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Mineria Artesanal en El Peru Tesis Martin
Mineria Artesanal en El Peru Tesis Martin
PROFESOR:
HENRY CARHUATOCTO S.
Lima Per
2012
INDICE
CAPITULO I... Pg. 6
ASPECTOS METODOLGICOS Pg. 6
1.- TITULO DESCRIPTIVO DEL PROYECTO..Pg. 6
2.- FORMULACION DEL PROBLEMA..Pg. 6
3.- JUSTIFICACION DEL PROBLEMA..Pg. 6
4.- OBJETIVOS. ...Pg. 6
4.1. Objetivos Principales. ...Pg.6
4.2 Objetivos Secundarios. ...Pg. 6
5.- PLANTEAMIENTO DE LA HIPOTESIS.Pg. 6
6.- TIPO DE INVESTIGACION...Pg. 7
7.- IDENTIFICACION DE LAS VARIABLES... Pg. 7
8.- DISEO DE MANEJO DE FUENTES, OBTENCION DE INFORMACION Y ANALISIS
DE LA INFORMACION OBTENIDA. Pg. 7
CAPITULO II.. Pg. 8
MARCO TEORICO.............................................................................................................Pg. 8
1.- SIGNIFICADO DE LA PALABRA MINERIA...Pg. 8
2.- YACIMIENTO MINERAL...Pg. 8
a) MINERAL...Pg. 8
b) YACIMIENTO MINERAL....Pg. 8
c) CONCEPTO DE MINA..Pg. 10
3.- INDUSTRIA MINERA. Pg. 10
a). DEFINICION.Pg. 10
b). CATEO. Pg.11
c). PROSPECCION. Pg.11
d). EXPLORACION.... Pg.12
e). DESARROLLO. ..Pg.12
f).EXPLOTACION...Pg.13
g).LABOR GENERAL.Pg.13
h).BENEFICIO.Pg.13
i). REFINACION..Pg.14
j). COMERCIALIZACIN. Pg.15
k). TRANSPORTE MINERO..Pg.15
4.- IMPORTANCIA DE LA INDUSTRIA MINERA..Pg.16
5.- CONCEPTO DE DERECHO MINERO COMUN..Pg.17
6.- HISTORIA DE LA LEGISLACION MINERA PERUANA..Pg.18
7.- LEGISLACION MINERA COMUN.Pg.21
8.- CARACTEISTICAS GENERALES DEL SECTOR MINERO Pg.21
a). Empresas y produccin.... Pg.21
. Tamao y aporte del sector a la economa del Per...Pg.21.
. Clasificacin de las empresas por actividad y tipo de extraccin Pg.21
. Localizacin geogrfica: polos de desarrollo minero..Pg.22
. Gestin de la seguridad y salud en el trabajo minero...Pg.22
9.- PERSONAS INHABILES PARA EJERCER ACTIVIDADES MINERAS. Pg25.
I.
INHABILITACIN ABSOLUTA (art. 31 TUO).Pg.25
II.
INHABILITACIN RELATIVA (art. 32 TUO).Pg.26
III.
EXTENSION DE LA INHABILITACIN (art. 33 TUO)..Pg. 26
IV.
EXCEPCIONES (art. 34 TUO).Pg.26
V.
SANCIONES (art. 35 TUO).Pg.26
VI.
OTROS CASOS DE INHABILITACIN RELATIVA (art. 36 TUO)...Pg27.
2
CAPITULO IVPg46.
LEGISLACION
COMPARADA..Pg.46
I.- MINERIA ARTESANAL EN CHILEPg.46
I.- METODOLOGIA DE ANALISIS..Pg.46
a. Antecedentes..Pg. 46
b. Aspectos Ambientales..Pg.47
c. MetodologaPg. 49
II.- IDENTIFICACION DE LAS FUENTES.Pg. 50
A.-Marco Institucional del Sector Minero Chileno..Pg.50
B.- Estructura de la Industria Minera..Pg.53
i.
Clasificacin de la Minera Chilena...Pg. 53
a) Gran Minera (GM).Pg.54
b) Mediana Minera (MM)..Pg.54
c) Pequea Minera (PM).Pg.54
III.- PROCESO PRODUCTIVO.Pg.55
A.- MEDIANA MINERIA..Pg.55
B.- PEQUEA MINERIA ..Pg.56
2.-MINERIA ARTESANAL EN VENEZUELA..Pg.58
I.- LA MINERIA DE PEQUEA ESCALA EN EL ESTADO BOLIVAR,
VENEZUELAPg.58
. Los problemas ambientalesPg.59
. Reflexiones sobre la situacin social..Pg.60
CAPITULO V..Pg.62
DOCTRINA NACIONAL..Pg.62
1.-LEGALIDAD
y
FORMALIZACIN
DE
LA
ACTIVIDAD
MINERA
ARTESANAL...Pg62
I.- PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO DE EVALUACIN DEL
IMPACTO AMBIENTAL...Pg.62
II.-CONSULTA Y PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCEDIMIENTO DE
APROBACIN DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES DEL SECTOR ENERGA Y
MINASPg.64
III.- ACUERDO PREVIO SOBRE USO DE TIERRAS COMUNALES PARA
ACTIVIDADES MINERASPg.66
IV.- PROHIBICIN DE USURPACIN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES
NATIVAS..Pg.68
V.- PARTICIPACIN EN LOS BENEFICIOS ECONMICOS..Pg.70
VI.- MECANISMOS LEGALES ESPECFICOSPg.71
.ACREDITACIN DE LA CONDICIN DE PRODUCTOR MINERO
ARTESANAL..Pg.71
VII.ESTABLECIMIENTO
DE
ACUERDOS
O
CONTRATOS
DE
EXPLOTACIN.Pg.73
VIII.- EJERCICIO DEL DERECHO DE PREFERENCIA PARA FORMULAR
PETITORIOS MINEROSPg.74
IX.- MEDIDAS EXCEPCIONALES SOBRE MEDIO AMBIENTE.Pg.77
X.- MEDIDAS ADICIONALES DE APOYO A LA MINERA ARTESANAL...Pg79.
XI.- PROCEDIMIENTOS DE FISCALIZACIN DE LAS ACTIVIDADES DE LA
MINERA ARTESANALPg.80
CAPITULO I
ASPECTOS METODOLGICOS.
1.- TITULO DESCRIPTIVO DEL PROYECTO.
La regulacin de la Minera Artesanal en el Per.
2.- FORMULACION DEL PROBLEMA.
Es insuficiente la regulacin de la minera artesanal en el Per por la postura informal que
adquiere?
La minera artesanal en el Per en el desarrollo de esta actividad tambin afecta al medio
ambiente?
3.- JUSTIFICACION DEL PROBLEMA.
La eleccin del tema se ha realizado en mrito a la vital importancia que tiene hoy en da la
minera artesanal en el Per en su desempeo minero, el cual aporta de un modo directo a la
economa nacional, y que adquiere la calidad de informal por como se desarrolla y a raz de ello
se da un problema directo al Medio Ambiento por que se realiza todo esta actividad minera sin
los medios e implementos necesarios, por lo que siendo el Estado Peruano el encargado de
promover el respeto a la constitucionalidad, y dejando de lado una formalidad idnea a la
minera artesanal en la actualidad no expone ningn mecanismo suficiente y coherente para que
se pueda dar solucin a este problema.
4.- OBJETIVOS.
Tiene como finalidad llegar al fondo de un problema y dar la solucin que se crea conveniente
directamente a la minera artesanal en el Per que obtiene la calidad de informal y del mismo
modo coadyuvar a que no sea depredado el Medio ambiente por esta actividad minera que hasta
ahora no se cuenta con una idea de cmo solucionar este inconveniente mediante mecanismos
legales y sociales idneos a esta actividad.
4.1. Objetivos Principales.Esta investigacin tiene como objetivo principal dar una solucin idnea respecto a la ley N
27651 que no establece parmetros acordes para la minera artesanal que desligan la actividad
minera artesanal de las mineras formales por su desarrollo en el campo minero y para su
proteccin laboral.
4.2 Objetivos Secundarios.Al establecer parmetros correctos podemos tambin ayudar a la proteccin del medio
ambiente, puesto que de la manera en cmo se lleva a cabo la minera artesanal afecta
directamente al medio ambiente
5.- PLANTEAMIENTO DE LA HIPOTESIS
El tema a tratar concierne a Minera Artesanal en el Per, la cual por su desempeo actual tiene
una postura ilegal frente a las dems actividades mineras y as tambin atenta contra el medio
ambiente por lo que al obtener los mecanismos legales idneos dentro del mbito minero
artesanal peruano dejara de considerarse como informal formando parte de las grandes y
medianas mineras que tienen un respaldo legal y por ello adquieren una postura formal , por
tano al agregar implementos legales ausentes en la ley N 27651 podemos llegar a establecer un
mecanismo acorde que pueda aportar para que esta minera que se lleva a cabo en provincias
6
alejadas de la capital como modo de supervivencia, puedan ser reconocidas como tales por el
aporte de minerales que ayudan al desarrollo nacional y as tambin ayudar a cuidar el medio
ambiente que esta propenso a ser daado por esta actividad minera .
6.- TIPO DE INVESTIGACION.Es una investigacin Explicativa, porque se encarga de buscar el porqu de los hechos mediante
el establecimiento de relaciones causa-efecto. En este sentido, los estudios explicativos pueden
ocuparse tanto de la determinacin de las causas (investigacin postfacto), como de los efectos
(investigacin experimental), mediante la prueba de hiptesis. Sus resultados y conclusiones
constituyen el nivel ms profundo de conocimientos.
La investigacin explicativa intenta dar cuenta de un aspecto de la realidad, explicando su
significatividad dentro de una teora de referencia, a la luz de leyes o generalizaciones que dan
cuenta de hechos o fenmenos que se producen en determinadas condiciones.
7.- IDENTIFICACION DE LAS VARIABLES.Variable independiente: El tratamiento Jurdico de la regulacin Minera Artesanal en el Per.
Variable dependiente: La actividad Minera Artesanal en el Per y su injerencia en el aporte a la
economa nacional pero que acarrea un dao al medio ambiente.
Variable interviniente: La actividad empresarial del Estado como problema social y econmico.
8.- DISEO DE MANEJO DE FUENTES, OBTENCION DE INFORMACION Y
ANALISIS DE LA INFORMACION OBTENIDA.
Se contar con el apoyo de la bibliografa obtenida en la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental y de la asimismo de libros relacionados a la actividad minera en el Ministerio de
Energa y Minas.
Tambin se utilizarn otras fuentes de informacin y estadsticas provenientes de revistas y
publicaciones econmicas que determinen la en que estndar se encuentra la minera artesanal,
esto con la finalidad de determinar la correcta utilizacin de mecanismos doctrinarios como
legales que puedan ayudar a dar solucin a esta figura daosa legal y ambiental.
La biblioteca seguramente permitir el acceso a las obras ms conocidas o manejadas en el
contexto universitario, ser adecuado crear las correspondientes fichas en cuanto a esas
informaciones.
CAPITULO II
MARCO TEORICO
1.- SIGNIFICADO DE LA PALABRA MINERIA
La voz minera, en sentido lato, designa las actividades que tienen por finalidad extraer y
aprovechar minerales. Por razones tcnicas y legales la minera ha quedado dividida en dos
reas: minera comn y minera de hidrocarburos. La primera abarca el aprovechamiento de casi
todos los minerales, con inclusin, en nuestra legislacin, del carbn que por su origen debera
pertenecer al otro sector. La segunda comprende el aprovechamiento de los hidrocarburos,
denominacin que designa todo compuesto orgnico, lquido, gaseoso o slido que consiste,
principalmente, de carbono e hidrgeno (art. 7 Ley Orgnica de Hidrocarburos).Subsume por
tanto al petrleo y a sus derivados y aquellos productos que tengan una composicin qumica
similar a la del petrleo.1
Con el objeto de desarrollar en forma ordenada las reas de la minera comn y de
hidrocarburos las separaremos de manera que en la Primera Parte slo nos ocuparemos de la
minera comn.2
2.- YACIMIENTO MINERAL
a) MINERAL.- El trmino "mineral" empleado en un sentido extensivo, se refiere a
cualquier sustancia inorgnica que se encuentra en la naturaleza y que puede extraerse
para ser aprovechada en estado slido, por ejemplo: rocas, metales, mrmoles, arcilla
refractaria, carbn, o en estado lquido, por ejemplo: mercurio, aguas minero medicinales, o en estado gaseoso, por ejemplo: gas. En la actualidad, se denominan
minerales a los componentes de las rocas y menas (o matriz = relleno metalfero de
una veta; conjunto de minerales valiosos y estriles), que3 se distinguen por su
composicin qumica y propiedades fsicas. Desde el punto de vista gentico, los
minerales son combinaciones qumicas naturales (raramente elementos nativos =
metales y algunas otras sustancias que se encuentran en sus menas exentas de toda
combinacin), productos naturales de los distintos procesos fsico - qumicos que se
operan en la corteza terrestre (comprendidos los productos de la actividad vital de los
organismos). La mayora abrumadora de estos productos se halla en forma de minerales
en estado slido.4
Los minerales son la materia prima a extraer de los yacimientos o depsitos naturales.
Constituyen recursos imprescindibles que una vez transformados sern utilizados por el
hombre para satisfacer necesidades bsicas.5
b) YACIMIENTO MINERAL.- Es el lugar o sitio donde por obra de la naturaleza
existen minerales que el individuo utiliza para satisfacer sus necesidades.6
Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
la baja del precio en el mercado mundial, o (lo que est ocurriendo en la actualidad); la
sustitucin de un mineral por otra materia prima en la industria -de la transformacin,
as por ejemplo cuando el plstico desaloj al plomo en la elaboracin de diversos
artculos, felizmente posteriormente el plomo fue utilizado para otros fines y adquiri
nuevamente rentabilidad. (En efecto, tiene un mercado cautivo en las bateras de medio
cido).13
c) CONCEPTO DE MINA.- El vocablo "mina" que de ordinario se emplea para designar
a los yacimientos tiene una significacin especfica en el lenguaje tcnico, por ello
deber conciliarse el lenguaje tcnico y jurdico, en razn de que la palabra mina tiene
tres significados diversos: a) Excavacin que se hace por pozos, galeras y socavones o
a cielo abierto para extraer minerales, b). Sitio o lugar de la tierra donde se encuentran
los minerales (sinnimo de yacimiento mineral) y, c) Derecho que el Estado otorga para
extraer mineral en una extensin determinada (sinnimo de concesin).14
El lenguaje tcnico confiere al vocablo "mina" una sola y precisa significacin:
conjunto de operaciones e instalaciones en el subsuelo y/o en las superficies
concurrentes a la explotacin de un yacimiento. La "mina" comprende, adems del
yacimiento, los edificios, instalaciones, maquinarias y todo aquello que sirve para la
actividad minera de explotacin. Por consiguiente, la denominacin yacimiento mineral
designa la acumulacin de minerales aprecindola desde un punto de vista esttico, en
situacin de reposo, y "mina" designa la misma acumulacin, pero desde un punto de
vista dinmico, en situacin de trabajo, sumndole todas las labores, maquinarias e
instalaciones propias de la explotacin (infraestructura).15
No existe acuerdo sobre el origen de la palabra "mina". Juan C. Molina observa que la
palabra "mina" se hace derivar del celta mein, que significa metal en bruto; que la
etimologa ms usual es del latn minare, conducir, de modo que la idea fundamental de
mina es de conducto, conducto para buscar minerales y extensivamente el mineral
mismo; otros aseguran que procede de la voz griega myo, ocultar; y otros la derivan de
minium, minio, esto es, mina de minio y luego mina en general.16
Por su parte F.Quevedo Vegasostiene que la palabra mina procede del griego mna-as,del
cltico mein, o del latn mina-minae. Y significa metal en bruto.17
3. INDUSTRIA MINERA.a). DEFINICION.- La industria minera comn designa el conjunto de trabajos
encaminados a explotar los yacimientos. A este efecto se puede seguir una secuencia:
Bsqueda del mineral, evaluacin del yacimiento, extraccin del mineral, purificacin
del mineral extrado, comercializacin del mineral, lo cual implica tambin el
transporte.18
13
Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
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Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
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Definimos la prospeccin como aquella actividad minera que tiene por objeto descubrir
un yacimiento pero a diferencia del cateo, el prospector recurre al apoyo masivo de la
ciencia y de la tcnica, aplicando por ejemplo, mtodos ssmicos, geofsicos,
magnticos, elctricos, electromagnticos, radiomtricos, gravitativos, e inclusive los
satlites. Sostiene Juteau que la prospeccin por sus costos elevados debe estar en
manos de compaas muy slidamente establecidas (gran minera).25
La diferencia entre cateo y prospeccin reside nicamente en los mtodos a aplicarse,
pero el objetivo en ambas es el mismo: descubrir yacimientos.26
En aplicacin del art. 2 mencionado del Texto nico Ordenado de la Ley General de
Minera no se requiere autorizacin estatal para prospectar y al igual que el cateo, la
prospeccin es libre en las mismas condiciones que el cateo. Por lo mismo recordemos
la Ley Nro. 27015 del 18-12-1998.27
d). EXPLORACION.- El art. 8 del Texto nico Ordenado define la exploracin como
la actividad minera tendente a demostrar las dimensiones, posicin, caractersticas
mineralgicas, reservas y valores de los yacimientos minerales.28
La exploracin es la actividad minera que tiene por objeto estudiar o evaluar un
yacimiento es decir comprobar si el yacimiento es susceptible de aprovecharse
econmicamente, si es rentable econmicamente o no. Ahora bien, el significado de la
palabra exploracin es distinto al uso ordinario de dicha palabra, por cuanto no se trata
de descubrir un yacimiento, sino de evaluar un yacimiento ya descubierto.29
e). DESARROLLO.- "Esta actividad minera no ha sido mencionada por el legislador
en el art. VI Ttulo Preliminar del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera;
pero est considerada en el art. 8. 30
El desarrollo es la operacin que se realiza para que sea posible la explotacin del
mineral contenido en un yacimiento.31
La actividad de desarrollo prepara el yacimiento para su explotacin. Esto significa que,
segn se trate de mina subterrnea o explotacin a cielo abierto tendr que efectuarse
una serie de trabajos como por ejemplo: abrir socavones, pozos, galeras, chimeneas,
remover material estril, edificar campamentos, instalar plantas de agua, de luz,
construir carreteras, etc., o sea la infraestructura necesaria para la explotacin.32
El ejercicio de esta actividad no requiere de autorizacin estatal especfica, es decir no
requiere obtener un derecho minero porque se trata de una actividad inherente a la
concesin minera y propiamente a las actividades de exploracin y explotacin. En
25
Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
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Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
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concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o
refinar metales. Comprende las siguientes etapas:41
1. Preparacin mecnica: Proceso por el cual se reduce de tamao, se clasifica
y/o lava un mineral.
2. Metalurgia: Conjunto de procesos fsicos, qumicos y/o fisicoqumicos que se
realizan para concentrar y/o extraer las sustancias valiosas de los minerales.
3. Refinacin: Proceso para purificar los metales de los productos obtenidos en
los procedimientos metalrgicos anteriores.42
Es necesario advertir que el beneficio no transforma el mineral, no lo convierte en un
objeto diferente (ej: una mquina). El objetivo es purificar el mineral.43
i). REFINACION.- Actividad minera destinada a purificar los minerales, o sea
persigue la misma finalidad que el beneficio. 44
La diferencia es simplemente de grado por cuanto con la refinacin se obtiene un
mayor grado de pureza (99.99%). La refinacin trabaja con los metales y despus que
han sido beneficiados. Por consiguiente, las actividades de beneficio y refinacin se
diferencian no por razn de su naturaleza ya que ambas tienen el mismo objetivo:
purificar los minerales, sino por razn de grado.45
De acuerdo a la Ley General de Minera anterior el ejercicio de las actividades de
beneficio y refinacin, requera obtener dos clases de concesiones: concesin de
beneficio y concesin de refinacin. Conforme a los arts. 17 y 18 del TU.O la concesin
de beneficio otorga el derecho a extraer o concentrar la parte valiosa de un agregado de
minerales desarraigados y/o a fundir, purificar o refinar metales, ya sea mediante un
conjunto de procesos fsicos" qumicos y/o fisicoqumicos.46
Como consecuencia de esta disposicin ha sido suprimida la llamada concesin de
refinacin porque el titular de una concesin de beneficio posee el derecho no slo a
beneficiar sino tambin a refinar metales.47
De otro lado, Catalano anota que en determinadas legislaciones se limita el radio de
accin de la industria minera, pues excluyen la etapa de beneficio y pasa a formar parte
de la actividad industrial general. Afirma que la industria minera es extractiva y que, en
consecuencia, finaliza su ciclo al extraerse el mineral del yacimiento.48
j). COMERCIALIZACIN.- La comercializacin implica la venta de los minerales.
Su ejercicio no requiere obtener derecho minero alguno.49
41
Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
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Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
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4) Que terceros y aun los propios concesionarios a beneficiarse con el sistema soliciten
la concesin de transporte minero.56
Cualquier otra modalidad como por ejemplo el transporte por camiones no necesita se
otorgue una concesin de transporte minero.57
4. IMPORTANCIA DE LA INDUSTRIA MINERA
La industria minera comn desempea un rol vital en el proceso econmico de todo pas. Los
minerales son materia prima imprescindible, ya que transformados satisfacen necesidades
humanas primarias, ms aun son materia prima indispensable para construir maquinarias
destinadas a elaborar productos que consumimos.58
Los minerales suministran los elementos necesarios para generar luz, calor, y energa motriz. A.
Betejtin confirma que no existe una sola rama de la industria en la que no se empleen unos u
otros recursos minerales en forma de materia prima o de productos semielaborados. De otro
lado, tenemos que los minerales son tambin elementos necesarios en la construccin de
armamentos o sea factores decisivos para la destruccin del individuo. El mineral es, por
consiguiente, vehculo de vida y muerte para el ser humano, por tanto trascendencia innegable.59
En lo que respecta al Per la industria minera comn tiene singular importancia. David Balln
Vera puntualiza que el hecho que nuestro territorio est atravesado en toda su longitud por la
Cordillera de los Andes, configura un rea geolgicamente adecuada para la ubicacin de
yacimientos mineros de toda clase. Durante muchos aos la industria minera constituy la
fuente del 50% de nuestras divisas.60
En el Per, nos ense Mario Samam Boggid10) existen yacimientos o indicaciones de las
siguientes sustancias metlicas y no metlicas: antinomio, arcitla, arenas, asbesto, azufre,
baritina, bentonita, bismuto, borax, cadmio, calizas, caoln, carbn, cobalto, cromo, cobre,
cuarzo, diatomitas, estao, fluorita, fosfatos, galio, germanio, grafito, hierro, indio, litio,
magnesio, manganeso, mercurio, mica, molibdeno, niquel, nitratos, oro, pirofilita, plata,
platino, plomo, renio, sal, salitre, selenio, sienitas, talco, telurio, tungsteno, torio, urabio,
vanadio, yeso, zinc.61
El Per en el orden mundial es el 2 productor de zinc,('2 productor de bismuto y plata, 3
productor de telurio y estao, 4 productor de plomo, 5 de cobre, 6 molibdeno y tungsteno, 8
arsnico, 9oro, el 10cadmio. En Latinoamrica el Per se ubica como el 1 productor de zinc,
bismuto, telurio, plomo, oro, cadmio, el 2Q productor de plata, estao, cobre, molibdeno,
tungsteno y arsnico.62
De acuerdo con las cifras preliminares proporcionadas por el Ministerio de Energa y Minas, la
produccin nacional de oro en el ao 1998 represent un crecimiento de 22.07% por ciento.63
56
GARCIA MONTUFAR, Guillermo FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislacin actualizada. 2da. Edicin, Lima- Marzo 2002. Pg. 26
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GARCIA MONTUFAR, Guillermo FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislacin actualizada. 2da. Edicin, Lima- Marzo 2002. Pg. 26
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GARCIA MONTUFAR, Guillermo FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislacin actualizada. 2da. Edicin, Lima- Marzo 2002. Pg. 27
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GARCIA MONTUFAR, Guillermo FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislacin actualizada. 2da. Edicin, Lima- Marzo 2002. Pg. 27
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GARCIA MONTUFAR, Guillermo FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislacin actualizada. 2da. Edicin, Lima- Marzo 2002. Pg. 27
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GARCIA MONTUFAR, Guillermo FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. Pg.27
16
Las principales empresas productoras de oro son Minera Yanacocha, Compaa Minera Sipn
S.A, Minera Aurfera Retamas; la Compaa Minera Ponderosa. Asirnismo figuran el Consorcio
Minero Horizonte, la Compaa Minera Santa Rosa, Minera Ares, BHP Tintaya y Barrick
Misquichilca.64
La produccin de cobre en 1998 fue menor en 3.91% respecto al ao 1997.65
Empresas: Southern Per Cooper Corporation, Tintaya, Sociedad Minera Cerro Verde,
Centromn Per, Raura, Volcn y Atacocha. 66
La produccin peruana de plata representa actualmente el 14,2% de la produccin mundial. Para
el 2,001 se calcula que la produccin ser de 12.1 %.67
Empresas: Compaa de Minas Buenaventura, Centromn, Minas de Arcata, Volcn, Southern
Per, Corp. Minera Nor Per, Yauliyacu, Compaa Minera Santa Rita, Atacocha y Compaa
Minera Milpo.68
El Plomo, lleg a las 257 mil 711 toneladas mtricas finas. El Plomo, represent en el ao de
1998 el 10.5% de la produccin mundial y su proyeccin indica que decrecer en 1.5% por falta
de proyectos tangibles. Empresas: Ca Minera Atacocha,Santa Luisa,Raura, Volcn, Centromn,
Milpo, El Brocal, San Ignacio de Morococha, Iscaycruz y Santa Rita, entre otros.69
La produccin de zinc en 1998 fue de 868 mil 957 toneladas mtricas finas.70
En este rubro destacan: Centromn, Iscaycruz, Volcn, San Ignacio de Morococha, Milpo,
Compaa Minera Santa Luisa,Yauli, Atacocha, Raura, el Brocal y Perubar.71
La produccin mundial minera en 1998 llegar a 2 mil418 toneladas y se mantendr
prcticamente en ese nivel hasta el 2,001.72
5. CONCEPTO DE DERECHO MINERO COMUN.El ejercicio de las actividades mineras comunes plantea problemas jurdicos que toca resolver al
Derecho Minero. Para Vicente Oswaldo Cutulo el derecho minero es una rama desprendida del
derecho civil y el derecho administrativo, producto imperioso de la necesidad que reclama
nuevas normas para una industria completamente distinta y a veces contraria a la superficie.73
El derecho minero como rama del derecho interno posee una naturaleza mixta porque concurren
en su regulacin normas de derecho pblico y normas de derecho privado.74
Las siguientes razones permiten declarar que el Derecho Minero Comn es Derecho Pblico:
64
17
75
Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-
18
Segn Carlos E. Velarde el Inca designaba las minas metalferas que deban trabajarse por su
exclusiva cuenta para la ornamentacin de templos, palacios y elaboracin de alhajas y vajilla
de la Corte. 81
En estos trabajos los pueblos prestaban el servicio personal organizado por el sistema de mitas.
Las minas y lavaderos no reservados por el Inca para su provecho se explotaban por los curacas
o dejaban al aprovechamiento comn de las poblaciones o ayllus.82
La legislacin espaola tendra su punto de partida en el Fuero Viejo de Castilla (1212), al que
siguieron: Las Partidas (1265), Ordenamiento de Alcal (1386), Disposiciones de las Cortes de
Briviesca (1387) y las Ordenanzas Reales de Castilla (1484). Luego se expidieron: Las
Ordenanzas Antiguas de Valladolid (1559) ampliadas por la Pragmtica de Madrid (1563), la
Nueva Recopilacin de Castilla (1567), Las Ordenanzas del Nuevo Cuaderno o San Lorenzo
(1584), y la Novsima Recopilacin de Castilla (1805).83
La conquista de Amrica motiv se dictaran disposiciones especiales, si bien como glosa
Guillermo Cano, la vigencia de las leyes metropolitanas (Leyes de Castilla) e indianas, se
superponen a menudo en el tiempo y en el espacio porque en el sistema espaol las leyes nuevas
no eran derogatorias de las antiguas que a veces incluan en sus textos. En este sistema haba
rdenes de prelacin para determinar la vigencia de los preceptos de unas y otras.84
Entre las disposiciones especiales tenemos: Las Ordenanzas del Virrey Francisco de Toledo de
1574; Recopilacin de las Leyes de Indias (1680) y las Ordenanzas del Per (1683). Estas
ordenanzas comprendan las Ordenanzas de Toledo, las Ordenanzas del Virrey Marqus de
Caete (1593), los aadidos y modificaciones introducidos por Juan Daz de Lupidana (1598),
con aprobacin del Virrey Luis de Velasco, las Ordenanzas del Virrey Luis de Velasco (1602),
las rdenes y Provisiones dictadas por los Virreyes y Reales Cdulas que alcanzan hasta 1680.85
La Real Cdula de 8/12/785, orden se aplicaran en el Per las ordenanzas de Nueva Espaa
Mjico, encargndose a don Jorge Escobedo y Alarcn, Superintendente de Ejrcito, de la Real
Hacienda y Superintendente Delegado, las adaptara a nuestra realidad, lo que motiv 56
modificaciones llamadas Declaraciones. Las Ordenanzas entraron en vigencia el 7/10/786.86
Pertenece al perodo de la Emancipacin el Reglamento Provisorio de Huaura, que promulgara
San Martn el 12/2/821, cuyo art. 18 enunci: "Todas las leyes, ordenanzas y reglamentos que
no estn en oposicin con los principios de libertad e independencia, con los decretos expedidos
desde el 8 de setiembre anterior y con lo establecido en el presen quedan en su fuerza y vigor,
mientras no sean derogados o abrogados por autoridad competente. Norma que confirmaron: El
art. 1 de la Seccin ltima del Estatuto Provisorio, promulgado el 8/10/821. El art. 13 del
Decreto de Bolvar de 20/7/824: "Todas las diputaciones territoriales del Estado se arreglarn a
las actuales Ordenanzas de Minera y a los decretos que bajo el Gobierno independiente se
hubiesen expedido, en todo aquello que no se oponga a este Decreto, cuyo exacto cumplimiento
81
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En cuanto a la produccin minera, los mapas pueden dar un claro indicio de la ubicacin
geogrfica de las actuales unidades en produccin (vase mapa a continuacin), las
proyecciones en ampliaciones, los proyectos en construccin, los proyectos en estudio de
factibilidad, los proyectos en exploracin y los proyectos de empresas por privatizar (vase los
anexos del 2 al 5).106
. Evolucin de la actividad del sector y perspectivas de mediano y largo plazo
El Per ha vivido, en gran parte de la dcada del noventa, una nueva etapa de expansin de la
actividad minera. Podramos dividir en tres etapas bien marcadas el desarrollo de la minera en
esa dcada:
- Una primera etapa, que va hasta comienzos de 1993 y es bsicamente un perodo
heredado de la dcada del ochenta, se caracteriza por una situacin de crisis: cada en la
produccin, ausencia de inversiones, descenso generalizado en las cotizaciones hasta
llegar a sus niveles ms bajos en varias dcadas - a excepcin del cobre, cierre de
operaciones mineras, y en general, inestabilidad.
- Una segunda etapa que va de 1993 a 1997, es el perodo del boom minero propiamente
dicho, que se inicia con un escenario internacional bastante favorable, marcado por la
recuperacin de las cotizaciones de la mayora de los metales y un renovado dinamismo
de la inversin minera en el mbito mundial. Se recupera una visin de inversin
productiva de mediano y largo plazo que se haba perdido en la dcada pasada; se
desarrolla un boom de exploraciones, pues el territorio que ocupa la minera se
multiplica por seis; se desarrolla el proceso de privatizacin de las empresas publicas
del sector minero; importantes empresas transnacionales se instalan en el Per; se
anuncian nuevos proyectos de inversin; y hay un incremento significativo en la
produccin de algunos metales (vase anexos 20; 21; 22).
- Una tercera etapa, que se abre en el ao de 1998, se caracteriza por un contexto
internacional menos favorable, ya que se produce una cada significativa en las
cotizaciones, la influencia negativa de la crisis asitica, un escenario de
sobreproduccin y otros aspectos que se van interrelacionando. En el Per, los efectos
del nuevo escenario comienzan a percibirse de inmediato: el boom de exploraciones
comienza amostrar claros sntomas de agotamiento; algunos proyectos considerados
como estratgicos en la poltica de captacin de nuevas inversiones comienzan a
postergarse, crendose hasta la fecha un clima de incertidumbre sobre las posibilidades
de desarrollo del sector. Sin embargo, la produccin de algunos metales sigue
aumentando, lo que se refleja en el incremento del producto minero en los ltimos aos,
debido a la entrada en operaciones a la ampliacin de algunos proyectos. ()107
Si bien las proyecciones de nuevas inversiones que maneja el Ministerio de Energa y Minas
siguen siendo bastante altas (once mil millones de dlares hasta el 2008), todo indica que en los
primeros aos de la presente dcada se producir una retraccin de la actividad global, por
factores tanto externos (inestabilidad, cada en las cotizaciones y tendencias ms conservadoras
de la inversin minera mundial), como internos (cambios en el marco legal e incertidumbre por
la evolucin de la situacin econmica en el Per). La posibilidad de retomar un nuevo impulso
para el crecimiento de la minera en el Per depender de la evolucin de estas dos variables.108
. Gestin de la seguridad y salud en el trabajo minero
Un instrumento de innovacin en las empresas mineras ha sido la adopcin voluntaria de
sistemas de gestin, desde mediados de los noventa. Algunas empresas vinculan el concepto de
excelencia empresarial con una poltica de prevencin de riesgos y mejora de las condiciones
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Miembros del Poder Judicial: Secretarios y Relatores de Sala, Jueces de Paz Letrados,
Jueces de Paz, Jueces Especializados o Mixtos, Magistrados de la Corte Superior,
Magistrados de la Corte Suprema.
Ministros de Estado.
Funcionarios que tengan rango de Ministros.
Contralor General.
Procuradores Generales de la Repblica.
Funcionarios y Empleados del Sector Energa y Minas nombrados o asignados a la Alta
Direccin, al Consejo de Minera, la Direccin General de Minera, la Direccin
General de Fiscalizacin Minera, los rganos Regionales de Minera y al Registro
Pblico de Minera.118
Que durante el ejercicio del cargo o funcin el inhbil adquiera derechos mineros por
herencia o legado.
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sin costo alguno. Si la adquisicin es tan slo de una participacin en el derecho minero, un
porcentaje determinado, la nulidad afectar tan slo ese porcentaje.124
De otro lado, hay que tener en cuenta que la adquisicin de acciones constituye un acto
lcito porque el dispositivo especifica claramente que est prohibida la adquisicin de
concesiones no de acciones de una empresa minera.125
La declaracin de nulidad procede a instancia de parte o de oficio. Se trata por tanto de
nulidad absoluta.126
Mientras se encuentra en trmite administrativo un expediente la declaratoria de nulidad
corresponde declararla a la autoridad minera. Inscrito el ttulo de la concesin en el Registro
Pblico de Minera procede la accin contenciosa administrativa.127
VI.- OTROS CASOS DE INHABILITACIN RELATIVA (art. 36 TUO)
La ley considera como personas inhbiles a los socios, directores, representantes,
trabajadores y contratistas de personas naturales o jurdicas dedicadas a la actividad
minera.128
Son casos de inhabilitacin relativa por cuanto estas personas, sin autorizacin del
titular, no pueden adquirir para s derechos mineros dentro un radio de 10 Kms. medidos
desde cualquier punto del permetro de las concesiones de la persona afectada.129
La inhabilitacin se extiende a los parientes que dependan econmicamente de las
personas relacionadas. La violacin de esta prohibicin no ocasiona la nulidad, sino
faculta a la persona natural o jurdica perjudicada a sustituirse en el derecho minero
adquirido por la persona inhbil para lo cual goza de un plazo de 90 das tiles vencido
el cual desaparece el vicio.130
A los casos que describe la ley minera hay que agregar la prohibicin contenida en el
art. 71 de la Constitucin que prohbe a los extranjeros adquirir o poseer por ningn
ttulo minas dentro de los 50 Kms. de la frontera, ya sea en forma directa o indirecta,
individualmente o en sociedad, bajo pena de perder el derecho adquirido en beneficio
del Estado; salvo que por necesidad pblica, declarada por decreto supremo aprobado
por el Consejo de Ministros se autorice al extranjero a ejercer actividades mineras en el
espacio indicado.131
Ejemplo: Decreto Supremo 037-98-EM del 5/11/98:"Declrese de necesidad pblica la
inversin privada, en actividades mineras, a efecto de que Minera Exploro del Per S.A,
pueda adquirir y poseer concesiones mineras y derechos sobre minas y recursos
complementarios para el mejor desarrollo de sus actividades productivas dentro de los
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cincuenta (50) kilmetros de la frontera del pas, en los lugares donde se ubican los
derechos mineros que se detallan en el articulo 2 del presente Decreto Supremo"(art.
1).132
10.- JURISDICCION ADMINISTRATIVA
Corresponde al Poder Ejecutivo y ser ejercida por el Consejo de Minera, la Direccin General
de Minera, la Direccin de Fiscalizacin Minera, los rganos Regionales de Minera, y el
Registro Pblico de Minera (art. 93-TUO). Slo podrn someterse a la accin contenciosa administrativa las resoluciones del Consejo de Minera que causen estado (art. 116 del
Reglamento aprobado por D.S Nro. 03-94-EM del 14/1/1994).133
a. CONSEJO DE MINERIA.- Son atribuciones del Consejo de Minera entre otras:
Conocer y resolver en ltima instancia administrativa los recursos de revisin (art. 94 TUO). El Consejo de Minera se compone de cinco vocales, quienes ejercern el cargo
por el plazo de cinco aos, y durante el cual sern inamovibles, siempre que no incurran
en manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad, casos en los cuales el
Ministerio de Energa y Minas expedir la correspondiente Resolucin Suprema de
subrogacin, que ser expedida con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Tres
de los miembros del Consejo sern abogados y dos ingenieros de minas o gelogos
colegiados (art. 95 TUO). Para el funcionamiento del Consejo se requiere la
concurrencia mnima de cuatro de sus miembros. Para adoptar resoluciones se requiere
3 votos conformes (art. 99 TUO). 134
b. DIRECCION GENERAL DE MINERIA.- Son atribuciones de la Direccin de
General de Minera, entre otras: Otorgar el ttulo de las concesiones de beneficio,
transporte minero y de labor general (art. 101-TUO); as como resolver sobre los
asuntos relacionados con el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
respecto a la actividad minera (art. 122 del Reglamento aprobado por D. S Nro.03-94EM).
c. DIRECCION DE FISCALIZACIN MINERA.- Son sus atribuciones, entre otras:
La formacin de Unidades Econmicas Administrativas, fiscalizar la Declaracin Anual
Consolidada, fiscalizar el cumplimiento del pago del derecho de vigencia, la
calificacin de los titulares de actividades mineras como pequeos, medianos o grandes,
segn la legislacin vigente (art. 102 del TUO).135
d. ORGANOS REGIONALES DE MINERIA.- Mediante Resolucin Ministerial Nro.
097-93-EM-SG del 5/5/1993 se aprob la Estructura Orgnica y Funciones de las
Direcciones Regionales de Energa y Minas. Por Decreto Supremo Nro. 017-93 del
28/4/1993 se deleg en las Direcciones Regionales de Energa y Minas funciones en
materia de electricidad, hidrocarburos, minera y medio ambiente.136
e. REGISTRO PBLICO DE MINERIA.- Es un organismo descentralizado del Sector
Energa y Minas, creado por la Ley 11357, Cdigo de Minera de 1950. Comenz a
funcionar el 1 de marzo de 1950 por Decreto Supremo Autorizativo Ad-hoc, primero
como unidad de la Direccin de Minera del Ministerio de Fomento hasta
independizarse en 1975. Se encuentra regulado por el D. Leg. 110 del 12/6/1981 y su
Reglamento de Inscripciones aprobado por D. S Nro. 027-82-EM/RPM del 11/8/1982.
Su funcin hasta 1992 era exclusivamente la inscripcin de actos jurdicos relativos a.
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derechos mineros y sus titulares. Posteriormente el Decreto Legislativo Nro. 708, cre
la Oficina de Concesiones Mineras, como un rgano encargado de tramitar las
solicitudes de concesiones mineras, as como de otorgar los ttulos correspondientes que
sern registrados (art. 104 TUO).Otras atribuciones son: Preparar el Catastro Minero
Nacional, resolver sobre las solicitudes de acumulacin de petitorios y concesiones,
resolver las solicitudes sobre uso de terrenos eriazos y terreno franco, etc.137
. Ley de Catastro Minero Nacional (Ley 26615).
Ley de Catastro Minero Nacional Nro. 26615 del 24/5/1996. El catastro minero nacional es el
registro ordenado y preciso de todos los derechos mineros bajo el sistema de coordenadas UTM
(Universal Transversal Mercator), que permite la correcta ubicacin geogrfica de los mismos
evitando la superposicin de reas peticionadas. El pas ha sido dividido en cuadrculas de 100
hectreas (1 km. por lado) que fija la extensin, la forma, la orientacin y la ubicacin de todas
las parcelas posibles a nivel nacional.138
En consecuencia, se constituye en el padrn de las concesiones mineras que, para todo efecto
jurdico, determina la ubicacin de las concesiones en el territorio nacional, permitiendo,
graficar en mapas la ubicacin de las concesiones mediante coordenadas UTM.139
La Ley de Catastro establece unificar el sistema de ubicacin de las concesiones mineras
otorgadas, o en trmite, anteriores al Decreto Legislativo 708 con el sistema de ubicacin por
coordenadas UTM del Decreto Legislativo 708. Martn Belaunde Moreyra anota, que al dictarse
el Decreto Legislativo 708 y establecerse desde el 15 de diciembre de 1991, un nuevo rgimen
de ubicacin de las concesiones mineras mediante el sistema de cuadrculas de 100 hectreas
cada una, cuyos vrtices estn referidos a las coordenadas UTM, surgi la necesidad
impostergable de conformar el catastro minero, por una razn muy simple: la ubicacin de los
denuncios y concesiones anteriores al 15 de diciembre de 1991 no coincidan con las nuevas
cuadriculas y dado que la ley obliga a respetar los derechos anteriores resultaba indispensable
fijar un sistema que permitiera ubicar a tales derechos prioritarios y relacionarlo con las nuevas
concesiones. El catastro minero, es pues, la respuesta para identificar a todas las concesiones
nuevas y antiguas, as como para los denuncias en trmite al 15 de diciembre de 1991.140
Asimismo, la incorporacin al catastro minero permite determinar de manera precisa y sin
posibilidad de superposicin, la ubicacin de los derechos mineros. Es adems, una garanta de
la existencia del ttulo y de su inscripcin en el Registro Pblico de Minera.141
La Primera Disposicin Transitoria de la Ley de Catastro Minero Nacional establece que el rea
Registral del Registro Pblico de Minera slo podr ser incorporada a la Superintendencia
Nacional de Registros Pblicos, una vez que se haya cumplido con la integracin definitiva de
las concesiones al Catastro Minero Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la presente
Ley. Esta incorporacin deber efectuarse dentro de un plazo no mayor de cuatro aos a partir
de la vigencia de la Ley.142
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necesidad de contar con una autoridad ambiental que se encargue del manejo de la
poltica ambiental nacional.155
c. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada.
El Cdigo del Medio Ambiente fue modificado por el Decreto Legislativo Nro. 757 del
13/11/1991, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada. El Ttulo IV sobre
La Seguridad Jurdica en la Conservacin del Medio Ambiente precisa lo referente a la
autoridad ambiental, sea/ando que la nica autoridad que debe conocer los aspectos
ambientales de una empresa es el ministerio del sector donde la empresa desarrolla sus
actividades, sealando adems, que en el caso que una empresa desempee actividades
en ms de un sector, la autoridad ambiental ser el ministerio del sector en el que la
empresa obtenga sus mayores ingresos.156
d. El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).
Mediante Ley Nro. 26410 del 16/12/1994 se cre el Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM) como el organismo rector de la poltica nacional ambiental. Es un organismo
descentralizado, con personera jurdica de derecho pblico interno, con autonoma
funcional, econmica, administrativa, financiera y tcnica que depende del Consejo de
Ministros. Tiene por finalidad planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el
ambiente y el patrimonio natural de la Nacin. La poltica que formula el CONAM es
de cumplimiento obligatorio. Su objetivo: Propiciar el equilibrio entre el desarrollo
socioeconmico, el uso sostenible de los recursos naturales y la conservacin del
ambiente.157
e. Cdigo Penal.
Los delitos contra la ecologa estn regulados en los artculos 304 al 314, Captulo
nico, Ttulo XIII del Cdigo Penal. La Ley Nro. 26631 del 20/6/1996 establece que el
Fiscal para formalizar una denuncia sobre delitos ecolgicos requiere la opinin
fundamentada por escrito de las entidades sectoriales competentes sobre si se ha
infringido la legislacin ambiental vigente.158
III.- NORMAS AMBIENTALES PARA EL SECTOR MINERO.
a.- Normas del TUO sobre el Medio Ambiente.
El Ttulo XV del TUO regula el Medio Ambiente. Se establecen los requerimientos
ambientales que tiene que cumplir cualquier titular de actividad minera. Los derechos
mineros que se hubiesen otorgado con anterioridad al establecimiento de reas naturales
protegidas no se vern afectados siempre que, adecen sus actividades a las disposiciones
del Cdigo del Medio Ambiente y Los Recursos Naturales, es decir, se realicen en armona
con los objetivos y fines para las cuales stas fueron creadas (art. 219 TUO).159
El artculo 220 fue derogado por el artculo 9 del Decreto Ley Nro. 25998, del 7/12/1992.
Regulaba lo referente a la creacin de reas naturales protegidas. El artculo 221 puntualiza,
que la autoridad competente aprobar los proyectos de ubicacin, diseo y funcionamiento
de las actividades de beneficio y explotacin para las personas naturales o jurdicas que
deseen realizar dichas actividades, siempre que se sujeten a las pautas y obligaciones
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inherentes a la defensa del medio ambiente y los recursos naturales conforme a las normas
que establezca la autoridad competente. Las nuevas solicitudes de concesin de beneficio
debern incluir un Estudio de Impacto Ambiental.160
El artculo 222 dispone, que para evitar la contaminacin de aguas en particular y del medio
ambiente en general el proyecto de construccin de las reas o depsitos de desechos
minero - metalrgicos debern incluir los aspectos tcnicos concurrentes que se precisan en
el artculo. La autoridad competente fija los estndares, que se definen, como las
condiciones tcnicamente aceptables que deben reunir los desechos que son arrojados al
mar para no alterar la salud humana y las cualidades del ecosistema.
El artculo 223 establece, que las actividades de exploracin explotacin de recursos
minerales debern sujetarse a las siguientes disposiciones: Las aguas que se emplean en los
procesos mineros podrn ser reutilizadas (darles una segunda utilidad) cuando sea tcnica y
econmicamente posible. En las explotaciones de cielo abierto debern adoptarse medidas
que garanticen la estabilizacin del terreno. Respecto al uso de explosivos en las
explotaciones mineras, prximos a centros poblados, deber mantenerse el impacto del
ruido, del polvo y las vibraciones dentro de los niveles tolerables que establezca la autoridad
competente.161
Artculo 224 dispone, que los residuos radioactivos que son evacuados (desocupados) de las
Instalaciones Minero Metalrgicas no debern superar los niveles tolerables establecidos
por los estndares que haya fijado la autoridad competente. Asimismo determina que los
responsables de las Instalaciones Minero Metalrgicas debern efectuar cada perodo de
tiempo mediciones de descarga, informando a la autoridad competente de las alteraciones
que se detecten, adoptando para ese efecto las medidas que sean necesarias para prevenir o
evitar daos al ambiente, a la salud humana, o a la propiedad.162
El artculo 225 seala que, con el propsito de evaluar los efectos de la contaminacin
producida por la actividad minero metalrgico y su evolucin por perodos establecidos, la
autoridad competente deber efectuar peridicamente muestreos de los suelos, aguas y aires,
a fin de adoptar las medidas preventivas o de carcter correctivo que correspondan.163
Para aplicar las disposiciones del Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales
en lo que respecta a la actividad minera se establece que la autoridad competente es el
Sector Energa y Minas (art. 226 TUO).164
b.- El Reglamento Ambiental para las Actividades Minero Metalrgicos.
El Reglamento Ambiental para las Actividades Minero Metalrgicos, fue aprobado por
Decreto Supremo Nro. 016-93-EM del 28/4/1993, y su Modificatoria por Decreto Supremo
NO.059-93EM del 10/12/1993. El Reglamento regula las obligaciones que tienen los
titulares de actividades mineras de presentar: 1) Un Estudio de Impacto Ambiental (EIA).
Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental: Estudios que deben efectuarse en proyectos
para la realizacin de actividades en concesiones mineras, de beneficio, de labor general, de
transporte minero, que deben evaluar y describir los aspectos fsicos-naturales, biolgicos,
socio-econmicos y culturales en el rea de influencia del proyecto, con la finalidad de
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CAPITULO III
GENERALIDADES
1.- SITUACION DE LA MINERA ARTESANAL EN EL PERU
Este captulo del informe pretende presentar la situacin de la minera artesanal, y
principalmente de la minera artesanal aurfera, por su importancia y trascendencia econmica y
social en el Per. Se presentar las caractersticas generales, la problemtica y contexto legal, y
las condiciones de seguridad y salud en este tipo de minera.177
A. Caractersticas generales de la minera artesanal en el Per Empresas y produccin
La pequea minera artesanal, en la definicin del Banco ML1ndial~8J, es "el tipo de minera
ms primaria, caracterizada por individuos o grupos de individuos que explotan depsitos en
pequea escala con mtodos manuales o equipos muy simples. La calificacin de "informal" de
la actividad minera artesanal radica en el hecho que desarrolla sus actividades sin poseer
derechos mineros propios o en terrenos de terceros, sin la debida autorizacin. El Ministerio de
Energa y Minas incluye a la minera artesanal en la clasificacin de la Ley General de Minera,
considerndola como aquella minera que se desarrolla en concesiones de hasta mil hectreas y
con una capacidad productiva de hasta 25 toneladas mtricas diarias, como se aprecia en el
anexo 49.178
. Empresas y Produccin
La minera artesanal ha mantenido una presencia significativa en la produccin minera del Per,
principalmente en la produccin del oro. Laminera artesanal del oro ha mantenido un
crecimiento sostenido en su produccin, en kilos de oro fino (Kg.F), durante los aos 1990 1995. A partir del ao 1996 se nota un decrecimiento en la produccin.179
Al realizar un clculo porcentual de la produccin de oro de la minera artesanal con relacin a
la produccin a escala nacional, segn el grfico 6.2, se observa que, en el ao de 1992, la
minera artesanal alcanz el 64% de la produccin nacional de oro. Luego, a partir del ao de
1993, se observa un decrecimiento en el porcentaje de participacin de minera artesanal, debido
al significativo incremento en la produccin de oro, con la entrada en operacin de las minas de
Yanacocha y Pierina.180
En el Per, el oro de la minera artesanal proviene de operaciones mineras ubicadas
principalmente en cuatro zonas. Segn el Ministerio de Energa y Minas, la produccin mas
significativa corresponde a la zona de Madre de Dios, y la menor produccin est en La
Libertad. Estas cuatro zonas, donde se desarrolla la explotacin minera artesanal de oro, tienen
adems distintas caractersticas en los yacimientos. En la zona de Madre de Dios, por ejemplo,
las operaciones mineras se ubican principalmente en las localidades de la Llanura, El potencial
minero metlico de la zona, reconocido hasta el momento, est circunscrito a la ocurrencia de
oro aluvial en algunos sectores, presentndose en polvo y en pepitas, como producto de
concentracin residual y mecnica.181
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ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.140
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ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.140
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ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.140
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El segundo aspecto, considerado como falta de respuesta del marco legal a las necesidades de la
minera artesanal, es la acentuada centralizacin de las funciones de la administracin minera y
ambiental. Las Direcciones de minera, catastro y registro, y la Oficina de concesiones se
encuentran en Lima. La labor de control de las autoridades administrativas del sector se hace
difcil, ya que las operaciones de los mineros artesanales se hallan dispersas, tanto en sentido
espacial como personal.192
Finalmente un tercer aspecto es la insuficiencia de recursos y herramientas de la administracin
minera y ambiental para atender los problemas de la minera artesanal.193
. En el mbito local (zonas minero-artesanales)
Al nivel de las localidades minero artesanales, se puede identificar dos problemas prioritarios: la
informalidad de las actividades minero artesanales, y la inexistencia o incumplimiento de
normas ambientales y mecanismos de control y fiscalizacin.194
El problema de la informalidad parte desde la concepcin de sta. Generalmente se analiza el
problema en el sentido estricto, dejando de lado un anlisis amplio de la informalidad en la
minera artesanal. En este sentido, la informalidad de la minera artesanal se resume en la
ausencia de un ttulo o relacin contractual vlida que respalde las operaciones de extraccin y
procesos de beneficio que realizan los mineros artesanales. Sin embargo, en un sentido amplio,
la informalidad debe verse tambin en el incumplimiento de las normas mineras tributarias,
laborales, ambientales, etc. Los problemas de informalidad identificados se pueden resumir en
los siguientes:
- Dificultades de los mineros artesanales para consolidar sus esfuerzos de titulacin como
concesionarios. La mayora de mineros artesanales, tanto en la zona de Ica-AyacuchoArequipa como en Puno, se encuentra trabajando en reas de derechos de terceros. Por
parte de las organizaciones de mineros artesanales la opcin ha sido formal izarse a
travs de empresas mineras bajo la forma de sociedades annimas. Esta modalidad de
formalizacin se ha llevado a cabo en Mollehuaca, Santa Filomena, Relave, Huanca y
Eugenia en el sur medio, mientras que en Puno la modalidad ha sido la constitucin de
cooperativas como San Francisco, Cerro Lunar y Ananea.
- An en Comunidades minero-artes anales donde se han formado empresas asocia ti vas
que poseen ttulos de concesiones, las reas de concesin no son aquellas en las que
desarrollan sus operaciones mineras.
- La informalidad y/o imperfeccin de las relaciones contractuales entre los
concesionarios y los mineros artesanales. Se presenta, por ejemplo: el caso de
Mollehuaca y Relave (Arequipa), donde los mineros trabajan en concesiones de la
Compaa Minera Caravelli. En este modelo de formalizacin, se plantea un contrato
entre los mineros artesanales y la concesionaria para su procesamiento. Esto ocurre en
los casos en que los mineros trabajan en derechos de terceros, con el consentimiento del
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titular, bajo diversas formas de acuerdo. Sin embargo, este tipo de acuerdos puede llegar
a impedir una explotacin racional del recurso y el desarrollo social y econmico de los
mineros.
Las imperfecciones y/o el carcter inconcluso del proceso de constitucin y
funcionamiento de las empresas asociativas conformadas por los mineros artesanales.
Existen varias comunidades minero-artesanales que vienen desplegando un esfuerzo
hacia la formalidad. Algunas de estas empresas constituidas han logrado superar las
limitaciones organizativas y han obtenido concesiones, la calificacin de pequeo
productor minero, y certificados de operaciones mineras. Sin embargo, la mayora an
presenta dificultades para el desarrollo de las funciones gerenciales y el cumplimiento
de las obligaciones formales (contables y tributarias). De ah la necesidad de
perfeccionar las empresas asociativas.195
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situacin puede afectar los valles agrcolas de la parte baja, que son irrigadas va canales que
captan del rio o a travs de pozos de aguas subterrneas.204
Otra forma de contaminacin es a travs del polvo de relave con mercurio. La sequedad del
ambiente, aunada a la accin de los vientos, especialmente en el sur medio, hace que el relave
se disperse por grandes reas; tambin sucede que la exposicin del relave al intenso sol en esta
zona favorece la volatilizacin directa del mercurio.205
Finalmente, es necesario volatilizar el mercurio para obtener el oro, y esto se realiza mediante la
quema directa de la amalgama con un soplete, en un recipiente abierto. De esta manera el
mercurio gaseoso se vierte directamente a la atmsfera.206
. Gravedad del problema medioambiental
El mayor impacto ambiental es causado por la contaminacin por mercurio. Se estima que el
mercurio producido por la minera artesanal, en el rea de lca -Arequipa - Ayacucho y Puno,
alcanza un volumen aproximado de 105 toneladas al ao, correspondiendo 85 toneladas a
mercurio lquido y 20 toneladas a mercurio gaseoso.207
Las principales cuencas afectadas son las de los ros Grande. Acar. Yauca, Chala, Chaparra.
Atico, Caraveli y Ocoa; mientras que en Puno se afecta la cuenca del ro Carabaya. Existen ya
algunos diseos de procesos para recuperar el mercurio de la amalgama en el refogado y evitar
la emisin de gases de mercurio al ambiente. Uno de los ms efectivos tcnicamente es la
retorta adaptada, implementada por el Ministerio de Energa y Minas como parte de la estrategia
en el Proyecto Pequea Minera y Minera Artesanal (MAPEM). Sin embargo, los mineros
realizaron algunas observaciones a la tecnologa de la retorta que tienen que ver especialmente
con los costos del combustible en perodos de baja produccin y con la idiosincrasia del minero.
Esta retorta ha tenido mejor aceptacin en la zona de Madre de Dios, una de las zonas de mayor
produccin artesanal de oro. En la comunidad minera de Huanca (Ayacucho), existe la
experiencia de un horno de refogado que captura el gas de mercurio con ayuda de un extractor.
Este es un proceso aceptado por los mineros, aunque la recuperacin de mercurio en el horno es
menor que con la retorta.208
D. Condiciones de trabajo, seguridad y salud en el trabajo
. Condiciones de trabajo
La minera artesanal constituye una actividad de alto riesgo para la vida y la salud de la familia
minera. Las condiciones del trabajo minero en este sector tienen un gran impacto en la salud de
las personas involucradas en esta actividad.209
Por ejemplo, la prospeccin es por deteccin visual y la explotacin es por minado selectivo,
con un 60% de perforacin manual, 15% de perforacin elctrica y slo un 25% de perforacin
convencional. Estas condiciones de explotacin tienen un gran impacto en la salud del minero,
dado que ste emplea principalmente la fuerza fsica. Adems, el empleo del perforador
elctrico no permite el uso de agua y por lo tanto incrementa la concentracin de polvo de
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que desarrolla y por las condiciones en las cuales opera, as como su situacin y
condicin social en las comunidades-minero artesanales.216
En este proceso del beneficio, los mineros artesanales se exponen a riesgos tales como:
Las medidas de seguridad durante las operaciones son mnimas, debido a la errada conviccin
de que ello reduce sus costos de inversin. Se emplean chimeneas para ventilacin solamente
cuando se hace muy difcil respirar en ese nivel, ya que una chimenea significa el uso de ms
explosivos. Se limita tambin el entibado o colocacin de puntales, por lo que muchas veces los
mineros estn expuestos a derrumbes por falta de medidas de seguridad.217
El trabajo en los piques o chimeneas se realiza sostenindose con las piernas o atados por la
cintura con una soga. El encapsulado de los fulminantes se hace con los dientes y no con una
encapsuladora. El acarreo del mineral se realiza cargando el mineral en latas o en carretillas y
no mediante un carro minero. La perforacin se realiza "a pulso", y pocas labores emplean
taladros y menos an cornpresoras. El dimetro de la galera es mnimo, para poder seguir la
veta y evitar el consumo excesivo de explosivos.218
El minero artesanal no se encuentra sensibilizado ni tiene conocimientos sobre los riesgos a los
que se expone en su actividad laboral. Adems, sta es una actividad que se realiza sin una
supervisin tcnica adecuada y se desarrolla soportada solamente en la experiencia que el
minero artesanal va adquiriendo por error y acierto. Algunos ex mineros, despedidos de la
minera formal, incursionaron en la minera artesanal, convirtindose en el recurso tcnico para
asesorar a los nuevos mineros. Otros han adquirido el saber ancestral de manera oral y prctica,
debido a que estos procesos datan desde la poca de la colonia. Sin embargo, mucho del
conocimiento acumulado se sustenta en errores que han costado lesiones y vidas de muchos
mineros. Como parte de su idiosincrasia, los mineros artesanales han ido creando mecanismos
de proteccin ad-hoc y de bajo costo, Uno es el uso de la "franela hmeda, para disminuir la
inhalacin de polvo durante la perforacin; otro el uso de algodn en los odos, en lugar de
tapones: o el utilizar los sacos de polietileno al momento del chancado, para disminuir las
esquirlas; y, una garra de metal ("manito") para el pallaqueo o seleccin manual del mineral.219
. Enfermedades asociadas al trabajo minero artesanal
Como se ha podido apreciar, la dinmica productiva presenta una diversificacin de fases y de
tcnicas desarrolladas en la explotacin y beneficio por zonas mineras. Esto hace que los efectos
de la actividad minera sobre la salud tambin sean diversos. En el proceso de explotacin, el
riesgo principal est dado por la exposicin respiratoria al polvo de slice durante el trabajo al
interior de la mina y, en segundo lugar, por los accidentes, teniendo como principal grupo de
riesgo a los adultos jvenes (varones).220
Las enfermedades pulmonares profesionales ms habituales son las afecciones
broncopulmonares y pleurales, - causadas por la inhalacin de polvos inorgnicos, orgnicos,
irritantes, y de humos y sustancias txicas en general, as como el asma ocupacional y el cncer
de pulmn sufrido como consecuencia de la actividad laboral. Segn el estudio realizado en la
comunidad de Santa Filomena, se observ un 6,7% de casos de neumoconiosis en este rango,
216
DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.146
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ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.147
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ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.147
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ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.148
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ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.148
44
una tasa muy cercana a la reconocida para los trabajadores del denominado sector formal de la
minera (5-7%).221
La silicosis no es el nico problema de salud asociado a la exposicin al polvo: Debido a que el
sistema respiratorio presenta una serie de reacciones por la exposicin a ste u otros agentes, los
mecanismos de defensa van a crear reacciones que se convierten en un problema secundario.
Segn el estudio realizado en 1999, el 60.0% de la poblacin expuesta al polvo presenta algn
tipo de reaccin respiratoria: espasmo bronquial (50% de la poblacin) e infecciones tales como
bronquitis (10.0%).222
Durante el proceso de beneficio o tratamiento, el riesgo principal est dado por la exposicin a
agentes txicos como el mercurio y/o cianuro. En localidades donde la familia, duea de la
planta de beneficio, brinda el servicio de molido y realiza ella misma el trabajo exclusivo de
molido-amalgamado, se han encontrado indicadores de que los niveles ms peligrosos de
mercurio excretado por la orina lo presentan las mujeres en mayor proporcin que los varones.
En localidades donde el minero alquila la planta de beneficio y l mismo realiza la labor de.
molido-amalgamado, no se han encontrado diferencias significativas en los valores de mercurio
excretado en orina de varones y mujeres.223
El problema de exposicin al mercurio trasciende de los mineros y constituye un problema de
salud ambiental. En familias dueas de plantas de beneficio, donde la madre y sus hijos
manifiestan no realizar el trabajo de molido-amalgamado, se ha encontrado que los niveles de
mercurio excretado en orina son significativos en el9, 1% de los casos.224
En el trabajo minero artesanal se encuentra que los mineros estn expuestos al ruido, tanto en la
etapa de explotacin (compresora o taladros) corno en la de beneficio (molinos). Con relacin al
ruido, se ha encontrado que existe mayor proporcin de disminucin de la capacidad auditiva en
los mineros que trabajan al interior de la mina, en la explotacin, que en aquellos que trabajan
en las plantas de beneficio.225
Las condiciones de trabajo de los mineros artesanales son precarias. En el trabajo al interior de
la mina, el minero ingresa en ropa simple, sin implementos de seguridad, a excepcin de
algunas comunidades mineras que han hecho obligatorio el uso del casco de seguridad. Sin
embargo, el minero no hace uso de botas, sino que emplea slo zapatillas o sandalias de
plstico, y no usa protectores para los ojos, odos, manos, etc.226
Existen varias razones, de tipo social y econmico, para sostener que la minera artesanal
continuar desarrollndose en el Per. Sin embargo, es ineludible que debe concluirse con un
proceso serio de formalizacin, como parte del proceso de desarrollo de la minera nacional,
proceso en el cual la responsabilidad es de todos los actores involucrados, pero especialmente
del Estado, sobre todo con las familias mineras artesanales, permitiendo mejorar sus
condiciones de vida y de trabajo.227
221
DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.148
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DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.148
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DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.148
224
DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.148
225
DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.148
226
DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.149
227
DE ECHAVE CACERES, Jos OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud
ocupacional en la minera del Per. Organizacin Internacional del Trabajo 2002. Pg.149
45
CAPITULO IV
LEGISLACION COMPARADA
1.- MINERIA ARTESANAL EN CHILE
I.- METODOLOGIA DE ANALISIS
. Antecedentes.
El sector minero chileno se compone fundamentalmente de productores de cobre, oro y plata,
que han contribuido al desarrollo de las regiones mineras ubicadas principalmente en el Norte.
Aunque se trata de una actividad histricamente importante en la economa del pas, en la ltima
dcada se ha constituido en uno de los sectores ms dinmicos de la economa. Entre 1.974 y
1.995, el sector minero ha recibido inversiones externas por ms de 8.700 millones de dlares y
en 1995 aport el 49% del total de las exportaciones chilenas (SONAMI, 1996). Las actividades
mineras pueden encontrarse a lo largo de todo el pas. En el Norte chileno se ubica la mayor
parte de las reservas de cobre y oro. La minera de gran escala est concentrada en la Segunda
Regin, donde estn minas como Chuquicamata y La Escondida. Las reas centrales del pas
tambin poseen abundante cobre y algo de oro. En el Sur, se encuentran los depsitos de
combustibles fsiles, junto con algunos depsitos de oro. 228
La actividad ms importante es la minera del cobre, que adems genera buena parte de la
produccin de oro y plata, como subproductos. En 1995 se produjeron 2,49 millones de
toneladas mtricas de fino de cobre, 43.600 kilos de fino de oro y 1.042.000 kilos de fino de
plata. Asimismo, la produccin de estos metales creci respecto del ao anterior en 11.7%,
11.8% y 6%, respectivamente (Ministerio de Minera, 1996). La explotacin directa de plata es
relativamente escasa, el 80% de la produccin se obtiene como subproducto de otros metales.
Hasta principios de los aos 70 la actividad minera estuvo concentrada en el sector privado. A
partir de entonces y como resultado de los procesos de nacionalizacin de las empresas del
cobre, el Estado cobr un rol directo en la produccin y comercializacin del cobre chileno. Dos
empresas estatales fueron desde entonces el eje del sector minero chileno, la Corporacin del
Cobre CODELCO y la Empresa Nacional de Minera ENAMI. Juntas llegaron a concentrar
hasta el 85% de la produccin total de cobre, la mayora de las exportaciones y el 90% de la
renta minera cuprfera (Lagos, 1993). En los ltimos aos y como resultado de un intenso
proceso de inversin extranjera, la actividad privada ha venido incrementndose, en especial a
partir de 1991 en que se inaugura la mina de cobre Escondida y del descubrimiento del
yacimiento de oro El Indio. Por primera vez, en 1995, la minera privada super los ndices de
produccin de la minera estatal, alcanzando el 53.7% de la produccin de cobre, el 93.6% del
oro y el 71.4% de la plata, alcanzando el 28% del total de las exportaciones del pas y su
produccin registra tasas de crecimiento del orden del 22%, 12.7% y 5.7%, respectivamente. Se
estima adems, que seguir incrementndose en la medida que se pongan en operacin varios
nuevos proyectos mineros privados, que al momento se encuentran en distintas fases de avance.
Para 1996 se proyecta un crecimiento de 37.5% en la produccin total de cobre, 17.9% en el oro
y 7.5% en la plata (Ministerio de Minera, 1996). Adicionalmente, se prev que para el nuevo
siglo, la diversificacin en el sector llevar a que ninguna empresa minera, salvo CODELCO,
supere el 15% de la produccin nacional de cobre. (Lagos, 1993)
228
SANCHEZ C., Jos Miguel ENRIQUEZ B., Sara Mara. IMPACTO AMBIENTAL DE LA PEQUEA Y
MEDIANA MINERIA EN CHILE. Departamento de Economa de la Universidad de Chile.
http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/pequenamineria/Chile/impacto-ambiental.pdf (Consultada
el 06 de marzo de 2012).
46
anhdrido sulfuroso y arsnico. Estas redes pertenecen y son controladas por las compaas,
pero tienen que cumplir con los requerimientos de los servicios de fiscalizacin.
Parte importante del dao ambiental ocasionado por la Minera en Chile se ha generado a partir
de las estructuras productivas del Estado, que al momento tambin ha iniciado directamente la
incorporacin de la gestin ambiental. De acuerdo con la nueva legislacin las fundiciones en
zonas saturadas deben preparar planes de descontaminacin, que establecen mximos niveles de
emisin (de material particulado y arsnico) por ao con el propsito de cumplir, en un perodo
de tiempo razonable con los estndares de calidad del aire. Estn aprobados y en operacin los
Planes de Descontaminacin para la Fundiciones Ventanas y Paipote de ENAMI y para la
Fundicin de Chuquicamata de CODELCO. En proceso de elaboracin y aprobacin se
encuentran los Planes de Descontaminacin para la Fundiciones Caletones (Divisin El
Teniente) y Potrerillos (Divisin El Salvador) de CODELCO. Otras fundiciones ubicadas en
zonas latentes han debido realizar importantes inversiones para mejorar su desempeo
ambiental, como la Fundicin Chagres de La Disputada de las Condes (COCHILCO, 1996).
El tema de la Pequea y Mediana Minera resulta particularmente importante si se considera que
en materia ambiental el control se ha concentrado en las actividades vinculadas a la fundicin.
Los procesos de beneficio de mediana minera en cierta medida han quedado fuera del esquema
de control, aunque se trata de un grupo que presenta un importante crecimiento y dinamismo en
los ltimos aos. Adicionalmente, solo recientemente se ha hecho algn esfuerzo por establecer
el impacto ambiental de la minera de pequea escala en materia ambiental. El sector no tiene
manejo ambiental alguno y cuenta con una muy limitada capacidad financiera para llevar a cabo
inversiones que mejoren sus prcticas. En este segmento y sobre todo en las faenas ms
artesanales, es de particular importancia el riesgo ambiental vinculado al manejo del mercurio
en el proceso de amalgamacin de oro.
Por otra parte, las actividades mineras usan considerable cantidad de agua, que en ciertos 1casos
son depositadas en cursos naturales, contaminando aguas y suelos. El monitoreo de la
contaminacin de agua se ha convertido en un tema de relevancia en el sector minero dada la
escasez del recurso en las regiones mineras del Norte y de la competencia con otras necesidades
alternativas tales como el consumo humano o las actividades agrcolas. La eficiencia en el uso
del agua, es un tema que se presenta particularmente importante en la I y II Regin.
Chile ha tenido experiencia con disposicin final no adecuada y poco cuidadosa de efluentes
lquidos, que en la actualidad est siendo corregida. En general en la Gran Minera, salvo casos
aislados las aguas residuales, tanto en minera privada como estatal, han sido bien manejadas.
Cabe mencionar el caso de Chuquicamata, Escondida y La Disputada de Las Condes. Adems,
se presume que en Chile muchas plantas pequeas y en algunos casos hasta medianas, vierten
sus efluentes en ros cercanos o directamente al mar. Sin embargo, los pocos estudios realizados
han determinado que en general los efectos de los vertimientos son nulos o inofensivos y por lo
tanto ste no ha sido un tema prioritario y no ha producido alarma pblica. En general, las
condiciones de los suelos, las aguas, el escaso nivel de lluvias y el tpico paisaje de la zona del
desierto, sumados a las caractersticas de los procesos de beneficio, determinan una percepcin
generalizada de un bajo nivel de impacto ambiental derivado de estas actividades. Sin embargo,
no se puede justificar estas prcticas y por lo tanto la planificacin, construccin y monitoreo de
los tranques de relaves, constituye uno de los puntos importantes a analizar para estos
segmentos.
En Chile no existen grupos indgenas asociados a la actividad minera. Se han registrado
conflictos con las comunidades nicamente en lo que respecta a la Gran Minera y vinculado a
la actividad en fundiciones y la disposicin de relaves. Se pueden mencionar los siguientes
casos legales presentados a las autoridades: (Lagos, 1994)
Los obreros de la mina de Chuquicamata contra la compaa por la emisin de gases desde
las fundiciones.
48
al respecto, para alcanzar entender las motivaciones e incentivos detrs de las conductas de las
fuentes. Se requiere adems caracterizar el medio fsico afectado por las emisiones y los
receptores las mismas.
Por ltimo, se requiere determinar los impactos fsicos actuales y potenciales sobre el medio y
que se traducen en una cierta calidad ambiental. Esta metodologa de anlisis se denomina
Trayectoria de Impacto y ha sido utilizada extensamente en el ltimo tiempo para la
identificacin de impactos ambientales. El anlisis de esta trayectoria resulta muy til para
explicitar los requerimientos de informacin tanto tcnica como estadstica para el diseo de la
poltica o estrategia. Permite adems un mejor entendimiento de las caractersticas del medio y
de las restricciones que enfrentan las fuentes emisoras, lo que es fundamental para poder
predecir el cambio en el comportamiento de los agentes que provocaran distintas polticas
regulatorias.
Dada la informacin disponible, la finalidad de este trabajo no es alcanzar la valoracin
econmica del impacto ambiental de la Pequea y Mediana Minera Chilenas. El propsito es
investigar sobre las condiciones ambientales y la asignacin de recursos en el sector y la
posibilidad de una mejora en la calidad del medioambiente o de una actividad preventiva, en
base de una estrategia que incorpore en el sistema de gestin a los segmentos de menor tamao
de la Minera Chilena. La figura 1 muestra una adaptacin de la metodologa de la Trayectoria
de Impacto realizada para identificar el impacto ambiental y analizar las externalidades de la
minera mediana, pequea y artesanal. En este trabajo la metodologa se aplica en el anlisis de
cada segmento en cada una de las distintas componentes contenidas en el diagrama.
II.- IDENTIFICACION DE LAS FUENTES
A.-Marco Institucional del Sector Minero Chileno.
Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Es la mxima autoridad en materia de
poltica ambiental en Chile y opera en cada Regin del pas a travs de Comisiones Regionales
de Medio Ambiente COREMAs. Su funcin es hacer cumplir la Ley de Bases de Medio
Ambiente, y establecer los lineamientos de Poltica Ambiental a nivel nacional. Su rol es
fundamentalmente coordinador de la labor de Ministerios y Servicios Pblicos, que operan con
sus propias estructuras tcnicas, y otorgan los permisos y fiscalizan el cumplimiento de las
normas correspondientes.
Est encargada del Sistema de Evaluacin Impacto Ambiental fijado en la Ley de Bases de
Medio Ambiente. Maneja el mecanismo de generacin de normas de calidad ambiental, de
emisin y de regulacin en torno al manejo de los recursos naturales. La CONAMA coordina,
valora y monitorea los Planes de Descontaminacin, que por el momento, en su mayor parte
tienen que ver con la actividad de las Fundiciones de Cobre de propiedad de CODELCO y
ENAMI. Adicionalmente y en colaboracin con los distintos Ministerios, la CONAMA trabaja
en el fortalecimiento institucional en materia ambiental. Actualmente esta Comisin tiene en
marcha el Proyecto Desarrollo de Instituciones del Medio Ambiente y coordina estudios para
los distintos sectores, incluyendo el de la Minera.
Empresa Nacional de Minera (ENAMI). Su funcin es impulsar la actividad minera y
contribuir a la sustentabilidad de las faenas y las empresas de Pequea y Mediana Minera. A
fines de los aos 70, inici un programa de reactivacin de pequeos y medianos mineros, que
le permitiera asegurar su abastecimiento y que posibilit la creacin de ms de diez mil fuentes
nuevas de trabajo a travs de la incorporacin de un sistema de participacin en la fijacin del
precio del cobre, la rebaja en cargos de tratamiento y la renegociacin de crditos (Ministerio de
Minera, 1996).
En la actualidad, su fin primordial lo constituyen, el aumento de la produccin y la
productividad minera, facilitando a pequeos y medianos mineros el acceso a los mercados
50
internacionales. Con este propsito divide su actividad en dos reas: la produccin y el fomento.
ENAMI se abastece de los tres segmentos y por ley debe dar prioridad en la asignacin de sus
capacidades de fusin a la Pequea y Mediana Minera. Los siguientes datos reflejan la
magnitud de sus operaciones. En 1995, ENAMI produjo 207.764 TMF de cobre electroltico,
9.374 kilos de oro electroltico, 154.585 kilos de plata electroltica y 257.849 TM de cido
sulfrico. Sus ventas totales fueron de 882 MM de dlares, permitindole constituirse en la
tercera empresa exportadora del pas y generar unas utilidades del 13,31% (un 68,6% mayores
que para el 94).
Actualmente ENAMI se encuentra llevando a cabo un proceso de modernizacin cuyos puntos
ms importantes son la desconcentracin, la regionalizacin y la incorporacin de programas
ambientales en la estructura productiva. En 1996 se han realizado notables avances en cada uno
de estos temas. La nueva estructura ser un holding bajo el control estratgico de la Casa Matriz
que opera en Santiago. A su cargo est la Gerencia Nacional de Minera (recientemente
trasladada a la ciudad de Copiap) a la cual se asigna la labor de fomento, la asistencia crediticia
y la compra de minerales y productos. El holding trabajar sobre un Plan Estratgico que
contempla cada uno de los aspectos vinculados a las labores de produccin y fomento de
ENAMI.
En materia ambiental y respondiendo a los requerimientos de la CONAMA, ENAMI ha
desarrollado una red de monitoreo y los planes de descontaminacin para sus Fundiciones de
Ventanas y Paipote, que debern ser culminados en 1997 y 1998 respectivamente.
Adicionalmente, deber preocuparse por la situacin del manejo de relaves no adecuado en sus
plantas de beneficio y en particular en Taltal y Panurcillo, las cuales contaminan recursos
acuticos. El programa de control ambiental se ha concentrado en la Fundicin Paipote y se ha
disminuido su beneficio programado en 28 mil Ton por ao. Por el momento ENAMI no ha
incorporado el tema ambiental en lo que tiene que ver con las faenas medianas y pequeas que
le sirven de abastecimiento.
Ministerio de Minera. Como representante del ejecutivo en el Sector Minero, es el encargado
de disear y llevar a cabo la poltica de gobierno para el caso. Adems de coordinar lo referente
a la operacin del sector, entre sus funciones en materia ambiental se incluyen, la incorporacin
de la proteccin ambiental a todo el proceso minero, la supervisin de los nuevos proyectos
mineros y adems, el manejo de los problemas ambientales existentes. Su preocupacin
fundamental en esta materia, la contaminacin atmosfrica generada por las grandes fuentes de
emisin en el sector minero. Como todos los Ministerios, cuenta con una estructura regional que
funciona a travs de una Secretara Regional Ministerial (SEREMI), que se encarga de
coordinar labores con las oficinas principales que operan en Santiago. A cargo de este
Ministerio est el Servicio Nacional de Geologa y Minera SERNAGEOMIN, cuyas funciones
se definen ms adelante. En relacin a los segmentos mineros de inters en el presente estudio,
sus proyectos se orientan a la gestin ambiental y a la preocupacin social de las faenas
correspondientes a la Pequea Minera.
En 1991 se cre la Unidad Ambiental del Ministerio de Minera, cuyo fin es fomentar una
actividad minera ambientalmente sustentable y promover su introduccin en el marco
regulatorio, que actualmente se est instaurando en Chile. Esta Unidad trabaja en conjunto con
la CONAMA y como parte del proyecto de Desarrollo Institucional ya mencionado, desarrolla
un estudio denominado Desarrollo de un Patrn de Anlisis Ambiental de la Pequea
Minera, el cual cuenta con importante informacin estadstica del Sector y constituye el mayor
esfuerzo estructurado en materia ambiental para la Pequea Minera en Chile. La Unidad
Ambiental tambin ha puesto en marcha el Proyecto Ambiental Pequea Minera PRAPEM,
cuyo propsito es proponer prcticas o tecnologas alternativas, dentro de un marco de fomento
de la actividad. Finalmente e incorporando ms directamente la variable social, se desarrolla el
Proyecto Ambiental Chaaral PRACH, cuyo propsito es identificar los problemas
ambientales que la actividad minera genera en la Comuna de Chaaral (II Regin). El objetivo
51
caso, se trata de un sector en el que no se lleva a cabo ningn tipo de gestin ambiental
y en el que el control y la capacidad de fiscalizacin de las autoridades es mnimo.
El grupo ms formal incluye algunas faenas en mina regularmente ms organizadas y
con un cierto grado de mecanizacin. Est compuesto fundamentalmente por pequeas
plantas en las que se benefician minerales en baja escala y que disponen de poca
capacidad de gestin. Adicionalmente, se observa un mayor porcentaje de propietarios
de las faenas en relacin al grupo artesanal.
Los mineros artesanales, que se conocen como pirquineros, operan fundamentalmente
en minas en las que solo se extrae mineral y en pequeos trapiches artesanales en los
que se concentra muy rudimentariamente el metal (bsicamente se obtiene oro metlico
a travs de la amalgamacin con mercurio). Es un grupo particularmente pobre y
concentrado en el quintil ms bajo de ingresos de la poblacin chilena. Se trata de
trabajadores independientes muy poco organizados. En muchos casos no son
propietarios de las faenas que explotan, en general no utilizan equipos, operan a base de
la fuerza humana en la extraccin y en agrupaciones de tipo familiar. Se observa una
muy alta estacionalidad que determina una movilidad que hace an ms complicada su
identificacin y fiscalizacin.
III.- PROCESO PRODUCTIVO
A.- MEDIANA MINERIA: Caracterizacin, escala, cuantificacin y ubicacin.
La Mediana Minera Chilena presenta las siguientes caractersticas generales:
- Son productores de concentrados y precipitados de cobre y concentrados de oro, que
venden toda su produccin a ENAMI a travs de contratos de compra.
- Cuentan con una capacidad empresarial suficiente como para ser abastecedores
regulares de ENAMI y sin embargo, encuentran dificultades para negociar y exportar
directamente sus productos.
- Se ubican fundamentalmente en el Norte y se extienden hasta la Quinta y Regin
Metropolitana.
- Los concentrados y precipitados que producen aportan anualmente entre 1.000 y
20.000 Ton en la produccin de cobre o su equivalente en oro.
- Los capitales que involucran son mayoritariamente nacionales. Se caracterizan por el
uso combinado de maquinarias y una buena cantidad de mano de obra.
- Son importantes generadores de empleo directo, y en particular en el Norte Minero.
Permiten adems el desarrollo asociado de la Pequea Minera, la cual acta como
abastecedora de mineral de las plantas de beneficio medianas.
De acuerdo a estos criterios se identifican 18 empresas medianas dentro de este segmento. Su
produccin en 1995, segn informacin de la SONAMI, se valora en alrededor de 293 millones
de dlares (Cuadro Anexo N2). La mayora de estas empresas obtienen concentrados de cobre
y dentro de este grupo se cuentan:
II Regin: Las Luces, Punta Grande y Compaa Minera Tocopilla:
III Regin: Compaa Minera Sali Holchschild S.A, Compaa Minera San Jos, Sociedad
Punta del Cobre, Empresa Minera San Esteban Primera, Cobrex y Carola Coemn.
IV Regin: Compaa Minera La Patagua, Sociedad Minera Las Cenizas de Cabildo y Cerro
Negro.
En menor nmero estn aquellas firmas productoras de precipitados de cobre: Caleta del Cobre
y Compaa Minera Doa Ada en la II Regin y la Minera Amolanas en la III Regin.
Finalmente, entre las productoras de concentrados de oro se cuentan: la Sociedad Minera Don
55
Se debe tener en cuenta que todos quienes pertenecen al segmento de Pequea Minera estn
vinculados entre s y en especial a travs del proceso de comercializacin. Existe una
considerable interdependencia entre grupos, los medianos contratan a los pequeos para
abastecimiento. Los pequeos y pirquineros venden en agencias de ENAMI, que acta como
ente de fomento y regulacin, maquilador y exportador. ENAMI est obligado por ley a
procesar los productos que extraen pequeos productores.
En muchos casos los mineros artesanales le venden a plantas o minas de la Pequea Minera
Formal y su mineral llega a ENAMI a travs de ellas.
En general este segmento presenta las siguientes caractersticas, y obviamente las limitaciones
son ms agudas en tanto ms artesanal es una faena:
-Situacin de propiedad que no permite su desarrollo. Alto porcentaje de arrendatarios
que adems operan con contratos de corto plazo.
-Escaso conocimiento de las reservas explotables y muy limitadas o ningn acceso a
financiamiento.
-Este tipo de mineros trabaja con leyes altas. Sus costos elevados responden a
tecnologas antiguas y artesanales, pagos de regalas a los propietarios, grandes
distancias a las plantas de beneficio, entre otros.
Existe la percepcin de que en los ltimos aos han visto reducido en alguna medida su campo
de accin, ya que grandes extensiones han sido cubiertas por empresas de gran escala. Sin
embargo y aunque en el Norte se extienden grandes yacimientos de oro y cobre atractivos para
la minera de gran escala, existen diversos depsitos (mayoritariamente presentes en la III y IV
Regin del pas) que por sus caractersticas slo pueden ser explotados mediante el trabajo
selectivo de la pequea escala. Por otra parte, las grandes empresas mineras tienden a ubicarse
en zonas desrticas (II Regin) muy lejanas a centros poblados, donde se verifica una mayor
competencia por el agua y por tanto poco atractivas para pequeos mineros.
En el caso de la Pequea Minera no existe ninguna institucin que trabaje generando
informacin sectorial formalmente. Aunque se trata de una actividad muy antigua solo
recientemente se han iniciado trabajos para identificar adecuadamente al sector, buena parte de
los cuales todava se hallan en elaboracin. Por lo tanto, para efectos de este estudio se ha
realizado la recopilacin de toda la informacin previamente levantada por distintas entidades
relacionadas al sector. Se utilizarn varias fuentes, en funcin de su pertinencia con relacin al
aspecto especfico que se pretende ilustrar a lo largo del anlisis. Adicionalmente y para la
identificacin de impacto se ha tomado como referencia Anlisis del Patrn de Impacto
Ambiental de la Pequea Minera llevado a cabo por la Unidad Ambiental del Ministerio de
Minera, que nos ha proporcionado los resultados del Pre-Informe final del proyecto.
La diferenciacin de minas y plantas, constituye la primera separacin relevante en la
caracterizacin de esta actividad, debido a que se trata de faenas cuyos impactos sobre el medio
son muy diferentes. Una segunda clasificacin relevante se har en cada caso por tipo de
mineral y por procesos.
Sobre la base de la informacin disponible correspondiente a 1994, que adems incluye
resultados de visitas a terreno que realiz, la Unidad Ambiental del Ministerio de Minera
identifica un total de 1.626 minas y 281 plantas, con capacidad de produccin menor a 200 Ton
por da. El universo identificado de faenas de explotacin de minerales produce alrededor de
1,72 millones de Ton de mineral al ao (5.743 Ton por da), mientras que las plantas tienen
capacidad para tratar 2,96 millones de Ton anuales (8.640 Ton por da). Para ese mismo ao,
ENAMI recibi 1,055 millones de Ton de minerales, 44.928 Ton de concentrados de cobre,
20.942 Ton de concentrados de oro y 5.381 Ton de precipitados de cobre. La tendencia
observada para 1995, es de reduccin en todos los casos y en particular en los concentrados de
cobre (11% frente al ao anterior), que paralelamente a un incremento de las entregas de MM
57
BERMUDEZ TIRADO, Rafael Daro RAFAEL MILANO, Sergio. LA MINERIA DE PEQUEA ESCALA
EN EL ESTADO BOLIVAR, VENEZUELA. Centro de Investigaciones de Gestin Ambiental y Desarrollo
Sustentable (CIGADS) Universidad Nacional Experimental de Guayana (UNEG), Puerto Ordaz, Octubre 2002,
Estado
Bolvar,
Venezuela.
http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/pequenamineria/Venuzuela/MPE Dario.pdf (Consultada el
06 de marzo de 2012)
58
pases como un sector de difcil control y manejo debido a la misma realidad geolgica de los
yacimientos, lo cual conlleva a la proliferacin de ncleos aislados y muy dispersos en zonas
rurales.La relacin concomitante entre poltica (estamentos legales) y las ejecutorias
institucionales materializadas en planes y proyectos, pareciera que no han podido lograr los
resultados esperados. En realidad, en la visin tcnica-instrumental para la calificacin de la
pequea minera y del pequeo minero, no han sido tomados en cuenta aquellos aspectos
relacionados con la percepcin subjetiva del pequeo minero, de sus conceptos sobre modos,
formas y relaciones de produccin vinculadas a las actividades que realiza, de la manera cmo
se interpreta a s mismo, a su familia, a las relaciones de amistad entre sus pares y sobre todo,
los conceptos que privan alrededor del eje central u objeto mineral de la explotacin o trabajo.
El inters institucional se ha centrado sobre las ganancias que se generan de una explotacin
comercial, luego se incorpor al debate la cuestin de los daos ecolgicos propios de una
actividad con poco o ningn control y ltimamente, ha venido ganando importancia el elemento
social pero slo circunscrito a mejoras materiales en el mbito de la salud, la educacin, los
servicios, etc. para aquellas comunidades mineras asentadas y aparentemente consolidadas.
Evidentemente, la visin del pequeo minero respecto a la actividades que realiza, sobre el
mineral que explota, sobre sus vnculos con el mercado, sobre la forma de tasar sus ganancias y
el uso de sta, est muy lejos de la percepcin que sobre lo mismo tienen los tcnicos de las
instituciones con competencia en estas actividades; por tanto, la planificacin no contempla
variables pertinentes sobre tales particularidades; de tal forma que sera inevitable cuantificar las
prdidas y calificar la responsabilidad directa del fracaso, a lo desordenado y catico de la
organizacin del pequeo minero.
. Los problemas ambientales
Los problemas ambientales de la MPE tienen su origen en los riesgos inherentes a la minera, en
las condiciones generales de este tipo de minera en el pas, en la subjetividad de los mineros y
en el total desconocimiento de los criterios ambientales. En un sentido general, podemos decir
que la minera ocasiona diferentes impactos en los mbitos fsico y social en todas sus etapas,
tanto durante el reconocimiento geolgico, la prospeccin, la exploracin, como en la
explotacin, el beneficio y el cierre de las minas.
En la discusin de los problemas ambientales asociados a la MPE haremos mencin
concretamente a aquellos problemas asociados a las actividades de extraccin de oro y diamante
de aluvin en el estado Bolvar. Estos son bsicamente de dos naturalezas: los que tienen que
ver con la ocupacin del territorio y los que afectan directamente a los recursos naturales.
En los ltimos 10 aos las actividades mineras de oro y diamante de aluvin se han estado
realizando con un claro desconocimiento de los lineamientos y directrices de la ordenacin del
territorio. Todos hemos sido testigos de cmo estas actividades se han venido desarrollando en
reas sometidas a rgimen especial: Parques Nacionales, Monumentos Naturales, Reservas
Forestales, Lotes Boscosos y Zonas Protectoras. En algunas de estas reas estas actividades
mineras estn prohibidas o sometidas a restricciones. El desconocimiento arriba mencionado ha
conducido a un desarrollo sin lograr una armona entre una calidad de vida satisfactoria, la
optimizacin de la explotacin y uso de los recursos naturales, y la proteccin y valorizacin del
ambiente. La informacin bsica sobre los recursos naturales renovables y el ambiente es
deficiente en magnitud y grado de detalle para los planes de ordenamiento de las reas bajo
rgimen de administracin especial, al menos para las que tienen fines utilitarios, para los planes
sectoriales y, ms aun, para la administracin de los recursos.
Con relacin a la afectacin de los recursos naturales, tambin hemos sido testigos de los daos
ocasionados a los cuerpos de agua, los suelos, as como a la flora y la fauna.
59
Sabemos que el porcentaje afectado por las actividades sealadas es bajo, algunos lo han
estimado menor a 2% del total de la superficie de la Regin Guayana, regin que comprende los
siguientes estados: Bolvar, Amazonas y Delta Amacuro. En este sentido, las autoridades
competentes estn en la obligacin de hacer que las actividades mineras sean vistas desde la
ptica de la integralidad, dndole preferencia al manejo interdisciplinario de los problemas. Esto
disminuira tanto los riesgos directos como los efectos ambientales indirectos.
Es importante sealar tambin que el uso incontrolado del mercurio metlico para la
recuperacin del oro tanto en el pasado como en el presente incorpor y contina incorporando
cantidades considerables de mercurio a los suelos y cuerpos de agua las cuales hasta ahora no
han sido evaluadas, a pesar de los esfuerzos realizados por la Corporacin Venezolana de
Guayana en el pasado cuando puso en funcionamiento los Centros de Recuperacin de Oro, en
los cuales el mercurio era utilizado bajo condiciones controladas. Estos centros no estn
funcionando en estos momentos. De tal manera que a este respecto compartimos la posicin de
la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), quin ha
sostenido a travs del programa Introducing New Technologies for Abatement of Global
Mercury Pollution que mientras no exista una alternativa econmicamente competitiva con
relacin al mercurio, este seguir siendo empleado por los mineros de la MPE, de tal manera
que los esfuerzos tienen que estar dirigidos a reducir las emisiones, al reemplazo por otro
compuesto y a la rehabilitacin de los sitios contaminados.
Existe bastante consenso en la regin de que la causa principal de los problemas mencionados
obedece a la ausencia de una poltica minera por parte del estado venezolano. Una poltica que
debe estar orientada hacia la elaboracin y aprobacin de un Plan Integral de Desarrollo Minero
con sujecin a las directrices y lineamientos del Plan Estadal de Ordenamiento del Territorio,
as como tambin a la elaboracin y aprobacin de los planes de ordenamiento de las reas
Bajo Rgimen de Administracin Especial (ABRAE), y sus respectivos reglamentos de usos.
Tambin es necesario sealar que por el hecho de aparecer por primera vez los trminos
pequea minera y minera artesanal en la nueva ley de minas, la accin gubernamental
tendra que estar dirigida no solo hacia la asistencia tcnica en las labores de exploracin y
explotacin sino tambin hacia la inclusin de estos sectores dentro de las polticas nacionales
ambientales. El gobierno debe poner especial atencin a la minera artesanal ya que esta, al
igual que las pequeas industrias, es de muy difcil control, y justamente es ste tipo de minera,
con el apoyo de mineros de ms recursos econmicos, el que ha venido ocasionando serios
daos en sitios ambientalmente frgiles en el Estado Bolvar.
Estamos conscientes de que en la ejecucin y control de los planes de ordenamiento del
territorio, y de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables se presentan problemas de operatividad. El problema se
complica an ms en el momento de ejercer las competencias, en este sentido es necesaria una
revisin objetiva y profunda tanto del rgimen de autorizaciones como el de sanciones.
Es imperativo que el manejo ambiental de la pequea minera de oro y diamante de aluvin en
el Estado Bolvar se realice a travs de una figura que maneje los problemas desde una visin
holstica y esto solo lo podremos lograr desde una institucin que maneje en forma clara el
concepto de la interdisciplinariedad.
. Reflexiones sobre la situacin social
En Venezuela, ciento cincuenta aos despus del inicio de la explotacin intensiva, continua y
permanente tanto de minerales metlicos como no metlicos, la situacin social y econmica de
marginalidad y oprobio de estos pequeos productores no ha cambiado sustancialmente.
Los resultados de observaciones realizadas en pequeos mineros de oro en el Estado Bolvar de
Venezuela, indican que la relacin de mercado no es el principal inters de la explotacin o
bsqueda del mineral, por el contrario, privan sobre ellas relaciones de amistad, de
compaerismo, de prestigio entre los pares que se expresan mediante normas de implcita
60
aceptacin, que no son de estricto cumplimiento pero que generalmente se cumple, como por
ejemplo, regalar mineral a los compaeros mineros que no tuvieron suerte en el da, regalar
dinero, una vez vendido el mineral, a los compaeros que no estuvieron presente en el primer
reparto, brindar en los bares, entre otras.
La mirada simple del profano en la materia, que interprete al mineral slo desde la perspectiva
lgica unvoca de la economa clsica, como una mercanca para la transaccin comercial en
relaciones normales de mercado, le es difcil entender porque el pequeo minero gasta la
totalidad de lo obtenido por el mineral vendido sin detenerse a pensar que debe acumular para
tiempos de escasez o por lo menos, para mejorar su vida material y la de su familia.
La vida de un pequeo minero es de total aventura, puede moverse, sin importar la distancia, a
cualquier lugar donde tenga conocimiento que fue encontrado un nuevo yacimiento (bulla,
bomba). Tal cosa implica que no es viable la planificacin de su fijacin a trabajos
permanentes a travs de la explotacin de la gran minera industrializada donde funcione como
un trabajador asalariado. Su permanencia en ese trabajo, no importa cul sea su responsabilidad,
finalizar en el momento que tenga conocimiento de que explot una bulla.El pequeo minero
no se ve reflejado en el trabajo asalariado y permanente, an con la mejor cobertura social, para
l siempre ser un trabajo forzado, de sujecin, el cual abandonara ante cualquier oportunidad.
La buena intencin de los tcnicos de las instituciones oficiales no basta. Si no son
contemplados en la planificacin los factores psicosociales, las polticas y ejecutorias no sern
completas; siempre quedar, para pesar de los funcionarios, la frustracin de logros pocos
eficientes y el mismo sentimiento para los mineros, reflejada en animadversin por tales
instituciones y por la accin general del Estado.
En realidad no es fcil incluir tales previsiones o mejor dicho, montar los programas y proyectos
tomando en cuenta las percepciones culturales y psicosociales, sobre todo, porque se necesita de
profesionales especializados, particularmente antroplogos; y lo que es ms difcil, que tales
requerimientos obligan a que las polticas nacionales y regionales sean de carcter estrictamente
enunciativas por tanto descentralizadas, de manera que los programas y planes atiendan a
situaciones particulares de carcter local. La conformacin de polticas en el sector debe
orientarse en direccin de lo particular a lo general, es decir, estructurarse a partir de la
sumatoria de conceptos sobre las bases culturales locales, respecto a las formas de produccin
minera.
El trabajo, en beneficio de la MPE y del minero en s, se sustenta en el hecho insoslayable de la
existencia de tales formas de produccin; por tanto, la necesidad de reconocerlos legalmente
como tal debe sustentarse, ms que en su vinculacin, desde su nivel, a estructuras de mercado
regionales y nacionales, a que la planificacin parta desde lo local y se sustente sobre
fundamentos de carcter cultural.
Finalmente, a pesar de que existen muchas definiciones y una gran incertidumbre con relacin a
los detalles de la implantacin del concepto de la sustentabilidad, esta tendra que ser vista ms
all de las escogencias tecnolgicas, ella tiene que reflejar los cambios tecnolgicos, sociales,
institucionales y culturales. En un sentido moderno, tendramos que hablar a cerca de la
necesidad de un sistema de actividad econmica que eleve el desarrollo humano y que sea
ambiental y socialmente sustentable. Este ltimo trmino intenta resaltar que la actividad
econmica no solamente tiene que preservar el ambiente, ella tambin tiene que preservar y
elevar el sistema social, fortificando los recursos sociales de la poblacin.
61
CAPITULO V
DOCTRINA NACIONAL
1.-LEGALIDAD y FORMALIZACIN DE LA ACTIVIDAD MINERA ARTESANAL
. Mecanismos legales para el desarrollo de la actividad minera artesanal: oportun1dades y
limitaciones legales existentes.
. Mecanismos legales generales.
. Compromiso previo, como requisito para el desarrollo de las actividades mineras.
El compromiso previo es con el fin de asegurar la continuidad y prosperidad de las actividades
mineras, considerando que la minera es uno de los ms importantes medios con que cuenta el
Estado para el desarrollo econmico y mejoramiento del bienestar social del pas. Asimismo,
tomando en cuenta que es necesario establecer un marco de referencia en el que se
desenvuelvan las actividades mineras, se respete el medio ambiente y se administre
responsablemente el impacto social para beneficio comn de las poblaciones que se hallan en el
rea de influencia de estas actividades. Las empresas y el Estado, a travs del D.S. 042-2003EM, establecen el compromiso previo, en forma de Declaracin Jurada, que deben cumplir los
petitorios para la obtencin de concesiones de actividades mineras y mediante el cual el
solicitante se compromete a:230
Realizar sus actividades productivas en el marco de una poltica que busca la excelencia
ambiental.
Actuar con respeto frente a las instituciones, autoridades, cultura y costumbres locales,
manteniendo una relacin propicia con la poblacin del rea de influencia de la
operacin minera.
Mantener un dilogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales y con
la poblacin del rea de influencia de la operacin minera y sus organismos
representativos; alcanzndoles informacin sobre sus actividades mineras.
Lograr con las poblaciones mencionadas antes, una institucionalidad para el desarrollo
local en caso se inicie la explotacin del recurso. Elaborando al efecto estudios y
colaborando en la creacin de oportunidades de desarrollo ms all de la vida de la
actividad minera.
Fomentar, de preferencia, el empleo local, brindando las oportunidades de capacitacin
requeridas.
Adquirir, en primer lugar, los bienes y servicios locales para el desarrollo de las
actividades mineras y la atencin del personal, en condiciones razonables de calidad,
oportunidad y precio; creando mecanismos de concertacin apropiados231
Igualmente los solicitantes de una concesin de beneficio debern cumplir con el requisito del
compromiso previo. Tratndose de las concesiones ya otorgadas, los compromisos debern
reflejarse en la presentacin de los respectivos Estudios de Impacto Ambiental (ElA), cuando
corresponda. Si bien el compromiso previo, mediante declaracin jurada, constituye un paso
adelante hacia el establecimiento de relaciones armoniosas y constructivas entre el Estado, las
empresas y las comunidades; su regulacin no contempla mecanismos de supervisin sobre su
cumplimiento y medidas de sancin ante su incumplimiento. Medidas que podran ir desde el
cierre de las operaciones, por perodos determinados, hasta el cierre definitivo de las mismas.232
230
62
63
detallados se deber realizar cinco das antes del vencimiento del perodo de consulta formal.
Pero, la autoridad competente tambin puede disponer dicha audiencia pblica para los EIA
semidetallados. (Art.14). Asimismo, las autoridades competentes tienen la responsabilidad de
efectuar la funcin de seguimiento, supervisin y control de la evaluacin del impacto
ambiental, aplicando las sanciones administrativas a los infractores; pudiendo tambin
ejecutarlo a travs de empresas o instituciones que se encuentren debidamente calificadas e
inscritas en el registro que para el efecto abrir dicha autoridad competente. (Art, 15).236
En suma, la evaluacin de impacto ambiental es un proceso de carcter previo a la ejecucin de
los proyectos de inversin y de desarrollo de las actividades extractivas de los recursos
naturales; y adems, participativo. Aprobada la inversin o permitida la actividad, la autoridad
competente efecta el seguimiento, supervisin y control. En el caso de la Amazona, dichas
actividades debern realizarse de acuerdo a la legislacin vigente, y respetando los derechos
reales de las comunidades campesinas y nativas.237
II.-CONSULTA Y PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCEDIMIENTO DE
APROBACIN DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES DEL SECTOR ENERGA Y
MINAS
El Artculo 221 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera (TUO) D.S. 014-92EM, seala que las actividades de beneficio y explotacin requieren de la aprobacin del
proyecto. Dicha aprobacin est supeditada a obligaciones inherentes a la defensa del medio
ambiente y de los recursos naturales. En el caso de nuevas solicitudes de concesin de
beneficio, stas debern incluir un Estudio de Impacto Ambiental. Asimismo, el Artculo 7 del
Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades Minero Metalrgicas D.S. 016-93EM, seala que los titulares de concesiones mineras y/o concesiones de beneficio, de labor
general y de transporte minero que se encuentren en la etapa de produccin u operacin, en su
caso, debern presentar anualmente al Ministerio de Energa y Minas un informe sobre
emisiones al ambiente y el seguimiento que realizan al EIA aprobado. Adems, seala que los
titulares de concesiones mineras que han completado la etapa de exploracin y proyectan iniciar
la etapa de explotacin debern presentar el EIA del correspondiente proyecto. Tambin indica,
que los titulares de concesiones que se encuentren en la etapa de produccin u operacin y
requieren ampliar sus operaciones, debern presentar un EIA del respectivo proyecto. En el
sector minero, los Estudios de Impacto Ambiental a que se refiere el Artculo 221 del TUO,
D.S. 014-92-EM y el Artculo 7 del Reglamento para la Proteccin Ambiental en las
Actividades Minero Metalrgicas, aprobado en el D.S. 016-93-EM y en acuerdo con el Artculo
2 del D.S. 003-2000-EM; deben incluir: 1) un Estudio de Impacto Social que contendr la lnea
base socioeconmica, 2) los impactos potenciales, (tanto en aspectos sociales como econmicos
y de salud), que puedan afectar a las comunidades nativas o campesinas ubicadas dentro del rea
del proyecto o contrato y 3) las medidas a adoptarse en cada caso, para prevenir, minimizar o
eliminar dichos impactos. Asimismo, la estructura del Estudio de Impacto Social de
conformidad con el Artculo 3 del D.S. 003-2000-EM y el Artculo 7 del D.S. 053-99-EM
deber ser formulada de acuerdo a la Gua de Relaciones Comunitarias aprobada por la
Direccin General de Asuntos Ambientales y Energticos (DGAAE); la misma que considera
entre otros aspectos, los mecanismos de comunicacin con las Comunidades, que debe utilizar
la empresa corno parte de su plan de relaciones comunitarias.238
Por ello, dada la especial importancia que tiene la participacin ciudadana, en los procesos de
evaluacin de los Estudios de Impacto Ambiental, se aprueba mediante RM 596-2002-EM-DM
236
64
65
ancestral es de los recursos existentes en sus tierras, salud y medio ambiente. En otras palabras,
los pueblos indgenas y comunidades no obstante no tener derecho de veto sobre los proyectos
mineros, de acuerdo con el Convenio 169/0IT, s pueden presentar planteamientos e inquietudes
alegados libremente, los que debern ser tomados en consideracin a travs del procedimiento
de consulta que obliga al Estado a ello; pudindose en su caso "excluir reas" sensibles por su
valor cultural, religioso y espiritual.242
El desarrollo de actividades mineras artesanales de las comunidades nativas en sus territorios,
requieren, como ya se mencion, presentar la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) o el
Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIASD) segn sea el caso, para la obtencin de
la Certificacin Ambiental correspondiente. Es responsabilidad de la Direccin General de
Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM), evaluar la propuesta de clasificacin de Categora 1
o II, de los proyectos presentados por los Productores Mineros Artesanales, de acuerdo al riesgo
ambiental. Tratndose de los EIASD ser de aplicacin el Reglamento de Consulta y
Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios Ambientales en el
Sector Energa y Minas, RM 596-2002~EM-DM.243
En suma, si bien la Ley sobre Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y la Minera
Artesanal, Ley 27651, su Reglamento DS 013-2002-EM y el Reglamento de Consulta y
Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios Ambientales en el
Sector Energa y Minas, RM 596-2002-EM-DM, abren espacios de consulta y participacin
ciudadana en la elaboracin y aprobacin de los estudios ambientales, un vaco legal clave es
que estas normas no definen los mecanismos de participacin de las comunidades nativas en el
monitoreo y evaluacin de los impactos ambientales y sociales, de las actividades mineras
durante todas sus fases.244
III.- ACUERDO PREVIO SOBRE USO DE TIERRAS COMUNALES PARA
ACTIVIDADES MINERAS
Entre los aspectos que ms preocupan del desarrollo de las actividades mineras, es que stas se
realizan sobre territorios tradicionales de los pueblos indgenas y los titulados de las
comunidades campesinas y nativas, y en las reas naturales protegidas. Esta superposicin crea
un conflicto de derechos e intereses entre el Estado, los pueblos indgenas y las empresas
mineras: grandes, medianas, - pequeas y minera artesanal. Al respecto, como ya se seal
anteriormente, la legislacin nacional promueve la utilizacin de las tierras de las comunidades
campesinas y nativas para el desarrollo de las actividades mineras, y permite el
aprovechamiento de recursos mineros en las reas naturales protegidas, si resulta compatible
con la categora, la zonificacin asignada y el plan maestro del rea. Pues el aprovechamiento
de recursos no debe perjudicar el cumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el
rea.245
Por otra parte, de acuerdo con: el Artculo 70 de la Constitucin Poltica, el Artculo 37 incisos
3 y 7, Y el Captulo IV del Ttulo Dcimo Segundo del Texto nico Ordenado de la Ley
General de Minera (TUO), Decreto Supremo 014-92-EM y los Artculos 43 y 44 del
Reglamento de Procedimientos Mineros, D.S. 018-92-EM, los titulares de concesiones mineras
pueden solicitar a la autoridad minera, permiso para establecer servidumbres en terrenos de
terceros que sean necesarios para la racional utilizacin de la concesin. Igualmente, pueden
242
66
solicitar la expropiacin de los inmuebles destinados a otro fin econmico, si el rea fuera
necesaria, a juicio de la autoridad minera, para la racional utilizacin de la concesin y se
acreditase la mayor importancia de la industria minera sobre la actividad afectada, previa
indemnizacin justipreciada.246
En esta lnea y con la finalidad de promover la utilizacin de las tierras de las comunidades
nativas para el ejercicio de actividades mineras, as como para el transporte de minerales,
considerando que es necesario facilitar la conciliacin de intereses entre el titular de la
concesin minera solicitante de la servidumbre y el propietario del predio superficial, de modo
que se pueda llegar a un acuerdo entre las partes en la etapa previa al establecimiento de la
servidumbre por la autoridad administrativa y de acuerdo al Artculo 7 de la Ley de Tierras, Ley
26505, sustituido por la Ley 26570 yal Artculo 1 del D.S. 015-2003-AG, que modifica
Artculos del Reglamento de la Ley26505, sobre procedimiento para el establecimiento de
servidumbre legal minera, aprobado por D.S. 017-96-AG, se establece como requisito bsico el
"Acuerdo Previo" con el propietario o la culminacin del procedimiento de servidumbre.f El
"Acuerdo Previo" implica un proceso de consulta a las Comunidades Nativas involucradas en el
rea del proyecto.247
Pero, si bien se exige el "Acuerdo Previo", el mismo est restringido al hecho que la comunidad
nativa est titulada. En caso que no se produzca el "Acuerdo': transcurrido treinta (30) das
hbiles de la comunicacin cursada por el solicitante de la servidumbre al propietario del predio
(comunidad nativa o campesina) ste puede dirigirse a la Direccin General de Minera del
Ministerio de Energa y Minas comunicando el agotamiento de la etapa de trato directo. En este
caso, la Direccin General de Minera llamar a las partes y les invocar a conciliar a travs de
un Centro de Conciliacin. Culminada la etapa de conciliacin sin que se hubiese producido el
"Acuerdo" entre las partes, podr solicitarse el inicio del procedimiento administrativo de
servidumbre legal, con lo cual, se desnaturaliza la finalidad de la consulta.248
As tambin, el Artculo 7 de la Ley 26570 y el Artculo 9 de su Reglamento, DS 017-96- AG,
modificado por el Artculo 2 del D.S. 015-2003-AG, disponen que en el caso de servidumbre
minera, el propietario de la tierra ser previamente indemnizado en efectivo por el titular de la
actividad minera. El valor de la indemnizacin se obtendr en virtud de la pericia efectuada por
un profesional de la especialidad agronmica del Consejo Nacional de Tasaciones (CONATA)
El monto indemnizatorio comprende:
El valor del rea de las tierras que vayan a sufrir desmedro. El que en ningn caso ser
inferior al doble del arancel de tierras aprobado por el Ministerio de Agricultura.
Una compensacin monetaria por el eventual lucro cesante durante el horizonte de
tiempo de la afectacin, calculado en funcin a la actividad agropecuaria ms rentable
que pueda desarrollarse en el predio.
El valor de reposicin de las obras civiles y edificaciones afectadas por la servidumbre
minera.249
Por consiguiente, si bien la normativa legal prev el "Acuerdo Previo" para la utilizacin de las
tierras de las comunidades nativas para el ejercicio de actividades mineras, as como para el
transporte de minerales, incluyendo la correspondiente indemnizacin y compensacin. Las
dificultades se presentan, cuando:
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250
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De acuerdo con el artculo 205 del Cdigo Penal, la pena ser privativa de libertad, no menor de
dos ni mayor de seis aos, cuando:
La usurpacin se realiza usando armas de fuego, explosivos o cualquier otro
instrumento o sustancia peligrosa.
Intervienen dos o ms personas.
Se trata de bienes del Estado o destinados a servicios pblicos o de comunidades
campesinas o nativas.254
De conformidad, con el artculo 11 del Decreto Legislativo 653, Ley de Promocin de las
Inversiones en el Sector Agrario." en caso de invasin o usurpacin de tierras rsticas, como el
de las pertenecientes a las comunidades nativas, el Juez Instructor, por el solo mrito de la
denuncia debidamente recaudada con instrumento fehaciente probatorio del derecho del
denunciante, debe realizar una inspeccin ocular en el plazo de 48 horas de recibida la misma
ms el trmino de la distancia. En dicha diligencia los denunciantes pueden ofrecer las pruebas
que estimen convenientes, las que debern actuarse en el acto. Dentro del segundo da posterior
a la diligencia mencionada, el Juez Instructor, en base a la constatacin efectuada, deber
ordenar la desocupacin del predio en el trmino de 24 horas, administrando posesin al
denunciante. Esta situacin se mantendr a resultas del proceso penal correspondiente.
Asimismo, el artculo en mencin prev, que en caso de incumplimiento del mandato del Juez
Instructor, ste puede solicitar el auxilio de la fuerza pblica, la que prestar, bajo
responsabilidad, el apoyo correspondiente dentro del trmino de 48 horas de solicitada,
procedindose al lanzamiento respectivo. Por ltimo, se establece, que el Juez, bajo
responsabilidad, no debe admitir accin alguna que entorpezca la orden de desocupacin, y se
advierte que la apelacin no interrumpe su ejecucin.255
No obstante estar regulado un procedimiento penal sumario para los casos de invasin o
usurpacin, al cual pueden recurrir las comunidades nativas en defensa de sus tierras comunales.
Lo cierto, es que en la prctica la Fiscala Penal no formaliza la acusacin penal en tanto no se
obtengan los instrumentos que prueben fehacientemente la existencia de violencia, amenaza,
engao o abuso en el despojo de la posesin o tenencia de tierras. Este hecho origina que las
denuncias formuladas por las comunidades no pasen al juzgamiento. y, aquellos procesos
penales por delito de usurpacin que terminan con sentencias firmes, en muchos casos, no se
ejecutan por la ausencia del apoyo de la fuerza pblica. En consecuencia, se requiere modificar
el tipo penal para los casos de invasin o usurpacin de tierras de las comunidades campesinas o
nativas, teniendo en cuenta criterios que faciliten la defensa oportuna y efectiva de sus tierras.256
Por otra parte, la Ley Penal sanciona las faltas contra el patrimonio, cuando se produce una
penetracin indebida en terreno cercado, sin permiso del dueo; la sancin ser de veinte a
sesenta das-multa. Asimismo, el Cdigo Penal con el objeto de proteger el derecho
fundamental de habitar en un ambiente saludable, ecolgicamente equilibrado y adecuado para
el desarrollo de la vida y la preservacin de la naturaleza a la que todos tenemos el deber de
conservar, reprime el delito contra los recursos naturales y el medio ambiente. Entre otros tipos
de delitos penales, estn: la contaminacin del medio ambiente, la depredacin y destruccin de
bosques, el uso indebido de tierras y la alteracin del ambiente. (Arts. 304, 310,311 y 313). Por
ltimo, la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y
Ceja de Selva, DL 22175, dispone que los funcionarios y empleados pblicos quedan obligados
bajo responsabilidad civil y penal, a dar curso inmediato a las denuncias presentadas por
comuneros indgenas, referentes, entre otros aspectos, a la ocupacin o explotacin ilcita de
254
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recursos naturales pertenecientes la comunidad, u otros hechos o acciones que les perjudique
(Art. 23).257
V.- PARTICIPACIN EN LOS BENEFICIOS ECONMICOS
Como ya se seal anteriormente, de conformidad con el artculo 77, segundo prrafo de la
Constitucin, corresponden a las respectivas circunscripciones del pas, conforme a Ley, recibir
una participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotacin de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon. Los beneficios
econmicos derivados de las actividades mineras vienen dados por el Canon Minero, el Derecho
de Vigencia y la Regala Minera. Con respecto, al Canon Minero, la Ley del Canon 27506,
modificada por Ley 28077 y su Reglamento D.S, 005-2002-EF, modificado por D.S. 029-2004EF; sealan que el Canon Minero est constituido por el 50% del impuesto a la renta que
obtiene el Estado y que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los
recursos minerales, metlicos y no metlicos.258
Por otro lado, de conformidad, con el artculo 5.2. de la Ley 27506 modificado por la Ley 28077
y la Ley 28322, el Canon ser distribuido entre los Gobiernos Regionales y Locales de acuerdo
a los ndices que fije el MEF sobre la base de criterios de poblacin y necesidades bsicas
insatisfechas. Su distribucin es la siguiente:
El 10% del total del canon es para los gobiernos locales de la municipalidad o
municipalidades de distrito donde se explota el recurso natural.
El 25% del total del canon es para los gobiernos locales de las municipalidades
distritales y provinciales donde se explota el recurso natural.
El 40% del total del canon es para los gobiernos locales del departamento o
departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural.
El 25% del total del canon es para los gobiernos regionales donde se explota el recurso
natural.
El 100% del monto a distribuir corresponde a lo generado por el canon en cada regin
o regiones, en cuya circunscripcin se explotan los recursos naturales.259
La Segunda Disposicin Complementaria y Final de la Ley 28322 y el artculo 8 del D.S, 0052002-EF, modificado por D.S.187-2004.EF, disponen que los gobiernos locales donde se
efecta la actividad de explotacin debern destinar el 30% del monto que les corresponda, de
acuerdo con la Ley 27506, a la inversin productiva para el desarrollo sostenible de las
comunidades donde se explota el recurso natural.260
Con relacin al Derecho de Vigencia, el artculo 57 del Texto nico Ordenado de la Ley
General de Minera (TUO) D.S. o 14-92-EM, modificado por Ley 27341 establece que los
ingresos que se obtengan por concepto del Derecho de Vigencia, as como de la penalidad
tendr la siguiente distribucin:
El 40% de lo recaudado va a los gobiernos locales en que se encuentra localizado el
petitorio o la concesin afecta.
El 35% de lo recaudado es para ser distribuido entre las municipalidades de distrito del
departamento o los departamentos donde se encuentra localizado el petitorio o la
concesin afecta, y cuyas poblaciones estn calificadas como de extrema pobreza.
El 15% de lo recaudado se destina al INGEMMET
257
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71
72
porque no cuentan, en muchos casos, con la titularidad de sus derechos mineros; ya que
desconocen el procedimiento a seguir ante el sector. As, en el caso de la comunidad nativa
Tuyankuwas, los mineros artes anales desconocen las ventajas y desventajas de la formalizacin
de su actividad. Mientras que, en el caso de la comunidad nativa Barranco Chico, los conflictos
permanentes con los amicos mineros que trabajan dentro de su territorio comunal los ha llevado
a iniciar el proceso de formalizacin de su actividad ante la Direccin Regional de Minera de
Madre de Dios. Pero, en el proceso enfrentan un conjunto de necesidades que pasan por el
fortalecimiento de su organizacin comnal, informacin sobre el marco legal de formalizacin
y promocin de la minera artesanal, asesora legal y tcnica, y capacitacin.268
VII.- ESTABLECIMIENTO DE ACUERDOS O CONTRATOS DE EXPLOTACIN
El Reglamento de la Ley 27651, D.S. 013- 2002, define que por acuerdo o contrato de
explotacin, el titular de un derecho minero autoriza a personas naturales o jurdicas a
desarrollar actividad minera artes anal para extraer minerales en una parte o en el rea total de la
concesin minera, a cambio' de una contraprestacin. Dicho acuerdo o contrato de explotacin
constituye un requisito alternativo a la tenencia de derechos mineros para acreditar la condicin
de productor minero artesanal"269.
Se debe sealar, que el Ministerio de Energa y Minas participa como intermediario en las
negociaciones de los acuerdos o contratos de explotacin. Se realiza a peticin de cualquiera de
las partes. y tal intervencin, tiene como finalidad ejercer un papel facilitador y orientador de las
partes en negociacin. El Reglamento de la Ley 27651, D.S. 013-2002-EM seala, que en los
casos de concesiones invadidas, por las cuales se haya formulado denuncias que se encuentren
pendientes de resolver, el Ministerio de Energa y Minas se abstendr de intervenir como
facilitador, salvo que el titular de la concesin lo solicite expresamente.270
A continuacin, toca resaltar los aspectos claves del Reglamento de la Ley 27651, respecto a los
acuerdos o contratos de explotacin.
El titular de una concesin minera puede celebrar uno o ms acuerdos o contratos de
explotacin sobre su derecho minero.
La posibilidad de celebrar acuerdos o contratos de explotacin sobre reas de
concesiones mineras pertenecientes a terceros se da en cualquier momento tratndose de
la invitacin formal expresada por el titular del derecho minero.
Esta posibilidad tambin se da en el caso de ocupaciones pacficas ocurridas antes de
la entrada en vigencia de la Ley, siempre que el derecho minero de terceros no haya
cado en causal de extincin y que las partes estn de acuerdo.
. No se celebran acuerdos o contratos de explotacin en casos de invasiones a derechos
mineros de terceros, con denuncias pendientes de resolver.
Los acuerdos o contratos de explotacin tampoco se celebran sobre derechos mineros
pertenecientes a Productores Mineros Artesanales.
Las causales de resolucin del acuerdo o del contrato de explotacin, operan cuando se
haya formulado denuncias que se encuentren pendientes de resolver; por
incumplimiento de las normas ambientales comprobados por la autoridad minera. El
titular del derecho minero quedar liberado de responsabilidad solidaria si previamente
denuncia ante la autoridad minera los daos causados al ambiente.271
268
73
272
74
denunciabilidad. Otro aspecto a tener en cuenta, es que corresponde a la Ley establecer el plazo
para el ejercicio del derecho de preferencia.275
CUADRO N 8
PROCEDIMIENTOS PARA ACREDITAR UN TIPO DE REA
reas de suspensin de
admisin de petitorios
- Al trmino del perodo de
suspensin de admisin de
petitorios en una zona geogrfica
determinada, se tiene un plazo de
dos meses para que los mineros
artesanales que cumplan con las
condiciones establecidas en el
Artculo 26 del Reglamento de la
Ley 27651 puedan ejercer el
derecho de preferencia para
formular petitorios sobre las reas
en las que se encuentren realizando
actividad minera artesanal, siempre
que las mismas estn libres de
derechos mineros.
reas libres
- El ejercicio de la preferencia sobre
las reas libres que han venido
ocupando los Productores Mineros
Artesanales, se inici con la
incorporacin de las mismas en la base
de datos del Ministerio de Energa y
Minas (25.3.2002); y termin con el
otorgamiento de la concesin al
Productor Minero Artesanal que
cumpli con los requisitos establecidos
en el artculo 26 del Reglamento de la
Ley 27651 y la presentacin de su
solicitud dentro del plazo de dos meses
de publicada la Resolucin Ministerial
de Energa y Minas, que aprob el
empadronamiento de reas ocupadas
por productores mineros artesanales.
- El empadronamiento se realiz por la
respectiva Direccin Regional de
Energa y Minas dentro del plazo
mximo de los tres meses contados
desde la publicacin del Reglamento
de la Ley 27651.
No obstante, lo estipulado en la Ley 27651, las comunidades nativas quedaron al margen de este
proceso por la falta de consulta previa y participacin de ellas y sus organizaciones
representativas durante la elaboracin de la Ley en mencin y su reglamento; as como por la
falta de informacin previa sobre su contenido, luego de la aprobacin de la misma, en
particular, respecto a las oportunidades que ofrece la formalizacin para aquellas comunidades
y/o sus miembros que vienen realizando actividades mineras artes anales, y los requisitos
relativos al ejercicio del derecho de preferencia para formular petitorios mineros en sus tierras
comunales. Esta circunstancia, ubica a dichas comunidades en una posicin de desventaja frente
a las dems personas o grupos de mineros artesanales no indgenas, y limita el ejercicio de sus
.derechos en pie de igualdad.276
Posteriormente, con la Ley 28315, se establece un nuevo plazo al ejercicio del derecho de
preferencia para los productores mineros artesanales, sobre las reas cuya posesin pacfica y
pblica o mantienen a la fecha de promulgacin de dicha Ley; siempre que se trate de reas con
suspensin de admisin de petitorios, reas libres o reas publicadas de libre denunciabilidad.
Esta Ley define el derecho de preferencia como aquel "derecho que otorga el Estado a los
productores mineros artesanales para su formalizacin, mediante el cual pueden solicitar
petitorios mineros con carcter preferente a otros, siempre que cumplan las condiciones
sealadas en el Artculo 26del D.S. 013-2002-EM. 277
275
75
Modificaciones legales
Establecer procedimientos de consulta previa, antes del otorgamiento
de concesiones mineras a terceros, superpuestas sobre los territorios
titulados indgenas; que garanticen el ejercicio del derecho de
preferencia de las comunidades para realizar actividades de
aprovechamiento sostenible de los recursos mineros existentes en sus
tierras.
- Establecer principios para el ejercicio del derecho de preferencia.
Estos principios debieran considerar los casos en que dichas reas
sobre las cules se pretende ejercer el derecho de preferencia
comprometan
los territorios indgenas, entre ellos:
Respeto a la identidad cultural,
278
76
libre
de
280
77
281
78
79
Un aspecto, que limita la accin fiscalizadora de las actividades mineras artesanales, por parte
del sector, es que la misma recae en l. No est a cargo de un organismo con autonoma
funcional, tcnica, administrativa, econmica y financiera. La fiscalizacin de las obligaciones
establecidas en las normas y disposiciones legales vigentes y las inspecciones requeridas en los
procedimientos administrativos, relacionadas a las actividades mineras puede ser encargada a
personas naturales o jurdicas denominadas fiscalizado res externos, los mismos que son
contratados y pagados por el Ministerio de Energa y Minas. Por ltimo, existen vacos legales
importantes. Entre ellos: falta definir los principios rectores de las funciones de supervisin, los
procedimientos, niveles y mecanismos de participacin ciudadana en las acciones de
supervisin; y las medidas necesarias para garantizar la idoneidad, objetividad, y veracidad de la
labor de fiscalizacin de los aspectos ambientales de las actividades mineras artesanales.290
PUBLICACIONES REFERENTES
VINCULAN CON LA INFORMAL
LA
MINERIA
ARTESANAL
QUE
LA
Por otro lao existen revistas relacionadas con la minera artesanal e donde se encuentran
diversas crticas en la que la relacionan con la minera informal y de la misma manera esa forma
de explotar la tierra sin ningn implemento que disminuya el dao al medio ambiente, por lo
que buscan ayudar a un desempeo idneo y correcto respecto a la minera.
I.- LA FORMALIZACIN DE LA MINERA ARTESANAL
En el Per, la minera est clasificada en tres estratos: el rgimen general que agrupa a la gran y
mediana minera, la pequea minera y la minera artesanal, clasificacin que se realiza segn la
cantidad de hectreas de sus concesiones y la capacidad de produccin. Para el Ministerio de
Energa y Minas (MEM) es fundamental promover la formalizacin de la pequea minera y la
minera artesanal, as como la visin de una minera moderna que trabaje respetando el medio
ambiente, la seguridad e higiene de sus colaboradores y con responsabilidad social. Como es de
conocimiento, son varias las instituciones pblicas que participan en la formalizacin de la
actividad minera. En primer lugar se encuentra el MEM, le sigue el Instituto Geolgico Minero
Metalrgico (lngemmet) -que otorga las concesiones mineras- y los gobiernos regionales. De
igual manera, la entidad encargada de la fiscalizacin es el Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa y Minera (Osinergmin), y en el tema ambiental es el Organismo de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambienta! (OEFA).291
Todas esas instituciones, trabajan bajo el concepto de desarrollo sostenible. Es por ello que
impulsamos el desarrollo econmico, social y ambiental, y fomentamos que todos los estratos
de minera se desarrollen bajo el marco legal vigente, tomando como referencia la Constitucin
Poltica del Per, as como la Ley General del Ambiente, de Recursos Naturales y las normas
del sector Energa y Minas.292
La mayora de mineros artesanales todava utiliza para la recuperacin de oro mtodos
rudimentarios y elementos nocivos como el mercurio, por ejemplo. No obstante, considero que
los considero mineros artesanales podran trabajar con tcnicas modernas y adecuarse al marco
legal vigente. La formalizacin exige la adecuacin a la normatividad vigente, una planificacin
adecuada y una ptima ubicacin de la operacin que no afecte 105 ecosistemas ni las reas
urbanas. Cabe indicar que el pas cuenta con una herramienta completa, que es la Carta
Geolgica Nacional, que tiene informacin relacionada con las zonas mineras y las reas con
potencial. Para efectuar las actividades de exploracin, explotacin y de beneficio, se debera
290
80
contar con permisos para el uso del agua como cualquier otro proyecto minero de la mediana y
gran minera, as como acuerdos con las comunidades sobre el uso del terreno superficial.
()293
La minera artesanal en especial la aurfera se ubica en las regiones de lca, Arequipa, Ayacucho,
Lima, Madre de Dios, Puno, Piura y las zonas limtrofes entre Cajamarca y La Libertad. La
comercializacin minera es un acto libre. Sin embargo, el comprador est obligado a identificar
el origen del producto minero; es decir, debe saber a quin le compra. Otro tema vital para
promover la actividad minera formal es la fiscalizacin. Sin una ptima fiscalizacin, la
informalidad continuar en la pequea minera Y minera artesanal. Para ello, se requiere
reglamentar la Ley de Pequea Minera y Minera Artesanal en los temas de fiscalizacin
minera. La meta es solucionar esta situacin lo ms pronto posible. Tambin es necesario que
las universidades nacionales, sobre todo las facultades de Minera, Geologa y Metalurgia, traten
de colaborar en la formalizacin de los mineros artesanales.294
Por su parte, los mineros artesanales tambin deben trabajar con responsabilidad social y
ambiental promoviendo una ptima convivencia con las comunidades y otros centros mineros.
En cuanto a la legislacin, la Ley 27651 y su reglamento promueven la formalizacin de la
minera artesanal, as como acuerdos o contratos de explotacin y derecho de preferencia para
formulacin de petitorios. Establecen adems medidas de apoyo a la minera artesanal y sealan
procedimientos de fiscalizacin, entre otros puntos. De igual manera, existen normas recientes,
como el D.L. 1040, que otorga competencias a los gobiernos regionales en la formalizacin de
la minera artesanal, en promover acuerdos o contratos de explotacin entre un productor
minero artesanal y el titular de un predio minero.295
En la actualidad, a pesar de haber transferido sus competencias de la minera artesanal a los
gobiernos regionales, el Ministerio de Energa y Minas sigue colaborando en su proceso de
formalizacin, junto con los gobiernos regionales, estableciendo polticas para lograr que
desarrolle sus actividades con altos estndares tcnicos y con inclusin social. Estamos
apoyando las mesas de dilogo en Ayacucho y tambin hemos logrado acuerdos entre mineros
formales e informales. De igual modo, trabajamos con' la cooperacin internacional Suiza y
Canadiense, fortaleciendo programas de apoyo a los gobiernos regionales y elaborando guas
sobre los pasos a seguir para formalizarse.296
La formalidad en la pequea minera y minera artesanal s es posible y se demuestra en el
campo, con acciones concretas, promoviendo la excelencia ambiental y adoptando medidas de
seguridad en las labores. De esta manera, esperamos que el estrato de la minera artesanal y
pequea minera contribuya al desarrollo nacional.297
II.- MINISTERIO DEL AMBIENTE FORMALIZAR MINEROS ARTESANALES DE
MADRE DE DIOS
Justo en la semana de cierre de esta edicin, volvieron a suscitarse inconvenientes sociales
alrededor del tema minero. Por tal motivo, y siendo una problemtica de palpitante actualidad,
creemos oportuna la difusin de la noticia en la que el Ministro del Ambiente, Antonio Brack,
dio a conocer el pronto inicio de un proyecto en apoyo a la formalizacin y ordenamiento de los
mineros artesanales, proceso que se iniciar con las asociaciones APAYLOM,
293
81
BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin,
Pg. 30.
299
BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin,
Pg.30.
300
BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin,
Pg.31.
301
BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin,
Pg.31.
302
BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin,
Pg.31.
82
problemas y situaciones derivadas de la puesta en marcha de este D.U 012-2010, sobre diversos
temas como la prohibicin de dragas, minera en zona de amortiguamiento de la Reserva
Nacional Tambopata, entre otras situaciones de inters.303
III.- MINERIA ILEGAL EN BUSCA DE SOLUCIONES.
La minera ilegal es uno de los graves problemas nacionales, de impacto econmico negativo y
de incontrolable dao ambiental. Sin embargar las respuestas todava son parciales y no existe
un consenso sobre cmo afrontar este fenmeno. Por ello, Desdeadentro convers con cuatro
expertos en el temar quienes desde distinta ptica plantean alternativas de solucin: Csar Polar
ex viceministro de Minas; Guillermo Medina del Proyecto PEMA de la Cooperacin Suiza;
Mario Accinelli de Southern Per; y Miguel Santillana del Instituto del Per.304
Csar Polo: se requiere esfuerzo conjunto
La minera ilegal se est convirtiendo en un tema cada vez ms complejo y complicado porque
se ha extendido hacia otras zonas como Tambogrande o el valle del Chilln, comenta Csar
Polo, consultor y ex viceministro de Minas. Sin embargo, no cree que las competencias y
responsabilidades transferidas a los gobiernos regionales como parte del proceso de
descentralizacin deban regresar al gobierno central. Los gobiernos regionales son
relativamente nuevos y asumir determinadas competencias tiene sus dificultades. Pero, no se
debera retroceder en esta iniciativa puesto que el gobierno nacional no tiene la posibilidad de
resolver estos problemas. Por el contrario, para el ex funcionario se debera buscar el esfuerzo
conjunto del gobierno central y gobiernos regionales. Adems, no se debe creer que el problema
dela minera ilegal slo ser resuelto por el Estado o es producto de la burocracia del sector
Energa y Minas. La minera ilegal es un problema que se est volviendo tan complejo como el
narcotrfico. Se tiene que enfrentar el problema ya quienes se benefician con la venta de los
insumos requeridos por los pequeos mineros, asegura. An se les puede llamar as?, se
pregunta.305
En el norte del pas y en Puna, utilizan procedimientos rudimentarios que daan el ambiente,
pero adems su actividad es ilegal por no contar con permiso para extraer oro y los titulares de
las concesiones suelen ser otras personas, Quienes se benefician con esta actividad no son los
pobladores que trabajan en condiciones infrahumanas y tienen un ingreso de subsistencia, sino
quienes trafican con los insumos. Algunas empresas compran el mineral que luego procesan en
sus propias plantas. En otros casos habilitan a los supuestos mineros artesanales con mercurio y
cianuro para que ellos se encarguen del procesamiento, revela.306
Para Csar Polo este problema debe ser enfrentado con un trabajo coordinado entre el gobierno
central y el gobierno regional. Ello significa la incorporacin de organismos como la SUNAT,
para revisar los ingresos que no son declarados; la polica, para evitar que los insumos lleguen a
esas zonas; y del Ministerio de Energa y Minas que con las declaraciones anuales consolidadas
podran ubicar a las empresas que figuran como productoras, pero en realidad slo procesan
mineral.307
El Estado debe prestar todo el apoyo y buscar la cooperacin tcnica para mejorar las
condiciones de esta actividad, Este proceso ya no requiere ms normas. Se debe encontrar
303
BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin,
Pg.31.
304
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 16
305
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 16
306
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 17
307
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 17
83
soluciones en los mecanismos legales vigentes, expresa, tras enfatizar que si no se hace nada
ahora el problema podra ser mayor en los prximos cinco aos.308
Guillermo Medina: continuidad en polticas de Estado
La minera ilegal es un problema muy preocupante porque cada vez se extiende ms y llega a
nuevas zonas, Actualmente, se desarrolla en las concesiones de otras personas, empresas o del
Estado, las cuales han sido invadidas y lotizadas sin permiso del titular minero. Es una situacin
que se est produciendo en el sur del pas, en regiones como lea, Arequipa, Puno y Ayacucho.309
Guillermo Medina, coordinador del Proyecto PEMA de la Cooperacin Suiza, explica que la
minera aurfera aluvial en Madre de Dios contamina los ros, causa problemas de salud a los
pobladores y dao ambiental por los slidos en suspensin y el uso de mercurio, Debido a esta
actividad, la deforestacin ha crecido en esta zona, Medina estima que el impacto ambiental
originado por la minera aluvial se extiende a 18 mil hectreas, El rea afectada tiene esa
extensin, magnificar su tamao sera tan peligroso como minimizar este problema, asegura.310
No ha existido una poltica del Estado frente a esta situacin y las buenas iniciativas no han
tenido continuidad, expresa, Por ejemplo, recuerda, hace unos aos se desarroll un proyecto
piloto de reforestacin en un terreno de 10 hectreas en Madre de Dios. Utilizando tecnologa
brasilea se sembraron plantas graminceas tratadas capaces de crecer en los terrenos
deforestados. A pesar del xito inicial, no se contino con el proyecto. Otra es la situacin de la
minera ilegal en la costa sur del pas, que trabaja en zonas ridas, donde se tiene que llevar agua
para procesar el mineral. Las aguas que resultan del proceso de amalgamacin y cianuracin
con el uso de mercurio y cianuro afectan principalmente a los trabajadores que estn
directamente en contacto con estos contaminantes.311
Medina resalta que como esfuerzo del Proyecto GAMA, institucin antecesora a PEMA, se
logr implementar una serie de medidas orientadas a desarrollar una actividad minera ms
segura, como es la retorta comunal, con la cual se logra recuperar hasta tres toneladas mtricas
de mercurio al ao. De ese modo, se ha evita la contaminacin por gases de mercurio durante el
refogado de la amalgama oral mercurio, que generalmente se realiza en las casas, afectando la
salud de toda la poblacin, en especial de los nios y madres gestantes.312
Para el especialista, la solucin a los problemas ambientales de la minera artesanal y la minera
ilegal requiere una revisin profunda de las normas vigentes. Una alternativa de solucin a este
problema social es iniciar un proceso de formalizacin, un camino que permitira a estas
personas tener acceso al ttulo de productor minero artesanal. Destac las experiencias exitosas
desarrolladas con Minera Aurfera Cuatro de Enero S.A.- MACDESA ubicada en Chaparra,
regin Arequipa, y Comunidad Aurfera Relave S.A. - AURELSA en Pullo, regin Ayacucho.
Ambas comunidades mineras artesanales, con el apoyo del programa COSUDE- Proyecto
GAMA, se ordenaron y formaron una empresa que los convirti en accionistas trabajadores
mineros.313
Mario Accinelli: mayor control de insumos
308
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 17
309
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 17
310
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 17
311
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 18
312
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 18
313
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 18
84
Tanto la minera formal como la minera informal usan los mismos insumos, dependiendo del
tipo de proceso que realicen o del producto que tratan de obtener. La diferencia est en que la
minera formal est controlada por los organismos pertinentes, es responsable y su trabajo es
profesional, basado en estndares nacionales o internacionales. Por otro lado, la minera
informal utilizar los insumos ms baratos que pueda (o residuos), sin control de la autoridad,
sin responsabilidad empresarial ni profesionalismo, sin que le importe si afecta a la comunidad
o al ambiente, explica el Mario Accinelli, gerente de Asuntos Internos Lima de Southern
Per.314
Los principales insumos que usa la minera informal son mercurio (en la amalgamacin y en el
refogado), carbn, gasolina, petrleo, kerosene, explosivos y gas propano. Estos insumos son
obtenidos de forma relativamente fcil por los mineros ilegales.315
El problema-es que la comercializacin y distribucin de los insumos indicados no est
controlada y se vende hasta en las poblaciones cercanas a las zonas de extraccin, como en las
regiones de La Libertad, Piura, Puna y Madre de Dios. El nico insumo que est controlado es
el kerosene, por ser un insumo qumico usado para la elaboracin de la pasta bsica de cocana,
explica Accinelli.316
Para abastecer a los mineros informales, los comerciantes emplean todo tipo de rutas, desde las
carreteras nacionales hasta caminos de herradura o rutas de contrabando y trfico de armas y
drogas, en las zonas donde se ubican las operaciones informales.317
Para Mario Accinelli, el Estado debera tener un mejor control de los insumos que requieren
estos mineros informales. Para regular la comercializacin de estos insumos, se debe hacer
cumplir la Ley N 27651 de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y Minera
Artesanal, y su respectivo reglamento.318
Igualmente, asegura que es necesario respetar la vigencia de las normas de transporte de
materiales peligrosos, as como las limitaciones para la compra de insumos qumicos
fiscalizados, creando un marco jurdico adecuado y perfectible.319
Miguel Santillana: informalidad y pobreza
Hace unos aos atrs, la minera informal se desarrollaba en seis zonas especficas, pero a
medida que aument el precio de la onza de oro, empez a expandirse hacia otros lugares. Para
Miguel Santillana investigador principal del Instituto del Per de la Universidad San Martn de
Porres, actualmente esta actividad se est realizando en todo el pas. No hay regin donde no
exista minera informal aurfera, afirma.320
314
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 18
315
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 18
316
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 18
317
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19
318
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19
319
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19
320
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19
85
El investigador estima que ms o menos unas 100 mil personas se dedican directamente a la
actividad minera pequea o artesanal e informal o ilegal. Y, aproximadamente, entre 300 mil y
400 mil personas se dedican a actividades conexas o de servicios a esta actividad.321
La minera pequea o artesanal y la minera ilegal estn muy relacionadas. Pero ltimamente,
las concesiones de mediana minera estn siendo invadidas por informales, que desconocen al
titular minero y se apropian de un terreno para su explotacin. Inclusive crean una directiva,
lotizan el rea y la venden. Esta minera es ilegal, asegura.322
Por el contrario, los pobladores altoandinos que migran buscando una fuente de trabajo,
producen oro en zonas alejadas, inhspitas, donde no hay servicios bsicos y no existe presencia
del Estado. All, poco a poco se establecen y se comienzan a organizar. Poco a poco, el centro
poblado crece y cuentan con el apoyo de los gobiernos locales y regionales. Es el caso de La
Rinconada que empez con una invasin a fines de los aos 90 y hoy tiene aproximadamente 35
mil habitantes, mucho ms que Putina, la capital de la provincia punea de San Antonio de
Putina, seala Santillana.323
Miguel Santillana ha visitado diversas zonas mineras informales y acord con sus dirigentes
hacer un trabajo conjunto para solucionar este problema. La primera zona de trabajo ser Delta
1, ubicada en distrito Madre de Dios de la provincia Manu, regin Madre de Dios. Con sus
dirigentes se ha acordado iniciar un proceso de formalizacin que permita cambiar las tcnicas
de produccin y controlar la contaminacin por el uso de mercurio. Para llevar adelante este
proyecto se buscar apoyo de la cooperacin internacional y los pobladores aportarn parte del
dinero que se necesita para su desarrollo. La iniciativa involucra a una poblacin entre dos mil a
3,500 productores aurferos informales. Si formalizamos el mercado desde los insumos, el
producto final y el cierre de las operaciones, se podra inclusive certificar que el oro ha sido
producido con tecnologa limpia y conseguir un precio por encima del promedio internacional,
anota.324
Ms all de realizar una produccin limpia tambin implica un reordenamiento del centro
poblado. "Se buscar dar forma a un centro urbano ordenado, con los servicios pblicos
mnimos y una adecuada disposicin de residuos slidos y tratamiento del agua", seala.325
IV.- INGRESOS DE LA MINERA INFORMAL SUPERAN A LA DE ALGUNOS
PROFESIONALES Y TRABAJADORES FORMALES LOS PARIENTES "POBRES".
Un minero informal sin estudios puede llegar a ganar SI. 2.400 o US$ 842 en un mes; mientras
que el sueldo mnimo en otras actividades con un nivel bsico de conocimientos es de SI. 550 o
US$ 193 Tenemos grandes empresarios disfrazados de pequeos mineros. La clsica fbula
del griego Esopo sobre el lobo vestido con piel de oveja encaje a la perfeccin con lo que viene
ocurriendo en zonas mineras donde la ilegalidad tiene mayor presencia que el Estado.326
"La minera que opera, por ejemplo en Madre de Dios, no es artesanal, maneja ingentes recursos
econmicos y opera con cerca de 150 dragas, cuyo valor de cada una oscila entre los US$ 200
mil a US$ 1 milln, lo cual muestra que tenemos a grandes empresarios disfrazados de
321
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19.
322
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19.
323
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19.
324
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19.
325
POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minera Ilegal en Busca de
Soluciones, Desdeadentro, Pg. 19.
326
BRACK EGG, Antonio, Minera Informal, Rumbo Minero, Ao 2010, Pg.44-45.
86
pequeos mineros, enfatiz el ministro del Ambiente (MINAM), Antonio Brack en la comisin
de Energa y Minas del Congreso.327
De igual manera, en un reciente foro internacional sobre la problemtica de la extraccin ilegal
de minerales, organizado por la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa (SNMPE),
los especialistas concluyeron que el aumento del precio internacional del oro y la ausencia del
Estado .conforma n el caldo de cultivo para la minera informal en regiones como Madre de
Dios, calificada como el retrato exacto de las consecuencias por esta ilcita actividad.328
. MARCAS CONCRETAS.
"Las prdidas econmicas que genera la minera informal superan los US$ 600 millones,
incluidos los impuestos que no recibe el Estado as como el monto que es dejado de aportar al
canon minero'; inform el viceministro de Energa (MEM), Fernando Gala.329
Otro impacto en el aspecto econmico fue que el gobierno regional de Madre de Dios slo
recibi SI 42 mil por concepto de canon, a pesar que el precio del gramo de este mineral bsico
en el Puerto Maldonado (ubicado en esa regin) fue de S/.100, Y a un valor mnimo de oro
extrado alcanzara los SI. 1,600 millones. "La onza de oro a nivel internacional est por encima
de los US$ 1,100, lo que permite que un minero ilegal gane en promedio S/.80 (US$ 28) por
da; es decir, S/. 2,400 (US$ 842) al mes. Si este monto lo comparamos con el salario mnimo
en nuestro pas que es de SI. 550 (US$ 193), el informal gana 4.4 veces ese valor" precis el
investigador principal del Instituto Per, Miguel Santillana. Asimismo, los participantes
detallaron que de la produccin ilegal oscila entre los US$ 800 y US$ 1,000 millones, de los
cuales el 95% (US$ 750 millones) provendra de la industria aurfera. stas son algunas de
consecuencias que viene dejando esta ilcita actividad en la que participan directamente 100 mil
personas, y otras 300 mil a 500 mil lo hacen de manera indirecta a travs de actividades
conexas.330
Adems de generar interferencias negativas en la economa del pas, tambin afecta el aspecto
social de las zonas donde se ubican, porque promueve la explotacin sexual y la trata de
menores de edad, as como tambin el aumento de asentamientos donde los mineros viven en
condiciones inhumanas. Segn la entidad ambiental peruana, en el caso de Madre de Dios la
minera ilegal ha destruido 18 mil hectreas y unas 400 mil tendran el mismo fin, y la
contaminacin de los peces por mercurio (mineral empleado en la industria aurfera) no slo
representan un peligro para la poblacin aledaa sino que a un nmero mayor de personas.331
. A TODA MARCHA
De otro lado, con el propsito de reducir los impactos de la minera ilegal, el actual gobierno ha
desplegado una serie actividades, el principal de ellos es el decreto de urgencia N 012-2010
que se orienta al ordenamiento de esta actividad en Madre de Dios. En ese sentido, el titular del
Minam indic que decisin contra la informalidad inici con la promulgacin del decreto
supremo N 019-2009-EM en el cual se ordena la suspensin de los petitorios mineros en esta
parte del pas. "El ordenamiento total y la formalizacin de la minera ilegal se podran lograr en
cinco aos, para lo cual se ha presupuestado anualmente SI. 10 millones; indic Brack.332
Pero el proceso de regulacin minera no slo debe estar en la cancha del MEM o MINAM coincidieron los participantes al foro- sino que se requiere la intervencin de las dems carteras
ministeriales, de los gobiernos regionales y del sector privado; es decir, la formalizacin no
debe ser vista como un acto aislado, sino como un todo.
327
87
. PUNTOS PENDIENTES
Para el director ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), Manuel
Pulgar-Vidal, el proceso de formalizacin es correcto: sin embargo, an hay puntos que mejorar.
Segn el funcionario las estadsticas indican que son ms las personas que estn ingresando a la
actividad ilegal que la gente que se formaliza, y esto se debera a que hay muchos
procedimientos que facilitan al ilegal desarrollar la actividad bajo estas caractersticas.
Cit por ejemplo que el mismo hecho de que haya una certificacin de la calidad de pequeo
productor o minero artesanal que bsicamente no tiene ningn nivel de verificacin, hace que
sea muy fcil de obtenerla porque es tan slo una declaracin jur.ada a partir de la cual se
solicita el petitorio en las direcciones regionales.
"Otro punto flaco es de las certificaciones ambientales. Aqu no se toma en cuenta el uso de
maquinarias que exceden la capacidad .productiva establecida como lmite para la minera
artesanal o la pequea minera. Esto tiene que ser corregido no slo por el MEM o el MINAM,
sino que realmente es una responsabilidad de todos los sectores del gobierno'; puntualiz
Pulgar-Vidal.333
. CARACTERISTICAS DE LA PEQUEA MINERIA
- Intensa utilizacin de mano de obra.
- Bajo desarrollo tecnolgico.
- Conflictividad social y legal.
- Bajos costos de produccin.
- Variabilidad de volmenes y tamao por mineral y por regin.
- Deterioro ambiental.
- Multiplicidad de actores.
- Alternativa laboral para sectores afectados por la pobreza.
- Precarias condiciones de seguridad e higiene.
- Dinamizador de las economas locales.
- Potenciador de desarrollos geopolticos.
- Generacin de encadenamiento productivos locales.
- Abastecimiento de mercados locales.334
88
problemtica que se presenta en las zonas de exclusin minera y en zonas de actividad minera
establecidas. "El pueblo de Madre de Dios tiene que pensar: vamos a seguir permitiendo que se
realice una minera que contamine nuestros recursos naturales daando el futuro de bienestar
que queremos para nuestros hijos?, El decreto de urgencia no quiere dejar sin empleo a los
mineros artesanales, sino darles mejores condiciones de trabajo en las que se respeten sus
derechos laborales y los de sus familias'; precis Brack.336
La resolucin 038 tambin indica que el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA) realizar funciones de seguimiento y verificacin del desempeo de las entidades de
fiscalizacin ambiental del Gobierno Regional de Madre de Dios; mientras que las labores de
supe-veln de la Direccin Regional de Energa y Minas de Madre de Dios no deber
interrumpir con las de la Direccin General de Capitanas y Guardacostas del Per (DICAPI)
para disponer el decomiso inmediato de las dragas y otros equipos similares. Asimismo, el
Minam anunci que para desarrollar las acciones de formalizacin, enviar en este mes
conjuntamente con el Ministerio de Energa y Minas un equipo de profesionales a Madre de
Dios para instalar una oficina en la ciudad, la misma que brindar capacitacin para la
formalizacin de los mineros que quieran mejorar su situacin laboral. 337
FISCALIA AMBIENTAL
De otro lado, con la finalidad de prevenir e investigar delitos en materia ambiental la Junta de
Fiscales Supremos cre la Fiscala Especializada en Materia Ambiental en Madre de Dios. La
resolucin N 027-2010-MP-FN-JFS, emitida el pasado 18 de marzo, dispuso que la Gerencia
General del Ministerio Pblico adopte acciones pertinentes para el cumplimiento de este
nombramiento. "Este nuevo organismo ser permanente y el Fiscal especializado en materia
ambiental tendr la responsabilidad de prevenir e investigar la perpetracin de delitos
ambientales, con la misin fundamental de defender la legalidad y los derechos humanos: se
detallo en el dictamen.338
VI.- MINERIA ILEGAL: LA IMPORTANCIA DE PENSAR EN OTROS USUARIOS
DEL BOSQUE
Como es de pblico conocimiento, la minera ilegal que se desarrolla en Madre de Dios supone
efectos negativos ambientales, econmicos y sociales. Entre ellos, la deforestacin de ms de
32,000 ha, de bosque, contaminacin de suelos y cuerpos de agua, disminucin del potencial
productivo de la tierra y la actividad pesquera, conflictividad entre usuarios del bosque y
quienes desarrollan la actividad aurfera, as como la reduccin del potencial turstico por
cambios al paisaje. En ese contexto, el Gobierno Nacional viene reportando la intervencin
(destruccin) de 19 dragas a fin de ordenar la minera en Madre de Dios; medida basada en una
seguidilla de disposiciones:
Norma
Publicacin
Disposicin
Decreto Supremo 19 de marzo de Suspendi la admisin de petitorios mineros hasta el
N 019-2009-EM.
2009.
31 de diciembre de 2010.
Decreto
de 18 de febrero de Crea por 12 meses una zona de exclusin minera y
Urgencia N 012- 2010.
otra en la que s es posible la actividad, as como la
2010.
prohibicin de dragas y el cumplimiento del marco
legal vigente junto con otras exigencias adicionales,
entre ellas, la necesidad de la opinin favorable de la
autoridad forestal nacional, en caso de superposicin
de concesiones mineras con las forestales, para el
336
89
Decreto
Urgencia
N 004-2011.
Decreto
Urgencia
N 007-2011.
Publicacin
Disposicin
08 de diciembre de Levanta la suspensin de admisin de petitorios
2010.
mineros dispuestos por el DS019 en la zona
minera, pero la mantiene en la de exclusin minera
hasta el 31 de diciembre de 2014.
de 03 de febrero de Ampla el plazo de implementacin del DU012 por
2011.
doce meses adicionales.
Estas medidas responden a un contexto en el que se ha buscado consolidar la norma del mayor
beneficio al me no costo en el sector minero de Madre de Dios, siempre al margen de la
legalidad y del respeto por los derechos de otros; sin embargo, la capacidad de respuesta del
aparato estatal regional y los planes o programas nacionales no han sido proporcionales a la
magnitud del problema.339
No obstante, quin mejor que los propios habitantes de la regin para darnos a conocer sus ideas
y necesidades, pues suelen quedar al margen de las discusiones pblicas, asumindose como
meros espectadores en medio del literal fuego cruzado que se libra entre mineros y el Estado.340
-
339
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RIVERO, Ramn, Minera Ilegal, Reporte Regional, Regiones Sostenibles, Pg. 14.
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es de uno sera ms fcil, pero si permiten que' vengan a sacamos con toda nuestra
inversin o la de ellos (la. del Estado) que tambin cuesta plata, porque de ellos (los
mineros) es el subsuelo, para qu voy a cuidar mi monte ya? Para qu vaya invertir?
Y si encima nos contaminan, mejor que me den mi plata y me voy".
Ana vive en Puerto Maldonado, cerca al mercado y tiendas donde se compra y funde' el
oro. Ella seala: 'Acaso los nicos afectados son los de all por el tic, pero ac llega el
pescado y no s si hago bien en comprarlo, igual esas fundiciones, todo ese gas que
votan al trabajar el oro se mete a nuestras casas porque estn en medio de la ciudad y
nadie hace nada. Ahora, mi padre tiene su chacra y su castaal camino a Iberia (tramo
de la carretera que va de Puerto Maldonado a la frontera con Brasil y Bolivia) y ahorita
todo eso est amenazado, ni bien terminen ese puente (que le da continuidad a naturales
protegidas, entre otros. Todo esto valorando los aportes y prioridades los actores del
bosque, siendo necesario no slo regular dicho ordenamiento desde el sector ambiental
que en gran parte es el que recibe la presin sino desde los sectores que la generan. la
carretera interocenica) la historia all va a ser como en la Pampa y Dios nos libre. Si
han prohibido las dragas sobre el ro, qu hacemos con lo que pasa en el monte?,
pareciera que slo quieren cuidar los ros para favorecer a las grandes empresas de
turismo que pasean gringos, pero ms all, donde no se ve, todo sigue igual".341
Afirmaciones como estas seguirn vigentes de no formularse lneas de accin que vinculen el
derecho fundamental de toda persona a participar en la vida econmica, social y poltica del pas
con la obligacin estatal de promover el desarrollo sostenible de la Amazona con una
legislacin adecuada, una que valore los intereses de su poblacin y su vital relacin con los
ecosistemas en los que viven.342
VII.- PRINCIPIOS DE AUTORIDAD QUE SUSTENTA LA ACTUACIN ESTADO NO
PUEDE MANIFESTARSE EN SOLITARIO, DEBE ACOMPAARSE DE LA,
LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD QUE LE BRNDA LOS INTERESES RECLAMABLES
DE LA POBLACION ESPECIALMENTE LA AFECTADA
Es en ese sentido que las medidas estatales destinadas a combatir la ilegalidad de las dragas
resultan importantes, pero tambin lo sern las que deban plantearse a fin de beneficiar a los
actores del bosque que directamente padecen los efectos de la minera, tanto a nivel preventivo polticas productivas alternativas, ordenamiento del territorio, utilizacin de la institucionalidad
ambiental para la gobernanza- como a nivel correctivo identificacin de infractores, aplicacin
de leyes penales, sanciones administrativas, determinacin de reas restringidas para La
actividad minera ms all de las reas naturales protegidas, entre otros-. Todo esto valorando los
aportes y prioridades los actores del bosque, siendo necesario no slo regular dicho
ordenamiento desde el sector ambiental que en gran parte es el que recibe la presin sino desde
los sectores que la generan.343
Por ello, existen herramientas de gestin estatal que deben ser implementadas en todos los
niveles de gobierno y que implican el ejercicio de derechos ciudadanos tan medulares como el
de participacin: Comisiones Ambientales (Regionales o Municipales), los procesos de
zonificacin Ecolgica y Econmica (de nivel distrital y provincial), los planes de desarrollo
concertados y seguridad ciudadana, etc.344
Tambin es importante sealar que la ciudadana debe velar por el ejercicio y defensa de sus
propios derechos. Tal vez la experiencia del Frente de Defensa de la Pampa sea el ejemplo ms
cercano que, aunque de alcance local, busc cubrir el vaco regional de defensa de derechos ante
la minera abusiva por parte de los mismos pobladores, pues a la fecha no se cuenta con alguna
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RIVERO, Ramn, Minera Ilegal, Reporte Regional, Regiones Sostenibles, Pg. 15.
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organizacin regional que vele por las comunidades afectadas por la minera. Sin embargo, su
nivel de actuacin ha sido anulado por las amenazas a la integridad y seguridad de sus
miembros. Todo ello representa un llamado ms para crear condiciones de ciudadana en Madre
de Dios.345
VIII.- ILEGALIDAD MINERA FRENA DESARROLLO DE EMPRESAS FORMALES
Una de las consecuencias del aumento de la cotizacin internacional del oro es la proliferacin
de la produccin informal en el pas hasta convertirse en una actividad ilegal, al margen del
control de las autoridades de gobierno en casi todo el territorio nacional. Las gravsimas
consecuencias de la extraccin ilegal se observan en la destruccin del medio ambiente, como
ocurre en Madre de Dios, segn lo ha venido divulgando el ministro del Ambiente, Antonio
Brack.346
El desarrollo de la minera ilegal se ha venido consintiendo desde hace ya bastante tiempo, con
los resultados sociales que todos vemos. Solo en Madre de Dios, el 7% de las reas est
contaminado o destruido, y los extractores ilegales usan 32 kilogramos de mercurio al ao.
Reordenar esta situacin permitira generar un canon de 50 millones de nuevos soles por
concepto de Impuesto a la Renta, si se considera que ya existe una evasin fiscal calculada en
1600 millones de nuevos soles, proveniente de tres mil derechos y que solo 24 de ellos tienen
" las respectivas licencias para operar legalmente.347
El consentimiento de las actividades ilegales promueve la usurpacin de reas tituladas, y
genera confrontacin y demandas sociales difciles de atender. Lamentablemente, esta situacin
frena el desarrollo ordenado y legtimo de las empresas mineras formales. El Estado ha
delegado a las direcciones regionales de Minera y a los gobiernos regionales el manejo y la
formalizacin de estas actividades, pero estos organismos no tienen la fuerza ni la conviccin
para enfrentar la minera ilegal. Ms bien la aceptan como un mal social y, en algunos casos,
hasta comparten sus supuestos beneficios.348
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