es resolver, a favor del
pueblo, el dilema entre propiedad que atender o justicia que dispersar; entre un Estado ms propietario o un Estado ms justo" (Salinas
de Gortari).
Con este argumento de fondo, se aceler el.proceso de desncorporacin y se realiz con xito la venta de grandes empresas como las
161
dos principales lneas areas nacionales (Mexicana de Aviacin y Aeromxico), una de las ms grandes minas de cobre en el mundo (Compaa Minera de Cananea), la compaa telefnica nacional (Telfonos
de Mxico) y la totalidad de los bancos comerciales. Al 31 de diciembre de 1993 el total de las entidades paraestatales es de 258; 210 vigentes y 48 en proceso de desincorporacin. De las entidades vigentes 70
son empresas, 38 son bancos de desarrollo y fideicomisos de fomento y
102 son entidades de servicio institucional."
Por el monto de los recursos y el inteligente procedimiento seguido,
el caso de Telfonos de Mxico (Telmex) merece un comentario adicional." El proceso de venta requiri que se tomaran tres tipos de medidas:
a) medidas administrativas, financieras y fiscales: transferencia de Telmex
de la Secretara de Comunicaciones y Transportes a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, ajuste de tarifas, recompra de 629 millones de
dlares de su propia deuda, venta de cuentas por cobrar de 590 millones de dlares, emisin de bonos por 150 millones de dlares, nuevo
contrato colectivo de trabajo, y homogeneizacin de su categora fiscal;37
b) medidas legales: modificacin del ttulo de concesin, un nuevo marco
regulatorio de telecomunicaciones para crear condiciones de mayor
competencia en la industria, un programa obligatorio de crecimiento, investigacin y desarrollo tecnolgico, y calidad del servicio; e)mecanismos
de ingeniera financiera para optimizar los ingresos de la venta de la
compaa, facilitar la transaccin y garantizar el control administrativo
por parte de los mexicanos." El 13 de diciembre de 1990 se firm el consncr-Secogef (1994), p. 57.
En 1972 el gobierno federal se convirti en el propietario mayoritario del capital
social de Telmex, la tercera empresa ms grande de Mxico y la empresa ms importante
que cotizaba en la Bolsa de Valores. Actualmente tiene ms de seis millones de lneas instaladas y 64000 empleados. Su capital se compona antes de dos tipos de acciones; las
acciones que podran ser suscritas por cualquier inversionista mexicano o extranjero y
las acciones de exclusiva propiedad gubernamental, que eran equivalentes a 51.4% del
capital. El gobierno, tambin propietario de Acciones A, tena el control de la empresa
y era el propietario para fines de negociacin laboral y salarial con un sindicato muy activo y cohesionado.
"Telmex estaba sujeto a un rgimen fiscal distinto del resto de las empresas pblicas. Dicho rgimen no se fundamentaba en criterios de operacin o desempeo de
la compaa: se basaba en un conjunto de gravmenes ad hoc.
ilIl El esquema de estructuracin financiera de Telmex consisti en uniformar las acciones. Se cre un nuevo tipo de acciones llamadas L, para aumentar el capital social. La
emisin de acciones'L fue a razn de 1.5 acciones por cada accin A y AA. Estas ltimas seran las nicas que tendran derecho a voto. Por consiguiente, el gobierno era propietario
de todas las acciones AA y de g 244 millones de acciones L, correspondientes a 51 % del ca35
36
162
LA REFORMA POLTICo-ELECTRAL
El desastre econmico en Mxico a principios de la dcada de los aos
ochenta no se consider por la sociedad ms atenta e ilustrada como
el resultado nicamente de un mal diseo de las polticas econmicas
o de una defectuosa gestin pblica. Su raz estaba ms all del desem-
pital. Para fines de 1990, la estructura de Telmex qued integrada por la serie A de acciones que correspondan a 19.6% del capital y a 49% del voto (o acciones comunes); la serie
AA que corresponde a 20.4% del capital y a 51% del voto, y a 60% de accionesL en capital,
pero sin voto. El grupo ganador de la subasta fue el grupo Carso, encabezado por el Sr.
Carlos Slim, la Southwestern Bell y France Cable and Radio, que adquirieron el total de las
acciones gubernamentales AA y, por tanto, el control de la empresa. De los 1 756.6 millones de dlares pagados por estas acciones, el grupo Carso mexicano aport 51 % y el resto
fue de las compaas extranjeras en forma casi proporcional, de manera que el grupo mexicano tuvo el control mayoritario de la empresa. Rogozinski (1993).
163
164
165
minado en focos guerrilleros rurales y urbanos o en una oposicin poltica tan frontal como sin salida.
En 1977-1978, las reformas constitucionales, as como las posteriores reformas a la ley electoral, iniciaron los cambios hacia la liberalizacin del sistema poltico. En esa fecha, se dio plena vigencia y se puso
atencin en el sistema de representacin proporcional en el Congreso: se estableci el sistema de autocalificacin por parte de la Cmara
de Diputados, bajo el principio de proteger su autonoma frente a
otros poderes y se aprob el recurso de reclamacin ante la Suprema
Corte de Justicia que, posteriormente, en la reforma de 1986, sera eliminado y sustituido por tribunales electorales; se crearon asimismo
mecanimos que disminuyeron los requisitos de representatividad y facilitaron el registro a los partidos polticos de oposicin.
En 1986, en la segunda mitad del gobierno 'de De la Madrid, se lleva a cabo otra gran reforma electoral, ahora preocupada por dos conjuntos de temas, muy vivos entre los partidos: la representacin proporcional de las fuerzas en el Congreso y la composicin y autonoma
de los rganos electorales. La nueva reforma entrar inmediatamente
en crisis en las discutidas elecciones de 1988, que llevan a la presidencia de la Repblica a Salinas de Gortari, al no poder resolver el problema
de la imparcialidad y confiabilidad del proceso electoral en una situacin -la primera vez- de aguda contienda poltica entre los partidos
de oposicin y el PR!.
A las irregularidades y crticas del proceso electoral de 1988 se
debe que el nuevo presidente Salinas, en su discurso de toma de posesin, el1 de diciembre de este mismo ao, anuncie el Acuerdo Nacional para la Ampliacin de la Vida Democrtica, con el compromiso
de proceder enseguida a la elaboracin concertada de nuevas leyes
electorales que desaten de una vez por todas los nudos que impiden
la cabal democratizacin del rgimen: la legalidad, la imparcialidad
y la credibilidad del proceso electoral desde su organizacin hasta
su cmputo final. Tres sern las reformas electorales emprendidas
por el gobierno de Salinas (1990, 1993 Y 1994), al calor de las objeciones y presiones de los partidos de oposicin y de la inteligencia
crtica.
166
39 El PAN se cre en el ao 1939 con fundamentos ideolgicos inspirados en el liberalismo y la doctrina social de la Iglesia. Sin embargo, no fue sino hasta principios de
los ochenta cuando obtuvo presencia real en el escenario poltico nacional. Desde entonces, ha emprendido una trayectoria electoral ascendente que lo ha llevado a ganar
alcaldas importantes y tres gubernaturas estatales. En las pasadas elecciones del 21 de
agosto, el PAN afirm su carcter de segunda fuerza poltica nacional.
40 Dicha clusula se cre en la reforma electoral de 1986 y se mantuvo en la de
1990. Por tal se entiende la necesidad de incrementar la representatividad de los partidos de oposicin en el Congreso, pero sin perder la capacidad de gobernar, de llevar
adelante las iniciativas del ejecutivo por causa de bloqueos y estancamientos en el debate parlamentario.
41 Los Consejeros Magistrados deban cumplir con los requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y no haber ocupado cargo de eleccin popular o de dirigencia partidista en los cincos aos anteriores.
167
168
169
reformas ampliaron el campo de accin de los observadores nacionales y aceptaron la presencia de los visitantes extranjeros,
Adems de las reformas anteriores, el IFE impuls en los ltimos meacuerdos
que mejoraron las condiciones de confiabilidad y equidad
ses
del proceso electoral. Las nuevas medidas fueron: disminuir en cinco veces el tope de los gastos de campaa; llevar a cabo auditoras externas del
padrn para garantizar su confiabilidad; crear una fiscala especial para
perseguir los delitos electorales; seleccionar, mediante un procedimiento
de doble insaculacin, a los ciudadanos que se haran cargo de la mesa
directiva de las casillas electorales; emitir boletas electorales con taln foliado para controlar el cmputo de los votos; suspender las campaas publicitarias de los programas de Procampo y Pronasol-dos programas sociales que la oposicin impugnaba como clientelares y favorecedores al
PRI- durante un lapso de veinte das previos a las elecciones.
El contexto de incertidumbre abierto a partir de 1994, los recuerdos
del resultado electoral de 1988 y las reformas electorales que terminaron
incorporando la totalidad de las propuestas hechas por los partidos de
oposicin, alentaron la especulacin de que los probables resultados
de las elecciones presidenciales seran adversos al PRI y daran paso a la
alternancia poltica, inicindose efectivamente la transicin democrtica en Mxico.
El da 22 de agosto se conocieron finalmente los resultados preliminares de una de las elecciones que ms expectativas y escenarios haba creado, bajo la mirada vigilante de aproximadamente 1 000 visitantes extranjeros y 50 000 observadores nacionales. Las cifras oficiales,
respaldadas por encuestas de salida y sistemas de conteo rpido, dieron el triunfo al candidato del PRI, Ernesto Zedillo, con 50.18% de los
votos, seguido del PAN (centro derecha) con 26.69% de los votos, y del
PRD (izquierda) con 17.08 por ciento.
Como nunca antes, se comprob una altsima presencia del electorado en las casillas, que rebas no solamente los promedios nacionales
de aos atrs, sino que situ a Mxico en los niveles ms altos de participacin electoral del mundo, al alcanzar ms de 77% de votacin respecto de la lista nominal. Los resultados electorales echaron abajo mitos, creencias y argumentaciones. Se vino abajo la tesis segn la cual a
mayor votacin de ciudadanos corresponda un menor nmero de votos para el PRI; se sacudi tambin la creencia de que la limpieza electoral pasaba necesariamente por la derrota del PRI y se desacredit la
afirmacin sobre el deterioro poltico paulatino y constante del PRI.
Sobre todo, zozobr la tesis central de varios crticos, segn la cual el
triunfo del PRI tena como base el fraude electoral.
170
La
CNDHY la
Son hechos conocidos en Mxico la indolencia y parcialidad en la procuracin y administracin de justicia, la violacin de los derechos ciudadanos y la corrupcin inaceptable en ciertas reas del sector pblico.
Frente a esto, el gobierno mexicano decidi establecer, a semejanza
del modelo escandinavo del omlntdsman o del defensor del pueblo en el
modelo espaol, una institucin encargada de la proteccin, promocin, estudio y divulgacin de los derechos civiles: la Comisin Nacional de Derechos Humanos. No bastaba la existencia de la ley ni su incipiente o parcial cumplimiento; era necesario una instancia diferente
de las ya instituidas que fuera capaz de defender activamente los derechos de los ciudadanos.
Creada por acuerdo presidencial el 5 de junio de 1990, la comisin se concibi, segn el presidente Salinas; corno instrumento de la
171
El campo mexicano
El artculo 27 constitucional, producto mximo de la revolucin agraria de 1910 prohibi el latifundio y orden el reparto agrario, as como la restitucin de tierras y aguas a toda comunidad que las hubiera
perdido. Estas medidas, plenamentejustificadas en su momento, generaron con el paso del tiempo problemas y vicios expresados en el mini-
172
173
ma tambin consider la proteccin de las formas tradicionales y comunitarias de tenencia de la tierra existentes en el pas (principalmente de los ejidatarios y comuneros) y reconoci la tapacidad de los
productores de decidir sobre el uso de sus parcelas.
Las modificaciones a la Constitucin y a la Ley Agraria permitieron la creacin de los Tribunales Agrarios y de la Procuradura Agraria. Ambas instituciones operan desde 1992 con el propsito de abatir
el rezago en los certificados de la propiedad rural y proteger a los propietarios de las tierras. As, la nueva realidad jurdico institucional en
el campo pretende inscribirlo en el mercado competitivo tanto interno como externo. El proceso, sin embargo, deber complementarse
con polticas crediticias, de asistencia tcnica y apoyos a la comercializacin libre de los productos del campo, terreno donde todava hay
mucho por hacer.
174
sias y asociaciones religiosas, adems del imperativo de garantizar las libertades de conciencia y promover la tolerencia, son algunos de los
principios que le dan vida al laicismo estatal. Incluso permaneci vigente la estricta prohibicin de que las Iglesias intervengan en los
asuntos polticos.
La reforma constituy, de esta manera, un avance profundamente
significativo en las relaciones del Estado con la sociedad, en su actualizacin y mejoramiento. La legislacin, hasta entonces vigente, era la
de la Constitucin de 1917 y la Ley Reglamentaria de 1923, pensadas
ambas para principio del siglo y no para nuestros das. Las actividades,
que en su momento justificaron la adopcin de disposiciones legales y
polticas hostiles frente a la Iglesia catlica, perdieron su sentido.
CONCLUSIONES
175
176
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GESTIN GUBERNAMENTAL
y REFORMA DEL ESTADO*
LUIS
F. ACUIlAR VILLANUEVA
Aun si frenados y reprimidos, los movimientos de independencia poltica, tendientes a la democratizacin del rgimen-sistema poltico mexicano, han estado continuamente presentes en las dcadas posrevolucionarias. Adquirieron mayor extensin y fuerza en los aos setenta, bajo el
impulso del movimiento del 68, Yse convirtieron en una real posibilidad de cambio a lo largo de los aos ochenta. La crisis fiscal de 1982, a
la que siguieron necesarias polticas de ajuste y reforma del modelo
econmico, y la crisis poltico-electoral de 1988, parecen ser los dos
grandes eventos que llevaron a un nuevo nivel, ms articulado y ms
consciente, la demanda de nuevas relaciones entre la sociedad y el Estado. Entre los sectores sociales, cada vez ms dispuestos a ejercer sus
libertades privadas y pblicas, y los sectores polticos y gubernamentales, ms dispuestos a iniciar decididamente cambios en el sistema poltico mexicano, en el modelo de administracin pblica y en la economa.
Todos estos esfuerzos de organizaciones sociales, partidos polticos y
del gobierno mismo han contribuido a dar origen y forma a lo que
hoy llamamos reforma del Estado. Voy a tratar de mostrar especficamente en esta conversacin que los cambios sucedidos recientemente
en la gestin gubernamental desencadenan cambios en la poltica
misma y, por lo tanto, producen finalmente reformas del Estado. En
la ltima dcada se ha vivido el paso del redimensionamiento a la reforma del Estado. No slo ha cambiado el aparato gubernamental y
su modo de actuacin, ha cambiado, asimismo, el sistema poltico, el
Estado. Este es el supuesto y el objetivo de este trabajo.
* Este trabajo se public originalJnnte en Mauricio Merino Huerta (coord.), Cambio'poltlco , ~ MXico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-Conacyt, 1992, pp. 131-147.
177
178
En Mxico, como consecuencia de la forma en que termin la Revolucin mexicana, se fue consolidando y endureciendo a lo largo de muchos aos un estilo de gobierno, un estilo de gestin pblica, cuyas caractersticas son conocidas por todos y que quisiera recordar de manera ms
ilustrativa que exhaustiva, tratando de evitar los juicios de valor.
a) La primera caracterstica del estilo de gestin pblica mexicana
ha sido el predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de
gobierno. La gestin pblica ha sido definida y vertebrada por una
agenda federal, una agenda nacional, ms que por los asuntos y las
prioridades de las comunidades polticas locales, ya sea regionales o
municipales. Todos los asuntos polticos y administrativos considerados relevantes han sido calificados de naturaleza "nacional", por lo
que el resultado ha sido el predominio abrumador del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno, usualmente carentes de toda
iniciativa.
b) En segundo lugar, ha sido un estilo de decisin con amplia autonoma y discrecionalidad. El gobierno goza de un tradicional amplio
margen de maniobra en sus actividades de representacin de intereses
y de conciliacin de conflictos, en la formacin de su agenda polticoadministrativa, en la eleccin e implementacin de sus polticas. Ha sido, entonces, un estilo de gestin de bajo componente pblico, es decir, de escasa participacin, discusin y concertacin ciudadana. El
gobierno ha protagonizado y controlado el mbito de la vida pblica.
Hasta en las polticas exclusivamente tcnicas, la decisin estuvo en
manos de una lite bastante autnoma que consult discrecionalmente a los interesados o a los afectados, pero descart de manera sistemtica la participacin resolutoria de ciudadanos y grupos independientes en la definicin y tratamiento de sus problemas.
e) En tercer lugar, y ste es quiz el aspecto ms importante, la
gestin pblica fue la primera fuente de la legitimidad del gobierno.
Fue fundamental el empleo y desempeo de la gestin pblica como
fuente de legitimidad. La eficacia decisional (no hablo de eficiencia)
del gobierno en la provisin de bienes y en la prestacin de servicios
para responder a las diversas demandas de los grupos sociales, fue considerado el elemento clave para mantener el poder y para mantenerlo
legtimamente. En vez de la eleccin ciudadana, derivada de la participacin democrtica plural y competitiva, fue la capacidad de la accin
gubernamental para satisfacer puntualmente las demandas sociales, la
que constitua el fundamento de la legitimidad gubernamental. La po-
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ltica mexicana se ha caracterizado por individuos y grupos demandantes de bienes y servicios pblicos ms que por ciudadanos oferentes, que brindan su apoyo al gobierno por medio del voto libre, la opinin pblica, la contribucin fiscal y la observancia de la ley: a la
manera del Estado liberal. La eficacia decisional de la accin gubernamental fue entonces el soporte de la legitimidad histrica del Estado
mexicano. La llamada "poltica de masas", pieza angular del sistema,
tuvo base y alcance administrativo. Se puede hablar de una "economizacin" de la poltica, en el sentido de que los fines, las bases y los mecanismos del consenso fueron las varias utilidades econmicas que obtenan los individuos y las organizaciones.
d) Asimismo, fue preferida la gestin directa de las polticas por razones de superior control y tambin de mayor visibilidad de la accin
gubernamental en busca de consenso y apoyo. Este nfasis en la gestin gubernamental directa de las polticas llev a la burocratizacin de
los programas y dej de lado otras formas de administracin pblica,
basadas en la cooperacin entre las comunidades y el gobierno (concesiones, contrataciones, autogestiones...). Al nfasis en la gestin directa
pertenece la creacin y dilatacin de la empresa pblica. La poltica de
desarrollo y la poltica de bienestar social del gobierno mexicano, tomaron la forma de operacin directa de los programas y propiedad directa de la empresa pblica. Otras opciones posibles de mayor involucramiento y responsabilidad social no pudieron o no quisieron ser
tomadas en consideracin. La administracin pblica cay toda en el
lado gubernamental y foment, de hecho, la subordinacin de los ciudadanos. En efecto, ha sido el factor administrativo el que, de manera
principal, ha contribuido a un entendimiento gubernamentalista de
lo pblico, hasta el punto que de no existe diferencia conceptual entre lo gubernamental y lo pblico en la apreciacin de los mexicanos.
e) Otra caracterstica decisiva ha sido la fuerte regulacin de las
conductas econmicas. Una economa en desarrollo, en transicin de
una sociedad tradicional a una industrial, oblig a regular ampliamente las conductas y elecciones econmicas, tanto para fines de proteccin y promocin del capital nacional (bajamente acumulado. incapaz
de afrontar entonces iniciativas de alto riesgo o de evolucionar en
grandes economas de escala) como para fines equitativos de defensa y
compensacin de los trabajadores. Capital y trabajo, cmaras empresariales y organizaciones sindicales y campesinas, fueron la espina dorsal
del sistema poltico mexicano y de la poltica de desarrollo. Las clases
medias profesionales y propietarias han sido, en el fondo, ms cuestionadas e independientes.
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j) Ha sido notorio el nfasis en la gestin pblica mediante jerarquas personalizadas, de empleados de confianza, de directivos discrecionalmente designados. Es, sin duda, una gestin pblica jerrquica,
de acuerdo con la clsica organizacin burocrtica del Estado, pero
articulada por una cadena de adhesiones y compromisos personales,
que ofreca muy poderosos incentivos de carrera poltica y de posicin
econmica para los que se integraran disciplinadamente a la cadena
personalizada de gestin. El "estilo personal" de gobernar no fue slo
una caracterstica de la presidencia, sino un hecho reproducido y dilatado en los diversos niveles de gobierno. En ese sentido, fue impresionante comprobar, sobre todo en los momentos de la mayor decadencia,
que los ciudadanos no nos sometamos a un gobierno de leyes, sino a
un gobierno de arreglos personales, de lealtades personales, que tal vez
no necesariamente significaban soborno o corrupcin, pero que obligaban a los ciudadanos a entablar un trato personalizado con los gestores de los bienes y servicios pblicos para poder obtener la aplicacin
de la ley y el acceso a los beneficios de los programas. La invocacin impersonal de la legalidad o de la eficiencia gerencial de la administracin pblica fue verbal ms que real, excepcin ms que regla.
g) Por ltimo, se descuid el aspecto costos de las decisiones de gestin pblica. Esto se va a reflejar en ineficiencia, dispendio, discontinuidad y descuido. No ha sido comn en nuestro medio la conciencia
de costos (de oportunidad y operacin); entender que las decisiones
cuestan, que las decisiones consumen recursos pblicos escasos (y, a
veces, no renovables), por lo que se exige economa y eficiencia. Desde
luego, estas caractersticas de la gestin pblica no son fortuitas. Debido a la magnitud de la demanda social inherente a nuestra naturaleza
de pas pobre y rezagado -demanda por infraestructura fsica, por bienes y servicios, por oportunidades educativas y de empleo, por seguridad-, casi todas nuestras polticas desde los aos treinta y cuarenta
han tenido que ser distributivas, han debido asignar recursos y desplegar masivo gasto pblico. Hasta la fecha, afrontamos el problema de
gobernar a un pas mayoritariamente pobre, cuyas demandas reclaman con urgencia bienes, servicios y oportunidades que comportan altsimos costos. En los primeros aos del desarrollo gobernar implicaba
gastar. Esto se hubiera podido realizar con cuidado fiscal, a pesar de la
precariedad de la hacienda pblica.
En realidad, tuvimos cuidado al inicio, promoviendo el desarrollo
de la economa nacional a travs de la consolidacin del mercado interno, y buscando construir paulatinamente el Estado fiscal. Pero despus, a la hora del apremio poltico (fines de los sesenta y dcada de
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En 1976-1977, asistimos al primer proceso de autocorreccin gubernamental: la reforma poltica y administrativa de Jos Lpez Portillo. En
los sesenta y setenta, un periodo de crecimiento expansivo del Estado,
se pens que mediante procedimientos racionalizadores de organizacin y de mtodos de gestin se podra ordenar, eficientar y responsabilizar al sector pblico, central y paraestatal. Esto, lamentablemente, no
ocurri. Al final del gobierno activista de Luis Echeverra, tenamos un
aparato de gobierno, en el sector central y en el sector paraestatal, muy
disperso, miscelneo, asentado prcticamente en todos los sectores de
la economa sin un ordenamiento de prioridades y sin vnculos funcionales estables entre las muchas y variadas agencias gubernamentales.
La reforma administrativa busc ordenar al multiforme sector pblico,
central y paraestatal, a fin de supervisarlo, controlarlo y hacerlo eficiente. Esta reforma administrativa dise competencias, sectorizaciones,
globalizaciones, desconcentraciones administrativas, delegaciones de
autoridad, agilizaciones de trmites, pero no avanz en la descentralizacin de la autoridad ni reflexion sobre el trmite del gobierno. Se trataba de un ordenamiento, no de un redimensionamiento.
La reforma poltica, emprendida simultneamente, ser una liberalizacin controlada de la competencia poltica, particularmente por
el lado de la izquierda, debido a las convulsiones magisteriales y estudiantiles, al sindicalismo independiente, a los focos de guerrilla urbana y campesina de los aos sesenta y setenta. Fue el primer esfuerzo de
reforma administrativa y poltica, que muy pronto mostr sus lmites y
se perdi en la debacle del fin del sexenio lopezportillista.
El segundo esfuerzo es el de 1982, cuando asistimos a una reforma
administrativa y gubernamental de mayor fondo. Me-refiero a las refor-
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y, hecho an ms determinante, la sociedad mexicana, particularmente la sociedad propietaria y educada, exigir reformas polticas
ms que administrativas, buscando ampliar su independencia y participacin. Las clases medias empresariales, por ejemplo consideraban ya
en 1982 que el retorno de la planificacin y de la rectora econmica
del Estado, la apropiacin estatal exclusiva de los sectores estratgicos
y su peso determinante en los sectores prioritarios, eran manifestaciones del incorregible y peligroso estatismo mexicano. No eran seales
de cambio de rumbo sino de reincidencia en los mismos vicios. No vieron en las reformas constitucionales del 82 un hecho administrativo
que busca poner orden y racionalizar la gestin gubernamental, sino
un funesto evento poltico. Su crtica al gobierno fue entonces radical.
El desastre de la economa a principios de la dcada no se deba simplemente al mal clculo y diseo de las polticas econmicas del gobierno o al mal manejo de la gestin pblica. Su raz estaba en la exagerada discrecionalidad que el gobierno federal gozaba, de derecho y
de hecho, en demasiados campos de asuntos colectivos cruciales. La
cuestin de fondo, en Mxico, era el autoritarismo sin controles: un
poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales, un poder ejecutivo sin el control del legislativo y del judicial, un partido dominante
sin la presin de la competencia abierta.
As pues, mientras el gobierno de la "crisis" quera y pareca reducir
el asunto a pura gestin, a pura administracin (saneamiento de finanzas pblicas, ordenamiento y planificacin de la accin gubernamental,
descentralizacin de la gestin, dispersin de la responsabilidad pblica en diversos centros de decisin), la sociedad propietaria y educada
la entenda no como asunto administrativo u organizativo de gobierno, sino como una cuestin poltica central: una cuestin de poltica,
no de polticas. Esto ser especialmente claro en las regiones del norte
del pas (Chihuahua 85 y 86 es ejemplar), en algunos sectores clave de
la zona metropolitana y de las principales ciudades de Mxico. La demanda de esta sociedad ilustrada y propietaria es clara y drstica: un
Estado menos autoritario, ms restringido y descentralizado, puesto
bajo control democrtico y sujeto a sanciones en caso de ilegalidad e
incompetencia. Para estos sectores, slo un Estado de esta naturaleza
-una reforma poltica- poda ser la condicin bsica de una gestin
pblica eficiente, laboriosa, honesta, responsable: una reforma administrativa. Demasiado tarde lleg la reforma de la ley federal electoral
en 1986, una modificacin del proceso electoral bajo el control gubernamental, que no despert esperanza alguna de cambio democrtico
en la ciudadana activa.
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III
Desde la presidencia de Miguel de la Madrid, qued clara la imposibilidad de contener exclusivamente el "redimensionamiento" en el mbito
de la administracin pblica. No es probable un "ajuste econmico",
una "reconversin industrial", un "cambio estructural de la economa", sin reforma poltica. La poltica de ajuste redimensionamiento
tena una caracterstica poltica inevitable.
En efecto, los ajustes en las finanzas pblicas tenan impactos muy
poderosos en el sistema poltico. El cambio en el estilo del gobierno y
administracin, al que oblig la crisis de los aos ochenta, alteraba el
estilo de hacer poltica, la manera como los grupos y los lderes acostumbraban a representar, agregar y tratar sus intereses y demandas, la
manera tradicional de resolver los conflictos y de concertar los consensos entre las organizaciones rivales y con el gobierno.
No podemos perder de vista que, en nuestro sistema, la distincin
entre poltica y administracin ha sido muy tenue, debido al hecho de
que los gobiernos solan apoyar su legitimidad en su eficacia decisional de ofrecer satisfactores a los diversos demandantes, ms que en el
proceso electoral y en la divisin de poderes. Esta legitimidad poltica
mediante administracin, se expresaba y reproduca en la sobreposicin de la "representacin social" de intereses y la "representacin poltica" de los mismos. Las organizaciones obreras y campesinas (y tambin las cmaras empresariales y los colegios de profesionistas)
entroncaban con un partido hegemnico que, a su vez, era el interlocutor preferencial (exclusivo?) del gobierno.
Este eslabonamiento continuo de organizaciones sociales, partidarias, gubernamentales, conmutaba las demandas sociales en respuestas administrativas de gobierno y era el espacio de negociacin en que
se intercambiaban obras pblicas y servicios sociales por apoyo poltico (de masas y lites). Organizada as la vida poltica, la alteracin de
la gestin pblica signific forzosamente un giro en las relaciones polticas.
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IV
Vistos fra o apasionadamente, los gobiernos de De la Madrid y de Salinas de Gortari entienden y ejercen la "rectora econmica" sin apelar a
algunos de los instrumentos macroeconmicos ms socorridos, a saber,
el dficit fiscal, la propiedad y gestin directa de las empresas productoras de bienes pblicos y prestadoras de servicios pblicos. La intervencin estatal puede ser legtima y eficiente por medio de regulacin,
supervisin, incentivos y sanciones, y no exclusivamente mediante propiedad pblica y administracin directa. Los dos ltimos presidentes
(en una confluencia de convicciones personales, presiones polticas internas, condicionamientos internacionales; restricciones econmicas...) han reconocido el gigantismo estatal, s inoperancia en muchas
reas de asuntos econmicos y sociales y, a fin de cuentas, su impro-
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ductividad social, el abandono del cumplimiento de las funciones bsicas del Estado. El fin del "Estado propietario" (y el proyecto de un "Estado justo"), enunciado por el presidente Salinas en 1991, es discursiva
y operativamente la culminacin de la oportuna y valiente autocrtica
del "Estado obeso", sobredimensionado, formulada por el presidente
De la Madrid en 1985.
Las medidas de ambos no son decisiones personales. Expresan, obviamente, voces y demandas sociales por un Estado de calidad, menos
innecesariamente intruso, pero tambin voces del mismo aparato gubernamental que hablan sobre la inadministrabilidad y bancarrota.
Aunque De la Madrid haya activado el proceso por causa de la necesidad de equilibrar las finanzas pblicas y de cambiar estructuralmente
la economa, guard silencio (al menos discursivamente) respecto del
cambio necesario en las relaciones polticas, en la relacin crucial entre Estado y economa.
Demasiado tarde lleg la reforma electoral de 1986 que tal vez fue
significativa slo en el plano del sistema legal. El sistema poltico real
crey poder quedar intacto, aunque pronto los sacudimientos del 87 y
del 88 dejaron en claro que naca un nuevo sistema poltico. Mrito
del presidente Salinas ser haber llevado al discurso (a pesar de acomodamientos justificables con la interpretacin nacionalista-revolucionaria tradicional) los alcances y lmites, las funciones y mbitos de
la accin del Estado en el nuevo tiempo de Mxico, as como la mayor
rapidez en decidir sobre varios puntos crticos para el surgimiento de
la nueva institucionalidad poltica del pas. Por un lado, el reconocimiento de la mayor autonoma y hasta autosuficiencia de los privados
educados o ilustrados, por tanto, polticas de liberalizacin econmica y
poltica. Por el otro, el reconocimiento de la mayor precariedad y pobreza de las masas, pero sin mirar hacia atrs y caer en las viejas e improductivas estrategias paternalistas, populistas y burocrticas: el programa de solidaridad.
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la inmediata visibilidad de los recortes de presupuestos, personal, programas y empresas pblicas, es tambin el nivel ms polmico. Son
muchos los que consideran cosustancial a la naturaleza o a la funcin
rectora del Estado la existencia de un gran gobierno, lleno de todo tipo de recursos y aparatos, personal, programas y organizaciones. Las
reformas en el nivel de la gestin, hoy se manifiestan en privatizaciones, desregulaciones, administraciones pblicas compartidas o concesionadas. Pero, adems de los cambios en el nmero, hay cambios de
las formas y modos. Hubo anteriormente esfuerzos serios de descentralizacinen el periodo de De la Madrid y hoy son patentes decisiones
gubernamentales, cuya operacin es contratada con el sector privado
o compartida con los diferentes grupos sociales bajo el principio de la
cooperacin y la corresponsabilidad. Todo un experimento polticoadministrativo es el programa social de solidaridad.
El segundo nivel es la reforma de la poltica misma. Son las reformas de las formas de relacin poltica entre la sociedad y Estado, en
particular las formas de elegir a los titulares de los poderes del Estado
y las formas como se componen y ejercen los poderes pblicos. Tambin las formas de interrelacin entre los poderes y niveles del Estado
(divisin y distribucin de poderes). En este nivel, el ms agitado y
cuestionado, las reformas se han concentrado en lo que el presidente
Salinas llam "el acuerdo nacional para la ampliacin de la vida democrtica" y que hoy se plasma en la reforma de la ley electoral (Cofipe), en
la elaboracin de un padrn confiable de votantes, y en las mltiples
concertaciones entre los partidos y entre stos y el gobierno, para ir armando con seriedad un sistema plural, competitivo y gobernable de
partidos. El problema central por resolver es la limpieza y la certidumbre de los resultados electorales, con demandas cada vez ms insistentes no slo sobre la confiabilidad del cmputo, sino sobre las fuentes y
los lmites del financiamiento y sobre el acceso a los medios, sin favoritismos a ningn partido. Hay tambin avances experimentales de independencia del poderjudicial con la creacin y operacin de la Comisin
Nacional de Derechos Humanos. Asimismo, el rgimen federal se va
consolidando con el intercalamiento de diversos partidos en los diversos niveles de gobierno.
Finalmente, la gran reforma del Estado se consumara en las leyes
fundamentales del Estado, relativas al mbito y ejercicio de las libertades polticas y econmicas de los ciudadanos, y al mbito y ejercicio de
los poderes regulatorios y de intervencin del Estado. Los cambios notorios en las relaciones entre sociedad y Estado terminarn por plasmarse
en un nuevo marco y fundamento jurdico. Se trata indudablemente de
192
una tarea posterior, pero tarde o temprano inevitable. La reforma profunda del Estado es la constitucional. Por ahora, se llevan cambios en
artculos constitucionales clave para la modernizacin del pas (artculos 3, 27, 136).
Hoy se discute con o sin razones, sensata o prejuicadamente, acerca
de la seriedad y magnitud de la reforma del Estado. Si slo concierne y
se circunscribe al estilo y al instrumental de gobierno y, en especial, de
gobierno econmico, o si involucra tambin la esfera poltica. Se trata
slo de polticas de desincorporacin, de algunas desregulaciones y
muchas ventas de empresas pblicas, de apertura econmica con un
inminente acuerdo de libre comercio norteamericano? se trata
tambin de la construccin de un rgimen democrtico plural, con libertades polticas plenas, con igualdad de oportunidades para partidos
competitivos e independientes? En consecuencia, la discusin se centra en saber si nos dirigimos nicamente hacia nuevas formas de intervencin estatal, sin cambios sustanciales en el sistema poltico, o si, en
contraste, avanzamos hacia nuevas formas de liberalizacin econmica
y poltica que, como propsito o como efecto, desatarn cambios en el
sistema: en el presidencialismo, la centralizacin, la vinculacin privilegiada entre el gobierno y el partido dominante, el control de la vida
pblica... Yo tiendo a pronosticar (en verdad, a desear y exigir) que en
el pas se materializar la segunda probabilidad. La poltica econmica
y la poltica social estn abriendo espacios de libertad e independencia
y, por ende, modifican ya las relaciones administrativas de la sociedad
con el gobierno y terminarn despus por modificar las relaciones
polticas. Esto vale principalmente para los propietarios y educados,
pero tambin para los sectores pobres. No se les puede pedir a stos
cooperacin y solidaridad en la solucin de sus problemas y, ms tarde, incongruentemente, tal vez solicitarles subordinacin y el silencio
poltico.
Lo que est realmente en juego es el diseo de la nueva articulacin
entre sociedad y Estado o, si se quiere, dicho ms restringidamente, entre economa y poltica. Una articulacin institucional que sostenga
duradaderamente los desarrollos ms libres de la sociedad en el terreno de la economa y de la poltica. Una nueva economa poltica. Cmo armar un Estado bajo condiciones de libertad econmica de los individuos y libertad poltica de los ciudadanos? sta es la cuestin. Tal
vez, antes, frente al desarrollo econmico de una sociedad dbil y rezagada, se exiga un gobierno central y unapiramidacn de la poltica. Vivamos, entonces, un mundo simple econmico y poltico. En
realidad, cada vez se rene J;Ilsevidencia de que el movimiento pudo
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LA REFORMA ADMINISTRATIVA
PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO*
MARA DEL CARMEN
PARDO
La reforma administrativa es la revisin de los componentes del aparato administrativo con el objeto de volverlo ms funcional para el desarrollo del pas. Existe una desproporcin entre las demandas sociales y
los recursos estatales. El Estado contemporneo tiene dificultades para
establecer un equilibrio entre la sobrecarga de demandas (provenientes de partidos, grupos de presin, medios de comunicacin, etc.) y
sus limitados recursos. Lo que parece decidir al gobierno a realizar la
reforma administrativa no es tanto la crisis econmica -que se vuelve
poltica y obliga al Estado a desempear un papel conciliador de intereses- como el agotamiento del aparato estatal. En un crculo vicioso,
el Estado efecta reformas para contrarrestar su agotamiento, pero al
ampliar sus funciones por encima de su capacidad se debilita ms.
La frmula de los Estados contemporneos para evitar las crisis
econmicas y el conflicto social, es la racionalidad tcnica y administrativa. Empero, esta opcin puede acarrear problemas si dicha racionalidad acta en el vaco por carecer de una orientacin poltica bien
definida. Es una racionalidad limitada, pues no puede haber consenso
en el sistema poltico y administrativo debido a la presencia de intereses divergentes. Adems, aunque la planificacin sea "democrtica", la
capacidad del Estado para manejar informacin, lograr acuerdos, tomar y poner en prctica decisiones, siempre quedar por debajo de las
expectativas y demandas de la sociedad.
En Mxico, la creciente complejidad de los procesos productivos y del
intercambio capitalista ha conducido a un mayor intervencionismo del Estado, cuyas funciones se han ampliado y cuya estructura se ha diferenciado
a raz de los cambios polticos y administrativos. Por otra parte, el sistema
requiere nuevas bases de sustentacin, ya que el viejo "discurso revolucio... Este trabajo fue publicado en Foro Internacional, vol. 25, nm. 2 (98), 1984,
pp. 101-117.
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196
nario" legitimador presenta sntomas de agotamiento. Se ha tenido que aumentar los subsidios y compensaciones materiales a los grupos que apoyan
y legitiman al sistema para que no se transformen en opositores. Por estas
razones, hace falta una planeacin global que mejore la calidad de la administracin pblica de manera que pueda enfrentar complejos problemas.
La capacidad administrativa y poltica de los funcionarios pblicos mexicanos podra tener limitaciones derivadas de nuestro dbil desarrollo
econmico. Hay problemas de bajo rendimiento personal (originado en el
clientelismo poltico, la proteccin sindical, etc.), duplicacin de puestos y
nepotismo, que a su vez generan corrupcin. Un remedio posible, pero
que conlleva dificultades polticas, es que el Estado impulse la participacin de cuadros especializados en la administracin pblica, quienes tal vez
desempearan su trabajo con base en clculos racionales y sin dar importancia al costo social de sus decisiones. Esto nos remite a la polmica sobre
si es conveniente que los tecncratas desplacen a la clase poltica tradicional. Un clculo perfecto de los recursos, medios y fines para adoptar medidas eficaces, supone contar con un acervo de datos muy amplio, como no
lo tiene Mxico todava. Adems, en nuestro pas se observa una desproporcin entre las normas jurdicas y la prctica: existen leyes que no se
cumplen en su totalidad y hay tambin importantes vacosjurdicos. Ambas
circunstancias obstaculizan la toma de decisiones racionales. Cabe aadir
que los funcionarios pblicos no tienen un peso poltico propio que los site por encima del gobierno, del partido dominante, de los sindicatos o de
los grupos empresariales. En el "mercado poltico", los administradores
defienden posiciones que no son autnomas y ninguna es hegemnica.'
Para entender y evaluar el programa de reforma administrativa del
gobierno de Jos Lpez Portillo es necesario compararlo con proyectos similares de gobiernos anteriores y explorar la intencin oculta del
programa: evitar situaciones de crisis. Este objetivo explica la prioridad
otorgada a la reforma administrativa y la cantidad de recursos econmicos y humanos invertidos en ella.
Los
Aos SESENTA
I Para un anlisis detallado, vase el trabajo de Luis Aguilar VilIanueva, Poltica y racionalidad administmtiva, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1982.
197
un trabajo de investigacin para encontrar las fallas del aparato administrativo y proponer soluciones. En 1967, la CAP elabor un informe
cuya importancia aument con el paso del tiempo, pues muchas de las
preocupaciones que reflejaba seguan en pie diez aos despus de su
aparicin al haberse agravado los problemas sealados. La CAP subray
que la administracin pblica era un elemento fundamental para promover el desarrollo econmico y social de Mxico: la mayor parte de
las entidades del sector pblico fueron creadas con miras a fortalecer
la infraestructura o fomentar las actividades bsicas para el progreso
del pas. Sin embargo, la organizacin administrativa no poda desempear satisfactoriamente la tarea de programar diversas actividades
dentro de un plan integral. Los presupuestos quedaban al margen de
la planeacin y slo servan para controlar la contabilidad gubernamental; la CAP sugiri convertirlos en instrumentos de planeacin econmica, de modo que fuesen la expresin financiera de los programas
del sector pblico. El informe de 1967 expuso los graves desajustes del
sector paraestatal, originados en su rpido crecimiento. Otro problema
era la falta de elementos que permitieran evaluar la eficiencia de las entidades paraestatales, limitacin nociva para el desarrollo econmico.
Frente a la gran importancia del sector paraestatal, que creci mucho
sobre todo en los aos sesenta, la CAP recomend con insistencia que se
buscaran mecanismos para conocer la magnitud exacta de dicho sector,
racionalizar su funcionamiento y coordinar sus actividades con las del
sector central, todo ello en el marco de un plan nico de gobierno. A la
luz de estos fines, la CAP propuso agrupar a las entidades por sectores, lo
que hara posible la planeacin integral del desarrollo.
Tres dependencias tenan funciones de control. De acuerdo con la
ley, a la Secretara de la Presidencia le correspondan las tareas de planeacin, coordinacin y vigilancia; a la de Hacienda y Crdito Pblico, las de
elaboracin del presupuesto y manejo del crdito pblico, y a la de Patrimonio Nacional, la de aplicar controles especficos al sector paraestatal.
Varios instrumentos jurdicos fijaban estas atribuciones, por ejemplo, la
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958, y posteriormente
la Ley para el Control del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, cuya ltima versin data
de 1970. La dificultad para el funcionamiento armnico de este esquema de triple participacin en tareas que son parte de un mismo proceso,
radicaba en la desarticulacin y en la falta de criterios uniformes entre
quienes las realizaban. La consecuencia era un grave desorden.
Los esfuerzos de reforma en esta primera etapa resultaron limitados. No se logr sentar las bases de una administracin pblica que
198
apoyara el desarrollo del pas. Tampoco se pudo establecer un mecanismo que vinculara la administracin central con la paraestatal, por
lo que funcionaron como estructuras ajenas una a la otra. La legislacin diseada para el sector paraestatal no reflej intenciones de reordenamiento en funcin de las prioridades nacionales, y mucho menos
se logr imponer criterios programticos a la administracin pblica.
LA ADMINISTRACIN
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son los empleados pblicos quienes ponen en prctica las nuevas medidas. Resulta complejo el sistema de incorporacin, desarrollo, capacitacin y remuneracin de estos empleados. Haca falta reestructurar
los sistemas de administracin del personal pblico para reorganizado
-sin sacrificar las reivindicaciones legtimas de sus sindicatos- a fin de
que pudiese colaborar en las tareas modernizadoras. Se insisti, igualmente, en la necesidad de planear la actividad pblica y de inscribirla
en un programa coherente, pero salvo en el caso de la Comisin de Inversiones (creada en 1954),2 los esfuerzos de planeacin quedaron en
el campo de las buenas intenciones debido a que sus objetivos eran poco
precisos, demasiado ambiciosos o incongruentes. Un ltimo propsito
fue racionalizar los gastos e inversiones mediante 'la coordinacin de
los programas del sector pblico. Se pretenda establecer mecanismos
capaces de canalizar el gasto, de modo que el gobierno dispusiera de
un excedente cada vez mayor para financiar sus inversiones sin recurrir a prstamos. Esto no se logr, sino que aumentaron el gasto y la
deuda pblica."
Paradjicamente, el rasgo distintivo de los esfuerzos de racionalizacin en el gobierno de Echeverra fue la creacin de numerosos organismos.t comisiones y, sobre todo, fideicomisos, que al tener personalidad y patrimonio propios rebasaron los lmites establecidos por la
administracin central para la asignacin de recursos, y escaparon a
todos los controles. El resultado fue una ampliacin desordenada del
aparato administrativo, mientras que disminuan las posibilidades de
introducir criterios racionales que obligaron a las entidades pblicas a
frenar su carrera de dispendio, ineficiencia y corrupcin.
200
Con el objeto de realizar esta reforma, el presidente expidi disposiciones jurdicas que reordenaron las funciones de la administracin
central, delinearon una organizacin sectorial y propusieron adoptar
-para fines de planeacin- una nueva estructura de gasto y financiamiento, y nuevos procedimientos para evaluar y vigilar su aplicacin.
Se propuso tambin un mecanismo regulador de la deuda pblica. El
nuevo marco jurdico sent las bases de una estructura sectorial como
la que otros gobiernos haban tratado de imponer en el pasado, y reorden las funciones de las dependencias centrales para coordinar su actividad con la de las entidades paraestatales afines. La Ley del Gasto
Pblico abarc los presupuestos de orientacin programtica, lo que
ampli el mbito de la Ley de Egresos. La Nueva Ley Orgnica incluy
disposiciones reguladoras tanto de las secretaras y departamentos de
Estado como de las entidades paraestatales, y cre mecanismos para
que las entidades con personalidad jurdica y patrimonio propios se
coordinaran con las dems dependencias del Ejecutivo.
La recin creada Secretara de Programacin y Presupuesto qued
a cargo de la programacin, la presupuestacin y el control del gasto
pblico. Responsabilizar a un rgano de las tres fases de un proceso,
permitira superar el famoso "tringulo de la eficiencia" 6 tan poco efi5 Discurso de toma de posesin de Jos Lpez Portillo, en Excilsi&r, 1 de diciembre
de 1976.
6 A partir de 1958, al crearse la Secretara de la Presidencia, el "tringulo de la eficiencia" design la participacin de esta Secretarajunto con la de Hacienda y la de Patrimonio Nacional en la programacin, la presupuestacin y el control de la actividad pblica.
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ciente en la prctica. La nueva Ley de Presupuesto, que derog la vigente desde 1935, regulara el gasto pblico federal, que incluye el gasto corriente, la inversin fsica, la inversin financiera y el pago de la
deuda. El ordenamiento abarc las dependencias del Ejecutivo Federal,
del Legislativo y del Judicial as como a las entidades del sector paraestatal, Estas ltimas deberan recibir orientacin y sujetarse a la coordinacin -en materias de planeacin, programacin, presupuestacin,
control y evaluacin del gasto- de los departamentos administrativos y
secretaras de Estado que fueran cabeza de sector. El mecanismo regulador de la deuda pblica, diseado para apoyar el desarrollo econmico, qued a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
segn la Ley General de Deuda Pblica.
Varios acuerdos presidenciales y nuevos reglamentos internos en las
dependencias de la administracin central, tenan por objeto facilitar la
reforma administrativa. Para efectuarla, el presidente contaba con su
propia experiencia profesional y con la ayuda de algunos colaboradores
que compartan con l la idea de reorganizar la administracin pblica
a tono con el desarrollo del pas. El programa de reforma tena, pues, el
mximo apoyo poltico -garanta de xito- que Lpez Portillo demostr
desde el inicio de su mandato al crear, mediante un acuerdo, la Coordinacin General de Estudios Administrativos. Este organismo, directamente dependiente del Ejecutivo, surgi para evaluar las actividades de
la administracin pblica y promover los cambios necesarios. Adems
del respaldo poltico, la Coordinacin tuvo por director a un especialista
con gran experiencia en la materia, factor que tambin auguraba xito a
la reforma. Muchos miembros del gobierno de Lpez Portillo haban
participado ya en proyectos de ese tipo. Samuel l. del Villar, en un artculo publicado en 1980, atribuy la "primaca poltica" de la reforma
al hecho de que sus promotores formaron parte de la CAP entre 1965 y
1970. Jos Lpez Portillo fue director jurdico consultivo de la CAP, despus subsecretario y presidente de la misma; tambin pertenecieron a la
CAP Emilio Mjica,Julio Rodolfo Moctezuma, Carlos Tello y Fernando
Solana, todos ellos secretarios de Estado en el sexenio de Lpez Portillo;
Carlos Vargas Galindo fue secretario de la CAP y asesor jurdico de la
presidencia en el sexenio anterior; Alejandro Carrillo Castro, secretario
tcnico de la CAP y oficial mayor de las secretaras de Comercio y de
Educacin Pblica en el gobierno de Echeverra.?
7 Samuel l. del Villar, "La reforma administrativa, vieja carta de Lpez Portillo", en
Proceso, nm. 12, 1977, pp. 6-13.
202
Exista voluntad poltica y acuerdo sobre la necesidad de las reformas, que deban integrarse en un programa para traducirse en medidas congruentes con la intencin del Ejecutivo. En la primera reunin
del gabinete, celebrada el 28 de enero de 1977 y dedicada a la reforma
administrativa, el presidente seal:
Quisiera, seores miembros del gabinete, que tuvieran tan cerca a sus tcnicos como el presidente de la Repblica tiene a los suyos para impulsar
la reforma administrativa. En la medida en que ustedes tengan cerca a sus
reformistas, podrn reformar; si los alejan, sus intentos corren el riesgo
de convertirse en curiosidades de anlisis tcnicos, no tendrn fuerza y el
propsito fracasar. Yo les suplico a ustedes que les den todo su apoyo. La
proporcin, el sentido y la conveniencia, sern responsabilidad de ustedes. Pero el apoyo, el anlisis, la especializacin, la conexin y la coordinacin, facilitarn sus decisiones."
Otro elemento propicio para el cambio era el vigor del nuevo gobierno, que le permita emprender las tareas reformistas como un trabajo de equipo cohesionado por la figura presidencial. Los principios
rectores de la reforma administrativa, en palabras del presidente, eran
la eficiencia y la honestidad, ambas fundamentales para el desarrollo
nacional. Al programa de reforma le fijaron cinco grandes objetivos: reorganizar el gobierno para reorganizar el pas, adoptar la programacin como instrumento bsico de gobierno; establecer un sistema de
administracin y desarrollo del personal pblico federal, que sin vulnerar los derechos de los empleados los indujera a desempear sus funciones con honestidad y eficiencia; fortalecer el sistema poltico y el federalismo, y mejorar la administracin de la justicia para fortalecer las
instituciones que consagra la Constitucin. Varios programas econmicos y polticos coadyuvaran a realizar tan ambiciosos objetivos.
LA SECRETARA DE
PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
En el mbito econmico, frente a la escasez de recursos, el Estado procur programar su actividad a manera de establecer prioridades y un
ritmo adecuado de gasto. Represent un cambio radical la creacin de
la Secretara de Programacin y Presupuesto, que segn Lpez Portillo
1977, p. 16.
203
habra de ser, junto con la de Hacienda, el "eje de la reforma administrativa", y que asumi todas las funciones relacionadas con la planeacin. De la desaparecida Secretara de la Presidencia, absorbi las tareas
de programacin; de la tambin disuelta Secretara de Industria y Comercio, las de informacin y estadstica, que consisten en recabar y ordenar datos para elaborar programas econmicos y la cuenta pblica.
La Secretara de Programacin y Presupuesto hered, de la Secretara
de Patrimonio Nacional, el registro y control de las entidades paraestatales; de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, le fueron transferidos la elaboracin y el manejo del presupuesto de egresos, que debera vincularse con los objetivos prioritarios del pas. La Secretara de
Programacin y Presupuesto tambin evaluara los resultados de los
programas gubernamentales.
La sustitucin del "tringulo" por una sola dependencia que tom
a su cargo actividades antes dispersas, fue la ms radical de las medidas
transformadoras. Se pensaba que la Secretara de la Presidencia fracas en sus propsitos de programar las actividades del sector pblico y
elaborar planes integrales de desarrollo econmico y social, por no
disponer del presupuesto para financiar los programas. El nuevo esquema pona fin a la "trampa administrativa" de disear el presupuesto exclusivamente en funcion de los ingresos, sin tomar en cuenta los
objetivos de la programacin gubernamental. Todos los planes elaborados en los tres primeros aos del gobierno se concentraron en la Secretara de Programacin y Presupuesto, que en abril de 1980 dio a conocer el Plan Global de Desarrollo, cuyos objetivos orientaron su
actividad a partir de entonces. Con miras a realizar algunas de las propuestas de reforma, se introdujo presupuestos con orientacin programtica en todas las dependencias y entidades pblicas, las cuales no
presentaron resistencia porque la transferencia de recursos qued
condicionada a la adopcin de dichos presupuestos.
El nuevo'esquema fall, sin embargo, en lo que se refiere a la evaluacin de proyectos. A pesar de que se haba encomendado a la Secretara de Programacin y Presupuesto evaluar los resultados de los
planes nacionales y regionales de desarrollo (adems de disearlos y
de programar su financiamiento) , Lpez Portillo mismo cre, mediante un acuerdo publicado en octubre de 1977, una Coordinacin de
Evaluacin que dependera de la presidencia, encargada de supervisar
los programas del gobierno federal. Segn Francisco Ruiz Massieu,
desde el punto de vista jurdico es indebido que un acto del Ejecutivo
re asigne una funcin consignada por la ley. La distribucin de competencias entre secretaras y departamentos de Estado corresponde al
204
Congreso y de acuerdo con la Constitucin puede modificarse nicamente por un acto legislativo." Una medida poltica rest fuerza a la
Secretara de Programacin y Presupuesto, al crear una instancia superior dependiente del Ejecutivo, til en realidad para convalidar ms
que para evaluar las decisiones presidenciales. Al duplicarse una funcin tan necesaria para los nuevos mecanismos administrativos, perdi
su eficacia.
.
Cuando surgi la Secretara de Programacin y Presupuesto se temi que sus atribuciones tan amplias y complejas la convirtieran en
una "supersecretara" por encima de todas las dems, que por tener
tantas facultades perdiera funcionalidad y eficiencia. El gobierno de
Lpez Portillo decidi correr el riesgo e incluso asign ms tareas esta Secretara en el ltimo ao del sexenio, entre otras la de ser fideicomitente nico del gobierno federal, funcin tradicionalmente desempeada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
LA SECTORIZACIN
En la esfera econmica, la sectorizacin represent el principal esfuerzo de reforma. La nueva legislacin asign responsabilidad sectorial a
las dependencias del Ejecutivo, que se encargaran de planear y llevar
adelante las polticas gubernamentales. Tambin coordinaran los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los
fideicomisos de los sectores a su cargo. Ordenar la compleja administracin paraestatal en grupos sectoriales permitira una mejor coordinacin y un control ms estricto sobre las entidades, que as apoyaran
ms eficazmente las polticas a cargo de las dependencias centrales.
Otro objetivo era imprimir coherencia a los planes sectoriales, y tambin hacerlos congruentes con el Plan Global de Desarrollo.
Las secretaras de Programacin y de Hacienda fijaran normas y polticas que regulasen el funcionamiento de las entidades de acuerdo con
su ubicacin sectorial, su papel en la economa, su patrimonio y su rentabilidad social y financiera; asimismo, vigilaran los planes, polticas y
objetivos de las dependencias, y les daran apoyo.para desempear sus
tareas de coordinacin. Se cre una comisin de gasto y financiamiento,
encargada de proporcionar a las secretaras de Programacin y Hacienda
9 Jos Francisco Ruiz Massieu y Wilfrido Lozano, Nueva administracin pbliJfelkTal, Mxico, Tecnos, 1978, p. 123.
205
206
207
fomento industrial, comercio, comunicaciones y transportes, asentamientos humanos, trabajo, educacin, salubridad y seguridad social, turismo.!? Al sector coordinado por la Secretara de Hacienda le asignaron
las instituciones nacionales de crdito, la banca mixta, las instituciones
de seguros y fianzas y los fideicomisos financieros. Se agrup a los consorcios y grupos de empresas en unidades mayores. Las entidades paraestatales que tenan relacin con ms de una dependencia central
fueron atribuidas a una u otra "en funcin del peso relativo de sus objetivos con las polticas prioritarias y gubernamentales".
CUADRO 1
Distribucin sectorial de la administracin pblica paraestatal
(Febrero de 1980)
Dependencias
Empresas de
Organis- Empresas de
participamos des- participacin
Fidei- cinestatal
centraliestatal
Total
zados mayoritaria comisos minoritaria
Total
903
Secretara de Gobernacin
27
Secretara de Relaciones Exteriores
1
Secretaria de la Defensa Nacional
2
Secretara de Marina
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 146
Secretara de Programacin y Presupuesto 16
Secretaria de Patrimonio
y Fomento Industrial
289
Secretaria de Comercio
37
Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos
90
Secretara de Comunicaciones y Transportes 64
Secretaria de Asentamientos Humanos
y Obras Pblicas
99
Secretara de Educacin Pblica
45
Secretara de Salubridad y Asistencia
13
Secretara del Trabajo y Previsin Social
7
Secretara de la Reforma Agraria
6
Secretara de Turismo
30
Departamento de Pesca
24
7
Departamento del Distrito Federal
518
20
195
4
1
1
63
5
5
79
9
59
2
11
8
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26
11
3
44
11
4
51
46
23
7
5
7
41
16
13
3
1
9
13
49
16
127
3
1
1
17
22
2
4
4
10
1
3
1
10 El sector "administracin y defensa" lo integraron las secretaras de Gobernacin, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marna, y el Departamento del Distrito
Federal; el de "poltica econmica", las secretarias de Programacin y Presupuesto, y
Hacienda y Crdito Pblico. El sector "agropecuario y forestal", las secretarias de Agricultura y Recursos Hidrulicos, y Refunna Agraria.
208
Esta breve descripcin de los cambios administrativos no podra reflejar los problemas que provocaron. Seis aos no fueron suficientes para asimilar las transformaciones polticas en las secretaras. Cada una
deba adecuar una vieja estructura a sus nuevas competencias, manejar
"nuevo" personal (con frecuencia proveniente de otras reas de trabajo), y coordinar su actividad reguladora con la de las entidades paraestatales. Al evaluar los resultados de la reestructuracin, Ruiz Massieu
advierte que adems de los efectos normales del cambio de gobierno,
Mxico padeci desconcierto e inmovilidad originados en las transformaciones de la administracin. "El traslado de funciones y recursos,
as como la sustitucin masiva de funcionarios, propici el cambio de
polticas y criterios y la aparicin de zonas de indefinicin."!' Estas zonas tuvieron un alto costo en trminos de eficiencia. No hay elementos
empricos para evaluar las reformas, muchas de las cuales ya no estn
vigentes. Sin embargo, es claro que en materia presupuestal, por ejemplo, las medidas reformistas generaron una fuerte resistencia. Pronto
surgieron discrepancias entre las secretaras encargadas de los ingresos (Hacienda) y los egresos (Programacin) sobre cmo aplicar las
disposiciones del Fondo Monetario Internacional en los sectores econmico y financiero del gobierno. Este desacuerdo fue la causa de que
los titulares de ambas dependencias renunciaran muy pronto a sus respectivos puestos.
Habran sido necesarios mecanismos de coordinacin entre las secretaras de Patrimonio y Fomento Industrial y de Comercio, responsables de reas vinculadas entre s. Habra hecho falta, asimismo,
un esfuerzo permanente de coordinacin entre la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico y la de Comercio, en lo referente a estmulos fiscales al comercio exterior que fueran el resorte bsico de la Secretara de Patrimonio y
Fomento Industrial, que se encarga de proteger y fomentar el desarrollo industrial del pas, [y que sta] no fuera competente en la determinacin de
los estmulos fiscales dirigidos a esos fines. 12
11
12 Loe.
cit.
209
canos y Bicicletas Cndor. Por otra parte, a pesar de los intentos de reforma, los organismos descentralizados y algunos fideicomisos siempre
pudieron coordinarse ms fcilmente con la administracin central
-gracias a sus relaciones directas- que con las empresas de participacin estatal. Subsisti el problema -vigente hasta la fecha- de los fideicomisos, que aunque no son formalmente unidades paraestatales, en
la prctica manejan programas importantes, transfieren recursos a las
paraestatales, e incluso llevan a cabo actividades que deberan realizar
los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. Se podran evitar estos abusos reintegrando los recursos comprometidos en fideicomisos a los presupuestos de los sectores, siempre que sea
conveniente; hara falta, asimismo, un control ms estrecho sobre los
recursos otorgados por la va fiduciaria a las paraestatales, y tambin se
podra convertir a algunos fideicomisos en organismos descentralizados o empresas de participacin estatal.
El proceso de reformas nunca dej en claro si la coordinacin de
los grupos de empresas debera limitarse a las matrices o extenderse a
las filiales. No se logr establecer criterios de funcionamiento ni controles diferenciados para las empresas de participacin estatal mayoritaria y las de participacin minoritaria, para las entidades con fines de
inters social y aquellas con objetivos exclusivamente econmicos. El
programa de reforma administrativa era slo un primer paso para
agrupar a las entidades paraestatales -los coordinadores de sector precisaran los mecanismos particulares- pero aun este paso fue dificil
darlo. Los promotores de la reforma no consiguieron que las viejas estructuras se plegaran a las nuevas disposiciones; no tuvieron capacidad
de persuasin ante la resistencia de quienes se aferraban al poder y rechazaban cualquier cambio que amenazara su posicin. As, las normas escritas no pudieron aplicarse debido a limitaciones de dos tipos,
estructurales y polticas. Un periodo de seis aos no poda bastar para
poner en prctica un programa de reforma tan ambicioso.
LA REFORMA
Las medidas de la reforma administrativa tuvieron repercusiones polticas. Cabe destacar las modificaciones a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, que ampliaron las facultades de este organismo para llevar a cabo una revisin ms minuciosa del gasto pblico
federal, que incluira verificar la exactitud y justificacin de los cobros
y pagos, los cuales deberan corresponder a los precios y tarifas autori-
210
211
14
212
LA REFORMA
Entre las acciones de la reforma administrativa con repercusiones sociales, destacaron las relativas al personal de la administracin pblica,
elemento clave para el xito de las tareas de reforma. Al igual que en
el sexenio anterior, algunas disposiciones fueron respuesta a las demandas sindicales. Una serie de acuerdos presidenciales establecieron
la semana laboral de cinco das y el horario escalonado de labores. Se
protegeran los derechos de los trabajadores reubicados. Adems, se fijaron vacaciones escalonadas y se modific la Comisin de Recursos
Humanos del Gobierno Federal, que a partir de febrero de 1978 incluira a los representantes de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.
Otras acciones apuntaron al establecimiento de un sistema ms
moderno y funcional de administracin de los recursos humanos en el
sector pblico. Se redise el sistema de escalafn con base en una
gran cantidad de datos recabados para clasificar las funciones, hacerlas
corresponder a los puestos y establecer equivalencias entre stas en el
tabulador de salarios. El nuevo sistema, que jerarquiz los puestos y
asign sueldos mayores al personal especializado, alentara la capacitacin de los empleados, quienes ya no seguiran desempeando la misma funcin al pasar de una categora a otra. Se redujo el nmero de
puestos con el objeto de facilitar el manejo del escalafn y del tabulador. Asimismo, se procur coordinar los esfuerzos de varias dependencias en materia de capacitacin del personal pblico, y se cre un procedimiento para poner las relaciones laborales entre el Estado y su
personal ms en consonancia con las leyes vigentes. Hubo incluso un
intento -que no prosper por falta de consenso- de crear un rgano
central encargado de establecer normas y polticas generales para administrar los recursos humanos en el sector pblico.
Otro objetivo era lograr una aplicacin ms eficiente y racional de
la justicia, mediante la colaboracin de todas las instituciones involu-
213
eradas. El 30 de abril de 1980 se instituy, en una reunin del gabinete, el mecanismo de participacin y consulta que permitira establecer
los instrumentos y estrategias para diagnosticar y remediar los problemas
relativos a la prevencin, la administracin de la justicia, la delimitacin de competencias jurdicas y la readaptacin social. Sin embargo,
como estas acciones no se formalizaron sino en 1980, apenas se logr
avanzar en la definicin de propsitos.
CONCLUSIONES
15
214
16 El director de Pemex tena reuniones con el presidente mismo, que era su amigo, no con los funcionarios de su sector.
215
PARDO
Intentar entender las decisiones gubernamentales relativas al mejoramiento de la estructura administrativa y su funcionamiento en el gobierno de Miguel de la Madrid nos remite por fuerza a la herencia de los
programas de reforma administrativa de otros gobiernos y, en particular, al inmediatamente anterior,' En efecto, durante el gobierno deJos
Lpez Portillo se emprendieron diversas acciones englobadas en uno
de los proyectos polticos ms importantes: la reforma administrativa.
Desde su discurso de toma de posesin -y hasta prcticamente el final
de su mandato, cuando se delinearon tareas para mejorar el aparato
encargado de la administracin de justicia-, Lpez Portillo insisti en
la importancia de estas medidas, que se sintetizan en el primero de los
objetivos para el programa de reforma administrativa: organizar el gobierno para organizar el pas. Las expectativas generadas en torno de
un programa ambicioso, apoyado desde la ms alta jerarqua, fueron
muy amplias. Los logros quedaron por debajo de las expectativas, y la
reforma administrativa no se salv de las crticas ni del desprestigio
con que el gobierno termin su mandato.
Durante su campaa electoral, Miguel de la Madrid habl de revisar las estructuras administrativas y de buscar el mejor aprovechamiento de recursos, y tambin manifest su desconfianza respecto al enfoque utilizado en el pasado para plantear los cambios que deberan
implantarse en el aparato administrativo, como anticipo de lo que sera el acento que se pondra en ese campo:
* Este trabajo se public en Carlos Bazdresch et al. (comps.), Mxico. Auge, crisisY
ajuste, t-. 1: Lostiempos del cambio, 1982-1988, Mxico, Fondo de Cultura Econmica (Lecturas, 73), pp. 440460.
1 Vase Maria del Carmen Pardo, "La refortnaadministrativa para el (ic:sarrollo social en Mxico", en Foro IfIIml.adonal, nm. 98, 1984, pp. 101-117; se reproduce en el capitulo anterior.
217
218
ahora, a travs de expertos en el llenado de formatos, de expertos en organigramas de colores, que tienden a aparentar una actitud reformista, para preservar el
estancamiento o a veces para ocultar intereses creados o equilibrados entre intereses ilegtimos. Todava, en consecuencia, hay inercias que debemos vencer, improvisacin y desorganizacin -que se pretende justificar con el argumento del pragmatismo-, y falta de planeacin, programacin e indisciplina presupuesta! que se
pretende justificar con el argumento de la actividad y por el deseo de realizar las
cosas a como d lugar y a cualquier costo.!
De esa manera qued desplazada la idea de reforma administrativa y con ello desapareci la Coordinacin General de Estudios Administrativos, unidad responsable de la formulacin y ejecucin de ese
programa, para reimplantar la preocupacin de modernizar la estructura y el funcionamiento del aparato administrativo.
Los viejos problemas se convirtieron en planteamientos novedosos en la perspectiva de largo plazo que ofrece todo nuevo gobierno:
la necesidad de fortalecer los gobiernos locales con la consecuente incorporacin de medidas desconcentradoras y descentralizadoras; el
problema de la sectorizacin y sus repercusiones en la eficiencia y
productividad del sector pblico y el servidor pblico en su relacin
con el Estado y con la sociedad. Para la administracin pblica, el
proyecto modernizador de De la Madrid busc -como en momentos
polticos similares a principio de sexenio- vencer inercias y resistencias,
corregir errores y desviaciones, pero tambin encontrar frmulas eficientes que aseguraran una administracin pblica comprometida
polticamente y (con medidas enmarcadas en el propsito de modernizacin) lograr su transformacin para hacerla una estructura ms
gil y eficaz que coadyuvara a los objetivos de inters nacional. Uno
de los compromisos importantes en temas referidos a la administracin pblica lo present el entonces candidato Miguel de la Madrid,
en la reunin celebrada en Len, Guanajuato, al plantearse la necesidad de establecer un servicio civil adecuado, "que, fundamentado en
la equidad y la eficiencia, proporcione estabilidad, profesionalizacin, honestidad y capacidad de innovacin ".. De igual manera, hizo
referencia a la necesidad de contar con funcionarios pblicos que estuvieran convencidos de los objetivos que busca alcanzar el gobierno
de la repblica, como una condicin ms necesaria que el cmulo de
conocimientos tcnicos.
1982.
219
REORDENACIN ADMINISTRATIVA
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221
222
223
to del servicio demandado. Los programas de simplificacin' que efectivamente agilicen procesos y den servicios ms oportunos, siempre lograrn mejorar la imagen de quien trabaja en la administracin pblica. La ciudadana responder de mejor manera, una vez que se confie
en ella como contraparte de la administracin pblica. Esos programas deben estar planteados de tal manera que no exista en ellos ningn elemento de rebuscamiento o de falsa salida, porque su inaplicabilidad se revertira violentamente contra quienes pretendieran
disfrazar soluciones con frmulas demaggicas.
En febrero de 1985 se realiz la primera y nica reunin de evaluacin del programa de simplificacin administrativa. Los responsables de seis secretaras, el jefe del Departamento del Distrito Federal y
el director del Instituto Mexicano del Seguro Social hicieron un recuento de los trmites que se haban logrado reducir y simplificar. Intervinieron tambin, como suelen hacerlo en los actos formales, un
representante del sector empresarial y el lder de la federacin de sindicatos de organismos gubernamentales, que comprometieron a sus
organizaciones para fortalecer el programa. En esa ocasin el presidente dijo: "los avances son evidentes pero insuficientes", y reiter a
sus colaboradores la necesidad de "ampliar y profundizar en sus respectivos programas de simplificacin administrativa"." Aadi que sta
acercaba ms a gobernantes y gobernados y le daba mayor contenido a
nuestro sistema democrtico, pero que, sobre todo, contribua a un
objetivo urgente: "elevar la productividad y eficiencia del aparato productivo"." La intervencin del presidente demuestra que, para 1985, la
modernizacin administrativa ya no se sostena como propsito autnomo, sino como un elemento que,junto con otros, buscaba hacer eficiente el aparato productivo del Estado para enfrentar los problemas
de la crisis econmica. 10
224
lA IMPORTANCIA DE LA EVALUACIN
225
11
Presidencia de la Repblica,
op.
226
12
bid., p. 32.
tu, p. 29.
14 tus; p. 34.
n
227
En mayo de 1983 se publicaron dos acuerdos presidenciales que perseguan lograr ms eficiencia y productividad en el sector paraestatal. El
primero reiteraba el papel de las globalizadoras como entidades normativas y de control, y delimitaba las funciones de las coordinadoras
de sector que, a partir de 1982, quedaron responsabilizadas de vigilar
el desarrollo de las actividades paraestatales, y tambin estipulaba las
obligaciones de los responsables de esas entidades. El segundo acuerdo estableca las obligaciones del sector paraestatal respecto a su adecuacin al Programa Inmediato de Reordenacin Econmica y al Plan
Nacional de Desarrollo. En ese momento la idea era obligar al sector
paraestatal a elevar su productividad sin incrementar su gasto; pero estas medidas no suponan su privatizacin o extincin. Se puso en prctica el mecanismo de declaracin patrimonial como recurso que apuntalara el desempeo honesto de los funcionarios, y tambin se estableci
un mecanismo para conocer quejas y denuncias por medio de una unidad creada en la Secogef. A partir de las quejas, la Contralora present 89 denuncias penales ante el Ministerio Pblico y 2 500 contraloras
internas.!" En marzo de 1984 el secretario de la Contralora General ofreci una conferencia de prensa en donde explic que la dependencia actuaba, en tanto rgano globalizador en materia de control, en tres direcciones: la prevencin, la cobertura nacional y la comunicacin social
e institucional. Se propona normal' la actuacin de los funcionarios,
pero evitando la centralizacin de las acciones de control-ya que se utilizaran instrumentos, sobre todo los rganos de control interno-, el
recurso de las auditoras internas y los comisarios de los consejos de
administracin de las empresas pblicas.
En el caso de la administracin pblica mexicana, desde 1917 ha
habido intentos de crear un organismo que pudiera medir los resultados de la gestin gubernamental, aunque fuera parcialmente. En estos
intentos no aparece el propsito, que la lgica administrativa sugiere,
de integrar la planeacin, ejecucin y evaluacin en un mismo proceso.
Se busc fundamentalmente controlar acciones gubernamentales que
tuvieran relacin con el manejo de recursos, principalmente presupuestales y fiscales. De la Madrid procur fortalecer la planeacin y una
manera de hacerlo era tomar en cuenta los resultados obtenidos. Sin
embargo, la importancia concedida a la evaluacin tuvo como sustento
el descrdito acumulado y acrecentado de los gobiernos anteriores.
15 Vase Maria del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental: prioridad poltica 1982-1988", en Furolntemacional, nm. 120,1990, pp. 765-788; se reproduce en el siguiente captulo.
228
En los inicios del sexenio permaneci, como reducto de la administracin anterior, la Direccin General de Administracin de Personal el
gobierno federal, a la que se encarg la ejecucin de un programa que
presentaba las tareas clsicas de la administracin de personal: actualizacin de catlogos de puestos, administracin de sueldos, entre otros.
Tambin se le atribuy la responsabilidad de elaborar el modelo general
de servicio civil, para cumplir con uno de los compromisos asumidos
por De la Madrid. Efectivamente, en un esfuerzo decidido de implantar un servicio civil "mexicanizado", que haba estado presente en el
nimo de presidentes anteriores, se trat de definirlo y, de manera novedosa, proyectarlo a partir de cierta jerarqua administrativa.
Se defini el servicio civil como "racionalizacin de todos los procesos de administracin de personal al servicio del Estado, llevados a
rango de ley, para garantizar su vigencia y aplicacin permanente con
el propsito de propiciar y fomentar en los trabajadores la realizacin
de una autntica carrera como servidores pblicos"." Se estudiaron ex-
229
periencias extranjeras para identificar la escala jerrquica ms apropiada, el rgano responsable de aplicarla y las caractersticas que definiran
su puesta en prctica. Se destac el hecho de que el establecimiento de
un servicio civil era una tarea inaplazable si lo que se deseaba era
cimentar un futuro slido con base en las experiencias del pasado y presente, pero que al mismo tiempo, el modelo por aplicar tena que surgir
como producto de una tcnica matizada por nuestras peculiaridades y
no como el ciego transparente de un modelo cuya operacin puede ser
ms o menos satisfactoria en otro medio, pero que por necesidad fracasara en el nuestro.'?
Llama la atencin que se insistiera en que el nuevo esquema garantizara la realizacin de autnticas carreras de servidores pblicos.
Esta afirmacin hace suponer que, hasta la fecha en la que el sistema
se puso en prctica, los funcionarios no tuvieron verdaderas carreras
en el sector pblico.
Por otra parte, la legtima preocupacin de no copiar procedimientos exitosos en otros pases, parece forzar el matiz en las tcnicas, lo que
es ya de por s absurdo. En lugar de reconocer francamente que el sistema poltico mexicano conform un esquema propio de incorporacin,
permanencia y hasta exclusin de sus funcionarios, que si, efectivamente, no responda a presupuestos ortodoxos, s funcion de acuerdo con
las caractersticas de cambio sexenal que le imprime una lgica particular a la experiencia mexicana en esa materia." Respecto al problema de
la escala jerrquica, se lleg a la conclusin que deba incluir jefaturas
de departamento, dado que la frontera entre los puestos directivos y los
operativos pareca lmite natural al que deba sujetarse el servicio civil,
ya que esta divisin garantizaba, por una parte, la continuidad de esfuerzos que se entiende como elemento valioso para conservar programas y
experiencias exitosas, y, por otra, la flexibilidad en la nominacin de los
colaboradores responsables de la direccin y de la conduccin de los programas. Si bien, en trminos generales, los mandos superiores tienen tareas de direccin y de operacin los mandos medios e inferiores hay un
sinfn de ejemplos en los que la discrecionalidad (o el tiempo y la expe-
18
230
20
231
22 Esta comisin se constituy el 29 de junio de 1983 como instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo federal para la instauracin del servicio civil. Estaba integrada por los secretarios de Gobernacin, de Programacin y Presupuesto (quien la
presida) por el Contralor General y por el secretario general de la FSTSE. Secretara de
Programacin y Presupuesto, Comisin lntetsectetotial del Seroicio Citnl; Mxico, Secretara
de Programacin y Presupuesto, agosto de 1984.
25 Secretara de Programacin y Presupuesto, Informe de Labores, 1 de agosto de
1982-30 de septiembre de 1983, Mxico, Secretara de Programacin y Presupuesto, 1983,
p.203.
24
Ibid., p. 203.
232
Direccin General de Servicio Civil, a la que asign adems el proyecto general del servicio y elaborar el anteproyecto de la ley correspondiente. A la Unidad de Modernizacin de reciente creacin se le asignaron los recursos de la extinta Coordinacin General de Estudios
Administrativos, que ascendan, en ese entonces, a 260 millones de
pesos. Las tareas siguieron respondiendo a viejas inquietudes y problemas an no resueltos. Esta unidad deba apoyar los programas de
reestructuracin del sector pblico en busca de ms racionalidad y
para dar congruencia a las atribuciones, funciones, programas y recursos." La crisis econmica an no alcanzaba proporciones alarmantes, por lo que todava no se haca mencin de la desincorporacin de
entidades paraestatales, que es motivo de reflexin de importantes estudios, y que acab convirtindose en uno de los programas prioritarios del gobierno de De la Madrid en su propsito de modernizacin
administrativa.
Desde un principio se insisti en la necesidad de fortalecer las
medidas que apoyaran la organizacin sectorial, y la descentralizacin y desconcentracin administrativa. Tambin se incorpor el trabajo de coordinacin para promover la simplificacin de sistemas y el
mejoramiento de los servicios al pblico. En 1984, la Unidad de Modernizacin se transform en Coordinacin General, de la que dependa una Direccin General de Modernizacin de la Administracin
Pblica. Descendi de rango, puesto. que se subordin a la Subsecretara de Control Presupuestal y Contabilidad. Se entenda que la administracin pblica era un medio que deba servir a los objetivos del
plan global y a los programas de gobierno. La modernizacin administrativa, como proceso de transformacin, deba coadyuvar a la adecuacin de las estructuras y sistemas, y a lo que el informe de labores de
la Secretara de Programacin y Presupuesto identificaba como los
"nuevos objetivos, prioridades, estrategias y polticas del desarrollo
nacional".
Sin embargo, los problemas econmicos empezaron a desviar los
propsitos modernizadores de la administracin pblica como recurso autnomo que buscaba mejor rendimiento con medidas que, sin
ser drsticas, imprimieran cambios y adecuaciones paulatinos. El informe de labores mencionado habla de la liquidacin de unidades en el
25 El dato que consigna el primer informe de gobierno del presidente de la Repblica es que se redujeron 51 unidades a nivel de direcciones generales y 27 a nivel equivalente en el sector paraestatal.
233
sector central-ya se consignaron las primeras modificaciones que empez a sufrir el sector paraestatal. 26
A la Direccin General de Servicio Civil se le sigui asignando la misma tarea: definir la base terica del servicio civil y elaborar el anteproyecto de ley. Entonces, su funcin consisti en reestructurar catlogos de
puestos, ajustar los salarios y modificar el sistema de pensiones, entre
otros. En 1985 se fusionaron las direcciones generales de modernizacin
administrativa y de servicio civil, pero la dependencia se mantuvo en la
misma subsecretara. En ese mismo ao a la tarea de modernizacin de
la funcin pblica se le asignaron 309 millones de pesos. La Coordinacin General de Modernizacin Administrativa descendi de rango; pas
a depender de la Direccin General Normatividad, Adquisiciones y Bienes Muebles de la propia Secretara de Programacin y Presupuesto, y se
le encomend el programa de modernizacin administrativa, para lo
que le asignaron 129 millones de pesos. En febrero de 1985 se remitieron
a las dependencias del sector central los "Lineamientos, metodologa y
procedimientos para el registro y modernizacin de estructuras organizacionales'V' Se sostuvo el esfuerzo de simplificacin de procesos. Respecto
al programa de servicio civil, el problema de su implantacin continu en
estudio y se sigui trabajando en administracin de sueldos y en programas de capacitacin." No obstante, el quinto y sexto informes de gobierno revelan que la gravedad del problema econmico obligaba al gobierno
a tomar medidas de ajuste, de suerte que la modernizacin administrativa y, ms an, la implantacin del servicio civil quedaron francamente
aplazadas. En la estructura orgnica de la Secretara de Programacin y
Presupuesto ya slo se consign la supervivencia de la Direccin General
de Servicio Civil. Por otro lado, siguieron reducindose las unidades incluso en el sector central.P El gasto corriente se redujo significativamen-
26
234
te en algunos captulos: se cancelaron plazas de confianza y se congelaron las plazas de base vacantes de las dependencias de la administracin
pblica federal. En 1988 se public un acuerdo de "austeridad y racionalidad" que sirvi para detener el crecimiento del aparato administrativo y
adecuarlo a las necesidades del quehacer gubernamental. Asimismo el
Pacto de Solidaridad Econmica tambin afect estas decisiones en materia administrativa; las acciones ms importantes en cuanto al gasto pblico y como parte del acuerdo mencionado, buscaron reducir el nmero de unidades administrativas, cancelar plazas y recortar recursos
materiales y servicios generales.? Los programas de descentralizacin se
apoyaron tambin en "criterios de racionalizacin estructural, simplificacin administrativa y productividad, de tal manera que sus acciones no
implicaron la creacin adicional de estructuras organizacionales'V'
Sustituida por programas de naturaleza y propsitos distintos de
los que formaron parte de la concepcin original, la modernizacin
administrativa perdi su vigencia.
CONCLUSIONES
Durante el sexenio delamadridista surgi la idea de fortalecer la planeacin como requisito para realizar una accin gubernamental armnica entre objetivos, medios y recursos. A partir de este propsito se
adecu la estructura administrativa, primero, a los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo, pero ms tarde se tuvo que acoplar tambin a
los planes que exigi la emergencia de la crisis econmica. Se modific el aparato administrativo que, en los primeros aos de gobierno,
sirvi a la desconcentracin, descentralizacin y a la reforma del rgimen y la estructura municipal. La sectorizacin tambin recibi atencin por un momento, pero todas estas medidas fueron quedndose a
la zaga, cuando la necesidad de reducir el gasto pblico, entre otros
instrumentos de la poltica de ajuste, se convirti en requisito para
combatir la inflacin, y para pagar el servicio de la deuda externa. Por
otra parte, la presin social, transformada en creciente inconformidad
30 Se redujeron 1 574 unidades administrativas. Se cancelaron 13404 plazas que representan 1 % del total existente y que importaban 58623 millones de pesos. Se redujo
en 75 781 millones de pesos el gasto en recursos materiales y servicios generales. Secretara de la Presidencia, Sexto infot'1ll8 de Gobi8rno. Poltica et:tJn6mica, Mxico, Presidencia
de la Repblica, 1988, p. 205.
~1 tu, p. 75.
235
ante los abusos, el mal uso de la autoridad y del poder conferido a los
gobernantes -quienes creyeron que el terreno de las decisiones poltico administrativas era propicio para obtener beneficios personales y
hacer a un lado el inters nacional-, obligaron a De la Madrid a rescatar la evaluacin, como elemento indispensable para recuperar la legitimidad que el servicio pblico y sus funcionarios haban perdido. El
esfuerzo emprendido no es desdeable, en cuanto a la insistencia en
restaurar la credibilidad de la funcin pblica.
No obstante, durante la campaa electoral del candidato Carlos
Salinas de Cortari, ya no se escuch la demanda de moralizar la accin
gubernamental, como haba ocurrido seis aos antes. La maquinaria
evaluadora -la Secretara de la Contralora General, las contraloras internas, los comisarios, los delegados, entre otros- result desproporcionada para las funciones que desempe; por una parte, el tradicional
autocontrol, esto es, controles de recursos bsicamente presupuestales y
financieros; por otra, como va para hacer valer la Ley de Responsabilidades (sus efectos ms espectaculares fueron la detencin del ex director
de Pemex, Jorge Daz Serrano, y del ex director de la polica capitalina, Arturo Durazo Moreno). No se cuenta con evidencia de que la
aplicacin de esta ley haya corregido errores y vicios, y de que la corrupcin no sea lo que ha llegado a identificarse como "funcional" para el sistema poltico administrativo. Lo mismo puede decirse respecto a
la declaracin patrimonial, que a pesar de su obligatoriedad no permite tener la informacin pertinente para juzgar, por ejemplo, el enriquecimiento inexplicable.V
El proyecto poltico del periodo 1982-1988 comenz con la intencin de superar inercias, que retrasaban y entorpecan el trabajo eficiente
de las oficinas gubernamenales, pero se fue diluyendo hasta prcticamente desvanecerse. Las unidades encargadas de los programas de modernizacin administrativa, entre las que destacaba la del servicio civil
como elemento importante para la moralizacin de la funcin pblica,
iniciaron sus trabajos con debida jerarqua y con atribuciones que reflejaban la voluntad poltica. Sin embargo las repercusiones de la crisis econmica, agudizadas por el pag de la deuda, fueron transformando las
prioridades en el propsito modernizador: el proyecto de instaurar el
servicio civil hasta el puesto de jefatura de departamento, encontr dificultades en el equilibrio entre la presin sindical y la eficiencia en su
aplicacin, lo que oblig al gobierno a descartar el programa.
52 Vase
op. cit.
236
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL:
PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988*
MARA DEL CARMEN
PARDO
* Este trabajo se public originalmente en Foro Internacional, vol. 30, nm. 4 (120),
1990, pp. 76:;..788.
l. Merilee S. Grindle, Bummcmts, Politicans, Cl1Id Peasantsin Mexico. A Case stutl1in
PublicPolicy, Los ngeles, U niversity o California Press, 1977, p. 2.
237
238
239
cas carece de atencin generalizada y no se toma ningn tipo de decisiones, para no comprometer a la nueva administracin't."
All donde la relacin personal es un ingrediente importante para
que se tomen decisiones de poltica pblica y donde, por otra parte, la
administracin pblica est todava poco sujeta a la presin de los rganos legislativo y judicial y de la opinin pblica, sta ser slo producto de la lite burocrtica y de la interaccin poltica. El aparato administrativo pblico tiene importancia, pero no la necesaria despolitizacin
de la tarea evaluadora para que sta, efectivamente, se lleve a cabo
con objetividad y veracidad necesarias.
Procuro en este trabajo acercarme a los problemas de la evaluacin en el nivel macroadministrativo. Me referir nuevamente a las distintas teoras para tratar de entender dnde se ubica la poltica pblica, como elemento fundamental de la decisin poltico administrativa
que se establece con el propsito ms o menos explcito de buscar algn resultado. Reviso las caractersticas que ha adoptado la evaluacin
a la luz de la experiencia en otros pases; por ltimo, me refiero a los esfuerzos que en lo que concierne a evaluacin se hicieron durante los ltimos seis aos de gobierno en nuestro pas, con la intencin de ver si
las acciones de la decisin poltica para fortalecer la evaluacin gubernamental efectivamente lograron encontrar la correspondencia que la
teora administrativa sugiere como indispensable entre planeacin y
evaluacin o si, por el contrario, la evaluacin gubernamental se enfrenta con dificultades que no le permiten rebasar los lmites que su
propia naturaleza le impone o las que son producto del sistema poltico al que sirve la administracin sujeto de esa evaluacin.
LA EVALUACIN EN EL PROGRESO DE
LOS PRINCIPALES
ANLISIS DE LA ADMINISTRACIN
y Ibid., p. 166.
, La frase es de Kenneth Bouldin~, 1953.
240
tanto la teora marxista del Estado como su rival, la liberal; comparten una
visininstrumentalista de la administracin. Aunque como instrumento de
241
Gtaw-Hill. 1964.
242
\0
Nioche,
243
244
11
245
La evaluacin gubernamental incide de manera directa en la bsqueda de la calidad de la gestin pblica; es importante, por ello, revisar
los tipos o sistemas de evaluacin y control que tienen otros pases. Esta revisin nos permitir tener referencias para identificar las prcticas
mexicanas en esta materia y extraer algunas conclusiones.
El control jerrquico es la forma utilizada en muchos pases como
elemento importante de la evaluacin. Su origen es el mismo que el
de la organizacin vertical. Es un control al que se acude de manera
natural y tiene como referencia fundamental la norma escrita. Su ayuda consiste en poder esclarecer la toma de decisiones y sirve tambin
para presentar datos en forma clara. Sus limitaciones residen en que
no es til para cuestionar los mtodos. Si se utiliza de manera extensa en
varios niveles de la organizacin retarda las decisiones y obstaculiza
aquellas que son desconcentradoras. Controles internos, como el jerrquico, coexisten con controles externos. En la concepcin anglosajona, por ejemplo, la evaluacin externa est reservada a los cuerpos
identificados con el parlamento, que en muchos casos se limitan a
controlar la cuenta pblica. En la concepcin francesa, la evaluacin
est en manos de organismos que forman parte del poder ejecutivo
(presidente de la repblica, primer ministro, ministro de finanzas), los
cuales verifican servicios que dependen de autoridades distintas de
ellos. Dentro de esta interpretacin, se entiende como control interno
la inspeccin general de finanzas sobre los servicios financieros, cuya
autoridad superior radica en un ministerio; pero tambin como control externo, porque es ejercido por el cuerpo de funcionarios del
Ministerio de Finanzas sobre otros cuerpos administrativos. Sin embargo, existe tambin La Cour des Comptes (Tribunal de Cuentas) que
establece un contacto tcnico tanto con el poder legislativo como con
el ejecutivo, sin que efectivamente dependa de ninguno para el ejercicio de sus funciones. Con estas caractersticas se lleva a cabo, bsicamente, un control de tipo externo. En nuestro caso, la Contadura
Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados sera un ejemplo de
esta concepcin.
.
La confianza en la competencia y en la independencia de expertos
contables para controlar las cuentas y la gestin de algunos servicios
gubernamentales favorece, en algunos paises, que sean los agentes gubernamentales quienes cumplan con estas. tareas. En otros pases se
considera que son fundamentalmente estos ltimos los ms capacitados para llevar a cabo esas funciones debido a que se reclutan toman-
246
12 Vase a
l'En Mxico este principio terico se incorpor en los trabajos de reforma admi-
247
14 Jacques Ratier, "Contrle et gestion dans les administrations publiques", en RevueFra1lfOise d'Administration Publique, nm. 6, 1978, p. 223.
IS [bid., p. 224.
248
ocasiones represivo, pero las ms de las veces debe ser correctivo porque
cuestiona las previsiones en funcin de las desviaciones. El control de
gestin se acerca al control externo en la medida en que compara los
elementos dados (costos, objetivos, realizaciones) con las distintas modalidades de llevarlos a la prctica. Esto se logra no por el responsable
directo, sino por otro agente que se sita en el nivel superior de la jerarqua, quien sugiere decisiones prospectivas o reguladoras. Su xito no
puede separarse del que se obtiene en relacin con el manejo presupuestal, ya que de lo que se trata es de asegurar una relacin ms estrecha entre objetivos y medios, entre anlisis y estudios previos y los resultados. La racionalidad presupuestal, dice Jacques Ratier, no es slo un
mtodo, es una actitud intelectual que motiva a los responsables a estar
continuamente investigando opciones para adoptar la menos costosa."
El control de gestin se incorpor con ese nombre dentro de la administracin publica mexicana hace escasos diez aos. Se busc fundamentalmente adecuar los medios a los fines y dar seguimiento a los resultados. Sin embargo, muchas de las oficinas a las que se asign esta tarea
acabaron sirviendo como un cuerpo ms de asesores para los niveles de
toma de decisiones, con lo que se diluy la tarea de evaluacin. Para que el
control de gestin funcione, se debe asegurar que las decisiones que se
tomen sean claras y fundamentadas en estudios previos, y que los resultados de la gestin se confronten con las previsiones iniciales para poder
medir la eficacia de la accin. Un procedimiento utilizado bajo este concepto es el de los presupuestos por programas, que aparecen como una
especie de "crdito" otorgado a los administradores, que les ayuda en los
anlisis previos a la decisin poltica; esto sirve para relacionar los resultados evaluados en trminos fisicos con los costos de las acciones emprendidas. La evaluacin cualitativa escapa a los lmites impuestos por
estos mtodos, pero la cuantitativa puede resultar de suma importancia
en una evaluacin objetiva.
Un recurso muy socorrido en la mayora de los pases, como insumo para la evaluacin de la gestin pblica, es la documentacin oficial. Sin embargo, esta informacin no es representacin exacta de la
realidad administrativa, puesto que la gestin y la evaluacin no pueden desligarse ni desprenderse -aun cuando fuera para fines analticos- del medio sociopoltico en el que actan las administraciones pblicas.!? La documentacin oficial no incorpora el anlisis de ese
16
17
na; p. 222.
ue; p. 219.
249
medio, ms bien resea y proporciona datos de la accin gubernamental. Por otra parte, es enorme la distancia entre las atribuciones
previstas por la ley y las que realmente se ejercen. Los informes oficiales no incluyen datos para apreciar y analizar esa distancia. La administracin pblica mexicana no sera excepcin a esta prctica generalizada. De hecho, en nuestro caso, gran parte de los datos e informes
oficiales representan el nico elemento al que se puede acudir para saber qu se hizo e incluso qu falta por hacer.
Una distincin importante en los mtodos para evaluar la gestin pblica es apreciar la evaluacin que se hace sobre la legalidad y la regularidad y la calidad de la gestin. En Francia y Espaa, por ejemplo, se est
intentando dar ms importancia a este ltimo tipo de evaluacin, ya que
mediante su incorporacin se busca modernizar la gestin, evitar gastos y
precisar de mejor manera los resultados obtenidos. Habra un sinnmero de ejemplos para demostrar que el control de la regularidad no basta
para modernizar y hacer eficiente la administracin pblica, pero no se
podra hablar de evaluacin gubernamental cuando el carcter agregado
de los planes no lo permite y, entonces, habra nuevamente que remitirse
a organizaciones especficas o programas y lo que se evaluara, en el mejor de los casos, seran los rendimientos. La reglamentacin interna sirve
para obligar (o prohibir), lo que la convierte en una aparente ayuda para
el funcionario, pero a la vez es un obstculo, ya que por su naturaleza general y abstracta, se tiende a favorecer los medios por encima de los fines.
La administracin pblica mexicana servira como ejemplo del caso en
que los controles sobre regularidad y legalidad son mltiples, pero no necesariamente han repercutido en el mejoramiento de la calidad ni tampoco en la transparencia de la gestin pblica.
Puede tambin existir un control a posteriori que implica lo que es y
lo que debera ser. Desde un punto de vista ideal podra servir para sacar conclusiones que ayudaran en acciones futuras. La prctica ha demostrado, desafortunadamente, que ha sido til para patentar reglas,
que si bien ayudan a corregir, impiden hacer modificaciones sobre la
marcha y, por supuesto, impiden cualquier innovacin;"
Los diferentes mtodos de evaluacin me permiten afirmar que la
evaluacin gubernamental tiene que tomar en cuenta el estilo del gobierno que formula los planes y que el carcter agregado de stos imposibilita el ejercicio objetivo de la evaluacin. Es difcil establecer los
criterios que, aun bajo el supuesto de la evaluacin de rendimientos,
18
Ibid., p. 220.
250
251
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL,
PARTE IMPORTANTE DEL PROYECTO POLTICO
1982-1988
No puede decirse que la administracin pblica mexicana sea excepcin porque no existen tipos y medios diversos para controlar las actividades que las dependencias oficiales desarrollan, muchos de los cuales s
existen en otros pases. Tampoco se podra afirmar que la preocupacin por controlar por lo menos las actividades de la administracin
interna sea reciente.P
Sin embargo, s es claro que a partir de un reclamo social generalizado -que se manifest con vigor durante la campaa del presidente
De la Madrid contra los actos ms que evidentes de abuso de autoridad
en varios rdenes, cometidos sobre todo durante el gobierno de Jos
Lpez Portillo- llevaron al entonces presidente a tomar una serie de
decisiones para fortalecer el control de las acciones pblicas en bsqueda, necesaria, de recuperar la confianza de los ciudadanos en las
acciones emprendidas por la administracin pblica y en el comportamiento de los funcionarios y empleados gubernamentales. Las acciones
derivadas de esa decisin poltica se encuadran dentro de lo que se conoci con el ambicioso nombre de Sistema Nacional de Control y Evaluacin. Se pens que, en efecto, las tareas de control y evaluacin se
encontraban dispersas y desintegradas, y que deba intentarse fortalecerlas dentro del supuesto de un sistema integrado.
La decisin poltica fundamental se tom para reconstruir la legitimidad perdida del gobierno por medio del combate ms abierto a los
actos que se pudieran llegar a identificar con cualquier forma de corrupcin. Es ms, a principios de los aos ochenta, la sospechosa, pero
muchas veces sealada, eficacia de la corrupcin en trminos de la
"funcionalidad" del sistema poltico social entr en franca crisis.
Lejos de ser -la corrupcin- ese mecanismo que facilitaba la adhesin al
sistema, empieza a provocar movimientos de rechazo. Miguel de la Madrid efectivamente sinti el peligro que esto significaba para el sistema:
hizo de la lucha contra la corrupcin (la renovacin moral) uno de los
puntos fuertes de su mandato.w
19 En el artculo de Jos Trinidad Lanz Crdenas, "El marco jurdico y administrativo del control de la administracin pblica federal", en Revista de Administracin Pblica, nIDs. 57-58, 1984, pp. 43-52, aparece una apretada sntesis de los antecedentes.
20 Georges Couffignal, "Le PRI: crpuscule d'une hgmonie", en Problemes d'AmriqueLatine, nm. 88, La documentation Francaise, 1988, p. 8.
252
Dije ya que el establecimiento y posible xito de las decisiones polticas estn, necesariamente, en correspondencia con la relacin que
los funcionarios de alto y medio nivel establezcan con el presidente, y
cmo el comportamiento general de la burocracia influye en esas decisiones. Vale la pena notar, entonces, que dando a la Contralora rango
de secretara, Miguel de la Madrid decidi fortalecer el control y la
evaluacin por encima de otras tareas (como la planeacin), que fue
sealada como fundamental en administraciones pasadas.
Dentro de la estructura de organizacin pblica hubo rganos
que tuvieron algunas de las facultades recuperadas por la Contralora. Al darle rango de secretara el propsito fue dotarla de potestad
suficiente para que tuviera ms autoridad sobre cualquier otro organismo con atribuciones de naturaleza similar. La Contralora General apareci, adems, como secretara globalizadora, es decir con
atribuciones normativas que deben cumplir el resto de las dependencias y, aparentemente, sin que pudiera entrar en conflicto de
competencias con la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico
encargado de la revisin del presupuesto y cuentas pblicas dependientes de la Cmara de Diputados. La explicacin que se dio -acerca de que la Contralora y la Contadura no entraran en conflictofue que la primera llevara a cabo un autocontrol de la accin pbli21 Jos
253
ca (lo que se conoce como control interno) mientras que la segunda cumple con un control de tipo externo, tal como lo expliqu en
pginas anteriores.
Por otra parte, cuando se cre, tambin se insisti en que no se eliminaran los controles y supervisiones existentes en el mbito interno
de cada dependencia. Sera la Contralora la encargada de
la regulacin que asegurara el funcionamiento de los sistemas globales,
sectoriales, e institucionales de control, para que sobre bases uniformes se
cubriera con una perspectiva completa de legalidad, exactitud y oportunidad, la responsabilidad en el manejo de los recursos patrimoniales de la
administracin pblica federal."
Esta nueva secretara estaba tambin destinada a ser pieza clave en
la idea de contar con un sistema nacional de control y evaluacin, ya
que le correspondera planear, organizar y coordinar ese sistema. En el
balance sexenal hecho al trabajo realizado por esta dependencia, que
analizar en otro momento, se podr apreciar que parte importante del
trabajo de la Contralora General estuvo dedicado a tareas de coordinacin sin que de esto se pudiera derivar el funcionamiento de un sistema propiamente dicho. La Contralora General se responsabiliz, por
una parte, de las contraloras internas que existan en cada dependencia y entidad gubermentales, las cuales, entre otras tareas fiscalizadoras,
llevaron a cabo auditoras en forma peridica; tambin supervisaban el
trabajo de las oficinas de recepcin de quejas y denuncias abiertas para
la atencin directa de la ciudadana. Por otra parte, coordin a los comisarios y delegados como nueva categora de funcionarios para dedicarse al seguimiento, control y evaluacin del desempeo de las entidades paraestatales los primeros, y de las secretaras de Estado los segundos.
La Contralora General se constituy, entonces, en el rgano encargado
de ejercer, primero, el control jerrquico para
que como instrumento del rgimen disciplinario del Estado, pudiera normar y ejercer el control jerrquico, imponer las sanciones a los servidores
pblicos en el desvo de sus deberes genricos y especficos y en su caso
denunciar oportuna y eficazmente las irregularidades que fueran delictuosas ante el Ministerio Pblico.v
ft
25
Ibitl., p. 30.
/bid., p. 54.
254
255
256
cas ni prioritarias, la modernizacin de la industria paraestatal, la descentralizacin de la vida nacional, la promocin del desarrollo cientfico y
tecnolgico y la desconcentracin administrativa.w
257
si se fortaleci la infraestructura local en un sentido amplio para evitar, a mediano plazo, el interminable xodo hacia la saturada capital.
En la parte referida a la actividad administrativa de la secretara, el
informe seala que su contralora interna "llev a cabo 1600 actividades" y aade que, de stas, las fundamentales fueron auditoras
financieras, operacionales y de legalidad; evaluaciones administrativas y
de cumplimiento de programas; actos de vigilanciaen materia de fondos
y valores; atencin de quejas y denuncias, enlace y coordinacin de aspectos de simplificacin administrativa; estricta vigilanciaen el cumplimiento
de las medidas de austeridad; participacin e instrumentacin de los mecanismos de entrega-recepcin, y asistencia a las licitaciones y comit de
compras de la secrerara.r?
Este listado no permite entender si esa cantidad de "actividades"
fue la suficiente y necesaria para mejorar la calidad de las tareas en la
secretara, ya que tampoco se presentan datos que podamos relacionar
con los resultados obtenidos y si stos fueron o no los esperados, y si
no lo fueron, cmo se podra retroalimentar la toma de decisiones para que en el futuro la secretara trabajara de mejor manera, etctera.
El informe del sector educativo presenta en esencia datos cuantitativos, y en la parte correspondiente a la educacin tecnolgica incluye elementos que apuntan hacia una evaluacin cualitativa que
puede ser til para definir el rumbo en el futuro inmediato. No se incluye, por ejemplo, ningn elemento que permita saber hasta qu
punto la participacin del sindicato de maestros (SNTE) fue una fuente de conflicto para avanzar en la tarea de mejorar la calidad de la
educacin.
El ltimo informe revisado corresponde a la Secretara de Turismo
que, por tratarse de una dependencia con atribuciones de carcter
fundamentalmente operativo, incorpora las tareas referidas al marco
legal que norma el comportamiento de este sector y las de coyuntura
en caso de desastres naturales a los que se tuvo que hacer frente durante el periodo que comprende la evaluacin.
En este informe se alude con frecuencia a las ventajas obtenidas
por medio de los acuerdos dentro de la propia dependencia y de aqullos tomados con otros actores y sectores. Es irregular, al igual que los
anteriores, puesto que en algunas partes presenta datos que exageran
f1lbUl.,p159.
258
CONCLUSIONES
Poco se ha analizado en cuestiones de administracin pblica. La escasez de referencias tericas originadas a partir de experiencias concretas obligaron a los estudiosos mexicanos a proponer perspectivas calcadas de otros pases, lo que dio como resultado que se incluyeran, de
manera poco crtica, tanto la ptica institucional como la organizacional en el tratamiento de temas relacionados con la administracin pblica.
Con esas dos propuestas tericas no se logr entender, y por lo
tanto resolver, los problemas administrativos; de ah que las polticas
pblicas no tuvieran referencias tericas propias ni suficientes que
permitieran su cabal explicacin y anlisis. Sin embargo la formulacin y prctica de decisiones en poltica pblica es un hecho cotidiano
en nuestro quehacer poltico administrativo. El corte sexenal ha influido de manera determinante en el nfasis que la relacin personal y el
comportamiento burocrtico tienen en el eventual xito de las polticas pblicas. Lo que s est fuera de discusin es que haya evaluacin
de las polticas como ejercicio objetivo que permita saber en qu medida se cumplieron las metas propuestas y en qu medida esto no fue
posible y cules seran las razones de estas fallas, para pasar de ah a la redefinicin de nuevos planes. Lo que efectivamente sucede es que la credibilidad gubernamental est atada a la forma como se plantean los nuevos
proyectos y metas por lograr cada seis aos; de ah la importancia que
tiene la planeacin gubernamental.
Es cierto que desde 1917 hay intentos fallidos para contar con un organismo encargado que de alguna manera incida en la medicin de los
resultados de la gestin gubernamental, aunque fuera de manera par-
259
cia1. 28 Esos intentos no respondieron a la teora administrativa que sugiere integrar la planeacin, la ejecucin y la evaluacin dentro de una misma lgica. Respondieron a la necesidad de controlar las acciones gubernamentales, sobre todo aquellas que tuvieran relacin con el manejo de
recursos principalmente presupuestales y fiscales. El fracaso de estos intentos no est relacionado tan directamente con sus atribuciones como
con aquellas que la Secretara de Hacienda sinti que le invadian.P Esta
situacin nos confirma la idea de que para el xito o fracaso que se pueda atribuir al establecimiento de una decisin en materia de poltica pblica, es necesario saber cmo se plantearon las relaciones entre las
dependencias gubernamentales comprometidas y qu grado de comunicacin haba entre los funcionarios participantes.
Para hacer frente al descrdito acumulado y acrecentado por los
gobernantes, el presidente Miguel de la Madrid propuso restablecer el
rgano encargado del control con la intencin de que este control formara parte de un objetivo ms integral de evaluacin, de ah el nombre de Sistema Nacional de Control y Evaluacin. La incorporacin de
la Contralora General de la Federacin con rango de secretara le
confiri el papel central y los delegados y los comisarios fueron sus
brazos en la supervisin de la accin pblica en el sector central y paraestatal respectivamente. Su actuacin tuvo un gran efecto en decisiones correctivas como el ajuste del sector paraestatal (que es objeto de
anlisis en otro trabajo de este mismo artculo), pero poco en materia
preventiva. Lo mismo se puede afirmar de las contraloras internas en
las cuales recay la tarea de los recortes de personal, de las adecuaciones
de los ajustes presupuestales, qpe siempre fueron hechos a partir de contracciones a las distintas partidas, etc. Tuvieron un carcter de control tpicamente interno y basado en la legalidad y regularidad de la accin
pblica. A pesar del esfuerzo de coordinacin que llev a cabo la Contralora, las contraloras internas e incluso los comisarios y delegados
no tuvieron el tiempo ni la relacin necesaria para actuar como elementos de un sistema ms integrado.
La Ley de Responsabilidades posiblemente gener ms conciencia
sobre lo que no se debe hacer en tanto se tenga la investidura de funJos Trinidad Lanz Crdenas, arto cit., pp. 43-52.
"En 1932 el presidente de la repblica envi una iniciativa al congreso en la que
se solicit la supresin del Departamento de la Contralora de la Federacin (creado
en 1917) y la reorganizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para que
asumiera ntegramente las facultades y responsabilidades inherentes a su carcter propio de administradora del patrimonio de la federacin, tanto respecto al manejo de
fondos, como en cuanto a la fiscalizacin preventiva." (ibid.).
28
29
260
cionario pblico, pero dije ya que al llevarla a cabo hubo una fuerte
dosis de formalidad que amortigu, pero no resolvi, problemas de
fondo ligados a la corrupcin.
Con la inminente transmisin del mando, las reuniones de autoevaluacin tuvieron como propsito explcito dar a conocer al futuro
presidente la situacin que cada dependencia y entidad reflejaba a finales de 1988. La informacin analizada contiene datos de suyo reveladores de una situacin dada, pero de ninguna manera una intencin
de que sirvieran como insumo para una evaluacin.
El esfuerzo llevado a cabo durante la administracin de Miguel de
la Madrid no es desdeable en cuanto a su insistencia por recuperar la
credibilidad de la funcin pblica. El esfuerzo se materializ -de
acuerdo con la opinin del secretario de la Contralora en la reunin
de evaluacin sexenal- en el hecho de que entre las demandas de la
poblacin durante la ltima campaa poltica del candidato del partido
mayoritario no se incluy la necesidad de moralizar a la funcin pblica,
como s haba ocurrido haca seis aos. A pesar del esfuerzo realizado
y de los resultados obtenidos, slo podemos hablar de evaluacin de la
poltica gubernamental como autoevaluacin y referida a los problemas de manejo de recursos presupuestales y financieros. Si la legitimidad del quehacer poltico depende del efecto derivado de los planes y
del planteamiento de nuevas teoras generadas sexenalmente, una evaluacin objetiva no podr incluirse como elemento necesario para cerrar
el crculo planeacin-evaluacin. Slo una oposicin poltica ms estructurada, y por ende real, y una opinin pblica ms consciente sern elementos clave en la inclusin de una evaluacin pblica objetiva, que
no se limite a aspectos contables y funciones internas de la administracin, sino que permita proponer esquemas de trabajo para mejorar la
calidad de la gestin pblica.
A pesar del nfasis puesto en la necesidad de la evaluacin, los esfuerzos hechos por el gobierno de Miguel de la Madrid se limitaron a
una decisin poltica que permitiera recuperar la credibilidad de la funcin pblica, pero circunscribiendo esta necesidad a los aspectos ms visibles de corrupcin en el manejo de recursos y de poder pblico.
En Mxico, la administracin pblica es efectivamente un componente importante del sistema poltico y est en relacin permanente y
dinmica con el mundo de los axiomas y valores de la poltica. El problema para conseguir su eficaz comportamiento y la legitimidad del
gobierno al que sirve, est en la comprensin del papel que desempea la administracin pblica. O se le entiende como un ente independiente y, por lo tanto, con autonoma total que es expresin y medio
261
de la tecnocracia, o se le concibe con autonoma relativa, lo que plantea el problema adicional de buscar su necesario equilibrio entre las
dos curvas de regulacin analizadas por Nioche, que establecen la relacin de la administracin con la sociedad y, por ende, una evaluacin de su comportamiento. El equilibrio debe estar entre la curva de
regulacin corta, que favorece la relacin directa entre el ciudadano y
la organizacin administrativa con la que establece contacto ms inmediato, y la curva de regulacin de largo alcance, que pasa por las elecciones y por eljuicio sobre el sistema poltico en su conjunto.
LA ADMINISTRACIN
AL SERVICIO DE lA POLTICA:
LA SECRETARA DE PROGRAMACIN YPRESUPUESTO*
ROGELIO HERNNDEZ RODRGUEZ**
* Este trabajo tiene una gran deuda con Miguel ngel Hernndez Rodrguez, y tal
vez la mejor manera de reconocerla sea dedicndole su publicacin. Tambin agradezco a Luis F. Aguilar sus observaciones a una de las versiones del ensayo. El presente artculo se public en Foro Internacional; vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 145-173.
** Profesor-investigadordel Centro de Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico.
1 En la misma ocasin, el mandatario anunci el nacimiento de la Secretara de
Desarrollo Social sobre la estructura que tena la de Desarrollo Urbano y Ecologa. as
como la incorporacin del Programa Nacional de Solidaridad; meses despus se supo
que Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad se dividiran en depar263
264
265
Para entender cabalmente las consecuencias tanto administrativas como econmicas que se derivaron de la creacin de la SPP, es preciso tener presentes las tareas que desempeaba la SHCP y, por ende, el enorme poder que haba logrado reunir.
Hasta 1976, a Hacienda le corresponda calcular y recaudar los ingresos, tanto los fiscales como los provenientes de la contratacin de
deuda, interna y externa; prestaba a quienes ya no eran sujetos de crdito internacional; integraba el presupuesto de egresos de la federacin y controlaba su ejercicio, para lo cual revisaba y aprobaba los presupuestos parciales que cada dependencia le presentaba. Como
consecuencia de ello, Hacienda tambin llevaba la contabilidad de las
finanzas pblicas. Adems de lo anterior, en sus manos estaba la conduccin, en todas sus etapas, de las polticas monetaria y crediticia.
Como es fcil observar, Hacienda tena el control de los recursos
gubernamentales y manejaba la economa del pas. Saba con toda
oportunidad el nivel de ingresos que se quera tener y, adems, los distribua segn su criterio y su perspectiva del desarrollo econmico. En
sus manos estaba poner en prctica cualquier proyecto y, naturalmente, desechar el que no le pareciera conveniente.
Este exceso de poder fue el resultado de varios factores que derivaron del modelo de crecimiento diseado y dirigido por la propia SHCP:
el desarrollo estabilizador. Este modelo tena una clara definicin de
los objetivos que deberan alcanzarse y del papel que deba desempear
el Estado en la economa. Su aplicacin, por una parte, gener un proceso administrativo que no consideraba la planeacin como un princi-
266
'
'i
267
puestos se aprobaban por ramos administrativos, lo que haca secundario su diseo y, adems, anulaba cualquier especificacin sectorial o regional. En estas condiciones, la evaluacin, como etapa final que califica las polticas pblicas de acuerdo con los resultados obtenidos, era
ms un deseo que una realidad.
Adems de dispersa, la evaluacin era parcial. La Sepanal contaba
con un rea que se encargaba de controlar y vigilar las entidades descentralizadas y paraestatales: Presidencia haca su propio seguimiento
por medio de la Direccin General de Inversiones y,finalmente, la Direccin de Egresos en Hacienda haca lo suyo. Como es fcil deducir,
esta unidad era la que mejor haca la tarea, toda vez que perteneca a
la dependencia que en la prctica asignaba el gasto; era natural que
contara con ms elementos y mejores oportunidades para realizar el
anlisis del presupuesto y, por ello, su vigilancia era la ms completa
de todas.
A pesar de todos estos problemas, doce aos de crecimiento econmico hicieron impensable cualquier posibilidad de cambio en el
proceso que se segua. El xito fortaleci de tal manera a Hacienda,
que cualquier intento que pretendiera ampliar las funciones de otras
dependencias o hacer de la planeacin una norma estaba destinado al
fracaso, porque atentaba contra las atribuciones de la secretara. En el
fondo, no se trataba solamente de distribuir de mejor manera las tareas
gubernamentales, sino de restarle influencia a la institucin que manejaba por completo la economa del pas. Hacienda se haba convertido en un obstculo tanto administrativo como econmico y, segn se
ver de inmediato, tambin poltico.
Cuando al comenzar la dcada de los aos setenta lleg a su fin el
desarrollo estabilizador, Hacienda no estuvo dispuesta a apoyar los
cambios que el gobierno de Luis Echeverra pretendi introducir. Como ha sido documentado.tlos errores en la poltica econmica de
aquellos aos no se debieron exclusivamente a la vacilacin del jefe
del ejecutivo, los conflictos con la iniciativa privada o los problemas
econmicos internacionales, sino que obedecieron tambin a la oposicin abierta de la SHCP. Cada vez que el gobierno intentaba alterar el
principio de que el gasto pblico deba ocuparse slo de la infraestructura y del fomento privado, Hacienda empleaba su informacin y sus
recursos econmicos para entorpecer las decisiones.
5 Carlos Tello, La poltica econmica en Mxico, 1970-1976, Mxico, Siglo XXI, 1980,
captulos 2 y 3.
268
'1
I,!
4 Carlos Tello, La nacionalizadn de la banca en Mxico, Mxico, Siglo XXI, 1984, captulo 2, y Rogelio Hemndez Rodrguez, Em/J"sarios, bancay Estado. El conflicto durante
elgobierno de JosLpezPortillo, 1976-1982, Mxico, Flacso/Miguel ngel Porra, 1988,
captulo 4.
5 Renate Mayntt, Sociologa de la administracin pblica, Madrid, Alianza, 1978, pp.
76-77.
6
269
gobierno en su conjunto. As, cuando sus integrantes juzgan que las medidas se separan de lo prudente, pueden actuar incluso en contra de sus
mandos superiores. Esto fue lo que sucedi entre 1970 y 1982.
Sin embargo, la situacin poda cambiar; bastaba que hubiera la
firme voluntad poltica para conseguirlo. La srr fue el instrumento
que la administracin de Lpez Portillo encontr para equilibrar el
poder de Hacienda e introducir una nueva perspectiva econmica.
Como se ha dicho muchas veces, la spp fue mucho ms que una
nueva dependencia: se pretendi que fuese el centro de una profunda
reforma que buscaba reorganizar la administracin pblica para darle
coherencia a muchas funciones dispersas y manejar eficazmente los recursos en una poca caracterizada por su escasez."
Como se sealaba en la exposicin de motivos que explicaba el nacimiento de la SPP, el gasto pblico deba asignarse de acuerdo con prioridades y objetivos precisos de desarrollo. Tcnicamente, esto significaba
elaborar programas de trabajo en los que se especificaran metas por
conseguir, los recursos necesarios y los responsables de su aplicacin, as
como establecer mecanismos que evaluaran permanentemente las polticas adoptadas. La evaluacin cobraba su significado ms profundo en
el sentido no slo de vigilar administrativamente el ejercicio del gasto, sino de corregir las fallas y replantear los procedimientos para alcanzar
los objetivos deseados. Era, en suma, una etapa clave del proceso de
planeacin.
Conviene subrayar que si bien este nuevo esquema correga fallas
tradicionales, era por completo distinto a las prcticas hacendarias.
Adems de responsabilizar a una dependencia de todo el presupuesto
federal, se estableci que los egresos atendieran a las necesidades sectoriales y regionales que el antiguo manejo por ramos administrativos
descuidaba. La evaluacin se centraliz e intent sobreponerse a la limitada idea de controlar el gasto y llevar la contabilidad como registro
7 La reforma comprendi siete puntos adems de la creacin de la SPP: 1) sectorializar la administracin pblica y responsabilizar a las secretaras de la coordinacin de
las entidades que estuvieran incluidas en su campo; 2) fusionar las secretaras de Agricultura y Ganadera con la de Recursos Hidrulicos; 3) incorporar Pemex a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial; 4) integrar todas las labores comerciales en la
Secretara de Comercio; 5) transferir la marina mercante a la Secretara de Comunicaciones y Transportes; 6) atender los problemas de urbanismo y vivienda en la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, y 7)unificar las actividades relativas a la
pesca en un departamento autnomo. "Exposicin de motivos para la reforma administrativa", en Mt1ItOI'ia institucional deltJ Slcrttaria de Programacin 'J ~puesto, Mxico,
SPP, anexo m,junio de 1981.
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270
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8 Claramente as lo afirm Lpez Portillo el 28 de enero de 1977: a la spp le corresponde el manejo global del proceso de planeacin econmica y social, desde su concepcin hasta su evaluacin [... ] La decisin ms importante que se tom para fundamentar esa reforma fue haber dividido la Secretara de Hacienda en ingresos y egresos,
y haber otorgado a un solo centro de responsabilidad, a partir de la planeacin lo que
antes se otorgaba a otra secretara a partir de la poltica de ingresos. Hemos querido
subrayar [...] algo que es fundamental: concebir como origen y fin del desarrollo el
instrumento de planeacin y no [...] la captacin; amarrar las decisiones fundamentales al plan y no al ingreso constituye en el fondo el secreto de esta reforma administrativa (Memoria institucioruJl. .. , p. 57),
271
CUADRO 1
Secretara de Programacin y Presupuesto
Unidades administrativas y su procedencia, 1976*
1) Subsecretara de Programacin
Direccin General de Poltica
Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Promocin
y Operacin Regional
2) Subsecretara de Presupuesto
Direccin General de Inversiones
Pblicas
Direccin General de Egresos
Direccin General de Pagos
Contadura de la Federacin
Direccin General de Normas
sobre Adquisiciones, Almacenes
y Obras Pblicas
Procedencia
cretaria de la Presidencia
Direccin General Coordinadora de la Programacin
Econmica y Social
y Urbano
Secretaria de la Presidencia
Direccin General de Inversiones Pblicas
3) Subsecretara de Evaluacin
Direccin General de Anlisis
para la Evaluacin
Secretaria de la Presidencia
Direccion General de Inversiones
Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico
Direccin General de Egresos
Secretaria del Patnmonio Nacional
Direccin General de Operacin y Desarrollo de
Organismos y Empresas del Sector Paraestatal
Secretaria de la Presidencia
Comisin Nacional de Estudios del Territorio
Nacional
* Para hacer ms claros los cambios no se toman en cuenta las unidades administrativas que corresponden a la operacin interna de la dependencia. a pesar de que tambin procedan de las mismas secretarias y de que sufrieron divef'llllS modificaciones posteriores.
Fuente: ~.~dela~ de~,~, Mxico,junio de 1981.
272
1
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."
273
274
CUADRO
275
Subsecretara de Programacin
Direccin General de Poltica Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Anlisis de Ramas Econmicas
Direccin General de Programacin Regional
2.
Subsecretara de Presupuesto
Direccin General de Presupuesto Agropecuario y Pesca
Direccin General de Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Presupuesto de Desarrollo Social
Direccin General de Presupuesto de Administracin y Finanzas
Direccin General de Poltica Presupuestal
Direccin General de Pagos
Direccin General de Administracin de Personal del Gobierno Federal
3.
Subsecretara de Evaluacin
Direccin General de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Control de Contratos y Obras
Direccin General de Control y Auditora Gubernamental
Direccin General de Documentacin y Anlisis
4.
5.
nacionales ms precisas. En este punto cobra importancia el rea de estudios regionales, pues revela el inters por equilibrar las metas de los planes de desarrollo.
La Subsecretara de Presupuesto se transform radicalmente para
romper la herencia hacendara. De las siete direcciones generales que
configuraron esa rea, slo la de Pagos mantuvo su funcin original
debido a que ya estaba en-marcha el proceso de descentralizacin que
276
'1
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277
y vigilar las obras pblicas y llevaba el padrn de contratistas. Por ltimo, la de Documentacin y Anlisis determinaba los lineamientos pa-
ra que cada dependencia presentara los datos que integraran los informes presidenciales.P
Estas expectativas, empero, no se cumplieron en la realidad. En rigor,
las tareas de contabilidad sirvieron (incluso hasta nuestros das) nica y
exclusivamente para elaborar la Cuenta Pblica que, por ley,debe ser presentada anualmente a la Cmara de Diputados. Aunque se supone que dicha Cuenta ofrece los resultados de la gestin financiera del gobierno, su
contenido no tiene ninguna utilidad para integrar el presupuesto, porque se entrega con seis meses de retraso y, peor an, el dictamen final
de los legisladores no se encuentra listo sino dos aos despus.P
Esto significa que durante todo ese tiempo se ejerce el gasto federal sin considerar para nada los resultados de ese informe. En consecuencia, la Cuenta Pblica (y por consiguiente las tareas de contabilidad) no cumplen con algn propsito de evaluacin, sino que slo
obedecen un mandato legal. Contra cualquier supuesto, las reformas
de 1980 no sustituyeron con algo nuevo la evaluacin que Lpez Portillo pretendi darle, simplemente la eliminaron.
El conjunto de modificaciones que aplic De la Madrid muestran
dos direcciones distintas; de hecho, revelan los intereses divergentes
del jefe del ejecutivo y del titular del ramo. Mientras los cambios en las
dos primeras subsecretaras indican el inters por consolidar las ideas
originales de la dependencia, las que se introdujeron en la de Evaluacin y, en particular, la creacin de una unidad encargada del control
presupuestal, sugieren un objetivo contrario.
Pareciera que ante la imposibilidad de oponerse a los deseos presidenciales, De la Madrid hubiera optado por crear mecanismos que
aseguraran la vigilancia del gasto y que a largo plazo sirvieran para consolidar las tareas presupuestarias. El supuesto no es una simple conjetura, pues como se ver ms adelante, los cambios radicales ocurrieron
justo cuando Miguel de la Madrid se convirti en presidente y pudo realizar las alteraciones que deseaba sin interferencia alguna.
Sea como fuere, el sexenio de Lpez Portillo intent darle un per12 Reglamentos intniores de las dependencias de la administracin pblica centralizada,
Presidencia de la Repblica, 1978, y Manual de organizacin del gobierno federal, Presidencia de la Repblica, 1982.
18 Informacin detallada acerca de 1011 alcances y evolucin de la contabilidad gubernamental, as c::omodelproceso que sigue la Cuenta Pblica, se encuentra en Programa, revista de laSPP, nm. 4, noviembre de 1980-febrero de 1981.
278
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1
A partir de la llegada del nuevo gobierno, la SPP modific su orientacin a causa de la severa crisis econmica que enfrentaba el pas. Si el
diagnstico que se elabor entonces pona el acento en aspectos estructurales del modelo de desarrollo seguido hasta ese momento.l" las
medidas que de esto derivaron definieron al sector pblico, yen especial a su gasto, como los principales responsables del desastre.
Lo que dio en llamarse el cambio estructural buscaba reorientar el
aparato productivo de tal manera que lograra tanto su integracin como su eficacia; pero en esta tarea era fundamental, primero reestructurar el sector pblico, en particular las empresas paraestatales, y segundo, emplear el gasto racional y disciplinadamente.
La intervencin estatal, incrementada desde los aos setenta, haba distorsionado la economa al convertir los recursos pblicos en responsables del crecimiento, y haba provocado su dispendio y derroche. En consecuencia, no poda resolverse la crisis sin replantear las
funciones gubernamentales.
ste era el propsito de largo plazo, el cual se realizara slo cuando los desajustes econmicos del momento se controlaran. Sin embargo, lejos de conseguir la estabilidad, la crisis se agrav a tal grado que
el gobierno de De la Madrid se vio obligado a aplicar durante todo su
periodo diversas medidas que buscaron su control. Como puede observarse, si la intencin de fondo para cambiar el modelo de desarrollo haca de la SPP un factor importante, los programas de estabilizacin la hicieron decisiva pero con un ligero cambio de matiz: como lo
sealara el nuevo secretario Carlos Salinas, la SPP "se ha desenvuelto
dentro de criterios de saneamiento de las finanzas pblicas y la contencin del crecimiento del gasto pblico federal"."
La planeacin como principio de gobierno fue sustituida por la
H El Plan Nacional de Desarrollo enumera varios puntos que pueden resumirse en
cuatro: desequilibrio en el aparato productivo y distributivo; insuficiencia del ahorro
interno; escasez de divisas y desigualdad en la distribucin de los beneficios del crecimiento econmico, Plan Nacional deDesaf'TOl1o, Mxico, SPP, 1988.
15 Manual deorganiWcin generaldela Secreta1a deProgramaein ,Prtsuptusto, Mxico,
1987, p. 19.
279
disciplina y vigilancia del gasto. Era natural, por ende, que en la prctica
las tareas asignadas a la dependencia pusieran el nfasis en el presupuesto y control. Poco a poco la secretara retom los principios hacendarios sobre el manejo y seguimiento de los egresos.
La transformacin de la SPP bajo el mando de Carlos Salinas fue sorprendente. En 1983, en plena correspondencia con las nuevas prioridades del gobierno, se decidi fusionar las tareas de programacin con el
diseo del presupuesto anual y sectorial; se separ la planeacin de largo
plazo de los programas y, finalmente, la evaluacin, que ya haba experimentado modificaciones, se traslad ntegramente a la recin creada
Contralora de la Federacin (cuadro 3).
CUADRO 3
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1983
1)
2)
3)
4)
5)
6)
280
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No deja de sorprender que con un proyecto que postulaba la austeridad del gasto pblico y, ms an, que restringa las funciones de su
principal dependencia ejecutora, las unidades administrativas lejos de
disminuir, aumentaran. As, se cre una Subsecretara de Planeacin del
Desarrollo, responsabilizada de los estudios sobre las tendencias econmicas ms generales y desvinculada de la preparacin de programas.
La justificacin para hacerlo se encontraba en el propuesto Sistema Nacional de Planeacin, en el que se consideraba que los sectores
privado y social participaran en esta tarea bajo la simple coordinacin
de la SPP. Disminuida la responsabilidad directa de la dependencia en
la elaboracin de los planes de desarrollo de largo plazo, pareca ms
importante crear una unidad "altamente especializada" (como seala
el manual de la poca) pero en los estudios macroeconmicos.
Las tareas de programacin se trasladaron a las direcciones generales encargadas del presupuesto, pero en lugar de mantenerse bajo el
mando de una subsecretara, se dividieron. Quiz como ningn otro,
este cambio ilustre el deseo de reiniciar la perspectiva hacendaria.
Hasta 1980, la programacin se mantuvo vinculada a los planes de gobierno y se le hizo ms puntual al ampliar su anlisis por ramas econmicas, sociales y regionales.
A partir de 1983, se transform la planeacin en puramente normativa y los programas en una funcin del presupuesto: exactamente lo
que en sus primeros aos fue exigido por quienes manejaban los egresos. Pero por si esto no significara un cambio de fondo, se fortaleci la
funcin presupuestal con dos subsecretaras cuya divisin era solamente
sectorial: por un lado la industria y por el otro la agricultura y los aspectos sociales. Si el poder del rea de presupuesto dentro de la SPP era
grande desde su nacimiento, a partir de esta reforma fue absoluto.
Para completar la obra, los promotores del cambio desaparecieron
lo poco que quedaba de la evaluacin. Para hacer realidad lo que ellos
llamaron "ineludible distincin entre el control y la evaluacin propios
de la planeacin, y el control y evaluacin de la gestin administrativa", 16
que aparentemente realizaba en conjunto la SPP, el presidente De la Madrid promovi el nacimiento de la Contralora de la Federacin, cuyas
facultades fueron las de controlar y evaluar el desempeo gubernamen- .
tal, entendidas ambas tareas como la vigilancia yla inspeccin del ejercicio del gasto. As, la nueva dependencia absorbi las responsabilidades
de auditora que hasta entonces manejaba la SPP.
16
00., p. 17.
281
De acuerdo con su idea sobre las diferentes acepciones de la evaluacin y para cumplir con la entrega de la Cuenta Pblica, la SPP retuvo la contabilidad gubernamental y el control sobre las adquisiciones.
Como se ve, su concepto de la evaluacin slo comprende la auditora,
el control y la contabilidad, esto es, el registro de datos financieros,
presupuestales y contables.'?
Una de las modificaciones ms importantes fue hacer del control
presupuestal una tarea bsica de la SPP al darle el rango de subsecretara, a la que se aadieron las de contabilidad y contratacin de obras
ya descritas. Si se tiene presente la poca relevancia que tenan estas actividades, resulta obvio que las funciones sustanciales de la nueva subsecretara estaban en la Direccin General de Poltica Presupuestal,
creada apenas tres aos antes. A partir de entonces, esta unidad fue la
responsable de elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federacin,
expedir las normas de su ejercicio y determinar los niveles de gasto.
Este cambio tena sus antecedentes en las modificaciones que el
propio De la Madrid, como titular de la SPP, haba introducido en
1980. Entonces, haba creado el rea de control del presupuesto y haba reducido las funciones de la Subsecretara de Evaluacin a la auditora y la contabilidad. Poco poda extraar que al convertirse en presidente y tomar como principios de su gobierno la lucha contra la
corrupcin en el sector pblico y la austeridad en el gasto, la Contralora y la SPP asumieran por separado esas responsabilidades.
La nueva Subsecretara de Control Presupuestal, junto con las dos
encargadas de aplicar el gasto, delinearon definitivamente el perfil de
la SPP: una dependencia cuya funcin esencial era la de aplicar rigurosa y disciplinadamente los escasos recursos pblicos.
El ltimo cambio orgnico afect a la antigua Coordinacin General de Delegaciones Regionales que, sorpresivamente, tambin se convirti en subsecretara. Esta nueva unidad, pese a tener las facultades
de manejar las delegaciones y preparar los programas y el presupuesto
en el mbito regional, siempre apareci como marginal en la estructura de la SPP. La causa, en buena medida, fue su endeble origen.
Cuando se cre la dependencia, gracias a su carcter globalizador
en todo el pas, requiri delegaciones regionales que llevaran la representacin del secretario a cada entidad; por eso estuvieron bajo la au-
282
.;
11
toridad directa del titular hasta 1978. En agosto de ese ao, empero,
naci la Coordinacin General de Delegaciones, con tres direcciones
generales, que se encarg del control de los delegados y de los aspectos tanto normativos como operativos de las polticas de desarrollo,
ms que regionales estatales. lB
En la prctica, sin embargo, estuvo sujeta a los lineamientos de las
tres subsecretaras. Al final, esa coordinacin no fue sino un aparato
burocrtico montado sobre las delegaciones. Cuando en 1983 alcanz
el mismo rango, no hizo ms que asegurar su espacio administrativo
pero sin muchas justificaciones eh cuanto a sus responsabilidades. Por
ello, no fue casual que esta unidad albergara al Pronasol a partir de
1988: por primera vez pareca cumplir con alguna tarea sustantiva.
Los cambios continuaron y, una vez ms, estuvieron determinados por
la crisis. El primer programa de estabilizacin que propuso el presidente
De la Madrid fue el Inmediato de Reordenacin Econmica; en ste se estimaba que las medidas correctivas no superaran los tres aos y que a partir de 1985 comenzara la recuperacin. No obstante, contra las expectativas oficiales, ese ao marc el agravamiento de los problemas, al caer los
precios del petrleo, complicarse las negociaciones de la deuda externa y
producirse los terremotos que demandaron grandes recursos econmicos
para atender las necesidades sociales de la poblacin afectada.
La situacin oblig al gobierno a extremar los recortes presupuestales para asegurar el control de las finanzas. La administracin pblica, de
nuevo, fue la primera en sufrir las consecuencias: ms de 150 unidades,
incluidas subsecretaras, oficialas mayores, coordinaciones y direcciones
generales, desaparecieron enjulio de 1985. 19 La sPP, a pesar de su indiscutible poder, no pudo evitar los recortes, pues S\J reduccin de funciones dos aos atrs no haba correspondido a una similar en su estructura.
En 1985 la dependencia fue reformada por tercera vez en tan slo
nueve aos. Y aunque en esencia buscaba suprimir unidades ms que
alterar las funciones (las cinco subsecretaras se redujeron a cuatro y
las 16 direcciones generales a doce), el nuevo organigrama sirvi para
acentuar la tendencia que se haba iniciado al comenzar el gobierno
(cuadro 4).
18 Esteban Moctezuma Barragn, "La Secretara de Programacin y Presupuesto a
travs de sus reglamentos interiores", en Revista de Administracin Pblica, nm. 74,
1989, pp. 82 Yss. Estas facultades en los estados se mantuvieron dentro de la SPP hasta la
creacin de la Secretara de Desarrollo Social. que las asumi por completo.
19 Miguel de la Madrid, Q)4nto informe de golJimo, apndice estadstico. 1987. Las
oficialas mayores desaparecidas estaban en las dos procuraduras de justicia.
283
CUADRO 4
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1985 y 1986
1985
1986
1)
Subsecretara de Planeacin
y Control Presupuestal
Direccin General
de Poltica Econmica y Social
Direccin General
de Poltica Presupuestal
Direccin General
de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Normatividad
de Obras Pblicas, Adquisiciones
y Bienes Muebles
Direccin General de Servicio Social
Se mantiene igual
2)
Subsecretara de Programacin
y Presupuesto de Desarrollo
Industrial y de Servicios
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Energtico
e Industrial
Direccin General de Programacin
y Presupuesto de Servicios
Se mantiene igual
3)
Subsecretara de Programacin
y Presupuesto de Desarrollo
Social y Rural
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Desarrollo Rural
Integral
Direccin General de Programacin
y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Social
Subsecretara de Programacin
y Presupuesto de Desarrollo Social
y Regional
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Desarrollo Rural
Integral
Direccin General de Programacin
y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Social
Direccin General de Delegaciones
4)
Subsecretara de Desarrollo
Regional
Direccin General de Delegaciones
Direccin General de Programacin
y Presupuesto Regional
Direccin General de Poltica de
de Descentralizacin
para el Desarrollo Regional
Fuente: Secretara de Programacn y Presupuesto. Manual dt mpni%ati1l gmn-al dt la... op. cit.,
marzo de 1987.
284
Obligado el secretario Salinas a reducir su dependencia, eligi eliminar lo que le era marginal y que ya haba comenzado a retirar en
1983. El principal cambio consisti en desaparecer una subsecretara;
en lugar de fusionar a las encargadas del manejo del presupuesto, decidi unir la de Planeacin del Desarrollo con nada menos que la de
Control Presupuestal y Contabilidad. Como era de esperar, en el proceso la ms perjudicada fue la primera, que perdi dos de sus direcciones generales mientras que se preservaron todas las de la segunda.
Al final, las tareas de control y vigilancia se fortalecieron en tanto
que las de planeacin se limitaron a una sola unidad administrativa.
Con todo, indirectamente esta subsecretara se constituy en la ms
poderosa dentro de la SPP pues reuni a las dos direcciones generales
ms importantes: la de Poltica Econmica y Social y la de Poltica Presupuestal. Ambas, pero en especial la primera, resistieron todos los
cambios que experiment la dependencia gracias a la influencia que
generaban sus atribuciones.
La de Poltica Econmica y Social estaba encargada de los estudios
econmicos, del diseo de las polticas globales de corto y mediano plazo y de elaborar los planes nacionales de desarrollo que por ley deba
entregar la SPP. Por todo ello, esta unidad lleg a ser ms importante
que la propia Subsecretara de Programacin de la cual dependi.
Esto, naturalmente, otorgaba a sus titulares un enorme poder. De
1979 a 1981, cuando el secretario era Miguel de la Madrid, el director
general de Poltica Econmica y Social fue Carlos Salinas, y desde 1982
hasta 1988 (excepto el breve paso de Scrates Rizzo entre 1983 y 1985)
lo fue Jos Crdoba Montoya. El hecho de que Salinas no fuera subsecretario a pesar de su cercana con De la Madrid, y sin embargo llegara
a convertirse en titular del ramo, as como que Salinas prefiera mantener a uno de sus hombres de ms confianza como responsable de esa
unidad, cuando hubiera podido designarlo subsecretario, prueba que
esa Direccin General era ms importante que lo que su rango poda
ndcar.w
Con la otra Direccin General ocurri algo similar. El primer subsecretario de Planeacin y Control Presupuesta! fue Pedro Aspe, quien
20 Una clara demostracin de cmo la subsecretara como tal careca de la importancia que su jerarqua indicaba, la constituye el nombramiento del sucesor. de Miguel
de la Madrid cuando ste result candidato a la presidencia. En concordancia con el
organigrama, el sustituto deba ser Francisco Labastida, subsecretario de Programacin, sin embargo, el elegido fue Ram.n ~e, ~b$eeretario de Pre$u.puesto,es decir, el responsable del rea principal de la SPP.
285
sustituy a Salinas en el mando de la SPP cuando se convirti en candidato a la presidencia. Cuando Aspe se hizo cargo de Hacienda en
1988, Ernesto Zedillo fue designado titular de la secretara, cuyo puesto inmediato anterior haba sido justamente el de subsecretario de esta
unidad. Estos ltimos nombramientos demuestran dnde se encontraba en realidad la direccin de la dependencia.
El proceso de transformacin administrativa no se detuvo. Pocos
meses despus del cambio de 1985, un decreto presidencial determin
reagrupar las funciones destinadas al desarrollo rural y social con las
regionales, fusionando dos subsecretaras. Si por un lado se advierte el
deseo de darle contenido a un rea hasta entonces virtualmente vaca,
tambin se observa el inters de manejar el presupuesto federal de
una manera menos dispersa.
Al terminar el sexenio de De la Madrid, la SPP haba restringido sus
tareas a dos reas esenciales: la integracin del presupuesto y su vigilancia. Su estructura reflejaba con claridad estos propsitos; mientras
que en el sexenio de Lpez Portillo las tres subsecretaras correspondan a cada etapa del proceso de planeacin, bajo el mando de De la
Madrid y de Salinas, tras varios intentos, dos de ellas se encargaban de
preparar y controlar el presupuesto.
Era patente la intencin de convertir a la SPP en una actualizada
Subsecretara de Egresos. En consecuencia, al comenzar el gobierno
de Carlos Salinas pareca inevitable que la dependencia desapareciera.
Con ese perfil, la fusin comenz a interpretarse como una simple devolucin de oficinas a Hacienda.
En 1989 se realizaron nuevos cambios en la estructura de la SPP,
que lejos de hacerla ms eficiente slo acentuaron la necesidad de eliminarla. Las principales modificaciones respondieron por completo al
deseo presidencial de darle cobijo a un proyecto de su gobierno: el
Pronasol. Por un lado, se subrayaron las atribuciones presupuestarias,
y por otro, las mnimas facultades de una subsecretara se pusieron al
servicio de aquel programa (cuadro 5) .
El presupuesto, por fin, se adjudic a una sola subsecretara que
absorbi las distintas direcciones generales que atendan los sectores
productivo y social, y tambin se le traslad la de normas sobre adquisiciones. Con ello, el presupuesto volvi a manejarse de manera integraly las tareas de vigilancia del gasto se reforzaron al centrarse en el
diseo y la normatividad presupuestaria. Estas dos subsecretarias constituyeron las actividades sustantivas de la dependencia.
La tercera subsecretara fu~ la de Qesarrollo Regional, cuyo nombre, si bien evoca la que existi entre 1983 y 1986, slo retuvo de aqulla
286
CUADRO
2)
3)
la estructura de las delegaciones regionales. 'Con excepcin de una, todas sus unidades desaparecieron para dar lugar a la encargada del Pronasol. En rigor, la nica encomienda de esta subsecretara fue proporcionar un espacio administrativo al programa presidencial.
El Pronasol requiere de un anlisis particular que excede con mucho el objetivo de este ensayo; aun as, conviene precisar dos de sus caractersticas bsicas para entender cmo su presencia en la SPP no le
ayudaba a justificar su continuidad. El manejo directo del Pronasol se
halla en manos del subsecretario, pero sus lineamientos de trabajo los
traza una comisin presidida por el jefe del ejecutivo.t! Por ms que
all participen varios miembros del gabinete, entre ellos el titular de la
SPP, resulta obvio que su control es asunto exclusivo de la presidencia.
La nica razn para que el Pronasol se encuentre en esa dependencia es que ah se prepara el presupuesto federal y, al menos norma-
21 Carlos
287
Es comn que los cambios en la administracin pblica sean interpretados como adecuaciones que buscan hacer ms racionales las actividades del gobierno. Cuando el cambio consiste en desaparecer una secretara de Estado, se supone que es una medida para corregir una
decisin presidencial poco prudente.
Esta percepcin de la realidad es, para decir lo menos, superficial,
porque apenas si da cuenta de las circunstancias finales que terminaron con la dependencia, pero nunca de las causas que la llevaron ah.
Si se analizan, las ms de las veces queda al descubierto un proceso en
el que se distinguen distintas concepciones polticas y econmicas que
definen a las dependencias pblicas como instrumentos para conseguir sus objetivos. As, los cambios se convierten en algo ms que simples adecuaciones administrativas.
La evolucin de la SPP constituye un ejemplo de primer orden para
mostrar este conflicto de concepciones, porque desde su nacimiento fue
la responsable de ejercer el gasto pblico y, por ende, de desarrollar modelos de crecimiento econmico. Los gobiernos de Miguel de la Madrid
y de Carlos Salinas no compartieron en nada los criterios que llevaron al
de Lpez Portillo a crear la SPP, y le fueron introduciendo modificaciones que al final de cuentas hicieron sus tareas insuficientes para sostenerla como una unidad autnoma. Lo ms interesante es que los dos
primeros mandatarios fueron alguna vez los secretarios de la dependencia y los que realizaron las ms importantes transformaciones,
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22 Ambos trabajaron en esa secretaria, pero la mayor parte de sus carretas las hicieron en Presidencia y Sepanal y, por lo menos Garca Sinz, en organismos desentrali
zados y empresas paraestatales.
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trategia de esos aos est muy presente en los responsables de la economa nacional: despus de muchos aos, la prudencia se impone en
las decisiones.
Resulta evidente que en estas circunstancias la SPP no poda subsistir. Sin embargo, no deja de llamar la atencin que quienes la sepultaron la hayan utilizado eficazmente, por ms que nunca aceptaran su
desempeo autnomo. La razn radica en que sus atribuciones legales
la hacan indispensable para controlar la crisis de la dcada pasada y
aplicar el programa de recuperacin econmica.
Las facultades que tena la SPP la convertan en un invaluable guardin del presupuesto pblico, precisamente el factor que ante sus ojos
se presentaba como el causante de los problemas. As, una dependencia que naci para emplear el gasto como promotor del desarrollo, sirvi para controlarlo y para hacer de la austeridad presupuestal un
principio de gobierno. Conseguido el objetivo, se le hizo desaparecer
en el organigrama de Hacienda, bajo cuya autoridad se encuentra,
desde entonces, todo el control de las finanzas pblicas y donde se determina el curso de la economa del pas.
te for Contemporary Studies, 1984. En ste, el autor no slo elogia el modelo de Ortz
Mena, sino que -an ms importante- critica sus efectos negativos. El documento no es
uno ms entre los que han analizado ese programa, toda vez que su autor es, desde
1988, subsecretario de Ingresos en la SHCP: en rigor, es una defmicin de las bondades
del actual modelo, pero sin negar su deuda con el pasado.
Algunas de las acciones e ideas de este artculo estn basadas en el ensayo "Mexico under salinas. Towards a New Record for Orle Party's Domination", publcado a
prindpioade 1994 en~ Basil &iatkWelllAsociacin Internacional de Ciencias
POIticU.Elarticulo propiamente fue publkado en GISI'i6n, PoltI:aPtiblea, vol. 3, nm. 1;
primer semestre. 1994. pp. 1~226.
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295
ne por acercarnos significativamente a una nacin ms integrada y estable, y a un Estado con suficiente legitimidad, son an menores si no
se cambia dicho sistema. A este respecto, a mediados de 1994, se perciban dos problemas pendientes que quisiera abordar brevemente a
continuacin.
Poco a poco, y de manera acelerada en 1994, el gobierno de Salinas de Cortari ejecut cambios importantes en el sistema electoral.
Sin embargo, an falta ver hasta qu punto este problema en efecto se
ha resuelto y podamos tener una transicin gubernamental estable. sta depende de que, ms all de los cambios en las formas, el gobierno
y los diferentes partidos se comporten responsablemente, garantizando el primero prcticas electorales limpias] aceptando los segundos
los resultados de elecciones transparentes. Este es sin duda un problema central: si el acuerdo y la responsabilidad de los actores no se impone, el pas podra entrar en la senda de la inestabilidad y la violencia, que a nadie conviene.
Si bien por un lado ha llevado a cambios importantes, esta orientacin ha circunscrito en gran medida lo electoral a una agenda de
cambio institucional que debera ser ms amplia. El problema electoral ha absorbido la mayor parte de la atencin en el debate mexicano
sobre la democracia. Esto es producto de que en los partidos ha encontrado grupos directamente interesados y con poder de movilizacin.
No obstante, por no contar con interesados visibles, organizados o
poderosos, hay otro problema que a lo largo del sexenio fue relegado
tres tendencias que hacen que el sistema sea complejo: 1) a lo largo de su historia, ciertos actores, como los lderes obreros y empresariales (especialmente los ltimos), la
prensa, la Iglesia, los partidos y el gobierno estadunidense han sido interlocutores importantes del presidente; 2) Mxico es un pas con un territorio medianamente extenso
y con cerca de 85 millones de habitantes. A fin de poder proporcionar los servicios a lo
largo de la nacin, se ha tenido que desarrollar una compleja red burocrtica en los niveles federal, estatal y municipal. Obviamente, incluso un presidente fuerte y centralista no puede controlar cada uno de los puntos de este sistema multiescalonado, y 3) de
los aos treinta a la fecha ha habido una cierta, aun cuando obviamente insuficiente,
circulacin de lites cada seis aos (Mndez, 1993a).
La complejidad de la formulacin e implementacin de las polticas, frecuentemente ignorada por los observadores, ha implicado un Estado mexicano ms "politizado
(Chalmers, 1977) de lo que usualmente se piensa. Con todo, el grado de politizacin
del sistema vara por sector, regin y tipo de actores. Chiapas ha sido, por ejemplo, un
estado en que el verticalismo del sistema se ha expresadoclaramente desde hace muchotiempo.
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dra rpidamente ser decepcionante y conducir a niveles ms preocupantes de desencanto ciudadano de la poltica. En mi opinin, el inters
pblico y las necesidades actuales de los mexicanos exigen mayor conciencia de que muchos de los problemas administrativos estn ligados a
ciertas problemticas que son comunes a regmenes o gobiernos de distinto signo ideolgico. Por lo tanto, no creo que la oposicin deba esperar para despus de su eventual llegada al poder para presionar por estos cambios. En este sentido, si bien la creciente democratizacin y
pluralidad activarn algunos de los aspectos formales de nuestra democracia que han permanecido inactivos (como la divisin de poderes y el
federalismo), an es necesario hacer cambios de fondo, y no slo en lo
electoral. El reto en ese sentido es reducir la hoy tajante separacin entre el ciudadano, por un lado, y la poltica y la toma de decisiones, por el
otro, y creo que el gobierno que inicie en 1994 le debe dar prioridad.
El tema de la democracia y la eficiencia poltico-administrativa todava enfrenta el problema de colarse a la agenda nacional mexicana,
dominada por polticos partidistas profesionales a quienes no les ha
llamado mucho la atencin. En parte, el problema es que despus de
un periodo en que la reforma administrativa y la planeacin democrtica representaron slo "mucho ruido y pocas nueces", los estudiosos
de estos temas no han podido formular o "vender" soluciones convincentes. Esto se debe en gran medida a que la investigacin sobre administracin pblica es extremadamente escasa en nuestro pas. A su vez,
dicha situacin est en parte relacionada con el hecho de que los investigadores mexicanos han tendido a ver a la administracin pblica
como algo meramente instrumental, aunque tambin a las dificultades
que stos han tenido para obtener informacin.
LAs REFORMAS
SAUNISTAS
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Polticas macroeconmicas
Tal como el propio Salinas ha dicho, esta reforma significa bsicamente tres cosas: 1) el desmantelamiento del intervencionismo estatal en la
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economa; 2) la sustitucin de "Estado propietario" por el "Estado promotor", y 3) el surgimiento del "Estado solidario". Como Luis Aguilar
ha resaltado (1992b, p. 209), dos lneas de razonamiento estuvieron detrs de esta reforma. Por un lado, Salinas argumenta que la propiedad
y el excesivo intervencionismo llev a la mala administracin de empresas y programas. Por el otro, arguye que un Estado muy grande es
incapaz de atender sus objetivos ms importantes, esto es, sus funciones sociales y nacionalistas.
1) As, en primer lugar, Salinas desmantel el intervencionismo estatal en la economa por medio de una privatizacin y desregulacin
sustanciales: privatiz la mayora de las grandes empresas, as como los
bancos. En este sentido, se privatiz Telfonos de Mxico, las dos principales lneas areas y el canal estatal de televisin (entre otras compaas). Pemex no fue privatizado, pero fue reorganizado. Entre diciembre de 1982 y diciembre de 1988, el nmero de empresas pblicas
pas de 1 155 a 646. En diciembre de 1992 eran slo 217 (Rogozinski,
1993, p. 54). La inversin pblica total pas de 8% del PIB en 1982 a
3.6% en 1992 (Meyer, 1991, p. 34).
En cuanto a reducir la regulacin del mercado, Salinas rompi
abiertamente con varias tradiciones (para una revisin de todas las reformas vase Levy, 1993). Entre sus principales medidas estuvieron las
siguientes. Primero, cambi el artculo 27 constitucional, permitiendo
la venta, renta y compra de tierra ejidal. Segundo, limit dramticamente los controles de precios. Tercero, elimin algunas restricciones
importantes para el transporte de carga nacional. Cuarto, redujo las
restricciones de la inversin externa y del mercado financiero. Quinto,
adems de la eliminacin de exenciones fiscales y subsidios a empresas
realizada en el sexenio de De la Madrid (el total de subsidios pblicos
se redujo de 12.8% del PIB en 1983 a 4.1 % en 1988) (OCDE, 1992, p.
143), el Congreso aprob recientemente una ley de "estndares" y otra
de regulacin de monopolios. Sexto, Salinas abri la economa a la
competencia extranjera (para 1992 la tarifa promedio estaba ligeramente por arriba de 10% y casi no haba ya permisos de importacin)
(OCDE, 1992). Como es bien sabido, en 1991 Salinas inici negociaciones para un Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN),
revirtiendo una larga tradicin antiestadunidense. El TLCAN parece haber sido el resultado de la constatacin por parte del Presidente de
que, sin dicho acuerdo, Mxico nunca podra obtener el flujo de capital necesario para financiar el enorme dficit comercial asociado a un
mayor crecimiento, para no hablar de la necesidad social y de infraestructura. En 10s.18 meses siguientes a la apertura de las negociaciones
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La reforma administrativa
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un corte de 4.3% del empleo pblico federal), pero aument los puestos en 9.4, 13.9 Y28.3 por ciento en el sector educativo, de justicia y seguridad, y de salud, respectivamente (Ruiz, 1993, pp. 224-225).
Entre las iniciativas importantes de 1993 podemos contar la transformacin del banco central en una entidad autnoma y la creacin
de una comisin especial para vigilar la implementacin de la ley "antimonopolios".
304
Polticas macroeconmicas
Sin lugar a dudas, en esta esfera Salinas ha alcanzado logros significativos. El pas ha experimentado un crecimiento moderado durante
sus cinco aos de gestin, que se compara favorablemente con el estancamiento de los aos ochenta. La inflacin ha sido controlada, lo
cual ha permitido mayor certidumbre econmica, mayor inversin
productiva, etc. Sin embargo, el modelo salinista tambin ha implicado problemas: el dfict en la cuenta corriente se ha incrementado dramticamente. En 1992 creci 72.7% para alcanzar 22 800 millones de
dlares (6% del PIB; El Financiero, 22 de abril de 1993, p. 4). El dficit
representa un aspecto del dilema econmico afrontado por todos los
presidentes mexicanos en dcadas recientes; parecera que en una
economa en desarrollo, como la mexicana, las altas tasas de crecimiento estn asociadas a una alta tasa de inflacin o a un significativo
dficit comercial. Esto se debe en parte a la tradicional reticencia del
sector privado mexicano para realizar inversiones de largo plazo en
el pas.
El gobierno argument que el dficit no era un problema porque
todas las economas en crecimiento necesitan importar bienes de capital para ser capaces decrecer ms adelante. Adems, los flujos de
capital externo sostendran presumiblemente el dficit. No obstante,
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luado). Por desgracia, hasta ahora los "Acuerdos Nacionales" de Productividad y Educacin no han podido avanzar con rapidez.
Tercero, el peso del programa de ajuste ha recado mayormente
sobre los trabajadores, Pese a la mejora relativa, los salarios se -lian incrementado muy poco en comparacin on lo que perdieron en los
aos ochenta. El descontento laboral, aparentemente creciente en estos aos, ha sido estrictamente controlado. A los trabajadores se les ha
exigido ser ms productivos y aceptar ms y ms "flexibilidad" en sus
contratos, pero con salarios an demasiado bajos.
En sntesis, las reformas macroeconmicas an no han involucrado suficientes beneficios microeconmicos para los empresarios o los
trabajadores.
Adems de los problemas asociados con el modelo seguido, est
claro que queda mucho por hacer. En primer lugar, existen varios problemas relacionados con el ritmo y la forma del crecimiento econmico mexicano. Por otro lado, a pesar de que de 1988 a 1992 la economa creci ms rpidamente que la poblacin, la tasa de crecimiento
no ha sido muy alta y ha venido disminuyendo desde 1991 (pases como Chile han tenido mucho mejores resultados); de hecho, en 1993 la
economa mexicana sufri una recesin (El Financiero, 6 de junio de
1993). Aunque sta pareca comenzar a ceder en el primer trimestre
de 1994, las perspectivas econmicas para 1994 no eran prometedoras
(El Financiero, 30 de mayo de 1994, p. 34). Adems, el crecimiento de estos aos no ha estado necesariamente vinculado con la creacin de
nuevos empleos suficientes, para no mencionar empleos productivos
y permanentes. Mientras los pases ms desarrollados se preocupan
cada vez ms por la supuesta tendencia del capitalismo de fines de siglo hacia un "crecimiento sin empleos",2 Mxico siempre ha enfrentado un fuerte problema de desempleo. A pesar de que las estimaciones
varan, la economa ha creado mucho menos del milln de nuevos
empleos que se necesitan cada ao. De acuerdo con un estudio, slo
583208 nuevos empleos se crearon en 1988-1992 (El Financiero, 30 de
noviembre de 1992). As, el hecho de que la economa informal haya
alcanzado alrededor de 25% del total del empleo no es una sorpresa
(ocoz, 1992, p. 236). Estimaciones no oficiales de 1992 consideraban
al desempleo en alrededor de 10% (ocne, 1992, p. 237) yal subem-
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pleo en 25% (Latin American Special Report, 1992, p. 8); si bien la tasa de desempleo abierto comenz a bajar a partir de 1989, en 1993 estuvo de nuevo en los niveles de 1988. Paradjicamente, con la aparente recuperacin del primer trimestre de 1994, el desempleo pareca
haber aumentado en ese lapso (aunque al mismo tiempo las remuneraciones tambin parecan aumentar) (El Financiero, 27 y 30 de mayo
de 1994). Aigunas estimaciones no oficiales del desempleo a principios de 1994 llegaban a 20 y 25% (El Financiero, 27 de mayo de 1994).
Aunque reducir la inflacin as como el dficit pblico y comercial son
objetivos en lo general aceptables, pareca que la preocupacin por alcanzar dichas metas desvi demasiado la atencin gubernamental del
problema del crecimiento y la creacin de empleos (aunque hay que
admitir tambin que no resulta fcil superar algunos dilemas econmicos como el que presenta el dficit comercial, que afecta a una economa en tanto que es un importante factor de incertidumbre). Adems de tasas de crecimiento que no han podido ser muy altas, la
economa ha estado creciendo basada ms en los servicios que en la industria (El Financiero, 4 de diciembre de 1993, p. 4) Yla productividad
es an muy baja en muchas reas. Finalmente, la economa mexicana
es todava muy dependiente del capital extranjero y de la economa de
Estados Unidos (entre 60 y 70% de importaciones y exportaciones se han
realizado con este pas). A pesar de que una economa abierta es sin duda positiva en varios aspectos, un propsito fundamental debera ser ampliar las posibilidades del consumidor y el productor mexicano para
comprar y vender productos de alta calidad entre ellos mismos.
Segundo, an existen muchos monopolios o semimonopolios y
una excesiva concentracin de la riqueza (Mxico ha tenido una de las
peores distribuciones del ingreso en el mundo y su PIB per cpita est
por debajo de nueve pases latinoamericanos). En este sentido, las cadenas productivas de empresas de diferente tamao podran ser una
opcin para enfrentar eficazmente la competencia internacional sin
concentrar an ms el capital (algunos pases asiticos son buenos
ejemplos en este sentido) (Berry, 1994). Aunque la ley para regular los
monopolios es un buen adelanto, parece que todava vamos a tener
que aguantar por varios aos la ineficiencia de monopolios como Telfonos de Mxico o el excesivo control del mercado de una cadena de
televisin como Televisa. En este sentido, creo que debera hacerse algo ms que simplemente esperar el momento en que estos sectores se
abran a la competencia dentro del TLCAN (si es que se abren en ambos
C3.$OS) , Adems, los ya enormes problemas que enfrentan algunos .sectores mayoritariamente poblados por las pequeas empresas podran
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cercanos con el programa en trminos de recursos e institucionalizacin y as ir incrementando su autonoma (de hecho sa es la apuesta
de algunos encargados del programa), tambin podran perder parte
de ella. De ser as, las redes, la identidad y la autonoma de la sociedad
civil seran seriamente afectadas por el programa.
Reformapoltica
Antes de la rebelin en Chiapas, la situacin poltica era ya de alguna
manera diferente a la de haca 10 aos, en parte porque Salinas haba
permitido a dos gobernadores del PAN tomar el poder y designado a uno
ms (el PAN gobierna actualmente a cerca de 13.5 millones de mexicanos) (Aguilar Camn, 1993, p. 7). As, para 1992 existan al menos
tres partidos con una presencia importante en el Congreso y en varios estados tenda a darse cuando menos un bipartidismo; en este
sentido, haba existido cierta respuesta a la mayor pluralidad de fuerzas polticas. Por lo que se refiere a los derechos humanos, aunque
desgraciadamente para 1993 an era un hecho que la mayora de las
recomendaciones de la Comisin no eran acatadas, sta ha servido como un importante ombudsman legal.
Pese a estos avances, ya desde principios de 1993 muchos observadores (vase Este Pas, abril de 1993) sealaban que el programa de reformas polticas de Salinas se haba quedado abiertamente rezagado
respecto al programa econmico, y que todo pareca indicar que para
el presidente la democratizacin tendra que esperar hasta que las reformas econmicas se consolidaran. Las reformas polticas haban buscado bsicamente incrementar la credibilidad del sistema electoral oficialmente controlado. En otras palabras, como algunos autores han
sealado (Loaeza, 1992a, p. 3), estas reformas haban significado una
liberalizacin poltica, no una democratizacin. De hecho, en marzo
el secretario de Gobernacin haba dicho abiertamente que el gobierno no tena intencin de ceder su control sobre el sistema electoral
(LaJomada,1993).
Por otra parte, sin embargo, encuestas de 1992 sealaban que 71 %
de los mexicanos quiere cambios moderados y, an ms, que el apoyo
para los cambios ms radicales era elevado comparado con los estndares internacionales (16%) (Basez, 1992, p. 7). Unos aos antes
otras encuestas revelaban que 50% estaba de acuerdo con que Mxico
deba caminar hacia un gobierno ms democrtico (pero conciertas
restricciones) (Alducn, 1991, pp. 207,212,216). Estos estudios, auna-
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Reformas administrativas
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ninguno de ellos) (Basez, 1992, p. 6). Adems, 83% de los mexicanos pensaban que "el gobierno debe abrirse ms al pblico" (Basez,
1992, p. 5).
Salinas ha tocado los contornos de la democracia poltico-administrativa en por lo menos dos puntos: el de las comisiones, acuerdos y pactos
"nacionales", y el de los comits de solidaridad. Sin embargo, en cuanto a
los primeros, la iniciativa ha estado bsicamente en manos del Ejecutivo
o, cuando ms y slo en cierta medida, de los empresarios. Han tenido
poca influencia los obreros, los partidos y menos an los cada vez mayores organismos ciudadanos. Respecto de los comits de solidaridad, aun
cuando pueda haber mucha variacin, pareceran centrarse ms bien en
discutir cmo se van a usar localmente recursos asignados desde el centro. Adems, parecera que, en general, durante su administracin Salinas personaliz la toma de decisiones, se apoy fundamentalmente en
un grupo "compacto" de "tecnopolticos" y redujo el espacio del debate
sobre las polticas pblicas (Camp, 1993b, p. 176).
En sntesis, algunos de los cambios administrativos realizados por
Salinas mejoran ciertamente el desempeo del aparato estatal. Sin embargo, otros, como la centralizacin del poder, lo pueden haber daado.
En cualquier caso, su programa de reforma administrativa ha resultado insuficiente. En la siguiente seccin paso a extenderme ms en este
problema.
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Democracia y gobernabilidad
El problema de la legitimidad de gestin tiene, en mi opinin, dos
fuentes principales: por un lado, una inadecuada representacin ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, por
el otro, la percepcin bastante generalizada de una administracin pblica ineficiente, que promete pero no cumple, o que est ms para
servirse que para servir. De alguna manera, se refiere entonces a dos
problemas centrales de los estados contemporneos: la democracia y
la gobernabilidad.
Estas dos problemticas sobrepasan, aunque incluyen, los aspectos
que ms preocuparon al gobierno de Salinas de Gortari, es decir, el tamao del Estado, la simplificacin administrativa, la desregulacin, la
nueva organizacin interministerial del Estado liberal social o la modernizacin tecnolgica.
En mi opinin, hay cuando menos cuatro elementos de la democracia que debera buscar una reforma del Estado dirigida a atacar el
problema de la legitimidad de gestin (al menos en Mxico):
1) Democracia "representativa". Es decir, un sistema en que las deliberaciones y decisiones son tomadas por representantes que son elegidos popularmente, pero que tambin estn inscritos en una estructura
institucional que los hace a la vez independientes y complementarios
entre s, tanto en forma vertical (federalismo) como horizontal (divisin de poderes).
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En este caso, la elaboracin de la agenda y la formulacin de decisiones son realizadas por el Ejecutivo y el Legislativo, apoyados por sus
respectivos cuerpos profesionales; la ejecucin la realiza un aparato
ejecutivo profesional, comandado por el presidente de la Repblica, y
complementado cuando resulte conveniente por organismos cuasigubernamentales; la evaluacin y el control los realiza el Poder Legislativo, una contralora independiente y en cierta forma el PoderJudicial.
Los instrumentos de la democracia representativa son: 1) las elecciones transparentes, 2) la separacin de poderes y 3) el federalismo.
Como dije, en Mxico el debate se ha centrado mucho en el primero
de estos instrumentos, descuidando los dems.
2) Democracia constitucional. Es decir, una estructura en la que
las deliberaciones, decisiones y transformaciones son regidas (efectivamente) por un sistema constitucional y de derecho. Los instrumentos
de la democracia constitucional son una constitucin y un sistema de
derecho civil, penal, administrativo, etctera.
3) Democracia concertada. Esto es, un sistema en que algunas decisiones y deliberaciones incluyen a organizaciones sociales no partidarias. Algunos instrumentos de la democracia concertada son: 1) dentro
del Legislativo, las audiencias parlamentarias con organizaciones no gubernamentales (colegios profesionales, centros de investigacin, organizaciones civiles, territoriales, etc.). 2) Dentro del Ejecutivo, a) los mecanismos para la toma concertada de decisiones, como por ejemplo los
pactos entre las organizaciones sociales o las comisiones ad hoc, y b) la
gestin administrativa descentralizada y en funcin de misiones y resultados, ms que de rgidas jerarquas. 3) Dentro de las relaciones intergubernamentales, la programacin y ejecucin de las polticas pblicas
va organizaciones comunitarias locales.
4) Democracia abierta. Es decir, un sistema en que muchos de los procesos deliberativos y de toma de decisin del Poder Ejecutivo, Legislativo
yJudicial, as como la informacin que les sirvi de base, estn potencialmente sujetos al conocimiento e investigacin no slo de cualquier rama
de gobierno sino de cualquier ciudadano, quien puede comentar e incluso disentir de dichas decisiones. Algunos instrumentos de la democracia
abierta son la libertad de expresin y prensa, la pluralidad de los medios
de difusin, y el derecho a la informacin.
Para algunos autores la democracia concertada constituye, en estos
momentos, la frontera del avance democrtico. Por ejemplo, Sartori
(1989, p. 45) ha dicho que "de ahora en adelante el avance de la democracia se medir por la conquista de los espacios que hasta ahora
estn ocupados por los centros de poder no democrticos", uno de los
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Estrategia de la reforma
Aunque la estrategia especfica que debera seguir una reforma del Estado y del gobierno sera materia de una reflexin ms profunda, vale
la pena hacer algunas consideraciones al respecto.
Primero, es importante sealar que una modernizacin administrativa efectiva slo puede darse si se constituye en una poltica pblica
(Kliksberg, 1989; Crozier, 1992); es decir, ms que darse en unos cuantos meses y como simples parches aislados, debe.tener objetivos gene-
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rales y una estrategia bien pensados y coordinados, basados en diagnsticos precisos y en una programacin de objetivos cuando menos
en el mediano plazo, a la que se le pueda dar seguimiento. A fin de disear y ejecutar esta poltica, como sucedi en el caso de Japn, Suecia, Estados Unidos y otros pases, se requiere una comisin. Creo que en
Mxico dicha comisin debera tener cuando menos tres caractersticas: 1) ser de carcter estratgico, es decir, formada por muy pocas personas y que descentralice muchas de sus funciones en entidades profesionales y de investigacin; 2) estar directamente relacionada con el
presidente, y 3) gozar de una importante autonoma. Esta poltica debera incluir un intenso trabajo de investigacin de la problemtica
de la administracin pblica, ya que resulta dificil intervenir sobre un
aparato que se conoce poco.
En segundo lugar, varios estudios sobre procesos de reforma (Peters, 1991; Downs y Larkey, 1986; Olsen, 1988; Egeberg, 1987; vase
tambin Ascher, 1984) indican que, ms que una gran reforma del Estado, es preferible plantear una poltica estratgica de modernizacin,
es decir, que se concentre en un conjunto especfico de acciones, seleccionadas por sus efectos multiplicadores a corto y mediano plazo.
Aqu nos enfrentamos con un reto maysculo, uno de los ms
grandes y complejos retos de Mxico y Amrica Latina, ya que se trata
de cambiar prcticas sociales que tienen siglos de existencia. El problema es que detrs de estas prcticas est toda una compleja matriz institucional, enraizada en largas tradiciones, que resulta muy dificil cambiar y que adems ha tenido como base y resultado la permanente
situacin de atraso e insuficiencia de recursos. No por nada Amrica
Latina habla de la reforma del Estado y la administracin desde hace
dcadas y sin embargo muy poco se ha podido avanzar.
Aqu cabra preguntarse, por ejemplo, cmo surgi el servicio civil en los pases ms ricos? En Gran Bretaa y Francia el desarrollo de
una burocracia profesional se inici desde los siglos XII Y XIII (Cantor,
1993; Mayntz, 1985). En Estados Unidos se comenz a desarrollar despus de una crisis poltica a fines del XIX. Inici cubriendo slo un porcentaje reducido de los servidores pblicos y se fue extendiendo poco
a poco. En otras palabras, siguiendo a North (1993), podramos decir
que en estos casos el servicio civil fue producto de una acumulacin de
pequeas decisiones que resultaron en, y a la vez reforzaron, una cierta matriz institucional.
De ah que, en mi opinin, ms que plantearse una gran reforma
del Estado debamos adoptar una actitud decidida pero con un eJ:l()que. estratgico, en donde la atencin est.erentadaa' refonar los in-
321
322
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1,
regiones o dentro del mismo Ejecutivo federal puede afectar la claridad de la responsabilidad de los gobernantes, llegar a niveles inadecuados en ciertas funciones pblicas o perder un sentido de direccin
global. As, con las grandes reformas, los gobiernos pueden terminar
ms fcilmente hacindole al aprendiz de brujo y abriendo mltiples
cajas de pandora. Los costos econmicos y polticos, as como los riesgos administrativos de ceder el poder en momentos de crisis, conforman, en la perspectiva de los gobiernos, dilemas con frecuencia paralizantes y forman nudos muy dificiles de desatar.
En sntesis, ha habido una suerte de dialctica de las urgencias versus los altos costos o riesgos, que ha solido llevar a los gobiernos a plantear grandes reformas con el fin de aumentar su legitimidad, pero que
luego, por los costos o los riesgos poltico-administrativos, se quedan
en meros ejercicios de retrica o de catarsis colectiva. La tarea reside
entonces en convencer a las coaliciones gobernantes de que los cambios se pueden disear de manera tal que aumenten la legitimidad y
la eficiencia de los procesos poltico-administrativos en lugar de llevar a la
ingobernabilidad o a una dispersin y gastos mayores.
Algunas propuestas
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325
3) El fortalecimiento de medios de difusin que informen y promuevan la reflexin y el debate sobre los asuntos publicas.
Por ltimo (aunque no al ltimo), habra que redisear todo el sistema de relaciones intergubernamentales. Algunas medidas en este
sentido podran ser:
1) Cesin de una parte importante de la recaudacin fiscal a los estados y municipios.
2) Consecuentemente, otorgamiento de mayor autonoma en la
presupuestacin y programacin del gasto pblico.
3) Mayor desconcentracin administrativa por parte de las secretaras federales del Estado.
4) Capacitacin intensiva de funcionarios locales en las funciones
que se transfieran (por ejemplo la recaudacin fiscal misma).
Para la implementacin de un servicio civil, de equipos de apoyo
profesional al Poder Legislativo, a las regiones y ciudades, por ejemplo, se requieren recursos. Es cierto tambin que los pases latinoamericanos son dependientes y con frecuencia son presionados por los organismos internacionales a encauzar sus reformas por ciertos caminos.
No obstante, siguiendo a Cardoso y Faletto (1978), el obstculo principal de una agenda amplia de cambio institucional no es la dependencia o la falta de recursos, aun cuando stos puedan ser problemas significativos. El problema principal est adentro y es poltico; en otras
palabras, los costos 'principales del cambio institucional se dan en trminos de prdida de poder poltico. Para implementar dicho cambio
se requieren crisis o estadistas (es decir, lderes capaces de ver hacia
el futuro, de vislumbrar y arreglrselas para poder tomar medidas
que defiendan el inters de largo plazo de las naciones). Es preferible que los cambios vengan ms gracias a los segundos que a las primeras. Sin embargo, en vista de la dependencia y la extrema complejidad
poltica, social y econmica de los pases de Amrica Latina, la labor
del estadista es muy difcil y compleja. Estas dificultades propias de la
labor del estadista en Amrica Latina nos llevan de nuevo al problema
de la estrategia, ya que subrayan la importancia crucial de una definicin precisa y aguda de las estrategias de cambio.
COMENTARIOS FINALES
326
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nas de sus polticas han trado beneficios importantes. Sobre todo, Salinas fue capaz de enderezar una economa que a veces pareca a la deriva, reencauzarla por la va del crecimiento y aumentar el gasto social.
Con todo, an enfrentamos el reto de integrar poltica y econmicamente una nacin muy hetergenea; en otras palabras, de desarrollar
y mantener, por un lado, un modelo socioeconmico que reduzca las
fuertes disparidades econmicas y regionales, y por otro, un sistema poltico legtimo, no slo en lo poltico-electoral sino tambin en lo poltico-administrativo, que pueda garantizar la competencia poltica por
canales institucionales y cerrar el actual dficit de representacin y de
confianza en las instituciones. Un tercer y ms nuevo reto es abrir el
pas al mundo, manteniendo una autonoma significativa en ciertas
reas y evitando que el pas se convierta en una gran maquiladora. Las
perspectivas del actual intento modernizador permanecen inciertas en
estos tres aspectos y terminar diciendo por qu, sobre todo en el caso
de los dos primeros (pues siento que las perspectivas del ltimo reto
son ms dificiles de evaluar en este momento).
En cuanto al reto socioeconmico, el modelo de apertura econmica puede ayudar a incrementar la productividad y el crecimiento
del PIB. Como ha dicho Aguilar Camn, "la riqueza y la prosperidad
futura de Mxico no son algo que el pas ya posee y debe defender
heroicamente de la codicia de otros, sino algo que debe crear y crear slo atrayendo los capitales, los compradores y las tecnologas de
otros" (1993, p. 12). Sin embargo, este modelo no ayudar necesariamente a resolver los problemas de desempleo e inequidad. De hecho,
puede afectar negativamente a muchas empresas y a los campesinos,
as como a las regiones ms pobres del pas. Falta an por ver si las
actuales polticas hacia los monopolios, las pequeas empresas y los
sectores ms pobres continuarn y si sern suficientes para contrarrestar de una manera productiva las, a veces, inhumanas fuerzas del
mercado.
En sntesis, falta por ver si el modelo "capitalista-social" en efecto
puede superar el viejo dilema entre desigualdad y crecimiento (especialmente dificil en el capitalismo tardo). Ciertas presiones inherentes han empujado histricamente a este tipo de modelos a terminar
siendo ms capitalistas que sociales. El crecimiento ha sido siempre
ms fcil de alcanzar que una distribucin mnimamente equitativa
del ingreso. Si sta no se alcanza, los aspectos autoritarios del sistema
poltico mexicano permaneceran o incluso se podran acentuar. Por
excluir a la poblacin mestiza (el "Mxico profundo" en palabras de
Bonfil) , los intentos anteriores de modernizacin han fracasado (Me-
327
328
1994 no empataran muy bien con una sociedad crecientemente participativa (Loaeza, 1992a, p. 12) Yuna economa abierta e inscrita ya en un
tratado comercial con Estados Unidos y Canad (Camp, 1993b, p. 22;
Aguilar Villanueva, 1992a, p. 212; 1992b, p. 142; Loaeza, 1992a, p. 31;
tambin vanse Camp, 1993b, p. 175; YHamilton y Kim, 1993). En la actualidad, la ciudadana exige elecciones transparentes y responsabilidad
poltica de los actores, as como un sistema poltico-administrativo a la
.
vez eficiente y ms democrtico.
En segundo lugar, los gobiernos federal y estatales no podrn arribar o mantener un modelo que realmente combine el crecimiento econmico con una (sana) redistribucin, si no enfrentan el control de
mediano plazo que representa la posibilidad de perder el poder, y el
control de corto plazo que significa la participacin real de los estados y
municipios no gubernamentales, en la formulacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas. De hecho, algunos de los
errores a la vez que insuficiencias del proyecto de Salinas bien se pueden haber debido a que lo formul y ejecut basndose en un grupo
ms compacto de tecnopolticos y sin tener contrapesos importantes.
Tercero, Mxico enfrenta el reto de trabajar ms y ms productivamente. En una nacin donde la desconfianza se implant desde su
mismo nacimiento.s la lite poltica debera terminar de caer en cuenta de que, en lugar de una barrera, la democratizacin electoral y poltico-administrativa a fondo es un paso necesario para hacer de Mxico
la nacin productiva e integrada que necesita ser para lograr salir
avante en una poca crecientemente competitiva.
Es cierto que arribar a una democracia electoral y administrativa
institucionalizada no es tarea fcil. Requiere imaginacin poltica y la
cooperacin de muchos actores y no es solamente la responsabilidad
del presidente o del gobierno. Muchos mexicanos an tienen poca
confianza e inters en la poltica; probablemente tambin haya an
demasiados que mantengan puntos de vista autoritarios o intolerantes
(Alducn, 1991, pp. 166 Y 200; Camp, 1993b, pp. 71-74,91-94, 178;
Carnp, 1993a, p. 30). Varios sectores empresariales, esferas de la Iglesia
catlica, los caciques regionales y algunos lderes obreros, o incluso algunos actores polticos y econmicos de Estados Unidos, no han favorecido cambios polticos significativos. Asimismo. los partidos.de opo-
5 En una encuesta de Este Pas (agosto de 1991) slo 34% de los encuestados reir
pondi positivamente a. una pregunta sobre laconf;.anza hacia los dems (Meyer. 1991.
p.54).
329
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333
TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIN
DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRACIA:
UNA PERSPECTIVA TERICA*
337
338
DESCENTRALIZACIN
339
da a fortalecerlas y desarrollarlas; y para otros ms, las tendencias oligrquicas de la vida poltica moderna han llegado a tal punto que la descentralizacin slo puede gestar nuevas estructuras oligrquicas, ms pequeas que la estructura centralizada, pero de carcter ms represivo."
Conviene analizar algunas de estas posiciones tericas, ver en qu
aspectos divergen de la perspectiva weberiana, en qu casos la fortalecen o complementan y cules argumentos pueden servir para responder a la pregunta bajo qu condiciones el desarrollo poltico de un
Estado moderno necesita una descentralizacin para fortalecer sus
prcticas democrticas.
340
DESCENTRALIZACIN
341
1,
7 Ibid., p. 216. La misma posicin aparece en otras partes de la obra de Weber; vase, por ejemplo, Economa y sociedad, p. 180, donde se afirma que "la burocratizacin en
todas partes es la sombra inseparable de la creciente democracia de masas".
8 Vase Spyridon Flogaitis, La notion de dcentralisationm France, en Allemagne et en
Italie, Pars, Librairie Gnrale de Droit et de jurisprudence, 1979, p. 10.
DESCENTRALIZACIN
342
concentracin de poder en la direccin de los asuntos "comunes a toda la nacin, tales como la formulacin de leyes generales y las relaciones del pueblo con los extranjeros", pero no haba una concentracin
del poder en "los intereses especiales para ciertas parte de la nacin,
por ejemplo, los de las empresas comunales" (pp. 78-79).
A pesar de que Tocqueville nunca utiliz el trmino Estado-nacin, puede decirse que lo que l entenda por centralizacin poltica
era la integracin que se obtiene con la configuracin de un Estado
nacional, pues su ejemplo de descentralizacin gubernamental o poltica es el de Alemania en 1835, es decir, antes de que Bismarck emprendiera su unificacin nacional (p. 80). Por otro lado, pese al federalismo y descentralizacin administrativa de Estados Unidos, ste
pareca a Tocqueville sumamente centralizado precisamente porque
se le poda ver operando como un Estado-nacin moderno. Por esta
razn, poda estipular que "muy lejos de no estar bastante centralizados, se puede afirmar que los gobiernos americanos lo estn demasiado" (p. 81).
Aclarados los trminos democracia y centralizacin se puede intentar reconstruir el discurso de Tocqueville en torno al desarrollo de
la democracia en el Estado moderno.
Cuando Tocqueville termin la segunda parte de La democracia en
Amrica en 1840, haba encontrado que el gran peligro para el futuro
de las naciones modernas no era tanto el despotismo cesarista de un
solo hombre, sino el despotismo de un Estado centralizado y burocrtico. Como Weber, Tocqueville consideraba que el Estado moderno
tiende hacia la centralizacin burocrtica como consecuencia del progreso de la igualdad de las condiciones sociales y del desarrollo de la
industria, lo cual lo convertira a la larga en el gran propietario industrial.? As, en el borrador del manuscrito final Tocqueville escriba:
La igualdad es la gran realidad de nuestro tiempo. El desarrollo industrial,
la segunda. Ambos aumentan el poder del gobierno o, ms bien, los dos
son uno solo [... ] el progreso de la igualdad y el desarrollo de la industria son
las dos grandes realidades de nuestro tiempo. Quera mostrar cmo uno y
otro contribuyen a ampliar la esfera del poder central y a restringir cada
da la independencia individual dentro de lmites ms estrechos.P
lO
343
11
!bid., p. 204.
DESCENTRALIZACIN
344
Tocqueville entenda el autogobierno local como escuela insuperable para la poltica democrtica porque desarrollaba la comprensin
prctica de responsabilidades pblicas y privadas, y porque la familiaridad con el procedimiento democrtico y cooperativo en la resolucin de
asuntos cotidianos produce, a la larga, respeto por elmismo procedimiento cuando ste opera a distancia. Esta situacin, que slo puede ocurrir con una descentralizacin administrativa, no slo contribuye a garantizar la libertad, sino que tambin promueve el bienestar, la prosperidad
y estimula la energa social creativa. Desafortunadamente, esta situacin
ideal slo surge de manera natural y espontnea y no puede crearse fcilmente por medio de un programa de gobierno una vez que el Estado se
encuentra centralizado. La experiencia europea demuestra que "siempre
es fcil centralizar la administracin y casi imposible descentralizarla aunque parezca fcil ".12 El intento de llevar a cabo la descentralizacin desde
arriba afecta la estabilidad poltica de un orden estatal determinado:
[... ] como casi todas las cosas dainas de este mundo, la centralizacin
administrativa es fcil de entender y, una vez constituida, es muy dificil de
destruir, como no sea por el cuerpo social mismo [ ... ] Cuando el legislador emprende la tarea de dividir esta fuerza administrativa que ha concentrado en un punto, no sabe por dnde empezar, porque no puede
quitar una sola pieza del ingenio sin desordenar todo el conjunto. A cada
momento advirte que es necesario cambiarlo todo o nada; pero, qu mano tendr el atrevimiento necesario como para romper de un solo golpe
la mquina administrativa de un gran pueblo? El intentarlo equivaldra a
querer introducir el desorden y la confusin en el Estado."
12
I!
345
14 En La democracia en AmiricaTocquevlle dedic escasas cinco pginas a "la elocuencia parlamentaria en Estados Unidos".
346
DESCENTRAUZACIN
347
economa capitalista de Occidente. Todo esto constituy eventualmente el fundamento para la aparicin y desarrollo de los valores humanistas del Renacimiento, con los cuales se consolid el valor de la libertad
individual.l" Este desarrollo histrico no ocurri en civilizaciones como la de China o el Islam, porque en ellas predominaron estructuras
de dominacin centralizadas (tradicionales, patrimoniales o sultanistas), que obstaculizaron el progreso de movimientos polticos hacia la
autonoma urbana. Lo decisivo en esta diferencia entre Oriente y Occidente fue la existencia en un caso y ausencia en el otro de un poder
centralizado que inhibiera el desarrollo autnomo de los intereses polticos y econmicos de la burguesa.!"
De manera anloga, en el mundo contemporneo lo decisivo, desde el punto de vista del conglomerado de valores de la herencia cultural de Occidente, es evitar que una burocracia monoltica y centralizada extermine el margen relativo a la autonoma individual, lo que slo
puede lograrse mediante el fortalecimiento de un pluralismo de configuraciones de poder burocrtico que, con el fortalecimiento de las
instituciones parlamentarias, favorezcan el pluralismo de posiciones
polticas y con ello se garantice el proceso democrtico nacional. Es decir, lo importante para salvaguardar la democracia en el mundo moderno es la combinacin del parlamentarismo con la existencia de varios centros de poder burocrtico y no tanto el ejemplo o energa
creativa que pueda provenir de las instituciones locales vigorosas como
crea Tocqueville. As, desde la perspectiva weberiana, no es necesaria
y fundamental una descentralizacin regional para fortalecer la democracia y, por lo mismo, el ejemplo de Estados Unidos no es del todo relevante para un intento de democratizacin en un Estado centralizado. En todo caso, el ejemplo del parlamentarismo britnico podra ser
ms adecuado para la democratizacin de pases que se desenvuelven
en un ambiente moderno de centralizacin poltica.'?
Aunque Tocqueville crea firmemente que la clave de la democracia
moderna radica en las instituciones locales vigorosas y no en el proceso parlamentario, tambin es cierto que no vea factible la exportacin
de las instituciones democrticas estadunidenses tal y como lo llegaran a proponer, en la segunda mitad del siglo xx, algunos autores de
la teora de la modernizacin poltica. rs La excepcin ms brillante en
IS
16
17
18 Vase,
348
DESCENTRAUZACIN
Estas observaciones son pertinentes para contextualizar en horizontes ms amplios el significado de La democracia en Amrica de Toequeville. Sin embargo, conviene presentar ahora la crtica a su tesis de
la congruencia ntima entre las instituciones locales vigorosas -que
operan en un marco descentralizado- y la democracia.
in Historical and Comparative Perspectioe, Nueva York,Basic Books, 1963, pp. 15-98, Y Gabriel Almond yJames S. Coleman, The Politics 01theDeveloping Areas, Princeton, Nueva
Jersey, Princeton UniversityPress, 1960.
19 Samuel P. Huntington, Political Order in ChangingSocieties, New Haven, YaleUniversityPress, 1968, pp. 94-96.
i!O /bid., p, 98.
349
Tocqueville no es el nico terico de la poltica que ha afirmado la tesis de la "congruencia" entre descentralizacin y democracia aunque
posiblemente es el ms brillante. John Stuart Mill, por ejemplo, consideraba que "una constitucin democrtica que no est apoyada por
instituciones democrticas locales y est confinada al gobierno central, no
slo carece de libertad poltica, sino que a menudo crea precisamente
un espritu que opera en sentido contrario"." Ms recientemente,
Harry Eckstein ha dicho que una forma de gobierno es legitimada por
la familiaridad con sus procedimientos en otras esferas no controladas
centralmente, tales como las familias, las escuelas, los clubes, los sindicatos y los niveles locales de gobierno. As, supuestamente, las prcticas
democrticas en la toma de decisiones de las asociaciones locales fortalecen el procedimiento democrtico nacional.P
La primera crtica a la tesis de la "congruencia" fue adelantada con
el ejemplo de la sociedad de debates de la Universidad de Oxford y el
Parlamento britnico, puesto que la posible direccionalidad de ejemplo y prestigio va ms bien del centro a la periferia y no viceversa. Pero
sta es una crtica referida exclusivamente al sentido de la direccionalidad y no a la tesis de la "congruencia" ntima en s misma, la cual ha sido cuestionada formalmente por el jurista Hans Kelsen y sociolgicamente por Roberto Michells.
Kelsen utiliza formalmente las nociones de centralizacin y descentralizacin del Estado en trminos estrictamente formales como
construcciones lgicas, tpico-ideales, referidas al mbito de validez de
un orden jurdico determinado. Por esta razn, "los estados histricos,
esto es, los rdenes jurdicos positivos de cada Estado, no han sido ni
plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre
ha habido en ellos una parte de centralizacin y otra de descentralizacin, habindose aproximado ms o menos, segn los casos, a uno u
otro de estos tipos ideales't.P A partir de estos tipos ideales es posible
22
350
DESCENTRALIZACIN
despus de que Max Weber introdujo importantes cambios conceptuales en ste, que
ya eran conocidos cuando Kelsen fue a estudiar a Heidelberg. Vase Georg Jellinek,
Teora general delEstado, Buenos Aires, Albatros, 1981, pp. 25-30 (la primera edicin es
de 1900), Ycomprese con Max Weber, "La objetividad cognoscitiva de la ciencia social
y de la poltica social", en Ensayos sobre metodologa sociolgica, Buenos Aires, Amorrortu,
1973, especialmente pp. 79-95 (el artculo apareci en 1904).
24 Kelsen, op. cit., p. 238.
25 En la misma obra y pgina de la nota anterior.
a Ibid., p. 239. En una versin posterior de la teora del Estado, escrita especial-
351
352
DESCENTRAUZACIN
kelseniana, tales como la norma hipottica fundamental o la identificacin entre Estado y Derecho," resultan inadecuados para el anlisis
sociolgico del problema de la conexin entre democracia y descentralizacin en las estructuras reales del poder o en referencia a situaciones histricas especficas. Loinsuficiente e inadecuado de estos presupuestos para un anlisis sociolgico deriva de que, al considerar
primero al Derecho como un orden coercitivo que ejerce el monopolio de la fuerza en nombre de la comunidad." e identificar despus al
Derecho con el Estado por ser ste, en s mismo, el orden jurdico que
ejerce el monopolio de la coaccin.'" y al afirmar finalmente que la validez ltima de las normas jurdicas no puede derivar de la tradicin,
del carisma, de los derechos naturales o de la decisin del soberano, sino de una norma fundante hipottica." Kelsen restringe su anlisis al
teora sociolgica de una teorajurdico-nonnativista del Estado. En los artculos de 1912
y 1915 Kelsen acepta la utilidad de esa divisin pero en el de 1921 la rechaza radicalmente. La posicin definitiva de Kelsen qued integrada en Der soziologisdie und derjuristische
Staatsbegriff. Kritische Untersuchung des Verhaltnisses zunschen Staat und Recht,Tubinga, Mohr,
1922. Una versin resumida apareci en el segundo nmero de la revista de sociologa
que diriga Max Scheler; vase H. Kelsen, "Staat und Recht. Zum Problem der soziologischen oder juristischen Erkenntnis des Staates", en Kblner Vierteljahrsschrift fr Soziologie,
nm. 2,1922, pp. 18-37. Hay dos resmenes en espaol para ver, sin detalles, las reservas
que Kelsen present a Weber en esos escritos, Tema generaldelEstado, op. cit., pp. 25-27,
Teora general del derecho y del Estado, op. cit., pp. 208-212 Y224-225. Por su parte, en su "Sociologa del Derecho", Weber consider dignos de mencin a Radbruch, a Sohm, a
Starnmler y ajellinek, pero no a Kelsen; vase Economay sociedad, op. at., pp. 498-660.
30 Ver Hans Kelsen, Tema pura del derecho, Mxico, UNAM, 1981, pp. 201-232 Y 291321. Kelsen no desarroll las tesis de la identidad del Estado y el Derecho y de la norma
hipottica fundamental sino hasta 1920 y, por lo mismo, estas ideas no aparecieron en
los artculos que Weber public en su revista; vase H. Kelsen, "Zur Soziologie des
Rechts. Kritische Betrachtungen", en ArchivJr Soz.ialwissenschaft und Soz.ialpolitik, nm.
34,1912, pp. 601-614, en el que incluso afirma que los juristas "no deben y no pueden
atreverse a ignorar las conclusiones de la sociologa. El punto de vista especficamente
jurdico percibe solamente un aspecto del fenmeno del derecho", p. 602; Y Kelsen,
"Einige Grundlegung der Rechtssozologe", aparecido en la misma publicacin, nm.
39,1915, pp. 839-876. La crtica ms abierta y radical en contra de Weber apareci despus de su muerte, cuando Kelsen contaba con las armas formalistas de la identidad del
Derecho y el Estado, y la norma hipottica fundamental, las cuales no poda aceptar un
tratamiento sociolgico del Estado. El primer escrito en que critic a Weber utilizando
la nueva posicin fue "Der Staatsbegriff der 'verstehenden' Soziologie", en ZeitschriftJr
Volkwirtschaft und Sozialpolitik, nm. 1, 1921, pp. 104-119.
SI Hans Kelsen, Teoria pura del derecho, op. cit., pp. 49-50, YDerecho y paz.en las relaciones internaaonales, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp. 33-36 Y81-84.
S2 H. Kelsen, Derecho y/Jaun las relaciones intemacion4les, op. as., pp. 100.101.
ss H. Kelsen, Teoriapura delderecho, op. cit., pp. 201-214.
353
55
DESCENTRAUZACIN
354
38
355
41
DESCENTRALIZACIN
356
democracia por medio de la descentralizacin.e Apoyado en el anlisis de las peculiaridades regionales que condicionaban la accin de los
partidos polticos en Francia, Italia y Alemania, Michells conclua con
la siguiente expresin de su cuestionamiento de la tesis de la "congruencia" entre la descentralizacin y la democracia:
Como lo hemos demostrado in extenso, las diversas tendencias hacia la
descentralizacin, que se manifiestan en casi todos los partidos nacionales, aunque alcanzan para evitar la formacin de una nica oligarqua gigante, determinan la creacin de muchas oligarquas pequeas, cada una
de las cuales no es menos poderosa dentro de su propia esfera. El predominio de la oligarqua en la vida partidaria sigue siendo indestructible.v
44
45
ue; p. 229.
46 En la revista de ciencias sociales dirigidas por Weber, Michells public entre 1906
y 1908 tres artculos sobre la sociologa de los partidos polticos en Alemania, que seran
reunidos en su obra definitiva (1911). Vase R. Michells, "Die Deutsche Sozialdernokratie. Parteimitgliedschaft und Soziale Zusammensetzung", en Arehiv fUr Sozialunssenschaft
und Sozialpolitik, nm. 23, 1906, pp. 471-556; "Die Deustsche Sozialdemokratie im Internationale Verbande", loe. cit.,nm. 25,1907, pp. 148-231, Y"Die oligarschischen Tendenzen der Gesellschaft", loe. cit.,nm. 27, 1908, pp. 73-135. Sin embargo, ya desde 1905, Weber haba editado y criticado un artculo sobre el mismo tema, complementndolo con
un proyecto alternativo de investigacin que adelantaba lo que Michells hara despus en
sus artculos y su libro clsico. Vase R. Blank, "Die soziale Zusarnmensetzung der sozialdemokratischen Wahlerschaft Deutschlands", en ArchivfUrSozialunssenschaft und Sozialpolitik, nm. 20, 1905, pp. 507-549, YM. Weber "Bemerkungen im Anschluss and den vortstehenden Aufsatz", ibid., pp. 550-553. En este pequeo artculo, Weber anunciaba que era
urgente estudiar la estructura organizativa, la composicin social, la ideologa y elliderazgo de los partidos socialistas europeos, lo cual podra hacerse con diez posibles puntos de
investigacin, entre los que sobresalan: "1) La relacin entre el liderazgo organizado del
movimiento obrero y las masas de sus dirigidos; 2) el efecto de los grupos no proletarios
dentro del partido, frente a la necesidad de atraer grupos no proletarios fuera del partido
durante las campaas electorales; [...] 5) la diferencia entre los miembros con educacin
superior y aquellos que, debido a barreras de clase social, no pudieron obtener educacin superior; 6) tendencias universales de los partidos a convertirse en un fin en s mismos frente a sus seguidores; 7) tendencia de los cuadros dirigentes (Partl!ipfrndner) de la
social democracia a oponerse a una direccin radical del partido; 8) inters de los sindicatos en seguir tcticas "conservadoras" en el partido; [oo.] 10) importancia de las opera-
357
ciones cotidianas y las cuestiones tcticas tales como la huelga general, cambios al programa y cuestiones tericas" (pp. 551-553). La correspondencia Weber-Michells, en propiedad de Wolfgang Mommsen, permite reconstruir la forma en que el primero fue supervisando y asesorando paso a paso la investigacin del segundo. Vase Wolfgang Mommsen,
"Max Weber and Roberto Michells", en Archives Europennes de Soaologie, nm. 22, 1981,
pp. 101-116, YW. Mommsen, Max Weberund dieDeutschePolitik: 1890-1920, 2a. ed., Tubinga, Mohr, 1974, pp. 111-121.
47 W. Mommsen, Max Weber und die Deutsche Politik... , op. cit., p. 111.
4ll Weber coincida con Michells en que: "Cualquier pensamiento que estipule que el
socialismo producir una liberacin del hombre por el hombre, est afirmando una utopa", carta de Weber a Michells, 4 de agosto de 1908, citada por Mommsen, op. cit., p. 421.
49 M. Weber, "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn", op. cit.,
pp. 138-146; "Sistema electoral y democracia en Alemania", op. cit., pp. 214-217, YEconoma y sociedo4, op. cit., pp. 138-746. Schumpeter desarroll la misma idea aos despus y
la hizo clebre con el nombre de 'Teora realista de la democracia"; vase J. Schumpeter, Capitalism, Socialism and IJemopracy, Nueva York, Harper & Brothers, 1942, obra que
recupera el contenido de varios artculos de Schumpeter pQblicados en la revista de
Weber, de la que fue coeditorde 1917 a 1933.
50 M. Weber, "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn", op. cit.,
pp. 155-159. Y "Sistema electoral y democracia en Alemania", op. cit., p. 214. Conviene
358
DESCENTRALIZACIN
359
va propuesta por Weber, que merecen una ejemplificacin para entender mejor la magnitud de su cuestionamiento a la tesis de la "congruencia" entre la descentralizacin y la democracia.
El problema de las estructuras oligrquicas descentralizadas y el
carcter antidemocrtico de algunas tendencias descentralizadoras,
expuestos en el anlisis de Michells, resultan sumamente relevantes
para la situacin mexicana. El desarrollo del poder regional en Mxico, en las instancias histricas en que el poder central se ha retirado,
no ha sido precisamente favorable a las prcticas democrticas, aunque
tampoco lo ha sido la tradicin centralista; podramos concluir que, en
sentido estricto, el proceso democrtico no es variable dependiente ni
de la centralizacin ni de la descentralizacin. La diferencia entre las
dos tendencias se halla ms bien en que la tradicin centralista favoreci el desarrollo poltico de Mxico como un Estado moderno, mientras la tradicin centrfuga del regionalismo lo ha alejado de esa instancia.P
.
La tendencia hacia la centralizacin poltica que se manifiesta en
Mxico despus de la Revolucin de 1910-1917, determin una disminucin del poder regional que haba quedado liberado en todo el pas
durante la etapa del movimiento armado. Hasta la fundacin del PNR
en 1929, en cada estado luchaban facciones personalistas por el control de gubernaturas y presidencias municipales de manera no institucionalizada y antidemocrtica, La formacin del PNR institucionaliz la
lucha poltica, control la direccin y el reclutamiento poltico y restringi el poder de los gobernadores. Los municipios y estados que haban gozado de cierta autonoma fueron recibiendo cada vez menos
recursos propios y se hicieron ms dependientes del gobierno federal
en obras pblicas, educacin y otros servicios sociales. Todo esto era
reflejo tanto de la institucionalizacin poltica llevada a cabo por el
PNR como de la expansin del poder de la administracin central, y
constitua la consolidacin de una etapa necesaria del desarrollo poltico caracterizada por la concentracin del poder en una instancia
centralizada.
La etapa de desarrollo poltico de concentracin de poder afect
la forma de dominacin de los caciques regionales. Pero como lo han
55 Lorenzo Meyer considera que en Mxico se ha dado un proceso pendular entre
el centralismo y la dispersin y el localismo, donde la tradicin centralista ha sido borbnica, porfiriana y prista; vase su artculo "Mxico en el siglo xx. La concentracin
del poder poltico", en M. Palacios (comp.), La unidad nacional en Amrica Latina: del regionalismo a la nacionalidad, Mxico, El Colegio de Mxico, 1983, pp. 131-147.
360
DESCENTRALIZACIN
demostrado, entre otros estudios, los de los casos de San Luis Potos y
Veracruz, la resistencia al poder central tena muchas causas, ninguna
de las cuales puede atribuirse a un proyecto de democratizacin.v' porque la forma de dominacin era de carcter tradicional y carismtico
pero no democrtico. Es decir, las tendencias descentralizadoras de los
caciques regionales en Mxico eran contrarias al proceso de institucionalizacin del proceso poltico pero, al igual que los casos analizados
por Michells en Europa, no respondan a un inters por la democratizacin sino por perpetuar formas de dominacin oligrquica local.
En el mbito de las estructuras organizativas partidistas, tambin se
ha observado que la concentracin del poder fue una etapa necesaria
del proceso de desarrollo poltico y que los escasos intentos de democratizacin interna del partido oficial, a travs de un proyecto de descentralizacin, fracasaron porque la seleccin descentralizada de candidatos para puestos de eleccin popular no llevaba al fortalecimiento
del procedimiento democrtico, como se esperaba, sino ms bien a una
regresin de la vida poltica institucional al fomentar una participacin
poltica violenta que rebasaba los canales instituconales." Como resultado de estos fracasos, la Ley Federal Electoral de 1951, que estuvo en
vigor hasta el 22 de diciembre de 1977, sell un sistema de seleccin interna de los candidatos de los partidos polticos confirmando as la ley
de hierro de la oligarqua de Michells para el caso mexicano. Este giro
poltico fue necesario, sin embargo, porque el control de la maquinaria
partidista garantizaba, por medio de la concentracin del poder, una fase
necesaria del proceso de institucionalizacin en el desarrollo poltico
del pas. La descentralizacin poltica en ese momento hubiera fomentado no solamente tendencias antidemocrticas locales, sino tambin, y
esto era realmente lo importante, una regresin del proceso de institucionalizacin poltica porque "si se soltaba el control del mecanismo
partidario, se corra el riesgo de favorecer los intereses caciquiles de los
gobernadores y del gran capital provinciano"."
54 Romana Falcn, El agrarismo en Veracru.z: la etap6 radical (1928-1935), Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, y Revoltu:in Y caciquismo; San Luis Potosi 191().1938, Mxico, El Colegio de Mxico, 1984; Enrique Mrquez, La casa de Js seores Santos; un cacicazgo en la Huasteca potosina, 1876-1910, tesis, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.
55 Luis Medna, Evolucin electoral en el Mlxico contemptJrneo, Mxico. Gaceta informativa de la Comisin Federal Electoral, 1978, pp. 22-23, donde se refiere el fracaso de
la seleccin descentralizada de candidatos a puestos de eleccin popular en Guan~ua
to y Tamaulipas en 1947 y 1948.
56
ne; p. 25.
361
57 Sainuel
58
362
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requiere de una planeacin democrtica, Karl Mannheim abord precisamente este tipo de problemas.
363
61 K. Mannheim,
DESCENTRAUZACIN
364
El problema de la libertad en la sociedad moderna queda replanteado as como la creacin de zonas libres dentro de la estructura planificada: "Siempre que sea posible y el plan no se ponga en peligro,
deben hacerse toda clase de esfuerzos para mantener la forma primaria de la libertad de adaptacin individual"."
Mannheim presenta el caso de Inglaterra para demostrar cmo la
libertad y la democracia no son incompatibles con una fuerte centralizacin, ya que este modelo constitucional es incluso extrapolable a
otra instituciones, como la BBC que tradicionalmente ha sido "un experimento muy prometedor encaminado a resolver el problema de un
servicio de comunicaciones centralizado, segn tendencias democrticas".64 Puesto que la planeacin exige una concentracin de la autoridad, la libertad en Gran Bretaa queda garantizada por un control democrtico mediante los recursos parlamentarios y por eso mismo hay
que fortalecer, y no debilitar, la supremaca del Parlamento y la responsabilidad del Gabinete: "El ejemplo de Inglaterra demuestra as
que la democracia y la libertad no son incompatibles con una fuerte
centralizacin; en realidad se ha dicho acertadamente que el poder en
Inglaterra se ha hecho responsable ante el pueblo mediante la centralizacin".65
Ahora bien, aunque Mannheim insistir en que este tipo de planeacin deber darse sobre las "mximas" de que, primero, solamente
un fuerte gobierno centralizado puede llevar a cabo la planeacin y
de que, segundo, la centralizacin es necesaria, pues la coordinacin de
las distintas medidas es esencial para la planeacin, tambin repetir
insistentemente y con todo tipo de argumentos que, en tercer lugar,
"la centralizacin en una sociedad planificada es esencial nicamente
en cuanto a ciertos asuntos de capital importancia poltca'v"
Esto quiere decir que siempre que est justificado, las autoridades
centrales debern delegar el poder de adoptar decisiones a las autoridades locales, para reforzar la autonoma local y con ello un proceso
democrtico que "tratar de fomentar la independencia y la iniciativa
popular siempre que sean compatibles con la planificacin".67 Pero esto no debe verse como un proceso de descentralizacin, contradictorio con los requisitos centrales de la planeacin sino como un mero
!bid., p. 385.
Mannheim, Libertad, podery planificacin democrtica,
63 !bid., p. 147.
6& tu, p. 147.
67 tu, p. 148.
63
64 K
365
Por ltimo, la planeacin liberal de una sociedad industrial compleja "presupone un cuerpo de funcionarios pblicos tcnicamente
competente, administrativamente centralizado y polticamente sano",69 lo' cual puede lograrse con el desarrollo de controles democrticos de la burocracia oficial para impedir la corrupcin administrativa y
la concentracin indebida de poder burocrtico. Al igual que Weber,
Mannheim considera en este punto que el control democrtico de la
burocracia no debe de ser exclusivamente parlamentario, sino que
68 Citado por Gunter Remmling, op. cit., p. 239. Vase tambin K. Mannheim, Libertad, poder y planificaein dtmoatica,&J1. cit., pp. 153-162.
69 /bid., p. 167.
DESCENTRALIZACIN
366
tambin ayuda mucho el establecimiento de una pluralidad de burocracias rivales para vigilarse entre s:
La competencia sublima con frecuencia el antagonismo y lo transforma
en crtica constructiva. Los funcionarios de un departamento rival pueden ser los mejores crticos del funcionario correspondiente. Conocen
los detalles de la profesin, y pueden penetrar fcilmente tras la cortina
del "secreto oficial". Adems, se puede ordenar la redaccin de informes
regulares y completos de los organismos administrativos, sobre asuntos de
inters no solamente para los organismos parlamentarios y los dirigentes
que toman las decisiones polticas, sino tambin para el pblico en general. 70
La frmula clave para obtener un apoyo masivo orientado democrticamente para el logro de todos estos aspectos tiene que provenir, segn Mannheim, de una reestructuracin de los valores y formas de socializacin, no solamente de los funcionarios pblicos sino de toda la
sociedad en general. Por esta razn, Mannheim dedica enormes porciones de sus obras al diagnstico prescriptivo de cmo lograr la creacin
de nuevos actores sociales mediante valores orientados al desarrollo de
una personalidad democrtica que, por medio de la educacin, genere una nueva integracin social adaptada a las condiciones de la vida social moderna.?' En otras palabras, la planeacin democrtica tiene que
apoyarse necesariamente en una renovacin moral de la sociedad.
Al llegar a este punto, Mannheim se ubica voluntariamente no en
la tradicin sociolgica alemana de sus aos de formacin en el Heidelberg de la repblica del Weimar dominada por la figura de Max
Weber, sino en el de la tradicin sociolgica francesa de los "ingenieros sociales" que arranca con Saint-Simon y alcanza su mxima expresin en Comte y Durkheim. El problema de cmo los "planificadores
sociales" deben orientarse hacia la creacin de nuevas estructuras normativas para generar una solidaridad orgnica acorde con las necesidades de la integracin social de un nuevo tipo de sociedad, ser presentada por Mannheim en trminos de un esfuerzo originado en el
proceso democrtico, pero que, no obstante, tiene innegables resonancias de la tradicin sociolgica francesa.
Este proyecto presentar as muchos flancos al tipo de crticas que
considera sumamente arriesgado el intento de establecer una "planea-
!bid.,p. 170.
!bid., pp. 213-372; Mannheim, Libertad 'Jplanificacinsocial,
Diagnstico de nuestro tiempo, op. cit., passim.
70
71
367
DESCENTRALIZACIN
368
con esto Berlin socava el punto de partida de la legitimidad de la planeacin democrtica centralizada propuesta por Mannheim.
A pesar de estas limitaciones, el proyecto de Mannheim merece detenida atencin no tan slo por ser uno de los esquemas ms elaborados para
poner en entredicho la tesis de la "congruencia" esencial entre descentralizacin y democracia, sino tambin porque contiene muchas observaciones
acertadas sobre cmo la dispersin del poder no tiene por qu ser contradictoria con una estructura centralizada. La dispersin del poder, entendida como una difusin del mismo para la creacin de una estructura pluralista, puede operar, segn Mannheim, dentro de una organizacin
centralizada en donde la libertad y la democracia quedan garantizadas por
arreglos y controles institucionales centralizados. Este enfoque es particularmente relevante para sistemas que ya tuvieron en la fase de su desarrollo
poltico una concentracin y una expansin del poder. La dispersin
del poder deber verse ahora como el elemento definitorio de una nueva
etapa de diferenciacin social del desarrollo poltico, especialmente acorde con sistemas que no contaron con una estructura originalmente descentralizada y que alcanzaron su formacin como Estado-nacin en trminos de una concentracin necesaria del poder. A diferencia de la escueta
descripcin de Huntington de la etapa de dispersin del poder como criterio definitorio del desarrollo poltico, el enfoque de Mannheim presenta
toda una serie de condiciones concretas para llevar a cabo tal proceso bajo
el presupuesto clave de que democracia, planificacin, dispersin del poder y centralizacin no son nociones excluyentes y contradictorias entre s
sino que, por el contrario, pueden ser compatibles y complementarias.
Pero quiz la razn coyuntural ms importante para prestar atencin en Mxico a las ideas de Mannheim, radica en que presentan sorprendentes "afinidades electivas" con el discurso ideolgico y varios aspectos del proyecto de gobierno de Miguel de la Madrid. Por eso
mismo, las propuestas concretas de Mannheim pueden servir para
comprender la congruencia interna, los alcances y lmites que presentan algunos aspectos de ese proyecto de gobierno. No es posible detenerse aqu en un anlisis de estas coincidencias, pero baste decir que
los nuevos artculos 25 y 26 de la Constitucin mexicana, que entraron
en vigor en febrero de 1983 y que establecen la rectora del Estado y el
sistema nacional de planeacin democrtica, resultan compatibles con
el esquema de defensa del centralismo democrtico propuesto por
Mannheim y son, por el contrario, difcilmente conciliables con un
programa de descentralizacin.o Por otra parte, es muy importante su74
369
cin democrtica con un claro sesgo centralista, porque el Estado queda encargado de
la organizacin del mismo y el Ejecutivo establece los procedimientos de participacin y
consulta popular. El artculo 26 dice: "El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional [...] Los fines del proyecto nacional contenidos en esta
Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y
demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habr un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas
de la Administracin Pblica Federal. La ley facultar al Ejecutivo para que establezca
los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo federal coordine
mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares lll!! acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin". El sesgo
centralista tambin se advierte en la definicin de rectora del Estado (Alt 25): "El Estado planear, conducir. coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y HeVlU"a cabo la ~in y fomento delas ac.tividades.que <lemande el inters,general en el marc;od~ libertades que otorga esta Constitucin
el anlisis de las
nuevas reformas en]. F. R.oo Massieu y Diego Valads (comps.), Nuevo tlmchoconstitucitJn4l~, M!oo.Pona, 1933.
".Vase
370
DESCENTRALIZACIN
SNTESIS y CONCLUSIONES
En la tradicin de la filosofa poltica el tema de la democracia siempre ha ocupado un lugar central. Sin embargo, la forma de conceptuacin de este problema y la discusin valorativa acerca de su deseabilidad en las condiciones de la modernidad han estado configuradas
en mayor medida por el peso de la evidencia sociolgica en la teora
democrtica contempornea antes que por lo que lo estuvieron en la
filosofa poltica clsica. La evidencia sociolgica, como lleg a afirmar Max Weber, tiende a ser cada vez ms relevante y crucialmente
configurativa incluso para los problemas ms abstractos de la teora
poltica. Si los filsofos polticos tradicionales buscaban justificar con
argumentos a priori el tipo de sistema que les hubiera gustado ver
realizado, el socilogo poltico contemporneo se pregunta ms bien
qu tipo de sistema es posible, bajo qu tipo de condiciones y con qu
clase de probables consecuencias. En realidad no importa si el socilogo comienza con un punto de vista prescriptivo, ya que ste ir configurndose y modificndose en relacin con la evidencia que maneje, tanto acerca de las posibilidades cuanto de las consecuencias de un
problema determinado.
En funcin de estas consideraciones, podemos extraer ahora las siguientes conclusiones principales de las ideas y puntos de vista expuestos en este trabajo:
1) La democracia y la descentralizacin son dos nociones que no
se implican recprocamente en el plano sistemtico-conceptual, aun
cuando puedan coincidir en circunstancias histricas y sociales particulares.
2) La democracia no es una variable dependiente ni de la descentralizacin ni de la centralizacin, puesto que existen casos concretos
de democracias centralizadas y autocracias descentralizadas. La democracia depende ms bien de otro tipo de condiciones y factores.
3) La coincidencia de democracia con descentralizacin se ha dado en aquellas instancias histricas en que se cont con una estructura
originalmente descentralizada, no creada por ningn proyecto de gobierno o planificacin premeditada. La centralizacin es muy fcil de
obtener, pero la descentralizacin resulta tarea muy dificil una vez que
el Estado nacional se ha configurado centralmente. La leccin de Toequeville radica en que demostr la coincidencia de democracia y descentralizacin en Amrica, al tiempo en que vea la imposibilidad de
exportar ese modelo a otras naciones, corno Francia, donde el Estado
nacional se haba consolidado centralmente. Tocqueville vea un pro-
371
372
DESCENTRALIZACIN
75 Tesis expuesta con gran precisin para los casos de pases capitalistas desarrollados porJTgen Habermas, Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Buenos Aires,
Amorrortu, 1975. Vase tambin las siguientes obras: ~ Wolfe, 1M li~;tes <te la legitimidad,Mxico, Siglo XXI, 1980; Claus Offe, Stw"turprobleme des Kapitalistiehffl Staates,
Frankfurt, Suhrkamp Verlag, 1973, yJrgellHa~rmas y NikIas Luhm~n,
der
Gesellsehajt und Sozialteehnologt. Was istet die Systemforschung't, Frankfurt, Suhrkamp
Vetlag,1974.
Th40rit
373
lista como medio ms adecuado para lograr la democracia. Por este camino, la fase de dispersin del poder no entra en contradiccin con el
sesgo centralista de los artculos 25 y 26, entre otros, de la Constitucin
mexicana y, por eso mismo, lo ms congruente sera no hablar de proyectos de "descentralizacin". Quiz la expresin ms adecuada y congruente para la ejecucin de un programa de descentralizacin administrativa, llevado a cabo en funcin de criterios de eficiencia e
instrumentalidad, sera el de "desconcentracin" de funciones.
8) Finalmente, la tesis de la congruencia esencial entre democracia y descentralizacin podra cuestionarse desde un punto de vista no
considerado en las posiciones tericas expuestas aqu, y consistira en
preguntarse si la disyuntiva real a la que se enfrenta en este momento
el gobierno mexicano no radica ms bien en orientarse, por un lado,
hacia una decisin autoritaria por la descentralizacin o, por otro, optar por una decisin centralista en favor de la democratizacin efectiva
del sistema poltico por medio del pleno respeto a la aplicacin y ejecucin hasta sus ltimas consecuencias de la reforma poltica.
LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN
EN PER, 1978-1989*
JOS LUIS MNDEZ
Conversacin en la Catedral
INTRODUCCIN
376
DESCENTRALIZACIN
377
CONSIDERACIONES TERICAS
378
DESCENTRALIZACIN
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380
DESCENTRALIZACIN
381
tre los diversos actores estatales implican 'Juegos de suma cero" alrededor de las fuentes de beneficios. El faccionalismo interno de las organizaciones se ha asociado a relaciones "personales" que surgen de la
necesidad de asegurar beneficios o proteccin y la consecuente formacin de redes de intermediarios. Por estar basado en beneficios ms
que en abstracciones, este tipo de vnculos impide la extensin horizontal y la institucionalizacin del poder; as, estas "camarillas" no pueden crecer mucho y por tanto la fragmentacin y las dificultades para
llegar a acuerdos tienden a mantenerse.'!
El enfoque del Estado politizado fue formulado para Amrica Latina. Sin embargo, tiene muchos puntos en comn con una de las perspectivas ms recientes e importantes dentro de la literatura de polticas pblicas comparadas: la perspectiva de las "redes polticas". Esta
perspectiva sostiene que, dada la creciente dispersin y diferenciacin
funcional del Estado benefactor, las polticas pblicas tienden a reflejar la interaccin entre las organizaciones dentro de "redes" fluidas.
En consecuencia, las polticas son el resultado de la negociacin entre
varias organizaciones ms que del poder jerarquizado de los funcionarios a la cabeza del Estado o de las presiones de la sociedad civil. Estas
redes pueden ser de diferente naturaleza, y varias tipologas han sido
desarrolladas para capturar esta complejidad.P
Me he extendido ms en el enfoque del Estado politizado porque
creo que es til para profundizar en el estudio del proceso de formulacin de la poltica de descentralizacin en Per. Sin embargo, cabe sealar que esta perspectiva puede ayudarnos tambin a entender mejor
382
DESCENTRALIZACIN
la interpenetracin, complejidad y diversidad de las relaciones entre Estado y sociedad, as como la fluidez de los procesos polticos en Amrica
Latina. Siempre y cuando sea usado como "tipo ideal", este enfoque
puede ser valioso para una mejor comprensin de muchas reas de la
poltica latinoamericana, la cual frecuentemente es slo vista a la luz de
la "dominacin" ejercida por el Estado o la burguesa sobre la sociedad.
En mi opinin, la importancia que se concede en los estudios de Amrica Latina a estos dos ltimos actores ha hecho perder de vista los procesos de negociacin e influencia mutua entre una multiplicidad de actores, ninguno de los cuales es simple receptor pasivo de rdenes o fiel
seguidor de las reglas inherentes a las instituciones."
Con todo, el enfoque tiene sus limitaciones. En primer lugar, la existencia de relaciones recprocas no implica que no haya dominacin o que
los actores estatales no sean en muchas ocasiones los ms poderosos. De
lo que se trata es de enfatizar en que los actores estatales frecuentemente
no pueden imponer sus intereses tal y como lo desean, y que necesitan
entrar en procesos de negociacin que pueden tener efectos importantes sobre las polticas gubernamentales. En segundo lugar, es posible
que el enfoque politizado sea ms til para el estudio de unas polticas,
periodos y pases que para el de otros. En tercer lugar, este enfoque no
debe ser considerado como "la explicacin" de los procesos polticos en
Amrica Latina, sino slo como uno de varios posibles tipos ideales.
13 Una obra que puede servir para entender mejor el papel desempeado por las. instituciones es la de A. Giddens, The ConstiIuIion o/SoQetj, Cambridge, Polity rres.", 1984.
383
14 D. Rondinelli yA Nellis, "Assessing Decentralization Policies in Developing Countries: The Case for Cautious Optimism", en DeoelopmentPolicy RnMw, nm. 4, 1986.
15 J. Padua y A. Vanneph, "Introduccin", en]. Padua y A. Vanneph (eds.), Poder 10cal, poder regional, Mxico, El Colegio de Mxico-cEMCA, 1986, p. 17; J. Borja, "Descentralizacin una cuestin de mtodo", en RnJista Mexicana de Sociologa, nm. 4, 1984, p.
18; D. Krane, "Does the Federal Unitary Dichotomy Make Any Dfference", en Picard y
Zariski, op.cit., p. 48, Y R. Riddell, &gmalDetJe/()p"'~'dPolicy, Nueva York, ~. Martin's
PreSs,.I985, p . 2 0 9 . 16 B. G.peters,_ The politiQ o/ Bureaucracy, Nueva York, Longman, 1984, p. 124.
384
DESCENTRALIZACIN
385
lidades casi siempre han resistido los cambios de fronteras o la creacin de autoridades por encima de ellas. 20
Un estudio de varias naciones encontr que un problema comn a
los esfuerzos de descentralizacin ha sido una suerte de "esquizofrenia"
entre el deseo y la necesidad de esta reforma y las posibilidades reales
de llevarla a cabo. Dada la gravedad de los problemas polticos y econmicos de la mayora de los pases donde se intentan, las reformas suelen conceder amplias funciones a las regiones. Sin embargo, en la mayora de los casos los recursos econmicos, tcnico-administrativos y de
informacin para cumplir con dichas funciones en el mbito regional
son inadecuados. Por un lado, las entidades centrales suelen negarse a
transferir estos recursos. Esto no es del todo sorprendente, ya que la descentralizacin siempre refleja el grado de centralismo existente; en otras
palabras, la reforma se hace desde el centro e implica un proceso en el
que se pide a entidades centralizadas y esencialmente centralizadoras que
se "autodescentralicen". Por otro lado, Rondinelli seala que un problema al que la descentralizacin frecuentemente se ha enfrentado es
la baja capacidad tcnico-administrativa de las regiones. En este sentido, la descentralizacin suele necesitar programas de adiestramiento
que requieren recursos que con frecuencia no se pueden o no se quieren otorgar. Carentes de la experiencia o la informacin necesarias, los
administradores regionales se ven obligados a recurrir al "consejo" de las
autoridades centrales, con lo cual la descentralizacin es revertida en trminos prcticos."
Dado todos estos problemas, muchos autores muestran poco optimismo frente a la descentralizacin. Algunos han recomendado
considerarla como un proceso gradual de aprendizaje. Para Rondinelli y Nellis, el xito de la descentralizacin es ms probable cuando
tiene alcances limitados, se basa en la capacidad administrativa existente en las regiones, distingue entre los distintos tipos de servicios,
en TiteJoumal o/ Social, Politieal and Economic Studies, primavera, 1989, p. 95, YD. Rondinelli et al., "Analyzing Decentralization Policies in Developing Countries: A Political
Economy Framework", en Deuelopment and 'Change, vol. 20, 1989.
20 Vase Palacios, qp. cit., p. 12,YPicard y Zariski, qp. dt., p. 70. No est claro qu criterio (geogrfico, econmico, tnico, cultural) debe ser usado para definir una regin.
21 Para estos problemas vase Rondinelli y Nellis, op. cit., p. 84; C. A. de Matos, "Paradigmas, modelos y estructuras en la prctica latinoamericana de planeacin regional", en Pensamiento Iberoamericano,julio-diciembre, 1986, y L. Picard, "Decentralization,
'Recentralization' and 'Steering Mechanisms': Paradoxes ofLocal Government in Denmark" en Polity verano, 1983.
DESCENTRAUZACIN
386
toma en cuenta el tipo de clientelas e instituciones locales, prev largos periodos para la institucionalizacin de la reforma, transfiere
funciones gradualmente e incluye el adiestramiento de funcionarios
locales.
De lo dicho anteriormente se pueden escoger dos criterios que, a
pesar de ser generales, pueden servirnos de gua para evaluar una reforma de descentralizacin. Por un lado, toda reforma debe implicar
un adecuado equilibrio entre centralizacin y descentralizacin, equilibrio que por supuesto debe ser definido en trminos especficos; por
otro, la reforma deber evitar la mencionada "esquizofrenia" entre las
funciones transferidas a las regiones y los recursos disponibles en las mismas para su ejecucin.
Para definir y evaluar la estrategia de la reforma de descentralizacin (nuestra tercera pregunta) es necesario observar las estrategias seguidas por otros pases. En la dcada de los setenta, Inglaterra intent
introducir cambios en las relaciones centro-locales siguiendo una estrategia centralista. Se podra pensar que este tipo de tcticas tienen la
ventaja de evitar que las presiones de grupos sociales "comprometan"
una reforma. Sin embargo, segn Rhodes, en una sociedad muy diferenciada como la britnica, dicha estrategia llev a consecuencias imprevistas y a una politizacin del proceso que en realidad slo complic la reforma. Ashford opina que la prctica inglesa produjo cambios
errticos y reversiones costosas, sin ser capaz de conducir a cambios importantes en las relaciones entre el centro y las regiones.
Las reformas administrativas llevadas a cabo en Venezuela y Per
en los aos setenta tambin reflejaron un monopolio del centro en las
decisiones, lo que impidi contar con el apoyo de las regiones y promovi una planificacin poco realista.P
Una estrategia diferente, por ejemplo, fue la seguida por Francia
en los aos setenta, la cual, segn Ashford, consisti en un mayor contacto entre las regiones y el centro y en una reforma de descentralizacin ms gradual. Para ese autor, este mtodo puede producir cambios
ms permanentes, aceptables y efectivos, ya que implica mayores esfuerzos por generar apoyo para el cambio. Colombia es otro pas que
sigui una reforma paulatina. La ventaja de sta es que por lo menos
permite la realizacin de ciertos cambios. Sin embargo, tanto en Francia como en Colombia la realizacin de transformaciones estructurales rpidas o radicales fue dificil.
22 Rhodes,
op. cit., p. 8, Ashford, op. cit., p. 27, Hammergreen, op. cit., pp. 164 Y189.
387
Antecedentes
Durante la mayor parte de su larga historia como "Estado unitario"
Per ha estado dividido en departamentos, provincias y distritos, todos subordinados al ejecutivo central. Empero, las relaciones centrolocales han cambiado en forma significativa a lo largo de los aos.
Durante el periodo 1956-1968 se dio una creciente diferenciacin estatal bajo regmenes liberales encabezados por coaliciones gubernamentales dbiles; en ese periodo los partidos polticos y grupos de
presin llegaron a tener una fuerte influencia dentro de organizaciones regionales crecientemente autnomas. Por otro lado, entre 1963
y 1968 los gobiernos provincial y distrital fueron elegidos democrticamente.e
Como se sabe, en 1968 Velasco implant un rgimen militar, bajo
el cual hubo importantes reformas redistributivas y se alent la movilizacin social y poltica. Sin embargo, las organizaciones regionales pasaron de nuevo a ser controladas por el centro, mediante la supervisin
militar directa, la eliminacin de mpuestos recolectados localmente y la
expansin de los poderes del Instituto Nacional de Planeacin (INP).
25 Vase Hammergreen, ep. cit., pp. 164 Y189; P. WI1son, "Regionalization and Decentralization in Nicaragua", en Latin American Perspective5, primavera de 1987, p. 250, Y
D. Kamowitz, "The Role of Decentralizatiorl in the Recent Nicaraguan Agrarian Reforro", en W.Thiesenhusen (ed.), &archingforAgrtJrianReform in LatinAmerica, Boston,
Masa., UnwinHyman, 1989, p. 406.
24 G.D. Schmidt, State, Society aM tke PoliCJ Process. Planning, Deuntralization and Publk Investrlumt in Peru, 1956-1980, Ithaca, Comell University Press, 1987, p. 327.
388
DESCENTRAllZACIN
389
El debate constitucional
Presionado por la fuerte movilizacin poltica en 1978 el gobierno militar convoc a una asamblea constituyente para iniciar la redemocratizacin del pas. La descentralizacin fue considerada un asunto muy
importante, y pronto se nombr un comit para redactar el captulo
constitucional sobre descentralizacin. Este comit empez favoreciendo una desconcentracin. Sin embargo, cuando se discuta la reforma,
la Universidad del Pacfico organiz una conferencia que concluy
que la reforma debera acercarse ms a una devolucin. La publicacin de las conclusiones de esta conferencia en la prensa, as como las
opiniones expresadas por grupos de izquierda, presionaron al comit
para que tomase una posicin ms radical. 28 Al final, se propuso una
solucin de compromiso entre la desconcentracin y la devolucin.
La Constitucin termin indicando que "las regiones se constituiran
sobre la base de reas contiguas integradas histrica, econmica, administrativa y culturalmente[ ... ] La descentralizacin se efecta de
acuerdo al Plan Nacional de Regionalizacin[ ... ] Las regiones comprendidas en el Plan Nacional de Regionalizacin se crean por ley a
iniciativa del Poder Ejecutivo, oa pedido de las corporaciones'O? Cada regin sera creada por una ley especfica. Las regiones tendran su
propio gobierno, formado por una asamblea y un consejo regionales;
parte de la Asamblea sera elegida popularmente. La Constitucin
tambin seal que estos gobiernos deberan gozar de autonoma econmica y administrativa, y dej adems abierta la posibilidad de una
posterior transferencia de facultades legislativas. Con todo, los recursos y funciones por transferirse no fueron especificados con precisin;
naciones dentro de una. C. MeClintock, "Pero: The Possibilities for Democratie Consolidation After Centuries of Unstable, Non-Democratie Rule", Washington, 1987 (mimeo.), p. 62. Entrevistas con Guillermo Dvila (Oficina Tcnica del Congreso), Lima,
1988 y a Gerardo Lovn (Centro'de Estudios Bartolom de las Casas), Cuzco, 7 de julio
de 1988; N. Henrquez, "Notas y tesis sobre los movimientos regionales en el Per", en
E. Balln (ed.), Mavimientos sociales y crisis: el caso peruano, Urna, DESCO, 1986, p. 178; B.
Caravedo, Descentralismo y democrado., Urna, Gredes, 198~, p. 204, Y"Ciudad y regin: los
lmites del nuevo descentralismo", 1988, mimeo., p. 36;J. Cotler, "Democracy and National Integration", en C. McClintock y AF. Lowenthal (eds.), T/Ie PeruvianExperiment
Rtconsidered, Princeton, Princeton Univenity Press, 198~.
28 Entrevista con B. Caravedo (Gredes).Lima, 27 de junio de 1988. B. Caravedo,
"El debate descentralistadurante la asauablea constituyente", en Elpro1Jkma ugionalJwy,
Urna, T~,198'.
29 Ctmstitu_Polait;adsl/Jm4 Lima, Editorial Desarrollo, 1980,pp. 119-120.
390
DESCENTRALIZACIN
1"
"
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392
DESCENTRAUZACIN
LA FORMULACIN DE
LA REFORMA DE DESCENTRAI.JZACIN,
1985-1989
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Garcia y la Constitucin
En 1985 Alan Carda, del APRA, lleg a la presidencia de la repblica
con una mayora de votos sin precedente y mayoras sustanciales en las
dos cmaras del Congreso.
Varios de los especialistas y participantes en la elaboracin de la reforma de descentralizacin que fueron entrevistados concuerdan en
que en un principio Garca trat de seguir su propio criterio en lo relativo a la regionalizacin, independientemente de lo que deca la
Constitucin y el plan nacional. Su principal preocupacin era la guerilla. Para luchar contra ella, tenan que identificarse las reas ms pobres del pas para iniciar en ellas programas especficos de inversin.
Carda estaba interesado sobre todo en establecer oficinas "microrre54 Entrevistas con Caravedo, op. cit; con Fernando Villafuerte (Centro de Estudios
Bartolom de las Casas), Cuzco, 5 dejulio de 1988, y con Eduardo Alvear (ATUSPARlA
Organization in Chmbote, Per), Chosica, 25 de junio de 1988.
M Schmidt, Dotwrs andDtcentTt.izatilm in Developing Ctntntries... , op. cit., p. 33.
M "Aprueban el PIan Nacional de Regionalizacin...", en El PenJ.41W, 21 de junio de
1984.
393
394
DESCENTRAUZACIN
ce. En 23 largas pginas, dicho proyecto estableca de manera pormenorizada las funciones que ejerceran cada uno de los rganos del gobierno regional. En este sentido, segua un criterio altamente reglamentador y uniformizante; la mayora de estas funciones sera
ejercida por las oficinas sub y microrregionales, que seran rganos
desconcentrados del gobierno regional.w Adems, se organiz un foro de regionalizacin para el 15 de septiembre, que sera inaugurado
por el primer mandatario. Para sorpresa de todo el mundo, Garca dijo en su discurso inaugural que la regionalizacin era en realidad una
mala idea.
A fines de 1986, mientras la comisin discuta el proyecto de ley de
bases, el presidente publicaba el Plan Nacional de Desarrollo 19861990, que segn la Constitucin deba guiar las diferentes polticas del
Estado. El plan introdujo un elemento que no se haba considerado
anteriormente y que vino a confundir el proceso an ms: estableci
que poda haber tres tipos de regiones, cada uno con diferentes funciones y capacidades, y que los departamentos podan escoger cualquiera de los tres.v
Finalmente, hacia principios de 1987, el presidente acept la propuesta de doce regiones, a pesar de insistir todava en las 180 microrregiones. Esto lo llev a convocar rpidamente una sesin extraordinaria
del Congreso y a proponerle una ley de bases (que, segn Bustamante,
no tena nada que ver con lo expuesto en el Plan Nacional de Desarrollo o en el proyecto de septiembre de 1986).42
Las razones de este cambio de actitud de Garca no son fciles de
descifrar. Varios autores y especialistas en el tema coinciden en que para esas fechas el presidente -por razones polticas- haba adquirido un
nuevo inters en la regionalizacin. Por una parte, se seala que la regionalizacin fue vista por Garca como un instrumento para recuperar la legitimidad de su gobierno que, debido al avance de la guerrilla
ya otros problemas, haba cado abruptamente; por otra, la regionalizacin prometa extender la influencia del APRA Ydel presidente mis40 "Proyecto de ley de bases de la regionalizacin", en El Peruano, 12 de septiembre
de 1986.
41 Bustamante, op. cit.
u Bustamante, op. cit., Yentrevista con Dvila.
395
4S Entrevistas con Caravedo y Dvila; J. Robles, "Regionalizacin-descentralizacin", en Actualidad Econmica, marzo, 1988.
44 Segn Salazar, la ley fue redactada en trminos muy generales para que las regiones no la rechazaran. Si esto es verdad, ejemplifica de nuevo la visin "instrumental"
de las normas legales. Entrevista con Salazar, op. cit.
4!1 "Ley de bases de la regionalizacin", El Peruano, 20 de marzo de 1987. Entrevistas con Dvila y con Henry Pease (profesor-investigador de DEseO; miembro y actual
candidato presidencial del Partido Izquerda Unida), Lima, 20 de julio de 1988.
396
DESCENTRALIZACIN
misin de regionalizacin publicaron y turnaron a las regiones un documento titulado Procedimientospara la formulacin de solicitudes para la
creacin de regiones, a fin de que los departamentos propusieran proyectos
de regin. El INP propuso a los departamentos un proyecto de regionalizacin consistente en once regiones y un "rea de tratamiento especial"
(Lima-Callao). Los criterios usados fueron las "reas geoeconmicas",
el tipo de especializacin productiva regional, as como la presencia de
ciudades importantes, infraestructura de comunicaciones e identidad
cultural. El proyecto menciona que para su elaboracin se realizaron
varios estudios y consultas populares (aunque la existencia de estas ltimas fue puesta en duda por la prensaj.w
Esta medida puede interpretarse como un intento de legitimar el
proyecto de regionalizacin elaborado por el INP, ya que se dio un plazo de slo 23 das para que los departamentos acordaran y entregaran
sus propuestas. La respuesta de los departamentos al llamado vari, como pudimos observar en nuestra visita a tres de ellos en 1988. Cuzco,
Puno y Arequipa. En los dos primeros haba habido una polmica activa sobre regionalizacin cuando menos desde 1980. La participacin
en las discusiones tendi a limitarse a funcionarios pblicos, lderes
partidistas, profesionales y acadmicos de los departamentos. El debate en torno de la creacin de regiones parece haberse dado en un clima
de cooperacin, en la mayora de los casos dentro de un marco de comisiones con representaciones de varias instituciones. Todo parece indicar que los representantes del centro en los departamentos -esto es,
los funcionarios de las corporaciones- trataron de generar consenso
ms que de imponer sus visiones. Segn varios de los oficiales de las
corporaciones entrevistados, las diversas organizaciones departamentales, incluyendo a las corporaciones, hicieron con frecuencia propuestas contrarias a las del INP, aunque ste trat siempre de imponer
su proyecto. Por ejemplo, las autoridades centrales parecen haber rechazado repetidamente ciertos procedimientos internos que grupos
arequipeos proponan para su gobierno, as como el deseo de Puno
de formar una regin. En Puno, la actitud hacia la regionalizacin era
muy pesimista; dada la extrema escasez de recursos humanos y de capital, algunos de los funcionarios en este departamento esperaban obtener poco de cualquier cambio legal en las relaciones centro-locales.'?
46INP. "Propuesta de delimitacin de regiones", Linta.15 de junio de 1987 (mimeo.) j El Comm:io, 26 de junio de 1988.
i7 Entrevistas con Ortiz, op. dt.; conRoy Soto (Corde Arequipa; miembro del
APRA), Arequipa, 14 de julio de 1988jcon Fausto Mtreaclo (Come Arequipa) ,Arequipa.
397
398
DESCENTRALIZACIN
El Congreso revis el proyecto y le hizo modificaciones importantes: 1) la remocin de las microrregiones; 2) la especificacin de las
"secretaras regionales", que habran de sustituir a las oficinas locales
de los ministerios; 3) el otorgamiento a los gobiernos regionales de
25% del impuesto de ventas y la transferencia progresiva, en tres aos,
de los impuestos sobre la renta y el patrimonio; cuando menos 2.5% del
ingreso permanente del tesoro pblico deba transferirse a las regiones cada ao hasta alcanzar 60%, y 4) la limitacin del veto presidencial sobre las decisiones de los gobiernos regionales.r" Tal como lo indicaba la Constitucin, 40% de los miembros de cada asamblea
regional sera elegido por voto popular, otro 30% sera formado por
representantes de diversas organizaciones locales y el ltimo 30% sera
constituido por los alcaldes provinciales de la regin.
Enjunio de 1988, el Ejecutivo promulg el "Texto nico ordenado
de la ley de bases de regionalizacin", a fin de unir la primera ley de
bases (Ley 24650) con la segunda (24792). Un reconocido jurista peruano, Luis Bustamante, ha recalcado que la "unificacin" de estas dos
leyes se dio en contra de la ms elemental tcnica legislativa. 51 Lo anterior muestra de nuevo la visin "instrumental" de las normas legales
en este proceso.
Una vez aprobada la ley de bases, el siguiente paso era la promulgacin de las leyes de creacin de cada una de las regiones. La visin instrumental de las instituciones legales se reflejara aqu una vez ms. La
Constitucin seala claramente que "la creacin de regiones se efecta dentro de los cuatro aos siguientes" a la aprobacin del Plan Nacional de Regionalizacin, lo cual significaba que la fecha lmite era el
21 dejunio de 1988. No obstante, en ese mismo mes surgi un desacuerdo entre diputados y senadores. El Senado aprob, al parecer unnimemente, un proyecto de ley que fijaba como fecha lmite el5 de
abril de 1991, puesto que consideraba la ley de bases como parte del
Plan Nacional y por lo tanto la cuenta deba empezar a partir de la
aprobacin de ste (marzo de 1987). La Cmara de Diputados por su
parte consider que la fecha lmite era el 31 de diciembre de 1988 ya
que si bien los cuatro aos deban empezar a partir de la promulgacin del Plan, stos deban ser aos calendario. Los diputados se negaron entonces a discutir el proyecto de ley de los senadores, que a su
399
52 Para todo este debate vase El Comercio, 17, 23 Y27 de junio de 1988 y 21 de febrero de 1989; Sur, mayo yjunio de 1989, y en~ eonJuan Coronado, op. cit.
DESCENTRAUZACIN
400
de 1990 se estaba ya preparando el marco normativo para la transferencia a las regiones de las empresas pblicas y del personal y recursos
de algunos ministerios. Los comicios para formar las asambleas regionales de las otras regiones estn programados tambin para 1990. 53
55
401
"dirigieron" el proceso de toma de decisiones; obviamente, fueron grupos en el centro los que redactaron y aprobaron los diferentes proyectos
de reforma. Mientras que la fuerza de los actores regionales ha oscilado,
los centrales han tenido una influencia constante. Sin embargo, tambin hay que sealar que no hubo un actor principal en este proceso.
En ocasiones los proyectos de algunos actores centrales fueron rechazados, como fue el caso del plan de regionalizacin de Belande o las ideas
originales de Garca. En general hubo importantes procesos de negociacin entre diversos actores, que incluyeron desde influyentes tcnicos relacionados con el INP hasta foros universitarios, diputados, senadores, lderes locales, etctera. Los actores centrales estaban divididos y
no fueron capaces de presionar en favor de un proyecto especfico. Hubo importantes diferencias entre el Ejecutivo y el Legislativo, as como
diferencias internas en el Ejecutivo (entre el presidente y el INP) , en el
INP (entre sus diferentes departamentos), yen el Congreso (entre los diputados y entre stos y los senadores). En suma, las lites estatales deben ser
vistas como actores poderosos que siempre actuaron dentro de una red
de grupos interdependientes; la dispersin del poder hizo muy dificil la
imposicin de un proyecto desde el centro.
Tal como sugiere el enfoque del Estado politizado, durante el periodo 1978-1989 y especialmente a partir de 1985, importantes actores
tendieron a seguir intereses que podemos calificar de pragmticos. La
ponderacin de los efectos potenciales de las decisiones en la sobrevivencia poltica parece haber sido un factor bsico en las decisiones tomadas por ciertos actores, como Garca o los senadores. Los intereses
de los actores parecen haber sido ms el resultado de las cambiantes
circunstancias y procesos de negociacin que de ideologas definidas o
de objetivos de largo plazo para las instituciones estatales.
Como seal anteriormente, la perspectiva institucional subraya la
importancia del tipo de rgimen. hasta qu punto el modelo "politizado" -presente en la formulacin de la reforma- ha sido producto del tipo de rgimen? Por un lado, es muy probable que la instauracin de un
gobierno democrtico haya aumentado la "dispersin" del poder en el
pas, y desde este punto de vista la importancia del enfoque institucional no debe ignorarse. Sin embargo, por otro, mi breve descripcin del
fracaso de la reforma de desconcentraein de Morales Bermdez parecera indicar que existi una compleja red de intereses y organizaciones en torno de la poltica de descentralizacin incluso durante este gobierno militar, y que por tanto la fragmentacin poltica es hasta cierto
punto independiente deja forma de rgimen. No obstante, sta es una
respuesta preliminar.Unae\'aluacin ms completa de la influencia del
402
DESCENTRAllZACIN
tipo de rgimen sobre el proceso de formulacin de la reforma requerira de un estudio ms profundo del rgimen militar.
As, se puede concluir que la poltica de descentralizacin estuvo
marcada por la existencia de un modelo politizado durante el periodo
1978-1989 y que, aunque esto sea menos claro, ese modelo tambin estuvo presente en el rgimen militar. Como dije antes, la identificacin
de este modelo debe verse slo como un primer paso hacia una explicacin ms global de los procesos polticos, que nqs permita relacionar este modelo con condiciones estructurales especficas.
La segunda pregunta de este ensayo fue cmo podemos definir y evaluar el contenido de la reforma de descentralizacin?
Dado que la reforma establece sobre todo una transferencia de facultades administrativas y econmicas, que habr de darse slo de manera gradual, y limita las capacidades legislativas de los gobiernos regionales, creo que sera ms apropiado referirse a ella como una
desconcentracin. De acuerdo con la ley de bases, el Ejecutivo puede
revisar o vetar leyes regionales, hay facultades que no se pueden delegar y las leyes que deleguen facultades polticas, legislativas o incluso
econmicas (como en el caso con algunos impuestos), debern indicar los lmites de su aplicacin.
Con todo, el grado de autonoma econmica y administrativa que
los gobiernos regionales pueden llegar a tener formalmente es bastante amplio, al menos para los estndares latinoamericanos. Las asambleas regionales podran ser un importante mecanismo de participacin y movilizacin en las regiones. Puede esperarse tambin que
algunos gobiernos regionales presionen para que se les "devuelvan"
ciertas facultades polticas y legislativas. En este sentido, la reforma
puede llevar a cambios que, en el contexto de Amrica Latina, se podran calificar d radicales.
Cmo podemos evaluar la reforma? Hacer una evaluacin de sta en trminos de los criterios presentados en la primera seccin es
por ahora muy dficil. En primer lugar, la reforma no se ha hecho
efectiva. Adems, la situacin del pas es extraordinariamente inestable debido a la crisis econmica y militar de los ltimos aos. Algunos
argumentan que la reforma ha sido muy rpida y que otorga demasiadas funciones a las regiones, lo cual llevar al caos; para otros, es la
nica solucin para las condiciones de extrema pobreza y desconten-
403
to que existen en las provincias; otros ms dudan de que la descentralizacin tenga efectos reales, debido a la falta de capacidad tcnica en
muchas regiones y a la resistencia de las burocracias centrales a cambiar los sistemas contables y administrativos que han sido fundamentales para el mantenimiento del centralismo. 54 Slo la puesta en marcha de la reforma puede dar la razn a unos o a otros. Si algo se
puede decir sobre ella en estos momentos es que, dadas las condiciones de variabilidad e incertidumbre, debi haber sido menos uniforme. En algunas regiones la mayor autonoma puede conducir a un
aumento de la participacin popular en las decisiones regionales y a
una mejor administracin de los recursos de la regin, sin que ello se
oponga necesariamente a los intereses nacionales. Sin embargo, en
otras regiones la participacin popular puede reducirse, ya que es posible que la regionalizacin no altere radicalmente -o incluso profundice- relaciones clientelistas en el mbito local. Adems, es probable
que, como ha sucedido en otras partes del mundo, las autoridades en
algunas regiones no sean capaces de ejercer sus nuevas funciones sin
una enorme ayuda tcnica y financiera; no obstante, los recursos no
son precisamente abundantes (a finales de febrero, por ejemplo, se
celebr en la regin Maritegui -Puno, Moquegua y Tacna- una de
las primeras reuniones de asamblea regional en el pas, pero muchos
delegados 90 pudieron asistir por falta de recursos) .55 Finalmente, la
situacin en los departamentos con una fuerte presencia guerrillera
es muy difcil. Si la inclusin de una comunidad en una regin es
aceptada por sus habitantes, puede aumentar la legitimidad de las autoridades locales y reducirse el apoyo al movimiento guerrillero Sendero Luminoso. Sin embargo, si la poblacin de un rea no est satisfecha con la demarcacin territorial o la reforma fomenta viejas
rivalidades dentro de las regiones o entre ellas (como sucedi con la
reforma agraria de los aos setenta), esto favorecer a la guerrilla. Como indiqu, la estructura social y poltica de muchas comunidades es
bastante compleja y su resistencia a las reformas propuestas por el
centro data de tiempo atrs.
En sntesis, es posible que tanto la "esquizofrenia" comn a otras
experiencias de descentralizacin as como los conflictos entre los intereses "nacionales" y el deseo de descentralizacin surjan en al menos
algunas regiones del pas.
404
DESCENTRAUZACIN
405
tegias "ideales" de reforma; todo proceso de cambio se enfrentar siempre a dilemas dificiles de resolver. Sin embargo, en el caso peruano una
mayor consideracin de los intereses regionales por parte de quienes
desde el centro elaboraron la reforma pudo haber conducido a un mejor diseo y generado un mayor apoyo para su implantacin.
Con todo, es obvio que en Per la reforma se formul de manera
centralizada no slo por errneas consideraciones estratgicas sino
tambin por el grado de centralizacin que haba alcanzado el pas.
Actores centrales favorecieron un planteamiento centralizado de la reforma a fin de poder defender sus intereses. As, la reforma ha sido
obstaculizada por el mismo centralismo que busca cambiar.
CONCLUSIONES
En este artculo me propuse tres objetivos. El primero y ms importante fue entender el reciente proceso de formulacin de la reforma de
descentralizacin en Per. Debido a la popularidad de los enfoques
"institucionales", me interes en el papel del Estado en dicho proceso.
He tratado de argumentar que el enfoque del Estado politizado es superior a los dems si se trata de entender el errtico proceso de formulacin de esta reforma. La conducta de los actores se entiende mejor si
nos concentramos en la lgica "politizada" de su interaccin ms que
en la fuerza del Estado, ya sea como actor o como institucin. Si bien
las normas constitucionales respecto a la regionalizacin fueron ms o
menos respetadas por los actores, la letra de la Constitucin no fue seguida estrictamente y su espritu -la regionalizacin misma- trat de
ser socavado por actores como Belande o incluso Garca. Aunque este ltimo decidi impusar la descentralizacin, ello se debi en buena
medida a cambios en sus intereses polticos. Por otro lado, sera dificil
ver al Estado como un "actor" racional y unificado en este proceso; el
Estado incluy diversos actores con visiones diferentes y cambiantes
sin que ninguno de ellos pudiera prevalecer.
De esta manera, el ensayo destaca la fragmentacin que el Estado
puede alcanzar .en Amrica Latina y sugiere que puede ser menos fuerte de lo que muchos suelen pensar. De manera ms general, el artculo
busca mostrar la utilidad potencial de un enfoque como el del Estado
politizado para el estudio de ciertos procesos sociales en la regin. En
mi opinin, usar como unidad central de anlisis los procesos de negoelacin puede perrpitirpos entender mejor la extrema variabilidad de
muchos procesos sociopoltieos.
406
DESCENTRALIZACIN
407
LA FALTA DE REFERENCIAS
Pocos temas han provocado mayor inters, en el mbito de la ciencia
poltica contempornea, como el estudio comparado de las transiciones
a la democracia. El exitoso trabajo de Schmitter, O'Donnell y Whitehead'
se inscribi en una tendencia que haba comenzado mucho tiempo
antes! y que crecera desde entonces con el vigor que le prestaron al
tema los cambios latinoamericanos de los ochenta y la cada del socialismo real en fechas ms prximas. Pero ninguno de esos trabajos ha
corrido el riesgo de vincular un tipo especfico de instituciones polticas o administrativas con el xito o el fracaso de una transicin a la democracia. Como ha observado Przeworski despus de haber revisado
esa abundante bibliografa:
409
DESCENTRALIZACIN
410
[...] no tenemos suficiente conocimiento emprico para responder preguntas acerca del diseo institucional (relativo a la democracia). Tenemos in-
Adam Przeworski, Democracy and the Market, Politicaland Economic Reforms in EasCambridge, Cambridge University Press, 1991, p. 35~
4 Sintetizo en esos dos puntos la vieja propuesta de Robert Dahl acerca de los requisitos para que un rgimen poltico pueda considerarse como una "poliarqua". Y
subrayo, con Dahl, que para que la democracia exista son tan importantes los procedtem Europe and Latin Ammca,
411
Si la democracia ofrece referencias escasas en cuanto a los mejores mtodos de gobierno, las experiencias recientes de reforma econmica
no son mucho ms claras. En un estudio comparativo reciente, Chris
Pickvance y Edmond Preteceille" pasaron revista a seis diferentes procesos de reestructuracin estatal (Dinamarca, Reino Unido, Alemania
Federal, Francia, Estados Unidos y Canad) en busca de puntos de referencia acerca de la redistribucin del poder entre los niveles central
y local de cada gobierno. Y sus conclusiones no estuvieron muy lejos
de las que encontr Przeworski en relacin con las transiciones a la democracia: no hay modelos institucionales comunes. Pese a que en los
seis casos el motivo del cambio estudiado fue prcticamente el mismo
(el refuerzo de la libertad del mercado frente a la intervencin del Estado en la economa), las consecuencias de cada proceso nacional fueron muy diferentes.
Mientras que en Estados Unidos el gobierno local ha ganado pocas funciones en comparacin con el nacional, su autonoma relativa
para intervenir en favor del crecimiento econmico -por medio de organizaciones privadas y de movimientos sociales- es mucho mayor que
la del gobierno local francs, por ejemplo, cuyas funciones estn claramente delimitadas pero tambin acotadas por el gobierno de la Repblica. Y los conflictos recientes que ha venido afrontando la reforma
local en el Reino Unido, por su parte, no tienen nada que ver con la
creciente importancia de ese nivel de gobierno en pases como Dinamarca, Suecia o Noruega, hacia donde se han trasladado las crisis fiscales y de financiamiento que dieron origen a la reforma estatal, o con
mientes electorales aceptados por los partidos polticos, como el debate pblicoy las instituciones que permiten controlar la actuacin del gobierno, una vez que este ha sido
elegido. Cfr., Politwdrj: PM'ticiptitm and Dpposition.
5 SIate Restructuring and LocalPO'UJtr, Londres, Printer Publishers, 1991.
DESCENTRALIZACIN
412
tu, p. 214.
413
414
DESCENTRALIZACIN
ferentes de los propuestos por Pickvance y Preteceille, cuyo recuento acerca de la importancia reciente del gobierno local incluye: 1) la funcin asumidapor esos gobiernos como agentes de distribucin de recursos despus de la segunda guerra mundial; 2) el crecimiento de
los nuevos movimientos sociales, a partir de los aos sesenta, que han encontrado en el mbito regional un cauce natural de expresin y demanda; 3) la ideologa que ve en los gobiernos locales una "panacea" para estimular las iniciativas privadas de desarrollo econmico, y
4) el impacto de la crisis europea de los aos setenta, que intent trasladar responsabilidades
del centro hacia la periferia en busca del mantenimiento del Welftm State. Cfr. op. cit., pp. 2-5.
11 Nohlen, op. dt., p. 365.
12 No se justific el golpe de Estado de Fujimori, en Per, con la necesidad de dar
nueva cohesin y credibilidad a unas instituciones polticas incapaces ya de garantizar
la sobrevivencia de la nacin peruana? Yno es un golpe de Estado la-manfestacin
ms pura del poder concentrado?
415
13 Entre 1970 y 1982, el empleo pblico generado por el gobierno federal mexicano pas de 700 000 a 1 700 000 plazas, mientras que las empresas del sector pblico se
multiplicaron: si en 1961 haba 375, en enero de 1977108organismos pblicos ya sumaban 798 entidades y hacia 1982 la lista haba aumentado a 1155 organizaciones diferentes. Entre 1982 y 1991, el gobierno federal procedi a la inversa, de aquellas 1155
empresas, slo permanecen en el sector pblico 269. El resto se ha vendido o, simplemente, cerrado. m.Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "El proceso de enajenacin de entidades parae8tatales", Mxico, 1991. Ese documento cita como fuente, a su
vez, el Primer InJurme de Gobierno del presidente Carlos Salinas d Gortarl.
416
DESCENTRALIZACIN
es igual a descentralizacin.t- el gasto lo ha dirigido el gobierno central, pero se ha gastado en los estados de la Repblica. En cambio -y
aqu otro matiz-, en ese giro de la poltica econmica ha habido un reconocimiento implcito de la incapacidad de los gobiernos locales para dirigir el gasto con certidumbre.
En efecto, cuando los presupuestos pblicos se mantuvieron altos,
el problema fundamental de buena parte de los gobiernos locales consisti en generar proyectos de inversin viables. Pocas veces fueron
proyectos productivos y casi nunca ligados al sector privado de la economa. Las obras pblicas -no siempre indispensables- acapararon sus
preferencias de gasto, y su influencia en las causas iniciales de la inflacin no fue escasa. De ah que el cambio de estrategia econmica los
dejara al margen de las decisiones ms importantes.
Con todo, era dificil que los gobiernos locales de Mxico actuaran
de un modo distinto. Desde que el Estado nacional se consolid, haban desempeado una funcin estrictamente subordinada respecto al
centro poltico del pas. Yen el breve periodo en que fueron invitados
a participar activamente en la economa, la concepcin del desarrollo
nacional estaba fundada en la creencia de que el gasto pblico deba
actuar como el disparador de las inversiones privadas, en medio de un
mercado nacional protegido. Sobre esa base, los gobiernos locales se
prepararon para gastar: afinaron sus sistemas estatales de planeacin,
fortalecieron sus mtodos de construccin de obras pblicas, precisaron los cauces para responder a las demandas sociales. Actuaron, en
una palabra, de acuerdo con la estrategia concebida en el centro: obedecieron y, al hacerlo, cooperaron a profundizar la crisis.P
As, a partir de 1983 la coordinacin intergubernamental, que comenz a ensayarse desde mediados de los setenta, se volvi tambin un
mtodo para controlar y dirigir el gasto de las instancias locales. Ydesde
1988, ese mtodo se ha ido sustituyendo gradualmente por una nueva
14 "[ ]Ia desconcentracin acaece dentro de un mismo organismo, dentro de una
escalajarrquica de la administracin del Estado [...] En la prctica, no afecta la distribucin de poder, permaneciendo intacta la estructura de poderes y competencias del Estado. En la descentralizacin poltica, es precisamente esa estructura la que. se modifica radicalmente al perder atribuciones el Estado central. n Dieter NoWen, op. cit., p. 359.
15 Ese proceso abarc todava el periodo que va de 1983 a 1988, y hasta la fecha no
se ha quebrado del todo. La idea de que la eficacia de los gobiernos locales se mide por
su nivel de gasto ejercido sigue presente.en la cultqa politica del pas. Un ejemplo son
los indicadores planteados en el documento "M1Qco: desarroUo regionalydescentralizacin de la vida nacional (~perjencia$ de cambio eS~(.:tul',I98~1988)". ~tadQ
por la Secretaria de Programacin y PresupUClstQ en 1988.
417
estrategia de desarrollo social, que ha devuelto al gobierno de la Repblica la mayor parte de las decisiones del gasto, en la misma medida en
que las instituciones locales se han ido desplazando en favor de una mayor participacin social, directa, en el desarrollo de los programas.
Es decir, se ha dado un proceso de (des)centralizacin, tal como
definen Pickvance y Preteceille ese concepto: de un lado, se ha puesto
un freno a la tendencia de descentralizacin hacia estados y municipios, en favor de un mayor control de los presupuestos ejercidos por el
gobierno en cualquiera de sus instancias; pero, de otro, se han buscado
cauces cada vez ms directos para enlazar las organizaciones sociales con
los proyectos concretos de desarrollo social. Dicho de otra manera: el
gobierno federal ha concentrado las decisiones de poltica presupuestal, pero tambin las ha sometido al concurso de las comunidades y de
los grupos que habrn de recibir los beneficios del gasto. Ha (des)centralizado el ejercicio del gasto, en tanto que la reforma que busca una
mayor libertad del mercado comienza a ofrecer frutos.
Dos
CONSECUENCIAS DE lA (DES)CENTRALIZACIN
418
DESCENTRAUZACIN
419
les" se convertira entonces en la nueva clave de la "modernizacin" municipal.'? "Por ello -afirma ahora el gobierno federal mexicano- es necesario que el gobierno municipal oriente sus esfuerzos a la creacin o
adecuacin de los mecanismos institucionales que le den permanencia a
la participacin comunitaria y responsabilidad compartida de autoridades y sociedad en todo el proceso de desarrollo." Y agrega:
En este contexto, los municipios debern impulsar la creacin de consejos
municipales y comits pro obra para organizar y promover la participacin
comunitaria en las tareas de gobierno y en la resolucin de sus problemas.
Todas las obras que sean solicitadas por grupos de vecinos que deseen
participar con mano de obra, materiales o aportaciones de dinero, debern considerarse como prioritarias para la integracin del programa de
obras del ayuntamiento, de igual forma toda obra o accin que emprenda
el gobierno municipal, deber buscar la participacin de la sociedad, involucrando crecientemente a los vecinos en su realizacin. rs
En otras palabras: para ponerse al da, los municipios tienen que abandonar la trayectoria ideal que senalaron las reformas de 1983, y convertirse
en promotores de una nueva organizacin social comunitaria. Deben dejar
de gastar en respuesta simple a las demandas de servicio planteadas, por los
vecinos, y comenzar a desempear la funcin de "empresarios polticos" capaces de convocar la accin colectiva.t? Pero con ello queda pendiente la siguiente pregunta: qu pasar con la estructura legal, institucional, que todava est vigente para todos los municipios de Mxico?
La respuesta no puede hallarse sin tomar en cuenta las dificultades
polticas que tambin ha afrontado la (des)centralizacin mexicana.
No es ste el espacio para hacer una reflexin amplia sobre los Vnculos entre la reforma econmica mexicana y la transicin poltica en
curso. Pero tampoco puede pasarse por alto su indudable importancia. Sobre todo si se considera que la vida municipal mexicana est claramente ligada a la desigualdad del pas. 20
420
DESCENTRALIZACIN
Hasta 1992 slo 219 municipios de los 2 390 que hay en Mxico eran
gobernados por partidos distintos al PRI: menos de 10% del total nacional. 21 Y slo tres estados de los 31 que forman la federacin mexicana
son gobernados actualmente por un partido de oposicin. No obstante,
tres aos antes ninguna de las administraciones estatales era dirigida
por un partido de oposicin, mientras que los ayuntamientos presididos
por partidos distintos al PRI sumaban apenas 65. 22 Tres aos despus, las
cifras siguen dando mayoras nacionales al PRI, pero el cambio cualitativo que se ha registrado desde entonces constituye un hito en la historia
poltica mexicana: nunca desde la fundacin del partido gobernante
hubo gobiernos estatales de oposicin, ni el PRI haba perdido tantos
ayuntamientos en un periodo tan breve.
Esa transformacin ha propiciado que las elecciones locales, que
solan pasar inadvertidas, hayan cobrado cada vez mayor importancia.
En ms de un sentido, los comicios de cada estado se han convertido
en pequeas muestras del conflicto poltico nacional y, en algunos casos, sus resultados evidencian las dificultades que todava debe afrontar la transicin democrtica del pas. Pero esas dificultades no han llevado, en cambio, a un replanteamiento institucional: los principales
partidos parecen estar de acuerdo con la estructura federal-eentralista
de Mxico, aunque todos coincidan en la necesidad de resolver el problema pendiente de la transicin a la democracia. Las posiciones locales, pues, no han sido vistas ms que como peldaos en la ascensin o
en la conservacin del poder nacional.
Los MUNICIPIOS:
MS ALL DE LA DEMOCRACIA
421
Como vimos al principio de estas notas, tanto la reforma econmica en busca de una mayor libertad del mercado como la transicin poltica que aspira a la democracia pueden llevarse a cabo a partir de
cualquier esquema institucional. YMxico no parece ser la excepcin.
As, tanto en la economa como en la poltica, la reforma estatal ha
transcurrido por un proceso de (des)centralizacin en el que, no obstante, los municipios han asistido como espectadores.
Convendra modificar esa tendencia para asignarles un papel ms
activo a los pequeos gobiernos ms cercanos a la sociedad mexicana?
La respuesta a esta pregunta depende de los valores subjetivos que
quieran adoptarse. Personalmente, no puedo evitar la tentacin de
responder que s, que la descentralizacin llevada hasta los municipios
sembrara en Mxico una nueva cultura poltica y administrativa que,
con los aos, sera indispensable para una verdadera transformacin
democrtica. Pero, objetivamente, la respuesta tiene que ser mucho
ms moderada: en rigor, los municipios pueden seguir siendo el eslabn dbil de la cadena.
'.
EL GOBIERNO PERDIDO
(ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN
DEL MUNICIPIO MEXICANO) *
MAURICIO MERINO
INTRODUCCIN
El centralismo mexicano representa algo ms que un problema de circunstancias: no es producto de una voluntad reciente, ni podra eliminarse sin trastocar el entramado institucional del pas.' El centralismo
es un hecho presente, pero su vigencia descansa en el modo en que se
formaron las instituciones polticas desde su origen. Discutirlo sin tomar en cuenta las redes creadas durante el dificil proceso de formacin del Estado nacional mexicano conducira, en consecuencia, a un
callejn sin salida: la misma red institucional que sigue vigente atrapara no slo las soluciones parciales sino hasta la definicin misma del
rgimen federal.
Ms de un autor ha observado la enorme distancia que ha separado
siempre las formas legales de las prcticas polticas reales en el pas.s
Formas legales que han servido para arropar distintos proyectos de dominacin a lo largo de casi toda la historia, pero que muy pocas veces
* Este trabajo se public originalmente en Foro Internacional, vol. 34, nm. 3 (137),
1994, pp. 417-436.
1 Tomo la palabra institucin como las leyes, las estructurasjerrquicas y las relaciones de autoridad que explican el funcionamiento formal de un sistema poltico, pero
cuyo desenvolvimiento depende de sus propias condiciones histricas. La bibliografia
sobre el tema es muy abundante; no obstante, para una revisin general vase Teora del
Estadode Hermann Heller (Mxico, FCE, 1942), Instituciones polticas y derecho constitucional de Maurice Duverger (Barcelona, Ariel, 1970) Yla antologa propuesta por J. Blondel et al., El gobierno: estudios comparados (Madrid, Alianza Universidad, 1981).
2 Por ejemplo, Emilio Rabasa, La Constitucin y la dictadura, Mxico, POITa, 1990
[la ed., 1912]; Francois-Xaver Guerra, Mxico: del antiguo rgimen a la Revolucin, Mxico, FCE, 1988, O Fernando Escalante, Ciudadanos imaginarios, Mxico, El Colegio de Mxico,I992.
423
424
DESCENTRALIZACIN
han respondido en rigor a los estatutos que les han dado sustento."
Pero esa versin ha ocultado las contradicciones que tambin han tenido
lugar en la formacin institucional mexicana. Yllevado al extremo, podra producir al menos dos conclusiones de dudosa factura: primera,
que las instituciones formales nunca habran servido de base para la
actuacin de los gobiernos de Mxico, y segunda, que esas instituciones, siendo formalmente impecables, slo necesitaran un esfuerzo de
voluntad poltica para volverse parte de la realidad actual del pas. Pero acaso es verdad que los gobiernos han funcionado siempre al margen de toda justificacin legal? Es cierto que el diseo institucional del
pas es formalmente impecable? La respuesta a ambas preguntas admitira tantos matices como aquella versin de la historia. Pero, sobre todo,
permitira situar varios de los desafos actuales de Mxico en una dimensin diferente.
Quiz el problema no resida tanto en aquel divorcio aparente entre formas y realidad, cuanto en un proceso de construccin institucional plagado de contradicciones. Tras el cascarn de los nombres que
han definido el rgimen mexicano como una repblica federal, representativa y popular -pero sobre todo federal-, probablemente se esconda un entramado institucional ajeno a la lgica que esos nombres
indican. Y si as fuera, las instituciones mismas se habran convertido
en la trampa en la que habra cado el centralismo poltico mexicano,
de modo que, mientras ms se reclama el cumplimiento de aquellas
formas institucionales -con toda su carga de leyes escritas, de estructuras jerrquicas y de relaciones de autoridad-, ms se profundiza en la
prctica opuesta.
425
deralismo sobre la propuesta centralista de los conservadores. Pero slo excepcionalmente se han emprendido investigaciones acerca de las
enormes dificultades por las que hubo de atravesar ese rgimen federalista para consolidar la formacin institucional del Estado. La mayor
parte de los estudios sobre la poca ha optado por subrayar la importancia de los protagonistas polticos y de sus grandes proyectos, o por
aportar piezas puntuales de microhistoria al rompecabezas del siglo.
Mientras que, por su parte, los libros de historia jurdica de que disponemos han cado en la trampa del formalismo legal: ms que historias,
han sido recuentos de las leyes emitidas a lo largo del siglo. Hace falta, en
consecuencia, precisar el recorrido histrico de las instituciones: cmo se
formaron, qu desafios han afrontado, qu contradicciones han producido y qu resultados han arrojado, en fin, dentro del conjunto ms
vasto de la formacin original del Estado.
Esa ausencia de datos sobre la evolucin de nuestras instituciones
es particularmente notable en materia municipal. Herencia de la colonia, el municipio ha respondido a las caractersticas singulares de cada
una de las etapas de la historia de Mxico: ese ncleo de la vida comunitaria se fue transformando en la misma medida en que evolucion la
capacidad de dominio del gobierno central. De modo que hoyes
completamente distinto del que fue hacia fines del siglo pasado, o del
que era poco antes, al comenzar la repblica restaurada. Pero, adems, el gobierno municipal ha servido en distintos momentos como
un instrumento para la consolidacin del centralismo. A diferencia de
lo que sugiere el lugar comn, esa institucin no ha sido una aliada
fiel del poder regional. Guardadas todas las proporciones, entre los
municipios y las autoridades estatales se han presentado tantas dificultades como las que han permeado las relaciones entre el centro y las
regiones de Mxico.
Durante el proceso de formacin del Estado nacional mexicano, el
municipio cumpli un papel ambiguo pero a la postre favorable al predominio del centro, mientras asista al derrumbe de sus propias posibilidades de desarrollo. Ese proceso, sin embargo, no fue ajeno a la
evolucin de otras instituciones: no se dio al margen de la legalidad ni
contradijo el orden prescrito. Ms bien, fue parte de un ciclo que comenz con la implantacin misma de los ayuntamientos como representantes de la corona espaola, que pas luego por la etapa liberal-y
especialmente de la repblica restaurada-, cuando esa antigua institucin nacional hubo de afrontar la mayor ofensiva de toda su historia, y
que no concluy sino hasta la revolucin mexicana, cuando el municipio fue definitivamente separado de los ejidos. En trminos llanos, po-
426
DESCENTRAUZACIN
427
5 Vase, al respecto, Enrique Florescano e Isabel Gil Snchez, "La poca de las reformas borbnicas y el crecimiento econmico, 17~1808", en Historia gmeralde Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 185-203.
428
DESCENTRAUZACIN
por el orden impuesto por la corona, y administrados, en fin, porregidores y sndicos cuyos cargos formaban parte del patrimonio de las familias, las reformas intentaron acotar la autoridad otorgada hasta entonces al municipio. No perdieron su calidad de representantes del
rey ni su capacidad de gobierno local sobre las materias ms amplias,
pero la reorganizacin del territorio por medio de intendencias les impuso la primera autoridad superior -ideada como lmite a su representatividad real- que conocieron a lo largo de aquel siglo: los subdelegados, designados directamente por la corona."
Las reformas borbnicas tambin subrayaron la importancia de
volver realmente pblicos los cargos municipales -que, a consecuencia
del patrimonialismo, se haban convertido en asunto de transacciones
privadas-, por medio de la eleccin popular de alcaldes, regidores y
sndicos. Pero, sobre todo, les impusieron a los municipios nuevas obligaciones financieras: como representantes de la soberana real, no slo deban gobernar en su nombre sino contribuir efectivamente a la riqueza de la corona. De modo que la vieja corporacin que haba
servido para ensanchar los territorios de la colonia habra de afrontar
ahora el mayor peso de aquel primer esfuerzo de reorganizacin del
Estado, en sus dos mbitos ms preciados: la autonoma poltica y la libertad econmica."
De acuerdo con los testimonios de la poca, sin embargo, aquellas
reformas polticas llegaron tarde a la Nueva Espaa y tuvieron una dufi El antecedente inmediato de esos subdelegados eran los corregidores y los alcaldes
mayores. Pero ninguno de esos funcionarios representaba la autoridad del rey, sino las
instrucciones recibidas por medio de una estructura jerrquica que pasaba en primer lugar por los virreyes. En cambio, los intendentes y los subdelegados fueron los primeros
funcionarios encargados de la administracin territorial en el sentido moderno del trmino: burcratas designados a sueldo, para cumplir funciones especficas y atenidas a
la racionalidad de un expediente. Cf. Martn Puente Arteaga, Gnesis, evoluciny desarrollo del municipio en Mxico, Mxico, UNAM, 1954, pp. 27-28; tambin, Jos Luis Melgarejo,
Racesdel municipio mexicano, Mxico, Universidad Veracruzana, 1988, p. 267, YMoiss
Ochoa Campos, op. at., p. 194.
7 Las reformas borbnicas no slo establecieron 143 subdelegaciones adscritas a
las 17 intendencias que fund el visitador Glvez, para una poblacin que rondaba los
cinco millones de habitantes, organizados en ms de 3500 municipios, sino que buscaron el control de los recursos municipales por medio de organismos nuevos, como el
Contador General de la Comisin de Propios, Arbitrios y Bienes de Comunidades de
todas las Ciudades, Villas y Lugares del Reino de la Nueva Espaa, o la Superintendencia de la Real Hacienda. Cf. Florescano y Gil Snchez, op. cit., pp. 204-214; para. el dato
de los municipios, Nettie Lee Benson, La diputacin fmlYincial y el federalis11W mexicano,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1955, p. 53.
429
dosa aplicacin prctica. Las redes tendidas por dos siglos y medio no
cedieron con facilidad a las decisiones de la metrpoli." Pero tampoco
pasaron inadvertidas: no slo afectaron por lo menos los municipios
poblados por indios," sino que sentaron las bases que facilitaran la entrada de otra reforma, sta de mucho mayor alcance: la diseada por
las Cortes de Cdiz. Yes que, a diferencia de las reformas borbnicas,
las que trajo consigo la primera Constitucin liberal espaola habran
de transformar radicalmente la antigua organizacin de los municipios, aunque aparentemente hayan tenido muchos menos tiempo para implantarse. !O
Tres nuevas transformaciones habra de producir en el municipio
aquel primer ensayo liberal del siglo pasado: en primer lugar, la Constitucin de Cdiz le quit la representacin soberana que haba distinguido a esa corporacin a todo lo largo de la colonia. Los ayuntamientos
dejaron de ser los representantes del rey y, en consecuencia, abandonaron tambin su espacio privilegiado para unos cuantos. El liberalismo defendido por los diputados de aquellas cortes constituyentes no
admita ms representacin poltica que la que ellos mismos encarnaban, ni ms autoridad que la del derecho escrito. De ah tambin el segundo cambio radical en la concepcin del gobierno municipal: antes
de Cdiz, ese gobierno no slo representaba la autoridad del monarca,
sino que gozaba de autonoma para el gobierno de prcticamente todos los asuntos relacionados con la vida de la comunidad; despus de '
Cdiz, en cambio, los ayuntamientos quedaran confinados al mbito
acotado del poder ejecutivo. La divisin de poderes lleg muy tarde a
la Nueva Espaa, pero con ella el municipio perdi su calidad de gobierno poltico, para comenzar a ser un espacio exclusivamente admi-
8 Cf. David Brading, Orbe indiano. De la monarqua catlica a la repblica criolla, 14921867, Mxico, FCE, 1991, pp. 512-520. Vase tambin los informes de los virreyes Antonio Flores y el segundo conde de Revillagigedo, en Ernesto de la Torre Villar, Instruccionesy memorias de los virreyes novohispanos, t. 2, Mxico, POITa, 1991, pp. 1019-1020 Y
1035-1036.
9 Segn las memorias del segundo conde de Revillagigedo, en 1794, solamente las
cajas de ahorros de los pueblos indgenas haban permitido el envo de remesas a la corona. Los municipios espaoles, en cambio, se resistieron a acatar las reformas. Cf. Ernesto de la Torre, op. cit., p. 1055.
10 Si las reformas borbnicas de intendencias se instauraron en diciembre de 1786,
con lo cual tuvieron al menos cinco lustros para generalizarse, la Constitucin de Cdiz
slo tuvo una vigencia oficial de tres meses en el territorio de la Nueva Espaa, y jamslleg a ponerse en prctica ntegramente. Cf. Luis Vtlloro, "La revolucin de Independencia", en HislorllJ gmeral de MixiJ, iIfJ. cit., p. 340, YMoiss Ochoa Campos, iIfJ. cit., p. 226.
430
DESCENTRALIZACIN
nistrativo. La poltica, en todo caso, se hara en las diputaciones provinciales dirigidas por los jefes polticos que, a partir de entonces, gobernaran de hecho la vida territorial del pas: tercera mudanza producida por Cdiz, cuya influencia no desaparecera ya sino hasta la
revolucin mexicana. u
La Constitucin de Cdiz no lleg a aplicarse cabalmente en la
Nueva Espaa. Pero su influencia fue mucho mayor que su vigencia, al
menos en lo relativo al gobierno interior de los pueblos. Base de la primera legalidad implantada por los Tratados de Crdoba, los principios
gaditanos habran de perdurar por mucho tiempo en la vida de los
municipios del Mxico independiente. Ms all de la formacin de las
nuevas diputaciones provinciales previstas por aquella carta legal que
habran de convertirse en el antecedente ms claro del rgimen federal, o de su importancia en los primeros debates constituyentes de
1822 a 1824, la Constitucin redactada una dcada antes en aquel
puerto espaol sirvi como base para dar forma institucional a los gobiernos locales. Las primeras constituciones de los estados de la recin
creada federacin fueron, en consecuencia, una amalgama de dos modelos: el estadunidense yel gaditano. Pero, en todo lo relativo a la nueva legislacin sobre municipios, no cabe ninguna duda acerca de la importancia de Cdiz: los captulos dedicados al gobierno interior de los
pueblos fueron tomados de esa constitucin espaola."
II Uno de los diputados asturianos a las Cortes de Cdiz, el conde de Toreo, situ
el eje del debate en los siguientes trminos: "En la nacin no hay ms representacin
que la del Congreso Nacional. Si fuera segn se ha dicho, tendramos que los ayuntamientos, siendo una representacin y existiendo consiguientemente como cuerpos separados, formaran una nacin federada [ ... ] Los ayuntamientos no son ms que unos
agentes del poder Ejecutivo para el gobierno econmico de los pueblos [y] se prefiere
que estos agentes sean escogidos por sus propios convecinos [... ] pero, al mismo tiempo, para alejar el que no se deslicen y propendan insensiblemente al federalismo, como
es su natural tendencia, se hace necesario ponerles el freno del jefe poltico que, nombrado inmediatamente por el rey, los tenga a raya y conserve la unidad de accin en las
medidas de gobierno". Cf. Diario de sesiones de las Cortes Generales Extraordinarias, 10 de
enero de 1812, pp. 2590-2591.
12 Jess Reyes Heroles afirm que las constituciones locales "fueron dictadas de
acuerdo con la Constitucin Federal de 1824" Yque sta, a su vez, se haba basado en la
de Estados Unidos (El liberalismo mexicano, Mxico, FCE, 1974, t. 1, pp. 42(427). Pero todo indica que, en realidad, su modelo fue el gaditano. Sin que pueda hablarse de un
"molde" idntico para cada una de ellas, en los textos de los constituyentes de los estados se aprecian, al menos, tres rasgos de continuidad con el sistema liberal espaol: 1)
la idea de que el poder ejecutivo necesitaba de un grupo de notables para ser ejercido
con probidad y eficiencia, mientras que el peso mayor del poder regional tendra que
431
depositarse en el congreso local. Los consejos de gobierno -incluso "senados" localescaracterizan el contrapeso a la propia diputacin provincial, formada por siete individuos; 2) Los sistemas electorales indirectos, que en el modelo gaditano funcionaban a
partir de las "juntas de parroquia", responsables de seleccionar a los miembros de otras
Juntas de partido", que a su vez elegan diputados a Cortes, fueron prcticamente reproducidos en las constituciones locales de Mxico, con la sola sustitucin de las parroquias por municipios y, en algunos casos, de los partidos por departamentos; 3) En el
mbito del gobierno interior -lo que parece fundamental- la comparacin no deja lugar a dudas: aunque cada estado adopt rasgos peculiares, en todos fue palpable la reproduccin ms o menos fiel del ttulo sexto de la Constitucin de Cdiz (Cf. Constituciones de losEstados Unidos Mexicanos, Mxico, Imprenta Galvn, 1828).
13 Basta comparar, en ese sentido, el "Decreto para el gobierno de las municipalidades" emitido por Santa Anna el 17 de marzo de 1855, con la "Instruccin para el Gobierno econmico-poltico de las provincias", aprobada por las Cortes de Cdiz el 23 de
junio de 1813. A pesar de que el decreto de Santa Anna cancelaba los ayuntamientos,
los nuevos intendentes, sustitutos y consejos que intent instaurar en su sitio, tenan
funciones claramente equivalentes a las que haba inaugurado la legalidad gaditana. Lo
que aqu llama la atencin no es tanto la decisin centralista de Santa Arma, cuanto la
continuidad de la vida municipal. Cf. AGN, Coleccin de documentos oficiaits parala historia
de Mxiro, serie tercera, 1855, vol. 6, y Toms Ramn Fernndez y Juan Alfonso Santamara, Legislacin administrativa espaola del siglo XIX, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 170.
432
DESCENTRALIZACIN
acertaba a consolidar su formacin inicial, la nica institucin firmemente asentada en el territorio. Frente al desconcierto del centro, y an
confinados al mbito exclusivo de las responsabilidades ejecutivas, los
municipios constituan el nico orden posible. No parece descabellado,
en consecuencia, que ese orden no haya sido el producto de un Estado
nacional an inexistente, sino de las prcticas consuetudinarias y de la
herencia institucional de los ltimos aos de la colonia.
La verdadera construccin del Estado nacional mexicano no comenzara sino con el triunfo del partido liberal. Yesa construccin se apoy,
casi naturalmente, en aquella institucin municipal que serva de cimiento. Por las condiciones en las que se encontraba el pas al finalizar
el largo periodo de guerras que se sucedieron entre la expulsin del
general Santa Anna y la derrota de la intervencin francesa, no es extrao que as ocurriera: los municipios seguan siendo la nica base
tangible para emprender la reorganizacin nacional. Relativamente libre hasta entonces, el gobierno de los pueblos comenzara a ser empleado como un instrumento privilegiado para sentar las bases de la
nueva institucionalidad mexicana. Y slo mucho ms tarde, cuando
esas instituciones ganaron la fuerza necesaria para volverse asunto administrativo, el municipio fue paulatinamente relegado al olvido.
Durante los aos de la repblica restaurada, en efecto, los municipios fueron usados como instrumentos del centro en un doble sentido: de un lado, colaboraron como medios para afincar la autoridad
del Estado no slo mediante la coercin fisica sobre los individuos, sino como piedra de toque para la legitimacin formal de los cargos pblicos e incluso como vehculos para garantizar las contribuciones fiscales impuestas a los pueblos de Mxico. Cuando el segundo imperio
fue derrotado, el pas apenas contaba con algunos de los elementos
bsicos para comenzar a integrar el Estado: una idea de la nacionalidad mexicana, un territorio definido y una constitucin legal. Pero no
tena, en cambio, la fuerza suficiente para asegurar la cooperacin territorial -segunda condicin ineludible de cualquier Estado-, ni mucho menos los medios para concretar en la prctica lo que la ideologa
liberal proclamaba. De ah que los municipios fueron concebidos, por
otro lado, como punta de lanza para iniciar el dificil proceso de instauracin de las ideas liberales, diseadas en buena medida a contrapelo
de las tradiciones de Mxico.
43.3
14 El Congreso suspendi garantas individuales, a peticin del Ejecutivo, nueve veces en nueve aos, durante un total de 49 meses de los 112 del periodo. Yel presidente
tuvo facultades extraordinarias, adems, todo ese tiempo excepto 57 das. Cf. Laurens
Ballard Perry, "El modelo liberal y la poltica prctica en la repblica restaurada", en
HistoriaMexicana, vol. XXIII, abril-junio, 1974, p. 664.
15 Vase, por ejemplo, las razones que dieron origen a las guardias de seguridad, o
polica rural ("los rurales"), en PaulJ. Vanderwood, Los rurales mexicanos, Mxico, Secretara de la Defensa Nacional/FCE, 1991, pp. 36-39.
16 Segn el recuento de Laurens Ballard Perry no hubo un solo ao en que esa
guerra no se librara en distintos lugares del territorio nacional. Perry formula una lista
de 55 lderes insurrectos, entre 1867 y 1876, en 18 estados de la repblica, adems de la
primera rebelin cristera que tendra lugar entre 1874 y 1876 Yde los dos movimientos
culminantes: el decembrista y el definitivo de Tuxtepec, dirigido por Porfirio Daz.a.
Juam:. and Dia%. Macmne Politia in Mexico, Northem IlIinois Univetsity Press, 1978, pp.
353-354.
434
DESCENTRALIZACIN
de rebelda.'? Por lo dems, la leva tambin fue usada como una ameza efectiva para imponer orden entre los pueblos, aunque indudablemente haya sido empleada sin demasiado recato por los jefes polticos,
responsables ltimos del reclutamiento exigido en las emergencias.
Con las fuerzas armadas como respaldo y los jefes polticos como autoridades consolidadas en la repblica, los municipios vieron nuevamente acotada la autonoma de otros tiempos. Pero lo ms destacable es
que ese mecanismo de control poltico y militar nunca fue ilegal: se
apoy en el orden establecido por la Constitucin de 1857, aunque slo haya sido para justificar el predominio cada vez ms amplio del poder Ejecutivo de la federacin.
Pero si el gobierno central ech mano del ejrcito y de los municipios -las dos instituciones ya disponibles para la construccin del Estado- en busca del poder para pacificar el pas, los segundos tambin sirvieron como instrumento para garantizar la legitimidad de ese poder.
O, al menos, la legalidad aparente de los procesos electorales. Apoyados nuevamente en la idea de que los municipios eran la base de la organizacin poltica de la nacin (y la escuela de la democracia), la ley
orgnica electoral empleada durante toda la repblica restaurada hizo
descansar la organizacin de las comicios federales en esa primera instancia de gobierno. is
435
19 a. la tesis de Laurens Ballard Perry, op. cit., pp. 57-88. Otra versin del mismo
asunto fue desarrollada por don Daniel Coso Villegas, Histmia mot.tBma de Mxico. El pqrftriato. Vula poltica interior; Mxico, Hermes, 1970.
436
DESCENTRALIZACIN
da fue tan constante como la resistencia municipal para acatar las rdenes de parcelar y privatizar los ejidos"
La propiedad comn, caracterstica de la vida municipal anterior
al triunfo del liberalismo, fue destruida paulatinamente, lo que anul
la posibilidad de volver a fortalecer esa instancia del gobierno local.
Sus funciones administrativas siguieron siendo todava muy extensas
-incluyendo su labor de entidad auxiliar del poder judicial, todos los
servicios urbanos, el orden pblico y hasta la educacin bsica-, pero
sus fuentes de financiamiento se vieron dramticamente reducidas.
Sin embargo, quiz lo ms destacable sea que, a consecuencia de las leyes liberales en favor de la propiedad individual de la tierra, los municipios no slo se vieron en la necesidad de buscar ingresos por otros
medios -apoyados en todo caso en la muy limitada capacidad de pago de
los vecinos-, sino que el eje de su convivencia hubo de desplazarse de los
bienes comunes hacia aquellas tareas especficamente administrativas.
Perdido el ejido y los bienes del comn, el municipio perdi tambin
una de sus cualidades histricas ms importantes: dej de ser el gobierno del pueblo, para volverse el gobierno de los poblados."
Fue tan profunda la dimensin de esa decisin liberal, que en la
prctica nunca lleg a aplicarse del todo. Las resistencias fueron segu-
20 La ofensiva de la desamortizacin comenz, en efecto, con la Ley Lerdo de junio de 1856 y culmin con la Ley de Terrenos Baldos promulgada por el general Daz
en marzo de 1894. Hay mltiples evidencias de la resistencia municipal a acatar la desamortizacin, desde la simple negligencia hasta la rebelin abierta. Al respecto puede
verse John Coatsworth, "Patrones de rebelin rural en Amrica Latina: Mxico en una
perspectiva comparada", en Friedrich Katz (ed.), Revuelta, rebelin y revolucin. La lucha
rural en Mxico del siglo XV! al siglo xx, Mxico, Era, 1988, especialmente la p. 50, Ysobre
la importancia de la desamortizacin en la vida municipal, Francois-Xavier Guerra, op.
cit., t. 1, pp. 263 Yss,
21 Entre los ingresos municipales consignados en los textos de la poca -que habran de sustituir los recursos perdidos con la desamortizacin- se incluan por ejemplo los arrendamientos de mercados y edificios pblicos a los particulares, el control
del comercio con pesos y medidas (fieles contrastes), los impuestos prediales a la propiedad privada y la expedicin de patentes (licencias) para toda clase de comercios,
adems de multas y recargos por faltas administrativas. En cambio, todos los terrenos o
su arrendamiento a nombre del municipio deban ser puestos en subasta pblica o directamente parcelados y entregados en propiedad a las familias del municipio. Lo relevante de esa sustitucin de ingresos, como puede observarse, es que ya no dependeran
ms de los pueblos sino de la riqueza parcial de sus habitantes, donde la pobreza era la
generalidad. a.JulioJimnez y Agustn Lozano, "Manual de los ayuntamientos", Mxico, Imprenta del Porvenir, 1875, en Revista de AdministracinPblica, nm. 51,julio-septiembre, Mxico, lNAP, 1982, p. 77.
437
ramente mayores que las previstas por el gobierno central, y las pugnas
nacionales acabaron mezclndose con la renuencia de no pocos municipios a la parcelacin. Hace falta un estudio detallado, desde la ptica
municipal, para descubrir hasta qu punto fue realmente destruida la
propiedad colectiva de los pueblos de Mxico. Pero aun sin contar con
esos detalles, hoy sabemos que el rgimen de Porfirio Daz opt por
aplazar el cumplimiento de esas leyes, a cambio de la pacificacin, cada vez que hizo falta. Y sabemos tambin que la rebelin de Emiliano
Zapata debe su origen, sin duda alguna, a la implantacin indiscriminada de aquellas leyes contra la propiedad colectiva administrada por
el gobierno municipal.
Pero si Porfirio Daz manej con mucha prudencia la desamortizacin de la propiedad colectiva, toc en cambio a su rgimen completar
la anulacin de las alcabalas que los liberales de la repblica restaurada no lograron eliminar de manera definitiva. El tema fue discutido
una y otra vez por los diputados de las primeras ocho legislaturas, pero
ni la minucia de los debates ni las precarias condiciones de la hacienda
pblica les permitieron tomar una decisin de conjunto. Por lo dems,
lo incomunicado del territorio haca prcticamente imposible supervisar el final de esa prctica colonial, opuesta claramente a los principios
del liberalismo econmico. Las alcabalas trataban el libre comercio
por el territorio nacional, pero significaban una importante fuente de
ingresos para los gobiernos municipales. Sin embargo, en la prctica la
repblica restaurada dej esa asignatura pendiente, mientras que el
gobierno del general Daz -prudente en cuestiones agrarias y campesinas- fue mucho ms rgido en esta otra materia: tan pronto como reuni el poder suficiente para garantizarlo, las alcabalas quedaron definitivamente prohibidas.P
Hacia fines del XIX Yprincipios del XX, la nueva maquinaria institucional del Estado ya haba tejido una enorme red sobre la vida munici2l! Sobre el problema de las alcabalas tambin hace falta un estudio completo, que
logre situar su importancia desde el mirador de los municipios. Sin embargo, esa prctica se mantuvo durante toda la repblica restaurada a pesar de la prohibicin constitucional de 1857, y del disgusto de no pocos diputados al Congreso, y slo se eliminaron
con la reforma constitucional del mayo de 1896, diseada por el ministroJos Ives Limantour. er. Francois Chevalier, "La libert municipale, ancienne et constante revindication mexicaine: du pass au prsent", en QJl avenir pourla dmocratie en Amrique Laline, Pars, Centre National de la Recherche Scientifique, 1989, p. 214. Tambin puede
consultarse "Alcabalas", en Jos Rogelio lvarez, Enciclopedia de Mxico, 1978; y en Miguel Len-Portilla, Diccionario PomJ.a de historia, bi0"4.fta Y geografta de Mxico, Mxico,
1986.
438
DESCENTRALIZACIN
439
Tres temas ligaron el movimiento revolucionario con los problemas propios del municipio: en primer lugar, la anulacin necesaria de
la figura central encarnada por los jefes polticos. Viejos representantes de la maquinaria poltica desde las reformas borbnicas, los jefes
polticos se haban convertido en uno de los puntales del porfiriato. El
control que ejercan sobre la vida local, a partir de la estructura creada
por encima del municipio, lleg a constituir una de las claves ms importantes del rgimen. Una vez convertidos en aliados forzosos del
centralismo, los municipios sirvieron para garantizar la estabilidad que
ofreci el general Daz, a cambio del poder concentrado en sus manos. Yesa estabilidad -que pasaba, como hemos visto, por el control de
milicias, elecciones, economas e incluso por la administracin de los
asuntos locales- resida en buena medida en el puente tendido por losjefes polticos. De modo que destruirlo no solamente responda a un verdadero clamor popular extendido por todo el pas, sino a una estrategia
poltica elemental: sin jefes polticos, buena parte de la estructura construida por el porfiriato se vendra abajo.
Pero la desaparicin de los jefes polticos no significaba, por s misma, la renovacin automtica de los gobiernos locales. Ms bien, en la
prctica, la sujecin a la que haban sido sometidos los municipios slo
se trasladara hacia las gubernaturas y hacia las legislaturas de los estados. No obstante, la demanda de libertad municipal no simbolizaba,
para los revolucionarios, ms que liberarlos del control que ejercan
aquellos funcionarios identificados con el porfiriato. Desde su mirador,
eso bastaba para darle sustento a una frase que, en rigor, nunca tuvo mayor contenido: el municipio libre era el municipio sin jefes polticos.
En cambio, esa instancia sigui siendo la clave para el reclutamiento
de fuerzas militares y tambin para asegurar la legalidad de las elecciones. No es extrao, en ese sentido, que Venustiano Carranza insistiera
en la conveniencia de ganar la mayor parte de las plazas municipales antes de convocar a las elecciones para la presidencia de la repblica. De
acuerdo con el modelo instaurado por los liberales 50 aos antes, ganar los municipios significaba asegurar el dominio en el gobierno central. Ganar las plazas, para ganar las urnas.
Finalmente, los revolucionarios desvincularon el problema de las
tierras del tema municipal. Y; al hacerlo, no slo abandonaron la idea
revisin apoyado en las compilaciones de Manuel Gonzlez Ramrez, Fuentes para la historia de lo.revolucin mexicana (Mxico, FCE, 1957) Yde Horado Labastida, Documentos de
la revolucin mmeana (Mxico, Miguel ngel Porra, 1988).
440
Ili.1
ti ,1
DESCENTRAUZACIN
de que los pueblos posean ejidos para el beneficio comn, sino que
arrancaron del gobierno municipal toda funcin ligada al desarrollo
del campo. Si el proceso de desamortizacin iniciado por los liberales
haba afectado directamente la vieja identidad de los municipios y cancelado uno de sus recursos vitales, la nueva concepcin ejidal plasmada en la Constitucin de 1917 complet, paradjicamente, la subordinacin de los gobiernos locales a las decisiones del centro: de acuerdo
con esa concepcin, todas las tierras y aguas de Mxico perteneceran
originalmente a la nacin, pero no a los pueblos. De hecho, el artculo
27 constitucional recobr la lgica de la antigua legislacin colonial,
cuando todo perteneca al rey. Pero a diferencia de la colonia, al comenzar nuestro siglo la nacin no era otra cosa que el gobierno del
centro."
Quienes propusieron la reforma a la propiedad agraria no desconocan, obviamente, el antiguo vnculo entre pueblos, ejidos y municipios. No slo porque de ese vnculo se desprendi la filosofia original
de aquella reforma, sino porque, apenas cuatro aos antes del constituyente de Quertaro, el Congreso que acompa al gobierno de
Francisco I. Madero haba insistido en la conveniencia de reconstituir
los ejidos para satisfacer las demandas del zapatismo, pero administrados por los gobiernos municipales. Aquel Congreso fue disuelto por
Victoriano Huerta y el proyecto de resolver el problema agrario mediante los municipios ya no volvi a prosperar. La violencia de aquella
poca lo hizo fracasar antes de ser aprobado, mientras que la necesaria
reconstruccin del Estado exigi desecharlo despus para otorgarle
toda la autoridad al gobierno de la repblica.P Pero no hay duda de
24 No se trata de una interpretacin propia sino de la explicacin ofrecida por Andrs Molina Enrquez acerca del sentido del artculo 27. Molina Enrquez afirmara, despus de haber formulado esa comparacin entre la legislacin revolucionaria y la "sapientsima" legislacin colonial, que al concluir la revolucin mexicana "la nacin haba
sustituido al rey". Cf. "El espritu de la Constitucin de Quertaro" y "El artculo 27 de la
Constitucin", en Lesgrandes problemas nacionales, Mxico, Era, 1978, pp. 467-473.
25 La propuesta fue formulada por Luis Cabrera hacia fines de 1912. Se trataba de
un proyecto de ley que, a diferencia del resto de los documentos revolucionarios, ligaba explcitamente el problema agrario con el municipal. De acuerdo con esa iniciativa,
se reconstituiran o se dotaran ejidos suficientes para los pueblos, cuya propiedad quedara en manos del gobierno federal, pero bajo la vigilancia y la administracin de los
municipios, "mientras no se reforme la Constitucin para dar personalidad a los pueblos para el manejo de sus ejidos [o] mientras no se expidan las leyes que determinen
la condicin jurdica de los ejidos", La falta de personalidad jurdica de los municipios
constitua, en el proyecto de Cabrera, la nica razn para que los ejidos se convirtieran
441
442
DESCENTRAUZACIN
que, sin destruir la unidad del Estado, permita asentar las nuevas instituciones locales y regionales que el desarrollo poltico mexicano olvid. Instituciones locales y regionales indispensables, entre otras cosas,
para recuperar seriamente el municipio: nuestro gobierno perdido.
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CUARTA PARTE
El tema de la profesionalizacin del servicio pblico nos remite a la estructura y al funcionamiento de los aparatos administrativos de los gobiernos. La dificultad de su anlisis arranca del hecho de que an en
pases en los que se ha desarrollado una slida cultura poltico administrativa y se cuenta con un servicio civil, como recurso para lograr un
grado de mayor profesionalismo de los funcionarios pblicos, no se sabe con precisin cmo funcionan los rganos que integran a la administracin pblica, y, por lo tanto, es dificil definir cules seran los requerimientos que habra que incluir en un sistema que contribuyera a
mejorar la funcin pblica.
De ah que las tendencias actuales parezcan plantear propsitos
encontrados: en los pases industrializados se han hecho serios cuestionamientos a los sistemas de carrera administrativa a partir de un
reconocimiento explcito del desprestigio que han ido acumulando a
lo largo del tiempo. Yen los pases con menor grado de desarrollo,
en donde la funcin pblica tambin ha entrado en una fase de desgaste y prdida de prestigio y legitimidad, se plantea que para recuperarla habra que incluir sistemas de carrera, como pueden ser los
que existen en sociedades ms educadas y democrticas, en suma,
modernas.
En ambos contextos, sin embargo, la funcin pblica se ve sometida a una importante revisin que se inicia desde hace dos dcadas, y
La versin definitiva de este trabajo apareci en Gestin 'J Politjca Pblica, Mxico,
vol. IV, nm. 2, segundo semestre 1995.
~lUie~o aAdriana HerpndezPuwte, coordinadora del Centro de Invesggacin y Documentacin dellNAl'las facilidades que me prest para tener acceso a los. materiales de consulta.
446
que coincide, por una parte, con el desprestigio aludido, pero tambin
con un cambio muy profundo en la organizacin de los aparatos administrativos pblicos en el contexto de la modernizacin de largo aliento emprendida y que se ha identificado de manera genrica, como reforma estructural del Estado.
El propsito de este trabajo es -entonces- el de revisar la experiencia mexicana a la luz de otras en pases en donde existen servicios civiles de carrera, para tener una idea ms clara de la relacin que supuestamente debe existir entre los esfuerzos de mayor profesionalizacin y
la modernizacin.
447
448
El segundo, hace referencia a la politizacin creciente de la funcin p. blica. En trminos generales este componente se traduce en el hecho de
que la alta burocracia va a responder cada vez ms a las orientaciones
de los mandatos del Ejecutivo, impidiendo con ello una sana discusin de
la pertinencia de las polticas que se intentan poner en marcha. De manera an ms evidente, en pases donde existe un servicio civil, que por
definicin debera ser autnomo, aunque siempre teniendo una influencia poltica, los polticos conservadores responsables del poder Ejecutivo -en los pases industrializados, e incluso bajo el gobierno socialista
de Francia- "empezaron a poner en duda la capacidad de los funcionarios de carrera para aplicar sus autoproclamados programas de reforma
estructural"," De ah que se empearan en querer controlar ms directamente a los funcionarios responsables de la aplicacin de la "reforma".
Fabregat Romero y Uranga Cogollos, op. cit.,p. 124.
tu, pp. 124-126.
6 Ernesto Carrillo Barroso, "La modernizacin de las administraciones pblicas ante la integracin europea", en Mauricio Merino (comp.), Cambiopoliticoy goberntJbidad,
Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Politlcas YAdtninistracin PbJka.I992.p. 9.
7 Peten. op. cit.,p. 126.
4
449
Una de las manifestaciones ms evidentes de ese control, fue la utilizacin del recurso personal de nombramientos polticos para puestos tradicionalmente reservados a la funcin pblica permanente.
El tercer componente, hace alusin a presentar al sector privado como
ejemplo de "buena administracin". Esta tendencia no resulta tan novedosa; sin embargo, ha tomado nuevo mpetu a pesar de la insistencia y de
las repetidas afirmaciones de los estudiosos en el sentido que ambos
sectores son diferentes, y por consiguiente sus procesos de toma de decisiones y direccin son tambin de naturaleza distinta. Para referirnos
a algunas de estas caractersticas que los distinguen, el sector privado
trabaja con retribuciones directamente ligadas con el mrito. Este criterio en el sector pblico, sobre todo en donde hay esquemas de servicio
civil de carrera, se acompaa del de la antigedad, no slo relacionada
con los aos en el servicio sino tambin con la posibilidad de haber
acumulado experiencia. De igual manera, el nfasis en el trabajo y rendimiento individuales, atenta contra las prcticas de la sindicalizacin
fuertemente arraigadas, por ejemplo, en pases como Estados Unidos y
Gran Bretaa.
El cuarto componente tiene que ver con la presin internacional para
firmar acuerdos e integrar bloques econmicos. Esta tendencia atrae a
los funcionarios comprometidos con la idea de un Estado mucho menos
intervencionista en donde las agencias centrales quedan desplazadas por
otras que desarrollen mayor grado de especializacin," En Mxico, en los
ltimos aos se crearon o transformaron instituciones regulatorias para
dotarlas de mayor autonoma, como el banco central, los Tribunales
Agrarios, la Comisin Nacional de Competencia, el Instituto Mexicano
de Propiedad Industrial y el Sistema Nacional de Promocin Externa de
la Inversin Extranjera, a partir de una revaloracin de los derechos
de propiedad privada, as como de las normas regulatorias, asociadas,
por ejemplo, a la suscripcin del GAlT Ya los tratados de libre comercio,"
DE LAS DE PASES
8
9
Vase el
450
ministracin pblica con las de algunos pases europeos donde s los hay
(notablemente Francia y Gran Bretaa), al igual que con Estados
Unidos. Sin embargo considero que es un ejercicio vlido en la medida en la que en los anlisis sobre la ausencia del servicio civil en
Mxico se han incluido sistemticamente estas experiencias como
ejemplos de la viabilidad de esta decisin, y que por lo tanto es un
requisito para la profesionalizacin que reclama cualquier pas que
se precie de ser moderno.!? Sin embargo, tambin se ha argumentado que si se tomara la decisin de llevar a cabo el servicio civil en
Mxico, debido a la particularidad del sistema poltico mexicano y a
su especificidad sera obligatorio hacerle a ste las adecuaciones
pertinentes.
.
~o Vase
puestas, Mxico, Fundacin Cambio XXI, Luis Donaldo Colosio, 1994, pp.5();.66.
451
pp. 31.46.
Como excepcin a esa regla existen dos sistemas de carrera administrativa, el
servicio exterior y la adminStradn de los procesos electorales.
11 I1Jid.,
12
452
,
"!
1
"
,
453
OTRAS EXPERIENCIAS
Al revisar las experiencias de los pases que cuentan con un servicio civil de
carrera, se puede apreciar que el arribo al poder de gobiernos que propugnaron por el establecimiento de un Estado menos interventor, para
lo que la inmediata consecuencia era contar con aparatos administrativos mucho ms compactos, signific una oleada muy importante de crticas a estos sistemas y al papel de la funcin pblica en la administracin y diseo de polticas pblicas. Sin embargo, al contrastar estas
experiencias con la mexicana, en donde no se cuenta con un sistema integrado de servicio civil de carrera, lo paradjico es que tambin se encontraron cuestionamientos implcitos a la funcin pblica en trminos
del proyecto de reforma estructural, al tiempo que se argumentaba su
necesaria profesionalizacin para poder hacer frente a los imperativos
de la poca, por ejemplo, a aquellos derivados del fenmeno de la integracin econmica, en una palabra a los de la modernizacin.
En el caso de Gran Bretaa, ejemplo casi paradigmtico de un sistema eficaz, la funcin pblica tuvo tradicionalmente como responsabilidad esencial asistir a los ministros, esto es, a los hombres polticos.
Conforme al paradigma weberiano, los funcionarios deban tener un
elevado nivel de formacin y experiencia que les facilitara llevar a cabo
su trabajo, lo cual permita diferenciarlos de los polticos que carecan
de tales cualidades. Esta explicacin no se adecu nunca a la alta funcin pblica britnica; no se seleccionaba a los integrantes en funcin
de sus conocimientos tcnicos, sino porque eran destacados universitarios en las esferas clsica o humanista. Los funcionarios britnicos de
hecho han cultivado una tradicin de desdn por la preparacin formal en su trabajo, considerando ms importante el aprendizaje por
medio de la accin, y no reconociendo a la experiencia ms que en
una forma limitada, debido a la fuerte movilidad que ha existido entre
puestos y agencias administrativas.P por lo que "se reconoca como
cualidad de mayor prestigio tener capacidad para aprender rpidamente una materia, que haber dominado ya otra"."
Han sido diversas las explicaciones que se han dado para justificar
el contraste entre el modelo ideal weberianoy el mundo del funciona1& Graham K. Wilson, "Perspectivas de la funcin pblica en Gran Bretaa, Mayor al rescate?", en &vista Internacional de Ciencias Administrativas, vol. 57, nm. 3,
1991, p.ll.
16 Citado por Hugb HecIo y Aron Wildavsky, "The Private Govemment of Public
Money", en Grabam K. Wson, op. cit., p. 11.
454
A pesar de esos embates se sigui pensando que la carrera administrativa britnica era capaz de enfrentar los retos que la poca exiga;
17
18
19
455
de ah que hasta fines de los setenta los cambios que se le hicieron fueron menores, aunque se lleg al punto de argumentar que las recomendaciones del Comit Fulton se vieron saboteadas por la alta funcin pblica, acusacin que nunca fue aceptada ni aprobada. Es
evidente que, al igual que en otros pases, las nuevas tcnicas propuestas por la corriente del management tuvieron cierta influencia en el anlisis de las polticas pblicas, lo mismo que el imperativo de lograr mayor eficacia no permiti que aparecieran fisuras en el monopolio que
hasta entonces tenan los funcionarios permanentes. La primera manifestacin de esta situacin se ejemplifica con la creacin por el gobierno conservador encabezado por el primer ministro, Edward Heath
(1970-1974), de un Grupo de Estudios de la Poltica Central (CEPC) integrado por funcionarios, pero tambin por polticos designados y por
hombres de empresa. Un segundo paso en esta misma direccin fue la
creacin por el gobierno laborista de Callaghan (1976-1979) de una
Poliey Unit, para que el gobierno contara con una asesora "ms partidista".
Pero es hasta que llega al poder el gobierno conservador de Margaret Thatcher, cuando la funcin pblica britnica se va a ver sometida a
un severo cuestionamiento. Los tatcheristas estuvieron convencidos de
que para llevar adelante su programa poltico, la lite burocrtica no
slo no significaba un apoyo, sino que la consideraron como un obstculo. El primer ataque lo concretaron en relacin con el nmero existente de funcionarios; la reduccin de la administracin y la contraccin
de la funcin pblica aparecan como clave para la recuperacin econmica.w adems de que se consideraba que este grupo gozaba de una
posicin de privilegio, que en momentos de contraccin econmica,
pareca inaceptable.
En sntesis, se puede decir que Margaret Thatcher intent invertir
el equilibrio existente entre el trabajo de asesora que mayoritariamente desempeaban los funcionarios de carrera y los puestos en los que
se exiga capacidad de gestin. Esta alteracin la planteaba en dos sentidos; primero, a partir de la introduccin de cambios en la cultura del
funcionariado ingls con base en las nuevas corrientes que subrayaban
la capacidad directiva y de articulacin en detrimento de la consultiva
y de anlisis de las polticas. Segundo, mediante cambios institucionales. De ah que decidiera suprimir el Grupo de Estudios de Poltica Cen-
20 Durante los gobiernos de Thatcher; los funcionarios pasaron de 700 000 a 590 000.
ne; pp. 23-24.
456
l~!
21
Ibdem, p. 26.
457
tionados. Se intuye que la funcin pblica presenta sntomas de envejecimiento que no podrn remontarse y que la incapacitar para hacer
frente a los retos de la modernizacin. En este ejemplo las crticas han
tomado dos vertientes: se le acusa de haberse convertido en un poder
tecnocrtico y el que este poder la ha llevado a perder el sentido social
de su misin."
A partir de los aos setenta, el presidente Giscard D'Estaing empieza a establecer sus lazos de lealtad ms en torno de las relaciones de carcter personal. Esto se vio favorecido por el hecho de que los funcionarios empezaron a valorar que la suerte de sus carreras polticas estaba
cada vez ms estrechamente vinculada con el resultado en las elecciones
presidenciales, lo que los obligaba a legitimar sus carreras ms en las lealtades partidistas que en la propia nocin de carrera, que haba sido el
eje de la funcin pblica francesa.
Por otra parte, la presin cada vez mayor de la ciudadana a la que
la administracin sirve, est exigiendo al servidor pblico actitudes
distintas; ahora se ven obligados a explicar y justificar sus acciones.
"Entre la neutralidad y el servicio dedicado al cliente, los funcionarios
franceses buscan un nuevo objetivo social, al tiempo que la ideologa
del 'repliegue del Estado' devala su imagen, y se les presenta como
un grupo superprivilegiado, cuya carencia de dinamismo es un drenaje intil de recursos administratvos"." Un cambio notable en este sentido, es que la relacin con el cliente est vinculndose al criterio de
productividad que introduce diferencias en las retribuciones y recompensas para los funcionarios. El problema que se presenta de inmediato es que la diversidad de las demandas se enfrenta a un sector en el
que la uniformidad fue una de sus reglas.
La llegada del gobierno socialista no modific la situacin de los funcionarios: el repliegue estatal continu y desde 1983 el gasto administrativo ha descendido en proporcin con el PNB. Tambin la supresin de empleos pblicos ha sido consecuencia directa de esto, pero la funcin
pblica se ve afectada -adems- por otras causas, los jvenes franceses estn ms tentados a ingresar a las filas del sector privado. Una prctica
arraigada en la administracin francesa era el intercambio de posiciones
entre el sector pblico y privado, el pantou~. La situacin actual es que
los funcionarios se van al sector privado, pero ya no regresan.
22 Nicole de Montricher, "La funcin pblica en Francia: problemas y perspectivas",en RetJUt4 ~ t CimeiasAdfllinistmtWos, vol. 57. nm. 3. 1991, p. 68.
" Ibitl p. 70;
458
,
1
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,~
459
ne; p. 80-81.
460
461
directivos para el desarrollo de programas, pero mantenindolos completamente al margen de la estrategia global. A los funcionarios se les
peda que hicieran lo que se les mandaba y bien, pero no sugerir o
configurar polticas. Esta prdida de influencia en el diseo de las polticas modificaba radicalmente las prcticas anteriores cuando los funcionarios participaban en igualdad de condiciones respecto a los secretarios de los departamentos y miembros del Congreso. Esto haca mucho
menos atractivo su trabajo, puesto que el centro de la responsabilidad
real se encontraba en otra parte.
La llegada del presidente Bush signific un relajamiento de la dureza reaganiana respecto de la administracin y por ende, de la funcin pblica. La propia Comisin Volcker que denunciaba a Carter y
Reagan por el ''vapuleo a los burcratas", elogi a Bush por una serie
de reconocimientos que subrayaban los valores positivos de los funcionarios permanentes.v La gestin Bush se caracteriz por un evidente
respeto a los profesionales de la administracin pblica, lo que de inmediato se explicit en la integracin de su equipo.
Bush favoreci una administracin orientada a la conservacin de
lo que funcionaba bien; ms pragmtica que ideolgica, lo que de inmediato se reflej en la valoracin del personal experimentado. Hubo
claros indicios de que los funcionarios se carrera volvieron a participar
en los procesos de decisin, con lo cual se recuperaba la influencia
que tradicionalmente tuvieron tanto en el diseo como en la puesta
en marcha de las poltica pblicas.
Frente a esta apretada sntesis de los cambios a los que se ha visto sometida la funcin pblica en pases con una amplia tradicin y con sistemas "eficaces de servicio civil" en los ltimos aos, y reconociendo
las enormes diferencias que presentan los distintos pases, en una comparacin incompleta con lo que sera la experiencia mexicana, llama
la atencin que las posibles similitudes se encuentren ms en la base
del cambio de orientacin del proyecto poltico.
En Mxico el retiro del Estado y el achicamiento de la administracin pblica tambin sirvieron de base para confirmar el desgaste y desprestigio que haba acumulado la funcin pblica a lo largo de los aos
28 lbid.,
p. 118.
462
29 Vase
463
464
operativos -lo que abre la puerta al complicado mundo de la corrupcin-, con los muy altos de la lite burocrtica, que a base de bonos,
compensaciones, gratificaciones, etc., la convierten en una casta a la
que -adems- se le exime de alguna manera de sus obligaciones ciudadanas, mismas que absorbe su empleador, el gobierno. No pagar
servicios, ni hacer trmites, ni resolver problemas de la vida cotidiana,
los aleja de la realidad, impidindoles a partir de su prerrogativa en el
diseo y puesta en marcha de las polticas pblicas, poder influir en su
tranformacin para el beneficio colectivo. Esta situacin provoca que
el funcionario quiera mantener su puesto por encima de cualquier
otra consideracin, pero sobre todo del compromiso social que debe
significar su tarea.
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H
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taculiza las tareas administrativas, su inexistencia provoca el estancamiento de la dependencia.s La manera como se ingresa y se asciende
en la jerarqua refleja tanto el grado de autonoma del mbito administrativo respecto del poltico, como la preparacin de la burocracia.
En rigor, ambos factores deben responder al conocimiento, experiencia e incluso la antigedad del funcionario, es decir, debe ser un sistema que reconozca los merecimientos del sujeto."
Esta perspectiva y ciertas caractersticas de la administracin pblica en Mxico han sesgado su interpretacin. La estrecha relacin
que existe entre poltica y actividades administrativas ha propiciado
que se acepte como verdad indiscutible que el ingreso y los ascensos
del funcionario no se deben a sus conocimientos o capacidad, sino a
su amistad o compromiso poltico con el equipo gobernante. La alta
movilidad en parte es resultado de este comportamiento porque el individuo responde a imperativos totalmente ajenos al desempeo administrativo.!
Estas apreciaciones tienen cierto sustento en el hecho de que la integracin del gabinete en Mxico es una facultad exclusiva del jefe del
ejecutivo y, por lo tanto, los criterios para seleccionar a sus miembros
no estn sujetos a ninguna reglamentacin particular ni, mucho menos, a la sancin de un organismo poltico como sera alguna de las cmaras legislativas. Esto permite que el recin nombrado titular de una
secretara de Estado, por s o en consulta con el presidente, designe a
sus colaboradores cercanos siguiendo pautas muy similares a las que
observ el mandatario.
El procedimiento introduce, sin duda, un alto grado de inseguridad entre los funcionarios porque no se limita al periodo sexenal que
2 Eugene B. McGregor Jr., "Politics and the Career Mobility of Bureaucrats", en
The American Political Science Reoieui, nm. 1, 1974, p. 19.
3 Martin H. Greenberg, Bureaucracy and Deoelopment: A Mexican Case Study, Estados
Unidos, Heath Lexington Books, 1970, p. 2.
4 La bibliografa sobre este punto es abundante. Vase como ejemplos los trabajos
de William S. Tuohy, "El centralismo y el comportamiento de la lite poltica en Mxico", en Revista de Poltica y Administracin, nm. 1,1975; M.H. Greenberg, op. cit.; Rodeoric Ai Camp, "The Cabinet and the Tecnico in Mexico and the United States", enJournal o/ Comparative Administration, nm. 2, 1971, Y Los lderes polticos en Mexico, Mxico,
FCE, 1984; Guillermo Kelly, Politicsand Administration in Mexico: Recruitment and hamotion of thPolitico-Administrative Class, Austin, University ofTexas, !LAS (Technical Papers
Series, 33),1981; Wilfried Gruber, "Career Patterns ofMexico's Political Elite", en The
Wllstem Political Quarterly, nm. 3, 1971, YPeter H; Smith, Los laberintos delpoder, Mxico,
El Colegio de Mxico, 1981.
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tracin no se paraliza. Es posible pensar, entonces, que existe un funcionariado en el cual descansa la mayor responsabilidad administrativa
y cuya movilidad responde a una especie de servicio civil no formal,
que lo capacita y lo somete a prueba.
El presente trabajo trata de verificar si existe esa movilidad controlada en los directores generales y subsecretarios de las administraciones de
Miguel de la Madrid Hurtado (MMH) y Carlos Salinas de Gortari (CSG),8
los mandos altos ms importantes inmediatamente inferiores al titular.
A pesar de que los puestos de subsecretario y director general entraan fuertes compromisos polticos, el perfil de quienes los ocupan no
es tan indefinido como normalmente se supone. Si bien se encuentran
funcionarios que sin antecedentes profesionales obtuvieron un cargo
de estos niveles, lo ms frecuente es que hayan hecho largas antesalas
en el servicio pblico.
El tiempo que efectivamente haban laborado en la administracin hasta ser designados es, en el caso de los subsecretarios, de 13
aos, y en el de los directores generales de once. Si se considera que al
asumir el cargo los directores generales tenan en promedio 43 aos
de edad, y los subsecretarios 46, resulta que una tercera parte de sus vidas la dedicaron a la administracin pblica. Esto muestra que el trabajo en el aparato gubernamental absorbe por completo al funcionario y le impide ocupar su tiempo en otras actividades.
Si los aos de carrera ilustran lo absorbente que es la actividad administrativa, las combinaciones con otras tareas polticas confirman la
dedicacin profesional. 75.5% de los subsecretarios y 85.5% de los directores generales no ocuparon ningn cargo electoral o partidario
antes de su nombramiento en una secretara. Ms an, el nmero de
puestos que logr reunir: cada funcionario al tomar posesin de su car-
8 En el periodo de MMH (1982-1988) estn incluidos casi todos los funcionarios que
laboraron en ese gobierno, as fuera por cortos periodos. La administracin de eSG
(1988-1994) slo comprende alos designados en 1988 y no recoge los cambios efectuados desde entonces. A pesar de todas las restricciones el nmero de funcionarios es elevado; en total se trabaja con 842 individuos, de los cuales 439 fueron directores generales y
75 subsecretarios con MMH, y 277 Y51, respectivamente, con CSG. Toda la informacin
procede de los Diceionarios del gobierno federal, M:lrlco, Unidad de la Crnica Presidencial, ediciones de 1984, 1987 Y1989.
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LA CAPACITACIN 9
Una larga permanencia en diferentes puestos de la administracin pblica no es condicin suficiente para que el individuo llegue a ser competente, por ello es necesario explorar otros indicadores. El primero
es la rotacin del personal. Aunque el nmero de subsecretarios es pequeo y no permite apreciar este fenmeno, es interesante advertir
que la mayora (51 %) no experiment ms de dos cambios en un sexenio, yel resto se mantuvo entre tres y cuatro.
La permanencia en los puestos se ve mejor con los directores generales y ms an si se les agrupa de acuerdo con la especializacin
tcnica de las secretaras. Mientras que 49% de todos los funcionarios
de este rango recorri entre tres y cuatro puestos por sexenio, secretaras como Comunicaciones y Transportes, Reforma Agraria, Desarrollo Urbano, Contralora, Hacienda y Educacin Pblica, muestran porcentajes de entre 50 y 68% de directores generales con no ms de dos
puestos. En contraste, instituciones como Pesca, Turismo, Energa y
Minas apenas registran porcentajes de entre 10 y 30% en esta situacin, lo que revela muy poca capacidad para retener a su personal.
A pesar de estas diferencias, el hecho de que los servidores pblicos cambien hasta cuatro veces en un sexenio, indica una rotacin elevada. Por eso, es preciso determinar en cuntas dependencias lo hacen para saber el grado de experiencia que podran obtener.
La mayora de los subsecretarios recorri entre dos y cinco puestos, pero cubiertos entre una y tres dependencias. Los comportamientos no se modifican con los directores generales. La mayor parte de los
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La direccin general ocupa un sitio peculiar en la jerarqua administrativa: se asciende al siguiente rango o se mantiene en el mismo pero
no necesariamente en la misma dependencia. Esto la convierte en terminal. La revisin de las transiciones de rangos lo confirma plenamente,
pero existe un elemento adicional para fortalecerlo. De los 335 directores generales que llegaron al final del sexenio de MMH, nada ms 9 (3%)
lograron pasar con CSG como subsecretarios, y 95 (28%) repitieron en el
mismo nivel. Esto significa que 231 abandonaron la administracin o
fueron reubicados en entidades paraestatales o descentralizadas.
No ocurre lo mismo con los subsecretarios: de los 53 que acompaaron a MMH hasta el final, slo nueve (17%) fueron ratificados por CSG. La
importancia del cargo restringe las posibilidades del sistema para aprovechar la experiencia del funcionario, pues el nico ascenso lo constituye la titularidad de la secretara cuyo nombramiento no depende nada
ms de la habilidad del aspirante; por otro lado, no hay suficientes puestos con la misma jerarqua para reubicarlo ni es sencillo que un ex subsecretario acepte un cargo inferior. En consecuencia, el riesgo de quedar fuera es ms elevado que en una direccin general.
Todo lo anterior confirma la existencia de un sistema de control administrativo que proporciona al funcionario la suficiente preparacin y
conocimiento para desempear con cierto grado de eficiencia un cargo
de alto nivel, pero al mismo tiempo se asegura de que antes haya probado
su capacidad en puestos de creciente responsabilidad.
CONCLUSIONES
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:1
"
11 M. H. Greenberg, op. cit, p. 100. Un excelente tratamiento de este aspecto se encuentra en Merilee S. Grindle, op. cit
LA PROFESIONALIZACIN
DEL ESTADO MEXICANO;
OLVIDANDO O ESPERANDO A GODOT?*
JOS LUIS MNDEZ
La propensin insaciable del hombre a mandarlo todo[ ...] ha hecho de la administracin un campo abierto al favor, a las intrigas y a los ms viles manejos, introduciendo un trfico escandaloso e inmoral entre
los dispensadores de gracias y los ms viles cortesanos.
Una nacin que ha llegado a este grado de corrupcin, no slo est muy prxima a ser el teatro de las
ms grandes maldades, sino que compromete tambin
las libertades pblicas.
JOS MARA LUIS MORA, "Discurso sobre los perniciosos
efectos de la empleomana", El Observador, 1827.
INTRODUCCIN
En la obra teatral Esperando a Godot de Samue1 Beckett, los dos protagonistas centrales se la pasan esperando a un personaje llamado Codot. ste nunca llega, pero en la obra la prolongada espera est cargada de incertidumbre porque siempre se mantiene abierta la posibilidad de que
Godot aparezca. Esta incertidumbre coloca a los protagonistas en una situacin absurda que prcticamente los empuja al suicidio.
478
Lorenzo Meyer! ha usado esta historia en referencia a la democracia electoral mexicana. Creo que tambin puede usarse en parte para
ilustrar lo que ha pasado con otra reforma que me parece fundamental para la legitimidad del Estado mexicano: la de su profesionalizacin. La diferencia en este caso es que algunos de los protagonistas del
teatro poltico mexicano por momentos han esperado a Godot (por
ejemplo a principios de 1910, 1930 Y1980), Ypor momentos se han olvidado completamente del mismo (como de Salinas)." El Plan Nacional de Desarrollo de Ernesto Zedillo ha anunciado la profesionalizacin gradual del Estado mexicano. As, estamos de nuevo esperando
sin saber si el personaje llegar o si se nos dir otra vez que en realidad
es mejor olvidarse de l.
Como bien ha sealado Meyer, la alternativa de Beckett -el suicidiono es deseable. Sin embargo, en Mxico esta prolongada espera ha sido
en mi opinin una de las causas de nuestros descalabros econmicos;
adems, creo que los magnicidios polticos que rodearon la pasada sucesin presidencial estn en alguna medida relacionados con la naturaleza
clientelista y discrecional de la administracin pblica mexicana.
Durante la "poca de oro" del desarrollo estabilizador mexicano,
uno de los pilares fundamentales de la legitimidad del Estado fue su
capacidad para asegurar un crecimiento econmico importante." El
otro pilar fue la revolucin mexicana. Gracias a estos pilares, el Estado
pudo prescindir de la fuente electoral de legitimidad poltica.
A partir de fines de los aos setenta, sin embargo, esas fuentes de
legitimidad comenzaron aceleradamente a secarse, sin que realmente
pudiera abrirse la fuente de un sistema electoral transparente yjusto.
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Sin embargo, por otro lado, encuestas recientes muestran que las
instituciones estatales y burocrticas son claramente en las que los mexicanos menos confian; datos de Camp revelan una clara falta de confianza en el gobierno (la mitad de la que se tiene en Estados Unidos o
Canad)." En 1992,56% de los mexicanos no favoreca partido alguno."
En 1991 slo uno de cada cinco expres tener confianza en el gobierno
y slo 12% dijo respetar el proceso politico.!? En 1987,81 % y 78% de
los mexicanos creyeron que el gobierno era mal administrador y deshonesto, respectivamente.v Adems, al menos con Salinas, hubo programas pblicos frecuentemente acusados de excesiva politizacin -como
Solidaridad-, as como una excesiva centralizacin y discrecionalidad
por parte del presidente. En un estudio reciente, Mxico aparece como
uno de los 10 pases con mayor grado de corrupcin en el mundo.P
En otras palabras, nuestro dficit de legitimidad est ah y es muy
probable que haya aumentado. Zedillo curiosamente se ha visto en
una situacin opuesta a la del inicio del gobierno salinista: gan una
legitimidad electoral al menos comparativamente mayor que la de Salinas -a quien se acus abiertamente de usurpacin electoral-, pero en
los primeros meses de su administracin ha ido perdiendo -en lugar
de ir ganando-legitimidad administrativa.
Debo dejar bien claro que el problema de la legitimidad electoral
me parece fundamental y que las profundas carencias del sistema de
elecciones en Mxico hacen del mismo un problema grave. Sin embargo, aparte de que algo se ha avanzado al respecto, hay que insistir en
que se ha tendido a pensar que los problemas pblicos se resolvern
slo abriendo la posibilidad de alternancia poltica, elaborando nuevas "soluciones" o utilizando nuevos instrumentos administrativos." Es
importante que haya una conciencia de que cada uno de estos asuntos
tiene una complejidad y legitimidad propias.
Comparado con otros pases, en el rea administrativa Mxico ha
permanecido bastante esttico. En las ltimas dcadas muchas nacio-
8 Roderic Ai Camp, Polines in Mexico, Nueva York, Oxford University Press, 1993, pp.
57-59,7I.
9 Miguel Basaez, ~Quinta crisis?" en Folios de EstePas, mayo de 1992.
10 Roderic Ai Camp, op. cit.
11 Enrique Alducn, Losvalores de los mexicanos. Mxico en tiempos de cambio, Mxico,
Fomento Cultural Banamex, 1991, p. 188.
12 Refrmrw., 16 de agosto de 1995.
I3 Bernardo Kliksberg, lC6mo trans.farmaralEstatlo7 Ms all de mitosy dogmas, Mxico, FCE, 1989; Mndez, "La reforma del Estado...", oj. cit., YCabrero, op. ciL
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do y asesin al presidente James Garfield. Ante estos hechos, para muchos estadunidenses el sistema de botn pas a ser un sinnimo de asesinato y violencia" (toda proporcin guardada, hay ciertas semejanzas
aqu con el caso mexicano, especialmente despus de la muerte de
Ruiz Massieu). Paulatinamente, la tradicional desconfianza hacia el Estado y el sistema de partidos de los estadunidenses fue derivando en un
servicio civil ms extenso que el de muchos pases latinoamericanos. Paralelamente fueron surgiendo diversas escuelas de administracin para
entrenar a los futuros funcionarios pblicos.
En el caso de Amrica Latina, Geddes 22 ha mostrado que el servicio
de carrera ha emergido sobre todo en pases con sistemas electorales
en los que ha existido una fuerte competencia electoral entre los partidos ms grandes, mientras que se ha detenido en los pases con un
partido dominante. En los primeros casos, los partidos se han convencido de la necesidad de tener un servicio de carrera para garantizar un
mnimo funcionamiento del Estado, o bien han ido desarrollando los
sistemas profesionales por partes, a fin de mantener en sus puestos a
cierto nmero de funcionarios amenazados por un cambio de administracin.
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..
21 P. Van Riper, History of theUnited States Civil Seruice, Nueva York, Harper and
Row, 1958, p. 89.
22 B. Geddes, "AGame Theoretic Model ofRefonn in Latin American Democracies",
en AmericanPolitical Science Reoie, vol. 85, nm. 2, 1991. La misma autora desarrolla y fundamenta detenidamente su argumento, aplicando el enfoque de accin colectiva a una
variedad de casos latinoamericanos, 'en su libro Poltician'sDilemma; Building State Capacity
in Latin America, Los ngeles, Unversity of California Press, 1994. Tijerina,op. cit., p.
52, argumenta deductivamente en un sentido similar.
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encomendar a una comisin dirigida por el vicepresidente Gore realizar un estudio y presentar recomendaciones. El reporte de la comisin
presentado y publicado a fines de 1993 incluye recomendaciones para
el conjunto de la administracin pblica estadunidense, como una descentralizacin interna mayor y mtodos de gestin ms efectivos; en
cuanto al servicio civil recomienda simplificarlo y descentralizarlo.v Muchos de los principios de este reporte se basaron en un best-sller de Osborne y Gaebler;" que en general recomienda introducir criterios de la
iniciativa privada en la administracin pblica. Varios autores han criticado este tipo de enfoques por desatender los principios y caractersticas
propias del servicio pblico." Wilson 33 y Peters'" se han preguntado por
ejemplo: si la responsabilidad corre ahora hacia abajo, hacia los consumidores o clientes que demandan eficiencia, dnde queda la responsabilidad de los funcionarios hacia arriba, es decir, hacia las autoridades
polticas superiores, hacia el pblico en general que las eligi y hacia las
leyes e instituciones de un pas? (que es lo que en el sistema britnico y
canadiense se conoce como "responsabilidad ministerial"). Todo un
conjunto de autores por otro lado ha criticado dicho enfoque, as como
en general las reformas de los ltimos aos, por haber debilitado demasiado el sistema de asesora profesional en la formulacin misma de polticas y por no haber identificado el problema real por atacar.P Para
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Campbell'" el "gerencialismo" ha aumentado el riesgo de errores y favorecido la disgregacin de tareas por encima de un gobierno integrador. Adoptando un dicho anglosajn, ha habido una preocupacin
respecto al riesgo de que el nuevo gerencialismo est "tirando al beb
con el agua sucia". 37
En general, las reformas iniciadas a partir de Carter no han podido acertar en el blanco de los problemas. Est por verse cul es el destino final de las 300 recomendaciones de la Comisin Gore; para fines
de 1994, el gobierno de Clinton sealaba que ya el Congreso haba
aprobado un sexto del total de las recomendaciones. Entre las ms importantes que se han reportado estn el que las agencias puedan adoptar un enfoque ms empresarial en su sistema de compras -lo que significara un ahorro de 12.3 billones de dlares en los siguientes cinco
aos-, as como la salida de 78 000 empleados pblicos; en general, se
haban conseguido diversos logros en cuanto a simplificacin, coordinacin e innovacin administrativas (por ejemplo, se haban creado
ms de 100 "laboratorios de reinvencin" para mejorar diversos aspectos de la administracin pblica en Estados Unidos). Con todo, a fines
de 1994 la reforma estaba perdiendo momentum y el avance en sus diferentes reas era desigual (en parte porque la agenda de Clinton ha sido amplia). Se ha venido realizando en un contexto en el que se tiende a favorecer ms la reduccin indiscriminada de agencias y personal
que el mejoramiento de los mismos."
Canad ha seguido un camino parecido. En 1991, Mulroney introdujo una iniciativa de reforma significativa llamada "Servicio Pblico
2000", con el fin de fomentar mayor responsabilidad y creatividad dentro del servicio civil canadiense. Tambin en este caso, las transformaciones han sido oscurecidas por una tendencia a fuertes recortes presupuestales, producto de un ataque indiscriminado contra la burocracia. Al
igual que Clinton, el nuevo gobierno de Chrtien comenz desde el
36 C. Campbell, "Reinventng Reinvention: Lessons From the Failure ofManegerialismo in Britain", trabajo presentado en el Congreso de IASIA, Hong Kong, julio de
1994, p. 2; del mismo autor, "The Search for Coordination and Control Revisited: for
Machinery of Government, Ten lost Years?", trabajo presentado en el Congreso del Camit sobre la Estructura de Gobierno de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica, Manchester, septiembre de 1994, p. 43.
57 s.V. WI1son, op. cit.
38 R8invention Update, nm. 10, 1995;Jon Healey, "Reinventing Government Bit by
Bit", en Congreso Quartsriy, nm. 8, octubre, 1994,p. 2872; ~ReinventingGovemment.
Twelve Months Wtser", en TIIe Eeonmist, ~ 7 de septiembre de 1994, pp.26-~.
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47
P. CoIUns,
op.
ce.
cit.
490
48 Recientemente varios factoreS han hecho que la necesidad del control poltico
de los aparatos estatales sea mayor; vase B. G. Peters, "Introducing the topc", en B. G.
Peters y D. J. Savoie (eds.), Governance in a ChangingEnvironment, MontreaI y Kingston,
Canadian Centre for Management Development, 1995.
49 Se puede ver entonces que hay un conflicto entre la idea de "responsabilidad
ministral" presente en Inglaterra y Canad, un servicio civil y las nuevas tendencias a
ver a los ciudadanos como "clientes". Vase WIlson, op. cit.
491
En Mxico la mayora de los servidores pblicos no estn realmente regidos por un servicio civil de carrera. En diversos momentos se ha intentado desarrollar servicios de carrera en varias reas o incluso para el
conjunto de la administracin pblica. Los obstculos han sido diversos. Podemos mencionar el clientelismo y presidencialismo, as como el
sistema de partido dominante y la falta de democracia (dos factores diferentes aunque interrelacionados); un servicio civil pblico de carrera
reducira el poder del presidente, su equipo y en general del Pro. Pardo
y Tijerina mencionan que en los aos ochenta el desarrollo de un servicio civil se detuvo porque hubiera implicado dar mayor poder a los
sindicatos, quienes deseaban administrarlo. 51 Adems, en esa dcada
la crisis econmica y la necesidad de hacer recortes, entre otros factores, no facilitaron su implantacin. 52 De hecho, Pardo ha reseado
muy bien cmo la importancia de la oficina encargada del estudio y
eventual introduccin de un sistema de carrera fue bajando de nivel."
50 Radin ofrece una discusin interesante de los dilemas implcitos en los servicios
de carrera en su texto "The Search of a Civil Service Reform", en Ingraham y Rosenbloom, op. cit.
51 Mara del C. Pardo, La modernizatin aministrativa en Mxit:O, Mxico, El Colegio
de Mxico, 1991, p. 140. Tijerina, op; cit., p. 51.
52 Guillermo Raro, La funci6n pblica..., op. cit., pp. 67, 71-75.
55 Pardo, op. cit., pp. 141-142.
492
Es probable que los riesgos de un servicio civil hayan tambin detenido las reformas. Mientras bien se puede decir que la inexistencia del
mismo ha fomentado una preocupacin por la eficiencia en aquellos
funcionarios preocupados por ascender, los sistemas de carrera como el
servicio exterior mexicano han estado sujetos desde dentro y fuera a las
crticas tradicionales (rigidez, lentitud, burocratizacin, excesiva autonoma, etc.). Dicho sistema ha tenido una cierta apertura, pero desgraciadamente ms bien dirigida hacia nombramientos polticos.
Debido a estos obstculos y riesgos, Mxico ha estado en una etapa
similar a la experimentada por Estados Unidos de mediados a fines del
siglo XIX. Como bien han sealado Haro yJeannetti, Mxico ha carecido de una entidad encargada de mantener un censo actualizado, as
como desarrollar y administrar un estatuto especfico para los "funcionarios de confianza", para no hablar de una poltica de motivacin-y
no slo de control y castigo- de los mismos.v' Pese a que en 1983 fue
creada la Comisin Intersecretarial de Servicio Civil, todo parece indicar que en los ltimos aos su funcionamiento ha sido descontinuado.
La carrera profesional en nuestro pas slo existe, cuando menos
formalmente, en la Secretara de Relaciones Exteriores, el ejrcito mexicano, el Instituto Federal Electoral (Servicio Profesional Electoral) y
la Secretara de Educacin Pblica (en este ltimo caso limitada a los
mismos maestros, que tienen la llamada carrera magisterial). Por otro
lado, ha habido elementos de una carrera administrativa en la Secretara de Hacienda y el Banco de Mxico. Hernndez ha argumentado
con cierta razn que dado que en la administracin pblica mexicana
el nivel de experiencia y preparacin s se suele tomar en cuenta para
los ascensos, y a que hay cierta homologacin entre puestos, existe en
nuestro pas "una especie de servicio civil no formal't."
No obstante lo anterior, Haro ha destacado tambin el hecho de
que "los 'trabajadores de confianza' carecen de un estatuto, aunque
gozan de las medidas de proteccin al salario y de los beneficios de la
54 Por lo tanto, ambos han propuesto crear una Secretara de la Funcin Pblica.
Haro, 1991, op. cit., pp. 2-27. Elena]annetti, "Transformar a la Secogef en la Secretara
de la Funcin Pblica", 1994 (mimeo.).
55 R. Hemndez, op. cit. En este sentido, valga recordar que Camp y Pardo han sealado que existen reglas y modelos para el reclutamiento de los funcionarios (aunque
no hablan de un servicio civil informal). Vase las mltiples obras de R. A Camp, por
ejemplo, Politics in Mexico, Nueva York, Oxford University Press, 1993, as como M. C.
Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico .de los funcionarios pblicos", en V. Bravo
Ahuja (coord.) , Tendencias contemporneas t la tUlministTacin frblico., Mxico, Diana,
1989.
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57
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op.cit.
495
tales de investigacin en las reas social, ecolgica y estadstica, entidades como Nacional Financiera, Comisin Federal de Electricidad o Petrleos Mexicanos, as como algunas Secretaras de Estado (Hacienda
y Crdito Pblico, Comercio y Fomento Industrial, Salud, Comunicaciones y Transportes o la misma Contralora). Se esperara que idealmente estos sistemas se convirtieran en lo que Kliksberg'" ha llamado
"modelos piloto de modernidad", es decir, experiencias administrativas exitosas que fomentan esfuerzos similares en otras reas. Despus
de evaluar los sistemas piloto de carrera, se podra considerar la posibilidad de introducir el servicio civil en otras reas.
Estos sistemas iniciales de carrera administrativa al mismo tiempo
que dar mayor seguridad laboral a los servidores pblicos, deberan
permitir sujetarlos a evaluaciones mnimamente objetivas cada cierto
tiempo y tener la capacidad para amonestar, sancionar o terminar la
vinculacin laboral de acuerdo con dichas evaluaciones.
Aunque los miembros del servicio deberan tener amplias posibilidades de acceder a algunas posiciones superiores conforme a las oportunidades que vayan surgiendo, el acceso a las mismas debera otorgarse a
los ms calificados despus de una competencia justa, neutral y no por
completo cerrada o dominada por los funcionarios mismos (quiz podra haber en ciertos casos dos concursos, uno interno y el otro externo, tras los cuales por ejemplo slo en los casos en que hubiera mritos similares entre los concursantes internos y externos se otorgara la
plaza al miembro del servicio). Un sistema de carrera profesional excesivamente cerrado puede resultar negativo, lo mismo que uno demasiado abierto (que puede prestarse para nombramientos demasiado
polticos y personalistas). Un estudio a profundidad del sistema estadunidense y de los nuevos sistemas de Gran Bretaa y Nueva Zelanda
-ms basados en los exmenes como criterio de acceso-, puede ser de
mucha utilidad en este sentido.
Como se ha sealado, los mandatarios electos deben tener amplia capacidad para dirigir a las administraciones hacia los fines que consideren apropiados segn la plataforma electoral que los haya llevado al
poder. Por lo tanto, creo que la carrera debera pensarse sobre todo
para los niveles administrativos intermedios, diferentes tanto de los niveles decisorios ms altos (o estrictamente "de confianza") como de los
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los IAP han venido cumpliendo en cierta medida con esta funcin, no
se puede decir que hayan contado con los recursos suficientes para ser
realmente escuelas de administracin). Esto no obstante el gran peso
que el Estado ha tenido en nuestro pas -y por cierto, un mandato
constitucional que establece que "el Estado organizar escuelas de Administracin Pblica" (fraccin VII, del apartado B del artculo 123
constitucional). stas podran organizarse al estilo francs, pero quiz
sera mejor hacerlo de una manera ms descentralizada y competitiva
como en el caso de Estados Unidos.
5) Mecanismos muy precisos de coordinacin entre las entidades
encargadas de la capacitacin y de los servicios civiles, en funcin de
una definicin muy clara de necesidades que evite la saturacin de personal.
6) Por su propia naturaleza, el servicio de carrera ha requerido en
todas partes ser administrado por una entidad que sea de carcter
esencialmente tcnico-profesional y relativamente independiente. Como bien han mostrado varias investigaciones (por ejemplo Barzelay) ,70
a ltimas fechas se ha resaltado la necesidad de descentralizar y flexibilizar la administracin de los sistemas profesionales. Por lo tanto, probablemente sera mejor que cada entidad que tenga un sistema profesional sea la encargada de administrarlo.
Por supuesto, todo esto tendra que implicar un rgano superior
que formule ciertos principios generales de las carreras, y en general que
articule y d seguimiento al paquete de reformas que debera acompaarsu introduccin, a fin de impedir que las carreras sean demasiado
heterogneas o cerradas. Como ya se ha sealado de manera insistente, la introduccin de servicios civiles -yen general la modernizacin
administrativa a ella asociada- se debe dar a la manera de una poltica
pblica;" esto es, con objetivos generales y una estrategia bien pensados
y coordinados, basados en diagnsticos precisos y con una programacin de objetivos a la que se le pueda dar seguimiento. Probablemente
por esta razn un rasgo comn de las reformas de los diversos pases es
que han sido administradas por una organizacin central.
El cambio de nombre de la antigua Secretara de la Contralora
por el de Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, el
anuncio presidencial de otorgar las funciones de control al legislativo,
70 M. Barzelay, Breaking Through Bureaucracy, Berkeley, University of California
Press, 1992.
71 B. Kliksberg, op. cit.; P. Collins, op. cit.; M. Crozier, Cmo rejormarfllEstado, Mxico, FCE, 1988.
498
as como recientes declaraciones de Norma Samaniego, su titular, indicaran que esta entidad se redisear para conjuntar los diversos aspectos relacionados con una poltica pblica como la arriba sealada.
As, se esperara que esta Secretara tuviese a su cargo tareas como: a)
la coordinacin y seguimiento tanto de los diferentes aspectos de los
eventuales servicios civiles, como de los sistemas de evaluacin del desempeo y capacitacin de los servidores pblicos; b) la definicin, ejecucin y seguimiento de las polticas de modernizacin de la gestin
pblica, y e) la elaboracin de un censo permanentemente actualizado
del servicio pblico.
7) Por los fuertes riesgos, alta complejidad e interdependencia de
los diversos aspectos de una reforma administrativa, casi todos los pases que se la han planteado han creado una comisin para estudiar la
conveniencia y eventuales contenidos particulares de tales reformas
(por ejemplo, Japn, Estados Unidos, Suecia, entre muchos otros}."
Entre los administradores pblicos de Mxico corre el dicho de que si
alguien desea evitar resolver un problema, lo que debe hacer es crear
una comisin. Esto puede ser cierto sobre todo por la forma particular
en que las comisiones se han estructurado en nuestro pas, y vale la pena tomar en cuenta la advertencia. En cualquier caso, el punto importante es que las recomendaciones anteriores sean vistas como puntos
de partida para realizar estudios ms profundos y objetivos posibles, a
fin de llegar a propuestas especficas. De poder crearse una comisin
que realmente funcione, sta debera, en mi opinin, centrarse cuando menos en: a) estudiar con sumo cuidado las experiencias de Mxico -por ejemplo la del servicio exterior- y otros pases -como Gran
Bretaa, Estados Unidos, Nueva Zelanda o Espaa, entre otros y b) estudiar a fondo la dinmica y riesgos del proceso de desarrollo de la
agenda y del diseo de las polticas de modernizacin. Adems, para
el caso mexicano cualquier posible comisin debera ser muy reducida
(podra subcontratar muchas de sus tareas de investigacin) y temporal
(es decir, establecida para entregar un informe en unos meses y desaparecer). Asimismo, sera importante que fuera en cierta medida independiente y que reportara directamente al presidente de la Repblica.
Si bien se refieren principalmente al poder ejecutivo, estas propuestas son aplicables tambin a los otros Poderes de la Unin. Por
ejemplo, para que el poder legislativo pueda ejercer de manera eficiente una mayor autonoma, se requiere su mayor profesionalizacin.
72 ldem.
499
Evidentemente, las propuestas arriba indicadas son de la misma manera aplicables a los Estados y municipios. Sin ello, una descentralizacin
efectiva no se podr dar.
COMENTARIOS FINALES
Aun cuando han buscado flexibilizarlos, las reformas de la administracin central en los pases de mayor desarrollo relativo han tendido
a mantener los principios generales de los servicios de carrera. Por
otro lado, algunos pases de menor desarrollo han buscado implantar
dichos servicios no obstante estas corrientes en sentido opuesto. Quiz ello se puede explicar porque, como hemos sealado, recientemente se han cuestionado las formas clsicas de administrar los sistemas de mrito pero sigue habiendo un importante acuerdo respecto
a sus principios generales. Para el caso mexicano lo importante es establecer reglas lo ms claras posibles para ciertos funcionarios altos e
intermedios sin que esto implique fomentar su apata o excesiva independencia. No tenemos por qu simplemente establecer un sistema
de servicio civil a la manera tradicional o de pases muy diferentes al
nuestro. Como sealamos, de hecho quiz el no tener dicho sistema
ha fomentado una preocupacin por la eficiencia en los funcionarios
que desean ascender, mientras que por otro lado, algunos de nuestros
sistemas de carrera han tenido ciertos problemas. El reto no es imitar
sino, tomando en cuenta los riesgos que el estudio comparado de los sistemas de carrera de otros pases nos muestra, disear un sistema que logre las ventajas y evite las desventajas de los servicios civiles tradicionales. Por ejemplo, cualquier carrera deberla tener un grado de apertura
y flexibilidad adecuado a las nuevas realidades econmicas, polticas y
administrativas, marcadas por la competencia econmica y poltica creciente, la globalizacin, el cambio rpido y la mayor complejidad."
He advertido ya que desgraciadamente las reformas administrativas con frecuencia han probado ser elusivas y complejas. Cambiar las
estructuras formales, y sobre todo las prcticas reales, es una tarea en
realidad digna de Ssifo. An peor, no se trata en este caso de subir
una piedra a la cima de la montaa, sino varias, ya que los problemas
administrativos estn interrelacionados (por ejemplo, desarrollar una
carrera administrativa con canales ms claros y formales deberla venir
73
op. at.
500
;1
1
acompaada del desarrollo de mejores sistemas de evaluacin yentrenamiento). Adems, es necesario superar los complejos dilemas por
medio del equilibrio entre objetivos opuestos, evitando al mismo tiempo caer en sistemas demasiado burocratizados y complejos.
Lograr profesionalizar las administraciones pblicas de pases donde ha privado la desconfianza dentro de la clase poltica y con largas
tradiciones clientelistas y autoritarias, como es el caso de Mxico, se
antoja todava ms dificil. Sin embargo, tambin debe sealarse que el
peso de dichas tradiciones no siempre ha sido abrumador: algunos pases hispanoamericanos, para bien o para mal, han podido desarrollar
en mayor grado servicios civiles, como por ejemplo Argentina, Venezuela, Brasil o Espaa. Parecera entonces que el problema de su introduccin ha estado relacionado sobre todo con la agenda, el contexto
institucional, el diseo y la estrategia de las reformas, ms que con
cualquier fatal destino de los pases latinoamericanos.
Como siempre, el problema es el de la existencia (o creacin) de
una adecuada estructura de incentivos para un conjunto significativo de
miembros de nuestra clase poltica (funcionarios, legisladores, dirigentes de partidos, etc.). Para esto se tendra que hacer una muy detallada
consideracin de los diferentes elementos de la coyuntura mexicana,
que hoy en da combina cuando menos: 1) un sistema semiautoritario,
2) un rgimen de partidos "semipluralista", 3) un proceso de cambio de
dicho sistema y rgimen, y 4) un gobierno "amenazado".
Si tomamos en cuenta la detallada evaluacin hecha por Geddes de
los pros y contras que cada uno de estos elementos tiene para la eventual
introduccin de un servicio civil,74 n uestra coyuntura actual no parece favorecer ampliamente esta reforma. Con todo, esto por supuesto no la imposibilita y existen factores a sufavor. Geddes seala por ejemplo que las
coyunturas dificiles pueden superarse si es posible lograr acuerdos tanto
entre los partidos, como entre stos y el ejecutivo. Ella tambin indica
que en principio los presidentes tienen una disposicin ms favorable hacia esta reforma ya que desean cumplir con sus promesas de campaa.
Respecto al primer punto, si bien Zedilla ha tenido serias dificultades para lograr acuerdos polticos con los partidos, cuando menos ha
parecido estar interesado en buscar un acuerdo con ellos. Respecto al
segundo, tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en algunos documentos de su campana, Zedilla ha indicado que se buscar la introduccin del servicio civil en Mxico ..
74
501
QUINTA PARTE
POLTICAS PBLICAS
YRELACIONES INTERNACIONALES
Uno de los temas de la agenda bilateral, que hasta fines de los ochenta
tuvo una prioridad relativamente baja y cuya importancia aument en
gran medida a raz de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio
con Amrica del Norte (TLCAN) , fue la cuestin del medio ambiente.
Aunque ninguno de los gobiernos participantes tena inters en que
este tema se incluyera en la discusin del acuerdo comercial, la fuerza
de la coalicin opositora a dicho convenio que se form en Estados
Unidos lo oblig. La actividad de las organizaciones ecologistas estadunidenses para que la cuestin ambiental fuera tomada en cuenta se
mantuvo en altos niveles durante 1991 y 1992, dentro y fuera de la coalicin. Concentraron gran parte de su atencin en una intensa campaa en el Congreso, en el Ejecutivo y en la prensa. Pero no desdearon
una instancia que hasta ese momento les haba rendido frutos: los tribunales estadunidenses.'
Concentraremos nuestra atencin en los tres asuntos que consideramos principales y en cuya evolucin se sinti profundamente la actividad de las organizaciones ambientalistas. Uno de ellos fue la aprobacin de la "va rpida" (fast track); el segundo se relacion con el
embargo atunero y el recurso de reclamacin interpuesto por Mxico
ante el GATT, Yel ltimo fue la conclusin del TLCAN Ylos compromisos
adquiridos en ste. Si bien los tres estuvieron estrechamente vinculados, por propsitos de mayor claridad expositiva, los trataremos de
manera individual.
506
;1
-;
507
da de grupos y sectores. Muy pronto se sumaron a ella las organizaciones ambientalistas estadunidenses. Este tipo de alianza coyuntural no era
novedosa. Cierto que este tipo de organizaciones y los sindicatos estadunidenses han sido adversarios en muchos casos, pero en ciertos momentos han actuado como un frente comn." A ellos se unieron empresas
que teman la competencia de productos hechos en Mxico (industrias con salarios bajos que gozan de proteccin), algunos representantes de los agricultores," as como grupos defensores de los derechos humanos. Gran parte de su accin se centr en Washington y
en especial en el Congreso, ya que ste tiene facultades para intervenir en la toma de decisiones sobre poltica econmica internacional.?
Desde un principio, los sindicatos no slo dirigieron sus ataques a
los bajos salarios existentes en Mxico, sino que tambin expresaron
preocupacin por lo que consideraban leyes ambientales y regulaciones sanitarias y de seguridad en los lugares de trabajo mexicanas ms
laxas. En la prensa y en las audiencias en el Congreso, sus representantes procuraron ligar en todo momento sus temores de ndole laboral
con preocupaciones que saban ms generalizadas, especialmente las
que giraban en torno al medio ambiente." La AFl,-CIO, America Federation of Labor-Congress of Industrial Organizations, llev la batuta." La
United Automotive Workers (UAW) tambin se mostr activa, a fin de
que sus seguidores, quienes por lo general apoyan el libre comercio,
expresaran en esta ocasin su oposicin.!" Los dirigentes sindicales
precisaron una y otra vez que no estaban en contra de Mxico, y menos an de los trabajadores de este pas, II pero que deseaban evitar
que los nicos beneficiarios fueran unos cuantos empresarios de am-
508
bas naciones. 12 Algunos de los lderes comenzaron a hablar de la necesidad de que se introdujera una especie de "carta o agenda social", y
ciertos representantes de los agricultores tambin recogieron el tema
ambiental al presentar su oposicin al TLCAN.I 3
En cuanto a las organizaciones ambientalistas estadunidenses, sus
temores y demandas en relacin con el TLCAN eran muy variados. La
mayor parte de aqullas tenan como preocupacin central lo que
podra suceder en la zona fronteriza si el TLCAN impulsaba un fuerte
aumento de la inversin y, en general, del crecimiento econmico de
esa zona. Otras expresaban preocupaciones ms amplias. Sus diagnsticos y propuestas reflejaban, en unos cuantos casos, la percepcin de que Mxico era un pas en desarrollo y la necesidad de reconocer sus prioridades en materia ambiental.!! Pero esta diferenciacin era
ms la excepcin que la regla." En un principio era palpable que una
abrumadora mayora de esas organizaciones tena un hondo desconocimiento de la relacin comercio-medio ambiente. Los ms enterados
iban ms all de la discusin del impacto de la apertura comercial y, en
particular, de la disminucin o desaparicin de aranceles sobre un desarrollo sustentable en Mxico, y se enfocaban hacia la cuestin de las
repercusiones de un aumento de la inversin extranjera."
12 Estos argumentos los repiti el abogado Mark Anderson, de la AFL-CIO, en entrevista con la autora, en febrero de 1992.
13 Vase, por ejemplo, el testimonio de David Senter, director nacional del American Agriculture Movement, Inc., ante el Subcomit de Comercio y Desarrollo Econmico, Comit de Obras Pblicas y Transporte, 8 de mayo de 1991.
14 Para una discusin sobre la escasa sensibilidad de muchas de estas organizaciones a los problemas del desarrollo, el impacto insuficientemente evaluado de ciertas
medidas ambientalistas sobre las comunidades pobres y la no siempre adecuada orientacin de los recursos gubernamentales hacia ciertos proyectos reclamados por aqullas, vase David Barkin y Steve Mumrne, "Environmentalists Abroad: Ethical and Policy
Implications of Environmental non-Covernmental Organizations in the World, trabajo presentado en el III Congreso de la International Development Ethics Association,
Tegucigalpa, Honduras, 21 a 28 dejunio de 1992 (mimeo.).
15 La diversidad de preocupaciones y propuestas de solucin se refleja en la lectura
de los testimonios presentados en las audiencias que diversos comits y subcomits del
Congreso realizaron en estos dos ltimos aos, especialmente en los momentos de discusin sobre la "va rpida" en diciembre de 1991, y poco despus de concluirse el
TLCAN. En este trabajo procuramos recogerlos, aunque slo en pocas ocasiones los citaremos individualmente.
16 Testimonio de Stewart]. Hudson, de la Natioaal Wildlife Federation, ante el
Subcomit sobre Desarrollo Financiero Internacional, Comercio yPouca Monetaria.
del Comit sobre Banca, Finanzas. y Asuntos Urbanos, 16 de abril de 1991.
509
Muchas de las preocupaciones de las organizaciones ambientalistas estadunidenses daban muestra de conocimientos muy superficiales
sobre los problemas ecolgicos de Mxico, salvo unos cuantos casos. Y
fuera de su nfasis en los problemas de la frontera, no se perciba en
sus planteamientos unajerarquizacin de los mismos ni de las posibles
medidas para hacerles frente.
En relacin con los problemas de la frontera, todas las organizaciones ecologistas subrayaban que los graves problemas existentes podan
tornarse inmanejables. Aludan con gran frecuencia a las descargas inadecuadas de desechos, sobre todo industriales, aunque tambin domsticos, que contaminaban tanto las aguas superficiales internacionales
(ros Bravo y Colorado, entre otros), como las aguas subterrneas. Tambin resaltaban la contaminacin del aire en las ciudades fronterizas
mexicanas, que los vientos llevan no slo a las poblaciones estadunidenses vecinas, sino a cientos de kilmetros ms al norte.
Todas las organizaciones ecologistas destacaban que estos problemas haban aumentado rpidamente con el crecimiento de las maquiladoras en el territorio mexicano. Slo unas cuantas advertan que el
lado estadunidense tambin contribua a los problemas de contaminacin, en especial de las aguas. Algunos, incluso, al sealar el problema
de la excesiva presin sobre los mantos acuferos por una demanda
creciente, reconocan que gran parte del fuerte aumento del consumo
de este lquido era atribuible a sus connacionales.!" No faltaba quien
apuntara las deficiencias de infraestructura en el lado estadunidense y
las nfimas condiciones de vivienda de cientos de miles de habitantes
de ciudades y poblaciones fronterizas de ese pas, que se cuentan, salvo
algunas excepciones, entre las ms pobres de Estados Unidos y donde
las tasas de desempleo son muy superiores a los promedios nacionales.
Apenas unos cuantos llegaron a plantear el efecto de la contaminacin
del aire de sus ciudades sobre el lado sur de la frontera.
Entre las preocupaciones globales de los ecologistas estadunidenses se encontraban: el posible aumento de la instalacin de maquiladoras en el interior de Mxico; el traslado de industrias estadunidenses,
sobre todo de las llamadas "sucias", hacia Mxico, el cual podra convertirse en un "refugio de contaminacin", y el uso en esta nacin de
pesticidas prohibidos en otros pases."
17Idem.
Respecto a este ltimo problema, Greenpeace ha denunciado varias veces que
cerca de 36 plaguicidas, incluyendo organoclorados, todava se utilizan y han ocasionado la muerte de varios jornaleros. El Universal, 11 de octubre de 1992.
18
510
20
511
ciones vigentes en cada pas deberan ser base y no techo de futuras reglamentaciones. El tema de las restricciones a la explotacin de recursos se relacionaba con el derecho de un pas a restringir el ritmo de explotacin de sus recursos naturales no renovables, sin que esto se viera
como una barrera no arancelaria al comercio. Asimismo, alertaban a los
mexicanos sobre la posibilidad de que sus polticas de planificacin
del desarrollo (ubicacin geogrfica de empresas, de asentamientos
humanos, ritmo de explotacin de recursos, etc.) fueran consideradas un
obstculo al libre comercio.P
y si hubo organizaciones ecologistas que se opusieron rotundamente al TLCAN, aquellas que no lo vean con malos ojos condicionaron desde un principio su apoyo. Subrayaron que dada la ntima vinculacin existente entre el aumento del comercio y la inversin y el
incremento de los impactos negativos sobre el medio ambiente, el propio texto del TLCAN tendra que incluir disposiciones para prevenir o
mitigar estos ltimos, a fin de que la zona se encaminara hacia un desarrollo sustentable. Asimismo, crean indispensable no slo resguardar
sino tambin estimular la participacin y facultades de la poblacin
de los tres pases en la proteccin de su medio ambiente, comenzando
con la intervencin de sus representantes en todos los aspectos de
las negociaciones. Otras eran ms flexibles en cuanto a la inclusin
de clusulas sobre proteccin ambiental en el texto del TLCAN, pero
s hablaban de un acuerdo paralelo y de la creacin de un cuerpo
de resolucin de disputas, cuyas decisiones fueran obligatorias y es-tuvieran respaldadas por la posible aplicacin de sanciones comerciales. 23
Si encontramos una gama variada de preocupaciones, tambin se
advierte una diversidad considerable en las sugerencias de solucin propuestas por las organizaciones ecologistas estadunidenses. Sin embargo,
la fuerte coincidencia en ciertas demandas especficas al gobierno del
presidente Bush durante los primeros tres meses de 1991, parecen indicar una estrategia conjunta. Las organizaciones ambientalistas exigan,
de entrada, que el gobierno estadunidense y, de ser posible, tambin el
mexicano, hicieran una evaluacin sobre los posibles efectos ecolgicos
dellLCAN y propusieran estrategias para enfrentarlos.w Para llevar a ca2%Idem.
Testimonio de David E. Ortman, en representacin de Friends of the Earth, National WJ1dlife Federation y Texas Center for Policy.
u Segn ellos, la poblacin estadunidense tenazla facultad de exigir tal evaluacin, de acuerdo con la ley de polticas ambientales nacionales.
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!&
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La coalicin opositora al TLCAN intensific su actividad a partir de la solicitud que presentara el Ejecutivo estadunidenseal Congreso para que
extendiera la autorizacin de la "va rpida" y aprobara la conduccin
de las negociaciones del TLCAN,de acuerdo con ese procesoP Por tratarse de un tratado de libre comercio, no era extrao que ambos bandos
centraran su accin en la votacin de esa va expedita. Se conocan las
escasas oportunidades de aprobacin-que-tendra el mismo, sobre todo
en vista de la fuerte oposicin, en caso de que fuera sometido a la consideracin del Congreso poda. va normal. Y la situacin se complicaba
porque en mayo de 1991venta la, "autoridad general para negociar"
que haba creado la "va rpida". El presidente tena que pedir la extensin de la "autoridad generar','tanto para iniciar las negociaciones del
TLCAN como para continuar con las del GAIT, Yse tema que si el Congreso la negaba en uno de los casos, tambin lo hara en el otro.
En el mes de marzo de 1991 circularon varias cartas en las que algunos
congresistas expresaban sus preocupaciones. Una de las primeras fue la
carta qut un grupo de congresistas, encabezados por el representante
DonPease (J).()hio) , envi al;presidente Bush, en la que le pedan que-en
las negociaciones sobre elTLCAN seincluyeran temas de trabajo, medio
ambiente}' proteccin al consumidor. 26 .Tambin: demandaban la inclusin de una '~carta social'!.29 Porlas mismas fechas, trece.senadores.eneabezadospor Ernest Hollings, introdujeron un-proyecto de resolucin que
desaprobaba una "autorldad negociadora sin posibles.enmiendas")1O
514
32
515
37
516
El subsecretario de Ecologa, Sergio Reyes Lujn , viaj con frecuencia a Estados Unidos a seminarios o entrevistas con gente interesada en el tema. La prensa inform continuamente sobre las giras de
otros funcionarios mexicanos a ese pas, dando a entender que iban a
obtener asesora de sus colegas estadunidenses y a trabajar en la armonizacin de estndares." En el mes de abril, el presidente Salinas visit
varias ciudades estadunidenses en lo que se vio como un esfuerzo de
envergadura para responder a las inquietudes de aquellos ciudadanos. 42 La cooperacin con Canad en materia ecolgica empez a ser
ms sisterntica.v
Entre tanto, en la prensa estadunidense apareci un alud de advertencias sobre la existencia de una peligrosa polarizacin entre "comercio
y proteccin del medio ambiente'v'" Artculos y editoriales resaltaban que
la discusin se llevaba a cabo sin argumentos slidos. De hecho, no eran
muchos los estudios ni aportaban datos concretos suficientes sobre la posible relacin entre libre comercio y medio ambiente. Yla escasa informacin existente no responda a las nuevas inquietudes que, a diferencia de
los aos setenta, ya no giraban preferentemente alrededor del control
de la contaminacin, sino que abarcaban nuevos temas, entre los cuales
sobresala el asunto de la preservacin de los.recursos no renovables.v
Proliferaron los defensores del libre oomercioralegando queaumentara las posibilidades de control ambiental en particular para el
caso de Mxico.w El mismo director de la Agencia de Proteccin Ambiental estadunidense (EPA, por su nombre en ingls) y antiguo presidente de World Wildlife Fund (WWF) defendi la idea dequeel H~re
41
tu, p. A20.
43
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~N4v,Ymfc'1lM;:l de)tnayodel991':p~D}.;Bu$h8etompromedamantenerel
derecho de prohibir la entrada de bienes que no cumplieran lasregmacionesestadunidenses en materia sanitaria y de seguridad, sCmo'el de imponer ieStndares estrictos
de salud y seguridad en pesticidas, consel'vaPn de nerga 'f desechos txiCos en gene-
518
Cuatro de las organizaciones ecologistas ms importantes, National Wildlife Federation (NWF), National Audobon Society (NAS), Environmental Defensa Fund (EDF) y National Resources Defense Council
(NRDC) ,52 manifestaron que el plan propuesto les satisfaca y apoyaran
las negociaciones.r" Estas cuatro organizaciones, aunque minoritarias
en nmero, cuentan con una amplia membresa y tienen tanto influencia como gran experiencia en la labor de cabildeo."
Otras organizaciones ambientalistas protestaron y acusaron de
traicin a las mencionadas. Algunas de las ms fuertes, especialmente Sierra Club, Friends of the Earth y National Toxic Campaign,
junto con Public Citizen, siguieron encabezando la oposicin. Pero
los congresistas realmente opositores ya no tenan el argumento
ambientalista para rechazar la aprobacin de la "va rpida". Los
que en el fondo estaban en favor de sta podan justificar su voto
sin correr el riesgo de que se considerara un voto contrario a las
cuestiones de proteccin del medio ambente." Casi al mismo tiempo que se anunci el plan, el senador Baucus (D-Mon) pudo afirmar que "un voto contra la extensin de la 'va rpida' [era] ahora
claramente un voto por el proteccionismo'T" Una semana despus
de que se anunci el Plan de Accin, Gephardt expres su apoyo a
la ''va rpida".
Hacia fines de mayo era evidente que la administracin de Bush
no slo haba tenido xito en romper la coalicin opositora, sino que
contaba ya con una fuerte coalicin favorable al TLCAN. Pero an quedaba por anular una posible tctica de los opositores que podra ser
crucial: la determinacin sobre si la extensin de la autoridad de "va
519
rpida" era necesaria tanto para las negociaciones del CATI como para
las del TLCAN. Se pensaba que el hecho de separar los dos votos disminuira las posibilidades de aprobacin de este ltimo, pues, de hacerse
eso, probablemente se facilitara el voto negativo de aquellos a los que
no les convenca el acuerdo trilateral, pero que no queran perjudicar
las negociaciones en el CATT. 57 El gobierno de Bush tambin se movi
hbilmente en el Comit de Medios y Arbitrios para anular esa tctica.
Una vez logrado esto, se obtuvo con cierta holgura el rechazo de las resoluciones para negar al presidente la extensin de la autorizacin para la "va rpida".
De acuerdo con el compromiso que tomara Bush a principios de
mayo, varios connotados representantes de las organizaciones ambientalistas fueron gradualmente incorporados como miembros de importantes comits de consulta del sector privado de la oficina de la representante de Comercio de Estados Unidos (USTR): de poltica agrcola,
de poltica de servicios, de poltica intergubernamental, de poltica industrial y de poltica de inversiones. 58 Desde ah, procuraron presionar
para que se incluyeran en el TLCAN sus preocupaciones y sugerencias
de solucin.
Pero la aprobacin de la "va rpida" no contuvo la actividad de
las organizaciones ambientalistas. Las que estaban en favor continuaron alerta para que el Ejecutivo estadunidense cumpliera sus
promesas; las opositoras al tratado siguieron adelante con sus esfuerzos para frenarlo. Y mientras algunas de ellas no dejaban de apelar a
argumentos emocionales ms que cientficos, otras buscaron basarse
en estudios recientes que aportaban nueva informacin, aunque no
concluyente, sobre la relacin comercio-medio ambiente. Nuevas inquietudes y armas les brind pronto el rumbo que tom la disputa
mexicano-estadunidense sobre la captura incidental de delfines en
la pesca del atn.
520
EL EMBARGO ATUNERO
Dada la gran biodiversidad de Mxico'" y la creciente preocupacin en
el mundo desarrollado por la rpida desaparicin de muchas especies
vegetales y animales, el tema de la conservacin ha surgido una y otra
vez en la agenda ambiental bilateral.s? No son pocos los esfuerzos de
cooperacin que se han llevado a cabo con ese propsito.
Entre estos asuntos, la conservacin del delfin ha causado desde
hace algunos aos fricciones entre los dos pases. En 1991 seintensificaron las diferencias en esta materia, incluyendo un nuevo embargo
de Estados Unidos a las importaciones de atn procedente de Mxico,
bajo el alegato de que se estaba violando la Ley de Proteccin de Mamferos Marinos en ese pas. Menos conocido fue un problema similar,
aunque en este caso no se lleg al embargo:elde la captura incidental
de tortugas durante la pesca de camarn.
Vale la pena recordar el primer caso, por varias razonea-Poruna
parte, se hicieron patentes" corno pocas veces las sospechas' mexicanas
de que tras legtimas preocupaciones estadunidenses de preservacin
ambiental se esconden poderosos intereses proteccionistas. .Por la
otra, el curso que sigui el conflictorepereuti en la actitud de las organizaciones ecologistas de Estados Unidos respecto a las provisiones
en materia ambiental que exigieron incluir en.el TLCAN.Finalmente,
este caso puede anticiparnos problemas similares derivados desupuestos cientficos que no estn ni plenamente comprobados ni sonuniversalmente compartidos, as como de las dificultades para manejarlos.
La preocupacin de losambientalistas por la muerte de delfines
que nadan junto con el atn, especialmente el aleta amarilla, surgi
hace varios decenios, al introducirse la red de cerco, que es hasta la fecha el mtodo de pesca ms eficiente.v' De los tres mtodos que exis-
59
Mxico, junto con otros pocos pases (Brasil, Colombia, Indonesia, Madagascar
y Zaire), contiene ms de la mitad de la riqueza bitica del planeta. Vase V.M. Toledo,
"La diversidad biolgica de Mxico", en Ciencia y Desarrollo, nm. 81, 1988; Toledo y
MJ. Ordez, "TheBiodiversity Scenaries of Mexico( An:AnalysisofTerrestrlal Habitats", enT'P, Ramamoorty et'al.,Thebiologiealdiver;tity;Nuew York,ColumbiaUniversity
Press, 1990.
60 Hemos dicho que gTa:n parte de la accin de bls~bmls6G!giJtasdeOtrOs
pai'se& en M:xicose centr en la protfkcin- de la selvaf~onaen;l~ que; rseg6n afirman; se'encoentra amenazadat:nY.i importrit:'OlU'Jtlidadde'8~mJOpJuml./,
.: 'i~lBsle -lipoide! atn eiGisteien ,tbdpa1'tesidel; mundoi:bt ~jn;dt~Medite
iTile~Frose coincentl'aenilos'mare$tropicales: ;Nation.;~arcbCdulcil,COmmillee on Reducing Porpoise Mortality from Tuna Fishing, Board on Bioln8}'\''Bbarit<m
521
522
523
524
grande del mundo y del cual a principios de los noventa les corresponda ya un tercio.?"
Siguiendo muy de cerca ese crecimiento, desde fines de aquel decenio observamos una nueva oleada de actividad de las organizaciones
ambientalistas estadunidenses, las cuales lograron en 1988 una nueva
autorizacin de la LPMM, con modificaciones sustanciales. Meses despus consiguieron que se adoptaran requisitos de pesca an ms rigurosos. Se introdujo la obligacin de que toda la flota atunera estadunidense llevara observadores y la prohibicin de pesca nocturna y del
uso de algunos explosivos en los lances sobre delfines.
Esto, junto con la competencia de otras flotas y la baja en los predos del producto, hizo que la flota atuneraestadunidense se redujera
en nmero, mediante la venta (que" en algunos casos, se sospecha simulada) de barcos de esta nacionalidad a otros pases. La restante se
traslad, en su abrumadora mayora, hacia el Pacfico occidental y
otros mares. 77
Como consecuencia, la participacin de la flota estadunidense en
la pesca en el Pacfico oriental, donde todava afines de los ochenta se
llevaba a cabo una cuarta parte de la pesca mundial del atn." decreci de 90% en 1960, a 32% en 1988yIl % en 1991.79 Su retiro auspici
el aumento de la participacin en esa zona de algunas flotas atuneras
latinoamericanas, entre ellas la de Mxico, que se elev de 10% en
1960, a 47% en 1988 ya 57% en 1991.
Tambin se redujo la importancia de Estados Unidos como consumidor del atn proveniente de esa zona, de 80% en 1975, a 45% en
1987 y 31 % a principios de los noventa. El resto de ese producto, fuente de protenas de bajo precio, ahora se consume en Amrica Latina,
Europa y el lejano Oriente. so
76 Hasta entonces, las compaas empacadoras tenan flotas corporativas o establecan acuerdos de compra con flotas independientes.
77 Los barcos con bandera estadunidense en el Pacfico oriental disminuyeron de
124 en 1971 a 36 en 1985. De los 19 barcos que constituan esa tIota en 1991, ocho pescaban en el Pacfico occidental, seis tenan permiso de pesear tambin en esa parte del
ocano y slo los restantes S6 concentraban en la zona oriental,NRe, p. 24.
78 Setenta naciones participan en la pesca, de atn; y diez de ellas ,realiza:n85% de
la captura: En 1989,Japn pescaba 29% yE$tados Unidos. 12%; Del consumo del atn,
36% corresponda a Japn y31 %aEstadosUriidos,
78 Aunque la participacin de e6tareatenda:adisminuir,'~consOliEilUt~nuevas
zonas pesqueras. Alguo()8clculos sealan qu-poco menos de 10% de:esa'pek se haca conelintodo 5Obre' delfmes. .
'
8ONRC, p. 3.
525
Pero las reglamentaciones consideradas en la LPMM tambin afectaban a las flotas de otros pases, en tanto Estados Unidos prohibi la importacin de atn de naciones que no se ajustaran a ciertos lmites en
la captura incidental de delfines, los cuales se establecen a partir de la
mortalidad anual de esos mamferos provocada por la flota estadunidense." Con el retiro casi total de la flota atunera estadunidense del
Pacfico oriental, los lmites de captura incidental de atn los fija ahora el gobierno estadunidense con base en la actividad de unos cuantos
barcos de esa nacionalidad que operan en la zona. 82
Adems, desde fines de los ochenta se exigi que los pases que
pescaran en el Pacfico oriental tropical tuvieran un programa de proteccin de mamferos similar alestadunidense. Como sanciones al incumplimiento de dichas regulaciones se consideraban tanto la prohibicin de importaciones del pas que no se ajustara a ellas como el
embargo secundarlo.
A raz de las nuevas regulaciones aumentaron los reclamos de las
compaas estadunidenses para que se aplicaran rigurosamente las que
afectaban alas flotas extranjeras. Alegaban que, de lo contrario, los
ms altos costos impuestos a los productores estadunidenses por cuestiones ambientales disminuiran an ms su participacin como proveedores internos y aumentaran las importaciones."
Como consecuencia, se intensificaron las presiones sobre la flota
atunera mexicana para.que modificara sus procedimientos de pesca,
flota que, desde el retiro de la estadunidense, se haba convertido en la
ms grande de las que pescaban en el Pacfico oriental tropical." El
gobierno mexicano se haba defendido hasta entonces, con el argumento de que desde los aos treinta haba introducido medidas de
proteccin. de los recursos marinos, que comenzaron con la proteccn.de elefantemarino y las focas. Tambin subrayaba que haba sido
el primero en establecer (en 1972) santuarios para la ballena gris, iniciativa que fue modelo ,para el programa estadunidense de proteccin
81 Se determin que el resto de las flotas deban tener una captura mxima que no
superara, en 1~89, el doble de la.estadunidense y, en 1990, 1.25% del promedio de sta. Se. establecieron tambin lmites mxim.o por subespeeies.
~ER Opinin de.losms. suspicaces, la reduccn.de 1attiVidadde los barcos estadunidenses.l:tlJazona ,tinco.moobjeti~o'principal mantener Umitesest:l'WtO& para las
flo-.a&, corupetkloliU de. otras naeenes,
."I\SNRCfpdb,.
''''
526
527
89
NRC,
528
La desconfianza mexicana ante los argumentos ambientalistas sobre este caso se nutra de algunos hechos e indicios, aunque esto no
significaba desdn a la preservacin del delfin. Se saba que este cetceo no es una especie en extincin y que los bilogos piensan que si se
mantiene la actual cifra de mortalidad incidental (20000) es muy probable que pronto aumente la poblacin total de delfines." Tampoco
se desconoca que algunas de las llamadas subespecies son ms escasas;
pero, como mencionaremos ms adelante, un buen nmero de bilogos y atuneros no se mostraban de acuerdo con la subdivisin de esos
mamferos. Agudizaba su recelo el hecho de que ninguno de los indicadores del tamao de-las reservas (stocks) ha mostrado una tendencia
estadstica negativa significativa en los ltimos cinco aos. Ms an, si
bien antes de 1982, y en particular a fines de los setenta, algunas de
esas reservas se redujeron considerablemente, desde 1983 todas parecen mantenerse estables y otras parecen ir en aumento."
Los representantes de los atuneros se quejaban tambin de laaplicacin de estndares diferentes a las flotas estadunidense y mexicana,
especialmente respecto al plazo que se haba exigido parala.disminucin de la mortalidad de estos cetceos.t? Asimismo; alegaban que haba indicios de que la flota atunera estadunidense pescaba en el Pacfico occidental y otras zonas sin tomar en cuenta.laelevada captura de
94 Lo que habra afectado a las exportaciones mexicanas de camarn y pescado,
que en 1989 fueron de 523.7 millones de dlares y, en los dos siguientes aos, de 45()
millones. Neto York Times, 4 de abril de 1991, p. D2.
.'
.
95 La CIATy la NMFS de Estados Unidos calculan que en el'Paccoorental tropical
existen entre 8 millones y 10 millones de delfines, con una tasa de natalidad anualpromedio de 6%, y que la mortalidad por captura incidental de toda la flota que opera en
la zona es de 20000 a 25 000 anuales, NRC, pp. 7, 52 Y54.
96 La NMFS y la CIAT han hecho estimaciones en el Pacfico oriental, con base en la
observacin de embarcaciones de pesca y barcos observadores. Dada la magnitud del
rea y el grado de investigacin, se estima-que las cifras son imprecisas e indican ms
una tendencia en la existencia en el perodo en que se recogi lainformcin,queClculos absolutos del tamao de la poblacin. JlIRC,pp. 7 Y51.
91 Alegaban, por ejemplo, que, si bien en 1988. 39 bar:os estadunideqseseapturaron 70000 toneladas de atn pon la muerte de. 19 OOO.'delfinCfs; airaqueifu~alabada
por el Congreso, en 1991;48 barcos mexicanos capturarot!l.120 000 tneladasprovocando la muerte de 16000 delfines, notableesfum-zoldereducrinde la'mortalidaci,
subrayaban esos representantes, que etg()biemOiestadunidcmscigilorcal aplicatel embargo secundario. Opinin de FelipeJharat;viqepresidente 1(ie: l>a AsociacDn~eXicana
de Pesca, joumaloj ~1ovi~brede1991,p.(l..A,
529
99
101
NRC, p. 2.
Barkin Y Mumme, loe. cit Su posici6n fue que la nica solucin a largo plazo era
la cooperacin multilateral para reglamentar la pesquera, incluyendo una cobertura total por observadores enlatlota internacional, poner n'al-cerco intencional de los delfines e introducir opciones ambietalessensatas que protejan los ecosistemas ocenicos.
102
530
531
que lo acompaan, que tradicionalmente son utilizadas por los pescadores mexicanos.l'"
Aunque a un costo elevado, tales medidas facilitaron la certificacin del camarn mexicano y la posibilidad de seguir exportando ese
producto al mercado del pas vecino durante dos aos. Pero los camaroneros no dejaron de expresar dudas sobre la conveniencia de usar
en mares tropicales un dispositivo elaborado para la pesca en aguas
frescas o fras, donde se encuentran pocas especies, y alertaron tambin sobre posibles daos al ecosistema a raz de los desequilibrios que
ocasionara en la vida marina la separacin del camarn joven.
El mes de septiembre de 1991, el panel de expertos del GAIT emiti su resolucin favorable a Mxico en el caso del atn. Calific tanto
el embargo como la ley en que se bas como restricciones contrarias al
artculo XX del GAIT, y precis que ninguna disposicin del acuerdo lo
justificaba. En el mismo caso se encontraba el embargo secundario. El
fallo provoc la rpida reaccin estadunidense. El gobierno mexicano
accedi a la solicitud de sus colegas de Washington de posponer la presentacin del caso en el Consejo General del GAIT, medida necesaria
para que aquel fallo se considerara obligatorio, y al parecer recibi a
cambio el compromiso del gobierno de Bush de procurar el levantamiento del embargo. A pesar de la prrroga, la mayor parte de las organizaciones ambientalistas estadunidenses se movilizaron. Alegaron
vehementente que la decisin afectaba a la soberana de su pas y que
haba sido tomada a puerta cerrada. Mientras algunas organizaciones
insistan en que el GAIT deba modificarse para recoger de mejor manera las preocupaciones ambientalistas, otras expresaron su rechazo
frontal de aqul.
Al parecer, para calmar los nimos en Estados Unidos por la resolucin del panel del GAIT, en el mismo mes de septiembre el gobierno
mexicano anunci el llamado Cdigo de Ensenada. Este plan de diez
puntos incluye la expedicin de un nuevo acuerdo regulatorio para la
pesca de atn, en el que Se establecen un lmite de mortalidad promedio de cuatro delfines por lance y sanciones a quien atente contra la
ecologa marina y, en particular, los delfines, las tortugas marinas y las
especies en veda. Estas sanciones incluyen multas, suspensin de per105 Las prdidas variaban, segn el modelo del dispositivo, entre 9.4 y 29%, Yse
concentraban en el camarn de mayor tamao. Se estim un promedio de prdidas de
cinco millones de pesos por tonelada de pesca. "Comunicacin de la Secretara de Pesca al Dr. Curts Bohlen, secretario asistente para Asuntos Ocenicos Internacionales",
Departamento de Comercio de Estados Unidos, 1992.
532
misos e incautacin de equipo. El acuerdo dispone tambin que la totalidad de la flota atunera lleve observadores en todos los viajes de pesca'P"
y crea un fondo de un milln de dlares para la investigacin sobre
mtodos opcionales en la actividad pesquera. Por ltimo, se anuncia la
creacin de un santuario de delfines en el estado de Nayarit.t'" Para
poner en prctica muchas de estas acciones se consideraba el apoyo
del SNPM estadunidense.
Pero ya para entonces no slo el fallo del GATT amenazaba con
complicar este rengln de la relacin bilateral. Poco antes, algunas organizaciones ecologistas haban comenzado a insistir en que exista
una amenaza especialmente grave contra el delfin tornillo oriental. La
pesca en el Pacfico oriental tropical, alegan, afectaba a tres especies:
el manchado, el comn y, muy especialmente, el tornillo.t'" Esta ltima especie haba sido subdividida por los investigadores estadunidenses en unidades a las que luego dieron el nombre de subespecies. Y se
alegaba que, de estas llamadas subespecies, la ms afectada por la pesca de atn era el tornillo oriental, que habita en las aguas costeras y
tropicales del Pacfico oriental y, sobre todo, frente a las costas de Mxico y de algunos pases sudamericanos.P? El delfin tornillo oriental
nada a veces en manadas puras, pero con frecuencia en mixtas, sobre
todo con el delfin manchado, que es precisamente el que se asocia con
mayor frecuencia al atn aleta amarilla.!'?
'
En el clculo de la amenaza al tornillo oriental se presentan de inmediato dos problemas. Por un lado, muchos bilogos, entre ellos algunos estadunidenses, rechazan la validez de tal divisin en subespecies, pues existen evidencias de que el intercambio gentico entre esas
unidades es sustancial (al menos en el caso del tornillo oriental y el
106 Entre enero y septiembre de 1991, 36.8% de los viajes de pesca haban llevado
observadores de la ClAT, y otro porcentaje importante, nacionales.
107 Estas medidas fueron recibidas con beneplcito por Greenpeace y el EDF, que
expres su reconocimiento a Salinas en una carta de su director ejecutivo, Fred Krupp,
del 27 de septiembre de 1991.
108 El impacto de la pesca del atn sobre estas especies al parecer est relacionada
con los movimientos locales del tnido. En 1988 se estimaba que 21.9% de los lances
sobre delfines se hacan sobre manadas mixtas de manchado y tomillo oriental (45.5%
se realizaban sobre manadas de manchado). Nac, tabla 11B.
109 En una zona triangular que va d.el extremo sur de la pennsula de Baja California a las costas de Per Yhacia los 1450 de longitud oeste y lO de latitud norte. Al pa-reeer, este tipo de a.tn no llega allndopadfico.
noAunque esta meada no esfreeucnte al
"1 suroeste de la zona depesc:a del
atn tropical en el Pacifico oriental.
snr
533
pas.
534
zona de conservacin definida del tornillo oriental. La propuesta considera la veda en un rea que comprende gran parte de la zona econmica exclusiva de Mxico.!'?
El ao de 1992 comenz con la aplicacin del embargo secundario, que afectaba a 27 pases, y con una gran actividad de funcionarios
estadunidenses en la elaboracin de una propuesta de moratoria de
cinco aos en la pesca del atn asociado con delfines, a partir de marzo de 1994. La idea era levantar el embargo al pas que suspendiera la
pesca del atn con red de cerco sobre delfines. El gobierno mexicano
estuvo de acuerdo con la propuesta bajo ciertas condiciones: que la
moratoria se aplicara en todo el mundo, all donde existiera la asociacin atn-delfin y no slo en el Pacfico oriental tropical; que todos los
barcos atuneros mayores de 400 toneladas cortas llevaran observadores internacionales y que una comisin multilateral decidiera en qu
momento podra suspenderse la medida. Un primer proyecto de ley
fue rechazado en el Congreso estadunidense, entre otras razones porque las organizaciones ambientalistas insistieron en que era demasiado blando.
Mientras se formulaba una nueva propuesta de moratoria, Mxico
intensific sus esfuerzos en los foros internacionales, en busca de la afinacin de acuerdos multilateralessobre pesca. En mayo de 1992 se realiz en el pas una conferencia internacional sobre pesca responsable,
promovida por Mxico. Como resultado de ella se lleg a la Declaracin
de Cancn, en la que se hizo un llamado al empleo de mtodos que hicieran sustentable la explotacin de los recursos vivos marinos y a la promocin del conocimiento cientfico en esta materia. A la vez, se rechazaron las medidas unilaterales para resolver problemas ambientales fuera
de la juridisccin del pas importador y se resalt la necesidad de que las
medidas ecolgicas no fueran discriminatorias ni disfrazaran intentos
proteccionistas. Se subray la urgencia de que estas medidas tomaran en
cuenta los requerimientos especiales de los pases en desarrollo. Igualmente, se acord solicitar a la Organizacin de Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin (FAO) , la elaboracin de un Cdigo Internacional de Conducta para la Pesca Responsable.'!"
Los esfuerzos multilaterales continuaron y, el 18 de junio, pases
miembros y observadores de la CIAT llegaron al Acuerdo de La Jolla, en
Al noreste del ngulo definido por la lnea de los lO de latitud norte y 1250 de
longitud oeste.
118 "Declaracin de Cancn", Conferencia Internacional de Pesca Responsable, 5 a
8 de mayo de 1992.
117
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536
537
La Comisin de Pesca del Congreso mexicano, en cambio, s protest abiertamente y todas las fracciones parlamentarias estuvieron dispuestas a firmar un comunicado dirigido al Ejecutivo, que expresaba su
repudio a lo que calificaba de intento por aplicar extraterritorialmente
una ley en abierta violacin de la soberana mexicana y del derecho internacional. En el comunicado se insisti en que el delfin no est en peligro de extincin y se advirti que aceptar la moratoria implicara la
desaparicin de la flota atunera mexicana, lo que dejara sin empleo a
30 000 personas, producira desabasto de ese producto en el pas y se
dejaran de recibir entre 80 millones y 100 millones de dlares de exportaciones. Se aada que Mxico podra ser inundado con 225 millones de latas de atn de procedencia extranjera, y tambin se hablaba de
que la ley pretenda debilitar los esfuerzos multilaterales que haban dado paso al Acuerdo de LaJolla. Por ltimo, la Comisin de Pesca pidi
en su comunicado que se rechazara la moratoria, sealando que el hecho de aceptarla sera admitir la extraterritorialidad violatoria de la soberana nacional, del derecho in ternacional y del comercio. I24
Algunos congresistas, de manera individual, tambin mostraron
su inconformidad. Segn ngeles Moreno, ex secretaria de Pesca, el
levantamiento del embargo condicionado a la moratoria no beneficia
a los pescadores mexicanos, porque la nueva tecnologa que exige
ocasionar que la pesca deje de ser rentable. Asimismo, el conocido
ex dirigente panista, Jos ngel Conchello, reclam la ausencia de
una protesta inmediata similar a la que haba provocado la Ley Torricelli. Unos cuantos editorialistas tambin apoyaron la idea de que la
aceptacin de la moratoria implicaba admitir la pretensin de extraterritorialidad, acabar con la flota mexicana y abrir las puertas a los
atuneros de otros pases del jugoso mercado del atn en lata, que
ocupa el cuarto lugar en el mundo (despus de Estados Unidos. japn e Italia).125
Como era de esperarse, los atuneros mexicanos fueron los ms explcitos en su protesta. Subrayaron los costos que hasta entonces haba
producido el embargo. Las exportaciones se haban reducido notablemente, ya que los pases europeos, aunque protestaron por el embargo
secundario, redujeron paulatinamente sus compras. Varias empresas
empacadoras, entre ellas algunas relacionadas con compaas estadunidenses, optaron por ese camino, por temor a perder el mercado de
Ili
125 E1Financiero,
538
aquel pas. Aunque el consumo interno de Mxico ha seguido creciendo, ste no puede absorber toda la produccin. 126
Con todo, los atuneros no parecan dispuestos a ceder sin luchar.
Aunque no desdeaban los grandes riesgos para la flota, ponan nfasis en su eficiencia y sealaban estar a punto de iniciar un programa de
pesca experimental de atn "sin dao a los delfines", en el Pacfico
oriental tropical, con apoyo de Sepesca. La flota, afirmaron, tiene una
produccin promedio de 4 000 toneladas mtricas por barco y el nivel
de captura es de 150000 a 160000 toneladas anuales. Tambin insistieron en que poseen la tecnologa ms moderna para pescar con red
de cerco, que incluye operaciones de retroceso y lanchas rescatadoras de
delfines, y ha llevado a la obtencin de los ndices ms bajos de mortalidad de esa especie. Hubo quien subrayara que en la XIII Reunin de
Autoridades Pesqueras Mxico-Estados Unidos, William W. Fox, administrador asistente para Pesqueras del Servicio Nacional Ocenico y
Atmosfrico de Estados Unidos, haba hecho un amplio reconocimiento y elogio a los programas mexicanos de conservacin de ese cetceo
y de la tortuga.P? Otros tambin sealaban que las flotas estadunidense y francesa matan un mayor nmero de delfines en el ndico, sin que
se ejerza sobre ellas represalia alguna.P'
El 29 de octubre de 1992, casi en vsperas de las elecciones presidenciales en su pas, Bush firm la nueva ley de conservacin de delfines. Al hacerlo, el presidente resalt una clusula que prev que "los
trminos de los acuerdos internacionales [con los pases embargados]
para la proteccin de los cetceos tienen carcter de consejo [y] no sern interpretados como una interferencia con la responsabilidad constitucional del presidente al conducir asuntos exteriores". Se piensa
que Bush intentaba de esa manera suavizar el impacto o la reaccin de
los afectados. 129 Dos das despus, en vsperas del informe del presidente mexicano, lo que prcticamente garantizaba poca publicidad a
la noticia, la Secretara de Relaciones Exteriores expidi un comunicado en el que se expresaba la posicin de Mxico. En ste se subray el
alto costo para la industria atunera, incluyendo la posibilidad de prdida de empleos, y se reiter el compromiso mexicano con la proteccin
539
Los COMPROMISOS
Garantizar que la cuestin ambiental no se convirtiera en un escollo insalvable para ellLCAN fue una de las preocupaciones del gobierno mexicano en 1992. Altos funcionarios mexicanos, incluyendo al presidente Salinas, reiteraron que Mxico necesita crecer, pero no a cualquier precio. Se
rechaz la irresponsabilidad ecolgica y la inconveniencia de repetir los
errores del pasado. Una y otra vez se enfatiz en las fuertes inversiones
que el gobierno mexicano estaba realizando en proteccin ecolgica. 132
540
541
so. Yas como no les convenca la disposicin mexicana, tampoco confiaban en el gobierno de Bush, ya que consideraban que ste no haba
cumplido las promesas de proteccin ecolgica que hizo durante su
campaa electoral.
Por lo tanto, organizaciones ambientalistas, sus representantes en los
comits de asesores de la USTR y miembros del Congreso estadunidense
no cesaron en sus demandas.P? En octubre del ao anterior, Gephardt
haba manifestado en carta a Carla Hills que, en caso de que se optara
por un acuerdo paralelo, el mismo tendra que tener fuerza de ley y ser
sometido a' la revisin del Congreso antes de que ste discutiera la aprobacin del TLCAN.I 38 Poco despus, a principios de noviembre de 1991, el
congresista Ron Wyden (D-Or) envi una carta al presidente Bush -avalada por 74 colegas, muchos de los cuales apoyaron la autorizacin de la
"va rpida"-,139 en la que solicitaba la inclusin de un programa ambiental en el propio acuerdo.lw Casi al mismo tiempo, 32 diputados enviaron
otra carta al presidente en la que pedan que el presupuesto federal de
1993 considerara las necesidades de infraestructura para el medio ambiente en el rea fronteriza. Demandas de estos dos tipos se presentaron
una y otra vez durante el primer semestre de 1992.
Las organizaciones ecologistas de ambos pases recibieron con poco entusiasmo tanto el proyecto del Plan Ambiental Fronterizo, que se
present en el otoo de 1991, como el anuncio del gobierno mexicano, y luego del estadunidense, de su disposicin a canalizar de inmediato fuertes sumas para la construccin de infraestructura en la frontera.!" Al plan fronterizo definitivo, publicado en 1992, el cual segua
m Vase, por ejemplo, la carta de Hair, de la NWF, a Carla Hills, del 31 de octubre
de 1991, en la que expresa su preocupacin de que a partir de la reunin ministerial,
celebrada poco antes en Zacatecas, y de la evaluacin del impacto ambiental, publicada
por la UTSR, pudiera derivarse que no se recogieran adecuadamente sus demandas, y
que el tema pareca estar siendo "congelado" en las negociaciones.
l!lB Carta de Gephardt a Carla Hills, 23 de octubre de 1991.
lll9 Esta carta fue firmada, entre otros, por casi medio centenar de demcratas que
votaron en favor de la "va rpida".
140 Wyden expres6.enftieamente que para que el programa de medio ambiente se
considerara adecuado, ste "tendra que forzar una reforma ambiental, de la misma
forma en que el TLCAN forzar una reforma econmica". Carta de Wyden a Bush, 1 de
noviembre de 1991.
141 El gobierno mexicano anunci que destinara 460 millones de dlares en los si
guientes tresalios. Elestadunidense se comprometi a invertir poco ms de 200 millonesen los primer05dos aos, yluego aument esatifra aS84 millones de dlares, mono
to que fue considerado todava insuficiente.
542
las pautas de cooperacin bilateral del decenio previo, se le reconocieron algunas mejoras, pero todava fue objeto de severas crticas.w Falta de especificidad de algunas metas, insuficientes mecanismos para su
cumplimiento y calendarios poco precisos, fueron algunas de ellas. Especial objecin suscit que, segn sus detractores, no consideraba adecuadamente el problema del financiamiento ni precisaba la responsabilidad de cada nivel del gobierno.l"
Los representantes de los tres gobiernos procuraron, entonces, determinar el mnimo de disposiciones ambientales que se habran de
incluir en el TLCAN a fin de satisfacer a las organizaciones ambientalistas moderadas de Estados Unidos. A partir de lo que se sabe sobre estas negociaciones, llevadas a cabo con gran discrecin, podemos inferir que Canad estuvo, en general, ms cerca de Mxico en cuanto al
rechazo a la aplicacin extraterritorial de leyes ambientales.
Era de esperar que el mnimo que se incluira en el TLCAN iba a depender del momento en que se concluyera su negociacin. sta, como
bien se sabe, finaliz en momentos complicados para Bush, en su bsqueda de la reeleccin. No parece extrao, por lo tanto, que su texto
incorpore una parte considerable de las demandas de las organizaciones ecologistas moderadas. Una rpida comparacin con el Acuerdo
de Libre Comercio de Canad y Estados Unidos (ALe) hace patente diferencias sustantivas; los compromisos en materia ambiental son mayores y mucho ms precisos en aqul.w
Por principio de cuentas, los miembros del TLCAN se comprometen
a impulsar el desarrollo sostenible y aplicar y administrar el tratado de
manera compatible con la proteccin del medio ambiente. Entre las
obligaciones especficas, se establece que los convenios internacionales ratificados por las partes sobre especies en vas de extincin, sustancias que daan la capa de ozono y desechos peligrosos, prevalecern
142 Dicho plan dispone mayor cooperacin en el control de descargas industriales y
municipales en aguas superficiales, monitoreo y seguimiento de los movimientos de
desperdicios txicos, prevencin de la contaminacin del aire en niveles superiores a
las normas y elaboracin de planes de respuesta para casos de contingencia y emergencia, en relacin con el movimiento de desechos txicos. Da prioridad a las mayores reas
urbanas y prev inspecciones conjuntas en las empresas de ambos lados de la frontera
para garantizar el acatamiento de las regulaciones ambientales.
145 De hecho, a fines de 1992 l Congreso estadunidense no haba autorizado los
fondos para poner en marcha el plan.
144 Vase "The Canada-US Free Trade Agreement.Final Text and Analysis", comentario preparado porJohn D. Richard, RichardC. Dearden y Don Mills, Ontario, CCH Canadian Limited, 1989.
543
544
146 Esta insistencia se hizo patente en las audiencias sobre el TLCAN que varios comits del Congreso llevaron a cabo el mes de septiembre de 1992.
147 Uno de los casos fue el descubrimiento en Mexicali de 7000 metros cbicos de
lodo contaminante, que una empresa afirm haber importado legalmente. E1Financit!r
ro, 28 de octubre de 1992. .
148 Los habitantes de las dos Califomias han subrayado el riesgo que representa este tipo de depsitos cercanos a fuentes de abastecimiento de agua en una zonasismica.
El Univmal, 9 de diciembre de 1992, seccin Estados.
545
Muy pocas semanas despus de la conclusin del TLCAN, se anunci el establecimiento de una comisin trinacional para la proteccin
del medio ambiente, que era precisamente una de las peticiones no incluidas.w Ahora el esfuerzo de los ecologistas se centra en lograr que
sean amplias las atribuciones de la comisin en materia de establecimiento de niveles de proteccin y vigilancia de su cumplimiento.
Por su parte, Bentsen y Rostenkowsky, lderes de los Comits de Finanzas del Senado y de Medios y Arbitrios de la Cmara de Representantes, el 22 de septiembre de 1992 solicitaron a la Comisin Internacional de Comercio, agencia federal independiente, una nueva serie de
audiencias encaminadas a estimar los impactos del TLCAN, tanto a corto
como a largo plazo, que se llevarn a cabo la tercera semana de noviembre. Sus resultados servirn para normar la posicin del Congreso.P"
Poco despus, el 3 de octubre, 94 legisladores demcratas solicitaron a William Clinton, candidato demcrata a la Presidencia, definir
su posicin en favor de la renegociacin de algunos aspectos laborales
y ambientales del tratado. Un da despus de recibir el documento,
Clinton expres su respaldo al mismo, en Raleigh, pero dio a entender
que habr que complementarlo en lo relativo a estos dos asuntos.
En un primer momento, pareca que sus exigencias adicionales se
reduciran a solicitar a Mxico una inversin ms alta en materia ambiental, sobre todo en la frontera, y mayor rigor en la vigilancia del
cumplimiento de la legislacin actual. Corrobor la misma impresin
el hecho de que, casi en vsperas de las elecciones, elJournal of Commerce manifestaba que, en caso de ganar el candidato demcrata, su poltica comercial sera igual a la de Bush, incluyendo lo relacionado con el
medio ambiente.P' Yapenas un da despus del triunfo de Clinton, el ministro de Comercio de Canad, Michael Wilson, insisti, al igual que
lo haba hecho el gobierno mexicano, en que ello no afectara el contenido del TLCAN. Dio a entender que, segn asesores del presidente
electo que se le acercaron, ste se inclinaba ms a hacer ajustes internos a la poltica estadunidense en materia ecolgica, laboral y social,
149 Incluso, se sabe informalmente de discretas negociaciones entre los dos gobiernos para un acuerdo paralelo, suspendidas a raz de la derrota electoral de Bush.
150 La rrc tambin proporcionar asistencia tcnica para elaborar la legislacin de
realizacin del TLCAN, as como una evaluacin de las leyes estadunidenses que deben
ser modificadas para poner en prctica el tratado.
,
151 "SOn msparecidos de lo que quieren admitir [.,.] En temas como el ambiente
y la'capacitacin laboral [...] los dos candidatos difieren en grado, no as en principio",
}O'Umal o/ Com11ltrce, 27 de octubre de 1992.
546
lSS
MXICO, 1988-1994:
RESTRUCTURACIN ECONMICA,
CRISIS Y EVOLUCIN FUTURA DEL LIBRE
COMERCIO EN AMRICA DEL NORTE*
GUSTAVO VEGA CNOVAS**
INTRODUCCIN
En los ltimos seis aos, a fin de resolver una de las ms severas crisis que haya experimentado la economa mexicana desde la dcada
de los aos treinta, el pas puso en marcha un impresionante programa de reformas macro y microeconmicas, entre las que se cuentan
el saneamiento de las finanzas pblicas, la liberacin del comercio y
de la inversin, la privatizacin de empresas pblicas y la desregulacin de la economa..
Dichas reformas transformaron la economa de Mxico, que sali de
una etapa de proteccionismo, con una fuerte intervencin del Estado,
para iniciar otra con amplia apertura al exterior bajo la iniciativa del sector privado.
Hasta 1994, los logros parecan impresionantes: la inflacin descendi en 1994 a menos de 10%, cuando en el periodo 1981-1988 la
tasa media era de 86%, y el dficit presupuestario del Estado, que a
principios de los aos ochenta significaba 15% del PIB, en 1994 no superaba el 2%. La reestructuracin de la deuda haba fortalecido la
confianza en la economa del pas y hasta 1993 las entradas de capital
registraban cifras sin precedentes.
Asimismo, Mxico se convirti en una de las economas ms abiertas del mundo en desarrollo y en ese su nuevo papel incursion de ma-
* Este trabajo se public originalmente en Foro l'RterruJt:ioMl, vol. g4, nm. 4 (138),
1Sl91, pp. '729-753.
\>** PfQfeso"-inv~tigac,lOf(lel (;enp'O de Estudi!?s Iptema<:ionalesde El CQlegio de
Mxico.
" .
548
549
OpUSO a ello con tres argumentos principales. Primero, que una devaluacin conllevaba el riesgo de reiniciar el proceso inflacionario; segundo, que el dficit estaba siendo compensado por un constante flujo de capitales, y tercero, que las importaciones recientes consistan en
bienes de produccin, las cuales, en un futuro no muy lejano, contribuiran a una expansin de las exportaciones y, a mediano plazo, a un
equilibrio de la balanza comercial.
Sin embargo, la crisis econmica desatada por la devaluacin brusca a que se vio forzado el nuevo gobierno mostr lo errneo de tales
evaluaciones, y nos impuso una vez ms la necesidad de buscar frmulas para sortear las dificultades econmicas y polticas que enfrentaremos en los prximos meses -y tal vez aos- y que sin duda se expresarn, por lo menos en el corto plazo, en una alta inflacin, elevadas
tasas de inters, falta de confianza y falta de financiamiento en trminos competitivos para las empresas mexicanas, entre otras.
Algunos de estos problemas, sin lugar a dudas tendern a resolverse con la aprobacin del paquete de ms de 50000 millones de dlares
de crditos a nuestro pas que diversos organismos aprobaron a instancias del gobierno estadunidense, a fines del mes de enero.
Sin embargo, los problemas anteriores palidecen ante el hecho de
que el pas necesitar recuperar la senda del crecimiento econmico
sostenido. En 1988, el PIB real fue solamente 1.1% mayor que el de 1982,
lo que signific que el PIB per cpita decreci 11 % en ese periodo. En
1993, el PIB real fue solamente 15.5% superior al de 1988, lo que se tradujo en un incremento del PIB per cpita de 5.5% nicamente.
Mxico necesita recuperar con la mayor brevedad una tasa de crecimiento de 6% y generar suficientes empleos (cercanos a un milln al
ao) para una fuerza laboral creciente y para ello deber promover un
crecimiento de la inversin productiva privada, nacional y extranjera, y
de las exportaciones no petroleras, a niveles considerablemente superiores a los alcanzados hasta ahora.
Por ejemplo, para que el pas pueda alcanzar tasas de 6% del PIB, la
inversin privada deber crecer a una tasa de 14.7 puntos porcentuales
por arriba de la tasa de inversin que se observ en Mxico en el periodo de 1976 a 1982, mientras que la tasa de crecimiento de las exportaciones no petroleras deber ser 33.2 puntos porcentuales superior a la tasa registrada durante el periodo 1989-1992.
Es iadudableque un esfuerzo de esta magnitud-supone laidentificacin de las eondicones de competitividad en que se desenvuelven hoy laspljncipales actividades de la economa del pas y de la implantacin de pol.tcas que hagan ms competitiva la produccin
550
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Una de las regiones en la que nuestros objetivos -alcanzar mayores tasas de crecimiento de nuestras exportaciones y recibir mayores flujos
de capital del exterior- podran hacerse realidad en el corto plazo es,
sin duda, la de Amrica del Norte.
Estados Unidos, en particular, se ha consolidado en los ltimos
aos como nuestro principal socio comercial, al ser el mercado de destino de las tres cuartas partes de nuestras exportaciones y el mercado
de origen de las dos terceras partes de nuestras importaciones. Asimismo, el flujo bilateral de inversiones, servicios, tecnologa y personas supera con mucho cualquier otra relacin que mantengamos con otro
pas o regin.
En los ltimos aos, el enorme incremento del comercio bilateral
entre los dos pases ha provocado que la importancia de Mxico para
Estados Unidos, como socio comercial, tambin se haya acrecentado.
Del quinto lugar que ocupbamos a principios de los aos setenta, nos
hemos convertido en el segundo principal mercado para sus exportaciones -despus de Canad-, y 7.5% de su comercio global tiene lugar
con nosotros. Mxico, a su vez, suministra a Estados Unidos gran cantidad de mano de obra, la cual ha permitido la sobrevivencia de un creciente nmero de industrias (vestido, manufactura de zapatos, electrnica, etctera) que enfrentan una fuerte competencia extranjera. De
hecho, no es exagerado afirmar que existe una mayor integracin entre los mercados laborales de Mxico y Estados Unidos que la que prevalece formalmente entre los pases europeos.
Es sin duda el reconocimiento de la vital importancia que el mercado estadunidense ha adquirido para nuestras exportaciones de manufacturas y el temor a las crecientes tendencias hacia el proteccionismo que se han mostrado en ese pas en aos recientes lo que llev a
Mxico a negociar un tratado de libre comercio con Estados Unidos.
552
553
2) una ampliacin de los mercados para los productos mexicanos, la cual tendr varios efectos positivos, como son el incremento
en la variedad de productos, un mejor abastecimiento de los mercados, la expansin potencial de la innovacin tecnolgica propiciada
por el incremento en el tamao de los mercados y la especializacin
en la produccin a escala internacional de aquellos bienes en los que
se disponga de mayores ventajas competitivas, y
3) la generacin de alicientes para una mayor acumulacin de capital, que se derivar del marco normativo claro y predecible para el
desarrollo del comercio y la inversin en Amrica del Norte.
Aunque an es prematuro evaluar el impacto del TLCAN sobre las
tres economas, conviene mencionar que en los primeros seis meses de
operacin del Tratado algunas de las predicciones sobre la creacin de
comercio e inversin propuestas se estn materializando, o cuando menos, es lo que sugieren las cifras preliminares.
En efecto, como resultado de la desgravacin arancelaria, la eliminacin de barreras no arancelarias y la certidumbre del acceso a los
mercados de los pases socios del TLCAN, el comercio de Mxico con
Estados Unidos y Canad ha registrado un importante crecimiento durante los primeros seis meses de operacin del Tratado.
As, en el primer semestre de 1994, el intercambio comercial de
Mxico con Estados Unidos (exportaciones ms importaciones) aument 17.5% en relacin con el mismo periodo de 1993, al pasar de
42932 millones a 50 301 millones de dlares (grfica 1).
Durante el primer semestre de 1994, las exportaciones de Mxico
destinadas al mercado de Estados Unidos registraron un crecimiento
de 20.5% en relacin con el mismo periodo del ao anterior (grfica
2). Como resultado de este gran dinamismo exportador, la participacin de las exportaciones mexicanas en las importaciones de Estados
Unidos ha aumentado y hoy representa 7.5% del total de las compras
estadunidenses del exterior (grfica 3).
En cuanto a productos especficos, el TLCAN ha propiciado la consolidacin dentro del mercado estadunidense de las exportaciones de productos en los que Mxico ha demostrado contar con ventajas en su
produccin, como son, por ejemplo, computadoras y sus partes, motores para vehculos, hilos y cables elctricos y automviles. Por otra parte, se observa un impulso exportador en numerosos productos en los
que el TLCAN est generando nuevas oportunidades, tales como: cebolla, conservas de fruta, goma de mascar y dulces, pan y galletas, cueros
ypieles de bovino, camisetas de punto, suteres y jerseys, velocmetros,
tacmetros y sus partes (cuadro 1). En el campo de los servicios finan-
554
GRFICA 1
Balanza comercial de Mxico con Estados Unidos, 1989-1994
(millones de dlares)
50.----------
-,
40
30
20
10
1989 E-J 1989 E-O 1990 E-J 1990 E-D 1991 E-J 1991 E-D 1992 E-J 1992 E-D 1993 E-J 1993 E-D 1994 E:I
Exportaciones
o Importaciones
Exportaciones 7.91286 13.10041 8.73068 18.41773 9.38888 33.91203 17.92234 37.410981 20.46794
43.00819 24.48406
Importaciones 7.58660 12.94720 8.67686 20.49131 II.45604 38.81428 21.32826 44.21887 28.88088
46.46638 27.08916
E= enero J= junio D= diciembre
GRFICA 2
Crecimiento de las exportaciones de Mxico a Estados Unidos
(enero-junio)
25..------------
-'--_ _- - -
20.
2015
13.8
13.5
10
5
3.4
O+---------+---------+--1991
1992
1998
Tasade crecimientoanual
+-'
1994
555
GRFlCA 3
6.8
6.9
1992
1993
6.5
6.0
5.5
5.0
1990
1991
CUADRO 1
Tasa de crecimiento de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos
Primer semestre de 1994
Productos
Suteres y jerseys
Camisetas de punto
Materiales de plstico para construccin
Mquinas de escribir
Cueros y pieles de bovino'
Computadora
Goma de mascar y dulces
Pan y galletas
Motores para vehculos
Vestidos para mujer
Hilos y cables coaxiales
Cebollas
Automviles
Porcentaje
163.4
163.7
137.5
117.2
117.2
86.3
61.9
52.6
46.1
31.4
29.4
27.4
26.4
1994
556
cieros y las telecomunicaciones, as como la inversin extranjera directa, tambin se ha incrementado notablemente la actividad en Amrica
del Norte a raz de la entrada en vigor del TLCAN (cuadro 1).
Servicios financieros. Durante los primeros meses de operacin del
TLCAN se ha registrado un gran inters de los intermediarios financieros
extranjeros por aprovechar las oportunidades que ofrece la participacin
en el mercado mexicano. De abril a julio de 1994, las autoridades financieras recibieron un total de 102 solicitudes para operar todo tipo de instituciones financieras en Mxico. El establecimiento de estos intermediarios financieros en el pas podra representar una inversin cercana a
los 1 500 millones de dlares y la creacin, en los prximos meses, de cerca de cuatro mil empleos, y se traducir, seguramente, en un sistema financiero ms competitivo, con ms y mejores servicios, as como en una
importante transferencia de tecnologa. El paquete de solicitudes de instituciones financieras del exterior incluye 11 para sociedades controladoras, 20 para instituciones de banca mltiple, 17 para casas de bolsa, 13
para instituciones de seguros, 17 para sociedades financieras de objeto
limitado, 12 para arrendadoras financieras, cuatro para empresas de factoraje financiero, una para una institucin de fianzas, otra para una casa
de cambio y seis para sociedades de inversin.
Telecomunicaciones. En los servicios de telecomunicaciones tambin
se ha registrado una creciente actividad. Numerosas coinversiones de
empresas extranjeras y mexicanas de telefona, telecomunicaciones y
televisin estn forjando alianzas estratgicas para aprovechar el mercado ampliado de Amrica del Norte.
Inversin. En los primeros siete meses de 1994, la inversin extranjera totaliz 8 034900 mil dlares, lo que significa un aumento de
31.6% respecto al mismo periodo del ao anterior. De esta cifra, 3719
millones de dlares se canalizaron a proyectos y flujos de inversin, y
el resto al mercado de valores. En el primero, la inversin procedente
de Estados Unidos contina mostrando dinamismo al aportar, durante
los primeros siete meses de 1994, un total de 2 237 millones de dlares, que representa 60.1 % del total captado en ese periodo.
Por sectores econmicos, la inversin externa se destin principalmente al de servicios, el cual capt 48.2% del total; el sector de la industria manufacturera recibi 33.4%; el comercio, 12.2%; el de la
construccin, 4.1 %; el de las comunicaciones y transportes, 1.5% y los
dems captaron 0.6% restante.
Sin embargo, tal como se ha expresado en trminos de la balanza
de cuenta corriente global, las importaciones de Estados Unidos a Mxico han crecido en mayor proporcin que nuestras exportaciones a
557
ese pas. Dicho crecimiento se explica principalmente por las adquisiciones de bienes de capital: las compras de maquinaria y equipo estadunidense se elevaron 22% durante el primer semestre de 1994. Asimismo, la adquisicin de bienes de consumo slo represent 10% del
total importado de Estados Unidos.
De acuerdo con mltiples analistas, es probable que se mantenga
durante un considerable nmero de aos el dficit que actualmente
tenemos con Estados Unidos en la balanza comercial, lo cual plantea
la necesidad de buscar nuevas frmulas para incrementar nuestras exportaciones a dicho mercado. Qu tipo de frmulas y estrategias podran implantar nuestros productores para lograr dicho objetivo? En
qu medida es el TLCAN suficiente para consolidar y mejorar nuestra
participacin en el mercado estadunidense en los prximos aos?
Aqu nos proponemos mostrar que el TLCAN en su forma actual requiere de ciertas modificaciones para asegurar que podamos alcanzar
el objetivo de ampliar y fortalecer nuestra participacin en el mercado
estadunidense.
558
veer buenos oficios y mecanismos de consulta para la solucin de disputas, y coordinar y supervisar los comits y grupos de trabajo establecidos para continuar las discusiones y negociaciones de los temas. pendientes, a la vez que conocer de cualquier otra cuestin que afecte la
operacin del Tratado. La Comisin ser apoyada por un secretariado,
compuesto por tres oficinas establecidas dentro de cada una de las burocracias de los tres pases. En relacin con los asuntos relativos a las medidas antidumpingy de subsidios e impuestos compensatorios, se establecen
pneles binacionales integrados por dos representantes de cada pas y
un quinto seleccionado por consenso o al azar, quienes revisarn las
sentencias que se hubieren dictado en estas materias para asegurar
que las autoridades de los pases importadores hayan aplicado justamente sus leyes nacionales.
Los acuerdos paralelos. En los acuerdos paralelos, cada uno de los
tres pases se obliga a cumplir eficazmente sus leyes ambientales, de
seguridad en el trabajo y laborales. Los Acuerdos Norteamericanos sobre Cooperacin Ambiental y Laboral establecen procesos de pneles
similares a los que el TLCAN estableci en materia de dumpngy subsidios e impuestos compensatorios, con el objeto de determinar si cualquiera de los pases falla sistemticamente en el cumplimiento de sus
leyes ambientales, sobre seguridad en el trabajo o laborales, en cuyo
caso los pneles podrn, en ltima instancia, imponer multas o aranceles.
Fortalezas y debilidades del TLCAN. El TLCAN es un documento con una
estructura slida, debido principalmente a su amplia cobertura y consistencia con el GAIT. En trminos generales, las disposiciones y reglas del
TLCAN son extensiones y elaboraciones de las disciplinas del GAIT y no imponen ningn obstculo a nuestra poltica de continua y activa participacin en negociaciones multilaterales. Las nicas excepciones a lo anterior son las reglas de origen tan estrictas que se negociaron en el
TLCAN respecto de textiles y vestido, automviles y algunos otros productos. El TLCAN representa un avance sustancial en el proc.eso de conformacin de un mercado unificado de bienes, servicios y capital, en la
regin de Amrica del Norte. La eliminacin de los aranceles, la prohibicin de nuevas restricciones a las importaciones y de subsidios a la exportacin, y el congelamiento de la mayora de las barreras no arancelarias, debern producir muchos de los beneficios del libre comercio.
Las garantas de trato nacional y el derecho de establecimiento, junto
con el compromiso de no discriminar en la concesin de licencias y en
los procesos de certificacin o regulacin de los servicios, debern brindar a las empresas de servicios la confianza necesaria para que. realicen
559
inversiones considerables a travs de las tres fronteras. Las disposiciones relativas a la inversin y los servicios financieros ofrecern alos tres
pases muchos de los beneficios de los mercados integrados.
Sin embargo, el TLCAN presenta cuatro importantes deficiencias,
que podran propiciar mltiples conflictos en las relaciones entre los
tres pases y hacerlo naufragar: la primera es la ausencia de un rgimen
comn en materia de dumpingy de subsidios e impuestos compensatorios, la segunda es su omisin de una poltica industrial regional, la tercera es la omisin de un sistema de reconocimiento mutuo de las normas tcnicas, y la cuarta es que el TLCAN se sustenta en un mecanismo
institucional sumamente endeble que debe fortalecerse.
Ausencia de un rgimen comn en materia de dumping y de subsidios e impuestos compensatorios. Uno de los objetivos centrales de Mxico (y Canad) durante la negociacin del TLCAN fue obtener un acceso seguro y estable al mercado estadunidense. Como parte de este objetivo, Mxico y
Canad propusieron su exclusin de la legislacin estadunidense sobre
dumpingy subsidios, e impuestos compensatorios. Esta demanda form
parte de una propuesta ms amplia, en la cual cada uno de los tres pases
otorgara trato nacional a los productos de los otros dos, en su mercado
interno. Estados Unidos rechaz tal posicin con el argumento de que
estas leyes constituyen un mecanismo importantsimo para prevenir las
prcticas desleales de comercio. As, lo mximo que se pudo lograr en la
negociacin fue el establecimiento del sistema de pneles, mediante los
cuales expertos de los tres pases revisarn la aplicacin correcta de dichas leyes. Adems, a peticin del nuevo gobierno liberal canadiense, se
cre un grupo de trabajo que se encargar de proponer en 1995 un rgimen sustituto de las leyes del dumping en la regin y un nuevo cdigo de
subsidios. Sin embargo, ninguno de los tres pases estar obligado a aceptar las recomendaciones de este grupo.
Los procesos de antidumping e impuestos compensatorios dentro
de un rea de libre comercio son proteccionismo puro, son contrarios
al sentido comn y constituyen obvias barreras al libre comercio. El antidumping es una barrera comercial; es lo opuesto al trato nacional y es
discriminatorio. Los procesos de antidumping actuales y previsibles, as
como las amenazas de antidumping, son equivalentes a barreras. Las empresas amenazadas por tales procesos se enfrentan no slo a la posibilidad de que se les apliquen aranceles, sino tambin a la de cubrir los elevados costos fijos y relacionados que les implica su defensa, en los
prolongadosjuicios en cada una de las tres capitales. Aun cuando el easo resulte no tener mritos, el exportador acusado ~opuede recuperar
los gastos de su defensa, As, las medidas an#dumfiingy de impuestos
560
1 Robert Staiger y Frank Wolak, "Meilsuring Industry Specific Prtection: Atttidumpiog iodre United States", BrookingsMicro Panel, diciembre de 1993 (mimeo.)i
561
cial del gobierno del presidente Clinton considera las leyes de dumping
y de subsidios e impuestos compensatorios como instrumentos fundamentales para forzar a otros pases a dar un trato justo a las exportaciones estadunidenses y establecer "un campo de juego ms parejo" en
las relaciones comerciales internacionales. El Congreso estadunidense, igualmente, considera estas leyes de central importancia para proteger a los productores nacionales.
Por lo tanto, sera conveniente proponer una serie de medidas dirigidas a prevenir los aspectos ms negativos de las actuales leyes antidumping y de subsidios e impuestos compensatorios. Entre las ms importantes, se nos ocurren las siguientes:
1) La enmienda de las leyes nacionales sobre medidas antidumping
e impuestos compensatorios para que se exija el reembolso de todos
los costos legales en que incurri el exportador, si la demanda es rechazada. Esto elevara los costos de las empresas nacionales que iniciaran procesos infundados y servira as para reducir el nmero de casos.
Al elevar su precio, los procesos tendran que reducir su nmero.
2) Un proceso educativo que hiciera comprender a las industrias y
trabajadores que el antidumpngy los impuestos compensatorios no
son del todo benficos para los productores y trabajadores nacionales
al limitar las importaciones "desleales", sino que son armas de doble filo, que tambin emplean los gobiernos para reducir las exportaciones,
con lo que se afecta a los productores y trabajadores nacionales.
3) La inclusin del principio de stare deciss para los fallos de los pneles trinacionales. Bajo el Acuerdo de Libre Comercio Canad-Estados Unidos (ALe) y el TLCAN, los pneles no pueden recurrir a los fallos
de otros pneles como precedente. De esta manera, pueden surgir inconsistencias, sin que necesariamente se obtenga una ley "codificada".
El principio legal del stare decisis exigira que los pneles hicieran uso
de los precedentes y que se explicaran los motivos por los que, en caso
dado, no se sigui el precedente. Este principio evitara que se emitieran fallos afirmativos de dumpngen aquellos casos en los que la autoridad supiera que un fallo similar fue revocado.
4) La realizacin de reuniones frecuentes entre las agencias administrativas ms importantes de cada pas para analizar y, de ser posible,
hacer compatibles los procedimientos, reglamentos tcnicos y solicitudes de informacin respecto a estas medidas.
5) Creacin de un comit parlamentario, compuesto por los poderes
legislativos de los tres pases, para examinar la repercusin total de las medidas antidumpingy de impuestos compensatorios sobre las tres economas, yanalizar; la conveniencia de eliminar o ~tuir las leyes en cuestin.
562
563
ambientales se encuentran ms relacionados entre s que lo que se calcul al negociar el TLCAN. A lo que nos referimos es que las reglas y el
nfasis global del TLCAN dan por supuesto que los tres pases estn reviviendo el liberalismo del laissez [aire que prevaleci en el siglo XIX, y
que el TLCAN es el medio para desmantelar todos los instrumentos de
poltica industrial vigentes en los tres pases. En efecto, el TLCAN supone que la nica accin necesaria para integrar eficientemente los tres
mercados es la adopcin del compromiso de eliminar todos los impedimentos artificiales al comercio. En otras palabras, los negociadores
del TLCAN se guiaron por el criterio de que no existirn en el futuro
nuevas prcticas intervencionistas, una vez que las antiguas prcticas
hayan sido eliminadas.
Lo realista habra sido reconocer que los gobiernos nacionales,
provinciales, estatales y locales han instrumentado en el pasado -y continuarn hacindolo en el futuro- polticas industriales y de fomento,
y que dichos gobiernos pueden ser muy creativos en cuanto a las frmulas que utilizan para alcanzar sus objetivos. En la medida en que no
exista una visin trilateral de los ajustes industriales y sociales que generar la liberacin comercial yen ausencia de una visin de conjunto
de los efectos en los mbitos nacional, estatal e interestatal que producirn las polticas industriales en vigor y las que se lleven a cabo en el
futuro, muy probablemente surgirn un gran nmero de fricciones
conflictos comerciales entre los tres pases.
En otras palabras, en nuestra opinin la liberacin regional se habra logrado en forma ms eficaz mediante el establecimientode una
serie de polticas industriales, en forma coordinada y complementaria,
que mediante un enfoque de negociaciones caso por caso y rea por
rea. Por ejemplo, la generacin e instrumentacin de una poltica de
subsidios y de requisitos para las compras gubernamentales, en forma
coordinada y de carcter continental, sera muy eficaz para impedir la
intensa competencia que se est generando entre las diversas localidades y estados en la regin para atraer nuevas inversiones. El mismo
efecto tendra la formulacin de polticas trilaterales de inversin para
la generacin de nuevas tecnologas o para aliviar los problemas del
ajuste que estn experimentando industrias maduras en la regin.
No parece del todo claro que la generacin de este tipo de polticas
vaya a ser parte de las funciones de la Comisin de Comercio establecida
en el TLCAN, sobre todo si tomamos en cuenta que las reuniones ministeriales sern muy espordicas y que dicha comisin estar apoyada por un
secretariado compuesto por tres oficinas independientes y geogrficamente separadas. No esposibJe que un instrumento que funcionar por
564
el mtodo casustico pueda generar la visin y cohesin que se requerirn. Adase a estas limitantes la variedad de temas de tipo general y particular que la Comisin y los diferentes grupos de trabajo tendrn que
atender (polticas antimonoplicas, derechos laborales, casos de antidumpingy subsidios, generacin de normas tcnicas, etc.) y se caer en la
cuenta del grado de dificultad que tendra la formulacin de una visin
global por medio de las instituciones del Tratado.
Si a lo anterior aunamos la posible extensin del TLCAN al resto del
hemisferio, es posible imaginar el nmero de conflictos que se pueden
generar y el grado de complejidad que tendr la administracin de todo el proceso.
Normas y estndares tcnicos. Aunque el TLCAN es un acuerdo de libre
comercio, la experiencia de organizaciones como la Unin Europea ha
demostrado que el logro pleno del libre trnsito de las exportaciones e
importaciones supone muchas ms cosas que la mera eliminacin de
aranceles. Si bien es cierto que el TLCAN y la Unin Europea no son directamente comparables, resulta importante examinar algunos de los
asuntos que la Unin Europea ha tenido que enfrentar a fin de garantizar el logro pleno del libre comercio. El artculo 3 del Tratado de la
Unin Europea, de fecha 7 de febrero de 1992, propone:
a) la eliminacin, entre los Estados miembros, de los aranceles aduaneros y
las restricciones cuantitativas sobre la importacin y exportacin de bienes,
y de cualquier otra medida quetenga un efecto equivalente, y b) el logro de un mercado interno caracterizado por la abolicin, entre los Estados miembros, de los
obstculos al trnsito libre de bienes, personas, servicios y capital.
Las encuestas que en 1987 se aplicaron entre diversas empresas europeas, previamente al Informe Cechinni, a fin de identificar los factores
que estaban impidiendo el logro de un mercado unificado europeo,
mostraron que, en opinin de las empresas, las normas tcnicas constituan el principal obstculo para la conformacin del mercado interno.
Es claro que a fin de que las importaciones resulten equivalentes a
los bienes producidos internamente en un mundo en el que predomina el mtodo de la entrega justo a tiempo", el abastecimiento pronto,
expedito ya bajo costo resulta crucial. La Unin Europea ha intentado
minimizar las tardanzas y el papeleo que se generan en el cruce de las
fronteras, pero an ahora, despus de 36 aos del Tratado de Roma,
persisten los problemas.
La Comisin Europea intent disminuir el impacto de los controles
fronterizos (la inspeccin fsica y las formalidades administrativas que
565
2 Dirk Vantyghem yJacques Pelkmans, "Border Controls for Goods", en The Annual Review 01European Community Affairs 1991, Centre for European Policy Studies,
Londres, Brassy, 1992, cap. 3, p. 87.
3 ldem. Los autores destacan la inexistencia de estadsticas sobre importaciones y
exportaciones en el mbito comunitario. La VE reconoce esto y trabaja actualmente pa
ra tener un "sistema comn de cuentas econmicas integradas" y datos sobre los envos
de las empresas, ms que cifras oficiales de las aduanas.
566
567
De igual forma, los temas relativos a las normas tcnicas son fundamentales y constituyen tambin potenciales barreras no arancelarias.
Dentro de la Unin Europea, por ejemplo, las normas o estndares tcnicos fueron hasta los aos setenta los mecanismos clsicos para seguir
manteniendo barreras comerciales nacionales al comercio comunitario. No fue sino hasta que la Corte Europea de Justicia en dos casos decisivos -en particular, el caso del "Casis de Dijon"-, impuso lmites muy
claros a la capacidad de los pases miembros de la Comunidad Europea para proteger a los productores nacionales mediante la utilizacin
de normas o estndares tcnicos.
Adems la Unin Europea ha utilizado diversos mtodos con el
objeto de reducir estas barreras. Por ejemplo, las normas o estndares
tcnicos no pueden servir de excusa para detener importaciones si las
normas o estndares tcnicos del pas importador son "equivalentes".
Igualmente "el reconocimiento mutuo" y la "armonizacin de normas
nacionales" son otros dos mtodos que la Unin Europea ha introducido para reducir la posibilidad de utilizar las normas tcnicas como
barreras al comercio.
Pero an ms, en las ltimas dos dcadas, la Unin Europea estableci normas tcnicas vlidas a travs de toda la Comunidad respecto de
185 productos y servicios, mismas que reemplazaron a las normas tcnicas nacionales. Estas normas comunitarias se refieren tpicamente a productos que pueden poner en riesgo la salud, la seguridad o el medio ambiente (comestibles, cosmticos, productos industriales, etc.). A partir de
1985, sin embargo, la Comisin se percat de que el uso de normas comunitarias no propiciaba que se diera la diversificacin de productos y el
consumidor contara con mayor variedad de opciones. Por consiguiente,
en la actualidad, con excepcin de las normas o estndares tcnicos que
involucran riesgos a la salud, a la seguridad o al medio ambiente, se ha
decidido utilizar la regla del reconocimiento mutuo en la Unin Europea. Ahora bien, veamos cmo se trata este tema en el Tratado.
El captulo 9 del TLCAN se refiere a las "Medidas relativas a la normalizacin". El articulo 904 estipula el derecho de cada una de las partes a adoptar "cualquier medida relativa a normalizacin", aunque los
productos de otro pas miembro del TLCAN gocen de trato nacional y
de nacin ms favorecida. Adems, las partes convienen en que la norma de una "parte exportadora" es equivalente si sta demuestra "a satisfaccin de la Parte importadora que su reglamento tcnico cumple de
manera satisfactoria con los objetivos legtimos de la Parteimportadora"
(artculo 906.4). Pero, adems, que las partes aceptarn, "en la medida
de lo posible", "1osresultados de los procedimientos de evaluacin de la
568
569
La respuesta es que la Comisin de Comercio es el rgano encargado de resolver estas cuestiones. Pero nuestro punto es que una Comisin que se rene ocasionalmente y se encuentra apoyada por tres
oficinas independientes y separadas no estar a la altura de estos requerimientos, sobre todo si tenemos en cuenta las presiones polticas a
las que estn sujetos los secretarios de Estado, quienes adems, tienen
que encargarse de inumerables otras responsabilidades. Se requiere
de cierto tipo de rgano que revise resoluciones aparentemente contradictorias con el propsito de articular interpretaciones definitivas o
sugerir cambios en el texto del Tratado.
Hasta ahora, los tres pases se han mostrado renuentes a crear autoridades supranacionales. Ninguno de los tres ha expresado con suficiencia su disposicin a ceder su soberana a una comisin de comercio del
TLCAN o a sus respectivos secretariados. Sin embargo, es posible proponer nuevas funciones, para dichas instituciones, que permitan enfrentar
los problemas que planteamos antes. Estas nuevas funciones no implicaran una mayor prdida de soberana ni requeriran de ms recursos
que los existentes en la actualidad.
Mxico debera proponer la creacin de una comisin de comercio cuyas actividades no se limitaran a reuniones peridicas, sino que
fueran permanentes. Para esta comisin cada uno de los pases nombrara un embajador permanente, cuyo ttulo sera de comisionado,
tendra rango de gabinete y contara con suficiente autoridad para
coordinar todas las actividades y acciones relacionadas con la realizacin del TLCAN. Para desempear estas funciones de manera ms efectiva, la nueva comisin creara un comit asesor trilateral, compuesto
por representantes de los sectores empresarial, obrero, acadmico y de
organizaciones no gubernamentales. Existe un precedente de este tipo
en los mecanismos de consulta y coordinacin que se establecieron en
Mxico, Canad y Estados Unidos para facilitar las negociaciones del
TLCAN (ACfPN, ITAC, COECE) yel establecido en la Comisin Norteamericana de Medio Ambiente.
La comisin tendra, entre otras, las siguientes funciones:
1) Vigilar y coordinar los diferentes comits, grupos de trabajo, las
consultas y negociaciones por realizarse de acuerdo con el itinerario
del TLCAN. La comisin se asegurara de que el programa de trabajo
avanzara expeditamente y de que se contara con los suficientes recur-
570
humanos y materiales para el desempeo de las acciones que fueran proponiendo los diferentes comits. La comisin se convertira en
un verdadero impulsor del libre comercio e impedira que los intereses proteccionistas utilizaran las leyes antdumpngy de subsidios e impuestos compensatorios, los sistemas de aduanas y las normas tcnicas
como barreras comerciales.:
2) Articular reas de poltica nacionales que son esenciales para la
creacin de un mercado unificado en Amrica del Norte. reas potenciales de articulacin son las polticas de subsidios, la de compras gubernamentales, la de normas y estndares tcnicos, de medio ambiente,
dumping, antimonopolios y regulaciones laborales. El propsito no sera
conformar regmenes comunes o leyes nacionales idnticas, sino articular una visin de un mercado nico mediante la identificacin de reas
en donde los enfoques nacionales tendran que armonizarse para permitir el funcionamiento eficaz de un mercado regional unificado.
3) Estudiar la competitividad de las industrias regionales, tales como la automotriz y la electrnica, identificando reas de potencial
conflicto entre los tres pases y sugerir otras en las que acciones coordinadas pudieran servir para incrementar y fortalecer la competitividad global de industrias particulares. Estas acciones de coordinacin
se haran sin demrito de los intereses de otras industrias.
4) Reglamentar los requisitos de ingreso de nuevos miembros al
Tratado.
Las recomendaciones enumeradas arriba son todas consistentes
con el TLCAN en su forma actual. El artculo 2001 establece que la Comisin de Libre Comercio estar integrada por representantes de cada
parte a nivel de secretara o por las personas que stos designen. Tambin le concede a la Comisin poderes para establecer y delegar responsabilidades en comits ad hoc o permanentes, grupos de trabajo y
de expertos y solicitar la asesora de personas o de grupos sin vinculacin gubernamental. Por consiguiente, los titulares del Poder Ejecutivo podran designar un comisionado permanente con rango de gabinete, si lo desean, a fin de otorgar a la comisin la atencin de tiempo
completo que requerir la creacin de los vnculos necesarios entre el
TLCAN Ylos procesos de toma de decisiones nacionales.
SOS
INSTITUCIONES EN UN MARCO
DE INTEGRACIN REGIONAL.
DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS Y CAPACIDADES
DE COORDINACIN YCONTROL:
EL CASO DE MXICO
JOS LUIS MNDEZ
CON LA COlABORACIN DE JOS LUIS GARCA*
RESUMEN
Desde fines de los ochenta, Mxico comenz a cambiar su modelo econmico anterior, orientado hacia el mercado interno, por uno orientado hacia el exterior. Tras entrar al GATT en 1986, la nueva estrategia
consisti en promover acuerdos comerciales especficos, como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el Acuerdo
Complementario Econmico Mxico-Chile (ACEMCH), firmados en 1992
y 1993. Ms tarde el gobierno mexicano firm otros acuerdos: en forma
conjunta con Venezuela y Colombia, e individualmente con Costa Rica
y Bolivia. Desde 1994 Mxico se encuentra negociando acuerdos con
varios pases.
Este trabajo presenta en primer lugar el marco institucional formal y real del sistema poltico-administrativo mexicano, sobre todo en
relacin con los procesos de integracin comercial. Enseguida, se presentan tres casos de dichos procesos: el TLCAN, el ACEMCH y las negociaciones de Mxico con el "Tringulo del Norte" (Guatemala, El Salvador y Honduras). Posteriormente, se analiza la capacidad de
coordinacin de la estructura poltico-administrativa de Mxico en estos casos, con especial atencin al TLCAN.
* Elabor documento para la segunda seccin y aport ideas para algunas secciones. Ex asesor del Oficial Mayor. Secretaria de Turismo, Gobierno de Mxico.
Agradezco los comentarios de Gustavo Vega. Mara del Carmen Pardo, scar Oszlak, Eduardo Zapico y Maurido Vasco.
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Podemos establecer un carcter global de coordinacin para Mxico? Esto es en realidad dificil. Con todo, se puede decir que entre
muchas entidades de la administracin pblica mexicana hubo en
efecto una importante coordinacin, que incluy los niveles entre el I
y el 5 de la escala Metcalfe-Zapico. Hubo organizaciones encargadas
de encauzar y coordinar las negociaciones comerciales como la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, la Oficina de Coordinacin
de la Presidencia y el Gabinete Econmico. Estos organismos permitieron que el gobierno mexicano fuera llegando a una postura con suficiente oportunidad y que se pudiera firmar el TLCAN y ACEMCH. Al mismo tiempo, sin embargo, en referencia a ciertas entidades importantes
del Ejecutivo (especialmente la Secretara de Relaciones Exteriores), y
otras como el Senado y las organizaciones sociales, la estructura mexicana pareci acercarse al nivel 9 dentro de la escala. Como se explica
en el texto, este nivel parece constituir un nivel ms de decisin que
de coordinacin. El carcter global de coordinacin se situara as entre el nivel 8 de dicha escala (donde se ejerce una labor de liderazgo
para la fijacin de prioridades) yel nivel 9 (donde se decide una estrategia gubernamental para ser ejecutada por los ministerios). Se seala
que esto tuvo algunas consecuencias negativas que quiz pudieron haberse evitado. Al mismo tiempo, sin embargo, se insiste en que la estructura poltico-administrativa de las negociaciones comerciales enfrenta, entre otros, el dilema y reto de conciliar la participacin y
coordinacin con la direccin y liderazgo.
Al final se hacen algunas propuestas para mejorar la capacidad y
coordinacin de Mxico respecto de las negociaciones comerciales,
entre ellas la de crear un gabinete especializado en comercio exterior
que rena a las diversas entidades pblicas de esta rea.
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vivir en la nueva economa global, Mxico tena que cambiar el modelo anterior por uno orientado hacia el exterior. Los objetivos de la
apertura comercial seran promover el desarrollo de una mayor competitividad de la economa mexicana y el crecimiento basado en las exportaciones no petroleras. La estrategia inicial para lograr esto fue integrarse al Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT, General
Agreement for Tariffs and Trade), lo que hace Mxico en 1986 (Vega,
1991: 167). Con esto, el pas comienza a reducir las barreras arancelarias y no arancelarias a los productos del exterior.
No obstante, otras naciones no correspondieron en la misma medida y el pas comenz a verse envuelto en infinidad de disputas comerciales difciles de resolver (Rubio, 1992: 16-17). En el caso de Norteamrica, los Estados Unidos y Canad firmaron un tratado de libre
comercio que amenazaba con llevar a desviaciones de comercio perjudiciales para Mxico (Vega, 1991: 202).
As, la nueva estrategia consisti en promover tratados o acuerdos
comerciales especficos, como el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (TLCAN) y el Acuerdo Complementario Econmico MxicoChile (ACEMCH), firmados a principios de los noventa. Con esto se busc
reducir las barreras arancelarias y no arancelarias de otros pases (Weintraub, 1991: 147) y establecer mecanismos ms estables de resolucin de
disputas. Adems, con estos acuerdos Mxico podra aspirar a incrementar el empleo y el ingreso, mejorar la competitividad industrial y asegurar un acceso seguro y estable a los mercados, sobre todo al estadunidense, en una poca que se vislumbra una tendencia a la emergencia de
bloques comerciales (Vega, 1991: 202; Almada, 1995: 263-264). Por ltimo, ayudaran a estabilizar macroeconmicamente al pas, al asegurar
mayor continuidad y certidumbre econmicas (Rubio, 1992: 19).
La mayor certidumbre y el mayor acceso a mercados por esta va,
permitira a su vez lograr otra prioridad de la integracin, esto es, atraer
inversin extranjera, Con tasas de ahorro e inversin internas tradicionalmente muy reducidas, hacia 1989-1990 Salinas de Gortari se dio
cuenta de que el pas simplemente no poda conseguir los recursos externos necesarios para sostener un ritmo de crecimiento econmico correspondiente a la tasa de crecimiento demogrfico (Castaeda, 1993:
61; Blanco, 1994: 68-69). En el caso del TLCAN, un objetivo ms de la integracin era el de conjuntar de mejor manera las ventajas comparativas
de Amrica del Norte para enfrentar la competencia internacional.
Estas fueron las razones u objetivos estratgicos de la decisin de
iniciar negociaciones para la firma de tratados especficos. Firmar un
Tratado de Libre Comercio que incluyera a Estados Unidos fue una
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Marco institucionalgeneral
Los Estados Unidos Mexicanos tienen como mximo.ordenamientojurdico la Constitucin Poltica de 1917. sta estableci como forma de go-
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El Poder Ejecutivo
La LOAPF (captulo segundo, artculo 26) enuncia cules son las entidades que conforman la administracin central y sus funciones. La cual
fue expedida el 29 de diciembre de 1976, y slo ha sido modificada
parcialmente para incorporar algunos cambios de secretaras. Define
dicha administracin como el conjunto de secretaras, la Presidencia
de la Repblica y la Procuradura General de la Repblica. Producto de
la diversificacin de las funciones internacionales del Estado mexicano, esta ley da atribuciones internacionales a la Secretara de Relacio-
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nes Exteriores (SRE) ya otras dependencias. De acuerdo con la estructura pblica decretada por el presidente Ernesto Zedillo al inicio de su
gobierno (Ley Orgnica de la Administracin Pblica, Diario Oficial,
28 de diciembre de 1994), las Secretaras que tienen funciones internacionales son: la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (Secofi), la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), la Secretara
de Energa (SE), la Secretara de Agricultura, Ganadera'y Desarrollo
Rural (SAGDR), la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) , la
Secretara de Educacin Pblica (SEP) , la Secretara de Turismo (Sectur) y la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(Semarnap) .
Estas dependencias pueden emprender acciones que propicien la
integracin regional, a partir de las atribuciones que les otorga la LAPF
(captulo segundo). Por ejemplo, a la SRE se le asigna "manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebracin de toda
clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte".
Las funciones de la Secofi son: "formular y conducir las polticas generales de comercio del pas [...] fomentar el comercio exterior del pas [...]
organizar y patrocinar exposiciones, ferias y.congresos de carcter comercial". La SHCP debe "dirigir la poltica monetaria y crediticia".
Para analizar ms a detalle las actividades de estas Secretaras, es
necesario revisar sus reglamentos internos. Todos ellos consideran tres
niveles jerrquicos superiores: la secretara, cuyo titular es nombrado
directamente por el presidente; una o varias subsecretaras, ocupadas
por funcionarios nombrados por el secretario o por el presidente, y las
direcciones generales, ocupadas por funcionarios nombrados por el
secretario o subsecretario.
De acuerdo con la LOAPF y los reglamentos internos, las funciones
y organizaciones de las secretaras para impulsar acuerdos con sus similares de otros pases se dan de la siguiente manera:
La SRE es la dependencia del Poder Ejecutivo que tiene las mayores
funciones internacionales. De hecho, hasta hace algunas dcadas era
casi la nica secretara del gobierno mexicano que participaba en foros o negociaciones externas. En 1983 se cre la Subsecretara de
Asuntos Econmicos Internacionales, la cual sin embargo desapareci
a fines de 1985. Pese a esto, se mantuvieron algunas reas econmicas.
A partir de 1988 dichas reas comienzan a ser nuevamente reforzadas.
En su reglamento interior del 24 de agosto de 1994, la SRE establece
seis direcciones generales para atender los vnculos con todas las regiones del mundo. En 1995 en la SRE eran cuatro las direcciones generales encargadas de asuntos econmicos, una eneargada de Amrica La-
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tina y el Caribe, otra de Amrica del Norte, otra del resto del mundo y
una cuarta de Anlisis Econmico. La de Amrica del Norte perdi en
1993 las atribuciones formales, ya un tanto diluidas, que tena en relacin
con los asuntos econmicos con Estados Unidos y Canad (Arriaga,
1994). Estas direcciones generales son coordinadas por un director en jefe para Asuntos Econmicos, dentro de la Subsecretara de Asuntos Multilaterales.
Por otra parte, la Secofi comenz a incrementar sus actividades
internacionales a partir de mediados de los setenta, cuando el Banco
de Mxico (BM) le transfiri las funciones que haba venido ejerciendo respecto a la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(Alalc). A mediados de los ochenta, al desaparecer la Subsecretara
de Asuntos Econmicos de la SRE, la Secofi consolid su funcin como entidad negociadora de los acuerdos comerciales internacionales.
Esta funcin se reforzara an ms a fines de los ochenta, cuando se le
dio el mandato para negociar el TLCAN. Al parecer, uno de los factores
de ms peso para encargar a la Secofi la negociacin del TLCAN fue la
idea de que sta ofreca una mayor flexibilidad administrativa y tcnica para manejar las negociaciones. Aunque esta secretara nombra al
representante ante los organismos comerciales multilaterales ms importantes, la SRE ha mantenido la coordinacin de las relaciones con
algunos organismos, como la Asociacin Latinoamericana de Intregracin (Aladi).
Inicialmente, la Subsecretara de Comercio (se) de la Secofi, ms
especficamente la Direccin General de Negociaciones Comerciales
Internacionales, era la que se encargaba de los asuntos comerciales internacionales. Esto cambi en parte cuando en septiembre de 1990 se
crea la Oficina de Negociacin del Tratado de Libre Comercio (ONTLe) ,
al mismo nivel que una subsecretara (aunque sin serlo formalmente).
Con esto, una nueva estructura dentro de Secofi se encargara especficamente de impulsar las negociaciones del TLCAN. La se se encargara
por su parte de las relaciones comerciales internacionales restantes,
por ejemplo las de Centro y Sudamrica, incluyendo la de Chile. Secofi slo tena como rgano de consulta superior al Gabinete Econmco, dependiente de la Oficina de Coordinacin de la Presidencia y al
presidente .msmo.
De esta manera, la organizacin formal para impulsar el TLCAN fue
la siguiente:
a) Presidente de la Repblica,
b) GahineteEconmico,:
c)8ec:retario de Comerci6",Fomento Industrial (Secofi),
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4) Poltica exterior: SRE, SHCP, SPP, SEMIP (ahora SE), Secofi, PGR.
5) Seguridad nacional: SG, SRE, SDN, SM, PGR.
No obstante estar ubicadas dentro de gabinetes especializados coordinados por la Oficina de la Presidencia, e incluso dentro de sectores,
para los cuales una secretara funciona como "cabeza de sector", las
entidades que conformar la administracin pblica mexicana elaboran su Programa de Trabajo Anual e intentan cumplirlo cada una por
su parte. La responsabilidad de cada entidad es con el presidente.
Aparte de las referencias generales relativas a la OCPR, los gabinetes y
los sectores, las referencias formales ms especficas para la coordinacin entre las entidades pblicas son relativamente limitadas.
Por un lado, la LOAPF (artculo 6, prrafo segundo) seala que en
aquellos casos donde se evale la poltica del gobierno federal en materias que sean de competencia concurrente de varias dependencias,
el presidente podr convocar a reuniones de secretarios y jefes de departamentos administrativos.
Po otro lado, en algunos reglamentos interiores de las dependencias es posible encontrar instrucciones de coordinacin entre determinada direccin general y otras reas de igual jerarqua correspondiente a otra secretara. En las reas de la administracin pblica que
tienen actividades internacionales esto se da en ciertos casos. La SE encomienda a su Direccin General de Asuntos Internacionales la coordinacin con la Secofi y la SRE. Asimismo, la SAGDR encarga a su Direccin General de Asuntos Internacionales la coordinacin con la SRE
para normar la actividad de las consejeras agropecuarias en el exterior y para la firma de cualquier acuerdo internacional. De igual manera, la SEP seala a su Direccin General de Asuntos Internacionales
la conveniencia de coordinarse con la SRE para la participacin en
congresos, reuniones o asambleas en el exterior. Tambin la Semarnap especifica en su reglamento interior la necesidad de que su Direccin General de AsuntOJ Internacionales.proponga ante laSRE la firma
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El Poder Legislativo
El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos se divide en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores. La primera se integra con
quinientos diputados y la segunda con 128 senadores.
La Cmara de Diputados cuenta con 43 comisiones, dos de las cuales han tenido que ver con la integracin regional: la Comisin de Relaciones Exteriores y la Comisin de Comercio. Su funcin es mantenerse al tanto de las dependencias del Poder Ejecutivo en su rea de
inters y realizar recomendaciones. Las comisiones tambin pueden, y
lo hacen con alguna frecuencia, invitar a los titulares de las secretaras
a informarles sobre algn tema (Constitucin Federal, artculo 93).
La Cmara de Senadores cuenta con 26 comisiones ordinarias que
incluyen a la de Relaciones Exteriores y a la de Comercio, las cuales
tienen bsicamente las mismas funciones que sus similares de la Cmara de Diputados. Sin embargo, el papel internacional del Senado es
mayor, pues la Constitucin Federal (artculo 76, fraccin primera) le
confiere la facultad de aprobar o rechazar los tratados internacionales
propuestos por el Ejecutivo (adems de poder tambin llamar a los titulares de las secretaras). El Ejecutivo est legalmente capacitado para
iniciar los contactos para impulsar cualquier acuerdo con otro pas,
realizar las negociaciones, firmar los tratados y despus someterlos a la
aprobacin del Senado.
Grupos privados
Tradicionalmente el papel internacional jugado por el sector privado
mexicano se ha dado de manera indirecta, pues sus propuestas son
consideradas por el gobierno en las negociaciones internacionales
que ste realiza. Lo anterior. no impide que diferentes organismos em..
ptesarialesmantengan vncu1oscon sus,,zonttapartes en otrospases.
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LA PRCTICA
ElTLCAN
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por seguir. Algunas decisiones fundamentales, como la de iniciar negociaciones para el TLCAN, se tomaron en el seno del gabinete econmico
(aunque por la naturaleza del sistema poltico descrita anteriormente,
es dificil saber hasta qu punto esto fue ms bien una ratificacin).
La OCPR, y ms especficamente su jefe, jug un papel crucial en la
iniciacin, seguimiento y empuje de las negociaciones para el TLCAN (esto a juzgar por la informacin disponible aparecida en Inside U. S. Trade,
4 de diciembre de 1992, yen el semanario Proceso). Adems, el secretario
tcnico de cada uno de los gabinetes especializados ha dependido de ste, entre ellos el econmico. Tena representantes en algunos rganos,
como la Comisin Intersecretarial (Cis).
No parecen haber existido conflictos mayores entre ONTLC y el Gabinete Econmico, sino ms bien un apoyo mutuo (especialmente cuando el titular de Secofi y de la OCPR tenan una visin muy similar respecto al TLCAN). Debe mencionarse que tambin el Gabinete de Poltica
Exterior (que cuenta con la presencia de SRE y la Secofi) discuti en algunas ocasiones asuntos relacionados con ellLCAN, aun cuando fue en
el Econmico donde se consideraron y tomaron (o ratificaron) las principales decisiones (en ste el Secretario de SRE no participa, aunque al
parecer asisti a algunas de sus reuniones). Con excepcin del Gabinete
Econmico de la Presidencia y la OCPR, las dems instancias coordinadoras y ejecutoras giraron alrededor de la ONTLC (y su sucedneo, la SNCI,
Subsecretara de Negociaciones Comerciales Internacionales).
En el seno de la Cis se reunieron peridicamente los subsecretarios designados para la misma. En ocasiones, se turnaban asuntos especficos o grupos de trabajo, a los cuales asistan funcionarios intermedios. Aunque al principio hubo discusiones importantes, en general la
Cis tuvo un papel discreto y sobre todo de carcter operativo, ms que
de toma de decisiones. Se estuvo reuniendo hasta que se firm el TLCAN,
cuando dej de funcionar. La coordinacin intersecretarial por supuesto ha continuado pero de manera menos institucionalizada y en
forma ms ad hoc, va las reuniones o conversaciones directas entre
funcionarios que se establecen cotidianamente.
El Consejo Asesor tuvo un papel ms activo, o cuando menos ms
pblico. Por ejemplo, se reuni 25 veces a lo largo del proceso de las
negociaciones del TLCAN. Realiz dictmenes (favorables) del proceso
y del texto del TLCAN. En el proceso de las negociaciones, la Secofi canalizaba informacin con suficiencia y oportunidad al Consejo Asesor,
informacin confidencial inclusive. Sin embargo, aun cuando ste presentaba recomendaciones y participaba en algunas decisiones importantes para la opinin pblica, fue sobretodo una entidad de apoyo a
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tados Unidos, aunque tradicionalmente en cierta medida independiente de la SRE, fue tambin de apoyo. De hecho, la Secofi ha tenido
sus propias oficinas con rango diplomtico en Washington y Ottawa
(como "agregaduras" de la embajada), que fueron las que se encargaron de coordinar el trabajo del equipo mexicano y las cuestiones relacionadas con las negociaciones (Arriaga, 1994: 7).
Con todo, la SRE tuvo el liderazgo en ciertas actividades que tradicionalmente han sido de su dominio (como las reuniones bilaterales
Mxico-Estados Unidos). Adems, varios funcionarios de la SRE tuvieron una presencia o influencia hasta cierto punto importante en algunos aspectos generales de las negociaciones, pero sobre todo en materia de inversin extranjera y de energa; de hecho, en estas ltimas
negociaciones participaron varios representantes de la SRE. En general, durante las negociaciones el secretario de la SRE puso especial nfasis en los aspectos de soberana nacional y de ah que concentrara
buena parte de su participacin en los aspectos de energa (ms concretamente el petrleo, sobre el cual el Estado ha tenido el monopolio
desde fines de los aos treinta). Este tema fue de los ms complicados
porque Estados Unidos y Canad presionaron fuertemente para que el
petrleo se incluyera tambin en las negociaciones. En este sentido,
las negociaciones fueron largas y dificiles pero al final Mxico tuvo logros significativos (aunque a costa de cesiones importantes y quiz excesivas en compras gubernamentales y otros aspectos como en inversin, sobre la cual al final se lleg a una posicin ms abierta). Por
otro lado, la SRE tambin tuvo una participacin cercana e importante
en las discusiones de los aspectos legales del tratado, esenciales para su
aprobacin final, aunque aqu tambin fue la Secofi la encargada de
llevar adelante las negociaciones. Finalmente, un subsecretario de la
SRE fue uno de los miembros de la Cis.
En general, en los ltimos aos la SRE ha tenido la funcin de cuidar
o tomar en consideracin los aspectos polticos de las relaciones internacionales de Mxico, incluyendo las comerciales. Las reas de la SRE ms
implicadas en los aspectos econmicos estn tan capacitadas tcnicamente como sus contrapartes en Secofi y entienden que Mxico ha pasado de un estilo de negociacin poltico a uno que considera mayormente los aspectos propiamente comerciales. Con todo, han surgido
divergencias de opinin con otras secretaras -entre ellas la Secofi-, Por
ejemplo, segn ciertas versiones, la SRE estaba interesada en tener un enfoque ms cauteloso en las negociaciones sobre el1,1..CAN, que incluyera
tambin otros temas importantes de-lareaen bilateral (comotrahajo
o migracin).y en hacerlo avanzar ms, paralelamente a las.negocaeo-
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ser llamada como tal aunque luego validada formalmente; de esta manera ha tenido la capacidad administrativa para desempear estas funciones. En el trienio 1991-1993 la NTLC ocup en promedio cada ao
17.5% del presupuesto de la Secofi (1991: 18.9%; 1992: 21.6%, y 1993:
13.5%) (Secofi, 1994). Aunque su personal fue variado, lleg a estar
constituida por unas 45 personas.
Con todo, dentro de la administracin pblica mexicana existe
obviamente una diferenciacin en los pesos de las entidades y hay, como vimos en la tercera seccin, relaciones complejas entre ellas. As,
hubo entidades aparte de la Secofi que ejercieron una importante influencia en ciertos temas de la negociacin y a las que Secofi escuch
ms que a otras. Con estas entidades hubo en mayor medida una
coordinacin en el sentido de que se discutan puntos de vista distintos y luego se elaboraban estrategias conjuntas, a veces con una importante autonoma de las entidades diferentes de Secofi. Estas entidades fueron:
1) La Subsecretara de Asuntos Financieros Internacionales de la
SHCP, la cual tuvo bastante autonoma para negociar los aspectos financieros del tratado. Aqu el Banco de Mxico tambin tuvo cierta participacin.
2) La Subsecretara de Planeacin de la SAGDR, quien estuvo encargada de los aspectos agrcolas.
3) Pemex y laSRE, quienes influyeron de manera importante en los
aspectos de energa.
4) La Secretara de la Contralora General de la Federacin (Secogef) particip en la mesa de compras gubernamentales, pero al parecer slo inicialmente.
En cuanto a los acuerdos paralelos negociados despus de la firma
del TLCAN, la STPS jug un papel clave para el acuerdo laboral y la Sedesol para el ecolgico. Con todo, tambin en esos casos la Secofi coordinaba los trabajos de estas entidades y avalaba o incluso negociaba con
ellas la posicin final por adoptar. La COECE y el Consejo Asesor desempearon aqu el mismo papel que para el TLCAN.
Con todo, bien puede verse que hubo carencias en la coordinacin, ya que en ciertos puntos y momento la NTLC tuvo un carcter de
entidad decisoria ms que coordinadora. Quiz el mandato otorgado a
la Secofi fue excesivo, ya que por ejemplo se pudo haber incorporado
ms a la SRE en los aspectos globales de la negociacin y en otros aspectos en los que esta secretara tambin mostraba especial preocupacin (por ejemplo, el tema agrcola); Esto hubiera hecho ms lentas
las negociaciones pero hubiera podido implicar ciertas ganancias para
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ciaciones Comerciales Internacionales (DNCI) de la Secretara de Comercio (SC) , la cual existi de manera paralela a la ONTLC y cumpli funciones semejantes a sta para el caso de Chile y otros pases latinoamericanos. Aunque entidades como la COECE tambin participaron en las
negociaciones con Chile, la sc utiliz mecanismos propios para negociar
este acuerdo, los cuales se venan utilizando desde 1960, cuando Mxico
ingresa a la Alalc. Por un lado, la Comisin Mixta para Procesos de Integracin, que se vena utilizando desde haca varias dcadas para coordinarse con la iniciativa privada; en ella participaban las diversas cmaras
empresariales, como la Concamin, la Canacintra, etc. Por otro lado, exista una comisin tcnica, en la cual se coordinaban las diversas secretaras e intercambiaban informacin (la formaban la SHCP, el BM, el Banco
Mexicano de Comercio Exterior [Bancomext], la SAGDR, la STPS, la SM y
la SRE). Esta ltima comisin tena nivel de directores generales; sin embargo, a veces stos no asistan y mandaban un representante. Cada una
de estas comisiones tena grupos de trabajo por temas, los cuales trabajaban en torno de los diversos asuntos y luego presentaban recomendadones en las reuniones de las comisiones. Si en stas no haba acuerdo sobre algn punto, iba subiendo de nivel hasta que la divergancia se
solucionara. Muchas de las secretaras estuvieron presentes en las negociaciones, como la SAGDR, la SRE, etctera.
En el caso de Chile no hubo un "cuarto de junto" como en el TLCAN,
al menos no tan institucionalizado. No obstante, hubo consultas con
los empresarios y algunos de ellos asistieron a las negociaciones. Todo
parece indicar que en las negociaciones para este acuerdo no hubo divergencias fuertes entre secretaras que ameritaran un involucramien-
to mayor del Gabinete Econmico, aunque ste intervino en algunas
ocasiones, por ejemplo para acordar la posicin final que permitira
cerrar la negociacin. En cuanto a la coordinacin con el Senado, sta
fue menor. Debe mencionarse, sin embargo, que cuando el Senado organiz los foros arriba aludidos se estaba negociando el acuerdo con
Chile, por lo que constituyeron tambin un apoyo para llevar adelante
las negociaciones con este pas.
.
El acuerdo con Chile fue pionero, al menos para el caso de Mxico, de un nuevo tipo de negociacin comercial en la que ya no se negocia producto por producto sino un acuerdo general (aunque tambin haya habido algunas negociaciones por productos). Con esto se
dio un salto importante en las negociaciones comerciales, en parte
porque se volvieron menos complicadas. Tambin en este caso Mxico
comenz a utilizar un nuevo estilo de negociacin, ms concentrado
en los factores de carcter comercial que poltico.
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En enero de 1991, Mxico y los pases de Centroamrica firman el Acta de Tuxtla. En sta se destaca la importancia y objetivos iniciales de la
integracin comercial entre ambas zonas. El 20 de agosto de 1992, Mxico y los pases centroamericanos firmaron un Acuerdo Marco Multilateral, el cual define la normatividad bsica para las negociaciones comerciales entre Mxico y los pases centroamericanos. Este acuerdo se
firm para que sirviera de base para la celebracin de acuerdos de
complementacin econmica entre estos pases y Mxico (Blanco,
1994: 136-137).
El Acta de Tuxtla estableci que las negociaciones podan desarrollarse en forma bilateral o multilateral. Costa Rica y Nicaragua optaron
por la primera y Guatemala, Honduras y El Salvador optaron por negociar en bloque. Sin embargo, mientras que se ha llegado a un acuerdo con Costa Rica, las negociaciones con el Tringulo del Norte han
avanzado muy lentamente. En noviembre de 1993 se discutieron los
principios bsicos de las conversaciones. Desde entonces han habido
plticas, pero stas no han podido entrar en lo que funcionarios mexicanos llaman la "etapa de embudo", es decir, en su fase definitoria y resolutoria de los desacuerdos (la ltima reunin tuvo lugar en noviembre de 1994 y al menos hasta mediados de febrero de 1995 las partes
no se haban vuelto a reunir).
Desde la perspectiva mexicana, ha sido muy dificil avanzar cuando
se tiene que negociar con tres pases al mismo tiempo, tanto por las divergencias que pueden surgir entre stos como por los diferentes tiempo polticos y administrativos en que cada uno de ellos se mueve. Existen sin embargo posibilidades para que las negociaciones se aceleren
en 1995 y se pueda firmar un acuerdo durante este ao (en parte porque las negociaciones con otros pases centroamericanos han ya avanzado considerablemente). Una de las reas ms importantes y dificiles
ha sido la agricola.
La estructura para llevar a cabo Ias'negociaciones con el Tringulo
del Norte ha sido la misma que la utilizada para el TLCAN, con la diferencia de que ya no fue la ONTLC la que ha conducido lasplticas, sino laSNCI,
que, como dijimos, comenz a funcionar en febrero de 1993. Tambin
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CAPACIDADES DE COORDINACIN
Las matrices interorganizacional y de centros de coordinacin para los
casos arriba presentados se pueden observar en el anexo l. En realidad sus valores slo pueden verse como indicativos. La matriz para el
TLCAN refleja el papel central que la NTLC y luego la sNcIjugaron. Con
varias entidades esta oficina alcanz un nivel 5 de coordinacin (bsqueda de acuerdos) en la escala de Metcalfe-Zapico (Metcalfe, 1995; Zapico, 1994), como son: SHCP, SAGDR, SS, Sedesol, STPS. Esto, sin embargo,
no fue en forma global, sino en referencia a los aspectos propios de cada
una de ellas. Las celdas vacas indican una relacin sin relevancia.
De acuerdo con la descripcin anterior del sistema poltico mexicano, las atribuciones del Senado no fueron ejercidas completamente.
Por lo tanto, no podemos hablar de una coordinacin fuerte entre ste y la NTLC, sino ms bien de consultas para que el Senado pudiese
aprobar el TLCAN llegado el momento.
En cuanto a la relacin entre la ONTLC y asociaciones empresariales (AE), colocamos un nivel 4 (evitar divergencias), pero en ocasiones
ste bien pudo haberse acercado al nivel 5, debido a la fluida relacin
que tuvieron ambos grupos. Problema aparte, sin embargo, es el de la
representatividad e independencia de dichas asociaciones empresariales. Por ejemplo, hay mltiples quejas de que los micro y pequeos empresarios no estuvieron bien representados en las negociaciones para
el TLCAN.
Los niveles otorgados a la relacin de la SRE con otras entidades revela el papel secundario que tuvo en las negociaciones, sobre todo tomando en cuenta su carcter de secretara global (respecto a los asuntos
polticos de las relaciones exteriores). Sin embargo, s hubo una coordinacin importante sobre todo en el tema de energa, en la cual funcionarios de nivel intermedio de Secofi se mostraron dispuestos a la coordinacin con SRE y Pemex, aunque dentro de un clima de tensin y
diferencias en los niveles ms altos. En el caso de la relacin entre la SRE
y la Secretara de Gobernacin pudo haber habido una mayor coordinacin por tener reas afines. En el caso de la relacin entre Pemex y
ONTLC otorgamos un valor de 3, pero hubo momentos de indefinicin y
diferencias de criterio, por lo que el valor se puede acercar a cuatro.
En cuanto a la matriz para Chile, en general la interrelacin con
otras secretaras y con asociaciones empresariales fue menor, lo que se
refleja en los valoresen general menores. Lo mismo sucede, de hecho
en grado an menor, para el caso de Guatemala, en donde no es posible pensar en niveles ms altos de coordinacin por no haber entrado
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cin. En esta medida, dicha coordinacin no parece haber tenido debilidades marcadas. Sin embargo, en otros aspectos, puntos o entidades, s parece haberlas tenido.
Por ejemplo, si bien diversos funcionarios de Secofi, indicaron
que constantemente se estuvieron reuniendo con el Senado, por las
caractersticas del sistema poltico mexicano es muy probable que los
senadores adoptaran una posicin poco crtica. Por otro lado, la Cmara de Diputados no parece haber sido incluida de manera clara. Lo
mismo quiz se podra decir del sector obrero y campesino, que adems no tiene canales eficaces de representacin.
Por otro lado, tradicionalmente ha existido una tensin entre la
SRE y la Secofi, ya que se han disputado el control de la poltica econmica exterior. Como vimos, hace algunos aos dicho control pas con
mayor claridad a la Secofi, y fue sta la que condujo y es la que conduce la negociacin en esta rea. Adems, actualmente Secofi tiene una
posicin claramente dominante en las comisiones administrativas que
dan seguimiento a los tratados. Muchos funcionarios de las SRE tradicionalmente se han visto a s mismos como los defensores por antonomasia del nacionalismo mexicano (aunque para otros lo que hacen es
defender un nacionalismo muy tradicional, adems de tener una estructura menos flexible, supuestamente derivada de la existencia de
un servicio exterior en el interior de la misma).
Como bien ha sealado Oszlak, crear oficinas ad hoc puede agilizar las negociaciones pero tambin generar conflictos. Por otro lado,
aunque el servicio exterior pudiera implicar una cierta rigidez, un servicio civil permite, entre otras cosas, tener una muy importante memoria
institucional y puede transformarse para introducir una mayor flexibilidad. Hay quienes opinan que la SRE debi y debe tener una mayor
participacin en el conjunto de las negociaciones. Esto pese a que esta
secretara ya est teniendo un papel un tanto ms activo con su nuevo
secretario, quien fue Subsecretario de Asuntos Financieros Internacionales de SHCP (por ejemplo en decisiones comerciales respecto a Sudamrica y Europa).
Bien puede decirse que en Mxico s ha habido una estructura poltico-administrativa para una interrelacin poltico-administrativa que
prepare anticipadamente una posicin clara del gobierno mexicano, y
en ese sentido facilite las negociaciones comerciales internacionales.
Visto as, Mxico parece encontrarse bien preparado para insertarse
en los procesos de integracin comercial internacional. Sin embargo,
en esta rea Mxico tambin tiene varios dficit queJorge Grandi y Enrique. Saravia han sealado para los pases Latinoamericanos en gene-
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PROPUESTAS
En primer lugar, hay que sealar que la coordinacin de los procesos
de integracin comercial regional debera quedar en manos de la Secofi. Pasarla a la SRE probablemente slo mantendra el carcter decisorio ms que coordinador de las estructuras, cambiando slo el criterio que regira las negociaciones. La estructura actual, con algunas
modificaciones, puede permitir de mejor forma el balance y la coordinacin.
Sin embargo, hasta el momento Secofi ha sido una entidad de toma de decisiones y seguimiento respecto a los acuerdos comerciales;
en ello, hay un grado importante de dilogo y coordinacin con otras
entidades, aunque en forma desigual. Secofi se encuentra sobrecargada y podra encontrar formas de descentralizacin de toma de decisiones hacia otras secretaras y mantener ms un papel de seguimiento.
Esto podra agilizar todava ms la administracin y avance de los
acuerdos.
Por otro lado, no cabe duda de que el papel formal y real de la SRE
en las actividades internacionales de las otras secretaras, ya sea de carcter comercial o no, debe ser reforzado. Ante la proliferacin de secretaras que realizan actividades internacionales, se requiere definir
claramente el papel coordinador que la SRE debe tener en este campo.
Est claro que la diversificacin de los nexos internacionales del pas
requiere de la intervencin de actores especializados en cada materia.
Sin embargo, se necesita tambin de una mayor coordinacin entre
ellos.
En funcin de lo expresado, se presentan las siguientes propuestas.
1) Que se integre un gabinete especializado de comercio exterior,
en donde participen Secofi, SRE, SHCP, BM, Bancomext, SAGDR, STPS,
Sedesol, Pemex, SE, entre otras posibles entidades. 0, si las decisiones
sobre este tema se siguieran tomando en el Gabinete Econmico, que
la SRE sea un miembro formal del mismo, as como la Secofi lo es del Gabinete de Poltica Exterior. En cualquiera de estos dos casos, el Gabinete
debera tener una mayor institucionalizacin (por ejemplo en trminos
de la periodicidad de sus reuniones, etctera).
2) Que la LOAPF y los reglamentos internos de las secretaras establezcan claramente la necesidad de que stas informen a la SRE y discutan con ella las acciones internacionales importantes. aun cuando
mantengan las facultades bsicas de decisin en su rea.
3) Que las delegaciones mexicanas en-las comisiones administradoras de los acuerdos comerciales en funcionamiento sigan siendo en-
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cabezadas por Secofi, pero que formal y realmente la SRE tenga mayores posibilidades de participar en la toma de decisiones de dichas delegaciones.
Hay que insistir en que en esto estar presente el dilema mencionado entre participacin-eoordinacin y decisin-eficacia de las decisiones pblicas. La resolucin de este dilema mediante algn equilibrio
entre ambos aspectos es una tarea sumamente compleja. Ya sealbamos en la seccin anterior que otorgar mayor peso a uno u otro depender en parte del juicio que se haga sobre el inters nacional, juicio
que siempre ser en cierta medida subjetivo. En otras palabras, no es
una tarea que se preste para recetas generales, sino ms bien a ser
afrontada con un criterio de verdadero estadista en funcin de coyunturas especficas. Con todo, vale la pena mencionar aqu que los procesos de integracin del continente americano se encuentran mucho
menos avanzados que los del europeo (vase por ejemplo la comparacin realizada por Almada, 1995). Por lo tanto, aunque por lo pronto
nuestros objetivos seran de carcter ms bien comercial, resulta fundamental el liderazgo y la formacin de coaliciones nacionales que
empujen procesos realmente benficos de integracin. La mayor coordinacin debera favorecer ms que obstaculizar la emergencia de tales liderazgos y coaliciones, y, ms en general -como ha mencionado
Koldo Echeverra- de crculos ''virtuosos'' entre los retos, los actores y
las coyunturas de cada pas respecto a la integracin.
4) En este sentido, hay una amplia literatura acadmica que discute
los diversos dilemas de las estructuras de decisin y diseo de polticas
pblicas, que va desde las posturas ms idealistas como la Forester
(1989) hasta las ms pragmticas como la de un Benveniste (1989). Entre los latinoamericanos, Kliksberg (1995: 33) ha comenzado a hablar
del "Estado red" (a partir del trabajo de Dunshire sobre redes interorganizacionales), mientras que Oszlak (1995: 71) recupera el concepto de
"Estado cataltico" de Lind. Estas ltimas propuestas son en principio interesantes pero en primer lugar, no estn exentas de posibles riesgos
(por ejemplo la dilucin excesiva de la responsabilidad de un gobierno,
que ha sido un supuesto tradicional de los sistema democrtico-representativos modernos), yen segundo lugar, resultan de dificil implementacin, al no conocerse bien las estructuras de incentivos que las haran
funcionar. No podemos aqu entrar en una discusin mayor al respecto.
Baste sealar que seminarios sobre esta temtica entre investigadores y
funcionarios podran ser de enorme ayuda.
Como se vio, tradicionalmente la estructura global del sistema
poltico y administrativo mexicano ha sido compleja pero en buena
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medida vertical. Esto constituy una causa importante de las carencias de la coordinacin, tanto en trminos estructurales como individuales (por ejemplo, la falta de tradicin entre los secretarios de
presentar y discutir sus divergencias con el presidente). Esto, sin
embargo, est cambiando gradualmente. Conforme el sistema poltico
mexicano vaya mejorando su grado de representacin y organizacin
democrtica, y vaya aumentando el nmero de grupos o entidades
que puedan hacer presente su opinin, la administracin pblica
tendr que ir enfrentando en mayor medida tanto el reto de coordinar
un mayor nmero de actores, como el de asegurar que las entidades estn lo ms profesionalmente preparadas para una mayor participacin.
5) As, una quinta propuesta es que se debe reforzar el apoyo tcnico y los conocimientos sobre relaciones exteriores de los legisladores y
promover cambios que permitan en mayor medida el desarrollo de una
carrera legislativa independiente del Ejecutivo. Esto con el fin de que el
Senado ejerza con mayor fuerza sus funciones y exista un mayor equilibrio de poderes. Aunque el Senado contine con la responsabilidad
principal, la Cmara de Diputados debera ser tomada ms en cuenta en
relacin con la negociacin de tratados internacionales, ya que ostenta
la representacin del conjunto de la poblacin.
6) Por otro lado, se requieren cambios legales que permitan la mayor autonoma de las cmaras empresariales e incluso de algunas organizaciones de trabajadores afiliados en masa al PRL La mayor participacin
de todas estas organizaciones tambin deber ir acompaada de una
mayor sustentacin profesional de las mismas.
En cuanto a las instituciones de formacin educativa, en Mxico
existen entidades que han desarrollado cursos diversos relacionados
con los procesos de integracin, especialmente el Instituto Nacional
de Administracin Pblica, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, el Tecnolgico de Monterrey, el Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos y el Instituto de Capacitacin del Bancomext. Los
programas han tenido que ver con diversos aspectos normativos y de
otro tipo relacionados con el TLCAN o con variados aspectos de negociaciones internacionales comerciales. Sin embargo, no existe una entidad que de manera permanente ofrezca programas de estudios para
negociadores sobre ciertos temas bsicos como tcnicas de negociaciones internacionales, coordinacin y liderazgo administrativo, nueva
gerencia pblica para los nuevos contextos admnistratvos, temas tcnicos especficos de comercio inteonacional, etc. Tambin se nota una
carencia. de programas. dirigidos a re9u<:ir la pugnas interprofesionil:"
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les, por ejemplo entre abogados y economistas (que se han dado durante algunas negociaciones).
7) As, una ltima propuesta sera desarrollar cuando menos algunos
de estos programas. Podran plantearse de forma tal que constituyeran
foros de discusin y acercamiento entre los diversos servidores pblicos relacionados con los procesos de integracin comercial. En cuanto
a los legisladores, probablemente convendra pensar en modos de formacin particulares.
SIGlAS
ABM
ACEMCH
Aladi
Alalc
AMIS
Bancomext
BM
CA
CEESP
CEMA!
Cis
CMHN
CNA
COECE
Concamin
Concanaco
Coparmex
CTM
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DIF
GATT
IMSS
ISSSTE
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OCPR
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SAGDR
SC
ser
SDN
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Sedesol
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SEMIP
SE
Secogef
SEP
Sepesca
SG
SHCP
SM
SNCI
SPP
SRA
SRE
SS
STPS
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ENTREVISTAS
Servidor pblico, Secofi, febrero de 1995
Servidor pblico, Secofi, enero de 1995
Servidor pblico, Secofi, febrero de 1995
Servidor pblico, Secofi, febrero de 1995
Servidor pblico, Secofi, febrero de 1995
Servidor pblico, Secofi, marzo de 1995
Servidor pblico, Secofi, marzo de 1995
Servidor pblico, SRE, febrero de 1995
Servidor pblico, SRE, marzo de 1995
Servidor pblico, SRE, marzo de 1995
Servidor pblico, SRE, abril de 1995
Servidor pblico, STPS, abril de 1995
Servidor pblico, Bancomext, enero de 1995
Servidor pblico, Bancomext, febrero de 1995
Miembro de Consejo Asesor, enero de 1995
Miembro de la COECE, marzo de 1995
Profesor Universitario, diciembre de 1994
Profesor Universitario, enero de 1995
Profesor Universitario, febrero de 1995
ANEXO
TLCAN
Pre.
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Centro de coordinacin
ONTLC/SNCI
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7-8
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