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ID A
I N S T I T U T E F O
D E M O C R A C Y A N
E L E C T O R A
A S S I S T A N C
R
D
L
E
GESTIN PBLICA
MATERIAL DE TRABAJO
GESTIN PBLICA
Coordinacin general:
Pilar Tello Rozas
Elaboracin de contenidos: David Bastidas Villanes
Jos Pisconte Ramos
Fecha:
Mayo, 2009
Contenido
ESTADO Y GESTIN PBLICA
I.
II.
EL ESTADO
1.
a.
El territorio
2.
3.
10
4.
10
5.
11
6.
12
EL GOBIERNO
12
13
1.
14
2.
15
3.
21
4.
25
5.
26
6.
Resumen 28
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I.
II.
3 0
31
1.
La planificacin en el Per
31
2.
32
3.
34
4.
35
5.
36
44
Definicin 44
2.
48
3.
53
4.
54
5.
54
62
1.
Antecedentes
62
2.
mbito de aplicacin
63
3.
Definiciones
63
4.
64
5.
65
6.
66
7.
67
8.
69
9.
70
70
72
74
1.
74
2.
75
3.
75
4.
79
81
1)
Antecedentes
81
2)
83
3)
86
4)
El Empleado Publico
88
91
El sistema de abastecimiento
91
1. Definicin
91
B.
2. Objetivo
92
93
96
97
98
99
100
103
1.
El Control Gubernamental
103
2.
104
3.
105
4.
106
5.
mbito de aplicacin
106
108
I.
107
II.
107
BIBLIOGRAFA:
134
I.
EL ESTADO
b. La poblacin
Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen la
poblacin de ste. La poblacin desempea, desde el punto de vista
jurdico, un doble papel. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o
como sujeto de la actividad estatal.
En cuanto pobladores, los hombres que integran la poblacin hllense
sometidos a la autoridad poltica y, por tanto, forman el objeto del
ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos, participan en la formacin de la
voluntad general y son, por ende, sujetos de la actividad del Estado. Este
doble comportamiento se sintetiza en que acta como el soberano, por
una parte, y el pueblo, por la otra.
La calidad de miembros de la comunidad jurdicamente organizada supone
necesariamente, en quienes poseen el carcter de personas y, por ende, la
existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos pblicos
constitucionales.
El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al
Estado constituye lo que en la terminologa jurdica recibe la
denominacin de status personal.
En el Per, la Constitucin Poltica reconoce un conjunto de derechos que
garantizan al ciudadano su libertad, derechos polticos (elegir y ser
elegidos, participacin y control ciudadano, etc.), dignidad, acceso a
servicios como la educacin, salud, empleo, realizar inversiones, decidir
sobre su vida, entre otros de vital trascendencia.
c. El poder
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacfica es posible gracias
a la existencia de un poder poltico que se instituye sobre los intereses y
voluntades particulares. En Estado, organizacin que acapara este poder
en las civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien comn
mediante distintas formas de gobierno a lo largo de la historia.
El poder es la capacidad de accin, que tienen unos para dirigir, influir,
coaccionar a otros, a fin de tomar e imponer decisiones.
El poder es la capacidad de tomar e imponer decisiones que tiene una
persona o un grupo de personas, dentro de un sistema social, sobre otras
personas o grupo de personas a favor o en contra de su voluntad y en una
relacin dinmica conflictiva y asimtrica. Cuando el poder procede del
Estado, es para establecer un orden de convivencia y buenas relaciones
entre sus miembros y crear las condiciones de desarrollo y bienestar de los
ciudadanos.
El poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carcter. El
poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas
prescripciones a los miembros del grupo, pero no est en condiciones de
asegurar el cumplimiento de aqullas por s mismo, es decir, con medios
propios. Cuando una organizacin carece de poder coactivo, los individuos
que la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento.
Por ello el poder coactivo de Estado es importante para hacer cumplir los
mandados provenientes de la ley, cuando grupos sociales o personas
individuales se ponen al margen de ella en prejuicio de otras que ven
afectadas sus intereses.
b.
c.
La actividad del Estado, esta definido por el conjunto de normas que crean
rganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar.
Estructura Bsica del Estado Peruano
GOBIERNO
NACIONAL
PODER
LEGISLATIVO
PODER
EJECUTIVO
ORGANISMOS
CONSTITUCIONALES
GOBIERNOS
REGIONALES
GOBIERNOS
LOCALES
SOCIEDAD
10
CIVIL
PODER
JUDICIAL
11
II.
EL GOBIERNO
12
13
14
estmulo de los agentes pblicos para lograr objetivos colectivos. sta es una
definicin muy general que hay que matizar y concretar desde diferentes
puntos de vista.
La accin pblica se desarrolla en varias dimensiones que actan
simultneamente. Estas dimensiones son:
Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e
institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa.
15
a. El modelo burocrtico
16
Organizacin regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos
que le son propios. Administracin ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas.
Conjunto de los servidores pblicos. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos pblicos.
De contrato, el Gobierno promete y asume compromiso que hace nacer obligaciones recprocas entre l
y la sociedad..
17
PARADIGMAS COMPARADOS
El Paradigma Burocrtico
Eficiencia
Calidad y valor
Administracin
Produccin
Control
Especificar funciones
Autoridad y estructura
Clientes y resultados
Justificar costos
Implantar responsabilidad
Ofrecer incentivos
Practicar la retroalimentacin.
18
19
20
21
22
23
Presupuesto Pblico
Abastecimiento
Inversin Pblica
Tesorera
Endeudamiento Pblico
Contabilidad
Control.
24
25
26
GOBIERNOS
REGIONALES
PLANIFICADOR
ARTICULADOR
LIDERAR, CONSOLIDAR
PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO
GOBIERNOS
LOCALES
PLANIFICADOR
EJECUTOR
LIDERAR, CONSOLIDAR
PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO
SOCIEDAD CIVIL
PROPOSITIVO
VIGILANCIA
INVOLUCRARSE, CONTRIBUIR
EN DESARROLLO
b. La coordinacin intergubernamental
En el marco del proceso de descentralizacin, el ejercicio del poder entre
el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales debe ser
equilibrado, de cooperacin y colaboracin mutua. Para ello la separacin
de competencias y funciones tiene que ser racional, evitando la
duplicidad de funciones entre instituciones, y bajo el criterio de alcanzar
la mayor eficiencia y efectividad para la prestacin de los servicios del
Estado a la comunidad.
Para poner en prctica la colaboracin y coordinacin
intergubernamental, se establecen tres tipos de competencias que
definen el modo de actuacin de los tres niveles de gobierno, es decir que
tienen que hacer manera exclusiva cada uno, y que pueden hacer de
manera conjunta. Estas son las competencias exclusivas, compartidas y
delegables.
28
27
6. Resumen
A manera de un breve resumen, sealamos que la gestin pblica en el Per
presenta graves problemas que limitan una accin efectiva del Estado para
cumplir sus fines y funciones. El Estado Peruano, tiene todava grandes rasgos
centralistas, lo que se replica en el modelo de gestin pblica imperante. Ello
porque el proceso es joven, y porque hay una cultura de desconfianza desde
los estamentos nacionales hacia los gobiernos regionales y locales, donde el
centralismo se cree ms capaz que estos ltimos, poniendo trabas de
diferente ndole a su desarrollo y restringindose de esa manera, el accionar
de los gobiernos descentralizados.
Si bien es cierto se han incrementado los ingresos de los gobiernos regionales
y locales, ms que por una de poltica fiscal descentralizada, por el
incremento de la recaudacin del fisco, las inversiones son trabadas por los
mecanismos burocrticos provenientes del nivel central
Desde el ao 2002, est vigente la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin
28
del Estado, sin embargo es muy poco lo avanzado, los cambios son mnimos,
debido a que los organismos rectores de los sistemas administrativos han
avanzado poco en proponer polticas e instrumentos modernos, que
mejoren o reemplacen a muchos sistemas que estn vigentes por ms de 20
aos en su concepcin original.
El enfoque de gestin que prima, es burocrtica, de fuerte cultura normativa
y burocrtica, que impide desarrollar iniciativas creativas que contribuyan a
contar con mtodos e instrumentos de gestin efectivos para el logro de
objetivos con fuerte impacto, por temor a caer en faltas administrativas o
civiles que despus son sancionadas por los rganos de control.
Existe poca coordinacin entre los entes estatales, o estos son prcticas
aisladas, principalmente por la falta de liderazgo de la gran mayora de
autoridades gubernamentales, caracterizado por un trabajo individual ms
que colectivo, y una ausencia de visin de futuro compartida. Se cae con
mucha facilidad en una gestin cortoplacista, confundindose lo urgente con
lo importante y estratgico. A ello se ana en muchos casos la ausencia de un
programa de gobierno.
La ausencia de un enfoque integral de la Gestin Orientada a Resultados que
beneficie a la ciudadana, como referencia a un proceso de modernizacin de
la gestin pblica, que reforme, por ejemplo, los procedimientos
burocrticos ineficaces y arcaicos, no va por buen camino. El estilo de
gestin vigente se caracteriza por centrarse exclusivamente en seguir los
procesos y dar cumplimiento a las normas y a la legalidad correspondiente,
creando controles que no cumplen con su efectividad. Por esto un nuevo
estilo de gestin, con nfasis a los resultados, se pone de manifiesto. Aqu hay
un liguero avance con el presupuesto por resultados, pero que tiene el
peligro, como se avizora, de reducir los resultados a lo presupuestal, y no a la
gestin publica en su conjunto.
La provisin de servicios pblicos por lo tanto, no se desarrolla con criterios
de calidad, oportunidad y eficiencia; lo que refleja la poca capacidad de
gestin de los gestores pblicos.
29
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. Los sistemas administrativos
En el mdulo anterior sealamos que la gestin pblica est configurada por las
entidades gubernamentales y los procesos polticos y tcnicos a travs de los
cules un Gobierno, en representacin del Estado, disea e implementa polticas,
suministra bienes y servicios, y aplica regulaciones con el objeto de cumplir con
sus fines y funciones, a travs de cada uno de sus niveles de sus gobierno.8
Para este efecto, la gestin pblica tiene como soporte a un conjunto de sistemas
9
administrativos , que comprenden una serie de tecnologas, metodologas,
procedimientos, instrumentos, etc. que le permiten actuar en consideracin a los
mandatos y encargos establecidos por la Constitucin y la Ley a cada entidad
gubernamental.
Mediante los sistemas administrativos se orienta y organiza la actividad de las
entidades pblicas, y a su interior, de los sus gestores, permitiendo el logro de los
objetivos y metas preestablecidos, a partir de coordinar sus actividades y
utilizacin de diversos recursos. Los sistemas administrativos apuntan a que
gestin pblica tenga un desempeo eficiente, eficaz e inclusivo, con resultados
que beneficien al ciudadano.
Los Sistemas Administrativos son de aplicacin nacional, y comprende los
10
siguientes :
Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratgico
Presupuesto Pblico
Abastecimiento
Inversin Pblica
Tesorera
Endeudamiento Pblico
Contabilidad
Control.
En el caso del Estado peruano son tres: Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales
(provinciales y distritales.
9
Ley N 29158, ley orgnica del poder ejecutivo, promulgada: 19/12/2007, publicada: 20/12/2007.
10 Artculos 43 al 46 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
30
1. La planificacin en el Per
Es conveniente sealar que la situacin de la planificacin del Estado es
precaria y sumamente dbil. Los planes con los que cuentan las entidades
gubernamentales dejan mucho que desear y en la prctica son poco tiles
para conducir la accin gubernamental. Se los elabora ms que nada para
cumplir con la normatividad, evitarse problemas con los entes de control,
pero que como instrumentos de gestin, tienen un papel muy limitado, pues
la gestin sta ms orientada por los presupuestos, que muy poco o casi nada
estn articulados a los planes.
No se tiene definida una metodologa mnima estndar, ni de contenidos, ni
los alcances que deben tenerse en cuenta para la formulacin y gestin de los
planes de responsabilidad estatal. Se dice y exige, que los diferentes planes
sectoriales, institucionales y territoriales deben articularse sectorial y de
manera intergubernamental, pero no se sabe como, no se tiene una
metodologa.
Pero mas all de las metodologas e instrumentos ausentes, el pas no ha
logrado consensuar una visin de futuro para el desarrollo nacional, que sirva
de eje orientador para las visiones de los departamentos, provincias y
distritos.
Tareas como estas deben ser asumidas por el Centro Nacional de Planificacin
Estratgica, creado a mediados del 2008 y que a la fecha tiene menos de un
ao de vida, y que no cuenta con el financiamiento que se corresponda a la
envergadura de sus tareas. Su proyecto de presupuesto estaba para el 1009,
por el orden de 18 millones de soles y solo se le aprob 3 millones de soles.
31
32
33
c. Objetivos
Los objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico son:
34
35
P
Econmicas, cuando estn relacionados a temas econmicos, como la
poltica econmica, que se expresa en la financiera, tributaria,
presupuestal, aduanera, inversin publica y privada, competitividad,
produccin, etc.
P
Sociales, cuando estn relacionados a temas sociales, como la poltica
social que se enmarca en la educacin, salud, empleo, alimentacin,
vivienda, transportes, etc.
P
Ambientales, relacionada a la conservacin y uso racional de los
recursos naturales, el equilibrio ecolgico,
la organizacin y
acondicionamiento del territorio, etc.
P
Institucionales, relacionado a definir los roles y funciones de la
institucionalidad nacional, regional y local, as como su desarrollo y
fortalecimiento.
P
Internacionales, relacionado a determinar las relaciones
internacionales con otras republicas para mantener un clima de paz,
cooperacin y entendimiento, y un marco de respeto de la soberana
propia y las otras republicas.
Por su alcance son:
P
De largo plazo, cuando sus objetivos son duraderos y por lo tanto,
promueven el desarrollo y son de Estado. Se sostiene en las
instituciones gubernamentales y privadas. Son aprobadas en consenso
entre autoridades las autoridades gubernamentales y la sociedad civil.
P
De mediano plazo, se corresponden con los perodos de la gestin
gubernamental. Son la expresin organizada de la oferta de gobierno
de turno en el marco de las polticas de Estado.
P
De corto plazo, se corresponden con cada ejercicio anual. Responden a
las indicaciones del nivel de gobierno sobre las prioridades de cmo y
cunto aportan a los objetivos de gobierno y desarrollo en cada
ejercicio anual.
36
37
38
Feb
.
Ma.
26
Ab.
26
x
Ma.
26
x
Ju.
26
x
Jul.
26
x
Ago
26
x
Set.
26
x
Oc.
26
x
No.
26
x
Dic.
26
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
39
12 Directiva para la formulacin de los PESEM y PEI, aprobado por la Resolucin Ministerial No. 084-2001-EF/10.
13 En ese entonces el Plan Nacional se obtiene sobre la base de juntar los PESEM, labor hecha en gabinete.
40
41
42
43
a. Definicin
El Presupuesto constituye el instrumento de gestin del Estado que
permite a las entidades gubernamentales lograr sus objetivos y metas
44
b. Principios
La gestin presupuestaria del Estado se rige por un conjunto de principios
que de dan coherencia y sostenibilidad. Aqu se presenta los ms
importantes:
45
i)
ii)
iii)
iv)
46
Clasificador Funcional
Legislativa
Proteccin y
Previsin Social
Energa y
Recursos
Minerales
Industria,
Comercio y Servicios
Pesca
Justicia
Comunicaciones
Administracin y
Planeamiento
Agraria
Defensa y
Seguridad Nacional
Educacin y
Relaciones
Cultura
Exteriores
Salud y
Saneamiento
Trabajo
Transporte
Vivienda y
Desarrollo Urbano
47
g. Pliego presupuestario
Son las Entidades del Sector Pblico que tienen aprobado una Asignacin
Presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto.
Desde el punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los
organismos ejecutores responsables del cumplimiento de las Metas
Presupuestarias y del logro de los Objetivos Institucionales trazados para
cada Ao Fiscal, responsabilizndose, igualmente de la atencin de los
gastos adicionales no contemplados en el presupuesto inicial de apertura,
que se presenten durante la fase de ejecucin presupuestal de acuerdo a
su disponibilidad presupuestaria y financiera existente.
i. Crdito suplementario
Es el incremento de los montos de ingresos y egresos autorizados en la Ley
Anual de Presupuesto del Sector Pblico, debiendo ser aprobados por Ley.
Es tambin la modificacin presupuestaria que se efecta en el Nivel
Institucional, por efecto de un incremento en la estimacin y/o en la
ejecucin de ingresos, debiendo ser aprobado por el titular del pliego.
j. Unidad ejecutora
Son las unidades orgnicas que tiene a su cargo la ejecucin de un
programa o proyecto de inversin pblica, dependen de una entidad
pblica, as como de las Empresas del sector pblico no financiero que
ejecutan Proyectos de Inversin Pblica.
48
Obligaciones Sociales
Corresponden a los recursos provenientes de las aportaciones para
pensiones y prestaciones de salud realizadas por los empleadores y
empleados. (Ejemplo: Sistema de seguridad social, aportes
previsionales, descuento para pensiones, etc.).
49
Donaciones y Transferencias
Estn constituidas por las transferencias no reembolsables, sean
voluntarias o correspondientes a participaciones definidas por ley
provenientes de otras unidades gubernamentales o de un organismo
internacional o gobierno extranjero. Se clasifican en donaciones
corrientes o de capital, segn se destinen a financiar gastos corrientes
o para la adquisicin de activos o disminucin de pasivos,
respectivamente. (Ejemplo: donaciones y transferencias corrientes, de
fondos pblicos, por participacin de recursos determinados, etc.)
Otros Ingresos
Corresponden a otros ingresos que se perciben y que no pueden
registrarse en las clasificaciones anteriores. Incluye las rentas de la
propiedad, las multas y sanciones no tributarias, las transferencias
voluntarias recibidas y otros ingresos diversos que no pueden
clasificarse en las otras categoras. (Ejemplo: rentas de la propiedad,
intereses, multas y sanciones, regalas, etc.)
Endeudamiento
Son recursos provenientes de operaciones oficiales de crdito de
fuente interna y externa efectuadas por el estado, as como las
garantas y asignaciones de lneas de crdito. Dentro de dichos ingresos
se considera la colocacin de ttulos valores. (Ejemplo:
endeudamientos internos y externos, etc.)
Saldos de balance
Son los recursos financieros que se obtienen del resultado de ejercicios
anteriores, los cuales financiarn gastos en el ejercicio vigente. Estn
constituidos por la diferencia entre el ingreso realmente percibido y el
gasto devengado durante un ao fiscal. Incluye tambin las
devoluciones por pagos realizados con cargo a los ejercicios cerrados.
50
51
Bienes y Servicios
Son los gastos por concepto de adquisicin de bienes para el
funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones, as como
por los pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por
personas naturales, sin vnculo laboral con el estado, o personas
jurdicas.
Donaciones y Transferencias
Son los gastos por donaciones y transferencias a favor de gobiernos,
organismos internacionales y unidades de gobierno no reembolsables
de carcter voluntario u obligatorio. Incluye las transferencias por
convenios de administracin de recursos.
Otros Gastos
Son los gastos por subsidios a empresas pblicas y privadas del pas que
persiguen fines productivos, transferencias distintas a donaciones,
subvenciones a personas naturales, pago de impuestos, derechos
administrativos, multas gubernamentales y sentencia judicial
consentida.
52
Categora de gasto
Gasto Corriente:
Todos los gastos destinados al
mantenimiento u operacin de los
Servicios que presta el Estado.
Gasto de Capital:
Todos los gastos destinados al aumento
de la produccin o al incremento
inmediato o futuro del patrimonio del
Estado.
Servicio de la Deuda:
Todos los gastos destinados al
cumplimiento de las obligaciones
originadas por l a deuda pblica, sea
interna o externa.
2. Recursos
directamente
recaudados
3. Recursos por
operaciones
oficiales de
crdito
4. Donaciones y
transferencia
Rubros
00. Recursos Ordinarios
Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudacin tributari a
y otros conceptos; deducidas las sumas correspondientes a las
comisiones de recaudacin y servicios bancarios; los cuales no estn
vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre
programacin. Asimismo, comprende los fondos por la monetizacin
de productos, entre los cuales se considera los alimentos en el marco
del convenio con el Gobierno de los Estados Unidos, a travs de la
Agencia para el Desarrollo Internacional (AID).
Se incluye la recuperacin de los recursos obtenidos il citamente en
perjuicio del Estado.
09. Recursos Directamente Recaudados
Comprende los ingresos generados por las Entidades Pblicas y
administrados directamente por stas.
Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de
aos fiscales anteriores.
19. Recursos por Operaciones Oficiales De Crdito Comprende los
fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de
crdito efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos
Internacionales y Gobiernos Extranjeros, as como las asignaciones
de Lneas de Crdito. Asimismo, considera los fondos provenientes de
operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de
capitales.
Incluye el diferencial cambiario, as como los saldos de balance de
aos fiscales anteriores. Slo en el caso de los Gobiernos Locales se
incluir el rendimiento financiero.
13. Donaciones y Transferencias
Comprende los fondos financier os no reembolsables recibidos por el
gobierno proveniente de Agencias Internacionales de Desarrollo,
Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, as como de
otras personas naturales o jurdicas domiciliadas o no en el pas. Se
consideran las tra nsferencias provenientes de las Entidades Pblicas
y Privadas sin exigencia de contraprestacin alguna.
53
1. Recursos
determinados
54
Fase de programacin
En esta fase se establecen los Objetivos Institucionales a lograr, se estima los
Ingresos por todo concepto que se esperan captar, recaudar u obtener a nivel
de Fuentes de Financiamiento y la previsin de los Gastos que se prev
atender durante el Ao Fiscal, teniendo en consideracin las probables Metas
Presupuestales.
Compatibilizar la Asignacin Presupuestal Total de los Recursos Pblicos, que
se estime contar el Pliego para la Previsin de Gastos y la atencin de la
cantidad de Metas, para el logro de los Objetivos Institucionales aprobados
para el Ao Fiscal. 14
En esta fase se realizan las siguientes acciones:
14
55
56
b.
Fase de formulacin
PROGRAMA
SUBPROGRAMA
PROGRAMA 1
Sub - Programa
A
Sub - Programa
D
Sub - Programa
E
Sub - Programa
F
Actividad
Actividad
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Actividad
Actividad
Actividad
Actividad
Proyecto
Actividad
Proyecto
Actividad
Actividad
Sub - Programa
G
Actividad
Actividad
Sub - Programa
H
Proyecto
Proyecto
Sub - Programa
B
FUNCION I
Sub - Programa
C
PROGRAMA 2
PROGRAMA 3
FUNCION II
PROGRAMA 4
PROY. Y ACT.
PROYECTOS
ACTIVIDADES
Persiguen el mantenimiento o
funcionamiento regular de los
servicios en sus niveles y
estndares adecuados.
Surgen de la puesta en
funcionamiento de proyectos
concluidos.
Son de carcter permanente
Procesos repetitivos para la
institucin.
Predominio de desembolsos
corrientes.
Utilizan tcnicas de gerencia y
control de produccin y/o servicios.
57
b. Fase de ejecucin
En esta fase se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el
presupuesto anual dentro del marco de la asignacin trimestral de gasto,
los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias
aprobadas tanto para los organismos del gobierno nacional y los
gobiernos regionales.
58
Programacin
Mensual
ingresos
Programacin
Mensual gastos
Modificaciones en el Nivel
Institucional
Calendario de
Compromisos
Ejecucin
mensual
ingresos y
gastos
Modificaciones en el Nivel
Funcional Programtico
PRESUPUESTO MODIFICADO
(PIM)
Calendario Trimestral Mensualizado
(todas las Fuentes de Financiamiento
INGRESOS
GASTOS
OBTENCIN
COMPROMISO
RECAUDACIN
DEVENGADO
CAPTACIN
GIRADO
P
La Programacin Mensual de Ingresos y Gastos que permite la fluidez del
gasto en funcin a la proyeccin de los recursos que se esperan recaudar,
captar u obtener en el Ao Fiscal.
P
La Ejecucin de los Ingresos y Gastos, se sujeta al marco legal y
administrativo establecido par cada uno de los Recursos Pblicos que
administran y a la Ejecucin de los gastos contemplados en el PIA o PIM.
P
El Compromiso del Gasto, es el acto administrativo, a travs del cual se
afecta mensualmente, con cargo a su Presupuesto aprobado para el Ao.
P
El Devengado, es una obligacin de Pago
P
El Pago, es la etapa final de la ejecucin del gasto, en el cual el monto
devengado se cancela total o parcialmente.
P
El Calendario de compromisos, (Calendario de Compromisos Trimestral
Mensualizado), No constituyen sustento legal para
aprobacin de
Resoluciones de Modificaciones Presupuestarias, son instrumentos de
asignacin gradual y constituye el monto mximo para la ejecucin de
gastos. No genera gastos que impliquen un futuro desfinanciamiento del
Presupuesto. Es aprobado por Titular del pliego. Evita concentrar en los
primeros meses del trimestre la asignacin de los fondos pblicos. Se
modifican mediante Ampliacin, que son aprobados por el titular del
pliego.
P
Las modificaciones Presupuestarias se realizan en el nivel institucional
mediante los Crditos Suplementarios y las Transferencias de Partidas, y
en el nivel funcional programtico por las Habilitaciones y Anulaciones
59
60
I
PROGRAMACIN
VI EVALUACIN
V CONTROL
64
II FORMULACIN
PROCESO
PRESUPUESTARIO
III APROBACIN
IV
PROGRAMACIN
61
62
2. mbito de aplicacin
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley N 27293, modificada por las Leyes Nos.
28522 y 28802, el SNIP es aplicable a todas las Entidades y Empresas del Sector
Pblico No Financiero de los tres niveles de gobierno que ejecuten Proyectos
de Inversin Pblica. En el caso de los Gobiernos Locales, las normas del
Sistema Nacional de Inversin Pblica, solamente son aplicables a aquellos
incorporados al Sistema.
3. Definiciones
a. Defnase como Proyecto de Inversin Pblica a toda intervencin limitada
en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin
de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de
provisin de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la
vida til del proyecto y stos sean independientes de los de otros
proyectos.
b. No son Proyecto de Inversin Pblica las intervenciones que constituyan
gastos de operacin y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye
Proyecto de Inversin Pblica aquella reposicin de activos que: (i) se
realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto
declarado viable; (ii) est asociada a la operatividad de las instalaciones
fsicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliacin
de capacidad para la provisin de servicios.
c. Para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, considrese
Recursos Pblicos a todos los recursos financieros y no financieros de
propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Pblico.
Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de
financiamiento.
d. Para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, el Programa de
Inversin es un conjunto de Proyectos de Inversin Pblica y/o
Conglomerados que se complementan y tienen un objetivo comn.
63
64
65
66
67
68
69
alguna de las acciones que se realizan en esta fase, sea realizada directamente
por otro rgano o dependencia de la Entidad. Asimismo, est a cargo de la
evaluacin ex post del proyecto.
70
Slo puede ser declarada expresamente, por el rgano que posee tal
facultad. Se aplica a un Proyecto de Inversin Pblica que a travs de
sus estudios de preinversin ha evidenciado ser socialmente rentable,
sostenible y compatible con los Lineamientos de Poltica Institucional.
En ese sentido, la declaracin de viabilidad de un proyecto solamente
podr otorgarse, si ste cumple con los requisitos tcnicos y legales
establecidos por la normatividad del Sistema Nacional de Inversin
Pblica.
Dicha declaracin obliga a la Unidad Ejecutora a ceirse a los
parmetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer y/o
elaborar los estudios definitivos y para la ejecucin del Proyecto de
Inversin Pblica, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe
dichos estudios y del responsable de la Unidad Ejecutora. Asimismo, la
declaracin de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operacin del
proyecto, al mantenimiento de acuerdo a los estndares y parmetros
aprobados en el estudio que sustenta la declaracin de viabilidad del
Proyecto y a realizar las dems acciones
necesarias para la
sostenibilidad del mismo.
b. Fase de Inversin
La Fase de Inversin comprende: i) La elaboracin del estudio definitivo
o expediente tcnico, y ii) La ejecucin del Proyecto de Inversin
Pblica.
Durante esta fase, las Unidades Ejecutoras pondrn a disposicin de la
Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico y de
las Oficinas de Programacin e Inversiones toda la informacin
referente al Proyecto de Inversin Pblica en caso stas la soliciten.
La tarea de seguimiento, corresponde a:
La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico y
las Oficinas de Programacin e Inversiones se encuentran facultadas
para realizar coordinadamente el seguimiento fsico y financiero de los
Proyectos de Inversin Pblica.
Las Unidades Ejecutoras deben informar a la Oficina de Programacin e
Inversiones que evalu el proyecto y a la Direccin General de
Programacin Multianual del Sector Pblico, cuando corresponda,
cualquier modificacin del Proyecto durante la fase de Inversin, que
pudiera afectar su viabilidad.
71
Idea
Pre Inversin
Inversin
Perfil
Estudios
Definitivos/
Expediente
Tcnico
Pre
factibilidad
Factibilidad
PostInversin
Operacin
y Mantenimiento
Fin
Ejecucin
Evaluacin
Ex post
Retroalimentacin
La evaluacin ex post
Las Unidades Ejecutoras, en coordinacin con la Oficina de Programacin e
Inversiones que evalu el proyecto, son las responsables por las
evaluaciones ex post de los Proyectos de Inversin Pblica que ejecutan.
La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico est
facultada para determinar en los casos en que se requerirn dichas
evaluaciones, la metodologa a seguir y el requisito de que sea efectuada o
no por una agencia independiente, con el fin de verificar la generacin de
beneficios sociales durante la vida til del Proyecto. Los resultados de las
evaluaciones deben ser enviadas a la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico.
72
Proyectos
TOTAL
Nivel de Gobierno
E: GOBIERNO NACIONAL
M: GOBIERNOS LOCALES
5,548,196,409 6,666,188,823
5,353,348,527 12,609,321,315
3,610,993,208
7,105,850,394
54.2
56.4
R: GOBIERNOS REGIONALES
2,565,439,362
2,808,550,073
49.9
5,628,130,136
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
Atribucin supervisora
El ejercicio de la facultad supervisora sobre las entidades pblicas
comprende:
a. Revisar, en va de fiscalizacin posterior y cuando lo determine
conveniente, el cumplimiento de las polticas y normas del Sistema;
b. Recomendar la revisin de las decisiones y actos de la entidad, y las
medidas correctivas para fortalecer a la Oficina de Recursos Humanos
correspondiente, as como dar seguimiento a su implementacin.
Atribucin sancionadora
La Autoridad puede imponer sanciones a las entidades pblicas por el
incumplimiento de las obligaciones y procedimientos previstos en el Sistema,
las cuales pueden ser:
a. Amonestacin escrita en los casos de faltas leves;
b. Publicacin en la lista de amonestados, en los casos de faltas leves
reiteradas y graves;
c. Suspensin de facultades para el establecimiento de incentivos
monetarios y no monetarios, en caso de faltas graves;
d. Suspensin del ejercicio de funciones en materia de recursos humanos e
intervencin de la respectiva Oficina de Recursos Humanos en el caso de
las entidades del Poder Ejecutivo. Tratndose de otras entidades de la
administracin pblica, la Autoridad pondr en conocimiento de la
Contralora General de la Repblica y de la Comisin de Fiscalizacin y
Contralora del Congreso de la Repblica, la comisin de faltas muy graves.
Las sanciones sern aplicadas sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa del personal. La tipificacin de las faltas se aprueba mediante
Resolucin del Consejo Directivo.
iii. La Organizacin de la Autoridad Nacional
La Autoridad Nacional del Servicio Civil tiene la estructura orgnica bsica
siguiente:
a. El Consejo Directivo
El Consejo Directivo es el rgano mximo de la Autoridad, est integrado
por:
Tres consejeros designados en mrito a sus calificaciones profesionales
y reconocida trayectoria en sus campos de trabajo; con slida
experiencia en gestin pblica y/o en gestin de recursos humanos.
Son designados por resolucin suprema refrendada por el Presidente
del Consejo de Ministros, por un plazo de cuatro (4) aos renovables por
idnticos perodos. Uno de ellos lo preside.
El Director Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa
y Finanzas.
84
85
Pago de retribuciones;
86
87
4) El Empleado Publico
El empleado o servidor publico, es aquel ciudadano que presta sus servicios al
Estado a cambio de una remuneracin. El servidor pblico debe prestar sus
servicios con idoneidad, honradez, eficacia, responsabilidad y compromiso.
88
89
90
f. Rgimen disciplinario
Responsabilidades: Los empleados pblicos son responsables civil, penal o
administrativamente por el incumplimiento de las normas legales y
administrativas en el ejercicio del servicio pblico.
Inhabilitacin y rehabilitacin: La inhabilitacin y rehabilitacin del
empleado pblico se determinar en las normas de desarrollo de la
presente Ley.
Procedimiento disciplinario: El empleado pblico que incurra en falta
administrativa grave ser sometido a procedimiento administrativo
disciplinario.
g. Trmino de la relacin de empleo pblico
El trmino del empleo se produce por:
Fallecimiento.
Renuncia.
Mutuo disenso.
Destitucin.
Invalidez permanente que no le permita cumplir con sus funciones.
Jubilacin y Cese.
A. El sistema de abastecimiento
1. Definicin
El Sistema de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de polticas,
objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos tcnicos
orientados al racional flujo, dotacin o suministro, empleo y conservacin
de medios materiales; as como acciones especializadas, trabajo o
resultado para asegurar la continuidad de los procesos productivos que
desarrollan las entidades integrantes de la administracin pblica.
Este sistema se instituy a travs del Decreto Ley 2205620, en el marco de
20
91
2. Objetivo
El sistema de Abastecimiento
tiene como objetivo el control del
movimiento de bienes y servicios dentro de la Institucin a travs de los
Subsistemas de Abastecimiento.
22
son:
21
22
23
92
Entidad creada por el artculo 1 del Decreto Ley 20316 "Ley Orgnica del INAP" del 11/12/1973 como entidad
rectora del proceso de Reforma de la Administracin Publica. En 1995 se dispone su desactivacin y liquidacin
por Ley N 26507.
VALCRCEL, G. Manual de Abastecimiento Municipal. INICAM. Lima. 1989. Pgs. 65-68
La RM N 362-2003-PCM, del 15-NOV-2003, crea la Comisin Multisectorial para analizar las conclusiones sobre
Catalogacin de Bienes y Servicios, presentadas por la Comisin creada por DS N 099-2002-PCM, del 10-OCT-2002,
sobre Sistema de Catalogacin de Bienes y Servicios nico.
c. Subsistema de Utilizacin/Preservacin
A travs de este subsistema se prev, orienta y supervisa la movilizacin,
uso, conservacin y custodia de los bienes y servicios, dentro de una
concepcin integral, para una adecuada utilizacin y preservacin. Este
Subsistema est constituido por los Procesos Tcnicos de:
Mantenimiento (interno o externo). Puede ser slo mano de obra ( la
entidad compra la materia prima) o a todo costo.
Almacenamiento: almacn central y almacenes perifricos.
Seguridad integral: para personas y bienes.
Distribucin (racional y mesurada) de bienes: slo con PECOSA, para
consumo inmediato o, con PIA, para uso y consumo posterior.
Disposicin Final: accin que compete a la Oficina de Control
Patrimonial y al Comit de Gestin Patrimonial, conforme al artculo
168 del Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los
bienes de propiedad estatal, aprobado por DS 154-2001-EF, modificado
por el DS 107-2003-EF y dems Directivas de la SBN.
93
los siguientes
Programacin de necesidades
Es la determinacin de stas en funcin a los objetivos y metas
institucionales, concordantes con el PIA. En esta fase se utilizar el
Cuadro de Necesidades.
Elaboracin del Presupuesto Valorado
Esta fase consiste en la consolidacin de las necesidades de bienes,
servicios y obras, sustentadas en el Presupuesto Institucional de
Apertura.
Elaboracin del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones
Esta fase se desarrolla dentro de los treinta (30) das siguientes a la
aprobacin del PIA, es decir, a ms tardar el 31 de enero de cada ao. No
se podr ejecutar ningn proceso de seleccin que previamente no
haya sido incluido en el PAAC, siendo nulo todo proceso que
contravenga a esta disposicin.
Ejecucin de los procesos de seleccin
Consiste en la realizacin de los procesos de seleccin de acuerdo al
94
objeto del proceso. Los procesos de seleccin se rigen por la Ley Anual
de Presupuesto y la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Ingreso al Almacn Institucional
Es el ingreso de los bienes materiales adquiridos a travs de los diversos
procesos de seleccin, en aplicacin de la SA 05- Unidad en el ingreso
fsico y custodia temporal de bienes, concordante con las Normas
Tcnicas de Control Interno - NTCI 300 02- Unidad de Almacn.
(Catalogacin, Registro en las Tarjetas de Control Visible de Almacn,
verificacin permanente de su estado de conservacin, despacho de
las existencias, registro en las Tarjetas de Existencias Valoradas de
Almacn, informe a la Oficina de Contabilidad).
Valorizacin de las existencias de almacn
Se realiza en funcin a los documentos - fuentes o tasacin, aplicando el
Costo Promedio o el PEPS (Primeras entradas, primeras salidas).
Inventario Fsico
En es proceso se aplican las normas legales vigentes del Sistema de
Abastecimiento, SBN, etc.
c. Principales Procesos Tcnicos de Abastecimiento:
Es el proceso mediante el cual determinan las necesidades futuras de
compras y adquisiciones de bienes y servicios de la institucin, conforme
el presupuesto institucional aprobado y que se plasma en la elaboracin
del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones (PAAC). Consta de los
siguientes procesos:
Programacin. Este proceso comprende las siguientes actividades: i)
Determinacin de necesidades, ii) Consolidacin de necesidades, iii)
Formulacin del plan de adquisiciones, iv) Ejecucin del programa, v)
Evaluacin del programa.
Catalogacin de bienes. Este proceso comprende las siguientes
actividades: i) Identificacin de bienes no codificados, ii) Actualizacin
de bienes no codificados.
Estas tareas se cumplen en coordinacin con la Superintendencia
Nacional de Bienes
Registro de proveedores
A partir del Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado no existe obligacin de formular un registro
de proveedores en cada institucin. De ello se encarga el OSCE (EX
CONSUCODE) a travs del Registro Nacional de Proveedores.
Registro y control
Este proceso comprende las siguientes actividades: el desarrollo
estadsticas de la informacin de abastecimiento y la elaboracin de un
sistema de registros que posibilite controles posteriores.
Contrataciones y Adquisiciones
95
96
y
la
la
o
97
Proceso de Seleccin
Ejecucin Contractual
1.Convocatoria y Registro de
participantes
2. Presentacin de consultas,
absolucin y aclaracin de las
bases
2. Ejecucin de las
prestaciones derivadas del
contrato
3.Determinacin de
necesidades
3. Formulacin de
observaciones a las Bases e
integracin de stas
3. Adicionales y reducciones
4. Presupuesto Institucional
4. Presentacin y entrega de
propuestas
4. Ampliaciones o reducciones
de plazo
5. Evaluacin y calificacin de
propuestas
5. Subcontratacin
6. Otorgamiento de la Buena
Pro
6. Intervencin econmica
7. Resolucin
8. Aplicacin de penalidades
9. Conformidad de entrega o
de prestacin de servicio
10. Liquidacin de obra o de
consultora de obra
98
99
100
101
Concursos Pblicos
102
1. El Control Gubernamental
El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin
de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de
eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los
recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales
y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de
administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de
la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un
proceso integral y permanente.
El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultnea y
de verificacin posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la
finalidad que la gestin de sus recursos, bienes y operaciones se efecte
correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultneo y posterior.
El control interno previo y simultneo compete exclusivamente a las
103
104
105
5. mbito de aplicacin
Estn sujetas al sistema nacional de control las siguientes entidades:
a. El Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y Locales.
b. Unidades administrativas del Poder Legislativo, el Poder Judicial y
Ministerio Pblico.
c. Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica (Consejo
Nacional de la Magistratura, Jurado Nacional de Elecciones, ONPE, la propia
CGR y otras) e instituciones y personas de derecho pblico (universidades
estatales, por ejemplo).
d. Organismos reguladores de servicios pblicos (OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN y
otros)
e. Empresas del Estado y en las que ste participe en el accionariado bajo
cualquier forma societaria.
f. Entidades privadas, no gubernamentales e internacionales, por los
recursos pblicos que perciban.
106
107
1. La Pobreza en el Per
a. La evolucin de la pobreza
En el 2005, el INEI informo que la pobreza en el Per se redujo de 54,3% a
51,6% entre el 2001 y el 2004, una reduccin de 2,7 puntos porcentuales. La
disminucin se ha dado tanto en el mbito urbano como en el rural. En el
primer caso, la pobreza pas de 50,0% en el 2001 a 43,3% en el 2004,
mientras que, en el segundo caso, pas de 77,1% a 72,5%.
Para Lima y Callao, a diferencia del interior del pas, las cifras no se muestran
alentadoras. La poblacin en situacin de pobreza en Lima y Callao se
increment de 31,8% en el 2001 a 36,6% en el 2004, en contraste con el
interior del pas que disminuy 5,6 puntos porcentuales en el mismo
perodo y lleg a 57,7% en el 2004. Una hiptesis que explicara el
incremento de la pobreza en Lima y Callao estara directamente relacionada
con la migracin proveniente del interior del pas en busca de mejores
oportunidades.
Los departamentos que muestran una disminucin de la pobreza
estadsticamente significativa son Madre de Dios (-28,3 puntos
porcentuales), Tumbes (-22,8 puntos porcentuales), Lambayeque (-18,1
puntos porcentuales), Ica (-17,5 puntos porcentuales), Ucayali (-15,0 puntos
porcentuales), Cusco (-13,5 puntos porcentuales), San Martn (-11,5 puntos
porcentuales), Loreto (-8,9 puntos porcentuales), Amazonas (-8,5 puntos
porcentuales) y Tacna (-7,0 puntos porcentuales). El resto de departamentos
(excluyendo Lima), no muestra cambios estadsticamente significativos en
el periodo de comparacin.
A pesar de la mejora en las cifras de pobreza para ese ao, ms de la mitad de
la poblacin era pobre, situacin que se refleja en la marcada diferencia de
los ingresos entre niveles socioeconmicos: en promedio, el 10% ms rico
recibe cerca 12 veces el ingreso del 50% ms pobre, estructura que se ha
mantenido en los ltimos aos.
En julio del 2007, nuevamente el Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI), sealaba que la pobreza a nivel nacional se habra
reducido de 48,6% en 2004 a 44,5% en 2006 (-4,1%). Esta reduccin se habra
concentrado en las reas urbanas, en donde la pobreza disminuy de 37,1%
en 2004 a 31,2% en 2006; mientras que en Lima metropolitana la reduccin
fue de 6,1% (de 30,9% en 2004 a 24,2% en 2006). No obstante, en el rea rural
la pobreza se mantuvo casi constante, pasando de 69,8% a 69,3% durante el
mismo periodo de anlisis; al respecto, esta vez, la sierra fue la regin con
mayor pobreza (65,6%), seguida de la Selva (56,6%) y la costa (28,7%). A nivel
departamental, Huancavelica (88,7%), Ayacucho (78,4%), Puno (76,3%),
Apurmac (74,8%), Huanuco (74,6%), Pasco (71,2%), Loreto (66,3%) y
108
109
1997
1998
1999
Nacional
Lima
Metropolitana
Urbano
Rural
42.7
25.4
42.4
24.1
47.5
31.4
33
66.3
34
65.9
Nacional
Lima
Metropolitana
Urbano
Rural
18.2
2.3
17.4
2.4
7.6
41.5
7.5
40
2000 2001
POBREZA
48.4
49.8
38.9
28.3
2002
2004
2005
2006
2007
50
34.3
48.6
30.9
48.7
32.6
44.5
24.2
39.3
18.5
37.3
35.3
42.6
39
71.8
70
76.9
74.3
POBREZA EXTREMA
18.4
15
19.5
18.7
2.7
1.6
1.7
3.3
37.1
69.8
36.8
70.9
31.2
69.3
25.7
64.6
17.1
1.3
17.4
2
16.1
0.9
13.7
0.5
6.3
44.4
6.5
36.8
6.3
37.9
4.9
37.1
3.5
32.9
6.1
35.6
10
46.3
8.2
42.4
140.0
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
2001
110
2002
2004
2005
2006
Respecto al gasto social, ste tuvo su punto ms bajo en 1990 (2.4% del PBI)
para luego incrementarse a mediados de esa dcada en 138%, alrededor del
5% del PBI, mantenindose en esos niveles en los ltimos aos (1999-2005).
30,000
52,0%
24,888
52,0%
25,000
22,516
50,0%
15,113
16,111
17,530
49,8%
19,033
20,249
20,000
50,0%
49,0%
15,000
48,4%
48,6%
48,0%
47,0%
48,7%
Millones S/.
51,0%
10,000
47,5%
5,000
46,0%
45,0%
0,000
1999
2000
2001
Pobreza (% Pob)
2002
2003
2004
2005
111
Grafico 4
Atraso Escolar y Analfabetismo por Pobreza
100.0
90.0
80.0
70.0
Ao
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Analfabetismo de 15 aos
y ms.
Cobertura de educacin
inicial para nios de 3 a 5
aos
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobre
Total
2004
32.3%
27.1%
22.4%
2005
32.4%
25.8%
22.5%
2006
30.8%
23.0%
20.6%
112
Numero de
Distritos
190
459
639
544
1 832
% Total de
Distritos
10
25
35
30
100
% de Pobreza
Poblacin
Menos de 25%
De 25 a 49%
De 50 a 74.9%
De 75 a ms
1 811 520
2 928 835
3 132 917
2 897 695
Esta informacin debe servir para que el gobierno ajuste el diseo de sus
estrategias y la focalizacin de todos los programas sociales hacia los 544
distritos del Per que tienen niveles de pobreza por encima de 75%. De ese
total, el 60% (340) est ubicado en cinco regiones: Puno (92 distritos),
Huancavelica (84), Ayacucho (63), Cusco (58) y Apurmac (44).
El informe tambin indica que en Lima Metropolitana hay 1.6 millones de
pobres, lo que representa el 15% del total de peruanos en tal condicin. La
mayor incidencia de ese problema (con tasas de entre 43% y 60%) est en los
distritos de Carabayllo, Puente Piedra, Pachacamac y Pucusana. La mitad de los
pobres limeos vive en siete de los cuarenta y tres distritos limeos: San Juan
de Lurigancho, Ate Vitarte, Comas, Villa Mara del Triunfo, San Martn de Porres,
Villa El Salvador y Ventanilla.
En zonas donde est ubicada la gran minera, la incidencia en la reduccin de la
pobreza no es significativa. Segn las cifras del INEI, los distritos ms pobres de
la regin Puno son aquellos donde se explota algn mineral. Por ejemplo, en
Pichacani-Laraqueri (Puno) el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8% estn
en pobreza extrema; mientras que en San Antonio de Esquilache (Puno) la
pobreza es de 87.2% y la pobreza extrema 49.9%. Sin embargo, entre ambas
localidades y la regin Moquegua se ubica la mina Aruntani dedicada a la
explotacin aurfera. Recordemos que ahora que la onza de oro se cotiza por
encima de los US$ 1,000.
Otro caso se da en el distrito de Ocuviri (Lampa) donde el 91.6% de la poblacin
estn en la lnea de la pobreza y el 59.4% en extrema pobreza, a pesar que all la
empresa Arasi tambin explota oro. Asimismo, la minera IRL del Reino Unido
est explotando oro en el distrito de Ollachea (Carabaya), en donde se tiene una
poblacin total de 4 mil 919 habitantes, de ellos el 87.5% estn en la pobreza y el
62.1% en extrema pobreza.
Resultados sorprendentes. Los distritos de Ongn y Bambamarca en La
Libertad, son los distritos ms pobres del pas, con tasas de 99.7% y 98.7%,
respectivamente. Tambin en Lambayeque y en Piura, regiones de la costa,
existen distritos con extrema pobreza. "En Huancavelica que, en promedio, es
el departamento ms pobre del pas, con una tasa de 85%, tambin se
encontr distritos con niveles de 50%.
En el siguiente cuadro se muestran los distritos ms pobres, como los menos
pobres.
113
Los ms pobres
La Libertad
Huancavelica
Oyn:
99.7%
Bambamarca:
98.7%
Condormarca:
97.6%
Ataparco:
97.9%
Tntay Punco:
97.0%
Surcobamba:
96.8%
Salcahuasi:
95.5%
Anchonga:
96.1%
Lima
Moquegua Arequipa
Metropolitana
Patambuco: Magdalena:
Pacocha:
Yanahuara:
96.9%
3.6%
3.8%
3.0%
La Molina:
3.5%
San Borja:
3.2%
Jess Mara:
3.1%
Miraflores:
1.8%
La Punta:
1.4%
Por otro lado, hay quienes dicen que si se eliminaran los costos administrativos
y se pudiera ubicar a todos los peruanos en condicin de pobreza, el Estado
necesitara el 3% del Producto Bruto Interno (PBI) para eliminar este problema.
EJE 1
(7 PPSS)
EJE 2
(22 PPSS)
114
Programa Social
AGUA PARA TODOS
JUNTOS
MI PUEBLO
PRONAA
PRONAMA
RENIEC
SIS
CONSTRUYENDO PER
PRONAMACHCS
ELECTRIFICACIN RURAL
FITEL
PROVIAS DESCENTRALIZADO
SIERRA EXPORTADORA
PROSAAMER
MARENASS
PROJOVEN
COFOPRI
Sector Adscrito
Vivienda, Construccin y Saneamiento
Presidencia del Consejo de Ministros
Vivienda, Construccin y Saneamiento
Mujer y Desarrollo Social
Educacin
RENIEC
Salud
Trabajo y Promocin del Empleo
Agricultura
Energa y Minas
Transporte y Comunicaciones
Transporte y Comunicaciones
Presidencia del Consejo de Ministros
Agricultura
Agricultura
Trabajo y Promocin del Empleo
Vivienda, Construccin y Saneamiento
EJE 2
(22 PPSS)
EJE 3
(5 PPSS)
FONCODES
PROABONOS
INCAGRO
PROG. SUBSECT. IRRIGACIN
SENASA
INST. NAC. INNOVACIN
AGRARIA
INRENA
FONDEPES
INST. TECNOLG ICO
PESQUERO
PROMPER
PLAN NAC. COPESCO
PROINVERSIN
INABIF
CONADIS
PNCVFS
INDEPA
INDECI
115
a.
d. Gestin deficiente
El problema central de la poltica social, es la deficiente gestin de los
programas sociales. Entre estos estn la mala focalizacin, que determina
problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos
beneficiarios) y de filtracin (los programas llegan a los que no los necesitan).
Vale la pena enfatizar que los niveles de sub-coberturas son bastante mayores
que los de filtracin en la mayora de los PPSS. En cuanto a los programas
alimentarios, en el 2004 la filtracin era considerable (en el caso del Vaso de
Leche llegaba al 51.4% y en el de los Comedores Populares urbanos al 45.2%). La
sub-cobertura de estos ltimos era del 97% en las zonas rurales y del 92% en las
urbanas.
En la gestin de los PPSS estn involucrados representares de la poblacin
beneficiaria y sus organizaciones. Existen diversas experiencias importantes de
modalidades de participacin orgnica de la poblacin, como las reuniones de
validacin de beneficiarios de JUNTOS, los CLAS en salud, las APAFA en
116
117
Ejes
Objetivos
Prioridades
Estratgicas
1. Desarrollo
de
capacidad
es
humanas y
respeto
de
derechos
fundamen
tales
Asegurar el
capital
humano y
social de
grupos
sociales en
situacin de
riesgo y
vulnerabilida
d social
Proteccin integral de
todos los nios y nias
menores de 3 aos de
cualquier dao que afecte
su desarrollo y potencial
2. Promocin
de
oportunid
ades y
capacidad
es
econmic
as
Incrementar
sus activos
familiares y
comunitarios
y mejorar los
ingresos y el
empleo
permanente
Mantenimiento preventivo
y generacin de
infraestructura y
desarrollo de iniciativas
sociales productivas
3. Estableci
miento de
una red
de
protecci
n social
Reducir los
riesgos y
proteger a las
personas y las
familias
reas de
Intervencin
Servicios sociales
bsicos: educacin,
salud, alimentacin y
nutricin, vivienda y
saneamiento.
Derechos bsicos:
justicia y seguridad
ciudadana.
Fondos sociales
Activos de las familias
y comunidades:
infraestructura vial,
telecomunicaciones y
electrificacin.
Capacidad tcnica.
Desarrollo rural.
Mejoramiento del
ingreso.
Fondos sociales
Fondos sociales
118
119
A
R
T
I
C
L
I
N
T
R
A
E
J
E
S
120
Eje.2 Promocin de
oportunidades de capacidades
econmicas
Objetivo 1: Oportunidades
empresariales no agrcolas.
Objetivo 2: Oportunidades
empresariales agrcolas.
Objetivo 3: Insercin laboral.
Objetivo 4: Infraestructura
social y/o productiva.
Objetivo 9: Apoyo y
proteccin a poblacin
vulnerable.
Salud
Provee Bs y
Ss de salud y
nutricin
Educacin
Provee Bs y
Ss de educacin
nutricin
Saneamiento
Alimentacin
Provee Bs y
Ss de
saneamiento
Provee Bs y
Ss
alimentarios.
Gestin articulada:
Salud
Educacin
Saneamiento
Alimentacin
121
POLITICA SOCIAL
AMBITO
ESTRATEGICO
ESTRATEGIAS
INTEGRALES
(Objetivos comunes
y complementarios)
ESTRATEGIAS
INDIVIDUALES
(Objetivos
individuales
derivados de
objetivos comunes)
PROVISION DE
BIENES Y
SERVICIOS
(Metas y resultados
vinculados a
estrategias
individuales)
AMBITO
INSTITUCIONAL
FUNCIONAL
CIAS
(Planeamiento de
acciones
multisectoriales y
articuladas)
SECTORES
(Planeamiento de
acciones sectoriales)
INSTITUCIONES
(Ejecucin de
Programas Sociales)
122
EQUIPO
TECNICO
MULTISECTORI
AL
Secretaria
Tcnica
(EJES: 1, 2 y 3)
APOYO
INSTITUCIONAL
MEF: (DEGAES,
DNPP)
Eje1: Capacidades
Eje2: Oportunidades
Eje 3: Proteccin
Programas segn
Objetivo
Programas segn
Objetivo
Programas segn
Objetivo
Salud preventiva y
asistencial.
Acceso y mejora
de la calidad de la
educacin bsica.
Apoyo alimentario
(nios y
adolescentes).
Asistencia
nutricional.
Accesos a la
vivienda y
saneamiento.
Oportunidades
empresariales no
agropecuarias.
Oportunidades
empresariales
agropecuarias.
Capacitacin e
insercin laboral.
Apoyo alimentario
(adultos
vulnerables).
Proteccin a
poblaciones
vulnerables .
Infraestructura de
acceso a servicios
bsicos.
123
124
5. Fortalecimiento de la gestin en lo
social de gobiernos regionales y locales.
COMPONENTES:
PROPSITO:
1. Mejorar la eficiencia
de los programas sociales.
FIN:
Contribuir a la mejora de las condiciones
de vida de la poblacin y a la reduccin de
los niveles de la pobreza extrema.
RESUMEN DE OBJETIVOS
INDICADORES
Leyes anuales de
presupuesto del
pblico.
Encuesta
Nacional de
Hogares, ENAHO.
Sistema de
seguimiento y
evaluacin.
SIAF SP.
MEDIOS DE VERIFICACION
Apoyo poltico al ms
alto nivel para llevar
adelante el proceso de
reforma.
Idoneidad de equipos
tcnicos involucrados.
Involucramiento de las
autoridades locales sin
sesgos de poltica
partidaria.
Cultura de la gestin
por resultados es
aceptada y
practicada por
involucrados en la
gesti6n de programas
Condiciones de
estabilidad
macroeconmica y
crecimiento
econmico se
mantienen
favorables.
SUPUESTOS
125
126
ACTIVIDADES:
1. Sectores sociales intervie-nen
articuladamente (Combo de bienes
v servicios)
1.1 Determinacin del costo efectividad
de las intervenciones existen-tes y de
intervenciones ya diseadas y
proyectadas.
1.3 Determinacin de la composicin de
los Combos de bienes y servicios.
RESUMEN DE
OBJETIVOS
INDICADORES
Reportes Sistema de
seguimiento y evaluacin
(SISE).
MEDIOS DE
VERIFICACION
Compromiso de los
responsables de los
PPSS involucrados en
la reforma.
Apoyo de los lderes
de los nuevos PPSS.
Compromiso de la
DNPP para reformar
los sistemas en un
marco de gestin por
resultados.
P a r t i c i p a c i n
comprometida de los
sectores en el proceso.
SUPUESTOS
RESUMEN DE
OBJETIVOS
4.1. Bases de datos de hogares del SISFOH y del PGH
disponibles.
4.2. Marco legal publicado e instrumentalizado.
5.1. Numero de talleres de capacitacin y acciones de
fortalecimiento de las unidades de gestin social de los
gobiernos regionales y locales realizado.
5.2. Aprobacin del Plan Piloto por la CIAS.
6.1. Aplicativos del SISE operando.
6.2. Numero de instituciones pblicas con unidades de
seguimiento y evaluacin de programas sociales
implementadas.
6.3. Directivas y procedimientos implemen-tados.
6.4. Numero de lneas de base diseadas para los PPSS.
INDICADORES
MEDIOS DE
VERIFICACION
SUPUESTOS
127
P
Realizar la Programacin Presupuestal Estratgica basada en la aplicacin
de los principios y tcnicas del planeamiento estratgico en el diseo de
sus intervenciones. El propsito ser garantizar que cada programa
disponga de una visin, con metas multianuales, el desarrollo articulado
de intervenciones costo/efectivo y que se cuente con los recursos
financieros requeridos para su realizacin. Cada ao fiscal, en la Ley de
Presupuesto respectiva, se identificarn los resultados especficos y los
recursos necesarios para alcanzarlos. Se trata pues de asegurar una
vinculacin clara entre la planificacin y el presupuesto para lograr los
resultados esperados.
P
Formular la medicin del desempeo y realizar su seguimiento y
evaluacin, para ello se establecern los indicadores que permitan
realizar la medicin y seguimiento al nivel de avance en el logro de los
objetivos y propsitos a los que contribuye el programa, debindose
prestar atencin al logro de los indicadores de resultado e impacto, sin
perder de vista a los indicadores de producto, que cuantifican los bienes
y servicios provistos por la intervencin.
P
Establecer mecanismos de rendicin de cuentas y monitoreo
participativo para la rendicin social de cuentas, es decir para la
declaracin precisa e imparcial de los resultados logrados y la manera
cmo estos fueron logrados, no slo a los entes rectores, sino a la propia
poblacin.
Bajo estos elementos y enfoque general, se espera que tanto el diseo,
como la ejecucin y evaluacin de los programas sociales se desarrollen en
el marco de los principios, propsitos y tcnicas de la gestin por
resultados, propicindose de esa manera a mejorar la eficacia del gasto
pblico; y contribuir al acceso a servicios; y superar la desnutricin crnica,
el bajo rendimiento estudiantil o los altos indicadores de mortalidad
materno infantil y contribuir a cerrar las profundas desigualdades
existentes en el pas.
128
129
130
Institucional
Plantea la intervencin multisectorial articulada de los ministerios,
programas nacionales, organismos autnomos y entidades regionales y
locales en el marco de la descentralizacin, combinando esfuerzos y
recursos. Prev la posibilidad de la participacin de Instituciones privadas y
de la cooperacin internacional para que desarrollen acciones vinculadas a
la lucha contra la pobreza y la desnutricin infantil.
De gestin
La Estrategia Nacional CRECER se enmarca en la lgica del Presupuesto por
Resultados, para lo cual se han seleccionado cinco programas estratgicos
presupuestales formulados por el MEF, y estn vinculados con la lucha
contra la desnutricin.
En ese sentido el financiamiento de las acciones basado inicialmente en los
presupuestos institucionales de los sectores y programas sociales que
intervienen, y posteriormente, de manera progresiva, sumando los aportes
adicionales de recursos provenientes, tanto pblico como privado, de ser el
caso se ejecutaran en el marco del presupuesto por resultados y de manera
articulada..
Operativa
Implica la articulacin de la oferta programtica y presupuestal de las
entidades involucradas, aprovechando sus propias capacidades y
potencialidades; as como de sus herramientas operativas, conocimientos y
prcticas innovadoras para el diseo y ejecucin de polticas vinculadas con
la lucha contra la desnutricin infantil.
131
Territorial
CRECER, busca la intervencin articulada de las entidades involucradas, en la
perspectiva de constituir unidades geogrficas econmicas y sociales a fin
de impulsar su desarrollo sostenido, bajo un enfoque de desarrollo
territorial integral.
Distritos
etapa I
Distritos
etapa II
Distritos
etapa III
Total
distritos
330
308
242
880
16
28
66
17
83
65
ANCASH
APURIMAC
60
AREQUIPA
AYACUCHO
23
CAJAMARCA
18
18
46
16
85
77
19
96
CUSCO
44
27
71
HUANCAVELICA
76
84
HUANUCO
67
68
ICA
JUNIN
39
46
LA LIBERTAD
42
45
LAMBAYEQUE
132
LIMA
LORETO
11
MADRE DE DIOS
PASCO
PIURA
PUNO
SAN MARTIN
UCAYALI
16
51
13
13
29
40
11
25
11
62
21
21
7. Resumen
Es indudable que los esfuerzos por combatir la pobreza en el pas han sido
mltiples, y la inversin de bastante envergadura. Sin embargo los resultados
no son del todo satisfactorios. La causa a nuestro entender est que la lucha
contra la pobreza en muchos casos, ha estado politizada, es decir, el objetivo
ha estado centrado en ganar rditos polticos partidarios.
Sin embargo hay momentos importantes que han marcado avances en la lucha
contra la pobreza, como el Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza
(2004), el Plan de Reforma de los Programas Sociales y la Estrategia Nacional
CRECER (2007). Estos instrumentos han buscado una direccin y gestin ms
organizada e integral de las polticas sociales, aunque no se han logrado
implementar a cabalidad.
La fusin de 82 programas antes existentes, en 26 programas y la
implementacin de CRECER como estrategia articuladora de 12 programas
orientados a reducir la pobreza y desnutricin crnica infantil en los distritos
ms pobres del pas, son avances indudables. Sin embargo, muchos de los
programas fusionados an no han resuelto su situacin y permanecen en una
situacin de indefinicin administrativa.
Actualmente se viene trabajando instrumentos ms operativos, que aportaran
a una gestin ms eficiente, estos son: el programa de fusiones, la actualizacin
del marco social multianual, el sistema de monitoreo y evaluacin, etc.
133
BIBLIOGRAFA:
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Jurdicos Universitarios. Ao 1987.
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Americana de Acapulco. Ao 1994.
Porra Prez, Francisco. Teora del Estado. Editorial Porra. Ao 1997.
Gmez, Frde Karina. Teora Poltica. Editorial Oxford. Ao 2001.
Nuevas Tecnologas de Gestin en la Administracin Pblica. Instituto de
Administracin Pblica. Buenos Aires, Argentina. Ao 1996.
Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico. Banco
Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoamericano de Administracin
para el desarrollo. Ao 2007.
Gonzlez-Pramo, Jos Manuel. Gestin pblica: conceptos e instituciones. Ao
1996.
De Welsch, Hilton & Gordon. El proceso administrativo. Ao 1990.
Koontz, Harold. Administracin una perspectiva global. Editorial McGraw - Hill
Interamericana. Ao 1994.
Robbins, Stephen P. Administracin teora y practica. Editorial
Hispanoamericana. 1994
Prentice - Hall
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135
136
137
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