POSTData 17, N 2,

DEMOCRATIZACIN SUBNACIONAL:
ALGUNAS PREGUNTAS TERICAS*
por Jacqueline Behrend**

Desde el fin de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, Europa oriental y otras partes del mundo, la democracia ha demostrado ser un
rgimen duradero, y ha habido pocos casos de regresin autoritaria a nivel
nacional. Sin embargo, existe una preocupacin creciente por la calidad de
los regmenes democrticos establecidos en muchos de estos pases. En los
ltimos aos, esta preocupacin se desplaz hacia el nivel subnacional.
Muchos observadores comenzaron a sealar el modo espacialmente desparejo en que la democracia poda desarrollarse dentro de un mismo pas que
era democrtico a nivel nacional, y cmo las prcticas polticas a nivel local
podan socavar la democratizacin nacional (Cornelius et al. 1999, Gibson
2007). La naturaleza espacialmente despareja de la democracia no es un
fenmeno nuevo ni es algo que se limite a las nuevas democracias. Estados
Unidos, una de las democracias ms antiguas del mundo, se enfrent a
desafos similares de democratizacin subnacional. De hecho, pasaron
muchos aos antes de que los estados del sur de Estados Unidos se democratizaran plenamente y, a pesar del reconocimiento constitucional de la
igualdad de derechos ciudadanos, en la prctica estos estados promulgaron leyes muy dispares e incluso contradictorias que limitaron efectivamente el ejercicio de los derechos polticos.
* Agradezco los comentarios de Laurence Whitehead y Guillermo ODonnell a
versiones anteriores de este artculo. Las discusiones con Edward L. Gibson y Julin
Durazo Herrmann tambin me ayudaron a pensar algunos de los temas planteados
en el artculo. Los errores y omisiones, sin embargo, son enteramente mi responsabilidad.
** Profesora de ciencia poltica en la Escuela de Poltica y Gobierno, Universidad
Nacional de San Martn. E-mail: jacqui_behrend@hotmail.com.
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POSTData 17, N2, Octubre/2012, ISSN 1515-209X, (pgs. 11-34)

Jacqueline Behrend

La teora democrtica generalmente supona que si el rgimen poltico nacional era democrtico, entonces los regmenes subnacionales incluidos
en l tambin deban serlo. Pero como han sealado muchos trabajos
(ODonnell 1993, 2009; Gibson 2007, 2009; Montero 2007, Behrend
2008, 2011; Gervasoni 2010, Giraudy 2010), la experiencia reciente en
Amrica Latina y en los pases ex comunistas cuestiona esta suposicin, como
tambin lo hace un anlisis ms crtico de la democratizacin de Estados
Unidos (Mickey 2008, King et al. 2009, Gibson 2010). La existencia de
prcticas democrticas dispares dentro de la geografa subnacional en regmenes nacionales que son razonablemente democrticos nos lleva a preguntarnos si pueden existir enclaves subnacionales autoritarios o incluso regmenes subnacionales autoritarios, o si quiz es ms apropiado hablar de
prcticas autoritarias o prcticas iliberales (Whitehead y Behrend 2012).
Este trabajo se basa en algunas herramientas analticas de la literatura sobre
democratizacin nacional y busca establecer un puente con el debate ms
reciente e incipiente sobre la democratizacin subnacional discutiendo algunas preguntas conceptuales respecto a cmo enfocar el estudio de la democratizacin subnacional. Plantea algunas preguntas acerca de nuestros
presupuestos respecto a la democratizacin subnacional y, fundamentalmente,
de los conceptos que utilizamos, y sugiere algunas lneas de indagacin.
Existe una importante literatura que discute el rol que juegan las
relaciones intergubernamentales y el federalismo fiscal para explicar el ritmo
dispar de la democratizacin en pases como Argentina (Bonvecchi y Lodola
2011, Gibson 2007, Giraudy 2010), el carcter rentstico de algunas unidades subnacionales (Gervasoni 2010), la modificacin de reglas electorales
y los cambios en el sistema de partidos (Calvo y Escolar 2005, Calvo y
Micozzi 2005, Gibson y Surez Cao 2010, Leiras 2007, Malamud y De
Luca 2005), las coaliciones legislativas (Calvo y Leiras 2010, Gibson y Calvo
2000, Jones y Hwang 2005) o las estructuras de control desarrolladas por
las elites subnacionales (Behrend 2008, 2011). En este artculo no me detengo en esta discusin, ya que el objetivo es concentrarme en un anlisis
conceptual acerca de qu es el fenmeno que se intenta explicar.
La cada de regmenes autoritarios como los que existieron en Brasil,
Argentina y los antiguos pases comunistas, o de partido nico, como en
Mxico, no implic un cambio inmediato en las prcticas autoritarias a lo
largo del territorio nacional. La democratizacin particularmente en pases federales es un proceso espacialmente desparejo y es poco probable
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

que la democracia abarque todos los aspectos de una estructura poltica de

un da para el otro. La naturaleza despareja de la democracia a lo largo de un
mismo territorio nacional se puede comprender mejor si se entiende la democratizacin como un proceso dinmico y de largo plazo que implica luchas polticas, avances y tambin retrocesos (Whitehead 2011, King et al.
2009), y que se dirime dentro de un territorio nacional. Es por esto que
Gibson (2009) pone el nfasis en la dimensin territorial de la democratizacin. El cambio de rgimen y el establecimiento de instituciones formalmente democrticas son en gran medida procesos nacionales, pero en los
pases federales la aplicacin de estas reglas puede ser tanto nacional como
local, y esto vara segn el pas. Por lo tanto, aun cuando existe un marco
democrtico formal, la implementacin de las reglas, los procedimientos y
las prcticas democrticas a lo largo de un territorio nacional puede ser un
proceso lento, variable y de largo plazo1.
Los estudios sobre la democratizacin se han centrado mayormente
en el nivel nacional. Sin embargo, en qu difiere la democratizacin
subnacional de la democratizacin nacional? Gibson (2009) presenta un
argumento sucinto de por qu la democratizacin subnacional es distinta a
la democratizacin nacional: est el tema de la soberana y de las interacciones
sistmicas verticales entre el nivel nacional y el nivel subnacional de gobierno; las interacciones verticales entre instituciones no estatales como partidos
polticos; las interacciones horizontales entre las unidades polticas
subnacionales; y el hecho de que la poltica provincial dentro de un pas est
enmarcada dentro de un sistema territorial particular.
Desde un punto de vista sustantivo que toma en cuenta cmo se
ejerce el poder, o desde una perspectiva territorial que toma en cuenta cmo
se sostienen estas reglas a lo largo de un territorio nacional, es probable que
la democratizacin subnacional ocurra de manera despareja. Esta variacin
es importante, porque la naturaleza territorialmente despareja de los procesos de democratizacin impacta sobre la democracia a nivel nacional a
travs de la representacin (y sobrerrepresentacin) en el Congreso, en las
dependencias y oficinas de gobierno, en la designacin de jueces y en la
implementacin de polticas federales, en los partidos polticos nacionales,
etc. Por lo tanto, la resistencia subnacional a la democratizacin revierte en el
1

Desde esta perspectiva, la democratizacin es un tpico ejemplo de un proceso que

se mueve lentamente (slow-moving), como dira Pierson (2004).
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Jacqueline Behrend

sistema poltico nacional. En este trabajo, pongo la atencin en la

interaccin de tres dimensiones que entran en juego en los procesos de democratizacin subnacional: el tipo de rgimen poltico nacional, el tipo de
rgimen poltico subnacional y el rol del Estado nacional.
I. Qu es la democratizacin subnacional?
Al hablar de democratizacin subnacional me refiero aqu a la democratizacin de provincias o estados en pases federales. La democratizacin
subnacional tambin podra referirse a la democratizacin a nivel municipal
tanto en pases unitarios como federales, pero como los municipios suelen
tener menos autonoma poltica y econmica que las provincias, me centro
en el nivel provincial o estatal en pases federales.
El federalismo interacta con la democratizacin y puede fortalecer la
democracia en algunos aspectos y limitarla en otros (Gibson 2004). No es el
objetivo de este artculo entrar en una discusin acerca de las virtudes y
limitaciones del federalismo, pero s sealar algunos aspectos de esta organizacin territorial que merecen atencin para los fines de este trabajo. El
federalismo afecta los tiempos y la duracin de los procesos de democratizacin, ya que posibilita cierto grado de diferencia y disparidad en la relacin
entre los gobiernos y las poblaciones de las distintas unidades subnacionales
(Gonzlez y King 2004). La organizacin federal implica la existencia de
distintas jurisdicciones en pugna y esto puede crear problemas para el ejercicio de la ciudadana. Por ejemplo, una constitucin nacional puede otorgar y resguardar ciertos derechos para toda la poblacin del pas, pero la
aplicacin de estos derechos puede ser muy dispar si cada provincia tiene su
propia constitucin, leyes, sistema judicial, polica, sistema penitenciario,
sistema electoral2, etc. Todas las provincias pueden gozar de la misma autoridad respecto a ciertas reas de polticas pblicas (por ejemplo, educacin y
salud), pero puede que utilicen esta autoridad para implementar polticas
muy diversas y establecer instituciones distintas. Y aun si el Estado nacional
es el ltimo garante de los derechos civiles y polticos bsicos, puede no tener
2

Existe una importante discusin acerca de si los sesgos partidarios en las reformas
electorales han fortalecido a los partidos o individuos que estaban en el poder. Ver, por
ejemplo, Calvo y Escolar (2005) y Calvo y Micozzi (2005).
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

la capacidad o incluso la voluntad de actuar de la misma manera en

todo el territorio (ODonnell 1997, 1999, 2009). Esto puede tener como
resultado una presencia despareja del Estado de derecho dentro de un mismo territorio nacional, donde se presupone que los ciudadanos gozan de
igualdad de derechos. Adems, el federalismo otorga a las unidades
subnacionales una importante cuota de autonoma, lo que permite que algunas provincias ejerzan un control de lmites (Gibson 2007) y resistan la
presin para democratizarse.
Gonzlez y King (2004) argumentan que en Estados Unidos y en
otras democracias ms antiguas la disparidad legal y poltica creada por el
federalismo ayud a limitar el desarrollo de una democracia plena (o el pasaje de una democracia restringida a una democracia liberal). Adems, en Estados Unidos, el federalismo fuerte brind oportunidades para que algunas
elites locales organizaran y controlaran el ejercicio de los derechos civiles y
polticos bsicos de un modo excluyente y autoritario que era incompatible
con la democracia liberal (Gonzlez y King 2004: 203 traduccin ma).
Se podra argumentar que esto tambin ocurri en muchas de las nuevas
democracias de Amrica Latina. La comparacin con el proceso de democratizacin prolongado de Estados Unidos echa luz sobre algunos de los conflictos, avances y contratiempos que se pueden esperar en un anlisis de la
democratizacin a largo plazo.
El sesgo nacional de la literatura sobre democratizacin supona que
en trminos de procedimientos, la democratizacin subnacional ocurra al
mismo tiempo que la democratizacin nacional es decir, que las medidas
que establecan elecciones libres y limpias, sufragio universal y una proteccin amplia de los derechos polticos y civiles a lo largo de un territorio
nacional se promulgaban en un mismo momento si bien la medida en
que estos derechos se implementaban efectivamente poda variar de una
provincia a otra o de un estado a otro3. Sin embargo, en la prctica, la democratizacin no siempre ha seguido este modelo.
La poltica y la democratizacin subnacional ocurren en el marco de
un rgimen poltico nacional y en relacin con l. Pero como existe cierto
margen de variacin entre los procesos nacionales y subnacionales, la demo3

ODonnell (1997) fue uno de los primeros en llamar la atencin a este problema.
De aqu en ms, utilizo los trminos provincia y estado intercambiablemente para
referirme a las unidades subnacionales de segundo nivel en pases federales.
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Jacqueline Behrend

cratizacin subnacional puede ocurrir en al menos tres escenarios diferentes:

a) democratizacin subnacional en una democracia; b) democratizacin
subnacional en una democracia limitada o restringida; c) democratizacin
subnacional en una no democracia.
La transicin a la democracia en Argentina ocurri simultneamente
a nivel nacional y subnacional, tanto en el plano formal como en el
procedimental. En Estados Unidos esto fue as en teora, pero los trabajos de
Gibson (2010), Mickey (2008) y King et al. (2009) muestran hasta qu
punto fracas la democratizacin subnacional en el Sur y se permiti la
creacin de un rgimen genuinamente autoritario en esos estados hasta que
la intervencin del gobierno federal forz la democratizacin subnacional en
las dcadas de 1950-1960. De este modo, la democratizacin del Sur de los
Estados Unidos luego de la derogacin de las leyes segregacionistas en la
dcada de 1960 puede verse como un caso de democratizacin subnacional
en una democracia (King et al. 2009). En otros casos, el proceso de democratizacin se inici a nivel subnacional y luego lleg a la arena nacional.
Mxico, Brasil y Rusia son ejemplos en este sentido y podran verse como
casos de democratizacin subnacional en una no democracia. En Mxico, el
rgimen autoritario del PRI liberaliz las elecciones a nivel subnacional antes de la liberalizacin de las elecciones nacionales y permiti la eleccin de
partidos opositores en algunos estados ya en la dcada del ochenta. En Brasil, el rgimen militar habilit las elecciones para gobernador en 1982, un
par de aos antes del cambio de rgimen nacional y de las elecciones directas
para presidente. Tambin en Rusia la poltica de glasnost permiti elecciones
ms competitivas a nivel subnacional antes de la transicin a la democracia a
nivel nacional. Incluso en la India, el rgimen colonial britnico permiti las
elecciones en algunos estados antes de la descolonizacin (Tudor y Ziegfeld
2010). En casi todos los casos, esto tuvo efectos sobre los patrones de competencia en el perodo postautoritario.
Obviamente, no todos los casos encajan perfectamente en alguna de
estas tres categoras, ya que los procesos de democratizacin no son inequvocos ni estn claramente demarcados. Pero lo que seala esta categorizacin es
la necesidad de analizar la democratizacin subnacional en relacin con el
rgimen poltico nacional. Los gobernantes subnacionales tienen cierto grado de autonoma, pero estn sujetos a las reglas e instituciones nacionales.
Esto significa que la existencia o no existencia de un marco democrtico
nacional importa. No es lo mismo analizar la democratizacin de provincias
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

o estados en un pas que es democrtico a nivel nacional que en un pas que

no es democrtico o est en proceso de desarrollar un marco legal democrtico. Y lo que podemos esperar de los procesos de democratizacin subnacional
depender de cun democrtico o no democrtico sea el rgimen poltico
nacional.
Existen muchas concepciones de democracia, pero para los fines de
este trabajo, utilizar la definicin de democracia poltica desarrollada por
ODonnell y Schmitter (1994), que incluye elecciones libres y regulares,
sufragio universal y una proteccin amplia de las libertades polticas y civiles. Sin embargo, como ha resaltado Whitehead (2011), la democratizacin
es tpicamente no tanto un estado final predefinido, sino un proceso complejo, a largo plazo, dinmico y con final abierto que consiste en el avance
hacia un tipo de poltica ms basada en las reglas, ms consensual y ms
participativa, donde no existe un resultado ni un punto de llegada predeterminado, si bien hay ciertos requisitos mnimos para poder considerar que lo
que est ocurriendo es efectivamente un proceso de democratizacin4. Por lo
tanto, siempre hay una brecha entre los principios enunciados del rgimen
democrtico y las prcticas polticas reales. Esto puede hacerse particularmente visible cuando se pone el foco en la variacin subnacional. El hecho
de que un rgimen subnacional est inserto en un rgimen democrtico
nacional constituye en teora un umbral mnimo de democracia, porque
garantiza ciertos derechos, aunque habra que evaluar hasta qu punto se
sostienen estos derechos a lo largo del territorio nacional.
El concepto de rgimen poltico es central en los estudios de la democratizacin. Tanto la democracia como su opuesto, el autoritarismo, han sido
definidos como regmenes polticos (ODonnell 2010, Linz 2000). Un rgimen poltico denota una serie de instituciones, reglas y prcticas estables
y abarcadoras que regulan el acceso a, y los usos de, la autoridad poltica5.
4

Esto implica tomar en cuenta la dinmica del cambio y la direccin y velocidad del
cambio (Collier y Adcock 1999).
5
La literatura sobre democratizacin ofrece muchas definiciones de rgimen poltico. Para una resea de algunas de las definiciones ms importantes, ver Munck (1996).
Mazzuca (2007) distingue entre el acceso al poder y el ejercicio del poder, aunque
en su marco analtico la dimensin de acceso se refiere al rgimen y la dimensin de
ejercicio se refiere a la administracin. En esta definicin, la nocin de rgimen poltico
implica tanto una dimensin de procedimientos como de comportamiento (Munck
1996) e incluye prcticas formales e informales.
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Jacqueline Behrend

La unidad de anlisis en los estudios de democratizacin ha sido usualmente el rgimen poltico nacional. Sin embargo, en los pases federales la
autoridad poltica y las instituciones estn descentralizadas. Esto plantea
una pregunta importante: se puede hablar de la existencia de regmenes
polticos subnacionales? La idea de un rgimen poltico subnacional parecera estar implcita en la nocin de democratizacin subnacional, pero
esto supone la existencia de un rgimen subnacional dentro de un rgimen
poltico nacional.
Si bien la existencia de sistemas de partidos subnacionales ha sido
reconocida y estudiada por la literatura sobre federalismo (Calvo y Escolar
2005, Gibson y Surez Cao 2010, Key 1986, Leiras 2007), al igual que la
variacin en la implementacin de polticas y derechos (Smulovitz 2010), la
existencia de regmenes polticos subnacionales no ha recibido tanta atencin. En los pases federales, las unidades subnacionales (provincias o estados) tienen muchos de los atributos de un rgimen poltico: tienen sus propias instituciones formales e informales, reglas y prcticas que regulan el
acceso a y los usos de la autoridad poltica. Los regmenes polticos
subnacionales a menudo tienen patrones de competencia poltica particulares, tanto en trminos formales como informales, y la competencia electoral usualmente se rige por arreglos constitucionales o leyes cuyo mbito se
limita a la jurisdiccin subnacional (Gibson y Surez Cao 2010). Estas instituciones, reglas y prcticas pueden no ser homogneas a lo largo de un
mismo territorio nacional. Si consideramos que se puede hablar de regmenes polticos subnacionales, entonces debemos considerar que stos tienen
atributos limitados, porque son parte de un rgimen poltico nacional. Por
lo tanto, utilizo el concepto de rgimen poltico subnacional de una manera
acotada. Asimismo, la autonoma de los regmenes subnacionales puede variar de un pas a otro. Siguiendo esta lnea, en los pases federales el rgimen
poltico nacional contiene regmenes polticos subnacionales, pero el rgimen poltico nacional es algo distinto a la suma de sus partes constitutivas o
a un promedio de sus partes.
Si los trminos y la calidad de la democracia subnacional pueden ser
distintos a los de la democracia nacional, esto plantea un interrogante analtico: en qu medida puede ser distinto un rgimen poltico subnacional del
rgimen poltico nacional? Qu margen de variacin existe? Puede existir
un rgimen subnacional autoritario dentro de un rgimen nacional democrtico o la existencia del primero impide la existencia del segundo? Gibson
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

(2009) considera que s y denomina a este fenmeno yuxtaposicin de

regmenes. Giraudy (2010) tambin apoya esta idea. Pero si suponemos
que puede haber un rgimen subnacional distinto al rgimen nacional esto
nos lleva a otro interrogante: la existencia de un rgimen subnacional autoritario modifica al rgimen nacional? Estas preguntas son tanto tericas como
empricas.
II. Qu es el autoritarismo subnacional?
Uno de los desafos en el estudio de la democratizacin subnacional es
encontrar conceptos o categoras adecuadas para los fenmenos que se intenta explicar. El concepto de autoritarismo subnacional ha sido muy utilizado para describir las provincias o estados menos democrticos en pases democrticos a nivel nacional (Cornelius et al. 1999, Gibson 2007, 2009;
Gervasoni 2010). Pero a pesar de su uso generalizado, el concepto no ha sido
definido con precisin. El rtulo de autoritarismo tiene una fuerte carga y
es importante aclarar a qu hace referencia el concepto de autoritarismo
subnacional.
Generalmente se considera al gobierno autoritario como la negacin de
la democracia. La literatura sobre regmenes autoritarios nacionales describa
como autoritarios a los pases que haban sufrido un golpe de Estado, eran
gobernados por una junta militar o a los regmenes comunistas de Europa
del Este y de la ex Unin Sovitica. En la literatura de ciencia poltica, el
concepto de autoritarismo hace referencia inmediata a estos regmenes. Linz
define a los regmenes polticos no democrticos de la siguiente manera:
sistemas polticos con pluralismo poltico limitado, no responsable, sin una ideologa elaborada que los gue, pero con
mentalidades distintivas, sin movilizacin extensa ni intensa,
excepto en ciertos momentos de su desarrollo, y donde un
lder u ocasionalmente un pequeo grupo ejerce el poder dentro de lmites poco definidos en trminos formales, pero bastante previsibles (Linz 2000: 159 traduccin ma).
Pero en regmenes polticos que se rigen por reglas y procedimientos
democrticos a nivel nacional, el concepto de autoritarismo subnacional pa19

Jacqueline Behrend

recera referirse a quines controlan las instituciones democrticas y cmo

(pesos y contrapesos, baja competencia partidaria, la supervivencia electoral
de un nico partido, individuo o familia, etc.), y no tanto a la existencia de
reglas no democrticas, como ocurra en los regmenes autoritarios nacionales que muchos de estos pases tuvieron en el pasado.
La pregunta que surge es: cuando hablamos de autoritarismo
subnacional, nos estamos refiriendo a un rgimen poltico autoritario o a
prcticas autoritarias que no necesariamente constituyen un rgimen poltico
coherente, pero que pueden ocurrir dentro de un rgimen que es democrtico en trminos procedimentales? La diferencia principal entre un rgimen
autoritario subnacional y prcticas autoritarias subnacionales es que el primero es claramente no democrtico, mientras que el segundo desafa a las
instituciones democrticas establecidas. Con el fin de sistematizar el concepto de autoritarismo subnacional, lo desgloso y propongo una tipologa formada por tres tipos distintos de autoritarismo subnacional: prcticas autoritarias subnacionales, situaciones autoritarias subnacionales y regmenes autoritarios subnacionales (ver Cuadro 1). El desglose del concepto de autoritarismo subnacional en tres categoras diferenciadas apunta a poner el nfasis
en las caractersticas organizadoras de cada uno y no slo en el mbito jurisdiccional, como hace el concepto no desglosado. No se trata de tres categoras aisladas, sino que existe un componente incremental entre ellas que est
dado por la sistematicidad de las prcticas, la organizacin y la extensin.
En un pas que formalmente es una democracia poltica a nivel nacional o ha atravesado una transicin a la democracia, cules seran los requisitos mnimos para considerar que una de sus unidades subnacionales tiene
un rgimen poltico autoritario? Si los requisitos mnimos para la existencia
de una democracia poltica son las elecciones libres, limpias y regulares, el
sufragio universal y la proteccin amplia de las libertades polticas y civiles,
entonces, uno de estos atributos centrales tendra que estar ausente de manera sistemtica, ya sea formalmente o de facto. Subrayo el componente sistemtico, porque podra haber un caso de un rgimen subnacional que cumpla con los requisitos mnimos de una democracia poltica, pero donde haya
sospechas excepcionales de fraude electoral en una eleccin, o episodios ocasionales de violencia policial o violaciones a los derechos humanos. El fraude
electoral, la violencia policial y las violaciones a los derechos humanos sin
duda no son prcticas deseables ni democrticas, pero si ocurren de manera
aislada y no son sistemticas, no constituyen un rgimen autoritario (si no,
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

pocas de las democracias realmente existentes en el mundo pasaran la prueba). Ms bien, se refieren a prcticas iliberales. Un ejemplo de un rgimen
subnacional no democrtico o autoritario sera el Sur de los Estados Unidos
antes de la derogacin de las leyes Jim Crow, donde los estados individuales
promulgaban leyes que efectivamente restringan el sufragio de gran parte
de la poblacin (Mickey 2008, Gibson 2010).
Pero el concepto de autoritarismo subnacional tambin ha sido utilizado para referirse a prcticas autoritarias subnacionales que no constituyen
un rgimen coherente, pero que sin embargo no son del todo democrticas.
En pases como Argentina y Brasil, por ejemplo, hay evidencia de prcticas
sociales autoritarias o prcticas que incluyen la violencia policial, las violaciones a los derechos humanos o una baja competencia poltica a nivel
subnacional. Pero se puede decir que estas prcticas constituyen un rgimen autoritario subnacional o un rgimen subnacional no democrtico?6
Ambos pases estn regidos por un marco democrtico nacional. Ni Argentina ni Brasil tienen unidades subnacionales que mantengan diferencias legales o de facto entre los ciudadanos o que prohban la participacin poltica
o el acceso a cargos gubernamentales de poblaciones especficas, aunque, en
la prctica, slo un sector reducido de la poblacin tenga posibilidades reales
de acceder a cargos pblicos. El clientelismo, en tanto prctica, no es del
todo democrtico o liberal, ya que implica criterios particularistas y no universales de distribucin de bienes pblicos, pero no es necesariamente autoritario y ciertamente no constituye un rgimen poltico. En Argentina y
Brasil, aun si ocasionalmente existen episodios de represin o situaciones
violentas, se puede decir que todas las provincias tienen regmenes razonablemente democrticos, siguiendo la definicin de ODonnell y Schmitter
(1994) enunciada anteriormente: mantienen elecciones regulares y limpias,
existe el sufragio adulto universal, libertad de expresin y libertad para organizar manifestaciones pblicas, hay partidos opositores que ganan escaos
en la legislatura o que ganan municipios, ningn partido poltico est prohibido y los medios no estn sujetos a la censura o el control totalitario (Behrend
2008, 2011; Gervasoni 2010). En estos pases es ms factible considerar la
existencia de prcticas autoritarias subnacionales o de prcticas iliberales
(Whitehead y Behrend 2012), y no de regmenes autoritarios subnacionales.
6

Giraudy (2010) considera, por ejemplo, que en Argentina existen provincias con
regmenes subnacionales no democrticos.
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Jacqueline Behrend

Una tercera posibilidad es que la persistencia de prcticas autoritarias

subnacionales lleve a una situacin autoritaria7. Una situacin autoritaria
subnacional podra implicar prcticas autoritarias que se sostienen en un
perodo de tiempo acotado, pero que no son lo suficientemente coherentes,
estables o sistemticas como para determinar las formas de acceso o ejercicio
del poder y, por lo tanto, constituir un rgimen. Sin embargo, las prcticas
autoritarias podran ser ms persistentes y duraderas en el tiempo que una
situacin autoritaria, y esto tambin tendra consecuencias importantes para
la democracia. El Cuadro 1 ilustra las diferencias entre regmenes, prcticas
y situaciones autoritarias subnacionales.
En la prctica, puede haber una gran fluidez entre estas categoras,
pero el simple hecho de que un rgimen subnacional no sea del todo democrtico o tan democrtico como desearamos que fuera no lo hace necesariamente autoritario. Al clasificar a las unidades subnacionales menos democrticas como casos de autoritarismo subnacional podramos estar incurriendo en una falsa dicotoma y en un estiramiento conceptual.
Si el rgimen poltico nacional es plenamente democrtico segn la
definicin de democracia poltica enunciada anteriormente, es menos probable que exista un rgimen autoritario subnacional, porque la poltica nacional funciona como una restriccin a la poltica subnacional y esto limita
lo que los gobernantes subnacionales pueden y no pueden hacer. Esto significa que los gobernantes locales no pueden gobernar en aislamiento de la
estructura poltica nacional y que no pueden mantener regmenes convencionalmente autoritarios, si bien esto no excluye la posibilidad de que surjan
regmenes subnacionales hbridos o hegemnicos (Behrend 2008, Gervasoni
2010, McMann 2006).
La categora de regmenes hbridos ha sido utilizada para describir
regmenes mixtos que contienen elementos tanto democrticos como autoritarios (Karl 1995, Collier y Levitsky 1997, Diamond 2002, Morlino
2009). Podra existir un rgimen hbrido que cumpla con los requisitos mnimos de una democracia poltica, pero que mantenga ciertas prcticas poco
liberales o incluso autoritarias. Como argumenta ODonnell, la democracia
no es slo un rgimen poltico, sino tambin una forma particular de rela7

Linz (2000) utiliza el concepto de situacin autoritaria o preautoritaria para referirse a situaciones en las que existen factores polticos, sociales y culturales importantes a
favor de un desenlace autoritario, pero que no han consolidado su poder.
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

cin entre estados y ciudadanos (ODonnell 1999). Es en este segundo

aspecto que algunas unidades subnacionales seran menos democrticas: aun
si son democrticas desde la perspectiva del rgimen, podran no serlo plenamente en otros aspectos. Algunos regmenes subnacionales mantienen relaciones y prcticas sociales arraigadas que no son plenamente compatibles
con la democracia entendida como una forma de relacin particular entre
estados y ciudadanos. Es por este motivo que muchos de estos regmenes
pueden ser clasificados ms adecuadamente como hbridos o que se puede
hablar de polities territoriales iliberales (Whitehead y Behrend 2012).
III. Transiciones y democratizacin subnacional
Cmo ocurre el cambio que lleva hacia una poltica ms democrtica
a nivel subnacional? Una transicin implica un movimiento desde una situacin o estado hacia algo diferente, y en la literatura sobre la democratizacin
las transiciones usualmente se conceban como un cambio en el tipo de
rgimen, lo cual implicaba una serie de reglas y prcticas nuevas. La literatura sobre la democratizacin nacional generalmente supona una transicin
desde un rgimen autoritario a un rgimen democrtico. Pero, como hemos
visto, en la democratizacin subnacional, hay dos niveles que debemos tomar en cuenta: el rgimen poltico nacional, que ya puede haber atravesado
una transicin (es decir, existen reglas y normas democrticas que estn en
vigencia), y el rgimen poltico subnacional.
Hay una distincin importante entre una transicin a la democracia desde otro tipo de rgimen, como usualmente ocurre a nivel nacional y
tambin en el caso de un rgimen subnacional autoritario, y el fortalecimiento y mantenimiento de la democracia frente a desafos no democrticos o antidemocrticos (King y Lieberman 2009), que es lo que parece
ocurrir ms a menudo a nivel subnacional. Ambos son casos de democratizacin entendida como un proceso a largo plazo, pero en el primero
no existe un marco democrtico y el segundo ocurre dentro de un marco
democrtico.
Si existe un rgimen subnacional autoritario, la democratizacin
subnacional podra implicar una transicin: es decir, un cambio de rgimen.
Pero si lo que observamos es un rgimen hbrido, una situacin autoritaria o
un rgimen democrtico que alberga ciertas prcticas autoritarias o iliberales,
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Jacqueline Behrend

es ms probable que la democratizacin subnacional se refiera al funcionamiento y la respuesta de estos regmenes frente a desafos antidemocrticos
(probablemente por parte de la elite en el poder). Las transiciones claras
como las que se observan a nivel nacional podran aparecer slo en pocos
casos subnacionales.
En la democratizacin subnacional, la pregunta no es siempre cmo
pasar de un rgimen autoritario a uno democrtico, sino cmo lograr un
movimiento hacia una poltica ms abierta y competitiva en regmenes
subnacionales que funcionan dentro de un marco que es procedimentalmente
democrtico. En un contexto de democracia nacional, el momento
fundacional de la democratizacin ya ha ocurrido.
Gibson presenta un marco para la democratizacin subnacional que
consiste en dos tipos de transiciones: las transiciones lideradas por un partido y las transiciones lideradas por el gobierno central (Gibson 2009). La
primera implica un desafo electoral dentro de las reglas del juego existentes,
donde los partidos polticos nacionales arman alianzas con partidos opositores locales para derrotar a la elite en el poder, y la segunda se inicia por una
intervencin del gobierno central que transforma las reglas del juego locales.
En los dos tipos ideales, el gobierno central juega un papel importante. La
va liderada por el partido, que ocurre dentro de las reglas del juego locales,
sera un ejemplo de democratizacin sin cambio de rgimen es decir, de
democratizacin en una democracia o dentro de un marco democrtico y
no una transicin de un rgimen a otro. La va liderada por el gobierno
central, que transforma las reglas del juego existentes, implica un cambio de
rgimen y se acerca ms a lo que se ha llamado una transicin a la democracia
a nivel nacional es decir, una transicin de un rgimen poltico autoritario
a uno democrtico.
Desde esta perspectiva, la distincin importante en la tipologa de
Gibson es si la democratizacin implica un cambio de rgimen o no. Si hay
un cambio de rgimen (las reglas locales del juego se transforman) estamos
frente a una transicin a la democracia; si el cambio ocurre dentro del rgimen (es decir, dentro de las reglas del juego existentes), estamos ante un caso
de profundizacin de la democracia, donde lo que est en juego es el funcionamiento del rgimen.

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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

IV. El rol del Estado nacional

en la democratizacin subnacional
Una diferencia muy importante entre la democratizacin nacional y
la subnacional es que en la democratizacin subnacional hay una entidad
mayor el Estado nacional que potencialmente puede tener un rol en la
democratizacin, ya sea promovindola o impidindola.
El imperio de la ley presupone la aplicacin de la ley. Si el Estado
no emplea sus recursos a lo largo y ancho de su jurisdiccin nacional, ya
sea porque es incapaz de hacerlo o porque no tiene voluntad de hacerlo,
estos derechos existen en papel sin apoyar o promover la democracia (King
y Lieberman 2009, ODonnell 1993, 1999, 2009). Como sugieren King
y Lieberman (2009), la capacidad y la voluntad del Estado para
implementar y hacer valer el imperio de la ley a lo largo y ancho del territorio nacional pueden reflejar elecciones ideolgicas y culturales, as como
intereses materiales y clculos electorales. Pero hay al menos tres situaciones en las que el Estado podra no contribuir con la democratizacin
subnacional.
1. Capacidades

Las capacidades del Estado para asegurar el imperio de la ley en

todo el territorio nacional y su compromiso con la democracia pueden
variar a lo largo del tiempo. Como argumenta Whitehead (2009), en
muchas de las democracias actuales, el Estado aun estaba en proceso de
formacin cuando se inici la democratizacin, vista desde una perspectiva
de largo plazo. Tomemos, por ejemplo, el caso de algunas de las nuevas
democracias de Europa del Este, donde se crearon nuevos estados nacionales en paralelo al desarrollo de un marco democrtico. El Estado puede no
tener siempre la misma capacidad de estar presente a lo largo de su territorio. Sus capacidades pueden desarrollarse y aumentar con el tiempo o puede permanecer un Estado que no tiene la capacidad de asegurar el imperio
de la ley en toda su jurisdiccin, como se observa en muchos pases latinoamericanos.

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Jacqueline Behrend

2. Voluntad

Otro tema es la voluntad de la elite poltica de asegurar el imperio de

la ley en todo el territorio nacional y su compromiso con la democracia.
Aqu, los pases latinoamericanos y Estados Unidos ofrecen ejemplos vvidos.
Gibson argumenta que los gobiernos nacionales democrticos tienen el poder
para modificar la poltica local, y si no lo hacen debemos buscar factores
estratgicos o institucionales que expliquen la ausencia de accin (o la presencia de una accin habilitadora) (Gibson 2009: 28 traduccin ma).
El gobierno nacional no es necesariamente un actor democratizador, aun
cuando cumpla con procedimientos democrticos. Puede seguir las reglas a
nivel nacional, pero hacer la vista gorda a lo que ocurre a nivel subnacional,
porque las unidades subnacionales menos democrticas le son funcionales.
Las elites perifricas y menos democrticas pueden ser aliados importantes
para un presidente (Gibson y Calvo 2000). En pases como Argentina, por
ejemplo, muchos presidentes son ex gobernadores provinciales de la periferia y pueden no estar muy interesados en modificar las reglas del juego a
nivel subnacional. Esta situacin pone en evidencia que la estructura poltica
nacional no se ha democratizado del todo y por lo tanto permite la persistencia de estas unidades subnacionales menos democrticas, o, en el caso en que
realmente estn lo suficientemente aisladas como para mantener regmenes
autoritarios, se mantienen con la connivencia de instituciones o prcticas no
democrticas. Esto nos llevara a cuestionar el compromiso de la elite poltica nacional con la democracia y quiz a identificar una fuente estructural de
hibridez del rgimen.
3. Autonoma subnacional

Existe una tercera posibilidad que explica la inaccin del gobierno

central a nivel subnacional. Si el rgimen poltico subnacional es autoritario,
el Estado nacional tiene el poder de forzar un cambio de rgimen. Pero un
rgimen provincial que no es plenamente democrtico puede de cualquier
manera tener una alta cuota de legitimidad dentro de su territorio. Si el
rgimen provincial en cuestin funciona dentro de un marco democrtico
en trminos procedimentales, sus gobernantes son electos con el apoyo de la
mayora de la poblacin y los partidos opositores compiten pero no ganan,
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

es posible que el Estado nacional no pueda cambiar el estatu quo, aun si

tiene la voluntad de hacerlo. Esto no es slo una situacin hipottica. Argentina tiene varios ejemplos de elites hegemnicas que se enfrentaron con protestas masivas que llevaron a una intervencin federal, pero despus de la
intervencin, y en elecciones libres y limpias supervisadas por las autoridades nacionales, la misma elite poltica con un compromiso dudoso hacia la
democracia fue reelecta8. Es decir, las elecciones libres y limpias pueden
tener como resultado un gobierno subnacional que tiene un compromiso
dudoso con la democracia o que, en todo caso, sostiene prcticas iliberales.
Por lo tanto, el Estado nacional no siempre tiene el poder de modificar la
poltica local. En estos casos, es necesario analizar los mecanismos que permiten que estas elites polticas permanezcan en el poder con el consentimiento de la poblacin.
Aqu, la cuestin de las alternativas viables entra en juego. Podra
haber protestas, la elite puede podra perder legitimidad y el gobierno federal podra intervenir, pero si no existe una alternativa poltica viable, la vieja
elite puede ser reelecta. Y aun si un nuevo partido es electo, la alternancia
por s sola no garantiza la democratizacin subnacional a menos que est
acompaada por un cambio en las prcticas polticas.
Conclusiones
En este trabajo he intentado resaltar tres dimensiones que merecen
atencin en el estudio de la democratizacin subnacional y que es necesario
analizar interrelacionadas: el contexto nacional, el rgimen subnacional y el
rol del Estado nacional en tanto actor democratizador o no democratizador.
A su vez, he llamado la atencin sobre la necesidad de una mayor precisin
conceptual en el estudio de la democratizacin subnacional y el autoritarismo subnacional. Pero hay una pregunta ms que un estudio de la democratizacin subnacional no puede dejar de lado: cmo cambia nuestra comprensin de los regmenes polticos nacionales la incorporacin de la variacin democrtica subnacional? Y cmo se conceptualiza un rgimen nacional que es democrtico en cuanto a sus procedimientos, pero que contiene
polities subnacionales iliberales o autoritarias (ODonnell 1999)?
8

Por ejemplo, el caso de Santiago del Estero despus de la intervencin de 1993.

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Jacqueline Behrend

La primera pregunta es ms fcil de responder. La poltica provincial

impacta sobre la poltica nacional a travs de la sobrerrepresentacin de algunas provincias en instituciones nacionales como el Congreso, a travs de la
presencia de funcionarios provinciales en oficinas federales, y en trminos
fiscales. Las prcticas polticas provinciales menos democrticas o
antidemocrticas pueden socavar la democratizacin nacional debido al impacto que tiene la poltica provincial sobre la poltica nacional, pero tambin
porque significa que no todos los ciudadanos gozan de los mismos derechos
civiles y polticos a lo largo y ancho del territorio nacional, algo que se presupone como una de las condiciones de la democracia. Entonces, incorporar la
variacin subnacional al anlisis de la democracia brinda un panorama ms
complejo del rgimen poltico nacional.
La segunda pregunta es ms problemtica porque nos lleva a preguntarnos qu es el rgimen nacional, si la suma de sus partes constituyentes, un
promedio de las mismas o si es algo distinto a lo anterior. Y en este sentido,
es difcil encontrar una frmula que mida el impacto de las unidades
subnacionales menos democrticas o iliberales en el rgimen poltico nacional. Parece ms apropiado pensar en explicaciones contextualizadas para cada
caso. S se puede plantear que la existencia de un rgimen subnacional no
democrtico o autoritario implicara una de las siguientes opciones: a) que
estas unidades subnacionales estn enmarcadas en una estructura poltica
que no se ha democratizado plenamente y, por lo tanto, permite que persistan regmenes subnacionales no democrticos o autoritarios; b) que estas
unidades subnacionales son realmente autnomas y que existe una posibilidad institucional de que una unidad subnacional est tan aislada como para
tener reglas autoritarias y discriminatorias que se mantienen, ya sea por la
connivencia de instituciones o prcticas antidemocrticas a nivel nacional, o
por la incapacidad del Estado nacional. Pero esto no resuelve la pregunta de
cmo conceptualizar al rgimen nacional.
Los regmenes subnacionales menos democrticos o hbridos subsisten en parte porque no son autoritarismos claros y funcionan dentro de las
reglas del juego establecidas a nivel nacional. Es decir, muchos de estos regmenes subnacionales menos democrticos funcionan dentro de los requisitos mnimos de un rgimen democrtico y son democrticos en lo que respecta al rgimen. Pero si adoptamos una concepcin ms amplia de la democracia y la entendemos como una forma particular de relacin entre estados
y ciudadanos (ODonnell 1999), adems de un tipo particular de rgimen,
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POSTData 17, N 2, Democratizacin subnacional: algunas preguntas tericas

debemos tomar en cuenta qu tan democrtico es el Estado provincial o las

relaciones sociales arraigadas que predominan. Aqu, nos encontramos con
otros problemas de democratizacin que no se refieren al rgimen poltico.
Y, en este sentido, no se resuelven con una transicin a la democracia, sino
con una democratizacin entendida como un proceso de largo plazo que
implica el avance hacia una poltica ms participativa y abierta, prcticas
polticas que promueven la igualdad en el ejercicio de derechos ciudadanos,
polticas pblicas, etc.
La variacin subnacional ilustra vvidamente la importancia de estudiar la democratizacin como un proceso extendido y disputado de construccin de un rgimen, y no como un estado final consolidado (Whitehead
2011). Sin duda, la existencia de desviaciones subnacionales de la norma
democrtica nacional aparentemente hegemnica puede presentar fuentes
duraderas de resistencia a esa misma norma, y tambin puede servir para
estimular ciclos de movilizacin poltica que apunten a eliminar estas fuentes locales de resistencia antidemocrtica.
CUADRO 1
Regmenes, prcticas y situaciones autoritarias subnacionales

29

Jacqueline Behrend

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Resumen
Este artculo parte de un anlisis de la literatura sobre democratizacin y de la discusin
reciente sobre democratizacin subnacional
para plantear algunas preguntas tericas acerca
de cmo pensar la democratizacin
subnacional. Plantea una discusin acerca de
qu es la democratizacin subnacional en tanto proceso diferenciado de la democratizacin nacional, y acerca de qu se entiende por
autoritarismo subnacional. Para ello, discute
la relacin entre tres dimensiones centrales
para el estudio de la democratizacin

subnacional: el tipo de rgimen nacional, el

tipo de rgimen subnacional y el rol del Estado nacional. El artculo desglosa el concepto
de autoritarismo subnacional y propone una
nueva tipologa de autoritarismo subnacional
que consiste en: prcticas autoritarias
subnacionales, situaciones autoritarias
subnacionales y regmenes autoritarios
subnacionales. A su vez, plantea el problema
de cmo conceptualizar a un rgimen nacional que contiene provincias/estados menos
democrticos o autoritarios.
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Jacqueline Behrend

Palabras clave
democracia democratizacin subnacional federalismo autoritarismo

Abstract
This article examines the literature on
democratization and the recent discussion
on subnational democratization and raises
a few theoretical questions regarding how
to analyze subnational democratization. It
discusses what subnational democratization
is as a distinct process from national
democratization and also raises the question
of what subnational authoritarianism is. For
this purpose, the article discusses the
relationship between three central
dimensions in the study of subnational

democratization: national regime type,

subnational regime type and the role of the
national state. The article disaggregates the
concept of subnational authoritarianism and
proposes a new typology that consists of:
subnational authoritarian practices,
subnational authoritarian situations and
subnational authoritarian regimes. It also
raises the question of how to conceptualize
a national regime that contains provinces/
states that are less democratic or
authoritarian.

Keywords
democracy democratization subnational federalism authoritarianism

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