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MAGU
MAGU
DE LA
REPUBLICA DE PERU
MAGU
MANUAL DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL
INTRODUCCIN
OBJETIVOS
1.
2.
Determinar los criterios bsicos que permitan en el futuro llevar a cabo el control de
calidad de la auditora gubernamental que realicen los auditores del Sistema Nacional
de Control (Contralora General de la Repblica, Organos de Auditora Interna del
sector pblico y las Sociedades de Auditora Independiente, previamente designadas
por el Organismo Superior de Control).
3.
4.
5.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Normas tcnicas de control interno para el sector pblico emitidas por la Contralora
General de la Repblica, julio 1998.
ALCANCE
El manual de auditora gubernamental-MAGU- tiene el alcance siguiente:
1.
2.
3.
2.
Cada pgina del MAGU tiene un encabezado para describir el captulo que
corresponda, y un pie de pgina en el que se seala la parte del manual, as como la
fecha de emisin, la referencia al Manual de Auditora Gubernamental, y numeracin
ascendente en cada seccin. Estas referencias permiten al lector ubicarse en que parte
del manual se encuentra, al igual que buscar la informacin que ms le interese.
3.
El MAGU tiene un glosario de trminos que se encuentra incluido al final de las partes
I, II y III.. As, se han elaborando glosarios para: (1) Criterios Bsicos de la Auditora
Gubernamental, (2) Auditora Financiera y (3) Auditora de Gestin. Estos glosarios
recogen los mismos trminos utilizados en el MAGU y se considera que son
importantes para el usuario del manual.
4.
Al inicio de cada parte del manual se incluyen los ndices de cada captulo. Elndice
identifica las partes que estn disponibles para el lector. La bibliografa utilizada en el
manual tiene una referencia general de todos los textos, manuales, artculos
consultados, etc. y se encuentra al final del MAGU.
2.
3.
Los cursos de entrenamiento que dicta la Escuela Nacional de Control estarn basados
en el MAGU como documento oficial del Sistema Nacional de Control. Las
Sociedades de Auditora Independiente designadas por la Contralora General de la
Repblica para desarrollar auditoras, debern utilizar el MAGU para unificar el
proceso de la auditora, as como sus propios manuales, siempre y cuando no se
opongan a los criterios mnimos establecidos en el MAGU para el ejercicio de la
auditora.
4.
AGRADECIMIENTOS
La Contralora General de la Repblica,
expresa reconocimiento al
Instituto
Interamericano de Auditora y Contabilidad -IIAC, por su participacin en la elaboracin
del Manual de Auditora Gubernamental-MAGU del Sistema Nacional de Control.
El equipo de consultores que ha participado en la elaboracin de este importante documento,
ha desplegado su esfuerzo y experiencia para presentar un manual integral que permita
desarrollar la auditora gubernamental en el Per, en un marco conceptual slido, de
acuerdo con las normas profesionales vigentes.
PARTE I
CRITERIOS BASICOS DE LA AUDITORIA GUBERNAMENTAL
CAPITULO I
ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA
AUDITORIA GUBERNAMENTAL
Seccin
010
020
030
040
050
CAPITULO II
CRITERIOS BSICOS SOBRE AUDITORIA
GUBERNAMENTAL
Seccin
060
065
070
075
Criterios bsicos.
Responsabilidad de los auditores.
Control de calidad de la auditora.
El sistema de control interno y la auditora gubernamental.
CAPITULO III
VISION GENERAL DE LA
AUDITORIA GUBERNAMENTAL
Seccin
080
085
090
Aspectos generales.
El proceso de la auditora financiera.
El proceso de la auditora de gestin.
Glosario de trminos.
Criterios bsicos de la auditora gubernamental
Auditora financiera.
Auditora de gestin.
Seccin 010
CAPITULO I
02.
Un principio es definido como una verdad fundamental, una doctrina o ley bsica. En el
campo de la auditora gubernamental se considera que los principios son verdades
fundamentales que renen las caractersticas siguientes:
Son autoevidentes, es decir, no necesitan ser demostrados;
Generalmente aceptados por la profesin del contador pblico; y,
reconocidos por las disposiciones legales en un pas determinado.
03.
Los postulados ocupan el lugar de la piedra angular de cualquier marco terico, puesto
que sin ellos no podra establecerse nada posterior, es decir, la edificacin de los
principios generales que regulan la auditora profesional. Desde el punto de vista
semntico no existe una diferencia marcada entre principio y postulado, por lo que para
evitar cualquier discusin preferimos usar al trmino postulado. En el grfico siguiente
se presenta el marco de referencia de la auditora gubernamental, el mismo que
comprende a los postulados bsicos para el ejercicio de la auditora gubernamental, las
normas de auditora gubernamental, as como las actividades que se indican:
Auditora financiera.
Auditora de gestin.
Examen especial.
SETIEMBRE1998
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CRITERIOS BASICOS DE LA AUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin 010
POSTULADOS BSICOS
Naturaleza
de la
actividad
Auditora
Financiera
Informe
elaborado
por el
auditor
Proporciona
certidumbre
sobre
aseveraciones
de la
administracin
Auditora
de Gestin
Identifica
situaciones
que inciden
en la gestin
y promueve
mejoras en
efectividad,
eficiencia y
economa, y
en los controles gerenciales.
Examen
Especial
Identifica
deficiencias
de carcter
financierooperativo e
incumplimiento
a la normativa
legal
Postulados bsicos
04.
05.
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CRITERIOS BASICOS DE LA AUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin 010
Auditora financiera
06.
07.
08.
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CRITERIOS BASICOS DE LA AUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin020
2.
Mautz y Sharaf indican que un postulado es una suposicin que puedeser verificable y
resulta esencial para el desarrollo de la teora. Sealan cinco caractersticas generales
que deben reunir los postulados:
esenciales para el desarrollo de cualquier disciplina intelectual;
suposiciones que no llegan por si mismas a una verificacin directa;
una base para la inferencia;
fundamentales para la construccin de cualquier estructura terica; y,
susceptibles de ser recusados a la luz del posterior avance del conocimiento.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin020
Postulado 1:
4.
Este postulado plantea que la Institucin Superior de Auditora, en el caso del Per , la
Contralora General de la Repblica, es creada por ley, la cual debe determinar las
condiciones de actuacin, mbito de competencia, funciones y responsabilidades
generales, para el ejercicio de la auditora gubernamental. Cualquiera sea la normativa,
la funcin esencial de la Institucin Superior de Auditora es sostener y fomentar la
obligacin de rendir cuentas (respondabilidad) de los funcionarios y servidores del
sector pblico, lo cual incluye el promover buenas prcticas de gestin econmicofinanciera. Esta funcin exige que las personas que administren fondos o bienes
pblicos sin excepcin estn sujetas a la jurisdiccin de la Institucin Superior de
Auditora.
5.
6.
La ley del Sistema Nacional de Control, Decreto Ley N 26162, establece el mandato y
atribuciones de la Contralora General de la Repblica-CGR y los rganos conformantes
del Sistema Nacional de Control. Su mbito de actuacin abarca la auditora financiera,
la auditora de gestin, la auditora gubernamental con enfoque integral y los exmenes
especiales.
7.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin020
8.
9.
10.
11.
12.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Postulado 4:
Seccin020
13.
La auditora gubernamental tiene como propsito principal proporcionar la base informativa que
justifica la implementacin de recomendaciones que posibiliten mejoras administrativas y
financieras por parte de la direccin de la entidad auditada, quin adems se encuentra obligada
a aplicar, cuando sea necesario, las sanciones pertinentes. Para la ejecucin de la auditora deben
disearse acciones y procedimientos que ofrezcan la garanta razonable para la deteccin de los
errores, irregularidades y los actos ilcitos que pudieran repercutir directa y sustancialmente
sobre los valores que figuran en los estados financieros o sobre los objetivos de la auditora: as
como debe prestarse atencin a las situaciones o transacciones susceptibles de entraar actos
ilcitos que pudieran afectar indirectamente los resultados de la auditora. Cualquier elemento
que permita al auditor advertir la existencia de irregularidades, fraude o algn error que pueda
tener efectos materiales sobre la auditora en curso debe motivar su revelacin suficiente y
adecuar los procedimientos para verificar o disipar tal situacin.
14.
La auditora gubernamental es una fuerza positiva que busca mejorar la administracin pblica,
dirigindose a encontrar medidas ms efectivas, eficientes y econmicas que eleven el
desempeo (rendimiento) y la calidad de los servicios del gobierno y las funciones pblicas,
evitando la reiteracin de circunstancias adversas reveladas por la auditora. La auditora
gubernamental se dirige a la mejora de las operaciones futuras, ms que a exclusiva crtica del
pasado, a la sola revelacin de irregularidades o a la aplicacin de sanciones.
15.
16.
Este postulado se refiere a la objetividad con que deben actuar los auditores gubernamentales en
el ejercicio de sus funciones. Ello implica que la auditora debe efectuarse sobre la base de una
evaluacin objetiva de los hechos rodeada de imparcialidad y libre de influencias que pudieran
deteriorar las conclusiones derivadas de las evidencias obtenidas. La Institucin Superior de
Auditora debe aplicar su propio criterio en situaciones particulares que surgen en el curso de las
auditoras gubernamentales.
17.
Los auditores gubernamentales no deben ejercer ninguna funcin, con excepcin de la auditora.
En algunas circunstancias, por mandato de la ley u otras normas reglamentarias, los auditores
pueden ser obligados a realizar funciones que no son pertinentes con sus deberes principales;
acciones que al ejercitarse comprometen su independencia y a la propia entidad.
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POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
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18.
19.
Este postulado igualmente es aplicable para los auditores de los rganos de Auditora
Interna conformantes del Sistema Nacional de Control, quienes deben mantener el
mximo grado de independencia posible, como empleados de la entidad a quien deben
auditar, a pesar de circunstancias de amistad y relaciones personales con otros
funcionarios o trabajadores.
20.
La Ley del Sistema Nacional de Control, Decreto Ley N 26162, indica que uno de los
principios que gua el ejercicio de la auditora gubernamental es la "Objetividad". Este
concepto se refiere a que las auditoras deben realizarse sobre la base de una evaluacin
de los hechos rodeados de imparcialidad.
21.
22.
23.
24.
Las reas de obligacin profesional son cubiertas por la Ley del Sistema Nacional de
Control, las normas de auditora gubernamental y directivas emitidas por la Contralora
General de la Repblica-CGR. El establecimiento y mantenimiento de un Cdigo de
tica para los auditores es promovido por el rgano rector del Sistema Nacional de
Control.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin020
25.
Para cumplir efectivamente con sus funciones, los auditores deben tener acceso, tanto a
las fuentes de informacin, como a la documentacin que elaboran los funcionarios y
empleados de la entidad auditada; aspecto que se encuadra dentro del precepto de
universalidad. La atribucin de la Institucin Superior de Auditora en cuanto a acceder
a todo tipo de informacin y sin limitacin alguna a los registros, operaciones y
transacciones de toda ndole celebrados por entidades pblicas, contribuye a reducir al
mnimo los futuros problemas en su mbito de competencia.
26.
27.
28.
29.
30.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
31.
Seccin020
La Ley del Sistema Nacional de Control, considera que uno de los principios que gua la
auditora gubernamental es la materialidad o significacin econmica, es decir, la
concentracin del control en las transacciones u operaciones de ms significacin en la
entidad examinada.
32.
33.
La importancia del rol que vienen adquiriendo los auditores exige de ellos el
perfeccionamiento y la elaboracin de nuevas metodologas, as como las tcnicas para
determinar si la entidad auditada aplica criterios razonables, en la evaluacin de su
desempeo operativo. Los auditores deben servirse de mtodos y tcnicas modernas
utilizadas por otras disciplinas profesionales. La Ley del Sistema Nacional de Control,
Decreto Ley N 26162, establece como uno de los criterios que orientan el ejercicio de la
auditora gubernamental la especializacin que, considera la necesidad de efectuar el
control en funcin de la naturaleza de la entidad en la que incide.
34.
35.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin020
36.
37.
La Ley del Sistema Nacional de Control, precisa que el titular y los directores de la
entidad son responsables de supervisar la confiabilidad del control interno previo y del
control interno posterior para la evaluacin de la gestin.
38.
El Estado asume como premisa que sus servidores son honestos en ausencia de
evidencia en contrario. Si los servidores pblicos fueran deshonestos o de fcil colusin
entre ellos con fines de incurrir en irregularidades, el gobierno podra nicamente
mantenerse mediante la aplicacin del temor o la fuerza. El Estado tiene que inculcar
valores ticos y honestidad a sus servidores. Tiene que asegurar que su remuneracin
est de acuerdo con sus responsabilidades y que no trabajen dentro de ambientes que
conducen a la tentacin. En este contexto, se considera que en caso de una posible
colusin, por lo menos uno de los servidores involucrados tendr la suficiente integridad
para rechazar la participacin que se le ofrece y revelar tal situacin a sus superiores.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin020
40.
41.
42.
Toda persona u oficina pblica que maneja recursos del Estado es respondable. La
gerencia de cada entidad es responsable de cautelar que los fondossean utilizados en el
logro de los objetivos en forma eficiente, efectiva y econmica. Tambin son
respondables aquellas personas que se encargan de registrar y documentar los valores de
las operaciones o transacciones que involucran recursos y preparan los estados
financieros de cada entidad pblica.
43.
44.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
POSTULADOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
Seccin020
10
ATRIBUCIONESYCOMPETENCIASDELSISTEMANACIONALDECONTROL
Seccin 030
La ley N 26162 que regula el Sistema Nacional de Control define las atribuciones,
mbito de competencia, organizacin del sistema y el proceso de la auditora
gubernamental sobre la actividad pblica nacional. Conforme a esa ley el Sistema
Nacional de Control est integrado por:
Mandato Legal
2.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
ATRIBUCIONESYCOMPETENCIASDELSISTEMANACIONALDECONTROL
Seccin 030
3.
4.
5.
b)
c)
Establecer los procedimientos para que todo titular de una entidad comprendida
dentro del mbito del Sistema Nacional de Control rinda cuenta oportuna de los
resultados de su gestin.
d)
e)
f)
Considerar que los informes y/o dictmenes resultado de una accin de control
emitidos por cualquier rgano del Sistema constituyen prueba preconstituida
para la iniciacin de las acciones administrativas y/o legales a que hubiera lugar.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
funcionarios
ATRIBUCIONESYCOMPETENCIASDELSISTEMANACIONALDECONTROL
6.
Seccin 030
Los diversos rganos del Sistema Nacional de Control ejercen estas atribuciones y las
que expresamente se les seala en su Ley y normas reglamentarias, con excepcin de
las apelaciones provenientes de auditoras o exmenes especiales derivadas de
funcionarios, empleados o la entidad objeto de la recomendacin, en cuyo caso la
Contralora General de la Repblica se constituye en ltima instancia administrativa
para resolverlas.
mbito de Competencia
7.
Cuando decimos mbito de competencia, nos estamos refiriendo a aquel espacio preexistente constituido por personas jurdicas y naturales susceptibles de ser auditadas por
la Contralora General de la Repblica, siendo stos sujetos que adquieren la
denominacin de controlables. Por ello se encuentran dentro del mbito de competencia
del Sistema Nacional de Control los siguientes entes:
Entidades del Gobierno Central y Gobiernos Regionales y Locales;
Unidades administrativas del Poder Legislativo y del Poder Judicial;
Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica y las instituciones y personas de
derecho pblico;
Empresas integrantes de la Actividad Empresarial del Estado, con excepcin de las empresas
de economa mixta y accionariado del Estado; y
Entidades privadas por los recursos pblicos que perciban.
9.
b)
c)
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
ATRIBUCIONESYCOMPETENCIASDELSISTEMANACIONALDECONTROL
Seccin 030
d)
e)
f)
g)
Velar por la adecuada implementacin de los rganos de control integrante del Sistema,
proponiendo a las entidades el fortalecimiento de dichos rganos con personal calificado
e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de sus fines. Para tal efecto,
dictar disposiciones sobre requisitos mnimos para ser auditor en funcin de la
especialidad de las entidades.
h)
i)
j)
Aprobar los planes y programas anuales de control de las entidades sujetas al Sistema.
k)
Capacidad de rechazar los informes y/o dictmenes de los rganos del Sistema y de
personas naturales o jurdicas contratadas o sociedades de auditora designadas que no
se ajusten a las normas de control o que no hayan cumplido el trabajo encomendado, en
cuyo caso dar las instrucciones precisas para superar las deficiencias.
l)
Establecer responsabilidad a los titulares de las entidades sujetas al Sistema que violen
la independencia de sus rganos de control.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
ATRIBUCIONESYCOMPETENCIASDELSISTEMANACIONALDECONTROL
Seccin 030
12.
En uso de las atribuciones conferidas por la Ley del Sistema Nacional de Control, el
Contralor General dicta los lineamientos de poltica que rigen la planificacin de la
Auditora Gubernamental, en armona con los Planes y Programas de Desarrollo
Nacional. Cada unidad orgnica de lnea de la Contralora General planifica anualmente
sus acciones. El planeamiento general en las entidades sujetas al Sistema lo efecta el
Jefe del rgano de Auditora Interna. Todos los planes son consolidados en el
denominado Plan Nacional Anual de Auditora Gubernamental.
rganos de Auditora Interna
13.
El control interno posterior es ejercido por los rganos de auditora interna en las
entidades del sector pblico mediante auditoras y exmenes especiales, con la finalidad
de evaluar la medida en que las disposiciones legales, polticas internas, lineamientos y
procedimientos puestos en prctica por la gerencia, han sido eficaces para salvaguardar
sus activos, asegurar la confiabilidad de su informacin gerencial, proporcionar una
seguridad razonable de poder lograr los resultados previstos y evaluar el cumplimiento
de sus metas, as como administrar los recursos de cada entidad con efectividad,
eficiencia y economa.
14.
15.
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ATRIBUCIONESYCOMPETENCIASDELSISTEMANACIONALDECONTROL
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Seccin 030
17.
Los servicios de auditora profesional en las entidades del sector pblico y proyectos de
inversin financiados con endeudamiento externo, son proporcionados por firmas
privadas de auditora. Tales firmas llevan a cabo, principalmente, auditoras a los
estados financieros de las entidades o proyectos, contribuyendo con sus conclusiones y
recomendaciones a mejorar los sistemas contables y de control interno financiero
existentes. La seleccin de stas firmas privadas es realizada mediante la modalidad de
concurso de mritos que conduce la Contralora General de la Repblica, estando
obligadas aquellas que obtengan la designacin a cumplir con las normas de auditora
gubernamental-NAGU en el desarrollo de su trabajo.
Contralora General y la Cuenta General de la Repblica
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ATRIBUCIONESYCOMPETENCIASDELSISTEMANACIONALDECONTROL
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Seccin 030
20.
21.
22.
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CRITERIOSBASICOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTAL
OBJETIVOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTALYTIPOSDEAUDITORIA
Seccin040
2.
3.
4.
El trmino auditora es utilizado en el presente Manual, para describir, tanto las tareas
que desarrollan los Contadores Pblicos y los auditores al examinar los estados
financieros, as como la labor de revisar la efectividad, eficiencia y economa en las
actividades y operaciones que ejecutan las entidades del Estado. El trmino auditora
incluye los conceptos: auditora financiera y auditora de gestin.
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OBJETIVOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTALYTIPOSDEAUDITORIA
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6.
7.
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OBJETIVOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTALYTIPOSDEAUDITORIA
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10.
11.
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OBJETIVOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTALYTIPOSDEAUDITORIA
Seccin040
AUDITORIA DE GESTIN
12.
13.
EXAMEN ESPECIAL
14.
15.
16.
El desarrollo del examen especial sigue las mismas fases que la prctica de una auditora
de gestin, es decir: a) Planeamiento; b) Ejecucin, c) Informe; excepto en lo que se
refiere a la fase de planeamiento, dado que sus procedimientos son ms simplificados
que en una auditora de alcance amplio.
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OBJETIVOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTALYTIPOSDEAUDITORIA
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Seccin040
OBJETIVOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTALYTIPOSDEAUDITORIA
Seccin040
Las Normas Tcnicas de Control Interno para el sector pblico emitidas por la
Contralora General de la Repblica, definen a la respondabilidad (traduccin
del ingls accountability) como:
DEFINICIN DE RESPONDABILIDAD
"el deber de los funcionarios o empleados de rendir cuenta ante una autoridad superior
y ante el pblico por los fondos o bienes del Estado a su cargo y/o por una misin u
objetivo encargado y aceptado".
02.
Respondabilidad es una obligacin que asume una persona que maneja fondos o
bienes pblicos y cumple con responder a otros sobre la manera como ha
llevado a cabo sus tareas. Aceptar la obligacin de ser respondable, moralmente
se convierte en la gua de nuestra conciencia que en gran medida refleja nuestras
creencias y compromisos sociales, culturales, religiosos, fraternales, cvicos e
ideolgicos. Existen dos tipos de respondabilidad:
respondabilidad financiera
respondabilidad gerencial
03.
04.
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OBJETIVOSDELAAUDITORIAGUBERNAMENTALYTIPOSDEAUDITORIA
Seccin040
05.
La gerencia es responsable por ver que los fondos sean usados para alcanzar los
objetivos en la manera mas eficiente, efectiva y econmica. La gerencia es
tambin responsable por asegurar la administracin financiera y controles
internos apropiados.
06.
07.
Para alcanzar respondabilidad, el trabajo de los funcionarios del Estado debe ser
auditable an cuando se reconoce que la auditora moderna es aplicada
selectivamente. Pero, todo su trabajo debe ser capaz de ser auditado o la
respondabilidad no podra ser establecida. Esto significa que su trabajo debe ser
planeado, organizado, documentado y sujeto a tales controles internos y, que
los auditores puedan revisarlo y de cuyo resultado formular una apreciacin
sobre su confiabilidad.
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