Metodologa de

Formulacin de Proyectos
de Inversin
Gua Autoinstructiva
Contenido: Andrs Escudero Cabada
Tratamiento Pedaggico: Luis Alberto Salazar Ochoa

Proyecto Fortalecimiento de ONGs PERU

Grupo Pachacamac / InWEnt / DED

 Proyecto Fortalecimiento de ONGs PERU

Grupo Pachacamac / InWEnt / DED
Coordinadora: Yenny Melgar Hermoza
Calle Baltazar La Torre N 370 Dpto. 301, San Isidro, Lima - Per
Tel.: 51-1-264 5895 / Fax: 51-1-264 2116
E-mail: grupopachacamac@grupopachacamac.org
http://www.grupopachacamac.org
Contenido: Andrs Escudero Cabada
Tratamiento Pedaggico: Luis Alberto Salazar Ochoa
Responsable de Produccin: Yenny Melgar Hermoza
Diseo y Correccin: Ricardo Carrera
Diagramacin: Ral Pea
Per, Noviembre 2004

Presentacin
En el proceso de formulacin y evaluacin de un proyecto lo que se busca es darle
una forma concreta a aquello que pensamos hacer con el propsito de evaluar
antes de empezar a gastar en grande, si lo que nos estamos proponiendo hacer es
lo ms adecuado porque es lo socialmente deseable, lo tcnicamente factible, lo
econmicamente ms eficaz, eficiente y rentable, y lo ambientalmente sustentable
y si en conjunto ser sostenible en el tiempo.
Es mejor desechar un proyecto antes de empezar a realizarlo porque es malo,
que gastar recursos econmicos, de tiempo etc. y ver que el proyecto fracasa.
Cuando el proyecto es con recursos privados, las perdidas las asume un particular,
pero cuando los recursos son pblicos (es decir es plata de toda la poblacin que
administra el gobierno nacional, el gobierno regional o el gobierno local) la prdida
afecta a toda la poblacin. Si alguien quiere arriesgar su propia plata y tiempo es
libre de hacerlo, pero quien administra fondos pblicos NO puede hacerlo as;
por ello, antes de empezar a hacer algo, debe contar con un buen proyecto.
De otro lado, La sociedad civil asume cada da un rol ms participativo en las
decisiones de carcter pblico, lo cual se encuentra permanentemente con la
complejidad y especificidad de los instrumentos con los que se conduce el Estado.
Un caso particular lo representa el Sistema Nacional de Inversin Pblica que plantea
supuestos y consideraciones metodolgicas singulares, dado la diversidad y
complejidad de la intervencin del Estado. En un proceso por fortalecer la capacidad
de las ONGs para participar en apoyo a la gestin local o regional no puede
descuidarse el conocimiento del Sistema de Inversin Pblica, como la
compatibilizacin de los mtodos que se utilizan.
Precisamente, este mdulo busca responder de manera sinttica y directa a algunas
preguntas claves vinculadas a los proyectos de inversin, en especial a los que
comprometen recursos pblicos.

Introduccin
OBJETIVO GENERAL DEL MDULO
Analizar los conceptos y metodologas para la formulacin de proyectos de inversin
pblica.

OBJETIVOS ESPECIFICOS
Desarrollar en las ONGs capacidades de anlisis y evaluacin de los elementos conceptuales
y metodolgicos fundamentales para la elaboracin de proyectos de inversin desde la
perspectiva del desarrollo humano sostenible.

PBLICO OBJETIVO
El presente modulo ha sido diseado para directivos y responsables de programas y
proyectos de las ONGs

MAPA DE CONTENIDOS

UNIDAD UNO
Marco conceptual de la
formulacin de proyectos
de inversin

1. El Ciclo de los Proyectos

de Inversin
11
2. Las polticas y su relacin
con los proyectos de
inversin pblica.
13

METODOLOGA
DE
FORMULACION
DE PROYECTO
DE INVERSIN

UNIDAD DOS
La Intervencin del
Estado-Regulacin y
Oferta Pblica

UNIDAD TRES
Actores, roles y tipos de
Proyectos de Inversin
Pblica

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

19

27

P ROY E C TO S

DE

INVERSIN

METODOLOGA
El presente modulo es una gua auto instructiva que pretende orientarlo en su propio
proceso de aprendizaje sobre el proceso del presupuesto participativo.
Para ello se le van a plantear una serie de actividades de informacin, reflexin y ampliar
sus capacidades para formular proyectos de inversin pblica, de acuerdo las normas
vigentes, en el mbito de intervencin de su organizacin.
La gua se concentra en brindarle informacin para que usted pueda desarrollar las
actividades de aprendizaje que se le van a formular en cada unidad.

ORIENTACIONES PARA EL DESARROLLO

DEL MODULO
Pre requisitos:
La gua auto instructiva esta dirigida a directivos y responsables de proyectos de las
ONGs.
Debern tener no menos de dos aos de experiencia en la ONG respectiva.
Deber contar con estudios de nivel superior.
Habilidades bsicas en la formulacin de proyectos de desarrollo.
Deber contar con las facilidades institucionales para replicar los aprendizajes al interior
de su ONG.
Deber disponer de 20 horas para dedicarle al mdulo.
El nmero de horas estimada por unidad es la siguiente:

Lectura del
mdulo
Unidad 1
Unidad 2
Unidad 3
TOTAL

Actividades de
Lecturas de
cada unidad y
cada unidad y
evaluacin
complementarias

1 hora
1 hora
1 hora

M E TO D O L O G A

DE

Total

5 horas
6 horas
6 horas

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

6 horas
7 horas
7 horas
20 horas

DE

INVERSIN

UNIDAD

UNO

Marco conceptual de la formulacin

de proyectos de inversin
OBJETIVO ESPECFICO
Analizar los conceptos clave de los proyectos de inversin pblica.

MAPA DE CONTENIDOS

UNIDAD UNO
Marco conceptual de la
formulacin de proyectos
de inversin

1. El Ciclo de los Proyectos

de Inversin
11
2. Las polticas y su relacin
con los proyectos de
inversin pblica.
13

METODOLOGA
DE
FORMULACION
DE PROYECTO
DE INVERSIN

UNIDAD TRES
Actores, roles y tipos de
Proyectos de Inversin
Pblica

UNIDAD DOS
La Intervencin del
Estado-Regulacin y
Oferta Pblica

27

19

1. El Ciclo de los Proyectos de Inversin

Para dar inicio a esta unidad, le vamos a pedir que, de acuerdo a la experiencia que usted
tiene en la formulacin de proyectos, nos defina cules son los componentes mas
importantes del Ciclo de un Proyecto:

A continuacin, les presentamos los conceptos centrales del ciclo de un proyecto de inversin
pblica:
Para empezar, hay que aclarar que el trmino proyecto de inversin se usa en tres sentidos,
Para referirse al documento en el cual se describe lo que se quiere hacer, cmo se piensa
hacer, y se estiman los recursos necesarios para ello y su desembolso en el tiempo.
Para referirse a la ejecucin de dichas acciones.
Para referirse de manera conjunta a ambos aspectos. Es decir a todo el proceso que va
desde la idea de proyecto, hasta el punto en el cual hemos realizado todas las acciones
previstas y necesarias contempladas en el documento del proyecto.
A partir de all se entra en la etapa de operacin o se pueden empezar a disfrutar las
mejoras o los bienes y/o servicios generados con la inversin efectuada. Es decir, empieza
una nueva etapa que se conoce como la vida til del proyecto.

Proyecto de inversin pblica

Es toda intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos

pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad
productora de bienes o servicios, cuyos beneficios se generan durante la vida til del
proyecto. No es un proyecto de inversin pblica las intervenciones que constituyen
gastos de operacin y mantenimiento.

Ahora bien, el ciclo de un proyecto de inversin comienza con la idea del proyecto y
termina con el inicio de la vida til del proyecto.
Al interior de este ciclo es posible identificar tres grandes pasos, cada uno de los cuales
tiene a su vez sub pasos. Algunos proyectos deben realizar todos los sub pasos, otros
pueden darse algunos saltos. El proceso se puede interrumpir en diversos puntos, segn
los resultados alcanzados.
A continuacin le presentamos cada uno de estos pasos y sub pasos:

Pre inversin:

Comprende el proceso que va desde la idea hasta que esta toma la forma suficiente
para saber si vale la pena llevarla adelante. Dependiendo de la complejidad de la
propuesta y del volumen de recursos que su realizacin puede demandar se puede
requerir slo un perfil de proyecto, un estudio de Pre factibilidad o incluso de
Factibilidad. Comprende tanto la formulacin de estos documentos como la evaluacin
de los mismos y la declaracin de viabilidad de la propuesta.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

P ROY E C TO S

DE

INVERSIN

11

Inversin

Contempla dos momentos: la formulacin del estudio definitivo o expediente tcnico

y la ejecucin de las acciones. As como las acciones de evaluacin y aprobacin de
los estudios y expedientes, la asignacin de los recursos y el seguimiento y monitoreo
de las acciones previstas y del uso de los recursos desembolsados.

Post Inversin

Contempla la evaluacin de los resultados, la que puede hacerse al concluir la

inversin y entrar a la vida til del proyecto, o transcurrido un cierto tiempo de
concluida la fase de inversin.
Los resultados de la evaluacin deben darnos elementos nuevos para la formulacin
de nuevos proyectos.

El diagrama que se presenta a continuacin grafica este proceso:

DIAGRAMA DE PROCESOS
CICLO DEL PROYECTO
IDEA

FASE PRE
INVERSIN

PERFIL
FORMULACIN Y EVALUACIN
RECHAZO OBSERVACIN VIABILIDAD
Requiere ms desarrollo?

NO

SI

PREFACTIBILIDAD
FORMULACIN Y EVALUACIN
RECHAZO OBSERVACIN VIABILIDAD
Requiere ms desarrollo?

NO

SI

FACTIBILIDAD
FORMULACIN EVALUACIN
FASE DE
INVERSIN

RECHAZO

OBSERVACIN VIABILIDAD

FORMULACIN DE ESTUDIOS
DEFINITIVOS/ EXPEDIENTE TCNICO
RECHAZO OBSERVACIN APROBACIN
Sub procesos paralelos

EVALUACIN

INICIO DE VIDA TIL

POST INVERSIN

EVALUACIN
INICIO DE VIDA TIL

FIN

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M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

Para una mejor comprensin de este ciclo, tenga en cuenta los siguientes criterios:
En muchos casos un proyecto ya formulado se encuentra con la absoluta incomprensin
de quienes lo evalan, y sentimos que no le dan la prioridad que deberan o que no
comprenden las ventajas o beneficios que l puede representar.
Ciertamente la magia y el mrito de la formulacin de proyectos esta en ofrecer la
expresin ms precisa sobre la propuesta que queremos sacar adelante. Y si acaso lo
escrito no deja entrever los beneficios del proyecto, tal vez est en nosotros el no haber
podido comunicar bien la idea.
Pero formular un proyecto no es un simple tema de lenguaje, necesitamos que la idea
convertida en propuesta refleje la expectativa de los interesados en articulacin con la
de los financiadores. Y muestre con la mayor precisin metas que satisfagan a ambas
partes.
En el caso de los proyectos pblicos esto se suma a una serie de mecanismos que es
necesario conocer para no entrampar nuestro proyecto.
Es justamente con el propsito de reducir el riesgo de entrampamiento e incrementar
las oportunidades de xito que se formula este primer mdulo, que contempla recorrer
el entorno que condiciona la formulacin de proyectos, desde las polticas pblicas,
hasta los actores y sistemas comprometidos.
Considrese el hecho de el documento de proyecto es un instrumento de planificacin
que explicita principalmente tres cosas; la problemtica que justifica la propuesta, la
expresin tcnica de la propuesta y la evaluacin de la propuesta. Estas secciones se
nos presentarn siempre, cualquiera sea la metodologa que usemos.
Otro elemento a tomar en consideracin es el hecho de que los proyectos pblicos no
son cosas aisladas, sino que responden a toda una lgica de intervencin estatal la cual
tiene su hilo conductor en las polticas pblicas, sin las cuales sera difcil darle contenido
armnico a la inversin pblica.
Ahora bien, para finalizar este acpite, le vamos a pedir que formule las principales
diferencias que usted encuentra entre el ciclo de un proyecto tpico de una ONG, que
puede ser la suya, y el ciclo de proyectos de inversin pblica que hemos visto.
Ciclo de Proyecto ONG

2.

Ciclo de Proyecto de Inversin Pblica

Las polticas y su relacin con los

proyectos de inversin pblica.

Hasta aqu usted ya debe tener una idea bastante clara de la diferencia entre un proyecto
diseado por su ONG y un proyecto de inversin pblica.
Sin embargo, hay un elemento central que marca una diferencia crucial entre ambos
tipos de proyectos, a saber, las polticas pblicas prevalentes en un momento dado.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

P ROY E C TO S

DE

INVERSIN

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Antes de pasar a explicar que significan estas polticas, le vamos a solicitar que piense en
un proyecto cualquiera que su ONG quiere implementar o est ya ejecutando. Describa a
que polticas pblicas especficas, realmente existentes, est respondiendo dicho proyecto:

Veamos ahora, que significan estas polticas pblicas en relacin con los proyectos de
inversin:

Las polticas son las orientaciones que una organizacin tiene respecto a uno u otro
aspecto de su realidad. De ellas las polticas pblicas son de suma importancia en
la formulacin de proyectos.
Como ya lo he indicado los proyectos no tiene igual valor para todos los actores, ni en
todos los escenarios. La misma idea exitosa puede ser financiada o desechada, segn
la poca. Esto define las orientaciones del Estado y en general a los entes pblicos
llamados a financiarlos, los cuales permanentemente plasmas sus orientaciones en algo
que llamaremos polticas.
Cada uno de los proyectos que formulamos merece de parte de las gentes algn grado
de importancia, el cual difiere segn la institucin o la autoridad a la que recurrimos
para su evaluacin. Incluso en ao a ao la importancia de los proyectos vara.
Definir qu merece ms recursos; la red de carreteras, la red de servicios de salud, el
programa de vacunacin, la atencin materna, etc. es un tema que requiere de un
mnimo de acuerdo.
Qu deben hacer los Estados, las agencias de cooperacin, los gobiernos locales, es
motivo de las opiniones y propuestas de cuatro grupos que conoceremos como las
fuentes de la poltica, estos grupos son; las demandas de la poblacin, la opinin de
los expertos, la oferta de las organizaciones polticas y las propuestas de la sociedad
organizada.
Estos cuatro grupos de anlisis continuo llevan a los Estados y a los organismos de la
cooperacin internacional a redefinir sus prioridades, dando lugar a polticas.
El Estado peruano expresa de alguna forma cuales son sus prioridades, cuando el sector
salud manifiesta que es prioritaria la atencin preventiva sobre la curativa o la primaria
sobre la de tercer o cuarto nivel, nos esta diciendo que esta dispuesto a invertir ms
recursos en puestos de salud, que en institutos u hospitales, y por tanto los formuladores
deberamos orientar el paquete de inversiones en respuesta a estas polticas.
Pero antes de interpretar las implicaciones de las polticas primero establezcamos
cules son. Afirmo que existen dos formas de polticas pblicas que se interceptan, las
polticas generales y las polticas sectoriales.
Las polticas generales del Estado son las polticas econmicas, sociales, ambientales e
internacionales. Y las sectoriales son las agrarias, educativas, de defensa, de salud, etc.

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M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

 Cada una de estas polticas nos debera decir cual es la orientacin del Estado en tal o
cual tema y cuales son las formas de atacar los problemas.
Vamos a analizar, a manera de ejemplo, la poltica de salud del Estado Peruano. Notemos
algunos aspectos saltantes de esta poltica:

F
omento de la buena nutricin para contribuir a la prevencin
Fomento
de riesgos y daos nutricionales
El desarrollo humano es considerado el eje fundamental en el desarrollo de las
naciones. Cada da surgen ms investigaciones que demuestran que la adecuada
nutricin en los diferentes ciclos de vida del individuo constituye uno de los factores
bsicos en el desarrollo humano. La alimentacin durante los perodos de gestacin,
lactancia, as como en los primeros aos de vida del ser humano resultan esenciales
para hacer posible el ptimo desarrollo de las potencialidades del individuo, las mismas
que son indispensables para el mejoramiento de la productividad, crecimiento
econmico y desarrollo social sostenido.
Uno de los principales problemas nutricionales del pas es el retardo en el crecimiento
o desnutricin crnica. El mismo que afecta a uno de cada cuatro nios menores de
5 aos (25.4% segn la encuesta ENDES 2000). La situacin es mucho ms grave
en el mbito rural donde afecta a 4 de cada 10 nios y en este grupo los indicadores
nos muestran que el problema se ha incrementado en los ltimos aos.
De esta lectura se desprende que la lucha contra la desnutricin infantil puede ser
motivo de la creacin de programas pblicos, y que de formularse uno, para tal efecto,
este tiene que considerar como finalidad reducir la perdida de potencialidad y como
objetivo reducir la desnutricin crnica.
Pero lo ms importante es que las polticas representan el marco con el cual el Estado
define lo que debe hacer y por tanto son ellas las que se trasladan a la oferta pblica
y dan lugar a los proyectos.
Los proyectos no pueden formularse como ideas aisladas sino como respuesta a una
estructura de polticas pblicas, por lo cual podemos afirmar que son ellas las que le
dan coherencia a un maletn de proyectos pblicos.

Recordemos lo dicho anteriormente las fuentes de la poltica pblica son las demandas
de la poblacin, la opinin de los expertos, la oferta de los partidos polticos y las
propuestas de la sociedad organizada. Qu pasa si el formulador del proyecto deja
de considerar a una de estas fuentes. Puede que el proyecto sea contrario o irrelevante
a los intereses de la comunidad, puede que el proyecto no resuelva los problemas
importantes, puede que carezca de viabilidad poltica, etc.
Es lgico pensar que la coherencia entre las cuatro fuentes se halla logrado en la
expresin de las polticas pblicas. De esta forma, los grandes proyectos nacionales,
como puede ser un eje de carreteras, o una irrigacin tengan como paraguas elementos
de poltica que marquen claramente sus orientaciones.

Tensiones entre los niveles Local, R

egional y Nacional
Regional

Pero eso no es siempre as. El Per es un pas donde recin se estn construyendo
consensos y puede que a nivel local o regional no se tengan definiciones claras
sobre el qu hacer. Esto hace que permanentemente los proyectos regionales o locales
entren en colisin con las polticas sectoriales. Por ejemplo aun cuando a nivel pas,
lase acuerdo nacional, poltica agraria, etc, estamos de acuerdo con que los proyectos
de irrigacin son un mal negocio y que es preferible la tecnificacin del riego, en las

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

P ROY E C TO S

DE

INVERSIN

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grandes obras de irrigacin, a nivel local o regional, esto no es considerado, y se

siguen formulando proyectos de infraestructura mayor de riego.
No podemos considerar que todo el pas pueda responder a las polticas nacionales
o sectoriales formuladas por el gobierno nacional, puesto que cada gobierno regional
tiene sus orientaciones. Pero es bueno que las oficinas de inversiones responsables
de la formulacin de proyectos razonen sobre las implicancias de diferir con las
polticas pblicas dictadas a nivel central e incluso las interpreten de acuerdo a la
realidad de su regin.
La colisin o alejamiento de las polticas pblicas que presenta un proyecto aporta
a la desarticulacin de la accin pblica. Las acciones aisladas no hacen eficiente
el uso de los fondos pblicos. Por tanto, en lo posible, es necesario mantener la
coherencia entre las polticas y los proyectos.
Conoce usted alguna experiencia en la que se exprese estas tensiones que hemos descrito?
Por favor, descrbala. Si no conoce ninguna, plantee un caso hipottico que refleje dicha
tensin:

Seguidamente, le vamos a presentar otro concepto clave en la relacin proyectos de

inversin pblica y las polticas:

L a Cascada de P
olticas
Polticas
-

El mayor poder de las polticas se encuentra en la capacidad de asignar recursos.

La distribucin de los fondos para crditos del Banco Mundial, la asignacin de
fondos de cooperacin de la GTZ o priorizacin del apoyo de la comunidad
europea son temas que responden a acuerdos de poltica de nivel internacional.
En general, esta facultad de asignar fondos esta tan centralizada en el mundo
que no podemos evitar que las polticas funciones de arriba hacia abajo. Por
eso podemos hablar de la cascada de las polticas.
El futuro del financiamiento de proyectos esta en conocer los flujos de esta
cascada. Por ejemplo, no podemos suponer que la cooperacin financiera no
reembolsable para la pobreza seguir fluyendo hacia el Per de manera
indefinida, considerando la grave situacin que vive el frica.
De hecho la composicin de la cooperacin internacional tiene que cambiar, y
la agenda de cooperacin hacia el Per contiene cada vez ms temas
ambientales, forestales y de diversidad gentica.
Del mismo modo, las regiones pueden predecir el futuro del presupuesto pblico,
sabiendo qu nuevos proyectos formula el gobierno central, en qu medida se
est aplicando el acuerdo nacional, cmo se orientarn los fondos de desarrollo
regional, etc.
Para quienes quieren aventurarse en la futurologa del financiamiento internacional
les recomendar las pginas de los organismos de las Naciones Unidas1 , del BID2 ,
delBancoMundial3 y del Bur de Investigacin Econmica de los Estado Unidos4 .

__________
1 En particular la del United Nations Research Institute for Social Development; www.unrisd.org
2 www.iadb.org
3 www.bancomundial.org
4 www.nber.org

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M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

Esta futurologa no tiene mucha magia que digamos. El financiamiento se adapta a

los continuos cambios dados en los acuerdos de poltica, con motivo de las cumbres
de presidentes, los foros especializados, y en general todos los acuerdos mundiales,
hemisfricos o locales que las naciones desarrollan.
Los rganos de las Naciones Unidas no hacen otra cosa que reflejar estos acuerdos.
Del mismo modo las principales naciones alrededor de la cooperacin tienen su
versin de los acuerdos internacionales que apoyan, como de los elementos propios
de su poltica.
De esta forma pases como Alemania son sede del acuerdo de Kioto, y por tanto
lo respaldan. Entre tanto, Estados Unidos tiene como poltica la lucha frontal al
narcotrfico y por tanto la financia.
Quien pretenda formular proyectos a ser financiados con deuda o cooperacin a
mediano plazo requiere saber como se mueven las fuentes de la poltica a nivel
internacional y como se formalizan en acuerdos.
Por ejemplo, el futuro de la agricultura en la Amrica Latina depende, entre otras
tantas cosas, de la aplicacin de subsidios y barreras en la comunidad europea,
lo mismo que nuestros acuerdos comerciales con Estados Unidos estn
condicionados por la importancia que este pas asigna a la lucha con el
narcotrfico.
No es casual que el Per pretenda como cualquier otro pas sacar adelante
acuerdos internacionales sobre diferentes temas, justamente con la intencin de
que los organismos de la cooperacin internacional asignen fondos a ciertas
prioridades.

Los Proyectos F
inanciados con F
ondos de Deuda o Donacin
Financiados
Fondos

Si es cierto que las polticas responden a una cascada internacional no les

sorprender saber que muchos proyectos financiados con fondos de la cooperacin
financiera reembolsable o no reembolsable se presentan en varios pases del mundo.
Esto tiene como importante ventaja el hecho de que podemos, antes de formular un
proyecto, saber que xito tuvo la misma iniciativa en otros pases y podemos, adems
intercambiar experiencias durante la ejecucin del proyecto.

Bajo la posibilidad antes sealada existen tres tipos de proyectos con los que nos
vamos a encontrar; los proyectos tipo, como el PESA5 de la FAO, las iniciativas
similares, como los proyectos de reforma de la seguridad social o del sistema de
pensiones que el BID financia en varios pases de Amrica, y los proyectos que solo
existen en un pas y reflejan su singular forma de aprovechar los acuerdos
internacionales.
Habitualmente la cooperacin es ms receptiva con los proyectos que ya existen en
otros pases por tanto cuando queremos sacar adelante un proyecto singular que
sea motivo de financiamiento externo (particularmente deuda o cooperacin de
gran escala), tenemos que tomar muy en cuenta los acuerdos de poltica a los cuales
nos vamos remitir para justificar la iniciativa.

__________
5 PESA Programa Especial de Seguridad Alimentaria Propuesto por la FAO existe en este momento en 74 pases.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

P ROY E C TO S

DE

INVERSIN

17

AUTOEVALUACIN DE L A UNIDAD
1. Elija usted un sector en particular para analizar su poltica.
2. Resuma la posicin que impera en relacin a las prioridades sectoriales de los siguientes
actores:
i) Qu proponen actualmente los partidos polticos ms importantes como prioridades
del sector:
ii) Revise las propuestas legislativas y declaraciones en los medios, y resuma la posicin
imperante sobre las prioridades que el sector debera asignar.
iii) Qu proponen las organizaciones representativas asociadas al sector que usted ha
elegido como prioridades del sector y la forma en que deben atacarse.
iv) Cul es la posicin de los expertos. Para ello consulte en la bibliografa especializada
y/o los artculos de carcter tcnico disponibles en internet u otros medios, que se
asocien a la poltica del sector.
v) Revise cul es la poltica oficial del Ministerio o institucin pblica responsable del
tema. Para ello, busque en documentos oficiales de poltica y haga un pequeo resumen.

CRITERIOS PARA REVISAR L A AUTOEVALUACIN

El desarrollo de todos los puntos planteados deber ser presentado en no menos de tres
pginas.

FIC HA DE CONSULTA DEL PAR TICIPANTE

A continuacin, usted tendr la oportunidad de formular algunas interrogantes, opiniones
sobre algunos contenidos, o aspectos de los contenidos de la unidad que le gustara
profundizar o aclarar.
Interrogantes a aclarar:

Opiniones:

Aspectos a profundizar:

18

M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

UNIDAD

DOS

La Intervencin del Estado-Regulacin

y Oferta Pblica
OBJETIVO ESPECFICO
Analizar las regulaciones y exigencias que conllevan
a la formulacin de proyectos de inversin pblica.

MAPA DE CONTENIDOS

UNIDAD UNO
Marco conceptual de la
formulacin de proyectos
de inversin

1. El Ciclo de los Proyectos

de Inversin
11
2. Las polticas y su relacin
con los proyectos de
inversin pblica.
13

METODOLOGA
DE
FORMULACION
DE PROYECTO
DE INVERSIN

UNIDAD TRES
Actores, roles y tipos de
Proyectos de Inversin
Pblica

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

UNIDAD DOS
La Intervencin del
Estado-Regulacin y
Oferta Pblica

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PROYECTOS

DE

INVERSIN

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Para dar inicio a esta unidad, le vamos a pedir que elija un proyecto que su ONG va
formular. Ahora, describa las regulaciones, es decir, las normas que debe respetar para
que su formulacin sea exitosa (en trminos de ser aprobados por la fuente de
financiamiento):

Para calibrar las diferencias que existen en la regulacin de los clsicos proyectos de
ONGs y los proyectos de inversin pblica, vamos a brindarle informacin sobre las
normas que rigen a estos ltimos.
- Hay que anotar que para lograr sus objetivos de poltica el Estado interviene en la
sociedad de dos formas: la regulacin y la oferta pblica. Por ejemplo, para incrementar
la escolaridad, se plantea que es obligatoria y al mismo tiempo opera en las escuelas;
igualmente, para mejorar la sanidad agraria dispone normas tcnicas y pone estaciones
cuarentenarias.

Qu es un proyecto de inversin pblica segn el SNIP?

La definicin que el Sistema de Inversiones Peruano asigna a los proyectos de

inversin pblica es: Toda intervencin limitada en el tiempo que implique la
aplicacin de recursos pblicos con el fin de ampliar, mejorar o modernizar la
capacidad productora de bienes o prestadora de servicios, cuyos beneficios son
independientes de los de otros proyectos. Esta definicin implica que un proyecto
es una intervencin que modifica la oferta pblica de bienes o servicios.

Regulaciones que afectan la formulacin de proyectos

En general mucha de la oferta pblica esta normada, y en el caso de quererla

ampliar, mejorar o modernizar no podemos pasar de lado esta regulacin.
Todo proyecto requiere consultar la regulacin para definir cmo estar
constituida su unidad ejecutora, qu estructura orgnica le corresponde,
cul ser la lgica de ejecucin de sus fondos y qu dispositivos rigen sus
sistemas administrativos. A a esto le llamaremos arreglo institucional.
Por lo general todos los proyectos pblicos se ejecutan desde una entidad pblica.
Su jefe es nombrado por el titular de la entidad; sus fondos se ejecutan desde
las oficinas administrativas de la institucin que lo formul y se le aplican los
sistemas de contrataciones del Estado como a cualquier tipo de compra de bienes
o servicios por el sector pblico.
Pero no en todos los casos es as. En los proyectos de endeudamiento por lo
general se crean unidades ejecutoras nuevas, prctica que por suerte el Estado
esta erradicando. Sin embargo, lo que no ha sido erradicado es el hecho de que
tales proyectos se ejecutan, por lo general, con arreglo a las normas del manual
de operaciones concordado con el banco financiador.
Dado las singularidades del uso de fondos de endeudamiento, los convenios
tienden a incluir clusulas que someten la ejecucin del proyecto a las normas
financieras, de contrataciones, de recursos humanos y de contabilidad del banco.
Esto ms de una vez permite a los administradores de los proyectos grados de
libertad que no tendran con fondos pblicos.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

21

Otro caso similar es el de los proyectos con fondos de la cooperacin internacional,

donde dependiendo de las fuentes, estas pueden o no imponer sus normas de
ejecucin.
En el caso de algunos proyectos con fondos de la cooperacin el problema
surge cuando se forma una unidad ejecutora distinta al Estado y nos obligamos
a transferirle fondos a modo de contrapartida.
En este caso, el diseo presupuestal es muy importante: si los fondos son
asignados desde una entidad pblica bajo la modalidad de ejecucin directa la
entidad receptora tendr que rendir cuentas factura a factura, lo cual es
necesario, pero de no haber experiencia es engorroso. La otra modalidad es
que el dinero sea asignado como una subvencin social, caso en el cual lo
nico que habr es una accin de control posterior.
No es fcil sealar en unas cuantas lneas cuales son todos los detalles de la
regulacin pblica asociada al arreglo institucional, pero al menos no hay que
pasar por alto el hecho que cuando se formule un proyecto se deben estudiar
en la regulacin quin y cmo debe estar constituida la unidad ejecutora, cules
son las normas que rigen los sistemas administrativos y el uso de fondos.
Otra forma de regulacin que debemos considerar esta conformada por las
normas tcnicas. Parece obvio que a nadie se le olvidara consultar las normas
tcnicas pertinentes para crear un CEO o un Puesto de Salud. Pero no es slo
un tema de pasar por alto las normas, es sobre todo usarlas para construir la
parte tcnica del proyecto.
Las normas tcnicas aun son escasas pero merecen su lectura en varios casos.
Por ejemplo, es el caso de un camal y centro de procesamiento de carne de
alpaca que no consider la norma tcnica para la preparacin de embutidos y
cuando quiso lanzar su producto al mercado descubri que los embutidos en el
Per necesitan un mnimo de carne y por lo tanto hacerlos de casi pura carne
en el mercado nacional era un mal negocio.
Por esa razn, la norma tcnica nos dar dos elementos de juicio: la tecnologa
requerida para crear tal o cual oferta pblica y la que rige en el mercado que
encontrar nuestro proyecto.
Por ltimo, ser muy importante revisar algunas de las normas generales.
Tomemos como tales a aquellas que pueden afectar el proyecto y deben ser
evaluadas desde el principio, tales como la ley de aguas o la normatividad
municipal, de acuerdo al carcter que queremos brindarle.

Ahora, le vamos a pedir que regrese al ejercicio anterior y establezca una comparacin
entre las regulaciones de un proyecto de ONG y uno de inversin pblica:
Proyecto ONG

Proyecto de Inversin Pblica

Adicionalmente, queremos que nos indique qu regulaciones pblicas cooperan o

colaboran con los siguientes servicios pblicos:
1. Dotaciones de agua de riego.

22

M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

2. Carreteras.

3. Albergues para menores en abandono moral.

Como habr visto, la formulacin de proyectos de inversin pblica presenta una serie
de regulaciones. Sin embargo, es necesario tambin que para la formulacin de proyectos
de inversin pblica se condicionen criterios de la planificacin de inversiones.

Antes de pasar a explicar algunos criterios centrales para dicha planificacin, le vamos a
pedir que nos describa, a partir de un proyecto de su ONG, con que criterios de inversin
pblica se articula dicho proyecto.

Veamos ahora a continuacin algunas ideas clave de la planificacin de la inversin

pblica:

La planificacin de la inversin publica

El desarrollo de la oferta pblica, en respuesta a la solucin de los problemas

del pas, se desglosa en muchsimos proyectos, que van desde la construccin
de carreteras, colegios, y hospitales, hasta la promocin del desarrollo o el
financiamiento de proyectos productivos.
Estos proyectos pueden llegar a convertirse en una lista de pedidos de las
poblaciones o en una red de inversiones para el desarrollo. Por eso es muy
discutible la poltica de repartir los fondos de inversin entre cada distrito o
provincia de la regin, de tal modo que cada uno se sienta contento con haber
recibido su parte del presupuesto.
Esto es lo que hace diferentes los fondos para la mitigacin de la pobreza,
de los fondos para el desarrollo regional. El dinero destinado a mitigar el
hambre puede focalizarse y priorizarse en razn de los niveles de pobreza,
pero los fondos destinados al desarrollo requieren que el paquete de
inversiones genere sinergia.
Es as que la planificacin de las inversiones busca establecer un paquete
sinrgico. Por esto es que cuando se planifica a nivel regional o nacional debemos
dejar de hablar de establecimientos de salud para hablar de redes de servicios,
o dejar de hablar de una u otra ruta para hablar de redes de carreteras
departamentales.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

23

24

La prctica ms adecuada es analizar los problemas desde la visin ms amplia e

integral posible. Esto significa que la planificacin de las inversiones de una regin
o localidad debe desprenderse de su plan de desarrollo, plan estratgico o plan
maestro.
Este plan de desarrollo regional y/o local debe decirnos en que forma el desarrollo
requiere de la modificacin de la oferta pblica (ms carreteras, remodelar los
establecimientos de salud, crear nuevos servicios para el agro).
Del mismo modo, es al interior del plan de desarrollo que deben priorizarse y
programarse las inversiones; es decir, definir qu se har en el mediano plazo
y en qu momento se har. Por ejemplo, si el plan de desarrollo define la necesidad
de desarrollar 160 obras de infraestrutura de riego, tales como canales, compuertas,
presas, etc., las cuales pueden pertenecer a 10 complejos arquitectnicos, en cuatro
valles distintos. Entonces, el formulador puede proponerse elaborar un proyecto
por cada obra, o por cada complejo arquitectnico, por cada valle o por toda la
regin.
Elegir hacer uno por cada obra sera un error, no slo por el esfuerzo innecesario,
sino por que en general los proyectos son la solucin a un problema, y es difcil
que una sola obra represente por si sola una solucin.
Si desarrolla un proyecto por cada complejo arquitectnico tal vez haga lo
correcto. S es que cada uno de ellos es tan grande y significativo para resolver
un problema (por ejemplo la ampliacin de canales dentro de un complejo
arquitectnico), puede implicar la ampliacin de hectreas cultivables para una
comunidad.
Si elige hacer uno por cada valle probablemente estos proyectos se convertirn
en una solucin integral para el riego de cada valle, e incluso podra incorporarse
en este proyecto no solo las obras, sino la asistencia tcnica para mejorar la
eficiencia de riego; probablemente al reducir el nmero de proyectos se pueda
ser ms acucioso en el desarrollo de la propuesta.
Ahora, si el formulador elige hacer un solo proyecto se ver obligado a hacer
un conglomerado, es decir un proyecto que suma varios proyectos similares y
que en general tiene la libertad de aprobar a su interior cada una de sus
iniciativas de inversin.
Parece obvia la eleccin de un mtodo que implique el menor nmero de
proyectos formulados: sin embargo, las regiones prefieren formular el mayor
nmero de proyectos. Esto se debe a varios estmulos que atentan contra la
racionalidad, pero que la presin ha hecho posibles. El primero es que las regiones
tienen un delegacin para aprobar proyectos hasta cierto monto y esto les permite
evitar la acuciosa evaluacin de los ministerios si el proyecto tiene menos de S/.
300,000 o S/.500,000, segn sea el caso. El segundo estimulo es que el Sistema de
Inversin tiende a solicitar ms nivel de elaboracin en los estudios de acuerdo al
monto que implique la inversin.
Bajo esta lgica, la regin que elija formular un gran proyecto conglomerado,
probablemente tarde uno o dos aos en su formulacin y requiera llegar hasta la
factibilidad. Entre tanto, quien formule una gran cantidad de pequeos proyectos
los aprobar el mismo de manera sumaria.

M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

AUTOEVALUACIN DE L A UNIDAD
1. Qu recomendaciones dara usted para mejorar la regulacin de los proyectos de
inversin?
2. Qu criterios utilizara usted para evaluar proyectos de inversin que desarrollen
sinergia en su ejecucin?
3. Ahora, desarrolle el siguiente ejercicio:
Dado un diagnstico somero de la realidad de alguna regin elija una lnea de inversin
regional o local.
Consulte a los especialistas que proyectos podran incluirse dentro de esta lnea y por
qu. Bsese de preferencia en propuestas ya hechas, de tal madera que su lista se
pueda guardar la mayor relacin con la realidad.
Reconozca al menos 5 proyectos.
Reconozca la posibilidad de incorporar los enfoques de genero, diversidad cultural y
ambiental.

CRITERIOS PARA REVISAR L A AUTOEVALUACIN

1. Desarrolle ambas peguntas en no menos de una pagina.
2. El punto 3 desarrllelo en un par de paginas.

FICHA DE CONSULTA DEL PAR TICIPANTE

A continuacin, usted tendr la oportunidad de formular algunas interrogantes, opiniones
sobre algunos contenidos, o aspectos de los contenidos de la unidad que le gustara
profundizar o aclarar.
1. Interrogantes a aclarar:

2. Opiniones:

3. Aspectos a profundizar:

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

25

UNIDAD

TRES

Actores, roles y tipos de Proyectos

de Inversin Pblica
OBJETIVO ESPECFICO
Conocer el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

MAPA DE CONTENIDOS

UNIDAD UNO
Marco conceptual de la
formulacin de proyectos
de inversin

1. El Ciclo de los Proyectos

de Inversin
11
2. Las polticas y su relacin
con los proyectos de
inversin pblica.
13

METODOLOGA
DE
FORMULACION
DE PROYECTO
DE INVERSIN

UNIDAD TRES
Actores, roles y tipos de
Proyectos de Inversin
Pblica

UNIDAD DOS
La Intervencin del
Estado-Regulacin y
Oferta Pblica

27

19

En esta unidad le vamos a presentar un panorama de los actores, sus roles y los tipos de
protestos de inversin pblica. No le vamos a proponer actividades para cada punto. Mas
bien, al final, en la autoevaluacin le daremos algunos ejercicios para que los desarrolle.
Antes de adentrarnos en explicar cada una de estas unidades es bueno recordarle que
consulte la web siguiente:
http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP/normatividad.php
O desde la web del MEF www.mef.gob.pe

El principal grupo de actores de la inversin pblica en el Per es el Sistema Nacional

de Inversin Pblica (SNIP), el cual reconoce cuatro tipos de actores:
La Oficina de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas, denominada
ODI, la cual es la actual Oficina de Programacin Multianual del MEF.
Las OPIs, Oficinas de Programacin de Inversiones de los Sectores.
Las Unidades Formuladoras.
Las Unidades Ejecutoras.

EL SISTEMA NA
CIONAL DE INVERSIN PBLIC
A (SNIP)
NACIONAL
PBLICA
Antecedentes

Como es de pblico conocimiento, en los primeros aos de los 90 se desactiv el

Instituto Nacional de Planificacin. Uno de los efectos de esta decisin fue la
fragmentacin de las unidades y capacidades preexistente en el Estado para formular
planes, programas y proyectos de inversin.

Con el correr de los aos se hicieron evidentes un conjunto de problemas con un efecto
concurrente negativo sobre el uso de los recursos pblicos. As:
Se puso en evidencia que se haban o se estaban ejecutando malos proyectos,
que de haber sido evaluados oportunamente no se hubieran puesto en ejecucin
evitndose con ello desperdicio de recursos.
Que se haban estado ejecutando proyectos no sostenibles y no rentables.
Que haba proyectos que duplicaban esfuerzos.
Se sobredimensionaba la inversin necesaria, haciendo gastar ms de lo necesario
al pas.
Que en el propio Estado no se saba quin estaba haciendo qu.
El Sistema Nacional de Inversin Pblica se crea con el propsito de corregir esos
problemas.

Base Legal

Las normas que lo crean y lo regulan a la fecha son la Ley 27293, Ley del Sistema
Nacional de Inversin Pblica y el DS No 157 2002-EF que reglamenta dicha ley. As
como la RM No 421-2002- EF/15 que delega facultades a las oficinas de programacin
de inversiones de los sectores y a los Gobiernos Regionales.
A ellas se aaden otras normas y directivas que precisan el funcionamiento del
sistema.

Objetivos

El sistema nacional de inversin pblica tiene como objetivos generales:

Mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos para la inversin pblica.
Maximizar el impacto de los proyectos de inversin pblica sobre el crecimiento
econmico y el bienestar general de los ciudadanos.
Son objetivos especficos:
Mejorar la coordinacin intra e intersectorial a travs de sistemas de informacin
compartidos.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

29

Definir polticas adecuadas de concertacin de prstamos sobre la base de una

programacin sectorial multianual
Incentivar la evaluacin de alternativas durante la preinversin, para buscar la
sostenibilidad de los proyectos.
Realizar evaluaciones econmico financieras homogneas y compatibles con
criterios de priorizacin tcnica.

Proceso
Proceso,, instrumentos y actores claves

La Ley 27293, crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica y define adems de los
objetivos ya mencionados, los procesos, instrumentos y actores claves del sistema.

Proceso e instrumentos

La Ley del sistema comprende diversos procesos e instrumentos a travs de los

cuales opera.

El proceso ms importante es el de declaracin de viabilidad. Opera a lo largo de

la fase de preinversin y lleva a establecer si un proyecto de inversin puede pasar
de la fase de preinversin a la de inversin.
Adems de este proceso son importantes de destacar los de: coordinacin,
seguimiento y evaluacin.
El proceso de coordinacin permite vincular la formulacin de proyectos con la
direcciones generales de presupuesto as como con las de crdito externo para el
financiamiento de los mismos y de otro con la Contralora para las respectivas
acciones de control.
A travs de los procesos de seguimiento se ve la ejecucin fsica y financiera de los
proyectos y mediante la evaluacin ex post se analiza los resultados de los proyectos.
El sistema se apoya en diversos instructivos y formatos que son parte de los
instrumentos de apoyo para el registro y seguimiento de los proyectos.
El instrumento clave del sistema es el Banco de Proyectos

El Banco de Proyectos

Como hemos sealado, el Banco de Proyectos es el instrumento ms importante del

sistema. Est conformado por todos los proyectos que se encuentran en la fase de
preinversin.

La inscripcin de un proyecto en el Banco es la partida de nacimiento oficial del

proyecto. Sin dicha partida de nacimiento no se puede proceder a su evaluacin
y posterior declaracin de viabilidad.
A travs de los aplicativos informticos del banco y en virtud de la Ley de
Transparencia, se puede conocer que proyectos hay, en que fase del proceso estn y
cual es el estado de los mismos.
El registro de un proyecto en el Banco es responsabilidad de la Unidad Formuladora.
A su vez, las oficinas de programacin de inversiones son responsables de registrar
todas las evaluaciones realizadas al mismo.

Hacia un funcionamiento nacional y descentralizado del sistema

Como hemos sealado, el sistema de inversin pblica fue creado para corregir los
problemas que se fueron presentando tras la desactivacin del Instituto Nacional
de Planificacin, todos los cuales confluan hacia un uso ineficiente de los escasos
recursos pblicos. A la fecha el sistema nacional ha cumplido dos aos y est
entrando recin a la fase de consolidacin.

Es importante tener en cuenta que hay algunas personas y grupos interesados en

tirar abajo lo avanzado. La puesta en operacin del sistema ha significado empezar

30

M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

a ordenar el proceso y el caos en la aprobacin de proyectos; caos que lejos de servir

para dinamizar las cosas han sido el ro revuelto para la ganancia de grupos ms
preocupados en sus propios intereses que en el bienestar colectivo y el buen uso de
recursos pblicos.
Son muchos los proyectos en ejecucin que no resistiran un anlisis de calidad del
proyecto y hay muchos ms proyectos que se quieren ejecutar sin un mnimo de
control de calidad sobre los mismos.
Paralelamente estamos ad portas de un proceso de descentralizacin por lo que es
necesario preguntarnos sobre el futuro del sistema y las caractersticas que este
debe consolidar y desarrollar en los prximos aos.
Las dos amenazas ms importantes que debemos enfrentar son:
la vuelta a la fragmentacin del sistema y la prdida de lo acumulado en lo que
a construccin de instrumentos para dar mayor eficiencia y transparencia al
uso de recursos pblicos en materia de inversin y
que las condiciones de organizacin y operacin del sistema no contribuya a la
descentralizacin que el pas aspira, mantenindose en los organismos de nivel central
una capacidad de decisin que es contraria al espritu descentralista de la reforma
constitucional, la Ley de Bases de Descentralizacin, as como a lo avanzado en el
Acuerdo Nacional, entre otros documentos normativos y orientadores.
Para enfrentar estas amenazas y problemas y con base en las experiencias recientes,
entre ellas la de los PDDC y los presupuestos participativos de la operacin piloto se han
empezado a introducir algunos cambios en la organizacin y funcionamiento del sistema.
Los cambios en curso apuntan a simplificar los instructivos y procedimientos del
sistema, as como a descentralizar y/o desconcentrar funciones va la delegacin de
facultades hacia las regiones y los sectores en lo que a la declaracin de viabilidad
de los proyectos se refiere.
El reto en los prximos meses es terminar de definir una estructura a la vez nacional
y descentralizada del sistema de inversin que garantice a todos los actores pblicos y
privados del desarrollo la seguridad de contar con una gestin cada vez ms eficaz,
eficiente, transparente y democrtica de los fondos pblicos en materia de inversin.
Que ofrezca la seguridad de que el buen uso de los escasos recursos con los que contamos
se orienten realmente a atender las necesidades principales de nuestra poblacin, al
cumplimiento de las funciones pblicas esenciales y a generar mayores oportunidades
de desarrollo va la ejecucin de proyectos efectivamente exitosos.
Los actores del SNIP son los siguientes:
i) La ODI,
La Oficina de Programacin de Inversiones del MEF, Actualmente la Oficina de
Programacin Multianual, es el rgano tcnico del ms alto nivel del sistema,
responsable de formular las directivas, llevar el registro y ser el ltimo nivel de
aprobacin de proyectos del sistema. Si va a formular proyectos no puede dejar de
consultar su pgina web, en busca de la normatividad.
En el momento que desee iniciar la evaluacin de un proyecto se ver obligado a abrir
la pgina web de esta entidad, puesto que es all donde se hace el registro de los
proyecto de inversin y donde se le asigna el cdigo con el que despus podr identificarse
al proyecto dentro del sector pblico.
Pero el proceso dentro del cual es ms comn encontrarse con la ODI es la evaluacin y
aprobacin proyectos que superan el monto delegado a las regiones, puesto que es en
este momento que los proyectos tienen que ser evaluados por los sectores funcionales,
los cuales recurren en ciertos casos a la ODI.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

31

ii) La Oficinas de Programacin de Inversiones de los sectores:

Cuando un proyecto no se encuentra en el marco de la delegacin de facultades, se
aplica el trmite regular, que consiste en su evaluacin a nivel del sector funcional6 al que
corresponde.
Cada uno de estos sectores funcionales (salud, educacin, agricultura, etc.) tiene la obligacin
de evaluar el proyecto a solicitud de las regiones, otros ministerios o los organismos del
sector. En este proceso de evaluacin el sector debe recibir, en primera instancia, un perfil del
proyecto, ante el cual el sector puede pronunciarse de la siguiente forma:
Desaprobar el proyecto, con lo cual el formulador deber desistir de su formulacin y
ejecucin.
Hacer observaciones, las cuales deben ser absueltas por parte de la unidad formuladora
antes de proseguir el trmite.
Aprobar el perfil e indicar a la unidad formuladora que proceso desarrollar el estudio de
prefactilidad.
Si el proyecto se encuentra dentro del marco de la delegacin de facultades dadas al
respectivo ministerio, puede aprobarlo.
Si el monto es superior a la delegacin de facultades el sector puede remitir el perfil
a la ODI con opinin favorable del sector, sugiriendo que se apruebe a nivel de perfil.
Una gran parte de los proyectos concluyen su proceso de formulacin a nivel de perfil, un
grupo muy limitado requiere, por su complejidad o monto, que se evalen alternativas con
mucho detalle lo cual lleva a la preparacin de estudios de prefactibilidad, los cuales
volvern a ser enviados al ministerio respectivo el cual puede recibir la siguiente respuesta
por parte del sector:
El sector puede a la luz del estudio de prefactilidad descartar el proyecto, con lo cual
el proceso de formulacin terminar y el formulador deber desistir de su ejecucin.
Puede hacer observaciones al estudio de prefactilidad para ser absueltas por la unidad
formuadora.
Si se encuentra dentro de la delegacin de facultades el sector puede aprobar el
proyecto a nivel de prefactibilidad.
Puede remitir el proyecto a la ODI con opinin favorable del sector y sugerir se apruebe
a nivel de prefactibilidad.
Puede remitir el proyecto a la ODI, solicitando se autorice la formulacin del estudio
de factibilidad7 , para su desarrollo por parte de la unidad formuladora.
Finalmente un grupo muy pequeo de proyectos llegarn a factibilidad, estudio ante el
cual el sector podr; desechar el proyecto, hacer observaciones, aprobar dentro de la
delegacin de facultades o remitir a la ODI con opinin favorable para su aprobacin.

iii) Las unidades formuladoras:

La vida de un proyecto empieza en las unidades formuladoras, estas vienen a ser entidades
pblicas con autonoma para ejecutar fondos, tal es el caso de Ministerios, OPDs, Unidades
Ejecutoras de Proyectos, Direcciones de Salud, Hospitales, etc.
Cada una de estas entidades cuanta con un acceso al registro de proyectos del SNIP con
el cual puede registrar cada uno de los proyectos que formula. Es mediante este registro
que un proyecto adquiere el cdigo con el que ser reconocido durante su evaluacin y
ejecucin.
La principal facultad de una unidad formuladora es la de hacer los proyectos y solicitar
su aprobacin ante las instancias respectivas del sistema, pero, algunas regiones y
ministerios tienen facultades adicionales, como las de evaluar y aprobar sus propios
proyectos de acuerdo con las directivas de delegacin de facultades.
__________
6 Vease anexo I Clasificador de Responsabilidad Funcional.
7 Solo la mxima instancia del sistema de inversiones puede autorizar la formulacin de estudios de factibilidad.

32

M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

Las unidades tienen el siguiente nivel de delegacin de facultades8 :

TIPO DE PROYECTO

LA DELEGACIN SE ENTENDER
HECHA A FAVOR DE:
SECTOR SIEMPRE
QUE EL MONTO
TOTAL NO SUPERE
LOS S/.

GOBIERNO
REGIONAL SIEMPRE
QUE EL MONTO
TOTAL NO SUPERE
LOS S/.

2000,000.00

800,000.00

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DE
SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO RURAL 0 DE PEQUEAS
CIUDADES

1000,000.00

500,000.00

DRENAJE PLUVIAL URBANO

3000,000.00

1000,000.00

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DE
CAMINOS RURALES

5000,000.00

1500,000.00

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DE
CAMINOS DE HERRADURA

2000,000.00

800,000.00

CONSTRUCCIN, REHABILITACIN 0
MEJORAMIENTO DE PUENTES DE LA RED
VIAL VECINAL

2000,000.00

1300,000.00

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DE
PISTAS Y VEREDAS EN REAS URBANAS

SIN LIMITE

1500,000.00

CREACIN, AMPLIACIN,
REHABILITACIN 0 MODERNIZACIN DE
LOS SERVICIOS ELCTRICOS

1000,000.00

500,000.00

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE
SALUD EXISTENTES

1000,000.00

500,000.00

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE
EDUCACIN EXISTENTES

1000,000.00

500,000.00

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE SERVICIOS DE
EDUCACIN UNIVERSITARIA EXISTENTES

2000,000.00

NO APLICA

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE SERVICIOS DE
PROMOCIN DEL EMPLEO EXISTENTES

1000,000.00

500,000.00

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DE
SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO EN REA URBANA

__________
8 La delegacin que a continuacin se detalla fue aprobada por Resolucin Ministerial N 067-2003-EF-15,
del 17 de febrero 2003.

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

33

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EXISTENTES

1000,000.00

500,000.00

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE
READAPTACIN SOCIAL EXISTENTES

1000,000.00

500,000.00

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE
SEGURIDAD CIUDADANA EXISTENTES

1000,000.00

500,000.00

1500,000.00

500,000.00

1000,000.00

500,000.00

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS
VINCULADOS AL PROCESO LEGISLATIVO

1000,000.00

NO APLICA

PUESTA EN VALOR DE ATRACTIVOS

PERTENECIENTES A CIRCUITOS
TURSTICOS

1000,000.00

500,000.00

REHABILITACIN 0 MEJORAMIENTO DE
INFRAESTRUCTURA PESQUERA ARTESANAL
Y AGRICOLA ARTESANAL

1000,000.00

300,000.00

PROYECTOS DE RIEGO Y DRENAJE E

INFRAESTRUCTURA DE RIEGO

3000,000.00

500,000.00

PROYECTOS DE MANEJO Y CONSERVACIN

DE SUELOS

3000,000.00

500,000.00

PROYECTOS DE FORESTACIN Y
REFORESTACIN

3000,000.00

500,000.00

3000,000.00

500,000.00

SIN LIMITE

NO APLICA

300,000.00

150,000.00

AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE SERVICIOS DE
ATENCIN AL MENOR Y LAS POBLACIONES
EN DESVENTAJA EXISTENTES
AMPLIACIN, RECUPERACIN 0
MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE
DEFENSA CONTRA INCENDIOS Y
EMERGENCIAS MENORES EXISTENTES

PROYECTOS DE ASISTENCIA TCNICA

VINCULADOS A PROYECTOS AGRCOLAS 0
PECUARIOS
AMPLIACIN, RECUPERACIN,
MEJORAMIENTO 0 MODERNIZACIN DE
UNIDADES E INFRAESTRUCTURA MILITAR,
SISTEMAS DE ARMAS Y ARMAMENTO
REHABILITACIN Y MEJORAMIENTO DE
SEDES ADMINISTRATIVAS

34

M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

Es importante entender que estas delegaciones de facultades pueden ser mal usadas si
se toma al proceso de evaluacin de inversiones como un mero trmite. Quien cuenta con
una delegacin de facultades tiene que saber que la forma ms irresponsable de invertir el
dinero de todos los peruanos es invertir sin una buena preinversin, por eso, parte del
trabajo de vigilancia ciudadana es vigilar que la formulacin de los proyectos se haga
correctamente.
Entindase por formulacin el desarrollo de todos los estudios de preinversin necesarios
para la evaluacin del proyecto hasta su aprobacin o rechazo definitivo. Esto significa
el desarrollo del perfil, el estudio de prefactibilidad y el de factibilidad, como los estudios
conexos que dan sustento a cada uno de ellos, de acuerdo al grado de complejidad que
requiera la evaluacin del proyecto.

iv)

Las unidades ejecutoras:

Las unidades ejecutoras son los rganos o dependencias del sector pblico con capacidad
legal para ejecutar los proyectos de inversin de acuerdo a la normativad presupuestal
vigente. Tienen como responsabilidad la elaboracin de los expedientes tcnicos, la
ejecucin de los proyectos y su evaluacin ex post.

TIPOL
OGA DE PRO
YECTOS DE INVERSIN
TIPOLOGA
PROYECTOS

El propsito de esta tipologa es ayudar a la clasificacin de los planes, programas,

proyectos y/o sub proyectos de inversin segn diversos criterios, con miras a
establecer a partir de ello diversos parmetros para la formulacin y evaluacin
de los mismos, as como para facilitar las decisiones vinculadas a la toma de
decisiones para su realizacin, en especial las vinculadas a la delegacin de
competencias y la participacin de la sociedad civil en el proceso.

Inversin y formacin de capital

La inversin es la parte de la produccin que ahorramos y que destinamos a la

generacin de ms bienes y servicios que la sociedad requiere.
Al hablar de capital lo primero en lo que se piensa es en plata, ms exactamente
en plata para hacer ms plata.
Cuando decimos que esta nocin es muy estrecha, rpidamente se reconoce tambin
como capital a determinados equipos o infraestructuras que nos sirven para realizar
actividades productivas o para dar soporte a las mismas, como puede ser una
maquinaria, o el local donde sta se encuentra instalada para operar.
En esta lnea, invertir es poner plata para hacer ms plata, o adquirir o producir
determinada infraestructura y maquinaria para realizar actividades productivas
que nos generen bines y servicios y que los podamos volver a convertir en dinero.
Aun as, estas nociones siguen siendo muy estrechas. La experiencia muestra que no
todos los beneficios son posibles de convertir en dinero, que es posible e incluso
muy necesario invertir recursos para obtener esos beneficios aun cuando no puedan
ser monetarizados; la experiencia tambin muestra que hay bienes intangibles
es decir que no se pueden ver o tocar como una maquina o un edificio, pero que
pueden generar beneficios de diverso tipo, incluidos beneficios econmicos o
monetarizables que podemos aplicar a otras actividades. La produccin de
conocimiento o la formacin de capital humano y capital social que se utilizaran
o en los que se apoyar la produccin de nuevos bienes y servicios son tambin
formas de inversin en este caso intangibles pero que pueden ser tan vlidas o
necesarias como la inversin tangible.

Inversin Pblica No es igual a Obras

En el caso de la llamada inversin pblica, tambin est muy difundida una imagen

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

35

estrecha de la misma que remite a la idea de obras. Sin embargo, este es un enfoque
que resulta estrecho para lo que puede y debe ser considerado como inversin, lo que
lleva a mltiples errores en la toma de decisiones. As por ejemplo, existe la tendencia a
identificar los proyectos de inversin social con la construccin de cierta infraestructura
como ocurri en la dcada de los 90 donde se habl de mejorar la inversin en educacin
y ello se identific con la construccin de escuelas pero como bien sabemos hoy en da,
la educacin en el Per es de las peores de Amrica Latina.
La identificacin de proyectos de inversin con obras impide ver como inversin
otras formas de colocacin de recursos que tienen tambin una incidencia importante
en la formacin de capital, en el desarrollo institucional o en la generacin de
informacin y saberes que incrementan las capacidades sociales de hacer ms y
mejores cosas.

Criterios para la clasificacin de los proyectos de inversin

En general usaremos el trmino proyectos, pero la tipologa asume una relacin

entre planes de inversin, programas de inversin, proyectos y subproyectos en
materia de inversin en el sentido que:
Los planes son los instrumentos generales( por ejemplo un plan director o un plan
maestro o de acondicionamiento territorial, etc.),los mismos que se descomponen
en programas y estos a su vez en proyectos y subproyectos respectivamente.
No est dems sealar que los planes de inversin pueden y deben ser concebidos a
su vez como parte de instrumentos de planificacin ms comprensivos como puede
ser un plan de desarrollo o un plan institucional.
El sistema de inversin pblica reconoce a su vez el concepto de conglomerados
de proyectos. Se entiende como conglomerado al conjunto de proyectos de inversin
pblica que pueden ser agrupados de acuerdo a ciertas caractersticas. Esto permite
agilizar el proceso de declaracin de viabilidad de los proyectos que lo conforman.
Para que un conjunto de proyectos conformen un conglomerado, se requiere que
correspondan a la misma funcin y programa; sean similares en cuanto a diseo y/o
tamao y/o costo unitarios y sean proyectos menores por el volumen de inversin que
cada uno de ellos implique.
Los proyectos de inversin pueden ser clasificados bajo diversos criterios, no
necesariamente excluyentes entre s. La clasificacin es un medio para poder
desarrollar instrumentos de gestin de los procesos de formulacin y ejecucin de
proyectos, que tocan diversos aspectos del proceso tales como: quin puede aprobar
un proyecto, cmo se debe evaluar un proyecto, cmo hacer el seguimiento de la
bsqueda de financiamiento, etc.

Los ms frecuentes y que nos parecen ms relevantes por su implicancia para el

proceso de toma de decisiones son:
a) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectos.
b) Segn el monto.
c) Segn la entidad o entidades vinculadas a su ejecucin /administracin.
d) Segn las fuentes con las que se financie las actividades del proyecto.
e) Segn la orientacin de la inversin.
a) Segn el nivel de desarrollo del proyectos en el ciclo de proyectos
Como se ha visto al presentar el ciclo de proyectos, hay diversos grados de desarrollo
que puede tener un proyecto hasta estar en condiciones de ser llevado a la prctica
con mayor probabilidad de xito, ser ejecutado o haber concluido su ejecucin.
Corresponden a esos grados de desarrollo:
La idea.

36

M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

El perfil.
La prefactibilidad.
La factibilidad.
Estudios definitivos /expediente tcnico.
En ejecucin.
Concluido.

Los contenidos especficos para cada fase tienden a ser ms complejos que la anterior
y a requerir desarrollos especializados cada vez ms asociados a la orientacin
especfica de la inversin que se quiere hacer.
Cada fase del proceso implica esfuerzos adicionales de preinversin tanto para la
formulacin como para la evaluacin.
Mientras ms grande es la inversin en juego es mejor que la decisin de ejecucin
del proyecto sea ms ampliamente fundamentada y documentada requirindose
para ello que el documento se encuentre en una etapa ms avanzada de formulacin.
Cuando hablamos de perfil, prefactibilidad, hasta expediente tcnico, podemos
encontrar que el documento est en elaboracin, ha sido observado por la unidad
tcnica independiente encargada de su evaluacin o se ha declarado su viabilidad o
aprobacin.
Como se desprende de lo ya visto en el diagrama del ciclo de proyectos, el nivel
mnimo que se requiere es el de perfil.
b) Segn el monto del proyecto
Un segundo criterio que se puede considerar para clasificar los proyectos es el monto
que implicar su ejecucin.
La clasificacin de los proyectos segn montos es til para establecer procedimientos
vinculados con la delegacin de responsabilidades en lo que a su aprobacin y
gestin se refiere. As por ejemplo:
Proyectos de hasta 50,000 soles, podrn ser evaluados con un perfil de proyecto
Proyectos de 50,000 hasta 250,000 soles pueden ser evaluados a travs de
prefactibilidad.
Proyectos mayores a inversiones de 250,000 requerirn de un proyecto de
factibilidad.
c) Segn las unidades responsables de su formulacin y/o ejecucin
La clasificacin de los proyectos segn las unidades responsables de su formulacin
y/o ejecucin permite hacer un seguimiento sobre el desempeo y el rol de estas
unidades en lo que a generacin y ejecucin de proyectos se refiere.
d) Segn las fuentes con las que se financie la ejecucin del proyecto
La clasificacin de los proyectos por fuentes de financiamiento permite evaluar la
gestin de proyectos y la gestin institucional lo que deriva en un seguimiento de las
gestiones pertinentes para lograr los recursos que los proyectos puedan demandar.
e) Segn la orientacin de la inversin
Aun cuando lo hemos dejado para el final, la clasificacin de los proyectos segn la
orientacin de la inversin es posiblemente uno de los criterios ms importantes a
tener en cuenta.
Como hemos sealado, existe la tendencia a identificar inversin pblica con obras de
infraestructura, tambin se asocia inversin pblica con empresas pblicas. El criterio
ac propuesto quiere llamar la atencin sobre otros tipos de proyectos de inversin
pblica que puede ser importante e incluso imprescindible en algunas reas de la

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

37

administracin o para el cumplimiento de algunas funciones estatales tpicas y que

por no ser vistos como inversin no se realizan.
Se han considerado 6 clases de proyectos segn la orientacin de la inversin:
Proyectos de Infraestructura: permiten generar activos fijos. Al interior de ellos
es posible diferenciar a su vez entre diversos tipos de infraestructura segn se
orienten a dar soporte a actividades sociales, econmicas, de transporte, e
integracin territorial, etc.
Proyectos de Equipamiento y mobiliario: bienes de capital.
Proyectos Econmicos: se orientan a generar rentabilidad.
Proyectos de Inversin Social: Tienden a mejorar las capacidades humanas.
Proyectos de Inversin en Informacin y conocimiento: se orientan a generar
nuevos datos y saberes para futuras actividades humanas.
Proyectos de preinversin: Formulacin de estudios, diagnsticos, planes y
proyectos.
Como se puede suponer, por la naturaleza de las actividades que involucran y los
beneficios que se busca alcanzar con ellos, estos diversos tipos de proyectos implican
o pueden implicar procesos diferentes o criterios distintos para su formulacin,
evaluar su viabilidad, ejecutarlos y hacer el seguimiento de su ejecucin o para
evaluar el conjunto del proceso y sus resultados.
Dada la experiencia histrica, estn ms desarrollados los procedimientos y normas
para los proyectos de infraestructura, as como para los proyectos econmicos.
Se anexa un cuadro con la clasificacin propuesta y los tipos ms especficos de
proyectos involucrados en los distintos casos.

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M E TO D O L O G A

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

AUTOEVALUACIN DE L A UNIDAD
1) Seleccione las unidades formuladoras que tiene que ver con la temtica de los proyectos
de desarrollo que su institucin trabaja.
2) Analice la estructura de dichas unidades formulados en trminos de sus prioridades,
funcionamiento y toma de decisiones. Recurra para ello a entrevistas personales, Internet
u otro medio.
3) En su opinin, cul es la importancia de contar con un Sistema Nacional de Inversin
Pblica.
4) Qu caractersticas debera tener un Sistema Nacional de Inversin pblica
descentralizado. Indique que funciones debe tener y que actores deben estar
comprometidos.

CRITERIOS PARA REVISAR L A AUTOEVALUACIN

1. Las preguntas 1 y 2 deben ser desarrolladas en no menos de una pgina. Debe pensar
en sus propios proyectos.
2. Para ambas preguntas ilustre sus opiniones con casos de proyectos reales de nivel
regional y local.
3. La tercera pregunta desarrllela en media pgina. Especifique su respuesta para los
mbitos regionales y locales.
4. Desarrolle su propuesta en no menos de una pgina.

FICHA DE CONSULTA DEL PAR TICIPANTE

A continuacin, usted tendr la oportunidad de formular algunas interrogantes, opiniones
sobre algunos contenidos, o aspectos de los contenidos de la unidad que le gustara
profundizar o aclarar.
1. Interrogantes a aclarar:

2. Opiniones:

METODOLOGA

DE

FORMULACIN

DE

PROYECTOS

DE

INVERSIN

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BIBLIOGRAFA

Teresa Montagut, Polticas Sociales Editorial Ariel, ao 2000, 209 pginas.

Martha Nussbaum, Las Mujeres y el Desarrollo Humano, Empresa Editorial Herder S.
A., Espaa, 2002 414 Pginas.
Violante Martnez Quintana, Estudios y Polticas Sociales para Mujeres, 2001, Universidad
de Educacin a Distancia de Madrid, Espaa, 2001, 319 pginas.
Violante Martnez Quintana, Mujeres y Participacin en las Organizaciones Sociales,
1999, Universidad de Educacin a Distancia de Madrid, Espaa, 2001, 165 pginas.
Miguel ngel Catalina MIMENDI, Hidrografa Forestal de la Provincia de Mlaga, Imagraf
Impresores S.A. Espaa 2002, 365 pginas.
United National Research Institute for Social Development, Visible Hands, taking
responsibility for social development 2000 Ginebra,173 pginas.
Documentos del Sistema de Inversiones, manuales metodolgicos y casos prcticos, web:
http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP/docs.php.
Normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica, web: http://www.mef.gob.pe/
propuesta/DGPMSP/normatividad.php.