Libro Desarrollo Rural - OXFAM

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PROBLEMATICAS Y RETOS ACTUALES ]

Ref l exi ones sobre l a r ur al i dad y el ter r i tor i o en Col ombi a.
Probl emti cas y retos actual es
[ REFLEXIONES SOBRE LA RURALIDAD Y EL TERRITORIO EN COLOMBIA
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DOCUMENTO DE TRABAJO
Reflexiones sobre la ruralidad
y el territorio en Colombia
Luis Jorge Garay Salamanca Robert Bailey Jaime Forero A. Fernando Barberi Gmez
Clara Ramrez G. Dora Myriam Surez V. Ricardo Gmez M.
Yesid Castro Forero Jos Manuel lvarez Zrate Roque Roldn Ortega
Esther Snchez Botero Absaln Machado C. Carlos Salgado A.
Sandra Naranjo Santiago Perry
Problemticas y retos actuales
Comisin de Seguimiento
a la Poltica Pblica sobre
el Desplazamiento Forzado
Reexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia
Problemticas y retos actuales

Luis Jorge Garay Salamanca, Robert Bailey,
Jaime Forero A., Fernando Barberi Gmez, Clara Ramrez G.,
Dora Myriam Surez V., Ricardo Gmez M., Yesid Castro Forero
Jos Manuel lvarez Zrate, Roque Roldn Ortega
Esther Snchez Botero, Absaln Machado C.,
Carlos Salgado A., Sandra Naranjo, Santiago Perry
ISBN: 978-958-57477-2-2
OXFAM en Colombia
Diagonal 35 No. 5 40
PBX 2882781
Bogot D.C., Colombia
www. Oxfam.org
Primera edicin: junio de 2013
Diseo y produccin editorial:
Ricardo Alonso / Torre Grca
Ilustracin de la portada:
Andrs Guerrero
Impresin:
Corcas Editores SAS
Bogot, junio de 2013
Los artculos de esta publicacin fueron posibles gracias al apoyo nanciero de OXFAM, Cooperacin
Alemana GIZ, Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre el Desplazamiento Forzado, la
Embajada del Reino los Pases Bajos y de la Ponticia Universidad Javeriana.
ndice
Presentacin
Ada Pesquera
Globalizacin/glocalizacin y territorio. A propsito
del desarrollo rural en el caso colombiano
Luis Jorge Garay
1. Justicia alimentaria en un mundo con recursos limitados
Robert Bailey
2. La eficiencia econmica de los grandes, medianos y pequeos
productores agrcolas colombianos
Forero, Garay, Barberi, Ramrez, Surez, Gmez
3. Acaparamiento e inversin extranjera en tierras. Propuestas
para su regulacin en Colombia
Barberi, Castro, lvarez
4. Derecho Real de Superficie. Antecedentes tericos y consideraciones
de economa poltica sobre su adopcin en el caso de Colombia
Luis Jorge Garay
5. La problemtica de tierras y territorios indgenas
en el desarrollo rural
Roldn, Snchez

6. Territorios para el desarrollo de las sociedades
y economas campesinas
Machado, Salgado, Naranjo
7. Propuestas de poltica pblica para el desarrollo de la economa
campesina en Colombia
Perry, Barberi, Garay
vii
xiii
21
69
115
161
189
275
367
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Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia.
Problemticas y retos actuales, es la tercera publicacin que Oxfam
y su Campaa CRECE
1
han apoyado entre enero y junio de 2013,
con el n de nutrir los debates y poner de relieve las voces de di-
versos actores en una coyuntura favorable y sin precedentes para el
mundo rural colombiano, enmarcada por la inclusin del Desarrollo
Rural como uno de los cinco puntos de las actuales negociaciones de
paz de Colombia.
Abordar las desigualdades en el sector rural en Colombia es clave para
conseguir una paz real y sostenible en el pas. En Amrica latina, y en
pases sin conicto armado declarado, la violencia y las disputas de poder en
torno a la tierra y los territorios se ha constituido en un factor de violacin de
derechos humanos, as como en una barrera para resolver la pobreza y posibilitar
una insercin equitativa de las poblaciones campesinas, indgenas y afro descendientes
a la dinmica social, poltica y econmica. La exclusin de la poblacin rural es adems
un obstculo para garantizar un manejo sostenible de los abundantes recursos naturales
existentes en el continente, as como para obtener las condiciones de produccin de ali-
mentos que posibiliten la garanta de seguridad alimentaria de toda la poblacin.
1 CRECE es una campaa global de Oxfam sobre justicia, equidad y disminucin de la pobreza de miles de
millones de personas alrededor del mundo, implementada desde 2011, cuyas reas de trabajo se centran en: i)
inversin pblica en agricultura familiar campesina, con nfasis en las mujeres rurales, ii) acceso y distribucin
equitativo a la tierra, iii) impacto de las transnacionales de la alimentacin en el sistema alimentario mundial
y iv) alimentos y justicia climtica.
P R E S E N T A C I N
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A pesar de las enormes oportunidades en trminos de disponibilidad de recursos para
la produccin de alimentos, en Amrica Latina y el Caribe ms de 7 millones de nios
y nias menores de 5 aos sufren desnutricin crnica. Este dato es especialmente
alarmante si tenemos en cuenta que los primeros mil das son los ms determinantes
en la vida de una persona
2
. A su vez, alrededor del 80% de las personas que sufren
hambre viven en las reas rurales; y la mayora trabaja como productor/a de alimentos
a pequea escala
3
.
En esta publicacin conuyen esfuerzos de Oxfam, de la Comisin de Seguimiento a
la Poltica Pblica sobre el Desplazamiento Forzado, de la Cooperacin Alemana GIZ,
de la Embajada del Reino de los Pases Bajos y de la Ponticia Universidad Javeriana.
Oxfam y su Campaa CRECE en Colombia esperan que los artculos aqu compilados
as como los 18 de las dos publicaciones precedentes, alimenten el debate sobre el tema
de desarrollo rural a instancias de los acuerdos de las negociaciones de paz y las leyes y
normativas que de all se deriven. Tambin esperamos contribuir a la necesaria sensi-
bilizacin de la poblacin urbana, y la opinin pblica en general, sobre la urgencia de
cambios a favor de un desarrollo rural incluyente que permita mayor justicia y equidad.
Siete captulos componen este libro. El primero Justicia Alimentaria en un mundo
con recursos limitados de Oxfam alerta sobre la inminente necesidad de cambios en el
sistema alimentario mundial, que permita superar tres grandes retos: el reto de la pro-
duccin sostenible, relacionado con la necesidad de satisfacer la demanda de alimentos
que en 2050 se habr incrementado en un 70%, en un contexto agrcola de rendimientos
estancados, creciente escasez de agua y una competencia por la tierra cada vez mayor.
El reto de la equidad, que implica abordar las desigualdades que inundan el sistema
alimentario desde las parcelas hasta la mesa. En el mundo se producen ms alimentos
de los que se necesitan, pero muchos de ellos terminan en la basura mientras que ms
de mil millones de personas se quedan sin ellos. Tales inequidades se reproducen geo-
grcamente y dentro de las familias, siendo los pobladores rurales y las mujeres los
ms afectados.
Y el reto de la resiliencia frente a choques como las drsticas subidas del precio del
petrleo que se transmiten a los alimentos a travs del costo de los fertilizantes y el
2 Datos para 2012. Fuente: http://www.bancomundial.org/es/news/feature/2012/12/13/desnutricion-
infantil-america-latina
3 Cultivar un futuro mejor, CRECE. Oxfam, 2011
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transporte; los eventos climticos que descalabran la oferta alimentaria y el capital
especulativo que crea burbujas en los mercados de materias primas.

Tres grandes cambios, todos ellos inspirados en transformaciones que ya estn en mar-
cha, se identican en el documento. Construir una nueva gobernanza para evitar las
crisis alimentarias, desarrollando resiliencia mediante la adaptacin al cambio climtico,
la inversin para reducir el riesgo de desastres y la extensin de la proteccin social.
Tambin es necesario aumentar la transparencia en los mercados de materias primas;
establecer reglas sobre las restricciones a las exportaciones; regular la especulacin -
nanciera y desmantelar el apoyo a los biocombustibles porque desplaza a los alimentos.
El segundo se relaciona con la construccin de un nuevo futuro para la agricultura
que corrija el enorme desequilibrio de la inversin pblica en la agricultura, reorien-
tando los miles de millones que ahora se invierten en la agricultura industrial hacia las
necesidades de los productores y productoras de alimentos en pequea escala quienes
pueden lograr los mayores avances en productividad e intensicacin sostenible. Se
necesita una nueva regulacin que gobierne la inversin privada en tierra y agua, con
el n de priorizar el acceso seguro a las mujeres y hombres que viven en la pobreza y
garantizar benecios sociales y medioambientales.
Y nalmente, construir un nuevo futuro ecolgico para lo cual los gobiernos deben
crear incentivos mediante subsidios y exenciones scales para gravar los resultados no
deseados como las emisiones de gases de efecto invernadero y para dirigir la actividad
econmica hacia alternativas deseables.
El segundo captulo, La eciencia econmica de los grandes, medianos y pequeos pro-
ductores agrcolas colombianos, ofrece evidencias para desmiticar creencias extendidas
que afectan la agricultura de pequea escala, relacionadas con su supuesta baja produc-
tividad, aversin a la tecnologa, la innovacin, al riesgo y a los mercados
4
. El artculo
demuestra, mediante una rigurosa metodologa, que la eciencia econmica en el sector
agrcola no depende de la escala de produccin y ofrece evidencias sobre la capacidad de
los pequeos productores de incorporar cambios tcnicos en la produccin y de enfrentar
coyunturas adversas como bajos precios y eventos de cambio climtico, demostrando as
su capacidad de resiliencia. Esto sucede bajo unas condiciones favorables en trminos
de acceso a tierra de calidad, acceso a mercados y posibilidades tecnolgicas, no sucede
lo mismo para pequeos productores con tierra insuciente, aislados e incomunicados.
4 La descripcin de estos mitos sobre los pequeos productores se describen en el captulo 1.
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Concluyendo as, que la eciencia econmica, y por ende la generacin de ingresos, no
depende solamente del acceso a la tierra, sino de una justa y equitativa distribucin de
los recursos productivos y de condiciones favorables del entorno.
Los captulos tres y cuatro, analizan dos preocupantes amenazas que enfrenta el sector
rural, una se reere a la extranjerizacin de la tierra, y la segunda, al derecho real de
supercie, una propuesta gubernamental reciente cuyas implicaciones ya haban
sido objeto de anlisis por Aurelio Surez en el primer tomo.
En Acaparamiento e inversin extranjera en tierras. Propuestas para su re-
gulacin en Colombia, los autores evidencian los vacos e inconsistencias de
las recientes iniciativas legislativas sobre regulacin de inversin extranje-
ra en el sector agropecuario, advirtiendo sobre la necesidad de especicar
restricciones y lmites cualitativos y cuantitativos a la compra de tierras
tanto a nacionales como extranjeros en lo que se reere a terrenos baldos
y a transacciones entre particulares, as como la necesidad de crear instru-
mentos para vericar el cumplimiento de los requisitos a los inversores e
impedir que afecten los derechos de los pequeos productores, la seguridad
y soberana alimentaria, las condiciones de empleo en el sector rural, la
sostenibilidad de los recursos naturales, as como prevenir situaciones de
despojo de tierras en comunidades restituidas.
El captulo ofrece nalmente una til comparacin internacional de las
regulaciones frente a la inversin extranjera en tierras, que ratica las de-
bilidades de las propuestas que se discuten en el mbito nacional.
En el Derecho Real de Supercie. Antecedentes tericos y consideraciones
sobre su adopcin en el caso de Colombia, Luis Jorge Garay analiza la polmica
gura y concluye que con sta se facilita la inversin de capital nanciero nacional
y extranjero y la mercantilizacin del suelo y el subsuelo a travs de contratos de
explotacin de largo plazo. Advierte que frente a la inexistencia de una instituciona-
lidad rural fuerte y una estricta regulacin, esta gura puede producir acaparamiento y
concentracin de la propiedad de la tierra en detrimento de los derechos de los pequeos
productores poseedores de tierras y trabajadores rurales.
En el quinto captulo La problemtica de tierras y territorios indgenas en el desarro-
llo rural, se analizan las dicultades que en el ejercicio de sus derechos de propiedad
enfrentan los pueblos indgenas ante fenmenos como el avance de la agroindustria, la
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minera, el narcotrco, la presencia de grupos armados y de conictos que enfrentan
con otras comunidades rurales por derechos de propiedad de la tierra no denidos.
Los autores exponen los principales vacos jurdicos en asuntos relacionados con el uso
y aprovechamiento de recursos en los territorios indgenas; las falencias en la consulta
previa as como de los procesos de participacin para denir el uso de sus territorios. Por
ltimo, se evidencian los vacos de la propuesta de Ley de Desarrollo Rural presentada
en el 2012 por el gobierno, dentro de cuyas debilidades se resaltan: la falta de compren-
sin institucional sobre la reestructuracin, ampliacin y saneamiento de resguardos
indgenas, as como la carencia de medidas para el aprovechamiento de la tierra y re-
cursos en territorios traslapados de resguardo y parques naturales y de medidas para
solucionar el dcit de tierra que tienen los resguardos estimado en un 35%. Revelan
as, el carcter excluyente del proyecto de ley en materia de derechos para los grupos
tnicos, en especial de las comunidades negras, palenqueras, raizales y rom.
El captulo sexto Territorios para el desarrollo de las sociedades y economas cam-
pesinas es un revelador estudio sobre las lecturas y percepciones de las comunida-
des rurales frente a las transformaciones que enfrentan en sus territorios (nuevas
actividades econmicas y actores) y sobre las polticas que se implementan desde
el Estado. El estudio recopila tambin las propuestas que, a partir de esfuerzos para
la supervivencia, han construido e implementado las comunidades rurales desde lo
local.
Estas voces reeren conceptos como la relativizacin de la propiedad de la tierra
aludiendo a la prdida de sta frente a los derechos constituidos desde fuera del terri-
torio sobre el subsuelo, sin ninguna capacidad de maniobra desde lo local. As mismo,
describen el despojo, el desplazamiento, las condiciones laborales precarias de los nue-
vos negocios agrcolas que conducen a la marginacin de las comunidades. Maniestan
el encerramiento o arrinconamiento del campesinado por la llegada de grandes
empresas e inversionistas al territorio que ocasiona su fragmentacin y los obliga a
permanecer en pequeos focos o arrinconarse en las partes altas de las montaas.
Expresan su inconformidad con las polticas y programas de subsidiaridad del Estado
que los convierte en dependientes de subsidios y los estimula a vivir en las ciudades.
Reclaman el apoyo de otros sectores que tambin dependen del trabajo campesino, de
la preservacin de sus territorios y sostenibilidad de sus recursos.
El artculo invita a la revalorizacin de las comunidades rurales, como sujetos sociales
con capacidad de participacin en la construccin de polticas pblicas que permitan
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su autodeterminacin en relacin con su quehacer como pobladores rurales y con la
planicacin del uso del territorio.
Finalmente, el sptimo captulo Propuestas de poltica pblica para el desarrollo de la
economa campesina en Colombia propone pautas para la construccin de una pol-
tica pblica que permita el desarrollo de la produccin agropecuaria a pequea escala.
Analiza las condiciones requeridas para que las comunidades campesinas accedan al
desarrollo, destacando que adems de contar con activos productivos se deben crear las
condiciones necesarias para la generacin de capacidades, que les permita rentabilidad
y sostenibilidad. Los autores consideran que estos aspectos han estado ausentes en las
polticas gubernamentales dado su carcter desarticulado, cortoplacista, excluyente de
la participacin del campesinado y basado en subsidios puntuales y compartimentados,
dejando de lado el desarrollo del capital humano y social de los pequeos productores.
Proponen la necesidad de contar con plazos adecuados de maduracin en los proyectos,
integrar aspectos que ayuden a la especializacin, mejoras en calidad y comercializacin
de la produccin, acompaamiento, asociatividad y promocin de la participacin activa
de todos los miembros de la comunidad.
ADA PESQUERA
Directora
OXFAM en Colombia
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Globalizacin/glocalizacin y territorio.
A propsito del desarrollo rural en el caso
colombiano
1
Luis Jorge Garay Salamanca
El avance y profundizacin de la globalizacin capitalista
contempornea ha ido reproduciendo una inmanente tensin en-
tre la desterritorializacin/reterritorializacin de unos espacios de
autonoma cada vez ms restringidos y con unas fronteras de poder
cada vez ms porosas bajo Estados con soberanas ms relativas y
ambiguas. Es asi como las bases espaciales socioeconmicas y pol-
ticas que dieron sustento al Estado moderno se han ido diluyendo,
dndose paso a zonas cada vez ms opacas de soberana, en sentido
amplio del trmino (Garay, 2013; Innerarity, 2013).
Con la evolucin de la glocalizacin
2
(globalizacin en su expresin a nivel
de lo local/territorial) bajo el modelo neoliberal de desregulacin y apertura
de la competencia generalizada a nivel cada vez ms global, los Estados indivi-
duales, especialmente de los pases en desarrollo, pierden la autonoma requerida para
regular y adecuar debidamente las condiciones del mercado domstico a los impactos y
riesgos sistmicos de esta modalidad de la globalizacin. Aparte de que los esquemas
tradicionales de regulacin estatal van dejando de resultar ecaces, por lo que han de
implantarse modelos regulatorios innovativos, comprensivos e integrales, ms all de la
mera rbita estatal/pblica domstica, especialmente en el caso de mercados con serias
fallas estructurales en su propia racionalidad y funcionamiento.
1 Esta presentacin fue elaborada en el 2013 para la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre
Desplazamiento Forzado.
2 Idea explcitamente introducida por R. Robertson (2003). Su conceptualizacin ha sido desarrollada por
autores como Bauman (2013).
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En el plano econmico del desarrollo glocal/territorial dicha profundizacin se expresa
mediante
el proceso actual de titularizacin de bienes agrcolas y recursos naturales en los mercados
mundiales de capitales, la adquisicin masiva de tierras, el licenciamiento extensivo del subsuelo
para la explotacin de recursos naturales no renovables, la implantacin de modalidades para
la mercantilizacin del uso de la tierra como el derecho real de supercie (DRS) y la apertura
a la inversin extranjera, y acaparamiento del uso del suelo y del subsuelo y/o de la propiedad
de tierras en pases en desarrollo, por parte de capitales extranjeros y nacionales poderosos,
productivos y nancieros.
Este proceso es, sin duda alguna, uno de los rasgos distintivos de la etapa contempor-
nea de la globalizacin capitalista (como se arma en el captulo 4 del presente libro).
El riesgo de agravamiento de injusticias e inequidades con este tipo de proceso
glocalizador(globalizador a nivel nacional/regional/local) al nivel de lo rural se hace
an mayor en el caso de un pas como Colombia ante la excesiva concentracin de la
tierra y el inadecuado uso de amplias extensiones (segn su aptitud), el masivo aban-
dono forzado y despojo de tierras, la sistemtica victimizacin de la poblacin rural,
las falencias tradicionales de un modelo de desarrollo rural que no ha tomado en con-
sideracin a las vctimas ni a la poblacin campesina excluida y vulnerable, los riesgos
sistmicos y las consecuencias previsibles del cambio climtico en determinados terri-
torios, la diversidad en la riqueza de recursos minero-energticos entre amplias zonas
del pas, la falta de claricacin y preponderancia de derechos formales de propiedad
en cerca de la mitad del suelo, el ejercicio de poder por parte de grupos fcticos (tanto
ilegales como grises, que se mueven entre la legalidad y la ilegalidad), la ausencia de
un verdadero mercado de tierras en buena parte del territorio nacional, y todava ms,
bajo la inexistencia de una verdadera institucionalidad tributaria sobre la tierra y las
ganancias de ella derivadas, que hace que los terratenientes y/o capitalistas se puedan
apropiar casi plenamente de las rentas en su favor.
As, entonces, la bsqueda por crear un mercado de tierras en este entorno socioeco-
nmico y poltico en medio de la globalizacin/glocalizacin actual resulta por dems
exigente a las polticas pblicas y la regulacin pblico/privada, so pena de agravar
conictos e inequidades tradicionales y de coadyuvar al surgimiento de otros. As, la
implantacin de estrategias para la extranjerizacin de tierras (adquisicin de tierras por
parte de inversores extranjeros) y la utilizacin del derecho real de supercie (DRS, como
contrato titularizado/securitizado del suelo a largo plazo) en un pas como Colombia
imponen la necesidad de una rigurosa y novedosa regulacin integral trans-sectorial/
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trans-institucional, por supuesto dentro de los mrgenes de autonoma disponibles en
esta etapa de la glocalizacin, como se argumenta en los captulos 3 y 4 de este libro.
En este contexto se exige plantear nuevamente el cuestionamiento central introducido
por Ricardo y Marx: la economa poltica de la distribucin en la explotacin de la tierra
(suelo y sub-suelo) a nivel mundial y glocal. Este tema es tratado particularmente en
el captulo 4 del presente libro
3
.
Ahora bien, ante la profunda inequidad, el elevado grado de pobreza y la precariedad en
las condiciones de vida de buena parte del campesinado resulta necesaria y conveniente
la adopcin de un modelo de desarrollo rural con enfoque territorial que propenda por
una progresiva inclusin social y un reconocimiento del campesinado como agente
social, productivo y poltico para la transformacin de la ruralidad en Colombia.
Para ello se ha de comenzar superando el excluyente y anti-productivo desconocimiento
auspiciado por poderosos intereses legales e ilegales de las potencialidades de los
sistemas productivos campesinos y de pequeos productores en el abastecimiento
de alimentos y bienes agrcolas y en el aprovechamiento competitivo de la tierra.
En contraposicin a la ptica ocial predominante en Colombia, al menos en
principio se podra argumentar que la productividad, la eciencia tcnica y la
rentabilidad econmica relativa de sistemas de produccin de pequeos pro-
ductores bajo condiciones adecuadas (de calidad de tierra, acceso a mercados,
especializacin productiva) no solamente no son inferiores con relacin a las
de sistemas de produccin a mediana y gran escala, sino que incluso llega-
ran a ser superiores (en trminos estadsticos) en algunos casos de zonas y
producciones especializadas. El anlisis detallado de esta argumentacin se
encuentra sustentado empricamente en el captulo 2 del presente libro. Por
supuesto, como expresa el autor en el captulo 4:
no podra afirmarse lo mismo en el caso de sistemas de produccin campesina
pauperizados de mera subsistencia y sujetos a inadecuadas condiciones por la baja calidad
de suelos, alejados y de difcil acceso y precaria estabilidad social y jurdica, entre otros.
Ello impone al Estado la responsabilidad de propugnar por el establecimiento de
condiciones propicias para el aprovechamiento de la tierra y la potenciacin de
las capacidades del campesinado y el pequeo productor, coadyuvando tanto a nivel
micro con la provisin de bienes pblicos como salud, educacin, vas y de asistencia
tcnica, transferencia e innovacin de tecnologa, crditos blandos, entre otros, como a
3 En este tema vale tambin mencionar la contribucin desarrollada en Surez (2012).
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nivel de un entorno macro y meso-econmico propicio para la eciencia y rentabilidad
de los sistemas de pequeos y medianos productores. En este sentido, en el captulo 5
se muestra cmo incluso las mismas comunidades campesinas plantean su rechazo a
los subsidios individuales, pero siempre y cuando el Estado invierta en bienes pblicos
comunales: carreteras, puestos de salud, escuelas, justicia, tecnologas. Al n de cuentas,
se ha de superar la mera visin microeconmica de lo rural para optar por una visin
comprehensiva macro-meso-micro que brinde debida cuenta de la complejidad del
mundo rural. Precisamente, el captulo 7 se centra en el anlisis de polticas y acciones
propicias para dicho propsito.
Contrario a lo requerido, como se desprende del mencionado captulo 7, la poltica
gubernamental de los ltimos aos no ha contribuido de manera signicativa a estos
propsitos ya que ha estado fundamentalmente constituida por esfuerzos aislados que
no han contemplado adecuadamente las caractersticas de los procesos de desarrollo so-
cioeconmico de las comunidades rurales, ha tenido una visin y un horizonte de corto
plazo, se ha basado en subsidios puntuales y compartimentados, y no le ha otorgado
importancia al desarrollo del capital humano y social.
Pero el diseo de polticas pblicas para la economa y ruralidad campesina ha de partir
del reconocimiento de sus principales problemticas, potencialidades y retos para buscar
corregirlas o aliviarlas, aprovecharlas y superarlos, segn sea del caso respectivamente.
Uno de los retos ms determinantes que enfrenta la ruralidad campesina se relaciona
con cmo corregir, adecuar y asimilar creativamente los cambios territoriales que estn
impactndola, en muchas ocasiones negativamente, en la actualidad (Machado, 2012;
Salgado, 2012). Como se analiza en el captulo 5, entre estos cambios sobresalen la
extensin de los monocultivos, la minera y las obras de infraestructura que le acompa-
an, la urbanizacin del campo y el ecoturismo, la crisis del modelo cafetero, la accin
del narcotrco y el conicto armado, y el relevamiento por parte del Estado del sector
rural y de los campesinos.
Cambios que van modicando las relaciones sociales, los patrones culturales, la ubica-
cin de las poblaciones en los territorios, los riesgos y las expectativas de la poblacin
campesina afectada. Como lo dicen los autores del mencionado captulo 5, en general,
los factores mencionados han ayudado a su desarticulacin y a convertir muchos de
ellos en asalariados, sin discutir (se) a fondo las implicaciones que ello tiene en sus
posibilidades de mejorar condiciones de vida. A lo que se podra agregar, en sus posibi-
lidades de realizar proyectos de vida alternativos sostenibles, econmica y socialmente
en el mediano plazo en sus propios territorios, y en los requerimientos y su viabilidad,
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por supuesto de polticas pblicas para contribuir efectivamente al establecimiento de
entornos favorables para la materializacin de tal tipo de proyectos.
Ahora bien, el caso ms paradigmtico del signicado de los territorios en la vida de
sus poblaciones y en el papel especco que pueden desempear polticas pblicas que
busquen la inclusin social pero a la vez garantizando un delicado equilibrio con el res-
peto por la autonoma glocal de las comunidades, es indudablemente el de los pueblos
indgenas y afro-descendientes en un pas multitnico como Colombia. La especicidad
de los territorios ancestrales marca un marco de referencia til para la conceptualiza-
cin de polticas pblicas con enfoque territorial, como es el propsito planteado para
la poltica de desarrollo rural en el pas. Como se sostiene en el captulo 6:
Para los pueblos indgenas, el territorio y la tierra tienen un signicado mayor que el concepto
de rea fsica en la que se habita o de medio productivo. Son bienes de propiedad comunitaria,
necesarios para la pervivencia de los pueblos, para el desarrollo de sus dimensiones culturales,
que incluyen un modo de vivir particular. Engloba su derecho a la autonoma y al derecho
propio que se expresa en decisiones respecto al territorio y a los recursos naturales que contiene.
Pero no es solo eso. Incluye tambin referentes de origen histrico espiritual, espacio para
ejercer funciones de gobierno y jurisdiccionales, de manera que los territorios se identican
como propios porque hacen parte de una historia que se inserta en toda su concepcin cultural.
Sobresale la multiplicidad de temas que han de denirse en el marco del derecho agrario
y en la jurisprudencia sobre territorios tnicos en Colombia, como se ilustra en detalle
en el mencionado captulo 6, pero quizs una de las problemticas ms acuciosas en la
actualidad es la relacionada con la consulta previa ante el hecho de que no existen dis-
posiciones claras y explcitas en la legislacin vigente sobre territorialidad indgena, en
torno especialmente a: los derechos de dominio y de uso de las aguas de los territorios
indgenas; los derechos de propiedad, uso y aprovechamiento de los recursos naturales
de las reas donde las tierras de los indgenas coinciden con las tierras de los parques
nacionales; la aplicacin de las normas de los artculos 13 y 14 del Convenio 169 de la
OIT, relativo a reas que pueden no ser de su propiedad, pero a cuyo uso o aprovecha-
miento tienen derecho, y los recursos legales para acceder a tales reas cuando otras
personas naturales o jurdicas son dueas o poseedoras legales de las mismas (asunto
sobre el que Corte Interamericana de Justicia ya se ha pronunciado).
En este punto es de resaltar que algunas de estos vacos tambin estn presentes en el
resto del territorio nacional, en particular en lo que respecta a la explotacin de recursos
naturales no renovables y el desarrollo de otras actividades en el suelo (tanto agrope-
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cuarias como de conservacin ambiental). En efecto, como lo arma Garay (2013)
4
, ante
el hecho de que la minera no debiera ser considerada como:
un sector especial de utilidad pblica que pueda predominar sobre otros sectores como la
agricultura que s tiene una clara jerarqua constitucional (segn la Carta de 1991) en trminos
de la seguridad alimentaria y de provisin de tierra para la ocupacin de poblacin campesina,
adems de que por sus mltiples impactos de diversa ndole ha de ser sujeta (la minera) a la
observancia de una cierta jerarqua y subsidiaridad de derechos entre los fundamentales, los
comunitarios, los de propiedad del suelo, las expectativas de derecho sobre el uso del subsuelo y
la subsecuente expropiacin del suelo, los de restitucin de tierras de vctimas sujetos a licencia
minera o ambiental sobre su subsuelo, etc. A pesar de diferentes autos y sentencias de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, de artculos de la Ley de Vctimas (Ley 1448 de 2012)
y de recientes fallos de jueces de restitucin, entre otros, es clara la necesidad de desarrollar
un activismo judicial para lograr que la Corte pueda establecer una jerarquizacin taxativa
de derechos en los mbitos de su competencia, aparte de avanzar en la revisin de la ley y el
cdigo mineros, as como de la regulacin medioambiental.

Aparte de lo cual claramente debe desarrollarse una legislacin agraria y de tierras
sucientemente comprensiva para poder afrontar con claridad jurdica e institucional
una de las dinmicas ms caractersticas y distintivas de la etapa contempornea de
la globalizacin capitalista: la extranjerizacin y acaparamiento masivo del suelo y el
subsuelo en ciertas regiones del mundo como Colombia para la produccin empresa-
rista (frecuentemente a travs de macro-proyectos) de ciertos bienes estratgicos como
agro-combustibles y en la extraccin de recursos naturales no renovables.
Huelga recalcar que el pas ha de contar con un modelo de desarrollo rural, una legis-
lacin y jurisprudencia territorial/agraria y un instrumental de polticas pblicas que
no solamente puedan superar la estrategia extractivista desordenada que ha imperado
en el pas especialmente en la ltima dcada, con la consecuente desestructuracin in-
debida de algunos territorios, la marginacin/desarraigo/desplazamiento de poblacio-
nes vulnerables, el deterioro medioambiental sin una adecuada corresponsabilidad por
parte de empresas y la reproduccin de conictos sociales en el territorio, sino que han
de contribuir a promover un desarrollo territorial y una nueva ruralidad incluyente y
sostenible econmica, social y medio-ambientalmente.

As, entonces, un reto histrico es hacer compatibles el modelo de desarrollo rural y
de una nueva ruralidad en el pas con una dinmica empresarista de la produccin
4 La problemtica jurisprudencial de derechos es profundizada por Negrete y Vargas en Garay et al. (2013),
especficamente en los captulos 4 y 3, respectivamente.
-xix-
capitalista en el campo y con el fortalecimiento de una economa campesina moderna
brindndosele suciente espacio a sistemas de pequeos productores y campesinos
mediante la implantacin de decididas polticas pblicas sociales, de distribucin de
tierras de provisin de bienes pblicos y de adecuacin productiva propicias para la sos-
tenibilidad econmica en un mercado crecientemente competitivo, en los niveles tanto
macro como meso y micro econmico, que aparte de promover un entorno propicio hacia
la inclusin social, coadyuve a la efectiva desactivacin de condiciones favorables a la
generacin de nuevos conictos o la reproduccin de antiguos que re-victimicen a los
hogares campesinos como los especialmente vulnerables y los restituidos y retornados
a sus tierras, por ejemplo.
En medio del proceso glocalizador prevaleciente ello implica, entre otras cosas, brindar
especial atencin a la implantacin de novedosos esquemas regulatorios slidos, ecaces
e integrales de carcter trans-sectorial y trans-institucional para asegurar que el desa-
rrollo del mercado de tierras y de un rgimen competitivo con la incursin de poderosos
agentes y capitales, tanto nacionales como extranjeros, en un pas como Colombia, no
lleve a la nociva y perniciosa reproduccin/profundizacin de injusticias, inequidades
y exclusiones de carcter intra-nacional, inter-nacional y trans-generacional (como
se argumenta en el captulo 4). Y, complementariamente, al perfeccionamiento de una
estricta jurisprudencia de jerarquizacin y prevalencia entre derechos fundamentales,
comunitarios, de propiedad (del suelo) y derechos de explotacin (del subsuelo) y de
seguridad alimentaria, entre otros, en el marco de un Estado Social de Derecho como
el instituido por la Constitucin de 1991, ante las tendencias al acaparamiento, extran-
jerizacin y explotacin del suelo y subsuelo a nivel cada vez ms globalizado (Garay
et al., 2013).
Ahora bien, disear polticas para la poblacin campesina en su heterogeneidad territo-
rial econmica y social, implica contar con arreglos institucionales fuertes, sostenibles
y exibles, lo que requiere de una institucionalidad para el desarrollo rural, no exclu-
sivamente en lo nacional, sino tambin y muy especialmente en lo local y territorial
(como se ilustra en el captulo 5).
Por supuesto, todo lo anterior exige tanto la presencia activa de un Estado slido y
eciente, regulador y scalizador comprometido con un modelo de desarrollo rural
incluyente y una nueva ruralidad democrtica y sostenible en el pas en medio del pro-
ceso de globalizacin, como una decidida participacin de amplios grupos de la sociedad,
orientada bajo una perspectiva de derechos en el marco de un Estado Social de Derecho.
-20-
Bibliografa
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Colombia?. En: Oxfam. Propuestas, visiones y anlisis sobre la poltica de desarrollo rural en
Colombia. Oxfam-Crece, Bogot, diciembre.
-21-
Justicia alimentaria en un mundo
con recursos limitados*

Robert Bailey
* Este artculo corresponde a una
seccin del estudio Cul tivar un
futuro mejor. Justicia alimentaria
en un mundo con recursos limitados,
elaborado en 2011 bajo la direccin
de Robert Bailey y la coordinacin
de Gonzalo Fanjul, en el marco de la
Campaa Global CRECE de Oxfam.
Contenido
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58
Un sistema alimentario descompuesto

El reto de la produccin sostenible
El aumento de las cosechas se marchita
La poltica en manos de una minora
Los recursos naturales exprimidos
Un clima cambiante
Demografa, escasez y cambio climtico: una tormenta perfecta para ms hambre
Abordar el reto de una produccin sostenible
El reto de la equidad
Acceso a la tierra
Acceso de las mujeres a la tierra
Acceso a los mercados
Acceso a la tecnologa
Reivindicar los derechos
El reto de la resiliencia
La fragilidad va en aumento
Los precios de los alimentos se volvieron locos
Caos climtico
El fracaso de los gobiernos
El sistema humanitario en un punto de inflexin
Actuar en el mbito nacional

Cultivar un futuro mejor

-23-
Un sistema alimentario descompuesto
El sistema alimentario enfrenta la intensa presin del cambio climtico, la degradacin
ecolgica, el crecimiento de la poblacin, la subida del precio de la energa, la creciente
demanda de carne y productos lcteos y la competencia por la tierra entre los biocom-
bustibles, la industria y la urbanizacin.
Las seales de advertencia son claras. La inestabilidad y las subidas repentinas de los pre-
cios de los alimentos, el aumento de conictos por el agua, el incremento de la exposicin
de poblaciones vulnerables a la sequa y a las inundaciones, todos ellos son sntomas de
una crisis que pronto puede hacerse permanente: se prev que los precios de los alimen-
tos pueden subir entre el 70 por ciento y el 90 por ciento para el 2030 sin considerar los
efectos del cambio climtico, los cuales pueden llegar a duplicarlos (ver Grco 1).
Grco 1: Cambios en los precios de los alimentos en trminos reales previstos para los prximos 20 aos
Nos enfrentamos al desafo sin precedentes de perseguir el desarrollo humano y ase-
gurar alimentos para todos, en formas que mantengan el planeta dentro de los lmites
ecolgicos esenciales, al tiempo que se termina con la pobreza extrema y las desigual-
dades. El Grco 2 ilustra la tarea que tenemos por delante.
-24-
Incluso mientras aumenta signicativamente la poblacin mundial, debemos: reducir
el impacto del consumo hasta lmites sostenibles, y redistribuir el consumo hacia los
ms pobres.
Grco 2: El desafo de aumentar la equidad dentro de los lmites ecolgicos
Alcanzar esta visin para 2050 requiere una redistribucin del poder desde la
minora hacia la mayora desde un puado de compaas y lites polticas
hacia los miles de millones de personas que realmente producen y consumen
los alimentos en el mundo. Una parte del consumo debe dirigirse hacia quienes
viven en pobreza, de manera que todos tengan acceso a alimentos adecuados
y nutritivos. Una fraccin de la produccin debe trasladarse desde las contami-
nantes explotaciones agrcolas industriales hacia las explotaciones ms pequeas
y sostenibles, junto con los subsidios que apoyan a las primeras en detrimento
de stas ltimas. Se debe romper con la inuencia viciada sobre los gobiernos por
parte de las empresas que se benecian de la degradacin ambiental: los tracantes
y promotores del petrleo y el carbn.
Hay tres grandes retos por alcanzar
El reto de la produccin sostenible: debemos producir suficientes alimentos nutri-
tivos para 9.000 millones de personas en 2050 a la vez que nos mantenemos dentro
de los lmites del planeta;
-25-
PROBLEMTICAS Y RETOS ACTUALES ]
El reto de la equidad: debemos dar poder a las mujeres y hombres que viven en la
pobreza para que puedan producir o comprar suficientes alimentos para comer;
El reto de la resiliencia: debemos gestionar la volatilidad en los precios de los ali-
mentos y reducir la vulnerabilidad al cambio climtico.
Cada uno de estos retos est atravesado por lneas de falla de luchas por el poder y
por los recursos. Este captulo presenta cada una en detalle.
El reto de la produccin sostenible
La agricultura se enfrenta a un desafo de enormes proporciones. La produccin de
alimentos debe aumentar espectacularmente, a la vez que se transforma la forma
en la que stos se producen. Segn la tendencia actual, la demanda de alimentos
puede incrementarse en un 70 por ciento para 2050,
1
como consecuencia del
crecimiento de la poblacin y el desarrollo econmico. Se espera que la poblacin
mundial crezca desde los 6.900 millones actuales a alrededor de 9.100 millones
en 2050 un incremento de un tercio
2
y se estima que para entonces siete de
cada diez personas en el mundo vivirn en pases de bajos ingresos y decitarios
en alimentos (LIFDC por sus siglas en ingls).
3
Se trata de predicciones con grandes mrgenes de error. Una mayor inversin en
soluciones que aumenten la emancipacin y la seguridad de las mujeres - sobre
todo mediante la mejora del acceso a la educacin y a la salud- frenara el creci-
miento de la poblacin, estabilizndola a un nivel inferior.
Pero el instinto maltusiano de culpar a la poblacin pobre de la presin sobre los
recursos es equivocado, porque las personas que viven en condiciones de pobreza con-
tribuyen muy poco a la demanda mundial. Las relaciones de poder distorsionadas y los
patrones de consumo desiguales constituyen el problema real.
Se prev que la economa mundial ser tres veces mayor en 2050, con las economas
emergentes pasando de representar un quinto de la produccin mundial a ms de la
mitad.
4
Esto es algo bueno y fundamental para hacer frente a los retos de la equidad y
la resiliencia. Pero para que este nivel de desarrollo sea viable se necesita un giro sin
precedentes, tanto en los pases industrializados como en las economas emergentes,
hacia patrones de consumo ms sostenibles.
-26-
En la actualidad, los mayores ingresos y la urbanizacin creciente estn haciendo que
las personas coman menos cereales y ms carne, lcteos, pescado, frutas y verduras.
Esta dieta occidental utiliza muchos ms recursos: tierra, agua y espacio atmosfricos
(ver Grco 3).
Mientras, en ms de las mitad de los pases industrializados, el 50 por ciento o ms de la
poblacin tiene sobrepeso,
5
y la cantidad de comida desperdiciada por los consumidores
es enorme muy posiblemente hasta el 25 por ciento.
6
Grco 3: La huella ecolgica de varios alimentos
El aumento de las cosechas se marchita
En el pasado, el crecimiento de la demanda se ha satisfecho y sobrepasado con el au-
mento del rendimiento de los cultivos, pero los enormes logros del siglo pasado se estn
agotando. El crecimiento agregado mundial en los rendimientos fue en promedio del
dos por ciento entre los aos 1970 y 1990, pero desplom en torno al uno por ciento
entre 1990 y 2007. Se prev que este declive contine durante la prxima dcada hasta
una fraccin del uno por ciento.
7
El Servicio de Investigacin Econmica del Departamento de Agricultura de los Estados
Unidos seal en 2008 que el consumo global de cereales y semillas oleaginosas haba
sido mayor que la produccin en siete de los ocho aos entre 2001 y 2008.
8
-27-
La agricultura industrial moderna est yendo cada vez ms rpido, slo para mantenerse
en el mismo lugar. Dicho simplemente, aumentar el regado y el uso de fertilizantes slo
puede llevarnos un poco ms lejos, y estamos casi all. Con la excepcin de una parte de
los pases en desarrollo, el margen para aumentar el rea de regado est desaparecien-
do.
9
Y aumentar el uso de fertilizantes proporciona incluso rendimientos decrecientes
y provoca serias consecuencias medioambientales.
Pero esto no sucede en todas partes. En los pases en desarrollo hay un enorme poten-
cial sin explotar para aumentar los rendimientos en la agricultura a pequea escala.
10

Este potencial se podra materializar con la inversin adecuada ayudando a abordar
el reto de la produccin sostenible a la vez que se logra el desarrollo agrcola para las
personas que viven en pobreza.
La poltica en manos de una minora
Desgraciadamente, la inversin en agricultura en los pases en desarrollo, a pesar de
los enormes benecios potenciales, ha sido lamentable. Entre 1983 y 2006, la parte
dedicada a la agricultura en la ayuda ocial al desarrollo (AOD) cay desde el 20,4
por ciento al 3,7 por ciento, lo que representa una disminucin del 77 por ciento
en trminos reales.
11
Durante este perodo los gobiernos de los pases ricos no
desatendieron sus propios sectores agrcolas. El apoyo anual se dispar hasta
alrededor de 250.000 millones de dlares anuales
12
79 veces la ayuda a la
agricultura
13
haciendo imposible competir a los agricultores de pases pobres.
Enfrentados a esas dicultades, muchos gobiernos de pases en desarrollo
decidieron no invertir en agricultura, agravando aun ms la tendencia.
Los costes del apoyo en los pases ricos no slo los soportan los agricultores
pobres en los pases en desarrollo, sino tambin las personas en los mismos
pases desarrollados, quienes pagan dos veces primero en mayores impuestos,
y segundo en precios ms altos de los alimentos. Se calcula que en 2009 la Poltica
Agrcola Comn (PAC) de la UE aadi 79.500 millones de euros a la factura de
impuestos y otros 36.200 millones a la factura de alimentos.
14
De acuerdo con un
clculo, esto cuesta a una familia europea de cuatro personas casi mil euros al ao.
La verdadera irona es que la PAC pretende ayudar a los pequeos agricultores de
Europa, pero es la minora rica la que ms se benecia, con alrededor del 80 por ciento
del apoyo directo a los ingresos yendo a los bolsillos del 20 por ciento ms rico prin-
cipalmente grandes propietarios de tierras y empresas agroindustriales.
15
Nunca, en el
campo agrcola, tan pocos haban arrebatado tanto a tanta gente.
-28-
Tras la crisis de alimentos de 2008, los pases ricos en la Cumbre del G8 anunciaron la
Iniciativa de Seguridad Alimentaria de lAquila: un compromiso de movilizar 20.000
millones de dlares en tres aos para inversin en pases en desarrollo. Si ste fue un
intento para expiar pecados pasados, en el mejor de los casos result poco satisfactorio.
La cantidad prometida supona una fraccin irrisoria de los subsidios que los pases ricos
estaban despilfarrando en sus industrias de biocombustibles en ese momento uno de
los principales causantes de la escalada de precios de 2008.
16
Increblemente, una gran
porcin de esta cifra ha resultado ser un reciclaje de promesas pasadas o una doble
contabilizacin de otros compromisos. En el caso de Italia, el compromiso de lAquila
en la prctica representa una reduccin de la ayuda.
17
Los gobiernos de los pases ricos han fallado estrepitosamente en impedir que los grupos
de presin del sector agrcola se apoderen de la elaboracin de polticas. Los resultados?
Una productividad agrcola drsticamente reducida y un aumento de la pobreza en el
Sur, y el saqueo anual de cientos de miles de millones de dlares de los contribuyentes
en el Norte.
Los recursos naturales exprimidos
El enorme incremento en la demanda de alimentos debe ser satisfecho por una base de
recursos que se agota rpidamente, exprimida por la produccin de biocombustibles, el
secuestro de carbono y la conservacin forestal, la produccin de madera y los cultivos
no alimentarios. Como resultado, la proporcin de tierra dedicada a la produccin de
alimentos ha alcanzado su mximo (ver Grco 4).
Al mismo tiempo, la cantidad de tierra cultivable por persona est disminuyendo y se
ha reducido casi a la mitad desde 1960.
18
Nadie sabe realmente cunta tierra queda, pero
no es mucha.
19
Con mucha frecuencia, tierra que se puede denominar como ociosa o
marginal juega de hecho un papel crtico en los medios de vida de las personas margi-
nadas tales como pastores, pueblos indgenas y mujeres.
No es probable que el incremento de la demanda se satisfaga por la expansin del rea
productiva. Sin embargo, cualquier rea disponible ser con seguridad apreciada. La
gran mayora parece encontrarse en frica Subsahariana y Amrica Latina.
20
-29-
Grco 4: La proporcin de tierra dedicada a la agricultura ha alcanzado su punto mximo
El agua, el elemento vital de la agricultura, es ya ms escasa que la tierra. Cerca de 3.000
millones de personas viven en reas donde la demanda sobrepasa al suministro.
21
En el
ao 2000, 500 millones de personas vivan en pases con escasez crnica de agua; para el
2050 el nmero se habr incrementado a ms de 4.000 millones.
22
Para 2030, se espera
que la demanda de agua haya aumentado en un 30 por ciento.
23
La agricultura utiliza el 70 por ciento del agua dulce mundial,
24
y es a la vez una causante
y una vctima de la escasez de agua. El cambio climtico no har ms que agravar un
problema ya agudo, sobre todo en las regiones que estn ya bajo estrs. La disminu-
cin de los glaciares reducir el caudal en ros cruciales por ejemplo, los ros Ganges,
Amarillo, Indo y Mekong dependen todos del Himalaya. El aumento del nivel del mar
salinizar el agua dulce, mientras que las inundaciones contaminarn el agua limpia.
Oriente Medio ofrece un adelanto de lo que puede venir. Los acuferos se estn agotando
rpidamente y el rea de regado est disminuyendo. Arabia Saud ha experimentado
cadas a plomo de alrededor de dos tercios en la produccin de trigo desde 2007 y segn
las tendencias actuales se volver enteramente dependiente de las importaciones para
el ao que viene.
25
Los estados de Oriente Medio estn entre los mayores inversores
en tierras en frica,
26
motivados no slo por la falta de tierra sino por la falta de agua.
Muchos gobiernos y lites de pases en desarrollo estn ofreciendo grandes extensiones
de tierra entre sospechas de corrupcin a precios regalados. Las empresas e inversores
estn comprando, mientras que los gobiernos con inseguridad alimentaria estn apre-
-30-
surndose a asegurar el suministro. La carrera comenz con la crisis de precios de los
alimentos en 2008 y no ha disminuido en lo ms mnimo: en 2009, en frica se invirti
en tierras en 12 meses lo mismo que en 22 aos (ver Grco 5).
27
Grco 5: Acaparamiento de tierras: el legado de la crisis del precio de los alimentos de 2008
La investigacin realizada por la International Land Coalition, Oxfam Novib y otras
organizaciones ha identicado cerca de 1.500 acuerdos sobre tierras en negociacin o
ya completados, que abarcan 80 millones de hectreas,
28
desde el ao 2000 la gran
mayora de ellos despus del 2007. Cerca del 60 por ciento de las tierras identicadas
estaban en frica.
29
Por supuesto, la inversin puede ser algo bueno. Pero las subidas de precios como la
que presenciamos en 2008 desatan un frenes entre los inversores, muchos de los cuales
actan especulativamente o por temor a salir perdiendo. Y por qu no? La tierra nor-
malmente es baratsima, aparentemente ociosa y, de todas formas, invertir en tierra es
una apuesta segura en estos das: su precio no har ms que subir mientras se vuelva
ms y ms escasa. Los inversores han estado adquiriendo tierras en cantidades mucho
mayores de las que tienen posibilidades de usar, llevando al Banco Mundial a pregun-
tarse si el propsito es asegurarse los trminos altamente favorables que se ofrecen
ahora y evitar futura competencia.
30
La investigacin ms exhaustiva hasta la fecha
sugiere que el 80 por ciento de las inversiones recientes permanece sin desarrollarse.
31
-31-
Un clima cambiante
El cambio climtico supone una grave amenaza a la produccin de alimentos. En primer
lugar, conllevar otro freno al aumento de los rendimientos. Los clculos sugieren que
el rendimiento en el arroz puede disminuir un 10 por ciento por cada grado centgrado
de aumento en las temperaturas durante la estacin seca.
34
Los modelos han encontrado
que los pases de frica Subsahariana pueden experimentar disminuciones catastrcas
de sus rendimientos de entre el 20 por ciento y el 30 por ciento para 2080, alcanzando
incluso el 50 por ciento en Sudn y Senegal.
35
En segundo lugar, aumentar la frecuencia y severidad de los eventos de clima extremo
tales como olas de calor, sequas e inundaciones, que pueden arruinar de golpe las co-
sechas. Mientras, los sigilosos y alarmantes cambios en las estaciones, tales como unos
All donde hay escasez, hay una oportunidad. Y los inversores nancieros son rpidos
para convertir la oportunidad en benecio. Numerosos fondos de inversin, fondos
soberanos e inversores institucionales estn adquiriendo tierras de cultivo en pases en
desarrollo. Uno de ellos es Emergent Asset Managemet, que actualmente disfruta de
las oportunidades de arbitraje que ofrecen los precios de la tierra muy, muy baratos
en el frica Subsahariana.
32
Emergent seala que la tierra en Zambia, si bien es una de las ms caras del frica
Subsahariana, tiene un precio ocho veces inferior al de tierra similar en Argentina
o Brasil, y menos de un veinteavo que en Alemania. Emergent asume que la tierra
proporcionar fuertes benecios segn suba su precio, en parte debido a la creciente
demanda de tierra de las potencias alimentarias de Brasil y China.
33
Una de las estrategias explcitas de Emergent consiste en identicar explotaciones
agrcolas mal gestionadas o fracasadas y comprarlas a precios de liquidacin, para
despus hacerlas parecer rentables y aumentar los benecios. La rpida apreciacin
de los precios de la tierra proporciona una barrera de contencin en caso de que
esta arriesgada estrategia falle.
Se necesita desesperadamente la inversin en agricultura. Y Emergent sostiene que
no est simplemente creando bancos de tierra- tambin invierte en aumentar la
productividad y en introducir nuevas tcnicas y tecnologas, y realiza inversiones
sociales en escuelas, hospitales y viviendas. Pero contina existiendo el riesgo de que
algunos inversores estn nicamente interesados en los benecios fciles que ofrece la
tierra, en lugar de en el complicado negocio de producir alimentos.
Recuadro 1: Una nueva especie de inversores en tierras
-32-
perodos secos ms largos y calientes, temporadas de cultivo ms cortas y patrones de
lluvia impredecibles estn desconcertando a los agricultores pobres, hacindo cada vez
ms difcil saber cundo es mejor sembrar, cultivar y cosechar sus cultivos.
36
Para las personas sin los ingresos, ahorros, acceso a la salud o la seguridad social que se
disfruta en los pases industrializados, los impactos de los desastres climticos o de las
estaciones cambiantes a menudo les fuerzan a subsistir sin alimentos, a vender activos
que son crticos para sus medios de vida o a retirar a sus hijos de la escuela. Las estrate-
gias de respuesta a corto plazo pueden tener consecuencias en el largo plazo, provocando
una espiral descendente hacia mayor pobreza y vulnerabilidad.
A pesar de la escala y urgencia del reto, los gobiernos han fracasado, tanto colectiva
como individualmente, en llevar a cabo acciones adecuadas para reducir las emisiones.
En lugar de ello, han escuchado a sus grupos de presin industriales el pequeo n-
mero de empresas que pueden perder con un giro hacia un futuro sostenible en el que
el resto de nosotros ganaramos.
Recuadro 2: Empresas sucias y grupos de presin
La presin de las empresas contaminantes ha forzado a Europa a mantener un bajo nivel
de ambicin en cuanto a la reduccin de sus gases de efecto invernadero, marginando su
inuencia en las negociaciones e impidiendo la transicin hacia una economa baja en
carbono. Entretanto, otros toman la delantera principalmente China, en la actualidad
el principal inversor soberano en renovables.
37
Algunas de las presiones ms fuertes
proceden de empresas de los sectores siderrgico, del petrleo y gas, qumico y papelero, y
de las organizaciones que las representan,
38
as como de grupos paraguas intersectoriales
ms grandes. BussinesEurop la asociacin general de empleadores europeos- es el ms
deprimente de todos, al que pertenecen la mayora de las principales empresas que generan
una seria preocupacin con respecto al cambio climtico. Estas asociaciones sin rostro tienen
un bajo perl pblico, lo que permite a las empresas supuestamente responsables mantener
sus manos limpias.
Las empresas no slo ejercen presiones contra una mayor ambicin climtica, sino que
tambin cabildean para moldear las normas a su favor. Por ejemplo, ArceloMittal, la mayor
empresa privada siderrgica del mundo, ha estado presionando para asegurarse asignaciones
gratuitas bajo el Esquema de Comercio de Emisiones de la UE (ETS por sus siglas en
ingls). La empresa se ha beneciado mucho de este cabildeo y ha acabado con asignaciones
de sobra lo que potencialmente le permite incrementar sus emisiones en el futuro. Todo este
excedente de asignaciones de emisiones deprime el precio del carbono y elimina los incentivos
para invertir en tecnologas limpias, precisamente para lo que estaba diseado el mercado de
carbono. En 2012 ArceloMittal podra ganar unos 1.000 millones de euros de estas ayudas,
39

poniendo cabeza abajo el principio fundamental del ETS quien contamina paga.
-33-
El cambio climtico no slo amenaza a la agricultura, pues la forma en que prac-
ticamos actualmente la agricultura tambin amenaza al clima. Aunque no es
el nico contribuyente a las emisiones de gases de efecto invernadero, y ni
siquiera el principal, la agricultura es responsable de una parte importante
del dao: entre el 17 por ciento y el 32 por ciento de todos los gases de
efecto invernadero de origen humano.
40
Las principales emisiones pro-
vienen del uso de fertilizantes y del ganado.
41
Y de forma alarmante, se
espera que ambos se incrementen signicativamente.
42
El mayor contribuyente con diferencia a las emisiones de origen agrcola,
sin embargo, es el cambio de uso de la tierra.
43
La conversin de tierras
vrgenes en terrenos agrcolas puede liberar grandes cantidades de gases
de efecto invernadero, sobre todo en el caso de bosques y humedales [ver
Recuadro 3].
Recuadro 3: Aceite de palma: comerse los boques del mundo
El aceite de palma es un cultivo extraordinario. Es altamente productivo y de rpido
crecimiento. Su aceite proporciona un ingrediente verstil utilizado en todo el mundo,
aunque pocos de nosotros nos damos cuenta de ello. Se puede encontrar aceite de palma
en el chocolate, productos de repostera, salsas, patatas fritas, margarina, quesos crema,
dulces y comidas precocinadas. Es producido principalmente por grandes empresas en
Malasia e Indonesia, para ser comprado en grandes cantidades por fabricantes de productos
alimentarios tales como Unilever, Kraft y Nestl.
Nuestro apetito por el aceite de palma parece insaciable. Se espera que la demanda se
duplique entre el ao 2000 y 2050.
44
Esto tiene implicaciones terribles para la selva tropical
de Indonesia, en los que cada minuto las plantaciones devoran una hectrea de uno de los
ecosistemas ms ricos en carbono del planeta.
45
Alrededor del 80 por ciento del aceite de palma acaba en alimentos,
46
pero una cantidad
cada vez mayor se utiliza para producir bioodiesel. Las regulaciones en la Unin Europea,
Estados Unidos y Canad que obligan a un contenido mnimo de biocombustibles en la
gasolina y el diesel estn fomentando aun ms la deforestacin, bien directamente o debido a
que el aceite de palma est sustituyendo a otros aceites comestibles que se desvan para usarlos
como biodiesel. Oxfam calcula que, incluso si la UE excluyese todos los biocombustibles
producidos en tierras deforestadas, el efecto de las regulaciones podra elevar las emisiones
por deforestacin hasta en 4.600 millones de toneladas de CO
2
, cerca de 70 veces el ahorro
en CO
2
que la UE espera obtener al alcanzar la meta de cubrir el 10 por ciento de su energa
para el sector del transporte con biocombustibles para 2020.
47
-34-
Demografa, escasez y cambio climtico: una tormenta perfecta para ms hambre
Predecir el futuro es una empresa arriesgada. En lo que respecta a la produccin
agrcola y la nutricin, hay muchas incgnitas. No obstante, los escenarios deta-
llados y las proyecciones elaboradas para este informe apuntan inequvocamente
hacia una conclusin abrumadora: el mundo se enfrenta a un riesgo real e in-
minente de grandes retrocesos en el combate al azote del hambre.
48
Este riesgo
no es una remota amenaza futura. Est emergiendo hoy, se intensicar en
la prxima dcada, y evolucionar a lo largo del siglo XXI segn la ecologa,
la demografa y el cambio climtico interacten para crear un crculo vicioso
de vulnerabilidad y hambre en algunos de los pases ms pobres del mundo.
Las alternativas existen. Pero el mensaje principal que se deduce del anlisis de
escenarios es que la comunidad internacional camina sonmbula hacia una regre-
sin sin precedentes y evitable del desarrollo humano. La investigacin llevada a
cabo para este informe examin un abanico de escenarios de precios de los alimen-
tos para 2020 y 2030, empleando modelos de comercio internacional.
49
En ausencia
de una accin urgente y agresiva para lidiar con el calentamiento global, se espera
que los precios de alimentos bsicos se disparen en las prximas dos dcadas. Utilizando
diferentes modelos que no obstante predicen una tendencia similar, el Instituto para
la Investigacin en Polticas Internacionales para la Alimentacin (IFPRI por su siglas
en ingls) ha calculado recientemente que 12 millones ms de nias y nios estaran
condenados al hambre para 2050, comparado con un escenario sin cambio climtico.
50
Cifras como las anteriores sirven para titulares, pero slo proporcionan una imagen
parcial de la escala de las amenazas. En el lapso de una sola generacin, el mundo est
perdiendo la oportunidad de eliminar el espectro del hambre de una poblacin de meno-
res de cinco aos equivalente a todos los nios y nias en esa franja de edad que viven
en Francia, Alemania y Reino Unidos juntos. Permanecer inactivos y ser incapaces de
evitar ese resultado representara una abdicacin de la responsabilidad y un fracaso sin
precedentes en el liderazgo internacional; ms an porque sta es una tragedia evitable
si y slo si- los gobiernos actan decididamente en los prximos aos para evitarla.
Por qu jarse precisamente en los precios de los alimentos? Primero, porque los pre-
cios de los alimentos proporcionan un barmetro til sobre cmo los cambios tectnicos
en la demografa, la ecologa y el clima pueden inuir en el sistema alimentario. Las
subidas de precios indican desajustes en la respuesta de la oferta ante un incremento de
la demanda. En segundo lugar, los precios de los alimentos tienen un gran peso sobre el
-35-
hambre porque inuyen en la capacidad de las personas pobres y de los pases pobres-
de tener acceso a caloras. Por supuesto, los precios no se pueden ver de forma aislada:
el ingreso tambin inuye en el poder adquisitivo. Pero en muchas de las regiones en
desarrollo que enfrentan los mayores desafos en malnutricin, la alimentacin todava
supone alrededor de la mitad del gasto promedio del hogar y un porcentaje an mayor
para las personas que viven en condiciones de pobreza (ver Grco 6).
51
Grco 6: Proporcin del gasto de los hogares en alimentacin, predicciones hasta 2030
Las proyecciones de precios internacionales para los principales alimentos bsicos re-
ejan las fuertes presiones que estn doblegando al sistema alimentario. A lo largo de
las prximas dos dcadas, se prev que los precios de productos como arroz, trigo y
maz pueden subir entre un 60 por ciento y un 80 por ciento (ver Grco 7). Esto puede
golpear duramente a las poblaciones ms pobres. Por ejemplo, aunque la alimentacin
supone el 46 por ciento del gasto de un hogar medio en frica occidental, para el 20
por ciento ms pobre de las familias de Mal la alimentacin absorbe el 53 por ciento
de todo el gasto del hogar; y aunque en gran parte del sur de Asia el 40 por ciento de
todo el gasto familiar se dedica a alimentacin, para el 20 por ciento ms pobre de los
hogares de Sri Lanka la cifra sube hasta el 64 por ciento.
52
-36-
Grco 7: Incrementos previstos en el precio mundial de las materias primas alimentarias
Las proyecciones globales de este tipo ocultan y subestiman los escenarios para las di-
ferentes regiones. Los datos desagregados para cuatro regiones africanas apuntan a una
divergencia amplia y sostenida entre el crecimiento de la poblacin y el aumento de la
productividad agrcola. Se trata de regiones con una poblacin conjunta de alrededor
de 870 millones y algunos de los niveles de malnutricin ms altos del mundo. En el
frica Occidental, la poblacin crecer en promedio un 2,1 por ciento anual, en tanto
que la simple continuacin de las mejoras de productividad pasadas aumentaran la
productividad del maz en un 1,4 por ciento anual hasta el 2030 (ver Grco 8a).
Grco 8a: Tasas de crecimiento comparativo de la poblacin y de la productividad de los cultivos: maz en
frica Subsahariana
-37-
En el sur y sudeste de frica, se proyecta que el incremento de la productividad del
maz difcilmente ser mayor, aunque se estima que el crecimiento de la poblacin
ser menor. Si bien la divergencia entre productividad y crecimiento de la poblacin es
menos acentuada en otras partes del mundo, todas las proyecciones para el este de Asia
(excluyendo a China), India y el resto del sur y centro de Asia apuntan a un futuro en
el que la agricultura se ver en apuros para mantenerse al ritmo de la demanda asociada
al crecimiento de la poblacin (ver Grco 8b).
Grco 8b: Tasas de crecimiento comparativo de la poblacin y de la productividad de los cultivos: arroz en Asia
Las proyecciones de precios regionales reejan cambios subyacentes en la oferta y la
demanda. El Grco 9 ofrece un vistazo a la magnitud de la inacin del precio de los
alimentos bsicos para varios cultivos y regiones. En frica Central, los consumidores
de maz se enfrentan a la perspectiva de un incremento de un 20 por ciento en los precios
a lo largo de la prxima dcada, con un aumento equivalente en la dcada siguiente.
En los pases andinos, los precios del trigo y del maz subirn un 25 por ciento hasta el
2020; y en el caso del maz, un 65 por ciento hasta el 2030.
-38-
Grco 9: Incrementos previstos en el precio de los alimentos para el consumidor nacional hasta 2030
La mala noticia es que stos son los escenarios favorables, pues no tienen
en cuenta los efectos del cambio climtico. El cambio climtico es un potente
multiplicador del riesgo en la agricultura. Nuestras proyecciones incluyen el
impacto estimado del cambio climtico en los precios de los alimentos para los
principales alimentos bsicos que se comercializan (ver Grco 10). En el caso
del maz, el efecto incremental del cambio climtico en la inacin de precios es
de alrededor del 86 por ciento. Hay tambin efectos notables en el arroz y el trigo.
En resumen, estos efectos esperados barrern cualquier posible impacto positivo de
los aumentos previstos en los ingresos de las familias, atrapando a generaciones en el
crculo vicioso de la inseguridad alimentaria.
Es evidente que el impacto del cambio climtico en los precios de los alimentos est
estrechamente vinculado a los impactos que este fenmeno tendr en la produccin
de los cultivos. Tambin aqu, nuestras previsiones revelan algunas seales de alerta
perturbadoras. Algunos de los principales cereales que se comercializan internacional-
mente incluidos en nuestro modelo son importantes alimentos bsicos para un gran
grupo de pases de bajos ingresos. Por ejemplo, el maz es el principal alimento bsico a
lo largo de gran parte del frica Subsahariana, Amrica Central y los pases Andinos.
En cada caso, nuestra previsin apunta a que el cambio climtico daar la productividad
agrcola (ver Grco 11).
-39-
Grco 10: Impacto previsto del cambio climtico sobre los precios de exportacin
en el mercado mundial para 2030
Grco 11: Impacto previsto del cambio climtico sobre la productividad del maz para 2030
El cambio climtico tendr efectos adversos sobre los volmenes agregados de produc-
cin (Grco 12), as como en la productividad agrcola (Grco 13) en todas las regio-
nes en desarrollo. Las proyecciones suscitan preocupacin particularmente seria para
la produccin de maz en el frica Subsahariana. Ms an, las tendencias obtenidas en
nuestras predicciones para 2030 son consistentes con el anlisis a largo plazo llevado
a cabo por el IFPRI para un rango ms amplio de cultivos. Dicho anlisis apunta a un
-40-
marcado efecto del cambio climtico en la reduccin de los rendimientos de batata,
ame, yuca, y trigo para 2050 (13,8 por ciento y 22 por ciento ms bajos que en un
escenario sin cambio climtico, respectivamente).
53

Grco 12: Impacto previsto del cambio climtico sobre la produccin de alimentos bsicos
regionales para 2030
En ltima instancia, las predicciones de precios y de produccin nicamente son tiles
por la informacin que proporcionan sobre las amenazas que enfrentan las poblacio-
nes vulnerables, y sobre las alternativas de elaboracin de polticas para los gobiernos
que busquen evitar dichas amenazas. Entonces, cul es el panorama que presentan
nuestras predicciones sobre el hambre en el mundo en 2050?
La incesante presin que subyace en el sistema alimentario mundial y el riesgo
de los efectos multiplicadores asociados al cambio climtico proyectan el espectro
de una inminente desaceleracin de las tasas a la que est cayendo la desnutricin,
seguida de retrocesos a medio plazo en muchos pases. Inevitablemente, los efectos
sern desiguales. Los pases de ingresos medios con fuerte crecimiento y una base de
exportaciones diversicada estarn en posicin de mitigar la trasmisin de la inacin
en los precios internacionales hacia sus mercados nacionales. Sin embargo, muchos
pases de bajos ingresos y los pases de ingresos medios ms rezagados estn en mala
situacin para absorber el impacto de precios ms altos en los alimentos importados.
De nuevo, frica Subsahariana se enfrenta a algunas de las amenazas ms graves.
Mayores precios se traducirn en una cada en la demanda de alimentos en una regin
-41-
que ya tiene la ms baja ingesta de caloras del mundo. En un mundo sin cambio clim-
tico, frica Subsahariana tendra problemas en el combate a la epidemia del hambre.
En un sencillo escenario base, los niveles de malnutricin infantil aumentaran en unos
ocho millones hasta 2030 y en 2050 volveran al mismo nivel que al comienzo del siglo
XXI en torno a los 30 millones. Si se le aaden los efectos del cambio climtico, la mal-
nutricin infantil aumentara en algo menos de un milln (comparado con la ausencia
de cambio climtico) en 2030 (ver Grco 13).
54

Grco 13: Incremento previsto en el nmero de nias y nios malnutridos en frica Subsahariana en el
contexto del cambio climtico
Debe destacarse que los escenarios desarrollados por la investigacin encargada por
Oxfam no denen el destino del mundo. Sealan resultados posibles basados en es-
cenarios bussines as usual. Otros futuros son posibles. Mejorar las polticas agrarias
nacionales y volver a priorizar la agricultura dentro de la agenda internacional de de-
sarrollo pueden contribuir de manera ms general a aumentar la productividad entre
los pequeos productores de alimentos, asegurando a cambio que la productividad se
mantenga al mismo ritmo que el crecimiento de la poblacin. Forjar una nueva gober-
nanza internacional para evitar las crisis de alimentos y responder con ms ecacia
cuando stas ocurran ayudar a proteger de futuros impactos a los pases y hogares en
inseguridad alimentaria. Desafortunadamente, la inercia del cambio climtico implica
que las acciones para reducir hoy las emisiones de gases de efecto invernadero sern
incapaces de mitigar signicativamente el cambio climtico dentro de las escalas tem-
porales modeladas en este informe, pero ayudarn a evitar que el cambio climtico
tenga efectos incluso ms devastadores en el futuro. Ante la inminencia del inevitable
cambio climtico en las prximas dcadas, es prioritaria la accin urgente por parte de
-42-
los pases ricos para apoyar la adaptacin al cambio climtico en el mundo en desarrollo,
lo que mejorar considerablemente el nivel de la inacin de precios, evitando millones
de casos adicionales de malnutricin (ver Grco 14).
Grco 14: Prediccin del impacto en prdidas de la adaptacin al cambio climtico sobre
el precio del maz
Abordar el reto de una produccin sostenible
Incrementar la produccin un 70 por ciento en 40 aos es un reto enorme, pero entera-
mente posible. La clave est en que los gobiernos de los pases ricos resistan la inuencia
de sus grupos de presin agrcolas y eliminen las medidas de apoyo que distorsionan el
mercado e impiden que se invierta donde el potencial para incrementar los rendimien-
tos es mayor: en las pequeas explotaciones del mundo en desarrollo. Un cambio as
liberara ingentes recursos presupuestarios, algunos de los cuales se podran reorientar
hacia la AOD para la agricultura, impulsando el necesario resurgir rural.
La disponibilidad de alimentos tambin puede aumentar enormemente reduciendo lo
que se desperdicia, pues representa entre un 30 por ciento y un 50 por ciento de todo el
alimento que se produce.
55
En los pases ricos, donde puede que se desperdicie alrede-
dor de un cuarto de toda la comida que compran las familias,
56
los consumidores y las
empresas deben cambiar su comportamiento y sus prcticas. En los pases en desarrollo,
donde las prdidas se producen despus de la cosecha debido a la mala infraestructura
de almacenamiento y transporte, los gobiernos deben incrementar la inversin.
-43-
La presin sobre la tierra y el agua se puede reducir mediante nuevas prcticas y tcnicas
que aumenten las cosechas, utilizando el suelo y el agua de forma ms cuidadosa y redu-
ciendo la dependencia de insumos: tcnicas como el riego por goteo, el aprovechamiento
del agua de lluvia, la agricultura con laboreo bajo o nulo, la agroforestera, los cultivos
intercalados y el uso de fertilizantes orgnicos. Estas prcticas tambin reduciran de
forma signicativa la huella de carbono de la agricultura.
As lo ha demostrado una investigacin reciente encargada por Oxfam que simula la
evolucin de los costes, ingresos y benecios de los sistemas agroforestales en Bolivia.
57

Estas tcnicas lograron los objetivos de conservacin del bosque y mitigacin del cam-
bio climtico, ofreciendo una alternativa a la expansin de la frontera agrcola por la
deforestacin causada por el cultivo de soja y la ganadera. Adems, los ingresos de una
familia promedio que participa en la agroforestera son cerca de cinco veces superiores
a los de cualquier otra alternativa inmediata (tal como la agricultura, la pequea gana-
dera o la recoleccin de castaas).
Los gobiernos nacionales pueden hacer mucho ms para gestionar sus escasos recursos.
Poner un precio al agua utilizada por la industria o la agricultura comercial obligar a
las empresas y grandes explotaciones a mejorar su eciencia. Eliminar los subsidios que
inadvertidamente estimulan el despilfarro del agua- como muchos de los que disfrutan
los generadores de energa tambin es esencial. Los gobiernos pueden invertir en la
gestin del agua; se trata de una propuesta muy atractiva, pues los clculos sugieren
que por cada dlar gastado un pas puede recuperar ocho dlares en costes evitados e
incrementos en la productividad.
58
Y pueden regular las inversiones en tierra para lograr
amplios objetivos sociales y ambientales: el respeto a los derechos sobre la tierra y la
proteccin de los bosques y la biodiversidad.
El reto de la equidad
Casi una de cada siete personas en el mundo sufre desnutricin crnica. Tras dcadas de
un lento declive, el hambre en el mundo comenz a aumentar a mediados de la dcada
de 1990 y se dispar en 2008 durante la crisis del precio de los alimentos. Si se hubiese
mantenido la tendencia anterior de un lento avance, hoy habra 413 millones menos
de personas hambrientas. Aunque afortunadamente el nmero de personas que sufren
hambre ha cado desde su mximo de mil millones en 2008, sigue siendo ms alto que
en cualquier momento antes de la crisis, y podra aumentar de nuevo en 2011.
-44-
Grco 15: El sistema alimentario est plagado de desigualdad
A diferencia de lo que podra pensarse, se cree que alrededor del 80 por ciento de las
personas que sufren hambre viven en las reas rurales, donde la mayora trabajan
como productores de alimentos a pequea escala: campesinos, pastores, pescadores o
asalariados.
59
Estn rodeados por los medios para producir alimentos, y sin embargo
carecen de ellos.
Grco 16: Dnde estn las personas hambrientas?
-45-
Si geogrcamente el hambre se concentra en las reas rurales, dentro de las familias
se concentra entre las mujeres. Cuando la comida escasea, las mujeres suelen ser las
primeras en quedarse sin ella. Las consecuencias son graves para las tasas de mortalidad
materno-infantil.
61
En muchos pases las mujeres juegan un papel clave en la produccin
de alimentos, aunque las tradiciones culturales y las injustas estructuras sociales las
relegan a ser consumidoras de segunda clase. Estos mismos factores conspiran contra
ellas como productoras, restringiendo su acceso a la tierra, el riego, el crdito, el cono-
cimiento y los servicios de extensin.
Esta discriminacin representa una violacin a los derechos humanos fundamentales.
Pero adems es absurdo marginar a una proporcin enorme de los productores de ali-
mentos. Los clculos sugieren que, dotando a las mujeres del mismo nivel de acceso a
los recursos que los hombres, podran incrementar los rendimientos de sus ncas entre
un 20 por ciento y un 30 por ciento, reduciendo as el nmero de personas hambrientas
en el mundo entre un 12 por ciento y un 17 por ciento.
62

Recuadro 4: Guatemala lo intenta y fracasa: la lucha por el desarrollo rural
La crisis de precios de los alimentos en 2008 caus estragos entre la mayora de personas
pobres y hambrientas de Guatemala. Debido a la extrema desigualdad de ingresos, de
acceso a la tierra y de apoyo del estado incluso antes de la crisis el 50 por ciento de los
nios y nias menores de cinco aos sufran malnutricin, cifra que se elevaba al 70 por
ciento entre los nios y nias indgenas.60 Mientras, una lite minscula se enriquece
con los cultivos comerciales para la exportacin e impone trminos comerciales leoninos
a los pequeos productores.
El aumento repentino en los precios de los alimentos ofreci al gobierno la oportunidad
de emprender la reforma. Se reintrodujo una antigua legislacin que exiga a los
propietarios destinar el 10 por ciento de su tierra cultivable a la siembra de granos bsicos
para el consumo nacional. Slo dur tres das antes de ser anulada.
Entonces el gobierno y los grupos de la sociedad civil se volvieron hacia una nueva ley
para promover la produccin de alimentos y ofrecer a los pequeos productores mejores
acuerdos en la cadena de suministro. Pero las lites recurrieron al alarmismo de los medios
y a las presiones bajo cuerda para paralizar el proceso legislativo, hasta que la propuesta
de ley fue retirada.
-46-
Acceso a la tierra
Tal vez nada ilustra ms claramente la desigualdad en la base del sistema alimentario
como el caso de la tierra el recurso ms bsico para todos. En los EEUU, el 4 por cien-
to de los propietarios poseen entre todos casi la mitad de toda la tierra agrcola.
63
En
Guatemala (ver Cuadro 4) menos del 8 por ciento de los productores agrcolas poseen
casi el 80 por ciento de la tierra una cifra que no es atpica para Amrica Central en su
conjunto.
64
En Brasil, el 1 por ciento de la poblacin posee casi la mitad de toda la tierra.
Cuando los gobiernos no son capaces de ofrecer a su poblacin un acceso seguro a la
tierra, las poderosas lites locales y los inversores pueden de pisotear a las comunidades
locales. En los recientes casos de compras de tierra a gran escala, las expropiaciones son
la regla; el principio de consentimiento libre, previo e informado se ignora de forma sis-
temtica; y la compensacin suele ser demasiado baja, cuando se llega a pagar algo. Las
promesas iniciales de desarrollo y empleo se suelen evaporar: la tierra puede permanecer
improductiva, o la inversin ser altamente mecanizada, ofreciendo escasos puestos de
trabajo solamente a los hombres altamente cualicados.
65
Un reciente y amplio estudio
del Banco Mundial hall que los inversores precisamente estaban buscando los pases
donde las instituciones fuesen ms dbiles.
66
Acceso de las mujeres a la tierra
En los pases en desarrollo sobre los que existen datos disponibles, las mujeres represen-
tan slo el 10-20 por ciento de los propietarios de tierra.
67
Pueden ser las responsables
de producir la mayora de los alimentos, pero se enfrentan a una discriminacin siste-
mtica en la tenencia de la tierra, que puede ser tan patente como la prohibicin de que
las mujeres sean titulares de la propiedad de la tierra, como en Suazilandia, o de que
hereden tierra.
68
Las mujeres son por tanto ms proclives a depender en su produccin
de pedazos de tierra no registrada, de la cual no poseen un ttulo precisamente aque-
llas tierras actualmente identicadas por los gobiernos e inversores como disponibles
para la adquisicin a gran escala.
Por estas mismas razones histricas y culturales por las que las mujeres no tienen
acceso a la tierra, tambin se les niega de forma continua el acceso a otros recursos b-
sicos, incluyendo la nanciacin y la educacin. Finalmente, superar la discriminacin
sistmica y corrosiva contra la mujer sigue siendo la verdadera tarea de gobiernos,
empresas y sociedades.
-47-
Acceso a los mercados
Vender los excedentes permite a los agricultores pobres obtener un ingreso, pero rara
vez pueden ejercer ningn poder en los mercados donde los intermediarios, procesado-
res, mayoristas, empresas de transporte y quienes controlan las marcas y la distribucin
llevan la sartn por el mango.
Unos pocos centenares de empresas comercializadoras, procesadoras, fabricantes
y detallistas controlan el 70 por ciento de las opciones y decisiones en el sistema
alimentario mundial, incluyendo aqullas que tienen que ver con recursos clave
como la tierra, el agua, las semillas, las tecnologas y la infraestructura.
69
Al
decidir las reglas de las cadenas de alimentos que controlan en cuanto a pre-
cios, costes y estndares determinan dnde caen la mayora de los costes y
quin asume la mayora de los riesgos. Extraen gran parte del valor a lo largo
de la cadena, mientras que los costes y riesgos se derraman en cascada hacia
los participantes ms dbiles generalmente los agricultores y trabajadores
que estn en la base.
La responsabilidad del sector privado al jar los trminos en que las personas
participan en los mercados no podra ser mayor. Las empresas responsables de-
ben respetar los derechos de las personas sobre la tierra, el agua y otros recursos
escasos. Deben establecer relaciones comerciales que generen un valor para las
mujeres y los hombres que viven en la pobreza, a travs de acuerdos de precios
justos y estables. Y deben facilitar el acceso a la formacin, el crdito y la infraestruc-
tura necesarios. De igual forma, deben exigir estos estndares a todos los que participan
en la cadena que controlan. Oxfam est desarrollando un ndice de justicia alimentaria
que valorar a las empresas respecto a estos estndares de responsabilidad.
El ndice se centrar en las mayores empresas comercializadoras de comidas y bebidas.
Sern clasicadas de acuerdo a sus polticas y prcticas respecto al uso de la tierra y los
recursos hdricos, el cambio climtico, los productores de alimentos a pequea escala
y el gnero. Este ndice proporcionar una herramienta para obligar a las empresas a
rendir cuentas sobre sus polticas y prcticas, y para inuir en los marcos regulatorios
dentro de los que stas operan.
-48-
Grco 17: Quin controla el sistema alimentario?
Acceso a la tecnologa
Las corporaciones ejercen un poder enorme en el extremo de entrada de la cadena
alimentaria: la produccin de semillas y agroqumicos. A nivel mundial, cuatro com-
paas Dupont, Monsanto, Syngenta y Limagrain dominan ms del 50 por ciento
de las ventas de la industria de semillas,
70
mientras que seis compaas controlan el
75 por ciento de las de agroqumicos.
71
La agenda de investigacin de estas empresas se centra en las tecnologas dirigidas
hacia sus mayores clientes: grandes explotaciones agrcolas industriales que pue-
den permitirse los caros paquetes de insumos que venden dichas empresas. Estas
tecnologas rara vez satisfacen las necesidades de los productores en los pases en
desarrollo, quienes en ningn caso pueden pagarlas. Se ignoran las necesidades
tecnolgicas de los agricultores a pequea escala, a pesar de que suponen la ma-
yor oportunidad para aumentar la produccin y combatir el hambre. El mercado
est fallando, y con un par de notables excepciones como China y Brasil
72
- los
gobiernos estn fracasando en corregirlo.
Las empresas de insumos invierten en productos tecnolgicos, que pueden em-
balarse juntos y venderse como un paquete por ejemplo, el herbicida Roundup
-49-
de Monsanto y la soja genticamente modicada resistente al Roundoup (Roundoup
Ready Soy). Sin embargo, lo que realmente se necesita son tecnologas sobre prcti-
cas tcnicas que no se empaquetan y venden fcilmente, pero que pueden brindar
soluciones al estancamiento de la productividad y a la reducida sostenibilidad. Esto
lo ha presenciado Oxfam de primera mano en su trabajo con agricultores en todo
el mundo. Recientemente en Azerbaiyn, nuevas prcticas de siembra prometen
duplicar los rendimientos de trigo y reducir el uso de semillas a la mitad.
El modus operandi de las empresas tambin frustra la investigacin al servicio de
las personas pobres y contra el hambre, perjudicando a las instituciones acadmi-
cas y otras instituciones pblicas que sirven a intereses ms amplios. Las compa-
as de semillas han acumulado gigantescos bancos de patentes reclamando
derechos de propiedad intelectual sobre un nmero enorme de rasgos genticos
y otras innovaciones que les pueden proporcionar en el futuro benecios por
licencias en el caso de que otros los utilicen en investigacin. Los empresarios
y las instituciones que responden a un inters pblico, por temor a litigios y al
carecer de los recursos para rastrear la red de patentes o pagar sus tasas, son as
privados del acceso a una herramienta de investigacin clave.
73

La mala asignacin de los recursos para investigacin y desarrollo (I+D) que se
produce es increble. El presupuesto anual de investigacin de Monsanto es de 1.200
millones de dlares.
74
En comparacin, el Grupo Consultivo para la Investigacin
Agrcola Internacional (CGIAR por sus siglas en ingls), el grupo lder mundial de
centros que desarrollan I+D para pases en desarrollo, tiene un presupuesto anual de
slo 500 millones de dlares.
75
Reivindicar los derechos
En el esfuerzo para alimentar a sus familias, las personas que viven en la pobreza casi
siempre son explotadas o marginadas por las enormes desigualdades de poder en el
sistema alimentario. Pero pueden contraatacar, y de hecho lo hacen, unindose para
reclamar sus derechos y aumentar su inuencia en los mercados. Los trabajadores y
trabajadoras forman sindicatos para lograr un empleo ms seguro y mejores condicio-
nes de trabajo. Los agricultores forman organizaciones de productores y cooperativas
para relacionarse ms asertivamente con los mercados y las empresas, beneciarse de
economas de escala y mejorar los estndares de produccin. Las mujeres productoras
crean organizaciones de mujeres, dado que las organizaciones de productores dominadas
por hombres no suelen defender sus intereses o ni siquiera las admiten en su seno. Los
-50-
consumidores inuyen en los comportamientos de las empresas mediante sus decisiones
de compra por ejemplo a travs de los movimientos de Comercio Justo, orgnicos, o
de Slow Food - o con ms contundencia a travs de campaas de consumidores.
Tales formas organizativas pueden trasladarse rpidamente de las esferas econmicas
y sociales hacia la esfera poltica. Una nueva generacin de organizaciones de produc-
tores ha despegado en las ltimas dos dcadas: en Burkina Faso entre 1982 y 2002 el
nmero de comunidades organizadas creci desde el 21 por ciento al 91 por ciento,
76

mientras que entre 1990 y el 2005 en Nigeria el nmero de cooperativas aument de
29.000 a 50.000.
77
En Filipinas, un movimiento nacional de organizaciones rurales y ONG formaron una
extraordinaria alianza con reformadores del estado durante la dcada de 1990, que re-
sult en la redistribucin de alrededor de un cuarto de las tierras del pas en un lapso
de seis aos.
78

En la empobrecida regin de Bundelkhand en la India, 45.000 familias de pescadore
s en el distrito de Tikamgarh pelearon contra la expropiacin de sus estanques de pesca
por terratenientes y contratistas, y nalmente obtuvieron derechos legales sobre 100
estanques.
80
Las protestas de las personas hambrientas en 61 pases en todo el mundo
en 2008,
81
y los cambios polticos subsiguientes en un pequeo nmero de ellos, de-
muestran inequvocamente el poder de los consumidores, el cual ignoran los gobiernos
a su propio riesgo.
Mujeres y hombres de todo el mundo se estn organizando para reclamar sus derechos
y reformar desde abajo el descompuesto sistema alimentario un movimiento global
que es nuestra mejor esperanza para abordar el reto de la equidad.
El reto de la resiliencia
El chirriante sistema alimentario mundial est cada vez bajo una presin mayor, con
desastrosas consecuencias para los ms vulnerables. La volatilidad de los precios de los
alimentos ha producido dos crisis mundiales en el espacio de tres aos, mientras que
en un segundo plano el cambio climtico va tomando velocidad de forma imparable.
-51-
Grco 18: La creciente volatilidad del precio de los alimentos
La fragilidad va en aumento
No hay sorpresas en cuanto a quines son los ms perjudicados por la creciente fragili-
dad del sistema alimentario. Los ms vulnerables son los pases con gran poblacin de
mujeres y hombres viviendo en condiciones de pobreza, y que dependen de los merca-
dos internacionales para gran parte de sus necesidades alimentarias. Sus facturas por
la importacin de alimentos aumentaron en un 56 por ciento en 2007-08 comparado
con el ao anterior, en que ya se dio un salto de un 36 por ciento.
82
El Banco Mundial
calcul que el pico de precios de 2008 empuj a la pobreza a cerca de 100 millones de
personas, 30 millones de ellas en frica.
83
Los costes reales se padecen en el mbito familiar. Los hogares pobres gastan hasta
tres cuartos de su ingreso en comida,
84
lo que les hace extremadamente vulnerables a
los cambios sbitos de precios. Junto con los impactos esperables recortes en alimen-
tacin, dicultades para pagar los costes de la salud y la educacin, endeudamiento o
venta de activos investigaciones sobre las trgicas consecuencias de la crisis de 2008
hallaron un aumento en el abandono de nios y personas mayores, en el crimen, y en
el comportamiento sexual de riesgo.
85
-52-
Para los agricultores pobres, la crisis del precio de los alimentos trajo consigo un n
abrupto a los precios articialmente bajos, hundidos por el dumping agrcola de los
pases ricos. Lamentablemente, pocos pudieron sacar ventaja de unos precios ms altos
porque la mayora eran consumidores netos de alimentos y casi todos carecan de los
recursos para transformar la amenaza en una oportunidad. La volatilidad de precios y
el clima impredecible disuaden a los granjeros de invertir o asumir riesgos, en especial
porque ello podra suponer jugarse literalmente sus explotaciones.
Recuadro 5: Benecios de la volatilidad y volatilidad de los benecios
La volatilidad de precios causa estragos en las mujeres y hombres que viven en condiciones de
pobreza, pero representa grandes oportunidades para las empresas agroindustriales, tales como
Cargill, Bunge y ADM, que segn una estimacin controlan entre ellas casi el 90 por ciento del
comercio mundial de cereales.
86
En pocas de estabilidad de precios, los mrgenes comerciales
son estrechsimos, pero la inestabilidad permite a los grandes comercializadores explotar sus
conocimientos privilegiados sobre los niveles de reserva y los movimientos esperados de la oferta
y la demanda.
87
En el segundo trimestre de 2008 Bunge cuadruplic sus benecios comparados
con el mismo perodo de 2007. La subida repentina de precios de los cultivos durante la segunda
mitad de 2010 le brind a Cargill sus mejores benecios desde 2008, los cuales fueron atribuidos
por el presidente y director ejecutivo Greg Page al resurgimiento de la volatilidad en los mercados
agrcolas.
88
Igualmente, cuando se hundi la cosecha de trigo en Rusia en 2010, los benecios de Bunge
subieron como la espuma y la empresa atribuy las ganancias inesperadas a la escasez en los
cultivos relacionada con la sequa en el este de Europa. Odio decir que nos benecia, dijo el
director ejecutivo Alberto Weisser en una entrevista.
89
Algunas actividades de las empresas son las primeras en crear volatilidad, tales como el desvo de
cultivos alimentarios para biocombustibles. El grupo de presin de los biocombustibles consiste
en una alianza inverosmil de agroindustrias, sindicatos de agricultores, compaas energticas
y empresas de insumos.
90
Su exitosa presin por contenidos obligatorios de biocombustibles en la
gasolina y el disel introdujo una demanda inelstica en los mercados alimentarios, a la vez que los
subsidios y las reducciones de impuestos obtenidos por los grupos de presin de los biocombustibles
ayudaron a trasmitir los movimientos de precios desde los mercados del petrleo. Ambos resultaron
en una mayor volatilidad.
Recientemente se ha vuelto la atencin hacia los fondos de pensiones y otros inversores
institucionales, dado que el 3 por ciento-5 por ciento de sus inversiones lo que representa billones
de dlares estn ahora expuestas a materias primas alimentarias. El Relator Especial de Naciones
Unidas sobre el Derecho a la Alimentacin y otros argumentan que este sbito ujo de demanda es
desestabilizador y ha contribuido al alza de precios. Ante la preocupacin por el riesgo que supone
para sus portafolios la creciente volatilidad de los mercados alimentarios, algunos inversores, como
el fondo estatal de pensiones francs FRR, el fondo estatal de pensiones alemn ABP y el fondo de
profesores de California CalSTRS han optado por limitar la inversin en materias primas.
-53-
Los precios de los alimentos se volvieron locos
Ciertamente, estn cambiando los principios que determinan los precios de los alimentos
a largo plazo, en particular la demanda creciente en las economas emergentes, aunque
esto no es una explicacin convincente para los picos de precios en el corto plazo. La
dependencia por parte del sistema alimentario del petrleo para el transporte y los
fertilizantes es un factor en ambos casos, ya que se espera que los precios del petrleo
aumenten en el largo plazo y se vuelvan cada vez ms voltiles (ver Grco 19)

Grco 19: Los precios de los alimentos y del petrleo estn vinculados
Al mismo tiempo, las existencias de alimentos han disminuido en 2008 la tasa mundial
de existencias respecto al consumo para el trigo, maz y arroz estaban en su nivel ms
bajo desde la dcada de 1970 hasta comienzos de la de 1980.
91
Sin reservas para man-
tener estable el suministro, cualquier impacto se trasmite directamente a los precios.
Recientemente, los pases han empezado a comprar, presas de pnico, en los mercados
abiertos en un intento de crear reservas, aadiendo incluso ms demanda al mercado.
La anticipacin nerviosa de la siguiente crisis se exacerba por la falta de transparencia
sobre los niveles de reservas que tienen los pases: nadie sabe realmente lo grandes que
son las reservas de los dems.
Caos climtico
Las cadas bruscas de la produccin ya son un problema, y lo sern ms an a medida
que avanza el cambio climtico. Las bajas cosechas de trigo en 2006 y 2007 fueron iden-
-54-
ticadas por algunos como parte de los factores que contribuyeron a la crisis anterior.
Una ola de calor rcord en Rusia en 2010 redujo la produccin nacional de trigo un 40
por ciento,
92
impulsando al gobierno a imponer restricciones a la exportacin. Nadie
sabe cul va a ser el prximo impacto, o cundo y dnde golpear. Qu habra sucedido
si la ola de calor de 2010 se hubiese centrado en el Medio Oeste de EEUU el granero
del mundo en lugar de en Mosc? Lester Brown calcula que esto habra reducido las
existencias de cereal a menos de 52 das de consumo muy por debajo de los 62 das
de existencias que crearon las condiciones para la crisis de 2008.
93
Otros fenmenos
climticos extremos recientes las inundaciones que devastaron Pakistn y Australia,
la sequa en Brasil o las fuertes lluvias en Indonesia han empujado al alza los precios
internacionales y desequilibrado la produccin nacional.
El fracaso de los gobiernos
Frente a este panorama alarmante, se podra esperar que los gobiernos emprendiesen
acciones urgentes para abordar la fragilidad en el sistema alimentario. Pero hasta ahora
los gobiernos o bien han ignorado el problema o lo han empeorado.
Aunque la inversin mundial en energa renovable actualmente supera la inversin en
combustibles fsiles, la mayora de los gobiernos evitan asumir compromisos vincu-
lantes de reduccin de sus emisiones de gases de efecto invernadero. En lugar de ello,
ofrecen recortes voluntarios, ponindonos de forma colectiva en un rumbo hacia un
calentamiento catastrco de entre 3 y 4 grados.
Los gobiernos a menudo agravan la volatilidad con sus respuestas a la subida del precio
de los alimentos. En 2008 el sistema alimentario mundial estuvo al borde del abismo
cuando, uno tras otro, ms de 30 pases impusieron a sus sectores agrcolas restricciones
a las exportaciones, en una espiral mareante de colapso de la conanza.
94
Las restriccio-
nes a las exportaciones reducen la oferta en los mercados mundiales, llevando al alza
los precios para los pases importadores de alimentos.
Los gobiernos se culpan unos a otros. En 2008 los pases ricos, sobre todo EEUU, des-
cargaron un aluvin de crticas contra las restricciones a las exportaciones de los pases
en desarrollo. Mientras, EEUU estaba, y an est, imponiendo la madre de todas las
prohibiciones a las exportaciones, pero bajo el radar: el Estndar sobre Combustibles
Renovables (RFS por sus siglas en ingls), combinado con las restricciones arancelarias
al etanol importado, obligan de forma ecaz a desviar enormes cantidades del maz
que se cultiva en EEUU hacia la produccin de biocombustible. EEUU es un actor clave
-55-
en los mercados mundiales de maz, pues aporta en torno a un tercio de la produccin
mundial y dos tercios de las exportaciones mundiales.
95
Desde 2004, la cantidad de maz
desviado hacia los biocombustibles se ha disparado: en 2010 casi el 40 por ciento de la
produccin de maz de EEUU fue a parar a los motores en lugar de a los estmagos.
96

Los mandatos sobre biocombustibles, tales como el RFS o los de Canad y la UE,
introducen en los mercados de alimentos nuevas fuentes de demanda que son
inexibles frente a los cambios en la oferta, amplicando los movimientos de
precios. Y al convertir los cultivos en un substituto del petrleo, los biocombusti-
bles facilitan el contagio de precios entre los mercados energtico y alimentario.
Los mercados de alimentos tambin puede que estn cada vez ms vinculados
a los mercados nancieros. Las participaciones en fondos indexados de materias
primas (el principal vehculo para inversiones puramente nancieras en materias
primas agrcolas) se dispar desde 13.000 millones de dlares en 2003 hasta 317.000
millones de dlares en 2008,
97
cuando los inversores huyeron en estampida hacia
un refugio a salvo de unos mercados de capitales en desplome. Muchos observadores
sostienen que la especulacin excesiva en los mercados de futuros de materias primas
amplic los movimientos de precios de los alimentos y pudo haber jugado un papel en
la escalada de precios. EEUU ha dado los primeros pasos para frenar la excesiva especu-
lacin con las materias primas agrcolas y est considerando implantar una regulacin
en el futuro.
98
El tema tambin se ha situado en lo alto de la agenda legislativa de la UE.
El sistema humanitario en un punto de inflexin
El sistema mundial de ayuda humanitaria est sometido a ms tensin que nunca.
Entre 2005 y 2009, los donantes cubrieron slo cerca del 70 por ciento de la asistencia
de emergencia solicitada en los llamamientos de la ONU. En 2010 esta cifra cay al 63
por ciento.
99
Cabe la posibilidad de que la demanda de ayuda alimentaria se duplique
en 2020,
100
aunque el sistema ya se ha apretado el cinturn.
101
Como los presupuestos
de los donantes para asistencia alimentaria se hacen en trminos monetarios en lugar
de en toneladas, la escalada del precio de los alimentos erosiona su valor.
La ayuda alimentaria en especie puede salvar vidas cuando los alimentos no estn
disponibles, sin embargo a menudo los alimentos existen aunque simplemente son
demasiado caros. En estos casos, proporcionar dinero o cupones resulta ms eciente, y
no socava los medios de vida de los productores y comerciantes locales, de la forma en
que suele hacerlo la ayuda alimentaria en especie. A pesar de ello, los donantes siguen
-56-
entregando una cantidad desproporcionada de su ayuda alimentaria en especie. Por
qu? Porque responde a los intereses de los poderes fcticos en los pases donantes.
EEUU es el mayor donante de ayuda alimentaria del mundo, y proporciona aproxima-
damente la mitad de la ayuda alimentaria mundial.
102
Pero sus programas llenan ms
los bolsillos de las compaas agrcolas y de transporte que las bocas de las personas
hambrientas. En lugar de donar efectivo a las agencias humanitarias, los contribuyentes
estadounidenses primero pagan a sus agricultores para producir alimentos, despus pa-
gan un recargo por comprarlos como ayuda alimentaria, y entonces pagan otro recargo
por transportarlos a lo largo del mundo. Como principal donante de ayuda alimentaria,
EEUU establece un estndar para el resto, y China, que ha emergido recientemente
como un gran donante de ayuda alimentaria, parece seguirle los pasos.
En otros lugares, los donantes han tomado medidas contundentes para alejar la ayu-
da alimentaria de las garras de determinados intereses. En 2004, Oxfam Canad y
el Canadian Foodgrains Bank, que proporciona ayuda alimentaria en nombre de 15
iglesias y organizaciones religiosas, movilizaron a sus seguidores para hacer campaa
por una ayuda alimentaria no ligada, cuando el 90 por ciento de sta por ley se deba
adquirir a explotaciones canadienses. En septiembre de 2005, una presin popular
cada vez mayor dio a los polticos la oportunidad de desligar el 50 por ciento de
la ayuda alimentaria. El impulso creci hasta que la ayuda alimentaria se deslig
por completo en mayo de 2008. Hoy en da, Canad preside la renegociacin de la
Convencin de Ayuda Alimentaria, promoviendo reformas similares de la ayuda
alimentaria en todo el mundo.
La ayuda alimentaria no ligada permite a las agencias humanitarias adaptar
su respuesta a cada situacin especca: cuando resulte adecuado, comprando
los alimentos en los mercados locales, o proporcionando dinero en efectivo o
cupones para que las personas puedan comprarlos por s mismas.
La forma en que se nancian las respuestas humanitarias tampoco resulta ade-
cuada para un futuro con una volatilidad de precios y un caos climtico cada vez
mayores. Casi siempre los donantes reciben la peticin de dinero una vez que
la crisis ya est en camino, lo que causa retrasos que podran evitarse mediante
un sistema de contribuciones estimadas, tal y como se utiliza para nanciar las
operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU.
-57-
Actuar en el mbito nacional
En ltima instancia, los gobiernos nacionales son los responsables ante sus ciudadanos
de garantizar el derecho a la alimentacin. El mal funcionamiento del sistema interna-
cional no hace ms que aumentar esta responsabilidad. De cara al cambio climtico, la
creciente escasez de recursos y la volatilidad del precio de los alimentos, los gobiernos
pueden y deben hacer ms para desarrollar la resiliencia de sus pueblos.
Como primer paso, los gobiernos deben invertir en la agricultura mejorando la in-
fraestructura, ampliando el acceso a los recursos productivos y, por ltimo, incremen-
tando la produccin de alimentos y los ingresos en las comunidades rurales donde se
concentra el hambre. Como demuestran los ejemplos de India y Brasil, el crecimiento
econmico no es la panacea. Para reducir el hambre, el crecimiento debe venir acompa-
ado por una amplia creacin de empleos y transferencia social.
Los gobiernos tambin deben dar prioridad a la adaptacin al cambio climtico. Su
capacidad para realizar las inversiones necesarias, sin embargo, se ve reducida porque
hasta ahora los pases ricos se resisten a dar detalles acerca de su compromiso de destinar
100.000 millones de dlares al ao a nanciacin climtica. Tampoco resulta de mucha
ayuda la nanciacin actual; los clculos recientes sugieren que slo un 10 por ciento se
est canalizando realmente hacia la adaptacin,
103
mientras que la mayora de los 30.000
millones de dlares de la nanciacin rpida acordada en Copenhague ha resultado ser
un dinero de ayuda anterior, reciclado, empaquetado de nuevo y con otro nombre.
Si se planica y nancia de forma adecuada, la adaptacin tambin ayudar a superar
otros desafos. Por ejemplo, mejorar el almacenamiento de las cosechas puede ayudar
a resolver el desafo de la produccin sostenible, mientras que fortalecer las redes de
proteccin y asegurar un acceso equitativo a la tierra puede contribuir a superar el reto
de la equidad. Ampliar la escala de los sistemas de proteccin social es otra estrategia
clave en la caja de herramientas de los gobiernos. Los programas de transferencias de
efectivo, los esquemas de garanta de empleo, los seguros climticos indexados de cose-
chas o la pensin social, todos ellos pueden ayudar a que la poblacin vulnerable supere
mejor los impactos. Sin embargo hoy en da, el 80 por ciento de la poblacin mundial
carece de acceso a proteccin social de ningn tipo dejndolos sin proteccin justo
cuando los riesgos se multiplican.
104

-58-
Cultivar un futuro mejor
Sabemos por experiencia que otra forma de desarrollo humano, ms equitativo y soste-
nible, es posible. Hoy en da, desde el fracaso en el sistema alimentario hasta los amplios
retos sociales y ecolgicos, el modelo de desarrollo dominante est llegando a su lmite.
La perspectiva de cientos de millones de personas ms sufriendo hambre y miles de
millones empujadas a la miseria en los prximos aos debe hacernos despertar a todos:
es hora de cambiar el rumbo.
Un desarrollo del tipo ms de lo mismo est agotando an ms los recursos nitos de
nuestro pequeo mundo. Consiste en dejar hacer a los mercados, esperando que sean
ellos quienes conduzcan hacia el progreso social de una forma en la que nunca podrn
hacerlo si no cambian los incentivos pblicos, la regulacin y la inversin. Permite al
sistema mundial girar fuera de control y a los poderes fcticos privatizar los benecios
y socializar los costes.
Un desarrollo del tipo ms de lo mismo est obsesionado con una nocin estrecha de
la actividad econmica, ignorando el capital humano, social y natural. Se apoya fuer-
temente en la falsa esperanza de que las corporaciones darn por arte de magia con las
soluciones tecnolgicas a todos los desafos que enfrentamos. Y no es capaz de ver la
promesa prctica y democrtica de las soluciones compartidas con un rostro humano.
Algunas lites sern las ltimas en reconocer la quiebra de un modelo cuyos benecios
han monopolizado. Pero cada vez ms personas estn despertando ante el reto de nuestra
generacin y ante las oportunidades emocionantes que ofrece la transicin hacia una
nueva prosperidad.
En esta era de interdependencia, por primera vez no slo son deseables nuevas formas
de desarrollo humano ms ecientes, equitativas y resilientes. Resultan esenciales.
En una era de crisis cada vez mayores, debemos hacer frente a tres desafos relaciona-
dos entre s: alimentar a una poblacin de 9.000 millones de personas sin destruir el
planeta; encontrar soluciones equitativas para terminar con la opresin y la injusticia;
y aumentar nuestra capacidad de resistir y adaptarnos conjuntamente a los impactos
y a la volatilidad: nuestra resiliencia. Ninguna frmula mgica tecnolgica ni poltica
har desvanecerse estos retos.
-59-
La buena noticia es que las soluciones prcticas estn disponibles y son urgentes. Todos
podemos formar parte con actos sencillos de sentido comn, realizando cambios en la
forma en que gestionamos los recursos compartidos y en que valoramos el progreso
social. Es bueno para los productores, bueno para los consumidores y bueno para el
planeta. Sus benecios se pueden distribuir entre muchos, no slo entre unos pocos, y
estn pensadas para ser resilientes a largo plazo.

Hacer realidad un futuro mejor requerir de toda la energa, la ingenuidad y la voluntad
poltica de que pueda hacer acopio la humanidad. Para que puedan triunfar las mejores
soluciones, debemos organizar potentes campaas que impulsen reformas signicativas
en la forma en que nuestras sociedades gestionan las amenazas y los recursos comunes,
y crear plataformas donde surjan oportunidades. Desde las negociaciones globales hasta
la toma de decisiones en el mbito nacional, debemos trabajar para lograr tres grandes
cambios:
Primero, debemos construir una nueva gobernanza mundial para evitar las crisis alimen-
tarias. La principal prioridad de los gobiernos debe ser abordar el hambre y reducir la
vulnerabilidad creando empleo e invirtiendo en la adaptacin al clima, la reduccin
del riesgo y la proteccin social. La gobernanza internacional del comercio, la ayuda
alimentaria, los mercados financieros y la financiacin para el clima debe transfor-
marse para reducir el riesgo de futuras crisis y responder de forma ms eficaz cuando
stas sucedan.
En segundo lugar, debemos construir un nuevo futuro agrcola, dando prioridad a las
necesidades de los productores y productoras a pequea escala en los pases en desarrollo
donde se pueden lograr los mayores avances en productividad y resiliencia (ver recua-
dro 6). Los gobiernos y las empresas deben adoptar polticas y prcticas que garanticen
el acceso de los agricultores a los recursos naturales, la tecnologa y los mercados. Y
tenemos que revertir la mala asignacin de recursos actual, en que la gran mayora del
dinero pblico para la agricultura fluye hacia las explotaciones agro-industriales en el
Norte.
En tercer lugar, debemos construir la arquitectura de un nuevo futuro ecolgico, movi-
lizando la inversin y cambiando el comportamiento de empresarios y consumidores,
mientras se disean los acuerdos mundiales para una distribucin equitativa de los
escasos recursos. Un acuerdo mundial sobre cambio climtico ser la prueba definitiva
del xito.
-60-
Recuadro 6: Cuatro mitos sobre los pequeos productores
Los argumentos en contra de la pequea agricultura suelen basarse en cuatro ideas falsas, surgidas
de la falta de familiaridad con las vidas de los agricultores y agricultoras pobres.

Baja productividad
Datos aparentemente sorprendentes muestran que las cosechas promedio de cereales en las
pequeas explotaciones africanas son de menos de dos toneladas por hectrea, comparadas con 50
toneladas por hectrea en las grandes explotaciones comerciales brasileas.105 Pero las pequeas
explotaciones suelen tener bajos rendimientos precisamente porque utilizan ms moderadamente
los factores de produccin.106 Las pequeas explotaciones en frica aplican cantidades diminutas
de fertilizantes alrededor de un octavo de lo que se utiliza en India, por ejemplo.107 Recurren
a ms mano de obra que capital, y menos del 5 por ciento del rea cultivada est en regado.108
Adems, los pequeos agricultores slo pueden soar con los esplndidos subsidios que han llovido
sobre muchas grandes explotaciones.
Si se tienen en cuenta estos otros factores en el clculo de la productividad, la brecha se reduce
enormemente. O dicho de otra forma: si los pequeos agricultores contasen con los insumos, el
riego y los subsidios de que disfrutan las grandes explotaciones, las cosas seran muy distintas. Por
esta razn los estudios suelen mostrar que, cuando se mide la productividad total en lugar de los
rendimientos por hectrea, las pequeas explotaciones resultan ser ms ecientes.
Oxfam lo ha comprobado una y otra vez en su trabajo con pequeos agricultores y agricultoras en
todo el mundo, como en un reciente proyecto en Mnembo, Malawi, que transform las vidas de
400 familias. Las lluvias cada vez ms impredecibles haban llevado las cosechas de maz hacia un
declive terminal; pero ahora, gracias al riego, las nuevas semillas y los fertilizantes, la produccin
se ha incrementado signicativamente y se ha diversicado con el cultivo de trigo, arroz y tomates.
Aversin a la tecnologa y la innovacin
Los partidarios de lo grande es hermoso sostienen que las grandes explotaciones son ms
rpidas en adoptar nuevas tecnologas, olvidando tal vez que la Revolucin Verde en India no
slo fue protagonizada por las grandes explotaciones comerciales, sino tambin por los pequeos
productores. Los agricultores que viven en la pobreza no maltratan su existencia usando tecnologas
primitivas y prcticas pasadas de moda por gusto, sino ms bien porque ni los gobiernos ni el sector
privado tienen como prioridad desarrollar tecnologas apropiadas para los pequeos productores.
Por ejemplo, las variedades de cultivos genticamente modicadas que se han desarrollado de forma
abrumadora para las explotaciones industriales a gran escala no han sido capaces de responder
a las necesidades de los pequeos agricultores, ni de hacer una contribucin signicativa para
abordar el hambre, la pobreza o el desarrollo.
En frica Subsahariana se pueden observar innumerables ejemplos de historias de xito tecnolgico
a la vanguardia de la innovacin: los pequeos productores han adoptado variedades mejoradas de
maz, arroz y yuca resistentes a las plagas.109 En los distritos de Dadeldhura y Dailek, en Nepal,
-61-
Oxfam apoya a mujeres y hombres de 15 comunidades para cultivar nuevas variedades de semillas
resistentes a la sequa, construir y manejar nuevos sistemas de riego y adoptar nuevas prcticas
agrcolas.
Aversin al riesgo
Algunos deenden que los pequeos productores no son lo sucientemente emprendedores y no
quieren asumir riesgos. Desde luego, cuando se sobrevive con menos de 1,2 dlares al da, sin
ahorros ni seguros, la capacidad de asumir riesgos se reduce, por ejemplo, a la hora de adoptar
una nueva semilla o variedad de cultivo que an no ha sido probada. La supervivencia, no la
maximizacin de los benecios, es la prioridad aplastante. La solucin consiste en ayudar a los
agricultores pobres a gestionar mejor los riesgos: suministrndoles mejor informacin y datos sobre
el clima, infraestructura de almacenamiento o acceso a seguros. Este tipo de intervenciones pueden
ayudar a estimular la innovacin y desbloquear el potencial productivo, sobre todo a medida que el
cambio climtico multiplica rpidamente los riesgos que enfrentan los productores pobres.
Aversin a los mercados
Un ltimo mito sobre los pequeos productores es que no responden a las oportunidades del
mercado. Aunque su prioridad sea alimentar a sus familias, eso no signica que los agricultores
pobres no deseen producir y comercializar sus excedentes. Oxfam ha trabajado con organizaciones
de productores y con el sector privado en innumerables ocasiones para acercar a los agricultores
pobres a los mercados, con resultados sorprendentes. Por ejemplo, Oxfam est ayudando a la
compaa Plenty Foods de Sri Lanka a integrar a 1.500 agricultores en su cadena de suministro.
Plenty Foods calcula que abastecerse de los pequeos agricultores ha contribuido a un crecimiento
anual del 30 por ciento respecto a los cuatro aos anteriores, mientras que los agricultores han
mejorado su acceso a la tierra, el crdito, el apoyo tcnico y los mercados, con el consecuente
aumento en sus ingresos.
Por supuesto, algunos pequeos productores y productoras sobreviven en los lmites de la
marginalidad, trabajando suelos agotados y utilizando tcnicas primitivas. La naturaleza de su
existencia hace poco probable que busquen oportunidades en el mercado, y por esa misma razn
los actores en el mercado no los buscan. Pero se trata de excepciones, no de la regla.
Estos cuatro argumentos no constituyen una justicacin para no invertir en la pequea agricultura.
No demuestran fallos inherentes o inevitables. El verdadero problema reside en que los pequeos
agricultores y agricultoras nunca han recibido el apoyo que necesitan ni se les ha ofrecido el entorno
poltico para poder prosperar. Si se tiene en cuenta el uso de todos los factores, son ecientes, pero
los rendimientos son bajos debido a la escasa inversin y la falta de acceso a los recursos. Son lentos
en adoptar tecnologas debido a la ausencia de investigacin y desarrollo, y de servicios de extensin
adecuados. Asumen pocos riesgos por la falta de apoyo para fortalecer la resiliencia y la adaptacin
al clima. Y participan poco en los mercados debido a las malas infraestructuras y a la resistencia por
parte de los actores del sector privado a incorporarlos a las cadenas de valor.
stas no son razones para no invertir. Son razones para invertir.
-62-
1. FAO (2009) How to Feed the World in 2050
2. http://esa.un.org/wup2009/unup/index.asp?panel=1
3. Clculo de Oxfam basado en http://faostat.fao.org/site/452/default.aspx
4. HSBC(2011), The world in 2050.
5. M. Cecchini, F. Sassi, J.A. Lauer, Yong Y Lee, V. Guajardo- Barron, D. Chisholm (2010) Tackling of unhealthy
diets, physical activity, and obesity: health effects and cost-effectiveness, The Lancet, Vol. 376, 20 de noviembre
de 2010, pp.177583.
6. Foresight (2007) Tackling Obesities: Future Choices, The Government Office for Science, London. En el
mundo en desarrollo la obesidad tiende a concentrarse entre las clases medias que tienen estilos de vida ms
sedentarios y consumen ms cantidad de alimentos procesados; en el mundo rico es el azote de las personas
pobres, porque los alimentos saludables suelen ser ms caros. En los EEUU, siete de cada diez estados con los
mayores niveles de pobreza estn tambin entre los diez estados con las tasas ms altas de obesidad. http://www.
nytimes.com/2009/08/11/health/11stat.html?_r=1&ref=science
7. http://www.ers.usda.gov/Publications/WRS0801/R Trostle (2008) Global Agricultural Supply and Demand:
Factors Contributing to the Recent Increase in Food Commodity Prices. Se espera que la demanda por
alimentos aumente a una tasa promedio por encima del 1,3 por ciento anual hasta el 2050 (tasa compuesta de
crecimiento promedio, basa en un incremento de la demanda del 70 por ciento para el ao 2050).
8. Trostle (2008), Op. cit.
9. Se prev que el rea total de regado aumentar solo un 6 por ciento entre los aos 2000 y 2050, Global
Water Security (2010) Engineering the Future. Ver tambin Bruinsma (2009) The Resource Outlook
to 2050: By How Much Do Land, Water Use and Crop Yields Need to Increase by 2050?, documento
presentado en la reunin de expertos sobre cmo alimentar al mundo en 2050 (How to Feed the World in
2050), Organizacin para la Alimentacin y la Agricultura de las Naciones Unidas, Roma. ste sostiene
que el rea de regado se podra aumentar en un 11 por ciento entre los aos 2005 y 2050, concentrando
la expansin en el sur y este de Asia, Oriente Prximo y el norte de frica.
10. En los trpicos semiridos que se sitan principalmente en los pases en desarrollo en los que la
agricultura es casi en su totalidad de secano y compuesta en su mayora por explotaciones de pequeos
productores los rendimientos potenciales en condiciones de uso intensivo de insumos y gestin
mejorada son en promedio 3,6 veces mayores que los promedios de rendimiento actuales. La gestin
de la humedad del suelo y tcnicas de aprovechamiento del agua de lluvia podran aadir en promedio
un 10 por ciento a estos altos potenciales, a la vez que reduciran la variabilidad de los rendimientos y el
nmero de aos de malas cosechas. Ver http:// www.iwmi.cgiar.org/assessment/files_new/publications/
ICRISATReport_54.pdf
11. Calculado a partir de la base de datos de compromisos oficiales bilaterales por sector del CAD de la OCDE.
Incluye la silvicultura y la pesca.
12. La estimacin del apoyo los productores de la OCDE en 2006 fue de 252.508 millones de dlares, ver http://
www.oecd.org/dataoecd/30/58/45560148.xls?contentId=45560149
13. La AOD en agricultura de la OCDE en 2006 fue de 3.200 millones de dlares.
14. OCDE (2009) Polticas agrcolas en los pases de la OCDE: Seguimiento y evaluacin 2009.
15. Legrain (2010) Beyond CAP: Why the EU Budget Needs Reform, the Lisbon Council e-brief, Nmero 09/2010.
Notas
-63-
16. Se estima que los pases ricos estaban gastando como mnimo entre 13.000 y 15.000 millones de dlares al ao en
subsidios a los biocombustibles al inicio de la crisis de alimentos del 2008. Se calcula que la demanda creciente
de biocombustibles contribuy alrededor de un 30 por ciento al alza de los precios de los alimentos durante
dicho periodo. Oxfam (2008) Otra verdad incmoda. http://www.oxfam.org/en/campaigns/climatechange/
highlights
17. Oxfam International (2010) Reducir el hambre a la mitad: an es posible?, http://www.intermonoxfam.org/
UnidadesInformacion/anexos/11842/100914_reducirhambre.pdf
18. Banco Mundial http://is.gd/P5cylT
19. Una amplia revisin reciente concluy que debemos trabajar en el supuesto de que hay poca tierra nueva para
la agricultura Foresight (2011) The Future of Food and Farming, Final Project Report, The Government Office
for Science, London, http://www.bis.gov.uk/foresight/our-work/projects/current-projects/global-food-and-
farming-futures/reports-and-publications Otro estudio la cuantifica como poca, con un incremento del rea
cultivable del 12,4 por ciento en los pases en desarrollo en los que se encuentra la gran mayora de la nueva
tierra potencial- en el 2050, ver http://goo.gl/64ZAI
20. http://goo.gl/64ZAI pag.13.
21. D. Molden (ed) (2007) Water for Food, Water for Life: A Comprehensive Assessment of Water Management,
Londres: Earthscan, y Colombo: International Water Management Institute.
22. R. Clarke and J. King (2004) The Atlas of Water, London: Earthscan Books.
23. http://www.bis.gov.uk/go-science/news/speeches/the-perfectstorm
24. http://www.iwmi.cgiar.org/assessment/files_new/synthesis/Summary_SynthesisBook.pdf
25. Brown (2011) The Great Food Crisis of 2011, Foreign Policy, 10 de enero de 2011.
26. Se calcula que los estados de Oriente Medio son responsables aproximadamente de una quinta parte de las
inversiones en frica Subsahariana. http://www.commercialpressuresonland.org/monitoring-land-transactions
27. El Banco Mundial ha calculado la demanda de tierras en frica en 39,7 millones de hectreas slo en 2009,
comparado con una expansin media del rea anual de 1,7 millones de hectreas en el perodo 1961-2007.
28. Segn datos preliminares de un proyecto de seguimiento de adquisiciones de tierra a gran escala llevado a cabo
por Oxfam, CIRAD, CDE en la Universidad de Berna y la Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra.
Actualmente se estn comprobando los datos (marzo de 2011) y se publicaran por completo en septiembre de
2011. Los acuerdos sobre tierras incluidos en la base de datos comienzan en 2001, aunque la mayora de ellos
estn comprendidos entre 2007 y 2011.
29. La obtencin de datos fiables sobre inversin en tierras es casi imposible: la transparencia es mnima y los
acuerdos suelen estar envueltos en un velo de corrupcin e irregularidades. Oxfam trabaja con la International
Land Coalition, el Centro Internacional de Investigacin Agrcola para el Desarrollo, y el Centro para el
Desarrollo y el Medioambiente de la Universidad de Bern para verificar y agregar los datos existentes y recopilar
nuevos datos en el terreno. Se pueden encontrar ms detalles online en http://www.commercialpressuresonland.
org
30. Banco Mundial (2010) Rising Global Interest in Farmland: Can it Yield Sustainable and Equitable Benefits?,
septiembre de 2010, pag. 45.
31. Ibid. La investigacin ms extensa realizada hasta la fecha sugiere que el 80 por ciento de los proyectos sobre
los que se ha informado en los medios no se han desarrollado del todo, y slo un 20 por ciento han comenzado
realmente a producir.
32. Susan Payne, fundadora y directora ejecutiva de Emergent Asset Management, citada en Food is Gold, So
Billions Invested in Farming, Diana B Henriques, New York Times, 5 de junio de 2008.
-64-
33. Basado en una presentacin de Susan Payne, directora de Emergent Asset Management, en la Conferencia
Mundial sobre Inversin en la Agricultura, 2010.
34. Basado en un estudio en Filipinas, ver http://www.jstor.org/pss/3372571
35. Cline (2007) Global Warming and Agriculture: Impact Estimates by Country, Center for Global Development.
Disponible en http://www.cgdev.org/content/publications/detail/14090
36. S. Jennings y J. Magrath (2009) What Happened to the Seasons? Oxfam GB. http://publications.oxfam.org.uk/
display.asp?k=002R0193
37. http://spreadsheets.google.com/ccc?key=tt8j-Ns4J9xxoQlFLf_vMfQ#gid=0
38. Oxfam (2010) Crying Wolf: Industry lobbying and climate change in Europe, Oxfam Media Briefing, 21 de
noviembre de 2010, http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/crying-wolf-eulobbying-climate-change-
media-briefing-231110.pdf
39. Cap or Trap? How the EU ETS risks locking-in carbn emissions, Sandbag, 2010
40. Greenpeace (2008) Cool farming: Climate impacts of agricultura and mitigation potential, http://www.
greenpeace.org/international/en/publications/reports/cool-farming-full-report/
41. Ibid.
42. Se prev que las emisiones por el uso de fertilizantes y el ganado aumentarn en un 35 por ciento-60 por ciento
para 2030. Greenpeace (2008) Op. cit.
43. Ibid.
44. Cheng Hai Teoh (2010) Key Sustainability Issues in the Palm Oil Sector, documento de trabajo para las
consultas con mltiples actores (encargado por el Grupo del Banco Mundial).
45. Clculo de Oxfam.
46. Cheng Hai Teoh (2010) Op. cit.
47. Oxfam International (2008) Otra verdad incmoda, Op. cit.
48. D. Willenbockel (2011) Exploring Food Price Scenarios Towards 2030 with a Global Multi-Region Model,
informe de investigacin encargado por Oxfam para la campaa Crece: Alimentos.Vida. Planeta. Institute of
Development Studies, University of Sussex, UK. Oxford: Oxfam y IDS.
49. Este informe de investigacin se realiz para contribuir a este informe de Oxfam explorando una serie de
escenarios mediante el modelo GLOBE. La metodologa y los supuestos en los que se basa se detallan por
completo en el informe de investigacin, disponible en www.oxfam.org/grow
50. El modelo del IFPRI predice 49 millones menos de nias y nios malnutridos en los pases en desarrollo en 2050
(lnea de base) respecto a 2010, mientras que con el cambio climtico predice 37 millones menos. Ver www.ifpri.
org/sites/default/files/publications/climatemonograph_advance.pdf
51. Banco Mundial (2008) Rising Food and Fuel Prices: Addressing the Risks to Future Generations, ver ttp://
siteresources.worldbank.org/DEVCOMMEXT/Resources/Food-Fuel.pdf El modelo considera la influencia de
dos efectos opuestos que determinan la proporcin del gasto en alimentacin sobre el total de gasto del hogar.
Cuando el ingreso per cpita aumenta, la proporcin de gasto en alimentacin baja los hogares/pases
ricos dedican a alimentacin una parte de sus ingresos mucho menor que los pobres. El aumento de los recios
de los alimentos en relacin a otros bienes tiene un efecto contrario en la proporcin de gasto dedicada a
alimentacin.
52. http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMEXT/Resources/Food-Fuel.pdf
-65-
53. www.ifpri.org/sites/default/files/publications/climatemonograph_advance.pdf
54. http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/ifpridp01042.pdf
55. Foresight (2011) Op. cit., 4.4.
56. Ibid.
57. CIPCA-OXFAM. Agroforestry Systems in Bolivia: A way of life, a way to adapt. A publicarse en 2011.
58. UNHDR (2006), Beyond Scarcity: Power, poverty and the global water crisis.
59. http://www.unmillenniumproject.org/reports/tf_hunger.htm
60. United Nations Human Rights Council: Preliminary study of the Human Rights Council Advisory Committee
on discrimination in the context of the right to food. 22 de febrero de 2010. Pag. 12. http://www2.ohchr.org/
english/bodies/hrcouncil/docs/13session/A-HRC-13-32.pdf
61. G. Nanda, K. Switlick y E. Lule (2005) Accelerating Progress towards Achieving the MDG to Improve
Maternal Health: A Collection of Promising Approaches, HNP, World Bank. Ver http://siteresources.
worldbank.org/HEALTHNUTRITIONANDPOPULATION/Resources/281627-095698140167/
NandaAcceleratingProgresswithCover.pdf
62. http://www.fao.org/docrep/013/i2050e/i2050e00.htm
63. USDA National Agricultural Statistics Service, 2007 Census of Agriculture United States Data, Tabla 58, pag.
667.
64. Censo Agropecuario Nacional 2003. www.ine.gob.gt/
65. Nidhi Tandon (2010) New agribusiness investments mean wholesale sell-out for women farmers, Gender and
Development, Vol. 18(3) Noviembre de 2010.
66. El estudio concluy que en muchos casos las adquisiciones a gran escala contribuyeron a la prdida de medios
de vida, e identific problemas como el desplazamiento de la poblacin local sin ninguna compensacin, la
entrega de la tierra por debajo de su valor potencial y las consecuencias negativas en otras reas cercanas. World
Bank (2010) Rising Global Interest in Farmland, pag.xxi.
67. Esta cifra agregada esconde importantes diferencias entre pases e incluso dentro de la misma regin. En frica,
por ejemplo, la proporcin de propietarios que son mujeres oscila entre menos del 5 por ciento en Mali y en
torno al 30 por ciento en Botsuana, Cabo Verde y Malawi.
68. http://www.unhabitat.org/downloads/docs/1556_72513_CSDWomen.pdf
69. http://www.future-of-food.com/downloads/2010/london/report_20100428.pdf
70. Basado en las cifras de ventas de 2007 en el mercado de semillas patentadas. G. Meijerink and M. Danse, (2009)
Riding the wave: high prices, big business? The role of multinationals in the international grain markets, LEI
Wageningen UR.
71. Basado en Ibisworld, Global Fertilizers and Agricultural Chemicals Manufacturing 10 (2009), citado en
el documento TNCs and the Right to Food, elaborado por el Law Students for Human Rights de la New
York University School of Law, a solicitud del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la
Alimentacin, 2009. Los seis productores principales son BASF, Bayer, Dow, DuPont, Monsanto y Syngenta.
72. El Instituto de Investigacin de Brasil EMBRAPA es uno de los mayores financiadores del mundo en I+D
en agricultura con un presupuesto de alrededor de 1.100 millones de dlares. El gasto en I+D de China ha
aumentado aproximadamente un 10 por ciento anual desde 2001, con un total de 1.800 millones de dlares en
2007.
-66-
73. Para antecedentes, ver M. Hendrickson, J. Wilkinson, W. Heffernan y R. Gronski, The Global Food System and
Nodes of Power, un anlisis preparado por Oxfam America, 2008; sobre el modus operandi, ver Etc Group
Communique Patenting the Climate Genes And Capturing the Climate Agenda, disponible en http://www.
etcgroup.org/en/node/687
74. http://www.nature.com/news/2010/100728/full/466548a.html
75. El gasto federal de EEUU en ciencia agrcola en 2007 fue de 1.100 millones de dlares. El presupuesto anual del
CGIAR es de 500 millones de dlares.
76. Arcand (2004) en M. Mercoiret y J.M Mfouou (2006): Rural Producer Organisations, Empowerment of Farmers
and Results of Collective Action, Tema No 1, Organizaciones de productores rurales para desarrollo sostenible
pro-pobre, informe del Taller de Pars, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008: Agricultura para el Desarrollo.
77. Investigacin de la Leuven University citado en GCGF y CIPE (2007) Corporate Governance and Co-operatives,
Informe del taller Peer Review Workshop, 8 de febrero de 2007, Londres, convocado por el Foro Global de
Gobierno Corporativo (GCGF por sus siglas en ingls) y el Centre for International Private Enterprise (CIPE).
78. Institute of Development Studies (IDS) (2008) Reforming Land Reform in the Philippines. Seala que muchos
problemas permanecen, por ejemplo hasta la fecha gran parte de la tierra redistribuida ha sido marginal, y
muchos creen que los precios han sido muy altos.
79. http://www.oxfamblogs.org/fp2p/?s=bogota&x=44&y=10
80. D. Green (2008) De la pobreza al poder, p.31, p.146.
81. Von Braun (2008) Op. cit. Ver http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/pr20.pdf
82. FAO (2008) Perspectivas de cosechas y situacin alimentaria
83. Banco Mundial http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:21827681~pagePK:642
57043~piPK:437376~theSitePK:4607,00.html
84. Ivanic y Martin (2008). The Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Countries,
World Bank Policy Research Working Papers.
85. http://www.ids.ac.uk/index.cfm?objectid=7BEEE2E6-E888-1C81-4222828ABE71B95A
86. Giminez y Patel (2009, Food Rebellions, Pambazuka Press, p18.
87. Javier Blas, Tackle Export Bans to Ease Food Crisis, Financial Times, 3 de febrero de 2011.
88. En 2011, Cargill comienza su mejor ao a pesar de las cadas en las cosechas y la volatilidad en los precios.
Cargill report grandes beneficios en un perodo de volatilidad en los mercados de materias primas y de cambio
geopoltico!, dijo Greg Page, presidente y director ejecutivo. Gregory Meyer, Cargill Set for Record Yearly Profit,
Financial Times, 13 de abril de 2011, ver http://www.ft.com/cms/s/0/0c0ee826-65d5-11e0-baee-00144feab49a.
html#axzz1JYtZYouV)
89. Gregory Meyer, Bunge Rides on Volatility of Food Markets, Financial Times, 28 de diciembre de 2010, ver http://
www.ft.com/cms/s/0/89e80c8a-12a8-11e0-b4c8-00144feabdc0.html#axzz1JbmlzZxQ
90. Un ejemplo es la Alianza por alimentos y energa abundantes (Alliance for Abundant Food and Energy), fundada
por ADM, Monsanto y la Asociacin de combustibles renovables en los Estados Unidos.
91. http://www.fao.org/es/ESC/common/ecg/584/en/Panel_Discussion_paper_2_English_only.pdf
92. Lester Brown (2011) World on the Edge: How to Prevent Environmental and Economic Collapse, Earth Policy
Institute.
93. Ibid.
-67-
94. Von Braun (2008) Double Jeopardy: Responding to High Food and Fuel Prices, documento preparado para la
Cumbre del G8 en Hokkaido-Toyako, 2 de julio de 2008. Ver http://goo.gl/BhRWa
95. http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/rr165.pdf
96. http://www.ft.com/cms/s/0/a2aa510a-1e89-11e0-87d2-00144feab49a.html#axzz1CFL7EYl1
97. F. Kaufman (2010) The food bubble: how Wall Street starvedmillions and got away with it, Harpers Magazine,
32, julio de2010.
98. Ver por ejemplo, FAO (2010) Final Report of the Committee onCommodity Problems: Extraordinary Joint
IntersessionalMeeting of the Intergovernmental Group (IGG) on Grains and the Intergovernmental Group on
Rice; O. de Schutter (Relator Especial de NNUU sobre el Derecho a la Alimentacin) (2010) Food Commodities
Speculation and Food Price Crises: Regulation to Reduce the Risks of Financial Volatility; C. Gilbert
(Universidad de Trento) (2010) How to Understand High Food Prices, Journal of Agricultural Economics; o
Banco Mundial (2010) Placing the 2006/2008 Commodity Price Boom into Perspective.
99. Servicio de Seguimento Financiero de la Oficina de NNUU para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios. Los
datos estn publicados en http://fts.unocha.org/pageloader.aspx?page=home
100. A. Evans (2010) Globalization and Scarcity: Multilateralism for a World with Limits, NYU Center on
International Cooperation. Disponible en http://www.cic.nyu.edu/scarcity/docs/evans_multilateral_scarcity.pdf
101. Las operaciones de emergencia actuales del Programa Mundial de Alimentos (PMA) slo estn financiadas en un
65 por ciento, aunque sus operaciones en situaciones de hambre crnica estn financiadas en menos de la mitad.
WFP, Resource Situation Summary, 27 de febrero de 2011, Grfico resumen de las contribuciones confirmadas
para las operaciones de emergencia (EMOPS), http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/
research/wfp229123.pdf WFP, Resource Situation Summary, 27 de febrero de 2011, Grfico resumen de las
contribuciones confirmadas para las operaciones de asistencia a crisis crnicas (PRROs),
102. Sistema de Informacin del PMA INTERFAIS (alimentos medidos en toneladas mtricas), 19882009. Informe
generado el 18 de abril de 2011, http://www.wfp.org/fais/reports/quantitiesdelivered-report/run/year/2009;200
8;2007;2006;2005;2004;2003;2002;2001;2000;1999;1998;1997;1996;1995;1994;1993;1992;1991;1990;1989;1988/
donor/All/mode/All/cat/All/recipient/All/code/All/basis/0/subtotal/0/
103. Oxfam Internacional (2010) Corregir dos errores: un nuevo Fondo Global para el Clima al servicio de las
personas pobres, ver http://www.intermonoxfam.org/UnidadesInformacion/anexos/11891/101014_BN_
Corregir_dos_errores.pdf
104. Equipo de Tareas de Alto Nivel de NNUU sobre la Crisis Mundial de la Seguridad Alimentaria (2008) Marco
Amplio para la Accin. p.9.
105. P. Collier y S. Dercon (2009) African Agriculture in 50 Years: Smallholders in a Rapidly Changing World?,
Presentacin en el FAO High-Level Expert Forum, ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/012/ak983e/ak983e00.pdf
106. Un bajo rendimiento no equivale a una baja productividad. Lo primero mide la cosecha por unidad de rea. Lo
segundo mide la cosecha dividida entre todos los factores de produccin tierra, capital, etc.
107. A Special Report on Feeding the World, The Economist, 24 de febrero de 2011.
108. PNUMA (2010) Africa Water Atlas: Improving the Quantity ,Quality and Use of Africas Water, http://na.unep.
net/atlas/africaWater/downloads/chapters/africa_water_atlas_123-174.pdf
109. FIDA (2011) En ms de 200.000 hectreas de cultivo se han adoptado variedades de arroz altamente
productivas, RuralPoverty Report, http://www.ifad.org/rpr2011/report/e/rpr2011.pdf
-69-
La eciencia econmica
de los grandes, medianos y
pequeos productores agrcolas
colombianos*

Jaime Forero
Luis Jorge Garay
Fernando Barberi
Clara Ramrez
Dora Myriam Surez
Ricardo Gmez
*Este artculo fue preparado en
2012 en el marco de las labores de la
Comisin de Seguimiento a la Poltica
Pblica sobre Desplazamiento Forzado,
en colaboracin con la Pontificia
Universidad Javeriana. Cont con el
apoyo de la Embajada del Reino de los
Pases Bajos.
Contenido
73
73
77
81
82
86
91
93
94
96
107
111
113
Son ecientes los pequeos agricultores?
La pregunta de la investigacin: son eficientes los pequeos
agricultores frente a los medianos y los grandes empresarios
agrcolas?
Agricultura familiar, produccin campesina y gran empresa
agrcola
La eficiencia econmica de los pequeos, medianos y grandes
productores agrcolas
Los cultivos y las zonas
La rentabilidad
La eficiencia tcnica en el uso de la tierra
Los indicadores para la agricultura familiar
Conclusiones
Anexo 1. La metodologa
Anexo 2. Informacin de los productores y las zonas estudiadas

Anexo 3. Datos complementarios
Bibliografa
ndice de cuadros
Cuadro 1. Tamao de las Unidades Agrcolas Familiares y rangos establecidos por el
SIPSA para la clasificacin de productores segn tamao.

Cuadro 2. Participacin de los diferentes tipos de productores en los casos
estudiados.
Cuadro 3. Relacin entre los ingresos netos promedio del cultivo principal y los
ingresos netos promedio del sistema de produccin.
Cuadro 4. Colombia. Distribucin del rea cosechada por regiones y principales
cultivos. Promedio anual 2008 2009.
Cuadro 5. Municipios seleccionados (110) de acuerdo con el indicador de rea
- produccin y 12 municipios escogidos para llevar a cabo el estudio. Superficie
cosechada en hectreas. Ao 2009.
Cuadro 6. rea cultivo principal productores censados/rea municipal del cultivo
principal.
Cuadro 7. Rentabilidad de los sistemas de produccin y del cultivo principal.
Colombia diez zonas agrcolas, 2012.
Cuadro 8. Rentabilidad tcnica del sistema de produccin por zona y cultivo. Mtodo
convencional y mtodo Bootstrap.
Cuadro 9. Rentabilidad neta del sistema de produccin por zona y cultivo. Mtodo
convencional y mtodo Bootstrap.
Cuadro No. 10. Participacin de los agricultores familiares en el total de agricultores
estudiados.
Cuadro 11. Distribucin de los productores por tamao, segn rangos de rentabilidad
tcnica obtenida en los sistemas de produccin a nivel nacional. Colombia diez zonas
agrcolas, 2012.
Cuadro No. 12. Porcentaje de productores con rentabilidad negativa.
Cuadro No. 13. Eficiencia tcnica del uso de la tierra por hectrea.
79
80
82
83
84
85
86
86
88
90
90
91
91

Cuadro No. 14. Eficiencia tcnica en el uso de la tierra para el sistema de
produccin por zona y cultivo. Mtodo convencional y mtodo Bootstrap.

Cuadro No. 15. Rentabilidad tcnica, rentabilidad neta y eficiencia tcnica en
el uso de la tierra, para productores familiares y no familiares para diez zonas.
2012.
Cuadro No. 16. Relacin entre el ingreso neto agropecuario y la lnea de pobreza
rural. Colombia diez zonas agrcolas, 2012.
Cuadro No. 17. Muestra y universo.

Cuadro No. 18. Indicadores que se calcularon para el sistema de produccin y para
el cultivo principal.
Cuadro No. 19. Lectura de coeficientes de variacin.
ndice de recuadros
Recuadro No. 1. Informacin biofsica y socioeconmica de las doce zonas
estudiadas.
Recuadro No. 2. Relacin entre ingreso neto agropecuario y lnea de pobreza rural
para el sistema de produccin.

para el cultivo principal.
ndice de grcos
Grfico No. 1. Zonas de estudio.
Grfico No. 2. reas promedio del sistema de produccin y del cultivo principal
para los doce municipios.
Grfico No. 3. Ingresos brutos promedio y costos promedio de los productores en las
doce zonas seleccionadas, segn tamao.
93
93
94
99
103
104
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107
108
-73-
Son eficientes los pequeos agricultores?
La pregunta de la investigacin: son eficientes los pequeos agricultores frente a los medianos y los
grandes empresarios agrcolas?
La pregunta que se plante esta investigacin es la siguiente: Son los pequeos agri-
cultores ecientes en trminos econmicos y pueden o no continuar contribuyendo al
desarrollo social y econmico del pas?
La permanencia y reproduccin de las comunidades rurales y, por lo tanto, el
acceso a la tierra y a los medios de produccin, es un derecho que tiene que ver
con la identidad y la autonoma de los diversos grupos humanos. Y si bien se
pueden plantear otros argumentos a favor de la permanencia de los pequeos
productores y entre ellos de los agricultores familiares y campesinos como
es la necesidad de estabilizar la sociedad rural, dada la situacin estructural
de economas como la colombiana que no tienen la capacidad en el sector
urbano de crear puestos de trabajo para absorber la poblacin migrante, ni
de generar ingresos y condiciones de vida por encima del nivel de pobreza
para un amplio sector de sus habitantes. En n, si bien los argumentos
sociales y polticos pueden ser sucientes para que el modelo de desarrollo
colombiano favorezca la permanencia de estos segmentos poblacionales
en el campo, cabe de todas formas preguntarse y este es el propsito de
esta investigacin sobre la eciencia econmica de la produccin agrcola
(pecuaria, forestal o pesquera) realizada a pequea escala.
En Colombia, la viabilidad de los pequeos productores, y entre ellos la de los
agricultores familiares, ha quedado demostrada con su persistencia en medio de
las condiciones tan extremadamente difciles y hostiles que han tenido que en-
frentar en el campo colombiano. Se constata hoy en da que la agricultura familiar
contribuye con un poco ms de la mitad de la produccin agrcola, con cerca del 80%
de la produccin cafetera y con una tercera parte del valor de la produccin pecuaria
(varias fuentes en Forero et al. (2012), Sispand). Sin embargo, no deja de inquietar el
-74-
interrogante sobre sus posibilidades de continuar contribuyendo al desarrollo econmico
del pas y de seguir siendo un protagonista fundamental de sistema agroalimentario co-
lombiano. Esta pregunta es crucial en el actual momento en que la sociedad colombiana
busca la forma de resolver el conicto rural y trata de encontrar cul es el modelo de
desarrollo que ms le conviene al campo. En efecto, en el pas se ha debatido en los
ltimos aos si los grandes empresarios son ms ecientes que los pequeos pro-
ductores y, de ser as, si el modelo de desarrollo debe centrarse fundamentalmente
en propugnar por el crecimiento de la denominada agricultura empresarial. A no
dudar, este debate se ha inclinado a favor de este tipo de agricultura a un punto
tal que algunos acadmicos consideran que en el pas se ha privilegiado un mo-
delo de desarrollo agropecuario que privilegia la gran empresa en detrimento de
la produccin de los pequeos agricultores, dentro de los cuales se encuentran
los denominados agricultores familiares y los campesinos.
Otra pregunta crucial es si en Colombia los pequeos agricultores tienen
la capacidad de generar ingresos a los hogares rurales que los coloque por
encima del nivel de pobreza. En varias ocasiones se ha armado, con base
en datos de las encuestas de hogares, que quienes trabajan su propia tierra
obtienen ingresos tan bajos que su condicin de agricultores a pequea
escala no les permite salir de la pobreza (Lpez et al., 2.000: 75 a 77; Berry
y Bejarano, 1.990: 250). Ms claramente se ha insistido en que la peque-
a produccin agropecuaria reproduce la pobreza. Este planteamiento es
parcialmente refutado con la evidencia encontrada en varios pases y muy
especcamente en Colombia en donde en varios estudios realizados en una
amplia gama de zonas rurales, se ha mostrado que en algunos casos los campe-
sinos (y los agricultores familiares) obtienen ingresos que remuneran su mano
de obra por encima de los jornales agropecuarios y del salario mnimo legal
vigente (Forero, 2010). Es decir, se cuenta con varias evidencias que muestran
que el trabajo agropecuario en sus propias parcelas es la mejor opcin para que los
hogares rurales obtengan niveles de ingreso por encima de la lnea de la pobreza.
La cuestin es, entonces, si todos los tipos de agricultura familiar en cualquier tipo
de condiciones de entorno pueden contribuir protagnicamente al crecimiento y a la
estabilidad de la produccin agropecuaria y coadyuvar, adems, a la superacin de la
pobreza rural. O si bien, en las actuales circunstancias, algunos de estos agricultores
requeriran reformas de poltica de fondo para contribuir al crecimiento o si ms bien,
debe esperarse que sea la gran empresa agrcola la principal responsable del desarrollo
econmico de la agricultura.
-75-
Para dilucidar estos interrogantes esta investigacin se plante especcamente la
pregunta sobre la eciencia econmica de los pequeos, los medianos y los grandes
productores agrcolas en condiciones de entorno favorables. Cul de estos grupos de
productores es ms eciente?, cul ms ineciente?
La presente investigacin utiliz como indicadores de la eciencia econmica los
conceptos de rentabilidad tcnica, rentabilidad neta y eciencia tcnica en el uso
de la tierra, cuya denicin y forma de clculo estn contenidos en el anexo 1 del
presente documento.
Y la respuesta, despus de analizar la informacin levantada en doce zonas del
pas, es que, en promedio, tanto los grandes productores como los pequeos pre-
sentan indicadores de eciencia econmica relativamente similares.
La conclusin:
Este estudio concluye que los productores agrcolas, indiferentemente de
la escala de su actividad productiva, logran ser ecientes cuando acceden a
condiciones de entorno favorables, y que los pequeos productores, as como
los agricultores familiares, muestran ntidamente no solamente eciencia sino
tambin capacidad para generar desarrollo econmico y soluciones efectivas
a la pobreza rural
1
.
En adelante se explica cmo se llega a esta conclusin.
En el captulo 1 se discuten los conceptos de economa campesina, agricultura fa-
miliar y gran empresa agrcola con el n de precisar los alcances de este estudio con
relacin al tipo de productores que cubre esta investigacin. Una cuestin central es
que la mayor parte de los pequeos productores en este estudio no pueden catalogarse
estrictamente como agricultores familiares, sino que corresponden a pequeos em-
presarios monetizados. Pero de todas formas se aisl un subgrupo de productores que
pueden ser considerados familiares (28,3% de los pequeos productores) para los cuales
se estimaron los indicadores de eciencia econmica que se presentan ms adelante.
En el captulo 2 se estiman los indicadores de eciencia econmica para los grandes,
medianos y pequeos productores agrcolas. En primer lugar, se analizan las rentabili-
1 Debe aclararse que los resultados de los grandes, medianos y pequeos productores son vlidos para el
universo de la poblacin considerada, mientras que los de la agricultura familiar lo son slo a nivel de la muestra
seleccionada.
-76-
dades tcnica (sin costos indirectos) y neta (contabilizando arrendamientos, intereses
crediticios, contribuciones parascales e impuestos). En segundo lugar, se exploran los
niveles de rentabilidad, haciendo referencia a los pocos casos en que los productores
obtuvieron prdidas. En tercer lugar, se hace una comparacin del indicador de eciencia
tcnica en el uso de la tierra (ingreso neto por hectrea) entre grandes, medianos y pe-
queos productores. Estos anlisis se discriminan por zona, al tiempo que se comparan
los tres tipos de productores para el agregado de diez zonas
2
. Finalmente, se introducen
los agricultores familiares como una categora especial y se hacen estos mismos anlisis
comparativos con los pequeos productores no familiares (con mano de obra totalmente
monetizada) y con los otros dos grupos (medianos y grandes).
El captulo 3 contiene las conclusiones del estudio y en el anexo 1 se explica la metodo-
loga empleada para garantizar una seleccin aleatoria de pequeos, medianos y grandes
productores, que representan a los agricultores colombianos que adelantan cultivos
en zonas donde participan estos tres tipos de productores en condiciones adecuadas u
relativamente ptimas. Se busc, entonces, analizar los productores que han podido
desempear su actividad en zonas en donde la agricultura ha dado muestras de haber
tenido un desarrollo destacable.
Con esta idea se escogieron en forma aleatoria doce zonas con una alta concentracin
de la actividad agrcola en los seis principales cultivos de la agricultura colombiana, en
las cuales participan generalmente al mismo tiempo tanto pequeos como medianos y
grandes productores agrcolas. Se detalla adems en este anexo, la estrategia de campo
empleada para construir los universos estadsticos, seleccionar las muestras y aplicar un
formulario de encuesta a 1.468 productores. As mismo, se explican los procedimientos
para calcular los indicadores de eciencia econmica y realizar el anlisis estadstico de
los resultados de los diferentes tipos de productores en cada una las doce zonas y en el
conjunto de casos encuestados.
Adicionalmente, en el anexo 2 se incluyen algunos datos bsicos de los municipios y los
productores en cada una de las doce zonas estudiadas: dos zonas cafeteras en los munici-
pios de Beln de Umbra (Quindo) y Ciudad Bolvar (Antioquia); dos zonas plataneras
en los municipios de Quimbaya (Quindo) y Fuente de Oro (Meta); dos zonas maiceras
en los municipios de Granada (Meta) y Mara la Baja (Bolvar); dos zonas paperas en los
municipios de Chocont (Cundinamarca) e Ipiales (Nario); dos zonas arroceras en los
2 Las dos zonas palmeras no se agregan porque sus resultados en trminos estadsticos no fueron plenamente
satisfactorios y presentan demasiada variabilidad (Sabana de Torres) o un gran nmero de valores atpicos (El
Retn).
-77-
municipios de Cabuyaro (Meta) y Majagual (Sucre) y, por ltimo, dos zonas palmferas
en los municipios de Sabana de Torres (Santander) y El Retn (Magdalena). Finalmente,
en el anexo 3 se presenta informacin complementaria a la incluida en la parte 2.
Agricultura familiar, produccin campesina y gran empresa agrcola
La agricultura familiar corresponde a un sistema de produccin que tiene una doble
nalidad: la produccin de bienes y servicios agropecuarios (y/o forestales, agroindus-
triales o pesqueros) y la generacin de ingresos (en dinero y en especie) que contribuyan
a la produccin, al bienestar o a la acumulacin de un hogar. El sistema de produccin
est agenciado y regulado por una familia que toma las decisiones con un cierto grado de
autonoma, aunque obviamente condicionada por el entorno socioeconmico, poltico,
cultural y ambiental (Forero, 2008). Para este estudio, la agricultura familiar se concibe
en un sentido amplio que abarca tanto a la llamada economa campesina como a todo
tipo de actividades agrcolas a pequea escala, en las cuales la familia o el productor
individual son eje de la organizacin empresarial agropecuaria.
La agricultura familiar es un sistema parcialmente monetizado en el cual hay regular-
mente dos elementos no monetarios: la parte del trabajo realizado con mano de obra
familiar y la parte de la produccin que se dedica al autoconsumo de la familia o a
intercambios no mediados por el dinero (donaciones y trueques)
3
. La existencia de
trabajo no remunerado es la condicin bsica sine qua non de la agricultura familiar.
En este orden de ideas, la economa campesina es un subconjunto de la agricul-
tura familiar. La particularidad de la economa campesina radica en que la tierra
es, adems de un activo productivo, un patrimonio familiar y que estn adscritos
a una comunidad rural que por lo regular en Colombia se denomina vereda. El
agricultor familiar no campesino tiene una lgica econmica encaminada a va-
lorizar tierra, trabajo y capital, al tiempo que la mano de obra tiene un costo de
oportunidad muy superior al de los jornales agrcolas. Por el contrario, la lgica del
campesino est centrada en la obtencin de una remuneracin por su trabajo que
le proporcione los medios de vida necesarios o parte de ellos. Los hogares rurales
no solamente practican la agricultura en sus parcelas sino que llevan a cabo una gran
diversidad de actividades econmicas.
3 Se ha estimado que en Colombia la participacin de la mano de obra familiar en el total del trabajo
empleado en sistemas de produccin campesinos, est entre el 10% y el 60% (con un promedio de 40.5%), y
que el valor de la produccin autoconsumida equivale en promedio a cerca del 9% del valor de la produccin
total. (Investigaciones realizadas por el Grupo Sistemas de produccin y Conservacin: ver una recopilacin
en Forero, 2010a).
-78-
Como se ver ms adelante, al aplicar la encuesta se encontr un grupo de pequeos
productores totalmente monetizado, que pagan la casi totalidad o incluso la totalidad de
la mano de obra empleada y que, por lo tanto, no corresponde a la agricultura familiar.
As las cosas, se tiene que en este estudio los pequeos productores corresponden a una
categora que abarca agricultores familiares campesinos y no campesinos y a pequeos
productores empresariales (o no familiares).
Los medianos y los grandes productores se denieron de acuerdo con los rangos del rea
cultivada, establecidos por el Sistema de Informacin de Precios del Sector Agropecuario
-SIPSA presentados en el Cuadro 1. Esta clasicacin, como puede apreciarse, considera
un tamao diferente para cada cultivo que se ha establecido de acuerdo con las caracte-
rsticas que tiene cada tipo de cultivo en las diferentes regiones o departamentos.
Para la denicin de los pequeos productores se contemplaron dos criterios:
Que la extensin del sistema de produccin fuera menor a una UAF (Unidad Agrcola
Familiar).
Que el tamao del cultivo principal fuera pequeo, de acuerdo con la clasificacin
de SIPSA, presentada en el cuadro ya citado.
Se esperaba que los pequeos productores correspondieran a los agricultores familiares.
Sin embargo, los datos arrojados por la encuesta no permiten asociar estrictamente a
todos los pequeos productores encuestados con productores familiares, ya que una
parte de ellos declararon no emplear su propio trabajo en la produccin agropecuaria,
razn por la cual no cumplen con la condicin fundamental de un productor familiar
que es precisamente involucrarse directamente en el trabajo de su sistema de produccin
agropecuario (Cuadro 2). Visto de otra manera, los costos del sistema de produccin
familiar son parcialmente monetizados en la medida en que, entre otros, utiliza mano
de obra no remunerada, mientras que estos pequeos productores tienden a monetizar
todos los costos
4
.
4 Ms an, la monetizacin parcial del sistema de produccin por el uso de mano de obra no paga, es una
caracterstica esencial de los productores familiares.
-79-
Cuadro 1. Tamao de las Unidades Agrcolas Familiares y rangos establecidos por el SIPSA para la clasicacin
de productores segn tamao
Producto Municipio
Unidades
agrcolas
familiares en
has. (*)
Rangos (SIPSA) Has
P: Pequeo, M: Mediano,
G: Grande.
Pltano
Quimbaya
(Quindo)
26.68
P: Menos de 10
M: De 10 a 30
G: Ms de 30
Fuente de Oro
(Meta)
29.86
P: Menos de 10
M: De 10 a 30
G: Ms de 30
Maz
Granada
(Meta)
24.9
P: Menos de 10
M: De 10 a 30
G: Ms de 30
Mara la Baja
(Bolvar)
14.5
P: Menos de 10
M: De 10 a 50
G: Ms de 50
Arroz
Cabuyaro
(Meta)
32.59
P: Menos de 30*
M: Entre 30 y 100*
G: Ms de 100
Majagual
(Sucre)
23.99
P: Menos de 30
M: De 30 a 100
G: Ms de 100
Caf
Beln de Umbra
(Risaralda)
6.05
P: Menos de 5
M: Entre 5 y 20
G: Ms de 20
Ciudad Bolvar
(Antioquia)
25.93
P: Menos de 5
M: Entre 5 y 20
G: Ms de 20
Papa
Chocont
(Cundinamarca)
7.9
P: Menos de 3
M: De 3 a 10
G: Ms de 10
Ipiales
(Nario)
9.71
P: Menos de 3
M: De 3 a 10
G: Ms de 10
Palma
Sabana de Torres
(Santander)
24.22
P: Menos de 10
M: De 10 a 200
G: Ms de 200
El Retn
(Magdalena)
12.68
P: Menos de 20
M: De 20 a 200
G: Ms de 200
Fuente: *UAF avaladas por la Corte Constitucional. SIPSA: Rango de tamao

de los cultivos.
-80-
Cuadro 2. Participacin de los diferentes tipos de productores en los casos estudiados

Nota Se ver ms adelante que si bien la muestra fue de 1468 unidades despus de la depuracin
quedaron 1.388. Los pequeos productores denidos de acuerdo con el tamao de sus cultivos (Cuadro
2) son el 73,7% % del total de agricultores estudiados. Aquellos en los cuales la participacin del valor de
la mano de obra familiar supera el 10% son el 20.8 % de total de casos y el 28,3 % del total de pequeos
productores. Podra pensarse que los pequeos productores para quienes la participacin de la mano
de obra familiar es inferior al 10% -que corresponden al 52,9% del total de agricultores y al 73,7% del
total de pequeos- son pequeos empresarios agropecuarios completamente monetizados. Obsrvese,
adems, que los pequeos productores que se auto declaran como familiares representan un porcentaje
considerablemente ms alto (81,2% del total de pequeos) que el de aquellos que usan mano de obra
familiar en una proporcin mayor del 10% del valor total de la mano de obra (20,8%).
Fuente: Este estudio.
De manera que los datos de esta investigacin ponen de presente la existencia
en Colombia de un sector de pequeos empresarios con sistemas de produccin
totalmente monetizados, que en la encuesta representan el 72% de los pequeos
productores.
Nmero de casos
Porcentaje sobre el
total de casos
Porcentaje sobre el
total de pequeos
productores
Grandes 116 8,4% N.A.
Medianos 249 17,9% N.A.
Pequeos no familiares 734 52,9% 71,7%
Pequeos familiares (1)
participacin de ms del 10% de la mano de
obra familiar en el valor total de la mano de obra
empleada.
289 20,8% 28,3%
Total todos los casos 1.388 100,0% N. A.
Total pequeos productores 1.023 73,7% 100,0%
participacin de la mano de obra familiar mayor
al 20%
201 14,5% 19,6%
participacin de la mano de obra mayor al 30%
133 9,6% 13,0%
Pequeos productores
autodeclarados familiares
831 81.2% 45.3%
-81-
De otro lado, la gran empresa agrcola
5
es un sistema de produccin totalmente mo-
netizado en el cual se presenta una clara divisin del trabajo entre quienes toman las
decisiones y quienes llevan a cabo los procesos agrcolas. La valorizacin de los activos
invertidos (bajo la forma de capital, tierra y trabajo) y la rentabilidad, son condicio-
nes de su viabilidad econmica. La rentabilidad es el mejor indicador de su eciencia
econmica.
A su turno, mediano productor es una categora que se utiliz en el diseo de esta inves-
tigacin con el n de aislar un grupo de agricultores que podran tener simultneamente
caractersticas de productores familiares y caractersticas propias de los grandes empre-
sarios (totalmente monetizados) y as poder estudiar el comportamiento econmico de
la agricultura de acuerdo con diferentes escalas de produccin del cultivo. El resultado es
que los medianos constituyen un grupo que (con muy pocas excepciones) tiende a estar
totalmente monetizado, es decir claramente diferenciado de los productores familiares.
La eficiencia econmica de los pequeos, medianos y grandes productores
agrcolas
En este captulo se presentan los indicadores de eciencia econmica: renta-
bilidad tcnica (sin descontar rentas pagadas por el acceso a la tierra o por
intereses), rentabilidad neta (descontndolos) y eciencia tcnica en el uso
de la tierra (ingreso neto sin descontar rentas por hectrea) para los siste-
mas de produccin. Como se explic anteriormente, para la estimacin de
indicadores agregados se incluyen solo diez de las doce zonas, puesto que
se excluyen las zonas palmeras (El Retn y Sabana de Torres), pero sus
resultados se presentan por aparte.
Los muy bajos coecientes de variacin que presentan los indicadores de
eciencia econmica permiten asegurar resultados altamente conables (con
errores muestrales muy bajos).
Un aspecto que hay que resaltar es la alta especializacin de los productores en
el cultivo principal. Obsrvese en el Cuadro 3 cmo, para casi todos los casos,
5 Ciertamente, muchos de los grandes agricultores estudiados podran no ser empresarios si para serlo sus
empresas deberan estar formalmente constituidas de acuerdo con los requisitos de ley, adems de tener una
clara divisin entre los cultivos y los departamentos encargados de la gestin y la administracin de recursos.
Pero aqu se us el concepto de empresa en el sentido amplio en que se emplea normalmente en economa: un
empresario corresponde a un decisor econmico que trata de optimizar los recursos disponibles en funcin
del lucro individual (o individualizado en una organizacin empresarial).
-82-
la relacin entre los ingresos derivados de los cultivos principales y los del sistema de
produccin considerado en su conjunto es igual o cercana al 100%, lo cual se explica
por la alta dinmica productiva de las zonas estudiadas que tienden hacia una estructura
productiva relativamente homognea
6
.
Cuadro 3. Relacin entre los ingresos netos promedio del cultivo principal y los ingresos netos promedio
del sistema de produccin
Coecientes de variacin (c.v.e.) en cursiva.
Los cultivos y las zonas
En el Cuadro 4 puede observarse la importancia relativa de los cultivos selecciona-
dos para esta investigacin (caf, pltano, arroz mecanizado, palma de aceite, papa y
6 Recurdese que no entraron en este estudio todos los productores del municipio sino solamente aquellos
que pertenecan a las zonas ms dinmicas (ms especializadas) en el cultivo principal seleccionado.
Producto Zona
Tamao
Diferencia de medias TOTAL
G M P
Caf
Beln de Umbra
0,31 0,77 0,98
No hay
0,87
0% 17% 1% 6%
Ciudad Bolvar
0,92 1,00 0,55
No hay
0,78
0% 0% 56% 17%
Arroz
Cabuyaro
1,00 0,98 1,00
No hay
0,99
0% 5% 0% 12%
Majagual
1,00 1,00 1,03
No hay
1,03
N.A. 0% 6% 6%
Papa
Chocont
0,95 1,14 0,74
No hay
0,84
0% 10% 22% 14%
Ipiales
1,22 0,87 1,02
No hay
1,01
0% 5% 6% 5%
Pltano
Fuente de Oro
0,98 1,00 0,97
No hay
0,97
N.A. 0% 4% 4%
Quimbaya
1,00 0,67 1,09
No hay
1,05
0% 28% 4% 4%
Maz
Mara la Baja
N.A. 0,49 0,82
No hay
0,81
N.A. 47% 11% 12%
Granada
0,85 0,91 0,91
No hay
0,90
0% 3% 2% 2%
Zonas no incluidas en el total de los casos
Palma
Sabana de Torres
1,00 0,99 1,00
No hay
1,00
0% 1% 0% 0%
El Retn
1,00 0,97 1,00
No hay
1,00
0% 2% 1% 1%
Total nacional
0,95 1,00 0,93
No hay
0,95
N.A. 3% 3% 4%
-83-
maz mecanizado), los cuales representan el 60% del rea cultivada total en Colombia.
Complementariamente, en el Cuadro 5 se listan los 110 municipios que fueron seleccio-
nados de acuerdo con el indicador de concentracin de la actividad agrcola y sobre los
cuales se hizo la eleccin aleatoria de los doce municipios en donde se aplic la encuesta.
Aparecen subrayados los doce municipios denitivamente seleccionados, en cada uno de
los cuales se escogi la zona de mayor concentracin de la actividad agrcola del cultivo
correspondiente. Si se tiene en cuenta el protocolo de seleccin de los municipios (anexo
1), los datos de esta investigacin aplicaran a este conjunto de 110 municipios (sin un
error estadstico precisable) que constituyen, a su vez, el 30% del rea cultivada de los
seis cultivos seleccionados.
Cuadro 4. Colombia. Distribucin del rea cosechada por regiones y principales cultivos.
Promedio anual 2008 - 2009
Fuente: Elaborado con base en datos del Anuario Estadstico del Ministerio de Agricultura.
Cultivo
Participacin por regin de cada cultivo
Total hectreas
Andina Caribe Orinoquia Amazonia y Pacco
Caf 94% 5% 1% 0% 730.168
Maz tradicional 42% 42% 9% 7% 412.076
Pltano 70% 9% 11% 10% 335.226
Arroz riego 64% 13% 24% 0% 297.757
Palma de aceite 27% 31% 40% 2% 258.129
Frutales 75% 16% 5% 3% 226.084
Arroz secano mecanizado 40% 19% 41% 0% 474.836
Caa panela 93% 3% 1% 3% 194.221
Caa de azcar 99% 0% 1% 0% 193.423
Yuca 26% 57% 10% 7% 182.313
Papa 100% 0% 0% 0% 156.568
Maz tecnicado 45% 45% 9% 0% 153.673
Otros 69% 25% 7% 0% 321.822
TOTAL 65% 20% 12% 3% 3.936.296
-84-
Cuadro 5. Municipios seleccionados (110) de acuerdo con el indicador de rea - produccin y 12 municipios
escogidos para llevar a cabo el estudio. Supercie cosechada en hectreas. Ao 2009
MAZ - R. Orinoquia rea has PALMA - R. Caribe rea has ARROZ - R. Caribe rea has
GRANADA 53,246 EL RETN 5,227 MAJAGUAL 13,675
ARAUQUITA 29,693 EL COPEY 6,883 GUARANDA 9,379
PUERTO LPEZ 28,73 ZONA BANANERA 9,908 SAN JACINTO DEL CAUCA 3,979
MESETAS 19,795 ARACATACA 4,85 AYAPEL 5,346
ARAUCA 16,647 PUEBLO VIEJO 3,532 SAN BENITO ABAD 4,7
VISTA HERMOSA 16,303 ALGARROBO 2,636 LA GLORIA 4,19
TAME 15,572 AGUSTIN CODAZZI 3,718 LA JAGUA DE IBIRICO 3,51
FUENTE DE ORO 15,014 REGIDOR 1,496 ACH 3,253
PUERTO LLERAS 10,976 BECERRIL 2,3 TAMALAMEQUE 1,928
LEJANAS 8,821 BOSCONIA 1,217 SAN MARCOS 2,269

MAZ - R. Caribe rea has PALMA - R. Andina rea has ARROZ - R. Orinoquia rea has
MARIA LA BAJA 4,363 SABANA DE TORRES 6,319 TAURAMENA 9,906
CERETE 5,635 SIMIT 2,538 NUNCHA 17,537
LA GLORIA 2,923 SAN MARTN 4,344 CABUYARO 13,935
CINAGA DE ORO 5,558 SAN PABLO 2,505 PUERTO LPEZ 18,04
CHIM 2,911 SAN ALBERTO 8 YOPAL 11,302
SINCELEJO 1,926 PARATEBUENO 2,881 VILLAVICENCIO 15,588
LORICA 2,642 LA ESPERANZA 2,203 VILLANUEVA 11,267
CHIN 1,551 BARRANCABERMEJA 1,284 SAN LUIS DE CUBARRAL 4,036
COLOS 1,596 RO DE ORO 820 MAN 7,89
SAN CARLOS 1,303 SAN VICENTE DE CHUCUR 2,31 AGUAZUL 7,505

PAPA - R. Andina rea has CAF - R. Andina rea has PLATNO - R. Andina rea has
CHOCONT 2,609 CINAGA 9,156 QUIMBAYA 3,613
IPIALES 5,324 ACEVEDO 8,404 ARMENIA 4,941
SIACHOQUE 3,985 ANDES 8,205 MONTENEGRO 6,213
CARMEN DE CARUPA 3,513 SEVILLA 7,574 PEREIRA 3,422
GUATAVITA 2,442 CIUDAD BOLVAR 7,179 CALARC 4,191
SESQUIL 2,364 GARZN 7,072 ANSERMA 2,96
TUNJA 3,665 FRESNO 6,823 EL TAMBO 3,572
TAUSA 4,8 MANIZALES 6,668 SAN JUAN DE URAB 2,258
ZIPAQUIR 3,4 BELEN DE UMBRA 6,567 SAN LORENZO 2,511
VILLAPINZN 6,458 PEREIRA 6,47 FILANDIA 2,259
PUPIALES 2,402 CHAPARRAL 6,393
UNE 3,024 ATACO 6,343 PLTANO - R. Orinoquia rea has
PASTO 4,642 CALARC 6,213 FORTUL 1,544
VENTAQUEMADA 3,305 EL TAMBO 6,072 GRANADA 2,14
SAN CAYETANO 2,777 SANTA ROSA DE CABAL 5,958 FUENTE DE ORO 5,978
LA URIBE 1,6
TAME 8,706
MAPIRIPN 820
ARAVENA 1,58
MESETAS 1,21
ARAUQUITA 2,167
EL CASTILLO 442
Fuente: Estadsticas EVA. Ministerio de Agricultura.
-85-
Como se explica en el anexo 1, en cada municipio se estableci una zona con alta con-
centracin del cultivo seleccionado, en la cual se construy, por medio de un recuento
censal, un universo de productores. El tamao relativo de esta zona, con relacin al rea
total cultivada de cada municipio, puede apreciarse en el Cuadro 6. En este mismo cuadro
se presentan algunos datos bsicos de concentracin de la tierra, los cuales siguen los
mismos patrones del contexto nacional aunque con menores coecientes de concentra-
cin de la tierra. Se esperara que el Gini calculado para la distribucin de los sistemas
de produccin inventariados resultare mucho ms bajo an, si el agudo problema de la
concentracin de la tierra en Colombia consistiere ante todo de una cuestin de acapa-
ramiento de tierra semi-improductiva dedicada a la ganadera extensiva.
Cuadro 6. rea cultivo principal productores censados/rea municipal del cultivo principal
PROD. ZONA
rea municipal
del cultivo
principal
Nmero de
productores
inventariados
(universo)
rea cultivo
principal de los
productores
inventariados
rea cultivoprincipal
productores
inventariados/rea
cultivo principal
municipio
% De
unidades de
menos de
una UAF(**)
% Supercie
en unidades
de menos de
una UAF (**)
Gini: predios
rurales
municipales
(*)
C
A
F
Beln de
Umbra
6.567 217 1.488 0,226 87% 46% 0,65
Ciudad Bolvar 7.179 250 4.397 0,612 95% 41% S. D.
A
R
R
O
Z
Cabuyaro 13.935 58 5.972 0,429 63% 10% 0,72
Majagual 13.675 239 3.759 0,275 75% 24% 0,77
P
A
P
A
Chocont 2.609 242 971 0,372 91% 43% 0,73
Ipiales 5.324 158 1.159 0,218 93% 49% 0,79
P
L
T
A
N
OFuente de oro 5.978 293 1.164 0,195 77% 29% 0,64
Quimbaya 3.613 245 1.226 0,339 93% 55% 0,70
M
A
Z
Mara la baja 4.363 243 1.899 0,435 65% 19% 0,73
Granada 53.246 173 3.058 0,057 88% 46% 0,69
TOTAL DIEZ ZONAS 116.489 2428 25.092 0,215
P
A
L
M
A
Sabana de
torres
6.319 161 n.d 0,58 52% 16% 0,58
El retn 5.227 149 n.d 0,76 59% 10% 0,76
*Gini de Tierras. Fuente: Atlas de la Distribucin de la propiedad rural en Colombia. CEDE (Uniandes)-Igac. Universidad de
Antioqua.2012
** Clculos aproximados basados en el Atlas de la Distribucin de la propiedad rural en Colombia (2012). CEDE (Uniandes)-Igac.
Universidad de Antioqua.
-86-
La rentabilidad
La rentabilidad es el indicador que sintetiza la eciencia econmica de los sistemas
de produccin porque, de un lado, relaciona todos sus insumos (costos) con todos sus
productos (ingresos) y porque es precisamente la rentabilidad la nalidad en torno a la
cual se organizan los sistemas total o altamente monetizados.
El resultado ms notable de esta investigacin es que cuando se toma el agregado de las
diez zonas, no existen diferencias estadsticamente signicativas entre las rentabilidades
tcnicas y netas promedio de los pequeos, los medianos y los grandes productores,
tanto para el cultivo principal como para el sistema de produccin considerado en su
conjunto (Cuadro 7). Lo anterior signica, en otras palabras, que la escala de la pro-
duccin no determina por s sola la eciencia econmica de los productores, al menos
bajo las condiciones de entorno escogidas para esta investigacin. El comportamiento
casi idntico de la rentabilidad tcnica (sin incluir costos directos) y de la rentabilidad
neta (incluyndolos) entre el cultivo principal y el sistema de produccin (Cuadro 7)
est determinado por la muy alta especializacin de los sistemas de produccin en el
cultivo principal, acabada de sealar.
Cuadro 7. Rentabilidad de los sistemas de produccin y del cultivo principal.
Colombia diez zonas agrcolas, 2012
Rentabilidad tcnica %
G M P Diferencia medias Total
Sistema de produccin
51% 51% 56%
No hay
54%
3% 6% 3% 3%
Cultivo principal
47% 47% 53%
No hay
52%
3% 6% 3% 2%
Rentabilidad neta %
48% 48% 52%
No hay
51%
3% 7% 3% 2%
Cultivo principal
48% 48% 52%
No hay
51%
3% 8% 3% 2%
Coecientes de variacin (c.v.e.) en cursiva. Estas rentabilidades estn estimadas por el mtodo convencional
Pero cuando se observan los resultados de las rentabilidades tcnica y neta para cada una
de las zonas s se encuentran algunas diferencias entre los diversos tipos de producto-
res. Para estimar estadsticamente estas diferencias se hizo un anlisis de diferencia de
medias (mtodo convencional) y otro de diferencia de medianas (mtodo Bootstrap)
que arroja resultados ms robustos que los obtenidos por el mtodo convencional (ver
-87-
anexo 1). En los cuadros 8 y 9 se presentan en las columnas de la derecha los resultados
para el coeciente de variacin y la prueba de diferencias con el parmetro que arroja
este mtodo, resultados que son la base para el anlisis que se presenta a continuacin.
1) No se registran diferencias estadsticas signicativas entre las rentabilidades tcnicas
de los pequeos, medianos y grandes productores para los cultivos de caf en Ciudad
Bolvar, de arroz en Majagual y de maz en Granada. 2) Los pequeos productores re-
sultan ms ecientes que los grandes y los medianos en el caso de arroz en Cabuyaro
y de pltano en Fuente de Oro, y que los grandes en el caso de papa en Chocont y en
Ipiales. 3) Por el contrario, los grandes son ms ecientes que los pequeos en el caso
de caf en Beln de Umbra y de pltano en Quimbaya.
Cuadro 8. Rentabilidad tcnica del sistema de produccin por zona y cultivo.
Mtodo convencional y mtodo Bootstrap
Rentabilidad tecnica del sistema de produccion. Mtodo convencional
Rentabilidad tecnica del sistema de produccion. Mtodo
bootstrap. Estimaciones para valores ms probables
Prod. Zona
Tamao Diferencia
medias
Total
Tamao Diferencia
medias
Total
G M P G M P
C
A
F
Beln de
umbra
59% 59% 33%
* Mp
43% 57% 42% 25%
*** Gp mp
29%
0% 17% 18% 11% 8% 13% 10% 10%
Ciudad bolvar
48% 49% 59%
No hay
53% 47% 46% 40%
No hay
44%
6% 14% 13% 8% 7% 9% 4% 6%
A
R
R
O
Z
Cabuyaro
17% 34% 52%
*Pg
39% 27% 24% 54%
*** Gp mp
34%
0% 15% 7% 10% 7% 5% 3% 9%
Majagual
26% 26% 42%
No hay
42% 26% 47% 41%
No hay
42%
Na 17% 6% 6% 0% 6% 30% 6%
P
A
P
A
Chocont
65% 65% 88%
No hay
86% 57% 83% 86% ** Gm 83%
0% 11% 4% 4% 12% 10% 7% ** Gp 5%
Ipiales
1% 1% 21%
No hay
11% -7% -16% 14%
*** Mp
-2%
75% 220% 29% 35% 67% 12% 4% 34%
P
L
T
A
N
OFuente de oro
88% 88% 108%
No hay
107% 81% 78% 110%
*** Gp mp
108%
0 13% 3% 2% 9% 7% 5% 4%
Quimbaya
55% 55% 29%
No hay
31% 57% 31% 7%
*** Gp mp gm
10%
0% 26% 12% 11% 17% 27% 29% 19%
M
A
Z
Mara la baja
Na 94% 22%
* Mp
25% Na 87% 11%
* Mp
13%
Na 54% 17% 17% Na 23% 45% 17%
Granada
56% 42% 40%
No hay
42% 41% 42% 37%
No hay
39%
12% 14% 10% 7% 0% 12% 11% 14%
TOTAL DIEZ ZONAS
51% 51% 56%
No hay
54% 40% 38% 46%
No hay
43%
3% 6% 3% 2% 11% 12% 6% 5%
P
A
L
M
A
Sabana de
torres
83% 0% 10%
***Mg ***pg
15%
0% N.A. 90% 43%
El retn
220% 185% 133%
**Pg **mp
149%
0% 10% 6% 6%
Coecientes de variacin (c.V.E.) En cursiva
fuente: este estudio.
-88-
Cuadro 9. Rentabilidad neta del sistema de produccin por zona y cultivo.
Mtodo convencional y mtodo Bootstrap
Rentabilidad neta del sistema de produccin. Mtodo
convencional.
Rentabilidad neta del sistema de produccion. Mtodo bootstrap.
Estimaciones para valores ms probables.
Prod. Zona
Tamao
Diferencia medias Total
Tamao
Diferencia medias
(ver nota al cuadro)
Total
G M P G M P
C
a
f
Beln de
umbra
56% 54% 28%
*Mp
38% 52% 41% 22%
*** Gp mp
28%
0% 17% 19% 12% 9% 14% 9% 9%
Ciudad bolvar
43% 45% 52%
No hay
48% 44% 40% 41%
No hay
41%
7% 15% 15% 8% 7% 8% 3% 7%
A
r
r
o
z
Cabuyaro
17% 34% 52%
*Gp
39% 26% 24% 54%
*** Gp mp
34%
0% 15% 7% 10% 7% 4% 2% 9%
Majagual
26% 26% 42%
No hay
42% 26% 48% 41%
No hay
42%
N.A. 17% 6% 6% 0% 7% 27% 7%
P
a
p
a
Chocont
65% 65% 82%
No hay
82% 56% 82% 84%
** Gm ** gp
83%
0% 11% 5% 4% 13% 11% 6% 4%
Ipiales
1% 1% 21%
No hay
10% -8% -17% 13%
*** Mp
-2%
-69% -188% 30% 36% 60% 11% 3% 36%
P
l
t
a
n
o
Fuente de oro
88% 88% 105%
No hay
104% 78% 75% 105%
*** Gp mp
103%
N.A. 13% 3% 2% 9% 8% 7% 3%
Quimbaya
55% 55% 22%
No hay
25% 57% 27% 2%
*** Gp mp gm
7%
0% 27% 15% 13% 17% 25% 20% 18%
M
a
z
Mara la baja
N.A. 94% 22%
**Mp
24% N.A. 85% 10%
* Mp
12%
N.A. 161% 18% 17% N.A. 19% 40% 19%
Granada
52% 40% 38%
No hay
40% 40% 41% 36%
No hay
38%
13% 15% 10% 8% 0% 14% 11% 12%
Total nacional
48% 48% 52%
No hay
51% 37% 37% 45%
No hay
42%
3% 7% 3% 2% 13% 11% 5% 4%
P
a
l
m
a
Sabana de
torres
76% -5% 7%
*** Mg ***pg
12%
0% 161% 118% 58%
El retn
212% 181% 124%
** Pg **mp
141%
0% 10% 6% 6%
Coecientes de variacin (c.v.e.) en cursiva

Nota al cuadro: GM diferencias signicativas entre grandes y medianos productores. GP diferencias signicativas entre grandes y
pequeos productores. MP diferencias signicativas entre medianos y pequeos productores. ***al 1% (altsima probabilidad de
encontrar diferencias) ** al 5% (muy alto) *al 10% (alto)

Para la rentabilidad neta (cuadro 9) puede observarse la inexistencia de diferencias
entre los grandes, medianos y pequeos productores en los sistemas de produccin
asociados al caf en Ciudad Bolvar, al arroz en Majagual y al maz en Granada. Pero
la rentabilidad neta de los pequeos productores resulta superior a la de los medianos
y grandes para los sistemas de produccin asociados al cultivo del arroz en Cabuyaro,
de la papa en Chocont y del pltano en Fuente de Oro, y superior a la existente para
los medianos cultivadores de papa en Ipiales. Por el contrario, los grandes productores
-89-
obtuvieron mayor rentabilidad neta en el sistema de produccin del caf en Beln de
Umbra y del pltano en Quimbaya.
De acuerdo con las observaciones de campo, los altos niveles de rentabilidad neta de
los pequeos productores en la produccin de pltano en Fuente de Oro, de caf
en Ciudad Bolvar, de maz en Granada y de arroz en Majagual, dan cuenta de un
desarrollo tecnolgico en estas zonas, en las cuales ha predominado la pequea
produccin. Los pequeos productores en estos casos (al contrario de lo que sucede
en la palma, por ejemplo) son los agentes que lideran la produccin y el cambio
tcnico. Como puede apreciarse en el cuadro 10, en Ciudad Bolvar, Fuente de Oro
y Quimbaya, los pequeos productores son predominantemente agricultores que
no trabajan personalmente en sus parcelas, de manera que pueden considerarse
como un conjunto de pequeos empresarios monetizados que se alejan del mode-
lo de la agricultura familiar y que parecen corresponder a un sector empresarial
a pequea escala que tendera a irse consolidando en la agricultura colombiana.
Los mejores indicadores de rentabilidad para los pequeos productores en la
produccin papera tuvieron lugar en Ipiales, en donde los medianos y grandes
agricultores sufrieron prdidas, en promedio. Este hecho podra reejar una ma-
yor resiliencia de los pequeos, que lograron mayores rentabilidades en medio una
situacin crtica signada por bajos precios y problemas climticos. Sin embargo, esta
armacin hay que tomarla con reserva dado el coeciente de variacin que presentan
las rentabilidades para los grandes productores.
Es muy interesante revisar los niveles de rentabilidad, especialmente cuando este in-
dicador resulta negativo. En general se encontr que los casos en que los productores
pierden, son una proporcin muy inferior con relacin a los que ganan. En conjunto el
81,8% de los agricultores present rentabilidades positivas, mientras que solo 18,2%
de los mismos tuvieron prdidas. Los cultivos en los cuales este ltimo porcentaje fue
superior al promedio fueron los de papa y maz (Cuadro 11).
En n, se puede observar tambin que los pequeos productores presentan una propor-
cin de casos con prdidas inferiores a las de los grandes y los medianos productores
en los cultivos de la papa, el arroz y la palma. Los grandes productores, en cambio,
tienen una menor proporcin con prdidas en los casos de caf y maz, y los medianos
productores, junto con los grandes, en el de pltano (Cuadro 12).
-90-
Cuadro No. 11. Distribucin de los productores por tamao, segn rangos de rentabilidad tcnica obtenida en
los sistemas de produccin a nivel nacional. Colombia diez zonas agrcolas, 2012
Producto Zona
Segn el porcentaje de la mano de obra familiar en el valor total de la mano
de obra empleada
% de
productores
que declaran
ser agricultores
familiares
Nmero
total de
agricultores
estudiados
Ms del 10% Ms del 20% Ms del 30%
% sobre los
pequeos
% sobre el
total
% sobre los
pequeos
% sobre el
total
% sobre los
pequeos
% sobre el
total
Caf
Belen de
Umbria
41% 29% 44% 27% 36% 22% 99% 108
Ciudad
Bolivar
2% 2% 3% 1% 2% 1% 86% 139
Arroz
Cabuyaro 4% 2% 4% 2% 4% 2% 98% 48
Majagual 28% 26% 12% 11% 2% 2% 98% 133
Papa
Chocont 56% 42% 41% 30% 25% 18% 89% 117
Ipiales 79% 57% 63% 32% 30% 15% 93% 112
Pltano
Fuente de oro 16% 15% 13% 12% 11% 10% 95% 181
Quimbaya 11% 11% 12% 10% 10% 9% 20% 166
Maiz
Maria la baja 34% 35% 21% 21% 10% 10% 96% 136
Granada 34% 22% 18% 12% 14% 9% 53% 121
Total diez zonas 32% 24% 21% 16% 13% 10% 1261
Palma
Sabana de
Torres
7% 4% 4% 2% 0% 0% 65% 55
El Retn 30% 22% 30% 22% 28% 21% 47% 72
Cuadro No. 10. Participacin de los agricultores familiares en el total de agricultores estudiados
Total
G M P T
P
o
s
i
t
i
v
a
s
De 0% a 70%
43 86 305 434
35% 33% 29% 34%
de 71% a 150%
29 57 294 380
24% 22% 28% 30%
de 151 a 300%
11 23 138 172
9% 9% 13% 14%
Ms del 300%
4 6 44 54
3% 2% 4% 4%
N
e
g
a
t
i
v
a
s
de -50% a -1%
13 26 115 154
11% 10% 11% 12%
De -100% A - 49%
5 14 59 78
4% 5% 6% 6%
Total casos
123 262 1041 1272
100% 100% 100% 100%
Nota: En cursivas el nmero de productores. En negrilla el
porcentaje vertical de cada zona y cada producto.
Fuente: este estudio.
-91-
La eficiencia tcnica en el uso de la tierra
Tampoco se presentan diferencias estadsticamente signicativas (segn el mtodo con-
vencional) para la eciencia tcnica en el uso del tierra, tanto para el sistema de pro-
duccin en el conjunto de las zonas estudiadas como para el cultivo principal (Cuadro
13). De manera que los resultados de este indicador rearman la idea de que la escala
de produccin no determina por si sola la eciencia.
Cuadro No. 13. Eciencia tcnica del uso de la tierra por hectrea.
(Miles de pesos de 2012)
Mtodo convencional

Coecientes de variacin (c.v.e.) en cursiva
Al calcular la eciencia tcnica en el uso de la tierra del sistema de produccin por zona
segn el mtodo Boostrap (Cuadro 14), no se encuentran tampoco diferencias entre
grandes, medianos y pequeos agricultores en los sistemas de produccin de caf en
ciudad Bolvar, de arroz en Majagual y de maz en Granada. Los pequeos productores
tienen mayor eciencia en el caso de arroz en Cabuyaro, en el de la papa en Chocont
y en Ipiales, y en el del pltano en Fuente de Oro. Los medianos productores son ms
Cuadro No. 12. Porcentaje de productores con rentabilidad negativa

G M P
Caf 9% 13% 19%
Papa 39% 37% 22%
Pltano 0% 0% 10%
Maz 8% 17% 31%
Arroz 18% 16% 12%
Palma 11% 26% 9%
Nacional 15% 15% 18%
$ 2,804 $ 2,558 $ 2,776
No hay
$ 2,739
4% 7% 3% 2%
Cultivo principal
$ 2,447 $ 2,386 $ 2,494
No hay
$ 2,470
4% 8% 3% 2%
-92-
ecientes en el uso de la tierra en el cultivo de maz en Mara la Baja. Los grandes
productores tienen mayor eciencia en el sistema de produccin del caf en Beln de
Umbra y en el de pltano en Quimbaya. Finalmente, los grandes productores alcan-
zan mayor eciencia que los pequeos en el caso de caf en Beln de Umbra y Ciudad
Bolvar, en el de pltano en Quimbaya y en el de maz en Mara la Baja.
Cuadro No. 14. Eciencia tcnica en el uso de la tierra para el sistema de produccin por zona y cultivo.
Mtodo convencional y mtodo Bootstrap.
(COP$ por hectrea/ao, 2012)
Eciencia tcnica del uso de la tierra. Mtodo convencional.
Eciencia tecnica del sistema de produccion.
Estimaciones para valores ms probables. Mtodo boostrap.
Prod. Zona
Tamao Diferencia
medias
Total
Tamao Diferencia
medias
Total
G M P G M P
C
a
f
Beln de
umbra
3.066.162 3.627.190 946.224
**Gm
1.957.654 3.229.335 1.799.909 954.315
*** Gp mp
1.594.493
0% 19% 57% 22% 13% 14% 9% 9%
Ciudad
Bolvar
5.014.747 5.141.687 3.751.021
No hay
4.507.610 4.228.843 4.691.745 3.684.731
No hay
4.074.000
6% 15% 16% 8% 7% 15% 3% 7%
A
r
r
o
z
Cabuyaro
257.919 329.225 783.807
No hay
541.661 655.119 507.967 1.028.914
*** Gp mp
694.142
0% 18% 7% 11% 21% 4% 2% 9%
Majagual
717.729 938.687 778.258
No hay
783.834 717.729 841.914 804.167
No hay
804.167
N.A. 20% 8% 8% N.A. 22% 9% 5%
P
a
p
a
Chocont
4.187.237 4.353.803 5.209.803
No hay
4.965.718 3.011.111 4.999.500 6.033.333 ** Gm
** gp
5.500.000
0% 18% 8% 7% 13% 11% 6% 4%
Ipiales
-311.018 -273.106 679.683
No hay
205.026 -417.688 -915.289 368.000
*** Mp
-250.425
36% 67% 58% 139% 60% 11% 3% 36%
P
l
t
a
n
o
Fuente de
oro
8.209.017 7.017.410 8.965.519
No hay
8.851.934 7.530.001 8.033.333 9.975.000
*** Gp mp
9.800.000
N.A. 14% 3% 2% 8% 5% 6% 2%
Quimbaya
1.231.362 1.808.894 237.962
No hay
403.851 1.203.500 821.749 120.040 *** Gp mp
gm
194.386
0% 34% 45% 27% 8% 43% 70% 18%
M
a
z
Mara la
baja
N.A. 1.792.666 330.738
No hay
373.736 N.A. 4.258 -55.833
* Mp
-33.833
N.A. 85% 32% 30% N.A. 12% 21% 19%
Granada
1.526.424 1.179.148 1.021.216
No hay
1.121.697 900.746 970.000 772.000
No hay
837.577
13% 13% 10% 7% 9% 22% 46% 23%
Total diez zonas
2.803.847 2.551.618 2.688.567
No hay
2.673.634 1.813.800 1.245.118 1.106.371
No hay
1.156.955
4% 8% 3% 2% 14% 16% 6% 7%
P
a
l
m
a
Sabana de
torres
2.083.876 -83.250 254.637 *** Pg
*** mg
358.438
0% -279% 117% 54%
El retn
3.934.291 3.594.741 3.647.416
No hay
3.657.096
0% 16% 6% 6%
Nota al cuadro: GM diferencias signicativas entre grandes y medianos productores. GP diferencias signicativas entre grandes
y pequeos productores. MP diferencias signicativas entre medianos y pequeos productores. ***al 1% (sumamente alto nivel
de probabilidad de encontrar diferencias) ** al 5% (muy alto) *al 10% (alto)
-93-
Los indicadores para la agricultura familiar
En el Cuadro 15 los pequeos productores se dividen en dos grupos: los familiares, carac-
terizados porque el valor imputado de la mano de obra familiar (no paga) supera el 10%
del valor de la mano de obra total, y los no familiares, cuyos sistemas de produccin tienen
costos casi o totalmente monetizados. Es preciso aclarar que, como se anot, los datos de
este cuadro se circunscriben a la muestra y no representan el universo porque no fueron
expandidos estadsticamente. Teniendo en cuenta esta limitacin, el resultado es que los
productores familiares presentan niveles de rentabilidad inferiores a los de los pequeos
productores no familiares, pero sin que se observen diferencias signicativas con los gran-
des y medianos agricultores. Es decir, en trminos generales siguen la misma tendencia
que se ha venido sealando: solamente con excepciones, los diversos tipos de productores
no presentan diferencias signicativas en la rentabilidad tanto tcnica como neta.
En cuanto a la eciencia tcnica en el uso de la tierra, los productores familiares pre-
sentan menores niveles (signicativamente ms bajos). Este resultado es contrario
a lo que hubiera sido de esperar a juzgar por el resultado de varios estudios de caso.
Una posible explicacin es que en estas zonas de alto desarrollo relativo de la actividad
agrcola y de muy alta monetizacin de la agricultura a pequea escala, la inversin en
capital determina los resultados econmicos de la actividad agrcola, mientras que en
otras zonas los productores pequeos pueden optimizar el uso de la tierra obteniendo
mejores resultados en cuanto a generacin de ingresos netos por unidad de supercie.
Cuadro No. 15. Rentabilidad tcnica, rentabilidad neta y eciencia tcnica en el uso de la tierra, para producto-
res familiares y no familiares para diez zonas. 2012. (Mtodo convencional )
Nmero de productores Rentabilidad neta Rentabilidad tcnica
Eciencia tcnica del uso de la tierra
Pesos por hectrea
Familiares 289
45% 48% 1.830.080
9% 9% 15%
Grandes 116
48% 51% 2.803.847
13% 13% 14%
Medianos 249
48% 51% 2.551.618
10% 10% 12%
Pequeos no familiares 743
55% 58% 3.026.582
5% 5% 6%
Total 1388
51% 54% 2.673.634
4% 4% 5%
Diferencias ** Fp ** Fp
** Fg * fm
*** F p
pequeos no familiares. MP diferencias signicativas entre medianos y pequeos productores. FP diferencias signicativas entre
familiares y pequeos no familiares ***al 1% (sumamente alto nivel de probabilidad de encontrar diferencias) ** al 5% (muy alto)
*al 10% (alto). Fuente: Este estudio.
-94-
Finalmente, si se tiene en cuenta que los sistemas de produccin de los pequeos tienen
un tamao promedio inferior al de la Unidad Agrcola Familiar de cada municipio, se
puede armar, con base en los datos del Cuadro 16, que efectivamente cuando los pro-
ductores pequeos acceden a condiciones productivas relativamente aceptables (o a un
entorno favorable), logran obtener ingresos agropecuarios que los colocan por encima
de los niveles de pobreza. Debe tenerse en consideracin que todos estos productores
son minifundistas, entendido el minifundio como la unidad de supercie que est por
debajo de la Unidad Agrcola Familiar. Si se tienen en cuenta las diferencias entre los
tres rangos de productores, estos datos ponen de presente que el tamao del sistema
productivo es importante para garantizar mejores niveles de vida de la poblacin rural
y que la alta desigualdad de ingresos no proviene de problemas de eciencia sino espe-
cialmente de distribucin de los recursos.

Cuadro No. 16. Relacin entre el ingreso neto agropecuario y la lnea de pobreza rural.
Colombia diez zonas agrcolas, 2012
Diez zonas
Ingreso neto agropecuario/lnea de pobreza
44.11 6.59 1.58
***GM GP MP
6.03
2% 14% 4% 5%
pequeos productores. MP diferencias signicativas entre medianos y pequeos productores. ***al 1% (sumamente alto nivel de
probabilidad de encontrar diferencias) ** al 5% (muy alto) *al 10% (alto)
Conclusiones
Los indicadores muestran claramente que no hay diferencias sistemticas en la eciencia
econmica entre grandes, medianos y pequeos productores, ni en el cultivo principal
ni en el sistema de produccin para las diez (10) zonas consideradas de manera con-
junta, aunque a nivel de zonas y cultivos especcos si aparecen algunas disparidades
a favor de uno u otro tamao de productores. Esta armacin es tambin vlida tanto
para los pequeos productores familiares como para los no familiares (considerados
estos ltimos grupos a nivel de muestra y no de universo).

En n, este estudio concluye que los productores agrcolas, independientemente de la
escala de su actividad productiva, logran ser ecientes cuando acceden a condiciones
econmicas y de entorno aceptables, y que los pequeos demuestran ntidamente no
-95-
solamente su eciencia sino tambin su capacidad para generar desarrollo econmico
y soluciones efectivas a la pobreza rural.
-96-
Anexo 1. La metodologa
La seleccin de las zonas
Para comparar la eciencia de los pequeos, medianos y grandes productores agrco-
las, se identicaron zonas en las cuales se han presentado condiciones relativamente
adecuadas u ptimas para el desarrollo de las actividades agrcolas a pequea, mediana
y gran escala. Para tal efecto se deni un protocolo de seleccin de doce zonas que
cumplieran con dos requisitos: presencia simultnea de grandes, medianos y pequeos
productores agrcolas y altos niveles de actividad agrcola de los seis cultivos selecciona-
dos. No se incluyeron en la seleccin zonas que hubiesen sido afectadas gravemente por
la emergencia invernal de los aos 2011 y 2012, ni aqullas en las cuales se presentasen
conictos violentos muy intensos.
El protocolo de seleccin de zonas, que se explica a continuacin, se aplic con el n de
evitar una seleccin intencionada y de poder llevar a cabo una de naturaleza aleatoria.
Primer paso. De las cinco grandes regiones colombianas Andina, Caribe, Orinoquia,
Pacca y Amaznica, se eligieron las tres primeras por concentrar el 98,5% de la su-
percie cultivada del pas, de acuerdo con las estadsticas del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural (MADR).
Segundo paso. En las tres regiones escogidas, se identicaron los cultivos ms impor-
tantes por rea cosechada en los cuales hubiese concurrencia de los tres tipos de pro-
ductores. Se descartaron cultivos de alta importancia como caa de azcar, banano de
exportacin y ores, por no tener participacin de pequeos productores, y como caa
panelera, yuca y maz manual, por la poca o nula contribucin de grandes productores.
Los frutales y hortalizas tampoco se incluyeron porque corresponden a mltiples cul-
tivos con muy diversas tecnologas.
Los cultivos nalmente seleccionados fueron:
1. Caf (730.168 has)
2. Arroz mecanizado (474.836 has) y arroz riego (297.757 has)
3. Pltano (301.275 has)
4. Palma (252,719 has)
5. Papa (156.531 has)
6. Maz tecnificado (152.136 has)
-97-
Tercer paso. Se seleccion, de acuerdo con el valor de un indicador que combina rea
cosechada y rendimiento, un conjunto de quince a veinte municipios para cada cultivo:
quince cuando el cultivo tena presencia en una sola regin (papa y caf en la Regin
Andina) y veinte cuando participaba del rea cultivada de ms de una regin. En cada
conjunto de municipios se realiz una seleccin aleatoria de los mismos. El resultado
se muestra en el Grco 1.
Grco No. 1. Zonas de estudio

Cuarto paso. En cada municipio se deni el conjunto de veredas ms productoras y se
procedi a seleccionar aleatoriamente una vereda entre aquellas que presentarn una
mayor concentracin del cultivo principal (seleccionado para cada municipio). Cuando
no se cont con informacin estadstica para llevar a cabo este procedimiento, la vereda
se seleccion de acuerdo con el criterio de expertos locales.
Quinto paso. En la vereda seleccionada de cada municipio, se realiz un censo de los produc-
tores para establecer un universo que alcanz a cubrir entre 200 y 300 productores. Cuando
en la vereda seleccionada no existan sucientes productores para llegar a estas cifras, se
continuaba con una de las veredas contiguas que presentara tambin una alta concentra-
cin del cultivo seleccionado. Como puede verse en el Cuadro 17 en cinco de los doce muni-
cipios no hubo el suciente nmero de productores para sobrepasar las 200 observaciones.
Regin

Cultivo Zona

Andina

Caf
Beln de Umbra (Risaralda)
Ciudad Bolvar (Antioquia)

Papa
Chocont (Cundinamarca)
Ipiales (Nario)

Caribe

Palma
Sabana de Torres (Santander)
El Retn (Magdalena)

Pltano
Quimbaya (Quindo)
Fuente de Oro (Meta)

Orinoquia

Maz
Granada (Meta)
mara la baja (Bolvar)

Arroz
Cabuyaro (Meta)
Majagual Sucre)
-98-
El muestreo
Se seleccionaron doce muestras estadsticamente representativas y estraticadas por
tamao de productores, una en cada zona de cada municipio, con un nivel de conanza
del 95%. En casi todas las zonas todos los grandes productores se incluyeron forzosa-
mente por tener un bajo nmero de observaciones.
Una vez clasicados los sistemas de produccin en pequeos, medianos y grandes
productores, fue posible dejar plenamente identicados los estratos en el marco
de referencia muestral. La variable que permiti establecer los estratos, fue el
rea cosechada del cultivo. Esta variable est altamente correlacionada con la
produccin, por lo cual el tamao muestral del universo se estableci con base
en su variabilidad estadstica.
El diseo muestral corresponde a un diseo estraticado (Muestreo Aleatorio
Simple MAS). Se decidi aplicar este tipo de diseo porque los universos
construidos son nitos, claramente divisibles en estratos (de acuerdo al ta-
mao del cultivo). La informacin obtenida es vlida estadsticamente para
el universo construido para cada zona (en cada municipio) por medio del in-
ventario (enlistamiento) de productores explicado anteriormente. Sin embargo,
como a cada zona se lleg de forma aleatoria (probabilstica), esta informacin
representa una aproximacin altamente probable (pero con un error indetermi-
nado matemticamente) del conjunto de los municipios ms productivos de los seis
cultivos seleccionados.
Inicialmente se encuestaron 1.468 casos correspondientes a sistemas de produccin
7

(Cuadro 17). Despus de la depuracin por vacos de informacin y eliminacin de
casos extremos (con inconsistencias), la base de datos sobre la cual se hizo el anlisis
estadstico contiene 1.388 observaciones.
7 En el acpite siguiente se explica esta categora.
-99-
Cuadro No. 17. Muestra y universo

Tamao del universo Tamao de la muestra
Porcentaje
muestra / universo
G M P T G M P T G M P T
Caf
Beln de Umbra 14 74 129 217 14 35 69 118 100% 47% 53% 54%
Ciudad Bolvar 56 90 104 250 56 35 52 143 100% 39% 50% 57%
Arroz
Cabuyaro 18 15 25 58 18 11 23 52 100% 73% 92% 90%
Majagual 5 18 216 239 5 13 117 135 100% 72% 54% 56%
Papa
Chocont 17 53 172 242 17 26 79 122 100% 49% 46% 50%
Ipiales 22 38 98 158 22 32 66 120 100% 84% 67% 76%
Pltano
Fuente de Oro 3 17 273 293 3 13 171 187 100% 76% 63% 64%
Quimbaya 5 26 214 245 5 20 147 172 100% 77% 69% 70%
Maz
Mara la Baja 7 25 211 243 7 21 93 121 100% 84% 44% 50%
Granada 15 44 114 173 15 37 72 124 100% 84% 63% 72%
Total diez zonas 162 400 1556 2118 162 243 889 1294 100% 61% 57% 61%
Zonas no incluidas en el total de casos
Palma
Sabana de Torres 12 38 111 161 12 35 19 66 100% 92% 17% 41%
El Retn 11 65 73 149 11 55 42 108 100% 85% 58% 72%
Total doce zonas 185 503 1740 2428 185 333 950 1468 100% 66% 55% 60%
Unidades de anlisis
Se trabaj sobre dos unidades de anlisis, el sistema de produccin y el cultivo principal.

El sistema de produccin
8
agropecuario es una unidad productiva en la cual se adelanta
una actividad agrcola, pecuaria, forestal o agroindustrial. El sistema de produccin
puede ser espacialmente continuo y estar constituido por uno o varios predios. Un
predio corresponde a cada una de las unidades espaciales no contiguas, en las cuales
se adelantan actividades agropecuarias, que estn bajo la misma administracin y que
conforman una unidad productiva o sistema de produccin. El acceso a los predios
puede darse simultneamente bajo diversas formas de tenencia como propiedad,
arrendamiento, usufructo, compaas, aparceras, o bien mediante el disfrute de
bienes pblicos o de recursos de uso comn.
En su conjunto, el sistema de produccin est administrado por una familia, un
empresario o un administrador que decide(n) sobre la asignacin de los recursos
y la orientacin de la produccin. Los sistemas de produccin de los pequeos
8 Adaptado de Forero (2012), Economa de la agricultura familiar y de la produccin campesina (Indito).
-100-
productores suelen estar conformados por varios predios, mientras que algunos
grandes empresarios tienden a tener varios sistemas de produccin. En este ltimo
caso un sistema de produccin se diferencia de otro por el hecho de tener diferente
gerente o administrador a sueldo. Cada predio puede, a su vez, tener varias actividades
agropecuarias o agroindustriales. Para establecer los indicadores de eficiencia se
tomaron hasta dos predios por cada productor y hasta tres cultivos en cada predio.
Cuando el sistema de produccin estaba compuesto por ms de dos predios, se tom
informacin agregada sobre los predios tres a seis.
Un arreglo (o cultivo) corresponde a la distribucin espaciotemporal de las especies
cultivadas. Los cultivos se pueden plantar solos (monocultivo) o acompaados por otros
(policultivo: en asocios, rotaciones, relevos, intercalamientos, franjas, etc.), lo cual se
define como arreglo espacial. En un mismo espacio (rea o lote de un predio) pueden
darse uno o varios ciclos productivos (en relevo o rotacin) en un ao agrcola.

La encuesta
El diseo de la encuesta fue uno de los retos ms importantes que debi afrontar esta
investigacin en virtud de la altsima complejidad de las unidades de produccin agrope-
cuarias. Se hizo necesario levantar una informacin muy amplia y con una organizacin
muy compleja, por predios y por cultivos. El formulario recoge la informacin necesaria
para hacer los balances econmicos y calcular los indicadores de eciencia econmica
que dieran repuesta a las preguntas de esta investigacin, adems de acopiar datos
sobre algunas variables descriptivas de los sistemas de produccin.
La encuesta consta de 267 preguntas dedicadas, en su gran mayora, a captar la
organizacin econmica de los pequeos, medianos y grandes agricultores en las
zonas seleccionadas. Fue estructurada con una seccin introductoria y seis m-
dulos. Las preguntas introductorias se ocupan de la informacin operativa y de
la identicacin del sistema de produccin. Con el mdulo uno se obtuvieron los
datos sobre las actividades agrcolas de los predios y cultivos, datos que fueron
empleados para hacer los clculos de los costos e ingresos y de los indicadores
de eciencia econmica. Con los otros cinco mdulos se obtuvo la informacin
complementaria sobre ingresos de los productores: con los mdulos dos y tres
los ingresos obtenidos en sus actividades pecuarias y la cuanticacin del au-
toconsumo en dichas actividades; con el mdulo cuatro se busc captar alguna
informacin sobre la organizacin empresarial y con el mdulo 5 el acceso a
crdito, subsidios y el pago de impuestos y contribuciones. Finalmente, el m-
-101-
dulo 6 indaga, para los agricultores familiares que residan con su hogar, la informacin
sobre ingresos causados por negocios del hogar y por el empleo extra predial (por fuera
del sistema de produccin) de los miembros en edad de trabajar de dicho hogar.
La encuesta se organiz de la siguiente manera:
Gua manejo de formulario eciencia econmica de la agricultura. Anlisis comparativo de pequeos, medianos y grandes productores
Pregunta. No Tema
Modo de
diligenciamiento
Divisin de las columnas
Informacin operativa
Informacin general
Diligenciamiento
continuo

Identicacin
1 - 13
I. Informacin general /
cultivo seleccionado
Diligenciamiento
continuo

14
Ii. Informacin general
sobre los predios
Diligenciamiento por
columnas
Predio
Ubicacin
del predio
Fecha ltima cosecha
y extensin / cultivo
seleccionado
Otros cultivos del
predio
Orden de
diligenciamiento del
predio
16 Registro de personas
columnas
Nro. De
orden
Nombres y
apellidos
Edad (aos)
Relacin con el/la jefe
de hogar
Nmero de aos
cursados (aprobados
Modulo 1. Informacin de los predios
I
n
f
o
r
m
a
c
i
n

e
x
h
a
u
s
t
i
v
a
Predio 1 escogido
17 -
25
Informacin general
Diligenciamiento
continuo

26 -
28

columnas
Cultivo seleccionado Segundo cultivo Tercer cultivo
01 02 03
30 -
70
Cultivo permanente
columnas
01 02 03
71 -
106
Cultivo transitorio*
columnas
01 02 03
107 -
111
Preguntas simplicadas
para dems cultivos del
predio s hay ms de 3.
Diligenciamiento
continuo

I
n
f
o
r
m
a
c
i
n

e
x
h
a
u
s
t
i
v
a
Predio 2
112 -
120
Informacin general
Diligenciamiento
continuo

121 -
123

columnas
Cultivo seleccionado
01
Segundo cultivo
02
Tercer cultivo
03
125 -
165
Cultivo permanente
columnas
01
Segundo cultivo
02
Tercer cultivo
03
166 -
201
columnas
01
Segundo cultivo
02
Tercer cultivo
03
202 -
206
Preguntas simplicadas
para dems cultivos del
predio s hay ms de 3.
Diligenciamiento
continuo

Nota: las preguntas correspondientes a cultivo transitorio sern diferenciadas con letra verde
Contina
-102-
-102-
Predio 3
I
n
f
o
r
m
a
c
i
n

s
i
m
p
l
i
c
a
d
a
207 -
209
Informacin general
Diligenciamiento
continuo

210 -
214
columnas
Cultivo seleccionado transitorio
01
Segundo cultivo
De rotacin
02
Tercer cultivo
Mayor extensin despus del
seleccionado
03
Cultivo permanente
columnas
permanente
01
Segundo cultivo
seleccionado
02
Tercer cultivo
seleccionado
03
No hay cultivo
permanente
columnas
No hay Mayor extensin Mayor extensin
01 02 03
Nota: se conserva la misma estructura para:
predio 4: preguntas 215 - 222
predio 5: preguntas 223 - 230

Si hay presencia de ms de cinco (5) predios, se repite el mdulo tanta veces como sea necesario hasta completar todos los predios del sistema de produccin
Maquinaria (cubre todos los predios y cultivos)
231 Maquinaria agrcola
columnas
A.Tipo y
caracterstica
B. Modelo (ao)
D.
Mantenimiento
anual
E. Paga tractorista
o lo maneja la
familia?
Alquila la
maquinaria?
232 - 237 Infraestructura agrcola
Diligenciamiento
continuo

Modulo 2 actividades extractivas e ingresos por otras actividades
1 - 4 Informacin general
Diligenciamiento
continuo

Modulo 3 produccin de autoconsumo y pecuario
1
Animales que tiene el
dueo del cultivo
columnas
Rubro
Nmero total de
animales
Propios En compaa
2
Productos de sus
animales dej para
autoconsumo de la
familia
columnas
Rubro Cantidad Unidad Equivalente en kilos de la unidad
Modulo 4 organizacin empresarial y precio de la tierra
Diligenciamiento
continuo

Modulo 5. Crdito
Diligenciamiento
continuo

Modulo 6. Empleos, jornales y otras actividades
columnas
Nmero de orden 1
Nmero de
orden 2
Nmero de orden 3 Nmero de orden 4
Se hicieron varias pruebas piloto del formulario, el cual se aplic nalmente entre el
15 de septiembre y el 6 de noviembre de 2012.
-103-
-103-
Clculo de los indicadores
Como se anot anteriormente, se denieron dos indicadores de eciencia econmica:
la rentabilidad (tcnica y neta) y la eciencia tcnica del uso de la tierra.
Los indicadores se calcularon tanto para el sistema de produccin como para el cultivo
principal. El indicador del sistema de produccin agrega la informacin del conjunto
de predios y cultivos que lo componen. Y para el cultivo principal, se agregan los datos
de todos los predios en donde se adelanta este cultivo.
Cuadro No. 18. Indicadores que se calcularon para el sistema de produccin y para el cultivo principal
Los ingresos brutos estn dados por la suma del valor de las ventas (utili-
zando el precio reportado por los productores), el valor del autoconsumo
(imputando precios nacionales para cada uno de los productos autoconsu-
midos) y el valor del almacenamiento (utilizando el precio reportado por
los productores).
Para los costos directos se suman el valor de la maquinaria (arrendamiento
cuando es alquilada o, cuando es propia, depreciacin, combustible y pago
al maquinista), valor de los insumos, gastos en benecio, riego y transporte
de los diferentes productos, mano de obra contratada, mano de obra familiar
(valorada al jornal vigente en cada zona), asistencia tcnica, depreciacin de
la infraestructura, y, para cultivos permanentes, gastos relacionados con el
mantenimiento anual del cultivo (soqueo, renovacin e instalacin).
Descripcin Forma de clculo
Rentabilidad tcnica del cultivo
principal
La rentabilidad tcnica es un indicador de
eciencia que permite ver, en porcentaje,
cuanto mayores son los ingresos netos que
los costos directos asociados a la produccin
agrcola.
Rentabilidad tcnica del sistema de
produccin
Rentabilidad neta del cultivo principal La rentabilidad neta se interpreta de la
misma manera que la rentabilidad tcnica,
solo que en este caso se incluyen adems de
los costos directos, los costos indirectos.
Rentabilidad neta (Agrcola total) del
sistema de produccin
Eciencia tcnica del uso de la tierra
La eciencia tnica del uso de la tierra es un
indicador que permite calcular, por hectrea
cultivada, cual es el valor de la ganancia
tcnica.
Ingreso bruto costos directos
costos directos
Ingreso bruto costos directos costos indirectos
costos directos + costos indirectos
Ingreso bruto costos directos
rea
-104-
Los costos indirectos comprenden el valor pagado en el ao agrcola por concepto de
los arrendamientos de la tierra, los intereses de los crditos realizados para nanciar la
produccin agrcola y pecuaria, los impuestos, las contribuciones y los seguros.
El alto nmero de variables que se procesan para el clculo de los indicadores se puede
ejemplicar con el ingreso bruto que es una de las variables que se incluyen en las fr-
mulas de las rentabilidades tcnica y neta recin mencionadas. Para calcular el ingreso
bruto se suman las ventas, el valor del autoconsumo y el valor de la cantidad almace-
nada. Para calcular el valor de las ventas se toma informacin de hasta 41 respuestas
sobre cantidades vendidas y precios de los productos. El nmero de respuestas (o de
tems diligenciados en la encuesta) depende del nmero de predios y de cultivos que
tuviese cada productor.
Los procedimientos estadsticos
Una vez obtenidos los indicadores para cada agricultor, se realizan las estimaciones de
los parmetros de inters. De acuerdo con el diseo muestral se calcula el valor de la
media y su respectivo coeciente de variacin.
Para cada dato presentado en los cuadros se especica el coeciente de variacin (c.v.e.)
que debe ser ledo de la siguiente manera:
Cuadro No. 19. Lectura de coecientes de variacin
Nota: A menor c.v.e. mayor precisin en la representatividad estadstica. El DANE por su parte
dene estos rangos de la siguiente manera: hasta 7% la informacin es precisa, entre 8 y 14%
aceptable; entre 15% y 20% utilizar con precaucin, mas de 20% poco precisa, utilizar solo con
nes descriptivos. DANE. Direccin de Censos y Demografa: Estimacin e Interpretacin Del
Coeciente De Variacin De La Encuesta Cocensal, Censo General de 2005, junio de 2008.
Se aplicaron dos mtodos para analizar las diferencias estadsticas entre los estratos
(pequeo, mediano y grande). El primero, que se denomina mtodo convencional, me-
diante el cual se calcula la varianza de cada indicador expandida al universo y se hace
Grado de precisin Valores del coeciente de variacin (C.V.E.)
Alto Menor a 5%
Muy bueno Entre 5% y 7,5%
Bueno Entre 7,5% y 15%
Aceptable (el valor estimado debe tomarse como un
dato de referencia)
Entre 15 y 30%
Inaceptable Mayor del 30%
-105-
un anlisis estadstico de diferencias de medias, inicialmente mediante una Anova y
una prueba t para los datos que resultaron con diferencias signicativas.
Como una alternativa al mtodo convencional de clculo, se realiza la estimacin del
valor ms probable dentro de la distribucin muestral para tres indicadores: rentabilidad
tcnica, rentabilidad neta y eciencia tcnica de la tierra. Se trata de una estimacin de
la mediana por el mtodo Bootstrap (remuestreo).
Se decidi utilizar adicionalmente este estimador por ser ms robusto y porque tiene en
cuenta la distribucin de cada uno de los indicadores dentro de los estratos. El mtodo
Bootstrap permite hacer una estimacin de la varianza muestral de la mediana para
calcular los coecientes de variacin expandidos sobre el universo muestral. El mtodo
Bootstrap se aplica re-muestreando 10.000 veces el 75% de la muestra en cada uno de
los estratos. En cada iteracin se calcula la mediana y con los 10.000 valores resultantes
se ajusta la distribucin del parmetro y se obtienen las estimaciones de la varianza de
la mediana.
A los valores obtenidos se les aplic un anlisis probabilstico de diferencias no para-
mtricas de medianas.
Los bajos coecientes de variacin obtenidos para casi todos los indicadores, dan cuenta
de una informacin que result ser altamente conable. Se tiene, por lo tanto, un alto
grado de certeza de los indicadores de eciencia econmica calculados para cada una de
las zonas y para el conjunto de productores entrevistados, as como para la eciencia
tcnica en el uso de la tierra.
De los dos mtodos se derivan esencialmente las mismas conclusiones generales, aunque
cada uno ofrece matices para la interpretacin, en la medida en que, para algunos casos,
las diferencias estadsticas de los indicadores no son las mismas. Se preere en este texto
incorporar al anlisis las diferencias entre los valores ms probables obtenidos por el
mtodo de Bootstrap.
Para analizar globalmente el comportamiento de los indicadores, se agregaron por es-
tratos (grandes, medianos y pequeos) las observaciones hechas en cada zona con sus
respectivos factores de expansin. En este agregado no se incluyeron los casos de las
zonas palmeras de Sbana de Torres y El Retn. El hecho es que como la palma es un
cultivo de un ciclo muy largo, cayeron en la muestra y se encuestaron algunos sistemas
de produccin que no estaban en plena produccin, por lo cual no reportaron ingresos
-106-
ni costos consistentes para el clculo de los indicadores. Aunque se trat de corregir
hasta donde fue posible este sesgo, las estimaciones para estas dos zonas, aunque
indicativas, resultaron ser de una conabilidad muy inferior a las de las otras diez
zonas incluidas en los anlisis agregados. Por ello, se presentan las estimaciones de
estas dos zonas por aparte.

-107-
Anexo 2. Informacin de los productores y las zonas estudiadas
Las caractersticas de los productores en cada una de las zonas
En el Grco 1 uno se presentan las reas de los sistemas de produccin estudiados en
las doce zonas. Se destaca la muy alta especializacin en el cultivo principal.

Grco No. 2. reas promedio del sistema de produccin y del cultivo principal para los doce municipios. Ha
(Ha)
-108-
En el Grco 2 se incluyen los ingresos y costos promedio, para cada cultivo y zona,
segn el tamao de los productores.
Grco No. 3. Ingresos brutos promedio y costos promedio de los productores en las doce zonas
seleccionadas, segn tamao.
(Millones de pesos. 2012)

Nota: Cuando aparece un solo dato en la barra signica que el rea del cultivo principal y la del sistema de produccin coinciden.
-109-
-110-
Caractersticas socioeconmicas

Algunas caractersticas biofsicas y socioeconmicas de los doce municipios selecciona-
dos se presentan en el Recuadro 1.
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Anexo 3. Datos complementarios

para el sistema de produccin
Coecientes de variacin (c.v.e.) en cursiva y color azul.
Producto Zona
Tamao
G M P
Caf
Beln de Umbra
13,84 7,53 0,43
**PG **MG
3,54
0% 24% 41% 19%
Ciudad Bolvar
39,37 9,31 1,59
*** PG MP MG
13,98
8% 16% 20% 14%
Arroz
Cabuyaro
7,94 4,65 1,21
NO HAY
3,62
0% 16% 11% 28%
Majagual
15,35 8,09 0,79
** MP
1,17
N.A. 21% 10% 12%
Papa
Chocont
11,85 3,72 1,12
***PG MP MG
2,32
0% 19% 9% 11%
Ipiales
-3,69 -0,35 0,39
NO HAY
-0,57
23% 51% 39% 66%
Pltano
Fuente de Oro
78,28 16,99 4,59
***PG MP MG
6,84
N.A. 14% 5% 9%
Quimbaya
14,78 7,12 0,07
*MP *PG
1,06
0% 33% 104% 23%
Maz
Mara la Baja
N.A. 6,78 0,29
NO HAY
0,48
N.A. 54% 24% 30%
Granada
22,46 6,11 1,36
***PG MP MG
5,11
17% 17% 14% 16%
Palma
Sabana de Torres
195,64 -9,95 0,38
**PG ** MG
21,29
0% 54% 139% 47%
El Retn
278,83 38,30 5,86
*PG *** MP * MG
31,12
0% 23% 7% 26%
Total nacional
44,11 6,59 1,58
***PG MP MG
6,03
2% 14% 4% 5%
-112-
Recuadro No. 3. Relacin entre ingreso neto agropecuario y lnea de pobreza rural para el cultivo principal

Coecientes de variacin (c.v.e.) en cursiva y color azul.
Producto Zona
Tamao
G M P
Caf
Beln de Umbra
13,62 6,85 0,38
** PG *** MP
3,27
N.A. 27% 48% 21%
Ciudad Bolvar
36,67 9,31 1,55
*** PG MP MG
13,24
9% 16% 20% 15%
Arroz
Cabuyaro
7,93 -3,53 1,21
NO HAY
1,23
N.A. -68% 8% 116%
Majagual
15,35 8,07 0,84
NO HAY
1,22
N.A. 21% 12% 12%
Papa
Chocont
11,43 3,81 0,36
*** PG MP MG
1,76
N.A. 20% 162% 28%
Ipiales
-7,83 -0,37 0,14
NO HAY
-1,44
N.A. -47% 101% -46%
Pltano
Fuente de Oro
77,50 16,97 4,74 ** PG ** MG
*** MP
6,96
N.A. 14% 5% 9%
Quimbaya
14,78 5,70 -0,12
NO HAY
0,76
N.A. 35% -88% 30%
Maiz
Mara la Baja
NA 0,00 0,03
NO HAY
0,03
N.A. -1328% 114% 123%
Granada
16,38 5,12 0,72
** PG ** MP
3,72
22% 19% 10% 18%
Palma
Sabana de Torres
195,64 -9,88 0,38
NO HAY
21,32
N.A. -54% 139% 47%
El Retn
278,83 38,09 5,69
*** PG MP
30,96
N.A. 23% 7% 26%
Total nacional
41,68 5,72 1,41
*** PG MP MG
5,55
3% 15% 6% 6%
-113-
Bibliografa
Berry, Albert y Bejarano, Jess Antonio (directores) (1990). El desarrollo agropecuario en Colombia.
Informe Final de la Misin de Estudios del Sector Agropecuario Tomo I. Ministerio de Agricultura
Departamento Nacional de Planeacin. Bogot.
Forero lvarez, Jaime (editor) (2010). Economa campesina, pobreza, tierra y desplazamiento en
Colombia en El campesino colombiano, entre el protagonismo econmico y la indiferencia de la
sociedad. Autor del captulo.
Forero lvarez, Jaime (2011). Algunas caractersticas econmicas de los sistemas de produccin familiares
rurales. Sin publicar.
Forero lvarez, Jaime (2010). Economa campesina, pobreza, tierra y desplazamiento en Colombia en J.
Forero A. (editor) (2010) El campesino colombiano, entre el protagonismo econmico y la indiferencia
de la sociedad. Autor del captulo.
Forero J. Corrales E., Estvez, L. y colaboradores (2012). Proyecto: viabilidad econmica y ambiental de
sistemas de produccin familiares agropecuarios sostenibles y convencionales en los pases andinos.
Sispand I Informe final. Caps. 1 y 3.
Lpez Castao, Hugo; Cardona Arango, Alonso; Garca Zuluaga, Jorge (2000). Empleo y Pobreza Rural
1988 1997. CIDE CEAG IICA TM Editores. Bogot.
-115-
Acaparamiento e inversin
extranjera en tierras. Propuestas
para su regulacin en Colombia*

Fernando Barberi
Yesid Castro
Jos Manuel lvarez
*Este artculo fue preparado en el 2012
para la Comisin de Seguimiento a la
Poltica Pblica sobre Desplazamiento
Forzado y cont con el apoyo de la
Embajada del Reino de los Pases
Bajos. Los autores agradecen los
comentarios de Luis Jorge Garay.
Introduccin
El fenmeno de las compras de tierras a gran escala
Restricciones al mercado de tierras y a la inversin extranjera
en tierras
Los proyectos de ley que buscan restringir la inversin extranjera en
Colombia
Resumen comentado del proyecto de ley sobre inversin extranjera en
el sector agropecuario y su relacin con la sentencia c-644 de la corte
constitucional
Es factible restringir la inversion extranjera en tierras?
Adjudicacin de baldos
La inversin en tierras que no son propiedad del Estado
Reexiones nales
Anexo 1
Restricciones a la inversin en tierras en algunos pases
Anexo 2
Proyecto de ley en materia de inversin extranjera presentado por el
gobierno a consideracin del Congreso de la Repblica
Contenido
117
118
124
125
126
137
138
142
144
145
153
-117-
Introduccin
La escasez de alimentos que puede producirse en el mediano y largo plazo, la utilizacin
de productos agrcolas para la produccin de biocombustibles y la relativamente poca
disponibilidad de tierras aptas para cultivos generaron el fenmeno de compras masi-
vas de tierras en los pases subdesarrollados
1
. Segn el grupo Inercia Valor, los mayores
pases compradores fueron: China, Corea, Arabia Saudita, Qatar y Emiratos rabes;
los principales pases vendedores de frica: Congo, Etiopa, Madagascar, Mozambique,
Sudn y Tanzania, y los de Asia: Camboya, Indonesia, Filipinas, Laos y Pakistn. Este
fenmeno debe ser regulado para, entre otros propsitos, evitar poner en riesgo la
seguridad alimentaria de los pases en desarrollo.
El presente documento aborda en la primera parte algunas de las caracte-
rsticas del fenmeno de compras masivas de tierras con especial nfasis
en la inversin extranjera; en la segunda se reere a las restricciones al
mercado de tierras y a la inversin extranjera en tierras existentes en
algunos pases; en la tercera analiza el proyecto de ley que cursa en el
Congreso de la Repblica presentado por el Ministro de Agricultura
y Desarrollo Rural (MADR) para regular la inversin extranjera, en
la cuarta estudia la viabilidad de imponer restricciones a las compras
de tierras y a la utilizacin de la gura del derecho real de supercie,
tanto en lo que se reere a terrenos baldos como a transacciones entre
particulares a la luz de los acuerdos de libre comercio y de proteccin
de inversiones suscritos por el pas, y en la ltima se ofrecen unas
reexiones nales sobre el acaparamiento de tierras tanto por parte de
inversionistas extranjeros como de inversionistas nacionales. De igual
manera, el documento incluye dos anexos. El primero de ellos presenta las
restricciones a la compra de tierras y a la inversin extranjera en tierras en
un conjunto de pases, y el segundo incluye el proyecto de ley presentado
por el gobierno al Congreso.
1 La FAO estima que se necesitan US$83,OOO millones de inversin por ao para que el mundo pueda
alimentar su poblacin en el 2050.
-118-
El fenmeno de las compras de tierras a gran escala
La globalizacin de la economa mundial y los factores recin sealados han conducido
a un aumento inusitado en las transacciones internacionales de derechos de propie-
dad, uso y control del menos mvil de los factores de la produccin: la tierra. De
acuerdo con las cifras recopiladas por Land Coalition Partnership, desde 2001 has-
ta mediados de 2011, en los pases en desarrollo han sido vendidas, arrendadas,
cedidas bajo permisos o estn siendo negociadas 227 millones de hectreas la
mayor parte con inversionistas internacionales
2
. Esta supercie equivale a dos
veces el tamao de Colombia, e incluye transacciones relacionadas con una
amplia variedad de usos de la tierra: agricultura (produccin de alimentos,
biocombustibles, lea, captura de carbono), turismo y explotacin minera.
La situacin ha llegado al punto de que en algunos pases como Argentina
y Sudn, la inversin extranjera posee ms del 10% del suelo.
Las concesiones de tierras a inversionistas extranjeros han sido un meca-
nismo tradicional para la explotacin minera. La parte novedosa del auge
reciente de transacciones internacionales de derechos sobre la tierra est
en las inversiones agrcolas. De acuerdo con el ms reciente anlisis de la
base de datos Land Matrix, desde 2001 se han registrado en los pases en
desarrollo 1.217 transacciones de tierras agrcolas, con una supercie total
de 83.2 millones de hectreas
3
. El nmero de transacciones se aceler du-
rante la crisis de alimentos de 2007/2008 y alcanz su mximo en 2009
4
. En
los ltimos tres aos el ritmo de transacciones de tierras se ha desacelerado
debido, entre otras causas, a la moderacin de los precios de los alimentos, la
crisis nanciera y una mayor conciencia de los inversionistas sobre los riesgos
asociados a este tipo de inversiones. Un ejemplo de estos riesgos es la reciente
decisin de la Corte Constitucional de Colombia, de restablecer la norma que
prohbe a toda persona adquirir extensiones mayores a una Unidad Agrcola
2 Oxfam (2011).
3 Anseeuw, W. et al. (2012).
4 Est ampliamente reconocido que el boom de los precios de los alimentos en 2008 renov el inters de
los inversores por la tierra: de hecho, desde mediados de 2008 a 2009, las transacciones registradas de terrenos
agrcolas realizadas por inversores extranjeros en los pases en desarrollo se dispararon en un 200 por ciento.
aproximadamente. Oxfam Nuestra tierra, nuestras vidas.Tiempo para la compra masiva de tierras. Nota
informativa de Oxfam, noviembre 2012. Consulta internet, feb 25 2013. Esta opinin no es sin embargo
compartida por la Fao, organismo que sostiene que el boom de precios no constituy un factor que hubiera
desencadenado o acelerado el fenmeno de acaparamiento de tierras tanto por inversionistas extranjeros como
por inversionistas nacionales. Para esta institucin el fenmeno es atribuible no slo a la necesidad de una
mayor produccin de alimentos, sobre todo de carne vacuna(al menos en Amrica Latina y el Caribe, sino ante
todo a la de cultivos multiusos: alimentos-forraje biocombustibles y a la produccin de especies forestales.
-119-
Familiar en tierras que fueron adjudicadas por la Nacin
5
. De acuerdo con el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, esta decisin habra frenado inversiones por ms de
800 millones de dlares en la Orinoquia
6
. Adicionalmente, el Congreso de Colombia
estudia actualmente varias propuestas para limitar la cantidad de tierras que pueden
ser adquiridas por personas extranjeras. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el
inters comercial por las tierras podra volver a incrementarse, ya que las recientes
alzas de los precios de los alimentos impulsan a los pases ricos a garantizar sus pro-
pios suministros alimentarios, y convierten las tierras en una opcin ms segura y
atractiva para inversores y especuladores.
Aunque algunas organizaciones destacan los potenciales benecios econmicos
y sociales de la inversin extranjera en tierras, muchas otras han llamado la
atencin sobre los riesgos de esas inversiones. FAO indica que ellas pueden dar
lugar al desplazamiento de pequeos agricultores, a la prdida de pastizales y de
ingresos y medios de subsistencia para la poblacin rural y a la degradacin de
los recursos como tierra, agua y biodivesidad
7
. Por su parte, Oxfam seala que
ellas pueden aumentar la desigualdad rural, causar fatales impactos ambientales
y con frecuencia dar lugar a la violacin de derechos humanos.
Oxfam considera igualmente que el fenmeno del acaparamiento de tierras es
denido por los expertos como todo proceso de compra o arrendamiento masivo
de tierras que no es transparente, no cumple con criterios ambientales, desatiende
el principio de libre consentimiento y/o produce desplazamiento de personas. Y eso
es exactamente lo que ha ocurrido en ms de 50 pases, especialmente durante los
aos de 2007 y 2008, justo el perodo de mayor escalada de precios de los alimentos
en el mundo, segn un estudio reciente del Land Matrix Partnership
8
.

Tambin seala que han sido especialmente preocupantes aquellas inversiones que
adoptan la modalidad de acaparamiento de tierras con violacin de los derechos hu-
manos, ausencia de consentimiento previo e informado de las comunidades locales,
y desinters por los impactos sociales y ambientales. La falta de transparencia de los
5 Corte Constitucional (2012). Sentencia C-644.
6 Orinoquia: El frenazo a la altillanura. http://www.semana.com/economia/orinoquia-frenazo-altillanura/
185533-3.aspx
7 FAO. Tendencias e impactos de la inversin extranjera en los pases en desarrollo internet. Consulta feb
25 2013.
8 Una alianza de centros de investigacin, universidades europeas (Universidad de Berna y Universidad de
Hamburgo) y organizaciones de cooperacin internacional entre ellas Oxfam y la alemana GIZ en materias
tales como: la concentracin de la propiedad, la seguridad nacional, la soberana alimentaria, y los derechos
de las comunidades y tenedores informales.
-120-
contratos y la ausencia o ineciencia de los mecanismos de regulacin es tambin mo-
tivo de crtica
9
.
Pero estas compaas trasnacionales no slo compran o arriendan tierras para producir
alimentos y llevarlos a sus pases, sino tambin para especular. Oxfam arma que un
informe del Banco Mundial analiz 56 millones de hectreas en varios pases y encontr
que en el 80 por ciento de ellas no se haba realizado ninguna actividad, ni siembras
ni explotaciones de ningn tipo, sino que se estaba acumulando capital para negocios
futuros. Se sabe que Benetton, por ejemplo, haba comprado grandes extensiones en
Argentina, en las que no cultivaba nada.
El director de la campaa CRECE de Oxfam, Asier Hernado Malax, con base en 1200
casos estudiados concepta que la inversin extranjera acaparadora en tierras genera
pocos puestos de trabajo y paga pocos impuestos. Al respecto indica que un informe del
2011 del Banco Mundial (Rising Global Interest in Farmland: Can it Yield Sustainable
and Equitable Benets?) respalda esta apreciacin: Muchas inversiones no han res-
pondido a las expectativas, y en lugar de generar benecios sostenibles han contribuido
a la prdida de bienes y han dejado a las personas locales peor de lo que estaran sin
esa inversin.
No menos complejo resulta el hecho de que este tipo de inversin extranjera no con-
tribuye a la soberana alimentaria de los pases receptores de la misma. En efecto, dos
tercios de las compras de tierras agrcolas realizadas por inversionistas extranjeros
han tenido lugar en pases donde el hambre es un serio problema. Paradjicamente,
slo una mnima parte de esta valiosa tierra est destinada a alimentar a la poblacin
de dichos pases o a abastecer los mercados locales, tan necesitados de alimentos. En
cambio, esta tierra o bien se deja sin cultivar, mientras los especuladores esperan a que
aumente su valor para as obtener mayores ganancias con su venta, o bien se utiliza
para cultivos de exportacin, en muchos casos destinados a la produccin de biocom-
bustibles
10
. Aproximadamente dos tercios de las inversiones extranjeras en tierras en
los pases en desarrollo tienen como objetivo exportar todo lo que producen en la tierra
que compran
11
. En estas circunstancias bien puede armarse que este tipo de inversin
extranjera en nada contribuye a la soberana alimentaria de los pases y, antes por el
contrario, puede atentar signicativamente contra ella.
9 Citado por Corporacin PBA.Los peligros de la carrera mundial por la tierra en Innovacin rural para
el desarrollo. INTERNET. Consulta 26 de febrero de 2013.
10 K. Deininger y D. Byerlee (2011) op. cit.; Oxfam (2012) Las semillas del hambre, op. cit. Vase tambin
W. Anseeuw, et al (2012) op. cit. citado en Oxfam. Nota informativa de Oxfam, noviembre 2012.
11 W. Anseeuw, et al (2012) ibdem. Citado en Oxfam. Nota informativa de Oxfam, noviembre 2012.
-121-
Los planteamientos que se han venido desarrollando hasta ahora no implican necesa-
riamente que la inversin extranjera en tierras sea mala per-se, ni la inversin nacional
buena per-se. En uno y otro caso la perversidad de la inversin consiste en el acapara-
miento de tierras.

Como acertadamente arma Oxfam, las inversiones bien dirigidas pueden proporcio-
nar a la agricultura a pequea escala tecnologas ms productivas, acceso a mercados
con mayor valor aadido, acceso a conocimientos e informacin de mercado, menores
costes de los prstamos, y nanciacin para cubrir los costes de las operaciones de
cambio de divisas. Dichas inversiones pueden adoptar mltiples formas, no cindose
slo a la inversin en la produccin agrcola o en explotaciones agrcolas. Por ejemplo,
la inversin privada en servicios de apoyo tales como nanciacin, comercializacin,
asistencia tcnica, transporte y almacenaje, pueden ser clave para facilitar el acceso de
los productores locales a los mercados. Si se lleva a cabo de forma sostenible, la inver-
sin en infraestructura, y especialmente en riego, puede ser esencial para aumentar
la productividad y los ingresos de las pequeas familias agricultoras locales.
La inversin privada en todas estas esferas puede ayudar a crear las condiciones
necesarias para un crecimiento amplio e inclusivo, que genere puestos de trabajo
en el campo, incluya a los pequeos productores de alimentos en mercados ms
dinmicos y genere benecios para la inversin en infraestructura. Las empresas
y los inversores extranjeros ofrecen una posible va a mercados de mayor valor
aadido, especialmente para las pequeas familias agricultoras, que pueden
vender su produccin a explotaciones comerciales que hayan conseguido -
nanciacin a travs de sistemas de produccin de carcter contractual que
funcionen de manera integradora y fortalezcan sus capacidades. As, la inver-
sin privada puede estimular en lugar de desplazar a los inversores locales
12
.
Las inversiones, grandes o pequeas, pueden generar puestos de trabajo y me-
dios de vida a la poblacin rural. Sin embargo, esto es realmente positivo slo
si se trata de empleos de calidad, que garanticen un salario mnimo para vivir
con dignidad y que adems respeten todos los derechos laborales, especialmente
aqullos incluidos en los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo
13
.
La inversin privada puede tener efectos sociales positivos cuando se siguen principios
empresariales ticos y sostenibles. En ocasiones, el cumplimiento de dichos principios
12 Oxfam, Ibidem.
13 OIT Normas del Trabajo, http://www.ilo.org/global/standards/lang--es/index.htm
-122-
resulta econmicamente muy benecioso para las empresas, mientras que en otros
casos es necesario que los inversores se esfuercen y asuman algunos costes para poder
garantizar que las comunidades se benecien de su inversin. Esta garanta supone,
fundamentalmente, velar por que las inversiones no causen ningn perjuicio. Aunque
las empresas privadas necesitan adoptar nuevas prcticas empresariales e innovar para
lograr ser sostenibles y comercialmente viables, tambin es necesario que los gobiernos
regulen y respalden a estas empresas y sus modelos de inversin.
Por su parte, la FAO sostiene que los modelos de desarrollo que dejan el control de la
tierra en los agricultores suponen un incentivo para invertir en mejoras a la tierra y
favorecen el desarrollo sostenible. La combinacin de capital, experiencia en gestin
tecnolgica y comercializacin con mano de obra y conocimiento local pueden consti-
tuirse en clave del xito.
Colombia no ha sido ajena a la problemtica de las compras masivas de tierras. Si bien
es cierto que, segn la FAO, la inversin extranjera, que se ha incrementado sustan-
cialmente en los ltimos aos, como quiera que pas de US$ 17 millones en el periodo
comprendido entre el 2002 y el 2006 a US$ 227 millones en el lapso comprendido entre
los aos del 2007 y el 2011
14
, no ha dado lugar al acaparamiento de tierras, como s ha
sucedido en Brasil y Argentina, no lo es menos que en el pas se presenta un elevado
grado de acaparamiento de tierras si al capital extranjero invertido se adiciona el capi-
tal nacional. En efecto, segn este organismo, Colombia es el quinto pas, de los 17 de
Amrica Latina y el Caribe en que realiz en el 2011 el estudio en esta temtica, en el
que se ha registrado un mayor acaparamiento de tierras, que adems ha repercutido
negativamente sobre la seguridad alimentaria
15
. Esta institucin sostiene que el fen-
meno del desplazamiento ha generado problemas en la produccin el abastecimiento
y acceso a los alimentos. En segundo lugar, el estudio recin referido seala que los
sectores en los que se ha presentado una concentracin reciente de tierras y capital han
sido palma aceitera, remolacha, caa de azcar, arroz, maz y silvicultura. El pas cuenta
con inversionistas extranjeros en tierras por parte de estadounidenses, europeos, japo-
neses, brasileros y chilenos, a diferencia de pases como Brasil y Argentina en los cuales
los inversionitas extranjeros en tierras provienen del Golfo Prsico, de China y Corea.
Colombia puede ver incrementado el acaparamiento de sus tierras por parte de inver-
sionistas extranjeros, particularmente por las ventajas que al menos aparentemente
14 Banco de la Repblica, Subgerencia de Estudios Econmicos-Balanza de Pagos.
15 Borrs Jr. Saturnino; Franco C Jennifer; Kay, Cristbal; y Spoor, Mark (2011). El Acaparamiento de
Tierras en Amrica Latina Visto desde una Perspectiva Internacional Amplia, FAO. Borrador.
-123-
se presentan en la regin de la Orinoquia y particularmente en la Altillanura. El pas,
segn Fernando Soto Baquero, ocial de polticas de la FAO, es un pas auto-sostenible
y considerado como uno de los 10 pases con mayor posibilidad de aumentar su ca-
pacidad productora
16
. En consecuencia, Colombia se ha transformado en un atractivo
punto de inversin para las empresas transnacionales que buscan desarrollar proyectos
agropecuarios de gran escala.
El acaparamiento de tierras existente en el pas, la tendencia hacia las compras masi-
vas de tierras y los riesgos que ellas implican, hace necesario, de una parte, establecer
medidas para impedir una mayor concentracin de la tierra y antes por el contrario
buscar una distribucin ms equitativa de la misma, regular la inversin extranjera en
Colombia y prohibir la adjudicacin de terrenos baldos en propiedad o en usufructo a
los inversionistas extranjeros, y de otra, contar con criterios que permitan distinguir
la inversin acaparadora de tierras del resto de la inversin en este activo productivo.
En lo que se reere a la distincin entre los dos tipos de inversin en tierras, la pregunta
pertinente a formularse sera: qu caractersticas de una inversin en tierras la convierte
en una inversin acaparadora de tierras? Nuevamente, Oxfam presenta una respuesta
atractiva en esta materia al indicar que las caractersticas de sta ltima pueden sinteti-
zarse de la siguiente manera: a) violan los derechos humanos, en particular la igualdad
de derechos de las mujeres; b) conculcan el principio de consentimiento libre, previo e
informado (CLPI), en virtud del cual las comunidades afectadas reciben informacin
sobre la transaccin y tienen la posibilidad de dar o negar su consentimiento a la misma;
c) no se basan en, o ignoran, una evaluacin exhaustiva de las repercusiones sociales,
econmicas y medioambientales de la inversin, entre ellas las cuestiones de gnero;
d) evitan los contratos transparentes que incluyan compromisos claros y vinculantes
sobre empleo y distribucin de benecios, y e) eluden la planicacin democrtica, la
supervisin independiente y la participacin efectiva
17
.
En lo que atae a la regulacin o control a la inversin en tierras y a la inversin ex-
tranjera en este activo productivo baste sealar por ahora que las medidas que puedan
adoptarse no constituiran una excepcin en el mundo, puesto que, como se ver a
continuacin, diversos pases cuentan con este tipo de controles.
16 Pulso por la Inversin Extranjera, El Espectador, Noviembre 12 de 2012.
17 Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra (2011) Declaracin de Tirana: Asegurar el acceso a la
tierra para los pobres en tiempos de competencia intensificada por los recursos naturales, Roma: Coalicin
Internacional para el Acceso a la Tierra, http://www.landcoalition.org/es/about-us/aom2011/tirana-declaration-
sp. Citado en Oxfam, Ibidem.
-124-
Restricciones al mercado de tierras y a la inversin extranjera en tierras
Numerosos pases desarrollados y en desarrollo aplican restricciones al mercado de
tierras y, en ese contexto, a la inversin extranjera en tierras. Las limitaciones a la
compra de tierras por parte de personas, empresas o gobiernos extranjeros es slo un
aspecto de las variadas estrategias de intervencin que afectan el acceso a la propiedad
y el uso de la tierra.
De acuerdo con una encuesta realizada entre los gobiernos de 31 pases de Europa
Central y Oriental y Norteamrica (Canad) sobre restricciones a la propiedad, uso y
transferencia de tierras e inmuebles, las restricciones aplicadas incluyen las siguientes
categoras (entre parntesis el nmero de los pases de la muestra que las aplican)
18
:
Aplican restricciones a la cantidad de tierra que puede poseer un individuo (13).
Prohben las transacciones o subdivisiones de predios por debajo de un tamao
mnimo (12).
Aplican restricciones o requerimientos con respecto al cultivo o uso de la tierra o
inmueble (17).
Limitan el nmero de aos que puede pactarse en los contratos de arrendamiento
(20).
Regulan el monto de los cnones de arrendamiento (12).
Limitan de alguna forma el derecho de venta o transferencia de la propiedad (11).
Aplican restricciones al arrendamiento de tierras e inmuebles a ciudadanos, empresas
o gobiernos extranjeros (9).
Aplican restricciones a la posesin de propiedades por parte de extranjeros (24).
Los pases que aplican restricciones a la propiedad de extranjeros son: Armenia, Austria,
Azerbaijn, Bielorusia, Bosnia-Herzegovina, Chipre, Dinamarca, Eslovenia, Espaa,
Estonia, Federacin Rusa, Francia, Georgia, Hungra, Islandia, Latvia, Lituania, Malta,
18 UN-ECE (2003).
-125-
Noruega, Reino Unido (Inglaterra), Rumania, Repblica Eslovaca, Suiza y Ucrania. Una
de las restricciones ms frecuentes se reere a propiedades en islas y zonas fronterizas.
En algunos pases miembros de la Unin Europea las restricciones no son aplicadas a
ciudadanos de la Unin.
No aplican restricciones, de acuerdo con el mismo estudio, Alemania, Blgica, Canad
(Ontario), Escocia, Finlandia, Holanda y Suecia.
Otros informes reportan la existencia de restricciones en numerosos Estados de los
Estados Unidos, algunas provincias de Canad (Saskatchewan, Prince Edward Island
y otras), Corea del Sur, y pases latinoamericanos como Brasil, Argentina y Uruguay.
En Australia hay pocas restricciones sobre la venta de tierras, aunque actualmente
est en discusin una ley para auditar las tierras y los cursos de agua en manos de
extranjeros
19
. En el Anexo 1 se encuentran las normas de restriccin al mercado de
tierras en Argentina, Brasil, Mxico, Per, algunos Estados de Estados Unidos y
algunas provincias de Canad.
Los proyectos de ley que buscan restringir la inversin extranjera en Colombia
En el pas no existen actualmente restricciones a la cantidad de hectreas que
un colombiano o un extranjero puedan poseer en la totalidad del territo-
rio nacional ni en ninguno de sus municipios, con excepcin de lo que se
reere a la adjudicacin de baldos o a la adquisicin de tierras por medio
del denominado subsidio integral de tierras (SIT), as como al desarrollo
de las actividades productivas en un radio de 5 kilmetros alrededor de
las explotaciones mineras y la existente para los inversionistas extran-
jeros en las franjas costeras y de frontera internacional. Las modalidades
de adquisicin de tierras va adjudicacin de baldos o subsidio integral
de tierras estn limitadas para los ciudadanos colombianos a una Unidad
Agrcola Familiar, en tanto que el acceso a las mismas para los ciudadanos
extranjeros se encuentra prohibido.
El boom de las compras masivas de tierras por parte de extranjeros prendi las
alarmas en el pas, y es as como el Polo Democrtico, el Partido Conservador, el
Partido de la U y el Gobierno nacional han presentado a consideracin del Congreso
de la Repblica proyectos de ley que buscan regular la inversin extranjera en tierras,
dos de los cuales, el del Polo Democrtico y el del Partido Conservador, han sido archiva-
19 Informe de ponencia al Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2012.
-126-
dos por vencimiento de trminos, mientras que se acord que el proyecto del gobierno y
el del partido de la U se discutirn de manera conjunta. Ninguno de estos proyectos, sin
embargo, contempla disposiciones enfocadas a restringir el acaparamiento de tierras
por parte de inversionistas nacionales. A continuacin se presentar un resumen
comentado del proyecto de ley sometido por el gobierno nacional a consideracin
del Congreso de la Repblica y se propondr un conjunto de modicaciones al mis-
mo, as como tambin se incluirn otras propuestas en la direccin de disminuir
el acaparamiento de tierras en el pas.
Resumen comentado del proyecto de ley sobre inversin extranjera en el sector agropecuario y su
relacin con la sentencia c-644 de la corte constitucional
20

El objetivo del proyecto de ley es establecer un rgimen especial para las
inversiones extranjeras en el sector agropecuario. A continuacin se presenta
un resumen comentado del mismo
21
:
Se establece el requisito de autorizacin previa a la inversin extranjera por
parte del Ministerio de Agricultura.
Comentario: Este requisito constituye una excepcin al rgimen general es-
tablecido en el Decreto 2080 de 2000 (artculo 7), segn el cual, la realizacin
de una inversin extranjera no requiere autorizacin. Sin embargo, el mismo
artculo prev que puede haber excepciones en regmenes especiales.
Opera el silencio administrativo positivo en caso de que el Ministerio no se
pronuncie dentro de los plazos establecidos.
Comentario: Esta ltima disposicin tambin constituye una excepcin a la regla
general, segn la cual trascurridos tres meses contados a partir de la presentacin de
una peticin sin que se haya noticado decisin que la resuelva, se entender que sta
es negativa
22
. El silencio positivo est previsto en la legislacin colombiana slo para
los casos expresamente previstos en normas especiales como las contempladas en este
proyecto
23
.
20 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Proyecto de Ley No.164 (2012). Por la cual se expiden
disposiciones generales sobre inversin extranjera en el sector agropecuario y se dictan otras disposiciones.
21 Ver texto completo del proyecto en el Anexo 2.
22 Ley 1437 de 2011. Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artculo 83.
23 Ley 1437 de 2011. Artculo 84.
-127-
En caso de negacin de la autorizacin, el inversionista puede acudir a los recur-
sos establecidos en el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
Comentario: Se reere a los recursos de reposicin ante quien expidi la decisin ne-
gativa, de apelacin ante el inmediato superior administrativo o funcional, y el de
queja ante el superior de este ltimo cuando se rechace la apelacin. Las decisiones del
Ministro no son apelables
24
.
No se considera inversin de capital del exterior la compra de predios para vivienda
rural y de predios de menor extensin.
Comentario: En otras palabras, estas compras no estn sujetas a las restricciones es-
tablecidas en este proyecto de ley. El Gobierno Nacional denir qu se entiende por
menor extensin. Esta disposicin puede hacer nugatorio el efecto buscado por el
proyecto de ley al permitir el eventual acaparamiento de tierras por parte de inversio-
nistas extranjeros a travs de las compras de menor extensin.
La regulacin del rgimen de inversiones extranjeras en el sector agropecuario se
orientar por los siguientes objetivos: (Artculo 4)
- No poner en riesgo la soberana, seguridad y autonoma alimentaria;
- Regular la adquisicin de predios rurales por parte de extranjeros, evitando la
apropiacin indiscriminada de terrenos rurales con propsitos especulativos;
- Promover la inversin de capital para el desarrollo agrcola y forestal competitivo,
garantizando que sea incluyente con los pequeos y medianos productores;
- Ampliar y diversicar el mercado interno y externo con productos de calidad;
- Promover la generacin de empleo en el campo;
- Fomentar el desarrollo de proyectos asociativos;
- Garantizar el uso sostenible de los recursos naturales renovables.
Comentario: Si bien todos los objetivos planteados en el proyecto son loables, no se
prev ningn instrumento para garantizar y vericar su cumplimiento. En relacin con
el objetivo 1, es necesario, en primer lugar, denir expresamente el alcance que se dar
en esta norma a los conceptos de soberana, seguridad y autonoma alimentaria, para
los cuales no existen deniciones nicas universalmente aceptadas. En trminos gene-
rales, la seguridad alimentaria se reere a la garanta de acceso econmico y fsico a los
24 Ibidem.Artculo 74.
-128-
alimentos, aunque sean importados
25
. La soberana alimentaria se reere a la facultad
de cada Estado de denir sus propias polticas agrarias y alimentarias, lo cual rie con
los acuerdos de la OMC y los tratados de libre comercio suscritos por Colombia, en
cuanto impliquen restricciones no autorizadas a la importacin de alimentos y otras
polticas de intervencin en los mercados. Algunos analistas enfatizan que cuando
hay dependencia externa de alimentos no hay soberana
26
. La autonoma alimentaria
se reere al derecho de los pueblos y comunidades locales indgenas y campesinas de
producir sus propios alimentos y decidir los sistemas de produccin. Algunas organi-
zaciones campesinas internacionales utilizan los conceptos de autonoma y soberana
alimentaria como sinnimos, y las denen como el derecho de los pueblos a controlar
sus propias semillas, tierras, agua y la produccin de alimentos
27
. Desde la perspectiva
de los movimientos campesinos, las patentes y leyes sobre semillas son instrumentos
de control y dominacin, y en esa medida atentan contra la soberana y la autonoma
alimentarias
28
.
Una vez denidos estos conceptos o valores, es necesario identicar los factores que los
ponen en riesgo, y sobre esta base establecer los requisitos o condiciones concretas que
deben cumplir las inversiones para no afectarlos. Sin esas deniciones y las correspon-
dientes reglas de valoracin, la norma se quedar en un simple enunciado y ser difcil
que obtenga el respaldo de las comunidades tnicas y campesinas.
En segundo lugar, el proyecto debera tambin incluir mecanismos y acciones di-
rigidas a evitar los siguientes efectos negativos de las compras masivas de tierras
por extranjeros, identicados en las experiencias de otros pases, algunos de los
cuales tambin pueden ser causados por las compras masivas realizadas por
inversionistas nacionales:
Desplazamiento de ocupantes tradicionales o informales de las tierras
adquiridas por inversionistas extranjeros. El artculo 6 del proyecto de
ley en mencin prohbe la adjudicacin de baldos y el otorgamiento
de derechos de usufructo sobre ellos a inversionistas extranjeros, y
en esa medida previene el desplazamiento de ocupantes de baldos por
causa de inversionistas extranjeros. Sin embargo, en Colombia existen
grandes extensiones de tierras privadas abandonadas por sus propietarios
25 FAO (2011).
26 Mazzei (2007).
27 Declaracin de la III Conferencia Especial para la Soberana Alimentaria, 2012.
28 GRAIN (2010).
-129-
y explotadas informalmente por campesinos sin tierra. La venta de estas tierras
a inversionistas nacionales o extranjeros suele ocasionar el desplazamiento de
esas comunidades. El proyecto de ley debera contemplar medidas para evitar los
desplazamientos o, si ello no es posible, para reubicar a los afectados antes de que se
materialice la transferencia de los predios a los inversionistas. Una medida para evitar
los desplazamientos sera prohibir la venta de tierras explotadas por trabajadores
informales y fortalecer la aplicacin de la extincin del derecho de dominio por
incumplimiento de la funcin social y ecolgica de la propiedad, con lo cual esas
tierras pueden ser adjudicadas a los trabajadores.

Despojo de tierras y territorios colectivos.
Ausencia o reduccin de la soberana alimentaria generada por la exportacin de la
produccin independientemente de la situacin de abastecimiento interno (caso del
proyecto de produccin de arroz Liberia-Libia)
29
.
Uso preferencial de aguas en poca seca, en detrimento de usuarios locales (caso de
Mali)
30
.
Venta legal de tierras privadas, con desplazamiento de tenedores informales
(ocupantes, poseedores, aparceros o residentes). (Ver comentario en el literal a.)
Abandono de conocimientos tradicionales de agricultores locales (biodiversidad,
semillas tradicionales remplazadas por hbridas).
Abandono de cultivos de alimentos tradicionales de economa campesina, para
producir solo commodities.
Incumplimiento de las normas medioambientales para evitar la degradacin del suelo,
el agua y la biodiversidad.
Corrupcin. (Establecer medidas preventivas.)
En relacin con el objetivo 2, falta precisar cmo se va a regular (ms all de un simple
registro) la adquisicin de predios rurales por parte de extranjeros, y cmo se va a evi-
29 Grain, Rice Land Grabs undermine food sovereignty in Africa (January 2009), p2. Citado por Martin y
Ayalew (2011).
30 Woodhouse and Ganho (2011). Grain (2009)
-130-
tar la apropiacin indiscriminada de terrenos rurales con propsitos especulativos. El
Gobierno se abstiene de proponer lmites concretos al tamao de las propiedades que
pueden adquirir los inversionistas, y tampoco plantea medidas concretas para impedir
la inversin especulativa en tierras. Sin precisiones en estas materias, ser imposible
vericar el cumplimiento de los objetivos planteados en el proyecto de ley.
El estudio de las solicitudes de aprobacin de inversin extranjera se fundar en los
siguientes criterios:
- Contribucin en el ingreso y la calidad de vida de la poblacin campesina;
- Contribucin al incremento de la productividad en el sector agropecuario;
- Contribucin a la soberana, seguridad y autonoma alimentaria;
- Contribucin a la generacin de empleo en el campo;
- Contribucin a la investigacin y transferencia de tecnologa;
- Vinculacin de propietarios campesinos a los proyectos de inversin;
- Vinculacin de capitales e inversionistas nacionales a los proyectos.
Comentario: En vista de los altos ndices de informalidad e ilegalidad de la tenencia de
la tierra, prevalecientes en muchas regiones de Colombia, cabra considerar como un
criterio adicional de especial valor, la contribucin del proyecto al ordenamiento social
de la propiedad rural, en trminos de evaluaciones detalladas sobre la situacin de
tenencia y uso de la tierra en la zona de inuencia del proyecto y su entorno, y sobre
la situacin socioeconmica de la poblacin potencialmente afectada. Dichas evalua-
ciones seran parte esencial del due diligence que corresponde a los inversionistas, a
n de evitar la adquisicin de tierras con ttulos invlidos, tierras que sean objeto de
derechos consuetudinarios de pobladores o comunidades locales, y predios que puedan
estar incursos en causales de extincin de dominio o de otros procesos agrarios. Con
base en los diagnsticos realizados, el Estado intervendra para aplicar las medidas
administrativas y judiciales que corresponda para el ordenamiento de la propiedad y
el reconocimiento de derechos a los pobladores. Slo sobre esta base podr el Estado
garantizar al inversionista la legitimidad de los derechos de propiedad sobre los predios
adquiridos o vinculados al proyecto. Adicionalmente al criterio de contribucin a la ge-
neracin de empleo en el campo, debe agregrsele como condicin que dicha generacin
sea de empleos de calidad, que garanticen un salario mnimo para vivir con dignidad
y que respeten todos los derechos laborales, especialmente aqullos que establecen los
convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo
31
.

31 OIT Normas del Trabajo, http://www.ilo.org/global/standards/lang--es/index.htm
-131-
Se crea el Registro Nacional de inversin extranjera en el sector agropecuario.
Comentario: Es necesario revisar la redaccin de este artculo porque la inscripcin en
el registro es al mismo tiempo obligatoria y por solicitud del inversionista.

Los terrenos baldos de la Nacin slo sern adjudicados a personas naturales na-
cionales colombianos de conformidad con las disposiciones legales que regulan la
materia y no se otorgar derecho de usufructo sobre ellos; en consecuencia, no habr
adjudicacin de baldos o derechos de usufructo de estos terrenos para inversionistas
extranjeros. (Artculo 6)
Comentario: Esta disposicin, al limitar la adjudicacin a personas naturales, exclu-
ye de la adjudicacin de baldos no slo a las empresas extranjeras sino tambin a las
nacionales. Esto est acorde con el principio constitucional de adjudicar los baldos a
los trabajadores agrarios sin tierra propia. Sin embargo, es inconsistente con varios
artculos del PLTDR que podran prevalecer si ste es aprobado con posterioridad a la
ley de inversiones. En efecto, el artculo 280 de PLTDR establece que el Estado podr
conceder derechos de supercie sobre baldos y bienes scales patrimoniales a favor
de sociedades habilitadas para la ejecucin de proyectos en Zonas de Desarrollo
Empresarial. Adicionalmente, el artculo 308 del mencionado proyecto de ley,
permite a las empresas especializadas del sector agropecuario y forestal solicitar
el otorgamiento de derechos reales de supercie sobre terrenos baldos en las
Zonas de Desarrollo Empresarial, en las extensiones y condiciones que de-
termine el Consejo Directivo del Incoder. Estos artculos del proyecto de ley
de tierras y desarrollo rural (PLTDR) debern ser modicados no solo para
armonizarse con la disposicin del proyecto de ley bajo anlisis, sino para
evitar vicios de constitucionalidad. No puede olvidarse, de una parte, que el
artculo 164 de la Carta Poltica reza: Es deber del Estado promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma in-
dividual o asociativa, y a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad
social, recreacin, crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos,
asistencia tcnica y empresarial, con el n de mejorar el ingreso y calidad de
vida de los campesinos, y de otra, que existe jurisprudencia al respecto, como
quiera que la Sentencia C-644 de 2012 (agosto 23) en la cual la Corte Constitucional
declar inexequibles los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 por considerarlos
contrarios al deber del Estado de garantizar el acceso progresivo de los trabajadores
agrarios a la propiedad de la tierra. En particular, el artculo 62 autorizaba la entrega
de terrenos baldos a empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, a tra-
-132-
vs de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesin u otras modalidades
que no impliquen la transferencia de la propiedad. Entre las otras modalidades no
precisadas caben naturalmente el usufructo y el derecho real de supercie. Adems no
parece factible que los inversionistas nacionales ni los extranjeros estn interesados
en adquirir tierras cuya extensin mxima deba limitarse a una UAF a menos que se
ampliara de manera signicativa el nmero de salarios mnimos que debe producir la
Unidad Agrcola Familiar.
El Gobierno propiciar y apoyar con crditos y otros instrumentos aquellos proyectos
asociativos de inversionistas nacionales y extranjeros con adjudicatarios de baldos,
beneciarios de subsidios de tierras y propietarios sujetos al rgimen parcelario, donde
los inversionistas otorguen incentivos a los pequeos y medianos productores agrope-
cuarios, tales como garanta de comercializacin de la produccin, transferencia de
tecnologa y asistencia tcnica (Artculo 7). Los adjudicatarios de baldos, los que
hayan adquirido sus tierras con subsidio integral y los sujetos al rgimen parcelario,
podrn cooperarse o asociarse para desarrollar proyectos productivos con inversionis-
tas calicados (Artculo 9). Los propietarios de los predios adjudicados originalmente
como baldos, con subsidio integral de tierras y del rgimen parcelario, no podrn
transferir el derecho de dominio, ni aportar estos predios a sociedades o a patrimonios
autnomos. El riesgo nanciero no podr ser asumido por los propietarios de los
predios asociados al desarrollo del proyecto. Al nalizar el proyecto los predios sern
devueltos a sus propietarios sin el pago de mejoras u otros cobros relacionados con las
inversiones realizadas. (Artculo 11).
Comentario: Estas disposiciones deben ser evaluadas a luz de la Sentencia C-644 de 2012
(agosto 23) comentada anteriormente. El artculo 61 de la Ley 1450 de 2011, declarado
inexequible, trata de dos asuntos distintos: primero, el relacionado con los trmites para
autorizar el aporte o venta de predios y la acumulacin de unidades agrcolas familiares;
y segundo, la posibilidad de congurar alianzas y asociaciones entre pequeos, media-
nos y grandes productores, que no necesariamente implica transferir la propiedad o el
usufructo de la tierra. La argumentacin mayoritaria en la Sentencia C-644 cuestiona
la enajenacin y aporte de predios por parte de los adjudicatarios de baldos, por cuanto
los convierte en asalariados en los proyectos que se adelanten en sus antiguas propie-
dades, pero no dice nada sobre las alianzas y asociaciones que no implican transferencia
de la propiedad. Al ser declarado inexequible todo el artculo 61, parecera que la Corte
tambin consider inconstitucionales dichas alianzas y asociaciones.
-133-
Al respecto, cuatro de los magistrados que hicieron salvamento de voto se manifestaron
de acuerdo en declarar inexequible la enajenacin de los predios originalmente adju-
dicados como baldos o adquiridos con subsidio integral, pero consideraron que las
autorizaciones para el aporte, uso o aprovechamiento de predios baldos, vinculados
a proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, constituan instrumentos que
cumplen con una nalidad constitucional legtima de promover el desarrollo
rural en benecio de la poblacin que vive y trabaja en estas reas, por la
posibilidad de vincularse a proyectos a los cuales no podran acceder por s
solos, incentivando formas asociativas, que en todo caso, estaran sometidas
a diferentes condiciones y controles.
32
. Los mismos magistrados resaltaron
que la facultad de realizar aportes a sociedades, con base en la condicin de
propietario parcelario, conduca a la promocin de esquemas asociativos que
hicieran posible canalizar inversin privada y en ese contexto, propiciaban
ms eciente ejecucin de los recursos.
33
. Sin embargo, se piensa que lo im-
portante entonces es que se deje claro que la participacin de los trabajadores
y trabajadoras agrarios en esquemas asociativos con otros agentes econmicos
rurales no represente la enajenacin o desprendimiento de la propiedad ni del
usufructo sobre cada parcela, sino que antes bien garantice la titularidad indi-
vidual de cada parcelero sobre la propiedad agraria y el uso y goce de la misma.
Es preciso sealar o aclarar que estos esquemas asociativos deben garantizar y pro-
mover la permanencia del sistema parcelario y de la propiedad de los trabajadores
agrarios. As se cumplira a cabalidad lo ordenado por la Corte en la sentencia estudiada.
En este sentido, el artculo del proyecto debe modicarse puesto que para estar acorde
con la sentencia, no slo los propietarios de los predios adjudicados originalmente
como baldos, con subsidio integral de tierras y del rgimen parcelario, no podrn
transferir el derecho de dominio, ni aportar estos predios a sociedades o a patrimonios
autnomos, sino que tampoco podrn transferir el usufructo de sus terrenos, es decir
no habr lugar a la utilizacin de la gura jurdica del derecho real de supercie. En este
sentido, los artculos 7 a 10 del proyecto de ley sobre inversin extranjera se ajustan a
las consideraciones de la Sentencia C-644 en contra de la enajenacin o cesin de los
predios originados en la adjudicacin de baldos, subsidio integral de tierras y rgimen
parcelario. Y se apoya en los argumentos en favor de las asociaciones o alianzas de
productores e inversionistas, planteados por los cuatro magistrados que salvaron su
voto. Sin embargo, el artculo 11 correra el riesgo de ser declarado inconstitucional
por impedir solamente la transferencia del dominio y no la del usufructo de sus tierras
32 Corte Constitucional (2012). Sentencia C-644.
33 Ibdem.
-134-
por parte de los adjudicatarios de baldos, beneciarios del subsidio integral de tierras
y campesinos del rgimen parcelario.
El artculo 13 del proyecto de ley en referencia dispone que: Las prohibiciones y limi-
taciones contenidas en el artculo 72 de la Ley 160 de 1994 solo son aplicables en los
trminos de esa ley a los predios baldos que hubieran sido adjudicados a partir del 5
de agosto de 1994. (No subrayado en el original)
Comentario: Este artculo tiene importantes consecuencias sobre los alcances del ar-
tculo 72, especialmente del inciso noveno que prohbe a toda persona adquirir ms
de una UAF de tierras originalmente adjudicadas como baldos
34
. De acuerdo con la
interpretacin corriente de este artculo 72, la prohibicin se reere a adquisiciones de
baldos realizadas a partir de la vigencia de la Ley 160 (5 de agosto de 1994), pero co-
bija todos los baldos adjudicados sin importar la fecha de adjudicacin de los mismos.
Esta interpretacin est fundamentada en el artculo 28 de la Ley 153 de 1887, el cual
establece que (t)odo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella,
subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante
a su extincin, prevalecern las disposiciones de la nueva ley. En consecuencia, el
Estado puede en cualquier momento modicar las condiciones para la venta de pre-
dios que fueron adjudicados como baldos, y la modicacin es aplicable a los baldos
adjudicados con anterioridad a la nueva norma. As, por ejemplo, si alguien acumul
varios miles de hectreas de antiguos baldos mediante compras realizadas antes
de la vigencia de la Ley 160, tales compras son legtimas. Pero si desea venderlas,
debe sujetarse a las condiciones establecidas en la Ley 160. Como puede verse, la
norma no solo impide la acumulacin partir de 1994, sino que adems promueve
la desconcentracin de las propiedades que hubieran podido acumularse en exceso
de la UAF antes de ese ao.
Se estima que entre los aos 1900 y 2012 el Estado Colombiano adjudic a parti-
culares alrededor de 24,3 millones de hectreas de baldos
35
. De este total, alrededor
de 5,8 millones fueron adjudicadas despus de 1994. La interpretacin que propone
el Ministerio de Agricultura implica, por lo tanto, sustraer del mbito de aplicacin
del artculo 72 alrededor de 18,5 millones de hectreas, es decir, tres cuartas partes
34 El inciso noveno del artculo 72 de lay 160 de 1994 reza: Ninguna persona podr adquirir la propiedad
sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldos, si las extensiones exceden los lmites mximos para la
titulacin sealados por la Junta Directiva para las unidades agrcolas familiares en el respectivo municipio o
regin. Tambin sern nulos los actos o contratos.
35 Fuente: Clculos del autor con base en cifras anuales del INCODER, Subgerencia de Planificacin. No
excluye revocatorias. No incluye predios del Fondo Nacional Agrario (parcelaciones).
-135-
de las tierras que hoy se suponen protegidas con las medidas de anti-concentracin y
pro-desconcentracin de la Ley 160 de 1994.
Es imprescindible que el gobierno conserve el espritu y la flosofa de la Ley 160 de 1994
(eliminar y prevenir la inequitativa concentracin de la propiedad rstica) y por tanto
debera reformular la interpretacin legislativa del inciso noveno del artculo 72 de la Ley
160 de 1994 propuesta arriba, refrindola concretamente al inciso noveno y sustituyendo
la frase el artculo 13 por el siguiente: Las prohibiciones y limitaciones contenidas en el
inciso noveno del artculo 72 de la Ley 160 de 1994 solo son aplicables en los trminos
de esa ley a los predio originalmente adjudicados como baldos en cualquier fecha que
sean adquiridos a partir del 5 de agosto de 1994.
En resumen, el proyecto de ley no impone lmites ni a los inversionistas nacionales ni
a los extranjeros en lo que se reere a la extensin mxima de tierra que pueden poseer
tanto en el territorio nacional como en los municipios, los cuales es preciso jar para
evitar el acaparamiento de tierras al estilo de los controles existentes en Mxico y en 13
de los 31 pases de Europa Central, Norteamrica y Europa Oriental que participaron
en el estudio antes referido; adems, ni siquiera impone restricciones a la propiedad
de la tierra a los inversionistas extranjeros como ocurre en Argentina, Brasil, varios
estados de los Estados Unidos y algunas provincias de Canad, entre otros. Las limi-
taciones concretas sobre inversin extranjera que contempla el proyecto se limitan a
la necesidad de ser autorizada por el gobierno nacional previo anlisis del proyecto
de inversin en el que se constate que cumple con los criterios establecidos en el
proyecto de ley. Para estos nes obliga el registro del proyecto de inversin ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El proyecto colombiano prohbe la adjudicacin de baldos a los extranjeros, pero
sta disposicin es ms una aclaracin que una restriccin nueva, por cuanto la
Constitucin lo prohbe y los requisitos vigentes exigidos a los adjudicatarios
probablemente no pueden ser cumplidos por extranjeros no residentes y mucho
menos por inversionistas internacionales (ocupacin del predio durante cinco aos,
patrimonio mximo de mil salarios mnimos). Por otra parte, la legislacin colom-
biana no impide a los extranjeros adquirir tierras de propiedad privada, y en cuanto
a las tierras que fueron originalmente baldos se aplican las mismas limitaciones que
a los nacionales. La nica norma que impide de manera integral a los inversionistas
extranjeros el dominio, uso, usufructo y derecho real de supercie, se reere a las
franjas costeras y de frontera internacional (artculo 277 PLTDR). Este ltimo tipo de
restriccin es aplicada en numerosos pases.
-136-
En cambio, el proyecto de ley es tericamente ambicioso en materia de objetivos cualita-
tivos (seguridad, soberana y autonoma alimentaria, inclusin de pequeo y medianos
propietarios, inversiones productivas y no especulativas, diversicacin del mercado
interno y externo, generacin de empleo, etc.,) pero ninguno de estos propsitos est
materializado con indicadores concretos ni con instrumentos de evaluacin que le per-
mitan al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural evaluar si la inversin presentada
para su aprobacin cumple o no con los objetivos del proyecto de ley. En consecuencia,
el impacto nal del proyecto de ley sobre inversin extranjera agropecuaria, en tr-
minos de costos y benecios, es totalmente incierto. Se pensar que estos indicadores
e instrumentos pueden establecerse va decreto reglamentario, pero es claro que dada
la importancia de los mismos, sera ms conducente que fueran establecidos en la ley.
Debe tambin sealarse que al menos aparentemente el proyecto del gobierno presenta
una contradiccin evidente, puesto que a pesar de reconocer que los acuerdos de libre
comercio y de proteccin de inversiones contemplan normas de pre-establecimiento
de inversiones, propone restricciones a la inversin extranjera sin aclarar a qu tipo
de inversiones extranjeras se aplicar. Sera preciso introducir un artculo en el
que se indique que en materia diferente a la adjudicacin de baldos, el proyecto
no ser aplicable a inversiones que a pesar de no haber sido efectuadas, s han
dado pasos concretos para hacerlo a menos que se est dispuesto a cubrir las
indemnizaciones pertinentes.
No menos importante resulta sealar que en el proyecto en comento no
se impone ninguna restriccin a la gura de la utilizacin del derecho
real de supercie por parte de inversionistas extranjeros. A travs de
esta gura, cuyos efectos jurdicos a la luz de los compromisos interna-
cionales del pas en materia de inversiones son equivalentes a los de la
adquisicin de activos, se contrarrestara cualquier limitacin que quisiera
imponerse a la inversin extranjera en tierras. En caso de que se aceptara
la sugerencia de establecer lmites tanto cuantitativos como cualitativos, a
los inversionistas nacionales y a los extranjeros tanto para la adquisicin de
activos como para la utilizacin del derecho real de supercie, no se contra-
vendra el Principio de Trato Nacional. Sin embargo si se entrara a expropiar
una inversin ya realizada por va administrativa s sera en todo caso exigible
el pago de indemnizacin.
La nica disposicin del proyecto de ley que tiene implicaciones concretas y cuanti-
cables es el artculo 13 sobre interpretacin legislativa, el cual reduce a una cuarta parte
-137-
la cantidad de tierras afectadas por el inciso 9 del artculo 72 de la Ley 160 de 1994
que prohbe acumular ms de una UAF en tierras que fueron inicialmente adjudicadas
como baldos, con lo cual se desvirta uno de los objetivos fundamentales de esta ley:
el de eliminar y prevenir la inequitativa concentracin de la propiedad rstica.
En general, los proyectos que presentaron los partidos polticos a consideracin del
Congreso de la Republica planteaban restricciones bastante ms severas a la inversin
extranjera en tierras.
A manera de ejemplo, tanto el partido conservador como el de la U sugeran establecer
un lmite cuantitativo a la cantidad de tierras que podan poseer los extranjeros en
Colombia, el cual jaban en 15%; el segundo de ellos adems planteaba un lmite a la
inversin extranjera en tierras a inversores de una misma nacionalidad, el cual jaba en
4.5% del territorio nacional y sealaba que en ningn caso podrn ser titulares de reas
estratgicas de conservacin o produccin de recursos hdricos. El primero contena una
disposicin similar a sta al excluir la inversin extranjera de los predios cubiertos con
bosques nativos, ubicados en reas protegidas, que hubieran sido declarados de inters
cultural o que contuvieran o se extendieran sobre fuentes de aguas superciales o sub-
terrneas o aquellos en donde surgieran aquellas. Por ltimo, el Partido de la U sugera
el establecimiento del Registro Nacional de Tierras Rurales como sistema de informa-
cin para implementar los controles establecidos en este proyecto a la propiedad rural
extranjera. Sin embargo, ninguno de estos proyectos inclua disposiciones tendientes
a restringir la utilizacin del derecho real de supercie.
Finalmente, se considera necesario que el Gobierno nacional presente un proyecto de
ley al Congreso para elevar el rango de las tarifas del impuesto predial en el cual se
adopte el principio de progresividad en funcin del tamao de la propiedad o posesin
determinado este ltimo en UAF, se actualicen los catastros y otro para implementar el
proceso de restitucin de tierras por va administrativa. De igual manera, como se anot,
es necesario aplicar de manera sistemtica y acelerada la extincin de dominio e incluso,
la expropiacin por va administrativa contempladas en la Ley 160 de 1994. Tanto el
Gobierno como el Congreso tienen un alto grado de responsabilidad en esta materia.
Es factible restringir la inversion extranjera en tierras?
Una de las preguntas fundamentales que surge en momentos en que se considera nece-
sario restringir la inversin en tierras y particularmente la inversin extranjera, es la de
si ello resulta posible y en qu medida en el marco de los Acuerdos de Libre Comercio
-138-
y de Proteccin de Inversines que ha suscrito el pas. Esta pregunta podra dividirse
en dos partes: la primera en lo que se reere a los baldos bien sea a la transferencia de
su dominio mediante su adjudicacin o al usufructo de los mimos a travs de la conce-
sin del Derecho Real de Supercie, y la segunda en cuanto a la adquisicin de tierras
propiamente dicha y a la utilizacin de la gura del derecho real de supercie.
En general, en los captulos de inversin de los tratados de libre comercio y de protec-
cin de inversiones, tanto la adquisicin como el usufructo de activos se consideran
inversin, y por lo tanto estn cubiertos por las normas que regulan la materia.
El tratamiento de la adjudicacin de baldos o de la concesin de un derecho real de
supercie sobre los mismos s debe diferenciarse del resto de la inversin en tierras
por constituir una ventaja que otorga el Estado y por cumplir una funcin social
incluida en la Constitucin Poltica, cual es la de proveer de tierra a los trabaja-
dores sin tierra. El anlisis que se realizar a continuacin para responder la
pregunta formulada se hace entonces a la luz de los captulos de inversin de
dos tratados de libre comercio suscritos por el pas como son los de Canad y
Estados Unidos, y de uno de proteccin de inversiones, el de China, siendo
el ms rgido el de Estados Unidos y el menos el de China.
Adjudicacin de baldos
El primer punto que es necesario comentar en esta materia es que las
restricciones que existen para la adjudicacin de baldos se aplican tanto a
inversionistas nacionales como a inversionistas extranjeros, razn por la
cual se aplica en estricto sentido el principio de Trato Nacional, y por lo tanto
no habra lugar a la violacin de ninguno de los acuerdos de libre comercio o
de proteccin de inversiones suscrito por el pas si se prohbe la adjudicacin
de baldos o la concesin de un derecho real de supercie sobre los mismos a
quienes no cumplan con los requisitos establecidos para ello independientemente
de su nacionalidad.
Pero an en el caso en que no existieran las mismas condiciones de acceso para inver-
sionistas extranjeros y nacionales, no podra argumentarse que se est contrariando
el principio del Trato Nacional. En efecto, si bien debe propenderse por la igualdad de
trato entre nacionales y extranjeros, en cumplimiento de tal n no se puede ir en des-
medro de los preceptos constitucionales que buscan el bienestar de grupos calicados
de nacionales en cuanto al ejercicio de sus derechos fundamentales y garantas sociales,
-139-
entre los cuales se encuentra el acceso a la propiedad privada por parte de la poblacin
campesina
36
.
As las cosas, son varios los fallos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado
37

que proponen una visin del principio de igualdad, enfocada en una materialidad que
se corresponda con las capacidades de cada una de las personas pertenecientes al Estado,
dependiendo de sus condiciones propias. Dicho lo anterior, tal principio no puede ser
ajeno al tratamiento de los inversionistas extranjeros en el territorio nacional. La com-
patibilidad que tales elementos le imprimen balance en los Acuerdos Internacionales
de Inversin (AII) pactados por Colombia, le permite al Congreso y al Gobierno na-
cional tomar las medidas necesarias para buscar la proteccin de ciertos habitantes
calicados del campo. En este sentido, el hecho de tomar una medida discriminatoria
hacia el inversionista extranjero que busca acceder a la propiedad de terrenos baldos
en Colombia, no deber entenderse como una violacin al principio de Trato Nacional
o Nacin ms Favorecida.
Tratado de libre comercio Colombia - Estados Unidos
En el marco del Acuerdo de Libre Comercio suscrito con Estados Unidos, los Estados
Partes podrn imponer medidas en el marco de sus legislaciones internas con las cuales
se limite la inversin extranjera. Las medidas adoptadas deben ser justicadas y ser
impuestas conforme a los procedimientos establecidos en el Anexo II del captulo de
inversin del Tratado.
En principio, y conforme al artculo 10.3 del Acuerdo, cada Parte deber otorgar a los
inversionistas y a las inversiones de la otra Parte un trato no menos favorable que
el que conceda, en circunstancias similares, a sus propios inversionistas en lo que se
reere al establecimiento, expansin, administracin y conduccin de las inversiones
en su territorio.
No obstante lo anterior, el Acuerdo es claro al sealar que el principio de Trato Nacional
no es impedimento para que una Parte adopte o mantenga una medida que prescriba
formalidades especiales conexas a una inversin cubierta, tal como un requerimiento
que los inversionistas sean residentes
38
de la Parte o que las inversiones cubiertas se
36 Otro precepto constitucional que busca el bienestar de grupos calificados de nacionales, es la asignacin
de territorios para las minoras tnicas establecidas en el artculo 63 de la Constitucin Poltica, el cual ha sido
desarrollado por la legislacin colombiana, que sostiene que: Los bienes de uso pblico, los parques naturales,
las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los
dems bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
37 Corte Constitucional. Sentencias C-333 de 1993, C-467 de 1993 y C-335 de 1994.
38 Artculo 1.3. Definiciones de aplicacin general.
-140-
constituyan conforme a la legislacin o regulacin de la Parte, a condicin que dichas
formalidades no menoscaben de forma signicativa la proteccin otorgada por una
Parte a inversionistas de otra Parte y a inversiones cubiertas de conformidad con este
captulo
39
.
Teniendo en cuenta lo anterior, a modo general podra decirse que el procedimiento de
adjudicacin de baldos y la concesin del derecho real de supercie sobre los mismos
podra ir precedido de la imposicin de requisitos sobre las calidades de los adjudicata-
rios, como lo son su residencia, la calidad del proyecto de inversin frente a su funcin
social o su localizacin en el territorio nacional, entre otros aspectos, sin que por ello
se entienda transgredido el acuerdo suscrito.
Tratado de libre comercio Colombia-Canad
En el marco del Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre Colombia y Canad, el ca-
ptulo 8 del mismo contiene los principios generales de Trato Nacional, Nacin ms
Favorecida y Nivel Mnimo de Trato, aplicables a la inversin y a los inversionistas
canadienses.
Nacional: significa que una persona natural tiene la nacionalidad de una Parte de acuerdo con el Anexo 1 .3,
o un residente permanente de una parte.
Anexo 1.3. Definiciones especificas por pas.
Para efectos de este Acuerdo, a menos que se especifique otra cosa:
Persona natural que posee la nacionalidad de una parte significa:
Con respecto a Colombia, los colombianos por nacimiento o por adopcin, conforme lo determina el artculo
96 de la Constitucin Poltica; y
Con respecto a los Estados Unidos, national of the United States segn lo definido en las disposiciones
existentes de la Inmigration and Nationality Act.
Articulo 96 Constitucin Poltica de Colombia:
<Artculo modificado por el artculo 1 del Acto Legislativo No. 1 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Son
nacionales colombianos:
1. Por nacimiento:
a) Los naturales de Colombia, que con una de dos condiciones: que el padre o la madre hayan sido naturales
o nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, alguno de sus padres estuviere domiciliado en la
Repblica en el momento del nacimiento y;
b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y fuego se domiciliaren
en territorio colombiano o registraren en una oficina consular de la Repblica.
2. Por adopcin:
a) Los extranjeros que soliciten y obtengan carta de naturalizacin, de acuerdo con la ley, la cual establecer
los casos en los cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopcin;
b) Los Latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con autorizacin del
Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos ante la
municipalidad donde se establecieren, y;
c) Los miembros de los pueblos indgenas que comparten territorios fronterizos, con aplicacin del principio
de reciprocidad segn tratados pblicos.
Ningn colombiano por nacimiento podr ser privado de su nacionalidad. La calidad de nacional colombiano
no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad. Los nacionales por adopcin no estarn obligados a
renunciar a su nacionalidad de origen o adopcin.
Quienes hayan renunciado a la nacionalidad colombiana podrn recobrarla con arreglo a la ley.
39 Artculo 10.14. Captulo X. Tratado de Libre Comercio. Colombia Estados Unidos.
-141-
Este captulo se complementa con los anexos de medidas disconformes en donde se
consagra una serie de disposiciones de posible adopcin respecto de la adjudicacin de
baldos y explotacin agraria. En este sentido, las posibilidades de acceso a terrenos
baldos por parte de inversionistas extranjeros en Colombia, se podran limitar de varias
formas, sea va medidas medioambientales o de seguridad, o a travs de la imposicin
de requisitos de desempeo, que limiten el acceso, incluso si existe discriminacin.
Respecto al tipo de disposiciones que calican cules personas pueden acceder a explo-
tacin y adjudicacin de baldos, no se violara el principio de Trato Nacional (802), ni
el de Nacin Ms Favorecida (803), si la discriminacin, como se anot anteriormen-
te, es incluso en contra de los colombianos que no cumplen los requisitos, puesto
que todos los actores, personas naturales o jurdicas, pueden quedar cobijados
con los mismos requisitos para acceder a la tierra, por ejemplo, las cooperativas
campesinas.
En virtud de lo anterior vale la pena aclarar que dichos requisitos y forma-
lidades previstos en el proyecto de ley para el acceso a la adjudicacin de los
baldos podrn verse como requisitos de desempeo
40
y/o limitaciones al acceso
de la inversin o del inversionista a un activo o actividad, en el sentido que los
requisitos de desempeo obligatorios son condiciones impuestas en las fases
de pre-y/o-post para el establecimiento de una inversin, que limitan el acceso.
En este sentido, en general la calicacin de los sujetos a los que se les pueden
adjudicar los baldos, las formas y los requisitos para su adjudicacin y para la ex-
plotacin, seran compatibles con el AII con Canad, por cuanto cabran dentro de las
excepciones previstas en el tratado, pero adems porque la calicacin de los requisitos
de desempeo se limita a los que se han previsto en el artculo 807 del mismo.
En efecto, de acuerdo con el artculo 807.5, los requisitos de desempeo sealados en
los numerales 1 y 3, no se aplican para situaciones distintas a las all previstas, es decir,
que la interpretacin sobre esas prohibiciones a los Estados es de carcter restrictivo y
no puede extenderse a otro tipo de restricciones que no estn previstas en el tratado.
40 Requisitos de desempeo: Tradicionalmente, se han identificado dos tipos de requisitos de desempeo:
requisitos de desempeo obligatorios y requisitos de desempeo basados en incentivos. Los requisitos de
desempeo obligatorios son condiciones o requisitos impuestos en las fases de pre-y/o post-establecimiento,
es decir, para el establecimiento y/o operacin de una inversin. Los requisitos de desempeo basados en
incentivos son condiciones que el inversionista debe de cumplir para recibir un subsidio gubernamental o un
incentivo. Tomado de SICE Sistema de Informacin sobre Comercio Exterior. Diccionario de trminos de
Comercio. Disponible en: http://www.sice.oas.org/dictionary/IN_s.asp
-142-
Adems, si se toma en cuenta que la asignacin de baldos puede ser considerada como
una ventaja, el artculo 807.4(a) refuerza lo anterior, al sealar que nada impide a los
Estados que condicionen la recepcin de una ventaja al cumplimiento de un requisito
para que el extranjero ubique la produccin, preste servicios, capacite o emplee traba-
jadores, construya o ample instalaciones particulares o lleve a cabo investigacin y
desarrollo en su territorio. De esta forma, las medidas disponibles para la asignacin
de baldos pueden obligar al extranjero a que se ubique solo en ciertas zonas, o que
en la asignacin de terrenos se le exija que desarrolle investigacin y desarrollo.
Acuerdo bilateral para la Promocin y Proteccin de Inversiones entre China y Colombia
Este acuerdo permitira implementar las medidas necesarias para la adjudi-
cacin de baldos, puesto que de entrada slo considera inversin la que se
ha realizado conforme a las leyes del pas donde sta se realiza. En efecto, el
artculo 1, 1.1, seala que se considera inversin aquellos activos de inver-
sionistas que se hayan invertido de acuerdo con la legislacin de la Parte
que los recibe.
Conclusin
Se ratica la conclusin de la seccin anterior en el sentido de que la prohibi-
cin a los inversionistas extranjeros de participar en la adjudicacin de baldos
o en la utilizacin de la gura del derecho real de supercie en los terrenos de
propiedad estatal no contraviene los tratados de libre comercio ni los tratados
bilaterales de proteccin de inversiones.
La inversin en tierras que no son propiedad del Estado
En este caso la pregunta es si resulta posible que el Estado colombiano pueda incluir una
limitacin general de acceso a la explotacin de tierras o de acceso a la tierra a los ex-
tranjeros, discriminando abiertamente frente al acceso que s tendran los inversionistas
colombianos?
La respuesta a la primera parte de la pregunta es positiva, pero hacia el futuro puesto
que no se estara contraviniendo el Principio de Trato Nacional con aquellas inversio-
nes que no se han realizado en el pas y, por lo tanto, NO habra discriminacin entre
inversionistas nacionales e inversionistas extranjeros.
La respuesta a la segunda parte de la misma desde el punto de vista de los AII, y de los
tratados de libre comercio, es SI, pero para las inversiones futuras, aunque, de todas
formas, las medidas que decida tomar Colombia deben contar con una justicacin
-143-
fundada en los criterios de seguridad, desarrollo y/o equidad. Debe sealarse que estos
criterios son genricos y que es necesario profundizar en estos aspectos, en los cuales
precisamente por lo genricos existe un amplio margen de discrecin.
De esta forma, teniendo en cuenta que la accin que pueden interponer los inversionistas
frente a medidas discriminatorias que pueda tomar Colombia es de naturaleza econmica,
es decir, indemnizatoria y no de cumplimiento de la obligacin internacional, el Estado
colombiano puede tomar las medidas que estime convenientes para limitar el acceso a
los extranjeros que an no hayan invertido en el pas, puesto que ello no le generara, y
no le podra generar, un derecho de resarcimiento al inversionista que no ha invertido en
el pas, puesto que al no haber destinado activos o contar con activos en Colombia en el
momento en que se toma la medida, no ha sufrido un dao econmico cierto.
Y es que la produccin del dao o la existencia del mismo, es una condicin sine qua
non para que los inversionistas que cuentan con inversiones realizadas en Colombia
puedan proceder a demandar, como se desprende de lo sealado en el artculo 10.18.1
del captulo de inversin del tratado de libre comercio celebrado con Estados Unidos
que dispone que la ocurrencia del dao es un requisito de la demanda.
De otro lado, como no existe una inversin realizada en el territorio, o una pre-
inversin en camino, el inversionista tampoco puede demandar por las medidas
que le impidan el acceso a Colombia, puesto que no existe un objeto: la inver-
sin, ni un sujeto: el inversionista propietario de inversiones en Colombia, a los
cuales se les deba brindar proteccin an en el territorio colombiano. El derecho
del inversionista se consolida en el momento en que se dispone a invertir (pre-
establecimiento) y efectivamente ha dado pasos concretos para hacerlo como, por
ejemplo, cuando cuenta con una marca registrada o tiene prstamos aprobados, o
en el momento en que ya ha invertido en Colombia
41
.
Por el contrario, las inversiones en curso o hundidas tendran derechos adquiridos
respecto de sus activos y actividad, los que estaran cubiertos por los acuerdos de
libre comercio AII; por lo tanto, esos inversionistas contaran con una accin in-
demnizatoria internacional (el arbitraje de inversin) frente al Estado colombiano en
caso de expropiacin de sus activos en Colombia.
41 De todas formas, a pesar de esa flexibilidad regulatoria, debe buscarse que el diseo de las medidas
restrictivas a la inversin se encuentre dentro de las excepciones generales de aplicacin de los TLC que ha
firmado Colombia. Esta precaucin se debe tomar por cuanto an si el inversionista no cuenta con una accin
arbitral indemnizatoria inversionista-Estado, el pas podra ser requerido por el otro pas, en el contexto del
sistema de solucin de diferencias Estado-Estado.
-144-
Reflexiones finales
Si se insiste mantener la falta de controles sobre el mercado de tierras y continuar
promoviendo su ampliacin tanto para los inversionistas extranjeros como para los
nacionales, es necesario, como bien seala Garay (2013), adelantar reformas insti-
tucionales profundas que vayan ms all del mismo mercado de tierras e involucren
los regmenes territorial, laboral en el agro y de tributacin sobre la renta del suelo,
las ganancias en la produccin agropecuaria (y los precios de venta/transferencia
de insumos y productos de la actividad agropecuaria) y la remisin de utilidades al
exterior de empresas agrcolas extranjeras
42
.
La ausencia de una regulacin adecuada en materia territorial laboral, tributaria
de un rgimen de regalas idneo y de adecuadas normas medioambientales, as
como de estricto sistema de vigilancia sobre el cumplimiento de las regulacio-
nes, podra, como tambin argumenta Garay (2013), auspiciar la reproduccin de
graves e inaceptables inequidades tanto intra-nacionales como inter-nacionales
e inter-generacionales en una perspectiva perdurable, particularmente en un pas
como Colombia dado el elevado grado de informalidad en la tenencia de la tierra,
el masivo abandono y despojo forzado de tierras, la sistemtica victimizacin de
poblacin rural, las exigencias de optar por un modelo de desarrollo rural transfor-
mador que tome en debida consideracin a las vctimas y la poblacin campesina
tradicionalmente excluida y vulnerable, y la diversidad y riqueza de recursos minero-
energticos en amplias zonas del pas, entre otros
43
.
42 Garay, Luis Jorge (2013). El Derecho Real de Superficie. Mimeo.
43 Ibidem.
-145-
Anexo 1
Restricciones a la inversin en tierras en algunos pases
En este anexo se resumen las restricciones prevalecientes en algunos de los pases men-
cionados, las cuales son en algunos casos de orden cuantitativo y en otros de carcter
cualitativo, as como las propuestas que se debaten actualmente en otros.
Argentina
Este pas adopt en diciembre de 2011 un Rgimen de proteccin al dominio nacional
sobre la propiedad, posesin y tenencia de las tierras rurales
44
en el cual se establece
un lmite del 15% del territorio nacional, al dominio o posesin de tierras rurales por
parte de personas naturales o jurdicas extranjeras. Dicho porcentaje se aplica tanto a
nivel nacional como en el territorio de la provincia, municipio o entidad administrati-
va equivalente donde est situado el inmueble. En vista de que el territorio argentino
abarca aproximadamente 278 millones de hectreas, el porcentaje establecido implica
que las tierras de propiedad extranjera pueden sumar hasta 42 millones de hectreas.
En ningn caso el conjunto de las personas fsicas o jurdicas de una misma
nacionalidad extranjera podrn poseer ms del 30% del lmite establecido.
Individualmente, ningn titular extranjero podr poseer ms de 1.000 hectreas
en la zona ncleo, o su equivalente de acuerdo con las condiciones de localiza-
cin, capacidad y calidad de suelos que determine el Consejo Interministerial
de Tierras Rurales, creado por esta misma ley (es, decir, el conjunto de ciuda-
danos y empresas de un pas extranjero no puede poseer ms de 12,5 millones
de hectreas).
Asimismo, se prohbe a los extranjeros la titularidad o posesin de inmuebles
ribereos de cuerpos de agua de envergadura y permanentes, y los ubicados en las
zonas de seguridad de frontera, con las excepciones establecidas en otras normas.
No obstante, la ley no afecta derechos adquiridos. Por otra parte, quedan excep-
tuadas de las limitaciones las personas naturales que cuenten con diez aos o ms
de residencia en el pas, los que tengan hijos argentinos y demuestren una residencia
permanente y continua de cinco aos, y las casadas con ciudadano o ciudadana argen-
44 Repblica Argentina. Ley 26.737. Rgimen de Proteccin al Dominio Nacional sobre la Propiedad,
Posesin o Tenencia de las Tierras Rurales. Diciembre 27 de 2011.
-146-
-146-
tina con cinco aos de anterioridad a la constitucin o transmisin de los derechos de
propiedad o posesin y que demuestren residencia continua por el mismo lapso.
A efectos de los tratados bilaterales de inversin suscritos por Argentina, no se
entender como inversin la adquisicin de tierras rurales por tratarse de un re-
curso natural no renovable que aporta el pas receptor.
45
Esta disposicin busca
cerrar el paso a eventuales alegaciones, por parte de inversionistas extranjeros,
que pretendan calicar las restricciones a la compra de tierras como medidas
disconformes violatorias de dichos tratados.
46

Para asegurar su implementacin, la ley crea el Registro Nacional de Tierras
Rurales y establece un plazo de 180 das para que todos los propietarios o po-
seedores extranjeros, tanto personas naturales como jurdicas, reporten a este
Registro sus propiedades y posesiones. En ese mismo plazo, que venci en
agosto de 2012, debi realizarse un censo catastral, dominial y de registro de
personas jurdicas para determinar la propiedad y la posesin de las tierras.
Todos los actos jurdicos que se celebren en violacin de esta ley sern de nu-
lidad total, absoluta e insanable, sin derecho a reclamo indemnizatorio alguno
en benecio de los autores y partcipes del acto antijurdico.
Al igual que en otros pases, en Argentina se considera que las cifras ociales
subestiman ampliamente la cantidad de tierras que estn en poder de extranje-
ros. Mientras que el Ministerio del Interior report recientemente 7,5 millones
de hectreas, la Federacin Agraria Argentina estima que son algo ms de ms 17
millones de hectreas, equivalentes a la supercie de Uruguay.
47
En todo caso, esta
cifra es sustancialmente inferior a la cantidad total de tierra que pueden poseer los
extranjeros, de acuerdo con la nueva ley.
Brasil
48
La Constitucin Federal (Artculo 188) establece que la venta o concesin de tierras
pblicas con rea superior a 2.500 hectreas a personas naturales o jurdicas, incluso
45 Repblica Argentina. Ley 26.737. Op. Cit. Artculo 11.
46 Como se comenta ms adelante, el proyecto de ley presentado por el Senador Juan Lozano a nombre del
Partido de la U plantea una disposicin similar.
47 Patricio Eleisegui. Polmico: Surge nuevo Indec, ahora para blanquear compra de tierras en Argentina
por parte de firmas extranjeras. http://farmlandgrab.org/post/view/21300
48 Resumen basado en DNP, Op. cit.
-147-
-147-
por interpuesta persona, requiere la aprobacin del Congreso Nacional. El Artculo 190
establece que la ley regular y limitar la adquisicin o arrendamiento de propiedad
rural por personas naturales o jurdicas extranjeras y establecer los casos que requieren
autorizacin del Congreso Nacional. Las leyes que desarrollan estos preceptos consti-
tucionales establecen las siguientes restricciones (leyes 4504 de 1964 y 5709 de 1971):
Est prohibida la adjudicacin de tierras pblicas (de la Unin o de los Estados) a
los extranjeros, excepto cuando se trate de ncleos de colonizacin en los cuales se
adjudican lotes a agricultores inmigrantes.
La adquisicin de inmuebles rurales por personas naturales extranjeras no podr
exceder de 50 mdulos de explotacin indefinida, en rea continua o discontinua.
49

(Artculo 3 de la Ley 5709). La compra de tierras inferior a 3 mdulos es libre.
El Gobierno Nacional debe reglamentar la adquisicin de tierras por personas
naturales extranjeras entre 3 y 50 mdulos.
Las personas jurdicas slo pueden adquirir inmuebles rurales para desarrollar
proyectos agropecuarios, industriales o de colonizacin que estn asociados a sus
estatutos. Los proyectos agropecuarios y de colonizacin deben ser aprobados por el
Ministerio de Agricultura, previa consulta con el rgano Federal para el Desarrollo
Regional de la respectiva rea.
La compra de tierras por extranjeros en reas que se consideren indispensables para la
seguridad nacional, requiere la aprobacin de la Secretara del Consejo de Seguridad
Nacional.
La suma de las reas pertenecientes a personas naturales o jurdicas extranjeras no
puede superar el 25% de la superficie de los municipios donde se siten, comprobada
por certificacin del Registro de Inmuebles.
Las personas con misma nacionalidad no pueden ser propietarios, en cada municipio,
de ms del 40% del lmite anterior (10%).
49 De acuerdo con las noticias publicadas en la pgina oficial del INCRA, un mdulo representa 55
hectreas. Es posible que la cifra sea diferente, pues el INCRA hace referencia a mdulo fiscal. De acuerdo
con esta unidad, 3 mdulos representan 165 hectreas y 50 mdulos representan 2750 hectreas. Las pginas
de internet no oficiales hacen referencia a un lmite entre 250 y 5000 has. DNP. Op. Cit.
-148-
Estn excluidas de las restricciones anteriores:
- las adquisiciones inferiores a tres mdulos;
- las adquisiciones o cesiones debidamente protocolizadas en el Registro competente
e inscritas en el INCRA (Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria)
antes del 10 de marzo de 1968;
- cuando el adquirente tiene hijo brasilero o est casado bajo el rgimen de
comunidad de bienes;
- cuando, a juicio del Presidente de la Repblica, se trate de inmuebles rurales
vinculados a proyectos considerados prioritarios de acuerdo con los planes de
desarrollo del pas.
Las adquisiciones de inmuebles rurales que se efecten con incumplimiento de estas
restricciones, son nulas de pleno derecho.
De acuerdo con un artculo publicado en septiembre de 2011 en la Folha de Sao Paulo, los
extranjeros y las empresas nacionales controladas por extranjeros, no pueden adquirir ms
de 250 hectreas, tope que se ampla hasta 2.500 hectreas dependiendo de la regin. El
Gobierno est preparando una nueva regulacin, por considerar que la normativa actual
ofrece suras que permiten a extranjeros comprar tierras a travs de compaas brasileas.
La norma podra imponer restricciones en los fondos de inversin en los que participan
extranjeros y forzar a los bancos internacionales a vender tierra recibida como garanta.
Segn cifras ociales, alrededor de 4,3 millones de hectreas son propiedad de extranjeros,
pero se estima que la verdadera cifra podra exceder hasta tres veces ese nmero
50
.
Estados Unidos
De acuerdo con las excepciones al trato nacional reportados por Estados Unidos a la
OECD en 2012, los ciudadanos extranjeros y las empresas controladas por extran-
jeros estn sujetas a restricciones en la propiedad de tierras agrcolas en 14 Estados:
California, Illinois, Iowa, Kansas, Minnesota, Missouri, Nevada, New Hampshire, New
Jersey, New York, North Carolina, North Dakota. Pennsylvania y South Dakota. A
continuacin se mencionan algunos ejemplos de las restricciones aplicadas.
En Iowa los extranjeros no residentes, los gobiernos extranjeros y las empresas cons-
tituidas en el extranjero controladas mayoritariamente por extranjeros, no pueden
comprar o adquirir tierras agrcolas salvo algunas excepciones.
50 http://www.americaeconomia.com/politica-sociedad/politica/brasil-planea-normas-mas-estrictas-para-
la-compra-de-tierras
-149-
En Minnesota solamente pueden ser propietarios de tierras agrcolas los ciudadanos de
Estados Unidos, los residentes permanentes y las empresas cuyo capital pertenece por
lo menos en un 80% a estos ciudadanos.
En North Dakota solamente los ciudadanos de Estados Unidos y Canad y los residentes
permanentes pueden ser dueos de tierras agrcolas.
En Pennsylvania los gobiernos extranjeros y los no residentes solamente pueden poseer
hasta 100 acres de tierra agrcola. Este lmite es de 160 acres en South Dakota.
Los siguientes Estados aplican tratos preferenciales a los ciudadanos nacionales
en el acceso a la tierra, no extensivos a extranjeros: Florida, Hawaii, Idaho,
Kentucky, Mississipi, Montana y Oregon
51
.
Por otra parte, Estados Unidos aplica desde 1978 la Ley de Divulgacin
sobre la Inversin Agrcola Extranjera (AFIDA). La regulacin crea un
sistema de informacin a nivel nacional que permite recoger datos que
reejan la propiedad extranjera sobre la tierra agrcola del pas. Se
entiende por tierra agrcola aquella que supera los 10 acres. Quienes
adquieran, transeran o posean algn derecho sobre la tierra a cual-
quier ttulo, deben reportar dichas propiedades, derechos o transac-
ciones a la Secretara de Agricultura. Los datos recogidos se presentan
al Congreso y al Presidente en reportes peridicos que informan los
efectos de dicha propiedad tiene sobre las familias campesinas y las
comunidades rurales, en particular en materia de tenencia de la tierra
y precios de la tierra
52
.
En un reporte a la OECD sobre medidas adicionales que afectan el trato
nacional, se inform que en Nebraska est prohibido a empresas de otros
Estados realizar actividades de agricultura o ganadera
53
.

En lo que respecta al acceso a incentivos agrcolas, las empresas extranjeras no tie-
nen derecho a los prstamos de emergencia del Gobierno para actividades agrcolas
54
.
51 OECD (2012.a)
52 DNP. Op.cit. Ver tambin: http://www.skadden.com/insights/regulatory-obligations-imposed-
agricultural-foreign-investment-disclosure-act-often-unkno-0
53 OECD (2012.b)
54 OECD (2012.a).
-150-
Mxico
La Constitucin mexicana y la Ley Agraria de 1992 establecen lmites a la propiedad
individual de tierras agrcolas, ganaderas y forestales, y tambin a la cantidad de
tierras que pueden tener en propiedad las sociedades mercantiles o civiles nacio-
nales o extranjeras.
En lo que respecta a la propiedad individual, ningn individuo, ya sea directa-
mente o a travs de una sociedad, podr poseer tierras agrcolas en extensin
superior a una pequea propiedad. La Constitucin mexicana (Artculo 27) de-
ne como pequea propiedad agrcola la que no exceda de 100 hectreas de riego
o humedad de primera, o sus equivalentes en otras clases de tierras. Este tamao
se ampla a 150 hectreas si la tierra se destina al cultivo de algodn con riego, y
a 300 hectreas si se dedica a cultivos como el pltano, caa de azcar, cacao, caf,
rboles frutales y otros cultivos perennes. Tambin se consideran pequea propie-
dad las plantaciones forestales de hasta 800 hectreas, y las tierras ganaderas que,
de acuerdo con ciertos coecientes tcnicos y regionales, no exceda de la necesaria
para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado
menor.
En lo que respecta a las personas jurdicas, stas no pueden poseer ms de 25 veces el
lmite de la pequea propiedad individual. (Artculo 126 de la Ley Agraria).
Las extensiones superiores a la pequea propiedad se consideran latifundios, los cua-
les estn prohibidos por la Constitucin. Las extensiones excedentes deben ser frac-
cionadas y enajenadas por los propietarios dentro del ao siguiente a la noticacin
correspondiente.
Por otra parte, la Constitucin mexicana declar revisables todos los contratos y con-
cesiones hechas por los gobiernos anteriores desde el ao 1876, que hayan trado como
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la Nacin, por
una sola persona o sociedad, y faculta al Ejecutivo para declararlos nulos cuando im-
pliquen perjuicios graves para la Nacin. (Artculo 27 de la Constitucin).
Las empresas controladas por extranjeros no pueden comprar tierras para uso agrcola,
forestal o ganadero. Sin embargo, la Ley Agraria establece que tales empresas pueden
poseer hasta el 49% de las acciones o partes sociales representativas del capital apor-
tado en tierras agrcolas, ganaderas o forestales, o del capital destinado a la compra de
-151-
las mismas, de acuerdo con el valor de las tierras en el momento de su aportacin o
adquisicin. (Artculos 126 y 130 de la Ley Agraria)
55
.
En resumen, Mxico parece representar el caso de pases que no aplican restricciones
signicativas a la propiedad individual de extranjeros, pero cuentan con una legislacin
interna muy restrictiva contra la concentracin de la propiedad, independientemente
de la nacionalidad del propietario.

Per
La Constitucin Poltica del Per garantiza trato nacional a los extranjeros en lo que
respecta a la inviolabilidad del derecho de propiedad y al derecho de indemnizacin
previa en caso de expropiacin por razones de seguridad nacional o necesidad pblica.
La nica restriccin especial para extranjeros establece que stos no pueden adquirir
ni poseer, por ttulo alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de
energa, dentro de cincuenta kilmetros de las fronteras. Puede haber excepciones a esta
regla por razones de necesidad pblica expresamente declarada por decreto supremo
aprobado por el Consejo de Ministros
56
.
Las restricciones a la propiedad extranjera en zonas de frontera tienen como nico
objetivo garantizar el irrestricto control nacional de las fronteras y evitar que, en
caso de conicto fronterizo, los extranjeros puedan afectar la seguridad nacional
tolerando al enemigo, permitiendo el espionaje, etc., mediante los derechos ad-
quiridos en dichas zonas
57
.
La Constitucin Peruana tambin establece que la ley puede jar los lmites y
la extensin de la tierra segn las peculiaridades de cada zona.
58
. Esta disposi-
cin permite establecer lmites al tamao de la propiedad rural, pero an no ha
sido desarrollada. A principios de 2012 el Ministerio de Agricultura anunci la
presentacin de un proyecto de ley para democratizar el acceso a la tierra con
posibles lmites al tamao de la propiedad. Durante el primer semestre de 2012
fueron debatidos varios proyectos de ley que proponan lmites que uctan
entre 10.000 y 40.000 hectreas. Estos proyectos se encuentran aparentemente
55 OECD (2012.a).
56 Constitucin Poltica del Per. Artculo 71.
57 Cofopri-Banco Mundial. Los derechos de propiedad en el Per: Anlisis de la situacin actual y propuestas
de reforma desde una perspectiva social. http://www.cofopri.gob.pe/ prensa/archivos/exp1_anayprop.pdf
58 Constitucin Poltica del Per. Artculo 88.
-152-
estancados
59
. El alto nivel de los lmites propuestos reeja el inters, casi generalizado,
de no afectar a la mayora de las empresas agropecuarias grandes. La preocupacin de
fondo, en el caso del Per, no es la inversin extranjera en tierras, sino la acumulacin
excesiva de tierras en manos de algunos grupos empresariales, independientemente de
su nacionalidad
60
. En caso de ser adoptado algn lmite a la propiedad rural, este afec-
tar igualmente a nacionales y extranjeros, en virtud del trato nacional consagrado en
la Constitucin.
Canad
En Canad, algunas Provincias y el Gobierno Federal han aplicado en varias pocas
restricciones a la propiedad de tierras por parte de no residentes y extranjeros. Las res-
tricciones han sido diversas y comprenden prohibiciones absolutas, impuestos ms altos,
requisitos de registro especial y la exigencia de permisos especiales.
61
De acuerdo con
las excepciones al trato nacional de inversionistas reportadas por Canad a la OECD en
2012, las Provincias de Alberta, British Columbia y Saskatchewan aplican restricciones
a la compra o alquiler de tierras pblicas por parte de extranjeros o exigen requisitos de
residencia. La Provincia de Alberta aplica restricciones a la compra de tierras privadas
rurales por parte de ciudadanos y empresas controladas por extranjeros. Adicionalmente,
British Columbia exige ciudadana canadiense o residencia permanente a todos los
solicitantes de licencias forestales
62
.
En Canad tambin se discrimina a los extranjeros y no residentes en el acceso a los
instrumentos de apoyo a la agricultura. As, en Nueva Escocia los extranjeros no tienen
acceso al crdito agrcola (farm loans). En Alberta y Saskatchewan estn excluidos de
los subsidios a fertilizantes y combustibles, y de los mecanismos de sustentacin de
ingresos y precios
63
.
59 http://cepesrural.lamula.pe/2012/09/17/latifundio-y-limites-a-la-propiedad-agraria/cepesrural
60 http://elcomercio.pe/economia/1362444/noticia-estado-puede-fijar-limites-propiedad-agricola-afirma-
minag
61 AUCC (2000).
62 OECD (2012.a).
63 OECD (2012.a).
-153-
Anexo 2
Proyecto de ley en materia de inversin extranjera presentado por el gobierno a
consideracin del Congreso de la Repblica
Captulo I
Alcance de la Ley
Artculo 1. Alcance de la Ley.- La presente ley establece normas especiales en materia
de inversin extranjera en el sector agropecuario, estimula los proyectos asociativos
en los sectores agropecuario y forestal, e interpreta con autoridad la Ley 160 de 1994.
Captulo II
Inversin extranjera en el sector agropecuario
Artculo 2. Normas especiales. El rgimen general de inversin de capitales del exterior
referente al sector agropecuario estar sujeto a las normas de este captulo, las que en
consecuencia prevalecern, cuando sea del caso, sobre las normas generales de inversin
extranjera, contenidas en la Ley 9 de 1991, el Decreto 2080 de 2000 y las normas que
los desarrollan o sustituyan.
Artculo 3. Autorizacin y Registro de la Inversin Extranjera en el Sector Agropecuario.
Las inversiones de capital del exterior en el sector agropecuario requieren la autori-
zacin previa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y su inclusin en el
archivo nacional de inversin extranjera en el sector agropecuario de conformidad con
lo previsto en esta Ley y los decretos que la desarrollen.
Los procesos y la documentacin requerida para la aprobacin de las inversiones de
capital del exterior en el sector agropecuario sern denidas por decreto del Gobierno
Nacional, con base en las normas de este captulo y de conformidad con los principios
de las actuaciones administrativas.
Las solicitudes de autorizacin que no fueren resueltas dentro de los plazos estable-
cidos por el decreto reglamentario que expida el Gobierno Nacional, se entendern
aprobadas y se tendrn por inscritas en el Archivo. Contra las decisiones que nieguen
la autorizacin procedern los recursos ante la administracin de conformidad con las
reglas generales del Cdigo del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
-154-
El registro de las inversiones de capital del exterior en el sector agropecuario slo
podr hacerse una vez se obtenga las autorizaciones del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, conforme a lo previsto en esta ley y los decretos que la desarrollen.
Pargrafo 1. Son inversiones de capital del exterior en el sector agropecuario las in-
versiones directas e inversiones de portafolio, denidas por el Decreto 2080 de 2000
y sus modicaciones, en alguna de las modalidades de inversiones de capitales del
exterior, para:
1. La adquisicin de la propiedad de predios rurales; salvo aquellos destinados a
vivienda rural y a la adquisicin de predios de menor extensin, de conformidad
con los decretos reglamentarios que expida el Gobierno Nacional.
2. La adquisicin o participacin en empresas dedicadas a la produccin de bienes
agrcolas y/o pecuarios primarios, convertibles en alimentos para consumo
humano y animal, o en biocombustibles, o que sean igualmente susceptibles de
convertirse en insumos destinados al desarrollo de actividades agropecuarias,
incluidas aquellas materias primas que se originan en la actividad productiva
primaria y son sometidas a procesos agroindustriales para la generacin de bienes
con valor agregado.
3. Destinadas al desarrollo o explotacin de proyectos forestales.
Artculo 4. Objetivos y criterios a los cuales ha de sujetarse el Gobierno Nacional en la
regulacin del rgimen de inversiones del capital del exterior en el sector agropecuario.
La regulacin de las inversiones de capital del exterior en el sector agropecuario por
parte del Gobierno Nacional tendr los siguientes objetivos:
1. Permitir la inversin extranjera sin poner en riesgo la soberana, seguridad y
autonoma alimentaria;
2. Regular la adquisicin de predios rurales por parte de extranjeros, evitando la
apropiacin indiscriminada de terrenos rurales con propsitos especulativos;
3. Promover la inversin de capital para el desarrollo agrcola y forestal competitivo,
garantizando que sea incluyente con los pequeos y medianos productores;
-155-
4. Ampliar y diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad;
5. Promover la generacin de empleo en el campo;
6. Fomentar el desarrollo de proyectos asociativos;
7. Garantizar el uso sostenible de los recursos naturales renovables.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estudiar las solicitudes de aprobacin
de las inversiones de capital del exterior en el sector agropecuario, considerando los
objetivos antes sealados y con fundamento en los siguientes criterios:
1. Contribucin en el ingreso y la calidad de vida de la poblacin campesina;
2. Contribucin al incremento de la productividad en el sector agropecuario;
3. Contribucin a la soberana, seguridad y autonoma alimentaria;
4. Contribucin a la generacin de empleo en el campo;
5. Contribucin a la investigacin y transferencia de tecnologa;
6. Vinculacin de propietarios campesinos a los proyectos de inversin;
7. Vinculacin de capitales e inversionistas nacionales a los proyectos.
Artculo 5. Registro nacional de inversin extranjera en el sector agropecuario. Crase
el Registro nacional de inversin extranjera en el sector agropecuario, que estar a cargo
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Por solicitud del inversionista de capital del exterior, o quien lo represente, deber
incluirse en el Registro nacional de la inversin extranjera en el sector agropecuario
las inversiones de capital del exterior en el sector agropecuario de conformidad con las
normas de este captulo y las normas reglamentarias que las desarrollen.
Las inversiones de capital del exterior, existentes a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley en el sector agropecuario, de acuicultura y dems actividades agropecua-
rias debern ser incluidas tambin en el Registro nacional de inversin extranjera en
-156-
el sector agropecuario, de conformidad con los decretos reglamentarios que expida el
Gobierno Nacional, sin que requiera de nuevos estudios o aprobacin previa por parte
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Los procesos y la documentacin requerida para la inclusin de las inversiones de
capital del exterior en el Registro nacional de inversin extranjera en el sector agro-
pecuario sern denidas por los decretos reglamentarios que expida el Gobierno
Nacional, con base en las normas de este captulo y de conformidad con los principios
de las actuaciones administrativas.
Pargrafo 1. El Registro nacional de inversin extranjera en el sector agropecuario
no sustituye el registro de la inversin extranjera en el Banco de la Repblica,
pero ser requisito previo para el registro ante esa entidad.
El Banco de la Repblica informar mensualmente al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural sobre los movimientos de capital del exterior en el sector
agropecuario, identicando los inversionistas del exterior, la empresa receptora,
los montos y modalidades de inversin registrados.
Artculo 6. Inversin extranjera en Baldos. Los Terrenos baldos de la Nacin slo
sern adjudicados a personas naturales nacionales colombianos de conformidad con
las disposiciones legales que regulan la materia y no otorgar derecho de usufructo
sobre ellos; en consecuencia, no se podr solicitar la adjudicacin de baldos o que
se conera el derecho de usufructo de estos terrenos para inversionistas extranjeros.
Captulo III
De los proyectos Asociativos
Artculo 7. Apoyo a proyectos asociativos. El Gobierno Nacional propiciar y apoyar
los proyectos asociativos de inversionistas nacionales y extranjeros calicados con adju-
dicatarios de baldos, o beneciarios de subsidios de tierras y con propietarios de predios
sujetos al rgimen parcelario, considerando la incidencia del proyecto en la mejora del
ingreso y la calidad de vida de los campesinos asociados, el mejoramiento de las tierras,
el uso sostenible de los recursos naturales renovables y la transferencia de tecnologa.
El Gobierno Nacional, podr destinar apropiaciones del Presupuesto General de la
Nacin para la nanciacin y el fomento de estos proyectos asociativos, para la cons-
truccin y dotacin de equipamientos pblicos colectivos, e infraestructura de servicios
-157-
pblicos destinados a la poblacin asociada en estos proyectos, de manera que mejoren
progresivamente las condiciones de vida, con especial nfasis en proteccin de la infancia
y las mujeres cabeza de familia.
Los proyectos asociativos en los cuales inversionistas calicados adelanten, conjunta-
mente con pequeos y medianos productores agropecuarios, proyectos en los cuales el
inversionista otorgue incentivos a los productores vinculados al proyecto, tales como
garanta de comercializacin de los produccin, transferencia de tecnologa y asisten-
cia tcnica, sern objeto de apoyo por parte del Gobierno Nacional, mediante lneas
especiales de crdito, garantas especiales del Fondo Agropecuario de Garantas - FAG,
apoyos de que trata la Ley 1133 de 2007, entre otros.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, podr desarrollar programas focali-
zados en estos proyectos, incluyendo asistencia tcnica y nanciacin, acordes con las
necesidades de los proyectos y las disponibilidades presupuestales del Ministerio.
Artculo 9. Proyectos cooperativos o de asociaciones de campesinos. Los adjudicatarios
de baldos del Incora y del Incoder, aquellos que hubieran adquiridos sus predios con
subsidio integral y los propietarios de predios que estn sujetos al rgimen parcelario
podrn cooperarse o asociarse para desarrollar proyectos productivos con inversionistas
calicados.
Artculo 10. Calicacin de los inversionistas y los proyectos. Los inversionistas que
pretendan desarrollar los proyectos a que se reere este captulo debern demostrar
su capacidad nanciera, tcnica y personal que garantice la viabilidad de los proyectos
asociativos y estar calicados como tales por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, de conformidad con el reglamento.
Artculo 11. Uso de los predios en los proyectos asociativos. El uso de los predios por los
adjudicatarios de baldos del Incora y del Incoder, por aquellos que hubieran adquiridos
sus predios con subsidio integral y por los propietarios de predios que estn sujetos al
rgimen parcelario, quedar sujeto a las siguientes condiciones:
1. Para el desarrollo de los proyectos asociativos, los propietarios no podrn transferir el
derecho de dominio, ni aportar estos predios a sociedades o a patrimonios autnomos.
2. El riesgo financiero no podr ser asumido por los propietarios de los predios asociados
al desarrollo del proyecto.
-158-
3. A la terminacin del proyecto, los propietarios de los terrenos afectos al desarrollo
del proyecto, debern obtener la devolucin inmediata de sus predios, sin el pago de
mejoras u otros cobros relacionados con las inversiones que se hubieran hecho en el
predio durante la vida del proyecto.
4. Los propietarios de predios en que se desarrolle el proyecto y sus familias tendrn
la opcin de decidir si trabajan en los proyectos productivos.
5. En lo posible, los propietarios de predios en que se desarrolle el proyecto conservarn
las reas requeridas para su vivienda rural, y de no ser posible, se destinar una parte
de los terrenos del proyecto o de otros cercanos, para la vivienda de estas familias,
todo de conformidad con lo que determine el Gobierno Nacional mediante decreto.
Pargrafo. Los inversionistas privados debern suscribir acuerdos con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, en los cuales se jen las condiciones de desarrollo de
los proyectos y se establezcan los compromisos en equipamientos pblicos colectivos
y el desarrollo de programas en favor de los trabajadores agrarios asociados.
Artculo 12. Vigilancia de los proyectos asociativos. El Gobierno Nacional, a travs de
los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Trabajo, y en coordinacin con la Defensora del
Pueblo y el Ministerio Pblico, tendrn a su cargo la vigilancia de los proyectos asocia-
tivos para el cumplimiento de las normas relacionadas con la proteccin de los derechos
de los trabajadores y propietarios asociados, el uso del suelo y los recursos naturales.
Captulo IV
Otras disposiciones
Artculo 13. Interpretacin legislativa. Las prohibiciones y limitaciones contenidas en
el artculo 72 de la Ley 160 de 1994 solo son aplicables en los trminos de esa ley a los
predios baldos que hubieran sido adjudicados a partir del 5 de agosto de 1994.
Artculo 14. Vigencia. La presente Ley rige a partir de su publicacin, con excepcin de
las normas sobre inversin extranjera en el sector agropecuario, que regirn a partir
de los seis (6) meses de la publicacin de la Ley.
Publquese y cmplase.
-159-
Dado en Bogot, D.C
De los Honorables Congresistas
Fernando Carrillo Flrez
Ministro del Interior
Juan Camilo Restrepo Salazar
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

-161-
Derecho Real de Supercie.
Antecedentes tericos y
consideraciones de economa
poltica sobre su adopcin en el
caso de Colombia*

Luis Jorge Garay Salamanca**
* Est e ar t cul o f ue preparado
en el 2012 para la Comisin de
Seguimiento a la Poltica Pblica sobre
Desplazamiento Forzado y cont con
el apoyo de la Embajada del Reino de
los Pases Bajos.
Buena parte de la segunda y tercera
secciones se basan en un ensayo
preparado para l a Comisin de
Desplazamiento Forzado, por Yesid
Castro (2012); y la quinta seccin
en: Comisin de Seguimiento a la
Forzado (2012). El autor agradece
a Fernando Barberi, Clara Ramrez,
Carlos Salgado y Yamile Salinas
por sus comentarios a una versin
preliminar de este ensayo, sin que
tengan responsabilidad alguna de los
errores y omisiones remanentes.
**Director del Proceso Nacional
de Verificacin de la Comisin de
Contenido
Introduccin
Antecedentes del DRS
Modalidades del DRS
El DRS, el desarrollo del mercado de tierras y la empresarizacin
del campo
Un modelo de desarrollo rural incluyente, el DRS y la
empresarizacin del campo
El DRS y la renta diferencial y absoluta de la Tierra: sobre la
economa poltica de la distribucin
Reexin nal
Bibliografa
163
164
165
167
168
173
183
186
-163-
Introduccin
Uno de los rasgos distintivos del proceso de globalizacin actual consiste en la bsqueda
por el acaparamiento del suelo (y tambin del subsuelo), el arrendamiento del suelo
bajo formas innovadoras y la compra de tierras por parte de capitales productivos y
nancieros, tanto internacionales como domsticos, en amplias zonas del mundo. Las
modalidades contemporneas de acceso y uso del suelo responden, entre otros factores
determinantes, a la titularizacin / securitizacin de bienes primarios e incluso tierras
en el mercado internacional de capitales impulsada, en cierta medida, por la crisis nan-
ciera mundial iniciada en el 2008. Por supuesto, Colombia no escapa a dicha tendencia
internacional, antes por el contrario.
Ahora bien, insertarse competitivamente a esta dinmica internacional exige la
plena vigencia de condiciones de entorno favorables a la incursin de capita-
les de diversa ndole y procedencia, tales como la formalizacin de derechos
de propiedad de la tierra y su estabilidad jurdica, la existencia de normas
claras para la adquisicin y arrendamiento (corriente y titularizado como
el derecho real de supercie) de tierras por parte de capitales extranjeros
y, en lo que corresponda, de capitales domsticos. En otras palabras, a la
profundizacin de un mercado de tierras en sentido estricto del trmino.
Todo ello es particularmente exigente en Colombia ante la inexistencia
de un mercado de tierras en buena parte del territorio consecuente con la
excesiva informalidad de las relaciones con la tierra (cercana al 50%), la in-
denicin de los derechos de propiedad de gran parte de la tierra abandonada
o despojada de manera forzada (superior a unas 6,6 millones de hectreas),
la apropiacin indebida de vastas reas de baldos de la Nacin a travs de
procedimientos aparentemente legales por parte de agentes privados, la des-
actualizacin del catastro rural en una alta proporcin de municipios del pas, etc.
En este contexto resulta especialmente necesario analizar tanto las condiciones de
entorno como la normatividad y regulacin gubernamental requeridas para que la
implantacin de modalidades de mercado como la apertura a la inversin extranjera
-164-
en la propiedad de la tierra y al usufructo de la tierra por parte de capitales nacionales
y forneos a travs de la gura del derecho real de supercie (DRS), propenda por una
adecuada distribucin de la renta del suelo a nivel intra- e internacional bajo una
perspectiva intertemporal y, por ende, resulte en benecio del inters general.
As, por ejemplo, el DRS planteado en el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
Rural establecera un nuevo marco jurdico para las relaciones entre el inver-
sionista y el dueo de la tierra, pero plantea serias problemticas de economa
poltica y distributiva, aparte de que tendra tambin efectos colaterales sobre
otras normas que regulan el acceso y uso de la tierra.
El anlisis de algunos de estos aspectos es, precisamente, uno de los propsitos
de este captulo.
Antecedentes del DRS
El derecho de supercie habilita al superciario a tener propiedad sobre
edicaciones o plantaciones en el suelo objeto de esta modalidad de arren-
damiento, a diferencia de la gura tradicional de arriendo en que tales
bienes pertenecen al propietario del predio si es que no ha mediado un
previo consentimiento informado de tales inversiones o gastos por parte
de este ltimo. En caso contrario, el propietario asume el papel de deudor
y el arrendatario el de acreedor
1
.

En este punto es de mencionar que un mecanismo de arrendamiento ms
desarrollado para el uso del suelo que un contrato simple de arriendo, pero
menos avanzado que el DRS en trminos de la creacin de un avanzado merca-
do de uso del suelo, es el denominado contrato de uso, que ha sido aplicado con
frecuencia en pases como Colombia. A diferencia, la concertacin de contratos de
largo plazo para el uso del suelo, el pleno derecho sobre el uso del suelo por parte
del contratante durante la vigencia del contrato y la denicin cierta de la propiedad
de todas las mejoras, edicaciones e infraestructura a favor del contratante, entre
otras caractersticas distintivas del DRS, facilitan la titularizacin y securitizacin
de los ingresos futuros del uso del suelo, lo que favorece no solo el apalancamiento de
1 La norma que regula esa relacin en el caso colombiano se regula en el Cdigo Civil as: Si se ha edificado,
plantado o sembrado a ciencia y paciencia del dueo del terreno, ser ste obligado, para recobrarlo, a pagar
el valor del edificio, plantacin o sementera. Cdigo Civil Colombiano. Artculo 739. Ver tambin Velsquez
Jaramillo (1996), pgina 86-87.
-165-
recursos nancieros sino la participacin del capital nanciero, adems del productivo,
en proyectos extensivos de carcter empresarial. Aqu reside el carcter esencial del
DRS en medio de la globalizacin actual y su diferenciacin a otras modalidades de
arrendamiento.
En este contexto, como lo seala Castro (2013):
El derecho de supercie tiene su origen en la jurisprudencia romana como gura atpica para
resolver conictos surgidos por el levantamiento de edicaciones en terrenos ajenos, tanto
pblicos como privados. La gura evolucion hasta convertirse en un derecho real durante
la Edad Media, junto con otros derechos reales paralelos a la propiedad del suelo, como la
enteusis. Sin embargo, cay en desuso a partir de la Revolucin Francesa (1789), cuando fue
prohibido por considerarse que vulneraba la integridad del derecho de propiedad y generaba
conictos interminables entre los titulares de los diferentes derechos, con el resultado de
obstaculizar el adecuado uso econmico de las propiedades.
A pesar de lo anterior, la gura sigui vigente en muchos pases. Recientemente,
en Latinoamrica los primeros en adoptarlo fueron Bolivia (1976), Per (1984),
Cuba (1987), Argentina (2001) y Brasil (Estatuto de la Ciudad 2001, Cdigo Civil
2003). Actualmente, Paraguay y Colombia planean adoptarlo (Castro, 2013).
Como la han argumentado diversos autores, en pases con tradicin anglosajona
no existe el DRS como tal, aunque se aplican otras modalidades jurdicas con
efectos similares.
Modalidades del DRS
La aplicacin del derecho de supercie vara entre pases, especialmente en trminos
de actividades (por ejemplo, tipos de construccin, plantaciones), concesionarios (pbli-
cos y/o privados, nacionales y/o extranjeros, personas naturales y/o jurdicas), duracin
(transitoria o a perpetuidad), costo, caducidad, renovacin o extincin, entre otros.
Es as como pases como Cuba, Italia, Espaa y Per aplican el derecho de supercie
exclusivamente a construcciones, en tanto que Argentina las excluye. A lo que agrega
Castro (2013):
El derecho de supercie para plantaciones est reconocido en los cdigos de Portugal, Quebec
(Canad), Holanda, Brasil y Argentina. En Argentina se limita exclusivamente a plantaciones
forestales, en tanto que en Brasil se reere a plantaciones en general. Algunos pases reconocidos
como potencias forestales, como es el caso de Chile, no utilizan el derecho de supercie forestal.
-166-
En el caso de Brasil, Baptista (2001) ilustra la discusin sobre el alcance del concepto de
plantacin en Brasil, que para algunos ha de incluir solamente a rboles, en tanto que
segn otros ha de abarcarse a todo tipo de cultivos, transitorios o no.
De cualquier forma, al menos en principio, el DRS, a diferencia de otras modalidades
de arriendo del uso del suelo, favorecera la creacin de un mercado del suelo (del uso
o incluso del aprovechamiento especulativo si la gura no fuera debidamente regu-
lada, especialmente ante la probabilidad de la existencia de importantes recursos no
renovables en el subsuelo), con la decisiva participacin de capitales productivos y
nancieros, de ndole nacional o internacional, conducente a una empresarizacin
del campo mediante proyectos productivos especialmente de escala, ya sea de bienes
alimenticios, forraje y, con determinado nfasis, en derivados de productos agrcolas
como los agrocombustibles.
Todo ello en concordancia con la securitizacin de bienes agrcolas e incluso de la
tierra misma, la transaccin de commodities en las bolsas de valores internacionales y
la profundizacin de mercados de tierras a nivel cada vez ms globalizados.
Este proceso integral de empresarizacin , securitizacin y titularizacin de los
usos y los productos de la tierra, de consolidacin y apertura de mercados de tierras a
los capitales nacionales y extranjeros, productivos y nancieros, puede reproducir recias
tendencias hacia el acaparamiento del uso de la tierra y/o la concentracin de la propie-
dad de la tierra, a favor de capitales poderosos nacionales y extranjeros, especialmente en
pases que adolezcan de una verdadera institucionalidad rural y una estricta regulacin
en el uso y la propiedad de la tierra, y que padezcan de una elevada concentracin de
la propiedad de la tierra, un alto grado de informalidad en la posesin de la tierra, una
aguda incerteza en los derechos y expectativas de derecho de propiedad ante, por ejem-
plo, procesos de victimizacin y abandono/despojo de tierras, como el caso de Colombia.
He ah la necesidad de contar con una institucionalidad integral y comprehensiva,
con un marco regulatorio y normativo ecaz, para impedir la perversa acumulacin
de inequidades de muy diversa ndole, conducentes al agravamiento de situaciones
de exclusin, pobreza y depredacin social, econmica y medioambiental ya de por s
inaceptables como ocurre en Colombia (este tema ser tratado con mayor detalle ms
adelante).
-167-
El DRS, el desarrollo del mercado de tierras y la empresarizacin del campo
El DRS como instrumento de poltica pblica para el desarrollo rural es un componen-
te bsico del modelo de desarrollo empresarial del campo en un pas como Colombia,
con un restringido mercado de tierras consecuente con la elevada informalidad de los
derechos en relacin con la tierra (al punto que cerca de un 45% a 50% de la tierra
no cuenta con derecho de propiedad formal consolidado) y el grave proceso tanto de
despojo y abandono forzado de tierras en las ltimas dcadas (superior a 6,6 millones
de hectreas) como de apropiacin indebida de baldos en el pas.
Desde 2005, el gobierno colombiano ha ido avanzando hacia el establecimiento de un
modelo de empresarizacin del campo para promover la generacin, difusin y
adopcin de tecnologa y aumentar la capacidad administrativa y gerencial de los pro-
ductores agropecuarios
2
. Con el ingrediente particular de que el modelo se sustenta,
entre otros factores, en el desarrollo de modalidades de nanciarizacin modernas: una
de ellas reside en la titularizacin/securitizacin de ingresos futuros de los cultivos en
un horizonte de largo plazo, que es precisamente un elemento distintivo del DRS.
Como lo argumenta acertadamente Surez (2013):
Debe tenerse en cuenta como aspecto clave del modelo que los operadores empresariales no
adquiriran la tierra sino que, como se dijo, la tomaran en arriendo al Estado, una caracterstica
distintiva para el nuevo proyecto rural y que algunos inclusive prerieron calicar como una
concesin para la explotacin de un recurso natural.
(Este modelo de desarrollo rural) propende por la separacin entre el
propietario de la tierra y el usuario de la misma en los procesos de agricultura
empresarial y, para estimularla, es forzoso la creacin y existencia de mercados
de tierras
3
(lo entre parntesis es nuestro).
El Banco Mundial como uno de los promotores del modelo rural empresarial ha pre-
gonado que para contar con inversin privada debe proveerse a capitales, domsticos e
internacionales, tanto seguridad jurdica y fsica como adecuada reglamentacin sobre
el acceso y uso de la tierra, mediante la implantacin de medidas como la apertura a la
inversin extranjera, el arrendamiento de largo plazo y la formalizacin/consolidacin
de derechos de propiedad en el campo.
4
2 Citado por Surez (2013): Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Memorias 2002 2006.
En: http://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/20071026103441 _MEMORIAS%20 2002-2006.pdf
3 Ibd.
4 Russell Muir y Xiaofang Shen (2005), Mercados de Tierras, Banco Mundial, octubre. En:http://rru.
worldbank.org/documents/publicpolicyjournal/300muir_shen.pdf
-168-
De ah la razn del inters gubernamental de la aprobacin de leyes en Colombia como
la de tierras y desarrollo rural y la de extranjerizacin de la tierra con miras a asegurar
el entorno propicio para la empresarizacin rural a gran escala bajo modalidades de
nanciarizacin comprensivas como la securitizacin y titularizacin a futuro de
cosechas de bienes agrcolas y rendimientos de la explotacin de las tierras.
Esta modalidad de empresarizacin constituye una tendencia cada vez ms globalizada
en la actualidad, que los gobiernos recientes han ido implantando progresivamente en
el pas, a pesar de mltiples obstculos como: las limitaciones que impone la UAF para
la adquisicin, usufructo, comodato o arrendamiento de baldos para personas naturales
y jurdicas; la precariedad del mercado de tierras; el excesivo grado de informalidad en
la posesin de la tierra; la insuciente reglamentacin y garantas jurdicas sobre la
inversin extranjera en la tierra; las excepcionalidades reglamentarias de baldos de la
Nacin y de territorios ancestrales.
Un modelo de desarrollo rural incluyente, el DRS y la empresarizacin del campo
La profunda inequidad en sentido nato, el elevado grado de pobreza y la precariedad en
las condiciones de vida de buena parte del campesinado exige la necesidad, si no conve-
niencia, de un modelo de desarrollo rural con enfoque territorial que propenda por una
progresiva inclusin social y un reconocimiento del campesinado como agente social,
productivo y poltico para la transformacin de la ruralidad en Colombia.
Ello impone al Estado la responsabilidad de propugnar por el acceso y formalizacin
de la propiedad de campesinos en tierras de adecuada calidad y situacin geogrca, y
por el establecimiento de condiciones propicias para el aprovechamiento de la tierra
y la potenciacin de las capacidades del campesinado (con la disponibilidad de crdito,
asistencia tcnica, vas de acceso, provisin de bienes pblicos, etc.).
La conveniencia de un modelo rural de este tipo sobresale ante el hecho de que el proceso
de pauperizacin sufrido por las vctimas del desplazamiento obliga al Estado a ofrecer
alternativas razonables y viables para garantizar la sostenibilidad econmica del retorno
o la reubicacin. En efecto, las vctimas del desplazamiento forzado no podran retornar
a territorios estriles o empezar de nuevo sin un apoyo (promocional, no asistencialis-
ta) del Estado, tanto a nivel micro con la provisin de asistencia tcnica, transferencia
e innovacin de tecnologa, crditos blandos, entre otros, como a nivel de un entorno
macro y mesoeconmico propicio para una produccin campesina rentable y sostenible
en medio de un modelo de desarrollo rural competitivo e incluyente.
-169-
Para avanzar hacia un modelo rural incluyente se ha de corregir la falla de reconoci-
miento a partir de la cual se desconocen los derechos del campesinado, se niega una
clara redistribucin de activos a su favor falla de redistribucin y conduce a que
la sociedad ni reaccione ni se conmueva frente a fenmenos como el desplazamiento
forzado interno.
Asimismo, se ha de superar la falsa premisa que el actor fundamental o cuasi-nico
sujeto social capaz de integrarse en la dinmica global es el empresario, con lo cual
aparte de reproducir la desvalorizacin del campesinado, desconoce las potencialidades
de los sistemas productivos campesinos y de pequeos productores en el abastecimien-
to de alimentos y bienes agrcolas y en el aprovechamiento productivo de la tierra. Es
decir, el modelo prevaleciente reproduce una falla de reconocimiento de los sistemas
productivos campesinos y de pequeos productores como promotores potenciales de la
productividad sistmica del campo en un pas como Colombia.
En efecto, en contraposicin a la ptica ocial predominante en Colombia, de acuerdo
con resultados preliminares de un estudio pionero que ha venido realizando la Comisin
de Seguimiento con la Universidad Javeriana, al menos en principio se podra argu-
mentar que la productividad, eciencia tcnica y rentabilidad econmica relativa de
sistemas de produccin de pequeos productores bajo condiciones adecuadas no son
signicativamente inferiores con relacin a las de sistemas de produccin a mediana
y gran escala, sino que incluso llegara a ser superior en algunos casos de zonas y pro-
ducciones especializadas.
Ello implica que en la medida en que se logre proveer condiciones adecuadas en tr-
minos de especializacin-diversicacin de productos, calidad de la tierra, mtodos
de produccin, estabilidad jurdica y social, acceso a mercados, entre otras, en ciertas
zonas y alrededor de determinados productos, los sistemas de produccin de pequea
escala pueden llegar a ser incluso ms ecientes en el uso de los recursos y factores de
produccin disponibles que los sistemas de produccin de mediana y gran escala.
Por supuesto, no podra armarse lo mismo en el caso de sistemas de produccin cam-
pesina pauperizados de mera subsistencia y sujetos a inadecuadas condiciones por la
baja calidad de suelos, alejados y de difcil accesabilidad y precaria estabilidad social y
jurdica, entre otros.
Ello demostrara contundentemente la necesidad y la conveniencia econmica y social
de implantar un modelo de desarrollo rural que reproduzca el entorno adecuado para
-170-
la potenciacin de sistemas productivos campesinos y de pequeos productores que a
la vez de mejorar su eciencia y competitividad, contribuya de manera socialmente
benca al abastecimiento alimenticio, al mejoramiento del nivel de vida de la poblacin
rural, al reforzamiento de la competitividad sistmica de la produccin agraria, tanto
ms en cuanto se tomen provecho de formas novedosas de organizacin asociativa y de
modelos de insercin de la produccin campesina y pequea escala a cadenas de valor
en condiciones de equidad de oportunidades con los otros eslabones de la produccin
empresarial.

En otras palabras, se debe superar la visin poltica preponderante para adoptar una
visin en la que la Tierra es parte relacional con otros factores productivos puestos en
juego en un nuevo modelo cultural y social, agenciado por agentes que se estima son
capaces de constituir capital humano, productivo y social. Esta nueva visin impedira
desestimar a las familias campesinas como hbiles para trabajar, valorizar las tierras
y contribuir a la competitividad sistmica del campo, incluso en una perspectiva de
competencia internacional.
El reto central reside en la adopcin de un modelo de desarrollo rural con enfoque terri-
torial que potencie la reproduccin de sistemas campesinos y de pequeos productores
competitivos para la produccin tanto de alimentos como de productos que promuevan
su integracin en cadenas de valor bajo condiciones de equidad con sistemas empre-
sariales competitivos, no rentsticos, como requisito fundamental para avanzar en el
abastecimiento alimentario, el mejoramiento de condiciones de vida del campesinado,
la reduccin de la intolerable inequidad en el campo, la formalizacin y distribucin
de la propiedad, el reconocimiento del campesinado como sujeto productivo y social de
inigualable trascendencia y, para no mencionar otros, la competitividad sistmica de la
ruralidad colombiana.
Como han sealado Perry, Barberi y Garay (2011), la poltica gubernamental reciente no
ha contribuido de manera signicativa a estos propsitos ya que ha estado fundamen-
talmente constituida por esfuerzos aislados que no han contemplado adecuadamente
las caractersticas de los procesos de desarrollo socioeconmico de las comunidades
rurales, ha tenido una visin y un horizonte de corto plazo, se ha basado en subsidios
puntuales y compartimentados, y no le ha otorgado importancia al desarrollo del capital
humano y social.
En conclusin, es preciso fomentar el acceso a tierras en el marco de una poltica integral
y coherente de tierras y desarrollo rural en Colombia, que garantice la existencia de
-171-
mecanismos con efectos transformadores mediante la democratizacin de los derechos
sobre la propiedad y una modicacin del modelo de desarrollo rural, sin que necesa-
riamente afecte el rol particular del empresario en la bsqueda por una economa
rural competitiva, s haga un debido reconocimiento del papel que debe y puede jugar
el campesinado en el desarrollo rural del pas.
Se ha de superar la mera visin microeconmica de lo rural para optar por una visin
comprehensiva macro-meso-micro que brinde debida cuenta de la complejidad del mun-
do rural. En este sentido, Machado, Salgado y Naranjo (2013) muestran cmo incluso
las mismas comunidades campesinas plantean su rechazo a los subsidios individuales,
pero siempre y cuando el Estado invierta en bienes pblicos comunales: carreteras,
puestos de salud, escuelas, justicia, tecnologas.
An ms todava, bajo la lgica micro/individualizada de lo rural, por ejemplo, el pro-
ceso de restitucin de tierras se vera seriamente afectado en trminos de la sosteni-
bilidad socioeconmica de las familias desplazadas retornadas, ya que al no darse
la atencin debida a la preponderancia de las dimensiones meso y macro a nivel
de comunidad, se limitara la reconstitucin del tejido social de las comunida-
des y la reproduccin de externalidades, sinergias y formas de asociatividad,
en detrimento de la eciencia y la rentabilidad social de la produccin de los
predios restituidos. Ello especialmente ante el hecho de que ms del 40%
de los desplazamientos en Colombia en las tres ltimas dcadas fueron
masivos (de ms de 10 hogares simultneamente, y otro 30% grupales)
con un desmantelamiento de comunidades y de institucionalidad comuni-
taria, incluso de la pblica aunque ya fuera de por s precaria en muchas
regiones.
En estas circunstancias, la implantacin de guras como la extranjerizacin
de la tierra y el DRS podran favorecer y resultar ampliamente atractivas
para los capitales empresariales, nacionales y extranjeros, especialmente en
el caso de predios campesinos en comunidades desvertebradas, sin institucio-
nalidad pblica indispensable y sin polticas rurales incluyentes, como ocurre
en muchas regiones de restitucin de tierras. As, entonces, se correran riesgos
sistmicos de una nueva re-victimizacin en trminos econmicos de familias
desplazadas restituidas, contrariando el propsito bsico de la Ley de Vctimas.
Todava ms grave, esta tendencia se reforzara ante una excesiva concentracin de
la tierra en manos de unos pocos terratenientes, buena parte de ellos rentistas por ex-
-172-
celencia, y en ausencia de una debida regulacin del Estado sobre el uso del suelo y la
captacin de parte de la renta absoluta de la tierra, bajo la inexistencia de verdaderos
impuestos sobre la tierra, que hace que los terratientes y/o capitalistas se puedan
apropiar casi plenamente de las rentas en su favor. En estas circunstancias, al me-
nos en principio la aplicacin de un mecanismo como el DRS tendera a realizarse
preferentemente en tierras de propiedad o posesin formal de campesinos y pe-
queos productores. Adems, como bien lo comenta Carlos Salgado a una versin
preliminar de este ensayo:
la gura no entra en disputa con quienes encuentran que es mayor la ganancia poltica
y de captura de rentas pblicas que la de aplicar el DRS mismo. Los terratenientes basan
su poder en el control territorial y su incidencia en la dinmica poltica, que es lucrativa
en varios aspectos. Por qu habran de perder estos poderes para sustituirlos por una
renta puramente econmica, que incluso puede ser cubierta por los recursos pblicos
que apropian?.
Ello se hace an ms grave en un contexto de conicto armado en sentido
amplio y del ejercicio de mltiples violencias en el campo en detrimento de
la poblacin campesina.
Como se ver en la siguiente seccin, si no se lograra implantar un adecuado
esquema regulatorio, laboral y scal para la aplicacin del DRS, se reproduciran
perversas y serias inequidades en contra de los dueos de la tierra en este caso,
campesinos y pequeos productores, especialmente y trabajadores rurales, que
agudizaran conictos y crearan otros nuevos a los ya tradicionalmente exis-
tentes en el campo colombiano.
El trasfondo existente en esta gura sera la posible incompatibilidad entre un
modelo de desarrollo rural con nfasis empresarista y el desarrollo de la economa
campesina por adolecer el primero de una falla de reconocimiento en relacin con sta.
Un reto histrico es hacer compatibles el modelo de desarrollo rural con el fortaleci-
miento de una economa campesina moderna donde los intereses poderosos no solapen
ni subordinen la produccin campesina, ni generen nuevos conictos que re-victimicen
a los hogares campesinos restituidos y retornados a sus tierras, por ejemplo.
He ah una de las razones por las cuales ha de tenerse cautela en una aplicacin me-
canicista de medidas de poltica econmica como el DRS para desarrollar el mercado
de tierras y favorecer la empresarizacin del campo en contextos con serias fallas
estructurales como el colombiano.
-173-
El DRS y la renta diferencial y absoluta de la tierra: sobre la economa poltica de la
distribucin
Uno de los problemas distributivos que genera el DRS es si el canon del derecho cubre
debidamente la renta diferencial de la tierra y se obtiene una adecuada remuneracin
a los factores de produccin: tierra, trabajo, capital productivo y capital nanciero,
segn su contribucin al producto. De ah la necesidad de aclarar los fundamentos de
la teora de la renta para avanzar en el anlisis del DRS como mecanismo de poltica
econmica
5
.
Como lo argumenta con razn Klimovsky (1985), la teora de la renta representa
un instrumento ecaz para la comprensin de la realidad econmica y social del
capitalismo contemporneo y, por consiguiente, no puede ser considerada como un
mero detalle de perfeccionamiento de la teora de la distribucin. Se trata de un
concepto aplicable a una gama de esferas del quehacer econmico, no solo a aquella
referida a la agricultura, la ganadera o la minera, la extraccin de hidrocarburos,
los valores inmobiliarios, etc.
Para comprender la renta de la tierra, la renta diferencial del suelo y, cuando
resulte relevante, la renta diferencial del sub-suelo, conviene comenzar con la
denicin de renta econmica.
En general, segn Joseph E. Stiglitz (1996), en su libro Principios de Microeconoma
(pp. 298-299):
La renta econmica es la diferencia entre el precio que se paga realmente en un mercado y el
precio mnimo que se tendra que pagar para que el respectivo bien o servicio efectivamente
se produzca . Cualquiera que genere condiciones para recibir una renta econmica es
muy afortunado, porque esta renta no est directamente relacionada con el esfuerzo que se
requiere para producir . Una empresa genera una renta econmica, en la medida en que es
ms eciente que otras empresas para producir...
6
.
La concepcin tradicional de renta fue desarrollada por David Ricardo con la conocida
renta diferencial. El objetivo de Ricardo era analizar la evolucin de la renta con la de
los otros componentes del ingreso global, a saber: los salarios y las ganancias. Para el
modelo Ricardiano, la ganancia (utilidades) es esencial para el proceso de acumulacin de
5 El lector no interesado en los detalles tericos de la renta diferencial y la renta absoluta, puede remitirse
directamente al prrafo final de la pgina 16.
6 Citado en Rudas y Espitia (2013).
-174-
capital, debido a que se supone que los terratenientes no invierten, que los trabajadores
gastan sus salarios en la compra de bienes esenciales para cubrir sus necesidades y que
slo los capitalistas (arrendatarios) ahorran y reinvierten sus ganancias en el proceso
de acumulacin de capital (Teubal, 2006).
Como lo arma acertadamente Teubal (2006):
Ricardo, en lo que hace a la problemtica de la renta, se empea por analizar la distribucin,
no la produccin o generacin de riqueza. En este sentido sigue a Adam Smith quien toma un
camino diferente al de los sicratas que sealan a la tierra como generadora de riqueza: es,
segn esta escuela, la madre de toda riqueza. Tanto para Adam Smith como para Ricardo,
slo el trabajo es el verdadero creador de riqueza; y acaso tambin la divisin del trabajo.
La teora Ricardiana de la renta es bsicamente una teora de la renta diferencial. Surge
cuando se cultivan porciones de tierra con una fertilidad decreciente o diferencial, o con
una localizacin diferencial. Ricardo introdujo el concepto de renta diferencial como la
diferencia existente entre el producto obtenido mediante el empleo de dos cantidades
iguales de capital y de trabajo, para dos predios con igual extensin de tierra pero de
diferente calidad y/o distinta localizacin.
Un supuesto determinante del modelo de Ricardo consiste en que el valor es igual al
precio de produccin, el cual es seriamente desvirtuado por Marx. En efecto, al enfa-
tizar en la distincin entre el trabajo individual y el trabajo social, Marx muestra
la generacin del plusvalor que permite explicar la diferencia entre el valor y el
precio de produccin. En efecto, en palabras de Prez (2009):
La masa de plusvalor que se genera en el proceso de reproduccin del capital se distribuye
en las distintas ramas de la produccin de acuerdo al capital total adelantado en cada una
de ellas, independientemente del tiempo de rotacin y de la composicin orgnica que
cada una presente, es decir, la proporcin en que se distribuya entre capital variable
(fuerza de trabajo) y capital constante (medios de produccin). Si bien la magnitud de
plusvalor producido en cada rama depende de su composicin orgnica, el plusvalor
total se distribuye entre ellas equitativamente por medio de la competencia, forma en
que se relacionan entre s los distintos capitales individuales. De este modo, la cantidad
de plusvalor apropiado es cuantitativamente distinta a la de plusvalor creado: las ramas
de menor composicin orgnica, por poseer una mayor proporcin de capital variable,
van a apropiar una menor magnitud de plusvalor que la que crearon, y viceversa. Esto
explica que las mercancas se cambien no por su valor, sino por la suma de sus costos ms
la ganancia media, es decir, por su precio de produccin. Se ve, asimismo, cmo el plusvalor
se presenta, supercialmente, como ganancia.
-175-
En general, en la medida en que existan capitales individuales en una rama de produc-
cin con composiciones de capital y condiciones de produccin diferenciales, las que
se encuentren en las mejores circunstancias tienen la posibilidad de apropiar, aunque
de carcter temporal en medio de la competencia entre capitales individuales, una ga-
nancia extraordinaria (plusganancia), determinada por la diferencia entre el precio de
produccin individual y el precio de produccin general de la rama. Ahora bien, en el
caso de la rama de produccin de la agricultura existe una caracterstica particular que lo
distingue de los restantes: las particulares condiciones naturales en que se lleva a cabo la
produccin, dadas por el nivel diferencial de fertilidad y de ubicacin de la tierra, hacen
ms difcil de eliminar las diferencias entre el precio de produccin individual y el precio
de produccin general de la rama como en el resto de ramas de produccin. En efecto,
la tierra se erige como un medio de produccin no reproducible (por medio del trabajo humano)
con sus diferentes tipos de fertilidad y ubicacin. Si bien no resulta imposible que el capital avance
sobre estas condiciones naturales diferenciales, es de suponer que las asimetras no son superables
a corto plazo, de forma tal que por prolongados perodos de tiempo la produccin necesaria se
lleva a cabo en terrenos de distinta fertilidad (Romero y Benchimol, sf).
Como lo seala el mismo Marx con toda precisin, si bien para toda rama de produccin
el precio de produccin se determina en las condiciones promediales, sin embargo, en
el caso del agro se hace necesariamente en las condiciones peores:
la causa de la plusganancia emana aqu [en la industria] del propio capital (lo cual
comprende el trabajo puesto en movimiento por el mismo), sea de una diferencia en la
magnitud del capital empleado, sea de un empleo ms apropiado del mismo a los nes que
persigue, y de por s no hay nada que impida que todo el capital se invierta de la misma manera
en la misma esfera de la produccin. Por el contrario, la competencia entre los capitales tiende
a nivelar cada vez ms estas diferencias; la determinacin del valor por el tiempo de trabajo
socialmente necesario se impone en el abaratamiento de las mercancas y en la obligacin de
producirlas bajo las mismas condiciones favorables. Pero las cosas son diferentes en el caso de
la plusganancia del fabricante que emplea la cada de agua [o el recurso natural que determina
diferencias en las productividades del trabajo en las actividades que lo emplean]. El aumento
de la fuerza productiva del trabajo que emplea no emana del capital ni del propio trabajo, sino
del mero empleo de una fuerza natural diferente del capital y del trabajo, pero incorporada al
capital. Emana de la mayor fuerza productiva natural del trabajo, vinculada a la utilizacin de
una fuerza natural, pero no de una fuerza natural que est a disposicin de cualquier capital
en la misma esfera de la produccin []. Emana por el contrario, de una fuerza natural
monopolizable que, como la cada de agua, slo se halla a disposicin de quienes a su vez
dispongan de determinadas porciones del planeta y sus anexos. (Marx, 1894, pp.828-829).
-176-
Para Marx esta plusvala se mantiene en la rama de produccin de la agricultura y no
se difunde en las otras ramas con la competencia entre capitales diversos, debido preci-
samente a la propiedad privada de la tierra, que hace que los terratenientes exijan una
porcin de las plusganancias de parte de los arrendatarios (capitalistas), que constituye
la renta de la tierra, hasta rebajrselas al nivel de las ganancias medias de la economa,
a pesar de tener incluso una composicin orgnica media de capital inferior a la social
en su conjunto.
Es as como lo arma Klimovsky (1985):
Para Marx, adems de la renta diferencial existe asimismo una renta que no depende ni de las
diferencias de fertilidad y en la situacin de las tierras ni del monto de capital invertido en
las mismas. Esta renta absoluta deriva en cambio del monopolio de la propiedad territorial
que impone una barrera para la inversin de capitales en la produccin agrcola.
La plusganancia (absoluta) resulta as monopolizada por parte del dueo de la
tierra (Prez, 2009). Por supuesto, ello reproduce serias tensiones de ndole sis-
tmica al propio modelo de reproduccin y acumulacin capitalista, en la medida
en que
esta cuota del plusvalor total se extrae del proceso de reproduccin y acumulacin del capital,
siendo, por tanto, un obstculo para la conversin de una parte del plusvalor en nuevo capital.
Se vuelve, asimismo, un objetivo permanente del capital la recuperacin de esta porcin de
plusvalor como parte del capital productivo en movimiento. Aunque no puede, sin embargo,
eliminar la renta de la tierra sin, a su vez, socavar su propia base, a saber: la propiedad privada
de los medios de produccin (Romero y Benchimol, sf).
De ah que la adquisicin directa de tierra o, en su defecto, la contratacin de DRS,
apta para la produccin de ciertos bienes agrcolas con una auspiciosa demanda en una
perspectiva ms all del corto plazo, por parte de capitales de ciertas ramas de produc-
cin como la agroalimentaria o de agrocombustibles en la actualidad, especialmente
ante la existencia de elevadas rentas absolutas, sean unas de las estrategias optadas por
capitales poderosos. Todava ms en estadios avanzados de concentracin y fusin de
capitales productivo y nanciero, bajo modalidades ms complejas que las estudiadas
pioneramente por Hilferding a comienzos del siglo XX (1910). Ello es particularmente
relevante en la etapa actual de la competencia a nivel cada vez ms globalizada en estas
ramas de produccin capitalista.
De nuevo, en principio la propiedad de la tierra permite la generacin y apropiacin de una
renta absoluta. Ah reside la peculiaridad de la tierra y la produccin agrcola para Marx!
-177-
El esquema Marxista resulta de especial utilidad para analizar el proceso actual de ti-
tularizacin de los bienes agrcolas en los mercados mundiales de capitales, adquisicin
masiva de tierras, implantacin de modalidades para la mercantilizacin del uso de la
tierra como DRS y acaparamiento del uso del suelo y/o de la propiedad de tierras en pa-
ses en desarrollo, por parte de capitales extranjeros y nacionales poderosos, productivos
y nancieros. Este proceso es uno de los rasgos distintivos de la etapa contempornea
de la globalizacin capitalista.
En efecto, bajo este esquema, con el desarrollo de la produccin capitalista, la composi-
cin media del capital agrcola se va aproximando a la composicin media del capital so-
cial en los pases avanzados. En esta dinmica se da lugar a la bsqueda de la explotacin
de tierras en pases menos avanzados (en trminos capitalistas) por parte de capitales
de los pases ms desarrollados con una composicin orgnica media ms elevada y ya
nivelada las composiciones de la agricultura con la social media. La competencia capi-
talista lleva a la incorporacin a la produccin de tierras en el exterior de mayor/menor
calidad y/o mejor/peor localizacin (respecto a los mercados de pases desarrollados),
lo que ante la diferencia de composiciones sociales medias entre pases (antriones/
en desarrollo y extranjeros/desarrollados) y la desigualdad de las composiciones por
ramas en los pases antriones, lleva a la reproduccin efectiva de rentas absolutas de
la tierra en estos ltimos, por supuesto mayores a las correspondientes en los pases
desarrollados, si de por s en stos ya no fueran muy reducidas o incluso casi nulas.
Esta incorporacin a nivel mundial se dara cada vez ms a travs de mecanismos innova-
dores de mercado para distribuir los riesgos entre agentes internacionales especializados,
como la adquisicin directa de tierras y la contratacin de DRS en el extranjero (parti-
cularmente de pases en desarrollo) por parte de capitales del mundo desarrollado para
la realizacin de proyectos empresariales de gran escala, por ejemplo. Es decir, se tratara
de un proceso de extranjerizacin y/o acaparamiento en la propiedad de tierra y/o en el
uso del suelo. Con el agravante de que este proceso tendera a profundizarse en la medida
en que existan indicios de la existencia en el subsuelo de recursos naturales no renova-
bles aptos para la explotacin, ante las prsperas perspectivas de su comercializacin en
mercados internacionales frente a la demanda de pases desarrollados de una variedad
de minerales. En condiciones propicias, ello favorecera adicionalmente la realizacin de
inversiones de carcter especulativo por parte de capital nanciero internacional.
Dicha tendencia se exacerbara en la medida en que hubiera un aumento a nivel mun-
dial de la demanda de bienes agrcolas para el consumo y la produccin de derivados
como los agrocombustibles, y que se perfeccionaran mecanismos de mercado como la
-178-
titularizacin a futuro de lo producido por la tierra y el derecho real de supercie, que
favoreceran un aumento relativo de las ganancias (incluso plusganancias, al menos tem-
poralmente, dependiendo de las condiciones de competencia como: los cnones del derecho
real de supercie, la tasa de inters del crdito para la inversin y el capital de trabajo en
proyectos grandes de produccin agrcola empresarial, el grado de integracin entre el
capital nanciero y productivo, las tasas de tributacin en los pases antrin y extran-
jero, por ejemplo) tanto para el capital extranjero como para el capital nacional (incluido
obviamente el capital nanciero) en la produccin agrcola en los pases antriones con
inferiores composiciones orgnicas sociales y particularmente de la rama agrcola.
Y simultneamente ocurrira una tendencia inmanente similar de capitales nacionales,
productivos y nancieros poderosos, a nivel de pases en desarrollo al aprovechamiento
de la rentas absolutas de la tierra (suelo y subsuelo) y las diferencias de composicin
de capital entre la rama agrcola y la promedio general, entre otros, que aumentara la
competencia con capitales extranjeros por la concentracin de propiedad de la tierra y/o
el acaparamiento de usos del suelo, y subsecuentemente del subsuelo bajo determinadas
circunstancias.
Por supuesto, se reproduciran serios obstculos no slo para la reduccin sino quizs
al agravamiento de profundas inequidades prevalecientes en contra del campesinado en
diversos pases en desarrollo, en trminos de la elevada concentracin de propiedad, de
la informalidad de sus derechos y expectativas de derecho en su relacin con la tierra,
de la falta de acceso a mejores condiciones de aprovechamiento del suelo, a la ausencia
de reconocimiento y a su exclusin social. Todava ms grave an ante el despojo y
abandono forzado de tierras sufrido por una alta proporcin del campesinado en las
ltimas dcadas y en pleno proceso de restitucin de tierras, como el caso actual de
Colombia, que hace que las vctimas y campesinos empobrecidos en general sean una
parte maniestamente dbil para participar en condiciones de supuesta igualdad en la
negociacin de condiciones de venta de sus propiedades y/o de cnones de arrendamien-
to de DRS o contratos de uso, por ejemplo. Sin duda, por todo ello resulta a todas luces
indispensable la denicin de un estricto marco regulatorio y normativo para impedir
la agudizacin de inequidades de carcter no solo nacional sino tambin internacional
(a favor de capitales poderosos) y del empobrecimiento y exclusin social de amplias
capas rurales (como se anota ms adelante).
De cualquier forma, este proceso de incorporacin de tierras de pases extranjeros al
circuito capitalista mundial con la extranjerizacin tanto de la propiedad de la tierra
como del acaparamiento del uso del suelo y de profundizacin innovadora del mer-
-179-
cado internacional de tierras y de usos del suelo, y de incursin de bienes agrcolas y
sus derivados en los mercados mundiales de capitales, lleva a plantear nuevamente el
cuestionamiento central introducido por Ricardo y Marx: la economa poltica de la
distribucin en la explotacin de la tierra a nivel mundial.
En particular, cul ha de ser la adecuada retribucin entre los dueos de la tie-
rra (terratenientes no inversionistas como los considerados por Ricardo, pero
tambin campesinos en pases como Colombia y el Estado en el caso de baldos
propiedad de la Nacin), capitalistas inversores (arrendatarios para Ricardo y
Marx, como los agentes que contraten bajo la modalidad DRS en nuestros das
o que adquieran directamente tierras en calidad de propietarios, particularmen-
te empresas de origen nacional o internacional), capitalistas nancieros (con
vinculacin directa o asociada con los capitalistas inversores), trabajadores
rurales (empleados por las empresas inversoras), y el Estado (como captador
legtimo de una porcin tanto de las rentas privadas de la tierra como de las
ganancias de los capitalistas, nacionales y extranjeros).
A manera de mera ilustracin baste mostrar la composicin de rentas segn
tipos de agente privado, para el caso de la concesin de DRS de baldos del Estado,
siguiendo literalmente a Surez (2013):
El verdadero costo de oportunidad de la tierra en baldos otorgados por el Estado a particulares
va Derecho Real de Supercie, es:
C
tierra-cultivo =
C
oportunidad =

C
(benecio cultivo sustituido)
+ C
social de preferencia
El valor real de la tierra, como costo de oportunidad, ser igual a la sumatoria del benecio que
traera el cultivo al que se renuncia, de 1 hasta n aos, que en el largo plazo es enorme al abarcar
un horizonte mayor el tiempo, ms el costo social de entregarlo a operadores empresariales
y no al n social en el actual Estado (redistribucin a favor del campesinado sin tierra) (lo
entre parntesis es nuestro).
-180-
Rentas y costos para los distintos actores en agricultura a gran escala
con esquema de Derecho Real de Supercie *

(*) No se introdujo en el cuadro a los pequeos y medianos productores cuando se asocian con los inversionistas pero su balance
es similar al del Estado cuando aportan la tierra. A lo sumo si son incorporados como trabajadores tambin percibirn el salario.
Fuente: Surez, 2013.
As, entonces:
las rentas principales, la absoluta, que proviene del capital invertido y las adicionales, como la
diferencial de la tierra, corren para las compaas operadoras y que al sector nanciero se le
remunera su operacin de intermediacin, con base en las condiciones crediticias anotadas
con tasas esperadas y valores presentes. Los costos principales, el de oportunidad y el social
de preferencia, lo asumen el Estado y los trabajadores rurales, el primero obtiene un canon de
arrendamiento y, los segundos, un salario.
Por supuesto, este ejemplo supone que no hay externalidades negativas del uso del suelo
(como las dis-externalidades de la utilizacin de ciertos insumos qumicos sintticos
sobre la calidad de la tierra o de la contaminacin de fuentes de agua, por ejemplo) o del
agotamiento de recursos naturales de tarda renovacin o no renovables. An si estas
dis-externalidades pudieran ser evaluadas apropiadamente, surge el interrogante de si
podran ser legtimamente apropiadas en su totalidad por parte del Estado a cargo de las
ganancias del capital, y ste a su vez distribuirlas de forma equitativa inter-generacio-
nalmente tanto entre como al interior de cada una de las comunidades afectadas (entre
otros: dueos de las tierras, trabajadores rurales, por ejemplo), a travs de realizacin de
obras pblicas restaurativas como medioambientales de renovacin y descontaminacin,
servicios sociales, etc., y no slo lump-sum transfers. Ante la dicultad de asegurar el
cumplimiento de tales requerimientos en el sistema capitalista, es por lo que una visin
Marxista ortodoxa argumentara sobre la necesidad de superar el modelo capitalista
por uno de carcter colectivo/comunitario que evitara la reproduccin de plusrentas y
plusganancias sistmicas en favor especialmente del capital productivo y nanciero y, en
menor medida, de los terratenientes, en claro detrimento de la sociedad en su conjunto
en una perspectiva perdurable.
Factor
Estado Operadores Trabajadores rurales Capital nanciero
Rentas Costos Rentas Costos Rentas Costos Rentas Costos
Capital x x Renta de inversin Financieros x x Tasa de
colocacin
VPN-TIR
Tasa de
captacin
Tierra Canon de
arrendamiento
Costo de
oportunidad
Renta diferencial Canon de
arrendamiento
x Costo
social de
preferencia
x x
Trabajo x x Plusvala Salarios Salarial x x x
-181-
Lo anterior se complejiza an ms en la medida en que exista un costo de oportunidad
en el aprovechamiento del subsuelo mediante la explotacin de recursos naturales no
renovables, que en el caso colombiano son propiedad del Estado. En este caso se habra
de tomar el valor presente de los ingresos futuros de la explotacin del subsuelo netos
de las externalidades internalizadas y no internalizadas, y compararlos con los corres-
pondientes al del cultivo del suelo, tomando el mayor para efectos de calcular el costo
de oportunidad total de la tierra en su conjunto: suelo y subsuelo.
De cualquier forma, si no se implantara un adecuado esquema de jacin del canon
de arrendamiento (DRS) de baldos que reejara el costo de oportunidad: benecio en
valor presente dejado de percibir al no cultivar la tierra y costo social de referencia por
dedicar la tierra a otro uso diferente al decidido socialmente, el Estado incurrira en un
grave detrimento patrimonial de la Nacin a favor de los capitalistas, quizs especial-
mente al capital nanciero.
Ello sera an ms grave en particular en el caso de aplicacin de los DRS a tierras
privadas, en presencia de muy diversas capacidades de negociacin de los cnones de
arrendamiento entre las partes contratantes, como ocurrira en el caso de empresas
poderosas, nacionales o extranjeras, contando con campesinos pobres o desplazados
en procesos de retorno, y con mayor razn si no se contara con un riguroso sistema
de tributacin sobre las rentas del suelo, las ganancias de los agentes en la pro-
duccin agrcola, la transferencia de ganancias al exterior en el caso de empresas
extranjeras, los precios de transaccin/venta (exportacin) de bienes agrcolas.
Preocupa sobremanera que se pretenda una aplicacin de polticas como la
profundizacin del mercado de tierras para los capitales nacionales y extran-
jeros, la extranjerizacin de la tierra y el DRS en pases en los que no existe
un riguroso sistema tributario ni una apropiada institucionalidad para velar
por una tributacin equitativa, progresiva y eciente sobre el sector agrope-
cuario y la renta absoluta de la tierra. Ni que se tenga un rgimen apropiado
de seguimiento de los precios de transferencia al exterior, ni de imposicin a
empresas extranjeras. Precisamente esto ocurre especialmente en pases como
Colombia en el sector minero y agrcola, por ejemplo.
Si no se garantizara una estricta tributacin ni se jaran cnones de arrendamien-
to con referencia al costo de oportunidad pleno de la tierra concedida a travs de
DRS, ni el Estado captara debidamente en calidad de compensaciones los costos de las
dis-externalidades del uso de la tierra, especialmente en el caso de macro-proyectos, por
-182-
ejemplo, se reproducirn graves inequidades a favor injusticadamente de capitalistas
inversores y nancieros, quizs en mayor proporcin a los extranjeros, y en desmedro
del Estado antrin y con serio detrimento patrimonial de la Nacin en el caso de
baldos y de propietarios de la tierra y trabajadores rurales.
En este punto debe llamarse la atencin al caso de pases con mercados de tierras in-
cipientemente desarrollados o con serias fallas estructurales como sera el caso de
Colombia con cerca de la mitad de las tierras sin derechos formales de propiedad, con
elevadsima concentracin de la propiedad y, ms grave an, con el abandono y/o des-
pojo forzado de unas 10 millones de hectreas de tierras privadas, colectivas y pblicas
(baldos de la Nacin) en las ltimas tres dcadas, y en pleno proceso de bsqueda de
restitucin de tierras y retorno de campesinos a sus lugares de origen, ante lo cual no
habra precios conables de referencia para la denicin de las condiciones de transac-
cin para la adquisicin o la contratacin de derechos reales de supercie de predios por
parte de agentes privados, tanto domsticos como internacionales. Ello sera todava
ms delicado y distorsionante en la medida en que no hubiere condiciones de seguri-
dad jurdica y fsica, y especialmente cuando una de las partes contractuales adolezca
de maniesta debilidad en trminos econmicos y sociales, como el campesinado con
mayor gravedad an si fueren desplazados en proceso de restitucin/retorno, en las
que sera de prever que prevaleceran los intereses de las otras partes contractuales ms
poderosas como capitales privados internacionales y capitales nacionales dominantes,
congurndose as no slo una re-victimizacin (de carcter econmico y no necesa-
riamente por violencia fsica o poltica) de campesinos ya victimizados, sino adems la
materializacin de cuantiosas transferencias a favor de otros agentes como los men-
cionados capitales privados.
He ah uno de los ms graves riesgos de introducir medidas de poltica sin un adecuado
escrutinio de las condiciones prevalecientes en el mercado objeto de intervencin, ni
una rigurosa y efectiva normatividad regulatoria por parte del Estado.
As, entonces, dadas las inaceptables y disfuncionales inequidades en el campo en
Colombia, para impedir su exacerbacin a favor de capitales poderosos, nacionales y
extranjeros, sera inescapable optar por una normatividad reguladora estricta en tr-
minos de: la delimitacin de condiciones de acceso a la propiedad de tierras y de DRS
por parte del capital extranjero en trminos de territorios (a manera de ejemplo, con
la exclusin de inversin extranjera en territorios ancestrales
7
, con la restriccin de la
7 Por ejemplo, en Colombia en los recientes decretos de vctimas de indgenas y de afros se excluyeron los
contratos de uso. (Esta observacin se debe a Yamile Salinas).
-183-
extensin permitida al capital extranjero por regiones y territorios); la denicin tanto
de los valores de adquisin y de lmites de extensin de suelos como de los cnones de
arrendamiento en los DRS o contratos de uso, en particular en presencia de una de las
partes contratantes maniestamente dbil (como campesinos o vctimas restituidas) en
relacin con la otra parte contractual constituida por capitales nacionales y extranjeros
poderosos, y con un alcance regulador ms all de lo previsto en el caso de contratos
de uso en la Ley de Vctimas; el desarrollo jurisprudencial en los mbitos constitu-
cional, medioambiental y civil para la jerarquizacin entre derechos fundamentales,
mediambientales, de propiedad del suelo y expectativas de derecho con las licencias
mineras y las solicitudes de exploracin minera, ante la incursin de poderosos capi-
tales, especialmente internacionales, para el acaparamiento de subsuelos con potencial
minero-energtico a travs del licenciamiento, y de su ulterior explotacin, con su
inevitable condicionamiento, si no supeditacin, del ejercicio del derecho pleno de pro-
piedad del suelo en una perspectiva perdurable, en grave detrimento del tejido social y
el patrimonio de propietarios campesinos y de desplazados con derechos sobre predios
abandonados y despojados en amplios territorios del pas
8
, entre otros.

Igualmente, se ha de velar por una estricta observancia de los derechos y condiciones
laborales para los trabajadores rurales vinculados a la produccin, acorde con la legisla-
cin laboral domstica y los tratados internacionales suscritos por el pas antrin. De
lo contrario, se generaran condiciones propicias para la reproduccin de sobreganancias
a favor de los capitales, nacionales y extranjeros, y en detrimento de los trabajadores
rurales nacionales.
En n, en ausencia de un estricto esquema institucional, regulatorio, laboral, terri-
torial y scal para la extranjerizacin y la aplicacin del DRS se auspiciaran situa-
ciones sociales inaceptables por su inequidad intra-nacional (capital, trabajo, tierra y
Estado antriones), inter-nacional (Estado y trabajo antriones, capitales extranjeros)
e inter-generacional!
Reflexin final
En pleno proceso de ampliacin de la produccin capitalista en la rama agrcola a nivel
mundial para el abastecimiento de la demanda de bienes alimenticios y derivados como
agrocombustibles en pases avanzados y de rpido crecimiento como China, a travs
de la incorporacin institucional de modalidades novedosas como la adquisicin de tie-
8 Ante el elevado grado de superposicin entre predios sujetos a eventual restitucin y solicitudes y licencias
mineras en diversas zonas del pas, incluidos territorios ancestrales.
-184-
rras o la contratacin del derecho al uso del suelo (DRS) para la ejecucin de proyectos
productivos empresariales de gran escala en pases del Tercer Mundo y en medio de la
titularizacin/securitizacin de ingresos futuros en la actividad agrcola y de la mer-
cantilizacin en bolsas mundiales de bienes primarios como commodities, e incluso de
la tierra misma se reproducen incesantes presiones para la consolidacin y apertura
de mercados de tierras en pases en desarrollo bajo plena seguridad jurdica, amparada
en lo posible por acuerdos internacionales de inversiones y de libre comercio, a n de
auspiciar una cierta extranjerizacin y arrendamiento de tierras (con DRS) por parte
de agentes internacionales.
Guardadas proporciones, paralelamente ocurre una tendencia a promover una progresi-
va mercantilizacin del uso del subsuelo de pases del Tercer Mundo para la explotacin
de recursos naturales, especialmente no renovables, por parte de empresas internacio-
nales para el abastecimiento de la demanda de estos productos estratgicos de los pases
del Norte, y mediante modalidades de inversin, concesin y licenciamiento novedosas
a nivel internacional.
Simultneamente se reproduce una tendencia similar de capitales nacionales, produc-
tivos y nancieros poderosos, a nivel de pases en desarrollo al aprovechamiento de
la rentas absolutas de la tierra (suelo y subsuelo) y las diferencias de composicin de
capital entre la rama agrcola y la promedio general, entre otros, que aumentara la
competencia con capitales extranjeros por la concentracin de propiedad de la tierra y/o
el acaparamiento de usos del suelo, y subsecuentemente del subsuelo bajo determinadas
circunstancias.
Este proceso inmanente y sistmico del sistema capitalista constituye uno de los rasgos
distintivos de la etapa actual de la globalizacin.
La ampliacin y apertura del mercado de tierras a nivel cada vez ms global bajo modali-
dades de intervencin ms especializadas por parte de agentes econmicos y nancieros
internacionales y nacionales, exige reformas institucionales profundas que van ms all
del mismo mercado de tierras y han de abarcar al rgimen territorial, medioambiental,
laboral en el agro y de tributacin sobre la renta del suelo, las ganancias en la produccin
agropecuaria (y los precios de venta/transferencia de insumos y productos de la actividad
agropecuaria), la remisin de utilidades al exterior de empresas agrcolas extranjeras.
Este requisito se hace an ms perentorio en la medida en que se produce una creciente
competencia internacional por el acaparamiento del subsuelo y la explotacin de recur-
-185-
sos naturales, especialmente en pases del Sur, abarcando mbitos adicionales como el
medioambiental y minero-energtico.

De no implantarse adecuados regmenes regulatorios, territoriales, scalizadores y
laborales, as como un sistema tributario y de regalas idneo y un rgimen estricto
medioambiental y de explotacin de recursos minero-energticos, la apertura indiscri-
minada del mercado de tierras, tanto de suelos como de subsuelos, a agentes econmicos
nacionales e internacionales podra auspiciar la reproduccin de graves e inaceptables
inequidades tanto intra-nacionales como inter-nacionales e inter-generacionales en una
perspectiva perdurable!
El riesgo de agravamiento de injusticias e inequidades con este tipo de proceso gloca-
lizador
9
(globalizador a nivel nacional/regional/local) se hace an mayor en el caso
de un pas como Colombia ante el elevado grado de informalidad en la tenencia de la
tierra, el masivo abandono y despojo forzado de tierras, la sistemtica victimizacin de
poblacin rural, las exigencias de optar por un modelo de desarrollo rural transformador
que tome en debida consideracin a las vctimas y la poblacin campesina tradicional-
mente excluida y vulnerable, y la diversidad y riqueza de recursos minero-energticos
en amplias zonas del pas, entre otros.
De ah el rigor y la extrema cautela con que se deben analizar estas iniciativas en el
contexto colombiano y la necesidad de desarrollar un esquema institucional, regula-
torio, normativo, scalizador, laboral, territorial, minero, medioambiental y tributario
sucientemente estricto y selectivo, si, al n de cuentas, se llegare a optar por avanzar
en la profundizacin y apertura del mercado de tierras, la extranjerizacin y el DRS para
el uso de la tierra, as como en un aprovechamiento de la riqueza minero-energtica
en Colombia.
Madrid, mayo de 2013
9 Idea explcitamente introducida por R. Robertson (2003).
-186-
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La problemtica de tierras
y territorios indgenas en el
desarrollo rural*

Roque Roldn
Esther Snchez Botero
*Este artculo es un resumen libre
del documento preparado por los
autores en 2012 para la Comisin
de Seguimiento a la Poltica Pblica
sobre Desplazamiento Forzado. El
resumen fue elaborado por Clara
Ramrez Gmez. Cont con el apoyo
de la Embajada del Reino de los Pases
Bajos.
Contenido
191
193
209
222
232
240
247
248
249
263
Introduccin

Rgimen de administracin, manejo y aprovechamiento de la tierra
y los recursos en los territorios indgenas
Problemas y conictos que afectan hoy el ejercicio del derecho de
propiedad indgena sobre la tierra y relacin con las instituciones
Asuntos jurdicos relacionados con la territorialidad indgena no
resueltos o limitadamente resueltos
Anlisis del proyecto contenido en el captulo IX, sobre poltica
general para los grupos tnicos, del proyecto de ley de tierras y
examen detallado del texto de la propuesta de articulado
Bibliografa
Anexo 1
Anexo 2
Anexo 3
Anexo 4
-191-
Introduccin
Una especial preocupacin de la Comisin de Seguimiento ha sido el impacto que la Ley
de Tierras y Desarrollo Rural pueda tener sobre los pueblos indgenas y las comunidades
negras, afrocolombianas, palenqueras, raizales y Rom.
Una lectura de la ley, desde esta perspectiva es un llamado a identicar los problemas que
las comunidades indgenas enfrentan en materia de tenencia, administracin y apro-
vechamiento de la tierra, acceso a la tierra para comunidades desplazadas, seguridad y
autonoma alimentaria, desarrollo rural y ordenamiento territorial, entre otros.
El primer aspecto que se quiere destacar es que la discusin debe enmarcarse en
el derecho a la Consulta Previa, que segn el Convenio 169 de la OIT (Artculo
7,1), raticado por Colombia, permite a los pueblos interesados
tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo,
en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a
las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible,
su propio desarrollo econmico, social y cultural .
De acuerdo con el Convenio de la OIT y la Declaracin de los pueblos indgenas
de las Naciones Unidas, los indgenas tienen el derecho a contribuir en la visin
del desarrollo de toda la Nacin, y no solamente para examinar el impacto de la
misma sobre los pueblos indgenas.
Para los pueblos indgenas, el territorio y la tierra tienen un signicado ms am-
plio que el concepto de rea fsica en la que se habita o el de medio productivo.
Son bienes de propiedad comunitaria necesarios para la pervivencia de los pueblos,
para el desarrollo de sus dimensiones culturales, que incluyen un modo de vivir
particular. Engloba su derecho a la autonoma y al derecho propio que se expresa en
decisiones respecto al territorio y a los recursos naturales que contiene.
Pero no es solo eso. Incluye tambin referentes de origen histrico espiritual, espacio
para ejercer funciones de gobierno y jurisdiccionales, de manera que los territorios se
-192-
identican como propios porque hacen parte de una historia que se inserta en toda su
concepcin cultural.
Ejemplo de esa visin integral lo da un lder Kogui de la Sierra Nevada de Santa Marta
cuando arma la imposibilidad de parcelar los aspectos fsicos y espirituales del terri-
torio y al referirse al saneamiento territorial, arma que:
Para ordenar el territorio, hay que ordenar el pensamiento. Lo que nosotros entendemos
por ordenamiento territorial no es slo demarcar o delimitar un pedazo de tierra. Es mucho
ms profundo: se trata de ordenar el pensamiento para poder vivir bien sobre ese pedazo de
tierra. O sea que el ordenamiento territorial tiene dos partes: lo espiritual, que se reere al
pensamiento, y lo fsico, que se reere a la tierra. Para nosotros, esas dos partes no se pueden
separar, siempre estn unidas, pues el territorio es uno solo
1
.
Para los Pueblos Indgenas de la Amazona:
La tierra es un don de Dios, gracias al cual se puede vivir en paz, mantener su libertad,
desarrollarse individual y colectivamente, y continuar con su vocacin de crear y de dar la
vida. El pueblo tiene una relacin mstica con la tierra madre que es sagrada. Ella es la fuente
de vida, sin la cual no se puede ni existir, ni sobrevivir. Es un elemento central de su cultura,
de su relacin con Dios
2
.
Para el pueblo indgena Nasa:
La tierra es mucho ms que un simple medio de produccin; para ellos es la esencia de su vida
y la fuente de su seguridad. La lucha por ella y su territorio est presente a lo largo de toda
su historia tnica. Cada Resguardo, cada familia, cada indgena, ha luchado y sigue luchando
apasionadamente por defender su parcela, su Resguardo y su territorio. Los cabildos saben
que su funcin primordial es la defensa de las tierras de su comunidad
3
.
La territorialidad indgena, que es tal vez el ncleo central de los asuntos de inters
indgena en el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, guarda una estrecha re-
lacin con otra materia de la que tambin se ocupa el proyecto: el desarrollo rural en
1 Mamas Kggaba, 1994. En contratapa de Jimeno, G. y otros, compiladores. Citado en Esther Snchez.
Los Pueblos Indgenas en Colombia Derechos, Polticas y Desafos Unicef, Oficina de rea para Colombia y
Venezuela Bogot, D.C., Colombia.
2 La Amazona: Cosmovisin y derechos Indgenas. Traduccin del Francs al Castellano de Luis Fernando
Urrego. Miembro del Equipo Amrica Latina y El Caribe, Secours
Catlique - Critas Francia. En http://openfsm.net/projects/destinoamazonia/elementos-para-acercarse~xa0a-
la-realidad amazonica/La-Amazonia-Cosmovision-y-derechos-indigenas.pdf
3 Los Paez Nasa. Perfil etnoambiental de las comunidades indgenas en zonas carbonferas y estrategia
para el desarrollo de proyectos carbonferos en estas zonas. Unidad de Planeacin Minero Energtica, (Junio
de 2010).En http://www.upme.gov.co/guia_ambiental/carbon/areas/minorias/contenid/paez.htm
-193-
general y, ms explcitamente, el desarrollo de las actividades productivas. Est claro en
las normas legales del pas y en la jurisprudencia de sus altos tribunales de justicia que,
para las sociedades indgenas la tierra representa mucho ms que un bien destinado al
aprovechamiento econmico, que constituye un elemento fundamental de su historia,
de su identidad cultural y tnica y un factor decisivo de un futuro posible.
No obstante, la tierra tambin representa para los indgenas una condicin para la
supervivencia fsica, una base para satisfacer las necesidades esenciales que garantizan
una vida con dignidad. Por esta razn, la responsabilidad del Estado va ms all del
solo reconocimiento del derecho de propiedad y posesin de la tierra. Sus obligacio-
nes en materia de territorialidad con los indgenas le comprometen, adicionalmente,
a prestar a las comunidades el apoyo para que consigan hacer el conveniente uso y
aprovechamiento de ella para asegurar las condiciones de una vida con dignidad.
Este documento est constituido por dos captulos y cuatro anexos. El primer
captulo se reere al rgimen de administracin y aprovechamiento de la tierra
y los recursos en los territorios indgenas, y el segundo presenta un anlisis del
proyecto de ley de tierras y desarrollo rural desde la problemtica de tierras. El
anexo 1 contiene cifras relacionadas con la poblacin indgena total del pas por
departamento y el 2 con la poblacin desplazada por municipio. En el Anexo 3 se
incluyen los derechos territoriales indgenas en el rgimen legal colombiano y en
el Anexo 4 se introducen unos comentarios adicionales al articulado del proyecto
de ley en referencia en materia de tierras.
Rgimen de administracin, manejo y aprovechamiento de la tierra y los recursos
en los territorios indgenas
Colombia no ha adoptado un rgimen especial de administracin, manejo y aprove-
chamiento de tierras y recursos en territorios indgenas, acorde con la Constitucin de
1991. Hay una serie de disposiciones originadas en diversos ordenamientos de distintas
pocas, que proveen reglas para orientar el cumplimiento de las materias enunciadas.
As, la Ley 89 de 1890, estatuto que determin en el pasado y en buena parte an deter-
mina el funcionamiento de los Resguardos indgenas, se ocupa de sealar el derecho que
tienen los indgenas de cada Resguardo a denir su propia forma de gobierno interno;
de las atribuciones y responsabilidades que incumben a estos gobiernos de Resguardo
para la atencin de los asuntos de exclusivo inters comunitario y de aquellos que tienen
que ver con otras comunidades o con terceros no indgenas; del cuidado de los ttulos;
-194-
de la reclamacin de las tierras si llegaren a perderse, etc. Dice tambin esta Ley que en
asuntos de gobierno, tienen los pequeos cabildos todas las facultades que les hayan
transmitido sus usos y estatutos particulares.
Un siglo despus, la Constitucin de 1991 no slo le ha otorgado un mayor reconoci-
miento a los Resguardos, sino que les ha abierto la opcin de convertirse en entidades
poltico-administrativas, las ETI, que estaran gobernadas por consejos conformados y
reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades, y que ejerceran un
conjunto de funciones de orden administrativo como verdaderos organismos de gobier-
no, articulados a la estructura poltico administrativa del pas (artculos 286, 329 y 330).
Aunque todava no ha sido adoptado el ordenamiento que habilite a los Resguardos para con-
vertirse en entidades poltico-administrativas, la norma constitucional ha propiciado que se les
otorguen en la prctica atribuciones de este carcter. El Estado colombiano, desde hace ya diez
aos, viene realizando la transferencia de recursos scales, contemplados en el presupuesto
nacional para el efecto, a los Resguardos indgenas, para que sean las propias comunidades y
sus autoridades las ejecutoras de inversiones de estos recursos en obras de inters social y de
desarrollo. De otra parte, las mismas normas legales que reglamentan el rgimen agrario en
materia de tierras de indgenas, le otorgan a los Resguardos este carcter. As, el nombrado
Decreto 2164 de 1995, reglamentario de la Ley 60 del mismo ao, al denir el Resguardo, dice
que es una institucin legal y sociopoltica de carcter especial (artculo 21).
De lo anterior podra concluirse que:
El sistema de propiedad colectiva de la tierra que representan los Resguardos, los
pueblos y comunidades indgenas, si bien carece de capacidad dispositiva sobre las
tierras para transferir su dominio a terceros y para imponerle gravmenes en respal-
do de obligaciones financieras, tiene una amplia capacidad para administrar y hacer
uso de los espacios de su propiedad de acuerdo con el rgimen mismo establecido en
las normas que definen la naturaleza y funcionamiento de los Resguardos y con el
acervo de sus propias normas de derecho consuetudinario.
Para el ejercicio de administracin y uso de sus tierras de Resguardo, las comunidades
indgenas del pas gozan, por virtud de reconocimiento de la Ley, de personera jurdi-
ca. Se admite por las autoridades administrativas y jurisdiccionales que la existencia
de las comunidades constituye un hecho pblico y de conocimiento general, por lo
que tal personera se presume de la prueba que acredite el poder de representacin
que tienen sus autoridades, hecho que se demuestra con la copia del acta de su de-
signacin o nombramiento por los comuneros.
-195-
El ejercicio de la administracin y uso del territorio que pueden cumplir los pueblos
y comunidades indgenas no tiene otras limitaciones que las impuestas en los orde-
namientos legales
4
, relativas al cumplimiento de la funcin ecolgica (relacionada con
el cumplimiento de las normas de medio ambiente y proteccin de los ecosistemas,
con sujecin a las leyes ambientales de aplicacin general) y al cumplimiento de la
funcin social (materia que, de acuerdo con la ley, est relacionada con la defensa
de la identidad de los pueblos y comunidades..., como garanta de la diversidad tnica
y cultural de la Nacin ..., y con la obligacin de utilizar las tierras a favor de los
intereses y fines sociales de las comunidades, segn sus usos y costumbres).
Un tema an no definido plenamente en esta materia es el de la administracin y
uso de los recursos de aquellos espacios o territorios en los que concurren las figu-
ras de parques u otras reas protegidas y los Resguardos indgenas. Aunque la Ley
acepta la coexistencia de ambas figuras y aunque no se suscitan ya controversias de
fondo sobre la validez de esta coexistencia, lo cierto es que an no se han definido
alternativas de manejo que concilien la legitimidad de accin administrativa de las
comunidades sobre sus espacios de vida, con el inventario de funciones que la ley
le atribuye todava a los administradores de los Parques. Algunas propuestas de los
Pueblos Indgenas para que les sea entregada la administracin de estos territorios
han sido escuchadas y discutidas, pero todas las decisiones en esta materia han
sido diferidas.
Realidad actual de la tenencia de la tierra entre los pueblos indgenas
Un examen ligero de la realidad actual de los pueblos y comunidades indgenas
del pas en materia de tierras, pudiera inducir a la apreciacin equivocada de que
estas sociedades encuentran hoy resueltas la mayora de sus viejas demandas de
justicia en la materia, y de que se encuentran libres de los viejos factores de per-
turbacin que les han afectado histricamente su vida, al violentar o desconocer su
derecho a un territorio. A esta apreciacin pudiera inducir la simple consideracin
del alto volumen de tierras tradicionalmente ocupadas por estas sociedades, que les
han sido reconocidas en pleno dominio en las ltimas dcadas, del elevado nmero
de nuevos Resguardos que han sido creados por el Estado, de la supercie de tierras
de propiedad privada adquiridas por el Estado para la ampliacin y saneamiento de los
llamados Resguardos coloniales, y de las sumas de dinero del Estado invertidas en estos
programas. Para profundizar en el anlisis se presentar, con apoyo en la informacin
4 Artculo 58 de la C.P., art. 107 de la Ley 99 de 1993, y art. 85 de la Ley 160 de 1994.
-196-
disponible, una revisin de la situacin que en materia de tierras enfrentan las agrupa-
ciones indgenas, sealando avances y dicultades.
Indgenas con tierra legalmente reconocida
Desde la dcada de 1960 del siglo pasado, el organismo encargado de los programas agra-
rios apoyado en las normas de los ordenamientos agrarios que se han venido adoptando
a partir de la Ley 135 de 1961 de Reforma Social Agraria, ha desarrollado acciones de
dotacin de tierra a comunidades indgenas que se encontraban en tres situaciones di-
ferentes: i) Indgenas que venan ocupando tradicionalmente territorios en las llamadas
por el Estado tierras baldas, regularmente ubicadas en zonas perifricas del pas, en
regiones selvticas de la Amazona y la Costa Pacca, en los llanos de la Orinoquia,
Regin Caribe, y algunas zonas montaosas andinas al oriente del pas. ii) Indgenas
que, al adoptarse la Ley Agraria de 1961, venan ocupando tierras bajo la gura legal
del Resguardo indgena, amparada y sometida en su rgimen interno a las disposiciones
de la Ley 89 de 1890, en Resguardos mayoritariamente ubicados al sur del pas, en los
departamentos del Cauca y de Nario, y, en menor medida, en otros departamentos
de la Regin Andina. iii) Comunidades indgenas de diversos departamentos que, por
la disolucin de sus viejos Resguardos coloniales o el desplazamiento sufrido de sus
territorios tradicionales, carecan de tierras o la tenan en cantidad muy precaria.
La respuesta del Estado ha sido diferente en cada caso. En el primero -comunidades in-
dgenas en las llamadas tierras baldas- el Estado a travs del organismo agrario (Incora
primero e Incoder despus) ha constituido Resguardos que acreditan el pleno dominio
sobre la tierra, y les habilitan para cumplir con pleno respaldo legal las labores de ad-
ministracin y aprovechamiento de la misma. En el segundo caso, de comunidades que
enfrentaban limitaciones en el tamao de las reas de Resguardo o que haban sufrido
despojos de parte de tales reas, el Estado ha comprado tierras con las cuales ha contri-
buido a la ampliacin de estos territorios. Finalmente, en el tercer caso, comunidades
privadas de tierras o con tierras de supercie muy precaria, el Estado ha procedido a
comprar tierras de propiedad privada y, sobre ellas, ha constituido nuevos Resguardos.
El examen actual de la territorialidad indgena del pas, en lo que concierne a las agrupa-
ciones que ocupan tierras legalmente reconocidas, muestra un total de 768 Resguardos,
coloniales y creados en las ltimas dcadas, que ocupan una supercie total de 32.624.763
hectreas y benecian una poblacin de 1.072.482 personas (ver Tabla 1)
5
. En lo que
concierne a la distincin entre Resguardos coloniales y Resguardos nuevos, los datos
5 Vase tabla No. 3. Resguardos coloniales y nuevos, legalmente reconocidos.
-197-
son los siguientes: Resguardos nuevos, 715 que representan el 93% del total, frente a 53
coloniales que representan el 7%; los territorios de los Resguardos nuevos cubren una
supercie de 32.234.486 hectreas que representan el 98.8% de la supercie legalmente
reconocida, frente a 390.277 de los Resguardos coloniales o antiguos que cubren el 1.2%
de la misma; respecto a la poblacin, la que posee los Resguardos nuevos es de 847.738
personas, equivalentes al 79.1%, frente 223.744 de los Resguardos coloniales, que re-
presenta el 20.9% del total de poblacin indgena con tierras legalizadas (ver Tabla 1)
6
Tabla 1. Resguardos coloniales y nuevos, legalmente reconocidos, segn nmero, rea y poblacin
Tabla 2. Resguardos coloniales: poblacin y rea aproximada. Octubre de 2010
6 Vanse tablas No. 1; tabla No. 2, Resguardos coloniales: poblacin y rea aproximada, con corte a octubre de 2010; e
informacin de la Base de Resguardos indgenas coloniales y nuevos, 2012.
Tipo de Resguardo Numero % rea (has.) % Poblacin %
Resguardos coloniales 53 7 390.277 1.2 223.744 20.9
Resguardos nuevos 715 97 32.235.014 98.8 847.738 79.1
Totales 768 100 32.625.291 100 1.070.482 100
Fuentes: Tabla elaborada por los autores, con la informacin sobre Resguardos a, diciembre de 2012
Municipio Nombre del Resguardo PUEBLO rea aprox.
Poblacin Estimada
2010
CALDAS
Riosucio Caamoma-Lomaprieta Sin denir 4.450 23.218
Riosucio La Montaa Embera 20.300 9.749
CAUCA
Paez (Belalczar) Avirama Nasa 1.621 4.829
Paez (Belalczar) Belalczar Nasa 44.751 1.656
Almaguer Caquiona Yanacona 6.094 4.594
Morales Chimborazo Nasa 2.112 1.429
Paez (Belalczar) Chinas Nasa 1.800 470
Paez (Belalczar) Cohetando Nasa 0 4.277
Piamonte Guayuyaco Inga 1.260 626
Morales Honduras Nasa 21.200 5.619
Paez (Belalczar) Huila Nasa 42.000 3731
Caldono La Aguada-San Antonio Nasa 4.428 1.622
Paez (Belalczar) Lame Nasa 2.270 739
Paez (Belalczar) Mosoco Nasa 12.114 2.062
La Vega Pancitar Yanacona 9.475 4.488
Totoro Paniquita Nasa 8.222 969
Caldono Pioy Nasa 4.911 2.469
Silvia Pitayo Nasa 15.406 4.885
Caldono Pueblo Nuevo Nasa 7.276 4.083
Paez (Belalczar) Ricaurte Nasa 0 2.012
Sotar Rio Blanco Yanacona 6.428 4.748
Inz San Andrs de Pisimbal Nasa 3.365 2.748
Toribio San Francisco Nasa 12.580 6.204
Paez (Belalczar) San Jos Nasa 11.037 529
Caldono San Lorenzo De Caldono Nasa 8.257 8.456
San Sebastin San Sebastin Yanacona 6.524 3.924
Contina
-198-
Fuente: Tabla elaborada por los autores, con Base en los registros del Departamento Nacional de Planeacin para la distribucin
del los recursos del Sistema General de Participaciones de la Vigencia Fiscal de 2010. El rea se tom de Arango Ochoa, Ral y
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Donde gura con ceros, signica que no se dispone de informacin.
Nota: varios Resguardos coloniales pasaron al calicativo de Resguardos nuevos, debido a procedimientos de reestructuracin
realizados por el antiguo Incora hasta el ao 2003, y por el Incoder a partir de esta fecha. Por ejemplo, Resguardos como Guamba,
ubicado en el municipio de Silvia, departamento del Cauca, que se registraba como Resguardo de origen colonial, por el hecho
de que el Incora o el Incoder adquirieron predios para su ampliacin, la entidad respectiva lo contabiliza como Resguardo nuevo.
Desde el punto de vista de la ubicacin poltico administrativa de los territorios legal-
mente reconocidos como Resguardos a los pueblos y comunidades indgenas, ellos se dis-
tribuyen en los distintos departamentos del pas, tal como aparece consignado en la tabla
anexa 11. Atendiendo al nmero de estos Resguardos o territorios, a su supercie y a la
poblacin titular de su dominio, tal distribucin resulta bastante irregular. El examen de la
tabla, permite establecer que siete (7) departamentos (Antioquia, Caquet, Cauca, Choc,
Nario, Putumayo y Tolima), de los veintiocho (28) que cuentan con Resguardos en su
jurisdiccin, tienen quinientos trece (513) Resguardos, una cifra equivalente al 67 % de
los existentes. Atendiendo a la supercie de los Resguardos y a su localizacin por el rea
que representan y la poblacin que los ocupa, tal distribucin no resulta menos irregular.
Inza Santa Rosa de Capisco Nasa 1.587 1.430
Paez (Belalczar) Suin Nasa 1.162 206
Toribio Tacuey Nasa 27.885 11.912
Paez (Belalczar) Talaga Nasa 6.382 3.841
Santander de Quilichao Tigres y Munchique Nasa 8.822 3.765
Paez (Belalczar) Toez Nasa 7.687 501
Paez (Belalczar) Togoima Nasa 2.691 2.085
Toribio Toribo Nasa 9.018 6.360
Paez (Belalczar) Vitonco Nasa 7.057 4.279
Inza Yaquiva Nasa 16.161 3.014
NARIO
Aldana Aldana Pasto 1.816 4.722
Cumbal Chiles Pasto 8.618 4.195
Guachucal Colimba Pasto 3.000 1.623
Crdoba Crdoba (Males) Pasto 4.000 11.043
Santacruz Guachavez Pasto 1.058 7.445
Guachucal Guachucal Pasto 3.000 3.536
Ipiales Ipiales Pasto 5.156 17.308
Mallama Mallama Pasto 1.281 2.267
Cumbal Mayasquer Pasto 3.000 1.168
Cumbal Panan Pasto 4.000 5.015
Potos Potos Pasto 1.800 2.273
Ipiales San Juan Pasto 331 2.642
Tquerres Tquerres Pasto 502 1.225
Ipiales Yaramal Pasto 500 2.299
Tquerres Yascual Pasto 502 2.022
PUTUMAYO
Coln Valle del Sibundoy Inga 1.150 6.393
Mocoa Yunguillo Inga 4.230 1.039
-199-
Tal se ve, tomando el caso de los ciento veintiocho (128) Resguardos existentes en los de-
partamentos de Amazonas, Guaina, Guaviare, Meta, Vaups y Vichada, que comprenden
slo el 15.6% del total de Resguardos y cuentan con una poblacin de 115.738 personas,
un 10.8% de la poblacin indgena con tierra legalizada; los Resguardos de estos seis (6)
departamentos, cubren un rea total de 26.507.705 hectreas, supercie que representa
el 81.25% del total de tierras transferidas a los pueblos indgenas en propiedad (Tabla 3).
Tabla 3. Resguardos Indgenas en Colombia. Poblacin y rea, por departamento. A diciembre de 2012
Fuente: Dane, datos de poblacin certicada al DNP, en: Poblacin proyectada para distribuir los recursos del Sistema General de
Participacin, con cortes a junio 30 de 2009, actualizada con Resguardos constituidos 2010, 2011 y 2012 de los registros del Incoder.
Dane Censo de poblacin 2005.
Para el rea se tom la base de datos del Incoder, excepto en los departamentos de Amazonas, Nario, Vaups, y Cauca, cuyos datos
fueron tomados de: Arango, Ochoa Ral y Snchez, Gutirrez Enrique, Los Pueblos Indgenas de Colombia en el umbral del
nuevo milenio. Impreso por Quebecor World Bogot S.A., DNP,2004.
* No incluye el rea del Resguardo Arhuaco de la Sierra (195.900 has.) la cual qued registrada en el departamento del Magdalena
** Incluye el rea del Resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco (383.877 has.), la mayor parte del rea del Resguardo.
*** En este departamento, no se incluye parte del rea del Resguardo numa, registrada en su totalidad en Vichada.
**** rea incluida en Boyac y Crdoba, debido a que en jurisdiccin de estos departamentos se encuentra ubicada la mayor
poblacin de los Resguardos Unido U`wa y San Andrs de Sotavento.
Departamento Resguardos Poblacin 2009 Poblacin 2012 rea (Has.)
Amazonas 26 26,882 29,517 9,807,536
Antioquia 45 18,528 18,686 343,673
Arauca 26 4,22 4,22 128,171
Boyac 1 4,517 5,429 220,275
Caldas 6 54,92 54,92 30,571
Caquet 45 7,422 7,458 683,708
Casanare 10 6,553 6,553 158,431
Cauca 92 231,038 231,469 534,1
Cesar * 10 41,583 36,626 254,824
Choc 118 52,267 52,953 1,281,359
Crdoba 3 49,339 60,33 130,808
Guaina 25 17,552 17,552 7,064,786
Guaviare 25 9,872 10,003 2,158,460
Huila 15 6,6 8,129 9,188
La Guajira 21 232,394 230,951 1,108,239
Magdalena** 2 8,032 21,67 381,646
Meta*** 20 10,624 13,562 908,627
Nario 71 119,974 123,487 420,166
Norte de Santander 2 4,722 3,81 122,2
Putumayo 66 25,33 25,735 212,194
Quindo 1 0 220 141
Risaralda 5 10,751 10,751 28,08
San Andrs y Providencia 0 0 0 0
Santander **** 0 1,017 1,017 0
Sucre **** 0 17,203 17,203 0
Tolima 76 22,632 24,317 25,788
Valle del Cauca 25 9,854 9,81 44,024
Vaups 2 19,801 19,092 3,618,897
Vichada 30 28,951 26,012 2,949,399
TOTALES 768 1,042,578 1,071,482 32,625,291
-200-
Indgenas sin tierra
Una constante en el manejo por parte del Estado de sus relaciones con las sociedades in-
dgenas en el pasado, fue la recurrente disolucin de los Resguardos de tierras indgenas
y la conversin de las llamadas parcialidades, antes dueas de tales territorios colectivos,
en agrupaciones de jornaleros ocasionales de las haciendas o de servidores ms o menos
constantes de estas ltimas, bajo las modalidades del arrendamiento, el terraje, la po-
rambera, la mediasquera y otras formas serviles o semiserviles de trabajo. Sucedi as
con muchas comunidades indgenas disueltas en los departamentos del Cauca, Nario,
Tolima, Boyac y en otros departamentos de la regin andina y de la Costa Atlntica.
Varios historiadores e investigadores dan cuenta de la naturaleza y los efectos de lo que
fue el proceso de parcelacin y liquidacin de los Resguardos indgenas
7
.
Realizada la divisin y liquidacin de los Resguardos indgenas y la disolucin de los
cabildos, y casi siempre, sin tomar en consideracin la suerte que corran los integran-
tes de las parcialidades, el Estado entenda que estas poblaciones haban alcanzado el
nivel previsto en la Ley 89 de 1890 de reduccin a la vida civilizada. Se sabe, por lo
que sealan los estudiosos de la materia, que, como efecto de estas acciones del Estado,
muchas comunidades sufran el efecto de la disolucin y la dispersin de sus integrantes
y su ms o menos acelerada asimilacin a las condiciones de vida y de trabajo de las
capas ms pobres del campesinado. Un nmero tambin importante de ellas porque
alcanzaban a conservar algunos retazos de sus viejos espacios de vida o por la fortaleza
del modelo organizativo tradicional consegua salvar elementos importantes de su vida
comunitaria y permanecer como comunidades articuladas por la tradicin histrica, las
costumbres y los hbitos de vida, casi siempre ante las exigencias de la supervivencia
misma.
Hoy no se tiene una informacin precisa y conable sobre el volumen de poblacin de
aquellas comunidades o agrupaciones indgenas que, manteniendo y dando testimonio
de su condicin tnica, carecen de tierras en absoluto. Se sabe, s, que en algunos depar-
tamentos varios ncleos con ascendencia en las poblaciones indgenas de Resguardos
que fueron disueltos, han reclamado en las ltimas dcadas su condicin de indgenas
y han solicitado al Estado el reconocimiento de tierras para mejorar sus condiciones
de vida y para asegurar su supervivencia futura como sociedades con identidad tnica
7 Vanse: Camacho Roldn, Salvador, Memorias, Edit. Bedout, Medelln, 1976; Friede, Juan, La lucha de
indio por la tierra.Bogot, Ediciones La Chispa, 1972; Garca, Antonio, Legislacin indigenista y poltica del
Estado, Instituto Indigenista Interamericano, Mxico, D. F., 1956; Fals Borda, Orlando, Haciendas y poblamiento
en la Costa Atlntica, Bogot, Edit. Punta de Lanza, 1976; Kalmanovitz, Salomn, El Rgimen agrario durante
el siglo XIX en Colombia, en Manual de historia de Colombia, Tomo II, Colcultura, Bogot, 1979.
-201-
y culturalmente diferenciadas del resto de la sociedad nacional. Sobre las condiciones
de orden social, econmico y cultural de estos ncleos, no se han realizado investiga-
ciones detenidas, lo que explica la carencia de una base informativa sobre el nmero
de sus integrantes. Sin embargo, las informaciones que arroja el censo nacional de
2005, en lo que concierne a la poblacin indgena en cada uno de los departamentos,
y la informacin de las entidades del Estado sobre la poblacin indgena que posee
actualmente tierras legalmente reconocidas como Resguardos, tomando el caso de
algunos departamentos donde es ostensible la presencia de diversos ncleos ind-
genas sin tierra -descendientes de poblaciones de antiguos Resguardos- permite
realizar un ejercicio de ponderacin de la magnitud posible de indgenas a los
que sera necesario atender en sus demandas de tierra, en cumplimiento de las
disposiciones legales vigentes sobre la materia. En el ejercicio se toma el caso de
ocho departamentos (Atlntico, Cesar, Crdoba, Guajira, Huila, Risaralda, Sucre
y Tolima), pero la existencia de comunidades sin tierra puede darse en otros
departamentos en cuya jurisdiccin actual se dio la disolucin de Resguardos
indgenas en la segunda mitad del siglo XIX o en la primera mitad del XX.
Tal como aparece en la Tabla 4, en jurisdiccin de los ocho departamentos ya
nombrados, segn el censo del DANE de 2005, habra un total de 675.942 indge-
nas. Ahora bien, si en esos mismos departamentos se suma la poblacin indgena
titular del dominio de tierras reconocidas como Resguardos, se obtiene un total
de 388.307 indgenas. La diferencia entre las dos cifras sera un estimativo del
nmero de indgenas que carecen de tierra legalizada, esto es, 287.635. El porcen-
taje de poblacin indgena del pas que habita en reas urbanas, segn los datos que
arroja el censo del 2005, resulta ser del 21.5%. Si se aplica este porcentaje a la que
se ha sealado como poblacin indgena sin tierra de los ocho departamentos, arro-
jara una posible poblacin urbana de 61.841 indgenas. Excluyendo esta poblacin,
que se presume en mayor o menor grado desvinculada de las actividades del campo,
se tendra un total de 225.794 indgenas, presumiblemente habitantes rurales carentes
de tierra en los ocho departamentos.
El ejercicio, sin pretender ser exacto, ilustra la importancia de avanzar en el examen de-
tenido de esta realidad y en la denicin de alternativas de atencin a los requerimientos
de este sector indgena desposedo de un espacio de vida propio. Esta informacin de
los ocho departamentos constituye apenas parte de una realidad ms amplia pues falta
considerar otros departamentos donde los indgenas han sufrido la prdida progresiva
de sus viejos territorios de Resguardos, o de espacios tradicionales de vida sin ttulos
de propiedad reconocidos por el Estado.
-202-
Tabla 4. Estimativo del nmero de indgenas sin tierra en 8 departamentos
Fuente: Clculo de los autores con base en DANE, Censo Nacional de 2005 sobre poblacin indgena y tablas 1, 2 y 3. Diciembre
de 2012.
Indgenas con tierra insuficiente
Entre las labores adelantadas con las comunidades indgenas para atender sus requeri-
mientos en materia de tierras, el Incoder ha adquirido predios para la ampliacin de trece
(13) Resguardos, en los departamentos de Choc, Caquet, Crdoba, Tolima y Valle
del Cauca. Para las comunidades de estos Resguardos se ha hecho el reconocimiento
de 55.680 nuevas hectreas que benecian una poblacin de 68.239 personas (Ver
Tabla 5). Actualmente, el organismo agrario gestiona procesos de adquisicin
y legalizacin de tierras que ya guran en su poder, para la ampliacin de un
nmero indeterminado de Resguardos.
Un examen rpido de la actual situacin de los Resguardos existentes en
la actualidad coloniales o nuevos muestra, en efecto, que de los 768
Resguardos, un porcentaje alto del orden del 34.9% carece de las condi-
ciones para garantizar con seguridad el futuro de las comunidades, debido a
la relacin entre poblacin y supercie y otros factores como la baja calidad
o el agotamiento de los suelos.
Como intento de aproximacin a los Resguardos indgenas que demandaran
ampliacin, se hizo el ejercicio que aparece en la Tabla 6. Para efectuarlo, se
revis la totalidad de los Resguardos existentes, departamento por departa-
mento, examinando la informacin de cada uno sobre rea disponible, pobla-
cin titular de su dominio, actividades con las que proveen las comunidades a
Departamento Total Indgenas Indgenas con tierra Indgenas sin tierra
Atlntico 27.973 0 27.973
Cesar 44.833 36.626 8.207
Crdoba 151.064 60.330 90.734
Guajira 278.254 230.951 47.303
Huila 10.334 8.129 2.205
Risaralda 24.667 10.751 13.916
Sucre 82.926 17.203 65.723
Tolima 55.89 24.317 31.574
Totales 675.942 388.307 287.635
Poblacin indgena sin tierra que habita reas urbanas, estimada segn porcentaje del 21.5%, -porcentaje
poblacin indgena urbana del pas
61.841
Total estimado de poblacin indgena sin tierra en reas rurales 225.794
-203-
su manutencin, y se tom en consideracin las calicaciones que de los suelos (en las
zonas respectivas) ha hecho el organismo agrario para la denicin de la unidad agrcola
familiar en cada zona.
Tabla 5. Resguardos ampliados en el perodo 2010-2012
Fuente: Tabla elaborada por los autores en Diciembre de 2012, con informacin suministrada por el Incoder (http://www.incoder.
gov.co/documentos/Resguardos_Legalizados.pdf).
Para el clculo de la tierra faltante, se ha supuesto que cada familia del Resguardo debe
contar con un equivalente a la unidad agrcola familiar, de manera que cada Resguardo
debera tener un rea equivalente al producto de esas dos variables. Luego se deduce
esta magnitud del rea actualmente asignada al Resguardo. El resultado global de este
ejercicio, tal como aparece sealado en la Tabla 6, da cuenta de cmo los 268 Resguardos
identicados como minifundistas y donde habita una poblacin total de 364.934 indge-
nas, con un nmero estimado de 52.130 familias, suman en conjunto 149.045 hectreas
que demandaran ser ampliadas en una supercie no menor a 1.192.628 hectreas adi-
cionales, con el propsito de asegurar condiciones razonables de vida a las comunidades
titulares del dominio de los Resguardos
8
.
8 No est de ms observar que, en la tradicin de la poltica agraria del pas, la nocin de la unidad agrcola
familiar ha sido considerada como una gua til en la dotacin de tierras a los campesinos parcelarios, pero no
para a dotacin de tierras a las comunidades indgenas. Se ha entendido, con arreglo a los nuevos ordenamientos
legales, que dichas comunidades demandan superficies amplias que razonablemente garanticen su seguridad
y su vida futuras. Debe entenderse, por lo tanto, que los resultados del ejercicio anterior, lejos de representar
una frmula definitiva de solucin, constituye slo una seal de la grave carencia de tierras que enfrentan las
comunidades de los Resguardos minifundistas y de la urgencia de buscarle solucin.
Departamento Municipio Resguardo Etnia Familias Personas rea (Has)
Caquet P. Miln Herich Coreguaje 8 133 199
Choc Carmen de Atrato Sabaleta Embera 37 502 50
Tolima Coyaima Chenche Amayarco Pijao 179 1.129 188
Crdoba Chima y San Andrs
S. Andrs de
Sotavento
Zen 6.785 56.803 313
Choc Carmen de Atrato
El 12 Quebrada
Borbolln
Embera 37 199 92
Choc Carmen de Atrato Ro la Playa Embera Kato 46 193 2.319
Meta Puerto Gaitn El Tigre Guahibo 198 991 19.908
Guajira Dibulla
Kogui-Malayo-
Arhuaco
Kogui-Malayo-
Arhuaco
1.350 7.237 28.885
Tolima Coyaima Lomas de Hilarco Pijao 84 145 129
Choc Alto Baud Catr-Dubas Embera 28 134 2.137
Valle Cauca Pradera Kwet Wala Pez 42 212 247
Choc Litoral San Juan
Chagpin
Tord
Wounaan 31 292 521
Choc Litoral San Juan Docord-Balsalito Wounaan 31 269 692
Totales 13 8.856 68.239 55.680
-204-
En los registros del Incoder, segn un estudio recientemente adelantado por cuenta
del DNP, el nombrado organismo agrario tendra al ao 2010 un total de 203 procesos
en trmite para la ampliacin de un nmero igual de Resguardos ya constituidos
9
.
No est conrmado, pero resulta razonable pensar que muchos de estos procesos se
correspondan con la relacin de los Resguardos que aparece consignada en la Tabla 7,
ya mencionada.
Tabla 6. Informacin general sobre los Resguardos que demandaran ampliacin.
rea, poblacin y supercie mnima requerida, segn departamento
9 Cifras & Conceptos S.A: Evaluacin de operaciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y del
Ministerio del Interior y de Justicia para atender demandas de tierra de la poblacin indgena. Estudio presentado
al Departamento Nacional de Planeacin, DNP. Bogot, abril de 2011.
Departamento
Nmero de
Resguardos
rea actual
(Has.)
Poblacin
Familias
(estimativo)
UAF promedio
varias zonas
Posible
necesidad de
tierra (Has)
Antioquia 18 4.464 5.068 724 22 11.464
Arauca 16 4.250 2.690 384 160 57.190
Caldas 5 10.271 45.171 6.453 14 80.071
Caquet 16 5.643 2.996 428 84 30.309
Cauca 36 39.781 72.437 10.348 15 115.439
Cesar 6 1.034 11.026 1575 31 37.791
Choc 9 2.260 2.138 304 50 12.940
Crdoba 1 11.912 56.803 8.115 15 109.813
Guaina 1 277 99 14 120 1.403
La Guajira 19 11.849 28.712 4.102 72 283.495
Guaviare 4 1.545 1.069 153 120 16.815
Huila 11 3.432 5.968 852 32 23.832
Magdalena 1 379 990 141 47 6.248
Nario 23 28.032 90.176 12.882 20 229.608
Putumayo 23 8.972 15.174 2.168 60 121.108
Quindo 1 141 220 31 12 231
Risaralda 3 355 1.010 144 10 1.085
Tolima 63 13.250 19.944 2.849 22 49.428
Valle del Cauca 12 1.198 3.243 463 12 4.358
Totales 268 149.045 364.934 52.130 1.192.628
Fuente: Tabla elaborada por los autores con la base informativa de los Resguardos legalmente reconocidos a la fecha (Diciembre
de 2012), y tomando en consideracin el rea y la poblacin de cada uno.
El estimativo de tierra faltante y por adquirir se calcul tomando en consideracin las supercies estimadas para la Unidad Agrcola
Familiar de las respectivas zonas, segn la resolucin No. 42 de 1996 de la Junta Directiva del Incora. A falta de una especca sobre
el nmero de familias de cada Resguardo, se hizo el estimativo de un promedio de 7 personas por familia.
*- La informacin contenida en la presente tabla constituye slo un ejercicio para aportar posibles elementos de juicio en las labores
futuras para la ampliacin de los Resguardos minifundistas.
-205-
Indgenas con tierras no legalizadas
Hace referencia a las agrupaciones indgenas que ocupan actualmente tierras cataloga-
das por el Estado como baldas, o tierras que revisten otro carcter, pero sobre las cuales
no tienen ttulos escriturarios que les acrediten como titulares de su pleno dominio.
Durante las ltimas cuatro dcadas, se han venido adelantando trmites de legaliza-
cin de las llamadas tierras baldas ocupadas por comunidades indgenas como sus
territorios tradicionales. La gran mayora de los Resguardos constituidos hasta hoy, lo
han sido por el reconocimiento de este tipo de tierras. Tambin ha constituido nuevos
Resguardos con tierras de propiedad privada que el mismo organismo agrario haba
adquirido por compra o expropiacin o sobre las cuales haba extinguido el derecho
de dominio.
No dispone ningn organismo pblico de los que tienen funciones o responsa-
bilidades con la materia de la legalizacin de tierras indgenas, de una infor-
macin al menos aproximada sobre el nmero de comunidades indgenas
que ocupan y habitan tierras baldas o de otra ndole sin legalizar. En el
estudio ya nombrado de Cifras y Conceptos, se da cuenta de un total de 249
procesos que adelanta el Incoder, en desarrollo de solicitudes de creacin
de nuevos Resguardos formuladas por las comunidades indgenas. Del
departamento del Putumayo se informa que existen en el Incoder 83 pro-
cesos en curso, 61 correspondientes a solicitudes de nuevos Resguardos, 18
a solicitudes de ampliacin y 4 ms a peticiones de claricacin y sanea-
miento. Del departamento de Antioquia se informa por la misma fuente
sealada, tambin con apoyo en registros del Incoder, de la existencia de 14
procesos, todos correspondientes a municipios de Urab, relacionados con
solicitudes para la creacin de nuevos Resguardos
10
. Aunque dentro de estas
demandas de nuevos Resguardos (demandas que representan slo una mues-
tra de las que tienen origen en los dems departamentos) puede presentarse
el caso de comunidades de carecen de tierra, es dable suponer que la mayora de
ellas formulan sus demandas para el reconocimiento de superficies territoriales sin
ttulo que ya estn ocupando.
La atencin del Estado a comunidades indgenas que ocupan tierras no legalizadas,
representa tambin el compromiso del organismo agrario para denir la situacin de
comunidades que por diversos medios y razones han entrado en posesin y ejercen
10 Ibdem.
-206-
ocupacin sobre tierras que no tienen el carcter de baldos nacionales. A esta condicin
corresponden muchos predios que en diversos momentos han adquirido por compra
o expropiacin el Incora o el Incoder, las gobernaciones u otros organismos pblicos
o privados, y que les fueron entregadas a los indgenas, pero que por razones que los
autores de este informe desconocen, no han entrado a formar parte de sus territorios de
Resguardo. Tambin revisten la condicin de tierras no baldas ocupadas sin legalizacin
por diversas comunidades, las que, con recursos del Sistema General de Participaciones,
han adquirido las autoridades de diversos Resguardos, con el objeto de ampliar sus tie-
rras de Resguardo, o con el n de conseguir el desalojo de ocupantes no indgenas a los
que el Estado haba otorgado ttulos de propiedad sobre tierras dentro de permetro de
las que despus les fueron reconocidas a los indgenas como Resguardos. La realizacin
de estas compras se ha cumplido en Resguardos de la Sierra Nevada, del Choc y de
varios departamentos ms, y por lo que ha podido establecerse, tampoco estas nuevas
reas les han sido legalizadas como Resguardos a las comunidades compradoras.
Una modalidad ms de tierras no baldas que ocupan sin legalizacin diversas comu-
nidades en el pas, est representada en supercies que en el pasado formaron parte
de antiguos Resguardos indgenas que fueron disueltos, pero sobre las cuales o parte
de las cuales los descendientes de los viejos comuneros continan manteniendo sus
modalidades de vida comunitaria, aunque la forzosa parcelacin les haya impuesto el
sistema de la ocupacin parcelaria. Esta situacin se presenta en varios departamentos
como el Cauca y Nario. Como ejemplos de lo que sucede en el primero de ellos, puede
hacerse mencin de la llamada Comunidad de Guanacas, en el municipio de Inz, las
comunidad de El Moral, El Oso y Frontino en el municipio de La Sierra, y la llamada
Comunidad de San Juan en el municipio de Bolvar, entre otras varias. En distintos mo-
mentos los integrantes de estas comunidades han expresado su disposicin para hacer
cesin de la posesin sobre sus parcelas para que la unidad territorial como Resguardo
les sea restablecida.
Indgenas que reclaman tierras urbanas
Frente al caso de 16 familias Huitoto desplazadas de sus territorios a Villavicencio, la
Corte Constitucional en Sentencia T-665 de 2011, orden que para proteger sus derechos
fundamentales, en el trmino de 48 horas siguientes a la noticacin de la decisin,
Accin Social deba convocar a una reunin entre las entidades del SNAIPD, especial-
mente el Incoder, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio del Interior-Subdireccin
de Etnias, el municipio de Villavicencio y la Gobernacin del departamento del Meta,
con el n de denir propuestas viables para que la comunidad indgena Huitoto pueda
-207-
ubicarse y estabilizarse denitivamente, de manera que su cultura y sus integrantes
queden debidamente protegidos
11
.
Esta extensin de las funciones del Incoder a realidades urbanas, muestra una nueva
realidad que se repite en varias ciudades y que marca otras funciones y compe-
tencias para instituciones que no las tenan como el Incoder. Segn el Censo de
2005, el 21,57% de la poblacion indgnea habitaba en las reas urbanas de los
municipios. En muchos de ellos, hay presencia de ncleos numerosos de pobla-
cion indgena, como es el caso de ciudades como Bogot, Medelln y Mocoa, en
donde estas comunidades han solicitado y, a veces, obtenido el reconocimiento
como comunidades indgenas. Hay sin embargo vacos legales que no permiten
determinar claramente si estas comunidades indgenas urbanas, con cabildos
legamente reconocidos, podran tener la opcin de solicitar a los gobiernos
municipales el reconocimiento de derechos territoriales, es decir, el otorga-
miento de tierras.
Sin adentrarse en la racionalidad y funcionalidad que puedan tener las exigen-
cias que deben cumplir las comunidades para poder funcionar como personas
jurdicas, aqu slo viene al caso enfatizar el hecho de que las normas bsicas,
relacionadas con la naturaleza, creacin y funcionamiento de los cabildos, las trae
la Ley 89 de 1890 en el captulo II, artculos 3 a 11 inclusive. En su artculo 3 dice
el nombrado ordenamiento: En todos los lugares en que se encuentre establecida una
parcialidad de indgenas habr un pequeo Cabildo nombrado por stos conforme a sus
costumbres. El perodo de duracin de dicho Cabildo ser de un ao, de 1. de Enero a
31 de Diciembre. Para tomar posesin de sus puestos no necesitan los miembros del
Cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el Cabildo
cesante y la presencia del Alcalde del Distrito. Exceptense de esta disposicin las
parcialidades que estn regidas por un solo Cabildo, las que podrn continuar como
se hallen establecidas (Resaltado fuera de texto).
Con sujecin a esta disposicin, el nombramiento de un cabildo indgena no estara
condicionado por la exigencia de que la respectiva comunidad fuera o no titular del
dominio de un Resguardo. El texto de la norma resulta claro. El trmino parcialidad,
en el uso tradicional que se le ha dado al concepto, es equivalente a comunidad, y una
11 Las propuestas debern ser finalmente presentadas y explicadas ante las familias Huitoto, en un trmino
no mayor a 30 das calendario, en presencia de la Defensora del Pueblo y la Procuradura General de la Nacin,
con invitacin de representantes de la Universidad Santo Toms, Sede Villavicencio, de ONIC y del Instituto
Colombiano de Antropologa e Historia.
-208-
comunidad de indgenas puede darse al margen de que posea o no territorio. La duda
sobre la capacidad que puedan tener o no las comunidades indgenas urbanas para darse
su propio cabildo, sobreviene cuando se da lectura a la totalidad del captulo II de la Ley.
Segn estas disposiciones, los cabildos tienen como nalidad fundamental la adminis-
tracin y gobierno de las tierras del Resguardo, y no existiendo ste ltimo, su razn
de ser prcticamente desaparecera.
Admitiendo la viabilidad jurdica del reconocimiento de los cabildos indgenas urbanos,
la inquietud que debe examinarse es la de saber si estos organismos estaran en la capaci-
dad y el derecho de demandar el reconocimiento de tierras con el carcter de Resguardos.
La inquietud reviste una trascendencia mayor cuando se considera el creciente ujo de
indgenas a las ciudades, alimentado especialmente por el desplazamiento forzado que
ocasiona el conicto armado.
No existe una informacin actualizada y clara sobre el nmero de cabildos indgenas de
carcter urbano existentes en el pas, ni dnde se encuentran ubicados los existentes. Se
tiene conocimiento, s, de la existencia de dos cabildos indgenas urbanos debidamente
reconocidos en la ciudad de Medelln, de otro cabildo indgena urbano tambin reco-
nocido en la ciudad de Mocoa, un cabildo urbano de indgenas Yanacona en la ciudad
de Cali
12
, y catorce cabildos indgenas urbanos en la ciudad de Bogot, que, al parecer,
ya tienen su reconocimiento legal. Esta ltima ciudad, por lo dems, es la nica en el
pas que ha adoptado una poltica pblica especial para sus indgenas urbanos, en la que,
entre otros varios propsitos y enunciados de carcter general para las comunidades
indgenas de la ciudad capital, se anuncia el otorgamiento de: Garantas para el fun-
cionamiento de los cabildos indgenas, en su calidad de entidades pblicas de carcter
especial que cumplen funciones administrativas, legislativas y jurisdiccionales en sus
asuntos comunitarios
13
. No contiene el texto del acuerdo, por lo dems, ninguna alu-
sin al tema de la tierra o de los Resguardos, aunque en uno de los propsitos con un
grado mayor de precisin, promete una atencin oportuna e integral, con enfoque
diferencial, a la poblacin indgena en situacin de desplazamiento forzado.
No obstante las limitaciones de orden jurdico y prctico que tendran que enfrentar las
administraciones municipales, para eventuales demandas de las comunidades urbanas
por tierras susceptibles de propiedad y manejo como Resguardos, lo cierto es que las
circunstancias penosas en las que se debaten muchas de estas agrupaciones indgenas
12 Se ignora si ha obtenido o no el reconocimiento legal a la fecha de este informe.
13 Acuerdo 359 de Enero 5 de 2009, por el cual se establecen los lineamientos de poltica pblica para los
indgenas en Bogot D.C.
-209-
en las ciudades, por carencia de vivienda, de atencin en salud, de educacin especial
para sus hijos, de lugares apropiados para el trabajo de los hombres y mujeres artesa-
nos etc.
14
, acreditan la necesidad y la urgencia para que, por parte del Gobierno central
(poderes Ejecutivo y Legislativo) y las administraciones municipales que cuentan con
asentamientos comunitarios de indgenas en las reas urbanas, se adoptaran disposicio-
nes legales y programas especiales que procuraran un alivio positivo en las condiciones
de vida actuales de la mayora de estos ncleos indgenas
15
.
Problemas y conflictos que afectan hoy el ejercicio del derecho de propiedad indgena
sobre la tierra y relacin con las instituciones
Las sociedades indgenas del pas enfrentan actualmente una serie de dicultades
o problemas que les obstaculizan, y frecuentemente les entorpecen, el ejercicio
de los derechos de dominio, de uso y aprovechamiento de las tierras que el
Estado les ha reconocido en propiedad como Resguardos. Son tales diculta-
des o problemas de muy diversa ndole, pero entre los que representan para
ellas mayores confrontaciones y conictos, debe hacerse mencin de los si-
guientes: presencia de colonos en el interior de los Resguardos, ocupacin
de algunas reas de Resguardos por la agroindustria, tierras indgenas
afectadas por la actividad minera, legal e ilegal, y por la explotacin ma-
derera, actividades de narcotrco en diversos Resguardos, tierras con
presencia de grupos armados ilegales, tierras traslapadas con parques
nacionales, inequitativa distribucin interna entre comuneros en algu-
nos Resguardos, tierras en disputa entre pueblos indgenas distintos, y
debilidad institucional para aplicar mecanismos de proteccin. Se har a
continuacin una breve mencin a cada una de estas dicultades.
Presencia de colonos en resguardos indgenas
Ni el Incoder ni algn otro organismo pblico de los que adelantan activida-
des con indgenas, dispone de una informacin siquiera aproximada sobre el
14 Un trabajo de investigacin adelantado en el ao 2010 por la Escuela de Gobierno de la Universidad
de Antioquia, y por iniciativa de la Alcalda de Medelln, entre las comunidades indgenas urbanas de la
ciudad, permiti constatar que entre los problemas ms sentidos y generalizados entre las familias de estas
comunidades, se encontraban los de vivienda, falta de opciones educativas para los nios, salud y espacios de
trabajo adecuados para las mujeres y los hombres artesanos.
15 Aunque no existen al parecer muchas iniciativas con un enfoque integral de atencin a las comunidades
indgenas urbanas en materias tan importantes como la vivienda, la educacin y otras, podra ser de inters
el examen de algunos trabajos exitosos en este campo, como el que ha cumplido el Gobierno departamental
de Antioquia, en materia de vivienda, escuelas etc., para la comunidad indgena de Jaikerasavi, con actual
asentamiento cercano al casco urbano del municipio de Mutat en la regin de Urab.
-210-
nmero de colonos no indgenas que tienen presencia, con sus actividades productivas
y de establecimiento de mejoras, en el interior de los Resguardos indgenas. La nica
informacin no actualizada, la ha proporcionado la Gerencia indgena de Antioquia,
aclarando que en los 45 Resguardos del departamento se encontraban asentados, aos
atrs, un total de 181 colonos a quienes no se les han comprado mejoras
16
. Sobre los
dems Resguardos del pas, no se consigui ningn dato cierto. Se sabe, sin embargo que
esta ocupacin constituye un asunto del que las instancias del Estado conocen de tiempo
atrs y en cuya solucin han mantenido siempre el mayor inters las comunidades ind-
genas. La propia Ley 160 de 1994, que crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria
y Desarrollo Rural Campesino, contemplaba en el pargrafo 4 del artculo 85, la
obligacin para que dentro de los tres (3) aos siguientes a la expedicin de
esta Ley, el Incora proceda a sanear los Resguardos indgenas que se hubieren
constituido en las zonas de reserva forestal de la Amazona y del Pacco.
Esta responsabilidad legal para el Estado est lejos de haberse cumplido.
El Incoder ha realizado en los ltimos dos aos un esfuerzo en el sa-
neamiento de varios Resguardos que a su juicio y del de los integran-
tes de la Mesa de Concertacin sobre tierras, as lo demandaban con
mayor apremio. Se mencionan, en efecto, los trabajos adelantados
en: el Resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco en la Sierra Nevada de
Santa Marta; el Resguardo Unido Uwa en los municipios de Cubar
y Gicn de Boyac; y el Resguardo El Tigre en Puerto Gaitn-Meta.
En el ya mencionado estudio de Cifras y Conceptos para el DNP, se
da cuenta de la reclamacin del pueblo Kankuamo, beneciario de un
Resguardo de 24.212 hectreas en la Sierra Nevada, de cmo su territorio
requiere todava ser ampliado y saneado de los numerosos ocupantes no
indgenas que lo habitan. El mismo trabajo tambin recoge inquietudes
similares de varias comunidades indgenas del Choc, con sus tierras inva-
didas desde su creacin como Resguardos hace muchos aos, de la generalidad
de las comunidades indgenas del Putumayo, de las comunidades que habitan el
Resguardo Embera-Kato del Alto Sin, y de las varias comunidades titulares de
Resguardos en la zona del Urab antioqueo
17
.
16 Gerencia Indgena de Antioquia, informacin brindada a los consultores.
17 Cifras y Conceptos DNP, op. cit.
-211-
Tierras indgenas invadidas por la agroindustria y la explotacin forestal
La expansin de las actividades agroindustriales (entendidas en su sentido ms amplio
como actividades agrcolas, ganaderas o forestales en gran escala) a las zonas habitadas
por pueblos indgenas, ha sido histricamente un factor de perturbacin, despojo y
disolucin de las sociedades indgenas. Sin remontarse ms all de la segunda mitad
del siglo anterior, cabe hacer mencin del desalojo masivo de comunidades indgenas
y campesinos afrocolombianos, agricultores y pescadores, que ocupaban gran parte de
las planicies del Urab antioqueo, vecinas al litoral y que fueron sorpresiva y arbitra-
riamente desalojados por la adjudicacin de grandes supercies de tierras que el Estado
otorg a las empresas bananeras que llegaron a establecerse en la regin en la dcada
de los aos sesenta.
De manera simultnea, con la iniciacin de las grandes plantaciones de banano en las
tierras de Urab, inici el Incora, recientemente creado por la Ley 135 de 1961, el apoyo
a programas de colonizacin dirigida y a la colonizacin espontnea en varias regio-
nes selvticas del pas. La mayora de ellas, como sucedi en los casos del Caquet, del
Guaviare y del Sarare, constituan espacios tradicionales de vida de diversos pueblos
indgenas. En todas ellas la actividad de los nuevos colonos fue apoyada por el Estado,
con vas carreteables, crdito, asistencia tcnica y algn respaldo a los programas de
vivienda, dentro de la perspectiva de hacer de los varios ncleos de colonos, abande-
rados de un activo desarrollo agroindustrial en las actividades de la ganadera y de la
agricultura. Y en todas ellas, el establecimiento y la expansin de las nuevas fundacio-
nes agrcolas y ganaderas se cumplieron sobre los espacios tradicionales de vida de las
comunidades indgenas que o bien fueron expulsadas o bien reducidas a pequeos lotes
que difcilmente podran asegurarles la supervivencia. Una de estas regiones donde los
indgenas resultaron ms afectados, sin duda, fue la del Caquet, entre las numerosas
comunidades de indgenas Coreguaje, Huitoto, Karijona y de otros pueblos que ya hacia
nales del siglo XIX y primeras dcadas del XX, haban sido esclavizados y diezmados
por las empresas dedicadas a la explotacin del caucho y de la quina.
La creacin de Resguardos indgenas y el control que las autoridades de estos pueden
ejercer normalmente sobre sus espacios de vida, ha contrarrestado en buena medida los
avances que las empresas agrcolas, ganaderas y las grandes empresas de la agroindustria
venan cumpliendo en el pasado sobre los territorios indgenas ubicados en regiones de
selva y de sabana y, en general, en regiones perifricas del pas. No obstante, el deterioro
del orden y la legalidad de las ltimas dcadas, ocasionado por la presencia y la accin
de los grupos armados, ha determinado que en algunas regiones aisladas, amparadas
-212-
en la actividad de estas agrupaciones, varias empresas dedicadas a la explotacin ma-
derera y al establecimiento de monocultivos como el de la llamada palma africana, se
introduzcan arbitrariamente o con el empleo de maniobras engaosas en los territorios
los Resguardos indgenas y en los territorios colectivos de las comunidades negras. As
ha sucedido especialmente en algunos municipios del Pacco, del Choc y de otros
departamentos, como desde mediados de la dcada pasada lo denunciaron los cabildos
indgenas mayores del Choc
18
, as como la permanente expansin de los cultivos de pal-
ma africana en los municipios de Carmen del Darin y Bajir
19
. Tambin la Defensora
del Pueblo alert sobre violacin de los derechos humanos relacionada con el cultivo de
palma en territorios colectivos de Jiguamiand y Curvarad Choc, y estableci que
22.022 hectreas de los territorios colectivos de las comunidades de Jiguamiand y
Curvarad estn afectadas por los cultivos de palma aceitera y en menor grado, por
la ganadera
20
.
Tierras indgenas afectadas por la actividad minera
Hay un muy largo historial de daos, regularmente irreparables, ocasionados en el pas
a los pueblos y comunidades indgenas, como efecto de la exploracin y explotacin de
recursos mineros en sus territorios o en las reas vecinas a stos. Sin remontarse dema-
siado en el tiempo, bien puede hacerse mencin de los recurrentes daos ocasionados
a varios pueblos indgenas por las actividades de las empresas petroleras en territo-
rios tradicionalmente ocupados por dichos pueblos. Hacer mencin de la liquidacin a
comienzos del siglo XX del viejo Resguardo de San Andrs de Sotavento en la Costa
Atlntica, por la presin de las petroleras que sospechaban prometedor su subsuelo en
materia de hidrocarburos, o del aniquilamiento y desaparicin durante la primera y la
segunda dcada del siglo XX, por cuenta de las actividades de exploracin y explotacin
petrolera de la Standard Oil of New Jersey, del pueblo indgena de los Yarigues que
ocupaba las tierras vecinas a Barrancabermeja. Sealar el caso de la larga tragedia que
debi afrontar el Pueblo Motiln Bar del Catatumbo, en prdida de vidas humanas y
de la mayor parte de su territorio, a lo largo de por lo menos tres dcadas del siglo pa-
sado (del 30, 40 y 50), como efecto de las actividades petroleras de la Gulf Oil Company
y sus subsidiarias en Colombia. Y ms recientemente, bien podra aludirse a hechos
como: la reduccin de las comunidades Kofn e Inga del Putumayo a deteriorados y
degradados minifundios en el Valle del Guamuez, tras el ingreso y las actividades de la
18 En febrero de 2005, denunciaron los daos por la explotacin irracional de maderas al amparo de grupos
armados en municipios como Bojay, Riosucio, Carmen del Darin, Quibd, Baha Solano, Jurad, Baj, Medio
y Alto Baud
19 http://www.censat.org/A_A_Noticias_Nacionales_133.htm
20 Resolucin Defensorial No 39 de junio 2 de 2005.
-213-
Texas Petroleun Company en su territorio; los graves conictos, las numerosas muertes
y el desorden interno an persistente entre las comunidades a los que se vieron aboca-
dos los indgenas Embera de la zona del Alto Andgueda en el municipio chocoano de
Bagad, a raz de la explotacin de una mina de oro, por ellos descubierta pero que les
era disputada por empresarios mineros antioqueos; y, para sealar slo un caso ms,
los mltiples conictos que, con motivo de la explotacin de las minas de carbn de la
Guajira, en los municipios de Barrancas y Maicao, se han suscitado en los ya casi treinta
(30) aos de actividades de la empresa minera de El Cerrejn, conictos a los que no se
avizora un trmino previsible, ni fcil solucin.
Todos los casos a los que se acaba de hacer mencin, se encuentran ampliamente do-
cumentados en numerosos estudios e informes
21
. Sobre los problemas planteados a las
sociedades indgenas por las actividades mineras en sus territorios, estas sociedades han
realizado numerosos eventos de estudio y reexin y hecho pblicos numerosos pro-
nunciamientos, dando a conocer los peligros y daos que la actividad minera les ocasiona
y reclamando al Estado el cumplimiento de sus responsabilidades para remediarlos.
En una intervencin ante un foro internacional de pueblos indgenas realizado hace
cuatro aos, el Consejero Mayor de la Onic, entre otras armaciones, sealaba: Los
pueblos indgenas de Colombia desde nuestros procesos de resistencia para proteger
nuestras integridad cultural e integralidad tnica, as como el futuro, la pervivencia y
la sostenibilidad de nuestras sociedades, no estamos interesados en acoger en nuestros
territorios megaproyectos, obras de infraestructura o actividades extractivas de recursos
naturales inconsultos o impuestos; as como aquellos que nos conduzcan al exterminio
y la extincin
22.
Dos aos despus, los miembros indgenas de la Mesa Permanente de
Concertacin, en una solicitud al gobierno para incluir en el Plan Nacional de Desarrollo
diversos lineamientos sobre poltica indgena, reclamaban establecer que por respe-
to a la madre tierra, el Estado no podr bajo ninguna circunstancia, otorgar ttulos o
concesiones mineras a empresa privadas nacionales o transnacionales, en territorios
indgenas Actividades extractivas y minera artesanal bajo el control de la Autoridad
Propia. Se prohbe la explotacin minera a mediana y gran escala en los territorios
indgenas
23
.
21 Por va de ilustracin, vanse: ONIC-CECOIN: Minera en Territorios Indgenas de Colombia, Per
y Venezuela, Disloque Editores Ltda, Santa Fe de Bogot, 1999; Roldn, Roque: Aproximacin histrica a la
explotacin de Petrleo en territorios indgenas; Hoyos, Juan Jos: El Oro y la Sangre, Editorial Planeta, 1994.
22 Andrade Casama, Luis Evelis, Consejero mayor ONIC: Intervencin en el Foro Latinoamericano
Resistencia y Autonoma de los Pueblos Indgenas frente a Megaproyectos y Polticas Estatales de Desarrollo.
Valledupar, 17 de Julio de 2008.
23 Miembros indgenas de la Mesa Permanente de Concertacin: Plan Integral de Permanencia y Pervivencia
de los Pueblos Indgenas (documento de propuestas para ser incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo),
noviembre 3 de 2010 (http://www.onic.org.co/).
-214-
En reiteradas sentencias, la Corte Constitucional ha procurado evidenciar la gravedad
de los daos que entre los pueblos y comunidades indgenas puede ocasionar la explo-
tacin de recursos naturales en sus territorios y, en forma especial, la que puede repre-
sentar la explotacin de recursos mineros, si no existe un control y riguroso de tales
actividades por parte del Estado. En relacin con esta materia, precisamente la Corte
Constitucional, en sentencia C-366 de 2011 en la que se determina la inexequibilidad
de la ley que introduca reformas al actual Cdigo Minero, observa:
En la actividad de exploracin y explotacin minera, para el caso colombiano, convergen
diversos factores de riesgos para la vigencia de los derechos constitucionales de las comunidades
tnicas. Aunque se trata de una actividad legal y sometida a fuertes regulaciones, la experiencia
histrica ha demostrado que los proyectos mineros son especialmente sensibles a acciones
como la incursin de grupos armados ilegales, el desplazamiento forzado de las comunidades
que habitan las zonas afectadas y la contaminacin del medio ambiente. Estos riesgos, que
lastimosamente son connaturales a la actividad minera, exigen un especial deber estatal
de garanta de la consulta previa a las comunidades indgenas y afrodescendientes(Corte
Constitucional, Sentencia C 366 de 2011).
Tierras indgenas afectadas por el narcotrfico
Al lado de otros factores, todos ellos de extrema gravedad como la afectacin de la capa-
cidad de las sociedades indgenas en el ejercicio de sus derechos sobre el territorio, la del
narcotrco constituye una actividad particularmente nociva y disolvente. Circunstancias
de carcter geogrco, como el aislamiento y la ubicacin perifrica de un gran nmero de
los territorios indgenas, y otras de carcter poltico e institucional, como la escasa o nula
presencia de las instituciones y autoridades del Estado en tales espacios, han favorecido
y estimulado la presencia de los empresarios de las actividades de siembra y procesa-
miento de los cultivos ilcitos. De otra parte, los agentes del narcotrco, por lo que se sabe,
han encontrado que la presencia de las comunidades indgenas, dbiles y desprotegidas,
en estos territorios, podran representar un eventual elemento de apoyo para las labores
de siembra, cultivo y recoleccin de los cultivos ilcitos.
Un estudio financiado y publicado en el ao 2008
24
por la entidad Human Rights
Everywhere HREV con los datos proporcionados por la Ocina contra la Droga y el
Delito de las Naciones Unidas ONUDD, da cuenta de la situacin de las reas cultiva-
das con coca en territorios indgenas desde el ao 2000 hasta el ao 2006, informacin
que aparece consignada en la Tabla 7.
24 Mingorance, Fidel, Cultivos Ilcitos Megaproyecto. Human Rights Everywhere HREV -, Primera
Edicin 2008 (http://cms.onic.org.co/wp-content/uploads/downloads/2012/03/tp2cultivosilicitosf.pdf).
-215-
Tabla 7. Resguardos y pueblos indgenas afectados por cultivos de coca
Fuente: GdB TP2, clculos basados en datos de ONUDD 2004-2006
Segn datos de la misma UNODC, se identicaron en territorios indgenas durante el
2009, 4.549 has de coca, un 22% menos que en 2008. Informa, no obstante, la mencio-
nada entidad que de los 55 Parques Nacionales Naturales en Colombia, en el 2009 se en-
contraron cultivos de coca 18 de ellos, la mayora de estos ltimos con reas traslapadas
con Resguardos indgenas. El rea cultivada con coca en Parques Nacionales Naturales
representa el 0.03% del rea total cubierta por los Parques Nacionales Naturales y el
6% del rea total de los cultivos de coca en este ao. Contrario a las tendencias a nivel
nacional, el cultivo de coca en los Parques se increment en un 17%. Este incremento
est fuertemente concentrado en los parques Paramillo (+748 hectreas), Macarena
(+95 hectreas) y Nukak (+69 hectreas).
En todas sus fases, la actividad de narcotrco ocasiona graves perturbaciones y
daos a las comunidades indgenas en el desarrollo de su vida ordinaria y en el
ejercicio y disfrute de sus derechos fundamentales. En su fase inicial o agrcola,
en sus fases de procesamiento y de comercializacin el narcotrco tiene un
efecto directo en todas las comunidades que habitan en las zonas donde se
desarrollan estas actividades o en las vecinas, efectos que se proyectan local y
regionalmente sobre el medio ambiente, sobre la actividad econmica y pro-
ductiva de las comunidades, sobre su vida social y cultural.
El narcotrco en los territorios indgenas se materializa a travs del uso de la
mano de obra para la produccin, el procesamiento y el transporte de la dro-
ga, el uso de tierras frtiles para el cultivo utilizadas para siembra de coca y, en
consecuencia, el agotamiento e infertilidad, la afectacin sobre la agricultura y la
alimentacin y, el desplazamiento de los territorios. A este panorama que agudiza la
compleja situacin de los pueblos indgenas, debe aadirse el impacto negativo de las
fumigaciones, que de manera directa amenazan el derecho a gozar de un ambiente sano
Cultivos de coca identicados en Resguardos.
Ao monitoreado
2004 2005 2006
Pueblos indgenas afectados 49 50 51
% del total de pueblos indgenas 48 49 50
Resguardos afectados 116 140 151
% del total de Resguardos 16 20 21
rea cultivada (has.) 5.093 5.570 4.992
Porcentaje del rea cultivada en Colombia 6.4 6.5 6.4
-216-
y a una adecuada alimentacin al afectar cultivos tradicionales, huertas de subsistencia
y estanques pisccolas. Tambin la medicina tradicional se afecta al no poder disponer
de las plantas necesarias. As mismo, las fumigaciones amenazan el derecho a la salud.
Tierras indgenas con presencia de grupos armados ilegales
El conicto armado es el principal factor causal de violacin de los territorios
habitados por indgenas. La dinmica y expansin del conicto armado por los
territorios indgenas est relacionada fundamentalmente con: a) las ventajas
estratgicas de los territorios indgenas para los grupos ilegales (insurgencia,
narcotrco, paramilitares) como zonas de refugio, como corredores para el
trco de armas, drogas, contrabando y movilizacin de sus efectivos, y para
ejercer desde all el control de las zonas econmicas; b) la inversin de grandes
capitales en zonas cercanas a territorios indgenas, o directamente en ellos,
atrayendo primero a la insurgencia por razones polticas y nancieras, y
luego a la contrainsurgencia para defender sus empresas; c) la expansin de
los cultivos ilcitos, coca y amapola, que terminaron invadiendo casi todos los
territorios que se convirtieron en casi la principal fuente de nanciacin de los
actores armados de uno y otro bando; y d) la expansin del narcolatifundismo
hacia zonas con alto potencial de valorizacin de tierras.
Insurgencia, contrainsurgencia, narcotrco, empresas multinacionales y mega-
proyectos estatales son fuerzas externas de gran magnitud e impacto econmico,
capaces de desestabilizar las estructuras ambientales, territoriales, culturales y sociales
de cualquier comunidad, de imponer su dominio y de precipitar altos niveles de violencia
25
.
En este escenario los pueblos indgenas son vctimas de violacin al territorio, al de-
recho a la vida y a la integridad como pueblos, derechos fundamentales que la Corte
Constitucional, como le corresponde, ha protegido bajo el concepto de supervivencia
cultural
26
.
25 Corts, Pedro Lombana. Relacin del conflicto armado en Colombia con el desplazamiento y la resistencia
indgena en Etnopoliticas y Racismo. Bogot, 2003.Pg 239. En Pardo A. Angie. Los pueblos indgenas y sus
derechos de cara al conflicto armado: Retrica o realidad latente y manifiesta? Revista de Trabajo Social No.
8. Universidad Nacional de Colombia.
26 1. El derecho a la supervivencia cultural. Es la versin grupal del derecho a la vida y a no ser sometido a
desaparicin forzada. Al igual que el derecho a la vida es el derecho bsico de los individuos, por ser el derecho
del que se deriva la posibilidad de ejercer los dems, dentro de los pueblos indgenas sucede lo mismo. Por esta
razn, aparece en la mayora de las sentencias relativas a derechos de los pueblos indgenas. Pero en particular
fue decisivo en las sentencias T-28 de 1992; T-342 de 1994; T-007 de 1995; SU-039 de 1997; SU-510 de 1998; y
T-652 de 1998. 2. El derecho a la integridad tnica y cultural. Este derecho es el correlato del derecho individual
a la integridad personal. Es bsico en el sentido en que tambin es fundamental el derecho a la supervivencia
cultural. Al igual que el derecho a la supervivencia cultural, aparece en la mayora de las sentencias de la Corte
-217-
Para lograr el objetivo de acceder a los territorios indgenas los ejrcitos ilegales asesi-
nan lderes y personas inocentes, a n de generar terror y desplazamiento o la coexis-
tencia en ciertos lugares con base en la imposicin de determinaciones unilaterales
establecidas por estos grupos al margen de la ley, lo que trae como consecuencia la
invisibilidad del conicto al aceptar estas irregularidades a cambio de que se les respete
el derecho a la vida.
Segn datos del informe de indicadores sobre Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario (DIH) del ao 2009, Observatorio del Programa Presidencial
de Derechos Humanos y DIH, se present un aumento de 49%, cuando se compara el
total de vctimas en los dos ltimos aos previos, al registrarse 71
27
homicidios en 2008
y 106 en 2009. En 2009, las etnias ms afectadas fueron la Aw con 57% (60 vctimas), la
Nasa con 20% (21 registros), la Embera Cham con 5% y los Zen con 5% (5 hechos en
cada etnia), que representan el 87% del total de las vctimas indgenas a nivel nacional.
Por su dimensin y su gravedad, uno de los impactos del conicto armado en los territo-
rios indgenas que ha motivado la mayor preocupacin para las propias comunidades y
sus organizaciones, para las organizaciones humanitarias y para diversos organismos
del Estado, especialmente de los tribunales de justicia, ha sido el del desplazamiento
forzado que de sus territorios ha debido sufrir un crecido nmero de familias indge-
nas. Segn el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Situacin de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indgenas, el desplazamiento de
pueblos indgenas se ha incrementado en los ltimos cinco aos (2005 a 2009) de
manera desproporcionada en comparacin con el resto de la poblacin.
La Onic, despus de haber realizado un examen de los ciento dos (102) pueblos
que existen en el pas, hall que treinta dos (32) de ellos se encuentran en serio
peligro de desaparicin, ya que contaban con poblaciones no superiores a los 500
habitantes, y en dieciocho (18) de ellos la poblacin no superaba los 200. En opi-
nin de la ONIC, la fragilidad demogrca de estas agrupaciones, aunada a otros
procesos complejos, como el conicto armado interno, la pobreza, la discriminacin
y el abandono institucional, los situaban en un grave riesgo de extincin fsica y
por ende cultural
28
.
sobre el tema y, por tanto, fue trascendental en las decisiones de los casos que corresponden a las sentencias
T-342 de 1994, SU-039 de 1997, SU-510 de 1998 y T-652 de 1998.
27 Dentro de esta cifra, se incluyen la totalidad de indgenas asesinados, sin hacer distincin entre los
homicidios selectivos y los mltiples (masacres). (Aclaracin incluida en el Documento citado)
28 Palabra dulce, aire de vida Forjando Caminos para la pervivencia de los Pueblos Indgenas en Riesgo
de Extincin en Colombia. Reaccionemos 2010-2011. Pg. 12.
-218-
La Corte Constitucional, en diversos pronunciamientos, se ha ocupado del examen y
la toma de decisiones de poltica pblica sobre los problemas y daos que enfrenta la
poblacin desplazada por efecto de conicto armado que padece el pas. En varias de
estas decisiones ha abocado el conocimiento de la situacin de la poblacin indgena
que se ha visto forzada al abandono de sus territorios. En enero 26 de 2009, el alto
tribunal, con el objeto de proteger los derechos fundamentales de las personas y
los pueblos indgenas desplazados por el conicto armado o en riesgo de desplaza-
miento forzado, en el marco de la superacin del estado de cosas inconstitucional
declarado en la sentencia T-025 de 2004, prori el Auto 004. En esta providen-
cia, la Corte evidencia y concluye que, de los pueblos indgenas de Colombia, 34
se encuentran en riesgo de ser exterminados fsica y culturalmente. Los pueblos
indgenas sealados por la Corte son diferentes de los 32 que la ONIC haba
identicado como en serio peligro de desaparicin. Los indicadores sealados por
la ONIC, sumados a los indicadores de base a partir de los cuales se priorizaron
los 34 pueblos indgenas en el Auto 004 por la Corte Constitucional, arrojan un
total de 64 pueblos indgenas que se encuentran en situacin de riesgo fsico y
cultural, frente al total de 32 pueblos reconocidos por la Onic.
Tierras indgenas traslapadas con parques nacionales
Una supercie aproximada de 32 millones de hectreas, ubicadas en las distintas
regiones naturales del pas, han sido reconocidas en plena propiedad a los pueblos y
comunidades indgenas. De igual manera, un total de 12.602.320 hectreas de super-
cie terrestre, han sido delimitadas y declaradas como parques nacionales naturales.
El desarrollo de las polticas de legalizacin de territorios de indgenas y de denicin y
creacin de reas de parques nacionales, con mucha frecuencia ha coincidido sobre unos
mismos territorios que constituyen espacios de vida tradicional de diversos pueblos
indgenas, a la par que, por la naturaleza de sus ecosistemas y recursos, valor histrico o
cultural, representan valores de especial inters que ameritan su defensa y conservacin.
La informacin suministrada a la fecha actual por la Unidad Administrativa Especial
de Parques Naturales del Ministerio del Medio Ambiente, y que aparece consignada
en la Tabla 8, muestra que de las cincuenta y seis (56) unidades de parques nacionales
creadas por el Estado, veinte (20) de ellas coincidan total o parcialmente en sus linderos
con tierras de cincuenta (50) Resguardos indgenas. La misma informacin da cuenta
que de los siete millones setecientos sesenta mil ochocientos sesenta y dos (7.760.862)
hectreas que representa el rea total de las veintitrs (23) unidades, la supercie de tie-
-219-
rras de Resguardo corresponda a tres millones quinientas diez y nueve mil ochocientas
setenta y tres (3.519.873) hectreas, cifra equivalente a un 45.35% de la supercie de
parques traslapados con Resguardos.
Tabla No. 8. Resguardos traslapados con Parques Nacionales
La pretensin del Estado de investirse de facultades y atribuciones que le habilitaran
para compeler a las sociedades indgenas y apremiarlas legalmente a aceptar en sus
territorios la presencia y las decisiones ms o menos discrecionales de las autoridades
de los parques, sin la libre aceptacin de las sociedades indgenas y sin la equivalente
participacin de stas en la toma de decisiones y realizacin tareas, no puede encon-
trar fundamento en las normas legales vigentes. Para investirse de tales facultades y
atribuciones el Estado tendra que cumplir drsticas reformas en los ordenamientos
legales concernientes a los parques nacionales y, especialmente, relacionadas con los
pueblos indgenas.
Podra resultar aconsejable, ya que existen intereses reales tanto del Estado como de
los propios pueblos indgenas, en la salvaguarda y defensa del medio ambiente, los eco-
sistemas y los recursos naturales en general, que se abocara por el Estado (entindase
Ministerio del Medio Ambiente y Direccin Administrativa de Parques) y los propios
pueblos indgenas, con activa y equilibrada participacin de ambas partes, el estudio y
Nombre del parque rea del parque en Has.
rea traslapada con resguardos
en Has.
EL Cocuy 306.000 141.528
La Paya 422.000 25.276
Paramillo 460.000 119.878
Yaigoje Apaporis 1.055.740 1.044.513
Ro Pure 999.880 10.308
Macuira 26.717 26.717
Utra 54.300 45.764
Cahuinari 575.500 512.590
Sierra Nevada de Santa Marta 383.000 374.597
Los Katos 72.000 43
Las Orqudeas 32.000 8.577
Catatumbo-Bar 158.125 115.164
Puinawai 1.092.500 1.047.545
Nukak 855.000 476
Purac 83.000 1.020
Complejo volcnico Doa Juana Cascabel 658.600 125
Nevado del Huila 158.000 3,748
Amacayacu 293.500 41.500
Alto Fragua- Indiwasi 68.000 383
Flamencos 7.000 121
Totales 7.760.862 3,519.873
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la preparacin de un proyecto de ley que determinara con claridad y precisin el marco
general que pudiera servir de gua general a los procesos de dilogo y de acuerdos entre
el Estado y los pueblos y comunidades indgenas, en la denicin de los regmenes de
administracin, cuidado, manejo y uso de aquellas reas sobre las cuales recae el doble
carcter de Resguardos indgenas y parques nacionales. Entre otros aspectos funda-
mentales que debera abocar en su desarrollo el sealado ordenamiento, debera darse
especial nfasis al muy claro reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos
y comunidades indgenas: de propiedad sobre la tierra y de autonoma de gobierno
interno en el mbito de sus espacios de vida.
Tierras indgenas con inequitativa distribucin entre comuneros
El funcionamiento administrativo interno de los Resguardos indgenas en materia de
distribucin y uso que los comuneros puedan hacer de la tierra, se encuentra regula-
do por la Ley 89 de 1890. En su artculo 4 seala, en efecto, que: En todo lo relativo
Gobierno econmico de las parcialidades tienen los pequeos Cabildos todas las fa-
cultades que les hayan transmitido sus usos y estatutos particulares, con tal que no se
opongan a lo que previenen las leyes, ni violen las garantas de que disfrutan los miem-
bros de la parcialidad en su calidad de ciudadanos. En su artculo 7, la misma Ley
seala entre las funciones atribuidas a los cabildos de los Resguardos la de: distribuir
equitativa y prudencialmente () entre los miembros de la comunidad las porciones
de Resguardos que se mantengan en comn, procurando sobre todo que ninguno de
los partcipes, casados o mayores de dieciocho aos, quede excluido del goce de alguna
porcin del mismo Resguardo. Es claro, con arreglo a estas normas, que al interior de
los Resguardos debe haber un equilibrio entre los comuneros para asegurar que todos
tengan acceso al usufructo de la tierra, y que es responsabilidad de las autoridades in-
ternas asegurar una distribucin equitativa.
No se tiene noticia cierta de que con miras a colaborar con los cabildos en la realiza-
cin de las redistribuciones o ajustes aconsejables, se hubiese cumplido el examen
de la situacin de distribucin interna de las tierras entre comuneros en alguno de
los Resguardos. Tampoco se ha realizado un inventario tentativo de Resguardos para
identicar aquellos en los que se presenta el fenmeno de la inequitativa distribucin
de las tierras entre comuneros
29
.
29 Estudios realizados por el Incora durante las dcadas de los aos 70 y 80 del siglo pasado en diversos
Resguardos del Cauca, para esclarecer sus lmites y determinar los requerimientos de tierra de su poblacin,
identificaron la existencia de un gran nmero de comuneros que haban concentrado bajo su poder superficies
de tierra excesivamente altas en relacin con los dems comuneros y la existencia de familias comuneras con
nfimas unidades de tierra o que carecan en absoluto de ella (Estudios del Incora durante las dcadas de los aos
70 y 80 en los Resguardos indgenas de Jambal, Purac, Guamba, Pitay, Coconuco, Pitay, Guachicono y otros
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Conflictos tnicos, intratnicos e intertnicos por la tierra
Existen diferencias culturales en los patrones de manejo del territorio, de la tierra y del
medio ambiente entre los indgenas, para quienes la tierra tiene un signicado amplio.
En un contexto de creciente conicto, producto de la diversidad de intereses presentes
en la cuestin territorial y que reejan una virtual lucha de visiones diferentes res-
pecto a la relacin hombre-naturaleza, los indgenas reivindican su derecho a la tierra
como condicin sine qua non de su supervivencia y del ejercicio de su libertad. Por su
parte, sectores de la sociedad que coinciden con la visin que al respecto tienen los
latifundistas vinculados con la agroindustria y la actividad agropecuaria en general,
los madereros, los mineros, las petroleras, entre otros, ven los recursos naturales
y el territorio slo desde una perspectiva de uso y explotacin.
Los profundos cambios que en las ltimas dcadas ha experimentado la estruc-
tura de la tenencia de la tierra en Colombia han sido determinados por una
gama de factores de muy diversa ndole, entre otros: la violencia poltica de
mediados del siglo pasado; los fallidos intentos de reforma agraria iniciados
en la dcada de los aos sesenta del siglo anterior; los programas de colo-
nizacin que dirigi o incentiv el Incora en esas mismas dcadas; los des-
plazamientos de campesinos de diversas zonas por efectos de la violencia
a lo largo de los ltimos cincuenta aos y la creciente concentracin de la
propiedad de las tierras laborables del pas; las actividades de la siembra y
procesamiento de cultivos ilcitos que se han extendido en diversas regio-
nes de pas, comprometiendo directa o indirectamente a muchos sectores
del campesinado; las actividades de explotacin de recursos naturales,
especialmente maderas y minerales; el acelerado proceso de aculturacin
(o inmersin en los valores econmicos de la sociedad capitalista) al que
se han visto sometidas, especialmente en las ltimas dcadas, diversas
sociedades indgenas y de otras agrupaciones tnicas; y el proceso de
organizacin y de movilizacin que, especialmente, en las ltimas cuatro
dcadas han impulsado diversos sectores del campesinado, especialmente
el sector de los pueblos indgenas y de comunidades afrodescendientes,
para conseguir el reconocimiento de sus derechos territoriales.
(Archivo del Incora Actual Incoder)). Aunque en el departamento de Nario no se cuenta tampoco con una
informacin confiable y actualizada sobre la posible frecuencia de acaparamiento de tierra entre comuneros,
un estudio auspiciado por el Ministerio del Trabajo y realizado por investigadores de reconocida competencia
profesional, dejaba entender que la inequitativa distribucin de la tierra entre comuneros, podra constituir
un fenmeno constatable en algunos Resguardos del departamento estudiado (Chaves, M.; Colorado, I; Zuleta
E.; Duica J. C.; Concha J. y Martnez A. J, Estudio socio-econmico de Nario, Biblioteca del Centenario,
Departamento de Nario, Pasto, 2005).
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Sin que pueda armarse que el conjunto de los factores enunciados represente las nicas
causas, al menos en parte de ellos, puede encontrarse la explicacin del alto nmero de
conictos que en los aos recientes y en la actualidad se han venido presentando entre
sectores de las distintas agrupaciones tnicas del pas, relacionados con la posesin, el
dominio y el ejercicio de los derechos de administracin y aprovechamiento de la tie-
rra. Estos conictos, que en muchos casos han revestido caractersticas de agresividad
y violencia lamentables, no han contado lamentablemente con polticas y programas
adecuados del Estado, tendientes a procurar el estudio de sus causas y a denir medidas
para conseguir su prevencin y el remedio de las causales que los vienen ocasionando.
Ha sido frecuente tambin el hecho de que, en diversas zonas del pas, los conictos se
han agudizado cuando el organismo agrario (Incora o Incoder) ha procedido a legalizar
la propiedad de sobre tierras baldas a un determinado sector tnico, sin una previa
denicin de los conictos intertnicos existentes.
Asuntos jurdicos relacionados con la territorialidad indgena no resueltos o
limitadamente resueltos
Como se ha sealado, la legislacin nacional ha buscado sealar y denir los derechos
territoriales de los pueblos y comunidades indgenas. La jurisprudencia de los altos
tribunales de justicia, al pronunciarse sobre controversias relacionadas con los derechos
territoriales de los indgenas o al examinar la exequibilidad de leyes que les concernan,
ha contribuido al pleno esclarecimiento del sentido de dichos ordenamientos. Sin em-
bargo, an en el mbito legal de la territorialidad indgena, se presentan algunas mate-
rias en las que, por la cortedad de las normas existentes o la ambigedad de los textos
mismos, no existe plena claridad sobre su sentido. Se alude brevemente a continuacin
a cuatro de estos asuntos: la propiedad, manejo y aprovechamiento de las aguas en te-
rritorios indgenas; el derecho a la participacin para la denicin de proyectos de gran
impacto, y consulta previa para la exploracin y explotacin de recursos mineros y para
la realizacin de obras pblicas con impacto en territorios habitados por indgenas; el
manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables en zonas de conuencia de
Resguardos indgenas y parques naturales; y la denicin del mbito real y el mbito
de inuencia de los territorios indgenas tradicionales, segn lo previsto en el Convenio
169 de 1989 (Arts. 13 y 14).
Propiedad, manejo y aprovechamiento de aguas en territorios indgenas
Este importante recurso constituye para los pueblos y comunidades indgenas no slo un
factor esencial en la supervivencia de las indgenas, como lo es de las dems sociedades
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humanas, sino un factor determinante en el reconocimiento y la existencia misma de la
territorialidad. El potencial uso de los territorios indgenas se encuentra estrechamente
relacionado con la provisin de aguas de que disponen: la actividad agrcola o pecuaria
a las que se encuentren aplicadas las sociedades indgenas en la vida econmica, lo mis-
mo que su continuidad histrica, se encuentran condicionadas a la disponibilidad de
uso y aprovechamiento de las aguas que cruzan o que se encuentran en sus territorios.
As mismo, para un buen nmero de pueblos indgenas, especialmente de aquellos que
habitan las regiones de la Orinoquia, la Amazonia y el Pacco, la actividad pesquera
es base fundamental de protenas en su dieta alimentaria.
Para las sociedades indgenas, la nocin de territorio, que incorpora las aguas como un
componente fundamental, entraa un sentido que se proyecta en un mbito superior
que trasciende el simple inters del aprovechamiento econmico, que comporta la iden-
ticacin con un pasado histrico que les otorga identidad y que les compromete con un
destino comn como sociedades diferenciadas. Pero ni la propiedad, ni la administracin,
ni el aprovechamiento del recurso natural de las aguas de los territorios indgenas se
encuentran claramente denidos en los ordenamientos nacionales ni en los especiales
dictados en materia de derechos de las sociedades indgenas.
Sobre el tema de la propiedad, el Cdigo Civil dice que: Los ros y todas las aguas que
corren por cauces naturales son bienes de la Unin, de uso pbico en los respectivos
territorios. Y aade que se exceptan de la norma las vertientes que nacen y mueren
dentro de una misma heredad: su propiedad, uso y goce pertenecen a los dueos de las
riberas, y pasan con estos a los herederos y dems sucesores de los dueos (Art. 677). El
Cdigo Nacional de Recursos Naturales CNRN
30
, por su parte, establece que: Sin per-
juicio de los derechos privados adquiridos con arreglo a la ley, las aguas son de dominio
pblico, inalienables e imprescriptibles (Art. 80). En sus artculos 93 y 84 el CNRN,
hace ms explcitos los alcances, determinando como propiedad del Estado los cauces de
las corrientes, el lecho de los depsitos naturales de aguas, las playas martimas uviales
y lacustres, la faja paralela a la lnea de mareas etc., y estipulando que: La adjudicacin
de baldos no comprende la propiedad de aguas, cauces ni, en general, la de bienes a que
se reere el artculo anterior, que pertenecen al dominio pblico.
A la sola consideracin de las normas transcritas, podra pensarse que, con excepcin
de aquellas aguas que nacieren y murieren dentro de los lmites de los territorios
indgenas o que constituyeren depsitos lacustres internos sin lmites con las tierras
del entorno, las dems aguas y lugares de depsito seran del dominio pblico y, como
30 Decreto 2811 de 1974.
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tales, susceptibles de aprovechamiento pblico en los trminos que consagra el mis-
mo artculo 677 del Cdigo Civil y normas concordantes. Ocurre, sin embargo, que
tanto la Constitucin poltica vigente como el Convenio 169 de la OIT, raticado
por el pas, incorporan al orden jurdico nacional la concepcin de las tierras de
propiedad de las sociedades indgenas como territorios. Y ocurre que los
mismos ordenamientos le coneren a las sealadas sociedades el carcter de
pueblos. Aunque ninguno de estos dos conceptos entraan o coneren los
derechos que a los mismos otorga el derecho internacional, su uso s entraa
atribuciones y derechos para las sociedades indgenas en el mbito poltico
interno del pas al que pertenecen.
De una parte, el concepto de pueblo atribuye a las agrupaciones indgenas
a las que se aplica, la condicin de sociedades con un grado avanzado de
autonoma en los asuntos de su gobierno y administracin internos, les
otorga capacidad para denir sus opciones de futuro y para perpetuarse en
el tiempo con su patrimonio fsico y cultural y su sentido de identidad como
sociedades diferenciadas de otros sectores de la sociedad nacional. De otro lado,
el concepto de territorio, en el entendimiento que del mismo hace el propio
Convenio 169 de la OIT, cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los
pueblos interesados (indgenas) ocupan o utilizan de alguna otra manera (Art.
13-2). Este hbitat, obviamente, incluye no slo las tierras ocupadas y utilizadas
por los indgenas, sino los recursos naturales renovables que se encuentren dentro
del espacio fsico legalmente reconocido y que los indgenas ocupan y utilizan. Sobre
este hbitat o territorio, as entendido y con arreglo a las normas del mismo Convenio,
el Estado deber reconocer el derecho de propiedad y de posesin (Art. 14-1).
A la luz del entendimiento que en buena lgica debe darse a los textos jurdicos que con-
sagran a favor de las sociedades indgenas los conceptos de pueblo indgena y territorio
indgena, entendimiento al que en buena medida ha contribuido en sus decisiones la
Corte Constitucional del pas, parece razonable acreditar que el reconocimiento hecho
por el Estado a dichos pueblos de la plena propiedad sobre sus territorios, les otorga
el reconocimiento a la plena propiedad sobre los recursos naturales de esos territorios
que demandan para su existencia actual y futura, entre ellos el recurso de las aguas
que han hecho parte de sus posesiones tradicionales. Este derecho, obviamente, debera
comportar los de administracin y aprovechamiento, ya que dejar abierta la adminis-
tracin y aprovechamiento de un recurso tan importante a la libre competencia con
otros sectores, podra afectar drsticamente las posibilidades de uso de la comunidad o
comunidades indgenas respectivas.
-225-
Las observaciones de este acpite que acaban de formularse comprometen la respon-
sabilidad del Estado y de las propias sociedades indgenas, para procurar un esclareci-
miento de la materia de los derechos de propiedad, administracin y aprovechamiento
del recurso agua correspondiente a los territorios legalmente reconocidos a los pueblos
y comunidades indgenas.
Derecho a la participacin para la definicin de proyectos de gran impacto, y consulta previa para la
exploracin y explotacin de recursos mineros y para la realizacin de obras en territorios habitados por
indgenas
Con la adopcin de la nueva Constitucin Poltica en el ao de 1991, el concepto de
participacin ciudadana tuvo un cambio fundamental, ya que se le otorg el carcter
de factor determinante del nuevo orden institucional que se pretenda construir, bajo
una nueva concepcin de la sociedad nacional y del Estado
31
.
Adicionalmente, en la propia Carta Poltica se consagran normas explcitas sobre el
reconocimiento a los pueblos y comunidades indgenas del derecho a la participacin
en los asuntos pblicos y, en particular, en la toma de decisiones sobre todos aquellos
aspectos que directamente les conciernen. Este reconocimiento no se circunscribe,
obviamente, al derecho de participacin que, como todos los ciudadanos, tienen los
indgenas. El derecho se extiende, de manera precisa, a las sociedades indgenas
(pueblos o comunidades) como personas jurdicas con capacidad para ejercer de-
rechos y contraer obligaciones. Aunque todas las normas del texto constitucional
relacionadas con indgenas, representan el claro reconocimiento de la capacidad
para participar activamente en la decisin y manejo de sus propios asuntos y
en los asuntos de la vida pblica del pas, en dos de tales disposiciones se hace
mencin directa de manera explcita del derecho indgena a la participacin
32
.
Adems de la Constitucin de 1991, Colombia ratic, mediante la Ley 21 de
1991, el Convenio 169 de 1989 de la OIT, sobre pueblos indgenas. El Convenio
determina la responsabilidad de los Estados para abrir a las sociedades indge-
nas y a sus miembros, amplias y precisas opciones de participacin en el manejo
de sus propios asuntos y en la vida poltica, administrativa, cultural y social del
pas
33
. El derecho de participacin de los pueblos y comunidades indgenas, clara
y categricamente reconocido en la Constitucin y los Convenios internacio-
31 Vanse artculos. 1, 2, 40, 41, 103, 104, 105, 106, 311 y 318 de la C. P.
32 Vanse artculos 329 y 330 de la C. P.
33 Vanse artculos 2, 4, 6, 7, 8, 16 y 22 del Convenio 169.
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nales, adquiere una dimensin trascendente para estas sociedades, que se proyecta en
todos los mbitos de su vida: en lo poltico, en lo econmico, en lo social, en lo cultural
y en lo administrativo.
No se aludir en las observaciones siguientes a la proyeccin del derecho de partici-
pacin indgena en los mbitos de lo poltico, lo social, lo cultural y lo administrativo.
Se har, s, una breve mencin explcita a la proyeccin que este derecho tiene en el
mbito de la vida econmica de las comunidades, para apuntar que en ejercicio del
mismo, las sociedades indgenas se encuentran investidas, entre otras, de las siguientes
atribuciones: capacidad para denir sus propias opciones de desarrollo y mejoramiento;
capacidad para administrar y hacer uso y aprovechamiento econmico de su territorio
y de los recursos que contiene; capacidad para aplicar los recursos del Sistema General
de Participaciones, de acuerdo a los proyectos que ellos mismos determinen; y capacidad
para intervenir en el estudio, adopcin y cumplimiento de todas aquellas iniciativas que
puedan afectarlas, al afectar su territorio o los recursos naturales del mismo.
En la capacidad de las sociedades indgenas para intervenir en el estudio, adopcin y
cumplimiento de las iniciativas que puedan afectarlas, al impactar su territorio o los
recursos del mismo, se comprende el poder para demandar al Estado y a las entidades o
empresas que, con autorizacin legal o sin ella, se propongan adelantar actividades en
los territorios indgenas para la exploracin o explotacin de recursos naturales, obras
pblicas y, en general, todas aquellas que puedan tener efectos de modicar las caracte-
rsticas fsicas del territorio y/o inuir de manera directa o indirecta en las condiciones
de vida de las sociedades indgenas dueas del espacio fsico donde tales actividades se
realizan. Cabe observar que el concepto de participacin, que ha sido identicado en las
normas y en la jurisprudencia de los altos tribunales como un derecho fundamental,
tiene una proyeccin que, primordialmente y dentro del espritu de la Constitucin y
del Convenio, compromete la responsabilidad del Estado y de las propias sociedades in-
dgenas para asegurar un modelo de convivencia ecunime y armoniosa en las relaciones
entre ambas partes. Tal modelo tiene tanta y mayor importancia en la vida actual de las
agrupaciones indgenas, en la medida en que factores de poltica econmica nacional e
internacional vienen incidiendo en la adopcin de programas y proyectos que amena-
zan seriamente la tranquilidad y la vida de las sociedades indgenas en sus territorios.
Una proyeccin muy importante, aunque no la nica, en el ejercicio del derecho de partici-
pacin indgena, frente a las actividades de obras o aprovechamiento de recursos naturales
en sus territorios, la constituye el derecho a la consulta previa. La naturaleza de la consulta
previa como derecho fundamental y su rigurosa exigibilidad, se encuentran claramente
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estipuladas, como ya se vio, en los ordenamientos fundamentales de la Constitucin
Poltica y del Convenio 169 de la OIT. Adems de la Carta Poltica y el Convenio, diver-
sas leyes nacionales, entre ellas la Ley 115 de 1993 General de Educacin
34
, la Ley 99 de
199 de 1993 sobre Medio Ambiente
35
, y los varios ordenamientos agrarios
36
, demandan
la consulta de las sociedades indgenas para el cumplimiento de determinadas decisiones.
Acerca de la naturaleza y carcter del derecho de la consulta, dice la Corte Constitucional:
A juicio de la Corte, la participacin de las comunidades indgenas en las decisiones
que pueden afectarlas en relacin con la explotacin de los recursos naturales ofrece
como particularidad el hecho o la circunstancia observada en el sentido de que la refe-
rida participacin, a travs del mecanismo de la consulta, adquiere la connotacin de
derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es bsico para preservar la
integridad tnica, social, econmica y cultural de las comunidades de indgenas y para
asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social
37
. Sobre las exigencias de una
consulta ajustada a derecho, en las mismas providencias que acaban de citarse, arma la
Corte que su realizacin a la comunidad indgena comporta la adopcin de relaciones
de comunicacin y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre
aqullas y las autoridades pblicas. Establece tambin la Corte, aludiendo a las na-
lidades perseguidas con el establecimiento del derecho de consulta, que al raticarse el
Convenio 169 de la OIT, con la Ley 21 de 1991, se estableci, que para que el derecho a
la autonoma que tienen los pueblos indgenas sea efectivo y no se impongan decisiones
que puedan ir en contra de su identidad cultural y dems derechos, todas las decisiones
que afectan a los indgenas deben ser previamente consultadas
38
.
No existe actualmente un procedimiento jurdico que goce de la aceptacin de las so-
ciedades indgenas y del Estado para adelantar los procesos de consulta previa a los
indgenas sobre las materias que la demandan. En los mltiples casos con motivo de
los cuales se ha hecho legalmente exigible la prctica de la consulta, los procesos se han
cumplido, con diversa fortuna, procurando ajustar las actuaciones a los lineamientos
generales y no siempre armnicos que ha trazado en sus fallos la Corte Constitucional.
No estn claras hasta ahora las razones que han dicultado al Estado y a las sociedades
indgenas acordar la denicin, elaboracin y adopcin de un procedimiento ajustado al
34 Vanse artculos 59, 60 y 62.
35 Vanse artculos 13, 26, 31 y 76.
36 Vanse: Ley 160 de 1994, arts. 1, 85 (parag. 3); Decreto 1300 de 2003 que crea Incoder, art. 6 (num.7),
art. 14 (nm. 8).
37 Corte Constitucional, sentencia SU-039 de 1997 y T-652 de 1998.
38 Corte Constitucional, sentencia T-405 de 1993.
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derecho y a la justicia, que permita dar cumplimiento a la consulta previa consagrada a
favor de las sociedades indgenas en las normas de la Constitucin Poltica y el Convenio
169 de la OIT, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana aplicable para Colombia
en razn de su adhesin a la Convencin Americana. El examen de los planteamientos
del propio Estado y de las organizaciones indgenas, da a entender, sin embargo, que
entre ambas partes se dan a propsito de la materia de la consulta, algunos puntos de
confrontacin de distinta ndole. Entre los que parecen entraar mayor dicultad para
el entendimiento, se encuentran:
La interpretacin del pargrafo del artculo 330 de la Constitucin y del artculo 15
(2) del Convenio 169, que a juicio las organizaciones les dara la posibilidad de objetar
o vetar la realizacin de obras de aprovechamiento de recursos en sus territorios,
punto de vista que las entidades del Estado no comparten
39
.
El que se refiere a la representacin legal de la comunidad o pueblo que sera llamado
a consulta, materia en la que el Estado cree entender que el proceso debe adelantarse
fundamentalmente y en lo posible de manera exclusiva con la comunidad, pueblo o
sector potencialmente afectado con el proyecto de explotacin de recursos o de obras,
punto de vista que no comparten las organizaciones indgenas.
El que concierne al procedimiento en general, acerca del cual el Estado muestra in-
ters en un procedimiento con las alternativas de flexibilidad que demande la mul-
tiplicidad de casos posibles y de condiciones de vida y de cultura de las sociedades
indgenas, pero acerca del cual las sociedades indgenas parecen albergar el temor
de que, dada la considerable diversidad de cultura y de vida de los pueblos indgenas
del pas, podra convertirse en una especie de camisa de fuerza que limitara sus
posibilidades de defensa de sus derechos.
39 En relacin con este punto resulta oportuno aclarar que la materia del llamado consentimiento previo e
informado ha sido objeto de amplio desarrollo en las decisiones de la Corte Constitucional, y fue incorporado,
adems, como una garanta especial de las sociedades indgenas en la Declaracin Universal de los Derechos de
los Pueblos Indgenas. Tambin ha sido objeto de debate entre el Estado y las organizaciones de estos pueblos.
Estas ltimas, apoyadas especialmente en la citada Declaracin, reclaman el derecho de veto ms all de lo
establecido por la Corte Interamericana, para proyectos que lleguen a considerar como inconvenientes a sus
intereses. No obstante, la Gua de Aplicacin del Convenio 169 ha sealado que llegar un acuerdo u obtener
consentimiento de los pueblos indgenas y tribales no se traduce en poder de veto.
-229-
Manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables en zonas de confluencia de Resguardos
indgenas y parques naturales
Con arreglo a las normas actuales que rigen la vida de los Resguardos, el manejo y ad-
ministracin de las tierras y recursos deben cumplirlo las comunidades con sujecin a
sus usos y costumbres tradicionales, pero dando cumplimiento a las normas de carcter
nacional que proveen al cuidado de los recursos naturales, los ecosistemas y el medio
ambiente en general. Un tema an no denido legalmente es el de la administracin y
uso de los recursos de aquellos espacios o territorios en los que concurren las guras
de parques u otras reas protegidas y los Resguardos indgenas. Hasta ahora lo que las
autoridades del Estado, a travs de la Unidad Administrativa de Parques Nacionales
(del Ministerio del Ambiente), han sostenido como compatibilidad jurdica de las
guras de Resguardos Indgenas y Parques nacionales, se ha apoyado en la dis-
posicin del artculo 7 del Decreto 622 de 1977, que reglamenta parcialmente el
Cdigo de los Recursos Naturales. El texto de la citada norma dice que: No es
incompatible la declaracin de un parque nacional natural con la constitucin de
una reserva indgena. La reserva indgena represent la modalidad de entrega de
la tierra empleada por el Incora durante las dcadas de los aos sesenta y setenta
del siglo anterior. Su trmite de creacin se cumpla dando aplicacin al Decreto
2117 de 1969, un ordenamiento que solo autorizaba la entrega de la tierra a los
indgenas bajo la modalidad de usufructo, y que jaba a su vez el procedimiento
para parcelar los Resguardos indgenas existentes, considerados entonces por la
gerencia del Incora como una institucin arcaica y contraria a los intereses del
desarrollo. No acreditando los indgenas ocupantes de una reserva de dominio
sobre la tierra, resulta jurdicamente razonable entender que existiera compa-
tibilidad entre tal reserva y un parque nacional natural. Pero la inquietud actual
se reere a: Se extiende tal compatibilidad de los parques nacionales naturales
con los territorios indgenas que revisten el carcter de Resguardos?
Debe estar claro jurdicamente, y lo est, que las tierras de los Resguardos ind-
genas no son reconocidas en usufructo. Est claro que otorgan a las comunidades
indgenas el carcter de titulares de un dominio pleno, slo limitado por la capacidad
de vender o imponer gravmenes a las tierras. Este derecho se encuentra claramen-
te reconocido como un derecho fundamental, como lo son tambin los derechos de
administracin y aprovechamiento de las supercies de su dominio, derechos cuyo
ejercicio condiciona las posibilidades de vida y mejoramiento de las comunidades. En
estos trminos es procedente preguntarse si es legalmente posible asignar a las tierras
de un Resguardo indgena el carcter de parque nacional natural, gura jurdica que,
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con arreglo a los ordenamientos internacionales y nacionales que determinan su r-
gimen de manejo y de uso, limita drsticamente el aprovechamiento de los recursos
de estas reas. Ninguna norma conocida autoriza expresamente que puedan crearse
parques sobre territorios de Resguardos indgenas. La nica explicacin a las decisiones
que se han venido tomando por el Estado en las ltimas dcadas, para dar el carcter
de parques nacionales naturales a la supercie total o parcial de varios Resguardos
indgenas, se encuentra en que, de manera tal vez muy ligera, se ha dado aplicacin
por analoga a la ya sealada norma del artculo 7 del Decreto 622 de 1977. Pero
se suscita entonces una nueva inquietud: Resulta legalmente procedente aplicar
por analoga el artculo 7 del Decreto 622 de 1977, para entender que cuando la
sealada disposicin habla de reserva indgena, puede entenderse que le es apli-
cable tambin al Resguardo indgena?
mbito real y mbito de influencia de los territorios indgenas tradicionales, segn lo previsto en el
Convenio 169 de 1989 (Ley 21 de 1991, arts. 13 y 14)
A raz de la raticacin que Colombia dio al Convenio 169 de 1989 de la OIT,
se determin, con arreglo a los artculos 13 y 14 de tal ordenamiento, que los
derechos territoriales de los indgenas podran trascender los espacios de su
propiedad legalmente posedos, para hacer uso de reas prximas o vecinas de las
que tradicionalmente hubieren hecho uso para diversos nes. En cumplimiento
de sus programas agrarios con los pueblos y comunidades indgenas, el Estado ha
venido reconociendo, con el carcter de Resguardos, los espacios territoriales a los
indgenas. En la actualidad el nmero de Resguardos existentes, contabilizando los
viejos Resguardos coloniales en nmero de cincuenta y tres (53) y los Resguardos
nuevos constituidos en las ltimas dcadas en nmero de setecientos quince (715),
para un total de setecientos sesenta y ocho Resguardos como se anot anteriormente.
Un porcentaje importante de estos Resguardos corresponde a supercies territoria-
les tradicionalmente ocupadas por estas poblaciones. Tambin constituye una realidad
demostrable que en un buen nmero de casos de sociedades indgenas a las que se ha
reconocido el dominio de tierras tradicionales, la supercie legalmente entregada como
Resguardo no incorpora reas colindantes o prximas de ocupacin tradicional, de las
que los indgenas pudieron haber hecho uso en el pasado, para efectos rituales, econ-
micos o de otra ndole cualquiera propios de su cultura.
La existencia de estos espacios territoriales no reconocidos como Resguardo suscita
serios interrogantes sobre las modalidades de procedimiento de las que se podrn valer
-231-
los integrantes de las comunidades indgenas respectivas, para asegurar la concrecin
y el respeto de los derechos que formalmente les han sido reconocidos en el Convenio
de 169 de la OIT. Suelen suscitarse en esta materia situaciones de distinta ndole que
en su mayor parte revisten caractersticas de conicto.
Pueden presentarse muchas situaciones en las cuales las comunidades indgenas dueas
de los Resguardos, puedan ver afectados sus derechos en supercies de tierra que sin ser
de su dominio por no hacer parte de sus Resguardos, pueden revestir el carcter de terri-
torios tradicionales, por haber tenido acceso a ellas para sus actividades tradicionales
y de subsistencia. Hasta la fecha, a casi veintids aos de adoptado el Convenio 169
de la OIT, las comunidades indgenas dueas de Resguardos que pudieren encontrarse
en la circunstancia de las que se ocupan los artculos 13 y 14 del citado ordenamiento,
es decir, habilitadas para hacer uso legtimo de reas o lugares externos al permetro
de sus Resguardos, se encuentran en seria dicultad para conseguir que sus derechos
de acceso y uso de los espacios y lugares puedan tener una concrecin posible y cierta.
Dos limitaciones parecen determinar la dicultad sealada. La primera, porque hasta la
fecha la labor de denir el espacio o supercie que podran alcanzar las reas de ocupa-
cin tradicional (externas a sus Resguardos) susceptibles de aprovechamiento o de uso
por las comunidades (labor que tendran que realizar el Estado y las propias sociedades
indgenas), no ha sido cumplida. Tal vez el nico caso en que el Estado ha dado cumpli-
miento a esta responsabilidad, sea el de la Sierra Nevada de Santa Marta. En este caso,
atendiendo los numerosos requerimientos de los pueblos de este gran macizo, para que
se determinaran los lmites de la llamada lnea negra, el Estado, a travs de dos decisio-
nes del Ministerio del Interior, de 1973 y 1995, dio su reconocimiento a estas demandas,
puntualizando que se trata de una delimitacin simblica y radial del territorio que com-
promete la proteccin a la diversidad cultural de los pueblos Ijka, Kaggaba o Kogui,
Wiwa y Kankuamo, y haciendo el enunciado de todos los hitos perifricos que sealaron
los propios indgenas como indicativos de la comprensin de su territorio tradicional.
La segunda dicultad se evidencia ante la ausencia de un procedimiento que pudieran
invocar las comunidades indgenas para conseguir que, en caso de renuencia de los pro-
pietarios u ocupantes de los espacios de territorio tradicional que no hacen parte de sus
Resguardos a permitir el acceso de los indgenas, se pudiesen habilitar las medidas para
garantizar dicho acceso. Igualmente, dicho procedimiento debera prever los recursos
que cabran a las comunidades indgenas que, por las actividades de los organismos del
Estado o de empresas privadas, pudiesen ver afectadas las reas o lugares a los que se
reeren los artculos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT.
-232-
No est de ms observar que la falta de una denicin clara de las reas de ocupacin y
uso tradicional de las sociedades indgenas, reas que no hacen parte de las tierras que
les han sido reconocidas como Resguardos, y la carencia de un procedimiento legal que
habilite a los indgenas para asegurar que tales derechos les sean reconocidos y respeta-
dos, representa la muy factible ocurrencia de conictos de difcil solucin y que pueden
representar quebrantamiento de los derechos de las sociedades indgenas y tropiezos
serios para el Estado en el cumplimiento de sus programas y proyectos.
Anlisis del proyecto contenido en el captulo IX, sobre poltica general para los grupos
tnicos, del proyecto de ley de tierras y examen detallado del texto de la propuesta de
articulado
Despus de informar con importante detalle, la situacin respecto de los territorios y
las tierras de los Pueblos Indgenas que la tienen y sobre aquellos a los que el Estado
no les ha reconocido ese derecho, se presentan a continuacin algunas observaciones
puntuales y en el anexo 4 comentarios sobre algunos de los artculos del proyecto de
ley bajo anlisis relacionados con la problemtica de los grupos tnicos.
Vacos en materias de inters especial para los indgenas
40
Se manejan en el texto del articulado del captulo IX del proyecto de ley de desarrollo
rural sobre poltica integral para los grupos tnicos, una serie de conceptos que
aunque han sido de uso corriente en la legislacin agraria sobre indgenas, no son de
comprensin fcil y, adems, tampoco han sido uniformemente entendidos por los
funcionarios del Estado que han tenido la responsabilidad de darle aplicacin a las
normas. En el articulado del captulo se echa de menos un artculo que se ocupe de
la definicin de estos conceptos. Las definiciones de algunos, no siempre con mucha
fortuna, aparecen en el Decreto 2164 de 1995, reglamentario de la Ley 160 de 1994,
pero hay otros ms que deberan ser definidos, como la reestructuracin, la am-
pliacin, el saneamiento, Resguardos coloniales, etc.
41
La nocin del programa llamado de reestructuracin de Resguardos que ha ma-
nejado de tiempo atrs el organismo agrario, no ha sido siempre ni bien entendida
ni uniformemente aplicada. Se hara necesario que en un artculo especial se deter-
minar con precisin cul sera la naturaleza de las acciones que el Incoder se pro-
40 La legislacin agraria que rige las tierras y territorios indgenas se incluye en el anexo 3. De igual forma
en el anexo 4 se introducen algunos comentarios adicionales al articulado del proyecto de ley en referencia.
41 En algunas versiones del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural el captulo que hace referencia a
los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas es el VIII.
-233-
pondra cumplir en esta materia, y los alcances que tendran tales acciones, as como
determinar si estas acciones de reestructuracin podran cumplirse indistintamente
en todos los Resguardos o solamente en los llamados Resguardos coloniales.
Carece hasta ahora la legislacin vigente sobre derechos territoriales de las sociedades
indgenas, como tampoco aparece propuesta alguna relativa al tema en el captulo IX,
de una mnima claridad que determine quin, si las comunidades dueas del terri-
torio o la Unidad Administrativa Especial que maneja los parques naturales, tiene la
prelacin para la toma decisiones en lo que concierne a los temas de administracin,
manejo y aprovechamiento de las tierras y dems recursos naturales de las reas
traslapadas, o donde concurren sobre una misma superficie las figuras jurdicas
de Resguardos indgenas y parques nacionales. Este vaco, que acarrea frecuentes
conflictos entre los indgenas y el Estado, debera subsanarse en la propuesta que se
formule sobre nuevo rgimen territorial indgena.
En el pargrafo 6 de su artculo 85, la Ley 160 de 1994 consagra una disposicin que
procura asegurar a los pueblos indgenas nmadas, seminmadas o de agricultura
itinerante, la seguridad sobre los territorios que han venido ocupando, sealando
que slo les podrn ser reconocidos en propiedad como Resguardos a tales pueblos.
El nuevo proyecto de ordenamiento del captulo IX no dice nada sobre la materia.
Resultara necesario incorporar en la nueva propuesta una disposicin semejante,
comprometiendo adems al Estado a la adopcin de medidas adicionales que pro-
pendan por la proteccin de estos pueblos y de la seguridad de sus territorios.
En general, de las disposiciones previstas para la creacin, ampliacin, sanea-
miento o reestructuracin de Resguardos, debe suprimirse la exigencia de
acreditar previamente el cumplimiento de la funcin ecolgica sobre las reas
que van a constituirse como Resguardos o que van a aadirse a un Resguardo
ya creado. La norma constitucional y de la Ley 99 de 1993, relativa al cumpli-
miento de la funcin social y ecolgica, es una exigencia para la propiedad ya
reconocida. Debe, entonces, exigirse cumplimiento de esta funcin a posteriori,
es decir, despus de haberse otorgado la titularidad a las comunidades, no antes.
La Ley 160 de 1994, en su pargrafo 7 del art. 85, dispona que en los tres aos
siguientes a su aprobacin, deberan sanearse los Resguardos indgenas, adquirien-
do las tierras y mejoras que tuvieren los colonos no indgenas con asentamientos
en el permetro de tales territorios. Hasta la fecha se han hecho pequeos avances
en esta materia, pero el problema global se mantiene. No figuran en el proyecto de
-234-
nuevo ordenamiento sobre territorialidad de los grupos tnicos en el proyecto de ley
de tierras, disposiciones explcitas que comprometan la responsabilidad del Estado
para adelantar con celeridad y con recursos suficientes las acciones necesarias para
corregir este viejo problema que limita drsticamente el ejercicio del pleno derecho
de muchas comunidades indgenas sobre sus territorios.
Diversos estudios realizados en el pasado y las propias indagaciones cumplidas por
los autores de este trabajo, acreditan la existencia en el pas de un numeroso grupo
de comunidades indgenas (de antiguos Resguardos disueltos, de otras desplazadas
de sus territorios hace muchos aos o por otras varias razones desposedas de sus es-
pacios de vida), que carecen en absoluto de tierras. Aunque la situacin de este sector
de poblacin demanda con extrema urgencia una solucin, no se prev en la nueva
propuesta de ordenamiento territorial sobre indgenas que contempla el Proyecto
de Ley de Tierras, ninguna disposicin que comprometa al Estado en las tareas de
adquisicin de tierras para dotar a un crecido nmero de comunidades que carecen
de ellas en absoluto.
El examen detenido de las informaciones que proporcionan las propias entidades del
Estado, responsables del manejo de los asuntos de la territorialidad indgena en el
pas, da cuenta de que en aproximadamente un 35% de los Resguardos que existen
en el pas, las poblaciones indgenas que los ocupan sufren un agudo dficit de tierra
que hara necesaria la definicin de un compromiso serio del Estado para adquirir
tierras que permitieran ampliar sus Resguardos con un mnimo de territorio que
contribuyera a asegurar a tales poblaciones una vida decorosa. El proyecto de nuevo
ordenamiento que, en materia de territorialidad indgena, trae el Proyecto de Ley
de Tierras y Desarrollo Rural, no contempla una disposicin que de manera clara
comprometa al Estado para satisfacer los requerimientos de estas comunidades.
Con recursos pblicos aportados por el organismo agrario y a travs de negociacio-
nes o juicios adelantados por este organismo, se han adquirido muchos predios con
destino a diversas comunidades indgenas; tambin con recursos pblicos del Sistema
General de Participaciones, destinados a los Resguardos indgenas, las autoridades de
stos han adquirido amplias superficies de tierras para ampliar sus Resguardos; con
dineros gestionados con fundaciones privadas tambin se han adquirido y entregado
a los indgenas algunas tierras. En general, estas superficies adquiridas estn siendo
ocupadas por los indgenas, pero la titularidad de su dominio se mantiene en cabeza
de las entidades o personas que formalizaron las negociaciones. El nuevo proyecto
en materia de territorialidad indgena no contempla una disposicin especial que
-235-
comprometa al organismo agrario para formalizar en un lapso de tiempo determinado
la ampliacin de los Resguardos respectivos con las tierras adquiridas con destino a
sus comunidades.
Durante la primera mitad del siglo XX, en cumplimiento de las polticas del Estado
orientadas a conseguir la disolucin de los Resguardos y cabildos de comunidades
indgenas a diversas comunidades, especialmente en el sur del pas, les fueron di-
vididos y parcelados sus Resguardos. Algunas de ellas, sin embargo, consiguieron
mantener sus sistemas comunitarios de vida y conservar la totalidad o parte de las
tierras parceladas. Varias de estas comunidades han demandado al Estado o expre-
sado su inters en la reconstitucin legal de sus tierras como Resguardos, y, para el
efecto han manifestado su voluntad de reintegrar al dominio de la comunidad las
tierras de las que son poseedores o titulares del dominio. No contempla el ordena-
miento especial que se proyecta sobre territorialidad de las sociedades indgenas, una
disposicin que comprometa al organismo agrario a estudiar la situacin territorial
especial de estas comunidades y a proceder, si se encontrare legalmente posible, a
resolver favorablemente las aspiraciones de estas comunidades.
No existe en la legislacin vigente sobre territorialidad indgena, ni se prevn tampo-
co en el Proyecto de la Ley de Tierras y Desarrollo Rural disposiciones sobre diversas
materias relacionadas con el ejercicio del derecho de dominio de los indgenas sobre la
tierra, que no se encuentran definidos o suficientemente claros en los ordenamientos
actuales. Entre tales materias, deben destacarse: la de los derechos de dominio y de
uso de las aguas de los territorios indgenas, materia que constituye un asunto de
prioritario inters y que debe aclararse a la luz del reconocimiento que han tenido
las sociedades indgenas como pueblos y sus tierras como territorios; la del necesario
esclarecimiento de los derechos de propiedad, uso y aprovechamiento de los recursos
naturales de las reas donde las tierras de los indgenas coinciden con las tierras de
los parques nacionales; la necesaria clarificacin para todos los territorios indgenas
del pas, de la aplicacin de las normas de los artculos 13 y 14 del Convenio 169 de
la OIT, relativo a reas que pueden no ser de su propiedad, pero a cuyo uso o apro-
vechamiento tienen derecho: cules son estas reas para cada territorio indgena, y
de qu recursos legales podran hacer uso los indgenas para acceder a tales reas
cuando otras personas o entidades son dueas o poseedoras legales de las mismas.
La Corte Interamericana de Justicia se ha pronunciado tambin sobre esta materia.
Se desprende de la investigacin realizada para este trabajo, la existencia actual y la
ocurrencia frecuente de conflictos de distinta ndole, muchos de ellos relacionados
-236-
con el tema de la tierra, que se suscitan en el interior de los territorios indgenas
entre comuneros, o de las comunidades o comuneros con personas o entidades no
indgenas, o de las comunidades de un Resguardo con comunidades indgenas de otro
Resguardo o con comunidades de otros grupos tnicos de distintos territorios. No
contempla el ordenamiento propuesto en el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
Rural la adopcin de disposiciones que habiliten a las sociedades indgenas, a sus au-
toridades y organizaciones, para buscar, con el apoyo del Incoder y de otras entidades
del Estado a las que pueda corresponder hacerlo, la prevencin de tales conflictos y
la solucin si llegaren a presentarse.
Se nota tambin en el ordenamiento que sobre poltica integral para grupos tnicos
trae el Proyecto de Ley en referencia, la ausencia de la incorporacin de normas
que permitan a las sociedades indgenas de los Resguardos, con la colaboracin del
Incoder, de las propias autoridades administrativas y jurisdiccionales de las comuni-
dades, y del Consejo superior de la Judicatura si fuere necesario, resolver y corregir
los casos que al interior de los territorios puedan presentarse por inequitativa distri-
bucin interna de las tierras comunitarias; falta incorporar normas que habiliten a
las comunidades indgenas para demandar del Incoder y de los distintos Ministerios
a los que corresponda hacerlo, la colaboracin y el apoyo en la prevencin y solucin
a los problemas conflictos que estn ocurriendo o puedan suscitarse en el futuro por
las actividades del narcotrfico, la violencia armada y las actividades de empresas o
personas que adelanten la explotacin de recursos naturales, mineros, forestales o
de cualquier ndole, dentro de sus territorios.
Problemas de enfoque en el tratamiento del tema de la territorialidad de las agrupaciones tnicas
El pargrafo del artculo 188 dice textualmente que: Salvo que expresamente se haga
mencin de una norma de esta ley que no haga parte de este Ttulo, slo sern aplicables
a los grupos tnicos las disposiciones especiales de este Ttulo. Con esta disposicin,
aunque el texto no resulta muy claro, se est excluyendo a los varios grupos tnicos del
pas de la aplicacin de la Ley de Tierras y Desarrollo Rural propuesta, en todo lo que no
aparece consignado en el Captulo IX y los varios artculos que en el resto del Proyecto
hace referencia directa a los derechos o intereses de las agrupaciones tnicas. No es-
tn claras las razones de esta determinacin ni en el texto del articulado ni en la corta
presentacin que del Proyecto hace el seor Ministro de Agricultura. Aparentemente
se ha considerado que, por constituir las agrupaciones tnicas del pas sectores del
campesinado, con culturas relativamente diversas y modalidades propias de tenencia y
aprovechamiento de la tierra, la mayora de las disposiciones de la Ley no son asunto
-237-
de su incumbencia, incluso tampoco susceptibles de entrar entre las materias objeto de
una eventual consulta previa con tales agrupaciones.
La que se ha sealado como posible consideracin para excluir a las agrupaciones tnicas
de la aplicacin de la mayora del articulado en el Proyecto de Ley, tiene algn apoyo
en el estimativo de las agrupaciones tnicas como sectores del campesinado con cul-
turas que les son propias y tambin con modalidades, en algn grado, diferentes de
las modalidades de tenencia y dominio de la tierra. Sin embargo, la razn parece
muy lejos de ser suciente para determinar tal exclusin que se consagra para
los grupos tnicos en el pargrafo del artculo 188. Los pueblos indgenas, las
comunidades negras, las de San Basilio de Palenque y las de San Andrs, aunque
tengan territorios propios y los posean y trabajen bajo formas en alguna me-
dida diferentes, no estn aisladas del resto del campesinado. De esta situacin
resulta que las polticas agrarias que puedan aplicarse en sectores campesinos
no indgenas, directa o indirectamente puedan tener impactos positivos o
negativos en la vida y las condiciones de tenencia y de uso de la tierra que
tengan las agrupaciones tnicas.
Algo que tampoco resulta comprensible es que de la lectura del texto del
Proyecto de Ley, se concluye que en el mismo se consagran una serie de
posibilidades de atencin y benecio para los campesinos en general, de los
cuales, en virtud de la disposicin del nombrado pargrafo del artculo 188,
quedaran excluidos los miembros de las agrupaciones tnicas y las mismas
agrupaciones. En un intento de recapitulacin, cabra apuntar que si bien la le-
gislacin vigente consagra ordenamientos que procuran una serie de garantas
especiales, que considerando sus caractersticas especiales de cultura, procuran
los medios para garantizarles sus derechos fundamentales, tales ordenamientos
no se proponen someterlos al aislamiento ni a la exclusin. Al contrario, la na-
lidad de las normas apunta a conseguir que puedan acceder a todas las garantas
y derechos a los que deben tener acceso en su condicin de nacionales. En estos
trminos, la norma objeto de esta reexin no parece ajustada ni a las normas cons-
titucionales vigentes, ni al mayor inters de las agrupaciones tnicas.
En el captulo IX del proyecto sobre poltica integral para los grupos tnicos, como su
enunciado lo seala, se desarrolla el tema territorial para los varios sectores humanos
que en nuestros ordenamientos constitucionales y legales han sido reconocidos en su
condicin de agrupaciones tnicas, social y culturalmente diferenciadas y titulares de
derechos especcos (pueblos y comunidades indgenas, comunidades negras, comuni-
-238-
dades raizales de San Andrs, Comunidad o comunidades de San Basilio de Palenque,
y comunidades Rom).
Una observacin que se desprende de la lectura del texto del Captulo en referencia es
la de que la mayora de las normas se han elaborado y dispuesto, siguiendo el esquema
del ordenamiento que la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, y se aplican para el caso de derechos
territoriales indgenas. La adopcin de este mismo esquema, y sin duda el inters para
recoger en unas pocas disposiciones lo concerniente a los derechos territoriales de todas
las agrupaciones tnicas, ha terminado haciendo que el esquema del captulo en s y el
tratamiento dado a los derechos de las agrupaciones tnicas diferentes a las indgenas
(negras, palenqueras, raizales y Rom), aparezca como forzado, como un aadido ms.
Una reexin adicional inicial que arroja la lectura del captulo, es el aparente desco-
nocimiento que se tuvo al momento de su elaboracin, sobre la realidad de que cada
una de las agrupaciones tnicas, de cuyos derechos se ocupa, ha tenido un desarrollo
histrico que marca profundas diferencias con el desarrollo que han tenido cada una
de las dems agrupaciones tnicas a las que reeren las disposiciones del Captulo VIII.
Ese desarrollo histrico tiene una proyeccin actual en realidades culturales, sociales,
econmicas y polticas desiguales para cada una de las agrupaciones.
Al hacer referencia al tema de la territorialidad, debe apuntarse que ste tiene diversas
y substanciales variantes de unas agrupaciones a otras, y estas variaciones haran ex-
tremadamente riesgoso denir ordenamientos que uniquen el tratamiento que debe
brindarse a unas y otras. Hasta hoy las comunidades indgenas han sido atendidas en
sus asuntos de tierras con apoyo en la Ley 160 de 1994 y su decreto reglamentario 2164
de 1995. Con los vacos y las ambigedades susceptibles de enmendar con relativa fa-
cilidad, tales ordenamientos incorporados en la nueva ley podran continuar sirviendo
de apoyo a las tareas de atencin a los indgenas en los asuntos territoriales.
Los derechos territoriales de las comunidades negras han operado en las dos ltimas d-
cadas con apoyo en la Ley 70 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Tambin en este caso
sera posible realizar ajustes para hacer ms giles y sencillos los trmites, y asegurar una
ms activa participacin de las comunidades en los estudios y en la toma de decisiones
que tuvieran que ver con los procesos. Sera tal vez razonable pensar que antes de tomar
decisiones sobre el tema territorial para estas comunidades (en normas sustantivas o de
procedimiento), sera conveniente examinar con detenimiento las normas vigentes (Ley
70 y decretos reglamentarios) para determinar si requieren modicaciones.
-239-
Sobre el caso de las comunidades raizales de San Andrs y Providencia, la comunidad
o comunidades de San Basilio de Palenque y las comunidades Rrom, debe tenerse pre-
sente que hasta hoy no existe ningn ordenamiento que asegure a estas comunidades
una base jurdica slida para acreditar personera jurdica ni un rgimen de adminis-
tracin y manejo de sus espacios, como s lo tienen ya las comunidades indgenas y las
comunidades negras. No cabe duda de que tanto las comunidades palenqueras como
las de San Andrs y las Rrom tienen o deben tener algn tipo de organizacin para su
funcionamiento, pero resultara necesaria una base legal que les habilite para actuar
jurdicamente para que los trmites no adolezcan de vacos legales y para que en el
cumplimiento de sus funciones administrativas puedan actuar en derecho.
Bajo las consideraciones precedentes, es dable suponer que la adopcin de un rgimen
legal unicado para atender todos los asuntos territoriales de los diversos sectores de
las agrupaciones tnicas existentes en el pas, podra resultar extremadamente compleja
y riesgosa. Solo el caso de atender los asuntos territoriales de las comunidades ind-
genas, ya de por s resulta complejo, porque en las normas que se quieran incorporar
en el texto del nuevo Proyecto de Ley de Tierras habra que pensar, sin la pretensin
de enunciarlos todos, en los siguientes asuntos: en la incorporacin como mnimo de
las normas que existen actualmente, haciendo las enmiendas y ajustes que se derivan
de la experiencia de su aplicacin hasta ahora; en la incorporacin de normas nuevas
para esclarecer materias de vital inters territorial para los indgenas que no han sido
consideradas ni resueltas; en la incorporacin de normas para sealar las responsabili-
dades del Estado en la solucin de problemas muy delicados, algunos derivados de las
titulaciones realizadas que hasta ahora no han sido resueltos, y en la incorporacin de
normas que denan la estrategia y las modalidades de prevencin y de manejo de los
distintos factores que en la actualidad estn afectando el ejercicio del derecho territorial
de las sociedades indgenas.
Si se entiende que, como el caso de las sociedades indgenas, en cada uno de los sectores
tnicos del pas se dan problemticas a veces similares pero tambin frecuentemente
diferentes, se puede comprender que cada sector presenta su propia complejidad y que
desarrollar un ordenamiento general para todos, puede resultar, en su entendimiento
y en su ejecucin, extremadamente riesgoso.
-240-
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Colombia. Sesin del sbado 29 de Octubre de 2005.
Acta mesa permanente de concertacin para pueblos indgenas. Decreto 1397 de 1996. 13 de agosto
del 2007.
Mesa permanente de concertacin para pueblos indgenas Decreto 1397 de 1996. 12 de marzo del
2008.
Acta Mesa permanente de concertacin. Ministerio de Proteccin. Bogot, D.C, 12 y 13 noviembre
de 2009.
Memorias Primera Asamblea Nacional de Salud Indgena VILLETA CUNDINAMARCA Mayo
13 de 2010.
Decretos, Leyes y Normas Nacionales
Constitucin Poltica de Colombia.
Decreto 1088 de Junio 10 de 1993 Por el cual se regula la creacin de las asociaciones de Cabildos
y/o Autoridades Tradicionales Indgenas.
Decreto 1220 de 2005, por el cual se reglamenta el Ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias
ambientales.
Decreto 1222 de Junio de 1999, por el cual se dictan normas para suprimir trmites y facilitar la
actividad de los ciudadanos.
Decreto No. 1396 de 1996, Por medio del cual se crea la Comisin de Derechos Humanos de los
Pueblos Indgenas y se crea el programa especial de atencin a los Pueblos Indgenas.
Decreto No. 1397 de 1996, por el cual se crea la Comisin Nacional de Territorios Indgenas y la
Mesa Permanente de Concertacin con los pueblos y organizaciones indgenas, y se dictan
otras disposiciones.
Decreto 1320 de 1998, por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indgenas
y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio.
Decreto 200 de 2003, por el cual se reglamenta el Ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias
ambientales.
Ley 21 de 1991, por medio de la cual se aprueba el Convenio 169 de la OIT.
Ley 22 de 1981, por medio de la cual se aprueba la Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de todas las formas de Discriminacin Racial.
Ley 80 de Octubre 28 de 1993 Por la cual se expide el Estatuto de Contratacin de la Administracin
Pblica
-245-
Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico
encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Ley 115 de Febrero 8 de 1994 Ley General de la Educacin, Ley 300 de julio 26 de 1996 Por la cual
se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones
Ley 142 de Julio 11 de 1994 Por la cual se establece el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios
y se dictan otras disposiciones
Ley 191 de junio 23 de 1995 por medio de la cual se dictan disposiciones sobre las Zonas de Frontera.
Ley 223 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se expiden normas sobre la Racionalizacin
Tributaria y se dictan otras disposiciones.
Ley 300 de Julio de 1996, por la cual se expide La Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones.
Ley 388 de Julio 18 de 1997 Por la cual se modifican la Ley 9 de 1989 y la Ley 8 de 1991 y se dictan
otras disposiciones
Ley 685 de Agosto 15 de 2001 Por el cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones
Ley 812 de Junio de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003- 2006, hacia
un estado Comunitario.
Ley 2811 de 1974 sobre el Sistema de Parques Naturales
Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos
Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial.
Convencin para la Prevencin y Sancin del Delito de Genocidio.
Convencin para la Salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial.
Convenio 169 de la OIT, sobre Pueblos Indgenas y Tribales en pases independientes.
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.
Declaracin Universal de los Derechos Humanos.
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.
Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre y la Malnutricin.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
-246-
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http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/
http://indigenouspeoplesissues.com/attachments/5067_onic-wola-2010
http://www.minagricultura.gov.co/archivos/Informe_RendicionCuentas2012.pdf
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http://www.mincultura.gov.co/index.php?idcategoria=26027
http://www.observatorioetnicocecoin.org.co/files/PVI_LAMARIA.pdf
http://www.procuraduria.gov.co/html/grupos_etnicos/grupos_etnicos_grupos_indigena.html
http://www.revistaescala.com/index.php?option=com_content&view=article&id=122:arquitectu
ra-para-comunidades-indigenas&catid=84:notas&Itemid=93
http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?IdArt=106693
http://silvia-cauca.gov.co/nuestromunicipio.shtml?apc=m1t1--&x=10028
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-247-
Anexo 1
Cuadro 1. Poblacion total indgena por departamento, segn urbano o rural
Departamento
Indgenas
Urbanos 2005
Indgenas
Rurales 2005
Indgenas
Totales 2005
%
Amazonas 2.106 16.567 18.673 1,35%
Antioquia 6.247 21.766 28.013 2,03%
Arauca 184 3.066 3.250 0,24%
Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina 40 22 62 0,00%
Atlntico 24.231 3.742 27.973 2,03%
Bolvar 1.667 375 2.042 0,15%
Boyac 956 4.820 5.776 0,42%
Caldas 8.447 29.822 38.269 2,78%
Caquet 1.547 3.171 4.718 0,34%
Casanare 734 3.326 4.060 0,29%
Cauca 17.214 230.773 247.987 17,98%
Crdoba 41.736 109.328 151.064 10,96%
Cesar 5.316 39.517 44.833 3,25%
Choc 1.679 39.535 41.214 2,99%
Cundinamarca 18.299 4.133 22.432 1,63%
Guaina 4.780 6.779 11.559 0,84%
Guaviare 621 1.369 1.990 0,14%
Huila 1.692 8.642 10.334 0,75%
La Guajira 31.060 247.194 278.254 20,18%
Magdalena 1.896 7.149 9.045 0,66%
Meta 2.234 6.164 8.398 0,61%
Nario 20.409 134.367 154.776 11,22%
Norte de Santander 5.382 1.807 7.189 0,52%
Putumayo 13.745 24.151 37.896 2,75%
Quindo 1.581 564 2.145 0,16%
Risaralda 4.791 19.876 24.667 1,79%
Santander 1.608 773 2.381 0,17%
Sucre 38.285 44.641 82.926 6,01%
Tolima 18.042 37.849 55.891 4,05%
Valle del Cauca 12.459 9.386 21.845 1,58%
Vaups 6.293 5.288 11.581 0,84%
Vichada 2.204 15.437 17.641 1,28%
Total General 297.485 1.081.399 1.378.884 100,00%
Fuente: Elaboracin propia a partir de DATOS CENSO DANE 2005.
-248-
Anexo 2
Poblacin indgena en ciudades, total y en situacin de desplazamiento, 2011
Ciudades Capitales
Poblacin Indgena
Total (1)
Poblacin Indgena
Desplazada (2)
% poblacin indgena
desplazada (2) / (1)
Bogot, D.C. 15.032 7.288 48.5
Inrida 9.178 3.733 40.7
Valledupar 29.060 3.335 11.5
Cali 9.466 2.656 28.0
Mocoa 6.476 2.600 40.1
Popayn 7.401 2.128 28.8
Pereira 3.115 2.097 67.3
Riohacha 32.168 1.705 5.3
Pasto 2.871 1.481 51.6
Mit 9.315 1.348 14.5
Florencia 997 1.275 127.8
Ccuta 5.006 1.064 21.2
Santa Marta 4.055 963 23.7
San Jos del Guaviare 750 871 116.1
Medelln 2.984 800 26.8
Villavicencio 1.484 800 53.9
Cartagena 1.469 763 51.9
Sincelejo 34.262 751 2.2
Neiva 855 586 68.5
Quibd 1.504 573 38.1
Ibagu 3.409 480 14.1
Armenia 1.564 359 22.9
Barranquilla 903 286 31.7
Puerto Carreo 2.753 260 9.4
Montera 1.379 251 18.2
Arauca 640 177 27.6
Leticia 8.050 144 1.8
Yopal 115 129 112.8
Manizales 744 127 17.1
Bucaramanga 1.091 55 5.0
Tunja 276 41 14.9
San Andrs 52 5 9.6
Total 198.424 39.131 19.7
Fuente: (1) Dane (2) Accin Social. Registro nico de la Poblacin Desplazada a febrero 28 de 2011
-249-
Anexo 3
Los derechos territoriales indgenas en el rgimen legal colombiano
Los derechos de los pueblos indgenas colombianos para acceder al dominio de la tierra
y cumplir las atribuciones de uso, aprovechamiento, administracin y salvaguarda de
los espacios territoriales que histricamente les han pertenecido, tienen una larga tra-
dicin en la vida jurdica del pas y existe una slida base de ordenamientos jurdicos.
El bloque de constitucionalidad
La Constitucin Poltica de 1991 consagra los derechos territoriales indgenas. Puede
armarse que, en su conjunto, todas las disposiciones que trae el nuevo ordenamiento
constitucional, deniendo y adoptando un modelo nuevo de relacin del Estado y la so-
ciedad nacional con las agrupaciones indgenas, y asegurando a stas el reconocimiento
como sociedades cultural y socialmente diferenciadas y la capacidad de perpetuarse en
el tiempo, entraan una clara voluntad de reconocimiento de los derechos territoriales
de los pueblos indgenas, ya que la vigencia de tales disposiciones slo podra darse bajo
el supuesto necesario de la posesin territorial que constituye un factor determinante,
fundamental de la vida y pervivencia de las sociedades indgenas. No obstante, el texto
de la nueva Carta Poltica del pas trae en su articulado normas especcas que aseguran
el pleno reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas al dominio de la tierra
y al ejercicio de las atribuciones que les otorga este dominio.
El artculo 63 de la C.P. determina que: Los bienes de uso pblico, los parques natura-
les, las tierras comunales de los grupos tnicos, las tierras de Resguardo, el patrimonio
arqueolgico de la Nacin y los dems bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. La adopcin de esta norma es un cambio funda-
mental en la naturaleza jurdica de la propiedad territorial indgena en relacin con el
rgimen que revesta dicha propiedad bajo el ordenamiento constitucional anterior. En
efecto, durante la vigencia de la Constitucin de 1886, la propiedad territorial indgena
de carcter colectivo, estaba bsica y exclusivamente denida por los ordenamientos de
la Ley 89 de 1890, que atribua a esta propiedad un carcter de indivisibilidad e inalie-
nabilidad transitorio (una especie de rgimen de tolerancia), mientras las comunidades
titulares del dominio alcanzaban el nivel de civilizacin que les permitiera compren-
der y aceptar las bondades de la propiedad individual sobre la tierra. Con la nueva norma
constitucional del artculo 63, se acepta en forma clara y denitiva que la propiedad de
la tierra de las sociedades indgenas constituye una propiedad colectiva a perpetuidad,
-250-
en consonancia con el derecho a mantener su acervo cultural y sus formas de vida. Algo
tambin nuevo y de trascendencia en la norma, lo constituye la determinacin de que
este carcter de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de las posesio-
nes territoriales indgenas no slo rige para las reas posedas con ttulo emanado del
Estado, sino tambin para los llamados territorios de los grupos tnicos, expresin
genrica aplicable an a aquellos espacios de vida que las sociedades indgenas poseen
sin documentos escriturarios de ninguna ndole.
Los artculos 58 y 64 de la misma C.P. se ocupan, en su orden, de la propiedad en general
y de la propiedad de los trabajadores agrarios. En el primero de ellos, entre otras dispo-
siciones, se determina que: El Estado proteger y promover las formas asociativas y
solidarias de propiedad. En el segundo, que: Es deber del Estado promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual
o asociativa, y a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recrea-
cin, crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos, asistencia tcnica y
empresarial, con el n de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. Al
tenor de estas disposiciones resulta claro que, an sin invocar su condicin de indgenas,
los miembros de estas sociedades, como campesinos que son, son titulares del derecho
de obtener del Estado el otorgamiento, en forma individual o colectiva, de la propiedad
territorial que demanden para asegurar su vida y su futuro.
Pero la Constitucin de 1991, en las disposiciones de los artculos 286, 329 y 330, ampla
an ms las proyecciones jurdicas de los espacios de vida o territorios de las sociedades
indgenas, al determinar en el primer artculo sealado que: Son entidades territoriales
los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas, y al denir
en los artculos 329 y 330, las condiciones para que las entidades territoriales indgenas
puedan entrar en funcionamiento, lo mismo que el rgimen de gobierno y de funciones
que, en el marco del ordenamiento constitucional, podrn adoptar.
La legislacin nacional
Durante ms de un siglo, el nico estatuto que sirvi de apoyo y salvaguarda a los de-
rechos de las sociedades indgenas en Colombia, fue el de la Ley 89 de 1890.
La que pudiera designarse como legislacin nacional moderna en materia de tierras y
territorios indgenas, se inici con la adopcin de la llamada Ley de Desarrollo Social
Agrario (Ley 135 de 1961), que incorporaba unas pocas normas que atribuan al organis-
mo ejecutor de la reforma agraria, entre otras varias funciones, las de: expropiar tierras
-251-
an adecuadamente explotadas, para facilitar a los pequeos arrendatarios o aparceros
la adquisicin o ensanche de las parcelas en las que han venido trabajando, o su estable-
cimiento sobre otras tierras de la misma regin cuando esto ltimo aparezca ser ms
apropiado (art. 58)
42
; estudiar en asocio de las secciones de negocios indgenas de
los Departamentos, la situacin en que desde el punto de vista de las tierras laborables se
encuentren las parcialidades indgenas; cooperar en las redistribuciones de que trata el
literal g) del artculo 3 de la Ley 81 de 1958, y, para solucionar la situacin de parcialida-
des de extensin insuciente, efectuar las gestiones necesarias para dotarlas de supercies
adicionales o facilitar el establecimiento de la poblacin excedente (Art. 94); y constituir
a solicitud de la Divisin de Asuntos Indgenas del Ministerio de Gobierno, Resguardos
de tierras, en benecio de los grupos o tribus indgenas que no los posean (Art.94)
43
.
Durante el lapso ya largo de 55 aos, de vigencia de la nueva poltica de relaciones del
Estado colombiano con las sociedades indgenas del pas, iniciada con la creacin de las
llamadas Secciones de Negocios Indgenas dependientes del Ministerio de Agricultura
44
,
y de la creacin de la llamada Divisin de Asuntos Indgenas, adscrita al Ministerio de
Gobierno
45
, han sido varias las entidades pblicas que han tenido como atribuciones y
responsabilidades la prestacin de apoyo tcnico y nanciero a las comunidades indge-
nas para la denicin y puesta en funcionamiento de programas y proyectos productivos
de desarrollo en el mbito de las actividades agrcolas, pecuarias y de aprovechamiento
de recursos naturales
46
.
42 No debe olvidarse a propsito de esta norma, que un alto nmero de familias indgenas del pas (se ha
estimado que entre 12 y 15 mil) servan en las grandes haciendas del Cauca, Nario y otros departamentos,
bajo estas modalidades serviles o semiserviles de trabajo. La Ley 4. de 1973 (en su artculo 23) modific
el artculo 58, incorporndole un nuevo numeral que autorizaba a Incora la expropiacin de tierras aun
adecuadamente explotadas Para la reestructuracin de Resguardos indgenas, y, en general para dotar de
tierras a las comunidades civiles indgenas. Aada la disposicin que para tal efecto, podran afectarse los
predios colindantes o prximos a dichos Resguardos o comunidades.
43 La Ley 1. de 1968, modificatoria de la 135 de 1961, por su artculo 27, adicion la facultad otorgada al
Incora por el artculo 94 para crear Resguardos, atribuyndole al Instituto tambin la facultad de dividirlos y
de fijar para ello un procedimiento especial, determinando, adems, el rgimen al que quedaran sometidos los
predios resultantes de la divisin de los Resguardos. Aunque el Instituto realiz gestiones para dar cumplimiento
a la facultad divisoria, el examen de la realidad indgena del pas, la opinin de algunos estudiosos y la propia
oposicin de los indgenas, hicieron conocer a las directivas del organismo la inconveniencia e improcedencia
de esta poltica.
44 Ley 81 de 1958, sobre fomento agropecuario de las parcialidades indgenas.
45 Decreto 1634 de 1960, de la Divisin de Asuntos Indgenas.
46 Sin la pretensin de enunciarlas todas, es posible hacer mencin: de la nombrada Divisin (hoy Direccin)
de Asuntos Indgenas, dependiente del Ministerio de Gobierno; del Instituto Colombiano de Reforma Agraria
Incora (hoy Instituto de Desarrollo Rural Incoder); del Fondo de Desarrollo Rural Integrado DRI, del
Programa o Plan Nacional de Rehabilitacin PNR -; de la Corporacin para la Reconstruccin de la Cuenca
del Ro Pez Nasa-Kiwe -; y, para no hablar de otras, varias Gobernaciones de departamento, como las de
Antioquia y Cauca.
-252-
Los pueblos y comunidades indgenas y, ms recientemente, las comunidades afro-
colombianas, han expresado su inters en el tema del desarrollo y de la cooperacin
tcnica y nanciera para conseguirlo. No hay uniformidad en las concepciones de de-
sarrollo y mejoramiento, ni tampoco en los nombres que debe drsele. Sin embargo, en
las fuentes consultadas aparecen apreciaciones que podran dar una idea aproximada del
desarrollo autnomo sostenible, o con otras denominaciones que los indgenas desean,
y que algunos sectores designan como desarrollo con identidad, as:
Debe respetar las formas de vida de las comunidades y contar con su participacin
libre y constante.
Todo proyecto o accin de desarrollo debe articularse en un plan de ordenamiento y
gobierno del territorio.
Si tal plan no existe, debe prestarse apoyo a su formulacin.
Todo plan de ordenamiento y de gobierno del territorio y todo proyecto o accin de
desarrollo deben incorporar el componente de capacitacin.
Debe ser ecolgicamente viable.
En junio 28 de 2011, el Congreso de la Repblica dict la Ley 1454, por la cual se dictan
normas orgnicas sobre ordenamiento territorial. Este ordenamiento no estableci el
procedimiento para la delimitacin y creacin de las Entidades Territoriales Indgenas
(ETIS), pero en el pargrafo 2 del artculo 37 determin, que el Gobierno Nacional
presentara al Congreso de la Repblica, dentro de los diez (10) meses siguientes a la
vigencia de la ley, el proyecto de ley especial para reglamentar lo relativo a la con-
formacin de estas entidades, acogiendo los principios de participacin democrtica,
autonoma y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de
consulta previa, con la participaci6n de los representantes de las comunidades ind-
genas y de las comunidades afectadas beneciadas en dicho proceso. Pese al tiempo
transcurrido desde que entr vigencia tal ordenamiento, no se le ha dado trmite ni
se encuentra en curso ninguna iniciativa del Estado o de las organizaciones indgenas,
para dar cumplimiento a la disposicin de la Ley 1454 de 2011.
La ausencia de la ley especial prevista para la denicin del procedimiento que habili-
tara a las sociedades indgenas para conseguir a sus territorios el carcter de entidades
territoriales indgenas, no ha permitido que tales sociedades puedan trabajar con am-
-253-
paro en un rgimen legal en el ordenamiento de sus territorios. Esta limitacin es un
serio obstculo para la construccin de regmenes administrativos que les procuren la
denicin racional y a largo plazo de sistemas de manejo y aprovechamiento de sus
espacios de vida.
No obstante, la informacin existente da cuenta de que en el pas, un creciente nmero
de comunidades indgenas dueas de Resguardos, han venido trabajando en la denicin
de planes de administracin de uso y de aprovechamiento de sus territorios y muchas
ya han adoptado los llamados planes de vida que, a su juicio, les permiten denir un
ms ventajoso y razonable aprovechamiento de los recursos de su territorio, teniendo
en cuenta las caractersticas y potencialidades de los suelos, los requerimientos de la
poblacin actual y el posible crecimiento futuro de la misma. Con algn apoyo de dis-
tintas entidades y de la propia Organizacin Nacional Indgena de Colombia Onic o
por su propia cuenta, comunidades del Pacco, del Putumayo, de la regin de los Llanos,
del Cauca, de Nario y varias ms, han acometido y concluido este empeo.
47
As mis-
mo, en la regin amaznica se ha creado 39 Asociaciones de Autoridades Tradicionales
Indgenas que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1088 de 1993, son entidades de
carcter especial, con personera jurdica, patrimonio propio y autonoma administrati-
va. Sin embargo, la dilacin injusticada en el desarrollo del ordenamiento jurdico que
habilite a las sociedades indgenas para conseguir el reconocimiento de sus territorios
como Entidades Territoriales Indgenas, le resta a los esfuerzos de los indgenas una
base slida de apoyo a sus iniciativas y decisiones, y les limita para la consecucin de
los recursos tcnicos y nancieros para avanzar en este propsito.
Modalidades de reconocimiento y concrecin del derecho a la tierra
Son muy variadas las situaciones en las que se encuentran los pueblos y comunidades
indgenas del pas en lo concerniente a la ocupacin y tenencia de la tierra. Una breve
revisin de las situaciones en las que, con mayor frecuencia, se encuentran las comu-
nidades, ofrece la oportunidad para sealar las alternativas de respuesta y atencin que
en cada caso el ordenamiento legal tiene contempladas.
Indgenas ocupantes de tierras tradicionales sin ttulo
En los distintos ordenamientos sobre tierras que histricamente ha tenido el pas, las
tierras carentes de ttulo emanado del Estado han sido identicadas como tierras scales
47 En la siguiente direccin (http://www.observatorioetnicocecoin.org.co/), se obtiene amplia informacin
sobre comunidades que ya disponen de un plan de vida.
-254-
o baldas. Buena parte de estas tierras, no obstante, no eran tierras ociosas y carentes
de ocupantes y poseedores como lo daba a entender el trmino. Eran territorios ocu-
pados y aprovechados por agrupaciones indgenas que tenan all sus asentamientos
histricos, sus reas de cultivos, y que aprovechaban los recursos que el medio les fa-
cilitaba para la subsistencia. La realidad de esta presencia indgena no impidi que en
los ordenamientos legales y en las polticas del Estado, a tales espacios se les catalogara
como tierras baldas, como tierras de nadie. An hoy tal denominacin se mantiene. Sin
embargo, la Constitucin de 1991, dispuso en su artculo 63 que, adems de las tierras
de Resguardos indgenas y de algunos bienes de uso pblico, las tierras comunales
de los grupos tnicos, eran inalienables, imprescriptibles e inembargables. Esta
norma, implcitamente, estaba reconociendo que los ocupantes (de los grupos tnicos,
indgenas entre ellos) de las llamadas tierras baldas eran poseedores y titulares del
dominio de tales espacios.
En armona con la norma constitucional, el artculo 69 de la Ley 160 de 1994 deter-
mina que No podrn hacerse adjudicaciones de baldos donde estn establecidas co-
munidades indgenas o que constituyan su hbitat, sino nicamente y con destino a la
constitucin de Resguardos indgenas. Adquiere el Estado, en virtud de esta norma,
la responsabilidad de efectuar el reconocimiento formal a las sociedades indgenas de
las tierras baldas que han venido ocupando tradicionalmente como sus espacios de
vida. El Decreto 2164 de 1995, reitera la responsabilidad del Estado para cumplir este
reconocimiento formal de la propiedad y dene el procedimiento especial que debe
cumplirse para conseguir este propsito.

Indgenas sin tierra
El artculo 85 de la Ley 160 ya referida dice que: El Instituto estudiar las necesidades
de tierras, de las comunidades indgenas, para el efecto de dotarlas de las supercies in-
dispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo. Uno de las diversas
situaciones en las que se encuentran las sociedades indgenas del pas, es la existencia
de una serie de ncleos indgenas que carecen en absoluto de tierra. A dicha situacin
se han visto enfrentadas muchas comunidades que en forma violenta o fraudulenta han
sido despojadas de sus espacios de vida tradicionales. Tal es el caso de los ncleos indge-
nas que en el pasado fueron despojados de sus Resguardos, como ocurri con la mayor
parte de los integrantes del pueblo Zen en los departamentos de Crdoba y Sucre, o
como sucedi con la mayora de los indgenas Coyaima-Natagaima, del Sur del Tolima,
y en otras regiones del pas. Tambin se ha presentado esta situacin en poblaciones
indgenas de las zonas perifricas del pas, desalojadas por el avance de la colonizacin.
-255-
El artculo 31 de la Ley 160 del 94 dice que el Incora (hoy Incoder) podr adquirir
mediante negociacin directa o decretar la expropiacin de predios, mejoras rurales y
servidumbres de propiedad privada o que hagan parte del patrimonio de entidades de
derecho pblico, con el objeto de dar cumplimiento a los nes de inters social y utilidad
pblica denidos en esta ley , y enuncia entre tales nes el de dotar con ellas a las
comunidades indgenas, afrocolombianas y dems minoras tnicas que no las posean,
o cuando la supercie donde estuviesen establecidas fuere insuciente . El Decreto
2666 de 1994 seala el procedimiento que debe seguir el organismo de la reforma agraria
para adquirir (por negociacin voluntaria o expropiacin) las tierras o mejoras que re-
quiera para dar cumplimiento al propsito sealado. En el ya mencionado Decreto 2164
de 1995, se determina el procedimiento para transferir dichas tierras a las comunidades,
con el carcter de Resguardos.
Indgenas con poca e insuficiente tierra
En esta condicin se encuentran regularmente aquellas agrupaciones poseedoras de
Resguardos que, por usurpaciones o despojos, han perdido parte de sus tierras, y aquellas
en las que el aumento de la poblacin y el uso intensivo de los recursos es tal que, con el
rea disponible, ya no es posible para el grupo proveer sus necesidades. Igualmente se
presenta el fenmeno de comunidades con poca e insuciente tierra entre comunidades
de regiones perifricas (de selva y de sabana), reducidas en sus espacios de vida por el
avance de la colonizacin y la presencia de empresas que explotan recursos naturales y
han ocupado parte de los territorios indgenas.
El artculo 85 de la Ley 160, varias veces citada, asigna al Incoder la responsabilidad de
proceder a resolver la situacin que enfrentan las comunidades indgenas minifundis-
tas, tanto de las que poseen Resguardos como de aquellas que ocupan tierras baldas
insucientes para lo cual le dene las atribuciones correspondientes. En ambos casos,
el Estado tiene el mandato de procurar la ampliacin, con nuevas tierras, del territorio
de las comunidades, para cuyo efecto tiene la facultad de adquirir predios o mejoras de
propiedad privada que transferir luego a las respectivas comunidades, en forma gratui-
ta, y con el carcter de Resguardos (en el caso de los ya existentes, amplindolos, y en el
caso de las comunidades ocupantes de baldos, dndole el carcter de Resguardo nuevo
al conjunto de las tierras que ya tena la comunidad y las que se le entreguen como
ampliacin). Los procedimientos adoptados para la adquisicin de tierras y mejoras y
para la constitucin y ampliacin de los Resguardos, como fue dicho, se encuentran
respectivamente en los Decretos 2666 de 1994 y 2164 de 1995.
-256-
Indgenas con Resguardos parcialmente ocupados por personas no indgenas
La ocupacin parcial de tierras de Resguardos indgenas por personas no indgenas ha
sido histricamente un fenmeno constante desde la aparicin misma de esta gura de
propiedad territorial. En la actualidad, se presenta en alguna medida en varios de los
Resguardos antiguos de origen colonial que se mantienen en el sur del pas, pero se da en
una forma muy frecuente y en algunos casos muy intensa en muchos de los Resguardos
creados por el Estado al amparo de la legislacin agraria de las ltimas dcadas.
En el caso de los Resguardos de origen colonial o anteriores a la legislacin agraria que
se inici en los aos sesenta del siglo pasado, la mayora de los ocupantes no indgenas
ha conseguido por diversos medios algn tipo de instrumento que de alguna manera
legitiman sus ocupaciones, por lo que el Estado, en su propsito de resolver las demandas
indgenas y segn la experiencia de lo ocurrido hasta la fecha, ha resuelto reconocer
a tales ocupantes la condicin de titulares legtimos del dominio de sus predios en los
Resguardos, y asumir la responsabilidad de adquirir la propiedad de estas tierras para
devolverlas a las comunidades.
El fenmeno de la ocupacin por terceros no indgenas de los Resguardos creados
durante las ltimas dcadas, ha tenido diversas razones y su cumplimiento ha reves-
tido diversas modalidades. Una modalidad que se presenta en un amplio nmero de
Resguardos es el caso de aquellos Resguardos que el Estado cre para comunidades in-
dgenas sobre las llamadas tierras baldas que, al momento de crearse los Resguardos,
ya tenan asentamientos de personas no indgenas dentro del permetro de las tierras
reconocidas a los indgenas. Otra modalidad de ocupacin se registra en casos en los
que los ocupantes irregulares han entrado a las tierras indgenas despus de constitui-
dos los Resguardos, violentando la voluntad de los indgenas o sin que estos ltimos
conocieran y demandaran oportunamente el hecho a las autoridades, o bajo el pretexto
de aprovecharlas de manera temporal solicitndolas en prstamo o en arrendamiento a
los indgenas. Tambin se ha presentado el hecho de tierras de Resguardos que fueron
ocupadas por empresas extractoras de recursos naturales o ejecutoras de obras pblicas
por cuenta del propio Estado.
Teniendo en cuenta la grave afectacin a diversas comunidades de Resguardos creados
en la regin amaznica y en la zona del Pacco, la propia Ley 160 de 1994, en el par-
grafo 4 del artculo 85, haba jado al organismo de la reforma agraria el trmino de
los tres (3) aos siguientes a la expedicin de la Ley, para que se procediera a sanear
los Resguardos indgenas que se hubieren constituido en las Zonas de Reserva Forestal
-257-
de la Amazona y del Pacco. Pasados dieciocho (18) aos de aprobada la Ley, todo
parece indicar que este mandato est lejos de haberse cumplido.
La Ley 160 de 1994, en el artculo 85, reiteradamente citado, seala con precisin la res-
ponsabilidad del Estado para cumplir la tarea de saneamiento de los Resguardos constitui-
dos en el pas (no solamente de los creados en las regiones de la Amazona y del Pacco).
Dice en efecto la norma que, con el propsito de dotar a las comunidades de las supercies
indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, el organismo de la
reforma agraria constituir o ampliar Resguardos de tierras y proceder al saneamien-
to de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva
parcialidad. De lo apuntado hasta aqu sobre el tema del saneamiento de Resguardos, es
dable entender que los predios por adquirir dentro de los Resguardos, pueden ser tierras
del pleno dominio de sus ocupantes o pueden ser simples mejoras sobre tierras baldas
a las que el Estado dio el carcter de Resguardo. En la primera eventualidad, las tierras
adquiridas debern ser transferidas al Resguardo, a travs de un acto administrativo que
les otorgue este carcter como ampliacin de un Resguardo ya existente. En la segunda
eventualidad (de simples mejoras), se entiende que el organismo de la reforma agraria
deber hacer entrega a la comunidad titular mediante el formalismo de un acta.
Como en los dems casos de entrega de tierras o mejoras del Estado a los indgenas, en
el caso de estas tierras o mejoras con nes de saneamiento de los Resguardos, segn
lo dispuesto en el pargrafo 1 del artculo 85 de la Ley 160, ellas sern entregadas
a ttulo gratuito a los Cabildos o autoridades tradicionales de aqullas para que, de
conformidad con las normas que las rigen, las administren y distribuyan de manera
equitativa entre todas las familias que las conforman.
Indgenas de Resguardos con problemas varios - El caso de la reestructuracin
El primer ordenamiento legal del pas que habl de la reestructuracin de Resguardos
indgenas fue sin duda la Ley 4 de 1973, al determinar en su artculo 23 que podran
expropiarse tierras adecuadamente explotadas: () 3. Para la reestructuracin de
Resguardos indgenas, y, en general para dotar de tierras a las comunidades civiles
indgenas, y, en consonancia con lo dispuesto en el artculo 94 de la Ley 195 de 1961.
Para estos nes se afectarn los predios colindantes o prximos a dichos Resguardos o
comunidades.
El actual ordenamiento agrario (Ley 160 de 1994), en su artculo 85, determina que el
organismo de la reforma agraria reestructurar y ampliar los Resguardos de origen
-258-
colonial previa claricacin sobre la vigencia legal de los respectivos ttulos, con las
tierras posedas por los miembros de la parcialidad a ttulo individual o colectivo, y los
predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el INCORA( hoy Incoder)
u otras entidades. Aade en el pargrafo 1 del mismo artculo, como recin se anot,
que los predios que se adquieran para tal efecto, sern entregados a ttulo gratuito a
los Cabildos o autoridades tradicionales de aqullas para que, de conformidad con las
normas que las rigen, las administren y distribuyan de manera equitativa entre todas
las familias que las conforman.
De acuerdo con este nuevo tratamiento del concepto de reestructuracin, sta hace
referencia en forma exclusiva a los llamados Resguardos coloniales y entraa para el
organismo agrario no slo la responsabilidad de reestructurar y ampliar los Resguardos,
sino la de claricar la vigencia legal de sus respectivos ttulos. Parece entonces de-
ducirse de la norma vigente que, haciendo uso de la atribucin que para el organismo
agrario estipula la reestructuracin, ste estara habilitado para resolver todos o cual-
quiera de los problemas que enfrentaran los Resguardos coloniales en materia de mala
distribucin interna de la tierra, carencia de tierra o falta de claridad o solidez en los
ttulos en los que sustentan su existencia legal.
El Decreto 2164 de 1995, reglamentario de la Ley 160 de 1994 en lo concerniente a
indgenas, al sealar entre las funciones del organismo agrario, menciona en el nu-
meral 3 del artculo 1, la de la restructuracin de los Resguardos de origen colonial
o republicano, previa claricacin sobre la vigencia legal de los respectivos ttulos.
Aade la norma que, para tal efecto, har los estudios de la tenencia de tierra existente
y determinar el rea de la que se encuentre en posesin o propiedad, a n de dotar
a las comunidades de las tierras sucientes o adicionales, de acuerdo con los usos
y costumbres de sus integrantes. La disposicin del numeral 3 del artculo 1 del
Decreto reglamentario, parece ir ms all de la norma sustantiva que reglamenta, al
determinar que, adems de los coloniales, tambin seran susceptibles de reestructurar
los Resguardos republicanos.
Indgenas con territorios traslapados con parques nacionales
Las polticas orientadas a responder a las demandas territoriales de las poblaciones
indgenas y las destinadas a prevenir o enmendar factores de perturbacin del medio
ambiente y los recursos naturales han tenido un desarrollo coexistente, aunque no
siempre coincidente y armonioso. En su origen, el impulso y desarrollo de cada una de
estas polticas han estado determinados por factores especcos propios de cada mate-
-259-
ria. Sin embargo, se ha presentado con alguna frecuencia la concurrencia de factores
de comn incidencia en la adopcin de medidas de orden administrativo relacionadas
con los derechos de los pueblos y comunidades indgenas y con la salvaguardia de los
ecosistemas y recursos naturales. Una de las materias donde, con mayor frecuencia se
ha presentado esta concurrencia de intereses de ambas polticas, ha sido el tema de los
parques nacionales y reas protegidas en general.
El Cdigo Nacional de los Recursos Naturales, adoptado segn Decreto 2811 de 1974,
trae, entre sus artculos 327 a 336 (inclusive), el desarrollo de la normatividad concer-
niente a la materia de parques nacionales, y en la primera de dichas normas los dene
como reas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que, en benecio
de los habitantes de la Nacin y debido a sus caractersticas naturales, culturales o
histricas, se reserva y declara comprendida en cualquiera de las categoras que ade-
lante se enumeran. Los artculos siguientes se ocupan de sealar las nalidades, los
tipos de reas y los lineamientos generales de su administracin y uso. Las normas del
Cdigo sobre parques fueron reglamentadas por el Decreto 622 de 1977, y en su art-
culo 7 se determin que no sera incompatible la declaracin de un parque nacional
natural con la constitucin de una reserva indgena. Con fundamento en esta dispo-
sicin, se acord que podran constituirse parques naturales sobre reas que constituan
los territorios legalmente reconocidos como reservas a las comunidades indgenas, as
como reservas para indgenas sobre terrenos a los que se les hubiese dado el carcter
de parques naturales.
En el ao de 1977 en el que se expidi el Decreto 622 ya mencionado, la modalidad de
reconocimiento de la tierra a las comunidades indgenas empleada era la de la reserva,
una gura jurdica que, con arreglo al Decreto 2117 de 1969 que la cre, no otorgaba
a las comunidades indgenas el pleno dominio a la tierra sino un derecho de usufructo
condicional. El Estado, mientras los indgenas no demostraran la explotacin del 50%
de la supercie, se reservaba el dominio de las tierras reservadas. A partir de 1980, el
Estado determin suspender el reconocimiento de tierras indgenas como reserva y
entregarlas en adelante como Resguardo, gura que entraa la plena propiedad de la
tierra en cabeza de la comunidad o el pueblo beneciario. A pesar de ello, las autoridades
administrativas ambientales y agrarias han entendido que la norma sigue vigente y han
proseguido dndole aplicacin. La decisin gubernamental sobre la aplicabilidad actual
de la norma plantea dos serios interrogantes, an no resueltos: uno sobre la indenicin
del titular de la propiedad de la tierra de las reas que revisten el doble carcter, y otro
sobre la indeterminacin de la responsabilidad central en las funciones de administra-
cin y manejo de los mismos espacios.
-260-
Indgenas poco contactados, nmadas, seminmadas o agricultores itinerantes
El Convenio 169 de la OIT, al determinar en su artculo 14 el debido reconocimiento por
el Estado a los pueblos indgenas del derecho de propiedad y posesin sobre las tierras
que tradicionalmente ocupan, seala que deber prestarse particular atencin a la
situacin de los pueblos nmadas y de agricultores itinerantes.
El primer ordenamiento agrario que asign al Estado la responsabilidad de reconoci-
miento y defensa de los derechos territoriales de las agrupaciones indgenas nmadas,
seminmadas o de agricultores itinerantes, fue la Ley 160 de 1994 en su artculo 85.
En efecto, en el pargrafo 6 de ste artculo se indica que: Los territorios tradicio-
nalmente utilizados por pueblos indgenas nmadas, seminmadas o agricultores iti-
nerantes para la caza, recoleccin u horticultura, que se hallaren situados en zonas
de reserva forestal a la vigencia de esta Ley, slo podrn destinarse a la constitucin
de Resguardos indgenas, pero la ocupacin y aprovechamiento debern someterse,
adems, a las prescripciones que establezca el Ministerio del Medio Ambiente y las
disposiciones vigentes sobre recursos naturales renovables.
El Decreto 2164 de 1995, reglamentario de la Ley 160 de 1994, en su artculo 3 reitera el
compromiso consagrado en la Ley, pero no determina la utilizacin de un procedimien-
to especial para el trmite de la creacin de este tipo de Resguardos. Debe entenderse,
entonces, que deja el cumplimiento de las diligencias en esta materia sometidas al pro-
cedimiento general previsto para la creacin de cualquier tipo de Resguardos indgenas.
Con arreglo a este procedimiento, fue creado, por Resolucin 56 de 1997, sobre un rea
de 954.480 hectreas, el Resguardo Nukak-Maku, en San Jos del Guaviare, nico creado
hasta ahora en Colombia para este tipo de pueblos.
Indgenas en situacin de desplazamiento, confinamiento y resistencia
Segn las cifras de Accin Social, entre 2006 y 2007 el desplazamiento total de la po-
blacin creci en un 16,8%, mientras que el desplazamiento de la poblacin indgena
creci en un 23,1%
48
. La situacin ms grave se present en el Pacco colombiano,
tambin conocido como Choc biogeogrco, en donde la poblacin de la zona supera
48 Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, 15 perodo de sesiones, La situacin de los pueblos
indgenas en Colombia: Seguimiento a las recomendaciones hechas por el relator especial anterior, Relator
Especial de Naciones Unidas sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los
indgenas, A/HRC/15/34,8 de enero de 2010. Citado en ONIC. Informe. Palabra dulce, aire de vida Forjando
Caminos para la pervivencia de los Pueblos Indgenas en Riesgo de Extincin en Colombia. Reaccionemos
2010-2011. Pg. 12.
-261-
ampliamente el milln de habitantes, de los cuales el 5% corresponden a mestizos y un
5% a las Pueblos indgenas Waunanas Embera Katos, Cunas Tules, Chamies, Eperara-
Siapidara, Zenes, Paeces y Awa-kwaikeres. En el Departamento del Choc hay 78
Resguardos indgenas con una extensin de un poco ms de un milln de hectreas
49
.
El pueblo Ette Ennaka, tambin llamado Chimila, se encuentra en estado de conna-
miento. Est ubicado en el municipio de Sabanas de San ngel, centro del departamento
del Magdalena, ms exactamente en el Resguardo Issa Oristunna o Tierra de Esperanza,
rodeado de grandes haciendas ganaderas que limitan el acceso a dicha comunidad. Uno de
los factores que restringen en mayor medida la produccin de alimentos es el reducido
acceso de esta comunidad al agua para riego, por lo que las siembras se programan segn
los ciclos de lluvias. El agua de consumo se toma de un pequeo acueducto que abastece
al colegio y a las familias ms cercanas a las piletas comunitarias. El resto de la poblacin
utiliza agua altamente contaminada, almacenada en haweyes o pozas, donde, adems, se
baa la comunidad y los animales, por lo que resultan frecuentes las afecciones diges-
tivas. A ello se aade que gran parte de la poblacin sufre afecciones dermatolgicas y
existen casos documentados de tuberculosis. Asimismo, las deciencias nutricionales son
evidentes en la poblacin infantil. Ni la legislacin general ni la legislacin agraria del
pas, adoptadas antes del ao 2011, contemplan normas especiales que comprometan la
responsabilidad del Estado para prestar atencin, en materia de tierras y otros derechos
fundamentales, a las poblaciones indgenas desplazadas de sus territorios tradicionales
por efecto de la violencia armada, que de tiempo atrs ha sufrido el pas. Slo en Octubre
del ao 2006, el Ministerio del Interior produjo la llamada Directriz para la Prevencin
y Atencin Integral de la Poblacin Indgena en situacin de Desplazamiento y Riesgo,
una provisin que, en trminos generales, se limit a plantear el problema y a jar a los
funcionarios pblicos algunas pautas de mitigacin de los traumatismos y daos que el
desplazamiento forzado ocasiona a las sociedades indgenas. Con anterioridad al 2011, la
Corte Constitucional, en varias de sus decisiones
50
, haba sealado con bastante amplitud
y precisin las responsabilidades que incumben al Estado en la salvaguarda de los derechos
y garantas debidas los desplazados en general y, en particular, a las sociedades indgenas
y sus miembros que se vean afectados por el desplazamiento forzado.
En junio 10 de 2011 se expidi la Ley 1448, por la cual se dictan medidas de atencin,
asistencia y reparacin integral a las vctimas del conicto armado interno y se dictan
49 Proyecto regional mejoramiento de las condiciones ambientales (agua y saneamiento) en las comunidades
indgenas GTZ. 2005
50 Vanse: sentencia SU-1150 de 2000, sentencia T-327 de 2001, sentencia T-098 de 2002, sentencia T-602
de 2003, auto 004 de 2009, auto 382 de 2010, auto 174 de 2011, auto 100 de 2011, auto 173 de 2012 y auto 254
de 2012.
-262-
otras disposiciones. En el artculo 2 de este ordenamiento se dispuso que: Las medidas
de atencin, asistencia y reparacin para los pueblos indgenas y comunidades afro-
colombianas, harn parte de normas especcas para cada uno de estos grupos tnicos, las
cuales sern consultadas previamente a n de respetar sus usos y costumbres, as como
sus derechos colectivos, de conformidad con lo establecido en el artculo 205 de la pre-
sente ley. El nombrado artculo 205, por su parte, reviste al Presidente de la Repblica
de facultades extraordinarias, para que, en el trmino de seis meses, expida con fuerza de
Ley los decretos que denan la regulacin de los derechos y garantas de las vctimas
pertenecientes a pueblos y comunidades indgenas, ROM y negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras, en lo concerniente al marco legal de la poltica pblica de
atencin, reparacin integral y de restitucin de tierras de las vctimas pertenecientes
a pueblos y comunidades indgenas , y a la elaboracin de las normas con fuerza
de ley que desarrollen la poltica pblica diferencial para las vctimas pertenecientes a
pueblos y comunidades indgenas en consulta con los pueblos tnicos a travs de
las autoridades y organizaciones representativas bajo los parmetros de la jurisprudencia
constitucional, la ley y el derecho propio
51
.
En diciembre 9 de 2011, el Gobierno nacional expidi el Decreto Ley 4633, por medio
del cual se dictan medidas de asistencia, atencin, reparacin integral y de restitucin
de derechos territoriales a las vctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades in-
dgenas. En este ordenamiento se estipula con amplitud que la reparacin integral del
derecho fundamental al territorio de los pueblos indgenas comprende el reconocimiento,
la proteccin y la restitucin de los derechos territoriales . Esta reparacin que debe
ser integral debe tambin incluir el saneamiento espiritual conforme a las tradiciones
culturales y ancestrales de cada pueblo, cuando al criterio de las autoridades tradiciona-
les dicho saneamiento sea necesario , atendiendo a la especial relacin colectiva y
espiritual que tienen los pueblos indgenas con su territorio. El ordenamiento de este
decreto ley contempla de manera amplia la responsabilidad del Estado para remediar
los requerimientos de las vctimas indgenas en las diferentes eventualidades que se
presenten, procurando: la defensa y respeto del territorio tradicional; el pronto resta-
blecimiento de las comunidades y sus miembros en el pleno y tranquilo dominio del
mismo; y asegurando espacios nuevos adecuados de asentamiento de las comunidades
y de sus miembros, si el retorno a su territorio tradicional resultare temporal o deni-
tivamente imposible.
51 La adopcin del Decreto 4633 de 2011, con fundamento en el artculo 205 de la Ley de vctimas,
fue solicitada por los indgenas ante la ausencia de la consulta legal que debi cumplirse para este ltimo
ordenamiento. Sin embargo, tal solicitud se cumpli en solidaridad con el universo de las vctimas de la
violencia, pero no como una frmula de aplicacin general en el futuro.
-263-
Anexo 4
Comentarios al Titulo III Formacin y Acceso a la Propiedad Rural. Captulo VIII Poltica
Integral para Grupos tnicos
Artculo 188. Grupos tnicos. Para los efectos de esta Ley, los grupos tnicos a los que se
reere el Art. 63 de la Constitucin, son los pueblos indgenas, las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales, palenqueras y del pueblo Rom.
Es importante establecer la diferenciacin entre comunidades negras y comunidades afro-
colombianas. En el numeral 5 del art. 2 de la Ley 70 de 1993, ambos conceptos no son
equivalentes. Dice el sealado numeral: 5. Comunidad negra. Es el conjunto de familias
de ascendencia afrocolombiana que poseen cultura propia, comparten una historia y
tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relacin campo-poblado, que
revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos tnicos.
Se ha reiterado, en la Sentencia T-823 de la Corte Constitucional, al cuestionar el ca-
rcter restrictivo que le otorga el Ministerio del Interior al concepto de comunidades
negras, que: () se opone a la nocin de comunidades negras adoptada por la juris-
prudencia constitucional ya que excluye a las comunidades negras que se encuentran
en proceso de titulacin, las que se encuentran asentadas en predios que no tienen la
naturaleza de baldos, aquellas en situacin de desplazamiento y las que se encuentran
en el rea urbana.
En el Auto 005 de 2009 emitido en desarrollo de la ST -025 de 2004, dijo la Corte: la
denicin de los miembros de las comunidades afrodescendientes, no puede fundarse
exclusivamente en criterios tales como el color de la piel, o la ubicacin de los miem-
bros en un lugar especco del territorio, sino en (i) un elemento objetivo, a saber,
la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo,
que les diferencien de los dems sectores sociales, y (ii) un elemento subjetivo, esto
es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como
miembros de la colectividad en cuestin.
En la ST-422 de 1996 se expone que: El factor racial es tan slo uno de los elementos
que junto a los valores culturales fundamentales y a otros rasgos sociales, que per-
miten distinguir e individualizar a un grupo tnico. De otra manera, se desvirtuara
el concepto de tolerancia y fraternidad que sustentan el principio constitucional del
pluralismo tnico y cultural.
-264-
Expresa la Corte Constitucional en la Sentencia C-169 de 2001: () El factor racial
debe estar acompaado de otros criterios objetivos, entiendo que al hablar del concepto
racial no se puede entender de forma estricta, en virtud de que Colombia es un Estado
multicultural donde el concepto raza pura no se ve aplicado como si lo es () el reco-
nocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se hace en funcin de
su raza, puesto que ello implicara presuponer que, en un pas con un grado tan alto
de mestizaje como lo es Colombia, existen an razas puras, lo cual es a todas luces
inaceptable, y llevara a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quines se deben
considerar de raza negra y quines no, para efectos de acceder a los benecios que
otorga esta ley; con ello, se retrotraera al Estado colombiano a la poca de las grandes
clasicaciones coloniales basadas en los distintos grados de mezcla de sangres, que sus-
tentaban un verdadero sistema de castas excluyentes, algo frontalmente incompatible
con una democracia constitucional.
Pargrafo. Salvo que expresamente se haga mencin de una norma de esta ley que no
haga parte de este Ttulo, slo sern aplicables a los grupos tnicos las disposiciones
especiales de este Ttulo.
El pargrafo resulta confuso y no permite entender lo que se quiso decir. Aparentemente
quiso decirse que a los grupos tnicos slo les sern aplicables las disposiciones de este
ttulo, salvo que en otros textos de la Ley se adopten otras disposiciones que expre-
samente indiquen que les son aplicables
52
. El texto de la Ley en sus diversos ttulos y
captulos consagra una serie de disposiciones que, si bien no hacen referencia directa
a los derechos sobre la tierra, s tienen que ver con programas y benecios que se pro-
pone cumplir el Estado a favor de los sectores campesinos, como pueden ser los de la
vivienda, la salud, la educacin, el mercadeo etc. Deber entenderse por lo dispuesto
en el pargrafo, que los integrantes de los grupos tnicos van a quedar excluidos de
estos benecios?
Pero otro aspecto, al margen de la posible exclusin de los grupos tnicos de los bene-
cios de toda la normatividad que trae el proyecto fuera del captulo IX, es que, de todas
maneras, la aplicacin de esta normatividad no les va a ser indiferente. Los pueblos in-
dgenas se encuentran inmersos en la realidad agraria global del pas y el cumplimiento
de proyectos en los territorios ajenos a los suyos y de polticas generales va a afectarlos
de todas maneras.
52 Si no fue esto lo que quiso decirse no se entiende qu fue. Pero si tal fue el propsito, la norma resulta
igualmente difcil de entender.
-265-
Artculo 189. Derechos Territoriales de los grupos tnicos. El Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural -Incoder adelantar los procedimientos administrativos de constitu-
cin, ampliacin, saneamiento y reestructuracin de Resguardos indgenas en benecio
de las respectivas parcialidades; y de constitucin, ampliacin y saneamiento de tierras
de las comunidades negras, con los baldos nacionales ocupados tradicionalmente por
ellas, o que constituyan su hbitat. Igualmente podrn constituirse Resguardos ind-
genas o tierras de las comunidades negras sobre los predios y mejoras adquiridas por
el extinto Incora, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- Incodeer, las entida-
des pblicas o privadas en su benecio y sobre las tierras de ocupacin comunitaria,
y aquellas de propiedad privada que sean cedidas por los titulares integrantes de los
grupos tnicos para la constitucin de los respetivos ttulos.
Al prrafo que antecede, se le observa: primero, que los conceptos de ampliacin, sa-
neamiento y reestructuracin deberan ser denidos. Aunque hay ya una relativa
comprensin de lo que puede entenderse por ampliacin y saneamiento, el caso de
la reestructuracin resulta an demasiado ambiguo; segundo, no est claro por qu
en este prrafo se excluye de la posibilidad de ser beneciarias del reconocimiento o
adjudicacin de tierras (baldas o ya adquiridas por el Estado o por otras entidades o
por las propias comunidades) a las comunidades de otros grupos tnicos diferentes de
las comunidades indgenas y negras; tercero, en el caso de las comunidades indgenas,
debera hacerse mencin de las tierras que varias de estas comunidades han adquirido
con dineros del Sistema General de Participaciones y que ahora aparecen a nombre de
algunos indgenas o de autoridades municipales.
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder estudiar las necesidades de
dotacin de tierras a las comunidades indgenas, negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, y podr adquirir mediante negociacin directa tierras o mejoras, o de-
cretar su expropiacin o recibir en donacin tierras que hagan parte del patrimonio de
entidades de derecho pblico, para dotar a los grupos tnicos que no las posean, cuando
la supercie donde estuvieren establecidas fuere insuciente, o para sanear las reas
de Resguardo o de tierras de comunidades negras, con el objeto de dar cumplimiento
a la funcin social y ecolgica de la propiedad. Estos programas estarn dirigidos a
garantizar la integridad tnica y cultural de los grupos tnicos, en cumplimiento de
la funcin social y ecolgica de la propiedad. Los predios y mejoras que se adquieran
para la ejecucin de los programas de constitucin, restructuracin, ampliacin y sa-
neamiento de Resguardos y dotacin de tierras a las comunidades indgenas; y para
la constitucin, ampliacin y saneamiento de las tierras de las comunidades negras,
as como para la constitucin de los campamentos de las Kumpany Rom; sern en-
-266-
tregados a ttulo gratuito a los cabildos o autoridades tradicionales indgenas, a las
juntas de consejos comunitarios de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales
y palenqueras y a la Kris Romany correspondiente, de conformidad con las normas
que las rigen, para que las administren y distribuyan de manera equitativa entre las
familias que requieren de ellas.
A este prrafo de la norma se le anota: primero, que no hay una redaccin armnica, ya
que en su encabezamiento para sealar los estudios que deber realizar el Incoder para
adquirir tierras, no menciona a las comunidades Rrom, aunque s las menciona ms
adelante entre las agrupaciones tnicas a las cuales se les puede hacer reconocimiento
de tierras; segundo, se seala que las tierras se podrn entregar a ttulo gratuito a los
cabildos o autoridades tradicionales indgenas, a las juntas de consejos comunitarios de
las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y a la Kris Romany
correspondiente, de conformidad con las normas que las rigen . Se sabe sobre las
normas que rigen a las comunidades indgenas y a las comunidades negras, pero cules
son las normas que rigen a las comunidades raizales, palenqueras y a la Kumpay Rom?
Se sabe cul es el rgimen legal de estas comunidades?).
Pargrafo 1. Los predios y mejoras adquiridas para efectos del presente artculo estarn
exentos del pago de impuesto predial, valorizacin y registro.
Hasta ahora el Gobierno nacional paga a los municipios el impuesto predial sobre las
tierras de los Resguardos. Estn exentos de pago los indgenas, pero no las tierras, ya
que buena parte de los ingresos de muchos municipios provienen del impuesto predial
de estas tierras. La norma, tal como se enuncia, parece eximir las tierras no slo de los
indgenas sino las que se adquieran o destinen para todos los grupos tnicos. Se privar
denitivamente a los municipios de estas rentas?
Pargrafo 2. Para asegurar la proteccin de bienes y derechos, el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural - Incoder podr adelantar procedimientos de claricacin de la
propiedad y delimitacin de las tierras de los grupos tnicos.
Como la disposicin del pargrafo habla de un procedimiento administrativo no previsto
hasta ahora, la ley debera anunciarlo autorizando al Gobierno para dictarlo.

Artculo 190. Reestructuracin de los Resguardos de origen colonial. El Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural Incoder reestructurar los Resguardos de origen
colonial, previa claricacin sobre la vigencia legal de los respectivos ttulos, con las
-267-
tierras posedas por los miembros de la parcialidad a ttulo individual o colectivo, y los
predios adquiridos o donados a favor de la comunidad por el extinto Incora, el Incoder u
otras entidades y con los predios cedidos por miembros de la comunidad para el efecto.
El trmino de reestructuracin debe ser aclarado desde el punto de vista jurdico. Con
la reestructuracin no se trata de claricacin de los ttulos de un Resguardo, de adquirir
unos predios de particulares por parte del Incoder, y ste, con las tierras del Resguardo
colonial y las adquiridas, constituir un Resguardo nuevo, como ha acontecido en varios
casos. Esto no sera reestructuracin sino una ampliacin. En la prctica, por la va de la
reestructuracin as entendida, se pierde la tradicin de los documentos que acreditaban
el carcter legal de Resguardo de origen colonial. Por ejemplo: qu acontecera con la
mayora de los 53 Resguardos coloniales que hoy perviven con sus ttulos en regla? Si
se compran nuevas tierras y se les transeren, dejan de ser coloniales?
Artculo 195. Participacin de los grupos tnicos en programas de acceso a tierras y
programas de desarrollo rural. Las familias pertenecientes a grupos tnicos que se
hallen en condicin de desplazamiento o mendicidad, podrn participar en programas
de acceso a tierras establecidos en esta ley. Dichos programas tendrn un enfoque di-
ferencial tnico y sern formuladas de manera conjunta con las autoridades de dichos
grupos tnicos.
El enunciado del artculo habla de programas de acceso a tierra y programas de desa-
rrollo rural. En el texto del artculo, en cambio slo se habla de programas de acceso a
tierras establecidos en esta ley. El Decreto Ley 4611 de 2011 sobre reparacin integral
y de restitucin de derechos territoriales a las vctimas pertenecientes a los pueblos y
comunidades indgenas, habla en forma extensa sobre el tema de derechos territoriales
de los indgenas (comunidades e individuos) vctimas del desplazamiento. Tal vez de-
bera sealar el artculo 190 del Proyecto de Ley de Tierras que la dotacin territorial a
estos indgenas se cumplira con sujecin a dicho Decreto Ley. El artculo 190 habla de
que los programas de tierras para indgenas desplazados o mendigos sern formuladas
de manera conjunta con las autoridades de dichos grupos tnicos, pero sucede que esto
no siempre es posible, porque muchos de estos indgenas no se encuentran sometidos
a ninguna autoridad indgena. Este punto debera aclararse.

Artculo 196. Planes de Ordenamiento, Administracin y Manejo Territorial de los grupos
tnicos. El Ministerio de Agricultura, el Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural - Incoder apoyar la formulacin y ejecucin autnoma de planes
de ordenamiento, administracin y manejo territorial para los grupos tnicos.
-268-
El propsito de este artculo constituye un asunto de especial inters para los grupos
tnicos en general y, de modo especial, para los pueblos indgenas y las comunidades
negras. Pero resultara necesario que el artculo dijera con qu medios y recursos se
concretara el apoyo anunciado.
Pargrafo. En los casos de superposicin entre un rea Protegida del Sistema de Parques
Nacionales Naturales o una Zona de Reserva Forestal y un Resguardo indgena y/o
colindancia con un territorio colectivo de comunidades negras, tambin se tendrn en
cuenta los objetivos de conservacin del rea Protegida.
Este pargrafo, tal como est, resulta tan obvio que tal vez podra omitirse. La materia
que s debera abocarse, aunque probablemente no tratndose del tema del que se ocupa
el artculo 191, sino en lo que tiene que ver con el tema de los derechos territoriales de
los indgenas, es la que corresponde a la denicin clara de los derechos de los indgenas
en las tierras traslapadas con parques naturales, y la que corresponde a la denicin del
rgimen prevalente que debe aplicarse para la administracin de estas reas.
Artculo 192. Cumplimiento de la funcin social y ecolgica de la propiedad. Los
Resguardos indgenas, las tierras de comunidades negras y los campamentos de las
kumpay Rom, quedan sujetas al cumplimiento de la funcin social y ecolgica de la
propiedad. El uso, conservacin, aprovechamiento y explotacin de las mismas debe-
r adelantarse con arreglo al pluralismo jurdico, a las normas vigentes sobre estas
materias establecidas en el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Proteccin al Medio Ambiente, la legislacin indgena, la ley de origen y las dems
disposiciones que regulen la materia.
La norma de este artculo es clara y puede resultar til como una gua para el gobierno y
administracin de los territorios de los pueblos y comunidades tnicas. Debe apuntarse,
s, la conveniencia de que la materia de cumplimiento de la funcin social y ecolgica
que deben acreditar los territorios reconocidos a estas agrupaciones, constituye una res-
ponsabilidad que se deriva de la condicin de los titulares del dominio sobre las tierras.
No debe ser una exigencia para el reconocimiento de dicha propiedad o dominio por
el Estado. Por lo menos en el caso de los indgenas, es claro que el derecho que tienen
a que el Estado les reconozca el dominio de las tierras es un derecho incuestionable,
no sometido a condicin alguna. La responsabilidad de cumplir con la funcin social y
ecolgica empieza cuando se entra a ser titular del dominio. Tal como est consagrado
actualmente en los procedimientos, no aporta ningn benecio y se ha convertido en
un factor de dilacin de los trmites.
-269-
Artculo 193. Seguimiento y control al cumplimiento de la funcin social y ecolgica
de la propiedad. Los cabildos y autoridades tradicionales de los pueblos indgenas, las
juntas de los consejos comunitarios y Kris de las Kumpay Rom informarn, a solicitud
del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder, sobre el uso, aprovechamien-
to y conservacin de los predios y mejoras adquiridas por el Incoder en su benecio.
Para hacer seguimiento y control al cumplimiento de la funcin social y ecolgica de
la propiedad de estas reas, Incoder y las autoridades tnicas harn visitas e informes
peridicos, y en caso del arrendamiento a terceros o ventas ilegales a particulares se
tomarn conjuntamente decisiones tendientes a la redistribucin equitativa de dichas
reas, sin perjuicio de las acciones legales que corresponda adelantar para restablecer
la propiedad colectiva indebidamente enajenada.
Lo preceptuado en este primer prrafo del artculo 193 est claro y resulta conveniente.
Siempre en el entendido de que se trata de una vericacin una vez que se ha hecho el
reconocimiento a las comunidades del dominio sobre la tierra.
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder vericar y certicar el cum-
plimiento de la funcin social de la propiedad en las tierras asignadas a los grupos
tnicos, y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuando se trate de los
procesos administrativos de ampliacin de los Resguardos indgenas o de las tierras
de los grupos tnicos, lo relacionado con la funcin ecolgica, todo ello de conformidad
con los previsto en el artculo 58 de la Constitucin Poltica, la Ley 99 de 1993 y dems
disposiciones concordantes.
La C.P. en su artculo 58 establece efectivamente que: La propiedad es una funcin
social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funcin ecolgica. La
Ley 99 de 1993, tambin citada en el segundo prrafo del artculo 193, dice, en efecto,
en su artculo 107: En los trminos de la presente Ley el Congreso, las Asambleas y
los Concejos municipales y distritales, quedan investidos de la facultad de imponer
obligaciones a la propiedad en desarrollo de la funcin ecolgica que le es inherente.
Est claro, tanto en la C.P. como en el artculo 107 de la Ley 99, que la funcin social
la funcin social y ecolgica le es inherente a la propiedad cuando el Estado la ha re-
conocido, no antes. Lo que se est exigiendo en las normas actualmente vigentes a los
indgenas, es el cumplimiento de estas funciones a las simples expectativas.
Artculo 193. Seguimiento y control al cumplimiento de la funcin social y ecolgica
de la propiedad. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder vericar y
certicar el cumplimiento de la funcin social de la propiedad en las tierras asignadas
-270-
a los grupos tnicos, y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuando se
trate de los procesos administrativos de ampliacin de los Resguardos indgenas o de
las tierras de los grupos tnicos, lo relacionado con la funcin ecolgica, todo ello de
conformidad con los previsto en el artculo 58 de la Constitucin Poltica, la Ley 99 de
1993 y dems disposiciones concordantes.
Los cabildos y autoridades tradicionales de los pueblos indgenas, las juntas de los conse-
jos comunitarios y autoridades de la Kris de las Kumpany Rom informarn, a solicitud
del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder, sobre el uso, aprovechamien-
to y conservacin de los predios y mejoras adquiridas por el Incoder en su benecio.
Incoder y con las autoridades tnicas harn visitas e informes peridicos, y en caso de
arrendamiento a terceros o ventas ilegales a particulares se tomarn conjuntamente
las decisiones legales que corresponda adelantar para restablecer la propiedad colectiva
indebidamente utilizada o enajenada.
Artculo 194. Intervencin del Ministerio Pblico. El Ministerio Publico, a travs de
la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, harn seguimiento
y control a los procesos de constitucin, ampliacin y saneamiento de Resguardos
indgenas, as como a la titulacin, ampliacin y saneamiento de las tierras de comu-
nidades negras y titulacin de los campamentos de las Kumpany Rom de los territorios
colectivos para otros grupos tnicos, a n de garantizar el debido proceso y la vigencia
de los derechos fundamentales individuales y colectivos.
La Procuradura tiene competencias de control y no las otras instituciones.
Examen - Articulado General de La Ley
Artculo 5. Principios para el Desarrollo Rural con Enfoque Territorial.
Los principios sobre los cuales se fundamenta el desarrollo rural con enfoque territorial
son los siguientes: ()
3. Heterogeneidad: El desarrollo rural reconocer la diversidad biolgica, las diferencias
geogrcas sociales y econmicas, as como la riqueza tnica y cultural de los territorios
para implementar acciones ms efectivas e incluyentes.
Dice que entre los criterios que deben orientar el desarrollo con enfoque territorial que
seala la ley, se encuentra el reconocimiento de la: 3. Heterogeneidad: El desarrollo
rural reconocer la diversidad biolgica, las diferencias geogrcas, sociales y econmi-
-271-
cas, as como la riqueza tnica y cultural de los territorios para implementar acciones
ms efectivas e incluyentes. Se entiende, entonces, que este tipo de desarrollo se
extiende tambin a los territorios indgenas? As parece, pero entonces se contradira
con la disposicin que trae la misma ley en el pargrafo del artculo 190 del capitulo
sobre grupos tnicos.
Se propone
3. Heterogeneidad: El desarrollo rural reconocer la diversidad biolgica, las diferencias
geogrcas, sociales y econmicas, as como la riqueza tnica y cultural presente en los
territorios para implementar acciones ms efectivas e incluyentes.
En los territorios, no de los territorios.
Artculo 40. Enfoque Diferencial. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a
travs de los instrumentos de poltica sectorial promover un enfoque diferencial de
gnero, en la ejecucin de planes, programas y proyectos de desarrollo rural, formali-
zacin y restitucin de tierras.
Sin duda este principio debera tener alguna aclaracin cuando se adelante programas
con mujeres en comunidades indgenas, donde el enfoque de gnero debera tomar en
cuenta las condiciones particulares de las culturas indgenas.
Artculo 40. Enfoque Diferencial. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a
travs de los instrumentos de poltica sectorial promover un enfoque diferencial de
gnero, en la ejecucin de planes, programas y proyectos de desarrollo rural, formaliza-
cin y restitucin de tierras, en interaccin con las autoridades propias del pueblo ind-
gena sujeto del proyecto particular, a n de proteger la perspectiva de gnero propia de
cada pueblo que deber darse a conocer por las autoridades indgenas correspondientes.
Artculo 77. Gestin del conocimiento. Las actividades de gestin del conocimiento
que conancie el Fondo Nacional de Desarrollo Rural deben incluir sistematizacin
e intercambio de conocimientos, mejores prcticas y experiencias de desarrollo de
comunidades rurales, capacitacin en metodologas de acompaamiento integral, el
desarrollo de capacidades de las comunidades rurales. Tambin debern incluir pro-
yectos de uso y apropiacin social de TICs para comunidades rurales que contemplen
la formacin digital, el desarrollo de contenidos digitales interactivos especiales y la
activacin de redes virtuales de intercambio y aprendizaje.
-272-
Se contempla en este grupo de comunidades a las comunidades indgenas?
Debe incluirse a las comunidades indgenas.
53
Artculo 126. La estrategia para el ordenamiento de la propiedad y uso de las tierras
rurales denir las metas para su desarrollo en los niveles nacional y se constituye en
el numeral 5 de las determinantes de ordenamiento territorial previstos en el artculo
10 de la Ley 388 de 1997.
Qu pasar con los Resguardos indgenas que no estn incluidos en la Ley 388 de 1997?
Artculo 145. Extincin del dominio por incumplimiento de la funcin social y ecolgica
de la propiedad. Establzcase a favor de la Nacin, en cumplimiento del artculo 58 de
la Constitucin Poltica de Colombia, la extincin del derecho de dominio o propiedad
sobre los predios rurales en los cuales se deje de ejercer la posesin agraria, en los tr-
minos de esta ley, durante cinco (5) aos continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito,
o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservacin, mejoramiento
y utilizacin racional de los recursos naturales renovables y las de preservacin y res-
tauracin del ambiente. (...)
Un Resguardo que no cumple con la explotacin econmica a la luz de la cultura occi-
dental, pero que est explotado acorde con sus usos y costumbres, puede ser objeto de
extincin del dominio privado? Aunque a nuestro juicio para los Resguardos indgenas
no opera la extincin del dominio, en ninguna situacin, tal vez sera aconsejable hacer
la aclaracin en el artculo
.54
Artculo 166. Gratuidad de las certicaciones solicitadas por autoridades de grupos
tnicos. La expedicin de certicaciones a solicitud de las autoridades de los grupos
tnicos (autoridades tradiciones, cabildos y asociaciones de autoridades tradicionales
y cabildos indgenas o juntas de los Consejos Comunitarios reconocidos legalmente,
o autoridades de las Kumpany Rom - gitanas), ser gratuita de conformidad con lo
establecido en las legislaciones tnicas especiales vigentes.
Este artculo debera estar en el captulo VIII
55
53 El proyecto Embera de Caldas trabaja proyectos agrcolas mediante el intercambio de conocimientos.
54 Los Uwa, por ejemplo, cuidan el bosque y no lo explotan econmicamente. Ser que puede ser objeto de
extincin de dominio?
55 El Articulo 163.
-273-
Artculo 213- 8 Prohibiciones para adjudicacin de baldos. No sern adjudicables los
terrenos baldos que se hallen en las siguientes situaciones:
.
7. Los territorios baldos donde se encuentren asentadas tradicionalmente comunidades
tnicas, de acuerdo con certicacin expedida por el Ministerio del Interior.
La frmula no resulta convincente, teniendo en cuenta que difcilmente los funcionarios
de ese Ministerio podrn dar cuenta de los asentamientos de los indgenas en los lla-
mados baldos del pas. Adems, parece arriesgado dejar la nica opcin de informacin
sobre esta materia tan delicada en cabeza de una sola entidad.
-275-
Territorios para el desarrollo
de las sociedades
y economas campesinas*

Absaln Machado
Carlos Salgado
Sandra Naranjo
*Este artculo fue elaborado para
la Comisin de Seguimiento a la
Forzado. Cont con el apoyo de la
Embajada del Reino de los Pases
Bajos y la Cooperacin Alemana GIZ.
Los contenidos de este artculo no
compromete la opinin de la GIZ.
Contenido
277
279
284
284
286
290
294
297
303
308
311
313
320
345
358
364
Introduccin
Enfoque. Transformaciones territoriales en sociedades
campesinas
Estado del arte de la discusin sobre el campesinado
Las preocupaciones latinoamericanas
Las discusiones en Colombia
Cambios recientes ms signicativos en territorios con presencia
campesina
Los impactos de las transformaciones territoriales
Principales proyectos identificados de transformacin territorial
La persistencia del campesinado
Ampliacin y transformacin de identidades campesinas
Lineamientos de poltica que permiten construir un proyecto de
desarrollo rural que reconozca al campesinado como un actor
relevante
La visin y las propuestas de gremios, tcnicos y academia
Propuestas temticas de poltica a favor del campesinado
La organizacin campesina necesaria en estos tiempos
Reexiones nales
Bibliografa
-277-
Introduccin
Este documento es el Informe Final de una consulta realizada con diversos actores
relacionados con el mundo rural, en particular, con organizaciones del campesinado.
Se elabor por solicitud de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre
El objetivo de la consulta es denir unos lineamientos de poltica a partir de la iden-
ticacin y caracterizacin de territorios o corredores geogrcos en los cuales tiene
presencia el campesinado para construir, a partir de ellos, criterios ms nos sobre
su papel en el desarrollo rural. Para cumplir con el propsito, se indag sobre los
siguientes aspectos:
Identificacin y caracterizacin de una muestra de territorios o corredores
geogrficos con presencia campesina.
Caracterizacin del papel de las mujeres en las experiencias identificadas.
Alcances institucionales de una propuesta de poltica a favor del
campesinado.
Lineamientos de poltica que permitan construir un proyecto de
desarrollo rural en el que el campesinado sea un actor reconocido y
relevante.
Para el efecto, se realizaron seis (6) talleres locales con organizaciones no
gubernamentales, organizaciones campesinas y programas universitarios
signifcativos que han acompaado procesos de consolidacin de organiza-
ciones campesinas, en las siguientes ciudades: Cartagena, Bucaramanga, Buga,
Manizales, Pasto y Villavicencio; un (1) taller en Bogot con organizaciones cam-
pesinas regionales; un (1) taller con gremios y organizaciones de la empresa privada
que tienen vnculos con campesinos; un (1) taller con dos delegados de Corpoica; entre-
vistas a profundidad a especialistas en el tema, y la elaboracin de tres (3) documentos
-278-
cortos sobre la perspectiva del campesinado dentro de la poltica macroeconmica, la
seguridad alimentaria y los desafos actuales de las organizaciones campesinas.
El documento est organizado en torno a cinco puntos. El primero, relacionado con
el enfoque de trabajo, que est ligado a dos aspectos: las transformaciones territo-
riales como factor que estructura de una forma particular la actividad local, y la
pertinencia de contar con las lecturas, miradas y percepciones del campesinado
y organizaciones que estn ligada con su quehacer.
El segundo punto presenta una sntesis del estado del arte de la discusin
sobre el campesinado, relacionando tanto las discusiones latinoamericanas
como las colombianas.
El tercer punto trata sobre los cambios recientes ms signicativos en algu-
nos de los territorios con presencia campesina, con nfasis en los impactos de
estas transformaciones, los principales proyectos que estn defniendo los
cambios, la persistencia del campesinado y la incidencia en sus identidades.
El cuarto punto, refere a los lineamientos de poltica que permiten cons-
truir, desde las percepciones campesinas, un proyecto rural que al reconocer-
le como un actor relevante, desarrolle acciones armativas para consolidar
su presencia en el campo. Se tiene presentes las visiones y propuestas de
gremios, tcnicos y sectores de la academia, as como las propuestas temticas
propias de lderes que participaron en las consultas, con especial nfasis en las
tareas que debe abordar en estos tiempos la organizacin campesina, recono-
ciendo algunas refexiones sobre zonas de reserva campesina, zonas de reserva
alimentaria y los ejes que motivan la reorganizacin programtica campesina.
Por ltimo, unas refexiones fnales que sintetizan los rasgos generales de este
trabajo, a juicio de los autores. En particular, queda una gran preocupacin por la
manera como las transformaciones territoriales estn amenazando la existencia
misma del campesinado, sin que el Estado oriente una poltica que detenga estos
cambios, al menos, hasta tanto se discutan sus impactos y conveniencia, o se detenga
a escuchar y analizar las propuestas campesinas para un desarrollo rural que genere
ms igualdad y democracia.
Los investigadores agradecen a varias personas y organizaciones que apoyaron la coor-
dinacin y realizacin de las actividades regionales: Gabriel Urbano de la CDS; Jorge
-279-
Castellanos de la Corporacin Compromiso; Erminsu Pabn del IMCA; Diego Narvez
del Programa de Doctorado en Estudios Territoriales de la Universidad de Caldas; Henry
Barco del Centro de Estudios Sociales La Gotera y Cristbal Lugo del Observatorio del
Territorio de Unillanos. No obstante el inmenso aporte de estas personas, sus equipos
de trabajo y participantes, nos corresponde la responsabilidad por los resultados de
este Informe.
Enfoque. Transformaciones territoriales en sociedades campesinas
Este trabajo se ha realizado a partir de la necesidad de tener una propuesta parcial
de desarrollo rural que piense un proyecto en el cual el campesinado tenga un rol
importante. El campesinado puede ser generador de alimentos, bienes ambien-
tales, recursos pblicos, democracia, relaciones y redes sociales, conocimientos,
mercados, y un sujeto muy importante para constituir un modelo de desarrollo
equitativo y sostenible. Frente a los enfoques actuales, en este trabajo se parte
de uno centrado en la poltica de reconocimiento, que piensa al campesinado
como un sujeto social que produce para s mismo y para la sociedad; no se le
considera ni en condiciones de subordinacin laboral ni doblegado por las po-
lticas de subsidiariedad. Quiere esto decir que se necesita un tipo de polticas,
normas, acciones e instituciones que desmonten la desigualdad socio cultural
sobre la cual se han estructurado los discursos y prcticas que desvalorizan y
agreden al campesinado.
Si el campesinado puede ser productor de bienes y recursos diversos, surgen las
siguientes preguntas: Cules, dnde, por cunto tiempo? Se requiere un desarro-
llo que promueva una economa productora de alimentos para el mercado interno
y externo, que tenga como uno de sus pilares al campesinado? Qu territorios para
consolidarlos como sociedad? Qu tipos de tecnologas les son ms anes? Qu grados
de autonoma de sus organizaciones? Qu articulaciones con la sociedad, el Estado y
el empresariado?
Una de las caractersticas bsicas del campesinado es su heterogeneidad; es decir, cam-
pesinos y campesinas con diferentes capacidades para llevar adelante las relaciones
sociales y de produccin. Incluso, se entienden las capacidades en un sentido operativo,
menos complejo que aquellas ligadas a grados de libertad para la toma de decisiones
y formas de funcionar. Se requiere entonces hacer un ejercicio de reconocimiento de
esta heterogeneidad para garantizar su acceso a recursos pblicos, activos econmi-
cos, empoderamiento poltico y legal, que permita incrementar sus potencialidades.
-280-
La heterogeneidad tambin lo es por cultura, edad y sexo, espacios, y en cada uno de
estos campos es necesario desarrollar acciones amplias de discriminacin positiva, en
el sentido de no pretender formar un nico campesinado que se sintetice en un tipo
particular de agente productor. Hoy da, por ejemplo, en las polticas gubernamentales,
el ideal buscado es el de pequeo productor que hace trnsito a empresario.
Se puede argumentar que los gobiernos han desarrollado programas para incidir en los
diferentes rdenes en que se expresa la heterogeneidad, buscando favorecer la inclusin
del campesinado. Pero el problema est en que, usualmente, los gobiernos han entendido
el desarrollo rural como una poltica de compensacin para grupos del campesinado que,
en general, slo busca ser paliativa de la pobreza, y que funciona paralela a la poltica
de crecimiento econmico sectorial agropecuario diseada para el empresariado. Esta
forma de entender el desarrollo rural no suele estimar al campesinado como un sujeto
valioso para la vida social, poltica y econmica.
La combinacin entre esta forma de entender el desarrollo y la poltica para el creci-
miento permite comprender el comportamiento del Estado frente al campesinado, bien
sea que prime el inters de fortalecer sistemas de produccin de alimentos o ampliar la
frontera agropecuaria. En otras palabras, la poltica estatal se ha caracterizado por lgicas
de integracin parcial de unos sectores del campesinado al modelo convencional, que
operan alternas a lgicas de desvalorizacin relativa de otros sectores campesinos. Las
lgicas del primer tipo conceden ciertos derechos ciudadanos, en tanto las de segundo
tipo tienden a negarlos.
Esta propuesta busca entonces responder a las preguntas: dnde, cmo y con qu tipo
de redes y lineamientos de poltica se puede estabilizar a poblaciones campesinas bajo
parmetros de calidad de vida y equidad?
Para el efecto, este Informe Final se fundamenta en las relatoras de las consultas rea-
lizadas, que se clasifcan as:
R1: Montes de Mara, consulta realizada el 28 de junio en Cartagena, sede de la
Corporacin Desarrollo Solidario CDS-.
R2: Santander y Magdalena Medio, consulta realizada el 5 de julio en Bucaramanga,
sede de la Corporacin Compromiso.
-281-
R3: Valle y norte del Cauca, consulta realizada el 6 de septiembre en Buga, sede del
Instituto Mayor Campesino IMCA-.
R4: Eje Cafetero, consulta realizada el 22 de agosto en Manizales, sede del Doctorado
en Estudios Territoriales de la Universidad de Caldas.
R5: Nario-Putumayo, consulta realizada el 25 de octubre en Pasto, sede del Centro
de Estudios Sociales La Gotera.
R6: Meta, consulta realizada el 8 de noviembre en Villavicencio, sede del Observatorio
del Territorio de la Universidad de los Llanos.
Como complemento, se realizaron talleres de trabajo con miembros del equipo tcnico
de Corpoica, con gremios del sector y con organizaciones campesinas de carcter nacio-
nal y regional, y se contrataron tres artculos cortos relacionados con la problemtica
campesina
1
.
Este Informe se fundamenta entonces en las percepciones, opiniones y anlisis
realizados por especialistas en el tema que fueron convocados a las consultas,
as como en las de actores que trabajan en proyectos de orden rural y que, en
consecuencia, conocen el estado de las regiones y territorios, el impacto de las
polticas y la situacin del campesinado. Estas percepciones y valoraciones
son una herramienta de trabajo muy til, complementarias a los estudios
acadmicos, en situaciones en las cuales la informacin disponible es pre-
caria y la aplicacin de estudios de caso o encuestas representa unos costos
muy elevados. Lo realmente importante es el conocimiento acumulado como
resultado de ejercicios prcticos y analticos sobre la situacin del campesi-
nado y los territorios donde hace presencia.
Por la trayectoria reciente del campesinado y por las transformaciones que
se estn presentando en los territorios, un trabajo basado en percepciones
y valoraciones despierta diferentes reacciones que resultan tanto de la expe-
riencia prctica de quien emite opiniones, como del contexto en el cual se da la
conversacin. La poltica para lo rural es hoy una especie de rompecabezas, en el
1 Gonzlez, Jorge Ivn. Perspectiva sobre el campesinado en el actual contexto econmico y de mercados
y el papel que puede jugar, teniendo en cuenta la situacin actual en cuanto al desarrollo rural, Mmeo 2012.
Tolosa, ngel. Perspectivas Organizativas del Campesinado, Mmeo 2012. Briceo, Luis Hernando. Perspectiva
del Campesinado en el Desarrollo de Programas de Seguridad Alimentaria.
-282-
sentido que, mientras los gobiernos manifestan en sus planes querer apoyar cambios
territoriales, los territorios estn siendo transformados aceleradamente por prcticas
empresariales y actores que usualmente no se tipifcan como rurales por ejemplo, los
relacionados con la minera o las zonas francas-, de tal manera que los proyectos en
ejecucin o que se planean ejecutar pueden terminar siendo parte de otro juego sobre
el cual no se tiene control local.
Esta situacin tiene expresiones tan tensas, que un investigador de la Corporacin
Compromiso de Bucaramanga [R2], habl de la relativizacin de la propiedad como
garanta de permanencia y acceso a la tierra, queriendo decir con ello que la propiedad
como la forma ms segura de relacin con la tierra, que hasta ahora haba planteado
el ordenamiento jurdico de la sociedad occidental, en el estado actual del modelo de
desarrollo, se relativiza de una forma que pierde toda prelacin frente a derechos cons-
tituidos desde fuera del territorio sobre el subsuelo. Esta relativizacin se traduce en
que, si se mira el mapa actual del departamento de Santander, un alto porcentaje de la
cordillera est solicitada en concesin para la explotacin de recursos mineros, pano-
rama frente al cual el investigador se pregunta para qu sirve la propiedad?. En un
pas como Colombia, esta relativizacin puede materializarse en nuevos escenarios o
formas de despojo.
Indagar por los territorios potenciales para estabilizar al campesinado puede leerse, en-
tonces, a juicio de un campesino de Anserma Caldas- [R4], como patadas de ahogado,
porque todos los gobiernos de turno hablan del campo pero ninguno hace nada. Seala
que el campesino no ha sido considerado favorablemente en las polticas, incluso bajo
la circunstancia muy particular que an no se han inventado una mquina que haga
maz, yuca o caf. Desde su punto de vista coloquial, el campo ahora solo lo ven para
pelarlo con la explotacin minera. Desde esta perspectiva, se expresa cierto escepti-
cismo frente a la posibilidad de que cambien las cosas para el campesinado, puesto que
cuando se habla de lo rural en este pas se lo hace para hacer promesas y ganar ciertos
adeptos, pero nunca para proponer transformaciones benfcas y alternativas que me-
joren la calidad de vida de los campesinos y habitantes rurales.
Bajo la misma mirada escptica, se estim que la invitacin a estas consultas para iden-
tifcar formas de defensa de los territorios campesinos no hace otra cosa sino generar
expectativas en regiones que an sufren las inclemencias del conficto armado y en
donde se ven muy lejanas las oportunidades de cambio, como en el caso de los Montes
de Mara [R1]. Esta crtica se hace teniendo a la mano un ejemplo contundente: a dos
aos de la propuesta de constitucin de la Zona de Reserva Campesina -ZRC- para los
-283-
Montes de Mara, sta an no se ha confgurado. La poltica sectorial gubernamental
enfoc a los Montes como productor de palma, cacao y forestales, sin pensar espacios
para el campesinado. Entonces, cmo generar expectativas al campesinado al pregun-
tarse cul es su lugar en este territorio, si las tierras de los Montes de Mara siguen en
disputa?
Igualmente crtico, un delegado de la zona del Catatumbo [R2] manifesta que situar al
campesino solo en unas zonas puede llevar a hablar de parqueaderos de campesinos,
un lugar donde se les agrupa, pero, a su juicio, para dar continuidad al desarrollo de
los proyectos de palma y mineros como ocurre, por ejemplo, con la Zona de Reserva
Campesina del Catatumbo.
En contraste, otros comentarios resaltaron que este es un momento en el que pueden
abrirse las puertas al campesinado para hacer sus propuestas y que, en esa medida, la
discusin no es solo pertinente, sino necesaria [R1] [R2] [R3] [R4] [R5] [R6].
Es probable que una de las difcultades para avanzar en una conversacin sobre terri-
torios campesinos se deba a que, en general, las organizaciones campesinas no tienen
desarrollado en su imaginario un concepto de territorio como lo tienen las comunidades
tnicas, no obstante ejercer controles sobre sus territorios. Es claro que no siempre cuen-
tan con unas defniciones concretas para defender un proyecto territorial [R1], quiz
con la excepcin de las organizaciones que promueven las zonas de reserva campesina,
porque el campesinado se mueve en crculos espaciales ms amplios o trayectorias ms
largas en distancia.
Pero los espacios donde el campesinado se manifesta tienen mucho valor, pues se tie-
ne inters por transformar la realidad. Para un campesino de Caldas, gran parte de la
difcultad est en que, para el caso especfco del eje cafetero, hay un problema cultural,
porque la gente no busca otras opciones para cultivar comida, que es lo que se necesi-
ta; tampoco participa en escenarios donde se discute y se decide el futuro del campo.
Entonces, los espacios de debate son importantes porque hay que disear formas para
que el campesinado participe ms, porque la gente como que ya no se preocupa ni por
s misma, menos por su entorno ni por el contexto en el que vive [R4].
Reconociendo la importancia del tema y la potencialidad que tiene consolidar los espa-
cios para el campesinado, cabe formular la pregunta si dados estos cambios tan acelera-
dos que se observan en los territorios, hay posibilidades de que los escenarios rurales
se transformen en un futuro a favor del campesinado [R4].
-284-
Estado del arte de la discusin sobre el campesinado
Las preocupaciones latinoamericanas
Los estudios recientes sobre el tema campesino y la agricultura familiar (AF) en Amrica
Latina muestran una preocupacin sobre la medicin cuantitativa de este grupo en di-
versos pases, precedida de una discusin sobre el concepto mismo. No hay un acuerdo
entre los acadmicos sobre la denicin de agricultura familiar y menos sobre el cam-
pesinado. La tendencia es hacia el establecimiento de una categorizacin que permita
mediciones para efectos de la poltica pblica, tanto de desarrollo rural como de combate
a la pobreza.
Eduardo Baumesteir [2012] anota la falta de claridad terica en el uso de defniciones y
tipologas normativas, y recoge diversas defniciones sobre la agricultura familiar que
giran todas alrededor del concepto universal de el agricultor familiar es todo aquel
sujeto que vive en el medio rural y trabaja en la agricultura junto con su familia. Y en
trminos prcticos, asimila el concepto al de trabajadores agrcolas por cuenta propia
ocupados principalmente en la agricultura, y los pequeos empleadores con un mxi-
mo de dos asalariados empleados; incluye a los asalariados con actividad secundaria en
pequeas parcelas agrcolas. Igualmente menciona la tendencia a una tipologa de tres
grupos: agricultura familiar de subsistencia, granjas familiares excedentes con capa-
cidad de ampliarse, y granja familiar en transicin (accede a recursos sin excedentes).
Su trabajo se centra en analizar la agricultura familiar en Centroamrica.
En un estudio elaborado para el BID y la FAO, Soto et al. [2007], asume tambin la
categora de agricultura familiar para seis pases y se aproxima a una cuantifcacin,
con una discusin sobre los posibles impactos de los Tratados de Libre Comercio sobre
este tipo de agricultores, y avanza en algunas recomendaciones de polticas. Este estudio
adopt el criterio de la preponderancia del uso del trabajo familiar, o la categora de los
cuenta propia que trae la Encuesta de Hogares para Colombia, Ecuador y Nicaragua.
En el caso de Brasil, Mxico y Chile se us el criterio de los tamaos de las explotaciones
(censos agropecuarios). Lo cual muestra las difcultades de hacer comparaciones.
Este estudio del BID y la FAO sugiri una tipologa de Agricultura Familiar (AF) en
tres categoras: agricultura familiar de subsistencia (AFS), agricultura familiar en tran-
sicin (AFT) y agricultura familiar consolidada (AFC) con el fn de diferenciar el tipo
de polticas pblicas segn los activos disponibles y la capacidad de generar excedentes.
-285-
Schneider y Escher [2012] revisan la literatura sobre el tema en Amrica Latina e iden-
tican dos tipos de estudios: los de carcter normativo, centrados en la identicacin,
caracterizacin y cuanticacin de las agriculturas familiares, y los de tipo operacional
con preocupacin conceptual y analtica. Igualmente revisan la preocupacin por las ti-
pologas para diferenciar y recoger la heterogeneidad existente. Adoptan la idea general
de que agricultor familiar es todo aquel sujeto que vive en el medio rural y trabaja en
la agricultura junto con su familia, anotando que esa categora se asimila a la de cam-
pesino como construccin poltica, y como una nueva categora de estraticacin social.
Estos dos autores avanzan en la discusin proponiendo la nocin de estilos de agricul-
tura que sugiere Ploeg [1993, 1994, 1995, 2003]
2
entre la forma campesina y la forma
empresarial. Tambin usan el concepto de grupo en una formacin social como modo de
vida especfco que corresponde a una forma social de producir y una forma de organi-
zacin de las relaciones sociales que es su sociabilidad. Defnen por ello la Agricultura
Familiar ante todo como una forma social de produccin y organizacin del trabajo.
De all derivan una propuesta de cuatro estilos de agricultura:
Agricultura Familiar Campesina (produccin domstica de subsistencia PDS)-
Agricultura familiar Campesina Mercantilizada (pequea produccin de
mercancas PPM, que no acumula)-
Agricultura Familiar Empresarial (produccin simple de mercancas
OOM)-
Agricultura Patronal Empresarial (produccin capitalista de mercancas
PCM)-
Hazell et al [2007] desde el IFPRI, muestran la preocupacin por la gene-
racin de ms y mejores ingresos para los pobres rurales, y reivindican la
agricultura como clave para aliviar la pobreza, siendo entonces prioritaria
la atencin a los pequeos agricultores frente a los grandes. Sugieren una
agenda de polticas para los pequeos con tres elementos centrales: a) ambiente
macro favorable, bienes pblicos, y una buena gobernanza, b) fortalecer a los
productores para participar en los mercados y mejorar esos sistemas, c) innovacin
institucional y provisin de insumos y servicios.
2 Citados por Schneider y Escher [2012].
-286-
Berdegu y Fuentealba [2011] hacen igualmente una revisin sobre la discusin exis-
tente sobre la Agricultura Familiar en Amrica Latina anotando que no hay acuerdos
en torno a si se incluye o no la habilidad de la familia para sostener su nivel de vida
sobre la base del autoempleo en su propia granja. Asumen una defnicin de este
tipo de agricultura como aquella basada en la agricultura como un sector social y
econmico que opera por fncas familiares usando ampliamente su propio trabajo.
El principal aporte de Berdegu y Fuentealba es su sugerencia de incluir factores de
contexto en la categorizacin de las agriculturas familiares y por tanto en la diferen-
ciacin de polticas. El contexto prximo es de lejos, segn ellos, el ms importante y
determinante del desempeo y oportunidades de los pequeos productores. Hacen
una propuesta de tres categoras de productores con base en los activos y el tipo
de contextos: A) los que tienen una dotacin importante de activos y se ubican
en lugares (contextos) donde la productividad es alta y est integrados plena-
mente a los mercados, B) los que tienen algunos activos y a menudo les faltan
elementos crticos que hacen la diferencia (crdito, organizacin) y se localizan
en sitios donde las condiciones biofsicas y socioeconmicas son sucientemente
buenas, pero no son regiones que estn movindose hacia una alta competitividad
o desarrollos agroindustriales globalizados, C) el grupo extremo de los pobres
localizados en sitios adversos a la actividad econmica o agrcola.
La conclusin de estos dos autores es clara: el xito de la AF depende no solo de
lo que sucede en las fncas, sino tambin en sus comunidades y organizaciones,
en su territorio donde existen mltiples actores, y de los vnculos que tienen para
movilizar activos y capacidades. Y agregan que el mercado interno es el mayor y
ms creciente mercado para la agricultura en general, y la familiar en particular.
Las discusiones en Colombia
Las discusiones sobre el tema campesino en Colombia no siguen las mismas tendencias
y preocupaciones que en Amrica Latina, y el trmino campesino tiende a ser asimilado
con el de agricultura familiar, como una categora diferenciada de la agricultura empre-
sarial. En el pas el tema campesino est en el debate pblico y acadmico, fundamentado
en preocupaciones sobre su futuro en una economa globalizada y en las perspectivas
de la poltica pblica.
La tendencia de las polticas para el campesinado est cambiando por los postulados
del actual gobierno, pero an est en ciernes la propuesta de una poltica de desarrollo
-287-
rural que tenga una visin integral y haga parte de una agenda pblica del Estado. Las
conversaciones sobre las posibilidades de llegar a un acuerdo de paz con la guerrilla han
generado tambin bastantes expectativas sobre el posicionamiento del tema campesino
en las polticas estatales.
Existen varios trabajos sobre economa campesina y agricultura familiar que pueden
clasifcarse en tres tipos: a) los que han hecho aproximaciones socioeconmicas bus-
cando caracterizar su situacin, y cuanticacin por sus aportes a la produccin y el
empleo; b) los que buscan medir la efciencia de la pequea propiedad, y c) aquellos
orientados ms a elaborar propuestas de polticas para el campesinado. Todos estos
trabajos usan metodologas diferentes y su caracterstica comn es la elaboracin
de clculos basados en Encuestas y en la base de datos del catastro rural (clasica-
ciones por tamaos).
El Informe Nacional de Desarrollo Humano [PNUD, 2011] puso en evidencia la
crtica situacin en que se encuentran los campesinos en Colombia, mostrndo-
los como uno de los grupos ms vulnerable de la sociedad rural. En esa categora
general se incluyen los indgenas y afro-descendientes de las reas rurales, y las
mujeres del campo. El Informe utiliza las diferentes aproximaciones, con base en
trabajos recientes, que han buscado cuantifcar las economas familiares, pero no
adopta una medicin propia. Sugiere varios elementos orientadores de poltica
para el campesinado [PNUD, 2012] dentro del criterio general de lograr un reco-
nocimiento de este grupo social.
Tambin se ha desarrollado la tesis de la integracin parcial y la desvalorizacin rela-
tiva del campesinado en las polticas pblicas [2010], la cual reforz en la consultora
realizada para el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 [Salgado, 2011], donde
hizo aproximaciones tambin a las caractersticas de la organizacin de los campesinos.
En cuanto a las mediciones, los estudios realizados por Jaime Forero se basan en una
estimacin de lo que considera productos predominantemente campesinos y capitalistas,
asimilando los primeros a la agricultura familiar. Estos trabajos tienden a considerar los
aportes no monetarios a la produccin, y se fundamentan en las estimaciones sobre las
reas y la produccin realizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
En el ao 2010 Forero estim que estos agricultores familiares aportaban el 67,3%
de la produccin agrcola (con coca y amapola el 68,1%), y el 62,9% del valor de la
produccin [Forero 2010]. El estudio tambin hace una aproximacin a la produccin
-288-
familiar cafetera donde identifca una produccin campesina del 78%. Adems, realiza
una caracterizacin econmica de la produccin campesina considerando su monetiza-
cin, racionalidad, el cambio tcnico, su vinculacin a los mercados. Tambin hace una
consideracin sobre los ingresos obtenidos, mostrando que los campesinos no son tan
pobres como se cree, porque las estadsticas no consideran los ingresos extra-prediales
y no monetarios.
Otros estudios han hecho mediciones tomando como agriculturas familiares lo que
la Encuesta de Hogares denomina trabajadores por cuenta propia. Como se indic, el
estudio de Soto, Rodrguez y Falconi hizo estimativos para cinco pases incluyendo
Colombia en el ao 2007. Maldonado et al [2006] elaboraron los datos para Colombia
con base en la Encuesta de Hogares, usando la categora de los cuenta propia.
Otro trabajo que caracteriz la economa campesina usando la Encuesta de Hogares en
Colombia fue el realizado por Garay et al [2010]. Este se orient a medir el impacto del
TLC con los Estados Unidos sobre la economa campesina, e hizo varias aproximaciones
con indicadores diversos sobre este tipo de economas (empleo, salarios, produccin,
ingresos).
Para caracterizarla acudi a varios criterios: a) el de hogares campesinos en los cuales
al menos uno de sus miembros se ocupa como trabajador independiente por cuenta
propia, en la rama agropecuaria, b) el de unidades productivas campesinas, cuya
rea agropecuaria total sea menor a una Unidad Agrcola Familiar (UAF), y donde
el inventario de animales no supere determinados criterios de cabezas posedas.
Calcularon para el 2005 que haba 1.776.253 personas califcadas como traba-
jadores independientes, de un total de 3.668.930 personas que trabajaban en
la rama agropecuaria (48%). Sumaron estos trabajadores ms los patronos
para identifcar un total de 1.991.885 personas como productores agrope-
cuarios. Igualmente calcularon los ingresos campesinos con la conclusin de
que el 44% tena ingresos por debajo de medio salario mnimo (el 53% en
el caso de los ubicados en la zona rural y el 17% de los urbanos), y el 68%
por debajo del salario mnimo.
Desde hace dos aos ha reaparecido en Colombia una preocupacin acadmica
por la efciencia de los pequeos productores frente a los grandes, fundamentada
en los criterios gubernamentales de la dcada del 2000, de que los campesinos
no estn en capacidad de competir en los mercados, dando prelacin en la poltica
-289-
pblica a las economas empresariales. Machado y Vargas [2011] hicieron una revisin
bibliogrfca sobre, los trabajos dedicados a indagar la relacin entre el tamao de los
predios rurales y la productividad agrcola y que sugieren la existencia de una asocia-
cin inversa entre la productividad y la extensin de los predios rurales. Esos estudios
realizados en varios pases y mbitos acadmicos sirven de referencia para repasar
este tema en Colombia. Y dos estudios recientes se han ocupado de este asunto: uno
coordinado por Luis Jorge Garay y Jaime Forero desarrollado en un convenio suscrito
entre la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado
y la Universidad Javeriana [Forero, Garay 2013], y otro elaborado por Jos Leibovich
para la SAC
3
.
El trabajo coordinado por Garay y Forero busc medir la eciencia econmica de los
grandes, medianos y pequeos productores colombianos en seis productos principales
en doce zonas, y con base en una muestra fnal de 1.388 observaciones.
Con base en el anlisis de la rentabilidad tcnica (sin costos indirectos) y la rentabilidad
neta, as como de la efciencia tcnica en el uso de la tierra (ingreso neto por hectrea),
tanto para el cultivo principal como para el sistema de produccin, los resultados son
contundentes: Este estudio concluye que en zonas altamente propicias para la activi-
dad agrcola los productores , indiferentemente de la escala de su actividad productiva,
logran ser efcientes cuando acceden a condiciones aceptables, y que los pequeos pro-
ductores, as como los agricultores familiares, muestran ntidamente no solamente su
eciencia sino tambin su capacidad para generar desarrollo econmico y soluciones
efectivas a la pobreza rural [Forero, Garay et al 2013, 8].
La aproximacin a la cuantifcacin de las agriculturas familiares en Colombia tambin
pasa por las discusiones sobre la UAF como unidad de medida para las pequeos propie-
dades y explotaciones, de acuerdo con la defnicin reciente que trae el Art. 164 del pro-
yecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural presentado por el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural. La UAF debe originar un ingreso equivalente a dos salarios mni-
mos legales para las familias . Esta unidad de medida, actualmente en revisin en el
Incoder, ha sido usada en varios programas como el Proyecto de Proteccin de Tierras
de la Agencia Presidencial para la Accin Social en el ao 2009, usando informacin
predial del IGAC [Accin Social 2010]. Y El PNUD la utiliz para el Informe Nacional
de Desarrollo Humano [2011].
3 Leibovich, Jos [2013]. Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura. Fedesarrollo,
Bogot. Al momento de elaborar esta sntesis no se conocan pblicamente los resultados de este trabajo.
-290-
Finalmente estn las propuestas sobre polticas para el campesinado derivadas de las
organizaciones campesinas, cuya mejor expresin es el Mandato Agrario del ao 2003,
retomado en forma de proyecto de Ley por la Mesa de Unidad Agraria [2012]. Estos
postulados han sido complementados por las propuestas que se realizaron en el Foro
Agrario realizado en el mes de diciembre del 2012, a solicitud de la Mesa de Negociacin
sobre la terminacin de conficto [Naciones Unidas, Universidad Nacional 2012].
Cambios recientes ms significativos en territorios con presencia campesina
Segn las consultas realizadas, hay cinco factores determinantes de los cambios terri-
toriales que estn impactando negativamente al campesinado: la extensin de los mo-
nocultivos, la minera y las obras de infraestructura que la acompaan, la urbanizacin
del campo y el ecoturismo, la crisis del modelo cafetero, y la accin del narcotrco y
el conicto armado. Todos estos factores transformadores se asocian con el compor-
tamiento de los gobiernos y del Estado, bien segn el tipo de polticas pblicas que
agencia o por medio de las alianzas que establece para actuar en los territorios.
Frente a estos factores de perturbacin, el modelo de poltica del departamento
de Nario emerge como uno que encierra elementos positivos para el campe-
sinado local.
El costado oriental de los Montes de Mara, es decir, la regin de Marialabaja,
ha sufrido en los ltimos 20 aos transformaciones impresionantes. De ser
asiento de familias campesinas beneciarias de la reforma agraria y del distri-
to de riego para sembrar arroz, enfrentaron su primer desafo con la apertura
econmica de los aos noventa, que quebr a los arroceros de la regin, tal
cual se evidenci en el abandono de este cultivo y en el cierre de molinos. A
partir de este momento, ni el gobierno ni el Estado en su conjunto adelantaron
poltica alguna para estimular la actividad productiva y solo el apoyo de agencias
de cooperacin al desarrollo permiti disear estrategias para la diversifcacin
productiva en la regin y sostener la produccin de alimentos. Pero a comienzos del
presente siglo, entraron los palmicultores a instalar su proyecto con apoyo de todo el
aparato estatal y de la agencia de cooperacin de los Estados Unidos AID que ha mo-
dicado severamente el paisaje y la actividad productiva y social regional. El resumen
de la historia es que el Estado le pidi al campesinado, entre los aos sesenta y ochen-
ta, que construyera un territorio y el campesinado lo hizo; el Estado lo quebr con la
apertura y no invirti para apoyarle en un proceso de transicin, pero s ha destinado
ingentes recursos para subsidiar a los empresarios de la palma que ahora invaden el
territorio construido por el campesinado [R1].
-291-
Los cambios en este territorio tambin se leen como un antes y un despus, rela-
cionados con la poca de recrudecimiento de la accin de grupos armados ilegales, que
an no cesa y que ha tenido desastrosas consecuencias para los montemarianos, y la
casi simultnea intensifcacin de monocultivos de palma aceitera y forestales que han
implicado la llegada de grandes inversiones y nuevos actores al territorio [R1].
El comportamiento del Estado en Marialabaja es quiz el tipo de accin que este actor no
debera tener, en particular, por tres razones: primera, porque desestructur una cierta
estabilidad campesina local que el Estado mismo propicio y cuya reorganizacin no fue
objeto de consulta; segunda, porque reprodujo el esquema tradicional de demandarle al
campesinado la apertura y consolidacin de territorios que despus entrega o permite
que apropie el empresariado; tercera, porque reprodujo tambin la estructura de con-
centracin de propiedad de la tierra al incentivar la intervencin en zonas campesinas,
en lugar de promover el mercado de tierras all donde se usa de manera poco eciente.
Esta forma de accin estatal tambin induce una forma de crecimiento fcil, que apro-
vecha la fragilidad del campesinado en contextos de violencia, bien para despojarlo
o inducirlo a estrategias de desarrollo que poco contribuyen a la estabilidad de
su poblacin y a la reafrmacin de sus derechos de propiedad y ciudadanos.
Esta trayectoria territorial pone en evidencia la tendencia del Estado co-
lombiano a privilegiar, en lo rural, a un actor o red sobre otros en este
caso a los empresarios sobre los campesinos, a permitir que el privilegiado
acapare ms oportunidades e introduzca nuevas formas de accin que le
dan predominancia en el reparto de los recursos pblicos y profundiza, en
consecuencia, formas de desigualdad que operan en contra de quienes son
discriminados. Charles Tilly [2000] argumenta que los gobiernos, y el Estado
en general, son responsables en primera instancia de generar igualdad. Sin
embargo, se encuentra que, en casos como el sealado, promueven polticas
que profundizan la desigualdad, siendo que La poltica de la desigualdad,
entonces, constituye simplemente un caso especial del funcionamiento general
de la desigualdad [Ibd., 205].
El comportamiento de los gobiernos es importante porque su accin tiene dos rasgos
denitorios: tiene la prioridad organizacional dentro de los territorios y controla los
medios coercitivos. De esta forma, incide en la orientacin de los procesos polticos y
est en capacidad de extender, al menos, algunos atributos de la democracia como lo son
la ciudadana amplia, la igualdad de ciudadana, la consulta vinculante de los ciudadanos
y la proteccin de los ciudadanos [Ibd].
-292-
En otros territorios, como el Magdalena Medio y los Santanderes, se atraviesa tambin
por un acentuado proceso de reconguracin territorial, directamente relacionado con
el desarrollo de grandes proyectos de infraestructura y extractivos que dan cuenta de
un fuerte aprovechamiento del carcter estratgico de esta regin del pas [R2].
Dos aspectos llaman la atencin sobre la regin. En primer lugar, es importante destacar
que, segn los relatos de los participantes [R2], el tema minero cobra cada vez mayor
fuerza, al punto que toda la dinmica regional parece estar subordinada al mapa de la
explotacin de este tipo de recursos. Desde esta perspectiva, la minera y toda la norma-
tividad relacionada con la regulacin del uso del subsuelo empiezan a imponerse sobre
las protecciones al uso del suelo, y es evidente la existencia de una confrontacin de los
proyectos mineros con los agrcolas, incluso con los que ocupan grandes extensiones
e implican grandes inversiones. En este sentido, la mayora de los planes que se han
establecido para la regin estn dirigidos principalmente a potenciar la explotacin,
extraccin, comercializacin y transporte de recursos mineros [R2].
En segundo lugar, en la regin se identican nuevas modalidades de desplazamiento
forzado que an no han sido plenamente reconocidas ni por la ley ni por la jurispru-
dencia constitucional. Se trata de los desplazamientos ocasionados por el desarrollo
de estos grandes proyectos dirigidos a reconfgurar el territorio; tambin de los que
promueven las constantes fumigaciones de cultivos ilcitos que en gran parte se dan en
reas donde no hay este tipo de plantaciones; y fnalmente, a un conjunto de formas de
desplazamiento que obedecen a razones principalmente econmicas. Se trata entonces
de modalidades de desplazamiento que ya no tienen como nica causa las confronta-
ciones armadas, sino a las mltiples intervenciones econmicas de actores ajenos a los
territorios [R2].
Este tipo de intervencin y de impactos, que producen un nuevo paisaje y una nueva
geografa, son tambin generadores de desigualdad, en cuanto promueven la bsqueda
generalizada de rentas diferenciales centradas en megaproyectos que desplazan y en
la imposicin a las comunidades de valores que van en una sola direccin, consistentes
en la reivindicacin de las lgicas empresariales como las nicas vlidas para controlar
los recursos presentes en los territorios [Harvey 2000].
Igual unidad de valores parece afectar territorios del Eje Cafetero, donde la imposicin
de nuevos estilos de vida que urbanizan el campo o relocalizan los centros de produccin
a travs de zonas francas, subordinan a la poblacin local a un nuevo tipo de relaciones
sociales y laborales [R4].
-293-
El campesinado del Eje Cafetero habla con nostalgia de un modelo de produccin que
viene en paulatina crisis desde hace algunas dcadas, pero que en algn momento lleg
a ser un modelo ejemplar de asociatividad y prosperidad en la regin y en el pas. El
modelo mismo de produccin del caf est en crisis. Las prsperas haciendas que
concentraban la movilidad socioeconmica en torno al caf se vieron reemplazadas
por experimentos individuales en otro tipo de variedades y productos sustitutivos
del caf, tambin auspiciados por la Federacin, que generaron alta dependencia
y cuidados que superan aquellos de los antiguos cafetales [R4].
En estas circunstancias, de severos cambios territoriales que promueven la
entrada de nuevos actores, los campesinos, en general, no cuentan con apoyo
de algn tipo que estimule la pequea produccin. Las acciones estatales las
denen como contradictorias en tanto se presentan evidentes descoordinacio-
nes entre las polticas y acciones que adelantan las diferentes entidades. De la
misma manera, se encuentra que la ampliacin de los programas asistenciales,
tipo Familias en Accin, en lugar de estimular al campesino, han reafrmado
y respaldado un proceso de vaciamiento del territorio al desestimular la vin-
culacin a la produccin. Un resultado de ello es que el campesinado sale de su
regin y da lugar a que sea ocupada por otros actores, lo que promueve un fuerte
proceso de descampesinizacin del campo y genera dependencia en un sector de la
poblacin que haba sido relativamente autosufciente hasta hace algunos aos [R6].
En este contexto, resalta la actual administracin del departamento de Nario que
retoma el signicativo proceso de la Constituyente accin poltica participativa y de-
liberativa que se consolid como un hito organizativo y de ordenamiento territorial
participativo para la regin, y estructur el Plan Departamental de Desarrollo (Nario
Mejor 2012-2015) a partir de la defnicin de trece subregiones que tienen vida segn
criterios eco-sistmicos y de diversidad cultural. Esta caracterizacin y denicin a par-
tir de regiones es el resultado del reconocimiento de un departamento que se entiende
a partir de la diversidad y que se construye de manera participativa con las poblaciones,
dando vida a un proceso de defnicin y modelos de desarrollo propios [R5].
Paradjicamente, la experiencia del departamento de Nario, que es eminentemen-
te rural, se caracteriza como una que a partir de un proceso poltico Constituyente
identic los territorios y los recursos disponibles, arma la identidad de los actores,
en particular indgenas, afros y campesinado, para denir las estrategias de inclusin,
diseo de la poltica pblica y transformacin de los confictos, cuidando la determina-
cin de las relaciones rural - urbanas. Ms paradjico es an el hecho de reconocer que
-294-
la iniciativa comunitaria se gest por su propia cuenta ante la permanente ausencia del
Estado central [R5].
Los impactos de las transformaciones territoriales
Los monocultivos de palma y las inversiones forestales de los Montes de Mara han
generado una transformacin de las relaciones sociales construidas en la regin, en
trminos de alterar las relaciones de compadrazgo y de patrn-campesino a las de jefe-
trabajador. El cambio en la vocacin productiva del territorio monte-mariano ha deriva-
do en una modicacin del rol del campesino, del indgena, del afro-descendiente, de las
mujeres y de las comunidades en relacin con su posicin en el territorio. El panorama
de la regin actual se describe desde el despojo, el desplazamiento forzado y posterior
reasentamiento sin propiedad de algunas vctimas, desde las precarias condiciones la-
borales que ofrecen los nuevos negocios agrcolas y rurales, hasta la latente amenaza
sobre los espacios campesinos y comunitarios que, en lugar de fortalecerse y ampliarse,
cada da se reducen a puntos dentro de un paisaje rodeado de palma, recursos forestales
y nuevos megaproyectos que acentan el panorama de despojo [R1].
Los propietarios que quedan en la zona vinculados a actividades productivas no tie-
nen fcil acceso a crdito agrario, situacin a la que se suma el incremento de diversos
confictos rurales producidos por la extensin de monocultivos que han llevado, entre
otros, al connamiento de ciertas comunidades. Hoy da se presenta una signicativa
reduccin de la crianza de animales domsticos debido a la presencia de la palma, ya
que con esta plantacin el animal que entra a la palma o no sale, o sale herido [R1].
Con las modicaciones presentadas en el control territorial, el campesinado pierde el
control sobre el uso de las playas, playones e islotes de las cinagas en tiempos de sequa,
situacin que es materia de debate dados los vacos jurdicos que limitan la proteccin
del uso de este tipo de reas, pues se trata de zonas difcilmente demarcables y fcil-
mente controlables por los nuevos dueos. Hay una legislacin general sobre el tema
pero no existe ni una reglamentacin ni una defnicin precisa de las obligaciones de
las autoridades locales y ambientales para garantizar el uso de estos bienes comunes
[R1]. Ahora se confguran nuevos problemas:
Dificultad para consolidar el uso del suelo y la propiedad de la tierra, dados los
fenmenos de despojo y compras masivas por parte de empresarios.
-295-
La plantacin de vegetacin diferente a la nativa genera un impacto ambiental que
nadie mide y que no ha sido sancionado por ninguna autoridad.
Monopolizacin del Distrito de Riego de Maralabaja por empresarios palmeros, a
pesar de que la palma gasta tres veces ms agua que la produccin campesina.
Deforestacin para el cultivo de palma.
Acaparamiento de tierras por parte de empresarios palmeros, incluso con el uso
privado de servidumbres pblicas, que aslan a las comunidades campesinas de la
carretera, el agua y otros recursos.
Se pueden citar algunos ejemplos locales de otras regiones que ayudan a precisar los
impactos generados por los cambios territoriales inducidos por diferentes factores.
Despus de que los Grajales montaran la produccin alrededor de la uva en el Norte del
Valle del Cauca, dejaron un modelo que de alguna manera replicaron algunas familias,
particularmente, una asociacin campesina relacionada con el Distrito de Riego en
Bolvar, Roldanillo y Unin Toro, en donde se encuentran algunas parcelas consolida-
das con produccin hortofrutcola. La tensin all se presenta con la cesin de terreno
de riego que han tenido que hacer estas parcelas al gremio azucarero, debido a que la
produccin hortofrutcola no es tan grande y que tres ingenios, dentro de los que se
encuentran San Carlos y Risaralda, son los que hacen uso de los canales del distrito
que se surte del Ro Cauca. El fenmeno que se est presentando es que muchos
productores van subiendo al piedemonte, al Dobio o a Versalles, en zonas de alta
pendiente en donde se contina con la produccin de algunas frutas. En esas
zonas es muy comn la venta de tierras o su alquiler, que all es denominado
colonazo [R3].
La zona alta del municipio de Buga estaba poblada anteriormente por poblacin
campesina. Sin embargo, esta situacin ha cambiado debido a los desplazamientos
que gener el conficto armado. El problema que se ha generado all, es que el gobier-
no apoya al campesino cuando ste ya se encuentra en situacin de desplazamiento
y no lo incentiva a que permanezca en su tierra. En lugar de ofrecer alternativas para
que la poblacin rural se mantenga en su territorio, lo que hace el Estado es ofrecerles
ayudas asistenciales para que se queden en la ciudad. En esa medida, el gobierno est
apostando a que el campo desaparezca, en vez de que crezca, ya que tampoco se capacita
al joven para que se quede en el territorio [Investigador IMCA -R3-].
-296-
La zona media del municipio de Tulu ha sido muy afectada por la violencia; primero por
la guerrilla y despus del 2001 por la llegada de los paramilitares a la Muralla, que fue el
primer sitio de ingreso de ese grupo armado al departamento. Desde esa poca, han sido
muchos los homicidios y desplazamientos, y es mucha la gente que prefere no regresar,
en particular, si se tiene en cuenta que la situacin de inseguridad tiende a empeorar por
el incremento del narcotrfco que ha dejado a su paso muchas muertes y ha sembrado
el terror y el control de la vida civil. Los campesinos que quedan, solo lo hacen como
administradores de las fncas de recreo que se han venido construyendo en la zona [R3].
En Palmira, los campesinos se ubican despus de los 1.600 msnm, es decir, desde zona
montaosa de ladera hasta el Pramo de las Hermosas, que va hasta los 4.100 msnm.
La extensin del monocultivo por parte de los ingenios azucareros en la parte plana ha
estado desplazando al campesino desde tiempo atrs; el problema es que en la zona alta
tambin los presionan porque se trata de zonas reserva [R3].
Adicionalmente, la bsqueda de alternativas econmicas por parte del campesinado
de la regin, particularmente en el departamento de Caldas, ha generado un fuerte
proceso de migracin del campesino del trabajo agrcola o agropecuario al trabajo
en la mina. El campo se est quedando cada vez ms solo debido a que hoy en da
la minera ofrece una opcin ms estable de ingreso. Otro es el caso del departa-
mento del Quindo, en donde el paisaje del cafetal fue remplazado por un circuito
turstico que hacen del caf y su produccin una tradicin que vale la pena ser
conocida por visitantes de otros lugares pero que, sin embargo, tampoco ofrece
opciones de empleo para todos los habitantes locales, quienes han tenido que
transformar sus roles de acuerdo con las demandas que genera el turismo;
en relacin con ello se hizo especial mencin al aumento de la prostitucin
en algunos municipios de Quindo [R4].
Por su parte en el departamento del Meta ya son muy pocas las fncas que
quedan para cultivar alimentos desde un punto de vista sostenible, pues stas
se adaptan a lo que quiere ver el turista; se est promoviendo un proceso de ur-
banizacin del campo [Mujer estudiante R6]. La gente se acostumbr a que la
tierra produca solita pero ya la tierra necesita muchos insumos que el campesino
no tiene capacidad ni de comprar ni de transportar [Mujer ANUC -R6-].
En este mismo departamento se ve con preocupacin que frmas particulares hacen
ssmica y rompen los sellos hidrulicos del subsuelo, lo que genera gran impacto en
los humedales, las aves migratorias se ven desplazadas y, sin embargo, para hacerlo no
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se exige la consecucin de una licencia ambiental. En la Altillanura, por ejemplo, se
deberan defnir unas reas de conservacin para frenar la transformacin que se est
dando, de consecuencias insospechadas [Ex director del Incora Departamental -R6-].
Principales proyectos identificados de transformacin territorial
Las transformaciones a que se hace referencia en los territorios de los Montes de Mara,
son del siguiente orden, segn el trabajo del Observatorio de los Montes de Mara, de
la Universidad de Cartagena [R1]:
Construccin de 67 puertos privados en la costa, en terrenos baldos. El solo muelle
de Ecopetrol implica la apropiacin de 5 hectreas de territorio baldo.
Seis exploraciones de petrleo y gas en Canutal, El Salado, Bajo Grande, en Ovejas,
San Onofre en zona costera, Maralabaja y Chanulito entre otras.
Exploraciones de petrleo por parte de Hocol en Cabuyalito que llegan hasta San
Pedro y El Salado.
Megaproyecto de compra de 10.000 hectreas en la Finca Pizano ubicada en el
municipio de Zambrano para explotar frutales y maderables.
Proyecto de reforestacin de 20.000 hectreas en San Jacinto, Carmen de Bolvar y
San Juan por parte de una compaa multinacional.
Construccin de Zona Franca del Canal del Dique (el trazo va desde Pasacaballo,
pasa por Maralabaja, Libertad y, al parecer, termina en Arjona); se trata de un centro
logstico para el transporte y la comercializacin de gran envergadura.
Megaproyecto de la Ruta del Sol, que cruza por Arjona (Bolvar), faltando el trazado
Montera-Sincelejo. La ruta no va a interconectar municipios de Montes de Mara;
en todos los casos el trazado pasa por el lado del municipio.
Argos es dueo de 35.000 hectreas en los Montes de Mara.
Proyectos de produccin limpia (MDL): bonos de carbono y minimizacin de impactos
de empresas multinacionales empiezan a predominar en la regin.
-298-
Desde el gobierno Santos, se impulsa la reforestacin con la siembra de teca y
eucalipto en la zona.
Un funcionario del Programa de Paz del Magdalena Medio, describi la situacin de
la regin mediante una narracin de los cambios en el manejo del espacio. El siglo XX
tuvo como eje de comunicacin entre cachacos y costeos la carretera central Bogot
- Bucaramanga - Cartagena, eje en torno al cual se construyeron las relaciones comer-
ciales entre el centro y el norte del pas. Pero este eje se ha corrido al tramo que va desde
Bogot y que atraviesa Barrancabermeja para llegar a Santa Marta, a travs de la obra
vial denominada Ruta del Sol. Esto implica un traslado del eje, de tierra fra, a tierra
caliente y, adems, la urbanizacin del territorio y la bsqueda de su conectividad [R2].
La variacin del eje est acompaada de otros proyectos complementarios, que tambin
implican una transformacin de importancia del territorio [R2]:
Paralelamente a la Ruta del Sol, se impulsa un proyecto que tendr un costo
aproximado de 200 billones de pesos, dirigido a la reactivacin de la navegabilidad
del Rio Magdalena. Este propsito pretende lograrse a partir de la habilitacin
de tres canales: el primero, desde Bogot a Honda; el segundo, desde Honda a
Barrancabermeja, ms exactamente hasta el dique petrolero y, el tercero, desde
ese punto a la Costa Caribe.
Estos proyectos de conectividad tambin generan la necesidad de Antioquia
y, particularmente, de Medelln, de insertarse al Magdalena Medio, razn
por la cual se construye la Va las Amricas que conecta a Barrancabermeja
con Yond, y desde ese municipio a Medelln.
Se construye la doble calzada Bucaramanga Barrancabermeja.
Teniendo en cuenta que a partir de Puerto Wilches, a lado y lado del ro
Magdalena, hay palma extensiva y en menor medida palma de produccin
campesina, se espera que con el nuevo eje, la produccin de la palma
extensiva se va a fortalecer fuertemente debido al incremento de la compra
que del producto hacen Ecopetrol, la Industria farmacutica de Barranquilla
y las industrias de produccin de alimentos de Cali y Bogot (principalmente
aceite de cocina). De ah para abajo, hay ganadera extensiva de herencia de Pablo
Escobar. Parte del valle tiene ganadera improductiva y se trata ms de un lavadero
de dlares: hay fincas de 500 hectreas con 500 vacas. Los finqueros hacen ventas
-299-
ficticias de las vacas a la finca de al lado por un mayor precio y as sucesivamente,
por tres veces en el ao, para lavar dlares.
En contraste con estas iniciativas sobre el Magdalena Medio, la situacin en los depar-
tamentos de Santander, es otra [R2]:
La infraestructura de transporte en la regin es entre psima y algo peor que
psima. Los productos quedan represados en los territorios por las dificultades del
transporte.
Se ha asistido a un desmantelamiento de las condiciones mnimas para acceder a
servicios de salud, educacin y asistencia tcnica.
Tambin se han percibido problemas serios que vienen de afuera como, por ejemplo,
ocurre con los impactos del cambio climtico en algunas zonas de la regin. Es el
ejemplo de la prdida de los cultivos de caf en Rionegro debido a que el cambio de
temperatura dispara la roya en los cultivos.
Otro problema externo es el tema minero, debido a que los narcotraficantes estn
comprando fincas aledaas a los parques nacionales para explotar carbn de forma
subterrnea. En el Catatumbo se tiene previsto una explotacin de carbn que iniciar
con rea considerable que se ir ampliando, ya que aspira a ser ms grande que la
que hoy ocupa el Cerrejn.
Est la Ruta del Carbn que va desde Tib, pasa por La Gabarra y llega al ro
Magdalena para facilitar la extraccin de minerales y de gas.
Tambin se est construyendo la doble calzada Bucaramanga - Ccuta que en realidad
no tiene como fin llegar a la capital norte-santandereana sino solamente hasta la
zona de pramo, con el objetivo de facilitar el transporte de la produccin minera.
Al igual que en las anteriores regiones, en el Valle y el Cauca se promueven mltiples
proyectos dirigidos a transformar los territorios y su vocacin productiva, como son
hidroelctricas en varios ros, dobles calzadas, proyectos tursticos y ecotursticos y pro-
yectos de explotacin minera, todos los cuales implican transformaciones del uso del suelo
rural que afectar gran cantidad de poblacin campesina y que plantean un gran desafo
para la defnicin del rol hasta ahora asumido por esta poblacin en la regin [R3].
-300-
En el Eje Cafetero, estn en marcha proyectos de la siguiente ndole [R4]:
La disposicin de minerales en la regin, como oro, coltn, uranio y manganeso
encontrados en Viterbo. Esta riqueza, es una amenaza muy fuerte desde Caramanta
(Antioquia) hasta Quincha (Risaralda), porque estn haciendo exploraciones para
ver dnde encuentran los recursos para explotar.
La urbanizacin del campo se describe como relativa. Se destacan algunas zonas
donde ese fenmeno ha progresado como, por ejemplo, Santgueda hasta el kilmetro
41, en Chinchin, Palestina y Manizales. Se plantean problemas con el agua, pues
en el oriente de Caldas, por las represas y trasvases, hay zonas que secaron, como
ocurri por ejemplo, con el trasvase del ro Sonsn a la Miel. Se prev el desarrollo
de otros tres proyectos ms dirigidos a producir ms energa para exportacin.
Se describe un complejo proceso de extincin de la diversidad. El bosque de niebla
se ha venido perdiendo y all es donde est concentrada la mayor biodiversidad. Se
identifican, por otro lado, zonas de desarrollo empresarial en Puerto Seco y La Felisa.
Frente a proyectos infraestructurales se hizo referencia al Ferrocarril de Occidente, al
Puerto Multimodal La Dorada, al Aeropuerto Palestina, proyectos de los que se viene
hablando desde hace ms de treinta aos como opcin para que la regin salga del
aislamiento pero que, sin embargo, no han tenido hasta ahora ninguna materializacin.
Cuando se indaga por la reorganizacin de los territorios en el departamento de Nario
y otros del Suroccidente, se hace mencin a varios proyectos que para la poblacin son
una amenaza para sus proyectos de vida. Se relaciona la acuapista de la Costa, la am-
pliacin del aeropuerto de Ipiales, la conectividad vial entre Colombia y San Lorenzo
(Ecuador), las solicitudes mineras en 52 de los 64 municipios de Nario, los planes de-
partamentales de agua, en el entendido de que constituyen formas de privatizacin del
recurso pblico. Tambin se discute sobre las implicaciones de las normas de inocuidad
que perjudican la produccin de panela, huevos, semillas, leche etc. entre otros [R5].
Frente a la entrada de la locomotora minera, ha habido que dedicarle tiempo a un tema
que antes era ajeno, se ha visto que al tratarse de territorios especialmente campesinos
no hay instrumentos jurdicos que permitan defender la posibilidad de una consulta
con las comunidades. Como se est en zonas de minifundio (en promedio una hectrea
o menos), tras de poca tierra se les obliga a cambiar de vocacin de un da para otro [R5].
-301-
La ubicacin fronteriza de Nario establece unos intereses que defnen lo rural de
forma importante, no slo por la relacin con Ecuador sino tambin con Per y Brasil.
Se comparten intereses, por ejemplo, en las provincias de Obando (unifcada) por la
geotermia del volcn Chiles. Pero los grandes cambios regionales se relacionan con los
siguientes aspectos [R5]:
Hay conflictos fronterizos con el pueblo Aw, y ni el pas ni la regin han visualizado
la diversidad biolgica en el territorio de este pueblo indgena, que est en disputa.
La disminucin del rea forestal cada vez es mayor. Hay una total ausencia del
conocimiento de la riqueza natural.
Hay un proyecto trasversal de infraestructura para conectar el Putumayo y la
acuapista en las provincias de la Costa Pacfica.
Las zonas francas y las zonas econmicas especiales, en especial en Tumaco.
Ampliacin del aeropuerto de Ipiales con el fin de volverlo un gran aeropuerto de
carga.
Tambin se va a construir una va que conecte a Colombia con San Lorenzo (Ecuador),
que implica atravesar el Ro Mataje.
Se estn planeando megaproyectos mineros en el norte del Departamento. El nuevo
y el viejo Norte. Igual, la explotacin de minas de oro en Mocoa y el alto Putumayo
ya se inici. Ambas dinmicas pueden llevar al cambio de vocacin: de sembrar
alimentos a ser mineros.
La carretera San Francisco - Mocoa es una amenaza latente para la regin porque los
trazos de la carretera estn en una zona de gran riqueza ambiental y cultural por la
presencia de varias comunidades indgenas.
La fumigacin de los cultivos de coca en Putumayo es una amenaza porque son
el medio de subsistencia de muchos. Hay todava 15.000 familias sembradoras de
coca. Se ha hecho la propuesta de sustitucin a travs de las fincas agro-sostenibles
del Plan de Desarrollo Campesino, pero el gobierno no ha escuchado la propuesta.
Quienes no siembran coca, se dedican a la minera artesanal sin darse cuenta de los
daos ambientales que est causando en los territorios y recursos.
-302-
En los ltimos 10 aos se ha dado una transformacin de los territorios por causa
de los cultivos de uso ilcito, palma y narcotrfico.
No hay suficiente informacin sobre el narcotrfico en Nario, muy a pesar de que
el departamento est en el primer lugar de produccin de coca en el pas. Dnde est
la plata del narcotrfico? En los ltimos aos, en Pasto se han construido 22.000
predios en propiedad horizontal, el mercado inmobiliario genera viviendas de
$100 millones en el estrato 1, y $1.000 millones de pesos en estrato 6.
El proceso de reorganizacin de la propiedad y los usos del suelo que se est
dando desde hace algunos aos en el gran territorio de los Llanos Orientales
es, sin duda, el fenmeno ms caracterstico de la regin, promovido segn
los participantes en la consulta, por las inversiones de los chinos, corea-
nos y taiwaneses -entre otros-; la palma est arrasando. Este es un proceso
avanzado que en su estado actual parece dejar sin posibilidades de actuar
al campesino como productor de alimentos. Los campesinos se refrieron al
trabajo de la tierra como algo del pasado, que ya no es tan fcil como lo era
antes y que la nica opcin que queda es buscar otro tipo de actividad en lo
rural, como el emprendimiento de proyectos eco o agro tursticos, dedicarse a
trabajar como jornalero en las grandes plantaciones que hacen los inversionistas
o sembrar coca como opcin racional de una manutencin digna para la familia
o desplazarse a la ciudad [R6].
Este territorio tiene mltiples intereses en disputa puesto que no hay una visin
compartida. Hay que construir una visin integral para determinar qu se hace con el
territorio. Por ejemplo, la Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH- ya tiene proyec-
cin para desarrollar proyectos en una zona de reserva campesina ZRC- que pretende
constituirse [Investigadora Observatorio del Territorio -R6-].
Tras enunciar esta perspectiva, surge la pregunta, Qu va a pasar con los territorios
y con las poblaciones que los habitan, si llega la minera sin que medie una accin de
fondo del Estado tendiente a proteger a los campesinos? Lo cierto es que la poblacin
interpreta esta riqueza natural como una clara amenaza a su permanencia en el terri-
torio y, con ello, a su vida.
El impacto de la minera ha hecho caer en cuenta que el agua debe ser un patrimonio
para la humanidad, y a su alrededor se han logrado congregar muchos movimientos
entre afros, indgenas y campesinos. En el caso de Nario, por ejemplo, se le ha exigi-
-303-
do al gobernador que sea el interlocutor con el gobierno nacional, y se organice una
comisin de alto nivel para hablar sobre el tema de la minera, entre otros. De esta ma-
nera, las nuevas organizaciones o las viejas con nuevos temas estn buscando espacios
de incidencia y unicacin de criterios en lo local para tener argumentos ms fuertes
[Mujer CNA -R5-].
De la misma manera, se aprecia a las zonas de consolidacin territorial como una
amenaza, tanto en los casos de Montes de Mara como en el Putumayo. El milln de
pesos que le quieren dar a un campesino para que no cultive coca es para ubicarlo y
establecer quin es, cuntos hay, y qu hacen; tiende a volver a la gente informante y
la pone a pelear entre s porque se empiezan a sealar y a juzgar a quien no abandone
la coca. El objetivo es desplazar a todos para implementar los proyectos de la minera
y la agroindustria (Mesa de Organizaciones Sociales del Putumayo).
Lo increble de estos impactos, es que no unifcan a la poblacin en torno al Estado;
por el contrario, su comportamiento y alinderamiento con redes que irrumpen en los
territorios imponiendo intereses particulares, profundiza imaginarios negativos sobre
el Estado y las llamadas polticas del desarrollo, puesto que para la poblacin local son
fuente de desigualdad y escasa o nula inclusin.
La persistencia del campesinado
No obstante las transformaciones territoriales aludidas, el campesinado sigue es-
tando presente en los territorios. La persistencia campesina es un tema largamente
discutido en los programas de las organizaciones y en la academia, fundamentada
entre otras razones en las estrategias del hogar, la capitalizacin que hacen a travs
de la captacin de ingresos extraprediales y remesas de los familiares ubicados en
la ciudad, la capacidad para adaptarse a los cambios tecnolgicos, la monetizacin
de sus relaciones de trabajo, el autoconsumo, la constitucin de redes sociales que
difunden y socializan las experiencias comunales, un cierto espritu cosmopolita
que les ha permitido negociar con prdida o ventaja con todos los actores que atra-
viesan el mundo rural y, sin duda, el aprovechamiento de polticas estatales que los
integran parcialmente a algn tipo de derechos o recursos pblicos.
Se recalca entonces que en la regin Nororiente [R2], los campesinos se encuentran en
la zona de la India, donde hay una fuerte concentracin de poblacin afro-descendiente,
en un territorio que an no se ha urbanizado pero que se constituye en el centro del
cultivo de coca en este momento.
-304-
Tambin hay una concentracin de campesinos en Landzuri, donde es fuerte el cul-
tivo de mora. Sin embargo, vale la pena sealar que debido a la prdida de apoyo para
algunos cultivos de la regin, particularmente con la cada del precio del cacao, varios
productores han elegido volver a la coca por tratarse de una opcin ms rentable. Lo
mismo est ocurriendo en el Sur de Bolvar [R2].
Las otras zonas de concentracin campesina que se destacan, son: Garca Rovira
(Sur de Santander, La Paz, Bolvar y Sucre), Charal, Piamonte, Gonzaga, Mogotes
y San Joaqun y Aratoca; por otro lado estn Rionegro y El Playn como zonas
de concentracin campesina. Estos nichos de produccin se caracterizan por la
aparcera, en produccin por mitades, por ejemplo, usted siembra y yo pongo el
trapiche; incluso la mora tiene aparceros, segn la Corporacin Compromiso
[R2].
En Betulia, Zapatoca y San Vicente los campesinos apenas estamos sobrevivien-
do, entre otras, porque los subsidios que ofrecen a los agricultores requieren de
una cantidad de trmites que no estn en capacidad de asumir. Nos mandaron a
ser competitivos cuando nuestros terrenos no lo son, estamos ubicados en zona
de montaa por lo que implica gran trajn mantener un cultivo en una zona donde
adems no hay agua. Nuestros cultivos son cacao, ctricos y aguacate, los cuales
son muy susceptibles a la humedad y al cambio de clima, por lo cual vemos con
temor la construccin de la represa cerca a nuestros territorios, debido a que lo ms
seguro es que el cambio de clima que sta puede generar en la zona pueda llegar a
daar todo el cultivo [Miembro Agrobe - Betulia -R2-].
En la zona nororiental hay una dispersin muy grande de la produccin campesina
tradicional. Es una zona de fuertes pendientes en donde se hace un uso de tecnologas
y desarrollos tcnicos con alto grado de agroqumicos. Hay una diversidad grande de
productos; en la parte fra (rea roja) se cultiva papa y hay zonas de cultivo de caa cerca
a Barbosa que cuenta con una valiosa diversidad agroecolgica y climtica [investigador
de Corambiente -R2-].
La regin de Santander y del Magdalena Medio no permite, al igual que otras del pas,
que se homogenice al campesinado, pues en esta regin, en particular, existen diferentes
expresiones del mismo por su cultura y por la diversidad de las actividades econmicas
que desempea. En la Provincia de Garca Rovira se cultiva papa, cebolla y trucha. Son
culturas campesinas caracterizadas por la particularidad del microfundio y con gran
capacidad para la oferta alimentaria. En el Valle del Magdalena hay unidades de pro-
-305-
duccin ms grandes, pero no hay claridad en los ttulos de propiedad porque muchos
son colonos. En Ro Surez hay sobre todo cultivadores de caa panelera. Barichara se
caracteriza principalmente por la existencia de una gran cantidad de minifundios extre-
madamente pobres y vulnerados por las polticas de importacin de frjol; tambin hay
casos de zonas campesinas que se estn despoblando [Investigador de la Corporacin
Compromiso -R2-].
El municipio de San Gil vive del campo, es productor de frjol y de fque, con el cual
fabrican costales y cuya produccin se encuentra recientemente en crisis debido a que su
uso como envoltura de diferentes productos est en entredicho ante la imposicin, cada
vez mayor, de normas de embalaje. En las provincias de Garca Rovira y Soto quedan
entre 500.000 y 600.000 campesinos, quienes van a tener que enfrentar la intensifcacin
de la minera en la Provincia de Soto. En la Provincia de Vlez hay gran cantidad de
fncas paneleras, aunque por las noches se conozca de operativos para sacar cargamen-
tos de coca. En el Magdalena Medio hay un enclave de caucho en cabeza de Procaucho.
Por su parte, Santander es el primer productor de cacao en Colombia, es tambin gran
productor de ctricos; sin embargo, la falta de coordinacin entre las secretaras de las
entidades pblicas y entre las diferentes entidades ociales, diculta una mejor y mayor
produccin, segn explica un miembro de Acadeticol [R2].
Tambin hay que destacar la produccin de artesanas campesinas, actividad a la que
se dedican municipios enteros como Curit, Bolvar, Villanueva y Charal. En estos
municipios la vida econmica depende de este trabajo, el cual se encuentra en riesgo
de desaparicin. Por ejemplo, el trabajo de cestera y todo el relacionado con el fque
est en camino a la desaparicin a pesar de que los artesanos han intentado innovar sus
prcticas de acuerdo con los requerimientos del mercado [R2].
En el Valle del Cauca hay campesinos pero la mayora sin tierra. Estn en condiciones
de marginalidad y sobrevivencia. Los que no tienen tierra, estn en peores condiciones
por la fuerte demanda de tierra de las grandes empresas y de negocios neo rurales de
personas de la ciudad que aoran volver al campo [R3]. Tambin hay poblacin cam-
pesina que vive en las laderas de las carreteras y que prestan servicios a las grandes
empresas. Buena parte del campesinado se aloja en los pueblos [R3].
Los campesinos que tienen tierra estn fuertemente fragmentados, en pequeos encla-
ves atravesados por la caa entre las cordilleras central y oriental; y entre cordilleras
tambin estn atravesados por otros empresarios. El campesinado que tiene la tierra le
da un uso que refeja lo que hacen los empresarios rurales, es decir, cultivan lo que est
-306-
siendo rentable. Por ejemplo, si la pia genera ganancia, todos se ponen a sembrar pia,
a pesar de lo contaminante que es ese cultivo [R3].
La poblacin campesina del Eje Cafetero es muy heterognea, incluso con una poten-
cialidad inmensa, que tiene las siguientes caractersticas [R4]:
Los campesinos de municipios como Manzanares, Aguadas, Aranzazu y Manizales
que son especialmente productores de mora, han sobrevivido al realizar alianzas
productivas con Alpina y Postobn, empresas a las que les venden la mora que
producen, sin haber llegado a subordinarse a la agroindustria y sosteniendo una
autonoma relativa.
En Chinchin, Palestina y parte de Manizales predomina una caficultura moderna
donde el grueso de la produccin no est en los sectores campesinos sino en las
grandes fincas.
El fenmeno minero ocurre sobre todo en Marmato, donde se ha capturado mano
de obra indgena, cuya participacin es entre un 60% y 70%; el resto del aporte en
mano de obra lo hacen en orden afro-descendientes y poblacin mestiza o campesina.
Por fuera de la zona cafetera tambin se encuentra un campesinado bastante heterog-
neo que se describe a partir de la siguiente relacin que, en su mayor parte, se ordena
de acuerdo a los pisos trmicos [R4]:
En zona fra hay papa, mora y ganadera de leche.
En la zona baja tambin hay gran cantidad de campesinos y grandes propietarios que,
sin embargo, no pueden compararse con el terrateniente del Llano o de Crdoba.
En la zona de La Dorada hay ganadera de carne cada vez menos extensiva.
En la zona plana de Risaralda, donde la tierra cultivable es escasa, se producen algunas
hectreas de caa de azcar.
En algunas de las zonas de tierra caliente se siembra tabaco en alianza productiva,
cacao en Victoria y un poco de caucho en Saman. En estas zonas hay sobre todo
ganado para carne.
-307-
Hubo una transformacin a raz de la crisis cafetera que llev a que entre los aos
1996 y 2000 los campesinos se pusieran a sembrar granadilla, maracuy, lulo y otras
frutas. Sin embargo, la experiencia no fue tan exitosa porque se cop el mercado y
los campesinos terminaron vendiendo su produccin en las calles de los pueblos. De
todas maneras, an queda algo de esa experiencia, tanto as que, por ejemplo, hace
poco hubo una manifestacin de aguacateros en Fresno debido a la baja en el precio
de ese producto.
Hay muchos campesinos que no han querido salir del caf porque a pesar de todo
tienen quien les compre el producto; la compra es garantizada, mientras que la
granadilla o las frutas no ofrecen mayor seguridad debido a que su precio lo impone
el comercializador y no hay garanta de compra.
Las alianzas productivas le han dado una salida a ciertas producciones pero tienen
el inconveniente que no son estables. Por ejemplo, Luker, en este momento, est
comprando caf ecuatoriano.
No existe en la regin una poltica pblica para el campesinado. Anteriormente, se
producan grandes cantidades de maz y frjol en Aguadas; sin embargo, con el modelo
cafetero se dejaron de producir esos dos productos bsicos para la idiosincrasia,
cultura y tradicin de la zona debido a que la siembra de maz ya no compensa lo
que produce y resulta ms barato comprar un kilo de maz en el mercado.
Para un campesino de Anserma, hay un problema cultural que nace con algo que
hace la Federacin Nacional de Cafeteros: al privilegiar la poltica de exportacio-
nes del pas, se transform la produccin de la regin basada en frijol, maz, caf
sombro, y corrales de pollo, con una prctica que dur ms de un siglo, hacia
una forma de produccin cafetera impuesta, bajo un modelo de revolucin verde
basado en el tomejoramiento. Esa es la causa de la crisis cafetera. El resultado
que se tiene de ese cambio en la poltica de la Federacin, es que la mayor parte
de los cafeteros viene refnanciando sus deudas desde los aos setenta. En el
municipio de Risaralda, por ejemplo, se han buscado nuevas variedades de caf
y, sin embargo, sigue predominando la variedad Colombia que es resistente a la
roya pero que requiere grandes insumos para su sostenimiento [R4].
El elemento central que los une en el Nario es lo rural. Este es un momento muy
importante para re-signifcar lo rural. Al respecto, las respuestas de los campesinos
se dan desde la construccin de lo tico y lo espiritual tambin. En Nario se ha avan-
-308-
zado en algunos casos signifcativos en trminos de construir experiencias de territorio,
que son determinantes. Sin embargo, se observa que cada vez aumenta el macrofundio
pues el minifundio ha logrado resistir por el trabajo comunitario. Sin embargo, este
ltimo est en un momento crtico, en particular, porque los sistemas tradicionales tie-
nen una gran difcultad por el hecho que no hay un relevo generacional que garantice la
permanencia. Los cafcultores y productores de caa, que son los productos ms fuertes
ahora en el Nario, tienen en promedio 59 aos [R5].
En el Meta existe un campesinado olvidado, diseminado por toda su extensin y en gran
parte ocupante de zonas de reserva natural. Por ejemplo, hay cuatro parques naturales
que cubren reas de varios municipios, lo cual impide titular y llevar servicios pbli-
cos a quienes habitan all, con lo cual se presentan obstculos para el acceso a crditos,
vas, tecnologas. Hay zonas ms campesinas si se miran desde el punto de vista de las
organizaciones: en la reserva del Ro Gega hay una asociacin campesina fuerte y un
territorio ms consolidado, tratan de tener proyectos de produccin auto sostenible [R6].
Pero en realidad, el campesinado del departamento se ubica en los 29 municipios, con
una presencia fuerte en todos. Experiencias exitosas tambin las hay en todos los mu-
nicipios, hay algunas con capacidades de talento humano para presentar proyectos y
ganarlos. En todos los municipios hay un alto porcentaje de organizaciones de produc-
tores, sin asistencia tcnica ni formacin [R6].
Ampliacin y transformacin de identidades campesinas
Hay una opinin generalizada en las consultas sobre el encerramiento de que est
siendo vctima el campesinado. Los montemarianos lo expresan como el fenmeno de
cercamiento que ha experimentado la poblacin rural con la llegada de las empresas y
grandes inversionistas, que ha llevado a la evidente fragmentacin de las territorialida-
des campesinas y comunitarias. Las nuevas inversiones han condenado a la poblacin
campesina a permanecer en pequeos focos, en medio de las grandes plantaciones de
palma y forestales que difcultan englobar un rea campesina propiamente dicha [R1].
El campesinado del Magdalena Medio y de los Santanderes, a pesar de contar con un pre-
cario apoyo estatal y de haber tenido que enfrentar un largo periodo de guerra, ha logrado
construir estrategias de permanencia en el territorio que hoy sin embargo se ven amena-
zadas por varias causas. Por un lado, por el proceso de arrinconamiento de las poblaciones
campesinas en las zonas altas de las montaas debido a la extensin de los cultivos de palma,
lo que ocurre cada vez con mayor frecuencia; por otro, por el desplazamiento que genera la
-309-
intensifcacin de estas grandes extensiones de monocultivos, casos en los que fnalmente
se termina expulsando a las poblaciones de sus territorios. Y, por ltimo, aunque no menos
importante, los hechos de desplazamiento ocurridos con ocasin de la actividad econmica
que empieza a cobrar mayor centralidad en el territorio del Magdalena Medio como lo es
la minera, que segn las narraciones y como se advirti anteriormente, comienza a ser
una de las principales amenazas para la poblacin de esa regin [R2].
En el Valle del Cauca, las diferentes miradas planteadas sobre la regin llaman la aten-
cin sobre los fuertes impactos derivados de la urbanizacin del campo, el desarrollo de
mltiples y diversos megaproyectos en reas rurales y la tendencia al arrinconamiento
al que se ha visto sometido el campesinado con la ocupacin de los territorios ms ricos
por parte de los grandes ingenios azucareros, la urbanizacin del campo y el incremento
de las fncas de recreo [R3].
Pero el fenmeno ms fuerte y preocupante en todas las regiones es el abandono de las
fncas por parte de las mujeres y hombres jvenes, quienes al no ver la posibilidad de
llevar una vida con dignidad, preferen irse a la ciudad. Por esta razn, muchos proce-
sos organizativos campesinos estn tomando como bandera el involucramiento de los
jvenes y las mujeres en la produccin rural a pesar de que el fenmeno de expulsin
de jvenes es bastante generalizado [investigador Fundacin Colombia Nuestra -R3-,
R1, R2, R4, R5, R6].
Reconociendo la fuerte presin sobre el campesinado, los investigadores de la
Corporacin Desarrollo Solidario CDS- se preguntan Qu tipo de campesinado ne-
cesitamos o queremos en la regin? [R1] y en el Valle proponen un debate sobre el qu
es ser campesino en Colombia hoy. El campesinado de hoy es una poblacin fotante que
escapa hacia mejores condiciones econmicas y rurales, y que atiende a un Estado que lo
seduce a travs de subsidios [Mujer investigadora Fundacin Colombia Nuestra -R3-].
Sin duda, la transformacin territorial implica repensarse a s mismo de cara al proyec-
to y modelo de vida, pero tambin de cara a la sociedad. Y desentraar la relacin que
cada vez se teje con mayor fuerza entre el campo y la ciudad, que se constituye en un
elemento indispensable para que el proyecto del campesinado sea tambin el de otros
sectores poblacionales que dependen del trabajo campesino, de la preservacin de sus
territorios y de recursos para garantizar la sostenibilidad del pas en su conjunto [R3].
En el escenario actual, parece urgente buscar frmulas creativas que permitan trans-
formar la realidad econmica, social, ambiental y poltica que se vive en las regiones,
-310-
para lo cual es importante que el campesinado vuelva a tener un lugar poltico que le
permita defender su propio modelo de desarrollo alejado de la visin empresarial y que
le apunta a hacer del buen vivir un modo de vida posible. En tal sentido, se plantea
como estratgico y necesario empezar a construir o recuperar dilogos con la ins-
titucionalidad pblica y privada, y con la academia, que permitan al campesinado
avanzar en un real ejercicio de gobernabilidad de sus territorios [R3].
Cmo se est pensando al campesinado en estos tiempos y cul el rol que quiere
asumir de cara a la sociedad? Qu se entiende entonces por darle su lugar al
campesinado o qu entiende el campesino para darse su lugar? [Mujer Fundacin
Colombia Nuestra -R3-].
Sin duda, es necesario hacer muchas preguntas sobre el lugar que ocupan los
campesinos en los territorios y las lgicas que estn ligadas a sus formas de vida,
incluso, las diferentes a las convencionales del mercado, como aquellas relacionadas
con los diversos saberes, las implicaciones de la heterogeneidad campesina, y sus
nuevas relaciones con lo urbano. A los ciudadanos bastara con preguntarles dnde
nace del agua?, para que identifquen un conjunto de valores que relacionan el ser
campesino y establezcan solidaridades con su papel en la sociedad [Hombre investigador
IMCA]. Dnde est la sabidura hoy da?, dnde estn los otros saberes?, cmo se
recuperan las miradas de largo plazo? Lo campesino es una forma de vida, pero dn-
de reconocen las polticas pblicas gubernamentales las polticas pblicas populares?,
quin decide qu se hace en los territorios? [Investigadora IMCA -R3-].
Otra vez, desde la particularidad de Nario, se responde que el campesino est ligado
a la produccin de la tierra pero tiene caractersticas culturales particulares. Es cierto
que es su forma de ver y hacer la vida, que tiene apego al territorio pero tambin tiene
vinculacin con un imaginario del mundo desde lo rural que le permite apreciar sus
amarres de manera diferente a los otros actores, y esta es la capacidad que le ha permi-
tido abrir, entre otras, la frontera agropecuaria [R5].
El campesino debe ser reconocido no solo desde la propiedad de la tierra sino desde lo
cultural. Por ejemplo, el valor de la mujer en la economa campesina, las actividades
econmicas familiares, las actividades culturales ligadas a mantener la produccin arte-
sanal; hay actividades multidiversas que tipifcan el ser campesino y debe reconocerse
que las polticas pblicas no son acordes con estas condiciones para mejorar la vida
del campesinado [Subsecretara de Desarrollo Agropecuario y Medio Ambiente de la
Gobernacin de Nario -R5-].
-311-
La propuesta de sostenibilidad de la economa campesina, determinante en Nario, se
concentra entonces en denir una estrategia de economa a partir del minifundio, caracte-
rstica propia del departamento. Se hace necesario pensar qu es lo que esta unidad puede
ofrecer de cara al resto del pas y cmo su proceso puede ser acompaado de ciencia y
tecnologa desde una perspectiva de la produccin colectiva que brinde al campesino, en
especial a las generaciones venideras, la posibilidad de permanecer en el territorio sin dejar
de ser lo que se es, desde el respeto a la inmensa y valiosa diversidad de este territorio [R5].
Lineamientos de poltica que permiten construir un proyecto de desarrollo rural que
reconozca al campesinado como un actor relevante
La orientacin y prctica de las polticas pblicas estn ntimamente relacionadas con
los contextos regionales. La poltica pblica se hace efectiva de acuerdo con las formas
de poder que se ejercen en los territorios, de tal manera que su impacto ser diferente
si la territorialidad es propia del campesinado o de los empresarios. De hecho, como ha
sealado Bardhan [2002] no hay nada ms dramtico que el fracaso en lo territorial de
las polticas que se dictan a nivel nacional.
Dadas las transformaciones territoriales que se han sealado, la orientacin de las po-
lticas pblicas debe leerse acorde con dichas transformaciones, pues desde la lgica de
quienes participaron en las consultas, la poltica pblica est en la va de acelerarlas.
Los liderazgos populares estiman que la poltica gubernamental apunta a la des-
campesinizacin de pas, que contrasta con la empresarizacin buscada, lo que
hace muy difcil pensar en iniciativas que tiendan a reparar la situacin existente
del campesinado [R1].
En esta misma lgica, la poltica pblica se lee en su capacidad para crear condicio-
nes que tiendan a resolver problemas de injusticia en el territorio, que se asocian
con el hecho de cmo orientar la intervencin de redes o actores que captan la
favorabilidad de la poltica.
En el caso del Magdalena Medio y los Santanderes, las preferencias explcitas de
la poltica se observan a partir de la tensin creada entre la propiedad del suelo y
del subsuelo, que arroja como resultado nuevas formas de imposicin o favoreci-
miento a redes o empresas particulares y genera nuevas formas de desplazamiento
de la poblacin, promovidas por la accin estatal al dar prioridad a los derechos sobre
el subsuelo. Esta dimensin de la poltica tiene su explicacin en que la normativi-
dad que protege el suelo empieza a subordinarse sin lmites a la que permite el uso
-312-
del subsuelo. Normas sobre las cuales se expiden ttulos mineros en Bogot, desde un
escritorio, sin un reconocimiento de lo que son y de lo que hay en los territorios [R2].
La misma poltica pblica genera entonces confictos, como los que pueden crearse, por
ejemplo, por intereses cruzados entre palmeros y mineros, dada la concesin de ttulos
para minera en terrenos de los primeros. Es decir, el Estado favoreci un grupo espec-
fco y ahora traslada la prioridad a otro. Ello plantea adems dilemas ambientales por la
explotacin desmedida del territorio, que pone en riesgo a comunidades completas por
la contaminacin de ros, derrumbes, transformacin del paisaje, etctera [R2].
Tambin se resalta el hecho que los programas pblicos orientados al campesinado
son presa de unos niveles de formalizacin o exceso de requisitos que pueden parecer
efcientes a los tecncratas pero que resultan poco prcticos para los usuarios campesi-
nos, caso en el cual profundizan la discriminacin negativa a partir de la cual se niegan
nuevas formas de apoyo [R1, R2, R3, R4, R5].
Las propuestas para pensar la reorganizacin de los territorios deben pasar entonces
porque todos conozcan los planes del Estado, sobre todo si se tiene en cuenta que al mo-
delo de reprimarizacin, que est planeado, se le opone la propuesta de las comunidades
del resurgir y continuar viviendo en sus territorios. En esta perspectiva, las Zonas
de Reserva Campesina son una propuesta que adems de resistencia, permiten
construir poder en las comunidades y delinear una reforma agraria democrtica
y alternativa [R3].
Pero ello implica retomar procesos organizativos que sean capaces de asociar
y ampliar canales de informacin entre las mismas comunidades, funcin que
deberan asumir los departamentos [R3].
La poltica pblica tambin se pone en entredicho por la accin de institucio-
nes como la Federacin Nacional de Cafeteros, severamente cuestionada pues los
programas para el campo cafetero no dejan buenas experiencias. En Caldas, por
ejemplo, han existido distritos agropecuarios, distritos agroindustriales, centros de
acopio, etctera, pero ninguno de ellos ha funcionado. En Anserma se desarroll un
programa de seguridad alimentaria en alianza con la FAO en el que se alcanzaron a
gestionar muchos recursos, pero fracas debido a que el proyecto no hizo un seguimien-
to adecuado y pertinente, razn por la cual la gente vendi las provisiones y se comi
los animales. Si hubiera mayor fscalizacin a este tipo de iniciativas, los proyectos
tendran resultado [R4].
-313-
Desde la perspectiva nariense, el modelo campesino es exitoso si la institucionalidad
pblica lo respalda, para lo cual las organizaciones campesinas deberan tener inciden-
cia en la defnicin de la poltica. Si hay una mesa nacional de competitividad con la
participacin de ministros y gremios, por qu no crear una Mesa de la Sostenibilidad
con sectores populares [R5].
Pero es necesario que las polticas pblicas sean regionales y locales, deben partir de lo
local para llegar a lo nacional y partir de lo endgeno para llegar a lo exgeno. Por eso
es importante abrir posibilidades a la autonoma regional. Hoy da, los territorios no
inciden en las instancias de toma de decisiones, al fn y al cabo, siempre se quedan en
los ejercicios de resistencia y, nalmente, la poltica pblica la denen los tecncratas.
Se debera hacer ms nfasis en tratar de tener incidencia en la poltica pblica [R5].
Pero estos temas plantean preguntas para los procesos formativos y la poltica educativa:
Cul sera el proyecto educativo rural para que la juventud no abandone el campo?
Cul es la educacin necesaria hoy? Qu educacin espera el campesino? Qu qui-
siera aprender el nio en la escuela? Qu metodologas y contenidos? Cul relacin
debiera darse entre la universidad y el campesino? Cmo respetar la diversidad cultural
y la imagen que tiene el campesino del mundo? Educacin para competir y para el
mercado? Todas estas son preguntas exigentes para el campo de las polticas pblicas,
si es que se pretende apoyar al campesinado [R5].
La visin y las propuestas de gremios, tcnicos y academia
4
Empresarizacin, individualismo y desarrollo tecnolgico
El debate abierto en el pas desde hace varios aos sobre la viabilidad de los pequeos
productores tiene expresiones diversas en los gremios y los acadmicos. Este debate sin
embargo, no ha sido profundizado claramente con base en una informacin consistente
y representativa que arroje luces ciertas que permitan orientar polticas especfcas para
los productores, sobre todo para fortalecer la pequea y mediana propiedad como parte
de un proceso de democratizacin del sector rural.
La conversin de los pequeos productores en empresarios es una idea planteada en do-
cumentos ociales. Pero las organizaciones campesinas, especialmente las representadas
en la Mesa de Unidad Agraria, expresan su oposicin a esa alternativa que equivaldra
4 Esta seccin tiene en cuenta la consulta con delegados de algunos gremios del sector agrcola, realizada el
12 de diciembre en Bogot; la realizada con expertos en tecnologa para el sector (6 de diciembre en Bogot), y
entrevistas a cinco especialistas: Juan Jos Perfetti, Santiago Perry, Gabriel Martnez, Edelmira Prez y Alejandro
Reyes.
-314-
a desaparecer la agricultura familiar de subsistencia y aquella que vive casi totalmente de la
agricultura, para construir un paisaje agropecuario nico de diversos tamaos de empresa-
rios en la lgica capitalista. En la discusin no es clara la diferencia entre ser un empresario
y organizar la actividad productiva con criterios ms empresariales, lo cual pueden hacer
los campesinos sin necesariamente convertirse en fuentes acumuladoras de capital.

Por ello, tienen sentido el tipo de estudios que recientemente han elaborado investi-
gadores como, Forero, Garay et all [2013] y Leibovich [2013], y las propuestas que ha
venido haciendo el profesor Albert Berry para verifcar la hiptesis de que los pequeos
productores son ms efcientes que los grandes.
Para los campesinos est claro que las condiciones en que desarrollan sus actividades,
y los limitantes que enfrentan para ampliar sus negocios y acceder a servicios y bienes
pblicos, les difculta avanzar en una conversin rpida hacia explotaciones de carcter
empresarial que tienen como caracterstica general la generacin de excedentes. Pero
la poltica pblica si tiene instrumentos que bien orientados pueden ayudar signifca-
tivamente a los pequeos productores a mejorar su productividad y la organizacin de
sus actividades con criterios ms de empresa que de prcticas tradicionales. Por eso la
discusin sobre el individualismo y la tecnologa tiene mucha relevancia y sentido en
las refexiones actuales de las organizaciones campesinas y empresariales. Es indudable
que una prctica agropecuaria que maneje criterios de empresa ms que de familia ayuda
a mejorar las condiciones de los campesinos para mantenerse en los mercados, mejorar
su acceso a los alimentos y acceder a servicios.
La discusin sobre la empresarizacin que plantea por ejemplo la SAC, est cruzada por
el desarrollo tecnolgico y la existencia de un individualismo que no permite organi-
zarse adecuadamente para competir en los mercados y mantenerse como productores
agropecuarios con capacidad de lograr una estabilidad en el sector rural, sobre todo en
un ambiente de globalizacin y apertura econmica con tratados de libre comercio.

Esta preocupacin por el individualismo de los productores y las dicultades de avan-
zar en la asociatividad, de alguna manera se reeja en las propuestas del Ministerio de
Agricultura para avanzar en una poltica de desarrollo rural. Y el pas tiene experien-
cias que pueden servir de referencia como el modelo cafetero que presenta avances con
su sistema de cooperativas para la compra de cosechas, la estrategia de venta de cafs
especiales y de trabajos grupales. Y hay muchas experiencias pequeas en el pas que
muestran las ventajas de la asociatividad en el sector rural, entre ellas la del modelo
cooperativo de algunas provincias de Santander.
-315-
Como lo sealan algunos representantes gremiales y de la academia, el logro de la
asociatividad requiere de estrategias de largo plazo, de persistencia institucional, y
de cambios culturales que requieren inversiones importantes. Ello es un desafo
enorme para la poltica pblica, los gremios y las asociaciones de productores, y las
experiencias muestran que se puede avanzar. Para las economas campesinas una
dinmica asociativa mejorara apreciablemente sus posiciones dentro del sector
agropecuario y sus capacidades para acceder a recursos y servicios.
Al lado de esas preocupaciones est la relacionada con la situacin de la tecnologa
y su acceso va mecanismos de transferencia y extensin. La opinin de los tc-
nicos que trabajan en esos aspectos es clara cuando sealan un problema crtico:
el abandono ofcial de la investigacin en sistemas de policultivos y asocios que
son tpicos de las economas campesinas, a cambio de poner todos los recursos
y estrategias del Estado en la investigacin sobre cultivos especializados o mo-
nocultivos. Y tambin en razn de que la investigacin realizada en los ltimos
diez aos en el pas es muy repetitiva y carece de pertinencia, porque no proviene
estrictamente de valorar la demanda y se fundamenta ms en la percepcin de los
investigadores que en las necesidades de los productores.
Ese descuido en el desarrollo tecnolgico fue acompaado con el abandono de la
asistencia tcnica a los pequeos productores y la crisis generada en las Umatas. Este
proceso contrasta con la agricultura empresarial que tiene una amplia cobertura en
materia de vinculacin tecnolgica que generalmente corresponde a sectores que tienen
sus propios centros de investigacin.
En unos gremios como Fedecaf la discusin es sobre el tipo de tecnifcacin reque-
rida, la cual se expresa en los cuestionamientos que hacen muchos productores sobre
las variedades que les recomienda la institucin. En otros la preocupacin es por los
atrasos tecnolgicos que se comparan con los avances logrados en algunos pases del
Grupo Andino. Unos y otros estn llamando la atencin sobre el notorio descuido de
las polticas pblicas sobre el desarrollo tecnolgico y la asistencia tcnica, aspectos
cruciales para mejorar la productividad y los ingresos y mantenerse en los mercados.
Segn los tcnicos, las razones de estos atrasos giran alrededor de: una fuerte desar-
ticulacin entre el sector productivo, los mercados y la generacin de conocimiento.
Adems de un relativo aislamiento de la generacin de conocimiento de las redes de co-
nocimiento del mundo. Este diagnstico, al cual se suman las discusiones sobre el uso de
semillas certifcadas, los derechos de propiedad y el acceso a material gentico y uso de
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transgnicos, debera permitir el cambio de las polticas para posicionar a los pequeos
y medianos productores en el mbito rural como base de un sector agropecuario slido.
Salir del atraso tecnolgico que afecta a muchos productos tpicos de los agricultores
familiares sigue siendo uno de los retos claros para el diseo de polticas de desarrollo
tecnolgico articuladas con la transferencia de conocimientos y prcticas, y el diseo
de instituciones y arreglos institucionales que permitan recuperar los atrasos sea-
lados. Los cambios institucionales realizados en los aos noventa con la creacin de
Corpoica, no permitieron avanzar en ello, pues la entidad privilegi la investigacin
por producto, dejando de lado los policultivos. Los esfuerzos recientes por intentar
cambiar el esquema con una reforma estatutaria para reconocer el carcter pblico
de la corporacin, y la tecnologa como un bien pblico, estn pendiente de con-
cretarse, y podran superar los factores mencionados, as como los cambios que
est realizando el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para recuperar
la asistencia tcnica a pequeos productores con el programa DRE.
Las difcultades tecnolgicas no residen solo en lo sealado. Desde hace algn
tiempo se oyen expresiones diversas sobre la formacin de tcnicos y profe-
sionales para el sector rural y el papel de las universidades y entidades como el
SENA. Si bien los asistentes a los talleres realizados no fueron muy explcitos
sobre este tema, es indudable que una poltica tecnolgica requiere una revisin
en serio del tipo de formacin y de los programas acadmicos que ofrecen hoy las
universidades e institutos tcnicos. Una poltica de desarrollo rural que adopte una
visin renovada de lo rural y con nfasis territorial como la que est en discusin,
necesita incorporar criterios que articulen la formacin de personal para hacer fac-
tible y efcaz las estrategias para el sector rural. No est por fuera de las necesidades
la urgencia de revisar toda la enseanza relacionada con el desarrollo rural en sus
diferenciaciones regionales o territoriales.
Otras preocupaciones relevantes
La comercializacin de productos agropecuarios, la migracin de jvenes del campo, el
uso de subsidios y sus efectos en los productores familiares, las transformaciones del
paisaje agrario por la dinmica de grandes proyectos y la diversicacin de fuentes de
ingresos, y los problemas relacionados con la institucionalidad rural, son un abanico que
muestra la diversidad de problemas que preocupan a diversas organizaciones y actores
relacionados con la problemtica rural. Si bien parecen ser problemas distintos, tienen
relaciones que los refuerzan en la generacin de dinmicas no necesariamente virtuosas.
La migracin de los jvenes hacia centros urbanos en bsqueda de oportunidades y ser-
-317-
vicios, y el envejecimiento de los productores, es un tema recurrente que est mostrando
dicultades en las estrategias aplicadas en el sector rural, e incluso en la naturaleza de
los sistemas educativos rurales. Esta preocupacin no se ha refejado, hasta ahora, en
propuestas estratgicas y criterios claros para afrontarlo desde la poltica pblica. Un
anlisis sobre esta problemtica, y la bsqueda de propuestas que abran opciones para
los jvenes rurales (hombres y mujeres) est en mora de concretarse, no se visualizan
entre los actores consultados ideas claras para abordar esta problemtica.
Otro tema recurrente en los talleres fue el de la comercializacin de la produccin de
los pequeos productores, asunto que ha sido relativamente bien resuelto por gremios
como Fedecaf, pero que tiene en aprietos a otros productores, como los de cacao y los
de frutas y hortalizas, y en general a quienes producen en pequea escala y carecen de
sistemas asociativos para emprender su participacin en los mercados. Existen serios
problemas de infraestructura para la comercializacin, falta de capital de trabajo para
compra de cosechas, y los poderes oligoplicos en el mercado afectan seriamente las
posibilidades de obtener precios justos y condiciones razonables en las transacciones.
Las alianzas productivas se han sealado insistentemente como uno de los mecanismos
adecuados para resolver esos problemas de comercializacin. Pero sobre ello existen
criterios diversos y no todos estn de acuerdo con ese sistema. Algunas organizaciones
campesinas y acadmicos expresan sus dudas y piden tener cuidado, pues sealan ca-
sos como los del sur de Bolvar con la palma africana, sobre el cual anotan que puede
convertir a los pequeos productores en sujetos inactivos, pues la empresa decide y lo
hace todo, en una relacin de sumisin y renta, trasladando adems los riesgos a los
productores. Es evidente que cuando se tiene una estructura agraria que segmenta las
relaciones entre pequeos y grandes, en una gran asimetra, una alianza siempre tendr
factores asimtricos en contra de los ms pequeos y ms an si no estn asociados.
Esto hace ms relevante las estrategias de asociatividad para la comercializacin y los
negocios. Si bien las propuestas gubernamentales y los enunciados de documentos
ofciales valoran esta necesidad, poco se ha hecho para impulsar en serio estrategias
que conduzcan estimulen sistemas de cooperacin y asocio, adems de la revisin de
las alianzas productivas, o la bsqueda de otras opciones.

Tampoco son ajenas a los gremios y acadmicos las preocupaciones sobre los efectos
que produce sobre el campesinado el proceso de transformacin derivado de actividades
como el agroturismo, la terciarizacin de las actividades circundantes a lo rural, la din-
mica de grandes proyectos, sean agroindustriales o minero-energticos, la construccin
de vas y el desarrollo de las comunicaciones (TIC). No solo se aumenta el precio de la
-318-
tierra, tambin los productores tienden a convertirse en asalariados de esas actividades,
abandonando la produccin. Al lado de ello se expresan inquietudes sobre la escasez de
mano de obra en la agricultura, tanto por la expulsin de la poblacin por el conficto,
como por la competencia de actividades como las minero-energticas, el agroturismo
y otras.
Ante esta realidad, que no cambiar en el inmediato futuro, solo queda fortalecer la
institucionalidad y las polticas de desarrollo rural para abrir opciones a las economas
campesinas en su proceso de integracin a las fuerzas de la modernizacin. No solo va-
lorando lo campesino, avanzando en su organizacin y desarrollo de capacidades, sino
tambin generando dinmicas de diversicacin en los mbitos rurales y la diversidad
territorial, que les permita mantener su produccin agropecuaria con un complemento
adecuado de otros ingresos extra-prediales.
En el men de polticas e instrumentos para lograr que los pequeos productores fami-
liares permanezcan en el campo y se integren de manera equitativa a la vida nacional y
los mercados, no faltan las sugerencias sobre la formalizacin de los mercados laborales,
el mejoramiento del acceso a la seguridad social, la titularizacin de la propiedad, el
acceso a tierras y los que se han sealado anteriormente. Un men diverso que debera
ofrecer el Estado para que las comunidades campesinas elijan aquello que requieren,
para superar el esquema de adscripcin a las ofertas gubernamentales que vienen con
recursos pero no con las demandas locales.
Todo lo anterior pasa por la necesidad de reformas institucionales para lo rural, como
un requerimiento para el desarrollo de los territorios. Entre las implicaciones de ello
est el cambio de la forma como el Estado apoya a los pequeos, pasando a visiones
integrales, con estrategias de apoyo desde las regiones, a los proyectos de comunidades
y el suministro de ms bienes pblicos, adems de adecuar los instrumentos de apoyo a
la produccin y fortalecer los movimientos sociales. Y adems se insina la necesidad de
cambiar el sistema de diseo de las polticas de desarrollo rural para que las comunidades
y organizaciones sociales participen en la toma de decisiones, y el Estado reconozca,
apoye y valide propuestas que provienen desde las regiones.
En las refexiones sobre estos temas aparece una idea central: el desarrollo rural debe-
ra estar en el MADR, en instituto especializado y diferente al Incoder. Una opcin es
generar agencias de desarrollo rural territorial no completamente pblicas para descen-
tralizar el proceso. Esta es una propuesta que indudablemente requiere mucho anlisis y
a la cual debera llegarse despus de un debate sustentado, pues el diseo de una nueva
-319-
estructura institucional para el desarrollo rural requiere una propuesta derivada de re-
fexiones acadmicas y polticas, y de la participacin de los territorios y sus diferentes
actores. Una propuesta que deber abrirse paso a raz de las conversaciones de paz que
actualmente se desarrollan, y que como lo sugiri uno de los acadmicos, necesita una
poltica nacional articuladora de las regiones y los grupos sociales, y ordenadora del
territorio, la produccin y los mercados, como lo hizo la Unin Europea
La perspectiva macroeconmica
Jorge Ivn Gonzlez, preere utilizar el trmino modos de desarrollo en lugar de mo-
delos para acercarse a una refexin sobre la relacin del desarrollo rural con el modelo
general de desarrollo que sigue Colombia. Su premisa es que Los modos del desarro-
llo no han favorecido a la economa campesina [Gonzlez 2012]. Macroeconoma y
desarrollo rural es un tema que est pendiente en los anlisis y consideraciones sobre
las posibilidades de avanzar en polticas para el sector rural que dialoguen y tengan
espacios en las visiones ms generales del desarrollo econmico.
Actualmente, el modo de desarrollo colombiano privilegia la libertad cambiaria, la
revaluacin del peso, el auge de las importaciones, el ahorro fnanciero, la minera de
enclave, el estmulo a los monocultivos, el subempleo, la concentracin de la riqueza
y del ingreso, etc. Aunque estos rasgos que no son sufcientes para confgurar un
modelo de desarrollo, tienen un impacto sustantivo en la economa y en el bienestar
de las personas.
Por eso algunos de los temas macro que son relevantes para comprender lo que
sucede con la economa campesina son: la revaluacin de la tasa de cambio, el
aumento de las importaciones, la fragilidad del mercado interno, la ausencia
de convergencia y la agudizacin de la brecha urbano - rural, el incremento del
subempleo y la baja productividad. Cada uno de estos puntos merece refexiones
especializadas, y sobre todo con capacidad de articulaciones. Gonzlez sugiere al-
gunos elementos claves para ello que ponen en el escenario del desarrollo rural una
problemtica que el pas no ha considerado: le pone limitantes el modelo general
de desarrollo a las polticas de desarrollo rural? La respuesta no puede ser otra: s
genera limitantes y por ello la poltica macroeconmica debe fexibilizarse.
Una refexin adicional que sugiere esta temtica es si en el postconficto la poltica
macroeconmica est dispuesta a introducir fexibilidades, que si bien no cambien la
esencia del modelo general de desarrollo, si abran espacios al desarrollo rural, y per-
mitan que en los territorios se confguren modelos alternativos en lo rural que puedan
-320-
dialogar con el modelo general. En realidad lo que debera pensarse es un desarrollo
rural diversifcado en cuanto a los modos de desarrollo en un esquema general que
implica tener decisiones centralizadas unas y descentralizadas otras. Un tema de gran
calado para una refexin que est esperando realizarse, y de gran importancia para el
postconicto.
Propuestas temticas de poltica a favor del campesinado
Experiencias exitosas
De acuerdo con el trabajo realizado en la consulta, hay tres maneras de abordar las
experiencias exitosas: uno, como acciones especfcas ligadas al quehacer de las organi-
zaciones; dos, como resistencia para permanecer en el territorio y, tres, como enfoques
y prcticas que han tenido al territorio como unidad de anlisis e intervencin. En todos
los casos la organizacin de la comunidad es un factor de xito. Paradjicamente, no
siempre el Estado ha estado presente para dar apoyo a las organizaciones.

Las primeras combinan iniciativas y recursos propios, asociativos y cooperativos, o
alianzas con empresas. Las segundas se fundamentan en procesos organizativos y las
terceras en la combinacin de institucionalidad no necesariamente estatal, el diseo de
estrategias productivas y organizacin.
La ausencia del Estado en muchas de las experiencias no debe entenderse como la acep-
tacin por parte de las organizaciones de que este desentendimiento es favorable. En
Nario estiman que esta ausencia fue un factor que impuls a las comunidades para
disear y afrontar sus proyectos, pero no por ello estiman que a largo plazo sea la situa-
cin ideal [R5]. El Estado debera ser consciente de las repercusiones de esta ausencia en
lo que implica para la consolidacin de ciudadanas participantes y el reconocimiento de
su legitimidad, pues el resultado de su inaccin es la constitucin de imaginarios nega-
tivos sobre su fgura. Varios estudios catalogan esta situacin como una que promueve
desigualdades persistentes que se traducen en la negacin de derechos, el no reconoci-
miento de las condiciones especcas de los territorios y de sus aspectos diferenciales
[Tilly 2000]. Por ello no es de extraar que cuando se defnen polticas desde el centro
el pas que afectan severamente a los territorios, fracasen en lo local, lo que catalogan
algunos investigadores como la peor tragedia de una poltica pblica [Bardhan 2002].
Pero no obstante las transformaciones territoriales que se estn dando y las amenazas
tan fuertes que se ciernen sobre el campesinado, cada una de las regiones puede mostrar
-321-
experiencias exitosas de distinta ndole. La experiencia puede parecer elemental por lo
sencillo de su construccin; en algunos casos se les ha catalogado de ilegtimas porque se
fundamentan en acciones de hecho que sanciona la ley, pero que en los contextos locales
adquieren calidad de legtimas frente a un Estado que se estima injusto y arbitrario.
En estos contextos, un campesino costeo lo explica de manera casi ingenua, cuando
afrma que A pesar de la violencia, no hemos dejado caer la agricultura, mantenemos
cultivos de yuca, ame, maz, aguacate, fruta y pltano [R1].
Producir, como quehacer fundamental
En este orden de ideas, experiencias del primer tipo referen a casos como el del Programa
de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio con la constitucin de la nca campesina,
que ha demostrado ser exitosa [R2], y que ha sido asimilada en el proyecto de la fnca
Montemariana, que es considerado un proyecto en transicin con xito, pues en la pro-
duccin de frijolito muestra niveles de rentabilidad, aun sin contar con apoyo estatal
[R1]. Es importante referir que an con este factor de xito, la fnca montemariana es
cuestionada por algunos sectores campesinos, en particular, por la desconfanza que
genera la forma como los empresarios han entrado en la regin y las alianzas que es-
tablecen con el programa regional de paz [R1]
En esta misma regin, algunas de las experiencias de alianzas productivas muestran
resultados favorables, como el caso de la alianza con la Compaa Nacional de Chocolates
que impuls el cacao en San Jacinto, Bolvar [R1].
Como una experiencia propia, algunas de las organizaciones campesinas de los Montes
de Mara han promovido el proyecto agromiel, que parte de un trabajo de mnimo 200
colmenas por productor, base que le permite a cada uno tener ingresos cercanos a $600.000
pesos mensuales. Este proyecto oferta una miel de especiales caractersticas gracias a la
presencia de la planta campanita (leguminosa), que le da un color mbar que la hace muy
atractiva. Vale la pena sealar que estos proyectos se levantan sin ningn apoyo crediticio
estatal, sin asistencia tcnica del Estado y solo a partir del trabajo campesino y apoyo de la
cooperacin internacional. Sin embargo, el mar de palma instalado en la regin tiende a
afectar el proyecto, dada la prdida de biodiversidad y la amenaza sobre la campanita [R1].
En este mismo contexto, las experiencias de los pescadores de Puerto Santander en
Marialabaja, de Fruicol productores de pulpa de frutas- y de organizaciones como
Asopaloaltico -que ha permitido la tradicin de preservacin de semillas criollas- son
valoradas como exitosas [R1], entre otras, porque aprovechan recursos propios de la
-322-
regin, disponibles incluso como recurso pblico, como ocurre con los cuerpos de agua
de las cinagas.
Los lderes tambin plantean que la cultura de arreglo mixto en reas muy reducidas,
prctica de resistencia que predomina en la regin a partir de la agricultura familiar, ha
garantizado la seguridad alimentaria y la permanencia en los territorios de las comuni-
dades, en una zona donde actualmente la mayora de la poblacin no tiene tierra y por
lo cual es comn la prctica del prstamo de tierras entre campesinos [R1].
Otro tipo de experiencias exitosas puntual es la Alianza entre cooperativas en
Tamalameque - Cesar-, a partir de la Cooperativa Campesina Integral del Cesar
Coocic-, que se ha mantenido en pie y gestiona una actividad econmicamente rentable.
El trabajo inici con unas reformas agrarias de hecho, de acuerdo con la denominacin
que utiliz uno de sus lderes [R2]. Los campesinos tratamos de gestionar tierra y nos
metimos a pelear con ganaderos y con quien fuera. En ese proceso, el Incoder lo nico
que hizo fue defender los intereses de los terratenientes, ofreciendo a los campesinos
tierras despreciables para evitar modicaciones en la tenencia de tierra. En otras oca-
siones, este instituto propuso que los campesinos pasaran a ser obreros de las grandes
fncas a cambio de que se les construyera un pueblito [R2].
La experiencia de Coocic es un caso tpico de desigualdad que proviene de la accin
del Estado, porque su accin, en particular a travs de los gobiernos tiene dos rasgos
denitorios: la prioridad organizacional dentro del territorio y el control de medios
coercitivos concentrados [Tilly 2000]. En otras palabras, si el ente gubernamental per-
mite que una red de propietarios poderosos controle ms recursos porque su papel se
estima preeminente, pues de hecho se estn negando los derechos y la justicia para otros
actores, en este caso los campesinos.
Precisamente, y de acuerdo con relato, de estas luchas organizativas en la regin ya no
queda mucho. En Curuman expropiamos a ms de 20 propietarios de grandes fncas
y hoy en da si hay dos campesinos que participaron de ese proceso, es un milagro
encontrarlos pues todos han ido vendiendo. En Astrea, si acaso hay una familia que
an tiene tierra proveniente de grandes luchas campesinas. El problema es que se van
cerrando los nichos campesinos por las grandes concentraciones de tierra de los grandes
propietarios [R2].
Pero incluso la reforma agraria de hecho que hubo en la regin sirvi para desencar-
tar a terratenientes de tierras que no queran o que no les servan. El apoyo de las
-323-
instituciones pblicas es tan escaso, que a los funcionarios del ICA a veces hay que
fnanciarles hasta los pasajes. Lo mismo pasa con los del Incoder, porque como no tienen
recursos, cuando se los necesita, las organizaciones campesinas tienen que pagarles los
viticos [R2].
La cooperativa Coocic ha sido producto de un gran trabajo y de alianzas construidas,
aunque por la ubicacin del municipio hay que tener en cuenta que no todas las
alianzas de palma en el Cesar son con Indupalma. En la cooperativa, nosotros
tenemos una alianza desde cooperativas: de empresa a empresa, donde se discuten
las condiciones del negocio. No hay imposicin de condiciones porque afortuna-
damente contamos adems con una buena demanda del producto que estamos
produciendo (corozo de palma de aceite). Tambin tenemos leguminosas, rboles
maderables, mafufo (pltano ms pequeo, ms silvestre) [R2]. La cooperativa
tiene como norma sembrar mximo 10 hectreas de tierra en palma y el resto
en alimentos, los campesinos estn en diversas zonas y se dedican a diversas
actividades: trabajan como agricultores, como pescadores etc. [R2].
Uno de los xitos que han tenido las alianzas, segn el representante de la
Cooperativa, es que uno ya sabe quin le va a comprar antes de sembrar y eso
ha garantizado el xito. Por eso insiste en que la poltica no solo debe rescatar
sectores productivos, sino que tambin debe garantizar la comercializacin
para que sea viable. Aade adems que el xito depende de la asociatividad
como forma de ir construyendo poder local, entre otras porque cumple con la
premisa de que Hay que eliminar la institucionalidad actual con su cadena de
corrupcin [R2].
Otra de las actividades que ha hecho la cooperativa como una experiencia exitosa
es tener una capacitacin permanente; es la necesidad de estar innovando, es la
capacidad de garantizar la asociatividad [R2]. Hemos tratado de construir una
red de organizaciones. Tenemos la posibilidad ahora de hacer un censo productivo
del municipio. Eso nos sirve para tomar decisiones y para saber pa donde vamos
Duramos dos aos constituyendo una red con todos los productores del municipio. La
cooperativa ha sido abierta en tanto damos posibilidad a que otros gremios aprovechen
ciertos espacios. Por ejemplo, la capacitacin ftosanitaria de la palma ha involucrado
a todos los actores relacionados con el trabajo de la palma, formando un comit al que
llega el ICA, los palmeros, las cooperativas etc. y desde ah generamos unos acuerdos
[R2].
-324-
La gestin de la Cooperativa tambin ha implicado discutir las relaciones con el Estado,
pues en una poca fuimos paranoicos a relacionarnos con el Estado, nos daba miedo,
pensbamos que nos iban a estafar. Pero en este momento, tenemos que pensar que
hay que hacerlo empezando por el tema de la educacin que es la nica forma de salir
adelante [R2].
Otra experiencia considerada exitosa en la regin es la Asociacin de Cacaoteros del
Sur Asocasur-, que agrupa a 144 familias en el municipio de San Pablo - Bolvar. El
trabajo de esta organizacin se ha concentrado en el posicionamiento del cultivo de
cacao, incluidos otros municipios de la regin, proyecto que ha estado acompaado de
escuelas de formacin campesina y de asistencia tcnica propia [R2].
Teniendo en cuenta las fuctuaciones en el precio del cacao, Asocasur se ha visto en la
obligacin de buscar alianzas con otros cacaoteros y con el Ministerio de Agricultura
para buscar salidas a la situacin. A raz de esa estrategia, han hecho un convenio con
la Compaa Nacional de Chocolates que consiste en que ellos recogen la produccin y
la venden a la empresa, con lo cual se garantiza al menos la compra [R2]. No obstante
estos vnculos parciales con el Ministerio, igual destacan que la organizacin no depende
de las Umatas y de la asistencia tcnica estatal, ya que la prestan ellos mismos [R2].
A la par con el cultivo de cacao, la organizacin le est apostando a fortalecer la segu-
ridad alimentaria de los asociados mediante la siembra simultnea de alimentos. Sin
embargo, es importante resaltar que en este momento la organizacin pasa por lo que
se denomin un retroceso organizativo, debido a que por la afectacin de los cultivos
con ocasin de las constantes fumigaciones en la zona y la ola invernal, varios campe-
sinos han recurrido al cultivo de plantas de uso ilcito para garantizar su sustento y su
estrategia de permanencia en el territorio [R2].
En Tula, Valle del Cauca, se destaca tambin la permanencia de las organizaciones
de poblacin campesina, como la Asociacin de Pequeos Productores Campesinos
Asopecam-, que trabaja hace 20 aos en la regin en torno a una propuesta agroeco-
lgica como oportunidad de producir, consumir y vivir. Esta asociacin ha avanzado en
la exportacin de caf, lo cual constituye una forma de sobrevivir teniendo en cuenta
las pocas oportunidades de recursos para invertir, la dicultad de acceso al crdito y las
implicaciones del cambio climtico. Dentro de la zona hay otras organizaciones como
Astracabas, Asovenus, escuelas campesinas de Agroecologa, Asoagros y la Federacin
Nacional de Cafeteros, de la cual no se han logrado aportes signifcativos en los ltimos
aos [Campesino Asopecam -R3-].
-325-
En el eje cafetero, muy a pesar de las vicisitudes del cultivo, el 85% de los propietarios
lo son de extensiones como mximo de 5 hectreas, que se sostienen fundamentalmente
del trabajo familiar y que no dependen exclusivamente del cultivo de caf sino tam-
bin de otros productos [R4]. Tal como se mencion anteriormente, los campesinos de
municipios como Manzanares, Aguadas, Aranzazu y Manizales que son especialmente
productores de mora, han sobrevivido al realizar alianzas productivas con Alpina y
Postobn, empresas a las que les venden la mora que producen, sin haber llegado a
subordinarse a la agroindustria y sosteniendo una autonoma relativa.
En Nario [R5], algunas de las experiencias exitosas son:
La Asociacin de Desarrollo Campesino, como experiencia organizativa y productiva.
La defensa de la chagra del pueblo Pasto: producen para consumir y vender lo que
les garantiza un ingreso familiar que les permite seguir estando en su lugar.
El campesinado caficultor de Nario, que ha mantenido una fuerte tensin con el
modelo de la Federacin Nacional de Cafeteros, por lo que han construido propuestas
alternativas en San Pablo y La Unin, con marcas y sellos, sin la idea de volverse ricos
pero s con el propsito de sacarle valor agregado al producto y a la tierra. Quienes
estn produciendo caf de exportacin son los cafeteros medianos, experiencia que
se est extendiendo a los pequeos productores.
El sector lcteo en Nario, a partir de apoyo de la cooperacin internacional desde
hace treinta aos, muestra resultados en cooperativas de varios productores.
Las mujeres de la Piangua y los cacaoteros en la Costa Pacfica.
Los pescadores de la Costa y los Aw con Fundesima, que han desarrollado
experiencias de economa mixta y asociada.
Hay experiencias en transicin en la construccin de los proyectos participativos
de desarrollo territorial para promover productos con mayor calidad, por ejemplo,
gastronoma.
Y en Meta [R6], la experiencia de Esodipagro de Vista Hermosa, en alianza productiva
de caucho con Agroparques, alianza conformada por la asociacin municipal de
usuarios campesinos en un trabajo conjunto con el Sena y la gobernacin [R6].
-326-
La permanencia en el territorio como una experiencia de xito
Un delegado del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio plantea que en
el Sur de Bolvar la gente valora con xito el proceso comunitario de permanencia en
el territorio. Cantagallo, Tiquisio y San Pablo fueron municipios donde prcticamente
todos los habitantes rurales salieron de sus territorios para ubicarse en el caso urbano,
y que, a pesar de ello, emprendieron un proceso organizativo para poder retornar a los
territorios. Si bien se han emprendido algunos proyectos productivos, para esta pobla-
cin la permanencia en el territorio es fundamental [R2].
Hay un caso de 115 familias en Sabana de Torres que resultaron benefciarias de un
proyecto de cultivo de palma en alianza con el Incoder e Indupalma. Las condiciones que
plante Indupalma para el proyecto fueron que la empresa otorgaba los crditos para su
desarrollo y administraba el negocio; mientras tanto, los beneciarios deban vivir en
un barrio de Sabana de Torres y trabajar durante el da en zona rural. Sin embargo, la
comunidad busc aduearse del proyecto con el fn de promover un proceso pedaggico
sobre la produccin de la palma y cambiaron el esquema que haba impuesto la empresa
al proponer un proceso de repoblamiento del sitio de siembra [R2].
Las familias asociadas en el proyecto terminaron creando un centro poblado de 1.160
hectreas que, en este momento, est ubicado en el centro del predio de siembra y
cuenta con acueducto, alcantarillado, agua y otros servicios. Se trata de un esque-
ma que se contrapone a la idea de despoblamiento y vaciamiento poblacional que
pretenden generar la agroindustria y la minera, tal y como lo haba propuesto
la empresa. Si bien hay que sealar que la comercializacin no ha sido exitosa
an, se destaca la fuerza que ha tenido el proceso asociativo [R2].
Con este ejemplo, se resalta que se trata de experiencias que ante todo se
centran en una fortaleza organizativa que les permite adquirir a las asocia-
ciones campesinas la capacidad de arriesgarse a proponer y defender proyectos
comunitarios desde una visin campesina y en un contexto rodeado de actores
acostumbrados a imponer las condiciones de los negocios [R2].
En el mismo sentido, en la regin de los Montes de Mara el solo hecho de per-
manecer en el territorio y resistir a las transformaciones que se estn dando, es
valorado como una experiencia exitosa. Esta experiencia se valora a partir de reco-
nocer cmo, a pesar de las innumerables consecuencias que trajo y sigue trayendo el
conficto armado en la regin, la gente ha querido mantenerse en el territorio.
-327-
Experiencias territoriales
La poltica para lo rural ha realizado un giro radical al pasar de la fnca y la parcela
como unidades bsicas para el diseo de las polticas agrcolas, al territorio como unidad
analtica y prctica para intervenir el mundo rural. El nuevo modelo se distingue por
la necesidad e inters de copar todos los territorios y explotar todos los recursos
presentes en ellos. Los territorios se han vuelto entonces el lugar privilegiado
de la disputa rural, en cuanto generan nuevos actores que tienden a controlar
recursos y poblaciones. En esta perspectiva el espacio y el territorio producen
mayor o menor desigualdad, mayor o menor injusticia, o bien, la accin p-
blica podra usarlos para promover la justicia y la equidad [Harvey 2000].
En esta perspectiva, se resaltan dos experiencias de tipo territorial, estima-
das exitosas en muchos de sus componentes que, desde diferentes formas
de accin pblica, han buscado una transformacin territorial tendiente
a resolver problemas de injusticia y desigualdad.

En el departamento de Santander y el Magdalena Medio se ha desarrollado
la experiencia regional del Programa de Paz, con xitos de distinto orden:
confanza en el rol que pueden desempear los actores locales, en particular,
los ms pobres; apoyo institucional que combina formas no estatales y es-
tatales; asesora tcnica y educativa a las organizaciones y familias; apoyo al
desarrollo organizativo para permanecer en el territorio; enfoques territoriales
para disear estrategias productivas y promocin de estrategias de comercia-
lizacin que dan garantas de control sobre el origen y destino de los productos;
articulacin entre distintos actores locales, regionales, nacionales e internacionales;
generacin y renovacin de liderazgos; combinacin en un mismo tiempo de acciones
de distinto orden; diseo de estrategias de corto, mediano y largo plazo, entre otros. Este
Programa tambin ha tenido como caracterstica esencial el apoyo de la cooperacin al
desarrollo para promover acciones con enfoque regional. Parte importante de su esencia
se encuentra en la decisin de un grupo de lderes no estatales que se involucraron en la
defnicin de un enfoque de trabajo que permiti disear la estrategia de intervencin y
acompaamiento a las comunidades, en etapas en las cuales la accin estatal no pensaba
en estrategias de desarrollo regionales y territoriales [R2].
En otro lugar del pas, en el departamento de Nario, se ha avanzado mucho en el sen-
tido de concebir al departamento como un conjunto de territorios, concretamente 13
regiones, determinados segn diversidades culturales, tnicas y ecosistmicas. El enfo-
que del plan de desarrollo del actual gobierno departamental tiene esa caracterstica. En
-328-
la Costa Pacca predomina la poblacin afro con la lgica de los consejos comunitarios;
en la parte sur andina converge poblacin indgena y campesina; en la zona norte y en la
cordillera tambin habita gran cantidad de poblacin campesina. Estas particularidades
no solo implican un reconocimiento de la existencia del campesinado, sino tambin su
reconocimiento poltico. Nario ha construido una poltica para lo rural a partir de esa
diversidad [Secretara de Desarrollo Agropecuario y Medio Ambiente de la Gobernacin
de Nario -R5-].
Esta experiencia se fundamenta en la Constituyente de Nario, ejercicio participativo
para defnir el rumbo del departamento, proceso que antecedi esa concepcin mul-
titerritorial que ahora tiene la administracin del departamento. Con el apoyo y la
inspiracin de los postulados de regin de Orlando Fals Borda, se empez a trabajar
en la constitucin de 11 regiones o provincias, a partir de lo cual fue posible elaborar
perspectivas crticas que permitieron, por ejemplo, preguntarse por qu denominar re-
gin a Guambuyaco, a un rea que anteriormente se denominaba bisagra ya que no
tiene particularidades culturales propias; lo mismo pas con la divisin de la Provincia
de Obando en dos [Investigador de La Gotera -R5-].
Segn el Secretario de Gobierno, el 52% del PIB del Departamento de Nario est
anclado al sector agropecuario, la poblacin del departamento es predominantemente
rural y las dinmicas culturales estn muy asociadas a los campesinos, afros e indgenas.
Se han determinado en el Plan de Desarrollo 13 subregiones y se ha recogido el acumu-
lado de trabajo de anteriores gobiernos progresistas, como estrategia que ha permitido
revalorar los recursos disponibles, reconocer los actores, potenciar los recursos propios
y determinar el sentido de la planeacin y funcin pblica de los entes de gobierno.
Referencias al papel de las mujeres
El reconocimiento del papel de la mujer en el escenario rural es un tema difcil, en un
contexto cultural de dominio patriarcal. Sin embargo, poco a poco ha ido calando en las
mentes tanto de hombres como de mujeres.
Algunas lideresas destacan la importancia de resaltar el papel de la mujer debido a que
su aporte sigue siendo invisible, a pesar de que cada vez asumen con mayor dedicacin
el trabajo de la tierra, y por su capacidad para ser contabilistas por naturaleza y dis-
tribuir los rendimientos de la parcela [R1].
Otros lderes sealaron que las plantaciones de palma han cambiado la cultura y los
roles de hombres y mujeres, pues el que se desempea como campesino jornalero ahora
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debe durar mucho mayor tiempo trabajando en el campo para garantizar el sustento.
En cambio, las mujeres deben atender la parcela colectiva y adems han empezado a
asumir en mayor medida el trabajo organizativo [R1].
Por otra parte, a las mujeres les ha sido ms fcil buscar estrategias para mantener un
hogar desplazado, a diferencia de un hombre que, al estar siempre acostumbrado al trabajo
en la parcela, en un contexto de despojo, le cuesta hallar alternativas de gestin econmica.
El reconocimiento del rol de las mujeres desplazadas es mucho ms fuerte cuando han
quedado solas por la prdida de sus maridos a causa del conficto armado [R1].
En la organizacin Asopecam, del Magdalena Medio se ha trabajado el tema de la
equidad de gnero y el relevo generacional que hoy tiene como resultado el hecho
que ya sean dos mujeres las que ocupan un cargo en la Junta directiva, junto con tres
promotoras y un grupo de mujeres que se denomina Sembradoras de vida, que ha
exigido a la organizacin el espacio para iniciar proyectos productivos [Lder campesino
Asopecam -R2-].
El 50% de los socios de ACOC Caf Sano, en el Valle [R3], son mujeres mayores, quienes
toman decisiones desde hace 18 o 20 aos [R3].
En el IMCA se han hecho anlisis del tema de gnero y del papel de la mujer, destacn-
dose el de ellas en la conservacin de las semillas y la reproduccin social. En organi-
zaciones mixtas cuentan con reconocimiento por su estilo de liderazgo, caracterizado
por un manejo transparente de los recursos [R3].
La mujer ha jugado un rol importantsimo en la fnca porque asume su cuidado cuando
el esposo tiene que salir a trabajar, en nuestra vereda, la mujer es la que recoge la mora
y son en este momento las mujeres las que cultivan uva y la comercializan. En todo
caso, el trabajo en el tema de gnero ha sido ms promovido por las ONG, ya que desde
el Estado los programas han sido muy tmidos; por ejemplo el programa mujer rural
es muy dbil. En este campo, el IMCA ha acompaado un proyecto de ahorro y crdito
en el que las mujeres son las principales benefciarias debido a que han hecho un buen
manejo del proyecto y han fomentado el ahorro [R3].
Se estima que en el departamento del Valle la mujer campesina ha mejorado su parti-
cipacin en las Juntas de Accin Comunal, al punto que en municipios como Restrepo
han construido una poltica pblica de participacin para la mujer rural. Las mujeres
jvenes tienen muchas expectativas frente a la educacin en temas rurales, sin embargo,
-330-
las difcultades impiden que salgan a estudiar y fnalmente terminan quedndose en
sus veredas [R3].
En el Eje Cafetero, la situacin no es muy distinta pero resaltan aspectos diferentes,
como una poltica que est afectando directamente a las mujeres rurales, quienes se
dedican principalmente al cuidado de las especies menores, cuyo trabajo se ha visto
restringido por las disposiciones del Invima que impone medidas muy restrictivas con
respecto al tratamiento de los animales en los mataderos y frigorcos, pues implica al-
gunos obstculos a actividades como la venta de huevos, para la cual hay que demostrar
un conjunto de certifcaciones que antes no estaban establecidas y que las mujeres no
estn en capacidad de conseguir fcilmente. Esta situacin ha impedido que las mujeres
jalonen sus propios recursos. [R4].
En el oriente del Departamento de Caldas, las mujeres han contado con apoyos del
Programa de Paz, que ha llegado a promover proyectos organizativos y productivos,
con una mirada poltica que ha ido mostrando una transformacin del rol de la mujer
en algunas zonas del departamento. En los municipios de Pensilvania, Manzanares,
Marquetalia y Monte Bonito han hecho presencia fundaciones, en Chinchin la orga-
nizacin Aculco y en el noroccidente el impulso de organizaciones de mujeres obedece
sobre todo al apoyo que reciben las comunidades indgenas [R4].
En el Departamento de Caldas solo se han implementado dos programas con madres
cabezas de hogar, uno de los cuales inici en el 2000, al cual se le dio continuidad tres
aos despus. En Anserma, las mujeres han tenido ms malicia para buscar el apoyo
de las ONG, as como su participacin en la Red Juntos, hoy Unidos, que ha motivado
el que entre ellas se asocien, al punto que tienen un fondo comn. Sin embargo, all
los proyectos no son estables y dependen mucho de los recursos que se asignen [R4].
En el reciente paro que hizo el Comit de Integracin del Macizo Colombiano CIMA-,
fueron las mujeres las que tomaron la vocera, lo que demuestra que ya tienen un
posicionamiento en algunas de las organizaciones rurales campesinas de Nario. Sin
embargo, en otros municipios, la mujer va a las reuniones porque es la representante
del dueo de la fnca, su esposo. En los procesos de formalizacin de tierras, es la mujer
la que asiste a la capacitacin pero al momento de la frma de la escritura aparecen los
maridos. Tambin pasa que cuando algunas mujeres llegan al poder, no reivindican ne-
cesariamente las demandas de las mujeres para que se empoderen frente a acciones que
las discriminan, hecho que a su vez conduce a que cada vez sean menos las que acceden
a escenarios de representacin [R5].
-331-
Pero si bien es cierto que en los ltimos aos los ejercicios de participacin poltica de
las mujeres han avanzado, eso no ha signifcado que a todas les haya llegado la posibi-
lidad de participar. No ha sido fcil, pues en el campo poltico todava hay barreras en el
tema de la credibilidad y muchas que han sido elegidas al momento de estar en el poder
olvidan defender las reivindicaciones. No obstante, hay que reconocer que en Nario
se ha avanzado porque hay una poltica pblica de mujeres, una secretara de gnero y
equidad, y en varios municipios hay programas de mujeres. Pero lo poltico an no se
maneja con autonoma, y la violencia contra las mujeres es grave, al punto que el tema
de la violencia sexual es preocupante [R5].
No obstante, la mujer ha sido protagonista de primer nivel en los proceso colectivos
y sus aportes han sido muy importantes, aunque a la mujer nariense tiende a no
gustarle la visibilizacin [R5].
La mujer es muy prctica para los temas relacionados con el desarrollo social, muestra
ms inters y es ms constante, segn se valora en el Meta [R6]. Se ha avanzado en la
representacin poltica y hay concejales, diputadas y una senadora. Son sobre todo las
mujeres las que convencen a los hombres de hacer cosas para transformar las situaciones
adversas.
Pero si bien hay un avance, la mujer trabaja el doble, porque adems de asumir roles
de liderazgo sigue asumiendo las labores de la casa. A las mujeres nos han criado
para que no nos colaboren, dice una mujer lder de Asojuntas de Puerto Lleras
[R6]. En 30 de las veredas que hay en este municipio, hay 11 mujeres dirigiendo.
Dentro de la junta directiva de Asojuntas, de 17 puestos, hay 8 representados por
mujeres, es decir, que se ha visto un mayor inters de las mujeres por incidir
en lo poltico. En las ltimas elecciones hubo dos candidatas mujeres.
Igual, la representacin de la mujer en la ANUC ha sido permanente desde el
nacimiento de la organizacin [R6]. Pero es evidente que cuando las mujeres
asumen el liderazgo, lo que hacen es sobrecargarse de trabajo.
Tambin hay que reconocer que diferentes leyes han abierto espacios de par-
ticipacin para la mujer, pero porque las mujeres los pelearon, no por genero-
sidad de los hombres. La mujer es mucho ms responsable y transparente que
los hombres y, a partir de ello, las mujeres campesinas se empezaron a ganar los
espacios [R6].
-332-
Propuestas temticas
El campesinado, en general, percibe que est amenazado, pero afrma tambin que
cuenta con la experiencia para nutrir de contenido poltico las propuestas que viene
consolidando. En efecto, las experiencias exitosas son propuestas campesinas, caracte-
rizadas por avanzar en la defensa de un modelo de produccin y trabajo propio de la
tradicin campesina, que apunta a la incursin en mercados ms amplios y, en especial,
a la defensa de unos territorios bajo la propuesta de consolidar, en muchos casos, zonas
de reserva y zonas alimentarias.
La forma como se estn interviniendo los territorios est determinando la reafrmacin
de las identidades campesinas, que llevan a entender que sus opiniones y propuestas
tienden a promover mejores condiciones de vida y del quehacer campesino, afrmar
que viven mucho mejor que, por ejemplo, un trabajador palmero ya que necesitan poco
dinero para consumir pescado fresco, leche fresca y alimentos, en comparacin con lo
que tiene que comprar el palmero para consumir; el campesino est mejor alimentado
[R1]. Las ciudades ofrecen calidad de vida ligada al ingreso y no a las relaciones comu-
nitarias, de vecindad, relaciones familiares, pero para el campesino el ingreso no es el
criterio determinante para defnir la calidad de vida [R5].
La poblacin rural defende hoy un modo de vida que no se reduce a exprimir la tierra,
como lo propone el modelo general de desarrollo, sino un modelo que se piensa a fu-
turo, en el sentido de considerar a las prximas generaciones, que no se concentra en
la consecucin de un ingreso como criterio determinante, que se rige por la posibilidad
de permanecer donde se nace, construir un tejido social comunitario y llevar una vida
respetuosa con el medio ambiente [R5].
En departamentos como Nario, la propuesta de sostenibilidad de la economa cam-
pesina se concentra hoy en defnir una estrategia de economa a partir del minifundio,
caracterstica propia de este territorio. Se hace necesario pensar qu ofrece esta unidad
de cara al resto del pas y cmo su proceso puede ser acompaado de ciencia y tecnologa
desde una perspectiva de la produccin colectiva que brinde al campesino, en especial a
las generaciones venideras, la posibilidad de permanecer en el territorio sin dejar de ser
lo que se es, desde el respeto a la inmensa y valiosa diversidad de este territorio [R5].
El problema real para los minifundistas es el modelo econmico que tiende a acaparar
la tierra para la produccin en masa. La pregunta es, qu propuestas se tienen para
generar un nivel de competitividad desde el minifundio? Se necesitan estmulos para
el minifundista, que tenga facilidad para organizarse sin tanto protocolo, sin tanto
-333-
impuesto, sin tanto obstculo. Es el Estado el que tiene que dar estas facilidades y debe
haber discriminacin positiva en trminos de apoyos para los mercados relacionados
con la produccin artesanal y de minifundio [R5].
Pero cuando aparece la competitividad como criterio denitivo, los campesinos saben
que no estn para competir con nadie; estn para defender la tierra y su sostenibilidad;
no estn para producir ni alcohol, ni aceite, ni productos transgnicos, quieren producir
comida, no ms! Para que sus hijos sigan siendo campesinos tienen que defender la
economa campesina. Su aspiracin no es la de ser ricos, porque si se tiene la tierra y el
agua ya lo son. Pelean porque se les respete el territorio y puedan producir comida para
el mundo entero; no van a permitir que les llenen el territorio para producir comida
para los carros [R5].
La exportacin es otro discurso del gobierno. Se les ha dicho que el exterior es el lugar
para vender y el mismo colombiano nunca prob un caf de calidad. Por eso no se ha
vuelto a pensar en lo local. En Nario se produce caf de calidad de tipo exportacin,
se empaca y se le vende al mismo sanpableo y se hace con cierto nivel de tica, en el
sentido de no ser explotadores y de ofrecer a un precio justo que lo pueda consumir un
pobre [R5].
Es necesario que el campesinado considere el rol que debe entrar a asumir frente al
actual modelo, en tanto hay actividades que ya no volvern atrs y, en cambio, si hay
retos por enfrentar, ante los cuales el campesinado debe recuperar un lugar y con ello
un modo de vida a ser defendido y respetado [R3].
Se resaltan a continuacin algunas propuestas para ilustrar la manera como se piensa
desde los territorios tanto la consolidacin de las formas productivas campesinas como
su integracin a procesos tecnolgicos y educativos.

Produccin
Las propuestas de los campesinos sobre sistemas productivos son muy amplias y se
resean algunas de carcter especfco, como las siguientes:
Hay algunas actividades en la zona de los Montes de Mara que se destacan por su gran
potencialidad pero por la falta de apoyo institucional an no tienen el impacto y la
rentabilidad que los campesinos consideran podran llegar a tener [R1].
1. Una de estas actividades econmicas con potencial es la produccin de mango, en
los Montes de Mara (Bolvar), donde se producen cantidades exorbitantes que son
-334-
compradas entre otras empresas por Postobn. El problema es que la recoleccin es
momentnea, desarticulada y no est respaldada por una propuesta de defensa de la
produccin en el territorio que permita buscar mayores alianzas y rentabilidad [R1].
2. Otras experiencias son la alta produccin pisccola que no ha contado con el suficiente
apoyo y el gran potencial de las artesanas de San Jacinto [R1].
3. La lnea apcola tambin es identificada con un gran potencial por su calidad ecolgica
y variabilidad de nctar. Pero el aumento de la deforestacin y la extensin de los
monocultivos han llevado, en algunos casos, al abandono de las colmenas por parte
de las abejas [R1].
4. El ame es otro producto que podra trabajarse de forma ms articulada entre varios
productores y comercializadores para garantizar mayor rentabilidad. Sin embargo,
las alianzas productivas que en ese momento se estn proponiendo para la cosecha
de ame exigen tal cantidad de requisitos que el campesino no est en la posibilidad
de cumplir, como por ejemplo un tipo de vivienda, un cultivo con ciertas calidades
de sanidad y otros [R1].
5. Se destaca la importancia de incrementar los cultivos diversos, para contrarrestar
su prdida de importancia y el hecho de que el empresario ve en el pltano o en la
yuca a un enemigo, que restan espacio a sus intereses [R1].
6. En tiempos de tratados de libre comercio, las redes de productores y pescadores, segn
los lderes permitiran potenciar la produccin de camarones, tilapia, hortalizas, pulpa
de frutas y artesanas. Por ejemplo, el cultivo de hortalizas le genera al campesino
$50.000 semanales con solo una hora de trabajo diaria. Plantean esta discusin bajo
el argumento que Necesitamos pensar en megaproyectos de economa campesina
que generen las articulaciones con los centros urbanos [R1].
7. La siembra de arroz criollo resistente a las plagas es rentable, segn experiencia de
campesinos de Paso al Medio, pero se requiere volver a la discusin sobre el control
de las fuentes de agua, sobre las cuales la palma se extiende con gran peligro para
las comunidades locales [R1].
8. Hay una gran diferencia entre sembrar y cultivar. El campesinado de hoy no sabe
cultivar porque el suelo de hoy no es el de hace treinta aos. En consecuencia, una
de las mejores inversiones por hacer es en el suelo, porque la dependencia que han
-335-
generado las plantas del qumico mata todos los microorganismos que le dan vida a
la tierra. Hay que recuperar el suelo! [R4].
9. Dicen los campesinos que el modelo agrcola de la regin cafetera debe dar un
cambio, en el sentido de volver a la huerta antioquea, en donde se mantenan
varios productos y se aprovechaban los desperdicios. Un campesino explica que la
Federacin Nacional de Cafeteros nos meti entre canastos pero nosotros tenemos
que volver a la produccin que tenamos, hay que volver a la tradicin, hay que hacer
un trabajito porque la tierra est muy contaminada. No es un reto fcil porque en
Colombia no se cuenta con la asistencia tcnica que permitira dar esos giros a la
produccin o a la vocacin del suelo [R4].
10. En materia productiva parece de inters el incentivo de los modelos productivos
comunitarios, retando a las organizaciones campesinas, a investigadores y asesores
para que piensen modelos comunitarios de produccin regidos por criterios de
solidaridad y ganancia colectiva [R4].
11. Combinar la produccin en la finca, prctica que, si bien no enriquece al mximo,
ha demostrado traer mayores opciones. En Riosucio y Supa, la suma de pequeas
producciones da un mejor ingreso al productor [R4].
12. Cuidar las semillas nativas y defender la seguridad y soberana alimentaria, y por
ningn motivo permitir el ingreso de las compaas multinacionales. Hoy en da aceleran
la entrega del ttulo a la gente, pero se trata de una antesala para que el campesino
que ya haba sido sometido a la miseria ahora pueda arrendar o vender su tierra a la
multinacional [Lder de la Mesa de Organizaciones sociales del Putumayo -R5-].
13. Alimentos Nario es una especie de zona franca ideada en el gobierno de Navarro,
pensada desde la defensa de la economa campesina. Es un proyecto de produccin de
papa, que es fuerte y puede convertirse en una alternativa para la salud, la seguridad
y soberana alimentaria. [R5]
14. Fortalecer experiencias de produccin de cafs especiales tipo la marca Caf San
Pablo [R5].
15. Para la produccin de alimentos, las zonas del alto, medio y bajo Ariari han sido
grandes productoras y debe garantizarse que siga siendo as, como la despensa
agrcola del departamento [R6].
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Organizacin para la produccin
16. Las organizaciones campesinas pequeas que se esmeran en defender una apuesta
colectiva de produccin desde un sentir campesino, deben ser potenciadas. Se trata
de pequeas producciones que trabajadas en colectivo traen una mayor rentabilidad
al trabajo asociado de varias familias en comparacin con una pequea produccin
individual. Un ejemplo de este tipo de experiencia es el trabajo de la Asociacin de
poblacin campesina de Pueblo Nuevo que tiene viejas races en la ANUC y agrupa
a 14 parceleros. Esta organizacin cuenta con 384 hectreas de tierra y desarrolla
un proyecto de ganadera colectiva a pequea escala, tambin tienen proyectos de
crianza de cerdos, gallina criolla, peces y produccin apcola. Para esta organizacin,
el trabajo est encaminado a garantizar la seguridad alimentaria y se piensa como
estrategia de resistencia y permanencia en el territorio [R1].
Gracias a este tipo de experiencias poblaciones desplazadas han logrado sobrevivir
a los embargos despus de los despojos masivos, y han garantizado la seguridad
alimentaria a la par con la defensa de lo organizativo, al punto que en tiempo de
cosecha salen 2 o 3 camiones con maz, pltano u otros productos para ser vendidos
en Barranquilla o Cartagena [R1].
17. La agricultura familiar diversificada merece ser consolidada. El problema actual,
de la debilidad de esta agricultura, es la desarticulacin, pero se insiste en que una
consolidacin de mercados potenciales con las ciudades cercanas, bajo una garanta
de preservacin ambiental y la opcin del mercado internacional, podra ser opcin
para el campesinado [R1].
18. Es necesario articular la produccin y comercializacin entre las organizaciones
campesinas, as como fortalecer las redes y las relaciones que han girado en torno a la
produccin de alimentos bajo la figura de asociaciones de productores y pescadores [R1].
El fortalecimiento organizativo es sustancial, pues permite consolidar las ideas de los
campesinos a la institucionalidad pblica. Se ha venido ganando un espacio al respecto,
pero falta mucho frente a las tendencias que llevan a la transformacin de los territorios,
el desplazamiento, el despojo, la falta de garantas para las organizaciones, la situacin
de vulneracin de las mujeres y la falta de propuestas para la juventud rural [R3].
En estos tiempos es necesario caminar sobre lo posible y sobre lo que se tiene.
Estn las juntas de accin comunal que, a pesar de ser una figura que ha tomado un
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tinte conservador, ha construido una experiencia en lo local de construccin de vas,
hospitales, etctera; es la que convoca partidos de futbol, mingas. Es una figura que
ha estado presente y que se puede fortalecer para beneficio del bienestar comunitario
[R3].
Territoriales y ambientales
Como se ha podido apreciar, las problemticas territoriales tienen elementos
especficos, aunque en la mayora de los casos los actores de la tensiones o conflictos
que reconfiguran los territorios sean los mismos. Por ejemplo, la exploracin y
explotacin de recursos mineros sobrepone los derechos del subsuelo sobre los del
suelo y la planeacin local en cualquier parte del pas, pero el impacto concreto sobre
un recurso o una comunidad se da en el contexto de las formas organizativas, alianzas
o dinmicas empresariales existentes.
19. La transformacin territorial implica repensarse a s mismo de cara al proyecto y
modelo de vida, pero tambin de cara a la sociedad. Y desentraar la relacin que
cada vez se teje con mayor fuerza entre el campo y la ciudad, que se constituye en un
elemento indispensable para que el proyecto del campesinado sea tambin el de otros
sectores poblacionales que dependen del trabajo campesino, de la preservacin de sus
territorios y recursos para garantizar la sostenibilidad del pas en su conjunto [R3].
Nario es un departamento que se ha esforzado por hacer una definicin propia de
su territorio, de sus caractersticas y de la diversidad cultural que lo identifican y le
otorgan identidad a sus habitantes, proceso que se ha convertido en su principal bastin
para defender el territorio desde una concepcin de lo propio. Hoy es importante,
por ejemplo, la propuesta de integracin costa-sierra. Y se estn diseando proyectos
comunitarios y de economa campesina de forma diferente a lo que pasa en el resto
del pas [R5].
20. Hay otras experiencias de manejo territorial a otra escala, como la relacionada con
el ro Guavas, en Caldas, que tiene una alta concentracin de mercurio y cianuro
por la explotacin minera irresponsable durante 40 aos. Hoy no hay presencia
de la autoridad ambiental, por lo cual entre varias organizaciones del municipio
se construy una cartografa y un plan de manejo de la cuenca donde participaron
los mineros, los caeros y otros actores locales. Tambin se hizo un plan de manejo
para la reserva que no fue aceptado por el Ministerio del Medio Ambiente bajo el
argumento de que en esa zona no hay campesinos. La propuesta busca integrar la
conservacin del medio ambiente con algn tipo de produccin productiva sin talar,
-338-
sin quemar y sin echarle cianuro al ro. Para nosotros el ordenamiento de cuencas
ha sido un proceso interesante pero difcil porque implica sentar a muchos actores
para ordenar el territorio. Se necesita la voluntad poltica para lograrlo [R3].
21. En otra dimensin, se pueden aprovechar propuestas de poltica como la de Parques
con la gente, de la Unidad de Parques Nacionales para manejar situaciones como
la del departamento del Meta, cuyos cuatro parques: Tinigua, Sumapaz, Chingaza
(compartido con Cundinamarca) y el Parque Nacional de la Serrana de la Macarena,
se cruzan con los lmites de varios municipios y albergan poblaciones campesinas, que
no tienen acceso a servicios pblicos u otras dotaciones pblicas. Esta es quiz una
de las razones por la cual la nica alternativa que tienen los campesinos es sembrar
coca [Mujer- Observatorio del Territorio R6].
22. Por la riqueza de los territorios metenses, varios de ellos pueden proyectarse para
el eco-turismo, por ejemplo, la riqueza natural y paisajstica del Municipio de El
Calvario. Pero frente a estrategias como esta, se debe tener presente que es necesario
permitir la presencia campesina en zonas de conservacin [R6].
Hay entonces algunas alternativas que pueden garantizar la estabilidad del
campesinado en la regin. La riqueza natural y paisajstica de la Orinoqua debe
ser un recurso que genere oportunidades a los habitantes rurales en el sentido de
promover un cambio de su vocacin, para orientarla hacia la oferta de proyectos
eco-tursticos, aprovechando la llegada de extranjeros y trabajadores de las grandes
empresas que vienen de otras ciudades [R6].
Esto quiere decir que es necesario generar mecanismos que permitan la presencia de
poblacin campesina en zonas de conservacin, caso en el cual el campesinado tambin
puede promover la venta de alimentos, pero ahora utilizando un sello campesino,
como garanta social y cultural del origen del producto. Si esto se combina con canales
de comercializacin, mucho mejor, pues los intermediarios le estn haciendo mucho
dao al campesino [R6].
23. Como opcin de manejo territorial y ambiental, organizaciones del Magdalena
Medio proponen la estrategia de repoblamiento del territorio. El campesinado
podra recibir recursos del Incoder si ambas partes se sujetan a un proceso de
repoblamiento que implica insertar al campesinado en procesos de urbanizacin del
territorio y de oferta de servicios pblicos, que se hacen necesarios tambin para
-339-
el campesino, como la fibra ptica, etctera. El repoblamiento implica ante todo
modernizar los territorios [R2].
Los Planes de Repoblamiento involucran las siguientes propuestas [R2]:
Las Zonas de Reserva Campesina deben ser Zonas de Reserva Alimentaria con
unos caminos concretos de comercializacin, porque de nada sirve organizar la
produccin sin pensar en mecanismos de comercializacin. En este sentido, las
alianzas productivas son llamativas porque la gente antes de sembrar ya sabe quin
le va a comprar.
Todo tipo de produccin campesina debe estar amarrada a la seguridad alimentaria.
Particularmente las Zonas de Reserva Campesina deben involucrar el tema de la
seguridad alimentaria; es conocido que este es un tema de seguridad nacional. Pas
que no produzca alimentos no es soberano.
Necesitamos crdito sin codeudores ni intermediarios.
Necesitamos pensar en un Desarrollo Rural planificado. En este sentido, se resalta
el valor de las reas de Desarrollo Rural, figura que fue planteada en las primeras
versiones del proyecto de ley de desarrollo rural. La definicin de unas reas de
este tipo podra garantizar la existencia de territorios agrcolas, como pasa con las
reas protegidas ambientalmente. Se trata de proponer la defensa de unos territorios
completos que no estn circunscritos solo a fincas, sino a reas completas. Es posible
que para esto las Zonas de Reserva Campesina sean tiles, pero es necesario defender
unas zonas ms amplias en donde haya una planificacin de produccin de alimentos
[R2].
Sin organizacin, no se mueve nada. En esta medida, es necesario fortalecer y
promover la organizacin campesina buscando la disminucin de una multiplicidad
de obstculos a los que se enfrentan las organizaciones campesinas para nacer como
personas jurdicas, en cuanto al pago de los impuestos, papeleo, etctera.
Es necesario involucrar a las universidades para poder identificar cules son las
aptitudes productivas de las regiones.
Es importante pensar en el desarrollo de innovacin y en procesos dirigidos a
introducir un marco de valor agregado a las producciones. La idea es que frente al
-340-
desconocimiento del mercado y las dinmicas de competencia se puedan generar
estrategias de informacin y capacitacin que permitan una mejor orientacin y
garanticen un mejor futuro a las producciones campesinas.
Aprovechar la biodiversidad productiva, con el desarrollo de cultivos como la quinua,
la maca, etctera, para lo cual la produccin de este tipo de alimentos nativos debe
ser incorporada y apoyada desde los programas nacionales dirigidos al campo.
24. Definir estos Planes de Repoblamiento implica establecer los POT, en los cuales,
adems, se debe definir una Zona de Reserva Especial Alimentaria. Esta propuesta
apunta a que en cada municipio se defina una de estas reas para la produccin de
alimentos, que est blindada de cualquier proceso de expropiacin. Sin embargo,
si bien las Zonas de Reserva Alimentaria implican unos acuerdos voluntarios para
garantizar la alimentacin e impedir el hambre oculta que est generado graves
problemas en la salud pblica, se trata de una propuesta muy romntica debido a
las dificultades para materializarla teniendo en cuenta el apoyo que se requerira y
el imperio de la normatividad minera. En Colombia, la ley del subsuelo est por
encima de los POT y la Corte Constitucional no le ha puesto lmites a la ley minera,
que sigue prevaleciendo en contradiccin con la garanta de otros derechos. En este
sentido, la Corte Constitucional debe empezar a poner lmites a la ley minera [R2].
25. Bajo esta modalidad, la misma Zona de Reserva Campesina debe estar acompaada
de un Plan de Repoblamiento, que implica en s mismo un sentido poltico y tcnico
dirigido hacia el fortalecimiento de la economa de los alimentos, ya que no tiene
sentido hablar de la Zona de Reserva si no va orientada a una produccin eficiente
de alimentos y a garantizar el otorgamiento de una mayor jerarqua a la produccin
campesina [R2].
26. Esta propuesta contrasta con la situacin en el Valle del Cauca, donde se identifica la
falta de una visin, un sueo del territorio por parte de los sectores populares. Hay
un trabajo interesante en torno al tema del agua en acueductos comunitarios, el tema
de la seguridad alimentaria, pero siguen siendo apuestas fragmentadas del territorio,
que debilitan las posibilidades de las redes. No existe planificacin del territorio desde
los sectores populares. Frente a ello, el IMCA, en el Valle, ha intentado promover
procesos que generen una apropiacin de la gente de su propia vida y de su propio
territorio. No se trata de realizar un proceso instrumental de planificacin, de crear
un plan de vida y ya; se trata de seguir avanzando en procesos de conceptualizacin
-341-
de la realidad, donde se estima, por ejemplo, que los mercados no son solo procesos
de oferta y demanda, son tambin procesos de construccin social [R3].
27. Bajo la combinacin de estas propuestas, en el Eje Cafetero se propone pensar en
el significado de un modelo multifuncional del desarrollo rural, cuyo punto central
debe considerar para qu son aptos los territorios, qu uso es viable darles, y cules
son las decisiones a tomar para que tengan un mejor uso agrcola. Organizar el
territorio implica considerar los ecosistemas que lo conforman, las culturas que
lo han construido y las decisiones que deben tomarse cuando se convierte en un
escenario de disputa por parte de diferentes actores, que entran en tensin por los
usos que quieren darle [R4].
28. El uso potencial de los suelos es una de las variables a tener en cuenta, para lo cual
se requieren estudios que consideren la situacin de las poblaciones. Por ejemplo,
segn el IGAC, en un estudio realizado en 1988, el departamento de Caldas no debe
ser usado para la agricultura y la mayor parte de su territorio debera estar dedicado
a la proteccin y conservacin, lo que quiere decir, a su vez, que la mayor parte de la
agricultura est establecida en lo que deberan ser zonas de conservacin. Si se sigue
lo sealado por el IGAC en el informe referido, no es claro para dnde se ira la gente
que vive en las laderas. En este sentido, hay que plantear que no se trata de volver
al bosque, sino a una caficultura acorde con los suelos, variable que es fundamental
para establecer la ordenacin del territorio [R4].
29. Un modelo rural implica pensar tambin las relaciones rural urbanas, para lo cual
es necesario lograr que la gente se movilice en funcin de propuestas de fondo y no
de temas coyunturales. El tema de las semillas moviliza al sector urbano y al sector
rural, as como el agua, la produccin limpia [R5].
30. Si en el mundo urbano no hay un cambio en los imaginarios, la acogida campesina no
es suficiente. Es necesario visibilizar acciones simblicas que impacten la cotidianidad
de los urbanos. Frente a ello, hay dos espacios interesantes y necesarios que se han
intentado promover en el Valle del Cauca: en algn momento se pens en hacer
alianzas entre el sindicato de la caa y los campesinos en torno al agua [R3].
31. Tambin es vlido tratar de aprender un poco de lo que hace el Movimiento Sin
Tierra -MST- en Brasil, que tiene trabajo en zonas urbanas donde se contactan con
campesinos que tuvieron que salir y que desean volver a trabajar la tierra, teniendo
-342-
en cuenta que all se est vaciando el campo. Ese espacio de recuperacin del territorio
por parte del campesinado hay que buscarlo en las ciudades [R3].
Interlocucin
32. La entrada de la locomotora minera, ha hecho caer en cuenta, entre otros, que el
agua debe ser un patrimonio para la humanidad, y a su alrededor se han logrado
congregar muchos movimientos entre afros, indgenas y campesinos. En Nario se
le ha exigido al gobernador que sea el interlocutor con el gobierno nacional, y se
exija una comisin de alto nivel para hablar sobre el tema de la minera, entre otros.
De esta manera, las nuevas organizaciones o las viejas con nuevos temas han venido
incidiendo, buscando la unificacin de criterios en lo local para tener argumentos
ms fuertes [Mujer CNA -R5-].
33. En el IMCA se ha llegado a la conclusin de que los campesinos solos no pueden
transformar la realidad econmica, social, ambiental y poltica del Valle del Cauca.
Es una conclusin que invita a ser creativos frente a las alternativas que se puedan
proponer. Hay que abrir caminos de dilogo con la institucionalidad pblica y privada,
y con la academia. Hay mltiples experiencias exitosas acompaadas por ONG y
organizaciones sociales, pero faltan proyectos de mayor impacto a nivel nacional.
La gobernabilidad debe jugar un lugar importante en lo local y en lo regional. Hay
que proponer los dilogos centro/periferia y centro/regin, pensar la regin con la
institucionalidad, y formar lderes que participen en la institucionalidad pblica [R3].
34. En este caso, la Compaa de Jess junt instituciones, universidad y colegios para
ver el aporte de la Compaa en temas de inclusin social, economa y bienestar,
propuesta que est escrita y versa sobre lo logrado en 11 municipios del Valle del
Cauca [R3].
35. La interlocucin implica participacin. Este proceso debe estar acompaado por
una metodologa que permita contribuir a subsanar las dinmicas de planificacin
del territorio. Hay una multiplicidad de instrumentos e instancias de planificacin,
pero se quiere contribuir a generar una articulacin y una lgica en el sistema de
planificacin, ya que no lo hay. Es necesario tener criterios de carcter tcnico, poltico
y social para posibilitar una participacin cualificada; ese es un gran desafo. Debe ser
una participacin con argumentos, con capacidad decisoria. La idea es ir afianzando
enfoques desde el fortalecimiento de lo local [R3].
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Juventud rural
Un tema que cobra mucha fuerza, es el relacionado con la poblacin actualmente dis-
puesta en la regin para emprender los cambios necesarios, dirigidos a promover la
transformacin del modelo a uno que d mayores posibilidades a la economa campe-
sina. En este punto, se hace referencia al proceso de salida de los jvenes del campo y
al envejecimiento de la poblacin rural [R4].
36. En un estudio que se hizo sobre la juventud caldense, los padres rurales aspiran
a que sus hijos sean todo, menos lo mismo que ellos. Eso da cuenta de la falta de
reconocimiento cultural del trabajador de la tierra y a que el joven quiera cada
vez acercarse ms a la ciudad. En relacin con esta situacin, sera muy benfico
implementar alternativas en las que los jvenes tengan acceso a la ciudad sin que
ello implique un abandono del campo. Pero la Ley de la Juventud est enfocada
especficamente a los jvenes de la ciudad. Sin embargo, algunos de los estudios
sobre la juventud denotan que hay una alta valoracin del campo pero no se aspira
a vivir de l [R4].
Este tema es urgente de trabajar. En el mismo departamento de Caldas, por ejemplo,
se da la situacin que con 980.000 habitantes, el 12% son ancianos. Se trata de
un proceso de envejecimiento que tiende a acelerarse y que coloca a la regin en
condiciones diferentes al grueso del pas, pues se da el caso que La mayora de la
poblacin tiene titulados sus predios pero en su mayora est en incapacidad de
trabajar [R4].
37. Una experiencia del Proyecto Ondas de Colciencias en algunas veredas de Caldas,
sustentado en los planteamientos de la Escuela Nueva, demostr que es posible
generar en los jvenes un enamoramiento del campo. El trabajo en el campo les
da a los jvenes autonoma, auto-sostenimiento e independencia y forma jvenes
que, si salen a la ciudad, lo hacen para estudiar algo relacionado con lo rural para
posteriormente, regresar al campo. En esta experiencia se logr ver cmo los hijos
se estaban apoderando de lo que hacan sus padres. Sin embargo, se trata de una
experiencia remota ya que, en general, no hay servicios culturales que le permitan
al joven tener criterios para la toma de decisiones profesionales [R4].
38. Igual, el Proyecto Arcano, que se desarroll en el departamento de Caldas, permiti
que se fundaran 24 colegios agropecuarios en los municipios, a los que llevaron
laboratorios e infraestructura de la ms alta calidad, pero sin contratar el personal
docente capacitado para ensear [R4].
-344-
39. Tambin hay un problema demogrfico porque las familias se estn conformando
ms tarde que antes, pues los matrimonios ya no son tan a temprana edad, lo que
obliga a pensar estrategias para que los jvenes no se involucren en actividades no
legales [R4].
Tecnologa y educacin
40. Qu entiende la tecnocracia por competitividad y por qu la ha impuesto en
todo el pas, sin distincin? Es necesario proponer una economa campesina
competitiva en el trpico. En Nario, las ciencias sociales poco han ahondado
en estudiar las prcticas del nariense para entender las relaciones sociales y
econmicas en las que se desenvuelve. Entre las provincias Mayo y Juanamb,
que es zona de caficultura, los jvenes estn asumiendo la direccin. Esos
talentos deben ser incentivados por la universidad pblica para romper la
tecnocracia profesoral cmoda, asptica, que no asume una responsabilidad
poltica frente al ordenamiento de los territorios y sus actores [R5].
Es entonces primordial gestionar la formacin de interlocutores capaces de
defender su forma de vida y los territorios, prioridad que da a la academia la
posibilidad de asumir un papel definitivo para ofrecer formacin al campesinado
acorde con su realidad y que le permita ajustar sus expectativas de futuro; tambin
es indispensable el papel del Estado [R3].
41. En las mesas de discusin que ha promovido la Secretara de Agricultura de Nario,
se ha debatido la propuesta de cadenas productivas, abordndolas desde una lgica
no economicista, en el entendido de que el capital no se puede acumular si se daan
los recursos. No se trata de exprimir la tierra, por eso se piensa la vida a largo
plazo y no solo el uso de recursos para esta generacin. Los tecncratas piensan
en enganchar a la gente a las cadenas productivas pero como fuerza de trabajo de
las industrias, llevando a una prdida de su autonoma y de los recursos de que
disponen. Con la tierra que se tiene se debe diversificar y compartir con el vecino
para garantizar comida a la sociedad. En cambio, la lgica individual del capital es
que un solo productor abarque un territorio extenso [R5].
42. Los colegios de modalidad agropecuaria no tienen ni una granja demostrativa, no
saben cultivar. Los campesinos deberan ser los profesores en estos colegios para
ensear cmo cuidar la semilla, cul es buena, cmo se riega, etctera [R5].
-345-
La organizacin campesina necesaria en estos tiempos
Todas las consultas realizadas coinciden en la necesidad de la organizacin campesina
como un interlocutor institucional que ayude a defnir los derroteros de la poltica y
del futuro del campesinado. Sin embargo, la pregunta es cul tipo de organizacin
campesina?
Las consultas, en particular regionales, muestran que las organizaciones campesinas
locales existen pero han sido seriamente vulneradas por los mltiples confictos en los
territorios, la exclusin de los enfoques y polticas estatales y la fuga del campo de la
gente joven que no permite la renovacin de la dirigencia. Pero tambin por las pocas
innovaciones promovidas por las organizaciones de carcter nacional, que no transmiten
a las regionales y locales los enfoques y perspectivas sobre los cuales habra de asumirse
el trabajo organizativo en un contexto tan cambiante.
Para trabajar sobre el tema, se adelantaron las siguientes acciones:
Consulta con un grupo de organizaciones campesinas locales, realizada el 10 de
diciembre en Bogot.
Documento de consulta sobre el tema de seguridad alimentaria como estrategia para
fortalecer al campesinado, elaborado por Luis H. Briceo.
Documento de consulta sobre el tema de organizacin campesina, elaborado por
ngel Tolosa.
Sobre estos insumos, las propuestas en torno al tema de organizacin se presentan
desglosadas en dos puntos: primero, la perspectiva de las Zonas de Reserva Alimentaria
como estrategia para fortalecer lo local; segundo, los ejes fundamentales que podran
motivar una reorganizacin programtica de las organizaciones campesinas.
Apreciaciones sobre las Zonas de Reserva Campesina
En el contexto de las transformaciones en el territorio de los Montes de Mara, surgi la
propuesta de la Zona de Reserva Campesina ZRC-, primero, como oferta del gobierno
y, despus, por sucesivas formulaciones de las organizaciones campesinas de la regin.
Las zonas de reserva tienen el riesgo de ser erigidas como islas que restringen la posi-
bilidad de asignar ms tierra al campesinado local o como una forma de encierro en el
contexto especfco de la regin por el mayor control de la tierra por parte del empresa-
riado. En este caso, el dilema es cmo consolidar una zona de reserva sin un territorio
-346-
especfco donde ubicar al campesinado puesto que est disperso en un mismo territorio
con empresarios, razn por la cual quedan las preguntas de qu tan campesina puede
llegar a ser la zona de reserva que se ha propuesto y si, realmente, en las condiciones
ofrecidas, es una alternativa para consolidar el campesinado de la regin [R1].
La propuesta de ZRC provino del Gobierno Nacional, defnida como plan piloto en el
marco de la iniciativa de reparacin a las vctimas y la puesta en prctica de una ley de
desarrollo rural que ha impulsado este gobierno. En consecuencia, es preciso advertir
que la delimitacin de la ZRC fue hecha desde un comienzo por el gobierno en un
proceso que no dio mayor margen de participacin a la poblacin campesina y que, en
esa medida, no responde al querer campesino en tanto no es ste el que la delimita y
en tanto su propuesta de ampliacin al rea sealada por el gobierno fue muy preca-
riamente acogida [R1].
Es claro que la zona especifcada comprende territorios campesinos principalmente
focalizados e inmersos en territorios de palma, plantaciones para la explotacin fores-
tal, minera y proyectos de infraestructura. Segn lo narran los lderes, el Comit de
Impulso de la Zona de Reserva ha sido materia de diferencias entre las instituciones
locales, dada la forma como se ha intentado delimitar. Por otro lado, la delimitacin
que hasta hoy tiene la zona de reserva se traslapa con la Zona de Consolidacin, la cual
fue cuestionada y criticada por las organizaciones desde la perspectiva de considerarse
vctimas del conficto que condenan la accin armada en sus territorios, cualquiera sea el
lugar desde el cual esta provenga. Aunado a ello, los lderes narran la llegada de nuevos
actores armados a sus territorios que empiezan a propiciar nuevos escenarios de terror
y miedo en la poblacin que habita la regin [R1].
Surgen entonces varias preguntas sobre el por qu el gobierno propone una ZRC en
esta regin. Se trata de dotarla de contenido simblico dirigido a hacer ciertas conce-
siones a la poblacin vctima del conicto armado en el pas? o se trata de una forma
de cooptacin de territorios recongurados por ciertos actores y de una alternativa para
dotar a esos nuevos actores de la mano de obra que requieren sus inversiones? Cabe un
cuestionamiento central que emerge frente a esta propuesta, y es si tiene como objetivo
implcito sanear en trminos jurdicos un rea caracterizada principalmente por haber
padecido hechos de desplazamiento forzado y despojo que limpiaron parte del territorio
y le dieron paso a esas nuevas inversiones y megaproyectos. Estas preguntas y cuestio-
namientos conducen a temores, como que la propuesta parece una forma de legitimacin
jurdica de la permanencia en el territorio de los nuevos actores, pues no solo es difcil
aislarlos en la regin del campesinado sino que por la fuerza de sus megaproyectos ste
-347-
puede quedar sin opciones propias. En estos casos, se vera forzado a vender su tierra o
cederla a formas de arriendo que los desplazan de la actividad productiva [R1].
Los lderes campesinos son claros en sealar que a pesar de que el campesino de la re-
gin, por lo general, desconfa de las instituciones pblicas, se jugaran por una ZRC
en la que, si bien comparten territorio con las grandes empresas que han llegado a la
regin, todava queda un territorio sin monocultivo que an se puede trabajar y que
posibilitara establecer lmites a la expansin de esas grandes inversiones, en el marco
de pensarla como un primer paso y ejemplo para las dems comunidades que quedan
por fuera de la zona de reserva [R1].
Sin embargo, qu tanta opcin tienen los campesinos para proponer lmites a la ex-
pansin de las grandes inversiones?, qu tipo de relaciones son las que se tienen que
proponer entre los diferentes actores que van a compartir el territorio?, en qu trmi-
nos son viables alianzas estratgicas?, cmo se dene el ordenamiento al interior de
la ZRC?, cmo puede la ZRC restaurar las relaciones productivas propias del campe-
sinado, las relaciones campo - ciudad que han sido evidentemente fracturadas a causa
de todo el panorama que envuelve a la regin? Estas preguntas son materia de debate
por parte de las organizaciones campesinas y sus posibles respuestas forman parte de
las propuestas que han elaborado para el diseo de la zona de reserva [R1].
Asumiendo que una propuesta de ZRC constituye para el campesinado fuertemen-
te golpeado, como el montemariano, una opcin frente a un Estado que hace mucho
tiempo est ausente o ha actuado solo en favor de unos actores, el interrogante es cmo
garantizar que la propuesta, efectivamente, les sea benfca a las comunidades invo-
lucradas. Si bien puede ser una oportunidad de modernizar sus formas de produccin,
tambin puede subordinar a los campesinos a lgicas de produccin y relacionamiento
tipo cadenas productivas que obliguen a abandonar referentes identitarios y sociales
del campesinado. Los campesinos, los indgenas, los afro-descendientes y las mujeres
de cada uno de esos sectores de la regin tienen derecho a seguir defendiendo lo que
son, y sus proyectos de vida comunitarios [R1].
En el caso del Magdalena Medio, segn las descripciones hechas por los participantes
[R2], son varias las ZRC que se han constituido en la regin y varias las que estn por
constituirse. Sobre esta fgura se hicieron algunas consideraciones y se enunciaron
caractersticas que permiten identifcar particularidades de cada zona de reserva [R2]:
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En la Serrana de los Yarigues se ubican zonas protegidas en las que se quiere crear
una ZRC.
Est la ZRC del Valle del Ro Cimitarra.
La ZRC de Morales y Arenal est poblada por un campesinado que resisti la guerra
y qued abandonado a su suerte. Actualmente, la poblacin que habita la zona de
reserva produce principalmente arroz y caf.
Otra zona de reserva a futuro est ubicada en el margen izquierdo del ro Magdalena.
Para algunos, la constitucin de las ZRC tiene ciertos vacos. Por ejemplo, se destac
que los campesinos que habitan en la zona de reserva forestal no son considerados
dentro de la reserva campesina, como tampoco fueron considerados en su constitucin
los pescadores y los mineros artesanales.
Con relacin al tema, un investigador del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena
Medio agrega: En la ZRC de Morales y Arenal las personas que llevan 60 aos de ocu-
pacin de la Serrana de San Lucas sealan que todas las dinmicas econmicas que ha
habido en la regin tienen una misma caracterstica: estn inmersas en el conficto y no
se ha tratado de dinmicas productivas propias (ya sea la palma, el cultivo de marihuana,
la coca, la minera o la minera y simultneamente palma). Es tal el caso, que para los
campesinos de toda la regin del Magdalena Medio lo nico seguro que tienen es que
la mayora de las ZRC van a ser arrasadas por las concesiones mineras [R2].
Por otro lado en los municipios de La Belleza, Landzuri, Cimitarra, Bolvar y El Pen, la
Asociacin del Valle del Ro Cimitarra pele desde los aos noventa la resolucin de cons-
titucin de una ZRC de 184.000 hectreas. Sin embargo, en este proceso existen preocu-
paciones por la creacin de algunos municipios que se desmembraran de Cantagallo y
San Pablo, que le restan extensin a la zona, aunque tambin si se hace sustraccin de una
parte de las zonas de reserva forestal se podra aumentar dicha extensin [R2].
Por lo dems, una cosa es la situacin de las seis zonas que estaban desde antes y otra,
los intereses polticos que hay detrs de las zonas que se piensan constituir a futuro
[R2]. Si las ZRC no se reglamentan a la luz de los artculos 81 a 86 de la Ley 160 de 1994
y el Decreto 187 de 2006, es posible que ocurra la vulneracin sistemtica del territorio.
Las Zonas de Reserva tienen un grave problema de ordenamiento y de uso del suelo.
Como ejemplo de ello, se seala el hecho de que el Incoder no haya logrado alinderar
-349-
hasta ahora los espacios comunales, playones, sabanas, cinagas y otros cuerpos de agua
de uso colectivo. De no hacerse la delimitacin del uso del suelo al interior de las ZRC,
stas perderan su sentido, como ocurrira de igual forma si su rea no es protegida de
explotaciones mineras [R2].
La situacin de las Zonas de Reserva contrasta en varias regiones del pas. Por ejem-
plo, la Zona de Reserva Campesina de Montes de Mara es muy diferente a la del
Magdalena Medio. La primera, tiene la intencin de legitimar el despojo; la segunda,
se est peleando desde criterios polticos y desde el reconocimiento y la defensa de la
territorialidad campesina [R2].
Zonas de Reserva Alimentaria
Luis Briceo [2012] sistematiza los elementos de una propuesta diseada y puesta en
prctica por organizaciones campesinas del Magdalena Medio que haban sido afectadas
por la prdida de su seguridad alimentaria, dados los cambios territoriales que ya han
sido explicados. En consecuencia, las organizaciones y sus asesores plantearon un enfo-
que que parte de considerar a la alimentacin humana como un asunto que determina el
modelo mismo de desarrollo, de acuerdo con la forma en que la sociedad y el Estado lo
resuelvan. En tal enfoque, la alimentacin es un derecho humano que comprende varias
dimensiones: econmica, social, cultural y poltica, las cuales estaran determinadas o
infuidas por la importancia que se le atribuya al derecho alimentario, y cuyos principa-
les protagonistas son las familias y las comunidades organizadas, actores del desarrollo,
quienes asumen de manera autnoma la resolucin de las problemticas alimentarias.
Los fundamentos de las dimensiones son los de promover la organizacin, en el sentido
que los actores locales, productores o consumidores, se organizan desde la base y asumen
el destino de su territorio partiendo de los objetivos alimentarios, pero trascendiendo
su accin hasta la construccin de un proyecto de vida colectivo que signifcara un
desarrollo conveniente para todos quienes habitan ese territorio. Introducira, adems,
el factor alimentario como criterio de ordenamiento territorial, econmico y cultural.
La dimensin cultural tiene como prioridad reivindicar las identidades construidas his-
tricamente por las comunidades, que se expresan en tradiciones culinarias, formas de
cultivar, rescate de semillas nativas, preferencias por ciertos productos, etctera, como
parte del proyecto de vida colectivo.
La dimensin econmica involucra la comprensin de los circuitos econmicos locales
conformados a partir de la produccin, distribucin, comercializacin y consumo de ali-
-350-
mentos, con nfasis en el mercado local. Se trasciende, desde el enfoque de desarrollo
con perspectiva alimentaria y la visin asistencialista con que se pretende impulsar la
seguridad alimentaria desde la institucionalidad pblica. Tambin, se aparta de concebirla
como un asunto restringido al autoabastecimiento de las familias productoras; por el con-
trario, reivindica la potencialidad campesina de copar el mercado local y formular planes
de negocios rentables, generadores de empleo, dinmicas locales y regionales de servicios.
El enfoque que sustenta la propuesta enfatiza lo local, en el entendido que es el terri-
torio o hbitat propio de la gente asentada all, en donde la cuestin alimentaria debe
ser resuelta, en primera instancia por ellos, como un derecho bsico, elemental, pero
fundamental. Esto responde al criterio de autonoma (o soberana) que comparten los
campesinos participantes de los procesos, as como los gestores locales y los facilitado-
res. Lo local se entiende en un sentido prctico, pues coincide con la nocin de vereda
y municipio para ser acogida como referente institucional adecuado para la gestin de
la propuesta.
La dimensin poltica enfatiza la construccin del desarrollo y del progreso de la gente
a partir de ella misma, desde la comprensin del derecho fundamental y bsico- de
alimentarse. En esta dimensin, cabe la consideracin del concepto de autonoma ali-
mentaria, de mayor signifcancia poltica que la nocin de seguridad alimentaria, pues
se subraya que el origen del alimento y la forma como se logra son esenciales. No se
trata de la disponibilidad de alimentos de cualquier manera.
Este enfoque sera aplicable a cualquier zona de agricultura familiar, pero especialmente
a zonas que buscan la consolidacin de fronteras en donde el campesinado se abre paso
a partir de suplir sus propias necesidades alimentarias, desde una situacin de subsis-
tencia, a veces precaria, hasta el cubrimiento de las necesidades locales de la poblacin,
a travs de su decisin de producir para el mercado.
El enfoque de desarrollo con perspectiva alimentaria tiene cuatro componentes meto-
dolgicos estratgicos: sistemas de informacin, minutas locales o municipales, centros
locales de negocios y mecanismos de sostenibilidad. Estos cuatro componentes deben
contribuir al xito de los Planes de Negocios Campesinos, como producto central de una
propuesta prctica de autonoma alimentaria en un territorio local.
El sistema de informacin es bsico para tomar decisiones e incentivar los negocios
campesinos. Parte del diagnstico local, que precisa lo que la gente come, de dnde
proviene y cmo lo valora, es decir, parte de la nocin de Canasta Alimentaria Bsica.
-351-
En este sentido, el sistema capta la oferta efectiva y las demandas potenciales. Tambin
contempla un diagnstico local de tipo nutricional que informa cul es la calidad de
vida en trminos alimentarios. Esta informacin permite un direccionamiento efectivo
de la inversin pblica y un ordenamiento de las prioridades de negocios y se concreta
en un software, accesible a las comunidades locales.
La minuta local expresa el rescate de las tradiciones culturales alimentarias, integrando
lo tradicional con lo moderno, desde una decisin autnoma de las comunidades que
permite la formulacin de guas alimentarias recomendables para los distintos segmen-
tos de poblacin. Con tales guas se tiene un material que permite la interactuacin
con la institucionalidad local, para la toma de decisiones. Dichas guas se elaboran con
metodologas participativas que rescatan la memoria alimentaria.
Los Centros Locales de Negocios CLN- son una invencin metodolgica sugerida por
la prctica para acompaar, asesorar, y contribuir a la formulacin y ejecucin de planes
de negocios campesinos. Son espacios formativos donde convergen, en un solo ente o
unidad institucional, la asesora a los planes de negocio en que estn interesados los
campesinos productores u organizaciones sociales de base, y cuyo objetivo es elevar su
capacidad para emprender un proceso de produccin y articulacin al mercado local y
regional.
Tal espacio formativo contempla, en primer lugar, aspectos tecnolgicos y tcnicos
de la produccin, una orientacin de agricultura limpia que recupere formas de pro-
duccin basadas en el mayor uso de recursos propios de la nca, rescate de semillas
nativas y ruptura de la dependencia de paquetes tecnolgicos intensivos en insu-
mos agroqumicos de sntesis, hasta llegar al ptimo de una agricultura orgnica.
Este camino se ha pretendido seguir en los proyectos de seguridad alimentaria y
nutricional en el Magdalena Medio, con gran dicultad, dada la alta penetracin
de los enfoques convencionales usados por la agricultura empresarial, basados
en la lgica de altos rendimientos a toda costa.
No obstante, la induccin a travs de centros de negocios, en una unidad institucional
nica, permite la convergencia de un enfoque agroecolgico con prcticas ecolgicas
consecuentes y una utilizacin efciente de los recursos propios que poseen las fncas.
En segundo lugar, el Centro Local de Negocios acompaa la formulacin de planes de
negocios en la perspectiva de lograr ingresos adecuados, apoyndose en el sistema de
informacin, en particular, en las Canastas Bsicas Alimentarias. Esta previsin es impor-
-352-
tante destacarla, porque su implicacin es evitar producciones excesivas (por encima de la
demanda local) de un determinado producto, que conllevara al fracaso de un proyecto y
desestimulara su continuidad. El CLN asesora la conformacin de formas organizativas
de empresa, as como las mejores estrategias de comercializacin y mercadeo, aspecto
difcil que marca la consolidacin exitosa de un proceso econmico campesino.
El Centro Local de Negocios puede inducir, si las condiciones especfcas lo permiten, la
conformacin de Fondos Rotatorios como mecanismo de crdito interno para el montaje
de unidades agroalimentarias. Este mecanismo se ha mostrado efciente en regiones
donde el sistema nanciero es dbil o insuciente para la atencin del campesinado
que orienta producciones de pequea escala, dado que la lgica del sistema fnanciero
es apoyar proyectos banqueables, de alto costo y gran escala. A la banca local del
sistema fnanciero, as sea el Banco Agrario, la evalan positivamente por los montos
de cartera colocados; adems, los requisitos administrativos y las condiciones de los
crditos parecen no ser atractivos para los campesinos.
Los Fondos Rotatorios generan confanza en los campesinos porque ellos los manejan,
les permiten ampliar la cobertura de los proyectos a nuevos benefciarios, a partir de
capitales semilla iniciales o dotaciones de insumos entregadas por la oferta institucional,
a travs de proyectos.
La sostenibilidad de la propuesta es crucial y se entiende, de acuerdo con el contexto
institucional en que actan las comunidades, a partir de tres aspectos: infraestructura
vial y apoyo logstico (vas terciarias veredales, pequeos centros de acopio, puntos de
distribucin y ventas); Programa Educativo Local, que articula el enfoque de desarrollo
con perspectiva alimentaria al currculo educativo formal, y la determinacin de Zonas
de Reserva Alimentaria, como criterio de ordenamiento territorial.
El primer aspecto, relativo a la infraestructura, ha sido un recurrente cuello de botella
para la consolidacin exitosa de los proyectos campesinos, especialmente, en materia
de comercializacin y mercadeo. El mal estado de las vas terciarias o su inexistencia,
desestimulan la comercializacin de productos al impedir una adecuada accesibilidad a
los mismos en los puntos de consumo y la articulacin de los conglomerados vereda-
les y de las regiones como tal. Es un tema sensible para la conformacin de mercados
internos locales y regionales. La inexistencia de pequeos acopios o puntos adecuados
de distribucin y ventas, tambin desestimula la comercializacin y el mercadeo. Estos
aspectos son considerados por los campesinos como competencia del Estado y su recla-
mo es recurrente.
-353-
El segundo aspecto, relativo a los programas de educacin local, se destaca en las consi-
deraciones de sostenibilidad, por ser el mejor vehculo de formacin de nios y jvenes,
en funcin de articular el enfoque de desarrollo con perspectiva alimentaria al currculo
educativo formal. Si, adems, la escuela se convierte en un escenario demostrativo de
procesos y de experimentacin tecnolgica, su aporte a la sostenibilidad es indiscutible.
Este aspecto es relevante en municipios caracterizados como rurales.
El tercer aspecto comprende la determinacin de Zonas de Reserva Alimentaria, como
delimitaciones de un territorio determinado para la produccin de alimentos en con-
diciones o modalidades propias de la economa campesina, construidas participativa-
mente por los pobladores y pobladoras del mismo, con un enfoque ambientalmente
responsable y destinadas a promover la autonoma alimentaria de la poblacin, a con-
solidar y desarrollar su cultura alimentaria y a garantizar el sustento alimentario de
las generaciones futuras.
A partir de estas ZRA se determinaran los usos principales, compatibles y condi-
cionados de las diferentes reas de los municipios y tambin se prohibiran usos
que atenten contra la cultura y la autonoma alimentarias de la poblacin local.
El enfoque y la metodologa propuestos son una experiencia construida desde
la sociedad civil. Adquieren su real dimensin en el momento que se consi-
dera la realidad institucional. El Informe Nacional de Desarrollo Humano
2011 ha sealado que el modelo agrario colombiano se ha inscrito en una
visin de ms mercado que Estado, por lo cual desde hace veinte aos se viene
desmantelando la institucionalidad pblica de lo rural y de lo agropecuario y,
en consecuencia, la intervencin del Estado en asuntos estratgicos es dbil
y poco oportuna.
En este contexto y en la lnea de las recomendaciones del citado Informe, vale la
pena plantear algn conjunto de propuestas o estrategias orientadas a una mayor
intervencin y regulacin del Estado en los mbitos del desarrollo rural y agropecua-
rio. Al respecto, no es realista volver al Estado de los aos setenta u ochenta, pero s lo
es fortalecer la institucionalidad local existente, an con sus debilidades, incorporando
a la institucionalidad privada empresarial, a las Ong(s) y a las organizaciones de las
comunidades.
Con un esquema de este tipo ha interactuado el Programa de Desarrollo y Paz del
Magdalena Medio PDPMM- a lo largo de sus 16 aos de presencia en la regin, tanto
-354-
con las comunidades como con la dbil institucionalidad pblica y ha logrado que sta
asuma sus competencias para actuar en consenso sobre objetivos.
Para el tema en cuestin, de seguridad alimentaria y nutricional, con autonoma, los
aspectos estratgicos esbozados en el numeral anterior, a saber, sistema de informacin,
minuta campesina, centros locales de negocios y aspectos destacados para el logro de la
sostenibilidad, precisan de la aplicacin de un enfoque participativo de las instituciones
y de una adecuada coordinacin interinstitucional desde la construccin misma de las
estrategias y acciones operativas, pues sta es la llave del xito para la construccin
democrtica de los territorios. Promover la participacin de los pobladores locales, en
un concepto de participacin deliberante y decisoria, es la mejor manera de lograr el
empoderamiento de las comunidades.
La coordinacin interinstitucional, de otra parte, se facilitara en los territorios si la
planifcacin adoptara un enfoque ms territorial que sectorial; ello redundara en
acciones ms integrales, pues es ms difcil lograr la integralidad a partir de miradas
sectoriales de cada quien.
Ejes que motivan una reorganizacin programtica de las organizaciones campesinas
La cuestin de la organizacin campesina es uno de los temas ms difciles de
tratar. En los ltimos tiempos, es comn que en muchos mbitos se realice una
crtica fuerte al carcter de las organizaciones campesinas y de sus liderazgos,
as como a la supuesta inexistencia o representacin de la organizacin en s
misma [Tolosa 2012].
Esta crtica tiene visos reales e irreales. Por ejemplo, desde la dcada del treinta del
siglo pasado las organizaciones campesinas han demandado del Estado propuestas
de integracin a las estrategias y polticas para el sector, sin que ellas hayan sido
atendidas. Esta dinmica de accin y reaccin ha producido un desgaste gigantesco
de los programas y repertorios de protesta de las organizaciones, y un elevado costo
en vida de lderes asesinados, desaparecidos, desplazados y asilados. Un programa in-
cumplido por tanto tiempo, tiende por lgica interna a desgastarse, pero queda tambin
el incumplimiento de las demandas que lleva a reeditarlo.
En realidad, el Estado colombiano ha hecho poco por las organizaciones campesinas.
En general, su poltica ha sido de cooptacin y adscripcin y no de fortalecimiento, con
algunos perodos de excepcin. La organizacin existente ha podido sostenerse con
apoyos de fondos sindicales, es decir, aportes de los trabajadores, y de la cooperacin
-355-
internacional. Un porcentaje mnimo ha recibido aportes directos estatales. Este hecho,
pone a las organizaciones campesinas en una situacin de desventaja frente a los otros
cuerpos sociales: no hay recursos parafscales que las cobijen, no hay fondos en las uni-
versidades que las cualifquen, no hay recursos para investigacin que las formen. En
el ltimo tiempo, el Estado ha contribuido a su desestructuracin a travs de subsidios
regresivos como Familias en Accin.
En consecuencia, una primera observacin al respecto tiene que ver con la responsa-
bilidad que le cabe al Estado con el fortalecimiento de uno de los grupos sociales ms
fuertemente vulnerado por los conictos y las polticas estatales. Si bien la cooperacin
internacional apoya, no es su responsabilidad.
La segunda observacin refere a cmo enfocar el tema en las actuales circunstancias. Las
consultas realizadas arrojan mucha informacin sobre programas y estrategias locales, sin
duda, tiles para esos mismos mbitos. De hecho, se propusieron los siguientes desafos:
Generar espacios para la formacin poltica y la participacin.
Disear estrategias que permitan retener a la juventud en el campo y evitar el
reclutamiento por parte de actores ilegales.
Definir programas de trabajo en los campos social, poltico y econmico, con
especial nfasis en las mujeres campesinas, pensados para el mediano y largo plazo.
Igualmente trazar una estrategia educativa que permita formar en las realidades
del mundo rural, partiendo de la formacin de docentes que tengan fortalezas en la
cultura campesina.
Promover acciones polticas que permitan llevar representacin poltica a los concejos
municipales, pensando en ser parte de la democracia local y el desarrollo territorial,
pues las organizaciones campesinas han estado al margen de la descentralizacin.
Disear un proyecto nacional para el campesinado a partir de una agenda social.
Darle impulso a las zonas de reserva campesina y a las zonas de reserva alimentaria.
Repensar las estrategias de articulacin de los procesos locales, que deben involucrar
a las veredas, los municipios y los territorios.
Promover un estatuto de proteccin del campesinado.
-356-
Fortalecer las acciones de rescate de las semillas propias y producir insumos propios.
Promover el uso y conocimiento de tecnologas sustentables.
Extender la experiencia de elaboracin de agendas socio poltica de la juventud.
Crear un medio de informacin que integre al campesinado.
Desarrollar con ms fortaleza los programas de comercio de productos campesinos,
bajo la experiencia de provisin agroalimentaria desarrollada con Bogot. Se pueden
firmar ms acuerdos municipales que tengan como base la defensa de las economas
campesinas.
Combatir el asistencialismo estatal.
A juicio de los lderes, hombres y mujeres, la propuesta debe ser construida por las orga-
nizaciones, no debe salir del Estado. El papel fundamental del Estado debe ser reconocer
a las organizaciones y sus propuestas para los diseos de poltica. Pero las estrategias
y temas propuestos tambin llevan a la discusin de cul es el proyecto rural del cam-
pesinado y cul el carcter de la organizacin, dejando preguntas del siguiente orden:
cmo incorporar la importancia de los territorios en los esquemas organizativos? Qu
se entiende por formacin poltica hoy da? Cmo y sobre qu criterios desarrollar
las relaciones rural urbanas? Cules los canales que permiten las articulaciones que
van de lo local, a lo regional, lo territorial y lo nacional? Cul programa concreto de
la organizacin campesina para la juventud rural?
Sobre estas preguntas hay muchos elementos defnidos en las acciones de las organiza-
ciones y en el proyecto que tramitan actualmente. Sin embargo, faltan respuestas. La
conclusin es entonces, que es necesario continuar el camino de repensar la organizacin
campesina que se requiere hoy da, entendida no solo como medio para transformar las
realidades locales sino como vehculo para concebir otra forma de pensar lo rural y su
relacin con la sociedad.
El horizonte de la organizacin campesina hasta ahora existente se enfoca a la lucha por
la democratizacin de la propiedad de la tierra, permitiendo el acceso al campesinado. El
proyecto que ha elaborado la Mesa de Unidad Agraria (MUA) abarca otra multiplicad
de temas, pero no incursiona en una propuesta de organizacin. La trayectoria de los
movimientos sociales de los ltimos tiempos podra ayudar a defnir el horizonte de
-357-
hoy da, sin que las reivindicaciones incumplidas del pasado se pierdan. Por ejemplo,
dicho horizonte podra ser el de la construccin de un movimiento social rural por
la defensa de la tierra, la salud, el agua y los territorios, de tal manera que incor-
pore intereses que son importantes para crear canales de comunicacin con los
habitantes urbanos.
En tal caso, antes de abordar asuntos de estructura organizativa, las orga-
nizaciones campesinas y quienes las apoyan, demandando la contribucin
no condicionada polticamente del Estado, podran abordar la discusin de
una agenda temtica que permita comprender cul es el problema central
al cual est abocado el campesinado, bajo estos criterios:
Los conflictos principales que enfrenta el campesinado.
El papel de los territorios y los recursos, especialmente, el agua.
Las relaciones con el resto de la sociedad (vnculos rural urbanos).
Las preguntas que debe hacerse el movimiento hoy da.
Los temas de una agenda para el presente y el futuro.
Las relaciones con el Estado y el sector privado.
Las perspectivas diferenciales: mujeres, jvenes, desplazados, vctimas.
Cmo discutir las nuevas formas organizativas: propuestas al Estado, la cooperacin,
la sociedad civil.
De un trabajo sobre estos temas puede derivarse la discusin sobre el tipo de unidades
organizativas bsicas que deben guiar al nuevo movimiento social campesino.
Igual, sera importante acoger la propuesta de constitucin de la Red Colombia Rural
como una propuesta que permita darle continuidad al Informe de Desarrollo Humano.
Se trata de una red virtual con un coordinador nacional en Bogot y unos nodos re-
gionales. La idea de esta red surge como una alternativa para retomar un debate per-
manente sobre lo rural que se haba perdido en el pas y orientar trabajos dirigidos a
encontrar propuestas para transformar la situacin.
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Se trata de identifcar unos grupos de investigacin de la regin que estn dedicados a
pensar el tema rural y lo urbano, buscar organizaciones de la sociedad civil representa-
tivas y a la institucionalidad pblica que toma decisiones. En concreto, el secretario de
agricultura del respectivo municipio, etctera. De esta manera, proponer una refexin
ms all del Informe de manera estable y permanente. La idea es generar una refexin
sustentada sobre temas especfcos a partir de un plan de trabajo en el que se identif-
quen unos temas propios de la regin, los cuales se socializaran al pblico mediante
eventos, seminarios y foros. En ltimas, la propuesta le apunta, ms que a hacer diag-
nsticos, a generar conocimientos sobre la sociedad rural, promover un intercambio
de conocimientos, experiencias e interrelaciones y generar propuestas de poltica [R3].
Es muy signifcativo que la mayora de los participantes en las consultas hiciera refe-
rencia a multiplicidad de proyectos alternativos que avanzan, que consideran son
transformadores del territorio desde una perspectiva comunitaria. Si se lograra
reivindicar la importancia del campesinado para la sociedad colombiana, es decir,
reconocerle como actor, sera posible integrar esta multiplicidad de propuestas
para consolidar tambin un tipo de organizacin que rescate las reivindica-
ciones incumplidas y las ponga en el contexto de hoy.
Reflexiones finales
La revisin de la literatura existente y de los estudios sobre el campesi-
nado y la agricultura familiar en Colombia, indica que en el pas no ha
existido en las ltimas dcadas un debate profundo sobre las caracters-
ticas de este tipo de grupos socio-econmicos y culturales, y sus dinmi-
cas. Las preocupaciones no van ms all de la viabilidad econmica de la
pequea produccin. El concepto clsico de lo campesino tiende a perderse
en las discusiones sobre la produccin, la competencia y el desarrollo de los
mercados, dejando por fuera el rol poltico, social y cultural del campesinado.
En buena hora las Naciones Unidas estn a punto de aprobar y ofcializar una
Declaracin sobre los Derechos de los Campesinos, que recupera esas nociones
bsicas de su identidad.
Ante esta situacin, este trabajo se propuso indagar sobre la situacin del campesi-
nado en algunos territorios en los cuales ha sido clsica su presencia, bajo las preguntas
si an tiene condiciones de estabilidad en estos espacios y qu condiciones requieren
para consolidar su articulacin con la sociedad.
-359-
La narracin de las percepciones y propuestas de los participantes en los diversos talle-
res sobre la situacin del campesinado y las propuestas existentes, puso de presente la
necesidad de considerar para la poltica pblica, y para el conocimiento de la realidad, las
diferencias regionales y la forma como los actores sociales se relacionan con el territorio,
en particular, porque las consultas realizadas pusieron en evidencia las grandes transfor-
maciones que se estn produciendo en los territorios y en la geografa nacional derivadas
del modelo de desarrollo modernizador, que conducen a que estn cambiando las perspec-
tivas, visiones, dinmicas, problemticas y conictos en la ruralidad colombiana, afectando
la situacin del campesinado que se resiste a desaparecer y abandonar sus territorios.
Existen varios puntos a destacar en estos relatos que pueden sintetizar situaciones
relativamente comunes, como que hay seis factores determinantes de los cambios terri-
toriales que estn impactando negativamente al campesinado: la extensin de los mo-
nocultivos, la minera y las obras de infraestructura que le acompaan, la urbanizacin
del campo y el ecoturismo, la crisis del modelo cafetero, la accin del narcotrco y el
conicto armado, y el olvido por parte del Estado del sector rural y de los campesinos.
Estos factores estn conduciendo a lo que se denomin en las consultas como el ence-
rramiento de que est siendo vctima el campesinado, defnido por el copamiento de
los territorios por nuevas actividades que concentran el espacio, los recursos pblicos,
el apoyo estatal y dan otros usos a la tierra.
Tras enunciar estas transformaciones, las consultas dejan una pregunta cruda: qu va
a pasar con los territorios y con las poblaciones que los habitan, si llega, por ejemplo, la
minera sin que medie una accin de fondo del Estado tendiente a proteger a los cam-
pesinos? Lo cierto es que la poblacin interpreta esta riqueza natural como una clara
amenaza a su permanencia en el territorio y, con ello, a su vida.
El modelo modernizador est entonces afectando la situacin campesina y de los po-
bladores rurales a travs de los megaproyectos o proyectos de minera, hidrocarburos,
vas, desarrollo agroindustrial, tecnologas de las comunicaciones, complementados con
el agroturismo y la terciarizacin general de las actividades. Todo ello est derivando
en una diversifcacin de las fuentes de ingreso que hace de la produccin agropecuaria
apenas uno de los rubros generadores de ingresos, que en muchas zonas va en declive
segn los participantes, y que no cuenta con un apoyo e incentivos adecuados por parte
del Estado. Estas dinmicas estn acompaadas de un proceso de migracin hacia los
centros urbanos que no se detiene, e incluso de dinmicas de itinerancia de los pobla-
dores rurales entre el campo y la ciudad.
-360-
Se estn modicando las relaciones sociales, los patrones culturales, la ubicacin de
las poblaciones en los territorios, los riesgos y las expectativas. En general, los facto-
res mencionados han ayudado a su desarticulacin y a convertir muchos de ellos en
asalariados, sin discutir a fondo las implicaciones que ello tiene en sus posibilidades de
mejorar condiciones de vida.
Pero en algunos territorios se observan procesos de distinto orden a partir de los cuales
el campesinado busca adaptarse o innovar. De acuerdo con el trabajo realizado en la con-
sulta, hay tres maneras de abordar estos rdenes: uno, como acciones especfcas ligadas
al quehacer productivo de las organizaciones; dos, como resistencia para permanecer en
el territorio y, tres, como enfoques y prcticas que han tenido al territorio como unidad
de anlisis e intervencin por parte de proyectos liderados por el campesinado. En todos
los casos la organizacin de la comunidad es un factor de xito. Paradjicamente, no
siempre el Estado ha estado presente para dar apoyo a las organizaciones.
Existe en todas las regiones una gran preocupacin por el envejecimiento de la poblacin
y la migracin de los jvenes a las ciudades, tanto por falta de oportunidades en las reas
rurales como en la necesidad de integrarse ms a la sociedad nacional. Esta migracin es
diferenciada entre hombres y mujeres. Tambin otro tema que preocupa y que fue dura-
mente criticado y sealado en varias partes es el efecto perverso de los subsidios que otorga
el Estado, tipo Familias en Accin, que segn muchos participantes est desestimulando la
produccin y convirtiendo a muchos pobladores en dependientes del Estado. Adems, es
un des-incentivo para pertenecer a organizaciones sociales y afecta el capital social. Esta
es un tema poco conocido y requiere profundizarse en la medida que tiende a extenderse.
Es claro que los campesinos y sus organizaciones tienen multitud de propuestas sobre
proyectos y procesos que podran adelantarse, pero tambin es cierto que varias de esas
propuestas no estn articuladas en el territorio ni cuentan con un lenguaje comn para
el desarrollo, en particular, por las transformaciones que estn sufriendo los territorios.
Adems muestran innumerables experiencias que consideran exitosas y esfuerzos que
se estn realizando para buscar opciones y permanecer en los territorios. Esto constitu-
ye un potencial que no debe descuidarse o que no puede desconocer la poltica pblica.
De otra parte, se observan acciones y procesos institucionales muy diferenciados. La
poltica pblica se hace efectiva de acuerdo a las formas de poder que se ejercen en los
territorios, de tal manera que su impacto es diferente si la territorialidad es propia del
campesinado o de los empresarios. Pero en la accin de lo pblico no se observa consis-
tencia, ni coherencia, ni pautas orientadores sobre lo que podra hacerse en esas regiones.
-361-
Adems los funcionarios pblicos no manejan un lenguaje comn sobre el desarrollo
rural, lo que difculta las relaciones con las comunidades. Pero s es claro que el Estado
ha privilegiado procesos y actores especfcos como sucede cuando abandon la inves-
tigacin tecnolgica para sistemas productivos y dio preeminencia a la investigacin
aplicada a productos, que coincide con aquellos agenciados por empresarios.
Estas miradas diferenciadas sobre lo rural y campesino en las regiones, y en las
formas como los empresarios ven a los campesinos y stos a ellos, y como perciben
la accin de lo pblico, estara indicando la necesidad de avanzar en una visin
compartida sobre lo rural para la poltica pblica.
Pero no basta una poltica especfca para el campesinado, se requiere un desarrollo
rural con visin integral y en los territorios. Y ms all de ello se necesitan cam-
bios o reformas en el modelo general que le abran espacios al desarrollo rural para
hacer ms viable, estable y sostenible la economa y las sociedades rural y urbana.
Si la poltica macro no hace cambios y fexibiliza algunos de sus instrumentos, el
desarrollo estar en problemas.
El modo de desarrollo colombiano actual privilegia la libertad cambiaria, la revaluacin
del peso, el auge de las importaciones, el ahorro fnanciero, la minera de enclave, el
estmulo a los monocultivos, el subempleo, la concentracin de la riqueza y del ingreso,
etctera, con un impacto sustantivo en la economa y en el bienestar de las personas. La
poltica econmica ha sido demasiado miope y algunas de sus consecuencias han sido
las de impactar negativamente a las economas campesinas y desconocer la interaccin
rural - urbana.
En este contexto, la poltica debera replantear, al menos, los siguientes temas para
comprender mejor y dar un espacio a la economa campesina: la revaluacin de la tasa
de cambio, el aumento de las importaciones, la fragilidad del mercado interno, la au-
sencia de convergencia y la agudizacin de la brecha urbano - rural, el incremento del
subempleo y la baja productividad.
El pas debera recuperar una poltica para la seguridad alimentaria, sustancial para
mejorar los precios de la canasta alimentaria y generar un impacto positivo en las
condiciones de vida de la poblacin. Realizar acciones afrmativas tendientes a mejo-
rar las condiciones de produccin en el campo, aumentar la oferta de bienes pblicos,
eliminar los subsidios que alejan a la poblacin de las actividades productivas y evitar
la fragmentacin del mercado nacional, podran ayudar a que la poltica macro sea til
-362-
para resolver las injusticias socioeconmicas que pesan sobre la poblacin campesina
y favorecer la organizacin campesina.
Sin embargo, las mujeres y hombres lderes de las organizaciones campesinas sealan la
paradoja segn la cual el gobierno tiende a apoyar al campesino cuando ste se encuen-
tra en situacin de desplazamiento de vctima, en tanto no incentiva que permanezca en
su tierra. En lugar de ofrecer alternativas para que la poblacin rural se mantenga en
su territorio, lo que hace el Estado es ofrecerles ayudas asistenciales para que se queden
en la ciudad. En esa medida, el gobierno est apostando a que el campo desaparezca, en
vez de que crezca, ya que tampoco se capacita al joven para que se quede en el territorio.
Entonces se recalca como obligacin de los gobiernos y del Estado promover acciones
que generen igualdad, puesto que el Estado mismo tiene la capacidad de intervenir
en la organizacin de los territorios y controlar los factores y actores que con-
centrar el poder.
El Estado y la sociedad deberan reconocer, as mismo, la obligacin de apoyar
la reconstruccin de los tejidos sociales y organizativos campesinos que han
sido apabullados por los mecanismos propios de la injusticia cultural y poltica,
segn los cuales, no reconocer al campesinado como un actor importante para
la constitucin de la vida econmica y poltica, han terminado por justifcar,
por accin u omisin, las tragedias humanitarias que lo abaten. As, quiz, se
tengan ms razones para la esperanza.
No est por fuera de estas consideraciones, la propuesta realizada por el Informe
Nacional de Desarrollo Humano 2011 del PNUD de crear una red acadmica,
social e institucional para mantener el debate y la refexin sobre la problemtica
rural, donde el tema campesino ocupa un lugar preponderante. Esa red tendra
como objetivo la elaboracin compartida de propuestas de poltica pblica con las
diferenciaciones territoriales del caso, y un mejor conocimiento de la realidad y de
las dinmicas en que est involucrado el sector rural en sus relaciones con lo urbano.
Disear polticas para el campesinado en su heterogeneidad territorial econmica y
social, implica contar con arreglos institucionales fuertes, sostenibles y fexibles que
entiendan su problemtica y consideren que las apuestas por lo rural y lo campesino no
estn desarticuladas ni son autnomas frente al modelo general de desarrollo. Fortalecer
y desarrollar la institucionalidad para el desarrollo rural, y en particular en lo local y
territorial es crucial para la supervivencia campesina.
-363-
Frente a algunas de las preguntas iniciales de esta investigacin sobre dnde, cmo
y con qu tipo de redes y lineamientos de poltica se puede estabilizar a poblaciones
campesinas bajo parmetros de calidad de vida y equidad, tiene que responderse que
responder que el tipo de desarrollo que se promueve en el pas est desestructurando
de tal manera los territorios y los espacios de vida comunes al campesinado, que hoy
se demanda de la poltica pblica unas deniciones muy precisas para defenderle de
las agresiones derivadas de esta forma de desarrollo que, junto con los confictos que
toman cuerpo en el mundo rural, tienden a desarraigarlo.
Hay experiencias territoriales muy valiosas para nutrir la poltica pblica, pero es en
esencia responsabilidad de los gobiernos orientar los procesos polticos y extender los
atributos de la democracia relacionados con el reconocimiento de derechos, ciudadanas
amplias, igualdad de ciudadanas, y consultas vinculantes que protejan al campesinado
de las agresiones pblicas y privadas.
-364-
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-367-
Propuestas de poltica pblica
para el desarrollo de la economa
campesina en Colombia*

Santiago Perry
Fernando Barberi
Luis Jorge Garay
*Artculo elaborado en 2011 para
Oxf am con l a col aboraci n de
Jeanette Castro y apoyado por Oxfam.
Los contenidos de este artculo no
necesariamente reflejan la opinin de
Oxfam.
Contenido
371
373
373
376
380
386
387
387
388
388
389
390
391
391
397
401
404
408
438
Introduccin
Breve panorama agropecuario
Tendencias internacionales
Perspectivas colombianas
Procesos exitosos de desarrollo de pequeos productores
rurales en Colombia

Caractersticas generales de una estrategia de apoyo al desarrollo
de los pequeos productores rurales
Plazos adecuados de maduracin
Integralidad
Desarrollo de capacidades
Importancia de la asociatividad
Participacin activa, amplia y decisoria
Apoyo gubernamental y acompaamiento no gubernamental
Fomento a la equidad de gnero y a la inclusin de otros sectores
de la sociedad
Lineamientos y mecanismos operativos del programa de apoyo
Caractersticas de los proyectos que debera nanciar el fondo
Tipos de actividades de gestin del conocimiento que debera
financiar el fondo
Conclusin
Anexo 1
Bibliografa
-369-
El objetivo del presente estudio es aportar ideas para el diseo de una estrategia de apo-
yo al desarrollo de los pequeos productores rurales
1
en Colombia a partir de la revisin
de experiencias exitosas de desarrollo comunitario y de adecuacin de ellos a procesos
de liberacin comercial, en las que se identiquen los factores que contribuyeron a
que esos xitos se dieran. El trabajo pone el nfasis en el anlisis de los casos exitosos,
ms que en las polticas que casi todos los pases han diseado y puesto en prctica al
respecto, con resultados muy dismiles, en la mayora de los casos poco satisfactorios.
El desarrollo de las comunidades rurales y la superacin de la pobreza rural requiere,
cuando menos, de dos aspectos fundamentales: acceso a los activos productivos y
desarrollo de las capacidades de los moradores rurales para poder aprovecharlos
2
.
El primer tema, y particularmente en lo que se reere al acceso a la tierra, ha sido
ampliamente analizado en diversos estudios
3
. Sin lugar a dudas, si las comuni-
dades rurales no cuentan con tierras de buena calidad, con disponibilidad de
agua y con acceso a los mercados, difcilmente van a poder contar con una
actividad productiva rentable y competitiva que les permita generar ingresos
sucientes para el sustento de las familias y para mejorar crecientemente
sus sistemas productivos.
No obstante, el acceso a los activos productivos es tan solo una parte
del problema, por importante que ella sea. Las comunidades rurales re-
quieren, asimismo, desarrollar capacidades en diversos mbitos que les
permitan aprovechar adecuadamente esos activos para que realmente sean
productivos y les ofrezcan una rentabilidad razonable. Saber disear e
implementar proyectos productivos competitivos, contar con acceso perma-
1 Cuando hablamos de pequeos productores rurales nos referimos a los que trabajan su parcela sean o
no propietarios de ella principalmente con la mano de obra de la familia, bien sean campesinos, indgenas o
afrocolombianos.
2 Las zonas rurales tradicionalmente han sido el escenario de los principales problemas sociales del pas
Lo anterior es el resultado de la ausencia de polticas integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el
acceso de los hogares rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovechar estos
activos, de forma que puedan superar su condicin de pobreza e integrarse en condiciones justas y competitivas
al mercado. Departamento Nacional de Planeacin (2010), pg 174. El subrayado es nuestro.
3 Vanse, por ejemplo Reyes y Bejarano (1998), Fajardo (1999), Kirchhoff e Ibez (2001), Ibez y
Querubn (2004), FAO y CAF (2007), Perry (2010) y Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (2010).
-370-
nente a las tecnologas ms avanzadas y adecuadas, tener conocimientos de los nego-
cios y mercados, saber manejar sus organizaciones y emprendimientos empresariales,
conocer cmo gestionar apoyos gubernamentales y privados, son temas vitales para
que los activos que adquieran se conviertan en la base de una actividad econmica
competitiva y rentable.
El presente trabajo se concentra en este segundo aspecto del desarrollo rural, y solo
se ocupa del tema primordial del acceso a los recursos productivos en la medida en
que dentro de las polticas integrales para el desarrollo de las comunidades rura-
les contempla las de acceso a la tierra y la de dotacin de agua para irrigacin.
No pretende, sin embargo, profundizar en el complejo tema de la concentracin
de la tierra en Colombia y del escaso acceso a ella de las comunidades rurales,
el cual, como se mencion, ha sido tratado en otros documentos de los autores
y de otros estudiosos del problema rural colombiano.
El estudio tampoco pretende hacer un anlisis de las polticas guberna-
mentales de desarrollo rural en Colombia. Registra, sin embargo, que estas
polticas no han contribuido a superar la pobreza rural, como lo mencionan
diferentes estudios y actores, entre otras razones por su falta de integra-
lidad, su escasa orientacin a lo que demandan las comunidades rurales
en los territorios (se denen sin su participacin), su cortoplacismo y su
nfasis en los subsidios puntuales y compartimentados
4
.
El trabajo consta de seis captulos. El primero es la introduccin. El segundo
resume algunas de las principales tendencias que se vienen presentando en
el mbito internacional y la manera como ellas afectan al agro colombiano.
El tercero presenta casos de procesos de desarrollo exitosos de comunidades
rurales en Colombia, con base en informacin secundaria y en alguna primaria
recolectada para este estudio, haciendo nfasis en los factores que han contribuido
a dicho desarrollo. Con base en las lecciones extradas de estos captulos y de la
revisin de experiencias internacionales que se presenta en el Anexo 1, en el cuarto
se esbozan algunas caractersticas generales claves que deben tener las estrategias
(polticas y programas) de apoyo al desarrollo de los pequeos productores rurales.
4 Vanse, por ejemplo, Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, Proceso
Nacional de Verificacin (2009), Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado
(2009a), Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado (2010), Econometra
(2008), Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Econmicas, Centro de Investigaciones para
el Desarrollo (2008), Comit Internacional de la Cruz Roja y Programa Mundial de Alimentos (2007), FAO y
CAF (2007), Perry (2009) y Perry (2010).
-371-
En el quinto se describen los lineamientos especcos que debe tener un programa de
apoyo de estas caractersticas y los mecanismos operativos en los que podra basarse.
El sexto presenta una breve conclusin del estudio.
El Anexo 1 describe, con base en informacin secundaria, algunas experiencias de
adecuacin de pequeos productores a procesos de liberacin comercial en diferentes
partes del mundo e intenta identicar factores de xito y de fracaso de los mismos.
Asimismo, presenta casos de experiencias internacionales exitosas de desarrollo
de comunidades rurales, enfatizando en las lecciones y en los factores de xito de
las mismas.
Introduccin
El bienestar de la poblacin rural es clave para el desarrollo econmico y social
de Colombia. El total de dicha poblacin asciende a 11.838.032 de personas, un
26% de la poblacin a nivel nacional, de las cuales ms de 4 millones se encuen-
tran ocupadas econmicamente, aportando el 23% del empleo total generado
en el pas
5
. La mayor parte de este empleo lo genera la actividad agropecuaria,
que ocupa alrededor de 3 millones de personas en la zona rural (66% del total
de ocupados), y genera de manera directa el 7% del PIB nacional, sin contar
sus efectos indirectos sobre otras ramas econmicas (v.g. industria alimenticia,
insumos, servicios, entre otros)
6
.

Dentro de la actividad agropecuaria, los pequeos productores (comnmente aso-
ciados a la agricultura familiar o de pequea escala) juegan un papel preponderante,
tal como se evidencia en un estudio reciente (Garay et al. 2009), el cual encontr
que los hogares de economa campesina en Colombia: i) ascienden al 12% del total de
hogares en el pas; ii) representan el 55% de los hogares vinculados a la rama agropecua-
ria; iv) constituyen el 90% del total de productores agropecuarios (el resto corresponde
a productores de gran escala que emplean trabajadores); v) cosechan cerca del 50% del
rea dedicada a cultivos agrcolas, y vi) responden por proporciones importantes de los
inventarios pecuarios (entre 12% y 40%).
Sin embargo, el grueso de los hogares rurales se encuentra en situacin de pobreza
(65%) y una proporcin importante en pobreza extrema (33%)
7
. Esta precaria situa-
5 Fuente de los datos: DANE (http://www.dane.gov.co).
6 Ibid
7 Informacin para el ao 2008 presentada por el DANE y el DNP en Agosto de 2009, correspondiente a
la poblacin viviendo por fuera de las principales 23 ciudades.
-372-
cin es an ms preocupante en el caso de los hogares campesinos, toda vez que la gran
mayora est en condicin de pobreza (93%) y buena parte en condicin de pobreza
extrema (62%) (Garay et al. 2009).
La inequidad y la pobreza en el sector rural estn en gran parte relacionadas con pro-
blemas estructurales como la concentracin de la tierra y el conicto en el uso de la
misma, y son causa y combustible del conicto armado y de la economa ilegal. Es po-
blacin vulnerable a ser reclutada como proveedora de mano de obra para los cultivos
de uso ilcito y para los grupos armados. Adems ha sido fuertemente afectada por los
desplazamientos masivos con la prdida de vidas y de su tierra: un total de 6.6 millo-
nes de hectreas han sido despojadas o fueron abandonadas entre 1980 y julio de 2010
(Comisin de Seguimiento, 2010).
Los que no han sido desplazados enfrentan serias barreras para acceder a medios y
factores de produccin como tierra, crdito, tecnologa y mercados. Por otra parte, el
cambio climtico amenaza la produccin agrcola a pequea escala: las inundaciones o
las fuertes sequas, ms frecuentes y extensas, destruyen los cultivos de campesinos
pobres que no pueden asegurar nancieramente su produccin. No existe capacitacin
y recursos para adaptarse a estos riesgos climticos en aumento.
Los pequeos productores enfrentan considerables amenazas dentro de las que se des-
taca la entrada en vigencia de los acuerdos comerciales con la Unin Europea y los
Estados Unidos. En efecto el estudio de Garay et al. (2009) muestra que, en conjunto,
los pequeos productores de Colombia veran disminuidos sus ingresos netos agrope-
cuarios en cerca de 16% como consecuencia de la eventual entrada en vigencia del TLC
suscrito con los Estados Unidos. Aun ms preocupante, los impactos no se distribuiran
de manera uniforme, dado que aquellos que dependen en mayor medida de productos
que compiten con importaciones agropecuarias (el 28%) observaran entre un 48% y un
70% de cada en su ingreso neto agropecuario. Aunque los impactos del tratado suscrito
con la Unin Europea para los pequeos campesinos no fueron cuanticados, a juzgar
por los cronogramas de desgravacin acordados se esperara que resultaran menores a
los que se derivaran de la implementacin del TLC con Estados Unidos.
Esta amenaza justica establecer estrategias que contribuyan a que los pequeos pro-
ductores agropecuarios puedan prepararse frente a los eventuales impactos que se de-
rivaran de estos tratados. Lo anterior implica disear lineamientos de poltica pblica
tendientes a convertirlos en actores econmicos dinmicos y sostenibles que contribu-
-373-
yan al desarrollo econmico del pas y, en particular, a fortalecer y preservar el abaste-
cimiento alimentario, contemplando un enfoque de gnero.
En estas circunstancias, el objetivo del presente estudio es aportar ideas para el diseo de
una estrategia de apoyo al desarrollo de los pequeos productores rurales en Colombia.
Para tal n, se han analizado un conjunto signicativo de experiencias internacionales
y nacionales de adecuacin a procesos de liberacin comercial y de emprendimientos
productivos de pequeos productores agropecuarios. A travs de la sistematizacin de
unas y otras se pretende identicar los factores especcos del proceso, proyecto o pro-
grama que contribuyeron a su xito o a su fracaso, as como la incidencia que tuvieron
los factores del entorno general en que se desarroll la experiencia, particularmente
el papel de las polticas gubernamentales y de la cooperacin internacional que hayan
tenido mayor incidencia en el proceso.
Como antesala a la presentacin de las experiencias revisadas, es relevante analizar el
reciente panorama agropecuario a nivel mundial, as como las consecuentes perspec-
tivas para la agricultura colombiana, y en particular, para los pequeos productores
rurales.
Breve panorama agropecuario
Tendencias internacionales
La reciente dcada fue testigo de un crecimiento atpico en los precios inter-
nacionales de los principales commodities agrcolas a nivel mundial, par-
ticularmente entre los aos 2006 y 2008 (Graco 1). Los distintos anlisis
internacionales sealaron varios factores responsables del comportamiento
observado, algunos de ellos coyunturales, como el fuerte incremento en los
precios de los fertilizantes y el incremento en la especulacin nanciera; otros
estructurales, como el auge en la demanda de materias primas agrcolas para
la produccin de biocombustibles, o el sostenido incremento del ingreso y de-
manda por alimentos ricos en protenas, vitaminas y otros nutrientes granos,
carnes (en especial de aves y pescados), aceites y productos hortofrutcola en
pases como India y China
8
; y nalmente a los eventos climticos, tradicionalmente
8 En la medida en que aumentan los ingresos de la poblacin disminuye la demanda por alimentos calricos
los denominados bienes inferiores y aumenta la demanda por alimentos ricos en protenas, vitaminas
y otros nutrientes. Algunas naciones altamente pobladas, en especial en Asia, estn registrando aumentos
significativos en el ingreso de sus habitantes, lo que est ocasionando una mayor demanda por alimentos y una
tendencia a la diversificacin de su dieta alimenticia. Entre ellas se destaca obviamente China, cuya economa
en los ltimos diez aos ha crecido a tasas superiores al diez por ciento promedio anual, pero tambin pases
-374-
considerados coyunturales con aos particularmente malos en el pasado, pero cuya
intensidad y frecuencia hacen pensar en que deben ser considerados en adelante como
un factor permanente para la agricultura mundial (FAO, 2009; Williams, 2009; Evans
2008; von Braun et al. 2008).
Aunque los precios retrocedieron durante el ao 2009, en parte por la recesin interna-
cional y en parte por el incremento en la produccin mundial, durante el 2010 se han
recuperado nuevamente debido a problemas con algunas cosechas y a la debilidad del
dlar (Grco 1). En todo caso, es claro que el nivel actual es superior a los promedios
histricos, y los anlisis apuntan a un mercado caracterizado por precios altos y signi-
cativa volatilidad en los prximos aos (OECD-FAO, 2010).
Para los pases en desarrollo, el nuevo panorama, sumado a la crisis nanciera, trajo
impactos negativos en trminos de seguridad alimentaria en numerosos casos (FAO,
2008), y puso en tela de juicio el modelo general de desarrollo rural perseguido por la
mayora de pases del Tercer Mundo (liberalizacin, desmonte de polticas pblicas, etc.),
limitando la respuesta en trminos de produccin ante el nuevo escenario de precios.
No obstante, la situacin tambin ha generado un nuevo debate sobre las oportunidades
que existen para incrementar la produccin agropecuaria, tanto con destino a la produc-
cin de alimentos, como para su utilizacin en la creciente industria de biocombustibles.
Las proyecciones ms recientes indican que mientras los pases industrializados vern
incrementar sus niveles de produccin agropecuaria en un 12% durante la prxima
dcada, en los pases de Latinoamerica, Asia y la Comunidad de Estados Independeintes
(ex URSS) el aumento ser de 75%, 53% y 58% respectivamente (OCED-FAO, 2010).
En el caso de Latinoamrica, el crecimiento ser jalonado principalmente por Brasil, que
podra expandir su produccin sectorial en un 50% por segunda dcada consecutiva.
como Indonesia, India, Malasia, Tailandia y Vietnam. Ellos cuentan, en conjunto, con cerca de la mitad de la
poblacin mundial. En Amrica Latina algo similar ha sucedido con Brasil. Se prev que estas naciones seguirn
patrones de consumo semejantes a los de aquellos pases asiticos cuyo desarrollo se ha consolidado tales
como Japn, Corea, Taiwn, Hong Kong y Singapur , los cuales ya se han convertido en uno de los grupos
ms importantes de importadores de alimentos del orbe. En ellas aumentar no solo el consumo de productos
vegetales (en especial frutas, hortalizas y aceites), sino de protenas de origen animal, en especial de pescados
y carnes y, particularmente, de productos avcolas, cuya respuesta productiva puede darse muy rpidamente.
Por ende, la demanda por granos para la alimentacin animal tambin aumentar, y ambas lo harn a mayor
velocidad que la produccin interna. Perry (2006).
-375-
Pero los pases en desarrollo no solo respondern por la mayor parte de los incrementos
en la oferta, sino tambin en la demanda y en los volmenes de comercio mundiales.
As, se espera que los crecientes ingresos per cpita, la urbanizacin y las presiones
demogrcas continen jalonando la demanda hacia carnes y alimentos procesados
(OCED-FAO, 2010).
En lo que corresponde a las oportunidades y amenazas que este panorama representa
para los pequeos productores, es importante sealar que la viabilidad y eciencia de
sus unidades productivas son todava reconocidas en el mbito internacional, funda-
mentadas principalmente por estudios empricos que han demostrado que las pequeas
ncas de multi-cultivo pueden generar mayores rendimientos que las grandes ncas
mono-cultivo (Hazell et al., 2006; Pretty et al. 2005; Rosset, 1999, entre otros). No es
sorprendente entonces que instituciones como el mismo Banco Mundial haya puesto
nuevamente la atencin en el rol del sector agropecuario para el desarrollo de los pases
del Tercer Mundo, tal como se reeja en el Reporte sobre el Desarrollo Mundial del
ao 2008, el cual adems hace nfasis en el rol de la pequea agricultura para reducir
la pobreza rural (World Bank, 2008).
Por otro lado, las preocupaciones por la salud humana y por el medio ambiente han llevado
Graco 1. ndices de precios agropecuarios internacionales Promedio anual 1990-2010 (2002-04=100)
Fuente: FAO
-376-
a que los pases industrializados, y cada vez ms las naciones en desarrollo, establezcan exi-
gentes normas para la importacin y la comercializacin de los alimentos. Crecientemente
se establece el requisito de inocuidad y trazabilidad de estos bienes. Los consumidores,
por su parte, exigen alimentos sanos y de calidad, y se muestran dispuestos a pagar ms
por bienes orgnicos o, al menos, cultivados con prcticas ambientalmente amigables. La
obtencin de bienes agrcolas sanos, que cumplan elevados estndares de calidad y que
observen prcticas ecolgicas, es requisito para conseguir precios rentables y para acceder
a numerosos mercados. Asimismo, los mercados especiales (comercio justo, tnicos, etc.)
han venido creciendo y se vienen constituyendo en segmentos de mercado dinmicos y
atractivos
9
. Tanto los mercados de bienes orgnicos y/o ecolgicos, como los especiales,
representan una posibilidad interesante para los pequeos productores, cuya produccin
es normalmente diversicada y sin una utilizacin intensiva de insumos qumicos.
Sin embargo, la tendencia mundial hacia el consumo de productos de alto valor tambin ha
trado como consecuencia el incremento en el poder de grandes minoristas y mayoristas
dentro de las cadenas de valor globales de bienes alimenticios. En efecto, mientras que
el valor agregado agrcola a nivel mundial ascendi a US$ 1.300 billones en el ao 2005,
el valor de las ventas de los 10 principales minoristas (Nestl, Kraft, etc) fue de US$ 363
billones, y el valor de las ventas de los 10 principales mayoristas (Carrefour, Wal-Mart,
etc.) estuvo cercano a los US$ 800 billones (Von Braun, 2005). Y para el ao 2006, las
estimaciones indicaban que las mismas 10 compaas lograron superar los US$ 400 y los
US$ 1.000 billones en ventas, respectivamente (Von Braun, 2007). El aumento del poder
y la participacin de estos intermediarios constituye un reto para los pequeos producto-
res (estimados por OXFAM en cerca de 1.700 millones de agricultores a nivel mundial).
Para que los pequeos agricultores puedan aprovechar las oportunidades que se les
presentan en los mercados local, nacional e internacional se requiere, no obstante, que
mejoren la competitividad de su produccin en costos, calidad y regularidad , lo que
no ser posible si no resuelven sus tradicionales carencias de falta de acceso a activos
productivos y de desarrollo de capacidades para aprovecharlos.
Perspectivas colombianas
Ante el panorama descrito previamente, la mayora de voces en Colombia sealan la
existencia de importantes oportunidades para el agro colombiano para incrementar la
produccin de alimentos, aprovechando de esta manera la situacin favorable en materia
de precios internacionales.
9 Vase, entre otros, Perry (2006).
-377-
En efecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Arias, 2008) ha identicado
un importante potencial de incrementar reas y produccin en el pas en los prximos
aos, fundamentado en la existencia de 28 millones de hectreas que en la actualidad
estn subutilizadas en ganadera extensiva, pero cuya vocacin y potencial es principal-
mente agrcola y forestal
10
. Bajo estas circunstancias, la poltica ocial se ha concentrado
en apoyar ciertos productos y cadenas agropecuarias prioritarias, incluyendo bienes que
compiten con importaciones como lo son el maz y la soya (jalonadas por la expansin
en la produccin avcola y porccola), y un conjunto de bienes exportables como el aceite
de palma, el cacao, el caucho, los biocombustibles, las frutas y hortalizas, los lcteos, la
carne de bovino y los forestales.
Para apoyar y fomentar la expansin productiva en estos productos y cadenas, el
Ministerio se ha concentrado en instrumentos tales como: lneas especiales de crdito
agropecuario para nuevas siembras con tasas de inters subsidiadas (DTF-2); subsidios
para seguros climticos agropecuarios (hasta 60% de las primas); subsidios para co-
berturas cambiarias; incentivos directos a la produccin (v.g. maz amarillo); meca-
nismos de subasta de contingentes agropecuarios; incentivos y crditos especiales
para inversiones en maquinaria y equipo (ICR); exenciones de impuestos para
cultivos permanentes, biocombustibles, frutales, y forestales; incentivos para
inversiones forestales (CIF); legislacin especial para biocombustibles (v.g.
mezclas mnimas, franja de precios); establecimiento de zonas francas para
proyectos agroindustriales, y priorizacin en la asignacin del presupuesto
de ciencia y tecnologa en estas cadenas (Arias, 2008).
Cabe sealar que los mencionados instrumentos de poltica no hacen
referencia especca ni contemplan enfoques diferenciales para peque-
os productores, ms all de metas de participacin en los instrumentos
de crdito agropecuario. No son claras entonces las oportunidades que el
paquete de incentivos genera para los productores de economa campesina
bajo este escenario, ms an teniendo en cuenta que muchos de estos ins-
trumentos ya han venido siendo aplicados en el pasado con bajos impactos
para este segmento de productores.
En efecto, Oxfam Colombia seala que a pesar del gran impulso presupuestal
que ha recibido la poltica agropecuaria en la ltima dcada (con un incremento del
10 Este inadecuado uso de la tierra, que desaprovecha su vocacin y potencial, ha sido sealado desde hace
tiempo por muchos autores y estudiosos del agro. Un ejemplo de un anlisis detallado del tema puede verse
en Misin Paz (2001).
-378-
134% en trminos reales entre los aos 2000 y 2008), la solucin de los problemas
estructurales del sector (particularmente el acceso a tierras o la nanciacin de
pequeos productores rurales), se siguen posponiendo y los principales instru-
mentos de poltica (ICR, crdito agropecuario, poltica de ciencia y tecnologa,
etc.) son excluyentes y los recursos se concentran en gran parte en medianos
y grandes productores (Rodrguez y Bernal, 2009).
Asimismo, la FAO y la CAF (2007) destacaron que Al respecto cabe
subrayar que, al igual que muchos pases de la regin, el pas adopt
tanto polticas de carcter sectorial orientadas a mejorar la competiti-
vidad de la agricultura, y en particular de los segmentos agro expor-
tadores, como medidas de tipo compensatorio cuyo objetivo ha sido
atender situaciones puntuales de las poblaciones ms vulnerables,
pero sin resolver los problemas de fondo asociados al mejoramiento
de capacidades, el desarrollo de capital social y el acceso a los fac-
tores productivos
11
. Y concluy que se ha contado con Polticas y y
subvenciones estatales de difcil acceso para muchos productores, lo cual
conlleva su captura por parte de los grupos de inters ms potentes y
mejor organizados
12
.
Uno de los mayores crticos de la poltica pblica de generacin de in-
gresos para los pobres rurales, y en particular para la poblacin des-
plazada, ha sido la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre
Desplazamiento Forzado, en cuyos documentos evidencia los fracasos de
la misma por su falta de integralidad, de relevancia y de adecuacin a las
condiciones de esta poblacin
13
, lo que ha llevado a la Corte Constitucional
a considerar que este es uno de los componentes de la poltica que deben ser
replanteados en su totalidad
14
.
En similar sentido se han manifestado diferentes autores, as como evaluaciones
hechas a los programas de diversicacin de cultivos y de atencin a poblacin
vulnerable, que han criticado, entre otras, la falta de integralidad de la poltica, la
11 Pgina 19. El subrayado es nuestro.
12 Pgina 39.
13 Vanse, por ejemplo, Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado,
Proceso Nacional de Verificacin (2009), Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento
forzado (2009a) y Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado (2010).
14 De acuerdo con informacin del gobierno, apenas un 24% de los hogares incluidos en el RUPR se ha
vinculado a proyectos de generacin de ingresos. Vase Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre
desplazamiento forzado (2009).
-379-
falta de visin y de intervenciones de mediano plazo y la escasa atencin prestada a la
construccin de capital social y humano
15
.
Incluso, recientemente el mismo Gobierno Nacional ha reconocido los fracasos de la pol-
tica de generacin de ingresos para la poblacin pobre rural. El documento Conpes
16
3616,
de septiembre de 2009 menciona en su pgina 12, rerindose a las iniciativas orientadas
a la generacin de ingresos de poblacin pobre extrema y desplazada: Un diagnstico
preliminar sobre los programas e intervenciones del gobierno nacional existentes en
esta rea, coincide con lo planteado por la Honorable Corte Constitucional en el Auto
008 de 2009, en cuanto a que la evidencia de que la oferta en materia de generacin
de ingresos, en general, corresponde a esfuerzos aislados y desarticulados, que en
muchas ocasiones no logra reconocer las caractersticas particulares de la PPED (su
origen rural, bajo capital humano, dicultad para asociarse, entre otros)
17
.
En el mismo sentido, el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010
2014 Prosperidad para Todos menciona en su pgina 174: Las zonas rurales
tradicionalmente han sido el escenario de los principales problemas sociales del
pas la pobreza rural medida por ingresos pas de 69,2% a 64,3% entre 2002
y 2009 mientras la brecha urbano rural aument de 1,43 a 1,62 en el mismo
perodo. Adicionalmente, por cuenta de los fenmenos de desplazamiento forzado
(708.910 hogares 2007 - 2010), de despojo de tierras y cultivos ilcitos han agravado
la situacin social del campo. Lo anterior es el resultado de la ausencia de polticas
integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el acceso de los hogares
rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovechar
estos activos, de forma que puedan superar su condicin de pobreza e integrarse en
condiciones justas y competitivas al mercado
18
.
De manera que la poltica gubernamental de desarrollo agropecuario y rural no solo
ha concentrado los recursos en los grandes productores, sino que no ha sido adecuada
15 Vanse, entre otros, adems de los documentos mencionados en la nota 13, los trabajos de Econometra
(2008), Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Econmicas, Centro de Investigaciones para
el Desarrollo (2008), Comit Internacional de la Cruz Roja y Programa Mundial de Alimentos (2007), Perry
(2009) y Perry (2010).
16 El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (conpes), presidido por el Presidente de la Repblica
y con la participacin de varios ministros y del gerente del Banco de la Repblica, es la mxima autoridad
nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados
con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados
de la direccin econmica y social en el Gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el
desarrollo de polticas generales que son presentados en sus sesiones.
17 Vase DNP (2009). El subrayado es nuestro.
18 Departamento Nacional de Planeacin (2010), pg. 174. El subrayado es nuestro.
-380-
para contribuir al desarrollo de los pequeos productores bsicamente por su falta de
integralidad (se basa en subsidios puntuales y compartimentados), de visin e interven-
ciones de mediano y largo plazos (se basa en proyectos de corto plazo) y de atencin a
componentes claves como el desarrollo del capital humano (formacin y desarrollo de
capacidades en los productores) y social (asociatividad) pues tan solo enfatiza los aspec-
tos puramente econmicos de los procesos (productivos y, cuando mucho, comerciales).
Ante estas circunstancias, cobra mayor relevancia el desarrollo de propuestas innovado-
ras y ambiciosas para generar las condiciones adecuadas que permitan que los pequeos
agricultores colombianos se benecien de las perspectivas agropecuarias mundiales y
logren adecuarse a los nuevos escenarios de liberacin comercial, y puedan as superar
los persistentes factores de pobreza e inequidad que los han afectado por aos.
Procesos exitosos de desarrollo de pequeos productores rurales en Colombia
En el presente captulo se describen algunas experiencias de desarrollo de comunidades
rurales en Colombia, y se sealan los principales factores de xito de las mismas. Este
captulo se complementa con la amplia revisin de casos de adecuacin de pequeos
productores a liberaciones comerciales y de desarrollo de comunidades rurales en el
mbito internacional que se presenta en el Anexo 1.
La FAO (Ostertag, 2002) sintetiz una experiencia exitosa en el sur occidente de
Colombia: el caso de la Asociacin de Produccin y Mercadeo para la Educacin
(Asprome). Esta experiencia se desarroll desde 1985 como una alternativa de
autogestin de proyectos para nanciar los programas educativos de campesi-
nos procesadores de frutas, agrupados en cuatro centros educativos en los
departamentos de Cauca y Valle del Cauca. En su proceso de desarrollo, se
dieron dos factores que incidieron para buscar otra alternativa a la produc-
cin de los pequeos productores: la prdida de las cosechas por descom-
posicin y no controlar los precios con los intermediarios. La posibilidad de
transformar la produccin de frutas en mermeladas, conservas, jugos, purs,
aceite de semilla, etc., y de abrirles nuevos mercados para la comercializacin,
permiti el desarrollo de una agroindustria rural. Sus factores de xito se re-
sumen en el crecimiento empresarial realizado a partir del proceso aprender
haciendo; la adquisicin de una formacin administrativa y gerencial por
parte de los productores; la continuidad en el tiempo que permiti la madura-
cin del proceso; el desarrollo de nuevos productos a los que posicionaron en el
mercado nacional e internacional, tradicional y alternativo, e incluso en los que
-381-
innovaron en nuevos espacios (entre la poblacin migrante abrieron el mercado de la
nostalgia). Igualmente importante fue la concrecin de alianzas estratgicas con or-
ganismos nacionales e internacionales, gubernamentales y privados, que segn su campo
de accin ayudaron a la consecucin de los certicados de produccin orgnica, donaron
equipos para la construccin de una amplia infraestructura productiva, apoyaron tc-
nicamente el desarrollo de cada producto o subsidiaron el proyecto.
Werbrouck (2005) analiz la experiencia de las alianzas productivas entre pequeos
productores y sector privado en Colombia. En este caso, los factores de xito de las
mismas se relacionaron con la adecuada consideracin de las caractersticas de produc-
cin y mercadeo de la cadena (v.g. fragmentacin del mercado), el manejo adecuado de
los acuerdos, mecanismos para resolucin de conictos, estudios de viabilidad de buena
calidad, y un buen sistema de monitoreo. Cabe mencionar que an cuando se detec-
taron casos positivos en trminos de credibilidad y creacin de capital social, tambin
se sealaron algunos factores negativos como la debilidad de las instituciones locales,
la aversin al riesgo del sector privado, y los bajos impactos en ingresos y empleo, as
como problemas con sostenibilidad.
Panorama Andino identic, para el caso colombiano, una experiencia exitosa de in-
novacin y desarrollo de pequeos productores en la cuenca de la laguna de Fquene,
en el municipio de Carmen de Carupa (Cundinamarca). Este proceso de innovacin y
desarrollo tecnolgico para la agricultura sostenible de papa en la regin de la cuenca
de la laguna de Fquene, fue iniciado en el 2002, en su ltima fase se ha hecho una
inversin $536.312.000 pesos (donde $132372.000 son contrapartida de las organizacio-
nes de productores y entidades de acompaamiento) y se cuenta con 48 productores
como beneciarios directos (38 hombres 10 mujeres) y 1.566 familias de la cuenca
de la laguna de Fquene como beneciaros indirectos. Los pequeos productores de la
regin iniciaron un trabajo de implementacin de prcticas de manejo de agricultura
de conservacin a raz de la degradacin de sus tierras y de las aguas de la laguna de
Fquene, y posteriormente con el acompaamiento de la Corporacin PBA
19
iniciaron
trabajos en otras reas tcnicas, sociales y empresariales. Este proceso ha permitido
que las organizaciones de pequeos productores se desarrollen en cuatro aspectos, en
el tcnico con la innovacin de procedimientos para la produccin; en el econmico con
la generacin de nuevos productos (semilla limpia de papa, abonos verdes y orgnicos,
rboles y otras especies nativas) y la obtencin de mayores ingresos; en el fortaleci-
19 La Corporacin PBA es una organizacin colombiana sin nimo de lucro, que trabaja con recursos de
cooperacin internacional y contrapartidas nacionales, en procesos de innovacin participativa con pequeos
agricultores en las reas tecnolgica, organizativa y empresarial que contribuyen a mejorar la produccin, los
ingresos, los conocimientos, la convivencia y el medio ambiente en las comunidades rurales.
-382-
miento de las organizaciones, y en el fortalecimiento de los individuos (crecimiento
personal y empoderamiento).
Los factores de xito de esta experiencia se centran en seis puntos: 1) la apropiacin del
desarrollo tecnolgico gestionada a partir de la participacin activa de los productores
y de alianzas acadmicas que ha permitido generar nuevos productos; 2) el fortaleci-
miento organizativo y el empoderamiento de los pequeos productores (crecimiento
personal, autoestima, liderazgo compartido, trabajo en equipo y manejo de conictos),
la participacin de ellos en espacios de decisin, la constitucin de trabajos en red, la
promocin de relaciones horizontales y de respeto y el impulso de un desarrollo con-
cebido a partir de sus necesidades e intereses; 3) en el carcter incluyente del proceso
en dos aspectos, socialmente donde se da cabida a la participacin de mujeres, jvenes
y nios que permitan ampliar el espectro de sostenibilidad, y en los conocimientos
locales que permite la revaloracin identitaria de ellos como campesinos; 4) en el
carcter participativo del proceso, donde los productores intervienen simultanea
e integralmente en la investigacin tecnolgica, en el monitoreo y la evaluacin
de los diferentes proyectos; 5) en contar con el acompaamiento, apoyo y -
nanciacin de instituciones privadas y estatales a lo largo del proceso y en sus
diferentes aspectos; 6) en la implementacin e incorporacin de TICs para la
formacin de las organizaciones y para la difusin de sus logros.
Otra experiencia que vale la pena mencionar es la de la Corporacin PBA,
entidad que acompaa a comunidades rurales en procesos de innovacin y
desarrollo participativo en agricultura sostenible en quince departamentos
del pas y que lidera un Consorcio Andino que tiene proyectos en Bolivia,
Ecuador, Per, Venezuela y Colombia. Para el presente trabajo se efectuaron
entrevistas a algunos productores de la Costa Caribe y de la regin andina
20

que actualmente desarrollan la estrategia de innovacin rural participativa con
el acompaamiento de esta corporacin. Del dilogo con ellos se aprecia que
los procesos de mediano y largo plazos han generado un empoderamiento de los
productores que han trascendido el tema agropecuario, pues se han convertido en los
verdaderos forjadores de sus proyectos comunitarios de desarrollo socio-econmico e,
incluso, en multiplicadores de su experiencia acompaando y capacitando a otras co-
munidades. En el tema especco de sus proyectos los principales resultados expuestos
por ellos son:
20 Las entrevistas se realizaron entre septiembre, octubre y noviembre de 2010 a pequeos productores de
la Costa Atlntica y de Cundinamarca y Boyac, y se complementaron con otras efectuadas a productores de
ame y yuca de los departamentos de Crdoba y Sucre en octubre de 2009 para otro trabajo.
-383-
recuperacin de la confianza y fortalecimiento de la autoestima y de otros valores
fundamentales como el trabajo en equipo gracias al programa de crecimiento personal
de la Corporacin;
creacin y consolidacin de organizaciones comunitarias o de base en varios
municipios, de una organizacin de segundo grado en yuca (Aproysa) y de redes de
organizaciones de productores en ame, ajonjol, papa, pltano y otros cultivos;
cohesin social de las comunidades, conformadas en varios casos por campesinos que
no trabajan en tierra propia y por algunas comunidades indgenas (caso del ame,
especialmente);
adaptacin participativa de la tecnologa y adquisicin de capacidades y conocimientos
para hacer investigacin participativa;
aumento significativo en la productividad con el consecuente incremento en la
rentabilidad de sus cultivos
21
;
orientacin al mercado y articulacin y dinamizacin de sus encadenamientos
productivos con base en la negociacin de acuerdos equitativos con los otros actores
de la cadena (fabricantes de alimentos balanceados para animales, en el caso de
la yuca; exportadores, en el del ame; almacenes de cadena en algunas frutas y
hortalizas; empresas transformadoras en ajonjol, etc.);
Mejoramiento de sus ingresos y de su calidad de vida;
adquisicin de tierras y de otros activos productivos por parte de las organizaciones
de productores, gracias a los ingresos obtenidos en sus nuevos negocios;
creacin de un equipo de lderes multiplicadores, conformado por ms de 45 pequeos
productores, que estn asesorando y acompaando a otras comunidades en procesos
similares de desarrollo rural.
Los factores que consideran los campesinos como claves dentro de este proceso son:
21 Por ejemplo, se registran incrementos sostenidos en productividad de ms del 100% para el caso de la yuca
en el municipio de Chin, Crdoba, y en otros municipios de la zona; lo mismo ha sucedido con la produccin
limpia de papa en Carmen de Carupa y otros municipios de Cundinamarca y Boyac.
-384-
el acompaamiento integral con que han contado y la capacitacin en muy diversos
temas;
los conocimientos adquiridos en aspectos claves para sus procesos de desarrollo
y crecimiento, incluidos los tecnolgicos, los empresariales y de mercado, los
de informtica, los ambientales, los de manejo de conflictos y fortalecimiento
organizativo, los de formulacin y gestin de proyectos y planes de negocios, etc.;
el crecimiento personal que ha permitido que recuperen la confianza y la autoestima,
desarrollen valores (trabajo en equipo, solidaridad, respeto por el bien comn, etc.)
y se sientan seguros y orgullosos de ser pequeos productores;
el aprovechamiento de los conocimientos de los productores y la forma participativa
en que se genera y adapta la tecnologa;
el nfasis dado al fortalecimiento y consolidacin de las organizaciones y al
establecimiento de redes de organizaciones de productores y de asociaciones de
segundo grado, que les ha permitido incidir, negociar en mejores condiciones,
intercambiar experiencias y conocimientos;
la vinculacin de mujeres y jvenes, que han ido aumentando su papel y su
contribucin a los procesos de desarrollo comunitario;
la importancia del acompaamiento y no de la intervencin (hacemos entre todos,
no vemos hacer);
la participacin activa de los productores y la posibilidad de decidir y de manejar sus
proyectos;
la adquisicin de capacidades para gestionar proyectos, programas y negocios,
la importancia otorgada a los temas organizativos y sociales, y no nicamente a los
productivos, y
el haber contado con acompaamiento durante un tiempo prudencial, que ha
permitido el aprendizaje y la construccin de capacidades.
-385-
Otra experiencia que vale la pena mencionar es la de la Vallenpaz
22
. Esta entidad ha
trabajado con pequeos productores del norte del Cauca y del Valle, y los ha acompa-
ado en procesos de desarrollo que contemplan componentes productivos, empresa-
riales, comerciales y sociales. Le han otorgado una gran importancia a los temas de
adquisicin de tierras, dotacin con riego y comercializacin de las cosechas de
los pequeos productores. En el primer tema, y despus de realizar importantes
esfuerzos para conseguir adjudicacin de tierras del Incoder que fracasaron en
su gran mayora, han buscado que los productores puedan comprar tierra, con
el apoyo de empresarios del Valle y accediendo a crdito. En el segundo, pre-
sentaron varios proyectos a convocatorias gubernamentales
23
, algunos de los
cuales les fueron adjudicados y les han permitido apoyar a los productores en
la diversicacin e intensicacin de la produccin, pasando de la siembra de
granos a cultivos de frutales.
En el tercero es en el que han alcanzado probablemente mayores xitos y que
le ha dado seguridad a los productores para diversicar su actividad productiva.
Desde el principio le han otorgado importancia a apoyar la comercializacin
de las cosechas de los productores, han promovido que personas de la misma
comunidad se especialicen en el tema comercial y han realizado un trabajo de
varios aos con dos cadenas de supermercados de la regin
24
, a lo largo del cual
han logrado que los productores ofrezcan los productos con la calidad requerida por
estos almacenes y que los almacenes confen en las organizaciones de productores y
les mejoren las condiciones para la venta de sus cosechas. Adems, crearon una marca,
Cosechas de Paz, que se vende en estos supermercados como productos de alta calidad
obtenidos por comunidades afectadas por el conicto, a travs de la cual solo venden
productos que cumplan con unas normas de calidad previamente establecidas.
Los principales factores de xito de esta experiencia son el acompaamiento integral
a las comunidades (organizativo, productivo, empresarial, comercial); el desarrollo de
capacidades en personas de las mismas comunidades para que adelanten la actividad
comercial; el adecuado tiempo de maduracin de la experiencia que ha permitido el de-
sarrollo de organizaciones y capacidades en las comunidades y la creacin de conanza
22 Vallenpaz maneja el Programa de Desarrollo y Paz del Valle y tiene una amplia experiencia en proyectos
productivos con comunidades de Valle y norte de Cauca y recientemente del norte de Nario.
23 En especial al programa de subsidios que el gobierno haba establecido para los agricultores, presuntamente
para facilitarles competir en un escenario de TLC con los Estados Unidos denominado Agro Ingreso Seguro,
y cuyos recursos beneficiaron principalmente a productores de tamao mediano y grande.
24 La 14 y Confandi, en este ltimo caso aprovechando que el director de esta entidad hace parte de la Junta
Directiva de Vallenpaz.
-386-
entre estas y los compradores de sus cosechas, y el apoyo de los empresarios de la regin
que ha facilitado, entre otros, la compra de predios y la comercializacin de las cosechas.
Recientemente, el Departamento Nacional de Planeacin conform, conjuntamente con
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, una comisin encargada de elaborar un
documento de poltica relacionado con asistencia tcnica agropecuaria para poblacin
vulnerable, de la cual surgieron varios temas para el documento Conpes sobre generacin
de ingresos anteriormente mencionado y va a salir otro Conpes especcamente sobre
asistencia tcnica
25
. Para tal efecto, este equipo realiz visitas a casos exitosos en todo el
pas. De presentaciones del equipo de trabajo y de dilogos con l sostenidos
26
se desta-
caron temas como la necesidad de ampliar el tema de asistencia tcnica, es decir, pasar de
lo productivo a un apoyo ms integral (comercial, asociativo, nanciero, estructuracin
de proyectos, etc.), otorgando nfasis a los temas empresariales y de mercado pero sin
descuidar los sociales; la importancia de considerar mayores tiempos de acompaamiento
a estas poblaciones; el reconocimiento de la importancia de la asociatividad, y el inters
en el tpico de la creacin de capacidades. El fortalecimiento institucional se identica
igualmente como una necesidad para lograr un adecuado esquema de asistencia, y se re-
conoce que dentro de esta institucionalidad se considera lo pblico y lo privado, as como
las universidades y las Organizaciones No Gubernamentales.
Caractersticas generales de una estrategia de apoyo al desarrollo de los pequeos
productores rurales
Los procesos de desarrollo socio-econmico de las comunidades rurales son procesos com-
plejos, en los que intervienen e inuyen mltiples factores biolgicos, sociales, culturales
y econmicos, los cuales interactan entre s y se inuencian mutuamente. Su xito, en el
mediano plazo, depende de que todos estos factores sean tenidos en cuenta y que las comuni-
dades rurales aprendan a enfrentarlos y manejarlos. Su maduracin y consolidacin requiere
de tiempo y del desarrollo de capacidades en mltiples mbitos, y exige de estrategias que
vayan mucho ms all de los apoyos puntuales, de corto plazo y compartimentados.
25 La Comisin para realizar su trabajo visit experiencias exitosas de asistencia tcnica y desarrollo
de comunidades rurales, actividad de mucha utilidad no usada muy frecuentemente por las instancias
gubernamentales. En total visit 11 experiencias, todas acompaadas por la sociedad civil, 2 en Santander, 3
en el Valle y 6 en la Costa Caribe.
26 En 2009 se haba asistido a un seminario sobre el tema, y en 2010 una funcionaria del Departamento
Nacional de Planeacin (DNP) que particip en la comisin (Claudia Rodrguez) habl del tema en un
seminario organizado por la Universidad Javeriana, Cambio Andino y la Corporacin PBA en la sede de la
primera. Asimismo, se realizaron reuniones de trabajo con Nicols Prez Marulanda (anteriormente Subdirector
de Comercializacin y Financiamiento Agropecuario y actualmente Director de Desarrollo Rural Sostenible
del DNP) y con Claudia Rodrguez de la Direccin de Desarrollo Rural Sostenible del Departamento Nacional
de Planeacin.

-387-
De las experiencias presentadas en el anterior captulo y en el Anexo 1 se desprenden
una serie de enseanzas que deben ser tenidas en cuenta en una estrategia de apoyo a
estos procesos de desarrollo. A continuacin se enumeran las principales de ellas:
Plazos adecuados de maduracin:
Como se mencion, los procesos de desarrollo de las comunidades rurales toman tiempo
para su maduracin, por lo que plazos demasiado cortos para los proyectos y para el
acompaamiento que requieren no son adecuados. Esto es especialmente cierto para
poblacin vulnerable y pobre, con la que es necesario desarrollar las capacidades bsicas
para emprender procesos productivos rentables y sustentables, lo que no se logra sino
de manera gradual.
Es indispensable pasar de los proyectos de corto plazo y los subsidios puntuales, a apo-
yos y acompaamientos de mediano plazo, que contemplen cuando menos perodos de
4 o 5 aos. Pensar que en menos tiempo se sientan las bases para procesos de desarrollo
de largo plazo y se construyen las capacidades para que las comunidades puedan con-
tinuar liderando su propio desarrollo sencillamente no es realista.
Integralidad:
En los procesos de desarrollo econmico, o de generacin de ingresos, de las comu-
nidades rurales inuyen aspectos que no tocan exclusivamente con lo productivo y
lo comercial, sino que tienen que ver con lo social, lo organizativo, lo cultural y lo
ambiental. Para que estos procesos sean exitosos las comunidades rurales no solo
tienen que aprender a manejar la sanidad, la tecnologa y los otros componentes
de su sistema productivo, as como los temas empresariales, de mercadeo y de lo-
gstica del proceso de comercializacin ya de por si sucientemente complejos ,
sino que se requiere que adquieran habilidades para fortalecer su cohesin y sus
organizaciones, para manejar los conictos internos que se puedan presentar y
los problemas asociados al crecimiento de las organizaciones que generalmente
ocurre cuando comienzan a tener xito, para formular y ejecutar proyectos, ges-
tionar recursos y apoyos especializados, etc.
Existen muchos ejemplos de proyectos y procesos que se han diseado cuidadosamente
en lo que a sus componentes productivos y de comercializacin se reere, que se ini-
cian con muy buenos augurios y que al cabo de un tiempo fracasan, bien sea porque la
organizacin se debilita o se divide, o porque los involucrados no contaron con los co-
-388-
nocimientos y las habilidades para seguir dirigiendo su emprendimiento, o por falta de
capacidad para gestionar los nuevos apoyos que el desarrollo de su proceso y su negocio
exigen, o porque no estaban preparados para enfrentar cambios bruscos del mercado.
Por el contrario, los casos exitosos analizados no le dan importancia nicamente a los
aspectos puramente productivos o tcnicos de los proyectos y procesos, ni a los exclu-
sivamente comerciales, sino que le otorgan un destacado papel a los temas sociales y
culturales que inciden de manera fundamental en el devenir de los procesos.
De manera que para que los emprendimientos iniciados tengan mayores posibilidades
de xito es indispensable que cuenten con acompaamiento integral, o en los diferentes
campos, durante un tiempo suciente para que las comunidades aprendan a manejar
todos esos aspectos de su proceso de desarrollo.
Desarrollo de capacidades:
El acompaamiento que reciban las comunidades debe poner su nfasis en la adquisi-
cin de conocimientos, capacidades y habilidades en las comunidades rurales que les
permitan continuar dirigiendo los distintos aspectos de su desarrollo cuando ese
acompaamiento termine. Es decir, debe otorgarle mayor importancia al apren-
dizaje que se realice en el proceso, que al cumplimiento mecnico y a rajatabla
de unas metas predeterminadas.
Las comunidades deben adquirir capacidades en muy diversos mbitos, si se
desea que puedan llevar adelante exitosamente sus negocios y su proceso de
desarrollo econmico cuando el acompaamiento termine. Y deben aprender
a gestionar apoyos y asesoras para temas especcos que se les presentarn
a lo largo del proceso, pues el crecimiento de los negocios, los cambios en las
condiciones del mercado y del entorno, los avances tecnolgicos, etc., las obli-
garn a evolucionar y a buscar nuevos conocimientos y apoyos para que sus
emprendimientos se adapten, evolucionen y no fracasen.
Importancia de la asociatividad:
Denitivamente el desarrollo de las comunidades rurales requiere que cuenten con
organizaciones slidas y con capacidad de cambiar y adaptarse al crecimiento del negocio
y a las cambiantes condiciones del entorno. Esto es indispensable para que los negocios
adquieran las escalas que requieren para competir y crecer, para que los productores
-389-
puedan incidir en polticas locales y nacionales, para que puedan gestionar los proyec-
tos y apoyos que vayan requiriendo con la evolucin de su negocio, para que puedan
atender las distintas aristas de su proceso de desarrollo, etc.
Pero la creacin y consolidacin de organizaciones comunitarias no es tarea fcil como
lo muestra la amplia revisin de casos realizada en 2005 por Reardon et. al. -, ni se limita
a la eleccin de una junta y a la consecucin de una personera jurdica. Se requiere,
cuando menos, aprender a manejar los aspectos administrativos y tributarios, a distri-
buir el trabajo y a trabajar en equipo, a tomar decisiones colegiadas y a rendir cuentas, a
manejar los conictos internos y los retos que se presenten en el devenir del negocio y
de la organizacin. Cuando la organizacin crezca y el negocio se diversique y expanda
debe poder contar con equipos gerenciales que atiendan los distintos componentes de
sus actividades productivas, comerciales y sociales.
Participacin activa, amplia y decisoria:
Sin lugar a dudas, todos los temas mencionados no pueden ser responsabilidad de uno
o unos pocos lderes. Se requiere que muchos colaboren con sus capacidades y conoci-
mientos, y que adquieran nuevos conocimientos y habilidades para afrontar los retos
que se le van a ir presentando a la organizacin. Muchas organizaciones se desbaratan
cuando crecen, pues la actividad y las responsabilidades rebasan las posibilidades de un
puado de lderes. Y esto sucede porque desde los inicios del proceso no se promueve
la participacin activa de todos los miembros de la comunidad. Las tareas y las capaci-
taciones se concentran en unos pocos, y no se busca que todos tengan un papel, hagan
aportes y adquieran capacidades y habilidades, de manera que la organizacin pueda
contar con gente que se va especializando en las diferentes reas.
Los fracasos tambin ocurren porque se le niega a la comunidad la posibilidad de tomar
decisiones, o de participar en todos los aspectos de los proyectos - y manejarlos -, por
miedo a que se equivoquen. Los errores, si hay un seguimiento y control que permita
que se detecten y corrijan a tiempo, no son graves, sino que son fuente de aprendizaje.
Pero la comunidad debe aprender a decidir, de manera colegiada, sobre todos los as-
pectos de su negocio y de su desarrollo, pues de lo contrario se van a paralizar cuando
enfrenten nuevos problemas y situaciones, y las entidades de acompaamiento ya no
estn para decidir por ellos.
Para participar activamente y decidir se requiere, ante todo, que los individuos que
componen la comunidad recuperen su autoestima la conanza en sus conocimientos,
-390-
experiencias y capacidades y fortalezcan una serie de valores fundamentales para
trabajar por el bien colectivo. A este tema es indispensable prestarle atencin en todos
los casos, pero muy especialmente cuando se trata de poblaciones pobres, vulnerables
y/o afectadas por el conicto, cuyos conocimientos y dignidad han sido vulnerados o
menospreciados
27
.
Apoyo gubernamental y acompaamiento no gubernamental:
En la mayora de los casos de xito analizados el apoyo del gobierno, o el aprovecha-
miento de polticas gubernamentales, contribuy sustancialmente a que los procesos
despegaran, avanzaran y/o se consolidaran
28
. No obstante, la intervencin directa del
gobierno o la imposicin de sus modelos se identicaron como factores de fracaso en
varias de las experiencias reseadas. Especialmente ilustrativo es el ejemplo de las ex-
periencias de pequeos productores de leche en diecisiete pases asiticos, en el que se
concluye que entre los casos no exitosos se encuentran los modelos planeados central-
mente o con excesiva intervencin gubernamental (Paquistn y Vietnam) y los modelos
exclusivamente pblicos (Bangladesh, Paquistn y Vietnam).
Las experiencias exitosas reseadas, por el contrario, muestran la importancia de la par-
ticipacin de las organizaciones no gubernamentales y del sector privado en el acompa-
amiento y apoyo a estos procesos. No obstante, generalmente sus roles son diferentes:
las organizaciones no gubernamentales juegan un papel crucial en el acompaamiento
(asesora, capacitacin, etc.) a las organizaciones de pequeos productores. En efecto,
en la mayora de los casos estudiados el acompaamiento a las comunidades y a las
organizaciones de pequeos agricultores corre por cuenta de organizaciones de la so-
ciedad civil que tienen experiencia en el tema y tradicin en las zonas donde los casos
se desarrollan.
Por su parte, las relaciones que se establecen con la empresa privada, no se dan, de forma
general, en los mismos trminos de acompaamiento. Los casos analizados tienden a
evidenciar como con el sector privado se realizan alianzas, las cuales implican una colabo-
racin estratgica que contribuye al xito de los proyectos y de los negocios, y en donde
27 Vase sobre el particular en especial Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento
forzado (2009b) y (2010) y Perry (2009).
28 En muchos de los casos revisados el acceso a fondos gubernamentales y/o a programas o instrumentos
de poltica del gobierno (e.g., crdito, incentivos, recursos no reembolsables) constituy un apoyo importante
para los procesos exitosos, en especial en sus primeros aos. Pero los procesos eran directamente adelantados
en campo con autonoma por las organizaciones de productores y entidades de acompaamiento no
gubernamentales.

-391-
tanto los pequeos productores como las empresas privadas deben ganar. Estas alianzas
usualmente se reeren a compromisos de compra de los productos con un esquema de
precios predenido, a ayudas (econmicas o de asesora) para cumplir con determinados
requisitos de calidad y/o al apoyo en gestiones para la consecucin de fondos.
Fomento a la equidad de gnero y a la inclusin de otros sectores de la sociedad
Los cambios en el contexto rural exigen una transformacin de las relaciones entre los
diferentes actores de la comunidad. De un tiempo atrs, al interior de las organizacio-
nes productivas se viene revelando y dimensionando el papel que cumplen las mujeres
dentro de las actividades productivas rurales y se viene promoviendo la inclusin de
todos los sectores de la comunidad en los procesos productivos. La inclusin nutre las
organizaciones a medida que los diferentes puntos de vista, o los diversos conocimientos,
permiten ampliar el espectro para proyectar el desarrollo de las comunidades.
Los casos con procesos incluyentes se maniestan en diversas categoras a partir de la
inclusin de gnero, de grupos etarios o de identidades tnicas. En los casos donde las
organizaciones abren espacios de participacin a diferentes grupos etarios, es latente el
inters de las comunidades de prolongar en el tiempo las tradiciones productivas a travs
de la vinculacin de adultos mayores y de jvenes. Los primeros prioritariamente estn
asociados a procesos de recuperacin de conocimientos tradicionales frente a manejo de
productos autctonos y cultivos ancestrales. La vinculacin de jvenes en los proyectos
productivos busca continuidad y desarrollo profesional en el sector rural.
En sntesis, la estrategia de apoyo a los pequeos productores para que logren su desa-
rrollo y se conviertan en actores relevantes del desarrollo agropecuario de sus territorios
y del pas debe contemplar no solamente el capital productivo, el nanciero y el ambien-
tal de estos procesos, sino que debe poner un considerable nfasis en la construccin
del capital social y del capital humano.
Lineamientos y mecanismos operativos del programa de apoyo
Con base en lo expuesto en los anteriores captulos, en el presente se pretende establecer
las caractersticas especcas de lo que debe ser una poltica o un programa de apoyo al
desarrollo de las comunidades rurales de pequeos productores.
Ante todo, debe tenerse en cuenta que estos son procesos complejos que requieren de
acompaamientos integrales durante un perodo de tiempo prudencial - mediano o
-392-
largo plazos - por parte de entidades especializadas en esta materia. Y que en las expe-
riencias revisadas, en trminos generales, estas son entidades de la sociedad civil que
tienen arraigo en los territorios en que estos casos han tenido lugar
29
. Sin lugar a dudas,
estos son procesos que se construyen desde lo local de abajo hacia arriba, teniendo
en cuenta las particularidades de las localidades o territorios y de las comunidades
de pequeos productores que los conforman. La transposicin mecnica de esquemas
desarrollados en instancias nacionales, o en territorios dismiles, seguramente lleva al
fracaso a estas iniciativas.
En consecuencia, una estrategia de apoyo al desarrollo de las comunidades de pequeos
productores debe reconocer la heterogeneidad y diversidad de las caractersticas de estas
comunidades, de sus procesos y de los territorios donde se desarrollan, y debe partir de
las numerosas experiencias que se estn adelantando en los diferentes territorios del
pas que cuentan con el acompaamiento de diversas entidades de la sociedad civil. No
obstante, estas experiencias no disponen en la actualidad de mecanismos y espacios que
permitan intercambiar sus conocimientos, sus enseanzas y aprendizajes, sus prcticas
ms exitosas, sus metodologas de trabajo.
El reconocimiento de esa riqueza y diversidad, el apoyo a estos procesos y el estableci-
miento de los mecanismos que posibiliten esos intercambios y aprendizajes deben ser
la base de la estrategia de apoyo al desarrollo de las comunidades de pequeos produc-
tores rurales. El Estado debe contribuir a que lo anterior se pueda dar, estableciendo
polticas y mecanismos de coordinacin y nanciacin que contribuyan al desarrollo y
consolidacin de los procesos de desarrollo comunitario y a que las diferentes entida-
des e instituciones que los estn acompaando en los territorios puedan hacerlo de la
manera ms eciente y adecuada posible.
Lo anterior puede lograrse con la conformacin de un sistema nacional de desarrollo
rural, mixto y multi-institucional, que dena adecuadamente los roles de cada uno de
los actores y que establezca mecanismos de nanciacin para:
i). Proyectos de desarrollo socio-econmico y de generacin de ingresos de las
comunidades rurales que cuenten con plazos adecuados de maduracin, contemplen
la integralidad de los procesos, promuevan la inclusin de gnero, edades y etnias
y enfaticen en la creacin y consolidacin de organizaciones y el desarrollo de
capacidades en las comunidades rurales,
29 Incluso, todas las once experiencias visitadas en Colombia por la comisin encargada de elaborar el
documento de poltica sobre asistencia tcnica agropecuaria que en 2009 crearon el DNP y el MADR contaban
con el acompaamiento de entidades de la sociedad civil, y no de entidades de gobierno.
-393-
ii). Gestin del conocimiento: Sistematizacin e intercambio de experiencias, intercambio
de conocimientos y metodologas, difusin de mejores prcticas y desarrollo de
capacidades en las organizaciones de productores y en las entidades acompaantes
de los procesos.
El sistema debe ser lo ms abierto y descentralizado posible, de manera que no coarte,
ni limite, el desarrollo de experiencias nuevas e innovadoras, que respete las diferencias
y particularidades de las regiones y que contribuya a la construccin de territorio desde
lo rural. Debe promover la coordinacin y el intercambio entre las organizaciones de
productores y entre las entidades de la sociedad civil que acompaan procesos de de-
sarrollo de las comunidades de pequeos productores rurales, y de todas ellas con las
entidades pblicas.
Los roles de los distintos actores del sistema podran resumirse de la siguiente manera:
a). Comunidades rurales organizadas: Son los beneficiarios de los programas integrales
que ofrezca y financie el Sistema, las cuales deben contar con el acompaamiento de
entidades de la sociedad civil especializadas en este tema y con arraigo en las regiones.
Deben convertirse progresivamente en los actores principales del sistema, llegando a
liderar sus propios procesos de desarrollo e, incluso, apoyando a otras comunidades
para que desarrollen sus capacidades y sus organizaciones.
b). Entidades de acompaamiento: Son entidades de la sociedad civil, con arraigo en
las regiones, especializadas en acompaar procesos de desarrollo de las comunidades
rurales. Estas entidades deben otorgar un apoyo integral a las comunidades, tendiente
a desarrollar capacidades en ellas en al menos cuatro reas fundamentales: i)
cohesin social y fortalecimiento organizativo, ii) empoderamiento y desarrollo de
capacidades de gestin, iii) mejoramiento tecnolgico y productivo y iv) desarrollo
empresarial y vinculacin con otros actores de las cadenas productivas o de valor. El
acompaamiento debe incluir asesora, capacitacin y participacin en los diferentes
procesos para ayudar a que las comunidades aprendan haciendo.
c). Entidades pblicas territoriales y seccionales territoriales de entidades pblicas
nacionales: Deben contribuir al proceso de coordinacin del Sistema en los
territorios, a la identificacin de los principales procesos y actores, a la promocin
de los intercambios de experiencias y aprendizajes entre ellos y a dar respuesta a las
demandas que los otros dos actores del sistema las organizaciones de productores
y las entidades acompaantes les hagan para el fortalecimiento de los procesos
-394-
de desarrollo comunitario en el respectivo territorio. Es decir, que sus acciones
responderan a la demanda (demand driven) y no a una oferta institucional definida
sin la participacin de los beneficiarios.
d). Sector pblico nacional: Debe garantizar que las polticas y la asignacin de los
recursos tiendan a reducir las brechas entre las regiones y privilegien a las que tienen
mayor presencia de pobreza rural, promover los intercambios y aprendizajes entre
regiones, apoyar la difusin de las mejores prcticas y ayudar en la coordinacin
de todo el sistema.
Las instancias de coordinacin y concertacin, por su parte, deben tener los
siguientes roles y caractersticas:
a). En las regiones: Las instancias de coordinacin del Sistema en las regiones
deben tener un rol fundamental, pues es en los territorios donde se
desarrollan los procesos y donde deben interactuar en la prctica los actores
del sistema. Deben coordinar a los diferentes actores del Sistema en los
territorios, definir prioridades regionales, promover los intercambios de
experiencias, conocimientos y metodologas y propiciar la integracin de
procesos locales para que tengan un impacto y una visin regional. Para
lograrlo, estas instancias no deben ser una reunin de entidades pblicas
con una mnima representacin de la sociedad civil, sino espacios donde los
diferentes actores estn representados y puedan discutir los temas que afectan
a las comunidades rurales y definir acciones conjuntas o coordinadas para apoyar
y fortalecer sus procesos de desarrollo.
b). En el mbito nacional: La instancia de coordinacin nacional debe formular estrategias
de desarrollo del Sistema, de reduccin de las disparidades entre regiones, de intercambios
de experiencias y conocimientos entre regiones, de promocin de las mejores prcticas.
La instancia nacional de coordinacin debe tener la misma conformacin multi-actores
y contar con representacin de las principales regiones que conforman el territorio
colombiano. De esta manera podr conocer el estado de desarrollo en las diferentes
regiones, enterarse de las principales necesidades y de las experiencias ms interesantes
y promover los aprendizajes e intercambios entre regiones.

La nanciacin de los dos componentes del sistema nacional de desarrollo rural para los
pequeos productores, mixto y multi-institucional, anteriormente mencionados (pro-
yectos de desarrollo socioeconmico y gestin del conocimiento), por su parte, puede
-395-
hacerlo un fondo que se alimente de recursos pblicos y de cooperacin internacional
y que establezca unos mecanismos claros y transparentes para nanciar dichos compo-
nentes. Este fondo podra ser administrado por el Incoder, y sus orientaciones generales
establecidas en la instancia de coordinacin nacional mencionada en el prrafo anterior.
Estos mecanismos no deben ser o al menos no exclusivamente de concurso, sino de
evaluacin de las solicitudes a la luz de criterios y prioridades que vayan ms all de
los referidos intrnsecamente a los proyectos para los cuales se demandan los recursos,
pues una de las dicultades que han presentado los fondos concursales es que tienden
a concentrar los recursos en las regiones y/o procesos que disponen de mayores capa-
cidades para formular los proyectos, conseguir contrapartidas y hacer gestin, con lo
que contribuyen a mantener o profundizar las desigualdades. De manera que no cons-
tituyen un mecanismo idneo para la superacin de las limitaciones que enfrentan las
comunidades pobres y para el desarrollo de capacidades en ellas y en las regiones en
que habitan. El fondo para la nanciacin del sistema nacional de desarrollo rural mixto
y multi-institucional para los pequeos productores y el sistema en s mismo que se
proponen, por el contrario, deben contribuir a la reduccin de las desigualdades y, muy
especialmente, a apoyar procesos de desarrollo de las comunidades en las regiones
donde se concentra la pobreza rural.
Para la nanciacin de un sistema como el propuesto sera ideal poder crear un fondo
dotal, cuyo capital no disminuya ao a ao, sino que sean los rendimientos de este
capital los que se destinen a nanciar los componentes del sistema. De esta manera
se garantizara contar con recursos para desarrollo rural durante muchos aos. A
este respecto cabe sin embargo advertir que el capital inicial que se requerira para
poder desarrollar proyectos de algn impacto en el marco de los componentes del
sistema en referencia sera considerable y excedera la capacidad scal del pas,
dadas de una parte las restricciones de orden scal existentes en Colombia, y de
otra los eventuales recursos que podran esperarse de la cooperacin internacio-
nal y particularmente de los Estados Unidos como contraprestacin al efecto que
el Tratado de Libre Comercio que suscribi con Colombia ocasionara sobre los
ingresos de los pequeos productores colombianos.
En estas circunstancias, y dada la importancia que revisten las actividades del compo-
nente denominado gestin del conocimiento, se considera prudente constituir el fondo
dotal exclusivamente para este n y destinar los rendimientos anuales que produzcan
sus recursos solamente a nanciar los programas y las actividades de este componente,
mientras que para la nanciacin del segundo componente del sistema, es decir del
-396-
relativo a los proyectos de desarrollo socio-econmico y de generacin de ingresos de
las comunidades rurales, deberan destinarse aportes anuales de recursos con cargo al
presupuesto ordinario de inversin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Se piensa que para contar con algn impacto signicativo deberan destinarse a los
programas y actividades relacionadas con la gestin del conocimiento una suma
no inferior a 10.000 millones de pesos por ao
30
, para lo cual se requerira un
capital del fondo del orden de 280.000 millones, teniendo en cuenta que la tasa
anual promedio ponderado de los CDT a 90 das fue de 3,68% en el ao 2010. As
entonces, bajo la hiptesis de que el capital dotal del fondo para la gestin del co-
nocimiento fuera aportado por Colombia y los Estados Unidos en partes iguales,
estos ltimos deberan realizar un aporte de US$ 75,3 millones si se considera
la tasa del certicado de cambio de enero 11 de 2011, se situ en $1.859,97 por
dlar. Para el gobierno de Colombia la cifra de $140.000 millones resulta elevada,
ya que representa cerca del 28,5% del presupuesto del programa denominado
Agro Ingreso Seguro que ascendi a $491.520 millones en el 2010. En estas
condiciones, para no congelar en un solo ao una parte tan signicativa de los
recursos del presupuesto anual de inversiones del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, se sugiere que el aporte del gobierno colombiano al fondo dotal
se distribuya en un perodo de tres aos.
De otra parte, dadas las altas participaciones de los pequeos productores en el
rea cosechada y en la produccin agrcola que, segn el estudio ya citado de Garay
ascendan al 51% y al 49% respectivamente en el 2005, as como la participacin
de los mismos en el manejo de los inventarios pecuarios, que en dicho ao uctuaba
entre el 12% y el 40%, se estima que no menos de una suma equivalente al 50% del
presupuesto actual del programa de Agro Ingreso Seguro debera destinarse a nan-
30 Esta suma se estim de la siguiente manera: se calcul que por cada 10.000 millones de pesos que se
utilicen anualmente el fondo requiere de un capital de 280.000 millones, por lo que no sera realista pensar
en cifras mucho mayores a los 10.000 millones. Se estim, asimismo, que con este monto se pueden cumplir
adecuadamente las labores de gestin de conocimiento pues se podran financiar anualmente, por ejemplo,
la sistematizacin de 30 experiencias, la realizacin de 30 eventos de intercambios de experiencias entre
regiones, el levantamiento y mantenimiento de un inventario de metodologas de acompaamiento, 30 cursos
de capacitacin en esta materia, la identificacin de las buenas prcticas, un concurso de buenas prcticas, 100
pasantas para aprendizaje metodolgico y de difusin de buenas prcticas, la participacin de 50 personas en
cursos nacionales de formacin en temas relevantes para el sistema y el desarrollo rural, la participacin de 50
personas en cursos internacionales de formacin en temas relevantes para el sistema y el desarrollo rural, cursos
de alfabetizacin digital para 100 comunidades rurales, dotacin de un computador y un mdem porttil para
cada una de estas 100 comunidades, 10 proyectos de uso social de TICs de organizaciones rurales, 5 desarrollo
E-learning para comunidades rurales, el apoyo a 10 redes virtuales en desarrollo rural y de capacidades, el
desarrollo y administracin de un sitio Web para la difusin y las labores del sistema (incluida la difusin de
las buenas prcticas y de las experiencias sistematizadas, el inventario de metodologas y un aula virtual) y la
administracin de todo este componente.
-397-
ciar el componente de los proyectos de desarrollo socio-econmico y de generacin de
ingresos de las comunidades rurales.
Es preciso tener en cuenta que los recursos que se canalicen a estos dos componentes
seran recursos no reembolsables y en ningn caso limitaran el acceso al resto de pro-
gramas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y particularmente a aquellos
relativos a los crditos con cargo a los recursos de Finagro.
De esta forma el sistema nacional de desarrollo rural mixto y multi-institucional para
los pequeos productores tendra tres fuentes de nanciacin especcas y no reem-
bolsables como seran: a) los recursos que se destinen al componente de gestin del
conocimiento con cargo a los rendimientos del fondo dotal, b) aquellos con cargo a los
recursos ordinarios del MADR para nanciar las inversiones inherentes a los proyectos
de desarrollo socio-econmico y de generacin de ingresos de las comunidades rurales
y c) recursos reembolsables destinados, por ejemplo, a la nanciacin de las necesidades
de capital de trabajo de los proyectos en referencia.
Caractersticas de los proyectos que debera financiar el fondo
El fondo propuesto debera nanciar proyectos que tengan las caractersticas que se
esbozan a continuacin, las cuales se coligen de las experiencias analizadas en los cap-
tulos anteriores. Vale la pena aclarar que el fondo no debe nanciar capital de trabajo,
al cual deben acceder los pequeos productores en las fuentes del sistema nanciero
institucional, sino los componentes de inversin que se relacionan a continuacin, para
los cuales los recursos que otorgue el fondo deben ser no reembolsables. Obviamente
que el acceso a nanciacin para capital de trabajo es fundamental para que los pequeos
productores cuenten con los recursos sucientes para adelantar sus actividades produc-
tivas y todas las labores que ellas exigen de forma oportuna y adecuada
31
.
31 Los proyectos deben ser rentables, por lo que la actividad productiva recurrente no debe basarse en
subsidios, ni debe requerir de un fondo especial de desarrollo rural. El fondo busca apoyar a los pequeos
productores, con recursos no reembolsables, en los aspectos que requieren para que puedan llegar a manejar
adecuadamente sus procesos de desarrollo y sus actividades de generacin de ingresos de manera autnoma
y autogestionada.
Sin lugar a dudas que el sistema de financiamiento del sector agropecuario debe revisar sus normas y
procedimientos para asegurar que los pequeos productores tengan acceso a sus recursos y se aumente la
cobertura del crdito institucional (revisin que sobrepasa el alcance de este trabajo). Y debera establecer
normas casi automticas de acceso a crdito para asociaciones de pequeos productores a las que el fondo les
apruebe proyectos integrales como los descritos, pues se tendra seguridad de que estas asociaciones contaran
con un acompaamiento especializado en los diferentes componentes de desarrollo de sus actividades de
generacin de ingresos durante un tiempo adecuado.
-398-
-398-
i). Proyectos integrales: Los proyectos que se financien deben superar la concepcin
de los subsidios puntuales y de los apoyos compartimentados. Tanto en el rea
econmica, como en la social, deben contemplar los diferentes aspectos que inciden
en el desarrollo socioeconmico de las comunidades.
En el componente productivo deben contemplar todos los aspectos que determinan
un buen desempeo en esta materia: acceso a tierras, tecnologa, riego y drenaje,
disponibilidad de insumos y maquinaria
32
, etc. Especial importancia debe otorgarse
al acceso a la tierra de los pequeos, dada su importancia trascendental para que
puedan contar con una actividad que les genere ingresos suficientes y permanentes.
En los casos de los productores que no dispongan de este esencial factor productivo,
los proyectos deben incluir la identificacin y consecucin de tierras con vocacin
agropecuaria y posibilidades de acceso a los mercados, que cuenten con seguridad
jurdica.

Igualmente, en este componente se debe prestar particular atencin al desarrollo
participativo de tecnologas adecuadas a las condiciones socioeconmicos y
agroambientales de los pequeos productores tema que ha estado relegado de la
agenda gubernamental y al desarrollo de capacidades en los pequeos productores
para que puedan seguir mejorando su tecnologa y adaptndola a las cambiantes
condiciones del entorno y a las exigencias del mercado
33
.
Asimismo, se debe poner nfasis en la promocin y desarrollo de sistemas econmicos
y eficientes de riego, fundamentales para que los pequeos productores puedan
diversificar su produccin, romper la estacionalidad y reducir su dependencia de las
condiciones climticas
34
, cada vez ms imprevisibles y extremas debido al cambio
climtico.
32 Si bien es cierto el proyecto debe contemplar todos estos aspectos, el fondo no financiara los que
tengan que ver con capital de trabajo (v.g., adquisicin de insumos). En este tema, por ejemplo, el fondo
podra financiar la construccin de infraestructuras comunitarias para producir semillas limpias (viveros,
invernaderos, etc.), o bioinsumos (mdulos de micorrizas, lombriabonos, bioles, composta, laboratorios de
produccin de biocontroladores, etc.), pero no la compra de los insumos requeridos en cada cosecha en el
proceso productivo.
33 La importancia fundamental de este aspecto para el xito de los proyectos es ilustrado en casos tan
dismiles como los reseados en el estudio del Grupo de Pequeos Productores Africanos (ASFG), los analizados
en el estudio de Amrica Latina de CEPAL y PRGA, el de los productores de girasol en Uganda, los de Cambio
Rural en Argentina, el Proyecto Econmico de Engorde y Comercializacin de Ganado Vacuno en Puno y el
programa Sierra Productiva (Per), el de la Cooperativa la Alianza en Venezuela y los de la Corporacin PBA
en Colombia.
34 La importancia del riego, se destaca, entre otros, en las experiencias de Sierra Productiva en el Per,
las reseadas en el estudio del Grupo de Pequeos Productores Africanos, Vallenpaz en Colombia, las juntas
campesinas de agua y Katlisis en Ecuador y los casos de diversificacin de la produccin analizados por Arias,
Olrtegui y Salas.

-399-
-399-
Igualmente, es fundamental prestar atencin a que los proyectos promuevan
sistemas productivos diversificados, los cuales son vitales para reducir el riesgo y la
vulnerabilidad econmica de los pequeos productores, para conservar el suelo y la
diversidad biolgica, para hacer uso de la capacidad instalada en las parcelas a un costo
menor y para la seguridad alimentaria de las familias de pequeos productores
35
.
Estos cuatro temas deben constituir la prioridad en la parte productiva de los
proyectos, y el fondo debe privilegiar la financiacin de los proyectos que los
contemplen adecuadamente.
En el componente empresarial y comercial se deben tener en cuenta el fomento
de hbitos empresariales, la identificacin de negocios factibles y la formulacin
de planes de negocios, la vinculacin a cadenas de valor, los procesos de
transformacin primaria, la logstica del proceso de comercializacin
36
.
Los proyectos deben tener una clara orientacin al mercado, y los productores
deben adquirir capacidades en el anlisis del mercado, para evitar que
cada cambio en sus condiciones les genere problemas insalvables que
puedan dar al traste con sus emprendimientos
37
. De especial importancia
es que se trabajen mercados diferenciados y que se atiendan diferentes
segmentos del mercado, tal y como lo recomiendan varios de los estudios
y experiencias reseados
38
.
35 Las ventajas de la produccin diversificada son sealadas, entre otros, por Arias, Olrtegui y Salas, Hazell
et al., Pretty et al., Rosset, en las experiencias de la Asociacin de Productores Integrales del Pramo (PROINPA)
en Mrida (Venezuela), la Cooperativa la Alianza en Venezuela, el caso de Carmen de Carupa en Colombia y
en las Empresas Asociativas Comunitarias.
36 En este caso, igualmente, el fondo no financiara la actividad recurrente de transformacin primaria, o
los gastos de la logstica de comercializacin de cada cosecha, pero si podra financiar maquinaria, equipos
o infraestructuras comunitarias, o asociativas, para el proceso de transformacin primaria o de la logstica
comercial. Y, obviamente, podra financiar la adquisicin de conocimientos y capacidades para manejar estos
aspectos, a travs de planes de acompaamiento y capacitacin prcticos, en los que se prevea acompaar a las
comunidades en los respectivos procesos para que aprendan haciendo.
37 La importancia de este aspecto es mencionada, entre muchos otros, en los estudios de polticas de
transicin en Amy, de Empresas Asociativas Rurales en Ruralter, de reconversin en Latinoamrica del IICA,
de gestin de desarrollo local en Asocam, de fomento de infraestructura e innovacin tecnolgica del AAPARI,
de participacin en cadenas de oferta del Banco Mundial de Willems, en las experiencias latinoamericanas
presentadas por Raman, en los casos de vinculacin de pequeos productores al mercado de Posthumus y en el
de Sherpherd, en la experiencia del sector lcteo en Asia y en la del Grupo de pequeos productores africanos.
38 La importancia del mercado diferenciado se destaca, entre otros, en los estudios de alianzas productivas de
Werbrouck, de adecuacin a liberaciones comerciales en Latinoamrica de Raman, en los de Filipinas reseados
por AAPARI, en el caso de la Asociacin de Productores Integrales del Pramo en Venezuela, de Empresas
Asociativas Rurales en Ruralter y en las experiencias de innovacin presentadas por Panorama Andino.
-400-
En este componente se debe prestar especial atencin y privilegiar los proyectos que
establecen una metodologa clara de formulacin participativa de planes de negocios
y de desarrollo de capacidades en este tema y en investigacin y anlisis de mercados,
incorporando el uso de TICs
39
.
En el componente asociativo, debe contemplarse el fortalecimiento administrativo
y de equipos gerenciales en las organizaciones, la conformacin de redes y/o
asociaciones de segundo nivel que permitan agregar volmenes y tener poder de
negociacin, el desarrollo de capacidades para el manejo de conflictos y del cambio
organizacional y el uso social de las TICs.
Particular atencin se debe tener en que los proyectos contemplen una fase inicial
de trabajo en la recuperacin de la autoestima de los individuos en especial con
poblaciones vulnerables y afectadas por el conflicto y en el fortalecimiento de
valores para el trabajo en equipo y por el bien colectivo
40
. Asimismo, es fundamental
que prevean el desarrollo de capacidades y habilidades individuales en diferentes
mbitos, en especial en la formulacin, gestin, ejecucin, monitoreo y evaluacin
participativos de proyectos.
ii). Plazos de ejecucin adecuados: definitivamente el fondo no debe financiar proyectos
de 1 o 2 aos, sino de plazos ms prolongados que contemplen el tiempo requerido
para el necesario proceso de aprendizaje y para la consolidacin social de las
organizaciones y de sus negocios. Los proyectos deben contemplar un desarrollo
gradual, que permita a las comunidades aprender a manejar los distintos componentes
de un proceso complejo, y que prevea el acompaamiento a las comunidades durante
varios ciclos productivos y de comercializacin de sus productos
41
. Esto implica que
los proyectos y el acompaamiento contemplen perodos mnimos de 4 o 5 aos.
39 El uso de las TIC para la comercializacin son un hecho, por ejemplo, en los proyectos de catadores de
caf y produccin de artesana textil en Per.
40 El valor del fortalecimiento de la autoestima y la confianza de los productores en s mismos y en sus
conocimientos es expuesta en el estudio de gestin del conocimiento de ASOCAM, en el de innovacin
participativa de la Cepal y el PRGA, en el de vinculacin de pequeos productores al mercado de Posthumus,
en la experiencia del programa Sierra Productiva, en los procesos de innovacin de Panorama Andino en
Ecuador, Colombia, Per y Venezuela y en los casos de la Corporacin PBA en Colombia.
41 En muchas experiencias se seala la necesidad de contar con plazos de ejecucin adecuados para obtener
mejores resultados y permitir la consolidacin de los procesos. Algunas de ellas son: las de las EAC estudiadas
por Berdegu, la de Sierra Productiva en Per, las experiencias de productores de granos y frutales (Vallenpaz),
las de papa y ame (Corporacin PBA) en Colombia, las analizadas por Panorama Andino, la de catadores de
caf, la de produccin de artesanas textiles y la del sistema de riego y manejo de aguas en Per y la cooperativa
productora de hortalizas y frutas en Venezuela.
-401-
iii). Desarrollo de capacidades: la continuidad de los procesos depende crticamente de
que las comunidades adquieran capacidades en los diferentes mbitos del desarrollo,
de manera que puedan liderar sus procesos una vez las entidades de acompaamiento
no estn presentes. Este proceso debe iniciarse con un programa de crecimiento
personal que fomente la recuperacin de la autoestima de los individuos que
componen la comunidad y la cimentacin de valores de solidaridad, trabajo en equipo,
defensa del bien comn, etc.
Los proyectos deben prever la adquisicin gradual de capacidades y habilidades
en los miembros de la comunidad, especializando equipos por temas, a travs de
metodologas de acompaamiento prcticas (aprender haciendo)
42
. Especial relevancia
tiene el que adquieran capacidades para formular participativamente proyectos de
diversa ndole y planes de negocios, gestionarlos, ejecutarlos, hacerles seguimiento
continuo y evaluarlos. Asimismo, se debe prestar particular atencin a que los
proyectos contemplen el desarrollo de capacidades de mujeres y jvenes en los temas
que a ellos ms interesen.
iv). Inclusin y gnero: Para el desarrollo de las comunidades, la reduccin de las
desigualdades y la lucha contra la pobreza es indispensable que los proyectos busquen
incluir a los sectores ms pobres de la poblacin rural, a los diversos grupos tnicos y
a los miembros de las comunidades de los diferentes sexos y edades. Esta inclusin,
adems, fortalece los procesos de desarrollo comunitario, les abre nuevas aristas y
posibilidades y genera procesos ms slidos y sostenibles, como lo muestran algunas
de las experiencias estudiadas
43
. En consecuencia, el fondo debe privilegiar proyectos
que contemplen la inclusin de estos grupos de la comunidad y la perspectiva de
gnero. Desde su diseo deben tener en cuenta las diferentes necesidades e intereses
que tienen estos sectores de la sociedad rural.
Tipos de actividades de gestin del conocimiento que debera financiar el fondo
Como se mencion, en un sistema multi-institucional tan variado es fundamental contar
con espacios y mecanismos que contribuyan a que los actores puedan sistematizar y
42 El desarrollo de capacidades es un tema que se menciona en la mayora de casos analizados y que se
aborda, por ejemplo, en los estudios del IICA realizados por Arias, Olortegui y Salas, en el estudio de la CEPAL
y el PRGA y en los diferentes estudios por pas de Panorama Andino.
43 Los temas inclusin y perspectiva de gnero son aspectos que sobresalen en las tres experiencias asiticas
presentadas por la AAPARI, en las experiencias africanas analizadas por el ASFG, en los casos presentados de
gestin del conocimiento para el desarrollo rural por ASsocam, en las experiencias expuestas por Panorama
Andino, principalmente las argentinas, las peruanas y la colombiana, y en los casos colombianos referenciados
por la Corporacin PBA en la Costa Atlntica y la Regin Andina.
-402-
difundir sus experiencias y conocer otras experiencias que les puedan ser de utilidad, a
que se intercambien conocimientos, se conozcan metodologas exitosas, se difundan las
mejores prcticas en los diferentes mbitos, se adquieran capacidades y habilidades
en diferentes campos. En una palabra, a que las organizaciones de productores y las
entidades de acompaamiento realicen un proceso de aprendizaje y de construccin
de conocimiento compartido, que tenga en cuenta las experiencias ms interesantes
y relevantes que se hayan dado o se estn viviendo en las diferentes regiones
colombianas o en otros pases. Que sean organizaciones que aprendan y que
cuenten con las facilidades para realizar ese aprendizaje.
En este campo se deber contar con diferentes modalidades: giras de aprendizaje,
pasantas, cursos cortos, redes y plataformas virtuales, etc.
a). Sistematizacin e intercambio de experiencias: Hay ya varias experiencias
en Colombia que han mostrado resultados positivos en el acompaamiento a
procesos de desarrollo de comunidades rurales. Sin embargo, muchas de ellas
no estn sistematizadas. Es indispensable que esto se haga para que no se pierda
su riqueza, para que la misma comunidad que la ha vivido aprenda de su propia
experiencia y para que otras comunidades tambin puedan aprender de ella. Hoy
en da existen metodologas participativas para hacer estas sistematizaciones y hay
universidades y otras entidades que las pueden aplicar. Sera importante que el fondo,
en convenio con estas entidades, promueva y financie las sistematizaciones de los
procesos que las diferentes regiones identifiquen como interesantes.
Igualmente, es importante establecer mecanismos que les permita a las organizaciones
de productores y a las entidades de acompaamiento conocer las experiencias que les
parezcan ms relevantes, o aspectos especficos de ellas. Para eso se deberan financiar
giras de aprendizaje, pasantas y otras modalidades que permitan un conocimiento
presencial de las experiencias. Estas actividades deberan complementarse con
herramientas virtuales.
b).Intercambio de metodologas y conocimientos: Sin lugar a dudas, el acompaamiento
a los procesos de desarrollo socioeconmico de las comunidades rurales debe
hacerse de manera ordenada y sistemtica, por lo que requiere de metodologas de
trabajo adecuadas. Diversas entidades de acompaamiento han logrado desarrollar
y sistematizar metodologas de trabajo en diferentes reas del desarrollo de las
comunidades rurales. Aunque en algunas de ellas como desarrollo organizativo y
empoderamiento hay pocas metodologas, en otras, como desarrollo empresarial,
-403-
hay un mayor nmero de metodologas y herramientas que pueden ser de utilidad.
El sistema de desarrollo rural debe promover que estas metodologas se inventaren,
se difundan y se realicen intercambios entre las entidades de acompaamiento. En
este caso tambin pueden combinarse herramientas presenciales y virtuales para
hacerlo.

c). Difusin de mejores prcticas: con el concurso de las instancias de coordinacin
regional del sistema se deben identificar las mejores prcticas en los diversos mbitos
del desarrollo socioeconmico de las comunidades rurales para darles una amplia
difusin. Estas prcticas, debidamente sistematizadas, deben convertirse en objeto
de las giras de aprendizaje, de las pasantas, de actividades de capacitacin, de la
divulgacin por medios virtuales.
d). Desarrollo de capacidades: definitivamente un elemento crtico para el desarrollo
rural es la adquisicin y/o desarrollo de capacidades en las organizaciones de
productores y en las entidades de acompaamiento. Los primeros requieren de
capacidades y conocimientos en diversas esferas para poder liderar sus procesos
de desarrollo. Las segundas, para poder hacer un acompaamiento adecuado y
eficiente a las comunidades rurales.
La promocin y financiacin de actividades que contribuyan al desarrollo
de estas capacidades es de fundamental importancia. Las instancias de
coordinacin deberan en cada regin levantar participativamente un listado de
las principales necesidades que tienen los actores del sistema en esta materia
para organizar planes de formacin en los temas ms requeridos. Dentro de
ellos, los tpicos metodolgicos seguramente debern tener un lugar especial.
e). Uso social de las TICs: las tecnologas de la informacin y la comunicacin
son hoy en da elemento fundamental para apoyar procesos comunitarios
de desarrollo econmico y social, y esto puede ser mucho ms relevante
para las zonas rurales. Estas tecnologas son fundamentales para la gestin
del conocimiento, y especficamente para promover los intercambios de
conocimientos y experiencias, el trabajo en redes y los procesos de formacin
y desarrollo de capacidades. Adicionalmente, son indispensables para que
los pequeos productores rurales puedan desarrollar emprendimientos
empresariales, conocer el mercado y realizar transacciones provechosas.
-404-
No obstante que en el pas se han presentado algunos avances en estas materias y
hay experiencias en que se estn utilizando las TICs con comunidades rurales, an
hay serios problemas de conexin a Internet
44
y de capacitacin de los habitantes
rurales en la materia. En consecuencia, el fondo debera financiar actividades en:
- Procesos de formacin para pequeos productores rurales en apropiacin de TICs,
- Proyectos de uso y apropiacin social de TICs elaborados por organizaciones
campesinas y entidades de acompaamiento.
- Desarrollos eLearning, desarrollo de contenidos digitales interactivos especiales
para la poblacin rural.
- Activacin de redes que permitan articular diversos actores para el intercambio de
informacin, mejores prcticas y metodologas, as como en la posible definicin
de consensos sobre temas relevantes para el desarrollo rural.
Conclusin
Para que los pequeos productores agropecuarios colombianos puedan aprovechar
plenamente las oportunidades y sortear los retos que les presentan la situacin y las
tendencias nacionales e internacionales actuales, se requiere que cuenten con acceso
adecuado a activos productivos que les permitan tener una actividad rentable y com-
petitiva y que desarrollen las capacidades requeridas para utilizar ecientemente tales
activos. La poltica gubernamental reciente no ha contribuido de manera signicativa a
estos propsitos ya que la han conformado esfuerzos aislados que no han contemplado
adecuadamente las caractersticas de los procesos de desarrollo socioeconmico de las
comunidades rurales, ha tenido una visin y un horizonte de corto plazo, se ha basado en
subsidios puntuales y compartimentados y no le ha otorgado importancia al desarrollo
del capital humano y del social.
El diseo de una estrategia que supere las limitaciones mencionadas y que se constituya
en un apoyo efectivo para que los pequeos productores puedan adecuarse a la compe-
tencia internacional, en especial a la que les ocasionar la entrada en vigor del TLC con
Estados Unidos, es de fundamental importancia. Tal estrategia debe contemplar de ma-
nera integral los diferentes componentes econmicos, sociales y ambientales que tienen
los procesos de desarrollo de las comunidades rurales, apoyarlos durante perodos de
tiempo sucientes para que puedan madurar y tener xito, enfatizar el fortalecimiento
44 Los problemas de conectividad en las zonas rurales colombianas son an enormes y es fundamental
una accin gubernamental en esta materia para facilitar el acceso de los pobladores rurales a las TICs. En este
sentido el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debera adelantar gestiones y establecer acuerdos con
la cartera encargada de este tema (el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones) para
fortalecer la infraestructura en esta rea en las zonas rurales del pas que presentan deficiencias en la materia.
-405-
de la asociatividad y el desarrollo de capacidades de estas comunidades en los diversos
componentes de sus procesos de desarrollo y promover la participacin activa y decisoria
de todos los miembros de las comunidades, prestando especial atencin a las necesidades
e intereses particulares de mujeres y jvenes. Debe, asimismo, construirse desde los
territorios, basndose en las diferentes experiencias que en ellos existen de desarrollo
de comunidades rurales, las ms exitosas de las cuales han contado con apoyo nanciero
gubernamental y acompaamiento de entidades de la sociedad civil con experiencia y
arraigo en las regiones.
Para la puesta en marcha de esta estrategia debera conformarse un sistema nacional de
desarrollo rural, mixto, abierto, descentralizado y multi-institucional. Los principales
actores de este sistema seran: las comunidades rurales organizadas, principales pro-
tagonistas y beneciarias; las entidades que hacen el acompaamiento en campo a los
procesos de desarrollo de estas comunidades, las cuales deben pertenecer a la sociedad
civil y contar con experiencia en el tema y arraigo en las regiones; las entidades pblicas
territoriales y las seccionales territoriales de entidades pblicas nacionales que deben
coordinarse con los dos actores antes mencionados y responder a sus demandas, y el
sector pblico nacional cuya funcin debe ser disear polticas y asignar recursos que
promuevan la equidad entre regiones, beneciando en primer lugar a las que concentran
ms pobres y pobres extremos rurales.
Los tres primeros actores deben formar parte de las instancias regionales de coordina-
cin, las cuales tienen que cumplir un rol fundamental en el sistema coordinando a los
diferentes actores, deniendo prioridades regionales, promoviendo los intercambios de
experiencias, conocimientos y metodologas y propiciando la integracin de procesos
locales para que tengan un impacto y una visin regional. Y la instancia de coordinacin
nacional, que debe tener la misma conformacin multi-actores y contar con repre-
sentacin de las principales regiones del pas, tendra responsabilidades formulando
estrategias de desarrollo del sistema, de reduccin de las disparidades entre regiones,
de intercambios de experiencias y conocimientos entre regiones, de promocin de las
mejores prcticas, y orientando el fondo de nanciamiento que se creara con recursos
gubernamentales y de la cooperacin internacional a travs del cual se nanciaran los
dos componentes fundamentales del sistema en referencia, a saber:
Proyectos de desarrollo socio-econmico y de generacin de ingresos de las
comunidades rurales que cuenten con plazos adecuados de maduracin, contemplen
la integralidad de los procesos, promuevan la inclusin de gnero, edades y etnias
y enfaticen en la creacin y consolidacin de organizaciones y el desarrollo de
-406-
capacidades en las comunidades rurales. En estos proyectos se debera enfatizar el
acceso a tierras apropiadas para la actividad agropecuaria y a sistemas eficientes y
econmicos de riego, el desarrollo participativo de tecnologas y la promocin de
sistemas productivos diversificados, en el componente productivo; el fomento de
hbitos empresariales, la formulacin y ejecucin participativas de planes de negocios
y la vinculacin a cadenas de valor en el componente empresarial y comercial, y el
fortalecimiento de la autoestima y del trabajo en equipo y la creacin y consolidacin
de asociaciones y redes de organizaciones de pequeos productores en el componente
social.
Un componente de gestin del conocimiento con el objetivo de mejorar los
conocimientos, las capacidades y las metodologas de los actores del sistema con base
en la sistematizacin e intercambio de experiencias, conocimientos y metodologas,
la difusin de mejores prcticas, el desarrollo de capacidades en las organizaciones
de productores y en las entidades acompaantes de los procesos y la promocin del
uso social de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TICs) entre
los actores del sistema.
Una propuesta como la aqu formulada tiende a corregir los errores y vacos de las
polticas recientemente aplicadas, a apoyar el desarrollo de las comunidades rurales y
su preparacin para liderar y autogestionar sus procesos de desarrollo y a facilitar su
adecuacin a los cambios que se presentan en los escenarios nacional e internacional,
de manera que puedan sortear sus mayores retos y aprovechar las oportunidades que
les ofrecen.
El sistema tendra acceso a recursos nancieros no reembolsables y reembolsables. Los
primeros provendran del fondo dotal que se propone constituir con recursos nacionales
y de la cooperacin internacional y de recursos ordinarios del presupuesto de inversin
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para la nanciacin del componente
de gestin del conocimiento, y de estos ltimos para la nanciacin del componente de
inversin de los proyectos de desarrollo socio-econmico y de generacin de ingresos.
Mientras que los recursos reembolsables corresponderan fundamentalmente a crditos
para nanciar las necesidades de capital de trabajo de los proyectos en referencia con
cargo a los recursos del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Finagro.
En sntesis, la puesta en marcha de una estrategia como la propuesta y la conformacin
de un sistema de desarrollo rural como el esbozado constituiran pasos fundamentales
-407-
para que los centenares de miles de familias de pequeos productores rurales del pas
puedan mejorar sus condiciones de vida, tomar en sus manos sus procesos de desarrollo
y contribuir a la seguridad alimentaria del pas. Sin cambios de fondo en las polticas de
desarrollo rural y agropecuario, como los aqu planteados, difcilmente se conseguir
reducir la pobreza rural en Colombia.
-408-
Anexo 1
Experiencias de adecuacin de pequeos productores
a liberaciones comerciales
Numerosos pases en desarrollo han diseado polticas y programas tendientes a
facilitar la adecuacin de los productores agropecuarios a procesos de liberacin
comercial que potencialmente pueden afectarlos, normalmente porque producen
alguno de los rubros que va a poderse importar a menor precio a raz del proceso
de liberacin. En este captulo se analizan algunos de estos casos, haciendo nfasis
en los que se reeren a pequeos productores rurales, campesinos o indgenas, y
buscando identicar los factores que contribuyeron al xito o llevaron al fracaso
estas iniciativas.
Arias, Olrtegui y Salas (2007) realizaron para el IICA un estudio en el que
revisaron las polticas y programas puestos en marcha en diversos pases latinoa-
mericanos para apoyar la reconversin productiva de los agricultores a procesos
de apertura comercial. Adems de las polticas puestas en marcha, analizaron
casos de agricultores de diferentes tamaos en varios pases, y caracterizaron la
reconversin como el proceso a travs del cual se incrementa la productividad,
se aade valor agregado, se diversica la produccin y/o se realiza un cambio de
cultivos hacia aquellos con mayor rentabilidad.
En relacin con la diversicacin de la produccin, concluyeron que es una al-
ternativa que cuenta con numerosas ventajas: sirve para reducir la vulnerabilidad
econmica de los agricultores, conservar el suelo, hacer uso de la capacidad instalada
a un costo menor y/o para aprovechar las diferentes estaciones y/o cambios de climas.
Resaltaron, en todo caso, la necesidad de encontrar un equilibrio entre especializacin
y diversicacin productiva, dado que la primera permite generar economas de esca-
la, acumular conocimiento y experiencia especializada en una determinada cadena y
desarrollar la infraestructura especca que requiere un circuito productivo especco.
Segn los autores, la innovacin tecnolgica y las mejoras en la gestin empresarial juegan
un papel preponderante en los procesos exitosos de reconversin y/o modernizacin pro-
ductiva, en todas las modalidades mencionadas. De igual forma, la asociatividad -entendida
como la formacin de organizaciones comerciales de pequeos agricultores o de empresas
asociativas rurales- es otro instrumento fundamental que facilita la transformacin.
-409-
En sus conclusiones destacaron el nfasis de las polticas e instrumentos en capacitacin,
investigacin, innovacin tecnolgica y gestin empresarial; resaltaron la importancia
del fomento a la asociatividad de los productores, a la gestin de las cadenas agropro-
ductivas y al fortalecimiento de equipos interdisciplinarios en el marco de una adecuada
articulacin entre los sectores pblico y privado, y sealaron como temas comunes en
las experiencias exitosas el desarrollo de capacidades humanas - incluyendo gerenciales
y tcnicas - y el nanciamiento de capital de trabajo e inversin en condiciones ms
favorables. Asimismo, mencionaron que la mayora de las experiencias que presentaron
se trata de iniciativas implementadas desde el nivel privado, algunas de ellas apoyadas
por organismos internacionales o por ONGs.
Vale la pena mencionar su conclusin que el cambio a nuevos cultivos implica muchas
veces la adopcin de riesgos y transformaciones ms signicativas en la gestin del agro-
negocio que en las otras modalidades de reconversin o modernizacin. Esta modalidad
implica, generalmente, mayores costos y esfuerzos, derivados por ejemplo de los costos
de aprendizaje y de desarrollo de la infraestructura y logstica de comercializacin, la
inversin en nueva tecnologa, la investigacin en nuevos mercados con el objetivo de
conocer las caractersticas de la demanda, etc.
Todd, Winters y Arias (2004), analizando la experiencia de Mxico en Nafta y sus en-
seanzas para Centroamrica, resaltaron la importancia de las polticas y programas de
transicin de mediano y largo plazos, que incluyan acompaamiento y asesora en las
reas tcnicas y de comercializacin, y que estn acompaados de inversiones en edu-
cacin e infraestructura. E insistieron en que las transferencias de ingresos no son su-
cientes para lograr que los pequeos productores rurales puedan cambiar de actividad.
Angel (2007) se pregunta si los programas para aumentar la competitividad del sector
agropecuario iniciados por los pases centroamericanos a raz del Cafta - enfocados
en innovacin tecnolgica, informacin de mercados, calidad y sanidad, inversiones
en riego, fondos para inversiones productivas y asociatividad si tendrn un impacto
positivo en los pequeos productores, dado que el cambio estructural de la agricultura
de pequea escala no es un proceso sencillo ni rpido. Resalta la importancia de contar
con apoyos duraderos, de mediano y largo plazos, en informacin, infraestructura, edu-
cacin y tecnologa, y seala que para la sostenibilidad de las polticas es fundamental
incluir en su direccin y ejecucin a los sectores no gubernamentales.

Raman (2006) analiz la experiencia de pequeos productores rurales en varios pases
en desarrollo en el contexto de la creciente liberalizacin y globalizacin. El estudio ana-
-410-
liz los problemas que han enfrentado distintos grupos de productores ante la creciente
competencia de productos importados (v.g. campesinos mexicanos luego de NAFTA),
pero tambin identic algunos casos en que los agricultores han encontrado espacio
en mercados globales. En Latinoamrica el estudio destaca, en primer lugar, las expe-
riencias de agricultura orgnica, teniendo en cuenta que en la regin se concentra el
20% de las areas de agricultura orgnica certicadas a nivel mundial, y que las mismas
son dominadas por pequeos agricultores. Los casos incluyen la produccin de caf en
Mxico, de banano y cacao en Costa Rica, de azcar en Argentina y de vegetales frescos
en El Salvador. Las principales lecciones y resultados del anlisis se sintetizan en:
La reconversin hacia agricultura orgnica tuvo impactos positivos en trminos de
mejores ingresos en todos los casos estudiados, aunque la sostenibilidad de estos
beneficios depende en gran parte de la factibilidad de mantener productividades
fsicas estables;
Los mayores impactos se encuentran entre agricultores que acostumbraban utilizar
sistemas parecidos a los orgnicos, mientras que aquellos que aplicaban insumos
qumicos tienen dificultades durante los primeros aos;
Los productos orgnicos obtuvieron mayores precios en el mercado, particularmente
cuando las organizaciones de productores lograron establecer relaciones permanentes
con compradores;
Existe una aparente ventaja comparativa para los pequeos agricultores en la
agricultura orgnica, debido a que los mismos no estn acostumbrados a aplicar
grandes cantidades de insumos, y las tecnologas no requieren alta inversin o
demanda de empleo;
Las limitaciones para expandir las experiencias se relacionan con la inseguridad en
la tenencia de la tierra, garantizar la calidad de la produccin requerida en mercados
internacionales, la falta de servicios de extensin y la limitada oferta de fuentes de crdito.
El estudio tambin hizo referencia al Programa de Apoyo a la Microempresa Rural de
Amrica Latina y el Caribe (Promer), cuyo objetivo es mejorar la rentabilidad de mi-
croempresas rurales. Particularmente destac la realizacin de ferias internacionales
para mejorar el acceso a mercados externos de estos productores.
-411-
Un caso documentado en varias publicaciones es la experiencia de Uganda con dos
programas implementados luego de la introduccin de las polticas de ajuste y liberal-
izacin a mitad de la dcada de los noventa (Kedrock, 2005; Chemonics International,
2004). El primero, Inversin para Desarrollar Exportaciones Agrcolas (IDEA), tena por
objeto diversicar la produccin del pas hacia cultivos de alto valor destinados a nue-
vos mercados de exportacin, y el segundo, el Programa para Mejorar la Productividad
Agropecuaria, pretenda mejorar los rendimientos e ingresos de los agricultores.
Se destaca por ejemplo el caso del girasol, producto que en los noventa se produca
principalmente por pequeos productores (ms de 50 mil), con destino a mercados
locales, y que enfrentaba la creciente competencia de las importaciones. El programa
identic al ms grande procesador de la poca y lo incluy en una alianza con otros
socios locales, gracias a la cual se logr la participacin de casi veinte mil pequeos
productores, que lograron producir semillas de buena calidad, con rendimientos altos
y vieron incrementar signicativamente sus ingresos. Dentro de las lecciones recogidas
en esta experiencia se mencionan: i) aprovechar el conocimiento y know-how de los
productores; ii) involucrar al sector privado desde el inicio del proyecto; iii) pensar en
la escala de negocio que es de inters para el sector privado, y difundir los benecios
de adoptar nuevas prcticas agrcolas (v.g. semillas mejoradas); iv) exibilidad en
opciones de produccin y en tiempos de implementacin.
En otro pas africano, Senegal, se encuentran iniciativas similares como el Proyecto
de Promocin de las Exportaciones Agrcolas (PPEA) o el Proyecto de Desarrollo de
Mercados Agrcolas (PDMAS), cuyos objetivos eran incrementar las exportaciones
de frutas y vegetales (Ouedraogo y Malick, 2005). El apoyo se dio principalmente
a la diversicacin de operaciones de exportacin (v.g. logstica, relaciones ex-
portador/importador, certicado de origen, etc.), a la creacin y entrenamiento de
organizaciones de productores, y al mejoramiento de instalaciones de exportacin
(v.g. almacenamiento en fro).
Como resultado, el proyecto gener la creacin de cerca de diez mil puestos de tra-
bajo, aument las exportaciones en ms de un 50% y los ingresos de los pequeos
agricultores se vieron incrementados. Dentro de las lecciones recogidas se incluyen:
i) las cadenas de exportacin en frutas y vegetales tienen impactos positivos sobre
agricultores pobres; ii) estas cadenas promueven la profesionalizacin de las micro-
empresas de agricultores; iii) la inversin en infraestructura y el manejo de sistemas de
calidad es crtico; iv) la creacin y fortalecimiento de organizaciones de productores es
-412-
fundamental; v) la capacitacin de los productores se debe enfatizar, y vi) la vinculacin
de empresas extranjeras fue importante para acceder a nuevos mercados.
Un ejemplo frustrado de adecuacin de pequeos productores al TLC con los Estados
Unidos es analizado por la Universidad Autnoma de Chiapas, a travs de su Programa
de Estudios Interdisciplinarios sobre la Cuenca del Pacco (PEICP). A raz de este
tratado, en la regin de Soconuco (Chiapas) se tom la decisin de redireccionar los
cultivos del campesinado a favor de la produccin especializada de pltano. Este cultivo
haca parte de la tradicin agrcola local, la cual inclua una diversidad de cultivos entre
los que se encontraban algunos que se prevea se iban a ver afectados por el TLC. Los
agricultores realizaron importantes inversiones para modernizar los cultivos, mejorar
la infraestructura (riego) y garantizar las normas de calidad exigidas en el mercado
internacional. Sin embargo, los resultados no parecen haber sido los mejores por dife-
rentes factores: la volatilidad de los precios del mercado, la falta de volmenes sucientes
y de conocimientos que les permitiera adquirir independencia de las transnacionales
en el asesoramiento tcnico y en la comercializacin de la fruta y la carencia de una
organizacin capaz de realizar alianzas estratgicas con otros sectores para mejorar las
condiciones de produccin y comercializacin (Ramos, 1996).
Los impactos de los tratados de libre comercio sobre los pequeos productores tambin
se han cuestionado en caso del Tratado de Libre Comercio Mxico -Unin Europea
(TLCUEM). Equipo Pueblo tom como estudio de caso la produccin de caf en el
Estado de Oaxaca (Sandoval, 2010). Los resultados que arroja esta investigacin de-
muestran que a pesar del incremento de la productividad en dicho Estado, la poltica
sectorial solo ha beneciado a los productores con mayor capacidad econmica, mayor
extensin territorial y a las transnacionales de alimentos. De igual forma constataron
que los pequeos productores no podan acceder a la nanciacin para la produccin,
ni a los subsidios porque su acceso se realiza a travs de concursos. As mismo se evi-
dencia un deterioro en las condiciones de vida de los pequeos productores que los han
abocado al abandono de sus parcelas, provocando una migracin a las ciudades y fuera
del pas. Los productores que continan en la actividad cafetera sealan que no hay
mejoras en la calidad del producto, en los cultivos, ni en el tejido comunitario. Sumado
a esto, se denota un profundo desconocimiento en los productores de las condiciones,
requerimientos y condicionamientos establecidos en los acuerdos de libre comercio.
-413-
Procesos exitosos de desarrollo de pequeos productores rurales
Si bien es cierto que existen muchos ms casos de fracasos que de xitos en el desarrollo
de organizaciones y emprendimientos de comunidades rurales, diversos estudios han
ilustrado las experiencias exitosas y promisorias que se han desarrollado con pequeos
agricultores en innovacin participativa, desarrollo empresarial y vinculacin a los
mercados. Asimismo, han buscado identicar factores de xito y de fracaso de estas
experiencias.
En julio de 2000 Julio Berdegu y RIMISP publicaron un estudio pionero en la materia,
en el que seleccionaron y estudiaron 16 casos, 7 de los cuales consideraron exitosos y
concluyeron lo siguiente:
EL desempeo econmico exitoso se produce en presencia de un importante capital
social
45
, ya sea en el conjunto de las empresas asociativas campesinas (EAC) cuando
son pequeas, o al menos en los niveles de direccin y coordinacin cuando son muy
numerosas, mientras que la imposicin o intervencin de instituciones de gobierno
u otros agentes externos que, sin tomar en cuenta los antecedentes previos de accin
colectiva, aceleran los ritmos de formacin de las EAC, constituye factor de fracaso
de las empresas.
Las empresas exitosas se caracterizan porque sus proyectos econmicos se
desarrollan con gradualidad, limitando los riesgos de los emprendimientos colectivos,
manteniendo un bajo nivel de endeudamiento y dando tiempo al aprendizaje
institucional.
Las EAC exitosas tienen en comn que su accin colectiva se sostiene sobre adecuados
niveles de eficiencia y eficacia de las operaciones prediales es decir, de las labores
productivas en las fincas de los pequeos productores - de cada uno de sus socios.
La accin colectiva supone una contradiccin entre los intereses inmediatos de los
socios, que aspiran a los ingresos individuales ms altos, y los de la empresa colectiva,
que requiere para su sustentabilidad retener un margen en sus operaciones para
la acumulacin econmica propia. Esta contradiccin se agudiza en coyunturas de
precios desfavorables y se suaviza cuando stos son altos. El adecuado manejo de
45 Por capital social se entiende la historia de realizaciones conjuntas y actividades comunes del grupo. Las
confianzas, relaciones de parentescos, el aprendizaje previo de la accin colectiva y la cultura institucional del
grupo, son la base del capital social.
-414-
esta contradiccin es fundamental pare el xito de las EAC, y supone un proceso
de acumulacin de experiencias colectivas, la vigencia de reglas, con obligaciones,
compromisos, derechos y sanciones, transparentes y ampliamente consensuadas.
Las organizaciones exitosas son aquellas que transmiten a su sistema de reglas internas
las seales del mercado, las cuales condicionan la gestin econmica de las EAC.
Las EAC exitosas se caracterizan por un buen desempeo institucional, el cual se
expresa en un sistema de normas que ordenan las relaciones entre los socios, entre
stos y la EAC, y entre sta y el exterior. Este sistema de normas implica:
- Lmites bien definidos de quienes son socios, cules son sus obligaciones y cules
los beneficios que se derivarn de su participacin societaria. Si slo se establecen
obligaciones y no se contemplan beneficios especficos para los socios, la sociedad
no funciona.
- Participacin de los socios en la construccin y modificacin del sistema de reglas,
a fin de garantizar su legitimidad.
- Sanciones graduales por violacin de las reglas y su aplicacin efectiva por
incumplimiento, a travs de un buen sistema de monitoreo.
- Mecanismos de bajo costo para la solucin de los conflictos.
Posteriormente Ruralter (2005) realiz un estudio sobre el tema de las Empresas
Asociativas Rurales (EAR), en 7 pases de Latinoamrica, con el objetivo de identicar,
con base en 35 estudios de casos de EAR exitosas, los factores de xito de estas expe-
riencias. Los casos analizados fueron 6 de Ecuador, 8 de Per, 9 de Bolivia, 9 de Chile, 1
de Colombia y 2 de Centroamrica. Los principales factores de xito identicados por
los autores del estudio fueron:
Insercin cercana y estable en mercados diferenciados
Rubros rentables para la pequea agricultura (ventajas comparativas) y
aprovechamiento de nichos de mercados
Desarrollo permanente de la innovacin y la competitividad, con escalas productivas
apropiadas y la participacin en actividades creadoras de valor
Proceso asociativo con liderazgo (legitimidad interna y externa, renovacin
generacional, confianza)
-415-
Gestin profesional e informacin actualizada de mercados, as como flexibilidad
para adaptarse y reaccionar a sus cambios
Funcionamiento democrtico de la empresa (reglas del juego internas compartidas,
transparencia, comunicacin, principios, disciplina, sanciones, capacidad de control)
Equilibrio en beneficios de los socios en su rol individual como proveedores y como
socios miembros de un colectivo (acumulacin social de la empresa)
Capacidades de captar subsidios externos iniciales (pblicos o privados) y generar
acumulacin propia
Capacidad de desarrollar alianzas y formas de asociacin con diferentes agentes del
mercado
Entorno favorable (infraestructura, institucional, marco legal, normativo,
instrumentos de fomento, etc.)
Entre las empresas analizadas hubo casos bien diferentes: empresas que se insertaron en
mercados locales o zonales dinmicos (leche, quesos se pas de queso fresco producido
a nivel familiar a queso maduro con tecnologa suiza en queseras de mayor dimensin -
y productos lcteos), cooperativas que participaron en alianzas estratgicas en cadenas
dinmicas (palma africana), asociaciones que pasaron de producir bienes convencionales
de exportacin (caf o cacao) a bienes diferenciados con valor agregado (orgnicos, de
comercio justo, cafs especiales, etc.), empresas asociativas que recuperaron productos
tradicionales y les dieron valor agregado para exportarlo (quinua orgnica) y asocia-
ciones que posicionaron productos de su cultura nativa (artesanas).
En 2004 la Cepal y el Program on Participatory Research and Gender Analysis for
Technology Development and Institutional Innovation (PRGA) del Grupo Consultivo
Internacional (CGIAR) realizaron cinco estudios de caso en Amrica Latina sobre proce-
sos de innovacin participativa con pequeos agricultores
46
. Este estudio concluy que:
46 Estos estudios incluyeron: a) el caso del fitomejoramiento participativo por campesinos e investigadores
en pos de la promocin de la biodiversidad y de la seguridad alimentaria, liderado por el Instituto Nacional de
Ciencias Agrcolas (INCA) de Cuba; b) la experiencia de comunidades indgenas de la Sierra de Jurez con el
manejo comunitario del bosque y de los recursos forestales, en Oaxaca, Mxico; c) el caso de la utilizacin de
herramientas biotecnolgicas en los procesos de innovacin participativa de la Corporacin para el Desarrollo
Participativo y Sostenible de los Pequeos Productores Rurales (Corporacin PBA) en Colombia; d) la
experiencia de la Fundacin Promocin e Investigacin de Productos Andinos (PROINPA) con la Estrategia
-416-
En suma, los procesos de innovacin participativa con pequeos agricultores, como
los estudiados, tienen un considerable potencial para contribuir al mejoramiento de las
condiciones de vida de las comunidades rurales y, por ende, tambin, para combatir la
pobreza. La adopcin de nuevas tecnologas - que contribuyan a hacer ms competitiva
y sostenible su actividad productiva -, el desarrollo de nuevas estrategias de integracin
a los mercados y la incursin en nuevas actividades y alternativas econmicas se facilita
cuando las comunidades rurales participan activamente en su diseo y ejecucin, como
lo ilustran los casos analizados Pero las ventajas de la estrategia participativa no se
limitan a hacer ms ecientes y ricos los procesos de innovacin tecnolgica. Esta
estrategia contribuye, de manera importante, a hacer conscientes a los campesinos de
sus capacidades y conocimientos y a darles conanza en su capacidad de contribuir a
la solucin de sus problemas tecnolgicos y productivos. Ms an, les aporta nuevos
conocimientos y habilidades, que son fundamentales para que puedan liderar sus
procesos de desarrollo social, y les muestra que ellos pueden y deben liderarlos.
Los incrementos en los rendimientos logrados en los procesos de investigacin
participativa emprendidos, la reduccin obtenida en los costos de produccin y
en especial en los gastos monetarios, al sustituir insumos externos por insumos
producidos en la parcela -, la rpida adopcin de los resultados de investigacin
y de los productos tecnolgicos, la recuperacin y aprovechamiento de la agro-
biodiversidad (v.g., en las ferias campesinas de agrobiodiversidad ilustradas
47
),
las mejoras que se estn obteniendo en la calidad de los productos y en la soste-
nibilidad ambiental de los procesos productivos, la incursin en nuevos nichos de
mercado y en actividades de procesamiento primario e integracin de las cadenas
productivas, son resultado del trabajo en equipo de pequeos agricultores, tcnicos
y profesionales y de la activa participacin de los primeros en todas las actividades y
decisiones. Por su parte, la creacin de nuevos modelos organizativos, de carcter em-
presarial, que tienden a darle continuidad en el tiempo a los procesos de innovacin; la
adopcin de nuevas y ms estables estrategias de relacionamiento con los otros actores
de las cadenas productivas, y la realizacin de interesantes experimentos por iniciativa
y cuenta propias de las comunidades rurales, permiten ver que los procesos de inves-
de control qumico del tizn de la papa en Bolivia, y e) el Programa de Manejo integrado de Plagas en
Centroamrica, ejecutado por la Universidad Zamorano en Honduras, y con nfasis en Nicaragua (Dirven y
Perry, 2004).
47 Los autores se refieren a las ferias que se realizan en diferentes pases en las que los campesinos evalan
variedades, o materiales, de una determinada especie, seleccionan las que ms les gustan y llevan unas cuantas
semillas para probarlas en sus parcelas e incorporarlas a procesos participativos de seleccin de variedades
o de mejoramiento gentico. En estas ferias tambin se intercambian semillas y conocimientos, se hacen
degustaciones de recetas que incluyen a la especie objeto de la feria y se realizan actividades culturales.
-417-
tigacin participativa pueden llevar a la innovacin en otros mbitos y a la adopcin
de nuevas formas, ms promisorias, de hacer las cosas en las comunidades campesinas.
En una palabra, los procesos de innovacin participativa analizados permiten concluir
que esta estrategia tiene posibilidades reales de incidir, de manera masiva y determi-
nante, en el mejoramiento de las condiciones productivas y de vida de las comunidades,
y que sus ventajas van mucho ms all del mbito puramente econmico, para trascen-
der a aspectos ms generales del desarrollo rural y social de sus principales actores: los
pequeos productores agropecuarios
48
.
En el mencionado estudio que Arias, Olrtegui y Salas realizaron para el IICA en
2007 se analizaron algunos programas que tienen que ver con procesos de desarrollo
y/o reconversin de pequeos productores, entre los que se destacan Cambio Rural en
Argentina, el de Reconversin de Costa Rica, el de Profesionalizacin Campesina de
Chile, el Proyecto Econmico de Engorde y Comercializacin de Ganado Vacuno en
Puno (Per), el de la Asociacin de Productores Integrales del Pramo (PROINPA) en
Mrida (Venezuela) y Prolocal en Ecuador. En ellos los autores resaltaron el papel de
la asociatividad, de la innovacin, de la participacin de los beneciarios, de la creacin
de capacidades y del establecimiento de mecanismos de nanciamiento.
Vale la pena destacar, en lo relacionado con la participacin, como en Cambio Rural el
diseo y la aplicacin de tecnologas se deben dar a travs de un proceso participativo
y los productores participan en la generacin, adaptacin y ajuste de la tecnologa de
la produccin y gestin; en el Programa de Reconversin costarricense los mismos
productores son los que proponen los proyectos de reconversin productiva y asu-
men la responsabilidad de su gestin, as como de las acciones directas a tomar; en el
Proyecto Econmico de Engorde y Comercializacin de Ganado Vacuno se combinaron
conocimientos tcnicos modernos (como el paquete tecnolgico y el uso de raciones
alimenticias) con conocimientos tradicionales. Esta combinacin fue transmitida de
campesino a campesino de tal manera que se garantizaba la viabilidad, la sostenibilidad
y la aceptacin social de la metodologa aplicada.
Todos estos programas otorgaron especial importancia al desarrollo de capacidades en
los pequeos productores, a la autogestin de las organizaciones y de los proyectos,
al fortalecimiento de la gestin y el liderazgo, a la formacin de capital social, combi-
nando eventos de capacitacin, pasantas, intercambios de experiencias, aprendizaje en
48 Dirven y Perry (2004).
-418-
el trabajo (aprender haciendo), acompaamiento y asesoras. Como aspecto novedoso,
el Programa Nacional de Profesionalizacin Campesina de Chile, cuyo objetivo era
apoyar el desarrollo empresarial de los pequeos productores en la modernizacin y
fortalecimiento de sus competencias en administracin y gestin agrcola, enfatiz en
la ampliacin del acceso y uso del Internet as como en el diseo e implementacin de
un sistema de acreditacin de competencias laborales.
Asimismo, la asociatividad de los pequeos productores se consider fundamental para
el logro de los objetivos de los programas, por lo que todos ellos contemplaban estra-
tegias para su fortalecimiento. Incluso, en el Programa de Reconversin costarricense,
la organizacin de pequeos y medianos productores era considerada como una fuente
importante de competitividad. En el de Proinpa en Mrida (Venezuela) el fortaleci-
miento, autogestin y autonoma de la asociacin se resalt como uno de los principales
factores de xito, junto con la promocin de tecnologas alternativas de produccin y
con el impulso dado a la diversicacin de la produccin. Y en el de pequeos gana-
deros de Per el fortalecimiento de las organizaciones de productores se mencion
entre los principales factores que favorecieron la reconversin, conjuntamente con
el apoyo otorgado por agencias internacionales, la combinacin de conocimientos
tradicionales con conocimientos modernos, el compromiso de los productores al
asumir los costos de la inversin requerida para implementar el proyecto y el
acceso al microcrdito.
La Plataforma Latinoamericana de Gestin de Conocimiento para el Desarrollo
Local en rea Rural (Asocam) sistematiz los resultados de un seminario en
donde se analizaron varias estrategias de pases andinos de vinculacin de
pequeos productores rurales al mercado (Asocam, 2002). Entre los casos
discutidos se incluyeron el uso de alianzas productivas (Colombia), la vin-
culacin de pequeos productores con empresas procesadoras y cadenas de
autoservicio (Per), la formacin de empresas campesinas exportadoras de
productos, las iniciativas de comercializacin de las juntas de agua campesinas
y el impulso a empresas locales de servicios (Ecuador).
En materia de a quines y cmo prestar apoyo, las principales lecciones del
anlisis se rerieron a: i) apoyar a organizaciones de pequeos productores con
intereses comunes y claramente denidos (v.g. organizadas por tipo de producto
o por actividades productivas especicas); ii) facilitar acceso a informacin sobre as-
pectos legales y administrativos; iii) apoyar el acceso a informacin de mercado que
permita identicar las oportunidades que el mismo ofrece; iv) apoyar y fortalecer los
-419-
conocimientos de los productores de todos los eslabones de la cadena y de sus puntos
crticos; v) fomentar equidad dentro de las organizaciones (edad y gnero).
En relacin con la necesidad de fomentar la oferta de servicios adecuados a las nece-
sidades de los pequeos productores, el documento concluye que: i) se debe partir
de un anlisis detallado de oferta y demanda de servicios a nivel local; ii) se deben
fomentar clsteres geogrcos y temticos con potencial; iii) prestar entrena-
miento y capacitacin para los productores en temas econmicos y de acceso a
servicios, y iv) priorizar el apoyo estatal en funcin del fomento empresarial.
Respecto a las estrategias para garantizar que los pequeos productores
accedan a una parte signicativa de los excedentes generados en la cadena,
se identican los siguientes aspectos: i) basar las alternativas productivas
en el potencial de los pequeos productores y la demanda industrial; ii)
priorizar el desarrollo de productos tpicos que capturen nichos de mer-
cado; iii) adicionar valor agregado mediante procesos post-cosecha a cargo
de los pequeos productores; iv) desarrollar programas integrales con la
participacin de diversos actores, y fomentando la creacin de alianzas
estratgicas; v) fomentar el uso de instrumentos creativos de mercadeo,
comercializacin y nanciacin.
En un estudio adelantado por la Asociacin de Investigacin Agrcola del
Asia-Pacco (AAPARI) y la Ocina Regional para el Asia y el Pacco de la
FAO (FAO-RAP) se analizaron y sistematizaron varias experiencias exitosas
de vinculacin de pequeos productores al mercado en pases asiticos (AAPARI,
2008). Especcamente, se identicaron los principales factores de xito y se recogie-
ron importantes lecciones de varios estudios de caso de establecimiento de pequeas
cooperativas en Filipinas, de desarrollo de organizaciones de agricultores en China, as
como de polticas de fomento a la infraestructura e innovacin tecnolgica en India.
En el caso de Filipinas, el estudio da cuenta de varias micro-cooperativas de pequeos
productores de nueces, ctricos y hierbas, que lograron convertirse en empresas rurales
rentables, bien administradas, con benecios socio-econmicos, y con amplia participa-
cin de mujeres. Las empresas consiguieron encargarse simultneamente de aspectos
de produccin y procesamiento, promovieron valor agregado y se posicionaron en el
mercado a travs de anlisis de demanda y crecimiento. Como principal factor xito se
identic el hecho de adoptar un modelo integrado que involucr tanto el compromiso
de los pequeos productores como el apoyo de instituciones gubernamentales, privadas
y no gubernamentales, en materia de Investigacin y Desarrollo (I&D). Este nfasis en
-420-
I&D y en anlisis de tendencias de mercado gener un mejor desarrollo de productos
destinados a nichos especcos previamente identicados.
Entre las principales lecciones aprendidas a travs del anlisis de estas experiencias
se mencionan: i) la importancia de seleccionar adecuadamente el rea o sitio de
produccin de las cooperativas, de forma tal que se garantice el acceso a mate-
rias primas agrcolas; ii) la relevancia de contar con estudios previos en que se
evale el entusiasmo y compromiso de los agricultores de la comunidad para
convertirse en empresarios; iii) el rol de las instituciones de investigacin
pblicas y privadas existentes para el desarrollo de productos y el manejo de
mercadeo (calidad, certicacin, etc.) es crucial; iv) el nfasis en este tipo de
empresas debe estar sobre el desarrollo de productos de valor agregado segn
la demanda del mercado.
Respecto a las organizaciones de pequeos agricultores de papa en China se des-
taca el xito de las mismas para integrarse al proceso de expansin de mercados
liderado por grandes supermercados. Nuevamente se identica el apoyo del go-
bierno y de la cooperacin internacional (en este caso del gobierno Canadiense a
travs del programa denominado Adaptacin de Pequeos Productores a Mercados
Globales - SFAGM) como factor clave para el xito obtenido. Gracias a este progra-
ma se logr: i) otorgar asistencia tcnica en temas como tcnicas agrcolas, sistemas
de calidad alimenticia, extensin agrcola, entre otros; ii) establecer varias asociaciones
de agricultores a las cuales se les dio entrenamiento empresarial en materias como
administracin de agro-negocios, aspectos legales, y se promovi la participacin fe-
menina en la toma de decisiones; iii) crear vnculos directos entre las asociaciones y los
supermercados, y iv) una efectiva transferencia de tecnologa
Dentro de las principales lecciones aprendidas de estas experiencias se identicaron: i) es
posible aumentar la rentabilidad de pequeos agricultores a travs de mayores precios
gracias a innovaciones en calidad y seguridad alimenticia, as como reduciendo la cadena
de intermediacin y los riesgos de mercado a travs de agricultura por contrato; ii) la
necesidad de crear formas de organizacin para que los pequeos agricultores puedan
tener poder de negociacin frente a grandes supermercados, as como para garantizar la
transferencia de informacin y tecnologa; iii) es apremiante crear conciencia sobre la
importancia de los aspectos de calidad y seguridad alimenticia, e incrementar la aplicacin
de tecnologa; iv) se necesitan mejores mecanismos de motivacin para que los pequeos
agricultores vean los benecios y acepten cambiar sus conceptos y hbitos hacia las nuevas
tendencias del mercado.
-421-
Finalmente, en el caso de las polticas estatales y nacionales en India, se destacaron
casos exitosos de fortalecimiento de infraestructura de almacenamiento y mercadeo
para agricultores, as como el papel de de las instituciones pblicas para desarrollar y
transferir tecnologas apropiadas, adaptadas y accesibles para pequeos productores,
que han logrado aumentar su capacidad de generacin de ingreso.
Entre los principales factores de xito y lecciones aprendidas de estas polticas se iden-
ticaron los siguientes: i) la necesidad de promover centros de agro-procesamiento en
zonas de produccin rural, mediante un mtodo participativo de manejo de recursos por
parte de todos los proveedores de insumos y servicios; ii) la necesidad de proporcionar
entrenamiento a los productores en trminos de nuevos requisitos de produccin, pro-
cedimientos de calidad, certicacin, transporte, empaque, etc.; iii) existe espacio para
desarrollar sistemas de informacin adecuados para pequeos agricultores, haciendo
uso de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TICs); iv) las organiza-
ciones de productores deberan ser vistas como agentes claves para la transferencia y
difusin de nuevas tecnologas; v) la agricultura por contrato ha demostrado grandes
benecios para acceder a crdito, insumos, asistencia tcnica y para reducir riesgos de
mercado; vi) el desarrollo de redes de transporte locales es clave para garantizar una
adecuada vinculacin de pequeos productores a nuevos espacios de mercado; vii) los
Mercados Agrcolas (espacios donde los pequeos productores venden sus productos
directamente a consumidores nales), pueden ser altamente bencos para diversicar
produccin, intensicar el uso de recursos y adoptar nuevas estrategias de mercadeo, y
viii) las mujeres rurales se pueden ver beneciadas a travs de un mayor contacto con
consumidores y mercados locales y con entrenamiento especializado.
En un seminario organizado por el grupo de Agricultura y Desarrollo Rural del Banco
Mundial en el ao 2005 se revisaron y discutieron varias experiencias internacionales
enfocadas a vnculos de pequeos agricultores al mercado. Entre ellas, vale la pena destacar
en primer lugar una evaluacin del IFPRI respecto al impacto de sistemas de agricultura
por contrato en India (lcteos, avicultura, vegetales y papa), China (manzanas y cebo-
llas) y Filipinas (avicultura) (Gulati et al., 2005). Los resultados indicaron que aunque
la agricultura por contrato se ha vuelto cada vez ms comn en productos de alto valor
agregado como frutas y vegetales, estos no siempre son exitosos, pues son comunes las
disputas sobre calidad y valoracin y los contratos no son siempre cumplidos. As mis-
mo, la participacin de pequeos productores en este tipo de contratos no siempre es
mayoritaria (mayor probabilidad en lcteos y hortalizas pero menor en avicultura). No
obstante, se detectaron tambin impactos positivos tales como la estabilidad y el aumento
en los ingresos de los agricultores. Entre sus recomendaciones, la investigacin seala la
-422-
necesidad de buscar arreglos que benecien a ambas partes, la limitacin de este sistema
a productos perennes en donde la calidad es importante, y la introduccin de polticas que
fomenten la participacin de agricultores pobres en los mismos.
En segundo trmino, en un anlisis crtico de las organizaciones de pequeos producto-
res con base en la revisin de varias experiencias a nivel mundial Reardon et al. (2005),
sealaron que en la mayora de los casos la sostenibilidad a largo plazo de este tipo de
empresas es difcil de lograr. Es as como en un estudio adelantado por Julio Berdegu
sobre 1.500 organizaciones en Chile encontr que luego de un inicio exitoso (asistencia,
inversiones, crdito, etc.), una dcada despus el 80% de las mismas se encontraba en
serios problemas nancieros debido a la falta de inversiones, problemas de coordinacin
y mala administracin. Situaciones similares se encontraron en cooperativas formadas
en Brasil, Mxico y Guatemala. Contrariamente, se hizo referencia a un caso exitoso de
una compaa de productores en Indonesia que hizo una alianza mltiple con un distri-
buidor mayorista, un distribuidor minorista y el Gobierno, sealando la importancia de
formar compaas ms manejables al interior de las organizaciones de productores, as
como de contar con el apoyo del resto de actores en la cadena para lograr inversiones
sostenidas, obtener apoyos pblicos y garantizar acceso a mercados.
En tercer lugar, se revis la experiencia del Banco Mundial en Bosnia y Georgia para
apoyar la participacin de pequeos productores en la organizacin de cadenas de oferta
(Willems, 2005). Los principales factores de xito identicados se rerieron a la orienta-
cin hacia el mercado y los negocios de las cadenas organizadas, el nfasis en productos
y compaas promisorias (identicados en estudios piloto), la generacin de conanza
y empoderamiento de los proyectos, la exibilidad en la distribucin de presupuesto
y procedimientos, y la vinculacin de un coordinador de la cadena en el que todos los
participantes confen.
Recientemente, Posthumus (2010) realiz un estudio de revisin de factores de xito en
varias experiencias internacionales de vinculacin de pequeos productores al mercado,
en el que se reconoci en primer lugar la ambigedad de la mayora de evaluaciones
para denir el llamado xito y calcular los benecios de las iniciativas. Los factores
identicados corresponden a:
La modernizacin de los sistemas de produccin, organizacin y mercadeo de
pequeos productores es esencial para cumplir con demandas en mercados dinmicos
(calidad, cantidad, consistencia, etc.).
-423-
La accin colectiva entre pequeos productores es una herramienta til para
disminuir costos de transaccin, permitir economas de escala e incrementar el poder
de negociacin
El acceso a recursos financieros, tanto para productores como para procesadores, es
vital tanto para las inversiones iniciales como para expandir operaciones
La mejora en el flujo de informacin de mercado conlleva a una mejor integracin
y disminucin de costos
Involucrar al sector privado trae beneficios en trminos de transferencia de
capacidades de administracin y conocimientos tcnicos
La promocin de confianza entre productores y compradores es esencial, y puede
ser lograda mediante el intercambio de informacin y la vinculacin de productores
a los procesos de negociacin de contratos
El apoyo gubernamental es necesario para corregir fallas de mercado, mejorar las
facilidades de mercado y disminuir los costos de transaccin
La facilitacin de alianzas por parte de un tercero es importante para permitir
colaboracin entre los distintos agentes, y permitir arreglos de colaboracin e
intercambio de informacin.
En la misma lnea del anterior estudio, Shepherd (2007) adelant un anlisis de varias
experiencias de vinculacin de pequeos agricultores al mercado en varios pases en
desarrollo, con el objetivo de identicar los principales factores de xito. Los factores
identicados en este caso son los siguientes:
La identificacin inicial del tipo de alianza o vinculo a formar (v.g. agricultor a
intermediario, agricultor a minorista, vnculos a travs de cooperativas, agricultura
por contrato, etc.), y el nivel de ayuda externa requerida; en lo posible, se debe escoger
el modelo de negocio ms simple posible, y la escogencia de productos se debe realizar
con base a demandas de mercado;
Trabajar con el sector privado es crucial para no depender de apoyos externos
permanentemente, incluyendo como primera opcin el fortalecimiento de vnculos
entre comerciantes y agricultores en donde existe ya capital social previo;
-424-
La capacidad de la organizacin gubernamental o no gubernamental que apoy el
proceso es vital, y en lo posible, las mismas deben tener experiencia previa en temas
de negocios;
Evitar la provisin directa de servicios y subsidios, y enfocarse en su lugar en facilitar
vnculos con proveedores de servicios apropiados;
La confianza mutua es un ingrediente esencial en negocios, la cual puede ser
promovida creando espacios de reunin e intercambio de informacin entre
agricultores y compradores;
La formacin de grupos o asociaciones continua siendo la herramienta preferida
para mejorar el acceso a crdito, insumos, etc., aunque es importante reconocer que
no es un requisito indispensable en todos los casos; el xito en estos grupos depende
tambin de la existencia de habilidades de liderazgo y administracin entre sus
miembros, y de la homogeneidad de los grupos.
La negociacin de contratos y la distribucin de riesgos es un aspecto crucial para la
sostenibilidad de los distintos arreglos, y se debe permitir flexibilidad en los mismos
as como mecanismos de cobertura;
El acceso a recursos financieros es nuevamente resaltado como factor que puede
limitar el aprovechamiento de oportunidades de mercado, y el desarrollo de esquemas
alternativos como microcrdito debe ser contemplado desde etapas iniciales, y
La sostenibilidad de intervenciones externas y las estrategias de salida es todava
una caja negra, y la evaluacin de las mismas debe mejorar en calidad y frecuencia.
En un seminario organizado por distintas organizaciones internacionales (APHCA, FAO
y CFC) se analizaron las experiencias de pequeos productores del sector lcteo en 17
pases de Asia, que fueron sistematizadas en un extenso documento, y sirvieron de base
para disear una poltica regional estratgica de apoyo al sector. Especcamente, Dugdill
y Morgan (2008) sistematizaron las lecciones aprendidas de 9 evaluaciones a iniciativas
de apoyo al sector, en donde el xito o fracaso se midi en trminos del acceso de peque-
os productores a las cadenas de valor respectivas. El estudio encontr que los modelos
ms exitosos fueron aquellos basados en cooperativas (Bangladesh, India, Sri Lanka y
Tailandia), alianzas publico-privadas (Filipinas), modelos de agricultura por contrato
(Paquistn, Sri Lanka, y Vietnam), modelos de cadenas de valor (Mongolia), y modelos
-425-
colectivos/comunitarios (China y Bangladesh). Entre los casos no exitosos se mencio-
nan los modelos planeados centralmente o con excesiva intervencin gubernamental
(Paquistn y Vietnam), los modelos exclusivamente pblicos (Bangladesh, Paquistn y
Vietnam), y los modelos basados exclusivamente en materias primas importadas.
En trminos de lecciones aprendidas referentes al rol del sector pblico, el estudio iden-
tic las siguientes: i) la intervencin del gobierno en temas de precio o esquemas de
crdito debe ser limitada; ii) los modelos a gran escala administrados por el Estado no
funcionan, y las intervenciones deben ser selectivas con base en criterios especcos; iii)
polticas adecuadas permiten evolucionar de la agricultura de subsistencia, a la agricul-
tura comercial, e incluso a la agricultura de mediana y gran escala. En cuanto al papel
del sector privado, las experiencias analizadas reejan la importancia de: i) involucrar
alianzas entre actores privados y grupos de pequeos productores desde un comienzo,
que incluyan asistencia tcnica y apoyo nanciero; ii) la calidad y presentacin de los
productos es crucial para competir con bienes importados; iii) ciertos agricultores que
ya estn vinculados al mercado pueden escalar hacia productos de mayor valor agregado
en nichos de mercado.
Finalmente, las lecciones para el sector lcteo en general se concentraron en los
siguientes puntos: i) los pequeos agricultores necesitan un paquete completo y
accesible de servicios de apoyo para lograr competitividad, razn por la cual el
entrenamiento y capacitacin es crucial; ii) los programas pro-pobres (como
programas de distribucin de leche en escuelas) necesitan ser cuidadosamente
seleccionados, y usualmente solo son sostenibles si se vinculan a mercados
remunerativos.
Ahora bien, el nfasis en materia de programas y polticas de desarrollo ru-
ral para pequeos productores se ha centrado en la necesidad de vincular-
los al mercado (v.g. modernizacin productiva, adicin de valor agregado,
cumplimiento de requisitos de calidad, etc.), y recientemente en la necesidad
de integrarlos a las cadenas globales agropecuarias (usualmente a travs de co-
operativas o asociaciones). No obstante, existen tambin enfoques alternativos,
promovidos fundamentalmente por organizaciones no gubernamentales y agencias
de cooperacin, que buscan implementar un enfoque integral con nfasis en mejorar
y garantizar la sostenibilidad de los medios de vida de la poblacin rural.
Entre estos enfoques vale la pena hacer referencia a un reciente estudio adelantado por
el Grupo de Pequeos Productores Africanos (ASFG), en el que se describen varias ex-
-426-
periencias exitosas de apoyo a pequeos productores en varios pases de frica (ASFG,
2010). En la recopilacin se analizaron casos como el desarrollo de comits o asociacio-
nes de desarrollo rural por parte de mujeres y otros miembros de distintas comunidades
en Sudn; el desarrollo de nuevas variedades de semillas a partir de experimentacin
local o el entrenamiento comunitario de asistentes tcnicos en salud animal en Kenia;
el establecimiento de sistemas de mercado participativo en Zimbabue o la adopcin
de tcnicas de conservacin agrcola en Zimbabue; la produccin comunitaria de
semillas en Etiopa y Zambia; la entrega de activos pecuarios a agricultores pobres
en Ruanda; la organizacin de grupos de mujeres para el desarrollo en Sierra
Leona, o iniciativas de mayor alcance como el programa de agricultores lderes
en Malawi.
La revisin de estos estudios de caso permiti identicar los principales fac-
tores de xito para convertir la pequea agricultura en una actividad rentable
y sostenible, a saber: i) acceso a mecanismos de toma de decisiones, a travs de
movilizacin social y empoderamiento, lo cual requiere la construccin de ca-
pacidad organizativa y la creacin de espacios de interaccin con otros agentes
(v.g. comerciantes u ociales de poltica a nivel local); ii) el acceso a mercados, a
travs de mecanismos que garantizan una demanda estable y un precio justo; iii)
el acceso a conocimiento, ciencia y tecnologa, particularmente a travs de enfoques
participativos adecuados a las necesidades y conocimientos locales; iv) acceso a activos,
particularmente aquellos que permiten manejar riesgos climticos y econmicos (v.g.
tierra, agua, semillas, etc.); v) igualdad para las mujeres, en vista de la evidencia que
muestra que organizaciones de mujeres son efectivas para acceder a insumos, crdito
y espacios de decisin, y vii) las iniciativas necesitan expandirse y dejar de ser casos
exitosos aislados, para lo cual se requiere el apoyo poltico, un adecuado ambiente leg-
islativo y buena capacidad nanciera y de recursos humanos. Particularmente, los casos
de estudio demostraron que las iniciativas de pequea escala que contaron con el apoyo
estratgico de varios socios, espacialmente del gobierno, fueron capaces de expandirse
rpidamente de forma exitosa.
El documento Reconversin productiva de la agricultura andina (Perry, 2006), pre-
senta tres experiencias donde los pequeos productores se han insertado con xito a la
cadena productiva de la palma de aceite. Promocionado desde mediados del siglo pasado,
este cultivo se desarroll en Malasia, Indonesia, Ecuador y Colombia bajo polticas
econmicas y dinmicas diferentes, pero con una marcada tendencia a los cultivos de
gran escala. A pesar de ello, se dieron experiencias de pequeos productores que se
han incorporado dentro de su cadena productiva y se han amparado en los benecios
-427-
otorgados desde la poltica pblica para el sector y para los grandes productores. En
este marco se desarrollaron alianzas productivas con los grandes productores que se
tradujeron en acompaamiento, traslado de ventajas y de tecnologa. Otros factores de
xito fueron el apoyo gubernamental con polticas nancieras favorables como la de
riesgo compartido, crdito subsidiado e incentivos tributarios; la importancia otorgada
a la innovacin tecnolgica; el nfasis dado a la integracin de la cadena productiva y a
la cooperacin entre sus actores (cadena de valor); la importancia concedida a los temas
de calidad y el desarrollo y fortalecimiento de organizaciones y gremios de productores.
Un caso que recientemente se ha destacado mucho en el Per es el del programa Sierra
Productiva, liderado por el Instituto para una Alternativa Agraria (IAA), el cual se
inici en 1994 en el seno de la Federacin Departamental de Campesinos del Cusco. El
programa comenz con una experimentacin demostrativa en la microcuenca Jabon
Mayo, provincia de Canas a 4 mil metros de altitud, donde se combinaron los enfoques
de Gestin integral de micro cuencas, Altas productividades en pequeos espacios
y Capacitacin de campesino a campesino conducida por yachachiq. De manera par-
ticipativa con los pequeos productores se comenzaron a adaptar tecnologas a las condi-
ciones de la Sierra peruana y de la economa campesina e indgena, las cuales tuvieron
como base fundamental el desarrollo y aplicacin de tecnologas econmicas y ecientes
de irrigacin de sus parcelas. Para nales de esa dcada esta experiencia piloto se haba
consolidado y comenz a expandirse por la Sierra peruana. La difusin y ampliacin
del programa la hacen lderes comunitarios (los yachachiq) con el acompaamiento
del IAA. Hoy en da cuentan con 18 tecnologas sencillas y adaptadas a las condiciones
agroecolgicas y socioeconmicas de la sierra que estn siendo utilizadas por ms de
35.000 familias en once regiones del Per para mejorar sus ingresos y su calidad de
vida. El xito del programa llev a que recientemente el gobierno peruano anunciara
que va a asumirlo como poltica de Estado. Entre los principales factores de xito de este
programa se encuentran la adaptacin participativa de tecnologas a las condiciones de
la sierra peruana (y de manera muy especial las de riego), el fortalecimiento del tejido
social de las comunidades y de sus organizaciones y el papel protagnico jugado por
los yachachiq
49
.
Ejemplos de experiencias exitosas de innovacin y desarrollo de pequeos productores
rurales se presentan en el marco del proyecto Panorama Andino (Condesan). En el Per,
49 Con base en: Programa Sierra Productiva ser asumida como poltica estratgica del Estado, anuncia el
Ceplan, www.peru.com, noviembre 9 de 2009, Sierra productiva, Yachachiqs transmitiendo conocimiento y
progreso, en www.sierraproductiva.org, Sierra productiva: modelo de desarrollo contra la pobreza, Marienella
Ortiz, en El Comercio 11.08.08, Sierra productiva: una alternativa frente a la pobreza, Perunet.tv, 12 de febrero
de 2009 y dos visitas de Santiago Perry al programa en 2009 y principios de 2010.
-428-
Winier (2010) registra tres estudios de caso: formacin de catadores de caf de alta cali-
dad, innovacin en la produccin de artesanas textiles y sustitucin de forraje de baja
productividad por cultivos de alfalfa dormante. Estos casos son ejemplo de la aplicacin
de innovaciones a sistemas productivos familiares. En los dos primeros se muestra como
a partir del inters de posesionar los productos en un mercado internacional competido
y exigente en calidad, las organizaciones desarrollaron una estrategia de cambio a partir
de identicar sus propias carencias. Son mltiples los factores que se conjugaron para
alcanzar xito, entre ellos se destaca la capacidad de constituir alianzas estratgicas
con organismos nacionales e internacionales que ofrecieron apoyo y permitieron abrir
canales de comunicacin con el mercado exterior; la asimilacin e implementacin de
las TIC para la formacin del recurso humano y para la comercializacin de los produc-
tos; el empoderamiento y autogestin de las organizaciones de productores que en su
proceso de transformacin involucraron en sus dinmicas a las nuevas generaciones y
al resto de la sociedad, y la nanciacin de Incagro. El tercer caso (sustitucin de for-
raje de baja productividad) es un proyecto que surge de las condiciones de escasez de
alimentos en una zona de produccin ganadera. Este proyecto es una iniciativa apoyada
por la iglesia catlica, que genera importantes cambios en los rendimientos productivos
de la ganadera del altiplano y en el proceso de produccin de lcteos. En este caso se
identicaron como factores de xito el tiempo de maduracin de la propuesta que se
remonta a la dcada de 1970; el cambio de las condiciones y las demandas del mercado;
el trabajo conjunto entre productores y profesionales que acompaaron y validaron
la innovacin tecnolgica; las condiciones ambientales que permitieron una correcta
adaptacin de la especie incorporada; el apoyo tcnico y nanciero proporcionado por
la institucin catlica.
En Argentina el proyecto Panorama Andino (Condesan 2010) present dos proyectos
con xito: la recuperacin del cultivo de yacn en Brcena y el cultivo de quinua en el
altiplano de Cusi Cusi. En los casos de recuperacin de cultivos el xito de los procesos
radic en desarrollar una estrategia para darle valor agregado a los productos y generar
espacios laborales para la poblacin; introducir los nuevos productos en el mercado in-
ternacional; contar con el trabajo conjunto entre los productores y profesionales para
resolver las carencias tcnicas de los procesos; vincular centros universitarios en el
desarrollo de las propuestas, y realizar alianzas estratgicas con organizaciones nacio-
nales e internacionales, privadas y estatales, que nanciaron y apoyaron las propuestas.
En el informe sobre Ecuador Condesan (2010a) identica un proyecto que se enfoca
a mitigar los efectos del cambio climtico. La propuesta Katlisis busca el desarrollo
de las comunidades rurales a partir de la conservacin del agua in situ (agua lluvia)
-429-
y la produccin a partir del manejo de materia orgnica. El acceso al agua se facilita a
partir de la implementacin de tecnologas de bajo costo que se nancian a travs de un
fondo creado por los mismos agricultores involucrados en el proceso. El acceso al agua
permite un aumento en la produccin de los predios y consecuentemente genera una
capacidad de pago de los crditos. Los factores de xito se resumen en la validacin de
la tecnologa a partir de la fusin de dos tipos de conocimientos, los locales (que reco-
bran el reconocimiento social) y los forneos (que se incorporan a la dinmica social y
productiva); el empoderamiento y desarrollo del proyecto a partir del trabajo colectivo
(mingas) y de acciones colectivas concertadas; el intercambio con otras experiencias
de su gnero; el aprovechamiento de escenarios para capacitacin y experimentacin
ofrecido por instituciones, y el aprovechamiento del impacto generado por la propuesta
a nivel internacional que le facilita la consecucin de nanciacin para la rplica en
otras regiones.
En Venezuela se encuentra otra experiencia exitosa en el marco del proyecto Panorama
Andino: la cooperativa La Alianza (Morros, 2010). El proceso de la cooperativa La
Alianza comenz en 1976 con la constitucin de una organizacin para la produccin
hortcola. Tras una toma de conciencia de los perjuicios de los agroqumicos, la organiza-
cin transform sus lineamientos y comenz a liderar procesos organizativos en torno a
la produccin agroecolgica. Esta experiencia ha generado innovacin en lo organizativo,
en la forma de produccin, en la comercializacin y en procesos de educacin sobre el
contexto rural y la agroecologa. Los factores de xito con los que cuenta esta experien-
cia son: la amplia participacin de los productores; el acompaamiento de instituciones
de investigacin agrcola para superar las deciencias tcnicas de la incursin en la
lnea de la agroecologa (INIA, Consorcio Andino de Innovacin Participativa, etc.); la
creacin de equipos de trabajo, anlisis y reexin sobre procesos de innovacin rural
entre productores e investigadores; el reconocimiento entre los saberes cientcos y los
comunitarios; su articulacin a los procesos educativos rurales; la incorporacin de TICs;
el largo perodo de desarrollo que ha tenido el proceso y el acompaamiento con que
ha contado durante la mayor parte del tiempo; los insumos requeridos para los cultivos
agroecolgicos son producidos por ellos mismos (autogestin); la diversicacin de la
produccin pues ya no solo es hortcola sino de servicios de aprendizaje de agroecologa,
y el mantenimiento de alianzas estratgicas para la comercializacin de sus productos.
-430-
Tabla comparativa de las experiencias de adecuacin de pequeos productores
a liberaciones comerciales
Procesos tras polticas de
ajuste y liberalizacin
Factores de xito
Limitantes
Capital Econmico
Productivo y nanciero
Capital social
Contexto, relaciones y
capacidad organizativa
Formacin
Educacin, desarrollo
tecnolgico
Experiencia de pequeos
productores rurales
en Mxico, Costa Rica,
Argentina y El Salvador;
y Programa de Apoyo a
la microempresa rural en
Amrica Latina y el Caribe.
Raman (2006).
Reconversin hacia la
agricultura orgnica.
Anlisis nanciero del
mercado.
Expansin y acceso a
nuevos mercados (ferias
internacionales).
Establecimiento de
relaciones permanentes
para la comercializacin.
Facilidades econmicas
y tecnolgicas en la
agricultura orgnica.
Competencia de productos
importados.
Inseguridad en la tenencia de
la tierra.
Garantizar la calidad de la
produccin segn normas
internacionales.
Falta de servicios de extensin.
Limitado acceso a crdito.
Uganda: Inversin
para Desarrollar
Exportaciones Agrcolas
(IDEA) y Programa para
Mejorar la Productividad
Agropecuaria. (Kedrock,
2005; Chemonics
International, 2004).
Escalas de negocio
interesantes al sector
privado.
Flexibilizacin en la
produccin y en los tiempos
de implementacin.
Alianza estratgica con
grandes procesadores
de materia prima
Temprana vinculacin
del sector privado al
proyecto.
Aprovechamiento del
conocimiento y know-how
de los productores.
Transmisin de la
implementacin de nuevas
prcticas agrcolas.
Senegal: Proyecto
de Promocin de las
Exportaciones Agrcolas
(PPEA) o el Proyecto de
Desarrollo de Mercados
Agrcolas (PDMAS),
(Ouedraogo y Malick, 2005).
Diversicacin de
operaciones de
exportacin.
Incremento de
productividad
Acceso a nuevos mercados
con apoyo de empresas
extranjeras.
Creacin,
fortalecimiento y
profesionalizacin
de organizaciones de
productores.
Capacitacin de los
productores.
Deciencias en la inversin en
infraestructura y en el manejo
de sistemas de calidad.
Mxico: Impacto regional
del TLC en Soconusco,
Chiapas. Programa de
Estudios Interdisciplinarios
sobre la cuenca del Pacco
(PEICP) de la UACH, (Ramos
et al, 1996)
Reconversin productiva
Modernizacin de cultivos
Incorporacin de normas
de calidad internacional
Volatilidad de los precios del
mercado.
Supresin de subsidios para la
produccin.
Falta de crdito.
Escaso volumen de produccin.
Organizaciones dbiles.
-431-
Mxico: Impacto del Tratado
de Libre Comercio Mxico
Unin Europea ( TLCUEM)
en la agricultura mexicana.
El caso agrcola del caf en
el estado de Oaxaca. Equipo
pueblo. (Sandoval, 2010)
I n c r e m e n t o d e l a
productividad
Benecio de la poltica pblica
a gr andes pr oduc t or es y
transnacionales.
Excl usi n de f i nanci aci n
y subsi di os por pol ti ca de
concursos.
No se mejora la calidad del
producto ni de los cultivos.
Perdida del tejido comunitario.
Des c onoc i mi ent o de l as
condiciones de los, acuerdos de
libre comercio.
Aba ndo no de pa r c e l a s .
Migracin campo ciudad y
migracin hacia el exterior.
Deterioro de condiciones de
vida de los productores.
-432-
Tabla comparativa de procesos de desarrollo exitoso de pequeos productores rurales
Procesos de desarrollo
exitoso
de pequeos productores
rurales
Factores de xito
Capital Econmico
Capital social
Contexto, relaciones y capacidad
organizativa
Formacin
Educacin, desarrollo
tecnolgico
Amrica Latina: Estudio
sobre factores de xito en
las Empresas Asociativas
Campesinas (EAC)
Berdegu - RIMISP (2000)
Desarrollo de proyectos en forma gradual
y en plazos adecuados.
Anlisis y transmisin a los productores
de las condiciones y necesidades del
mercado.
Existencia previa y cohesionada de
organizaciones campesinas.
Acciones colectivas acordes al desarrollo
de las unidades prediales.
Limitacin de los riesgos de los
emprendimientos colectivos.
Acciones coordinadas entre los intereses
de los individuos y los de la empresa
colectiva.
Capacidad de establecer entre los socios
relaciones ordenadas
Limitante:
Intervencin gubernamental sin tener en cuenta los antecedentes de acciones colectivas de las organizaciones
campesinas.
Amrica Latina: Estudio
sobre las Empresas
Asociativas Rurales (EAR),
en 7 pases: Ecuador, Per,
Bolivia, Chile, Colombia y
Centroamrica. (Ruralter,
2005)
Mercados diferenciados.
Rubros rentables para la produccin.
Expansin y acceso a nuevos mercados.
Desarrollo con innovacin,
competitividad y escalas productivas
apropiadas.
Informacin y anlisis actualizados de mercados.
Adaptacin a los cambios del mercado.
Capacidad de captar subsidios externos iniciales y
generar acumulacin propia.
Solidez asociativa.
Proceso asociativo con liderazgo.
Renovacin generacional.
Funcionamiento democrtico (claridad
transparencia y consenso en los principios
rigentes de la asociacin)
Acumulacin social y desarrollo de la
equidad.
Capacidad de relacin y desarrollo de
alianzas estratgicas.
Entorno favorable (infraestructura,
institucional, marco legal).
Amrica Latina: Estudios
de caso sobre procesos de
innovacin participativa
con pequeos agricultores.
Cuba, Mxico, Colombia,
Bolivia y Nicaragua.
Realizados por la CEPAL y
PRGA del Grupo Consultivo
Internacional (CGIAR)
(Dirven y Perry, 2004)
Procesos de innovacin participativa.
Continuidad en el tiempo a los procesos
de innovacin.
Acceso a nuevos mercados y cadenas
productivas.
Participacin activa de las comunidades
rurales.
Creacin de nuevos modelos organizativos
de carcter empresarial.
Capacidad de relacin y desarrollo de
alianzas estratgicas.
Aanzamiento de la conanza en el
campesinado.
Desarrollo de la capacidad de decisin.
Trabajo en red, difusin de logros del
proceso.
Investigacin participativa.
Adopcin de nuevas
tecnologas y de resultados de
investigacin.
Reconocimiento de
capacidades para dar solucin
a problemas tecnolgicos y
productivos.
Amrica Latina: Desarrollo
y/o reconversin de
pequeos productores.
Costa Rica, Chile,
Argentina, Per,Venezuela,
y Ecuador. Estudios del
IICA realizados por Arias,
Olrtegui y Salas (2007)
Establecimiento de mecanismos de
nanciacin.
Desarrollo de procesos de innovacin en
la produccin.
Reconversin productiva desde los
productores.
Diversicacin de la produccin y de
tecnologas productivas.
Desarrollo de capacidades y
fortalecimiento en el campo individual y
en el organizativo.
Carcter participativo del proceso
(los productores intervienen en la
investigacin tecnolgica, en el monitoreo
y la evaluacin de los proyectos).
Proceso participativo en el
diseo, adaptacin, ajuste y
aplicacin de la tecnologa.
Combinacin y transmisin
de conocimientos tcnicos
(modernos y tradicionales).
Ampliacin del acceso y uso del
Internet.
-433-
Procesos de desarrollo exitoso de
pequeos productores rurales
Factores de xito
Capital Econmico
Capital social
organizativa
Formacin
Educacin, desarrollo tecnolgico
Amrica Latina: vinculacin
al mercado: Colombia, Per
y Ecuador.
Plataforma de Gestin
de Conocimiento para el
Desarrollo Local en rea
Rural (ASOCAM, 2002)
Acceso a nuevos mercados y cadenas
productivas.
Acceso y anlisis de la informacin de
mercado.
Fomento de clsteres geogrcos y
temticos.
Desarrollar capacidades en temas
econmicos y acceso de servicios.
Apoyo estatal en funcin del fomento
empresarial.
Mercado diversicado.
Capacidad de desarrollar alianzas
productivas.
Solidez de las organizaciones;
Claridad en los objetivos de la
organizacin.
Acceso a informacin sobre aspectos
legales y administrativos
Procesos incluyentes y equitativos en
edad y gnero.
Apoyo y fortalecimiento de los
conocimientos de los productores.
Fomento de uso de instrumentos
creativos de mercado,
comercializacin y nanciacin.
Asia, Filipinas:
Establecimiento de
pequeas cooperativas.
AAPARI y FAO-RAP (2008)
Investigacin y anlisis de tendencias
de mercado.
Mercado diversicado (valor agregado
segn demanda).
Identicacin y acceso a nuevos
mercados.
Apoyo institucional para alcanzar
y garantizar condiciones calidad y
sanidad.
Seleccin de contexto geogrco
favorable a la produccin.
Capacidad de compromiso y
emprendimiento de los agricultores.
Proceso incluyente, perspectiva de
gnero.
Apoyo de instituciones
gubernamentales, privadas y no
gubernamentales en investigacin
y desarrollo participativo.
Asia, China: Desarrollo
de organizaciones de
agricultores de papa.
Expansin y acceso a nuevos
mercados.
Apoyo del gobierno y de la
cooperacin internacional.
Reduccin de la cadena de
intermediacin y de los riesgos de
mercado a travs de agricultura por
contrato.
Innovacin y desarrollo productivo
acorde a tendencias del mercado
(calidad y seguridad alimentaria).
Desarrollo de capacidades en
desempeo y gestin empresarial.
Inclusin de gnero (toma de decisiones
femeninas).
Capacidad de relaciones comerciales y
creacin de alianzas estratgicas.
Creacin de nuevas formas de
organizacin para los pequeos
agricultores.
Asistencia tcnica en: tcnicas
agrcolas, sistemas de calidad
alimenticia y extensin agrcola.
Transferencia de tecnologa.
Formacin en aspectos legales.
Incrementar en cobertura la
aplicacin de tecnologa.
Asia, India: Polticas
de fomento a la
infraestructura e
innovacin tecnolgica.
Promocin de centros de agro-
procesamiento con modelos
participativos.
Desarrollo de agricultura por contrato.
Desarrollo de redes de servicio rural
(transporte)
Mercados diversicados.
mercados.
Organizaciones de productores como
agentes de transferencia y difusin de
nuevas tecnologas.
Proceso con inclusin de gnero.
Desarrollo y transferencia
tecnolgica con apoyo de
instituciones pblicas.
Formacin de productores segn
normas de calidad y sanidad.
Uso de TICs para desarrollo de
sistemas de informacin.
Formacin de las mujeres para
acceder a los mercados.
Asia: India, China y Filipinas.
Impacto de agricultura por
contrato. IFPRI (Gulati et
al, 2005)
Limitantes:
Incumplimiento en las norma de calidad.
Incumplimiento de contratos.
Bosnia y Georgia:
Participacin de pequeos
productores en la
organizacin de cadenas
de oferta Banco Mundial
(Willems, 2005).
Orientacin de la produccin a las
necesidades del mercado.
Flexibilidad en la distribucin de
presupuesto y procedimientos.
Generacin de conanza y
empoderamiento de los proyectos.
Desarrollo de conanza entre los
participantes del proceso productivo.
Identicacin de organizaciones solidas.
-434-
exitoso de pequeos
productores rurales
Factores de xito
Capital Econmico
Capital social
organizativa
Formacin
Colombia: Alianzas
productivas entre
pequeos productores
y sector privado.
(Werbrouck, 2005).
Conocimiento de las caractersticas
de produccin y mercadeo
Mercado diferenciado.
Estudios de viabilidad, de buena
calidad, y un buen sistema de
monitoreo.
Manejo adecuado de acuerdos y de
resolucin de conictos.
Creacin de capital social.
Limitantes:
Debilidad de las instituciones locales.
Aversin al riesgo del sector privado.
Bajos impactos en ingreso y empleo.
Problemas de sostenibilidad.
Experiencias
internacionales de
vinculacin de pequeos
productores al mercado.
Posthumus (2010)
Modernizacin de los sistemas de
produccin, organizacin y mercadeo
de pequeos productores.
Acceso a recursos nancieros para
inversiones iniciales y expansin de
operaciones.
Acceso y anlisis de informacin de
mercado.
Disminucin de costos productivos.
Apoyo gubernamental para las
condiciones de negociacin con el
mercado.
Solidez de asociaciones y de acciones
colectivas.
Desarrollo de conanza entre
productores y compradores.
Capacidad de desarrollar alianzas
estratgicas.
Transferencia de conocimientos tcnicos
y capacidades en administracin.
Acompaamiento del sector privado.
Experiencias de
vinculacin de pequeos
agricultores al mercado en
varios pases en desarrollo
(Shepherd 2007)
Identicacin de ayuda y recursos
requeridos.
Implementacin de modelos de
negocio simple.
Productos en base a demandas de
mercado.
Flexibilidad en la negociacin de
contratos y en la distribucin de
riesgos.
Acceso a recursos nancieros.
Identicacin de alianzas a realizar
Establecimiento de alianzas con el
sector privado.
Fortalecimiento de vnculos y capital
social.
Apoyo de entidades
gubernamentales y no
gubernamentales.
Desarrollo de alianzas con
proveedores de servicios.
Conformacin de colectividades
con capacidad de liderazgo y
administracin.
Espacios de intercambio de informacin
entre agricultores y compradores.
Asia:
Experiencias de pequeos
productores del sector
lcteo.
Dugdill y Morgan (2008)
Incorporar de estndares
internacionales de calidad y sanidad.
Dar valor agregado a los productos.
Modernizacin de la produccin.
Alianza con actores privados para
asistencia tcnica y apoyo nanciero.
Capacitacin y formacin integral
para lograr competitividad.
Acompaamiento de Ongs en
capacitacin con enfoque integral.
Capacitacin para alcanzar niveles de
competitividad en el marco de servicios
de apoyo.
Limitantes:
Administracin del Estado de modelos de gran escala no funciona.
Intervencin excesiva del gobierno en temas de precio.
frica: Sudan, Kenia,
Zimbabue, Etiopia, Zambia,
Ruanda, Sierra Leona,
Malawi Apoyo a pequeos
productores. Grupo de
Pequeos Productores
Africanos. (ASFG, 2010)
Acceso a mercados de demanda
estable y de precio justo.
Acceso a activos, que permiten
manejar riesgos climticos y
econmicos.
Apoyo estratgico de socios que
permitan una expansin rpida y
exitosa de las iniciativas de pequea
escala.
Empoderamiento de las
organizaciones.
Acceso a mecanismos de toma de
decisiones
Creacin de espacios de interaccin
con otros agentes.
Igualdad para las mujeres para
acceder a insumos, crdito y espacios
de decisin
Acceso a conocimiento, ciencia y
tecnologa, a travs de enfoques
participativos segn las necesidades
locales.
-435-
exitoso
rurales
Factores de xito
Capital Econmico
Capital social
organizativa
Formacin
Cultivo de palma aceite
en Malasia, Indonesia,
Colombia y Ecuador, en
Reconversin productiva
de la agricultura andina.
(Perry 2006)
Apoyo del Estado con poltica
econmica.
Desarrollo productivo a escalas
competitivas.
Capacidad de innovacin.
Adopcin de estndares de calidad
y sanidad.
Desarrollo de alianzas productivas
entre grandes y pequeos
palmicultores.
Acompaamiento de grandes
productores, traslado de ventajas y
disminucin de costos
Desarrollo institucional en las
actividades de comercializacin,
investigacin y nanciamiento de las
acciones de inters general.
Disposicin de zonas aptas para el
desarrollo de la produccin.
Apoyo del Estado con transferencia
tecnolgica.
Financiacin para la investigacin, la
experimentacin y el conocimiento de
otras experiencias.
Implementacin de mtodos de
investigacin participativa.
Importancia a la innovacin tecnolgica.
Limitantes:
Dispersin de los cultivos de tamao modesto.
Per, Cusco. Programa
Sierra Productiva. Instituto
para una Alternativa
Agraria (IAA)
Fortalecimiento del tejido social y de
las organizaciones.
Consolidacin de la experiencia
despus de un tiempo prudencial de
la implementacin.
Apoyo institucional al proceso y a la
difusin de sus xitos.
Adopcin e implementacin
participativa de tecnologas acordes al
contexto social y natural.
Transmisin de conocimiento de los
lderes locales.
Per
Formacin de catadores
de caf de alta
calidad, innovacin
en la produccin de
artesanas textiles y
sustitucin de forraje
de baja productividad
por cultivos de alfalfa
dormantePanorama
Andino Winier (2010)
Apoyo nanciero proporcionado
por las instituciones de
acompaamiento.
Innovacin en la produccin.
Mercado diversicado.
mercados.
y sanidad.
Acceso a recursos para la produccin.
Plazos adecuados para la maduracin
de los proyectos.
Alianzas estratgicas con organismos
nacionales e internacionales
Empoderamiento y autogestin de
las organizaciones de productores
Proceso de transformacin que
involucra a las nuevas generaciones y
al resto de la sociedad.
Innovacin tecnolgica.
Asimilacin e implementacin de
las TIC para la formacin del recurso
humano y para la comercializacin de
los productos;
Trabajo conjunto entre productores y
profesionales para validar la innovacin
tecnolgica.
Acompaamiento institucional en
investigacin.
Condiciones ambientales que
permitieron una correcta adaptacin de
la especie incorporada.
Argentina: Recuperacin
del cultivo de yacn, y del
cultivo de quinua.
Panorama Andino
Condesan (2010)
Valor agregado a los productos.
Introduccin de nuevos productos en
el mercado internacional.
Apoyo institucional.
Expansin a mercados
internacionales.
Realizacin de alianzas estratgicas
con organizaciones nacionales e
internacionales, privadas y estatales,
para nanciacin y apoyo de las
propuestas.
Trabajo conjunto entre productores y
profesionales para resolver las carencias
tcnicas de los procesos.
Vinculacin de centros universitarios en
el desarrollo de las propuestas
Ecuador:
Katlisis.
Panorama Andino
Condesan (2010)
Consecucin de nanciacin para
la rplica del proyecto en otras
regiones.
Empoderamiento y desarrollo del
proyecto a partir del trabajo colectivo
(mingas) y de acciones colectivas
concertadas.
Intercambio con otras experiencias
de su gnero.
Validacin de la tecnologa a partir de la
fusin de dos tipos de conocimientos, los
locales y los forneos.
Aprovechamiento de escenarios para
capacitacin y experimentacin ofrecido
por instituciones.
-436-
exitoso
de pequeos
productores rurales
Factores dexito
Capital Econmico
Capital social
organizativa
Formacin
Venezuela:
Cooperativa La Alianza.
Panorama Andino
Condesan (Morros,2010)
Alianzas estratgicas para la
comercializacin.
Mercados diversicados..
Sentido de la democracia y amplia
participacin.
Tiempo adecuado de maduracin del
proceso organizativo.
Participacin de los productores en el
proceso.
Desarrollo de capacidades de
autogestin.
Acompaamiento de instituciones de
investigacin agrcola.
Creacin de equipos de anlisis y
reexin sobre procesos de innovacin
rural.
Articulacin a procesos educativos
rurales (reconocimiento de saberes
locales)
Incorporacin de TIC
Colombia Carmen de
Carupa
Innovacin y desarrollo
tecnolgico para la
agricultura sostenible
de papa en la regin de
la cuenca de la laguna
de Fquene.
Panorama Andino
Acompaamiento y nanciacin de
instituciones privadas y estatales a lo
largo del proceso.
Diversicacin de productos.
Fortalecimiento de los pequeos
productores en el campo individual y
en lo organizativo.
Proceso con carcter participativo
Intervencin participativa en
investigacin tecnolgica, monitoreo y
evaluacin de proyectos.
Proceso con carcter incluyente a nivel
social.
Capacidad de desarrollar trabajo en red.
Apropiacin del desarrollo tecnolgico e
implementacin para la generacin de
nuevos productos.
Aanzamiento de conocimientos
locales.
Implementacin e incorporacin de TICs
para la formacin de organizaciones y
para la difusin de sus logros.
Colombia: Costa
Atlntica y Regin
Andina
(Corporacin PBA, 2009)
Aumento signicativo en la
productividad.
Anlisis de mercado
Produccin orientada al mercado
mercados y cadenas productivas.
Acompaamiento integral de
las instituciones durante tiempo
prudencial.
Empoderamiento de los pequeos
productores a partir del fortalecimiento
de la autoestima, el desarrollo de
valores y el crecimiento personal.
Fortalecimiento y consolidacin de las
organizaciones
Establecimiento de redes de
organizaciones de productores y de
asociaciones de segundo grado.
Proyectos incluyentes que vinculan
mujeres y jvenes.
Participacin activa de los productores
y capacidad de decidir y manejar sus
proyectos.
Adquisicin de capacidades para
gestin de proyectos.
Importancia otorgada a los temas
organizativos, sociales, y de desarrollo
de capacidades.
Capacitacin de las organizaciones en
temas bsicos para el desarrollo.
Conocimiento participativo de los
productores (generacin y adaptacin
de tecnologa).
Colombia:Vallenpaz
Programa de Desarrollo
y Paz del Valle.
Apoyo de empresarios locales.
Adecuacin de tierras e
infraestructura para cultivos (riego)
Diversicacin de la produccin.
y sanidad.
Expansin de mercados.
Acompaamiento integral a las comunidades
Desarrollo de capacidades comerciales.
Adecuado tiempo de maduracin de la
experiencia.
Creacin de conanza entre organizaciones
productoras y los compradores.
-437-
exitoso
rurales
Factores de xito
Capital Econmico
Capital social
organizativa
Formacin
Colombia: Asociacin de
Produccin y Mercadeo
para la Educacin
-ASPROME-.
FAO (Ostertag 2002)
Desarrollo de nuevos productos
mercados.
Financiacin y subsidio de proyectos.
Crecimiento empresarial realizado a
partir del proceso aprender haciendo.
Adecuado tiempo de maduracin del
proceso.
Apoyo y alianzas estratgicas
con organismos nacionales e
internacionales, gubernamentales y
privados
Formacin administrativa
y gerencial por parte de los
productores.
Apoyo tcnico y de dotacin de
infraestructura.
Experiencia de mercados
campesinos en Colombia.
Presentada en el
documento Quin est
detrs de tu comida? Los
mercados campesinos
descubren la cara del
campo colombianode
Oxfam Gran Bretaa,
Bogot.
Reduccin de los costos de
produccin y comercializacin.
Fortalecimiento de las organizaciones.
Interlocucin y negociacin de los
productores con autoridades locales
nacionales.
Realce del papel de la mujer
Apoyo de la opinin pblica.
Apoyo de la administracin pblica.
Capacitacin de productores.
-438-
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en los talleres de
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con la produccin editorial de
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