De nia habit en un planeta diferente

All haba para la alegra espacio permanente

La magia tena semblante cotidiano
Y todo poda transformarse.
Guisela Lpez
en Antologa de Poesa guatemalteca
3
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45
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
1 Vanse, por ejemplo, Sen, A. (2000); Nussbaum, M. (1985); Alkire, S. y Deneulin, S. (2009).
El desarrollo humano se fundamenta en un conjunto de
ideas y teoras cuyo propsito es enfocar las metas del
proceso de desarrollo en las libertades reales de las personas
y en contextos sociales favorables a esas libertades. Si bien
no existe una asociacin explcita con teoras o ideologas
polticas especfcas, hay una estrecha relacin entre el
tipo de Estado que rige una organizacin social dada y
los resultados en desarrollo humano. En este captulo se
discuten las caractersticas de esta relacin y se examina la
funcin que el Estado puede cumplir en la promocin del
desarrollo humano.
1. El enfoque de desarrollo humano
1.1 Funcionamientos, capacidades y agencia
El enfoque del desarrollo humano difere de otros enfoques
de desarrollo en que enfatiza la importancia de las libertades,
en contraste con las realizaciones. Otra diferencia importante
es el papel de las personas en el alcance de ese desarrollo
deseado. Mientras que otras perspectivas visualizan a las
personas en un solo lado de la moneda (medio o benefciario),
el desarrollo humano plantea a la persona como fn y
tambin como agente del proceso, mediante acciones tanto
individuales como colectivas.
El paradigma surge como propuesta alterna a otros
planteamientos que sugeran arreglos sociales enfocados en
maximizar los ingresos, el capital y los bienes mnimos que
incrementan la utilidad agregada. Al priorizar estos elementos,
las polticas pueden crear distorsiones involuntarias. El
criterio de utilidad puede obscurecer la capacidad de discernir
si la persona se ha basado en preferencias adaptativas y ha
aceptado su calidad de vida como una condicin inherente.
La vida humana puede considerarse expresada en un
conjunto de funcionamientos, es decir, un conjunto de
estados y acciones, todo lo que las personas son y hacen. Se
ha propuesto el trmino capacidad (capability) como el
conjunto de funcionamientos posibles dentro de los cuales
una persona es capaz de optar. El conjunto de capacidad
refeja la libertad de la persona para llevar un tipo de vida
u otro.
1
Recuadro 3.1
El concepto de desarrollo humano
El concepto de desarrollo humano ha variado con el
transcurso de los aos y se ha enriquecido con aportes
que han contribuido a precisarlo. En el marco de la
elaboracin del Informe mundial de desarrollo humano
2010, Sabina Alkire propone la siguiente defnicin:
El desarrollo humano tiene como propsito ampliar las
libertades reales de las personas para que sean y hagan
lo que valoran y tienen razn para valorar. En la prctica,
tambin empodera a las personas para que participen
activamente en el desarrollo en un planeta compartido. Se
centra en las personas. En todos los niveles de desarrollo,
el desarrollo humano se enfoca en las libertades
esenciales: vivir una vida prolongada y saludable, adquirir
conocimientos, disfrutar de un digno estndar de vida y
edifcar su propio destino. Estas libertades, valoradas en
s mismas por muchas personas, tambin constituyen
medios para otras oportunidades.
Alkire, S. (2010). Traduccin propia del ingls.
Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010
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C 3
2 Vase Alkire, S. y Deneulin, S. (2009).
3 Ul Haq, M. (1995: 16-20).
El desarrollo humano es el proceso de ampliacin de la
libertad para alcanzar logros valiosos. Es decir, un proceso de
ampliacin del conjunto de capacidad de las personas para
lograr funcionamientos valiosos. El conjunto de capacidad
incluye tanto opciones para alcanzar formas razonadas
de bien-estar, como la capacidad de agencia. El desarrollo
depende de la libertad que tengan las personas para tomar
decisiones y trabajar hacia objetivos clave.
Agencia es la capacidad de actuar de las personas y, en
particular, de participar en las decisiones que afectan su vida
en el contexto social. Las personas que son agentes actan
para alcanzar sus objetivos. La capacidad de agencia est
limitada o potenciada por el contexto, que incluye factores
individuales, medioambientales, institucionales y socio-
polticos. Es decir, las personas deben estar activamente
involucradas en la defnicin de los procesos que moldearn
sus vidas. Al centrarse en las personas, el desarrollo humano
necesita la participacin de los sujetos como agentes. La
agencia, entendida como la posibilidad de decisin, es
una libertad en s misma y potencializa el logro de otros
funcionamientos valiosos (es decir, es instrumental).
2
La
agencia expande los horizontes de las personas, haciendo
que se preocupen no slo por su propio bienestar, sino que
se interesen por los dems, lo que resulta en un ser activo y
creativo. Al considerar la accin colectiva y el rol de la agencia,
se visualiza que el proceso de desarrollo debe albergar
participacin, debate pblico y prcticas democrticas. Es
as que la agencia es ineludiblemente plural, tanto en su
concepcin como en su evaluacin.
Enfocarse en los recursos o en la simple satisfaccin de
necesidades puede ser igual de tendencioso. Los recursos son
importantes en el proceso de desarrollo mientras faciliten la
conversin en capacidades para las personas. Esta conversin
puede estar limitada por distintos factores, tales como la
heterogeneidad personal, ambiental o poltica.
1.2 Principios bsicos en el proceso del desarrollo
humano
El enfoque contiene algunas de las dimensiones que se
consideran centrales para el proceso de desarrollo. Las
mismas las seal Mahbub ul Haq
3
y las utilizan diferentes
promotores del enfoque. Ellas son: equidad, efciencia,
participacin y sustentabilidad.
a. Equidad. El concepto de justicia social est en
la base de la comprensin de equidad expresada
por el paradigma. El anlisis y requerimientos
de igualdades (aunque, ms especfcamente,
de reduccin de desigualdades) se enfoca
particularmente en aquellos factores que propician
o limitan la realizacin de los seres humanos.
El principio de equidad reconoce que quienes
han tenido oportunidades desiguales a causa de
diferentes desventajas, pueden requerir tratamiento
preferencial o accin afrmativa.
b. Efciencia y productividad. La atencin dada
al principio de justicia no puede darse a costa
de la efciencia del sistema. La efciencia es
convencionalmente defnida como el uso ptimo
de los recursos existentes. Desde el enfoque de
desarrollo humano, la efciencia se defne como
el mtodo de menor costo que permita alcanzar
las metas de maximizar las oportunidades de los
individuos y las comunidades mediante el uso
ptimo de los recursos humanos, materiales e
institucionales.
c. Participacin y empoderamiento. Deben procurarse
procesos que lleven a las personas a percibirse a
s mismas como portadoras del derecho a tomar
decisiones respecto de su propia vida y evitarse
visiones paternalistas o de solidaridad caritativa.
Este principio implica que las personas deben estar
involucradas en todos los niveles de las actividades,
eventos y procesos que afectan su vida, no como
benefciaras sino como agentes. Es decir, personas
capaces de buscar y alcanzar metas que valoran y,
adems, con razones para valorarlas.
d. Sostenibilidad. La sostenibilidad aplica a todas
las esferas: ambiental, social, poltica y fnanciera.
Implica que los consumos actuales no pongan en
riesgo el acceso a recursos para las generaciones
futuras; que el proceso de desarrollo no lleve a
los pases a grandes dfcit o trampas de la deuda;
que los grupos sociales y otras instituciones se
involucren asegurando la participacin y evitando
elementos o prcticas disruptivas o destructivas.
1.3 El ndice de desarrollo humano
La evaluacin del desarrollo no puede limitarse a un conjunto
preciso de dimensiones porque la asignacin de valor
variara de sociedad en sociedad y de persona a persona (no
C 3
47
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
4 Parr, F. (2003: 311).
5 PNUD (2009d).
necesariamente nacional). Adems, si las personas no cuentan
con libertad para elegir entre unas u otras combinaciones de
dimensiones de bien-estar, es posible que la medicin se est
haciendo en contra de sus propias elecciones. De acuerdo
con Fukuda-Parr,
4
el progreso en el alcance del desarrollo
se centrara en las capacidades humanas, la equidad de
resultados, as como la equidad y justicia en los arreglos
institucionales. En este sentido, las herramientas a utilizar
para medir ese progreso se enfocaran en las realizaciones
humanas, medidas de privacin y de distribucin.
No obstante, para lograr una evaluacin del desarrollo
humano que sea comparable y con datos asequibles en
todos los pases, es necesario el diseo de indicadores que
sinteticen algunas de las dimensiones fundamentales del
proceso. Dentro de esos indicadores, los ms ampliamente
difundidos son los contenidos en la familia de ndices de
desarrollo humano. Al igual que los Informes de desarrollo
humano (IDH) mundiales, el ndice de desarrollo humano
(IDH) apareci a la vida pblica en 1990 como un ejercicio
para la medicin de tres dimensiones clave del desarrollo:
la posibilidad de una vida prolongada, el alcance de logros
educacionales y la disposicin de recursos materiales.
Lo innovador del IDH fue la creacin de una estadstica nica
que servira como marco de referencia tanto para el desarrollo
social como para el econmico, en cuanto potencial para
ampliar las opciones de las personas. El IDH es el promedio
de las tres dimensiones mencionadas y su valor puede oscilar
entre 0 y 1. Este ltimo guarismo expresa el mayor avance en
desarrollo humano. Es posible hacer ajustes al IDH e incluir
componentes nacionales considerados prioritarios o que
refejen problemticas especfcas.
Se cuenta con estimaciones del IDH desde 1975. El mundo
en su conjunto ha mostrado avances en el IDH, lo que hace
suponer que ha habido mejoras sustantivas. No obstante,
stas no han sido homogneas en las distintas regiones
del mundo. En las ltimas dcadas, Guatemala ha logrado
avances en su IDH (vase grfca 3.1). Sin embargo, el
progreso ha sido distinto en cada componente del ndice. En
cuanto a la esperanza de vida al nacer, Guatemala ha avanzado
segn la tendencia demogrfca global. En educacin, puede
observarse un avance ms signifcativo a partir del cese del
conficto armado y la instauracin de gobiernos civiles. El
ndice del producto interno bruto (PIB) no ha tenido un
incremento signifcativo en el perodo analizado. Segn la
ltima estimacin global,
5
Guatemala se encuentra entre los
pases de desarrollo humano medio, ubicado en el puesto
122 de 182 pases evaluados.
Se ha planteado una serie de objeciones al IDH. Entre otras,
el reducido espacio de capacidad que captura, o que se
enfoca ms en funcionamientos que en capacidades, o que
no refeja las desigualdades dentro del conjunto que evala.
A pesar de las objeciones, hay que tomar en cuenta el sentido
con el cual el IDH fue planteado y no utilizarlo ms all de
ese mbito. El IDH ha resultado ser una herramienta muy til
para establecer comparaciones de dimensiones bsicas entre
pases y con relacin a otros mbitos de anlisis. Adems,
ha mostrado una alta correlacin con otros aspectos del
desarrollo humano.
Existe la posibilidad de hacer anlisis desagregando los
indicadores en cada subndice o, en dado caso, mediante
otros componentes que permitan observar desigualdades
que pueden encubrirse en el promedio. Por ejemplo,
desde 2005, el Informe nacional de desarrollo humano
(INDH) ha presentado desagregaciones del IDH por estratos
socioeconmicos o grupos tnicos. En la grfca 3.2 se observa
cmo el estrato socioeconmico bajo extremo del pas
presenta un IDH comparable con frica subsahariana, mientras
el estrato socioeconmico alto est, incluso, por encima del
promedio de Latinoamrica y cercano al de Oceana.
La posibilidad de introducir ajustes al IDH condujo a la
formulacin de dos indicadores sensibles a las desigualdades
de gnero, en temas de bienestar y de empoderamiento.
El ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) mide el
progreso con las mismas variables bsicas que el IDH, pero
refeja las desigualdades entre mujeres y hombres. El valor
del IDG disminuye cuando descienden los niveles del IDH
tanto de mujeres como de hombres a nivel nacional, o
cuando aumentan las disparidades. Mientras mayores sean
las diferencias entre las capacidades bsicas, tanto menor
es el IDG de un pas en comparacin con su IDH. Por otro
lado, el ndice de potenciacin de gnero (IPG) evala el
Grfica 3.1 Guatemala: evolucin del IDH segn componentes
Fuente: PNUD (2009d).
0.800
0.700
0.600
0.500
0.400
0.300
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
i_EVN, 0.752
i_Educacin, 0.723
IDH, 0.704
i_PIB, 0.638
Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010
48
C 3
progreso de las mujeres en su participacin en el mbito
poltico y econmico. Refeja hasta qu punto las mujeres y
los hombres tienen la posibilidad de participar activamente
en la vida poltica y econmica y en la toma de decisiones.
En el captulo X de este Informe se presenta un anlisis de
estos indicadores y tambin de otros que se relacionan con
las inequidades tnicas y de gnero.
6 Nussbaum, M. (2003: 33-59).
Grfica 3.2 IDH de Guatemala y algunas regiones seleccionadas
Fuente: GHDR (2009) y GT-INDH (2007).
0.42
0.51
0.52
0.69
0.70
0.72
0.82
0.83
0.90 0.90
0.93
0.95 0.96
1.00
0.50
0.00
D
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y

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t
o
DH bajo: promedio de pases de bajo desarrollo humano. GT b-e: estrato bajo-
extremo de Guatemala. DH medio: promedio de pases de desarrollo humano
medio. GT: Guatemala. LAC: promedio de Amrica Latina y el Caribe. DH alto:
promedio de pases de desarrollo humano alto. UE: promedio de la Unin
Europea. NA: promedio de Amrica del Norte. DH muy alto: promedio de
pases con desarrollo humano muy alto.
Recuadro 3.2
Diez capacidades bsicas
A diferencia de Amartya Sen, la flsofa Marta Nussbaum
6
seala que, para evitar los riesgos de omisin y poder,
debe enunciarse un listado de capacidades que son
relevantes para asegurar igualdad de libertad y arreglos
sociales justos. Para ello se basa en lo que considera la
esencia del ser humano y lo mnimo para que el carcter
de la persona pueda expresarse completamente. Ella
postula una serie de diez subconjuntos de capacidad a
considerar como bsicos:
1. Vida. Tener la posibilidad de vivir hasta el fn una
vida humana de duracin normal, de no morir
prematuramente.
2. Salud fsica. Poder gozar de buena salud, incluida la
salud reproductiva; contar con adecuada nutricin;
tener una vivienda apropiada.
3. Integridad fsica. Poder movilizarse libremente de
un lugar a otro; contar con proteccin contra las
agresiones, incluida la agresin sexual y la violencia
domstica; tener capacidad de eleccin en el campo
reproductivo.
4. Sentidos, imaginacin y pensamiento. Poder usar los
propios sentidos para imaginar, pensar y razonar, de
un modo informado y cultivado por una instruccin
adecuada. Estar en condiciones de usar la imaginacin
y el pensamiento; poder ir en busca del signifcado
ltimo de la existencia de una manera propia; realizar
experiencias placenteras y evitar dolores intiles.
5. Sentimientos. Sentir afecto por cosas y personas. No
ver el propio desarrollo emotivo destruido por ansias y
miedos excesivos, o por eventos traumticos de abuso
y de abandono.
6. Razn prctica. Estar en condiciones de formarse una
concepcin de lo que est bien y comprometerse en
una refexin crtica sobre cmo programar la propia
vida. Esto comporta la proteccin de la libertad de
conciencia.
7. Pertenencia. La posibilidad de diversas formas de
interaccin social; libertad de palabra y de asociacin
poltica. Tener las bases sociales para el respeto de
s y para no ser humillados; poder ser tratado como
persona digna cuyo valor es igual al de los dems. Esto
implica proteccin contra la discriminacin basada en
la raza, el sexo, la tendencia sexual, la religin, la casta,
la etnia, los orgenes nacionales.
8. Medio ambiente. Estar en condiciones de vivir en
relacin con el entorno natural, garantizando su
sostenibilidad.
9. Juego. Poder rer, jugar y gozar de actividades recreativas.
10. Control del propio ambiente poltico y material. Poder
participar de un modo efcaz en las decisiones polticas
que gobiernan la propia vida; gozar del derecho de
participacin poltica, tener garantas de libertad de
palabra y de asociacin. Tener derecho a la posesin no
slo formalmente, sino en trminos de oportunidades
concretas; tener el derecho a trabajar de manera
digna, ejerciendo la razn prctica y estableciendo una
relacin signifcativa de reconocimiento mutuo con los
otros trabajadores.
Amartya Sen no se opone a esta lista, siempre que no se
considere como la nica ruta y no se imponga como
algo fjo porque esto ira en detrimento de la agencia de
las personas al limitar su capacidad de participacin para
la eleccin de capacidades que posteriormente puedan
considerarse valiosas.

Fuente: Nussbaum, M. (2003: 33-59).
C 3
49
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
Se ha mencionado frecuentemente una relacin entre las
fnalidades del Estado y la promocin del bienestar. Sin
embargo, no se han establecido an los mltiples vnculos
tericos (conceptuales) y de carcter prctico (histrico) que
suceden en el acontecer diario de la vida de las personas,
entre las diversas manifestaciones de lo que es el desarrollo
humano y el funcionamiento del Estado. Las relaciones entre
ambos aspectos completan una necesaria e indispensable
visin de lo que realmente ocurre en la sociedad. Las
siguientes pginas contienen algunas propuestas sobre esa
vital articulacin.
2.1 Dos conceptos y sus vnculos
El Estado es el centro de poder que toda comunidad tiene para
organizarse y reproducirse con pretensiones de control sobre
una poblacin, que vive en un territorio bien delimitado; al
hacerlo as, establece un espacio interior como un marco
de soberana frente al exterior; dispone de una estructura
institucional, de un conjunto de burocracias que la movilizan
y de recursos fnancieros con los cuales opera. Como poder,
establece su propia legalidad, un conjunto normativo que
fja sus formas, sus mecanismos, sus procedimientos y las
polticas consecuentes con la voluntad general que el Estado
expresa. Para lograr todo lo anterior, el Estado moderno
dispone de dos monopolios legtimos, que ninguno puede
disputarle, el control de los recursos de fuerza y la capacidad
para cobrar impuestos.
El desarrollo humano es el conjunto de rasgos y cambios
que experimenta una persona como efectos propios de su
vida individual y en sociedad. Esos cambios se referen a lo
que le ocurre al sujeto en cuanto tal y en su vida familiar
(reproduccin biolgica), con ocasin del trabajo o de
la actividad que realiza para obtener los recursos para su
vida material (reproduccin econmica) y su formacin y
participacin en la vida de la cultura (reproduccin espiritual).
Una primera elaboracin de estos resultados ha sido recogida
por el IDH cuando establece que sus componentes apuntan
a aspectos importantes como la salud, la educacin y el
ingreso, y lo hace por intermedio de indicadores fciles de
identifcar y manejar. Es sta una manera til pero elemental
de aproximarse a la nocin del desarrollo humano, que
tiene el mrito de medirlo y volverlo una herramienta
para comparaciones en el tiempo y en el espacio, nter e
intra-nacionales.
Conocidos tericos de estos temas han sealado crticamente
la nocin del desarrollo que se mide con el PIB, en el que no
es la persona la que aparece como fnalidad del crecimiento
econmico; al hacerlo as, han calculado el crecimiento como
el movimiento de la economa que se expresa como promedio
nacional per cpita. Ese promedio oculta varias realidades,
como las diferencias que produce la estratifcacin social. El
crecimiento econmico tiene que establecerse a partir de la
persona humana, que es quien constituye la fnalidad de aquel.
El propsito central del desarrollo es la plena realizacin de la
persona, entendido aqul de manera mltiple. Primero, como
un camino en el cual el sujeto puede escoger libremente lo
que quiere hacer con su vida y que est de acuerdo con la
defnicin de dignidad que haya escogido; luego, esa libertad
de eleccin depende de la igualdad de capacidades de las que
ha disfrutado y que as pone a prueba.
El desarrollo humano es, entonces, una ampliacin de las
libertades de las que dispone la persona porque ha tenido
oportunidades para escoger, en funcin de las capacidades
desarrolladas. Surge, as, un conjunto de derechos o situa-
ciones que la persona valora, tanto las ya mencionadas, como
el ingreso, la educacin y la salud, como otros relativos al
derecho a un ambiente limpio, a la participacin poltica,
a la informacin y a la expresin libre del pensamiento, al
acceso a la justicia, al ejercicio del deporte y de la creatividad
artstica, al disfrute del amor, la msica, el tiempo libre.
2.2 El Estado que cumple con sus funciones y el
desarrollo humano
Lo que cabe destacar a continuacin es que con cualquiera
de las anteriores defniciones del desarrollo humano aparece
siempre el Estado con ms o menos fuerza y al menos por dos
razones: por un lado, porque en el desempeo de sus funciones
el Estado cumple con muchas de las situaciones o derechos
que defnen el desarrollo humano; y por el otro, porque
hay una referencia comn a la igualdad, de oportunidades
o capacidades que el sujeto tiene y al reconocimiento igual
de derechos que el ciudadano posee. Cuando se habla del
sujeto o de la persona se est utilizando una manera elptica
de referirse al ser humano como colectividad; no hay aqu
una nocin individualista del desarrollo humano, sino una
visin de conjunto que apunta a la sociedad. De igual manera,
se habla del ciudadano en singular, pero con referencia a toda
la comunidad.
2. Un Estado para el desarrollo humano: una utopa con
los pies en la tierra
Aporte especial de Edelberto Torres-Rivas
C 3
49
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010
50
C 3
El camino de las libertades para escoger lo que ms se valora
a partir de decisiones individuales slo puede recorrerse
en una sociedad donde las desigualdades no lo impidan o
lo hacen poco. Quin constituy esas libertades y cmo
se establecieron esas desigualdades? Estas las determina
el crecimiento econmico-social (el mercado) y aquellas
las establece el Estado, aunque no siempre, sino como un
balance de poder de las fuerzas polticas que lo dirigen.
Este razonamiento es el eje viculante entre la fuerza poltica
del Estado y las demandas sociales del desarrollo humano.
Contradictoriamente, en sociedades como la guatemalteca,
cruzada por muchas desigualdades, el desarrollo humano
encuentra difcultades para realizarse porque el poder estatal
es dbil y no sufcientemente democrtico; asimismo, un
mercado sin controles reproduce generacionalmente las
inequidades.
De las varias funciones que el Estado desempea y que lo
justifcan como autoridad central en la comunidad nacional,
destaca una que es conditio sine qua non de las otras y que
se refere al mantenimiento del orden mediante la creacin
de instituciones que vigilan y garantizan relaciones pacfcas
de todos, o el uso de recursos de fuerza para el castigo al
irrespeto a la ley; todo, en provecho de la reproduccin
legal del sistema. La historia de Guatemala recuerda que el
mantenimiento del orden vara en un Estado democrtico y
en uno que no lo es. Las funciones de control poltico, en
gobiernos militares, son ms importantes que las de cohesin
social y la fuerza sustituye a la poltica. Y el desarrollo
humano, en su dimensin de eleccin personal de lo que se
quiere libremente, no puede ejecutarse porque los mbitos
de libertad estn disminuidos.
Siendo la funcin estatal del orden pblico la primera y ms
importante en toda comunidad moderna, es deseable que
ella se realice por la va del cumplimiento a la ley por quienes
mandan y obedecen, por la adhesin y reconocimiento a la
autoridad y por alcanzar lo que se conoce como formas de
consenso y legitimidad. En la matriz de una sociedad ordenada
y pacfca, los derechos ciudadanos pueden ejercitarse,
especialmente aquellos que se referen al desarrollo humano,
con la agencia y los intereses particulares satisfechos.
No debe olvidarse que la funcin del orden pblico dispone
en el lmite del uso de la fuerza; el poder de castigar por parte
del Estado puede impedir el ejercicio de los derechos y puede
la sociedad entrar en crisis, incapaz el Estado de asegurar la
convivencia social. Con regmenes autoritarios como los que
ha habido en Guatemala, las posibilidades de la igualdad
de oportunidades que postula el desarrollo humano son
menores porque el espacio para su uso lo defne una desigual
distribucin del poder.
Cuando el orden estatal es democrtico, el control sobre la
poblacin busca el consenso y se realiza por medio de la mejor
distribucin de los bienes pblicos, la paz interna, la ausencia
de confictos y de violencia. En un orden as considerado
se facilitan tambin la seguridad y el acceso a la justicia.
Estas cualidades de todo rgimen poltico democrtico son
condiciones para que se promueva el desarrollo humano, que
requiere de sujetos (ciudadanos) con iguales capacidades y
oportunidades. Esta es la fgura del ciudadano, el nacional del
pas al que se le otorgan derechos y obligaciones con plenas
condiciones de igualdad, sin diferencias socioeconmicas,
polticas o tnico culturales. A su vez, la igualdad de
oportunidades para todos es un rasgo del desarrollo humano,
como se apunt lneas arriba.
Es tambin decisivo para el desarrollo humano el conjunto
de polticas de cohesin e integracin social en virtud de
Recuadro 3.3
Las funciones del Estado
Las funciones principales del Estado pueden agruparse
as: a) funcin de mantenimiento del orden pblico,
como una forma de organizacin poltica que asegura
la sobrevivencia pacfca de la sociedad, de acuerdo
con la ley. Incluye aqu la funcin de impartir justicia
(sistema judicial) y las tareas de hacer cumplir la ley
(el personal que guarda el orden pblico como la
polica, crceles, Ejrcito) y otras funciones de dar
seguridad. b) Funciones de cohesin e integracin
social que facilitan la integracin estructural y simblica
del ciudadano a la sociedad y al mercado, mediante el
empleo, la educacin, la salud, provisin de vivienda,
cuidado del medio ambiente (los derechos sociales). c)
Funcin de establecer la legalidad. Para la organizacin
y el mantenimiento del orden poltico se requiere un
cuerpo normativo que comprende la Constitucin, las
leyes ordinarias y reglamentos y las diversas instancias
del ejercicio legislativo (parlamento, elecciones, partidos
polticos), derechos/obligaciones del ciudadano, control
y transparencia de la administracin estatal. d) Funcin
de fscalidad, que se traduce en la bsqueda de recursos
fnancieros para el funcionamiento del Estado, utilizando
la soberana fscal (monopolio del cobro de impuestos).
e) Funcin de promocin del desarrollo, del bienestar
y la equidad (polticas econmicas, regulacin/
fortalecimiento del mercado) y de las instancias o
mecanismos para asegurar el crecimiento. f ) Funcin de
representacin internacional y defensa de la soberana,
comprende el manejo de las relaciones internacionales
(relaciones con organizaciones internacionales) y las
relaciones con otros Estados.
C 3
51
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
las cuales algunas de las diferencias entre los ciudadanos,
las que se originan en la pobreza y las desigualdades, se
atenan. Al debilitarse las desigualdades puede disminuir
la polarizacin que, en el campo de las subjetividades y la
cultura, crean apata, retraimiento, ignorancia y enfermedad.
Tambin, al crecer las motivaciones de poder y el dilogo,
aproximaciones entre los ciudadanos para establecer
relaciones de colaboracin, ayuda mutua. As se canaliza y
asegura la paz social. El desarrollo humano tiene como punto
de partida la igualdad de oportunidades para prosperar y
luego las capacidades para asegurar la vida con mritos y con
el respeto de todos. La integracin y cohesin sociales deben
ser entendidas como las funciones del Estado directamente
referidas a la promocin de la agencia del individuo y de lo
que, en otra ptica, se llaman derechos sociales (que incluyen
los econmicos).
2.3 El Estado democrtico y social
En lo que se refere a varias denominaciones en uso,
prevalece una cierta confusin que es conveniente aclarar.
En el captulo I y otros, se habla del Estado democrtico
como opuesto al poder autoritario. El democrtico puede ser
entendido como un poder que en su constitucin consulta
a la ciudadana, donde decide la mayora libremente en
espacios de competencia partidaria y pluralismo ideolgico;
se garantiza acceso igual a los medios de informacin y a
los sitios para votar; se respetan los resultados aplicando
las normas de representacin previamente establecidas. En
rigor, la democracia no puede funcionar en su versin de
sistema de competencia ciudadana para elegir si no hay un
Estado. Tampoco puede la democracia satisfacer expectativas
de bienestar de los votantes si no hay un Estado. No puede
imaginarse a la democracia como defnicin ideal de un
orden relativamente igualitario al margen del Estado. En
consecuencia, no puede sino hablarse siempre de Estado-
democrtico.
El Estado democrtico se funda en el uso universal de los
derechos polticos. Dos de los derechos ms conocidos
y ejercitados, mas no siempre respetados, han sido los
derechos a votar y a ser electo. Los derechos polticos se
otorgan a todos los ciudadanos hoy en da mediante una
defnicin moderna y un reconocimiento ampliado: el
derecho al voto universal. El INDH 2005 examin con detalle
la evolucin de la ciudadana en Guatemala, que excluy de
esa condicin durante ms de un siglo a las mujeres, los
analfabetos y los indgenas.
El sufragio universal que existe actualmente en Guatemala
es importante como el cumplimiento de una formalidad
de derecho, la consagracin de valores internacionales; no
obstante, esa formalidad guarda distancias con el ejercicio
efectivo de los derechos polticos, de lo cual algo se analiza en
el captulo IX de este Informe. Las desigualdades econmicas
son desigualdades polticas, condicionan la existencia de
ciudadanos de diversas jerarquas. El orden poltico se
asegura con mejor integracin social de la poblacin en el
sistema poltico, en cuya trama estn los recursos del poder y
del dinero actuando ms o menos desigualmente.
Lo que quiere decirse en este punto es que los derechos
polticos forman parte del paradigma del desarrollo
humano y que su prctica es distinta del reconocimiento,
porque el sufragio ocurre en un escenario asimtrico donde
los que tienen poder siempre ganan. Por qu, si se cumple
el principio liberal en el que una persona es un voto? No
solamente siempre ganan en situaciones de democracia,
sino que vuelven irrisorio el voto de quienes se oponen
radicalmente. He aqu un primer lmite: el desarrollo humano
guarda una relacin equvoca con el Estado: no siempre ste
asegura los derechos polticos.
En segundo lugar, el Estado de bienestar (a veces llamado
Estado social) no ha existido nunca en Guatemala y se podra
decir que slo algunos de sus rasgos han tenido vigencia en
pocas sociedades latinoamericanas. El Estado de bienestar
corresponde a una organizacin poltica propia de sociedades
altamente desarrolladas que, como consecuencia de su alta
integracin religiosa inicial (puritanos, evangelistas), ya haban
alcanzado formas igualitarias de vida social (por ejemplo en la
distribucin del ingreso). El logro de este sistema poltico, en
Inglaterra, Holanda, Blgica, los pases nrdicos por ejemplo,
constituy una alternativa histrica al proyecto socialista entre
la Primera y Segunda Guerras Mundiales.
El nivel del bienestar alcanzado en estas sociedades es
el resultado de una acendrada cultura cvica de todos
los ciudadanos, una fuerte participacin electoral y dos
condiciones clave: la existencia de partidos obreros
disciplinados y una alta capacidad de negociacin entre
empresarios y trabajadores. Esto les ha permitido frmar
pactos sociales en que unos ceden en sus capacidades
confictivo-reivindicativas y otros en otorgar derechos sociales
y econmicos que alteran la naturaleza del salario obrero.
Este es el resultado directo de pactos polticos explcitos
independientes de la productividad y de la relacin valor-
trabajo. Por supuesto, no slo es el trabajo, mencionado
como ejemplo.
Pero todo ello no se entendera, mejor dicho, no ocurrira
de no existir un Estado democrtico, fuerte, que preside las
negociaciones y es resultado de ellas. De hecho, su vigor se
mide de muchas maneras, pero hay que destacar otra: su
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capacidad fscal, que oscila entre un 40.0 - 50.0% de peso
tributario con el cual se construyen hospitales y se pagan
orquestas flarmnicas, crceles y universidades, carreteras y
mil servicios ms.
El Estado es garante del pacto socialdemcrata porque las
clases se ponen de acuerdo y, por ello mismo, lo fortalecen. El
sentido comn que a veces confunde el lugar donde opera la
realidad con los deseos o aspiraciones, llama socialdemcrata
a cualquier cosa, al poder poltico que practica alguna
errtica poltica social. La conclusin es muy importante. El
Estado socialdemcrata es en verdad el autntico Estado-
social-de-derecho, que cumple con todas las condiciones
de oportunidad para el desarrollo humano, en funcin de
las capacidades de opcin de cada quien. No es casual, por
ello, que en el ranking mundial del Informe de desarrollo
humano que se publica ao con ao, los pases mencionados
(slo como ejemplo) ocupen permanentemente los primeros
lugares en el IDH.
2.4 Un Estado de desarrollo humano?
Es oportuno proponer algunas conclusiones articuladas con
la interrogante clave que plantea el tema de este Informe: es
el guatemalteco un Estado para el desarrollo humano? No
hay un Estado que se califque a s mismo como un poder de
desarrollo humano, un Estado cuyo adjetivo sea el desarrollo
humano. Existe un Estado que puede desarrollar capacidades
entre sus ciudadanos para elegir a partir de crear condiciones
para el bienestar; lo importante es que se establezcan
posibilidades de igualdad para el disfrute del mismo.
Inicialmente, recordemos el postulado bsico de que no
hay una relacin de inferencia, de causalidad o conexin de
sentido entre la existencia de un Estado y el cumplimiento
de condiciones para la equidad, la justicia social, la inclusin
mltiple de los ciudadanos. Esa es una conexin histrico-
estructural (por lo que no depende de la voluntad personal, o
coyuntural) que es el resultado de la creacin de una autoridad
estatal que realiza bien sus funciones bsicas y que es, adems,
un Estado democrtico, cuyos rasgos constitutivos se defnen
en este Informe. El Estado democrtico es, en la historia de
Guatemala, un smbolo de modernidad por alcanzar. Tendra
entonces que decirse que es el Estado moderno el que podra
ser uno para el desarrollo humano.
Ese tipo de Estado es una condicin necesaria. La sufciente la
establece la permanencia en el tiempo. Un Estado democrtico
por cuatro aos no puede establecer controles en relacin
con el mercado, asegurar una mejor distribucin del ingreso y
aplicar polticas destinadas a satisfacer las demandas mnimas
de bienes pblicos. En el corto plazo no se reduce la pobreza
ni la reproduccin de las desigualdades. El corto plazo puede
estar apoyado en un crecimiento econmico temporal de las
exportaciones, o en el xito electoral de un grupo poltico.
Las polticas sociales slo disminuyen la pobreza cuando
se mantienen entre una y otra generacin, slo cuando se
cambia la cultura de la pobreza y la riqueza se traduce
en capacidades para optar libremente. Se aproxima este
optimista panorama al desarrollo humano?
En el marco del debate tradicional, de la ptica utilitaria, de la
desigualdad como el espacio entre ricos y pobres, se estaran
alcanzando los ideales con una mejora en la cantidad de
ingresos. Y los otros indicadores de bienestar, el acceso a la
educacin superior, a la creatividad intelectual, a la seguridad
y a la justicia? El Estado para el desarrollo humano no puede
tener como referencia el debate que se reduce a las estadsticas
econmicas, pues no es el PIB lo nico que interesa.
Veamos un par de ejemplos: el PIB total en 2008 de Arabia
Saudita fue casi el doble de Holanda, pero este pas est
muy arriba en el orden jerrquico del ndice de desarrollo
humano de aqul. Ese resultado no slo se basa en una
brutal desigualdad del ingreso o de los recursos materiales
per cpita entre ambos pases, sino de la desatencin de la
educacin, la salud, los derechos polticos y culturales, una
cultura machista y total desproteccin legal. Otro ejemplo lo
encontramos en el hecho de que el IDH de Islandia aparezca
arriba del de los Estados Unidos, a pesar de tener 20 veces
menos produccin de riqueza. El ciudadano de Islandia tiene
ms libertad, sin duda, para escoger su futuro.
La nocin de desarrollo humano no descansa propiamente
(solamente) en los objetivos de menos desigualdad y/o
pobreza, sino en poder garantizar y ampliar la capacidad
de todos los ciudadanos a la realizacin de sus elecciones
personales. El desarrollo humano requiere, primero,
igualdad de oportunidades y luego libertad de capacidades.
Al Estado le corresponde garantizarlas y al sujeto exigirlas.
Sin un espacio pblico de participacin plena (en la
educacin y en los bienes culturales, ingreso, salud y las otras
oportunidades) nunca habr equidad en el punto de partida
de las oportunidades.
El ejemplo de una carrera de l00 metros nos ayuda: todos
parten con el pistoletazo de salida, que es igual para todos.
A partir de all recorren el camino a la velocidad que pueden
y llegan a las metas que escogieron pero, no la misma, ni
necesariamente en el mismo rumbo. Hasta aqu, el ejemplo
se queda en la ptica liberal de la libertad en la desigualdad.
Para que todos los participantes (los ciudadanos) puedan
salir al mismo tiempo, el Estado (y la sociedad) deben crear
condiciones no slo de participar sino de escoger. El Estado-
para-el desarrollo humano es un ideal alcanzable, una utopa
con los pies en la tierra.
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Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
3. Polticas pblicas y desarrollo
humano
Una de las dimensiones polticas del Estado se refere al
sistema de gestin, la parte operativa, en la que el Estado
defne y ejecuta cursos de accin y extrae y asigna recursos en
funcin de objetivos. Los cambios en las relaciones sociales
de poder se traducen en nuevos diseos institucionales y en
modifcaciones en la gestin pblica.
7

El Estado, al ejecutar sus funciones de ordenamiento
social, constituye instituciones; elabora marcos normativos
(leyes, reglamentos, etc.); ratifca convenios; se adhiere a
declaraciones; formula y ejecuta programas y proyectos de
todo tipo. Cada una de estas formas de intervencin, por
medio de la institucionalidad creada y la burocracia,
8
se
pueden incluir dentro de la categora de polticas pblicas,
en tanto que afectan la vida de las personas en cada mbito
donde ellas se apliquen.
El universo de estudio de las polticas pblicas es basto y
cambiante de contexto en contexto, razn por la cual no
existe un solo concepto vlido para defnir el trmino. Las
polticas pblicas han sido consideradas como respuestas
contingentes [del Estado] al estado de situacin de un pas.
9
Tambin, en un sentido amplio, han sido concebidas como
toda accin estatal
.
que genere impacto en el espacio de lo
pblico, incluso cuando la accin implica no hacer nada.
10
En el marco de este Informe se entiende como polticas
pblicas un conjunto de acciones que el Estado lleva a cabo
por intermedio de su estructura administrativa, destinadas a
satisfacer necesidades sociales conforme a la ley; las polticas
son el resultado de intercambios complejos, confictos
y negociaciones entre actores polticos que ocurren en
escenarios pblicos y en momentos temporales delimitados.
Los actores ms destacados son el propio Estado, los partidos
polticos, las organizaciones de la sociedad civil y cualquier
otro grupo de inters colectivo. Las polticas son, en breve,
acciones tcnico-polticas que el Estado realiza para cumplir
con sus funciones u ofertas. Es deber del Estado formular,
proponer, aplicar y supervisar ese conjunto de procesos
que conforman sus polticas; para ello debe contar con los
recursos humanos, tcnicos y fnancieros sufcientes.
3.1 Apuntes sobre las polticas pblicas
Existen, al menos, dos perspectivas para estudiar las polticas
pblicas: a) estudio para las polticas pblicas y b) estudio
de las polticas pblicas. Ambos enfoques se encuentran
entrelazados en sus resultados, ya que los estudios de polticas
pblicas pueden aunque no necesariamente utilizarse
para realimentacin y/o mejora de las mismas.
11
Por ello, en
la frontera entre un estudio y otro, se encuentra el peso del
objetivo de quien las estudia.
Las polticas pblicas son procesos complejos, con
multiplicidad de dinmicas e intencionalidades. Estas pueden
orientarse a buscar la justicia, la equidad o el incremento de
capacidades de las personas, o pueden enfocarse a mantener
el statu quo, la distribucin inequitativa del poder o la
riqueza, o benefciar a un solo grupo de personas. Las polticas
pblicas se vinculan con multiplicidad de actores y no son
ajenas a las relaciones de poder existentes entre stos. El
estudio de las relaciones de poder entre los diferentes actores
puede explicar impedimentos que limiten el mejoramiento
de las condiciones de vida de las personas y el incremento del
desarrollo humano.
Recuadro 3.4
Relaciones de poder y polticas pblicas
Segn Stephen Lukes (2004), las relaciones de poder en
el ejercicio de las polticas pblicas pueden observarse
en, al menos, tres maneras:

En la posibilidad que tiene A de hacer que B
haga algo, que sin la intervencin de A, B no
habra hecho.
12
En que A puede limitar la cantidad de opciones
de B, incrementando aquellas que tengan
pocas repercusiones en sus propios intereses (o
excluyendo aquellas que iran en contra).
En que el poder que A puede ejercer sobre B es a
veces imposible de medir y se escuda tras supuestos
consensos: consenso puede ser un indicador de un
ejercicio de relaciones inequitativas de poder.
7 Vilas, C. (2007: 1, 8).
8 Cuando se habla de institucionalidad del Estado y su burocracia, se est hablando de gobierno como concepto.
9 BID (2006: 16).
10 Meny (1999). Al no existir tal intervencin, podramos interpretar que: a) el Estado desconoce el fenmeno; b) el Estado no considera el fenmeno de importancia y c) el
Estado decide no actuar sobre el fenmeno. Cualquiera de las opciones implica posicionamientos polticos que tienen impacto en el fenmeno en s mismo y, por lo tanto,
en el espacio pblico.
11 Deneulin, S. y Shahani, L. (eds.) (2009: 244).
12 Defnicin clsica de poder.
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13 BID, p. cit., p. 278.
14 Ibd., p. 283.
15 Para el caso del cambio del IDH las correlaciones ms importantes se dieron con los indicadores de Adaptabilidad (parcial: 0.782**), Implementacin y aplicacin
efectiva (parcial: 0.711**) y Efciencia (parcial: 0.592**). En general el ndice de polticas tiene una correlacin parcial del 0.614**. (Todas las cifras citadas, signifcativas al
1.0%). En el caso de las correlaciones parciales, la idea es verifcar si los pases cuyo ndice de polticas es ms alto de lo previsto, dado su PIB per cpita inicial, tienden a
tener indicadores del desarrollo tambin ms altos de lo previsto, dado su ingreso inicial. BID, p. cit., pp. 150-151.
Las polticas pblicas son procesos en constante cambio y
con mltiples variables intervinientes y no estticas y sin
movimiento, a las que se les pueda aislar. Por ello, para
estudiarlas, es necesario hacer cortes en el tiempo que
permitan identifcar su construccin y dinmicas particulares.
Al hacer estos cortes temporales, lo que salta a la vista es lo
complejo de los procesos desde su formulacin hasta sus
resultados. Sobre todo, si entendemos que el orden social
viene en parte predeterminado por las relaciones de poder
externas a las instituciones gubernamentales.
Se puede observar que, en general, en los Estados
latinoamericanos, los procesos de modernizacin post crisis
de la deuda y producto de la implementacin de las reformas
democrticas y de apertura comercial, implicaron, tambin,
procesos de tecnifcacin en la planifcacin de sus acciones,
transformndose en polticas pblicas tcnicamente defnidas.
As, lo que antes de la dcada de 1990 no se encontraba
sistematizado, hoy (20 aos despus), se encuentra, incluso,
aprobado como poltica pblica, con diferentes avances
en cuanto a metas e indicadores que permiten darles
seguimiento. Estas nuevas herramientas tcnicas han llegado
bajo el supuesto de que permiten maximizar los recursos del
Estado, hacerlos ms efcaces porque involucran a distintos
actores y responden a necesidades legtimas y a transparentar
la utilizacin de los recursos, sobre todo fnancieros.
El fortalecimiento de la democracia en toda la regin ha sacado a la
luz la importancia crucial de los procesos en el diseo y la ejecucin
de polticas. La democracia divide el poder y lo redistribuye: del
Poder Ejecutivo a la legislatura, del centro a la periferia, de clases
tradicionalmente poderosas a clases menos poderosas y a grupos
y comunidades largamente excluidos. El proceso poltico se vuelve
ms denso, pero tambin ms transparente, abierto y expuesto
a la influencia de nuevos actores formales e informales, como los
medios de comunicacin y los movimientos sociales. Por lo tanto, la
viabilidad de las polticas propuestas suele guardar mayor relacin
con su legitimidad que con su correccin tcnica.
13

Paralelo al proceso de tecnifcacin de las polticas, los tericos
(sobre todo en pases desarrollados, en donde su estudio lleva
ya dcadas de anlisis) han elaborado marcos descriptivos y
explicativos que han sido tiles para la investigacin emprica
y que, a posteriori, han servido tambin como modelos
normativos para su formulacin, seguimiento y evaluacin
en los pases en vas de desarrollo.
En Latinoamrica, tambin se ha avanzado en el estudio de
las polticas pblicas como nuevos instrumentos de gestin
pblica. El informe del BID La poltica de las polticas
pblicas (2006) public un ndice general sobre la calidad de
las polticas pblicas. ste es un promedio de seis indicadores
que describen las caractersticas de calidad de las mismas: a)
estabilidad, b) adaptabilidad, c) coordinacin y coherencia, d)
implementacin y efectiva aplicacin, e) orientacin al inters
pblico y f ) efciencia.
14
La tabla 3.1 sintetiza las caractersticas
de las polticas pblicas de algunos pases latinoamericanos y
la clasifcacin segn el ndice. En el mbito centroamericano,
en el ndice de polticas pblicas, Guatemala, Nicaragua y
Panam fueron clasifcadas en la categora baja; Honduras, en
la media; y Costa Rica, en la alta. Adems, en la misma tabla se
han agregado, como referencia, los valores del IDH.
En la misma publicacin, este ndice y sus componentes se
relacionaron estadsticamente con algunos indicadores de
crecimiento econmico y de desarrollo (incluido el IDH). La
conclusin es que el ndice de polticas tiene correlaciones
positivas con indicadores de crecimiento (crecimiento del
PIB per cpita) y desarrollo (cambio en el IDH, reduccin de
pobreza y otros).
15

Tabla 3.1 Caractersticas de las polticas pblicas, pases seleccionados (2005)
Pas (IDH 2007) Estabilidad Adaptabilidad
Implementacin y
aplicacin efectiva
Coordinacin y
coherencia
Orientacin al
inters pblico
Efciencia ndice de polticas
Brasil (0.813) Alta Alta Alta Alta Media Media Alta
Chile (0.878) Alta Alta Alta Alta Alta Alta Muy Alta
Costa Rica (0.854) Alta Media Alta Media Alta Alta Alta
El Salvador (0.747) Alta Alta Alta Media Media Alta Alta
Guatemala (0.704) Media Media Baja Media Baja Media Baja
Honduras (0.732) Alta Media Media Media Baja Media Media
Nicaragua (0.699) Media Media Media Baja Baja Media Baja
Panam (0.840) Media Baja Media Baja Baja Baja Baja
Fuente: caractersticas e ndice de polticas, BID (2006: 147); valores de IDH, PNUD (2009d).
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Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria
El estudio citado analiza el proceso de formulacin de
polticas pblicas y las relaciones de poder que se dan
durante el mismo. Entre sus mensajes principales se
encuentra el siguiente: a) El proceso por medio del cual se
debaten, aprueban y ejecutan las medidas de poltica []
tiene un fuerte impacto en la calidad de las polticas pblicas,
en particular en la capacidad de los pases para crear un
entorno estable para las polticas, adaptarlas toda vez que
sea necesario, ejecutarlas y hacerlas cumplir con efcacia, y
velar porque siempre se adopten a favor del inters pblico.
Con relacin a esta proposicin, este Informe, en el captulo
X, dedica atencin al proceso de formulacin, aprobacin,
ejecucin y evaluacin de la Poltica nacional de promocin
y desarrollo de las mujeres guatemaltecas.
3.2 La participacin de actores con agencia: clave
para el cambio institucional
El enfoque del desarrollo humano confa en que, en la medida
en que las personas cuenten con mejores capacidades
incluyendo la agencia como capacidad fundamental,
habr una mejor relacin entre institucionalidad y actores
alrededor de la poltica. Desde este enfoque, lo que se
argumenta es que una mejor agencia en las personas podra
permitir procesos de cambio institucional democrtico que
generen polticas pblicas legtimas, consultadas y auditadas
desde la sociedad civil.
16
El enfoque de desarrollo humano
tambin provee elementos para estudiar a la democracia y la
toma de decisiones democrticas pues estos elementos son,
en s mismos, intrnsecos al paradigma.
La democracia en el paradigma de desarrollo humano se basa
en la toma de decisiones racionales; esto es, por medio de
la argumentacin y debates en el espacio pblico. En este
espacio pblico de debate y argumentacin se tomaran las
decisiones identifcando cules polticas deben ser priorizadas
y cules los resultados obtenidos.
Debe llamar la atencin la larga lista de evidencias de
que la democracia y los derechos civiles y polticos,
tienden a alcanzar libertades de otro tipo (como la
seguridad humana), mediante el otorgamiento de voz, en
al menos varias circunstancias, a los ms desfavorecidos y
vulnerables. Este es un asunto importante, muy ligado al
rol de la democracia en la razn pblica, y a la adopcin
del gobierno de debate.
17

Sin embargo, el paradigma no olvida que estas relaciones de
poder deben ser equitativas y, por lo tanto, no pueden darse
en condiciones de desigualdad poltica, en donde la agencia
est ntimamente relacionada con la distribucin de los
recursos y las capacidades de las personas. Para legitimar la
democracia, se necesita que las capacidades de deliberacin
pblica, de participacin e infuencia en la toma de decisiones
no estn en manos de pocos actores, sino que incluyan,
tambin, a aquellos a quienes el sistema ha mantenido en
pobreza poltica.
18
En este punto es central el otro aspecto de la democracia
en el sistema poltico: el rol de los partidos polticos como
parte del sistema y de las organizaciones sociales y civiles
como motores de interlocucin cuando no presin sobre los
primeros. Estos actores, ms los medios de comunicacin,
son parte fundamental del cambio, pues participan de los
procesos de formulacin, discusin, debate, implementacin
y fscalizacin de las polticas pblicas. Por lo anterior, el
trmino de agencia no se refere nicamente a la accin
individual de razn pblica (donde la persona toma la mejor
decisin de acuerdo a sus propios intereses), sino la razn
pblica colectiva relacional donde se participa bajo el
precepto de bsqueda de benefcios para la colectividad. La
democracia en el paradigma del desarrollo humano no est
slo en la posibilidad de las personas para incrementar su
agencia, sino en la manera en cmo estas instituciones logran
representar y llevar a buen trmino polticas pblicas que
representen mayor equidad y justicia para las personas.
La formulacin y ejecucin de polticas pblicas no es
apoltica. Las funciones del Estado son eminentemente
polticas y deben responder a un modelo de Estado planteado
y legitimado dentro de un sistema democrtico. Si no existe
un modelo claro de Estado que oriente y defna las polticas
pblicas, se abre un espacio para que otras fuerzas, que
pueden ser excluyentes, lo hagan.
3.3 Los espacios de capacidad y los instrumentos
del Estado
Desde la cuna hasta la tumba, los seres humanos estn
gobernados por y por medio de normas y polticas
pblicas particulares, ya sea concernientes a la salud
pblica, a las prcticas de empleo, educacin, seguridad
nacional, regmenes fscales, buen gobierno, igualdad de

16 Deneulin, S. y Shahani, L. (eds.) (2009).
17 Sen, A. (2009: 348).
18 De acuerdo con el texto citado, la pobreza poltica es un trmino acuado por James Bohman (1996, 1997), quien la defne como la incapacidad de grupos de ciu-
dadanos de participar efectivamente en los procesos democrticos. Deneulin, S. y Shahani, L., p. cit., 175-176.
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19 En ingls: race relation legislation, situado en Guatemala se tradujo como intertnicas.
20 Traduccin libre del ingls al espaol de un texto de Wedel et l. (2005: 37).
oportunidades, o a legislaturas sobre relaciones intertnicas.
19
En efecto, casi todos los aspectos de la vida contempornea
estn sujetos a la implementacin de polticas o han sido objeto
u objetivo de los hacedores de poltica pblica [].
20
El enfoque de desarrollo humano plantea una serie de
espacios de capacidad que pueden ser estudiados desde la
accin del Estado. En la tabla 3.2, en la primera columna,
se presentan varios de dichos espacios (libertad cultural,
trabajo, educacin, salud, seguridad, justicia, participacin
poltica) y, en la segunda, se inscriben instrumentos clave
con los cuales cuenta el Estado para promoverlos. Entre stos
estn el modelo de desarrollo econmico, el marco jurdico,
el servicio civil, la poltica fscal, las polticas sociales y las
polticas para la reduccin de inequidades. En el INDH 2005
se abord la libertad cultural dentro de un planteamiento
de diversidad tnico-cultural y de ciudadana en un Estado
plural. En el INDH 2007/2008 se analiz ampliamente el
modelo de desarrollo econmico de Guatemala y sus efectos
sobre el trabajo y el desarrollo humano de la poblacin.
En el presente INDH (2009/2010), en la segunda parte, se
estudia la estructura, burocracia y gasto del Estado (captulo
IV); este ltimo aspecto se ampla al abordar la poltica fscal
como un instrumento que puede contribuir o no al desarrollo
humano (captulo V). Luego, se describe la presencia
territorial del Estado en el nivel municipal y se analizan las
relaciones entre el ndice de densidad del Estado y el IDH
(captulo VI). En la tercera parte, se abordan precisamente las
acciones y polticas del Estado que promueven capacidades
de las personas como educacin, salud (captulo VII);
tambin las orientadas a promover las libertades reales de las
personas: seguridad ciudadana, acceso a la justicia (captulo
VIII), democratizacin y participacin poltica (captulo IX).
En esta seccin tambin se estudia las polticas de reduccin
de la pobreza y las de equidad hacia los pueblos indgenas
y las mujeres (captulo X). De esta manera, en este Informe
se articulan algunas dimensiones del desarrollo humano que
pueden ser promovidas o no por el Estado.
Espacios de capacidad Instrumentos del Estado
Educacin Marco jurdico (legislacin vigente)
Salud Servicio civil
Seguridad Modelo de desarrollo econmico
Justicia Poltica fscal
Participacin poltica Polticas pblicas:
Trabajo Polticas sociales
Libertad cultural
Polticas de reduccin de las
inequidades: gnero, pueblos
indgenas y pobreza
Tabla 3.2 Espacios de capacidad e instrumentos de
accin desde el Estado
Fuente: elaboracin propia con base en Deneulin, S. y Shahani, L. (2009).