Tema 1: La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica

a) Introduccin:
Las garantas de carcter patrimonial frente a la actividad de la administracin pblica
se asienta en nuestro ordenamiento sobre dos instituciones bsicas:
Expropiacin forzosa: Privaciones singulares de la propiedad realizadas de modo directo y
voluntario, legtimas y conforme a derecho.
Responsabilidad patrimonial: Deber de la administracin de cubrir los daos que ocasione en
su actividad de forma incidental, tanto contractual como extracontractual.
b) Caracteres generales de la responsabilidad:
La responsabilidad patrimonial de las AAPP mantiene una serie de rasgos definitorios
fundamentales a tener en cuenta:
- Carcter total: cubre los daos producidos por la actuacin de la AP sino y los poderes
pblicos, incluyendo los producidos por los rganos judiciales en los supuestos previstos.
- Responsabilidad de tipo directo: no subsidiaria respecto de la responsabilidad de las
autoridades y personal a su servicio.
- Responsabilidad objetiva: independientemente de que la actividad daosa se hubiera
realizado mediando culpa o dolo, sea legal o ilegal; la AP responde por los daos causados en
multitud de ocasiones. En determinados casos sin embargo el alcance de este criterio viene
delimitado por reglamentos o normas de profesin (lex artis).
1. Presupuestos de la responsabilidad patrimonial:
Para que podamos apreciar el deber jurdico de indemnizar por parte de la
administracin se exige la concurrencia de tres requisitos fundamentales:
A) Lesin resarcible:
Solo existir obligacin de indemnizar cuando se haya producido un dao o lesin ms
all de la mera disminucin patrimonial, pues se requiere que el mismo sea antijurdico,
efectivo, evaluable econmicamente e individualizado.
- Antijuricidad: dao contrario a derecho y que el particular no se encuentra en obligacin de
soportar (art. 141. LRJPAC), por lo que no podr apreciarse cuando por ley, acto administrativo
o contrato el particular tenga obligacin de soportar ese dao patrimonial. La LRJPAC excluye
la obligacin de indemnizar por daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se
hubieren podido prever o evitar en el momento de su produccin.
- Efectividad: El art. 139.2 establece que el dao causado debe ser efectivo, actual y real, no
futuros o posibles basados en meras expectativas, que s podrn tenerse en cuenta en
derechos o beneficios econmicos cuando haya un alto y objetivo ndice de probabilidad.
- Evaluabilidad econmica del dao: cuantificable en trminos monetarios. Cuando el dao se
produce sobre bienes o derechos patrimoniales el importe es de fcil determinacin. En el
caso de daos personales o morales, su evaluacin econmica suele ser convencional
(determinado por aseguradoras) o incluso invaluables (la vida), aunque s sern indemnizables.
- Individualizacin del dao: con relacin a una persona o grupo de personas. Plantea
problemas interpretativos, pues no es lgico ni viable indemnizar a una amplia colectividad por
los daos causados por una medida, aunque se propicia la indemnizacin a colectivos cerrados
o determinados, no amplios y numerosos, (vecinos de un bloque, empresas de un polgono).

B) Imputacin del dao:

- Sujeto autor del dao: El dao generado debe provenir de la actuacin de personas
integradas en la organizacin administrativa. No son imputables los daos producidos por los
que genricamente podan denominarse colaboradores externos de la administracin, salvo
cuando los daos sean ocasionados como consecuencia inmediata de una orden de la AP.
- Actividad daosa: caracteres de la actividad que produce el dao.
- Aspecto formal: se consideran daos indemnizables los causados por cualquier tipo
de actividad administrativa, incluyendo la inactividad frente a un deber jurdico.
- Aspecto material: Tanto por el funcionamiento normal de la AP que ha seguido los
cauces ordinarios pero ha podido generar responsabilidad por riesgo como por el
funcionamiento anormal de la AP, que acta de forma inadecuada y produce un dao.
C) Relacin de Causalidad:
Para que la AP est obligada a indemnizar se requiere que su actividad haya sido la
causa del dao, algo difcil de determinar en ciertas ocasiones dada la pluralidad de factores
que pueden darse en la produccin del mismo, lo que dificulta la interpretacin de la
existencia de responsabilidad o no por los tribunales. Se trata de un problema de prueba para
el cual se siguen diferentes teoras.
2. Contenido del deber indemnizatorio
Una vez supuesta la produccin de una lesin resarcible, se debe determinar el deber
de indemnizar que pesa sobre la AP. Para ello habr que establecer su extensin econmica, la
fecha de referencia del clculo y la modalidad de indemnizacin adoptada.
A) Extensin del deber indemnizatorio:
- Principio de reparacin integral: La indemnizacin debe conllevar la reparacin integral de
los daos ocasionados imputables a la AP, para que el balance patrimonial sea igual que
antes de la produccin del dao. Se tendr en cuenta en esta reparacin tanto la
indemnizacin del dao emergente como el lucro cesante.
- Criterios de clculo: La forma de calcular la indemnizacin no goza de una regulacin
precisa, por lo que los tribunales disponen de amplia discrecionalidad al fijar el importe.
B) Fecha de referencia para clculo de la indemnizacin:
El art. 141.3 establece que la cuanta de la indemnizacin se calcular con referencia al
da en que se produjo la lesin, sin perjuicio de que se actualice a fecha de conclusin del
procedimiento con arreglo al IPC e intereses demorados.
C) Modalidades de indemnizacin:
La indemnizacin debe ser econmica, y abonarse en un solo pago. Sin embargo, la
LRJPAC ha recogido algunas alternativas establecidas por las normas sectoriales, abriendo la
puerta a otras posibilidades de abono (art. 141.4), pudiendo llegar a ser sustituida por una
indemnizacin en especie o ser abonada en pagos peridicos cuando resulte adecuado y exista
acuerdo con el interesado.
4. VAS FORMALES PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD:
Podemos decir que son tres las cuestiones que plantean estas vas:
A) El plazo de iniciacin. Prescripcin anual de la accin de responsabilidad:
Tradicionalmente ha existido un plazo de un ao para interponer la reclamacin de
responsabilidad, sin embargo, el rgimen de dicho plazo ha suscitado dos dificultades.

Por un lado, al ser un plazo de prescripcin, es susceptible de interrupcin. Por otro, la

determinacin del dies a quo, fijado por el art. 142.5 LRJPAC en la fecha de produccin del
dao; salvo daos de carcter personal, en los que comenzar a contarse desde la curacin o
determinacin del alcance de las secuelas, y casos en que la responsabilidad est generada por
actos administrativos ilegales que hubieran sido objeto de anulacin, en los que el plazo
comenzar a correr en la fecha que se hubiese dictado sentencia definitiva.
B) El procedimiento administrativo a seguir: Exigencia de responsabilidad.
El procedimiento se iniciar a instancia del perjudicado o de oficio por la AP
responsable, siendo la forma tradicional y ms comn de inicio la reclamacin del interesado.
Respecto a la instruccin del procedimiento podemos destacar la previsin del
dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la CA correspondiente, manifestando
la existencia o no de la relacin causal entre el funcionamiento del servicio pblico y la lesin
producida, adems de la valoracin del dao y la cuanta indemnizatoria.
Con carcter general, el procedimiento terminar mediante resolucin del rgano
competente, poniendo esta fin a la va administrativa; si bien tambin ser posible la
terminacin de forma convencional con arreglo a la previsin del art. 88 LRJPAC mediante
acuerdo indemnizatorio con el afectado. El plazo mximo de resolucin del procedimiento ser
de 6 meses, tras el cual se entender desestimada la reclamacin por silencio administrativo.
Podr llevarse a cabo la tramitacin del procedimiento abreviado (art. 142.3) cuando
exista inequvocamente relacin de causalidad, valoracin del dao y cuanta de la infraccin,
abreviando los plazos para que se dicte resolucin en un periodo de 30 das.
C) Va Judicial
La resolucin desestimatoria de la reclamacin de responsabilidad que adopte la AP en
el procedimiento ser fiscalizable exclusivamente por los rganos del orden jurisdiccional
contencioso-adminsitrativo conforme al art. 2.e) LJCA, que hace a este orden el nico capaz de
conocer asuntos de responsabilidad patrimonial de las AAPP.

Tema 2: Expropiacin forzosa

I.
Derecho de propiedad e inters pblico
Aunque reconocido y regulado en su esencia por la legislacin civil, el derecho de
propiedad no se sustrae a la legislacin administrativa.
No es simplemente un derecho subjetivo de naturaleza privada, sino que siempre ha
tenido una dimensin institucional u objetiva, asumida y regulada por el ordenamiento. Busca
armonizar los intereses individuales y colectivos (utilidad individual y funcin social).
No existe un contenido homogneo del derecho de propiedad
Diferentes estatutos de la propiedad: funcin social concretada por el legislador (art. 33.2CE)
Problema: hasta dnde puede modularse el derecho de propiedad? en qu momento la
delimitacin del derecho incurre en privacin?
II.
Delimitacin y privacin
La delimitacin define el contenido del derecho por motivos funcionales y no es
indemnizable, mientras que la privacin merma dicho contenido por motivos de utilidad
pblica o inters social y s es indemnizable.
Existe privacin cuando sea de carcter singular (acto), se desconozca el contenido
esencial, privando de toda utilidad individual o estableciendo restricciones desproporcionadas
y afecta a derechos o facultades preexistentes y consolidados.

III.
La expropiacin forzosa
1. Evolucin histrica
Consiste en la privacin forzosa o imperativa de la propiedad privada o los poderes
pblicos a sus legtimos titulares, por razones de inters general.
Se considera una medida inevitable con el fin de obtener la titularidad pblica de bienes
necesarios. Se exige que toda operacin expropiatoria est legitimada por una ley, que ha de
fijar el motivo de utilidad pblica que la justifica y el destino de los bienes expropiados.
Tambin se exige que se determine y pague, previamente a la ocupacin, el justiprecio; y que
se tramite un procedimiento para concretar los bienes objeto de traslacin al patrimonio
pblico, as como para fijar el justiprecio antes mencionado.
En la actualidad, la expropiacin es una potestad pblica cuyo objeto consiste en privar a
una persona o grupo de sus bienes o de derechos patrimoniales o intereses legtimos cuando
as lo requieran los intereses generales. Normalmente se trata de una potestad administrativa
ejercida conforme lo dispuesto por las leyes y en los supuestos o para los fines previstos por
stas. No obstante, tambin puede el legislador acordar directamente la de ciertos bienes.
Su objeto es la privacin o ablacin de derechos e intereses, acordada imperativamente y
de propsito, de donde nace el derecho compensatorio a obtener un equivalente econmico.
Consiste en la privacin o ablacin de algn derecho o inters legtimo patrimonial. Junto
con las expropiaciones traslativas del dominio, se consideran expropiacin otras muchas
decisiones que implican privacin o mutilacin de las facultades del propietario. Tambin son
expropiaciones en sentido material las privaciones de otros derechos patrimoniales diferentes
de la propiedad, como los derechos de arrendamiento o usufructo.
Las causas que la justifican son la utilidad pblica y el inters social. En teora, cualquier
motivo de inters pblico que requiera una medida de este tipo. El beneficiario puede no ser la
Administracin expropiante cuando existan razones de inters pblico que lo justifiquen. Su
finalidad puede ser tambin el cumplimiento de una funcin social de la propiedad o tutelar el
medio ambiente o el patrimonio histrico. Se trata de un instrumento polivalente, destinado a
la satisfaccin de los intereses pblicos cuando se ve impedida por la titularidad privada.
Es una garanta, pues asegura la integridad del patrimonio personal y la estabilidad del
trfico jurdico. Para que cualquier expropiacin sea legtima, debe respetar al menos una
triple garanta: slo cabe expropiar por causas justificadas de inters pblico legalmente
previstas, siendo necesaria una relacin entre el objeto de la expropiacin y los fines; la
correspondiente indemnizacin, para preservar el contenido econmico de la propiedad; y se
ejercer de la forma prevista en la ley a travs del procedimiento administrativo establecido.
El tiempo en que la Administracin necesita disponer de los bienes expropiados para el
cumplimiento de sus fines suele ser muy inferior al de tramitacin del expediente de
determinacin y pago del justiprecio. La carta de los Derechos Fundamentales de la UE exige el
pago de la indemnizacin en un tiempo razonable. La garant indemnizatoria se manifiesta
tambin en relacin con la cuanta, que debe ser justa y suficiente. Esta garanta procede en
todos los casos en que se produzca la expropiacin.
2. Legislacin aplicable
Corresponde al Estado regular la expropiacin en su faceta de garanta de los derechos e
intereses econmicos privados y los criterios y sistema de valoracin del justiprecio, as como
el procedimiento expropiatorio.
Tanto el Estado como las CA pueden regular la expropiacin en su faceta de potestad
pblica o instrumento del que sirven para el logro de sus fines. Corresponde a uno y otras la
determinacin legal de la causa expropiandi en materias o sectores de su competencia.
En la legislacin estatal, la norma reguladora es la LEF, desarrollada por su Reglamento
(REF). La LEF regula tambin procedimientos especiales, algunos ya obsoletos, y otras leyes
como la TRLS contienen normas sobre expropiaciones especiales.

3. Sujetos de la expropiacin
La Administracin expropiante
La LEF fijaba que la expropiacin slo puede ser acordada por el Estado, la provincia o el
municipio, a lo que hay que aadir la Administracin general de las CCAA y las Islas. El art. 4.3
la confiere tambin a las mancomunidades de municipios, segn determinen sus estatutos.
La regla sigue excluyendo la potestad expropiatoria de organismos pblicos y otros entes
instrumentales, que pueden ser beneficiarios de la expropiacin. Cuando requieran bienes
expropiables para el cumplimiento de sus fines, han de solicitarlo a su Administracin matriz.
Expropiaciones legislativas
Se ha producido histricamente en casos muy contados (expropiacin de empresas
ferroviarias que dio lugar a RENFE, acciones particulares del Banco de Espaa o el Grupo
RUMASA). Es el legislador el que acuerda la expropiacin y determina su objeto.
La ley expropiatoria es una ley singular y ha de circunscribirse a aquellos casos
excepcionales que no pueden solucionarse por los instrumentos normales respetando las
garantas esenciales del art. 33.3 CE.
Puede ser enjuiciada a travs de la declaracin de inconstitucionalidad pero la legitimacin
para iniciarlos no corresponde al expropiado, sino los que establece el art. 162.1 CE o al Juez.
El expropiado podr alegar indirectamente contra ella y solicitar al Juez o Tribunal que plantee
una cuestin de inconstitucionalidad.
Conforme a la jurisprudencia reciente, se considera que se vulnera el art. 24.1 CE si la
expropiacin acordada por ley podra haberse realizado en un procedimiento administrativo.
El beneficiario
Es quien representa el inters pblico o social, realizndose la expropiacin en su favor.
Puede ser la propia Administracin expropiante u otra pudiendo ser, en las expropiaciones por
causa de inters social, cualquier persona fsica o jurdica que cumpla los requisitos legales.
Si no es la Administracin expropiante, tiene la facultad de instar a sta la iniciacin del
expediente. Una vez iniciado ste, tiene la condicin de parte y puede impulsar el
procedimiento, formular la relacin de bienes y derechos a expropiar, convenir la adquisicin
amistosa e intervenir en la determinacin del justiprecio; el cul ha de pagar, abonando las
indemnizaciones de demora que procedan. Ha de destinar el bien expropiado al fin previsto.
El expropiado
Titular del derecho objeto de expropiacin. Puede serlo cualquier persona fsica o jurdica,
incluso entidades y Administraciones pblicas distintas de la expropiante. Cabe incluso la
expropiacin de bienes de Estados extranjeros y confesiones religiosas, sin bien conforme a lo
previsto por el Derecho Internacional o los Acuerdos con la Santa Sede de 1979.
La condicin de expropiado tiene carcter real, derivando de su relacin con el bien o
derecho objeto de la expropiacin. Se transmite junto con el bien o derecho, considerndose
subrogado el nuevo titular en los derechos y obligaciones del anterior.
Pueden existir dudas sobre la titularidad del bien expropiado, considerndose en tales
casos como titular a quien figure como tal en los registros pblicos, salvo prueba en contrario.
Si varios interesados presentan ttulos contradictorios sobre el bien expropiado, todos deben
ser emplazados como parte en el expediente.
El bien expropiado se adquiere libre de cargas. Si existiese algn derecho compatible con
el destino del bien, puede mantenerse previo acuerdo entre expropiante y expropiado. Las
cargas anteriores se convierten en derechos sobre el justiprecio.
4. Declaracin de utilidad pblica e inters social
La declaracin de la causa expropiandi es indispensable para cualquier expropiacin. Se
trata de un requisito previo inexcusable. No siempre supone especificar el destino de los
bienes o derechos expropiados, ya que en ocasiones puede ser secundario.
Se admite que la ley declare genricamente las causas de utilidad pblica o inters social
que legitiman la expropiacin de bienes inmuebles o de categoras especiales de bienes

muebles, en cuyo caso la AP competente deber concretar la aplicacin de dicha causa

genrica mediante el acuerdo correspondiente.
Se entiende implcita en todos los planes de obras y servicios de las diferentes
Administraciones territoriales, a efectos de la expropiacin de inmuebles afectados por los
mismos, como se deduce del art. 10 LEF.
5. El acuerdo de necesidad de ocupacin
El expediente de expropiacin se inicia ya declarada la utilidad pblica o inters social.
Segn el rgimen general, la primera fase es aquella por la que la Administracin resuelve
sobre la necesidad de ocupar los bienes que sean indispensables para la expropiacin.
En el acuerdo de necesidad de ocupacin, la Administracin expropiante o el beneficiario
deben formular una relacin concreta e individualizada de dichos bienes, describindoles en
todos sus aspectos con indicacin de sus titulares y su domicilio.
La relacin de bienes a expropiar debe ser publicada en el diario oficial correspondiente, el
tabln de anuncios del ayuntamiento en que radiquen y en uno de los diarios de mayor
circulacin de la provincia para que cualquier interesado pueda presentar alegaciones.
Cumplido el trmite de informacin pblica, la Administracin debe resolver describiendo
detalladamente los bienes y derechos afectados y sus titulares (art. 20 LEF). Debe incluir una
triple motivacin, inclusiva de un juicio de idoneidad, de necesidad y proporcionalidad.
No ser lcito acordarla si los fines de inters pblico pretendidos pueden satisfacerse de
otra forma. Los bienes de necesaria ocupacin pueden incluir tambin los indispensables para
previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate.
Si la Administracin rechaza la expropiacin total, debe indemnizar al interesado por el
demrito o perjuicios que le ocasione la expropiacin parcial, incrementando el justiprecio en
la cuanta que proceda, sin que pueda ser nunca mayor que en caso de expropiacin total.
La jurisprudencia ha admitido que el acuerdo de necesidad de ocupacin es impugnable
directamente ante los Tribunales si pone fin a la va administrativa.
6. Determinacin del justiprecio
Una vez concretados los bienes o derechos a expropiar y su alcance, debe determinarse la
indemnizacin que corresponde.
a) Concepto de justiprecio y criterios de valoracin
La titularidad del bien o derecho expropiado cede por causa de inters general, pero la
garanta del patrimonio de los afectados se preserva mediante su equivalente econmico. Esta
cuanta se determina por un rgano de composicin tcnica cuando no haya acuerdo. Deben
tenerse en cuenta los criterios de valoracin establecidos por la ley.
El justiprecio debe ser equitativo, razonable y proporcional a la prdida patrimonial. Para
parte de la doctrina, el valor de mercado es el nico criterio aceptable; pero no es eso lo que
se deduce de la ley ni la jurisprudencia. El TC ha reiterado que lo primordial es el equilibrio
entre el valor del bien expropiado y la indemnizacin.
La LEF establece una serie de criterios objetivos, variables segn el tipo de bien expropiado
(arts. 38 ss.). Aunque en el art. 43 permite con carcter alternativo la aplicacin de los criterios
estimativos que se consideren ms adecuados, otorgando una libertad estimativa muy amplia.
Las tasaciones deben efectuarse con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos
expropiables cuando se iniciase el expediente de justiprecio. Adems, al valor resultante habr
que aadirle el abono de un 5% adicional en concepto de premio de afeccin.
Alguna legislacin especial, como la urbanstica, permite abonar el justiprecio en especie,
ya sea con acuerdo previo o incluso sin el consentimiento de los expropiados.
b) Procedimiento de fijacin
Puede establecerse mediante acuerdo o convenio entre las partes, o a travs de un
procedimiento contradictorio que resuelve un rgano especializado, el Jurado de Expropiacin.

El art. 24 LEF prev la adquisicin amistosa del bien mediante acuerdo entre las partes una
vez iniciado el expediente en el plazo de quince das, tras lo cules se iniciarn los trmites de
determinacin del justiprecio por el procedimiento contradictorio, aunque las partes siguen
teniendo la posibilidad de alcanzar un acuerdo en cualquier momento.
El convenio expropiatorio alcanzado tiene naturaleza jurdica administrativa y su firma
pone fin al procedimiento de fijacin del justiprecio, constituyendo un acto propio de las
partes que, salvo excepcin justificada, no podrn pretender una solucin distinta de la
pactada. Debe cumplirse estrictamente en sus trminos y en el plazo acordado.
Si no se alcanza acuerdo la Administracin debe iniciar el procedimiento de determinacin
(art. 25 LEF). Requerir a los expropiados para que presenten una hoja de aprecio en el plazo
de veinte das, concretando su estimacin del valor de los bienes de manera motivada. La hoja
de aprecio vincula a quien la formula, de manera que no podr solicitarse una cantidad
superior (art. 29 LEF). Si el interesado no la presenta habiendo sido requerido para ello no se
excluye el pronunciamiento del Jurado, si la Administracin formula la suya.
El beneficiario debe aceptar o rechazar la hoja de aprecio del expropiado en otros veinte
das, de forma que si la acepta queda fijado el justiprecio y si la rechaza, deber formular su
propia hoja de aprecio, que el expropiado podr aceptar o rechazar, teniendo derecho a
formular alegaciones y aportar las pruebas pertinentes en plazo de 10 das (art. 30 LEF).
c) El Jurado de Expropiacin
(No estaba en clase, pedir o resumir)
7. El pago y toma de posesin
Dicho pago est exento de todo tipo de impuestos o gravmenes (art. 49 LEF). Si el
expropiado rehsa recibirlo o existe algn litigio entre el expropiado y la Administracin
expropiante, se consignar la parte controvertida del justiprecio a disposicin de la autoridad o
Tribunal competente hasta que se resuelva el litigio (art. 50 LEF).
Hecho efectivo o consignado el justiprecio, puede ocuparse el bien o hacerse ejercicio del
derecho expropiado (art. 51 LEF). Si el bien expropiado es domicilio de alguna persona u otro
lugar cuyo acceso requiera consentimiento, la entrada al mismo requerir autorizacin judicial.
Para evitar interpretaciones extensivas, slo se requiere autorizacin judicial para entrar
en los locales cerrados sin acceso al pblico, pero no en cualquier otro tipo de fincas.
8. La expropiacin urgente
El criterio general de la LEF de condicionar la privacin efectiva del bien o derecho
expropiado al previo pago de la indemnizacin ha cedido ante la prctica generalizacin del
procedimiento de expropiacin urgente.
La declaracin como urgente de la ocupacin de los bienes slo poda ser declarada por el
Consejo de Ministros, segn el art. 52 LEF, competencia que se ha extendido a los Consejos de
Gobierno de las CA cuando la Administracin expropiante sea la autonmica o la local.
Adems, la jurisprudencia exige que la urgencia se justifique suficientemente en cada caso. Sin
embargo se recurre a ella con frecuencia, especialmente en los casos de mayor trascendencia.
Conforme al art. citado, basta la aprobacin del proyecto que legitima la ocupacin para
que se entienda cumplido el trmite de declaracin de necesidad de ocupacin y poder ocupar
el bien expropiado de manera inmediata. Deber notificarse a los afectados, con al menos
ocho das de antelacin, el da y hora en que ha de levantarse el acta previa a la ocupacin.
En el da fijado, el representante de la Administracin se constituye en la finca y, reunido
con los propietarios, levanta acta en la que describen el bien expropiado y hacen constar las
manifestaciones y datos que aporten unos y otros. Posteriormente, la Administracin formula
unas hojas de depsito previo a la ocupacin, basadas en estrictos valores catastrales y de
contenido econmico generalmente simblico. Hay que aadir adems el pago o depsito de
las cantidades iniciales que la Administracin fija en concepto de perjuicios derivados de la
rapidez de la ocupacin.

A partir de la fecha en que se produce la ocupacin comienzan a computarse los intereses

de demora a favor del expropiado sobre el justo precio que se establezca (art. 52.8 LEF).
9. Responsabilidades por demora
En caso de demora en la fijacin del justiprecio se intenta compensar el perjuicio causado
al expropiado desde que se inicia el expediente, ya que su titularidad y posesin adquieren
caractersticas de provisionalidad. Si transcurren seis meses desde la iniciacin legal del
expediente y no se ha determinado an el justiprecio, la Administracin debe abonar el inters
legal que se fije en su da (art. 56 LEF). Se compensa as el lucro cesante del expropiado, que
tiene derecho a la pronta resolucin del expediente, pues de lo contrario la Administracin
obtiene un enriquecimiento injusto por su propio incumplimiento. El devengo de estos
intereses es automtico y procede abonarlos aunque no se soliciten.
Una vez determinada la cantidad de la indemnizacin y desde el momento que transcurran
los seis meses que el art. 48 establece para su abono, dicha cantidad devenga los intereses de
demora en el pago de la misma (art. 57). Tambin se trata de un devengo ope legis que deber
tener en cuenta el tipo de inters fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Si transcurren cuatro aos desde que se adopt y notific la resolucin del Jurado de
Expropiacin que determina el justiprecio sin que se haya hecho efectivo el pago, proceder a
reevaluarse los bienes (art. 58). Esta retasacin es una garanta del expropiado, ya que la
revalorizacin del bien puede ser muy superior a la aplicacin de los intereses de demora.
10. La reversin
Nuestra legislacin de expropiacin forzosa reconoce a los expropiados o causahabientes
el derecho a recobrar los bienes o derechos expropiados, mediante el abono a su titular de una
indemnizacin correlativa al valor de los mismos (arts. 54 y 55 LEF). Ha sido objeto de
controversia doctrinal y social, en virtud de los amplios trminos con los que lo configuraba el
texto originario de la LEF, que permita que se ejerciera prcticamente sine die e incluso
cuando el bien expropiado que se destin al cumplimiento de la causa expropiandi era
posteriormente afectado a otro fin de utilidad pblica o inters social diferente.
Regulacin vigente
Los presupuestos para el ejercicio de este derecho (art. 54.1 LEF) son: el incumplimiento
de la finalidad expropiatoria, el exceso de expropiacin (existencia de partes sobrantes una
vez cumplido ese fin), o la desaparicin de la afectacin o destino de esos bienes, que puede
producirse por mltiples causas.
El art. 54.2 excluye el derecho de reversin en dos supuestos: cuando simultneamente a
la desafectacin del bien expropiado al fin que justific la expropiacin, se acuerde
justificadamente una nueva afectacin a otro fin de utilidad pblica o inters social; o cuando
la afectacin al fin que justific la expropiacin se prolonga efectivamente durante diez aos,
prescribiendo el derecho de reversin de manera automtica.
En los casos en que surge el derecho de reversin, la Administracin debe notificarlo a los
expropiados o sus causahabientes, lo que implica que ha de dictar el acto que declare o
reconozca este derecho. Pasado el plazo de tres meses desde la notificacin el derecho no
puede ejercerse, pues se presume el consentimiento de los afectados.
Es frecuente que la Administracin no notifique la concurrencia de una causa de reversin,
que la mayora de las veces ni siquiera declara. En ausencia de notificacin, la LEF (art. 54.3)
establece otros plazos y condiciones subsidiarias para el ejercicio del derecho.
Su ejercicio requiere la tramitacin de un procedimiento administrativo que resuelve la
Administracin en cuya titularidad se halle el bien o derecho. El beneficiario es parte necesaria
del procedimiento de reversin, ya que ostenta derechos que pueden quedar afectados por la
resolucin que se adopte.

Para poder ejercer el derecho, el expropiado debe restituir la indemnizacin expropiatoria

que recibi, actualizada conforme al IPC o mediante una nueva valoracin conforme a los
criterios legales de determinacin del justiprecio.
Tema 3: Modalidades de actuacin de la Administracin Pblica
Desde una perspectiva material podemos estudiar qu actuaciones concretas desempea
la Administracin: atiende a la consecucin de los intereses generales prestando servicios a los
ciudadanos, interviniendo en su actividad y estimulndola. Desde una perspectiva formal
observamos cmo lleva a cabo estas actividades: haciendo uso de la potestad administrativa,
el procedimiento administrativo, reglamentos, actos, contratos, actuaciones materiales, etc.
De esta forma, la actividad administrativa destaca por su heterogeneidad y multiplicidad
dentro de la frmula del Estado Social, dificultando su clasificacin y tipificacin.
- Actividad de polica: Mantenimiento del orden pblico mediante la limitacin de las
actividades privadas.
- Actividad de servicio pblico: Satisfaccin de necesidades pblicas por los rganos de la AP.
- Actividad de fomento: Promocin de actividades privadas que satisfagan necesidades
pblicas o sean de inters general
Esta clasificacin se ha visto en la necesidad de ser matizada a partir del siglo XXI, dada
la insuficiencia que se planteaba para la regulacin de la actividad administrativa en el Estado
Social, dando paso a la actividad de regulacin.
1) Actividad de ordenacin
Configura una serie de tcnicas administrativas que pretenden incidir en la vida social
pblica y privada regulando diversos aspectos de las mismas, limitndolas y poniendo
determinadas barreras para garantizar un fin de inters pblico.
Al afectar a la libertad de los ciudadanos, viene encauzada por una serie de principios
generales como el de proporcionalidad y la reserva de ley. Entre estas tcnicas de ordenacin,
segn el creciente nivel de incidencia de la actividad de ordenacin sobre la conducta de los
sujetos privados, encontramos:
A) Tcnicas de informacin
Consisten en imponer a los sujetos privados deberes dirigidos a obtener informacin por
parte de la Administracin, con el fin de posibilitar otras tcnicas de ordenacin y disear
racionalmente las polticas pblicas.
Deberes de identificacin: censo o registro de los ciudadanos en registros pblicos.
Deberes formales y documentales: hacer constar determinados datos relativos a su actividad
en cuerpos documentales que el particular debe formalizar, cumplimentar y conservar, y que
son de libre acceso para la AP.
Deberes de comunicacin: deber de comunicar a la AP determinados hechos o circunstancias,
que puede conllevar una actividad de inspeccin posterior.
B) Tcnicas de condicionamiento
Condicionan el ejercicio lcito de una actividad particular a un examen por parte de la AP
del cumplimiento de determinados requisitos legales que garantizan el cumplimiento del
inters pblico. La libertad del particular se ve limitada a priori por la necesidad de un
pronunciamiento previo de la AP sobre su adecuacin a los intereses generales.

 Comprobaciones: Condicionan la actividad de los particulares a un trmite de mera

comprobacin por la AP del cumplimiento de los requisitos reglados de aptitud o idoneidad.
Las acreditaciones los requisitos de aptitud de una persona; y las homologaciones los
requisitos de idoneidad de un objeto.
Autorizaciones o licencias
Suponen un ttulo habilitante que condiciona la actividad de los particulares a un
control previo por la AP de que la actividad es lcita, se va a desarrollar conforme a la legalidad,
y no perjudica ningn inters pblico.
En algunos casos, la actividad responde al ejercicio de derechos subjetivos reconocidos
por nuestro ordenamiento y en otros no, aunque siempre subyace la libertad de la persona
(art. 10.1 CE) que la ley condiciona a su compatibilidad con el inters pblico.
La autorizacin opera sobre un derecho preexistente del particular, como remocin de
sus lmites, mientras que la concesin opera sobre derechos o actividades asumidas por la AP,
creando en el patrimonio del particular un derecho que ste antes no tena.
Clases de autorizaciones
- Regladas: ejercicio de una potestad reglada
- Discrecionales: ejercicio de una potestad discrecional
- Simples: sobre una conducta aislada, control inicial
- Operativas: sobre una actividad continuada, control inicial y sucesivo
Declaraciones responsables y Comunicaciones previas:
Vienen a sustituir en determinados casos a las autorizaciones administrativas como un
medio de control a posteriori, eliminando intervenciones abusivas o innecesarias por parte de
la Administracin tutelante en cada mbito econmico.
Declaracin responsable: documento suscrito por un interesado en el que manifiesta,
bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente
para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante
el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Comunicacin previa: documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la AP competente sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para
el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad.
Permitirn el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una
actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de comprobacin,
control e inspeccin que tengan atribuidas las AAPP. La inexactitud, falsedad u omisin, de
carcter esencial en cualquier dato, manifestacin o documento que se acompae o incorpore
a una declaracin responsable o a una comunicacin previa, o la no presentacin ante la
Administracin competente de la declaracin responsable o comunicacin previa, determinar
la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada.
No son actos administrativos, sino manifestaciones de particulares a la Administracin,
que producen efectos jurdicos en actuaciones privadas. Tampoco son resultado de un
procedimiento administrativo, y lo activan slo eventualmente por razn del control posterior.
Su contenido es lo que las diferencia: la comunicacin previa es una mera
comunicacin de inicio de la actividad, mientras que en la declaracin el interesado asume la
responsabilidad de cumplir con la normativa vigente.

Sus efectos son permitir el reconocimiento o ejercicio de un derecho o el inicio de una

actividad, y el ejercicio de las facultades de comprobacin, control e inspeccin de la AP. La
determinacin de los supuestos en que proceden se deja a la normativa sectorial
C) Tcnicas ablatorias: limitaciones o ablaciones, parciales o totales de derechos,
creacin de obligaciones y creacin e imposicin de deberes.
Directiva de Servicios
Tiene por objeto garantizar la libertad de establecimiento de los prestadores de
servicios as como la libre prestacin de servicios en el mercado interior de la UE, conforme a
los arts. 49 y 56 del TFUE.
Se ha conseguido facilitar la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios
y la libre prestacin de servicios, la Ley 17/2009 opta por la simplificacin de los
procedimientos, proscribiendo las restricciones que, de acuerdo con la ley, no resulten
justificadas o proporcionadas. Adems, las potestades administrativas de autorizacin sern
sustituidas por comunicaciones previas, declaraciones responsables o mecanismos de silencio
positivo, consiguiendo un importante cambio en la cultura burocrtica, pues se pasa de la
intervencin previa al control posterior.
-

2) El Servicio Pblico: Concepto.

Tiene como objetivo esencial garantizar las prestaciones demandadas por cada
sociedad en cada momento histrico, mediante las que se satisfacen necesidades colectivas
esenciales (inters general) para el correcto funcionamiento del sistema econmico y social.
La concepcin clsica defiende la asuncin formal por la Administracin, que los presta
mediante gestin directa o indirecta; mientras que desde una concepcin de Derecho de la UE,
se regulan establecindose obligaciones de servicio pblico a los prestatarios.
Gestin directa: por la propia Administracin o sus entidades instrumentales
Gestin indirecta: por un tercero con quien contrate la Administracin, mediante las distintas
modalidades previstas para el contrato de gestin de servicios pblicos en el TRLCSP.
3) ACTIVIDAD DE FOMENTO:
Actividad de la AP mediante la que se promocionan actividades privadas cuyos fines
coinciden con los objetivos de intereses generales que sta persigue, estimulando a los
particulares a desarrollarlas, orientndolas de manera que se optimice el beneficio colectivo
que generan y se eviten eventuales desviaciones en su ejecucin. Ha ido desarrollando su
rgimen jurdico desde la supuesta ajenidad respecto del Derecho a su juridificacin:
- Principio de legalidad: (al menos, presupuestaria)
- Principio de igualdad: rgimen basado en reglas de transparencia, publicidad y libre
concurrencia; procedimientos administrativos competitivos, sin falsear reglas de competencia .
- Principio de eficiencia: la programacin y ejecucin del gasto pblico responder a criterios
de eficiencia y economa.
La Subvencin: Principal tcnica de fomento
Donacin dineraria sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, debindose
cumplir las obligaciones materiales y formales establecidas (carcter modal) destinada a
promover fines o actividades de inters pblico.
Cabe destacar la necesidad de cobertura presupuestaria, su carcter no lucrativo y
que no debe afectar a la situacin de competencia en el mercado.

Respecto a las partes que participan en la relacin subvencional, encontramos a la

propia AP y al beneficiario.
En cuanto al procedimiento:
- Principios (art. 8.3 LGS): publicidad y transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no
discriminacin, eficacia y eficiencia
- Creacin: aprobacin de un plan estratgico, comunicacin previa, en su caso, a la Comisin
Europea, y aprobacin y publicacin de las bases reguladoras.
- Concesin: procedimiento de concurrencia competitiva (de oficio, con resolucin motivada y
silencio desestimatorio) y procedimiento de concesin directa.
Tema 4: Contratos del Sector Pblico
1. INTRODUCCIN
La ley de contratos del Estado de 1965, destinada a la regulacin del contrato
administrativo, puede considerarse un antecedente moderno del TRLCSP aprobado por el RD
legislativo 3/2011. La legislacin, ser modificada en dos aspectos fundamentales:
- La necesidad de adaptarla a la evolucin de las AP, incluyendo la aparicin de entidades
instrumentales.
- Dar cumplimiento a las normas comunitarias.
El rgimen jurdico que a da de hoy rige la contratacin del sector pblico ha de
localizarse en las siguientes normas estatales:
- TRLCSP, cuya misin ser la de ordenar la dispersin normativa del rgimen de contratos.
- Reglamento General de Contratacin de las Administraciones Pblicas y Reglamento de
desarrollo parcial de la LCSP, siendo de aplicacin siempre que no se opongan al TRLCSP.
Los contratos en los sectores del agua, la energa, los trasportes y servicios postales, tienen
un rgimen especfico recogido en la ley 31/2007.
El objeto del TRLCSP, acoge en su art.1:
- La regulacin de la contratacin del sector pblico. No slo se aplica a las AP en sentido
estricto, sino tambin al poder adjudicador y al mero ente del sector pblico.
- La regulacin del rgimen jurdico de los contratos que celebran entes del sector pblico
por su objeto. Se tratan de reglas establecidas en base a qu se contrata y han de
coordinarse con el mbito subjetivo.
Este art. 1 indica que la regulacin de la contratacin del sector pblico persigue una
finalidad de garanta de determinados principios.
a) La primera es que se ajuste a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad
y trasparencia de los procedimientos y no discriminacin e igualdad entre los candidatos.
b) La finalidad econmica est ligada a una eficiente utilizacin de los fondos. La obligacin de
justificar la necesidad del contrato o los criterios de valoracin de las ofertas de los licitadores,
son buena muestra de la asuncin de este principio.
c) Garantas del cumplimiento de fines institucionales: Regula con mayor precisin contratos
que pretenden conseguir una finalidad de inters general o, cuando quien contrata es una AP,
se le reconocen unas potestades exorbitantes.
Para la determinacin del rgimen jurdico de un contrato hay que tener en cuenta la
presencia de un sujeto integrante del sector pblico, el objeto del contrato y su cuanta.

2. MBITO SUBJETIVO DE APLICACIN

La nueva ley pretende ofrecer la regulacin de la contratacin de todos los sujetos del
sector pblico. Las normas comunitarias han de aplicarse en toda la UE a la contratacin que
realicen los organismos de Derecho Pblico, tenindose por tales a aquellos que:
* Han sido creados para satisfacer necesidades.
* Tienen personalidad jurdica.
* En su funcionamiento concurre alguna de estas tres condiciones: a) Actividad mayormente
financiada por el Estado, entes territoriales u otros organismos de Derecho Pblico b) Gestin
sometida a su control C) rgano compuesto por miembros nombrados por ellos.
El concepto de Organismo de Derecho Pblico es funcional. Cada estado debe
trasponerlo a su Derecho Interno. El TRLCSP se dirige a todas las Administraciones Territoriales
y de entidades y organismos, aunque no afectan a todos con la misma intensidad.
Para establecer su mbito subjetivo, el TRLCSP, distingue, tres categoras: Las AP, los
poderes adjudicadores y dems entes, organismos o entidades del sector pblico. Estas tres
categoras se estructuran como subconjuntos sucesivos, de forma que las AP en sentido
estricto pertenecen a todas las categoras, los Poderes Adjudicaciones se integran en la
categora de entes del sector pblico y hay organismos que slo se ajustan a dichos entes.
El grado de aplicacin del TRLCSP vara en funcin de la categora a la que pertenezca
del sujeto contratante, de manera que las Administraciones Pblicas se les aplica la Ley en
todas las fases; mientras que a los Poderes Adjudicadores se les aplica primordialmente en la
fase de adjudicacin; y finalmente en otros entes del sector pblico se les aplica de forma
mnima en la fase de adjudicacin.
El art. 2.2 el TRLCSP tambin se aplica cuando el importe del contrato es de umbral
comunitario aunque sean meros particulares los que lo lleven a cabo ya que existe una
financiacin pblica.
2.1. SUJETOS QUE SON ADMINISTRACIONES PBLICAS PARA EL TRLCSP
a) AAPP en sentido estricto: La AGE, la de las CA y las entidades que integran la AL.
b) Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad.
c) Organismos autnomos (Agencias administrativas y organismo pblicos locales).
d) Universidades pblicas.
e) Administraciones independientes, tales como el Banco de Espaa.
f) Determinadas Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas a
un sujeto que pertenezca al sector pblico. Adems, aquellas que cumplan alguna de las
siguientes dos condiciones: Que su actividad principal sea sin nimo de lucro y que no se
financien mayoritariamente con ingresos.
g) rganos constitucionales e instituciones autnomas anlogas.
El art. 3.2. especifica que no tendrn la consideracin de las AP para la LCSP las
entidades pblicas empresariales.
2.2. SUJETOS QUE SON PODERES ADJUDICADORES EN EL TRLCSP
El art. 3 enumera los sujetos considerados Poderes adjudicadores que en Espaa es
como se denomina al organismo de derecho pblico. Son poderes adjudicadores: Todas las
AAPP, y los dems organismos, entes o entidades con personalidad jurdica que hayan sido
creados especficamente para satisfacer necesidades de inters general (que no tengan
carcter industrial o mercantil), siempre que su actividad sea financiada mayoritariamente por

uno o varios Poderes Adjudicadores; o estos controlen su gestin, o nombren a ms de la

mitad de los miembros de su rgano de administracin, direccin o vigilancia.
Hay entes tanto con personalidad jurdica pblica como privada siempre y cuando
cumplan con la finalidad de su actividad y padecer influencia dominante de origen pblico. Los
entes con personalidad jurdico-pblica, encontramos: Las Entidades Pblicas Empresariales
estatales y entes asimilados en las comunidades Autnomas.
Con personalidad jurdico-privada encontramos: Las sociedades mercantiles con capital
mayoritario pblico o dominadas por el poder pblico por concurrir las otras condiciones a que
se refiere el 3.3.b) y las fundaciones del sector pblico y similares de las CCAA o EELL.
Por ltimo, las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades
mencionados con anterioridad.
2.3. DEMS ENTES INCLUIDOS EN EL SECTOR PBLICO
Los Entes del sector pblico son los que no renen las caractersticas de ninguna otra
categora pblica. El sector pblico en sentido estricto est compuesto por entes creados para
satisfacer necesidades de inters general que s tengan carcter mercantil o industrial ya sean:
- Entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles pblicas o fundaciones pblicas.
En resumen, los contratos pblicos pueden calificarse en: Contratos celebrados por AP, por
Poderes Adjudicadores y por otro ente del sector pblico.
3. EL MBITO OBJETIVO DE APLICACIN DEL TRLCS. CLASIFICACIN DE CONTRATOS
Las clases de contratos regulados por la ley, son los siguientes:
Atendiendo a su objeto: Contratos de obra, de concesin de obra pblica, de gestin
de servicios pblicos, de suministro, de servicios, de colaboracin entre el sector pblico y
privado y los mixtos.
Atendiendo a si le son aplicables las exigencias comunitarias: Contratos sujetos o no a
regulacin armonizada.
Atendiendo a su rgimen jurdico: Contratos administrativos y privados.
3.1. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
Cuando sea celebrado por una AP, aunque no todos los contratos celebrados por las
AAPP son administrativos, deber tratarse de:
a) Contratos de obra, concesin de obra pblica, gestin de servicios pblicos, suministro, o de
servicios; o contratos de colaboracin entre el sector pblico y el privado. No sern contratos
administrativos determinados contratos de servicios (financieros) y los que tengan por objeto
la creacin e interpretacin artstica y literaria y los de espectculos.
b) Contratos de objeto distinto a los expresados pero que tengan naturaleza administrativa
especial por estar vinculados al trfico especfico de la administracin contratante, por
satisfacer una finalidad pblica de la especfica competencia o por declararlo as en una Ley.
3.2 LOS CONTRATOS PRIVADOS (ART. 20 TRLCSP)
Celebrados por aquellos que no tengan consideracin de AP. Puede darse el caso en el
que las AAPP celebren contratos privados, que son aquellos que tienen por objeto: servicios
financieros, de creacin e interpretacin artstica y literaria, as como los de espectculos;
suscripcin a revistas, publicaciones peridicas y bases de datos o cualquier otro celebrado por
una AP que no sea administrativo.

3.3 CONTRATOS SARA (ARTS. 13 SS)

A travs de esta clase de contratos la ley pretende trasponer a nuestro derecho
interno las prescripciones comunitarias. Son contratos SARA: Los de colaboracin entre sector
pblico y privado, los de obras, concesin de obra pblica, suministros y ciertos servicios
(categoras 1-16 Anexo II TRLCSP), celebrados por poderes adjudicadores y siempre que
superen los umbrales establecidos; tambin los contratos de obra o servicios directamente
subvencionados con fondos pblicos.
Se excluyen de los contratos SARA: los que tengan por objeto los programas
destinados a la radiodifusin, as como los relativos a su tiempo, los de investigacin y
desarrollo remunerados ntegramente por el rgano de contratacin, los incluidos dentro del
mbito definido en el art, 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE, los declarados secretos
o reservados, o aquellos cuya ejecucin deba ir acompaada de medidas de seguridad
especiales y aquellos cuyo objeto principal sea permitir a los rganos de contratacin la puesta
a disposicin o la explotacin de redes pblicas de telecomunicaciones o el suministro al
pblico de uno o ms servicios de telecomunicaciones.
4. SUPUESTOS DE EXCLUSIN DE LA APLICACIN DEL TRLCSP.
El art.4 TRLCSP termina de configurar el mbito de aplicacin de la Ley con una extensa
enumeracin de las relaciones y negocios jurdicos al margen de sus prescripciones:
a- Relacin de servicio de los funcionarios pblicos y los contratos de la legislacin laboral.
b- Relaciones jurdicas consistentes en la prestacin de un servicio pblico.
c- Convenios de colaboracin que celebre la AGE con entidades gestoras, Universidades, etc.
d- Convenios que celebre la AP con personas fsicas o jurdicas sujetas a derecho privado.
e- Convenios incluidos en el mbito del art. 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE.
f- Acuerdos que celebre el Estado con otros Estados o entidades de DIP.
g- Contratos de suministro relativos a actividades de los organismos de derecho pblico
dependientes de las AP cuya actividad tenga carcter comercial, industrial o financiero.
h- Contratos y convenios derivados de acuerdos internacionales celebrados de conformidad
con el Tratado de Funcionamiento de la UE.
i- Contratos y convenios efectuados en virtud de un acuerdo internacional celebrado en
relacin con el estacionamiento de tropas.
j- Contratos y convenios adjudicados en virtud de un procedimiento especfico de una
organizacin especial.
k- Contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliacin.
l- Relativos a servicios financieros relacionados con la emisin compra, venta o transferencia
de instrumentos financieros.
m- Aquellos por los que un ente, organismo o entidad del sector pblico se obligue a entregar
bienes o derechos o prestar algn servicio.
n- Negocios jurdicos en cuya virtud se encargue a una entidad que tenga atribuida la condicin
de medio propio y servicio tcnico del mismo, la realizacin de una determinada prestacin.
o- Las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio pblico y los contratos de
explotacin de bienes patrimoniales, que se regularn por su legislacin especfica.
p- Contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems negocios jurdicos
sobre bienes inmuebles, valores negociables, y propiedades incorporales.

q- Contratos de servicios y suministro celebrados por los Organismos Pblicos de Investigacin

tanto estatales como autonmicos que tengan por objeto el desarrollo e innovacin.
r- Contratos de investigacin y desarrollo remunerados por rganos de contratacin, siempre
que ste comparta con las empresas adjudicatarias los riesgos y beneficios de la investigacin.
5. RGIMEN JURDICO Y DE FISCALIZACIN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO
Los contratos administrativos se regirn en cuanto a su preparacin, adjudicacin,
efectos y extincin por el TRLCSP. Supletoriamente las dems normas de Derecho
Administrativo y en su defecto las de Derecho Privado. A los contratos administrativos
especiales, se les aplicar en primer trmino sus normas especficas y stas subsidiariamente.
Lo caracterstico del rgimen jurdico de los contratos administrativos en cuanto a su
preparacin y adjudicacin es el sometimiento a procedimientos administrativos cuya
inobservancia minara la validez del contrato; y en cuanto a sus efectos y extincin, el ente
contratante goza de potestades administrativas.
En cuanto a los contratos privados, impone un rgimen mixto constituido por normas
jurdico-pblicas (preparacin y adjudicacin) y normas jurdico privadas (efectos y extincin).
Con lo que respecta a la fiscalizacin en sede jurisdiccional, encontramos: La
competencia de la jurisdiccin contencioso administrativa que se extiende en controversias
acerca de preparacin y adjudicacin de los contratos administrativos y privados con las AP, de
los contratos SARA, de los de meros Poderes Adjudicadores y finalmente la fiscalizacin de los
actos de los rganos de resolucin de recursos especiales en materia de contratacin.
Y la competencia de la jurisdiccin civil que se extiende a los efectos, cumplimiento y
extincin de los contratos privados y la preparacin y adjudicacin de los contratos privados
con una doble condicin negativa: que no estn sujetos a regulacin armonizada y que no sea
una Administracin el Ente del sector pblico que lo haya celebrado.

Tema 5: Preparacin, adjudicacin, efectos y extincin de contratos del Sector Pblico

I. Introduccin: Aplicacin TRLCSP
Existen distintos niveles de aplicacin de la Ley, en funcin del mbito subjetivo y
objetivo. Habr una gradacin de mayor a menor aplicacin del TRLCSP en funcin de si
contrata una Administracin, un Poder Adjudicador que no es AP, o un mero ente del sector
pblico. As podemos diferenciar:
A) Requisitos subjetivos y objeto del contrato. Se regulan en el TRLCSP para todos los entes
que forman parte del sector pblico. En concreto, la aptitud del contratista (arts. 54 y ss), que
son los requisitos de capacidad y solvencia que han de cumplir para contratar con un ente del
sector pblico; y las caractersticas del objeto contractual (art. 86) y del precio (art. 87).
B) Preparacin y adjudicacin. Se regulan en la Ley con muy distinta intensidad, segn la
categora del Ente que los celebre:
- Celebrados por meros Entes del sector pblico. El TRLCSP se ocupa de su adjudicacin,
exigiendo simplemente se respeten los principios de publicidad, transparencia, libre
concurrencia, confidencialidad, igualdad y no discriminacin (art. 192).
- Contratos de Poderes Adjudicadores. El TRLCSP incorpora una escueta regulacin de su
preparacin (art. 137) y se centra en su adjudicacin (arts. 190 y 191).

- Contratos de la Administracin. El TRLCSP regula tanto su preparacin como su adjudicacin,

atendiendo al principio de legalidad (art. 9 CE) que afecta a las decisiones contractuales
exigiendo que se tomen con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho.
En los dos ltimos casos, si son contratos SARA, el TRLCSP introduce las previsiones de
la Directiva 18/2004 del Parlamento Europeo.
C) Efectos y extincin. El TRLCSP nicamente se preocupa de los contratos administrativos
(SARA o no), previendo potestades administrativas que aseguran la satisfaccin del inters
general subyacente en el contrato. Para los contratos privados a los que es de aplicacin, las
cuestiones relativas a efectos y extincin se rigen por el Derecho Privado aplicable.
II. Requisitos subjetivos, objetivos y formales de la Contratacin Pblica
Los elementos de los contratos celebrados por entes del sector pblico son los mismos
que en el Derecho Civil para los contratos entre sujetos privados: consentimiento de los
contratantes, objeto sobre el que versa el negocio jurdico, la causa y la forma.
Los contratos de entes del sector pblico presentan un carcter especial debido a que
han de estar siempre dirigidos a la satisfaccin del inters general (art. 103 CE). Los integrantes
del sector pblico han de servir de forma objetiva al inters general y por ello el Derecho
Administrativo ha de establecer controles que garanticen que cuando contraten lo hagan
siempre en beneficio del inters general. Por ello, la contratacin de los entes del sector
pblico se desenvuelve a travs de trmites y procedimientos con los que se pretende
garantizar que su actuacin responde a los principios y objetivos con los que se identifica ese
inters general (publicidad, transparencia, libre concurrencia y no discriminacin).
1. Requisitos subjetivos. El consentimiento
El consentimiento de las partes es la causa eficiente de todo tipo de contratos, de
manera que gran parte de la normativa contractual se orienta a asegurar la correcta
manifestacin y recepcin de los respectivos consentimientos. En relacin con la contratacin
pblica las partes del contrato son: un sujeto particular(contratista) y el Ente contratante.
El TRLCSP regula en relacin a cada uno de estos sujetos qu rganos o cargos pueden
contratar en nombre de un Ente del Sector Pblico (competencia); y los requisitos de
capacidad y solvencia para contratar con uno.
A) Los entes del sector pblico como sujetos contratantes
Dado que los sujetos integrantes del SP son personas jurdicas, una condicin de
validez de su consentimiento es que provenga del rgano de contratacin que ostenta la
representacin del Ente, Entidad u Organismo, por atribucin legal (art. 51.1 TRLCSP).
Salvo determinados casos de delegacin, desconcentracin u otorgamiento de
poderes, corresponde la competencia para contratar en el sector pblico:
a) En la AGE: Los Ministros y los Secretarios de Estado son los rganos de contratacin
facultados para celebrar contratos en el mbito de sus competencias (art. 316 TRLCSP). No
obstante, el rgano de contratacin necesitar autorizacin previa del Consejo de Ministros en
los supuestos del art. 317 TRLCSP. Para los Organismos Pblicos estatales, la competencia
contractual corresponde al presidente o director y en el caso de Sociedades y Fundaciones, se
recurrir a sus Estatutos y a lo previsto en las normas de Derecho Privado aplicables.

b) En la AJA: La competencia ordinaria de contratacin corresponde a los Consejeros,

en relacin con los contratos relativos a los asuntos propios de su consejera, salvo cuando
corresponda al Consejo de Gobierno.
c) En la Administracin Local: Se atribuye al Presidente o al Pleno de la Entidad local,
en funcin de la cuanta. En el caso de los municipios de gran poblacin (art. 121 LRBRL), ser
competente para contratar la Junta de Gobierno Local, sin lmite de importe ni duracin.
Junto a estos existen tambin otra serie de rganos de contratacin como son las
Juntas de Contratacin, mesas de contratacin, contratistas privados etc.
B.1. Capacidad para contratar (arts. 54 A 59 TRLCSP)
Coincide con el concepto jurdico general de capacidad de obrar. La Ley reconoce que
tienen capacidad para contratar, con independencia de que sean extranjeras o espaolas:
- Las personas fsicas que no hayan sido declaradas incapaces o prdigas. A los empresarios
que se les requiere que cuenten con la habilitacin empresarial o profesional que, en su caso,
sea necesario para la realizacin del objeto contractual.
- Personas jurdicas, siempre que las prestaciones contractuales queden dentro de los fines o
mbito de actividades propias de acuerdo con sus estatutos o normas fundacionales.
- Uniones Temporales de Empresas (UTE): agrupaciones de empresas a las que, sin tener
personalidad jurdica, se les permite que temporalmente varios empresarios desarrollen en
comn las prestaciones contractuales, obligndose frente al contratante con carcter solidario.
La formalizacin en escritura pblica de la agrupacin de empresas slo se exige si resulta
adjudicataria del contrato.
La capacidad de obrar de las personas jurdicas se acredita fundamentalmente de dos
maneras: a) documentalmente, segn indica el art. 72 TRLCSP (escritura o documento de
constitucin de la empresa en el que consten sus normas reguladoras, debidamente inscritos
en el registro pblico que corresponda); b) certificacin de inscripcin en el Registro Oficial de
Licitadores y Empresas Clasificadas o en el rgano autonmico con funciones equivalentes que
se haya podido crear (Registro de Licitadores de la Comunidad Autnoma de Andaluca), en los
que la inscripcin tendr efectos jurdicos limitados a su mbito de contratacin.
B.2. Solvencia o clasificacin
Permite al ente contratante verificar si el contratista rene las condiciones mnimas de
aptitud para la ejecucin del contrato. Se trata de un concepto relativo que depende de las
caractersticas del contrato. Segn el objeto del contrato, segn la prestacin que el ente del
sector pblico est contratando, se requerir una cualificacin o aptitud concreta acorde a ese
objeto. De ah que la Ley en abstracto no pueda regular la cualificacin o solvencia para todos
los contratos, sino que se hace a travs de los pliegos del contrato, documento preparatorio
del contrato cuyas clusulas son la ley del contrato. En concreto, el TRLCSP dispone que los
requisitos exigidos en el pliego para acreditar la solvencia estn vinculados al objeto del
contrato y ser proporcionales al mismo (art. 62.2 TRLCSP).
En todo caso, el TRLCSP s distingue dos tipos de solvencia que ha de requerirse: la
econmica y financiera, y la tcnica o profesional (art. 62.1). Ambas se acreditarn mediante la
aportacin de los documentos que el rgano de contratacin elija de entre los previstos en los
artculos 75 a 79. La solvencia econmica y financiera deber acreditarse, segn determine el
rgano de contratacin, documentando el volumen anual de negocios, la existencia de un
seguro de indemnizacin por riesgos profesionales, o el patrimonio neto, o bien ratio entre
activos y pasivos, al cierre del ltimo ejercicio econmico. La solvencia tcnica o profesional de

los licitadores gira en torno a los medios materiales y elementos humanos con que cuentan, su
nivel tecnolgico y cualificacin, caractersticas de los trabajos efectuados en los ltimos aos
y los controles de calidad de los que disponen.
Para la conclusin de algunos contratos es necesario acreditar la solvencia a travs de
la clasificacin del empresario y su inclusin en el Registro Oficial. La clasificacin es un
instrumento administrativo para la verificacin anticipada de la solvencia de un empresario
consistente en el control previo y abstracto de la aptitud para ejecutar contratos de los grupos,
subgrupos y categoras definidos reglamentariamente en atencin a las caractersticas del
contrato y a su cuanta.
La competencia para clasificar las empresas corresponde a la Junta Consultiva de
Contratacin (rgano estatal), debiendo inscribirse en el Registro Oficial de Licitadores y
Empresas Clasificadas. Tambin en las CCAA pueden existir rganos con competencia para
clasificar empresas, si bien esta clasificacin tendr efectos solo para los contratos que se
celebren con la Comunidad Autnoma, las entidades locales de su mbito territorial y los
entes, organismos o entidades del sector pblico que dependan de ellas (art. 68.2 TRLCSP). La
clasificacin se considera indefinida, si bien estar condicionada a que el empresario mantenga
las circunstancias y condiciones que permitieron su concesin. Para ello habr de justificar
peridicamente que mantiene ambos tipos de solvencia (art. 70 TRLCSP).
El art. 65.1 TRLCSP exige la clasificacin del empresario slo para los contratos de
obras de las AAPP por importe igual o superior a 350.000. En el resto de contratos de obras
no ser exigible, aunque los contratistas podrn utilizarla para acreditar su solvencia. Esto
mismo es posible para los contratos de servicios de cuanta igual o superior a 120.000, no
siendo exigible ni aplicable la clasificacin para los dems tipos de contratos.
Para los contratos que celebren las entidades del sector pblico que no tengan el
carcter de AP se podr exigir la clasificacin a los licitadores, pero limitada a los casos del
artculo 65.1. La Ley exime de la clasificacin a los licitadores extranjeros de Estados miembros
de la UE, sin perjuicio de la obligacin de acreditar su solvencia.
La acreditacin de la clasificacin se realiza mediante certificacin del Registro Oficial,
con eficacia ante cualquier Ente del Sector Pblico (art. 83 TRLCSP).
B.3. Prohibiciones de contratar o idoneidad del contratista
El empresario que aspire a la contratacin pblica no debe haber sido declarado
incurso en una prohibicin de contratar de las recogidas en su extenso art. 60 TRLCSP. Este
precepto incluye dos listados: uno para contratar con cualquier sujeto del Sector Pblico; y
otro slo para la contratacin de las AAPP en sentido estricto. No basta con tener capacidad y
solvencia, sino que se exige una especial legitimacin, pues de no ser as podra perjudicarse al
inters pblico. Estas prohibiciones aparecen relacionadas como numerus clausus en la Ley.
La acreditacin de no estar incurso en prohibicin se hace mediante testimonio judicial
o certificacin administrativa y cuando dicho documento no pueda ser expedido por la
autoridad competente, podr sustituirse por declaracin responsable del licitador otorgada
ante una autoridad administrativa, notario pblico u organismo profesional cualificado.
Estos tres requisitos subjetivos (capacidad, solvencia e idoneidad) son tan relevantes
que suponen la nulidad de pleno derecho del acto de adjudicacin y del contrato (art. 32).
2. El objeto de los contratos pblicos

Lo constituyen las recprocas prestaciones de las partes en las que se integran la

actividad del contratista, consistente en dar o hacer, y el precio que paga el Ente del SP. En
cuanto a las prestaciones correspondientes al contratista, el objeto ha de ser determinado y su
necesidad para los fines del servicio pblico correspondiente debe quedar justificada en el
expediente de contratacin, en consonancia con el objetivo de eficiente utilizacin de los
fondos pblicos que recoge el art. 1 TRLCSP.
El expediente debe abarcar la totalidad del objeto del contrato y no podr fraccionarse
para disminuir su cuanta y eludir los rgidos requisitos de publicidad de la contratacin del
sector pblico, el procedimiento o la forma de adjudicacin que correspondan (art. 86.2).
El precio ha de ser cierto (concretado) y slo excepcionalmente se admite la
celebracin del contrato con precio provisional (art. 87.5). Deber abonarse al empresario en
funcin de la prestacin realmente efectuada.
En los contratos de las AAPP se prohbe el pago aplazado, excepto en los supuestos en
que el sistema de pago se establezca mediante arrendamiento financiero o arrendamiento con
opcin de compra y en los casos en que una ley lo autorice (art. 87 TRLCSP).
Hay contratos en que cambian las posiciones y el Ente del Sector Pblico es quien
realiza la prestacin y el contratista quien satisface el precio. Por ejemplo, en contratos
vinculados a la gestin y enajenacin del patrimonio. El art. 4 TRLCSP excluye la mayora de
ellos de su mbito de aplicacin, lo que impide que puedan ser contratos administrativos.
3. El elemento formal
En los contratos del sector pblico la forma (necesidad de seguir un procedimiento
legalmente establecido) es un elemento que incide en su validez (art. 32 TRLCSP, que remite al
art. 62 LRJPAC). En efecto, el procedimiento de contratacin es un procedimiento complejo
desarrollado a travs de fases y formalidades cada una de las cuales cumple una finalidad
especfica para garantizar que se persigue el inters general. La primera fase tiene como
objetivo la preparacin del contrato. La fase de adjudicacin corresponde a la seleccin del
contratista, haciendo uso de los diferentes criterios de valoracin de las ofertas presentadas.
Como excepcin, en los contratos menores, la exigencia de forma se reduce
bsicamente a la aprobacin del gasto y la incorporacin al mismo de la factura
correspondiente, debindose aadir en el contrato de obras su presupuesto. Se trata por tanto
de supuestos en los que se procede a la adjudicacin directa del contrato a cualquier persona
con capacidad de obrar y la habilitacin necesaria para el desarrollo de la prestacin. stos son
los contratos de obras de importe inferior a 50.000 y los dems tipos, inferior a 18.000.
III. Preparacin: Expediente de contratacin y pliegos del contrato
Aunque la preparacin del contrato es exigencia comn a todos los del sector pblico,
el TRLCSP lo regula con distinto calado dependiendo de su grado de aplicacin.
1. El expediente de contratacin y sus clases
Mediante la preparacin del contrato, que integra el expediente de contratacin, se
fragua el contrato en el mbito interno de la Administracin. El expediente se inicia por el
rgano de contratacin justificando la necesidad del contrato y concretando su objeto. La Ley
detalla los documentos que incorporar al expediente, siendo los ms importantes los pliegos
de clusulas administrativas particulares y las prescripciones tcnicas del contrato, y los que
aseguran que la Administracin podr hacer frente al pago, de acuerdo con las normas

presupuestarias. Completado el expediente, el rgano de contratacin lo aprobar

motivadamente y decidir si activar los mecanismos de adjudicacin del contrato. Por lo
general, esta aprobacin lleva implcita la aprobacin del gasto que supone para la AP.
Clases de expedientes de contratacin:
Tramitacin ordinaria. Se sigue cuando no hay ninguna circunstancia que singularice la
preparacin del contrato. Se simplifica en los denominados contratos menores, que son
contratos de las AAPP de poca cuanta que la adjudica directamente. La simplificacin del
expediente lo reduce a la aprobacin del gasto e incorporacin de la factura correspondiente,
y si el contrato es de obra, habr de aadirse su presupuesto, as como el proyecto. Su rgimen
jurdico se caracteriza por no poder durar ms de un ao ni ser objeto de prrroga (art 23).
Tramitacin urgente. Prevista para los contratos de las AAPP cuya necesidad sea
inaplazable o para cuya adjudicacin sea preciso acelerar por razones de inters pblico. A
tales efectos el expediente deber contener la declaracin de urgencia hecha por el rgano de
contratacin debidamente motivada, que conlleva las siguientes especialidades:
i) Preferencia para su despacho por los distintos rganos administrativos, fiscalizadores
y asesores que participen en la tramitacin previa, que dispondrn de un plazo de cinco das
para emitir los respectivos informes (o hasta diez das cuando una causa justificada lo exija).
ii) Reduccin de los plazos establecidos en el TRLCSP para la licitacin, adjudicacin y
formalizacin del contrato, que, salvo excepciones, se acortan a la mitad.
iii) El plazo de inicio de la ejecucin del contrato no podr ser superior a quince das
hbiles desde su formalizacin. De lo contrario, el contrato puede resolverse siempre que el
retraso no se deba a causas ajenas a la AP y al contratista y as conste en la resolucin.
Tramitacin de emergencia (art. 113 TRLCSP). Cuando la Administracin tenga que
actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastrficos, situaciones de grave
peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional. Est previsto un rgimen excepcional:
i) Ejecucin sin previo expediente: el rgano de contratacin podr ordenar la
ejecucin de lo necesario para remediar las consecuencias negativas del acontecimiento
producido, satisfacer la necesidad sobrevenida o contratar libremente su objeto, en todo o en
parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en el TRLCSP, incluso el de la
existencia de crdito suficiente. El acuerdo se acompaar de la oportuna retencin de crdito
o documentacin que justifique la iniciacin del expediente de modificacin de crdito.
ii) Comunicacin al Consejo de Ministros y liberamiento de fondos. Se dispone en el
plazo mximo de sesenta das, para comunicar los anteriores acuerdos al Consejo de Ministros,
siempre que se trate de un contrato de la AGE, o dems entidades pblicas estatales.
Simultneamente el Ministerio de Hacienda autorizar el libramiento de los fondos precisos
para hacer frente a los gastos, con carcter de a justificar. Ejecutadas las actuaciones objeto de
este rgimen excepcional, se proceder a cumplimentar los trmites necesarios para la
intervencin y aprobacin de la cuenta justificativa.
iii) Plazo de inicio: No puede superar el mes, contado desde el acuerdo de ejecucin.
iv) No procede el recurso especial en materia de contratacin.
La gestin del resto de la actividad necesaria para completar el objetivo propuesto por
la AP, pero que ya no tenga carcter de emergencia, se contratar conforme al TRLCSP.
2. Los pliegos del contrato

Documentos que forman el contenido del contrato una vez formalizado, y que se
redactan por la Administracin en cuanto que es ella la nica que puede valorar y precisar la
necesidad de inters general que con el contrato pretende cubrirse.
Contienen las condiciones jurdicas, econmicas y tcnicas que rigen la licitacin,
adjudicacin y ejecucin de los contratos de las AAPP. Su funcin es fijar el contenido del
contrato. Conviene destacar que, aunque la AP se encuentra sometida al principio de
legalidad, el TRLCSP le reconoce libertad de pactos (art. 25), de modo que podr incluir en sus
contratos los pactos y condiciones que considere, siempre que no sean contrarios al inters
pblico, al ordenamiento jurdico o a los principios de buena administracin. Una vez
formalizado el contrato, las clusulas de estos pliegos pasan a ser clusulas del propio contrato
y son obligatorios para las partes. Son de dos tipos
Pliegos de clusulas administrativas. Establecen las normas por las que se va a regir la
licitacin, as como los derechos y deberes de cada parte del contrato, causas de resolucin del
contrato, posibles efectos de su suspensin, etc
Pliegos de prescripciones tcnicas. Establecen los requisitos tcnicos, caractersticas,
calidades o materiales que haya de tener la prestacin objeto del contrato. Vienen pues a
precisar con todo detalle la prestacin para cuya realizacin se obligan las partes. El TRLCSP
prohbe que las prescripciones tcnicas puedan representar obstculos injustificados a la
apertura de los contratos pblicos a la competencia y dentro de lo posible se redactarn
teniendo en cuenta los criterios de accesibilidad universal y de diseo para todos (art. 117).
El rgano de contratacin puede establecer tambin modelos tipo de pliegos de
clusulas administrativas particulares para contratos de naturaleza anloga.
IV. Procedimiento de licitacin y sus principios informadores
El TRLCSP no regula los procedimientos de seleccin del contratista y los criterios de
seleccin de forma homognea. A los sujetos del sector pblico que no sean AP, cuando
celebren contratos no SARA slo les exige que la seleccin del contratista y la adjudicacin
discurran respetando los principios de publicidad, concurrencia, igualdad, no discriminacin,
transparencia y confidencialidad (arts. 191 y 192 TRLCSP).
Mucho ms intensa es la regulacin del TRLCSP sobre la seleccin y adjudicacin de los
contratos de las AAPP y de los contratos SARA celebrados por Poderes Adjudicadores. En
ambos casos, son de aplicacin los arts. 138 a 188 TRLCSP, si bien para los contratos SARA de
Poderes Adjudicadores que no sean AP se prevn ciertas especialidades procedimentales.
Principios informadores de la seleccin y adjudicacin.
Esta diversidad procedimental tiene un sustrato comn en los principios informadores
de la seleccin y adjudicacin, que el TRLCSP recoge en sus arts. 1, 139 y 140:
i. Publicidad.
ii. Transparencia. Manifestacin de este principio es el mandato de creacin del perfil
del contratante (art. 142.4 TRLCSP). Otra de sus consecuencias es la remisin obligatoria de la
adjudicacin de los contratos al Tribunal de Cuentas y a la Junta Consultiva de contratacin.
iii. Concurrencia libre acceso a las licitaciones.
iv. Igualdad y no discriminacin.
v. Confidencialidad, respecto de la informacin confidencial de los licitadores sobre
secretos tcnicos o comerciales que tengan que facilitar durante el procedimiento, y sobre la
informacin reservada a la que el contratista tenga acceso para la ejecucin del contrato.

Especial atencin merece el principio de publicidad, en la medida en que es el

principio esencial que garantiza otros de los principios citados. Slo si se da difusin a la
licitacin los sujetos potencialmente interesados pueden participar en la misma. Por ello el
TRLCSP exige la publicidad de los procedimientos de licitacin, regulando los medios de
publicidad y tasando los supuestos en que, como excepcin, procede contratar sin publicidad.
Es necesaria en todo caso, con excepciones muy limitadas, pero el medio en que deba
hacerse es distinto segn el sujeto que contrate y el tipo de contrato. El instrumento de
publicidad de los contratos de las AAPP y los contratos SARA lo constituye la publicacin en los
Diarios Oficiales correspondientes, reforzada con la publicidad en internet a travs del perfil
del contratante (art. 142 TRLCSP) y otros medios de difusin que se consideren convenientes.
Para los contratos de las AAPP la regla general es la publicacin en el BOE de todos los
procedimientos de contratacin con excepcin de ciertos procedimientos negociados que se
admiten sin publicidad (art.177 TRLCSP). En los contratos de las CCAA o EELL cabe sustituir la
publicidad en el BOE, por la del Boletn autonmico o el BOP.
Si el contrato de la Administracin est sujeto a regulacin armonizada, a la publicidad
en el BOE (que no puede ser sustituida) debe precederle el envo del anuncio de publicidad al
DOUE. En todos los contratos de las AAPP, sean o no contratos SARA, el TRLCSP exige adems
la publicacin de la licitacin en el perfil del contratante.
Para los contratos SARA de los Poderes Adjudicadores que no sean AP, basta la
publicidad en el DOUE y en la plataforma de contratacin del Estado (o su equivalente), de
acuerdo con el art. 190.1.b TRLCSP. Basta con respetar el principio de publicidad.
La falta de publicidad determina la nulidad del contrato. Es necesario tener presente
que la publicidad est conectada con la libertad de acceso a la licitacin y la igualdad de trato,
por lo que afecta a derechos fundamentales.
EL PROCEDIMIENTO DE LICITACIN: LOS SISTEMAS DE SELECCIN DEL CONTRATISTA
Y CRITERIOS DE ADJUDICACIN
El sistema de seleccin pretende identificar quines pueden participar en el
procedimiento de licitacin, formulando propuestas. Los criterios de adjudicacin son los
elementos a valorar para elegir al sujeto que resulta adjudicatario del contrato.
Sistemas de seleccin
i) Sistemas normales. Son los procedimientos abierto y restringido.
ii) Sistemas especiales. Frmulas para flexibilizar la seleccin: procedimiento negociado,
dilogo competitivo y concurso de proyectos. Slo pueden emplearse en los supuestos
previamente tipificados por la Ley.
iii) Sistemas especializados para contratos masivos: acuerdo marco, sistema dinmico y
sistema centralizado.
A) PROCEDIMIENTO ABIERTO
Abierto a todo empresario interesado que quiera y pueda presentar una proposicin
(art. 157 TRLCSP). No existe pues con carcter previo una limitacin en cuanto al nmero de
sujetos que pueden participar en la licitacin.
La oferta debe remitirse en dos sobres diferentes: uno con la proposicin y otro con la
documentacin que acredite que rene los requisitos previos. Este ltimo sobre es el que se
abre en primer lugar para proceder a su calificacin; y posteriormente, en acto pblico, se
procede a la apertura de las proposiciones para su valoracin de acuerdo con los criterios de
seleccin de los pliegos. El rgano competente para la valoracin eleva una propuesta de

adjudicacin que no vincula al rgano de contratacin, el cual puede no adjudicar el contrato

siempre que motive convenientemente su decisin (art. 160). Los arts. 159 a 161 regulan los
plazos para presentar las ofertas y proceder a su apertura y valoracin; estos plazos pueden
variar segn el tipo de contrato y la forma de publicidad o difusin de la licitacin.
El plazo de adjudicacin es distinto segn los criterios que haya que valorar,
establecidos en los pliegos del contrato. Si slo se valora el precio, al tratarse de una cuestin
reglada o de mera comprobacin, el plazo ser menor (quince das desde el siguiente a la
apertura); si los criterios a valorar son distintos, el plazo ser mayor (dos meses), si bien el
pliego de clusulas administrativas particulares puede establecer otro plazo distinto en funcin
de los criterios a valorar (art. 161). Si se sobrepasan los plazos de adjudicacin, los licitadores
tienen derecho a retirar su proposicin (art. 161.4).
B) PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO
Slo podrn presentar proposiciones aquellos empresarios seleccionados por el
rgano de contratacin (art. 162). Cabe hablar de dos fases: una para seleccionar a los
licitadores, y otra para seleccionar la propuesta. En la primera fase se abre un plazo para que
se presenten solicitudes de participacin. Entre estas solicitudes, y aplicando los criterios de
solvencia que se especificaran en el anuncio de licitacin, el rgano de contratacin invitar
simultneamente y por escrito a algunos empresarios (mnimo 5) a presentar proposiciones en
un plazo mnimo determinado por la Ley.
La adjudicacin del contrato discurre procedimentalmente de la misma forma que en
el abierto. La nica diferencia es que no es necesario calificar previamente los documentos
acreditativos de los requisitos previos de capacidad, puesto que ese control se hace con
carcter previo cuando se seleccionan los aspirantes.
C) PROCEDIMIENTO NEGOCIADO
Permite la negociacin sobre las cuestiones econmicas y tcnicas del contrato que
desemboca en una adjudicacin directa. Salvo que, en razn a la cuanta, sea exigible la
publicidad del procedimiento, la AP o el Poder Adjudicador, invita directamente a un nmero
no inferior a tres aspirantes a que presenten una oferta. A la vista de stas, negociar sobre los
trminos tcnicos o econmicos que permita el pliego, y motivadamente elegir una.
Puede emplearse en los supuestos regulados en diversos preceptos: con carcter
general en el art. 170 TRLCSP, para el contrato de obras en el 171 (valor estimado inferior a
1.000.000), art. 172 para el contrato de gestin de servicios pblicos (gasto de primer
establecimiento inferior a 500.000 y duracin inferior a 5 aos), art. 173 contratos de
suministro, 174 contratos de servicio y 175 otros contratos. En estos tres ltimos preceptos, se
prev su utilizacin cuando el valor estimado es inferior a 100.000.
El TRLCSP contiene algunas normas de comn aplicacin a todo procedimiento de
contratacin. Entre ellas, las referidas a las proposiciones de los interesados, que sern
secretas hasta la licitacin pblica. La presentacin de proposiciones presupone la aceptacin
incondicionada de todo el contenido del pliego de clusulas particulares.
Cada licitador solo puede presentar una proposicin, sin que se pueda compatibilizar la
propuesta individual con figurar en una unin temporal con otros empresarios, ni pertenecer a
ms de una unin. El infractor de estas normas ser excluido en todas sus proposiciones.
El plazo de presentacin de las proposiciones vara en funcin de la clase de contrato,
del sistema de seleccin y de si se utilizan medios electrnicos en la publicidad de la licitacin.
Criterios de adjudicacin (art. 150 TRLCSP)

Identifican los elementos o factores con los que se valoran las ofertas presentadas
para determinar cul es la oferta econmicamente ms ventajosa. Los criterios de valoracin
de ofertas se determinan por el rgano de contratacin, y se detallan en los pliegos de
clusulas administrativas particulares.
Deben estar relacionados directamente con el objeto contractual, pudiendo referirse a
la calidad, precio, plazo de ejecucin o entrega, coste de utilizacin, rentabilidad, valor tcnico,
coste de los repuestos, mantenimiento, asistencia postventa, caractersticas ambientales, etc.
Puede utilizarse una combinacin de criterios cuantitativos y cualitativos; pero si slo se utiliza
un criterio de seleccin, necesariamente ser el precio ms bajo.
V. Adjudicacin
Pone fin al procedimiento de seleccin y culmina la expresin de la voluntad
contractual de la AP seleccionando a un contratista concreto de entre las empresas que
acudieron a la convocatoria efectuada, sin perjuicio de la perfeccin del contrato de los
poderes adjudicadores con la formalizacin.
Para la adopcin del acuerdo de adjudicacin, al rgano de contratacin se le habr
elevado una propuesta de adjudicacin por parte de la Mesa de contratacin (rgano
colegiado de asistencia al que corresponde valorar las ofertas). La propuesta no vincula el
contenido de la adjudicacin, pero la Ley exige que la adjudicacin se motive siempre. La
propuesta no crea derecho alguno para el licitador propuesto (art. 160 y 168 TRLCSP).
El rgano de contratacin slo puede declarar desierta la licitacin si no existen
proposiciones admisibles de acuerdo con los criterios que figuren en los pliegos. Sin embargo,
si presume fundadamente que la proposicin no puede ser cumplida porque se basa en
valores anormales o desproporcionados, no podr adjudicarse el contrato a la empresa que
presente tal propuesta, excluyndola, previa audiencia, de la licitacin; y debiendo adjudicarse
a favor de la siguiente proposicin econmicamente ms ventajosa.
Para proceder a la adjudicacin, el rgano de contratacin clasificar por orden
decreciente las ofertas presentadas no desproporcionadas o anormales, conforme a los
criterios de adjudicacin aplicables. Respecto de la oferta econmicamente ms ventajosa, se
requerir al licitador que la haya presentado, para que presente, en un plazo de 10 das hbiles
desde que reciba el requerimiento, la documentacin que demuestre que:
- Est al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, o autorizacin al
rgano de contratacin para su obtencin.
- Dispone efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o a adscribir.
- Ha constituido la garanta definitiva.
Si transcurre el plazo concedido y el licitador no presenta la documentacin requerida,
se entender que retira su oferta, requirindose al licitador siguiente. Si la presenta, los
efectos son:
a) Adjudicacin motivada del contrato en los 5 das hbiles siguientes a su recepcin.
b) Notificacin de la adjudicacin a todos los licitadores, con informacin necesaria para que
los candidatos descartados puedan interponer recurso suficientemente fundado. La
notificacin podr efectuarse por correo electrnico a la direccin indicada por los licitadores.
c) Publicacin de la adjudicacin en el perfil del contratante.
VI. Formalizacin de los contratos del Sector Pblico

1. Reglas de formalizacin
Para los contratos celebrados por todos los entes, organismos y entidades del sector
pblico la Ley prohbe la forma verbal, salvo que el contrato tenga carcter de emergencia. La
regla general impone la formalizacin del contrato. En concreto se establecen que:
- Los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionan en el momento de su
formalizacin (art. 27).
- Para determinar la perfeccin de los contratos subvencionados SARA, se ha de estar a lo
dispuesto en la normativa especfica por la que se rijan, sin perjuicio del deber de notificar la
formalizacin al rgano que otorg la subvencin.
- Para los contratos que celebre la AP, el art. 156 impone su formalizacin en documento
administrativo, constituyendo ste ttulo suficiente para acceder a cualquier registro pblico.
No obstante, el contratista podr solicitar que el contrato se eleve a escritura pblica,
corriendo de su cargo los correspondientes gastos.
- Para los contratos menores existen especialidades en cuanto a su formalizacin, en concreto,
el expediente de un contrato de este tipo se regula en el art. 111 TRLCSP.
- En cuanto al lugar de la perfeccin, los contratos del sector pblico se entendern celebrados
donde se encuentre la sede del rgano de contratacin, salvo que se indique otra cosa.
Para determinar el plazo de formalizacin, el art. 156.3 distingue segn se trate de
contrato susceptible de recurso especial en materia de contratacin o no. Esta distincin se
hace porque conforme al art. 44, el plazo para interponer el recurso especial en materia de
contratos es de quince das desde que se notifica o tiene noticia del acto. Si ese acto es la
adjudicacin, la interposicin del recurso paraliza el expediente y esa paralizacin no sera
efectiva si, an en plazo para interponer el recurso, se da un paso ms en el expediente de
contratacin procedindose a dictar un nuevo acto administrativo de formalizacin:
a) Susceptible de recurso especial: la formalizacin no podr efectuarse antes de que
transcurran 15 das hbiles desde que se remita la notificacin de adjudicacin. Transcurrido
dicho plazo, el rgano de contratacin requerir al adjudicatario para que formalice el
contrato en plazo no superior a 5 das desde el siguiente a la recepcin del requerimiento.
b) No susceptible de recurso especial: la formalizacin del contrato deber efectuarse en los
quince das hbiles siguientes a aqul en que se reciba la notificacin de la adjudicacin.
Cuando por causas imputables al adjudicatario no se hubiese formalizado el contrato
dentro del plazo, la AP podr acordar la incautacin sobre la garanta definitiva del importe de
la garanta provisional que, en su caso hubiese exigido. Si las causas fueren imputables a la
Administracin, se indemnizar al contratista de los daos y perjuicios que la demora le
pudiera ocasionar. Excepto en los supuestos de tramitacin de emergencia previstos en el
artculo 113 TRLCSP, no podr iniciarse la ejecucin del contrato sin su previa formalizacin.
2. Publicidad de la formalizacin del contrato
Salvo en los contratos menores, la formalizacin del contrato debe ser objeto de
publicacin en el perfil del contratante para que los interesados tengan conocimiento de la
fecha de formalizacin de los contratos. La publicacin debe indicar, como mnimo, los mismos
datos mencionados en el anuncio de la adjudicacin.
Cuando la cuanta del contrato sea igual o superior a 100.000, y en determinados
casos del contratos de gestin de servicios pblicos, deber publicarse en el BOE, o en los
respectivos Diarios o Boletines Oficiales, en el plazo de 48 das desde la fecha de la misma.

Cuando se trate de contratos SARA, el anuncio deber enviarse al DOUE, en el mismo

plazo sealado, y publicarse en el BOE (art. 154).
VII. Garantas en los contratos del sector pblico
Mediante la prestacin de garantas se persigue que los licitadores respondan del
mantenimiento de sus ofertas hasta la adjudicacin y la formalizacin del contrato
(provisionales), as como asegurar la correcta ejecucin por el adjudicatario (definitivas).
El TRLCSP nicamente regula con detalle las garantas cuando la parte contratante es
una AP en sentido estricto. Si no tiene esta condicin de AP, la ley se limita a establecer que el
rgano de contratacin tambin puede exigir estas garantas (art. 104).
Slo pueden prestarse en la forma que determina y tipifica el TRLCSP en su art. 96: en
efectivo, en valores de Deuda Pblica, mediante aval, mediante contrato de seguro de caucin
o mediante retencin del precio, en los casos previstos en la Ley.
Las garantas provisionales (art. 103) tienen por finalidad garantizar el mantenimiento
de las ofertas hasta la adjudicacin del contrato. Para el licitador que resulte adjudicatario, la
garanta provisional responder tambin del cumplimiento de la obligacin de aportar la
documentacin requerida conforme al art. 151.2. El TRLCSP otorga al rgano de contratacin
un amplio margen de discrecionalidad para decidir si exigir la constitucin de la garanta
provisional para participar en la licitacin, pero se exige que en caso de que se imponga la
garanta provisional se motive por el rgano de contratacin las razones porque se impone.
En caso de exigirse garanta provisional, su importe no puede rebasar 3% del
presupuesto del contrato. Sin superar este mximo, el rgano de contratacin puede reducir
discrecionalmente el importe en el pliego de clusulas administrativas.
Para quienes no resulten adjudicatarios del contrato la garanta provisional se extingue
automticamente despus de la adjudicacin, por lo que les ser devuelta inmediatamente,
salvo que la empresa haya retirado injustificadamente su proposicin.
Respecto del licitador cuya proposicin hubiera sido seleccionada para la adjudicacin,
la garanta ser retenida hasta que proceda a la constitucin de la garanta definitiva. En este
caso, el adjudicatario puede optar entre conservar la garanta aplicando el importe de la
provisional a la definitiva, completando la diferencia o, constituir una nueva garanta.
Se proceder a la ejecucin de la garanta cuando de forma injustificada se retira una
oferta antes de la adjudicacin; cuando quien resulta seleccionado adjudicatario no constituye
la garanta definitiva o si, por causas que le sean imputables, no formaliza el contrato.
Las garantas definitivas (art. 95) son las que prestan los licitadores que presentan las
ofertas econmicamente ms ventajosas para asegurar la correcta ejecucin de la prestacin y
de los conceptos referidos en el art. 100. Si no presenta la garanta definitiva en el plazo
requerido, la Administracin no efectuar la adjudicacin a su favor.
El importe de la garanta definitiva ser de un 5% del importe de adjudicacin, excluido
el IVA. No obstante, atendidas las circunstancias del contrato, el rgano de contratacin podr
eximir al adjudicatario de la obligacin de constituir garanta, justificndolo adecuadamente en
los pliegos; especialmente en el caso de suministros de bienes consumibles cuya entrega y
recepcin deba efectuarse antes del pago del precio. Esta exencin no ser posible en el caso
de contratos de obras y de concesin de obras pblicas.

En casos especiales, el rgano de contratacin podr establecer en el pliego de

clusulas que adems se preste una complementaria de hasta un 5% del importe de
adjudicacin del contrato, pudiendo alcanzar la garanta total un 10% del precio del contrato.
La garanta definitiva no ser devuelta y cancelada hasta que se haya producido el
vencimiento del plazo y cumplido satisfactoriamente el contrato, o hasta que se declare la
resolucin de ste sin culpa del contratista. El acuerdo de devolucin deber adoptarse y
notificarse al interesado en el plazo de dos meses desde la finalizacin del plazo de garanta.
VIII. Invalidez de contratos y recursos en materia de contratacin pblica
El art. 31 TRLCSP dispone que los contratos de las AAPP y los contratos SARA (incluidos
los subvencionados a que se refiere el art. 17), sern invlidos si su clausulado es ilegal o si
alguno de sus actos preparatorios, o el de adjudicacin, es invlido por concurrir alguna causa
de invalidez de Derecho Administrativo o de Derecho Civil.
1. Causas de invalidez contractual
Todas las causas de invalidez de Derecho Civil son aplicables a los contratos de las
AAPP, a los contratos SARA o a los subvencionados del art. 17 TRLCSP. Por tanto, habr que
prestar atencin a los arts. 1261 y ss del CC, y a las normas sectoriales que procedan.
A) Causas de anulabilidad de Derecho Administrativo. El art. 33 TRLCSP las define, al igual que
el art. 63 de la Ley 30/92, como las infracciones del ordenamiento jurdico que no sean
constitutivas de nulidad de pleno Derecho. Deben tenerse especialmente en cuenta las
infracciones de las reglas contenidas en el propio TRLCSP.
B) Causas de nulidad de Derecho Administrativo. Se regulan distinguiendo entre:
1.- Rgimen general de nulidad: se aplica a los contratos de las AAPP y los contratos SARA
(incluidos los subvencionados). El art. 32 TRLCSP tasa las siguientes causas de nulidad:
a) Las recogidas en el art. 62.1 de la Ley 30/1992.
b) La falta de capacidad de obrar o de solvencia econmica, financiera, tcnica o profesional, o
estar incurso en alguna de las prohibiciones para contratar en el contratista.
c) La carencia o insuficiencia de crdito presupuestario, salvo supuestos de emergencia.
d) Otorgar ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier AP.
2.- Rgimen especial de nulidad: Aplicable a los contratos SARA, incluidos los subvencionados,
y los contratos de servicios de las categoras 17 a 27 del Anexo II TRLCSP de valor igual o
superior a los 207.000. Incurren en causa especial de nulidad:
a) Cuando el contrato se haya adjudicado sin previa publicacin en el DOUE del anuncio de
licitacin, cuando sea preceptiva (salvo si concurren las circunstancias del art. 37.2 TRLCSP).
b) Cuando se formalice el contrato antes de 15 das hbiles desde la notificacin de la
adjudicacin, concurriendo estos dos requisitos: que impidiera al licitador interponer el
recurso especial en materia de contratacin, y que se d alguna infraccin del procedimiento
de adjudicacin que hubiera impedido al licitador impugnante ser el adjudicatario.
c) Cuando, habindose interpuesto recurso especial en materia de contratacin, se formalice
el contrato sin proceder a la suspensin automtica del acto de adjudicacin cuando fuera
procedente, y sin dictarse resolucin sobre el mantenimiento o no de la suspensin del acto.
d) Supuestos de nulidad especial especficos para los contratos basados en acuerdos marcos y
en sistemas dinmicos de contratacin.
2. Procedimientos para declarar la invalidez contractual en va administrativa

De forma similar a lo que ocurre con los actos administrativos, los contratos pblicos
se presumen vlidos hasta que no sea declarada su invalidez. Esto supone que, detectada una
causa de invalidez contractual, habr que reaccionar para conseguir un pronunciamiento
administrativo o judicial que la constate. El recurso o va de impugnacin que puede emplearse
en cada caso depende del tipo de contrato en conjuncin con el tipo de causa de invalidez
2.1. Contratos de AP, contratos SARA y contratos subvencionados (art. 17 TRLCSP)
Las causas de invalidez de Derecho civil se podrn hacer valer por el procedimiento
administrativo para declarar la lesividad de los actos contractuales viciados de anulabilidad
(art. 34 TRLCSP), pero aplicando los requisitos y plazos de ejercicio de las acciones civiles.
Las causas de invalidez de Derecho Administrativo detectadas en un acto de
preparacin o de adjudicacin que padezca el vicio, pueden necesitar agotar la va
administrativa para interponer recurso contencioso-administrativo.
A) Recurso ordinario administrativo (alzada o reposicin), regulado en la Ley 30/1992, o los
procedimientos de declaracin de lesividad o de revisin de oficio. Slo proceden cuando
contra el acto en cuestin no quepa recurso especial en materia de contratacin.
B) Recurso administrativo especial en materia de contratacin. Se regula en el art. 40 TRLCSP,
y procede slo en relacin a determinados contratos y actos del expediente de contratacin:
1.- Contratos en los que se aplica (art. 40.1): 1) SARA, 2) de servicios de las categoras 17 a 27
del Anexo II de cuanta igual o superior a 207.000, y 3) de gestin de servicios pblicos de ms
de 5 aos de duracin y presupuesto de primer establecimiento superior a 500.000.
2.- Actos contra los que puede interponerse (art. 40.2 TRLCSP): 1) anuncio de licitacin,
pliegos y documentos contractuales que establezcan las condiciones por las que se deba regir
la contratacin, 2) actos de trmite adoptados en el procedimiento de adjudicacin, siempre
que decidan sobre la adjudicacin, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
o produzcan indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos. Se
consideran como tal los actos de la Mesa de Contratacin por los que se acuerde la exclusin
de licitadores, y 3) acuerdos de adjudicacin adoptados por los poderes adjudicadores.
- Es un recurso potestativo (art. 40.6 TRLCSP) y sustituye a los recursos ordinarios en va
administrativa (art. 40.5). Su resolucin puede ser objeto de recurso contencioso
administrativo, pero no de revisin de oficio.
- No procede si el expediente de contratacin es de emergencia (40.4 TRLCSP).
- Se sustancia ante un rgano administrativo especializado e independiente. En el mbito
estatal, se crea al efecto el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Las
CCAA debern disear su propio rgano competente o aceptar mediante convenio la
competencia del rgano estatal. Para la contratacin local, las normas autonmicas
determinarn el rgano competente. En su defecto, el TRLCSP establece la competencia del
rgano especializado autonmico.
- Debe comunicarse por escrito la intencin de interponerlo (art. 44.1 TRLCSP).
- Plazo de interposicin: 15 das hbiles a partir del siguiente a la notificacin, puesta a
disposicin o publicacin de los actos viciados, o del siguiente al que se tenga conocimiento de
dicho acto si no tuviera que comunicarse (art. 44.2 TRLCSP).
- Slo tiene efecto suspensivo automtico si impugna un acto de adjudicacin (art. 45 TRLCSP).
De proceder, es necesario un pronunciamiento expreso al efecto. Las medidas cautelares
pueden solicitarse y otorgarse antes de la propia interposicin del recurso y no cabe ulterior
recurso contra ellas de forma autnoma (art.43 TRLCSP).

- Su resolucin expresa puede determinar tanto la inadmisin del recurso como su

desestimacin o estimacin, total o parcial. Puede tambin obligar a indemnizar los daos y
perjuicios reclamados, e incluso multar por temeridad o mala fe en su interposicin (art. 47).
2.2.Contratos SARA y ciertos contratos de servicios
C) Cuestin de nulidad: se aplica slo a ciertos contratos, por las causas de nulidad especial.
Los contratos en los que se aplican son contratos SARA y los contratos de servicios de
las categoras 17 a 27 del Anexo II cuyo valor estimado sea igual o superior a 207.000.
- Se tramita y resuelve por el rgano competente para el recurso especial.
- No es necesario comunicar por escrito la intencin de interponerla.
- Plazo de interposicin: 30 das hbiles, desde la publicacin de la adjudicacin del contrato o
su notificacin a los licitadores no adjudicados; o 6 meses tras la formalizacin del contrato.
- La mera interposicin de esta accin de nulidad no conlleva efectos suspensivos del contrato.
Por tanto, para conseguir una suspensin, es necesario un pronunciamiento expreso al efecto
del rgano revisor. Contra las medidas cautelares no se proscribe recurso autnomo.
- Puede inadmitirse si se ha interpuesto anteriormente un recurso administrativo especial en
materia de contratacin (art. 39.2 TRLCSP).
Son notas comunes al recurso especial en materia de contratacin y a la cuestin de
nulidad las siguientes:
- Deben interponerse en el registro del rgano de contratacin o en el del rgano competente
para su resolucin (arts. 39.5 y 44.3 TRLCSP), lo que supone una importante excepcin al
rgimen general de presentacin de escritos a la AP (art. 38.4 LRJPAC).
- Rige el silencio administrativo negativo, siendo el plazo de resolucin mxima de tres meses.
3. Efectos de la declaracin de invalidez contractual
Cuestin de indudable inters es la regulacin de los efectos de la declaracin de
nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicacin, que de acuerdo con el art.
35 TRLCSP conlleva la nulidad del contrato. Una vez firme la declaracin de nulidad de estos
actos, el contrato entrar en fase de liquidacin, debiendo restituir las partes tolo lo que
hubiesen recibido en virtud del mismo y, si no fuese posible, se devolver su valor. Adems, la
parte culpable, deber indemnizar a la contraria de los daos y perjuicios. Cuando se trate de
un acto que no sea preparatorio, la nulidad slo alcanzar ste y a sus consecuencias.
Siendo el inters general el fin justificador de los contratos de la AP, es necesario
preservar su consecucin evitando que pueda ponerse en peligro por la invalidez de un
contrato. Para ello, la Ley habilita a la AP a que disponga en el acuerdo de declaracin de
nulidad la continuacin de los efectos del contrato, bajo sus mismas clusulas, con carcter
provisional hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio.
La Ley permite que la declaracin de nulidad por causa especial sea sustituida por
alguna de las sanciones alternativas recogidas en el art. 38 TRLCSP. Con esta medida se
permite mantener los efectos del contrato. Esta decisin debe publicarse en el perfil del
contratante y debe venir justificada en atencin a las circunstancias excepcionales que se den
en el caso y en la concurrencia de razones imperiosas de inters general.
IX. Modificacin de contratos del Sector Pblico

Para evitar que mediante la modificacin del contrato se puedan burlar las normas
comunitarias de adjudicacin de los contratos, se introdujo una reforma relativa a las
posibilidades de modificacin del objeto de un contrato pblico tras haber sido perfeccionado.
Los supuestos en que se admite la modificacin del contrato ya perfeccionado se
regulan de forma diferente segn la posibilidad de modificacin se haya previsto, o no, en los
pliegos o, al menos, en el anuncio de licitacin. Si la documentacin del contrato incluye la
referencia a la eventualidad de una modificacin del contrato, sta se admite siempre. Lo que
exige el art. 106 TRLCSP para que la modificacin sea vlida puede resumirse en:
- Previsin expresa de la modificacin en la documentacin contractual.
- Claridad absoluta de los supuestos en que proceda la modificacin. La Ley ordena que se
indique de forma clara, precisa e inequvoca cundo procede, que se definan los supuestos con
total concrecin y que se precisen las condiciones de la eventual modificacin.
- Detalle del alcance y lmites de las modificaciones que pueden acordarse, con expresa
indicacin del porcentaje del precio del contrato al que como mximo puedan afectar.
- Indicacin del procedimiento que haya de seguirse para tramitar la modificacin.
Con mayor celo se regulan las modificaciones contractuales en casos no contemplados
en la documentacin del contrato. Slo se admiten si se justifica suficientemente la
concurrencia de alguna de las condiciones tasadas del art.107.1:
a. Inadecuacin de la prestacin contratada para satisfacer las necesidades que pretenden
cubrirse mediante el contrato debido a errores u omisiones padecidos en la redaccin del
proyecto o de las especificaciones tcnicas.
b. Inadecuacin del proyecto o de las especificaciones de la prestacin por causas objetivas
que determinen su falta de idoneidad, consistentes en circunstancias de tipo geolgico,
hdrico, arqueolgico, medioambiental o similares, puestas de manifiesto con posterioridad a
la adjudicacin del contrato que no fuesen previsibles con anterioridad aplicando toda la
diligencia requerida de acuerdo con una buena prctica profesional.
c. Fuerza mayor o caso fortuito que hiciesen imposible la realizacin de la prestacin.
d. Conveniencia de incorporar a la prestacin avances tcnicos que la mejoren notoriamente
siempre que su disponibilidad en el mercado, de acuerdo con el estado de la tcnica, se haya
producido con posterioridad a la adjudicacin del contrato.
e. Necesidad de ajustar la prestacin a especificaciones tcnicas, medioambientales,
urbansticas, de seguridad o de accesibilidad aprobadas con posterioridad a la adjudicacin.
El art. 107 TRLCSP especifica que la modificacin del contrato en los mencionados
numerus clausus deber limitarse a introducir las variaciones estrictamente indispensables
para responder a la causa objetiva que la haga necesaria y no podr alterar las condiciones
esenciales de la licitacin y adjudicacin. Los casos en que entiende que se alteran las
condiciones esenciales de licitacin y adjudicacin del contrato:
a. La modificacin vara sustancialmente funcin y caractersticas esenciales de la prestacin.
b. Altera la relacin entre la prestacin contratada y el precio, tal y como esa relacin qued
definida por las condiciones de la adjudicacin.
c. Cuando sea necesaria una habilitacin profesional diferente de la exigida para el contrato
inicial o unas condiciones de solvencia sustancialmente distintas.
d. Las modificaciones igualan o exceden del 10% del precio de adjudicacin del contrato; en el
caso de modificaciones sucesivas, el conjunto de ellas no podr superar este lmite.

e. Otros casos en que pueda presumirse que, de haber sido conocida previamente la
modificacin, hubiesen concurrido al procedimiento de adjudicacin otros interesados, o que
los licitadores que tomaron parte en el mismo hubieran presentado ofertas muy diferentes.
Para las modificaciones al margen de las previsiones de la documentacin contractual,
el TRLCSP contempla una exigencia procedimental que slo juega si la redaccin del proyecto o
sus especificaciones tcnicas no fuesen redactadas por el rgano de contratacin. Si as fuera,
la Ley obliga a un trmite de audiencia por un plazo de tres das como mnimo al redactor del
proyecto o especificaciones tcnicas, para que formule las consideraciones pertinentes.
Sin embargo, si el contrato modificado fuera administrativo, las exigencias de
procedimiento se incrementan (arts. 211 y 219.1 TRLCSP).
X. Prerrogativas de la AP y garantas del contratista
Estos poderes o prerrogativas de la AP suponen una excepcin a la regla general de la
igualdad de las partes del contrato propia del Derecho Civil, y se otorgan slo para los
contratos administrativos. No pueden otorgarse de forma ilimitada frente al sujeto contratista,
ya que se pondra en peligro la supervivencia del contrato, que adems de responder al inters
general, ha de resultar rentable y de inters para el contratista.
1. Prerrogativas de la AP en la ejecucin de los contratos administrativos
El art. 210 TRLCSP enuncia estas prerrogativas que el rgano de contratacin ostenta y
que puede ejercitar con sujecin a los requisitos y efectos sealados en dicha Ley. Son:
interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento,
modificarlos por razones de inters pblico, acordar y determinar los efectos de su resolucin.
a) Potestad de interpretar los contratos administrativos: corresponde a la AP resolver
las dudas que puedan existir en la interpretacin de los contratos, fijando el contenido de las
clusulas que planteen dudas en su aplicacin. Su decisin sobre la interpretacin del contrato
tiene efectos inmediatamente ejecutivos, si bien no implica que el contratista no puede
intervenir o discutir esa interpretacin, ni que la AP sea absolutamente libre a la hora de
interpretar el contrato. Han de tenerse en cuenta los siguientes lmites:
- Slo son susceptibles de interpretacin aquellas clusulas que puedan ser oscuras o plantear
dudas. Evidentemente, no puede emplearse como un mecanismo para alterar lo pactado.
-Son de aplicacin supletoria las normas de interpretacin de los contratos del CC, por lo que
la decisin de la AP ha de estar basada en estos criterios en la medida de lo posible.
- Ha de darse audiencia al contratista.
- Si el contratista formula oposicin a la interpretacin de la AP, ha de emitir un informe
preceptivo el Consejo de Estado u rgano autonmico equivalente.
- El contratista puede impugnar la interpretacin realizada por la Administracin.
b) Potestad de modificacin o ius variandi: Est regulada en el art. 219 TRLCSP y
consiste en el poder de la AP de modificar por razones de inters pblico el contenido del
contrato. Esta potestad supone una clara ruptura con el principio propio del Derecho Privado
de Intangibilidad unilateral de los contratos. La modificacin realizada por la AP es obligatoria
para el contratista, que no puede pedir la resolucin del contrato, por haber sido modificado
por la AP. En los contratos privados, aunque se prev su modificacin, ha de ser consentida
por el contratista. En todo caso, la potestad de modificacin est sujeta a una serie de lmites:

- Requisitos de procedimiento: ha de darse audiencia al contratista, y en caso de que la

modificacin supere los 6 millones de euros, y a su vez el 10% del precio primitivo del contrato,
ha de emitirse informe preceptivo del Consejo de Estado u rgano consultivo de la CA.
- Supuestos en que se admite: el art. 219 TRLCSP admite modificar el contrato administrativo
por razones de inters pblico en los casos y la forma prevista en la Ley, admitiendo las
modificaciones previstas en los pliegos y las realizadas al margen de los mismos.
-Lmite econmico: la AP ha de compensar al contratista por la alteracin econmica.
c) Potestad de resolver unilatelarmente el contrato: se reconoce tambin en los
contratos administrativos, provocando su extincin, ya sea de oficio o a instancia del
contratista. En el ejercicio de esta potestad ser la AP la que determinar los efectos y
consecuencias jurdicas de la resolucin, de acuerdo con la Ley (art. 225).
Nota comn a cualesquier potestad: Su ejercicio requiere la tramitacin del
expediente, cuyos trmites esenciales son la audiencia al contratista en todo caso, as como en
algunos supuestos, el informe del Consejo de Estado u rgano autonmico equivalente. La
intervencin del mximo rgano consultivo slo se exige en los supuestos del art. 211 TRLCSP.
2. Garantas del contratista frente a las prerrogativas de la Administracin
Frente a las prerrogativas de la AP el contratista cuenta con una serie de garantas con
las que se pretende mantener la estabilidad econmica del contrato para el contratista:
a) Factum principis: la AP puede incidir en la vida del contrato por dos vas:
modificando el contrato de forma que altere el equilibrio econmico inicial al alterarse la
prestacin; o bien de forma indirecta, cuando una decisin no dirigida directamente al
contrato, afecta a su equilibrio econmico o financiero. En base a este principio, la AP ha de
responder por el mayor coste o por los perjuicios que la medida causa, an de forma indirecta.
b) La teora del riesgo imprevisible: contempla la posibilidad de que circunstancias
sobrevenidas cuyo origen sea ajeno a las partes, pero sin llegar a constituir fuerza mayor,
alteren de forma grave el equilibrio econmico del contrato superando los lmites razonables
del riesgo que todo contrato supone para las partes firmantes. En este caso, la AP acude al
auxilio del contratista antes de permitir que la situacin empresarial comprometa el futuro del
contrato, producindose una solidaridad en el riesgo al hacer frente conjuntamente a estas
circunstancias adversas.
XI. Ejecucin de los contratos administrativos
Ejecucin por el contratista de las prestaciones que constituyen el contenido ms
importante de sus obligaciones contractuales, establecindose normas sobre el pago y la
prestacin que incumbe a la AP. Puede decirse que al contratista se le exige la realizacin de la
prestacin pactada con las siguientes condiciones:
a. Cumpliendo el plazo acordado (art. 212 y 213).
b. Asumiendo la responsabilidad por los daos y perjuicios a terceros (art. 214).
c. Asumiendo el riesgo y ventura de la operacin (art. 215).
d. Ejecutndola a satisfaccin de la Administracin (art. 222).
Como contraprestacin, tendr derecho al abono de la prestacin realizada en los
trminos establecidos en la Ley y en el contrato, con arreglo al precio convenido.
Es fcil comprender el diverso peso que de cara a los intereses generales tiene el
cumplimiento de las prestaciones del contratista y de la AP, hasta el punto de que el fin de

estos contratos se centra en allegar determinados comportamientos a travs de los cuales

satisface una necesidad general o se sita en las mejores condiciones para satisfacerla. Frente
a ello, el pago es simplemente el fin que persigue un empresario particular.
El ordenamiento jurdico se ha preocupado de asegurar la prestacin del contratista y
ha dejado en segundo plano la garanta del pago por parte de la AP. No obstante, los excesos
tratan de corregir en la actual regulacin.
1. Ejecucin defectuosa y retraso en la ejecucin
El contratista est obligado a cumplir correctamente sus compromisos contractuales
tanto en forma como dentro del plazo fijado para su realizacin. El incumplimiento de estas
obligaciones por el contratista podr dar lugar a la imposicin de penalidades proporcionales a
la gravedad de la ejecucin defectuosa, no superior al 10% del presupuesto del contrato.
El incumplimiento del plazo por causas imputables al contratista, constituye a ste en
situacin de mora, sin necesidad de previa intimacin por parte de la AP. Frente a ella, el
TRLCSP ofrece a la AP la posibilidad de reaccionar imponiendo penalizaciones al contratista del
0,02% del importe del contrato por cada da de retraso, o bien, la resolucin el contrato.
Cuando se trate de incumplimiento de prestaciones parciales distintas del plazo de ejecucin,
podr optar indistintamente por la resolucin del contrato o la imposicin de las penalidades
previstas en el pliego de clusulas administrativas particulares (art. 212.7 TRLCSP).
Si optase por la resolucin, deber acordarse por el rgano de contratacin, previa
audiencia del contratista y dictamen del Consejo de Estado u rgano autonmico equivalente.
2. Indemnizacin por daos a terceros
El art. 214 TRLCSP consagra la obligacin del contratista de indemnizar los daos y
perjuicios causados como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecucin del
contrato. Slo admite la Ley dos excepciones a este principio en los que responde la propia AP:
a) que el dao fuera consecuencia inmediata y directa de una orden de la AP, en cuyo caso
responder dentro de los lmites sealados en las leyes, remitiendo a la regulacin de su
responsabilidad patrimonial en las Leyes sobre esta materia, y b) que el dao sea consecuencia
de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de
suministro de fabricacin.
3. Principio de riesgo y ventura
Cada parte asume los riesgos que se deriven de su propia actividad, sin que pueda
traspasarlos a la otra. El art. 215 TRLCSP establece que la ejecucin del contrato se realizar a
riesgo y ventura del contratista, sin perjuicio de lo establecido para el de obras en el art. 231
(fuerza mayor), y de lo pactado en las clusulas de reparto de riesgo que se incluyan en los
contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
Se trata de un principio general exigido por la propia dinmica contractual. Sin
embargo, el carcter general del principio no est reido con la posibilidad de excepciones que
tienen una fuerza tan importante como el principio mismo, precisamente porque se asientan
en la propia concepcin que subyace al contrato administrativo. Estas excepciones se
concretan en la llamada teora del riesgo imprevisible y en la revisin de precios.
4. El pago del precio

Ncleo fundamental de los derechos del contratista y su principal inters. El art. 216.1
establece que el contratista tendr derecho al abono de la prestacin realizada en los trminos
establecidos en esta Ley y el contrato, con arreglo al precio convenido. Dicho pago podr
realizarse dentro de los treinta das siguientes a la aprobacin de las certificaciones de obras o
los correspondientes documentos y, si se demorase, deber abonar al contratista, a partir del
cumplimiento de dicho plazo, los intereses de demora y la indemnizacin por los costes de
cobro. En caso de no proceder al pago, el contratista podr interponer recurso contenciosoadministrativo contra la inactividad de la administracin y solicitar la cautelar de pago.
El TRLCSP permite suspender el contrato si la demora en el pago fuese superior a
cuatro meses, comunicndolo a la AP con un mes de antelacin, a efectos del reconocimiento
de derechos que puedan derivarse de esta suspensin. Se refieren al abono al contratista de
los daos y perjuicios que se deriven de la suspensin. Si la demora de la AP fuese superior a
seis meses, el contratista tendr derecho a resolver el contrato y al resarcimiento de los
perjuicios que como consecuencia de ello se le originen.
XII. Extincin de los contratos administrativos
La forma normal de extincin de los contratos es mediante el cumplimiento de las
obligaciones. Se entiende cumplido por el contratista cuando haya realizado, de acuerdo con
los trminos del mismo y a satisfaccin de la AP, la totalidad de la prestacin. Para su
constatacin se considera preciso un acto formal y positivo de recepcin o conformidad por
parte de sta que deber realizarse dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega
o realizacin del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego.
En los contratos se fijar un plazo de garanta a contar de la fecha de recepcin o
conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administracin, quedar
extinguida la responsabilidad del contratista (art. 222.3 TRLCSP).
Producida la recepcin del objeto del contrato, se proceder a notificar al contratista la
liquidacin y abonrsele el saldo resultante en el plazo de treinta das desde el acta de
recepcin o conformidad. Si se produjere demora en el pago del saldo de liquidacin, el
contratista tendr derecho a percibir el inters de demora, as como a que se le indemnicen los
costes de cobro (art. 222.4 TRLCSP). Tambin puede extinguirse el contrato anormalmente por
resolucin si se da alguna de las causas que enumera el art. 223 TRLCSP:
a. Muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extincin de la
personalidad jurdica de la sociedad contratista.
b. Declaracin de concurso o de insolvencia en cualquier otro procedimiento.
c. Mutuo acuerdo entre la Administracin y el contratista.
d. Demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista e incumplimiento
del plazo sealado el artculo 112.2.C. (15 das hbiles para la ejecucin de urgencia).
e. Demora en el pago por parte de la AP por plazo superior al establecido en el
apartado 6 del artculo 216 o el inferior que se hubiese fijado al amparo de su apartado 8.
f. Incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas
como tales en los pliegos o en el contrato.
g. Imposibilidad de ejecutar la prestacin en los trminos pactados o la posibilidad
cierta de produccin de una lesin grave al inters pblico de continuarse ejecutando la
prestacin en esos trminos, cuando no sea posible modificar el contrato.
h. Las establecidas expresamente en el contrato.

i. Las que se sealen especficamente para cada categora de contrato en esta Ley.
La resolucin del contrato se acordar por el rgano de contratacin, de oficio o a
instancia del contratista, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se
determine (art. 224.1). En algunos casos la resolucin es obligada y en otros tiene carcter
potestativo para la parte perjudicada a la que no sea imputable la causa de resolucin.
Aunque en sentido estricto no cabe hablar de extincin del contrato, el TRLCSP regula
una forma anticipada y anormal de terminacin de las relaciones contractuales. En su art. 155
permite, por razones de inters pblico debidamente justificadas, tanto la renuncia a la
celebracin del contrato por parte de la AP como el desistimiento del procedimiento. En
ambos casos, el rgano de contratacin debe tomar la decisin antes de la adjudicacin, y
compensar a los candidatos o licitadores por los gastos en que hubiesen incurrido.

Tema 6: El patrimonio de las Administraciones Pblicas

Al igual que los sujetos privados, los entes pblicos son titulares de diversos tipos de
posiciones jurdicas de contenido econmico, de derechos y obligaciones que engloban su
patrimonio. El patrimonio de la AP hace referencia al conjunto de posiciones jurdicas de
contenido econmico de las que es titular, exceptuando el dinero, valores, crditos y dems
recursos financieros de su hacienda.
Todos estos derechos y obligaciones no son sin embargo de la misma naturaleza.
Nuestro ordenamiento los divide en dos bloques: demaniales y patrimoniales. Su fundamento
constitucional reside en el art. 132 CE, el cual establece que:
1. La ley regular el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y de los comunales,
inspirndose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, as
como su desafectacin.
2. Son bienes de dominio pblico estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona
martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y
la plataforma continental.
3. Por ley se regularn el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administracin,
defensa y conservacin.
Este mandato constitucional se cumple con la promulgacin de la Ley 33/2003
reguladora del patrimonio de las administraciones pblicas.
a) Bienes Demaniales
Aquellos que, siendo de titularidad pblica, se encuentren afectados al uso general o al
servicio pblico (art. 5.1 LPAP), as como aquellos a los que una ley otorgue expresamente este
carcter, los mencionados en el art. 132.2 CE, los inmuebles de titularidad de la AGE u
organismos pblicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios,
oficinas o dependencias de sus rganos o de los rganos constitucionales del Estado.
En ocasiones es difcil precisar que bienes se encuentran bajo esta clasificacin, por lo
que el criterio ms seguro ser el de la calificacin legal.
b) Bienes Patrimoniales
Aquellos bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales de los que son titulares
las AAPP que no tienen el carcter de demanial (art. 7.1 LPAP), con carcter todos ellos de
propiedad privada. Se encuentran destinados a la obtencin de ingresos derivados de su
explotacin, salvo aquellos destinados a enajenacin.

Sin embargo, en el art. 7.2 LPAP, se pretende aclarar o precisar esta definicin
enumerando una serie de bienes como los derechos de arrendamiento, derechos de propiedad
intelectual e industrial, propiedad de inmuebles entre otros.
El carcter finalista de los bienes de dominio pblico impide que la administracin
pueda ostentar propiedades inactivas, por lo que siempre habrn de estar destinados a un fin.
Titularidad de los bienes pblicos
Solo puede corresponder a los entes pblicos. Sin embargo, no todos los entes
pblicos pueden ser titulares de bienes pblicos, en concreto, de bienes demaniales.
La normativa actual recogida en la LPAP establece que si bien de forma general son los
entes territoriales aquellos que pueden ser titulares de bienes pblicos, determinadas normas
sectoriales permiten que ciertos entes instrumentales y organismos pblicos puedan ser
titulares de los mismos, como sucede con las Universidades Pblicas. En consecuencia, el
rgimen jurdico aplicable al bien pblico en cuestin ser diferente atendiendo a quien
ostente su titularidad, diferenciando as fundamentalmente:
Bienes estatales: Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones pblicas.
Bienes autonmicos (Andaluca): Ley 4/1986, del Patrimonio de la CA de Andaluca.
Bienes locales (Andaluca): Ley 7/1999, de Bienes de las entidades locales de la Comunidad
Autnoma de Andaluca.
Principios de Gestin y Administracin de los bienes pblicos
Los bienes que integran el patrimonio de las AAPP se rigen por una serie de principios
relativos a su gestin y administracin. Para los bienes demaniales se regula en el art. 6 LPAP,
donde se establece que son inalienables, inembargables e imprescriptibles; sirviendo siempre
al uso general o al servicio pblico a que estn destinados, su dedicacin preferente al uso
comn, garantizando su conservacin e integridad, as como su identificacin y control
mediante inventarios o registros.
Para los bienes patrimoniales, el art. 8 LPAP establece respecto a su gestin y
administracin una garanta de eficiencia, economa y rentabilidad en su gestin y explotacin,
as como publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en su adquisicin, explotacin y
enajenacin, identificacin a travs de inventarios o registros y colaboracin entre las
diferentes administraciones pblicas para optimizar la utilizacin y rendimiento de los mismos.
Normativa aplicable segn el tipo de bien
Bienes Demaniales: El art. 5.4 LPAP establece que los bienes y derechos de dominio pblico se
regirn por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicacin y, subsidiariamente,
esta ley y disposiciones que la desarrollen o complementen. Las normas generales de Derecho
Administrativo y, en su defecto, de Derecho Privado, se aplicarn como derecho supletorio.
Bienes Patrimoniales: El art. 7.3 seala que el rgimen de adquisicin, administracin, defensa
y enajenacin de los bienes y derechos patrimoniales ser el previsto en esta ley y las
disposiciones que la desarrollen o complementen. Supletoriamente se aplicarn las normas del
Derecho Administrativo en lo relativo a la competencia para adoptar actos y al procedimiento
a seguir; y las normas del Derecho Privado en los restantes aspectos de su rgimen jurdico.
Otros Bienes pblico de rgimen especial
A) Bienes Comunales:

Categora especial de bienes pblicos derivada de una frmula tradicional de

propiedad colectiva muy antigua que trataba zonas de aprovechamiento forestal, de pasto,
caadas, etc. cuya titularidad se atribua a comunidades vecinales especficas. En la actualidad,
si bien se ha restringido su extensin, su regulacin se contiene en los art.s 75, 77 y 78 TRRL,
perteneciendo su titularidad a los Municipios y entidades locales menores en exclusiva.
B) El Patrimonio Nacional:
Conjunto patrimonial independiente integrado por los bienes de titularidad estatal
afectados al uso y servicio del Rey y los miembros de la Familia Real para el ejercicio de
funciones de representacin, si bien no entran dentro del patrimonio privado del monarca.
Actualmente se regula en la Ley de Patrimonio Nacional, integrndose en su definicin tanto
bienes inmuebles como muebles y derechos de patronato o de gobierno y administracin
sobre una serie de fundaciones.

Tema 7: El Rgimen Jurdico de los bienes pblicos

El elemento ms caracterstico de la teora general de los bienes pblicos es de
carcter finalista. Esto viene a decir que las AAPP no estn habilitadas para ostentar
propiedades inactivas. Por un lado, los bienes pblicos demaniales deben estar destinados al
uso general o servicio pblico, mientras que los patrimoniales deben destinarse a la obtencin
de ingresos derivados de su explotacin, salvo que proceda su enajenacin.
1. La Afectacin, Desafectacin y Mutacin demanial:
A) AFECTACIN:
Proceso a travs del cual se determina la vinculacin de los bienes y derechos a un uso
general o servicio pblico y su consiguiente integracin en el dominio pblico. Modalidades:
- Ex Lege: Una ley califica expresamente determinados bienes como dominio pblico, lo que
supone asignarles un concreto fin de uso general o de instrumento de un servicio pblico.
- Expresa: Afectacin de bienes y derechos mediante la emisin de un acto administrativo por
el que se asigna un bien a la satisfaccin de una especfica necesidad o servicio pblico.
- Implcita: Adopcin de un acto administrativo formal que posee una finalidad diversa pero
presupone el destino de un bien a un fin pblico concreto. Especialmente para los casos de
bienes adquiridos por medio de expropiacin forzosa.
- Presunta: Cuando un bien determinado sea utilizado, sin acto administrativo de ningn tipo,
para una finalidad tpica de los bienes demaniales.
B) DESAFECTACIN:
Prdida de la condicin de bien de dominio pblico y conversin en bien patrimonial
(art. 69 LPAP). Ofrece algunas particularidades restrictivas para restringir el proceso de
conversin de bienes demaniales en patrimoniales.
El art. 69.2 LPAP determina que salvo en los supuestos previstos en la Ley, se realizar
siempre de forma expresa, mediante un procedimiento formal, excluyendo las desafectaciones
implcitas y presuntas, que pueden existir materialmente en los casos de expropiaciones
forzosas en que la AP desiste del proyecto, sin perjuicio del derecho de reversin.
C) MUTACIONES DEMANIALES:
Cambio en la afectacin del bien, al ser destinados los bienes a un fin distinto al que se
hallaban anteriormente, pero igualmente de uso general o servicio pblico. Suelen
considerarse tambin aquellas que conllevan un cambio de sujetos, por ejemplo, cuando un

bien demanial pasa de titularidad o de la competencia de gestin de un ente administrativo a

otro pero mantenindose la misma finalidad as como cuando un bien demanial pasa a ser
afectado por otro rgano de la misma administracin.
Tambin se han planteado en la prctica mutaciones por imposicin de afectaciones
secundarias, como, por ejemplo, la afectacin de un va pblica tanto para el paso de
peatones, carril bici, y tranva o la apertura de un restaurante en la sede de un museo.
2. Utilizacin de los bienes demaniales:
El rgimen de utilizacin de los bienes de dominio pblico es tan relevante como
complejo, por sus mltiples matices y sectores, adems de encontrarse normativamente
disgregado. Dentro de este rgimen cabe diferenciar la regulacin del uso de los bienes
demaniales destinados al uso general de la que afecta a los bienes destinados a un servicio
pblico o actividad administrativa concreta.
- Utilizacin de bienes destinados al uso general
Los usos demaniales pueden ser muy diversos, pero todos han sido tradicionalmente
comprendidos dentro de cuatro criterios clasificatorios acogidos por la legislacin, que son:
- Uso comn y uso privativo: el primero se define como el que corresponde por igual y de
manera indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los
dems interesados (art. 85 LPAP); el segundo determina la ocupacin de una porcin del
dominio pblico limitando la utilizacin del mismo por otros interesados (art. 85.3).
- Uso General o Especial: Sin impedir el uso comn, supone la concurrencia de circunstancias
como la peligrosidad o la intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, obtencin de
rentabilidad o semejantes, que determinan exceso o uso que corresponde a todos o a
menoscabo de ste.
- Uso Normal y Anormal: Es normal el uso que responde a la naturaleza de un bien, de
acuerdo con su finalidad habitual, y anormal en caso contrario.
- Uso Privativo: Posee la naturaleza de un derecho real limitado, que conlleva la atribucin del
conjunto de facultades de goce del bien y supone la ocupacin fsica del mismo, ostentando
una potestad de exclusin de terceros. Este uso privativo se halla condicionado a la obtencin
de un ttulo previo habilitante de la AP que podr consistir en una autorizacin o concesin.
- Reservas Demaniales: supuesto singular de uso privativo que se lleva a cabo por la propia
Administracin titular de los bienes, que puede reservarse para s el uso y la explotacin de
determinadas parcelas o modalidades de un bien, excluyendo su utilizacin por terceros.
- Utilizacin de los bienes destinados a un servicio pblico:
El rgimen de utilizacin de los bienes demaniales afectos a un servicio pblico regula
un conjunto de bienes que son objeto de uso prioritario por la AP titular, mientras que de
modo secundario o eventual pueden ser tambin utilizados por los destinatarios del servicio o
actividad administrativa al que se adscriben.
a) Uso por la administracin titular
La Administracin no es nunca un propietario comn, por lo que no dispone de plena
libertad de actuacin en el uso de los bienes de su propiedad, hallndose condicionada por dos
principios esenciales, como son el deber de conservacin y uso racional de estos bienes; as
como el imperativo constitucional de servicio objetivo a los intereses generales.
b) Uso eventual por los usuarios y terceros.

Los destinatarios de la actividad administrativa pueden ser eventuales usuarios de

estos bienes si esta posibilidad no se encuentra expresamente prohibida, y siempre sujetos al
respeto e integridad de la propiedad ajena y la observancia de las reglas del servicio.
Tambin es normal que los bienes de dominio pblico sean utilizados en ocasiones y
supuestos determinados por terceros en inters propio, admitiendo la LPAP esta posibilidad en
los casos de que el uso tenga por finalidad dar soporte a servicios dirigidos al personal
destinado en los servicios pblicos o visitantes o cuando se trate de realizar sobre los bienes
de forma espordica convenciones, funciones pblicas, conferencias, etc.
3. Rgimen de autorizaciones y concesiones:
Por un lado encontramos las autorizaciones, otorgadas directamente a los solicitantes,
salvo que su nmero se encuentre limitado a priori, en cuyo caso habr de realizarse en
rgimen de concurrencia. Las concesiones, en cambio, se otorgan en rgimen de concurrencia
competitiva, salvo cuando el solicitante sea otra AP, entidad con nimo de lucro o confesin
religiosa (art. 93.1 LPAP).
El art. 92.2 LPAP admite la posibilidad de transmisin de las autorizaciones en los casos
en que para su otorgamiento no deban tenerse en cuenta circunstancias personales del
autorizado, previa autorizacin del rgano que la otorg. No se expresa con claridad la
transmisibilidad de las concesiones, aunque parece admitirlas con autorizacin administrativa.
Las autorizaciones habrn de ser de duracin determinada y no podr exceder de 4
aos, incluidas posibles prrrogas. Las concesiones no podrn exceder de 75 aos.
Otro importante factor diferencial es la revocabilidad. Las autorizaciones pueden ser
unilateralmente revocadas por la AP en cualquier momento por razones de inters pblico
bajo determinadas circunstancias, mientras que las concesiones pueden ser dejadas sin efecto
mediante rescate, siendo necesaria indemnizacin por los daos y perjuicios que ocasione.
Ambas pueden hallarse sujetas a contraprestacin o ser gratuitas cuando el uso del
demanio no lleve aparejada utilidad econmica para la persona autorizada. Asimismo, se
pueden extinguir por las causas enumeradas en el art. 100 LPAP.
4. Procedimientos de adjudicacin de contratos o negocios de gestin Patrimonial Pblica
La adjudicacin de contratos para la explotacin de bienes y derechos patrimoniales
deber efectuarse por concurso, salvo que las peculiaridades del bien, limitacin de la
demanda, urgencia de los acontecimientos imprevisibles o la singularidad de la operacin
hagan necesario acudir a la adjudicacin directa.
En la legislacin local, sin embargo, la adjudicacin debe efectuarse en todo caso con
observancia de la normativa de contratos pblicos, siendo obligatoria la adjudicacin mediante
subasta cuando la duracin de la cesin fuera superior a 5 aos, o el precio estipulado exceda
del 5% de los recursos ordinarios de presupuesto de la entidad local.
El art. 110.3 LPAP establece que el orden jurisdiccional civil ser el competente para
resolver las controversias sobre estos contratos. No obstante, se considerarn actos jurdicos
separables los que se dicten en relacin con su preparacin y adjudicacin, pudiendo ser
impugnados ante el orden contencioso-administrativo de acuerdo con su normativa.
5. Principios de gestin de los bienes demaniales
a) Inalienabilidad:

Prohibicin que trata de proteger no tanto el bien en si mismo sino su afectacin, el

destino de uso o servicio pblico al que se encuentra afectado. Por tanto, y aunque el bien
queda excluido del trfico civil, no se impide que el demanio pueda ser objeto de transmisin
de titularidad en virtud de mecanismos jurdico-pblicos, como la transferencia de
competencias entre entes pblicos que da lugar a la mutacin demanial subjetiva.
b) Imprescriptibilidad:
Rasgo clsico del rgimen de bienes demaniales es que la Administracin no puede
perder su titularidad en virtud de usucapin o prescripcin adquisitiva realizada por un
tercero, pues son imprescriptibles, tal y como refleja el art. 30.2 LPAP.
c) Inembargabilidad:
Estos bienes no pueden ser objeto de traba y enajenacin forzosa para el pago de
deudas, ya sea la ejecucin realizada por un rgano judicial o por otro ente administrativo, tal
como establece el art. 30.3 LPAP.
6. Rgimen de inventario y rgimen registral de los bienes pblicos
A) Rgimen de inventario
Los artculos 32 y ss. LPAP contienen una norma bsica aplicable a todas las AP
referente al deber de inventariar todos los bienes y derechos que integran su patrimonio,
haciendo constar con detalle las menciones necesarias para su identificacin y reflejo de su
situacin jurdica, as como su afectacin. Se configura como una mera tcnica de orden
interno, para dejar constancia de la posesin por el ente pblico de los bienes y derechos.
B) Inmatriculacin registral:
El rgimen registral de los bienes inmuebles de dominio pblico se contiene en los arts.
36 y ss LPAP, donde se contiene el deber de las AAPP de inscribir en los registros los bienes y
derechos integrantes de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales.
7. Potestades o prerrogativas administrativas sobre bienes pblicos
La LPAP contiene en sus arts. 41 y ss. una serie de potestades o prerrogativas pblicas
de las que son titulares las diferentes administraciones para la defensa de su patrimonio:
A) Potestad de investigacin: Establece que tienen la facultad de investigar la
situacin de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin
de determinar la titularidad de los mismos cuando no les conste de modo cierto.
B) Potestad de deslinde: Facultad de deslindar, o fijar los lmites fsicos de la propiedad
inmueble. Las AAPP pueden deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros
pertenecientes a terceros cuando los lmites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de
usurpacin mediante un procedimiento de carcter administrativo.
C) Potestad de recuperacin de oficio: Recuperacin de la posesin de los bienes que
ostentan las AAPP, retomando la posesin de los bienes de que hubiera sido privada sin
necesidad de acudir al auxilio de los rganos judiciales. Puede ejercitarse tanto respecto de los
bienes demaniales como patrimoniales, pero cuando se trata de bienes demaniales puede
ejercitarse en cualquier momento, mientras que en los patrimoniales se requiere que la
iniciacin del procedimiento se notifique antes de que transcurra 1 ao tras la usurpacin.
D) Potestad de desahucio: Procede solo respecto de los bienes demaniales cuando
decaigan o desaparezcan el ttulo, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su
ocupacin por terceros. El procedimiento para ejercitarla cuenta con la particularidad de

necesitar previa declaracin de extincin o caducidad del ttulo que otorgaba el derecho o uso
de los bienes demaniales, o en su caso, la fijacin de la indemnizacin que proceda.
8. Control jurisdiccional de las potestades administrativas
Las potestades o prerrogativas que ostentan las AAPP en lo referente a los bienes
pblicos siguen un rgimen de control judicial especfico contenido en los arts. 41.2 y 43 LPAP.
El primero seala que el conocimiento de las cuestiones de naturaleza civil que se
susciten con ocasin del ejercicio de estas potestades corresponder a los rganos de este
orden jurisdiccional.
Sin embargo, el art. 43 seala que los actos administrativos dictados en los
procedimientos que se sigan para el ejercicio de estas facultades y potestades que afecten a
titularidades y derechos de carcter civil slo podrn ser recurridos ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa por infraccin de las normas sobre competencia y procedimiento,
previo agotamiento de la va administrativa. Si bien, quienes se consideren perjudicados en
cuanto a su derecho de propiedad u otros de naturaleza civil, podrn ejercitar las acciones
pertinentes ante los rganos de la jurisdiccin civil previa reclamacin en va administrativa.