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127388271.GUY PETERS Politicas Publicas y Burocracia
127388271.GUY PETERS Politicas Publicas y Burocracia
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L a f a l t a d e e s t u d i o s q u e v i n c u l a n a las o r g a n i z a c i o n e s c o n las polticas n o es, s i n e m b a r g o , a b s o l u t a . D e s d e hace a o s , a l g u n o s acadmic o s h a n r e l a c i o n a d o los e l e m e n t o s d e esta vieja d i c o t o m a . Estos a u t o r e s
sealan q u e los a n t e c e s o r e s i n t e l e c t u a l e s d e esta s e p a r a c i n n o f u e r o n
t a n r a d i c a l e s c o m o sus d i s c p u l o s . E n p o c a s ms r e c i e n t e s , e l r e n o v a d o inters p o r u b i c a r a l E s t a d o c o m o e l c e n t r o d e l a investigacin d e la
c i e n c i a poltica r e q u i e r e u n a m a y o r c o n s i d e r a c i n d e l p a p e l d e l a b u r o c r a c i a p b l i c a e n l a d e f i n i c i n de l o s intereses p o l t i c o s . A s i m i s m o , e l
" n u e v o i n s t i t u c i o n a l i s m o " d e l a c i e n c i a p o l t i c a c o l o c a a las i n s t i t u c i o nes e n u n a p o s i c i n c e n t r a l , e n t r e ellas l a b u r o c r a c i a p b l i c a y las o r g a 1 2
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[ 1985.
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- 'V-^ -
fr
.>l
R. D . Duvall y J. R. Freeman, "The Technocratic lite a n d the Entrepreneurial State i n Dependent Development", en American Political Science Review,
nm. 77, 569-587, 1983.
J . G. M a r c h , y J. P. Olsen, "The 'New Institutionalism': Organizational
Factors i n Political Life", en American Political Science Review, nm. 78, 734-749,
1984.
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POR DNDE
EMPEZAR?
U n a vez e s t a b l e c i d o el p r o b l e m a b s i c o , n o s e n c o n t r a m o s c o n l a difcil
i n t e r r o g a n t e de p o r d n d e e m p e z a r a m e j o r a r n u e s t r a c o m p r e n s i n d e l
p a p e l q u e j u e g a l a b u r o c r a c i a p b l i c a e n l a e l a b o r a c i n d e polticas e n
los g o b i e r n o s c o n t e m p o r n e o s . Esta cuestin n o es n u e v a . H a s t a c i e r t o
p u n t o , los g o b i e r n o s h a n l u c h a d o d u r a n t e a o s c o n e l p r o b l e m a e m p r i c o y n o r m a t i v o d e l p a p e l q u e j u e g a la b u r o c r a c i a e n la e l a b o r a c i n d e
polticas. Es n e c e s a r i o , s i n e m b a r g o , el d e s a r r o l l o o utilizacin de d i f e r e n t e s e n f o q u e s q u e p e r m i t a n a n a l i z a r sistemticamente e l p a p e l d e l a
b u r o c r a c i a , D e d n d e p u e d e n p r o v e n i r esos enfoques?
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L O S VIEJOS
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MAESTROS
U n a f u e n t e o b v i a p a r a c o m e n z a r n u e s t r a i n d a g a c i n es r e c u r r i r a los
viejos m a e s t r o s e n este c a m p o , es d e c i r , j W e b e r y, p a r a los e s t a d u n i d e n s e s ,
W o o d r o w i W i l s o n . A m b o s f o r m u l a r o n n o c i o n e s s o b r e la b u r o c r a c i a pb l i c a c o n u n c l a r o p r o p s i t o n o r m a t i v o . E n el caso d e ese p r o p s i t o era
a p u n t a r hacia u n m o d e l o de desarrollo que condujera a la b u r o c r a c i a
l e g a l r a c i o n a l c o m o u n a f o r m a s u p e r i o r d e o r g a n i z a r los a s u n t o s deT
E s t a d o , y h a c i a l a r a c i o n a l i d a d y la l e g a l i d a d c o m o las fuentes d e a u t o r i d a d e n la s o c i e d a d L a metodologa weberiana del t i p o i d e a l us el
caso " p e r f e c t o " c o m o c r i t e r i o p a r a c o m p a r a r c u a l q u i e r sistema p o l t i c o
y a d m i n i s t r a t i v o d e l m u n d o r e a l . W e b e r n o s u p u s o la a p a r i c i n e n la
s o c i e d a d d e u n a e s t r u c t u r a d e a u t o r i d a d legal r a c i o n a l p e r f e c t a , n i t a m p o c o u n a o r g a n i z a c i n b u r o c r t i c a q u e e n c a r n a r a t o d o s sus mltiples
subconceptos.
N i siquiera plante la inevitabilidad de la d o m i n a c i n
b u r o c r t i c a (Beamtenherrschaft) s o b r e las polticas pblicas, c o m o a f i r m a r o n a l g u n o s d e sus s u p u e s t o s s e g u i d o r e s y los a u t o r e s q u e h a n c o m e n t a d o sus o b r a s . S u c o m p r e n s i n de l a poltica y l a s o c i e d a d e r a d e m a s i a d o
sutil y matizada para u n a perspectiva tan u n i d i r e c c i o n a l . Sin embargo,
las i d e a s d e W e b e r s o b r e la b u r o c r a c i a a c e p t a b a n l a p o s i b i l i d a d d e d i c h a
d o m i n a c i n , y quiz a f i r m a c i o n e s tales c o m o " e l g o b i e r n o c o t i d i a n o es
f u n d a m e n t a l m e n t e administracin" h i c i e r o n q u e t a l d o m i n a c i n parecier a p r o b a b l e . E l m o d e l o sigue s i e n d o , a pesar d e t o d o , u n p u n t o d e p a r t i d a til p a r a e l anlisis y, al m e n o s p a r a a l g u n o s , r e p r e s e n t a u n a f o r m a
s u p e r i o r d e o r g a n i z a r el Estado.
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f u n c i o n e e f i c a z m e n t e e n l o s sistemas p o l t i c o s c o n t e m p o r n e o s d o m i n a
d o s p o r la b u r o c r a c i a T o d o s los elementos d e l p o d e r burocrtico pre
v i s t o s p o r W e b e r p u e d e n n o d a r s e t a l y c o m o l l o s p l a n t e , p e r o d i c h o
p o d e r p a r e c e estar p r e s e n t e .
P a r a los e s t a d u n i d e n s e s , W o o d r o w W i l s o n es u n a figura ms accesi
b l e q u e W e b e r c o m o a u t o r d e ideas s o b r e l a relacin e n t r e p o l t i c a y
a d m i n i s t r a c i n . A l e s c r i b i r e n l a tradicin r e f o r m i s t a e s t a d u n i d e n s e ( q u e
b u s c m i n i m i z a r l a m a n i p u l a c i n poltica d e los p r o g r a m a s d e las e n t i
d a d e s pblicas), W i l s o n a r g u m e n t e n favor d e la separacin e n t r e poltica
y administracin. S i n e m b a r g o , n o i n t e n t a b a aplicar p r i n c i p i o s democr
t i c o s a d e c u a d o s , s i n o ms b i e n r e c a l c a r l a n e c e s i d a d d e u n m a r g e n de
a c c i n ms i n d e p e n d i e n t e p a r a los a d m i n i s t r a d o r e s p r o f e s i o n a l e s . A
d i f e r e n c i a d e a l g u n o s p o l t i c o s p o s t e r i o r e s q u e h a n h e c h o n o t a r las ac
c i o n e s e n t o r p e c e d o r a s y d e s t r u c t i v a s de los f u n c i o n a r i o s p b l i c o s , W i l s o n
q u e r a r e m o v e r a los d i l e t a n t e s d e los lugares c e n t r a l e s a fin d e a s e g u r a r
u n e s p a c i o p a r a q u e los p r o f e s i o n a l e s r e a l i z a r a n su t r a b a j o e n e l g o b i e r
n o d e m a n e r a ms e f i c i e n t e . S e g n l a c o n c e p c i n w i l s o n i a n a d e b u e n
g o b i e r n o , e l inters p b l i c o n o se alcanza m e d i a n t e los procesos e l e c t o r a
les n i las i n s t i t u c i o n e s polticas p a r t i d a r i a s , s i n o q u e surge d e u n a a d m i n i s
tracin e f i c i e n t e y d e la b u r o c r a c i a pblica. M i e n t r a s q u e Page se p r e g u n t a
si e l g o b i e r n o b u r o c r t i c o p e r m i t e q u e el p b l i c o se i n v o l u c r e l o s u f i c i e n t e y W i l i o n r c b h s ^ c f o " q u e - l a s o c i e d a d estara m e j o r s e r v i d a si l o s ciuda-i
danlsTss r e p r e s e n t a n t e s y, s o b r e t o d o , sus g r u p o s d e inters, p u d i e r a n !
ser s e p a r a d o s d e l a mayora d e los procesos r e l a c i o n a d o s c o n l a e l a b o - l
r a c i n d e las polticas pblicas.
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E L ESTADO
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ADMINISTRATIVO
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c o n v e r t i d o e n los actores d o m i n a n t e s , y l a e f i c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a h a
l l e g a d o ser l v a l o r ( d i s c u t i b l e m e n t e ) s u p r e m o . U n a d e las a c t i v i d a d e s
r e c u r r e n t e s y ms i m p o r t a n t e s d e l g o b i e r n o h a s i d o la b s q u e d a d e eficienc i a a travs d e c o m i s i o n e s c o m o l a B r o w n l o w , l a H o o v e r y a u n l a G r a c e ,
y m e c a n i s m o s c o m o el PPBS (Sistema de planeacin, p r o g r a m a c i n y
presupuestacin), el M B O (gestin p o r objetivos) y el Z B B (presupuestar o n base c e r o ) , e n t r e o t r o s . E n c o n s e c u e n c i a , l a t a r e a p r i n c i p a l a la q u e
se e n f r e n t a e l g o b i e r n o de Estados U n i d o s es asegurar l a r e s p o n s a b i l i d a d
d e la b u r o c r a c i a a n t e e l c o n t r o l d e m o c r t i c o , . a l a vez q u e p r e s e r v a r l a cap a c i d a d d e t o m a r d e c i s i o n e s a p r o p i a d a s . ] Y a tes i d e n t i f i c a a l g u n o s p r o b l e mas ce r e s p o n s a b i l i d a d , los cuales, sin e m b a r g o , continan sin solucionarse.
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D e s p u s de q u e P r e s s m a n y W i l d a v s k y " d e s c u b r i e r o n " e l c o n c e p t o d e
e j e c u c i n , ste h a t e n i d o u n g r a n i m p a c t o e n l a reflexin s o b r e e l p a p e l
d e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a y su i n f l u e n c i a s o b r e las polticas pblicas.
Por l o menos u n a corriente de investigadores dedicados a la ejecucin,
p r i n c i p a l m e n t e e u r o p e a ^ ? h a a r g u m e n t a d o q u e l a e l a b o r a c i n d e polticas se e n t i e n d e m e j o r al a b o r d a r l a d e "abajo h a c i a a r r i b a " ; esto es, a
p a r t i r d e l e s t u d i o s o b r e c m o se e j e c u t a n las polticas e n las capas ms
bajas d e las o r g a n i z a c i o n e s Se d i c e q u e si las d i r e c t r i c e s seleccionadas
n o s o n c o m p a t i b l e s c o n los v a l o r e s y los deseos de los niveles ms bajos
d e l a o r g a n i z a c i n , o quiz i n c l u s o c o n l o s d e los c l i e n t e s , e l p r o g r a m a
est c o n d e n a d o a l fracaso desde su i n i c i o . E n este s e n t i d o , la e j e c u c i n
(y, p o r t a n t o , las perspectivas d e l a b u r o c r a c i a p b l i c a ) es l a m e j o r gua
p a r a la f o r m u l a c i n d e polticas/
A l g u n o s a u t o r e s h a n e x p r e s a d o ciertas reservas n o r m a t i v a s y a u n
e m p r i c a s c o n r e s p e c t o a l a p e r s p e c t i v a d e "abajo h a c i a a r r i b a " e n l a
e l a b o r a c i n y e j e c u c i n d e p o l t i c a s . S i n e m b a r g o , l a investigacin s o b r e
la e j e c u c i n h a s e a l a d o d i f e r e n t e s m a n e r a s e n q u e l a b u r o c r a c i a p b l i c a
i n f l u y e s o b r e los p r o g r a m a s , i n c l u s o a travs d e l e j e r c i c i o d i a r i o d e las
f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s r u t i n a r i a s . E n p r i m e r l u g a r , estos trabajos subrai
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E l p r o b l e m a c o n los e s t u d i o s s o b r e l a e j e c u c i n es q u e , d e s p u s d e
a s e g u r a r q u e sta es i m p o r t a n t e , n o t i e n e n ms q u e a g r e g a r . / L a i n v e s t i g a c i n s o b r e este c o n j u n t o d e temas seala algunas v e r d a d e s i n c u e s t i o nables s o b r e e l p o d e r d e las capas i n f e r i o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s pblicas,
p e r o n o p u e d e h a c e r o t r a s c o n t r i b u c i o n e s i n t e l e c t u a l e s . Es i n t e r e s a n t e
h a c e r n o t a r q u e u n a d e las m a n e r a s d e acercarse a l p r o b l e m a d e l a ejec u c i n , a q u e l l a d e n o m i n a d a los " h o r r o r e s d e l a g u e r r a ^ J q u e es l a q u e
t i e n e m e n o s p r e t e n s i o n e s intelectuales, p o s i b l e m e n t e n a s i d o l a ms
til c o n r e s p e c t o a l anlisis sistemtico d e l a i n f l u e n c i a d e l a b u r o c r a c i a
p b l i c a s o b r e las polticas pblicas. Este e n f o q u e d e s a r r o l l a u n a l i s t a d e
los mltiples i m p e d i m e n t o s q u e n f r e n t a n l o s g o b e r n a n t e s ( l o s f u n c i o n a r i o s de c a r r e r a t a n t o c o m o los electos) c u a n d o i n t e n t a n p o n e r sus p r o g r a m a s e n m a r c h a . P o r t a n t o , est r e l a c i o n a d o c o n l o s e s t u d i o s d e l
I g o b i e r n o p a r t i d a r i o q u e asientan(los n u m e r o s o s i m p e d i m e n t o s q u e los
i lderes p o l t i c o s e l e g i d o s e n f r e n t a n a l r e a l i z a r sus p r o g r a m a s . / E n a m b o s casos, l a m a y o r a d e los i m p e d i m e n t o s s u r g e n d e n t r o d e l a b u r o c r a 33
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c i a m i s m a . A u n q u e c i e r t a m e n t e l a investigacin d e a l g u n o s s o c i l o g o s
e u r o p e o s ( p r i n c i p a l m e n t e franceses) n o est i d e n t i f i c a d a c o n l o s estud i o s s o b r e l a e j e c u c i n , ellos h a n i n t e n t a d o c o m p r e n d e r l a d i s t r i b u c i n
d e l p o d e r d e n t r o d e las o r g a n i z a c i o n e s y las redes q u e se e s t a b l e c e n e n t r e
stas. E l ms d e s t a c a d o de ellos e s M i c h e l C r o z i e r , p e r o t a m b i n s o n
i m p o r t a n t e s D u p u y , W o r m s , G r e m i o n y T h e n i g . C o m o l o hacen algun o s analistas d e l a e j e c u c i n , estos a c a d m i c o s e n c u e n t r a n q u e e l p o d e r
b u r o c r t i c o ( e n t r m i n o s de l a c a p a c i d a d d e r e s i s t i r l a a u t o r i d a d f o r m a l )
est d i s e m i n a d o a travs d e los d i s t i n t o s niveles d e l a o r g a n i z a c i n y n o
c o n c e n t r a d o e n l a cpula. Esto los lleva a p e r c i b i r l a d i n m i c a d e las
o r g a n i z a c i o n e s d e u n a m a n e r a s i m i l a r a la p e r s p e c t i v a d e la e j e c u c i n d e
"abajo h a c i a a r r i b a " .
C r o z i e r y sus discpulos p r e s e n t a n u n c o n t r a s t e i n t e r e s a n t e c o n resp e c t o a o t r o s analistas de l a administracin p b l i c a e n F r a n c i a , q u i e n e s
p o n e n e l nfasis e n e l p o d e r d e l p i c e de l a p i r m i d e o r g a n i z a c i o n a l , es
d e c i r , los grana corps. L a escuela d e C r o z i e r c o n t r a s t a an ms c o n los
q u e sealan q u e e l p o d e r b u r o c r t i c o se e n c u e n t r a c e n t r a l i z a d o ; e n e l
s i s t e m a d e C r o z i e r , l o "perifrico es c e n t r a l " . M i e n t r a s q u e l o s niveles
s u p e r i o r e s de las o r g a n i z a c i o n e s e j e r c e n u n p o d e r a m p l i o y v i s i b l e , i n c l u y e n d o a q u e l q u e se e x t i e n d e a l a s o c i e d a d , C r o z i e r y o t r o s c o n s i d e r a n e l
g r a d o e n q u e ese p o d e r est l i m i t a d o p o r las caractersticas d e l a socied a d francesa y la r e t i c e n c i a d e m u c h o s m i e m b r o s d e las o r g a n i z a c i o n e s
p a r a a c e p t a r l a a u t o r i d a d p o l t i c a . E n s u m a , se p e r c i b e e l m i s m o c o n t r a s t e q u e o b s e r v a m o s e n t r e las escuelas d e " a r r i b a h a c i a a b a j o " y d e
"abajo h a c i a a r r i b a " de los e s t u d i o s s o b r e l a e j e c u c i n . E l c o n t r a s t e se
e n c u e n t r a e n t r e a q u e l l o s q u e p e r c i b e n q u e e l p o d e r se ejerce m e d i a n t e
e s t r u c t u r a s f o r m a l e s c o n la esperanza d e q u e las r d e n e s sern o b e d e cidas, y a q u e l l o s q u e p e r c i b e n u n c o n s i d e r a b l e p o d e r a u n e n los m i e m b r o s d e las capas ms bajas d e l a o r g a n i z a c i n , a u n q u e sea s l o p a r a
e v i t a r e l c o n t r o l d e l o s d e a r r i b a . E n d i c h o sistema c u l t u r a l y o r g a n i z a c i o n a l , l a administracin p b l i c a est r e a l m e n t e f r a g m e n t a d a .
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L o q u e d i s t i n g u e a C r o z i e r y su escuela d e e s t u d i o s a d m i n i s t r a t i v o s
d e l a escuela s o b r e l a e j e c u c i n d e "abajo h a c i a a r r i b a " es e l e l e m e n t o
n o r m a t i v o . C r o z i e r parece tener u n c o n c e p t o n o r m a t i v o de " a r r i b a hacia
a b a j o " e n relacin c o n l a t o m a d e d e c i s i o n e s d e n t r o d e las o r g a n i z a c i o nes, a u n q u e e n t i e n d e q u e e l f u n c i o n a m i e n t o r e a l d e stas p u e d a ser d i f e -
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ELECCIN
PBLICA
O t r a m e t o d o l o g a q u e v i n c u l a a las o r g a n i z a c i o n e s pblicas c o n las p o lticas pblicas se e n c u e n t r a e n t r e los a c a d m i c o s c a u t i v a d o s p o r m o d e los e c o n m i c o s aplicados a la poltica y a las o r g a n i z a c i o n e s . Estos m o d e l o s
estn c o m n m e n t e asociados al t r a b a j o d e j N i s k a n e n ^ y l o s n u m e r o s o s
s e g u i d o r e s d e su m t o d o . M u c h o s d e los p r o b l e m a s e m p r i c o s y tericos q u e se r e l a c i o n a n c o n este m t o d o h a n s i d o a n a l i z a d o s e n o t r o s
trabajos. L a eleccin pblica contina siendo, sin e m b a r g o , u n a manera o r d e n a d a d e a b o r d a r e l p r o b l e m a d e l p a p e l de l a b u r o c r a c i a p b l i c a
e n la e l a b o r a c i n de polticas.
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E l p l a n t e a m i e n t o d e la e l e c c i n pblica seala q u e e l p a p e l d e l a
b u r o c r a c i a es d o m i n a n t e , e s p e c i a l m e n t e e n e l c r e c i m i e n t o d e l gastcTph
b l i c o . A s i m i s m o , c o n s i d e r a q u e los o r g a n i s m o s b u r o c r t i c o s d e b e r a n
ser capaces d e m a n i o b r a r m e j o r o i n c l u s o e n g a a r a sus " p a t r o c i n a d o r e s
p o l t i c o s " , y d e c o n s e g u i r m u c h o s ms r e c u r s o s d e los q u e r e a l m e n t e
n e c e s i t a n p a r a c o m p l e t a r sus m i s i o n e s . Para este m t o d o , las polticas
p b l i c a s m i s m a s n o s o n e l fin d e l p r o c e s o de t o m a d e d e c i s i o n e s , s i n o
u n m e d i o p a r a l o g r a r la e x p a n s i n b u r o c r t i c a y / o l a a u t o c o n s e r v a c i n .
L a e x p a n s i n p u e d e s e r v i r a los intereses de la o r g a n i z a c i n o a los
intereses d e los e j e c u t i v o s , p e r o e l c r e c i m i e n t o ser e l o b j e t i v o . As, las
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g a c i n e m p r i c a , N a k a m u r a y S m a l l w o o d y P e t e r s se o c u p a n t a m b i n
d e m u c h o s p u n t o s s i m i l a r e s acerca d e las r e l a c i o n e s e n t r e l o s f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a y los p o l t i c o s . T o d o e l c o n j u n t o d e t r a b a j o s a r r i b a m e n c i o n a d o ha i d e n t i f i c a d o dos g r u p o s cruciales de actores e n el proceso de
e l a b o r a c i n d e polticas y h a t r a t a d o d e e n t e n d e r c m o se i n f l u y e n rec p r o c a m e n t e . T o d o s p l a n t e a n , ya sea d e m a n e r a explcita o implcita, l a
m i s m a p r e g u n t a d e q u i n m a n t i e n e realmente e l p o d e r d u r a n t e l a elabor a c i n d e los p r o g r a m a s . /
Estos e s t u d i o s e m p r i c o s h a n c o n t r i b u i d o d e m a n e r a s i g n i f i c a t i v a a l
anlisis d e l p r o c e s o d e e l a b o r a c i n d e polticas e n las d e m o c r a c i a s i n d u s triales, p e r o c o m p a r t e n t a m b i n a l g u n a s d e f i c i e n c i a s i n h e r e n t e s . N o h a n
s i d o todava capaces d e d e m o s t r a r c m o actan c o n j u n t a m e n t e l o s f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a y los p o l t i c o s e n l a e j e c u c i n d e l o s p r o g r a m a s ; s l o
sealan l o q u e cada g r u p o c o n s i d e r a q u e d e b e ser su p r o p i o p a p e l y e l
p a p e l d e l o t r o g r u p o . E l g r a d o d e c o r r e s p o n d e n c i a e n t r e estos p a p e l e s
es i m p o r t a n t e p a r a e l f u n c i o n a m i e n t o d e l a d e m o c r a c i a , p e r o n o existe
s u f i c i e n t e i n f o r m a c i n d e l o q u e r e a l m e n t e sucede. Estos e n f o q u e s desc r i b e n , de m a n e r a i n t e r e s a n t e e i m p o r t a n t e , a los i n d i v i d u o s y sus c r e e n cias, p e r o n o d e s c r i b e d e i g u a l m a n e r a l o s sistemas d e i n t e r a c c i n y d e
e l a b o r a c i n d e polticas. P o d e m o s s u p o n e r q u e los i n d i v i d u o s e n cuest i n se c o m p o r t a r n d e m a n e r a c o n s i s t e n t e c o n sus a c t i t u d e s , p e r o la
t o m a d e decisiones e n situaciones c o m p l e j a s p u e d e i n v o l u c r a r u n c o n j u n t o
d e m o t i v a c i o n e s t a n c o m p l i c a d a s y cruzadas q u e c u a l q u i e r s i s t e m a s i m p l e d e a c t i t u d e s p u e d e n o ser u n b u e n m e c a n i s m o d e p r e d i c c i n . .
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A l tratar c o n u n proceso de t o m a de decisiones d e n t r o de u n a organ i z a c i n c o m p l e j a , c o n mltiples actores y m o t i v o s , p o d r e m o s t e n e r ciert o s d a t o s d e c m o a l g u n a s d e las capas s u p e r i o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s
p e r c i b e n sus papeles, p e r o t e n d r e m o s m u c h o m e n o s i n f o r m a c i n d e c m o
los e j e c u t a n las capas i n f e r i o r e s . N i n g n e s t u d i o , e n p a r t i c u l a r los q u e
e m p l e a n e n t r e v i s t a s extensas c o m o las d e l e n f o q u e d e lites, p u e d e abarc a r l o t o d o . Esta o b s e r v a c i n t i e n e c o m o o b j e t i v o sealar l o q u e q u e d a
p o r h a c e r ms q u e a p u n t a r las d e f i c i e n c i a s s i g n i f i c a t i v a s d e l o q u e se h a
t r a b a j a d o . A u n q u e r e s u l t e difcil a d q u i r i r l a m e t o d o l o g a y l o g r a r u n acceso d i r e c t o a la i n t e r a c c i n , sta es f u n d a m e n t a l p a r a e n t e n d e r c m o se
ejercita el poder.
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BUROCRTICO
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h a n s i d o ms d i s c u r s i v a s q u e prcticas; a d e m s d e ser c o n s i d e r a d a s c o m o
efectivas, las polticas a d o p t a d a s se j u s t i f i c a n p o r ser las c o r r e c t a s y a p r o p i a d a s . Q u i z e n m a y o r m e d i d a q u e e n los a n t e r i o r e s g o b i e r n o s e n e l
p o d e r , estos lderes p e r c i b e n a la b u r o c r a c i a , si n o c o m o u n a c t o r h o s t i l ,
al m e n o s r e s i s t e n t e a l c a m b i o y a l a i m p o s i c i n d e u n a n u e v a a g e n d a
p o l t i c a . E n c o n s e c u e n c i a , c o n s t i t u y e n u n a f u e r z a q u e d e b e ser c o n q u i s t a d a o r e f r e n a d a a fin d e l l e v a r a l a prctica esa n u e v a a g e n d a .
E L MODELO
BSICO
E l m o d e l o b s i c o u t i l i z a d o p a r a e n t e n d e r las p o s i b i l i d a d e s d e l " g o b i e r n o
b u r o c r t i c o " se d e r i v a d e l anlisis d e R i c h a r d R o s e acerca d e las p o s i b i l i d a d e s d e l g o b i e r n o d e p a r t i d o . Rose investig l a c a p a c i d a d d e los
p o l t i c o s electos ( e n G r a n Bretaa) p a r a i n f l u i r las polticas pblicas a l
a s u m i r e l p o d e r . E s t o i m p l i c a , a su vez, q u e los e l e c t o r e s p u e d a n e j e r c e r
a l g u n a i n f l u e n c i a s o b r e las polticas q u e se p o n d r n e n prctica d e s p u s
d e u n a e l e c c i n . Si f u n c i o n a la d e m o c r a c i a , e n t o n c e s las polticas a d o p tadas p o r u n g o b i e r n o t i e n e n q u e parecerse, e n a l g u n a m e d i d a , a las
polticas q u e l o s e l e c t o r e s p e n s a r o n q u e estaban " c o m p r a n d o " e n l a elecc i n . L o s r e s u l t a d o s d e la investigacin d e Rose n o f u e r o n m u y o p t i m i s tas e n r e l a c i n c o n l a c a p a c i d a d d e los g o b i e r n o s electos p a r a l o g r a r los
c a m b i o s q u e p r o m e t i e r o n e n sus c a m p a a s e l e c t o r a l e s . S i n e m b a r g o , e l
t r a b a j o de Rose fue escrito antes de q u e la seora T h a t c h e r llegara
al p o d e r y d e m o s t r a r a , p a r a s o r p r e s a d e l a mayora y c o n s t e r n a c i n d e
m u c h o s , la c a p a c i d a d p a r a a d o p t a r y p o n e r e n m a r c h a polticas a c o r d e s
c o n l o q u e haba a n u n c i a d o . N o o b s t a n t e , i n c l u s o T h a t c h e r fue i n c a p a z
d e d a r c u m p l i m i e n t o a t o d o s los c a m b i o s q u e t a n t o ella c o m o sus asesores c o n s i d e r a r o n f u n d a m e n t a l e s .
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a l t e r a r los p r o c e d i m i e n t o s q u e e l s e r v i c i o c i v i l h a e s t a b l e c i d o p a r a l l e v a r
a la prctica las polticas. Esto o b l i g a a p r e g u n t a r s e si el pas est g o b e r n a d o p o r la b u r o c r a c i a antes q u e p o r los f u n c i o n a r i o s electos; ste es u n
c u e s t i o n a m i e n t o q u e se ve r e f o r z a d o p o r c o m e n t a r i o s a la vez s e r i o s y
j o c o s o s s o b r e el s e r v i c i o c i v i l . Esta clase d e p r e g u n t a s s u r g e n t a m b i n
e n r e l a c i n c o n e l p o d e r o s o p a p e l q u e t i e n e l a b u r o c r a c i a p b l i c a e n la
e l a b o r a c i n d e p r o g r a m a s e n o t r o s sistemas p o l t i c o s d e m o c r t i c o s . D e
ah q u e sea m u y i m p o r t a n t e e v a l u a r e l " g o b i e r n o b u r o c r t i c o " t a n t o e n
G r a n Bretaa c o m o e n c u a l q u i e r o t r o sistema p o l t i c o . L a e v a l u a c i n
i n c l u y e i g u a l m e n t e la r e a l i d a d d e las a f i r m a c i o n e s acerca d e u n d o m i n i o
d e la b u r o c r a c i a s o b r e las polticas c o m o afgunas ideas s o b r e l a f o r m a
q u e t o m a r a n las polticas e n m a n o s de los r e g m e n e s b u r o c r t i c o s ^
MucKas^cIe las p r e g u n t a s q u e se p u d i e r a n h a c e r r e s p e c t o a l a capac i d a d de u n p a r t i d o p o l t i c o p a r a g o b e r n a r t a m b i n se p o d r a n h a c e r
c o n r e s p e c t o a la b u r o c r a c i a pblica. Sera m u y difcil q u e c u a l q u i e r c a m b i o c o n s t i t u c i o n a l saliera de las p r o f u n d i d a d e s de las o f i c i n a s u b i c a d a s
e n los e d i f i c i o s d e W h i t e h a l l , I n d e p e n d e n c e A v e n u e o K a r l a v a g e n . E l
p r o b l e m a es saber cul es l a c a p a c i d a d d e l a b u r o c r a c i a p a r a i m p o n e r sus
p r o p i o s v a l o r e s e ideas s o b r e los p r o g r a m a s a la l u z de p r e s i o n e s c o n t r a rias ejercidas p o r los f u n c i o n a r i o s electos y, hasta c i e r t o g r a d o , p o r e l
p b l i c o . L a a u s e n c i a d e u n a base e l e c t o r a l es, a la vez, l a f o r t a l e z a y la
d e b i l i d a d de los esfuerzos d e l a b u r o c r a c i a . A l t i e m p o q u e r e d u c e su
l e g i t i m i d a d e n u n g o b i e r n o d e m o c r t i c o , le p r o p o r c i o n a e s t a b i l i d a d e
i n m u n i d a d para ciertas presiones. El d o m i n i o burocrtico sobre la poltica n o derivara d e u n a sola d e c i s i n , s i n o d e la a c u m u l a c i n g r a d u a l
d e p o d e r y de a u t o r i d a d p a r a la realizacin d e polticas.
L a " b u r o c r a c i a " n o es d e n i n g u n a m a n e r a u n a institucin c o h e r e n t e
y u n i f i c a d a . E n l a m a y o r a d e los pases i n d u s t r i a l i z a d o s es u n a s u m a d e
m u c h a s o r g a n i z a c i o n e s d e l s e c t o r p b l i c o . Estas o r g a n i z a c i o n e s y sus
m i e m b r o s r a r a vez actan c o n c e r t a d a m e n t e , c o n e x c e p c i n , quiz, d e
los casos q u e a f e c t a n sus r e m u n e r a c i o n e s o p r e s t a c i o n e s . L a s ideas y
v a l o r e s q u e las o r g a n i z a c i o n e s b u r o c r t i c a s d e f i e n d e n t i e n d e n a c i r c u n s c r i b i r s e a sus p r o p i a s reas y n o s o n i d e o l o g a s c o m p l i c a d a s q u e t r a t e n
d e d a r c u e n t a d e las polticas e n g e n e r a l . L a caracterstica f u n d a m e n t a l
d e c u a l q u i e r g o b i e r n o b u r o c r t i c o p r o b a b l e m e n t e sera l a a u s e n c i a d e l a
c o o r d i n a c i n e n t r e los p r o g r a m a s y u n g o b i e r n o e n " d i r e c c i o n e s n o c o n s e n s a l e s " . Ms an, l a l u c h a de los g o b i e r n o s c o n s e r v a d o r e s c o n t r a
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r e s p e c t o a las m e t a s . M i e n t r a s q u e e n u n t i e m p o result s u f i c i e n t e l a
d e f e n s a f e h a c i e n t e d e l statu quo p a r a a s e g u r a r l a p e r m a n e n c i a y p r o s p e r i d a d d e u n a o f i c i n a g u b e r n a m e n t a l , las p o c a s d e m a y o r a c t i v i d a d i d e o l g i c a c r e a n la n e c e s i d a d d e q u e se e l a b o r e n a r g u m e n t o s ms s l i d o s
s o b r e l a u t i l i d a d d e los p r o g r a m a s , su l g i c a y los v a l o r e s q u e l o s j u s t i fican. P o r e j e m p l o , las p e r m a n e n t e s l u c h a s d e l S e r v i c i o d e S a l u d N a c i o n a l e n G r a n Bretaa r e p r e s e n t a n u n c o n f l i c t o e n t r e u n a i d e o l o g a q u e
d e f i e n d e u n a f o r m a m e j o r y ms h u m a n a d e p r o p o r c i o n a r l o s s e r v i c i o s
m d i c o s y u n a i d e o l o g a q u e c o n s i d e r a q u e la prestacin d e s e r v i c i o s debe integrarse a la lgica del m e r c a d o en la m e d i d a de l o posible.
A l g u n a s t r a n s f o r m a c i o n e s q u e se h a n d a d o t a n t o e n los p r o g r a m a s
i n s t i t u c i o n a l e s c o m o e n el m e d i o p o l t i c o h a n d e b i l i t a d o la d e f e n s a d e
las i d e o l o g a s b u r o c r t i c a s "suaves". P r i m e r o , se h a a c e n t u a d o l a t e n d e n cia de l o s lderes p o l t i c o s a e m p l e a r sus p r o p i o s e q u i p o s p a r a d i r i g i r las
o r g a n i z a c i o n e s pblicas, e n vez d e c o n f i a r e n los f u n c i o n a r i o s d e c a r r e ra, o a usar u n a " p r u e b a d e p a p e l d e t o r n a s o l " p a r a m e d i r la c o n f i a n z a
poltica e i d e o l g i c a d e los f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a a l a h o r a d e delegarles a l g u n a r e s p o n s a b i l i d a d s i g n i f i c a t i v a . L a politizacin d e l s e r v i c i o c i v i l
parece convertirse en u n f e n m e n o prcticamente m u n d i a l , i n c l u s o en
sociedades q u e se haban e n o r g u l l e c i d o d e u n s e r v i c i o c i v i l i m p a r c i a l y
v i r t u a l m e n t e a p o l t i c o . Es p o s i b l e q u e e x i s t a n d i f i c u l t a d e s p a r a q u e e l
p e r s o n a l e x t e r n o a las o r g a n i z a c i o n e s l o g r e e f e c t i v i d a d e n estos c o n t e x tos, p e r o r e s u l t a difcil p a r a las o r g a n i z a c i o n e s s e g u i r a n t e p o n i e n d o sus
a r g u m e n t o s y polticas d e statu quo c u a n d o la d i r e c c i n d e la e n t i d a d es
a s u m i d a p o r lderes q u e t i e n e n l a c l a r a i n t e n c i n d e m o d i f i c a r l o s p r o g r a m a s . E n F r a n c i a , p o r e j e m p l o , l a n u e v a lite socialista q u e a s u m i e l
p o d e r c o n M i t t e r a n d se p r o p u s o m o d i f i c a r las polticas e n aspectos f u n d a m e n t a l e s e i n v o l u c r a r s e d i r e c t a m e n t e e n esos c a m b i o s .
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U n s e g u n d o p u n t o , a u n q u e r e l a c i o n a d o , es q u e las c o m u n i d a d e s d e
p e r s o n a s q u e se f o r m a n a l r e d e d o r d e las o r g a n i z a c i o n e s y p r o g r a m a s
p b l i c o s s o n m u y a m p l i a s e i n c l u y e n r e p r e s e n t a n t e s d e casi c u a l q u i e r
p o s i c i n poltica. D e h e c h o , esos r e p r e s e n t a n t e s t i e n e n c r e d e n c i a l e s p r o f e s i o n a l e s y / o a c a d m i c a s p a r a m a n e j a r o asesorar u n a o r g a n i z a c i n
p b l i c a . H e c l o f u e e l p r i m e r o e n a d v e r t i r e l s u r g i m i e n t o d e u n a serie
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n o se m a n i f i e s t a d e m a n e r a ms e v i d e n t e e n Estados U n i d o s , a l g o s i m i l i a r
se p u e d e e n c o n t r a r e n o t r a s p a r t e s d e l m u n d o . E n l a m a y o r a d e los
pases i n d u s t r i a l i z a d o s la b u r o c r a c i a tendr cada da ms d i f i c u l t a d e s p a r a
seguir actuando sin cuestionamientos c o m o l o ha v e n i d o h a c i e n d o . Los
g r u p o s d e inters q u e n o estn v i n c u l a d o s a las d e p e n d e n c i a s p u e d e n
d e f e n d e r p o s i c i o n e s a l t e r n a t i v a s a l statu quo y estarn d i s p u e s t o s a i n t e r f e r i r e n las r e l a c i o n e s burocrticas a fin d e i n t r o d u c i r sus p u n t o s d e vista
e n l a e l a b o r a c i n d e polticas pblicas. E n c o n s e c u e n c i a , r e p r e s e n t a n u n
r e t o i m p o r t a n t e p a r a las d e p e n d e n c i a s y p a r a l a p e r m a n e n c i a d e sus p o lticas actuales.
L a s redes q u e se d e s a r r o l l a n a l r e d e d o r d e las e n t i d a d e s pblicas i n c l u y e n d i s t i n t a s p a r t e s d e l a b u r o c r a c i a as c o m o v a r i o s g r u p o s d e inters.
U n o d e los p e l i g r o s p a r a u n g o b i e r n o d o m i n a d o p o r sus d e p e n d e n c i a s
b u r o c r t i c a s es q u e l a p r o l i f e r a c i n d e p r o g r a m a s y o r g a n i z a c i o n e s p r o d u c i r i n c o h e r e n c i a y traslapes. U n a m a n e r a d e c o n t r a r r e s t a r esta t e n d e n c i a es la c r e a c i n d e c o m i t s d e asesores y d e p r o c e d i m i e n t o s q u e
i n c l u y a n representantes de otras dependencias. L o s comits consultores
d e los m i n i s t e r i o s escandinavos, p o r e j e m p l o , i n c l u y e n r e p r e s e n t a n t e s d e
o t r o s m i n i s t e r i o s . A s i m i s m o , los c o m p l i c a d o s niveles d e c o o r d i n a c i n
e n e l g o b i e r n o f r a n c s c o n t r o l a n l a t e n d e n c i a d e las d e p e n d e n c i a s b u r o crticas a p e r s e g u i r su p r o p i a visin d e l inters pblico.'
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O E C D (Organization for Economic Cooperation and Development), Consumer Politics in OECD Member Countries, Pars, O E C D , 1983.
L . N. Johansen y O . P. Kristensen, "Corporatist Traits in Denmark, 194676", en G . Lehmbruch y P. C . Schmitter, eds., Patterns of Corporatist Policymaking,
Londres, Sage, 1981.
J . Fournier, Le Travail Gouvernemental Pars, Dalloz, 1987.
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Medios plausibles para obtener los fines. Este aspecto d e l p r o c e s o d e e l a b o r a c i n d e polticas d e b e r a ser e l p u n t o d o n d e la b u r o c r a c i a t u v i e r a ms
p o s i b i l i d a d e s d e i n f l u i r y c o n t r o l a r las polticas reales. Si h o y e n da las
p e r s o n a s ajenas a la b u r o c r a c i a p u e d e n c o m p e t i r e n d e s t r e z a c o n ella,
difcilmente p u e d e n ser capaces d e c o m p e t i r e n e l m a n e j o a d e c u a d o d e
los p r o c e d i m i e n t o s g u b e r n a m e n t a l e s . stos, s i n e m b a r g o , p u e d e n n o ser
u n e l e m e n t o de c o n t r o l tan i m p o r t a n t e c o m o l o f u e r o n en o t r o m o m e n t o . P r i m e r o , m u c h o s d e los p r o c e d i m i e n t o s q u e q u e d a n b a j o e l c o n t r o l
d e las d e p e n d e n c i a s estn v i n c u l a d o s d e varias m a n e r a s c o n las m e t a s
especficas d e l o s p r o g r a m a s y si esas metas se j u z g a n invlidas, t a m b i n
los p r o c e d i m i e n t o s y el p o d e r q u e i m p l i c a n se i n v a l i d a n . P o r e j e m p l o , u n
g o b i e r n o q u e d e c i d e p r i v a t i z a r y d e s r e g u l a r u n a b u e n a p a r t e d e su activ i d a d p b l i c a volver i n n e c e s a r i o s los p r o c e d i m i e n t o s q u e p e r m i t a n e l
f u n c i o n a m i e n t o d e los servicios p b l i c o s . P e o r an, esos p r o c e d i m i e n t o s
se c o n v i e r t e n e n s m b o l o s d e (supuesta) i n e f i c i e n c i a e intrusin d e l sect o r p b l i c o . E n l a m e d i d a e n q u e ms g o b i e r n o s c o n d i s t i n t a s i d e o l o g a s
y c o n d i v e r s o s g r a d o s de d e s a r r o l l o s o c i o e c o n m i c o se i n c l i n a n p o r l a
privatizacin y l a d e s r e g u l a c i n , los p r o c e d i m i e n t o s p u e d e n c o n v e r t i r s e
e n e l c u e l l o d e b o t e l l a d e l a b u r o c r a c i a y r e d u c i r e n vez d e i n c r e m e n t a r
su i n f l u e n c i a e n e l g o b i e r n o .
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E l t e m a r e c u r r e n t e de la e f i c i e n c i a e n e l g o b i e r n o se asocia c o n e l
n u e v o nfasis e n los m e c a n i s m o s p r i v a t i z a d o s p a r a l a p r e s t a c i n d e serv i c i o s y e l i n t e n t o p o r h a c e r f u n c i o n a r al g o b i e r n o d e m a n e r a s i m i l a r a l
sector p r i v a d o . L o s esquemas p a r a m e j o r a r la c a l i d a d d e la a c c i n g u b e r n a m e n t a l c o n l l e v a n u n c o n j u n t o d e amenazas p o t e n c i a l e s p a r a l a p o s i c i n e i n f l u e n c i a d e la b u r o c r a c i a pblica. L a p r i n c i p a l a m e n a z a es q u e
las d e p e n d e n c i a s pblicas n o sean ya capaces d e u t i l i z a r los p r o c e d i m i e n tos p a r a p r e s e r v a r e i m p u l s a r sus p r o p i a s o p c i o n e s r e s p e c t o a las polticas. A l c o n t r a r i o , t e n d r n q u e a d a p t a r s e a l o s n u e v o s m e c a n i s m o s
a d m i n i s t r a t i v o s q u e r e s t a n i m p o r t a n c i a a sus p r o p i a s o p i n i o n e s y c o n s i d e r a c i o n e s e n f a v o r d e p r o c e d i m i e n t o s ms d i n m i c o s . R e s u l t a p r o b l e m t i c o p r e v e r si tales p r o c e d i m i e n t o s se traducirn e n m e j o r e s polticas
( c o m o q u i e r a q u e stas se d e f i n a n ) , p e r o l o q u e s es c i e r t o es q u e ser
ms difcil p a r a e l s e r v i c i o c i v i l h a c e r uso d e los p r o c e d i m i e n t o s a fin d e
l o g r a r las polticas q u e desean.
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L a c o m p e t e n c i a e n t r e las d e p e n d e n c i a s g u b e r n a m e n t a l e s t i e n e c o n
secuencias negativas c o n s i d e r a b l e s . U n a d e ellas es clave p a r a l a d i s c u
s i n de las teoras d e e l e c c i n pblica sobre l a b u r o c r a c i a : l a c o m p e t e n c i a
p r o d u c i r u n c r e c i m i e n t o n o p l a n i f i c a d o e i n c o n t r o l a d o d e l gasto y d e l
e m p l e o p b l i c o s . E l o t r o p e r j u i c i o sustancial es q u e p u e d e g e n e r a r i n c o
h e r e n c i a e n t r e los p r o g r a m a s g u b e r n a m e n t a l e s . T a l i n c o h e r e n c i a p u e d e
ser u n rasgo d o m i n a n t e de los g o b i e r n o s c o n u n a f u e r t e participacin
b u r o c r t i c a e n l a t o m a de d e c i s i o n e s . E n v i r t u d d e q u e e x i s t e n pocas re
glas p a r a e l i m i n a r o r g a n i z a c i o n e s g u b e r n a m e n t a l e s ( c o m o las q u e e x i s t e n
p a r a los p o l t i c o s m e d i a n t e las elecciones p a r t i d i s t a s ) , las o r g a n i z a c i o n e s
t i e n d e n a p e r m a n e c e r , i n c l u s o e n el m a r c o d e u n a f u e r t e c o m p e t e n c i a .
D e ser as, algunas d e las o r g a n i z a c i o n e s pblicas q u e estn e n c o m p e 77
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t e n c i a d i r e c t a e n t r e s p u e d e n m u y b i e n s o b r e v i v i r y a u n p r o s p e r a r . A u n
q u e las o r g a n i z a c i o n e s s o n e n p r i n c i p i o c o m p e t i t i v a s , p u e d e n aislarse si
r e s p o n d e n a d i s t i n t o s c o m i t s presupustales o a d i s t i n t o s m i n i s t e r i o s y,
p o r lo tanto, tener la posibilidad de sobrevivir. E l c o n j u n t o de organiza
c i o n e s q u e s o b r e v i v a a la c o m p e t e n c i a y las polticas q u e stas r e p r e s e n
tan puede parecer inconsistente para u n observador externo.
L a i n c o h e r e n c i a d e l sector p b l i c o n o es u n m a l e n s m i s m o . P u e d e
s i m p l e m e n t e m o s t r a r l a n a t u r a l e z a d e l respuesta g u b e r n a m e n t a l a las
mltiples d e m a n d a s c o m p e t i t i v a s d e l e n t o r n o . E n u n a d e m o c r a c i a a m
p l i a y c o m p l e j a , los electores r a r a vez t i e n e n intereses m o n o l t i c o s , y la
existencia de mltiples organizaciones c o n p r o g r a m a s c o m p e t i t i v o s e i n c l u
so i n c o n s i s t e n t e s p u e d e r e p r e s e n t a r u n xito d e m o c r t i c o , n o u n fra
caso. Es ms, a l g u n o s estudiosos d e los sistemas b u r o c r t i c o s c o m p e t i t i v o s
c o n s i d e r a n la c o m p e t e n c i a c o m o u n rasgo p o s i t i v o q u e p e r m i t e l a ven
tilacin de d i f e r e n t e s perspectivas y l a e v o l u c i n c o n s e c u e n t e d e u n a
g a m a d e polticas d e s e a b l e . M u c h o s p o l t i c o s c o n s e r v a d o r e s c o n t e m p o
r n e o s n o c o m p a r t e n este p u n t o d e vista c o n r e s p e c t o a la c o m p e t e n c i a ,
y c o n s i d e r a n i n d e s e a b l e y de p o c o p r o v e c h o m u c h o d e l o q u e sucede e n
los c o m p l e j o s sistemas p b l i c o s . T a m p o c o es c o n s i d e r a d o c o m o p o s i t i v o
p o r a l g u n o s t e r i c o s , q u e f a v o r e c e n u n c o n t r o l y d i r e c c i n ms fuertes
s o b r e las polticas.
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L a c o m p e t e n c i a b u r o c r t i c a hace resaltar e l c o n f l i c t o e n t r e e l c o n
t r o l p o l t i c o c e n t r a l i z a d o (y las i d e o l o g a s polticas afnes) y la d i s c r e c i n
d e l a b u r o c r a c i a , q u e c a r a c t e r i z a g r a n p a r t e d e la poltica b u r o c r t i c a
c o n t e m p o r n e a . A u n la c o m p e t e n c i a t a n b i e n e s t r u c t u r a d a e n J a p n
p a r e c e r a q u e d e j a u n m a r g e n d e a c c i n sustancial p a r a q u e las d e p e n
d e n c i a s p e r s i g a n sus p r o p i a s metas, a u n q u e e n e l m a r c o d e u n a super
visin c e n t r a l d e l p r e s u p u e s t o y, quiz, d e a l g u n o s l i n c a m i e n t o s generales
d e poltica. C u a n d o p o l t i c o s c o n u n a o r i e n t a c i n ms i d e o l g i c a h a n
a s u m i d o el p o d e r , h a n i n t e n t a d o r e d u c i r e l m a r g e n d e a c c i n q u e las
o r g a n i z a c i o n e s t i e n e n p a r a p e r s e g u i r sus p r o p i a s metas. I n c l u s o , c u a n d o
esos p o l t i c o s h a n s i d o d e d e r e c h a , c o n f r e c u e n c i a h a n b u s c a d o e l i m i n a r
c u a l q u i e r r e d u n d a n c i a e v i d e n t e . Esto h a g e n e r a d o u n c l i m a d e c o m p e t e n
cia b u r o c r t i c a m e n o s f a v o r a b l e . D e h e c h o , si r e t o r n a m o s a la j u s t i f i c a
c i n d e m o c r t i c a d e i n c o h e r e n c i a y r e d u n d a n c i a e n las polticas pblicas,
p a r e c e r a q u e los n u e v o s i d e l o g o s d e d e r e c h a y d e i z q u i e r d a h a n e s t a d o
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d i s p u e s t o s a t o m a r decisiones r e d i s t r i b u t i v a s radicales ( a u n q u e a l g u n a s
veces esta redistribucin se d i o d e l o s p o b r e s h a c i a los r i c o s ) q u e anter i o r m e n t e e r a n evitadas p a r a f a v o r e c e r a t o d o s los g r u p o s .
A u n q u e l a centralizacin y l a d e s a p a r i c i n d e l a c o m p e t e n c i a sean
r e s p u e s t a s d e l o s lderes p o l t i c o s d e los o c h e n t a , existe o t r a p o s t u r a
i n c l i n a d a h a c i a u n a dramtica descentralizacin d e l g o b i e r n o y l a apert u r a c o m p e t i t i v a d e p r o g r a m a s q u e haban s i d o m o n o p o l i o suyo. A l o b l i g a r
a l a privatizacin o semi-privatizacin d e los p r o g r a m a s , los g o b i e r n o s
h a n a c t u a d o b a j o e l s u p u e s t o d e q u e l a c o m p e t e n c i a permitir l a m e j o r a
de los servicios prestados a m e n o r e s precios. L a c o m p e t e n c i a resultante
n o p o d r a l l a m a r s e "burocrtica", p e r o c i e r t a m e n t e c o l o c a a los p r o g r a mas q u e p e r t e n e c i e r o n , o p e r t e n e c e n , a las d e p e n d e n c i a s g u b e r n a m e n tales e n u n a situacin d e c o m p e t e n c i a p o r f o n d o s , c l i e n t e s e i n c l u s o p o r
su p r o p i o personal.
L o s a c t o r e s p o l t i c o s q u e e n t r a r o n al g o b i e r n o e n los a o s o c h e n t a
i n t r o d u j e r o n p r o c e d i m i e n t o s p a r a r e d u c i r a l g u n o s d e los efectos d e crecim i e n t o g e n e r a d o s p o r la c o m p e t e n c i a b u r o c r t i c a s o b r e los p r e s u p u e s tos. A u n q u e los m e c a n i s m o s v a r e n c o m p a r t e n e l m i s m o p r o p s i t o d e
e j e r c e r c o n t r o l s o b r e e l p r e s u p u e s t o , l i m i t a r e l gasto t o t a l y o b l i g a r a revisar p e r i d i c a m e n t e las d e c i s i o n e s t o m a d a s p o r m e d i o d e p r o c e d i m i e n tos c o n v e n c i o n a l e s . Estos p r o c e d i m i e n t o s , a su vez, l i m i t a n s e v e r a m e n t e
la c a p a c i d a d d e las d e p e n d e n c i a s burocrticas p a r a h a c e r d e l p r o c e s o
p r e s u p u e s t a r i o u n l u g a r d e c o m p e t e n c i a . E n los a o s o c h e n t a , las d e p e n dencias se v i e r o n e n d i f i c u l t a d e s p a r a m a n t e n e r sus niveles reales d e gasto,
y m u c h o m e n o s f u e r o n capaces d e e x t e n d e r sus a c t i v i d a d e s .
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E n c o n s e c u e n c i a , e l c o n c e p t o d e c o m p e t e n c i a b u r o c r t i c a p u e d e ser
u n anatema para los polticos que p r e t e n d a n o b t e n e r m a y o r c o n t r o l d e l
s e c t o r p b l i c o . P u e d e p r o d u c i r gastos ms elevados y, a veces, d e s p e r d i c i o s reales y e v i d e n t e s . P e r m i t i r q u e la c o m p e t e n c i a d e t e r m i n e l a d i s t r i b u c i n d e r e c u r s o s p u e d e r e d u c i r e l c o n t r o l q u e se est b u s c a n d o , ya sea
c o n fines i d e o l g i c o s o s i m p l e m e n t e p a r a d i s m i n u i r e l gasto. P o r o t r o
l a d o , u n a vez q u e se c r e a n las i n s t i t u c i o n e s , r e s u l t a difcil r e s t r i n g i r l a
c o m p e t e n c i a . Es ms difcil deshacerse d e u n a c l i e n t e l a q u e e v i t a r desar r o l l a r l a . A s i m i s m o , es ms c o m p l i c a d o d e s p e d i r e m p l e a d o s q u e n o c o n t r a t a r l o s . A u n q u e l a c a p a c i d a d d e las o r g a n i z a c i o n e s p a r a p e r p e t u a r s e h a
s i d o c o n f r e c u e n c i a e x a g e r a d a , l a p e r s i s t e n c i a d e las o r g a n i z a c i o n e s
l i m i t a , n o o b s t a n t e , l a p o s i b i l i d a d d e los lderes p o l t i c o s p a r a i m p o n e r
sus p r i o r i d a d e s y c o n t r o l a r a l s e c t o r p b l i c o . P a r a m u c h o s p o l t i c o s h a
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tt
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B. G U Y PETERS
FI
XXXIII-1
s i d o m s fcil p e r m i t i r l a c o n t i n u i d a d d e las o r g a n i z a c i o n e s , a u n q u e e n
u n m e d i o ms c o m p e t i t i v o , c u a s i p r i v a d o , q u e g e n e r e p r e s i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s s o b r e ellas q u e n o h u b i e r a n p o d i d o ser i m p u e s t a s d e n t r o d e l
gobierno.
Permanencia en los puestos. E l c u a r t o c r i t e r i o p a r a l o g r a r u n g o b i e r n o
e f e c t i v o es q u e d e b e h a b e r s u f i c i e n t e p e r s o n a l y c o n las h a b i l i d a d e s
a p r o p i a d a s p a r a e l a b o r a r polticas y llevarlas a la prctica. Esto r e s u l t a
u n p r o b l e m a e n e l m o d e l o d e g o b i e r n o p a r t i d i s t a . A u n e n Estados U n i d o s ,
e n d o n d e ms p e r s o n a l e n t r a y sale d e l g o b i e r n o q u e e n c u a l q u i e r o t r a
p a r t e , u n c a m b i o d e g o b i e r n o s l o afecta a u n o s c u a n t o s m i l e s d e personas. Se espera q u e esos m i l e s c o n t r o l e n a m i l l o n e s d e e m p l e a d o s de
carrera. De aqu que en u n m o d e l o de g o b i e r n o burocrtico el n m e r o
d e p e r s o n a s i m p l i c a d a s e n el g o b i e r n o n o r e p r e s e n t e u n p r o b l e m a . P e r o
ste n o es p r e c i s a m e n t e e l caso. L a c a n t i d a d n o es e l e m e n t o s u f i c i e n t e
p a r a g o b e r n a r y los q u e ejercern el c o n t r o l de las polticas d e b e n p o s e e r
las h a b i l i d a d e s s u f i c i e n t e s p a r a m a n e j a r l a s , si se p r e t e n d e l o g r a r l o q u e
se desea.
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POLTICA PBLICA
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BUROCRACIA
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F i n a l m e n t e , p o d e m o s d e c i r q u e el c a m b i o e n la n a t u r a l e z a d e los
especialistas q u e r e q u i e r e l a b u r o c r a c i a y su distribucin afecta l a capac i d a d d e las d e p e n d e n c i a s a d m i n i s t r a t i v a s p a r a d o m i n a r los p r o g r a m a s .
E l d o m i n i o d e l a b u r o c r a c i a s o b r e l a i n f o r m a c i n es u n a d e las ventajas
q u e h a r e s u l t a d o i m p o r t a n t e p o r su p a p e l e n l a e l a b o r a c i n d e polticas.
E n m u c h o s p r o g r a m a s , el g o b i e r n o y p a r t i c u l a r m e n t e su b u r o c r a c i a haban
t e n i d o e l m o n o p o l i o d e l a i n f o r m a c i n y h a b a n s i d o v i r t u a l m e n t e los
n i c o s d e m a n d a n t e s d e a l g u n o s t i p o s d e especialistas ( p o r e j e m p l o , los
peritos en metereologa o combustibles nucleares). El m e r c a d o de conoc i m i e n t o se h a v u e l t o m u c h o ms p l u r a l , t a n t o e n e l i n t e r i o r c o m o e n el
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e x t e r i o r d e l g o b i e r n o , d a n d o c o m o r e s u l t a d o q u e l a p e r i c i a d e las d e p e n
d e n c i a s , as c o m o sus j u i c i o s s o b r e p r o g r a m a s e s p e c f i c o s , sean desafia
d o s . Es ms, l o s p r o c e d i m i e n t o s q u e p e r m i t e n o d e m a n d a n u n a m a y o r
a p e r t u r a e n la t o m a d e d e c i s i o n e s (tales c o m o las i n v e s t i g a c i o n e s pbli
cas, las a u d i e n c i a s a b i e r t a s , e l remisser, las d e c l a r a c i o n e s s o b r e i m p a c t o
a m b i e n t a l , etc.) h a n colocado c o m o o b j e t o d e l e s c r u t i n i o p b l i c o , y a u n
d e l r e c h a z o , a s u n t o s q u e antes p o d r a n h a b e r s i d o m a n e j a d o s c o m o p a r t e
d e l c a m p o d e d e c i s i o n e s i n t e r n a s d e las d e p e n d e n c i a s . L a s c o n t r a b u
r o c r a c i a s f u e r o n d e s a r r o l l a d a s d e n t r o d e l g o b i e r n o , e i n c l u s o las legisla
t u r a s c o n p o c a e x p e r i e n c i a e n l a investigacin y dbil j u i c i o i n d e p e n d i e n t e
c o n t r a a t a c a r o n e l c o n t r o l b u r o c r t i c o d e las p o l t i c a s . E n s u m a , a u n l a
elaboracin de p r o g r a m a s sobre asuntos verdaderamente c o m p l e j o s y
t c n i c o s h a p e r d i d o su e x c l u s i v i d a d y se h a a b i e r t o a l a p a r t i c i p a c i n d e
u n m a y o r n m e r o d e actores.
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c o n s e r v a d o r . C a b r a s u p o n e r q u e las capas i n f e r i o r e s d e l s e r v i c i o c i v i l n o
o t o r g a r a n u n f u e r t e a p o y o al g o b i e r n o c o n s e r v a d o r , p e r o l a h o s t i l i d a d
d e la m a y o r a d e los s i n d i c a t o s d e l s e r v i c i o p b l i c o se d i o e n g r a d o s s i n
p r e c e d e n t e s , c o m o t a m b i n la d i s p o s i c i n c r e c i e n t e d e los s i n d i c a t o s d e
lite ( p a r t i c u l a r m e n t e , l a F i r s t Divisin A s s o c i a t i o n ) h a c i a la causa s i n d i cal y, p o r t a n t o , implcitamente al P a r t i d o L a b o r i s t a .
A pesar d e q u e se h a y a d a d o la privatizacin d e las f u n c i o n e s pblicas, a l g u n a s d e stas s o n realizadas p o r o r g a n i z a c i o n e s c a s i p b l i c a s o
a s o c i a c i o n e s d e l o s sectores p b l i c o y p r i v a d o . E n l a m a y o r a d e las
e c o n o m a s y sociedades m o d e r n a s , los p o l t i c o s d e d e r e c h a d e s e a n l i m i t a r los gastos d e l s e c t o r p b l i c o y d i s f r a z a r (si n o r e d u c i r ) su p o d e r . Estos
a r r e g l o s p u e d e n , e n e f e c t o , d i s m i n u i r los gastos p b l i c o s , p e r o t a m b i n
p u e d e n g e n e r a r consecuencias perversas si se busca el o b j e t i v o p o l t i c o
d e l i m i t a r los p o d e r e s d e los s e r v i d o r e s p b l i c o s . L a n e g o c i a c i n y e l
m a n e j o de los a r r e g l o s casipblicos es c o m p l e j o ; p o r l o g e n e r a l es ms
c o m p l e j o q u e los servicios d e s e m p e a d o s p o r las o r g a n i z a c i o n e s pblic a s . L a c o n t i n u i d a d y c o m p r e n s i n p o r p a r t e d e l s e r v i c i o c i v i l d e los
p r o c e d i m i e n t o s y d e l m a r c o jurdico del sector pblico l o coloca e n u n a
p o s i c i n p r i v i l e g i a d a p a r a disear y m a n i p u l a r estas e s t r u c t u r a s i n n o v a d o r a s . E n la m e d i d a e n q u e la p r o v i s i n d e servicios i m p l i c a l a c o o r d i n a c i n d e o r g a n i z a c i o n e s q u e p r o p o r c i o n a n servicios c o m p l e m e n t a r i o s
o c o m p e t i t i v o s , a u m e n t a l a n e c e s i d a d d e f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a hbiles
y capaces d e n e g o c i a r a r r e g l o s p e r d u r a b l e s e n t r e las o r g a n i z a c i o n e s q u e
sobrevivirn a l a administracin d e u n s o l o g o b i e r n o .
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POLTICA
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PBLICA Y BUROCRACIA
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L o s ataques c o n t r a e l p o d e r d e los s e r v i d o r e s p b l i c o s p a r a f o r m u l a r
los p r o g r a m a s se h a n d i r i g i d o c o n t r a los m i e m b r o s s u p e r i o r e s d e l servic i o c i v i l . D o m i n a r e l p r o c e s o d e e j e c u c i n es, p o s i b l e m e n t e , u n a t a r e a
d e m a s i a d o a m p l i a y c o m p l e j a p a r a los p a r t i d o s e n e l g o b i e r n o , o quiz
los p o l t i c o s q u e f o m e n t a n l a centralizacin n o se h a n p e r c a t a d o d e l a
i m p o r t a n c i a de d o m i n a r las capas i n f e r i o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s . Este
d e s c u i d o deja, todava, u n a g r a n p a r t e d e l p o d e r d e d e f i n i c i n d e los
p r o g r a m a s e n m a n o s d e l s e r v i c i o c i v i l d e c a r r e r a . Esto n o s i g n i f i c a q u e
los i n t e n t o s p a r a l i m i t a r los p o d e r e s d e las capas s u p e r i o r e s d e l s e r v i c i o
c i v i l h a y a n s i d o intiles, p u e s t o q u e r e s u l t a i m p r o b a b l e q u e t o d a s las
capas e n l a o r g a n i z a c i n estn d e a c u e r d o c o n las polticas a n t e r i o r e s . L a
i n s t r u m e n t a c i n d e las polticas p u e d e estar t a n f u e r a d e l c o n t r o l d e los
t i t u l a r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s c u a n d o stos c u e n t a n c o n u n s e r v i c i o c i v i l
f u e r t e c o m o c u a n d o los s e r v i d o r e s p b l i c o s t i e n e n las m a n o s atadas.
E l p r o c e s o d e i n s t r u m e n t a c i n se c o m p l i c a si, c o m o s u c e d e a m e n u d o , ste d e p e n d e d e g o b i e r n o s estatales o locales. A u n q u e t e n g a e l d o m i n i o d e l g o b i e r n o c e n t r a l , p u e d e r e s u l t a r difcil p a r a u n r g i m e n p o l t i c o
c e n t r a l i z a d o r i m p o n e r su d i r e c c i n s o b r e las a u t o r i d a d e s locales. E s t o es
as a u n e n los sistemas p o l t i c o s q u e , al p a r e c e r , estn p r o f u n d a m e n t e
c e n t r a l i z a d o s . Las c o n s i d e r a c i o n e s polticas, as c o m o las d i f e r e n t e s persp e c t i v a s c o n r e s p e c t o a los p r o g r a m a s e n d i v e r s o s niveles d e g o b i e r n o ,
limitarn la c a p a c i d a d de los g o b i e r n o s c e n t r a l e s p a r a i m p o n e r su a u t o r i d a d e n l a e j e c u c i n . E l g o b i e r n o c o n s e r v a d o r e n G r a n Bretaa h a l i b r a d o u n a b a t a l l a p r o l o n g a d a y costosa c o n sus a u t o r i d a d e s locales y, e n
m u c h o s pases, l o s g o b i e r n o s r e g i o n a l e s y locales e j e c u t a n sus p r o g r a m a s
c o m o c o n s i d e r a n c o n v e n i e n t e . E n s u m a , las r e l a c i o n e s e n t r e l o s g o b i e r n o s c e n t r a l e s y locales c o n s t i t u y e n u n f a c t o r ms q u e l i m i t a l a c a p a c i d a d
d e u n g o b i e r n o c e n t r a l i z a d o r ( o d e los niveles s u p e r i o r e s d e l s e r v i c i o c i v i l e n d i c h o r g i m e n ) p a r a l o g r a r sus p r o p s i t o s e n las polticas pblicas.
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M. Crozier y J . C . Thoenig, "L'Importance du Systme Politicoadministratif Territoriar, en A . Peyrefitte, d., Dcentraliser les responsabilits!
Pourquoi! Comment}, Paris, Documentation Franaise, 1976.
M. Keating, "Regional Policy in France, Italy and Spain", en Govemance,
nm. 1, 184-204, 1988.
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p o r b l o q u e , d i s m i n u y e n las p o s i b l e s b a r r e r a s p a r a l l e v a r l o s a l a p r c t i c a .
E l p r o p s i t o es o t o r g a r a las a u t o r i d a d e s locales u n m a y o r m a r g e n d e
d e c i s i n s o b r e las p r i o r i d a d e s d e sus p r o g r a m a s . P a r a d j i c a m e n t e , l a ejec u c i n es m e n o s p r o b l e m t i c a p a r a l o s g o b i e r n o s c o n s e r v a d o r e s ,
que
SNTESIS
E l p a p e l d e t e r m i n a n t e d e l a b u r o c r a c i a p b l i c a es u n rasgo d i s t i n t i v o d e l
g o b i e r n o contemporneo. E l i n c r e m e n t o masivo del nmero y la complejidad
d e las f u n c i o n e s d e l g o b i e r n o d e s p u s d e la S e g u n d a G u e r r a M u n -
d i a l , o i n c l u s o d e s d e los a o s sesenta, h a g e n e r a d o d e m a n d a s p a r a q u e
el g o b i e r n o a c t e e n reas q u e p o d a n ser a t e n d i d a s ms fcilmente a
travs d e u n a m a y o r c a p a c i d a d d e l a b u r o c r a c i a p b l i c a . E l d e s a r r o l l o d e
las b u r o c r a c i a s pblicas e n la m a y o r a d e las d e m o c r a c i a s i n d u s t r i a l i z a d a s
h a estado asociado c o n el desarrollo del Estado benefactor y la e c o n o m a
m i x t a , y las b u r o c r a c i a s h a n s i d o e l i n s t r u m e n t o p r i n c i p a l t a n t o p a r a l a
f o r m u l a c i n c o m o p a r a l a e j e c u c i n d e sus p r o g r a m a s . E n e l E s t a d o d e
bienestar c o n t e m p o r n e o la b u r o c r a c i a pblica ha a d q u i r i d o u n a i m p o r t a n c i a q u e p o c o s d e los p r i n c i p a l e s t e r i c o s d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a
o del gobierno democrtico hubieran imaginado o concedido.
L a p o s i b i l i d a d d e u n g o b i e r n o a travs d e l a b u r o c r a c i a , e n vez d e
u n o ejercido p o r m e d i o de instituciones democrticas, ha s u r g i d o c o m o
u n a p o s i b i l i d a d r e a l p a r a las d e m o c r a c i a s i n d u s t r i a l i z a d a s . E l v ^ o T u m e l i y
la c o m p l e j i d a d ce l a s decisiones q u e los g o b i e r n o s m o d e r n o s t i e n e n q u e
a f r o n t a r p a r e c e r e q u e r i r d e f u n c i o n a r i o s q u e sean p e r m a n e n t e y tcnicam e n t e c o m p e t e n t e s , e n vez d e los g o b i e r n o s n o v a t o s y f r e c u e n t e m e n t e
i n e s t a b l e s q u e se d e r i v a n d e l p r o c e s o p o l t i c o . E n l o s o c h e n t a , u n g r a n
n m e r o de g o b i e r n o s buscaron revertir la tendencia expansionista d e l
s e c t o r p b l i c o y d e l p o d e r d e l a b u r o c r a c i a . Estos g o b i e r n o s u t i l i z a r o n
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u n a i d e o l o g a c o n s e r v a d o r a y a n t i e s t a t a l p a r a j u s t i f i c a r sus a c c i o n e s , y
p u e d e n ser vistos c o m o u n n u e v o g r u p o d e i d e l o g o s q u e c o n q u i s t e l
p o d e r e n l o q u e se h a c o n s i d e r a d o c o m o u n a p o c a ms t e c n o c r t i c a . N o
o b s t a n t e q u e p o r l o m e n o s u n g o b i e r n o d e c o r t e socialista a s u m i e l
p o d e r , d e s p u s d e u n l a r g o p e r i o d o d e r e g m e n e s c o n s e r v a d o r e s , ste
c o n c e d i u n i m p u l s o i g u a l m e n t e i d e o l g i c o ( a u n q u e d i s t i n t o ) a su g o b i e r n o . E l r e s u r g i m i e n t o d e las p r e o c u p a c i o n e s i d e o l g i c a s e n l o s g o b i e r n o s
g e n e r l a n e c e s i d a d d e r e d u c i r l a p r e e m i n e n c i a d e la b u r o c r a c i a s o b r e
e l g o b i e r n o . Y es i n t e r e s a n t e h a c e r n o t a r q u e t a n t o l a d e r e c h a c o m o l a
i z q u i e r d a e x p r e s a n su p r e o c u p a c i n p o r la b u r o c r a c i a y sus p r e f e r e n c i a s
polticas; la d e r e c h a al v e r l a c o m o d e f e n s o r a d e p r o g r a m a s costosos y la
i z q u i e r d a al c o n c e b i r l a c o m o i r r e m e d i a b l e m e n t e c o n s e r v a d o r a y a f e r r a d a a l statu quo. A m b a s p u e d e n t e n e r r a z n .
A pesar d e las p r e s i o n e s polticas p a r a m i n i m i z a r el p a p e l d e la b u r o c r a c i a e n la f o r m u l a c i n y e j e c u c i n d e polticas e i n c r e m e n t a r e l d e los
p o l t i c o s , la b u r o c r a c i a p b l i c a c o n s e r v a u n a p o s i c i n p o d e r o s a e n esos
p r o c e s o s . Ese p o d e r p u e d e ser s i m p l e m e n t e u n p r e r r e q u i s i t o d e g o b i e r n o efectivo en la sociedad contempornea. L a p r e g u n t a f u n d a m e n t a l
p a r a los p o l t i c o s q u e h a n l l e g a d o a sus p u e s t o s p o r m e d i o d e e l e c c i o n e s
es d e q u m a n e r a c o m b i n a r l a n e c e s i d a d d e l o g r a r c o m p e t e n c i a p r o f e s i o n a l y c o n f i a b i l i d a d c o n sus p r o p i a s i n t e n c i o n e s d e t r a n s f o r m a c i n
poltica. A l r e e x a m i n a r la d i s c u s i n a n t e r i o r s o b r e el " g o b i e r n o b u r o c r t i c o " , este t r a b a j o h a p r e t e n d i d o e x p l i c a r a l g u n o s d e los a c o n t e c i m i e n t o s
d e l o s a o s o c h e n t a y, e n c o n s e c u e n c i a , i d e n t i f i c a r a l g u n o s d e los lmites
d e l c o n t r o l p a r t i d i s t a e n e l g o b i e r n o b u r o c r t i c o . L a c o m b i n a c i n d e est o s d o s e l e m e n t o s determinar, e n g r a n m e d i d a , e l f u t u r o d e l a f o r m a
democrtica de g o b i e r n o .