Raza y Derechos Humanos en Colombia

2
Serie Justicia Global

Informe sobre discriminacin racial
y derechos de la poblacin afrocolombiana
Raza y derechos
humanos en Colombia
Csar Rodrguez Garavito
Tatiana Alfonso Sierra
Isabel Cavelier Adarve
OBSERVATORIO DE DISCRIMINACIN RACIAL
Este trabajo pone en tela de juicio el mito de la democracia racial
colombiana. Segn este mito, en Colombia no hay racismo porque,
a diferencia de Surfrica o Estados Unidos, todas las razas y culturas
se fundieron para siempre en una sntesis igualitaria. Esta creencia
fundacional de la identidad colombiana est detrs de la negacin
de la discriminacin racial por parte del Estado y la sociedad, y reproduce
a diario la invisibilidad y marginalidad de la poblacin afrocolombiana.
Este libro es la versin completa del Informe sobre Discriminacin Racial
y Derechos de la Poblacin Afrocolombiana. El informe es el resultado
de dos aos de investigacin sistemtica del Observatorio de
Discriminacin Racial, que incluy trabajo de campo a lo largo y ancho
de Colombia, anlisis documental y estadstico, y cerca de dos centenares
de solicitudes de informacin a entidades estatales de los niveles
nacional, departamental y municipal.
Este trabajo, sin precedentes en el pas por su tema y envergadura,
tiene una doble fnalidad. Primero, ofrece un diagnstico slido y certero
de la situacin de la poblacin afrocolombiana y del grado de realizacin
y violacin de sus derechos. Segundo, hace propuestas y
recomendaciones concretas de poltica pblica que ayuden a realizar
el derecho a la igualdad y a superar el mito de la democracia racial.
2
El Observatorio de Discriminacin Racial
es un espacio de investigacin y discusin
para documentar las prcticas de racismo
en Colombia y Amrica Latina, y desarrollar
acciones en contra de ellas.
Es un proyecto permanente realizado
conjuntamente por el Programa de Justicia
Global y Derechos Humanos y el CIJUS
de la Universidad de los Andes,
el Proceso de Comunidades Negras (PCN)
y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad (Dejusticia).
http://odr.uniandes.edu.co
Esta coleccin del Programa de Justicia Glo-
bal y Derechos Humanos publica estudios,
documentos e informes rigurosos, novedo-
sos y accesibles que promueven el derecho
nacional e internacional de los derechos
humanos.
Adems de la coleccin, el Programa
de Justicia Global y Derechos Humanos
persigue este objetivo mediante acciones
jurdicas, investigaciones, cursos, proyectos
e intervenciones pblicas. El Programa est
conformado por profesores y estudiantes
de la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes y trabaja en red con
universidades, movimientos sociales,
ONG, entidades estatales y organismos
internacionales de Amrica Latina
y otras partes del mundo.
http://justiciaglobal.uniandes.edu.co
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Csar Rodrguez Garavito es Director
del Programa de Justicia Global y Derechos
Humanos de la Universidad de los Andes
y Coordinador del Observatorio
de Discriminacin Racial.
Tatiana Alfonso Sierra es Investigadora
del Centro de Investigaciones Sociojurdicas
(CIJUS) de la Universidad de los Andes y
del Observatorio de Discriminacin Racial.
Isabel Cavelier Adarve es Coordinadora
e Investigadora del Observatorio
Investigadores:
Eliana Fernanda Antonio Rosero
Juan Pablo Mosquera Fernndez
Natalia Orduz Salinas
Maria Laura Rojas Vallejo
Nelson Camilo Snchez Len
Raza y derechos humanos
en Colombia
Programa de Justicia Global y Derechos Humanos y CIJUS, Universidad de Los Andes
Proceso de Comunidades Negras (PCN)
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)
2
Delegacin de la Comisin Europea
para Colombia y Ecuador
Este documento se ha realizado con la ayuda
fnanciera de la Iniciativa Europea Derechos
Humanos y Democracia de la Comunidad Eu-
ropea, en el marco del proyecto Observatorio
permanente sobre Discriminacin Racial y
Derechos de la Poblacin Afrocolombiana. El
contenido de este documento es responsabi-
lidad exclusiva del Centro de Investigaciones
Sociojurdicas (CIJUS) de la Universidad de Los
Andes y en modo alguno debe considerarse
que refeja la posicin de la Unin Europea.
Rodrguez Garavito, Csar Augusto
Raza y derechos humanos en Colombia: informe sobre discriminacin racial y derechos
de la poblacin afrocolombiana / Csar Rodrguez Garavito, Tatiana Alfonso Sierra, Isa-
bel Cavelier Adarve; investigadores: Eliana Fernanda Antonio Rosero [et al.]. -- Bogot:
Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Centro de Investigaciones Sociojurdicas,
CIJUS, Ediciones Uniandes, 2009.
336 p. ; 19.5 x 28 cm. (Serie Justicia global ; 2)
ISBN: 978-958-695-439-6
Otros autores: Juan Pablo Mosquera Fernndez, Natalia Orduz Salinas,
Mara Laura Rojas Vallejo, Nelson Camilo Snchez Len.
1. Discriminacin racial -- Colombia -- Informes 2. Afrocolombianos -- Situacin legal --
Colombia Informes 3. Afrocolombianos -- Condiciones sociales -- Colombia -- Informes 4. De-
rechos humanos -- Colombia -- Informes I. Alfonso Sierra, Tatiana Andrea II. Cavelier Adarve,
Isabel III. Antonio Rosero, Eliana Fernanda IV. Universidad de los Andes (Colombia). Facultad
de Derecho. CIJUS V. Tt.
CDD 341.481 SBUA
Primera edicin: julio de 2009
Csar Augusto Rodrguez Garavito, Tatiana Andrea Alfonso Sierra,
Universidad de los Andes
Facultad de derecho
Centro de Investigaciones Sociojurdicas - CIJUS
Direccin: Carrera 1 N 18A 10. Edifcio RGC.
Telfonos: 3324949 3394999. Ext: 3370
Bogot D.C., Colombia
cijus@uniandes.edu.co
Ediciones Uniandes
Carrera 1 N 19-27. Edifcio AU 6
Bogot D.C., Colombia
Telfono: 3394949- 3394999. Ext: 2133. Fax: Ext. 2158
http//:ediciones.uniandes.edu.co
infeduni@uniandes.edu.co
ISBN: 978-958-695-439-6
Maqueta: John Naranjo
Diagramacin y produccin: Marta Rojas
Revisin de textos: Emma Ariza
Fotografa de cubierta: Jaime Prez Munevar
Impresin: Nomos Impresores
Cra. 39B N 17 - 85, Tel.: 2086500, Bogot D.C.
Impreso en Colombia Printed in Colombia
Todos los derechos reservados. Esta publica-
cin no puede ser reproducida ni en su todo
ni en sus partes, ni registrada en o trasmitida
por un sistema de recuperacin de informa-
cin, en ninguna forma ni por ningn medio
sea mecnico, fotoqumico, electrnico, mag-
ntico, electro-ptico, por fotocopia o cual-
quier otro, sin el permiso previo por escrito
de la editorial.
Este libro es publicado gracias al apoyo fnan-
ciero de la Fundacin Ford.
Contenido
.5.
Presentacin:
El mito de la democracia racial colombiana y el propsito del libro
.11.
1. El punto de partida:
el reconocimiento de la discriminacin racial y el contenido del libro
.41.
2. Las cifras de la discriminacin racial
y la situacin de la poblacin afrocolombiana
.69.
3.Tierras, violencia y discriminacin:
la incidencia del desplazamiento y el conflicto armado en las comunidades negras
.139.
4.Sin derecho a enfermarse:
la difcil situacin del derecho a la salud de los afrocolombianos
.187.
5.Viviendo la discriminacin:
el derecho a la vivienda de los afrocolombianos
.235.
6.La discriminacin en el sistema educativo
y la reproduccin de la desigualdad
.277.
7. Excluidos del sistema: los afrocolombianos y la justicia
.307.
8. El derecho ausente:
ni legislacin ni polticas contra la discriminacin
( 5 )
Presentacin:
El mito de la democracia racial
colombiana y el propsito del libro
1
Del mito de la democracia racial
al reconocimiento de la discriminacin
Al bajarnos de la lancha que nos trajo desde Tumaco a este casero sobre el ro Mira,
en el Pacfico colombiano, notamos que hay algo extrao en el vientre de Dayerli, la
nia negra que sale desnuda a recibirnos. Una colega del Observatorio de Discrimi-
nacin Racial (ODR) me dice que la pelota que sale del estmago de la nia es una
hernia provocada por una partera inexperta. Y que es tan comn entre la poblacin
negra del Pacfico que se ha vuelto un smbolo del abandono del sistema de salud,
que castiga con especial fuerza a los nios.
Las cifras duras producidas en Bogot y recogidas en el captulo 2 de este in-
forme le dan razn. El censo de 2005 muestra que la mortalidad infantil entre los
afrocolombianos es casi el doble de la del resto de la poblacin. Entre las menores
como Dayerli es ms del doble: 44 de cada 1.000 nias negras mueren antes de
cumplir su primer ao de vida. La brecha se mantiene a lo largo de la vida. Segn
el mismo censo, las afrocolombianas viven, en promedio, 11 aos menos que las
dems mujeres, y entre los hombres la diferencia es de 5 aos, lo cual no sorprende
si se miran los nmeros sobre el acceso a servicios de salud como los que habran
evitado la hernia de Dayerli.
El vientre tenso de la nia trae a la memoria las barrigas de las pelotas de
ftbol de los nios desnutridos que abundan en los pueblos y barriadas negras que
hemos visitado con el ODR a lo largo del pas, desde Aguablanca en Cali hasta el
barrio Nelson Mandela en Cartagena. Recuerdo las de los nios de La Bocana que
juegan con la basura que les trae el mar desde la cercana Buenaventura. Y las de
los nios del Choc que invadieron los medios de comunicacin en 2007 cuando
explot el escndalo de la muerte de 49 de ellos por fsica hambre.
1 Director del Programa de Justicia Global y Derechos Humanos de la Universidad de los Andes;
coordinador del Observatorio de Discriminacin Racial de Uniandes, el Proceso de Comunidades Negras
(PCN) y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Este texto es una adaptacin del
artculo Colombia racista?, publicado por el autor en El Espectador el 22 de mayo de 2008.
( 6 )
Raza y derechos humanos en Colombia
De nuevo la ancdota encaja con las cifras: el 14% de los afrocolombianos
pasaron por lo menos un da entero sin comer en la semana del censo de 2005. Es
decir, ms de dos veces la cifra, tambin preocupante, de los mestizos que aguantan
hambre.
Todo esto pone en entredicho el mito de la democracia racial: la idea segn
la cual en Colombia no hay racismo porque, a diferencia de Surfrica o Estados
Unidos, todas las razas y culturas se fundieron para siempre en una sntesis feliz. Al
fin y al cabo, todos bailamos salsa, merengue o champeta e idolatramos a la negra
seleccin Colombia. Se trata, de hecho, de una de las creencias fundacionales de la
identidad colombiana, como lo dice el conocido historiador cartagenero Alfonso
Mnera en su libro Fronteras imaginadas: el viejo y exitoso mito de la nacin mes-
tiza, segn el cual Colombia ha sido siempre, desde finales del siglo XVIII, un pas
de mestizos, cuya historia est exenta de conflictos y tensiones raciales.
Es el mismo mito que han reproducido altos funcionarios de diferentes go-
biernos al sostener que en Colombia no hay discriminacin racial. Y lo confirma el
hecho de que el Estado colombiano hubiera incumplido durante una dcada (1998-
2008) su obligacin de reportar ante el Comit de la ONU para la Eliminacin de la
Discriminacin Racial si ha hecho algo para combatirla.
El mito sera curioso si no fuera trgico. Porque la realidad de la exclusin
en un pas en guerra incluye violencia y desplazamiento masivo contra las comu-
nidades negras. Aqu, de nuevo, las cifras oficiales del censo hablan por s mismas.
Como se ver en los captulos 2 y 3 de este informe, entre los afrocolombianos, la
probabilidad de ser desplazado es 84% ms alta que para la poblacin mayoritaria
mestiza. Como tambin lo ha documentado el ODR, detrs de estas cifras est la
lucha por los territorios habitados por las comunidades negras, incluyendo las tie-
rras del Pacfico que el Estado les ha titulado debidamente en virtud de la Ley 70 de
1993. Territorios que se han vuelto estratgicos para el negocio del narcotrfico y,
por tanto, ambicionan guerrillas, paramilitares y narcos rasos por igual. Y que hoy
son la frontera de expansin de los grandes monocultivos que alimentan la fiebre de
los biocombustibles.
Es precisamente en esas zonas donde las comunidades negras estn en medio
del fuego cruzado y son desplazadas a diario. Basta visitar el polvorn en que se han
convertido los barrios populares de Buenaventura, esa Medelln del siglo XXI donde
las fuerzas armadas y los grupos ilegales se disputan cuadra a cuadra el territorio. O
los desplazamientos masivos de la gente negra de Tumaco, Jiguamiand, Curvarad,
Guapi o el ro Naya, que ahora pide limosna en los semforos de Bogot o Medelln,
con la timidez de quien estaba acostumbrado a tener una tierra y vivir de su trabajo.
Si, finalmente, pasamos del Choc al Chic, de la exclusin rural a la urbana,
se completa el cuadro de la discriminacin. Es el racismo cotidiano de los porteros
de las discotecas de Bogot o Cartagena que siguen dejando por fuera a clientes
negros, ante la mirada pasiva de las autoridades locales y nacionales. O el de ms
de un empleador en Cali que, como lo ha documentado el ODR en mltiples entre-
vistas, tiene la poltica NN (no negros) al momento de contratar. Y el que sufren
incluso afrocolombianos prestantes que hemos entrevistado (desde actrices hasta
locutores y profesores universitarios) cuando intentan tomar un taxi o son detenidos
por la polica en las calles de Pasto o Bogot.
( 7 )
Presentacin
Como en los juegos infantiles de los cuadernos de dibujo, basta trazar las l-
neas entre los puntos de estas realidades dispersas para ver emerger la imagen clara
de la discriminacin racial en Colombia.
La naturaleza y el propsito de este libro
En vista del arraigo del mito de la democracia racial y las graves violaciones de los
derechos de la poblacin afrocolombiana, el ODR fue constituido en 2007 como
un espacio de investigacin y discusin para documentar las prcticas de discri-
minacin racial y racismo en Colombia y desarrollar acciones en contra de ellas.
Desde un inicio, el ODR combin el trabajo acadmico con las labores de defensa
de derechos humanos, a travs de la colaboracin entre las organizaciones que lo
integran: el Programa de Justicia Global y Derechos Humanos de la Universidad
de los Andes, el Proceso de Comunidades Negras (PCN) y el Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia).
Este libro es la versin extensa del primer informe de derechos humanos del
ODR.
2
Como se explica ms adelante, el informe es el resultado de dos aos de in-
vestigacin que incluy trabajo de campo a lo largo y ancho de Colombia, anlisis
documental y estadstico, y 174 solicitudes de informacin a 145 entidades estatales
de los niveles nacional, departamental y municipal.
El informe tiene una doble finalidad. En primer lugar, busca ofrecer un diag-
nstico slido y certero de la situacin de la poblacin afrocolombiana y del grado
de realizacin y violacin de sus derechos. Para ello, compara la realidad de los
derechos de los afrocolombianos, de un lado, con los compromisos jurdicos, nacio-
nales e internacionales, que el Estado ha adquirido en relacin con la realizacin de
esos derechos y la lucha contra la discriminacin, del otro. El diagnstico consiste,
entonces, en constatar los avances, los retrocesos, los vacos y las tareas pendientes
en la lucha contra la discriminacin racial por parte del Estado colombiano.
En segundo lugar, con base en ese diagnstico, el informe intenta hacer propues-
tas y recomendaciones concretas de poltica pblica que ayuden a realizar el derecho
a la igualdad y a la no discriminacin. En ese sentido, la crtica del ODR a la negacin
de la discriminacin por parte del Estado y a sus esfuerzos limitados por combatirla,
no son un fin en s mismo. Antes que condenar al Estado colombiano, el objetivo del
informe es sealar desafos y propuestas concretas para que los organismos estatales
avancen decididamente en la realizacin de los derechos de los afrocolombianos.
Como se ver en las prximas pginas, el Estado (y la sociedad civil) tienen un
largo camino por recorrer para lograr este objetivo. El primer paso es que el Estado
d ejemplo y reconozca el problema de la discriminacin racial. Ya ha hecho algu-
nos intentos (como el Documento Conpes 2004 y el Plan Integral de 2007) que van
en la direccin adecuada, pero se han quedado en promesas incumplidas por falta
de voluntad poltica y presupuesto.
2 La versin resumida del informe fue publicada (en espaol y en ingls) bajo el ttulo El dere-
cho a no ser discriminado (Bogot, Uniandes, 2008) y puede ser consultada en la pgina virtual del ODR
(http://odr.uniandes.edu.co).
( 8 )
El siguiente paso es que tanto el Gobierno como el sector privado (desde las
empresas hasta los centros educativos) adopten polticas de acceso real de los afro-
colombianos al empleo, la educacin de calidad y los dems beneficios de la ciuda-
dana. Y que todo esto sea parte de un compromiso sincero de largo plazo, y no de
los afanes coyunturales ni presiones externas. As lo ordena, entre otros, el reciente
informe de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos sobre discriminacin
racial en el pas (CIDH 2009).
Agradecimientos
Un esfuerzo de investigacin como el de este informe se enfrenta a mltiples desa-
fos. Primero, el trabajo de campo tiene lugar, con frecuencia, en circunstancias y
zonas complejas. Como se ver en el captulo sobre territorio y violencia, algunas
de las comunidades que participaron en los talleres y entrevistas del estudio estn
ubicadas en medio del conflicto armado y estn en constante riesgo de ser atacadas
o desplazadas. Segundo, dado que el ODR incluye, adems de centros de investiga-
cin y de derechos humanos, organizaciones sociales de base (aglutinadas alrededor
del PCN), su metodologa intenta ser participativa y descentralizada. Por ello, como
se describe ms adelante, la investigacin incluy numerosos talleres, grupos focales
y conversaciones alrededor del pas con lderes, activistas, docentes, funcionarios,
estudiantes y otras personas involucradas en la causa contra la discriminacin ra-
cial. Finalmente, por motivos acadmicos y sociales que sera muy largo explicar
aqu, el tema del racismo no ha recibido la atencin que han tenido otros tpicos
dentro de la academia y el debate pblico colombianos. Por ello, a diferencia de lo
que sucede en otros pases como Brasil, los analistas que se aproximan a l encuen-
tran menos camino recorrido.
Por todas estas razones, el trabajo del ODR no habra podido avanzar rpi-
damente sin el apoyo de las personas que lo han ayudado de muy distintas formas
a superar, al menos en parte, estos obstculos. A riesgo de omitir, por puras fallas
de la memoria, los nombres de personas y organizaciones que merecen ser men-
cionadas, queremos agradecer a las siguientes: en primer lugar, a los miembros de
comunidades y organizaciones negras que sacrificaron un sbado o un domingo
para compartir con el ODR, en largos talleres, sus vivencias, opiniones y propues-
tas sobre la discriminacin racial. Entre ellas se encuentran las de Buenaventura,
Cali, Tumaco, Quibd, Bogot, Medelln, Palenque y Cartagena, que hacen parte
del ODR desde un comienzo, gracias a la organizacin de la Coordinacin Nacio-
nal del PCN.
En segundo lugar, agradecemos a los estudiosos del tema que compartieron
generosamente con el ODR sus conocimientos. Por esto, reconocemos con especial
gratitud el apoyo de Claudia Mosquera Rosero-Labb de la Universidad Nacional
de Colombia y de Fernando Urrea y Carlos Vifara de la Universidad del Valle.
En tercer lugar, fue fundamental el apoyo de algunos miembros de las orga-
nizaciones del ODR que, sin estar involucrados directamente en la elaboracin de
este informe, impulsaron el proceso que condujo a l. En el PCN, agradecemos a
los miembros de su Coordinacin Nacional, as como a los integrantes de la oficina
de Bogot. Entre estos ltimos fue esencial la contribucin de Carlos Rosero, Libia
( 9 )
Presentacin
Grueso y Jos Santos, quienes participaron en el ODR desde su concepcin y aporta-
ron a l su experiencia excepcional en el activismo y los estudios afrocolombianos.
En la Universidad de los Andes fue invaluable el aliento generoso y permanente
de Eduardo Cifuentes Muoz, decano de la Facultad de Derecho. Sin el compromiso
personal y el profesionalismo excepcional de Carolina Reyes Rey, coordinadora ad-
ministrativa del Prtograma d eJusticia Global de la Universidad de Los Andes y del
ODR, habra sido simplemente imposible llevar a cabo este proyecto y elaborar este
informe. El trabajo de Edna Martnez y Magnolia Prada, investigadoras del ODR,
fue clave para impulsar el trabajo de campo, las acciones legales y la estrategia de
comunicaciones del proyecto. La colaboracin de Julin Berro, Hctor Herrera,
Ana Mara Snchez y Juan Pablo Wills, como asistentes de investigacin en diferen-
tes momentos de la produccin de este informe, tambin fue fundamental.
En cuarto lugar, la Fundacin Ford y la Delegacin de la Comisin Europea
para Colombia y Ecuador proporcionaron la mayor parte de los fondos que hicieron
posibles las actividades del ODR, incluyendo este libro. En especial, agradecemos a
Martn Abreg y a Felipe Agero en la Fundacin Ford y a Marcela Salazar en la De-
legacin de la Comisin Europea, por haber credo en el ODR desde un comienzo.
Finalmente, expresamos nuestra gratitud a las muchas personas que desde
otros pases ofrecieron su apoyo al ODR con la sola recompensa de sentir que con-
tribuan a la causa contra la discriminacin. El apoyo de Ariel Dulitzky y Gastn
Chillier fue clave para la proyeccin internacional del ODR. La versin en ingls del
resumen del informe se debi al trabajo cuidadoso y solidario de Fatimah Williams
y a la juiciosa revisin de Tianna Paschel.
Referencias bibliogrfcas
Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) 2009. Observacio-
nes preliminares de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
tras la visita del Relator sobre los Derechos de los Afrodescendientes
y contra la Discriminacin Racial a la Repblica de Colombia. OEA/
Ser.L/V/II.134 Doc.66
( 11 )
Derecho a la salud
1.
El punto de partida:
el reconocimiento de la discriminacin
racial y el contenido del libro
Fotografa: Realidad en dos dimensiones, 2008
Camilo Mosquera Meja
Concurso de fotografa Justicia a Contraluz,
Universidad de los Andes, 2008
( 13 )
Introduccin:
la negacin de la discriminacin y la invisibilidad de sus vctimas
El Estado colombiano ratific la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de
todas las Formas de Discriminacin Racial (CIEDR) en 1981, mediante la Ley 22
de ese ao. Ms de un cuarto de siglo despus, la implementacin de las acciones a
las que se oblig el Estado es una tarea pendiente. En efecto, como se ver a lo largo
de este libro, las polticas y acciones del Estado contra la discriminacin racial han
sido tmidas e intermitentes y han respondido ms a las presiones de la sociedad civil
y los organismos internacionales de derechos humanos que a una voluntad poltica
firme de reconocer y combatir las arraigadas prcticas de discriminacin racial en
el pas.
Este informe se concentra en la discriminacin contra la poblacin afrocolom-
biana, negra, palenquera y raizal.
1
Se trata del primer estudio sobre discriminacin
que aborda el tema desde una perspectiva integral de derechos humanos en Colom-
bia.
2
La ausencia de informes de derechos humanos sobre el tema es, en s misma, un
1 Esta afirmacin requiere dos aclaraciones. Primero, el nfasis en este sector de la poblacin
nacional no implica el desconocimiento de las mltiples formas de discriminacin racial de las que son
vctimas otros grupos y comunidades, incluyendo los pueblos indgenas y la poblacin rom o gitana.
Segundo, existe un debate acadmico y social sobre el trmino que debe ser utilizado para referirse a
la poblacin cuyos derechos son el objeto de este informe: negra, afrodescendiente o afrocolombiana.
A estos trminos se suman los referidos a las personas originarias de centros demogrficos y culturales
prominentes: palenqueros (de Palenque, Bolvar) y raizales (del archipilago de San Andrs y Providencia).
Dado que este informe no pretende mediar en estas discusiones, sino ceirse a la documentacin de vio-
laciones de derechos humanos, no se toma partido por ninguna de estas denominaciones. Utilizamos,
por razones prcticas, la terminologa ms incluyente que adopt el censo de 2005 como resultado de la
presin del movimiento afrocolombiano: poblacin negra, afrodescendiente, palenquera y raizal. Tam-
bin por razones prcticas y brevedad de exposicin, a lo largo del informe acudimos con frecuencia a las
formas resumidas que distintos actores sociales y estatales utilizan, esto es, poblacin afrodescendiente,
poblacin afrocolombiana o poblacin negra. Siempre que se usan estas versiones abreviadas se est
haciendo alusin a la expresin ms extensa e incluyente.
2 Los informes que se han elaborado sobre la situacin de los derechos humanos de la pobla-
( 14 )
primer sntoma de dos fenmenos que aparecen documentados con detalle a lo largo
de este informe: la negacin de la existencia del racismo en Colombia y la invisibili-
dad de la poblacin afrocolombiana para el Estado (y la sociedad) colombianos.
La negacin de la discriminacin racial ha sido la posicin tradicional del Es-
tado colombiano. Ha sido reiterada con frecuencia por altos funcionarios pblicos
y recogida en informes oficiales ante organismos internacionales.
3
Esta tesis ha sido
defendida por gobiernos sucesivos con el argumento de que no existe discriminacin
institucional o legal en Colombia y que los procesos de mestizaje de la poblacin
han generado condiciones equivalentes para todas las personas y colectividades.
Adicionalmente, el Estado ha sostenido que, dados los altos niveles de mestizaje, en
Colombia la poblacin afrodescendiente es relativamente pequea (CEDR 1999).
Como veremos, sin embargo, el tamao de este sector de la poblacin es objeto de
intenso debate entre el Estado y las organizaciones afrodescendientes.
Sin embargo, el Decimocuarto Informe Peridico presentado en 2008 por el
Estado colombiano ante el Comit de la ONU para la Eliminacin de todas las For-
mas de Discriminacin Racial, parece apuntar hacia un positivo cambio de posicin
frente al tema. Aunque este informe estuvo precedido de 10 aos de incumplimien-
to de la obligacin del Estado de enviar reportes peridicos a este Comit, resulta
saludable la declaracin que hace en el sentido de que es necesario reconocer que
las comunidades afrocolombiana e indgena an son vctimas de distintas formas de
discriminacin racial en el pas (Repblica de Colombia 2008: 13-14).
La invisibilidad de la poblacin negra para el Estado es el segundo hilo que
atraviesa todos los temas tratados en este infor-
me. En efecto, la investigacin emprica que sir-
ve de base a este libro documenta el silencio y
el desconocimiento elocuentes del Estado sobre
la situacin de los afrocolombianos. Muestra de
ello es que la respuesta ms comn de las entidades estatales a las peticiones de
informacin hechas por el Observatorio de Discriminacin Racial (ODR) para este
informe consisti en afirmar que ellas no cuentan con datos especficos sobre la
composicin racial de su planta de empleados, su comunidad de usuarios, su gru-
po de beneficiarios u otros grupos sociales con los que interactan. Como se ver
cin afrocolombiana han examinado violaciones de derechos humanos en trminos generales o con en-
foques distintos a la discriminacin racial y tnica. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha
elaborado varios informes de derechos humanos sobre Colombia en los que ha destacado la afectacin
diferencial y ms gravosa de los derechos de la poblacin afrodescendiente. El informe ms reciente de
la Comisin sobre la Poblacin Afrocolombiana fue elaborado en 1999 (CIDH 1999). En marzo de 2004, el
Centro de Justicia de las Amricas (CEJA) public un informe sobre sistema judicial y racismo contra afro-
descendientes en Brasil, Colombia, Per y Repblica Dominicana (Gonzlez y Contesse 2004). Reciente-
mente, la Asociacin de Afrodescendientes Desplazados (Afrodes) y la ONG internacional Global Rights
presentaron su informe sobre este sector de la poblacin negra (Afrodes y Global Rights 2007).
3 Vanse, por ejemplo, los comentarios sobre esta posicin hechos por el Comit de la ONU
para la Eliminacin de la Discriminacin Racial en sus observaciones sobre los informes peridicos oc-
tavo y noveno presentados por el Estado colombiano ante dicho Comit (CEDR 1999). Sin embargo, como
se ver enseguida, en el ltimo informe presentado por el Estado ante el Comit, el Estado parece estar
dando un giro positivo hacia el reconocimiento de la discriminacin racial en Colombia (Repblica de Co-
lombia 2008).
En Colombia, el racismo comienza
por la negacin de la existencia de discriminacin
por parte del Estado y la sociedad.
( 15 )
El punto de partida: el reconocimiento de la discriminacin racial y el contenido del libro
en los siguientes captulos, muchas agencias del Estado afirman desconocer qu
porcentaje de su personal es afrodescendiente, los centros educativos sostienen no
tener informacin sobre el tamao del estudiantado afro y las entidades prestadoras
de servicios pblicos o garantes de derechos hu-
manos dicen no saber si deben disear polticas
de atencin diferencial a la poblacin negra por
no conocer la composicin tnico-racial de sus
usuarios o beneficiarios.
Desde el punto de vista sociolgico, la combinacin de negacin e invisibilidad
subyace en lo que estudiosos del tema han denominado el mito de la democracia
racial. Como se vio en la presentacin a este libro, esta es la idea segn la cual el
mestizaje colombiano dio lugar a relaciones sociales igualitarias entre grupos tni-
cos-raciales. Dado que este libro tiene el carcter de informe de derechos humanos,
no se busca aqu hacer un sondeo sistemtico de sta y otras discusiones acadmicas
relevantes ni intervenir en ellas. Desde el punto de vista de los derechos humanos, lo
que resulta relevante de la dupla negacin-invisibilidad es que ella ubica a Colombia
en lo que se puede denominar como el nivel cero de la realizacin del derecho a no
ser discriminado: aquel en el cual la lucha contra la discriminacin racial implica
comenzar por documentar y reconocer la existencia del problema.
En el contexto colombiano, marcado por el conflicto armado interno ms lar-
go del mundo, la discriminacin est entrelazada con la violencia. El informe docu-
menta el impacto diferencial que el conflicto ha tenido sobre la poblacin afrodes-
cendiente por ejemplo, la incidencia desproporcionada del desplazamiento forzado
sobre los afrocolombianos en comparacin con otros grupos tnico-raciales (vase
captulo 3).
Por todo ello, los captulos temticos de este informe documentan y defienden
la necesidad de producir informacin de calidad sobre las categoras y las relaciones
raciales en el pas. Paradjicamente, la razn que con mayor frecuencia aducen las
entidades estatales para ignorar la variable racial al recoger cifras, disear polticas
o prestar servicios es precisamente la prohibicin de discriminar por razones de
raza. Como lo respondieron muchas entidades estatales a cerca de dos centenares
de derechos de peticin presentados por el ODR para la elaboracin de este in-
forme, desde este punto de vista la sola recoleccin de informacin racial violara
la prohibicin de distinguir entre personas por este motivo. El nivel cero de la
discriminacin racial, por tanto, conduce a un crculo vicioso: Colombia no cuenta
con polticas pblicas que contrarresten la desigualdad histrica que ha sufrido la
poblacin afrodescendiente, en parte, porque no existen cifras sobre sta. Y el argu-
mento central con el que las entidades del Estado (y del sector privado) se niegan a
producir esta informacin necesaria es un malentendido y paralizante deber de no
indagar sobre asuntos raciales.
Segn se explicar a lo largo del libro, esta justificacin parte de una interpre-
tacin errnea de las obligaciones derivadas del derecho a la igualdad. Esta inter-
pretacin hace eco de crticas acadmicas (por ejemplo, dentro de algunos sectores
de la antropologa) que objetan la recoleccin de datos sobre categoras raciales que
surgieron histricamente para clasificar a la poblacin de tal forma que se reforzara
la dominacin de unos grupos raciales sobre otros.
La invisibilidad de la poblacin afrocolombiana
en las cifras y polticas oficiales
refuerza el mito de la igualdad racial.
( 16 )
El punto de vista del derecho internacional
de los derechos humanos: la defnicin de discriminacin racial
y la evidencia ofrecida en este informe
El punto de vista del derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), que
se adopta aqu, es diferente al de las interpretaciones jurdicas y acadmicas que
critican el uso de categoras basadas en el concepto de raza. A pesar de reconocer
la artificialidad y los orgenes histricos y polticos de las clasificaciones raciales, el
DIDH tambin reconoce la persistencia de la discriminacin basada en el color de la
piel y los rasgos fsicos de las personas. En vista de ello, el DIDH exige que exista in-
formacin confiable sobre esta variable social y que, con su ayuda, los Estados y las
sociedades tomen medidas que eviten la discriminacin y promuevan los derechos
de la poblacin afrodescendiente. As tambin lo han recomendado diversas ciencias
sociales (p .ej., la sociologa) al responder a la mencionada crtica antropolgica.
4
Como se explica ms adelante, el DIDH contra la discriminacin racial com-
prende una rica gama de instrumentos jurdicos y organismos internacionales de
aplicacin. De hecho, esta rama del DIDH fue pionera en la expedicin de con-
venciones temticas y mecanismos de aplicacin (comits) especializados (lva-
rez 2003: 228). La evidencia de la violacin masiva de los derechos humanos de
miembros de minoras tnicas y raciales durante la Segunda Guerra Mundial (Smith
2007: 182) llev a la comunidad internacional a expedir en 1965, a travs del sis-
tema de la ONU, la mencionada Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de todas las Formas de Discriminacin Racial (CIEDR). Este instrumento entr en
vigor en 1969 y constituye la principal fuente de obligaciones jurdicas contra la
discriminacin racial para los Estados que, como Colombia, lo han incorporado a
su ordenamiento jurdico interno.
Para hacer efectivas sus normas, la Convencin estableci el Comit para la
Eliminacin de la Discriminacin Racial (en adelante, el Comit), con sede en Gi-
nebra, ante el cual los Estados deben reportar cada dos aos las acciones que han
tomado para combatir la discriminacin racial en su territorio (CIEDR, art. 9, lit.
a). La Convencin establece un mecanismo adicional de aplicacin: las quejas por
casos de discriminacin que los individuos pueden presentar directamente ante el
Comit. Sin embargo, este mecanismo puede operar en un Estado slo si ste hace
una declaracin expresa en la que lo acepte (CIEDR, art. 14). Despus de 27 aos
de haber incorporado la Convencin a su derecho interno, Colombia sigue en mora
de hacer esta declaracin para ofrecer una va adecuada de acceso de sus ciudadanos
al Comit.
Por tanto, el nico mecanismo de monitoreo del Comit sobre Colombia son
las observaciones que hace a los informes peridicos presentados por el Estado.
Como se vio, el Estado colombiano ha incumplido su deber de enviar informes al
Comit cada dos aos. As lo muestra el hecho de que el ltimo informe, presentado
en 2008, haya sido precedido de 10 aos de silencio del Estado colombiano frente
4 Sobre las posiciones divergentes de la antropologa y la sociologa sobre el tema, vase, por
ejemplo, el debate entre la Asociacin de Antropologa de Estados Unidos (http://www.aaanet.org/stmts/
racepp.htm) y la Asociacin de Sociologa de ese pas (http://www2.asanet.org/media/race.html).
( 17 )
al Comit. Por ello, este informe (el decimocuarto del Estado colombiano) comienza
por afirmar expresamente que contiene los informes peridicos combinados dci-
mo, decimoprimero, decimosegundo, decimotercero y decimocuarto, que deban
presentarse en los aos 2000, 2002, 2004, 2006 y 2008 (Repblica de Colombia
2008: 1).
A lo largo de los siguientes captulos se examinan con detenimiento los com-
promisos asumidos por el Estado colombiano en virtud de la CIEDR y otras nor-
mas, as como su nivel de cumplimiento en la prctica. Para efectos de este captulo
introductorio, conviene concentrarse en un asunto preliminar fundamental que ayu-
da a entender el contenido y la naturaleza de este informe: la definicin de discrimi-
nacin racial adoptada por el DIDH a travs de la CIEDR.
El artculo 1 de la Convencin comienza con la siguiente definicin:
En la presente Convencin la expresin discriminacin racial denotar toda
distincin, exclusin, restriccin o preferencia basada en motivos de raza, color,
linaje u origen nacional o tnico que tenga por objeto o por resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de
los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econ-
mica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pblica.
Como lo han destacado numerosos analistas y el propio Comit, esta defi-
nicin adopta una concepcin amplia de las acciones u omisiones que pueden ser
consideradas como discriminacin racial y de los medios para probar su existencia
(International Council on Human Rights Policy 2000). Esta conclusin se sigue de
tres elementos que son particularmente importantes para los efectos de este informe.
En primer lugar, la definicin adopta una lista amplia de factores de discrimina-
cin que incluye tanto rasgos raciales (fsicos) como identidad tnica (cultural). Esto
implica que el DIDH cobija las dos reivindicaciones que ha hecho el movimiento
afrodescendiente en Colombia y en otras partes del mundo, esto es, la lucha contra
la discriminacin racial, de un lado, y la defensa de las prcticas culturales de las
comunidades negras, del otro. Por ello, en adelante combinamos estos dos factores
en el adjetivo tnico-racial para calificar a los grupos poblacionales, las prcticas
y polticas involucrados.
En segundo lugar, la CIEDR acoge una gama variada de actos potencialmente
discriminadores. En efecto, al hablar de cualquier distincin, exclusin, restriccin
o preferencia, deja abierta la puerta a que actos de muy diversa naturaleza puedan
ser calificados como discriminatorios desde las
exclusiones generales e institucionales de una po-
blacin, como las del antiguo apartheid sudafri-
cano, hasta las preferencias ms sutiles mediante
las cuales opera el racismo hoy en da.
En tercer lugar, un elemento especialmente
importante de la definicin es que, para que exista discriminacin racial, no se re-
quiere que haya intencin discriminadora ni que se pruebe que la nica causa de la
situacin de un grupo desaventajado es su identidad tnico-racial. Dado que una ac-
cin, una omisin, una poltica o un patrn social puede ser discriminatorio si tiene
como resultado limitar o anular algn derecho de los miembros de un grupo tnico-
racial, incluso aquellos que no tienen un objetivo excluyente pueden ser considerados
En el contexto del conflicto armado, la
discriminacin est entrelazada con la violencia,
el desplazamiento y la vulneracin de derechos
individuales y colectivos de los afrocolombianos.
( 18 )
como discriminatorios. Como lo sostiene Lerner, esta definicin es suficientemente
amplia como para incluir todos los actos discriminatorios, independientemente de
que sean o no intencionales, o de que sean o no eficaces, siempre que exista el pro-
psito o el efecto (Lerner 1991: 26).
Esta definicin comprensiva ha llevado al Comit a expandir gradualmente
sus observaciones y su doctrina para incluir como casos de discriminacin racial la
desventaja sistemtica sufrida por grupos como los migrantes y los pueblos indge-
nas, incluso cuando no hay evidencia tajante de actos intencionales o polticas di-
rectamente encaminadas a excluir a dichos grupos por razones raciales. En ltimas,
entonces, el foco de atencin del DIDH es la existencia de situaciones en las que el
nivel de goce de los derechos humanos de un grupo tnico-racial (como los afro-
descendientes) es claramente inferior al nivel de proteccin de los derechos de otros
grupos tnico-raciales (como los mestizos). Es esta
desigualdad emprica en relacin con los derechos la
que constituye evidencia de discriminacin.
Con base en esta concepcin, en este informe se
documenta la desventaja sistemtica de la poblacin
afrocolombiana frente a la poblacin mayoritaria
mestiza en relacin con el goce de derechos bsicos.
Tambin de acuerdo con esa definicin, la evidencia
y el estndar de prueba de las afirmaciones hechas en
el informe no dependen de la comprobacin de una intencin discriminadora por
parte del Estado o la sociedad colombianas. Tampoco dependen, en trminos de las
ciencias sociales, de aislar el efecto de la discriminacin racial de los efectos de
otros factores como la pobreza o la ubicacin geogrfica de los afrocolombianos.
Los anlisis de las ciencias sociales son esenciales y nos apoyamos en ellos a lo largo
del texto (especialmente en el captulo 2). De hecho, uno de los pasos centrales en la
documentacin y el tratamiento del problema de la discriminacin es la multiplica-
cin de estudios de este tipo, que siguen siendo escasos en Colombia. Sin embargo,
es fundamental aclarar desde ahora que, conforme con la naturaleza de este informe
de derechos humanos, el concepto y estndar de evidencia que se adopta son los que
han sido decantados por el DIDH y esbozados en esta seccin. Esta misma perspec-
tiva explica la lgica y la estructura del informe y de los captulos, que se describe
a continuacin.
Los compromisos del Estado colombiano
en relacin con la lucha contra la discriminacin racial
Adems de definir la discriminacin racial, el derecho internacional de los dere-
chos humanos establece las obligaciones que tienen los Estados para combatirla.
En esta seccin se ofrece un rpido recuento de las fuentes de esas obligaciones, que
incluyen no slo la CIEDR sino diversas normas y declaraciones, tanto en la escala
internacional como en la nacional.
En efecto, los compromisos estatales en esta materia resultan de la combina-
cin de instrumentos jurdicos (normas nacionales y tratados internacionales ratifi-
cados por Colombia) y polticos (documentos de polticas pblicas y declaraciones
El concepto y estndar de evidencia
de discriminacin racial que se usan en este
informe son los del derecho internacional
de los derechos humanos (DIDH).
De acuerdo con ellos, una accin u omisin
puede ser discriminadora incluso si no tiene
una intencin racista.
( 19 )
internacionales firmadas por el Estado colombiano). Como lo muestra el grfico 1,
los primeros comprenden la Constitucin Poltica de Colombia (CP), las leyes que
consagran derechos y garantas para los grupos tnicos, la mencionada Convencin
Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, las
recomendaciones del mencionado Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
Racial y las recomendaciones de los relatores temticos sobre discriminacin racial
tanto del sistema interamericano (de la Organizacin de Estados Americanos, OEA)
como del sistema universal de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).
Entre los segundos destacan, en la escala nacional, los documentos de polticas
pblicas (Conpes) que se refieren especficamente a la poblacin afrodescendiente
y, en la escala internacional, la Declaracin y el Programa de Accin de la Tercera
Conferencia Mundial sobre la Discriminacin Racial, el Racismo, la Xenofobia y
otras Formas Conexas de Intolerancia de 2001 (en adelante, la Declaracin y Pro-
grama de Accin de Durban).
La combinacin de estos instrumentos da lugar a un rico entramado jurdico
y poltico que no puede ser captado con claridad en un solo cuadro. Por ello, en el
anexo 1 se ofrece un panorama de los tipos de derechos de la poblacin afrocolom-
biana y de las fuentes principales de las obligaciones correspondientes en cabeza del
GRFICO 1. Fuentes de las obligaciones jurdicas y polticas del Estado colombiano
en materia de discriminacin racial
( 20 )
Estado. Adems, al comienzo de cada uno de los captulos de este libro se ofrece
una lista detallada de los compromisos del Estado en relacin con el derecho que
se trate en el respectivo captulo. Para aclarar este panorama normativo, y dados
los propsitos introductorios de esta seccin, conviene aqu destacar los principales
tipos de derechos y obligaciones.
En trminos generales, el derecho nacional e internacional de los derechos hu-
manos establece tres tipos de derechos a favor de la poblacin afrocolombiana: 1)
el derecho a la igualdad y a la no discriminacin, 2) el derecho a ser beneficiaria
de medidas especiales para que dicha igualdad sea real y efectiva y 3) el derecho a
ejercer su identidad tnica y cultural. Veamos brevemente en qu consiste cada una
de estas categoras de derechos.
El derecho a la igualdad y a la no discrimi-
nacin fue examinado en la seccin anterior, a
propsito de la definicin de discriminacin de
la Convencin de la ONU. Se trata, en general,
de la dimensin negativa de los derechos de la
poblacin afrodescendiente, en tanto implica la obligacin del Estado de abstenerse
de utilizar la raza o la identidad tnica como criterios para tratar de forma diferente
a sus ciudadanos afrodescendientes en comparacin con el resto de la poblacin. En
el derecho nacional, esta dimensin es recogida por el primer pargrafo del artculo
13 de la Constitucin Poltica, que establece que:
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma proteccin
y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos, libertades y oportu-
nidades sin ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica.
Por su parte, el derecho a la igualdad real implica la obligacin del Estado de
tomar medidas especiales para contrarrestar los efectos histricos de la discrimina-
cin racial. Como lo establece la Declaracin de Durban,
5
la trayectoria histrica
del racismo ha producido una brecha entre las condiciones de vida de los afrodes-
cendientes y las de la poblacin mestiza mayoritaria que puede ser mitigada o cerra-
da slo mediante acciones positivas de los Estados que promuevan el acceso real de
los primeros a los beneficios de toda la ciudadana. La misma obligacin se deriva
de las disposiciones de la Convencin (CIEDR, art. 2, num. 2).
En el derecho nacional, esta obligacin est consagrada en los pargrafos dos
y tres del artculo 13 de la CP, que establecen que:
El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condicin eco-
nmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
Esta norma reitera que, para cumplir con sus obligaciones constitucionales, no
basta con que el Estado se abstenga de tratar de forma diferente a la poblacin afro,
sino que debe disear acciones especficas para garantizar que en la prctica pueda
5 Vase Declaracin de Durban, pars., 9, 18 y 19.
Las entidades estatales y privadas
no recogen informacin sobre los afrocolombianos,
aduciendo, errneamente, que ello violara
el derecho a la igualdad.
( 21 )
acceder a los mismos derechos, bienes y servicios que otras poblaciones que no han
sido histricamente marginadas.
Finalmente, el derecho nacional e internacional establece el derecho a la diver-
sidad tnica y cultural. La Constitucin reconoce la diversidad tnica y cultural de
la nacin (CP, art. 7) y da especial proteccin y derechos especficos y diferenciales a
los grupos tnicos. La poblacin afrocolombiana es reconocida por la Constitucin
y la legislacin colombiana como un grupo culturalmente diverso. Por esa razn,
el Estado ha adquirido tambin obligaciones frente a la proteccin de la diversidad
cultural de las comunidades afrodescendientes. En efecto, el Estado colombiano ha
reconocido oficialmente que la poblacin afrocolombiana es un grupo tnico cuya
diversidad cultural debe ser protegida. En desarrollo de este reconocimiento oficial,
la Constitucin Poltica de 1991 incluy un artculo transitorio en el que ordenaba
al Congreso expedir una ley que garantizara y protegiera los derechos de esta pobla-
cin. En cumplimiento de este mandato, el Congreso de la Repblica expidi la Ley
70 de 1993, en la que reconoci los derechos territoriales, el derecho al desarrollo
propio y el principio de no discriminacin entre otros a las comunidades negras,
justamente en virtud de su diversidad cultural.
Igualmente, al firmar la Declaracin de Durban en 2001, el Estado colom-
biano asumi el compromiso de garantizar que las minoras tnicas puedan ejercer
plena y efectivamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales sin
discriminacin alguna y en condiciones de plena igualdad ante la ley.
6
Asumi tam-
bin la obligacin de garantizar el derecho a disfrutar y practicar su propia cultura
libremente y sin injerencia externa.
7
La lgica del informe: el contraste entre las obligaciones estatales
y la situacin de la poblacin afrocolombiana
Conforme con lo anterior, este informe adopta la lgica de los derechos humanos
para acercarse al tema del racismo en Colombia en las tres dimensiones analizadas
en la seccin anterior. Esto tiene dos implicaciones argumentativas y estilsticas que
atraviesan todo el libro. En primer lugar, el hilo lgico consiste en contrastar el con-
tenido de las obligaciones jurdicas nacionales e internacionales que ha asumido el
Estado colombiano para realizar los derechos de la poblacin negra, de un lado, y
la situacin real del cumplimiento de esas obligaciones y del goce de esos derechos,
del otro. Por ello, cada captulo del libro se ocupa de un derecho y comienza por
resumir y exponer las obligaciones estatales en relacin con el derecho respectivo.
Contra este teln de fondo, el resto de cada captulo est dedicado a documentar la
realidad del goce de ese derecho por parte de la poblacin afrocolombiana.
Dicha documentacin est fundada en datos cuantitativos y cualitativos
recogidos en el estudio emprico cuya metodologa se expone ms adelante. La
brecha entre las obligaciones jurdicas y la realidad social es ilustrada con base
en evidencia de dos tipos. De un lado, se usa evidencia directa que contrasta el
nivel de goce de un derecho por parte de la poblacin afro y del resto de la po-
6 Vase Declaracin de Durban, par. 46.
7 Declaracin de Durban, par 47. Vase tambin Programa de Accin de Durban, pars. 32, 34 y 66.
( 22 )
blacin. As, por ejemplo, en el captulo 2 se utiliza informacin del censo 2005
para documentar la brecha entre la poblacin negra y la poblacin mestiza en el
acceso al sistema educativo, y se utilizan datos de entrevistas sobre situaciones
individuales que ilustran esa brecha. De otro lado, se usa evidencia indirecta al
contrastar la situacin del goce de derechos en departamentos y municipios de
poblacin mayoritariamente afrodescendiente con la situacin del resto de depar-
tamentos y municipios del pas. Dado que, como veremos en el siguiente captulo,
la poblacin negra sigue estando relativamente concentrada en ciertas regiones de
la geografa nacional a pesar del profundo impacto del desplazamiento forzado,
el anlisis de los datos de los lugares donde se ubica ofrece informacin til para
conocer su situacin.
En segundo lugar, la lgica del informe implica extraer recomendaciones de
polticas pblicas y medidas administrativas y legislativas para que el Estado cierre
la brecha documentada entre obligaciones y prctica social. Por ello, cada captulo
concluye con propuestas realizables que conduzcan a la garanta del derecho a la
igualdad de la poblacin afrocolombiana. Por ello, tambin, el libro concluye con
un breve captulo de recomendaciones generales que sintetiza lo propuesto a lo largo
de los captulos.
Metodologa del estudio
Este informe est basado en un trabajo de dos aos en el que fueron utilizadas estra-
tegias de investigacin social y documentacin jurdica a lo largo de dos fases:
Elaboracin participativa de un diagnstico preliminar
En vista de la inexistencia de informes de este tipo en Colombia y del silencio elo-
cuente sobre el tema en la mayor parte de los crculos estatales y de la sociedad
civil, el primer paso consisti en hacer un balance preliminar en dos frentes comple-
mentarios. De un lado, se hizo un diagnstico jurdico de las normas y estndares
aplicables al tema en el pas. Con este fin, fueron sistematizados los estndares y
normas relevantes y, con base en ello, se elabor un mapa de las obligaciones nacio-
nales e internacionales del Estado colombiano en materia de discriminacin racial y
derechos de la poblacin afrodescendiente.
De otro lado, se elabor un diagnstico social de las situaciones y patrones de
discriminacin ms apremiantes para la poblacin afrocolombiana. La metodolo-
ga utilizada para este diagnstico combin tcnicas cualitativas y cuantitativas. El
estudio cualitativo estuvo basado en trabajo de campo realizado en Bogot, Cali,
Cartagena, Medelln, Buenaventura, Tumaco y Quibd. Este trabajo incluy:
Ciento quince entrevistas semiestructuradas, de una duracin tpica
de una hora, con lderes sociales y polticos, docentes, profesionales,
estudiantes universitarios, personas en situacin de desplazamiento,
comerciantes informales y otros afrocolombianos de diverso perfil so-
cioeconmico, edad, sexo y origen regional.
Dieciocho entrevistas semiestructuradas, de una duracin tpica de
una hora, con funcionarios pblicos encargados de decidir o imple-
mentar polticas sobre el tema.
( 23 )
Diez grupos focales con lderes sociales, docentes y estudiantes uni-
versitarios en las ciudades mencionadas.
Cinco grupos focales en Bogot con poblacin mestiza para explorar
sus percepciones y actitudes sobre la discriminacin racial.
El estudio cuantitativo consisti en una exploracin sistemtica de las bases de
datos pblicas que incluyen variables tnico-raciales. Entre ellas destacan el Censo
Nacional de 2005, la Gran Encuesta Integrada de Hogares de 2007, la Encuesta de
Calidad de Vida de 2003 y los datos sobre Colombia recogidos por el Latinoba-
rmetro de 2001. La informacin y los resultados ofrecidos por estas fuentes son
analizados en detalle en el siguiente captulo.
La combinacin de estas tcnicas de investigacin jurdica y social arroj un
inventario de problemas sociales y derechos vulnerados que se convirtieron en el
objeto del seguimiento hecho por el ODR en las fases posteriores del estudio.
Documentacin del nivel de cumplimiento de las obligaciones estatales
Con base en este diagnstico, el ODR dise un programa de seguimiento al cum-
plimiento de las obligaciones del Estado colombiano en relacin con los derechos
seleccionados. El seguimiento combin cuatro estrategias: 1) la solicitud y revisin
de los informes oficiales sobre la situacin de la poblacin afrodescendiente; 2)
la recoleccin de informacin sobre las polticas y programas diseados por las
entidades estatales centrales y regionales para la poblacin afrocolombiana; 3) la
recoleccin de informacin emprica sobre violaciones de los derechos de la pobla-
cin afrocolombiana, a travs de investigacin documental (incluyendo archivos de
prensa y archivos de organizaciones sociales) y de las entrevistas y los grupos focales
mencionados, que fueron realizados en diferentes lugares de Colombia.
Para recabar informacin oficial, en ejercicio del derecho de peticin, fueron
enviadas solicitudes de informacin con preguntas especficas sobre las condiciones
de vida de la poblacin y sobre la existencia e implementacin de polticas y progra-
mas dirigidos a ella. Las entidades a las que se requiri la informacin fueron de-
terminadas con base en el anlisis de las obligaciones del Estado y las facultades de
cada entidad, en el nivel nacional, departamental
y municipal. La lista de las entidades consultadas
se encuentra en el anexo 2 de este captulo.
Como se ver a lo largo de los captulos ve-
nideros, las respuestas recibidas de las entidades
estatales arrojan informacin til tanto por lo
que dicen como por lo que no dicen. En particu-
lar, el hecho de que la gran mayora de respuestas
afirme que el Estado colombiano no tiene cifras sobre la poblacin afrodescendiente
confirma la mencionada invisibilidad de este sector de la poblacin nacional.
La informacin proveniente de la respuesta a los derechos de peticin fue cru-
zada y conciliada con la obtenida mediante investigacin documental y los datos
cuantitativos y cualitativos recogidos con la metodologa descrita en la seccin an-
terior. La combinacin de estas fuentes de informacin constituye el sustento emp-
rico de las conclusiones sobre la situacin de la poblacin negra y la realidad de los
derechos de los que es titular.
Los derechos de la poblacin afrocolombiana
son de tres tipos: el derecho a no ser
discriminada, el derecho a ser beneficiaria de
medidas estatales especiales que promuevan
la igualdad real y el derecho a ejercer
su identidad tnica y cultural.
( 24 )
Temas y estructura del libro
Siguiendo la lgica del informe de derechos humanos explicada anteriormente, en
los siguientes captulos se contrastan las obligaciones estatales con la realidad del
goce de los derechos de los afrocolombianos. Para ello, por razones de claridad
expositiva y de simetra con el presente captulo, el captulo 2 ofrece una visin
panormica de la situacin de la poblacin negra, con base en los datos del censo
de 2005, la Gran Encuesta Integrada de Hogares de 2007 y el Latinobarmetro de
2001. Los captulos 3 a 8 pasan a ocuparse de los derechos seleccionados: el derecho
al territorio y otros derechos vulnerados por el conflicto armado y el desplazamien-
to forzado (captulo 3), el derecho a la salud (captulo 4), el derecho a la vivienda
(captulo 5), el derecho a la educacin (captulo 6), el derecho al acceso a la justicia
(captulo 7) y finalmente el derecho a una legislacin eficaz contra la discriminacin
racial (captulo 8).
Antes de pasar a examinar la situacin general de los afrodescendientes en
Colombia, es necesario hacer una aclaracin en relacin con la lista de los derechos
escogidos. La lista result de la combinacin de dos criterios. De un lado, se escogie-
ron derechos cuya vulneracin fue evocada con mayor frecuencia en las entrevistas y
grupos focales que sirvieron de base para el diagnstico preliminar participativo. De
otro lado, se indag cules derechos estn claramente demarcados en los instrumen-
tos jurdicos y polticos mencionados y, por tanto, generan obligaciones ntidas que
pueden ser contrastadas con la prctica social. El resultado de este doble filtro no es
una lista exhaustiva de derechos exigibles por la poblacin afrocolombiana. Se trata
de una lista inicial de derechos cuya vulneracin es sentida con especial fuerza por
los afrocolombianos y en relacin con los cuales existen compromisos indiscutibles
en cabeza del Estado colombiano.
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Entidades consultadas por el ODR
Total de entidades: 145. Total de derechos enviados: 174
Entidades nacionales
1 Presidencia de la Repblica
2 Ministerio de Educacin Nacional
3 Ministerio de Educacin Nacional Direccin de calidad para la educacin preescolar, bsica y media
4 Ministerio de Relaciones Exteriores
5 Ministerio de Transporte
6 Ministerio de Proteccin Social
7 Ministerio de Proteccin Social - Direccin General de Gestin de la Demanda en Salud
8 Ministerio de Proteccin Social - Direccin General de Promocin Social
9 Ministerio de Proteccin Social - Direccin General de Calidad de Servicios
10 Ministerio de Proteccin Social - Direccin General de Salud Pblica
11 Ministerio de Minas y Energa
12 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
13 Ministerio de Defensa Nacional
14 Ministerio de Defensa Nacional - Ejrcito Nacional
15 Ministerio de Comunicaciones
16 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
17 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
18 Ministerio de Cultura
19 Ministerio del Interior y Justicia
20 Ministerio de Agricultura y Desarrollo
21 Fiscala General de la Nacin
22 Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE)
23 Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP)
24 Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
25 Departamento Administrativo Nacional de la Economa Solidaria
26 Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
27 Fondo Nacional de Ahorro
28 Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda (ICAV)
29 Metrovivienda
30 Empresa Social del Estado - Metrosalud
31 Icetex
32 Icfes
33 Instituto Colombiano de Crdito Educativo
34 Instituto de Seguros Sociales
35 Caja de Previsin Social de Comunicaciones (Caprecom)
36 Comisin Nacional de Televisin
37 Consejo Superior de la Judicatura
38 Banco Agrario
ANEXO 2:
( 37 )
Superintendencias
39 Superintendencia Financiera de Colombia
40 Superintendencia de Subsidio Familiar
41 Superintendencia Nacional de Salud
42 Superintendencia Delegada para la Atencin en Salud
43 Superintendencia Delegada para la Funcin Jurisdiccional y de Conciliacin
44 Superintendencia Delegada para la Proteccin del Usuario y la Participacin Ciudadana
45 Superintendencia Delegada para la Generacin y Gestin de Recursos Econmicos para la Salud
Entidades departamentales, municipales y distritales
46 Alcalda Mayor de Bogot
47 Secretara Distrital de Hbitat de Bogot
48 Secretara de Educacin de Bogot
49 Secretara de Salud de Bogot
50 Secretara de Gobierno de Bogot
51 Concejo de Bogot
52 Polica Nacional - Polica Metropolitana de Bogot
53 Secretara de Vivienda del Valle del Cauca
54 Secretara de Vivienda Social de Cali
55 Secretara Departamental de Salud del Valle del Cauca
56 Secretara Municipal de Salud de Cali
57 Alcalda Municipal de Buenaventura
58 Secretara Municipal de Salud de Buenaventura
59 Polica Nacional - Departamento de Polica de Valle del Cauca
60 Polica Nacional - Polica Metropolitana de Cali
61 Instituto Departamental de Salud del Atlntico
62 Alcalda Mayor de Barranquilla
63 Departamento Administrativo de Salud (Barranquilla)
64 Secretara de Salud Pblica Distrital de Barranquilla
65 Polica Nacional - Departamento de Polica de Atlntico
66 Servicio Seccional de Salud de Bolvar
67 Alcalda Mayor de Cartagena
68 Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena
69 Polica Nacional - Departamento de Polica de Bolvar
70 Secretara Departamental de Salud de San Andrs
71 Polica Nacional - Departamento de Polica San Andrs
72 Alcalda Mayor de Quibd
73 Departamento Administrativo de Salud del Choc
74 Secretara de Salud de Quibd
75 Polica Nacional - Departamento de Polica del Choc
76 Servicio Seccional de Salud de Cauca
77 Polica Nacional - Departamento de Polica de Cauca
( 38 )
Medios de comunicacin
86 RTVC
87 Diario El Pas
88 Diario El Heraldo
89 Peridico El Mundo
90 Peridico El Colombiano
91 Peridico Choc 7 das
92 Canal Telecaribe
93 Canal Telecaf - Pereira
94 Canal Telecaf - Manizales
95 Canal Teleantioquia
96 Canal Telemedelln
97 Canal Telepacfco
98 Nuevo Diario de Occidente
99 El Nuevo Da (Editorial Aguas claras S.A.)
100 El Meridiano de Crdoba
101 Vanguardia Liberal
102 Peridico El Liberal
103 Peridico La Patria
104 Diario El Tiempo Caribe
105 Canal City TV
106 Canal Capital
107 Peridico Hoy
108 Peridico El Espectador
109 Diario El Tiempo
110 Revista Cambio
78 Instituto Departamental de Salud de Nario
79 Secretara Municipal de Salud de Tumaco
80 Polica Nacional - Departamento de Polica Nario
81 Secretara Departamental de Salud de Antioquia
82 Secretara de Desarrollo Social de Medelln
83 Secretara de Salud de Medelln
84 Polica Nacional - Departamento de Polica de Antioquia
85 Polica Nacional - Polica Metropolitana de Medelln
( 39 )
Cajas de compensacin familiar
129 Caja de Vivienda Popular
130 Corvivienda (Cartagena)
131 Comfaunin (Palmira)
132 Comfandi (Cali)
133 Comfenalco Valle
134 Caja de Compensacin Familiar de Nario
135 Comfachoc
136 Camacol
137 Comfenalco Antioquia
138 Comfama
139 Comfenalco Cartagena
140 Comfamiliar Cartagena
141 Caja de Compensacin Familiar Campesina, Comcaja
142 Colsubsidio
143 Comfacundi
144 Compensar
145 Caja promotora de Vivienda Militar y de Polica
Instituciones educativas
119 Universidad Nacional Abierta y a Distancia
120 Universidad del Rosario
121 Universidad Nacional de Colombia
122 Fundacin Universitaria Central
123 Pontifcia Universidad Javeriana
124 Universidad del Pacfco
125 Universidad Catlica de Colombia
126 Universidad Libre
127 Universidad Externado de Colombia
128 Universidad del Cauca
( 41 )
Sin derecho a enfermarse: la difcil situacin del derecho a la salud de los afrocolombianos
2.
Las cifras
de la discriminacin racial
y la situacin
de la poblacin afrocolombiana
Fotografa: Cohabitacin con la sobrevivencia, 2008
Eugenio Morales Montoya
( 43 )
Las cifras de la discriminacin racial y la situacin de la poblacin afrocolombiana
Como se sostuvo en el captulo anterior y lo indican estudios recientes dentro de las
ciencias sociales,
1
el primer obstculo para el diseo de polticas que promuevan los
derechos de la poblacin afrocolombiana es la ausencia de informacin confiable y
sistemtica sobre su situacin. Esto, unido a la negacin social y estatal de la exis-
tencia de discriminacin racial, es lo que hemos denominado el nivel 0 de la lucha
contra el racismo en el pas.
Por ello, antes de indagar la situacin de derechos especficos en los captulos
posteriores, en ste se ofrece una visin panormica de la realidad econmica y so-
cial de la poblacin afrocolombiana. Con este fin, se explotan y triangulan los datos
disponibles en los censos y encuestas oficiales recientes que incluyen la variable
tnico-racial, a saber: (1) el Censo General de 2005, (2) la Gran Encuesta Integrada
de Hogares de 2007 (trimestre IV) y (3) la Encuesta de Calidad de Vida de 2003.
Como fuente complementaria se acude a los datos del Latinobarmetro 2001, la
encuesta regional que en ese ao incluy varias preguntas sobre experiencias y per-
cepciones de racismo.
El captulo comienza con una discusin acerca de las cifras disponibles sobre el
tamao de la poblacin afrocolombiana. Adems de servir para encarar la pregunta
bsica sobre la magnitud del sector poblacional potencialmente vctima de discri-
minacin, esta discusin revela claramente la complejidad de medir la identidad
tnico-racial y los desacuerdos notorios que existen en Colombia en relacin con
este dato.
Tras esta indagacin preliminar, se ofrece una visin general de la situacin de
la poblacin negra con base en los indicadores demogrficos, sociales y econmicos
fundamentales, desde su tasa de mortalidad infantil y su esperanza de vida hasta la
incidencia del hambre, el analfabetismo y el desplazamiento forzado dentro de ella.
1 Dada la perspectiva de derechos humanos de este informe, no es este el lugar para intentar
una discusin sistemtica de esta rica y creciente bibliografa en las ciencias sociales. Para un balance,
vase Restrepo (2004). Para los efectos de este captulo, han resultado especialmente tiles los estudios
socioeconmicos hechos desde el Centro de Investigacin y Documentacin Socioeconmico (Cidse) de la
Universidad del Valle. Vase, en especial, Barbary y Urrea (2004) y Urrea y Vifara (2007). Agradecemos al
Cidse, a Fernando Urrea y a Carlos Vifara por haber compartido su trabajo con el ODR.
( 44 )
Para plasmar empricamente el concepto de discriminacin racial que este in-
forme toma del derecho internacional de los derechos humanos (vase captulo 1),
en la presentacin de los datos se establecen dos tipos de relaciones. De un lado, se
comparan los datos sobre poblacin negra con aqullos sobre la poblacin mayo-
ritaria (denominada genricamente mestiza). Para los efectos de este captulo, se
incluyen en la poblacin mestiza las personas que no se reconocieron como parte
de ninguno de los grupos tnico-raciales especficos incluidos en el censo de 2005 y
en las encuestas referidas. En este sentido, en la poblacin mestiza que sirve como
parmetro de comparacin no estn incluidas, por ejemplo, las personas que se re-
conocen como indgenas o como rom o gitanos. Dentro de la poblacin afrodescen-
diente se incluyen, entre tanto, quienes se reconocen como afrocolombianos, negros,
mulatos, raizales y palenqueros.
De otro lado, dado el inters del ODR y del derecho internacional
2
en resaltar
la interseccin entre diversas formas de discriminacin (p. ej., la basada en la raza y
la fundada en el gnero), a lo largo del captulo se procura cruzar datos que mues-
tran la situacin particularmente grave de las personas que sufren estas mltiples
discriminaciones (p. ej., las mujeres negras).
Cuntos afrocolombianos? La incertidumbre sobre las cifras
La invisibilidad histrica de la poblacin negra en las estadsticas y la historia oficia-
les colombianas es patente en el recorrido de los censos nacionales. En efecto, antes
de la dcada de los noventa, slo un censo (el de 1918) recab informacin sobre
la identidad tnico-racial de los colombianos. Influido como estaba por el discurso
conservador de la poca, que resaltaba la necesidad de europeizar a la poblacin
colombiana (Urrea 2007: 8), este censo arroj un porcentaje muy bajo de afroco-
lombianos (6%).
Pasaron ms de siete dcadas antes de que el DANE y el Estado en general ac-
cedieran bajo presin del movimiento afrocolombiano y de organismos internacio-
nales como el Comit de la ONU para la Eliminacin de la Discriminacin Racial a
hacer visible a la poblacin negra a travs de la inclusin de una pregunta para el
efecto en el censo de 1993. Como se observa en el cuadro 1, sin embargo, la desati-
nada redaccin de la pregunta sobre el tema que indag por la pertenencia tnica
(cultural) de los colombianos (por ejemplo, a una etnia o comunidad negra) antes
que por su identificacin racial (por rasgos fsicos) arroj resultados a todas luces
imprecisos. Como lo haban advertido crticos dentro del movimiento negro y la
comunidad acadmica, al preguntrseles sobre su pertenencia cultural a una etnia
o comunidad negra, muchos afrocolombianos respondieron negativamente y no
fueron registrados como tales por el censo. De all la cifra inverosmil que arroj el
instrumento censal de 1993: slo 1,5% de los colombianos se autorreconocieron
como afros.
2 Para un anlisis de la interseccin entre diversas discriminaciones y su tratamiento por parte
del derecho internacional de los derechos humanos, vase International Council for Human Rights Policy
(2000).
( 45 )
Ao
Tipo
de investigacin
Metodologa utilizada Pregunta
% de poblacin
afrodescendiente
1918 Censo Nacional
de Poblacin
Percepcin externa del
encuestador sobre las
caractersticas fenotpicas
del encuestado.
1. Blanco, 2. Negro,
3. Indgena
y 4. Mezclado
6,00
1993 Censo Nacional de
Poblacin y Vivienda
DANE
Autorreconocimiento
tnico (comunidad negra
equivalente a etnia o grupo
tnico).
Pertenece a alguna etnia,
grupo indgena o comunidad
negra?
1. S. A cul?, 2. No.
1,50
1998 Estimativos
Plan Nacional
de Desarrollo
de la Poblacin
Afrocolombiana
(citado por ONU 2004)
Estimativos organizaciones
afrocolombianas.
- 26,0
2001 Estimativos
Proyecto Cidse - IRD/
Universidad del Valle
Estimativos con base
en clasifcacin externa
utilizada en la encuesta
Cidse-IRD y los resultados de
la ENH etapa 110 en 13 reas
metropolitanas, con uso de
fotografas.
- 18,6
2001 Latinobarmetro Autorreconocimiento tnico
o racial en ocho categoras.
Con qu etnia o raza Ud. se
identifca mejor?
1. Negra, 2. Indgena,
3. Blanca, 4. Mulata,
5. Mestiza, 6. Chino, japons,
asitico, 7. rabe, 8. Otras, 9.
Ninguna,
10. No responde.
19,35
2003 Encuesta de
Calidad de Vida
(con representacin
nacional urbano-
rural)
Autorreconocimiento tnico
en cinco categoras.
De cul de los siguientes
grupos tnicos se considera
usted?
1. Indgena, 2. Gitano,
3. Raizal del Archipilago, 4.
Palenquero, 5. Negro, mulato
(afrodescendiente),
6. Ninguno de los anteriores.
8,00
2004 Encuesta Continua de
Hogares II Trimestre
(con representacin
para nacional
urbano-rural)
Autorreconocimiento
cultural en cinco categoras.
De acuerdo con su cultura
usted es: a) Afrocolombiano,
b) Indgena, c) Rom, d) Raizal
de San Andrs y Providencia,
e) Palenquero, f) Ninguno de
los anteriores.
1,20
2004 Encuesta Continua de
Hogares II Trimestre
Autoclasifcacin fenotpica
en cuatro categoras.
De acuerdo con sus
caractersticas fsicas
usted es: a) negro, b) blanco,
c) mestizo, d) mulato, e)
ninguna de las anteriores.
9,80
CUADRO 1. Poblacin afrocolombiana segn diversas fuentes (1918-2007)
( 46 )
Fuentes: Urrea (2007: 6-7, 10), Castillo (2007), Latinobarmetro 2001 y GEIH.
Ante el fracaso del censo de 1993, tanto las organizaciones afrocolombianas
como los estudiosos del tema emprendieron iniciativas para hacer visible a la po-
blacin negra en las cifras oficiales. Estudios pioneros, como el realizado en Cali en
1998 por el Centro de Investigacin y Documentacin Socioeconmico (Cidse) de
la Universidad del Valle, incluyeron explcitamente la variable racial (fenotpica) y
probaron empricamente preguntas y formas alternativas de medicin que recogan
las experiencias de pases lderes en el tema, como Brasil (Barbary y Urrea 2004).
Ello permiti, por ejemplo, comparar los resultados arrojados por la respuesta de
los mismos encuestados sobre su raza con los obtenidos a partir de la percepcin del
encuestador durante las entrevistas personales. En contraste con el dato del censo
de 1993 (segn el cual la poblacin negra de Cali era el 0,5%), la encuesta del Cidse
mostr que sta constitua entre un 17% de la poblacin de la ciudad (si se utiliza
el criterio de autorreconocimiento) y un 23% (si se utiliza la cifra resultante de las
percepciones de los encuestadores sobre los encuestados).
Como se aprecia en el cuadro 1, sin embargo, estos esfuerzos no han solucio-
nado la notoria incertidumbre sobre la magnitud de la poblacin afrocolombiana.
En efecto, existen profundas diferencias en los clculos, que van desde un estimativo
de 1,2% de la poblacin nacional (arrojado por la Encuesta Continua de Hogares
de 2004, trimestre II) hasta la cifra del 26% mencionada en el Plan Nacional de
Desarrollo de la Poblacin Afrocolombiana de 1998 y citada en el informe sobre
Colombia del Relator Especial de la ONU sobre
las Formas Contemporneas de Racismo, Discri-
minacin Racial, Xenofobia y Formas Conexas
de Intolerancia (ONU 2004). En trminos abso-
lutos, semejante brecha equivale a cerca de 10
Ao
Tipo
de investigacin
Metodologa utilizada Pregunta
% de poblacin
afrodescendiente
2005 Censo Nacional de
Poblacin, Vivienda
y Actividades
Econmicas DANE
y autoclasifcacin racial
(en una misma pregunta), en
cinco categoras.
De acuerdo con su cultura,
pueblo o rasgos fsicos Es
o se reconoce: (1) Indgena,
(1.1) A cul pueblo indgena
pertenece?, (2) Rom, (3)
Raizal del Archipilago, (4)
Palenquero, (5) Negro(a),
mulato(a), afrocolombiano(a)
o afrodescendiente, (6)
Ninguna de las anteriores.
10,60
2007 Gran Encuesta
Integrada de Hogares
IV Trimestre
y autoclasifcacin racial
(en una misma pregunta), en
cinco categoras.
De acuerdo con su cultura,
pueblo o rasgos fsicos es
o se reconoce: (1) Indgena,
(1.1) A cul pueblo indgena
pertenece?, (2) Rom, (3)
Raizal del Archipilago, (4)
Palenquero de San Basilio o
descendiente, (5) Negro(a),
mulato(a), afrocolombiano(a)
o afrodescendiente,
(6) Ninguna de las anteriores
(mestizo, blanco, etc.).
6,35
La invisibilidad histrica
de los afrocolombianos se refleja en la ausencia
de datos confiables sobre el tamao de esta
poblacin.
( 47 )
millones de personas cuya identidad racial es incierta. En trminos de derechos hu-
manos, esta indefinicin constituye una violacin fundamental de los compromisos
nacionales e internacionales del Estado colombiano y una continuacin del patrn
de invisibilizacin histrica del que ha sido vctima la poblacin afrocolombiana.
Ante este panorama, el proceso que culmin en el censo de 2005 ilustra viva-
mente los avances y las tareas pendientes en la produccin de cifras confiables sobre
el tema. En vista del fracaso del censo de 1993, las organizaciones sociales afro-
colombianas, en colaboracin con algunos expertos nacionales e internacionales,
emprendieron un proceso de dilogo y concertacin con el DANE para modificar
la pregunta tnico-racial en el formulario de 2005 (Castillo 2007; Urrea 2007).
El resultado de este proceso fue la ampliacin de la pregunta para incluir no slo
el autorreconocimiento tnico (que hace alusin a la identificacin cultural con la
afrocolombianidad y ha generado repetidamente subestimaciones drsticas de la
poblacin negra, como lo muestra el cuadro 1), sino tambin el autorreconocimien-
to racial (por rasgos fsicos). Esto explica la redaccin compuesta de la pregunta,
que hace alusin a los dos tipos de identidad: De acuerdo con su cultura, pueblo o
rasgos fsicos Es o se reconoce: (1) Indgena (2) Rom, (3) Raizal del Archipila-
go, (4) Palenquero, (5) Negro(a), mulato(a), afrocolombiano(a) o afrodescendiente,
(6) Ninguna de las anteriores.
Esta correccin fundamental de la pregunta fue solicitada con insistencia por
el Proceso de Comunidades Negras y otros sectores del movimiento afrocolombia-
no, como medio para evitar la reiteracin de la subestimacin drstica del censo de
1993 (PCN 2006). En comparacin con este ltimo, el censo de 2005 represent un
avance e implic un aumento de un 9% de la poblacin contada como afrocolom-
biana, lo que equivale a cerca de cuatro millones de personas. El grfico 1 ilustra los
vaivenes de las cifras censales, incluyendo la de 1918.
6.0%
12
1.5%
10.6%
8
6
4
2
0
10
Porcentaje de poblacin
afrodescendiente
Censo Nacional de
Poblacin de 1918
Censo Nacional de
Poblacin y Vivienda
DANE 1993
Censo Nacional de Poblacin,
Vivienda y Actividades
Econmicas
DANE 2005
GRFICO 1. Poblacin afrocolombiana en los censos
Fuente: DANE.
( 48 )
Centrando la atencin en las cifras ms recientes, las del censo de 2005, el
grfico 2 compara el tamao de la poblacin afrocolombiana con la de los dems
grupos tnico-raciales
3
.
El grfico 2 muestra que, incluso con las mltiples fallas del censo de 2005
que sern discutidas enseguida, los afrocolombianos son el segundo grupo tnico-
racial ms numeroso del pas. En efecto, segn el Censo General 2005, en Colombia
hay 41.468.384 personas. El 10,62% (4.311.757 personas) se autorreconocieron
como afrodescendientes, negros, mulatos, palenqueros, raizales o afrocolombianos.
Un 3,43% (1.392.623 personas) se reconocieron como indgenas, en tanto que un
0,01% (4.857 personas) se identificaron como rom. El resto de la poblacin el
85,94% (34.898.171 personas) no se autorreconocieron como miembros de nin-
guno de los anteriores grupos tnicos.
4
Es esta categora mayoritaria a la que se
alude a lo largo de este informe como mestizos.
En trminos regionales, esta cifra ubica a Colombia como el segundo pas con
ms ciudadanos afrodescendientes en Amrica Latina, despus de Brasil. Si, en lugar
del censo, se utilizan proyecciones hechas por expertos en el tema con base en las
encuestas ms detalladas y especficas (especial-
mente la del Cidse-IRD-Univalle referida en el
cuadro 1), la participacin de los afrocolombia-
nos en la poblacin colombiana es considerable-
mente mayor y se ubicara en cerca de un 18%.
A pesar del progreso representado por la
inclusin de una pregunta tnico-racial, el proceso de definicin del formulario y
la ejecucin del operativo censal de 2005 presentaron fallas profundas que dejan
todava como tarea pendiente la produccin de cifras confiables sobre la poblacin
afrocolombiana. Primero, tras una concertacin de varios aos con el movimiento
afro que haba arrojado un acuerdo sobre una pregunta tnico-racial incluyente y
precisa (que, por ejemplo, les daba a los afrodescendientes la posibilidad de identifi-
3 Se excluy a la poblacin que no report su pertenencia tnica.
4 Un total de 860.976 personas no informaron su pertenencia tnica en el censo.
Afrodescendientes
Mestizos
Indgenas
GRFICO 2. Composicin tnico-racial colombiana
Fuente: ODR con datos del Censo General 2005 DANE.
Los afrocolombianos son el segundo
grupo tnico-racial ms grande en el pas y
constituyen la segunda poblacin negra ms
grande de Amrica Latina.
( 49 )
carse como morenos), el cambio de Director del DANE apenas unos meses antes
del inicio del censo trajo consigo, entre muchos otros problemas e improvisaciones,
la modificacin de la pregunta acordada y su reemplazo por la menos incluyente
y adecuada que pas finalmente a ser parte del formulario (Castillo 2007, PCN
2006).
El cambio de ltima hora no slo desconoci los compromisos jurdicos y
polticos, nacionales e internacionales del Estado colombiano sobre el dilogo con
las organizaciones afrodescendientes para la produccin de cifras transparentes y
precisas (vase captulo 1), sino que tambin excluy denominaciones comunes con
las cuales se reconocen sectores de la poblacin afrocolombiana que prefieren no
identificarse con el trmino negro por su con-
notacin histrica negativa. En particular, la ex-
clusin del trmino moreno fue en contrava
de lo pedido por el movimiento afrocolombiano
y elimin la opcin con la que se habra identi-
ficado parte de esta poblacin, en especial en la
Costa Atlntica (Castillo 2007).
A las falencias del proceso se unieron las de la ejecucin del operativo censal.
Las fallas no se limitan a la pregunta tnico-racial, sino a la improvisacin y errores
tcnicos del censo en general, como lo han denunciado numerosos expertos que
incluyen al ex Director del DANE que lo haba preparado y fue relevado poco antes
de su ejecucin. Para los efectos del tema de este informe, resaltan dos fallas que
han sido documentadas por el ODR en sus entrevistas y grupos focales alrededor
del pas. En primer lugar, el DANE no dedic esfuerzos ni financiacin suficientes
para cumplir slo el compromiso hecho con las organizaciones afrocolombianas en
el sentido de hacer o facilitar campaas amplias de informacin sobre los cambios
en el cuestionario (PCN 2006).
En segundo lugar, lderes y docentes entrevistados por el ODR alrededor del
pas coinciden en afirmar que la pregunta tnico-racial fue sacrificada con frecuen-
cia en medio del afn y las improvisaciones de la ejecucin del operativo censal. En
varios casos documentados por el ODR, la pregunta parece haber sido respondida
por el propio encuestador con base en su percepcin de la identidad tnico-racial del
encuestado. En otros casos, lderes de barrios y comunidades negras marginadas y
con altos ndices de violencia sostienen que los encuestadores optaron por diligen-
ciar los formularios ellos mismos (vase tambin PCN 2006). Finalmente, segn el
propio ex Director del DANE que haba preparado el censo, las fallas de los equipos
electrnicos porttiles con los que se recogi la informacin parecen haber sido
particularmente recurrentes en lugares clidos y hmedos como los de las dos costas
colombianas donde se concentra la poblacin negra.
5
En sntesis, aunque representa una mejora en la visibilizacin de la poblacin
afrocolombiana y arroja datos tiles para una discusin preliminar de su situacin,
el censo de 2005 deja sin resolver el cuestionamiento nacional e internacional sobre
las cifras relevantes en Colombia. En ese sentido, el Estado colombiano contina en
5 Intervencin de Csar Caballero, ex director del DANE, en el Dcimo Coloquio Colombiano de
Sociologa, Cali, 10 de abril de 2008.
El censo de 2005 marc un avance al incluir
una pregunta sobre identidad tnico-racial.
Pero el diseo de la pregunta y la ejecucin del
censo en general presentaron fallas profundas
por cambios de ltima hora.
( 50 )
deuda en relacin con la obligacin que le impone el derecho internacional de los
derechos humanos de recoger informacin precisa y fidedigna sobre la poblacin
afrodescendiente (vase captulo 1).
Con esta aclaracin sobre las limitaciones de los censos y encuestas sobre el
tema, en el resto del captulo se explotan los datos disponibles para ofrecer una
primera aproximacin a la realidad de la situacin y los derechos de la gente negra
en Colombia.
Las caractersticas de la poblacin afrocolombiana
La geografa de la discriminacin racial:
el efecto de la concentracin, la urbanizacin y el desplazamiento forzado
La concentracin histrica de los afrocolombianos
y su efecto sobre la discriminacin
Las relaciones raciales en Colombia estuvieron atravesadas a lo largo de la historia
por la separacin geogrfica entre las regiones con alta presencia afrocolombiana
(en particular, las dos costas) y el resto del pas. Como producto combinado de la
economa esclavista, el centralismo y las barreras a la movilidad espacial y social eri-
gidas por la discriminacin racial, esta tendencia dio lugar a una alta concentracin
geogrfica de los afrocolombianos en los litorales pacfico y atlntico.
Los datos del censo de 2005 muestran los efectos de esta tendencia histrica.
Como se aprecia en el cuadro 2, los tres departamentos con mayor nmero de ha-
bitantes afrodescendientes (Valle del Cauca, Antioquia y Bolvar) renen al 50%
de esta poblacin, y los ocho departamentos con mayor nmero, al 80% de toda
la poblacin afrocolombiana. El hecho de que estos ocho departamentos alberguen
slo al 40% de la poblacin mestiza del pas muestra que, adems de la concentra-
cin anotada, existe en Colombia un patrn de separacin geogrfica entre ambos
grupos tnico-raciales.
CUADRO 2. Departamentos con mayor nmero de afrodescendientes
Afrodescendientes Mestizos Nacional
Departamento Personas % grupo
tnico
Personas % grupo
tnico
Personas % grupo
tnico
Valle del Cauca 1.092.169 25,3 2.899.852 8,3 4.052.535 9,8
Antioquia 593.726 13,8 4.836.203 13,9 5.601.507 13,5
Bolvar 497.667 11,5 1.301.650 3,7 1.836.640 4,4
Choc 286.011 6,6 18.160 0,1 388.476 0,9
Nario 270.530 6,3 1.013.075 2,9 1.498.234 3,6
Cauca 256.022 5,9 648.730 1,9 1.182.022 2,9
Atlntico 227.251 5,3 1.839.491 5,3 2.112.001 5,1
Crdoba 192.051 4,5 1.110.321 3,2 1.462.909 3,5
Total ocho deptos. 3.415.427 79,2 13.667.482 39,2 18.134.324 43,7
Dems deptos. 896.330 20,8 21.230.689 60,8 23.334.060 56,3
Nacional 4.311.757 100,0 34.898.171 100,0 41.468.384 100,0
( 51 )
Si pasamos de las cifras nacionales a los datos de porcentajes de afrodescen-
dientes por departamentos, se corrobora la tendencia secular de la fuerte participa-
cin negra en las poblaciones de la Costa Pacfica, en primer lugar, y de la Costa
Atlntica, en segundo lugar. El grfico 3 muestra dnde se ubican los mayores por-
centajes de poblacin afrodescendiente a nivel departamental. Se observan altos
ndices de concentracin en pocos departamentos. En dos de ellos, la poblacin
afrodescendiente es mayora Choc (82,12%) y San Andrs y Providencia (57%).
En 12 departamentos, los afrodescendientes son ms del 10% de la poblacin. Once
de estos departamentos tienen costas en el Pacfico o en el Atlntico.
6
A lo largo
de este informe se ver que existe una correlacin entre el porcentaje de poblacin
negra, los ndices de pobreza y otros indicadores de bienestar, como lo muestra de
forma dramtica la grave situacin de Choc, el departamento con la proporcin
ms alta de afrodescendientes en el pas.
Desde la perspectiva de derechos humanos de este informe, esta distribucin
geogrfica tiene dos conexiones con patrones de discriminacin racial que intere-
sa resaltar. En primer lugar, las regiones con altos porcentajes de poblacin negra
ocupan un lugar subordinado en las polticas pblicas y las concepciones cultura-
les dominantes en el pas. Ello es patente en relacin con el Pacfico colombiano,
6 La excepcin es el departamento del Cesar que, a pesar de no tener litoral, pertenece geogr-
fica y culturalmente a la Regin Caribe colombiana.
GRFICO 3. Participacin de afrodescendientes
en la poblacin total por departamentos
Fuente: Censo General 2005 DANE.
Porcentaje
21- 74
16- 20
6- 15
< = 5
( 52 )
que contina presentando indicadores especialmente precarios de goce de derechos,
como se ver a lo largo de este libro. En el imaginario geogrfico de buena parte
del Estado y la sociedad colombianas, el Pacfico sigue ocupando ese lugar marginal
que le diera hace casi ocho dcadas el ex presidente colombiano Laureano Gmez:
la regin del Pacfico, donde habitan los negros, es un territorio de selva, calor,
manglares, bejucos, alimaas y lluvia, lluvia implacable que lo pudre todo y no per-
mite sino el desarrollo de una vegetacin fofa y viciosa, adaptada a aqul hmedo
medio, donde no hay, ni se ve posibilidad de que pueda existir una cultura humana
de importancia (Gmez 1930: 39).
En segundo lugar, paradjicamente, la concentracin de la poblacin negra
en las regiones que esta visin racista ha marginalizado sirve hoy para negar la
discriminacin racial y excusar la inaccin del Estado en ellas. De hecho, una de las
respuestas ms recurrentes del Estado colombiano frente a las crticas por la situa-
cin de los afrocolombianos consiste en sealar que sta no se debe a la existencia
de discriminacin racial, sino al hecho de que la gente negra en Colombia habita lu-
gares inhspitos. As lo muestra, por ejemplo, la declaracin sobre el tema dada por
la embajadora Carolina Barco en Estados Unidos a propsito de crticas contra la
discriminacin racial colombiana en el contexto de los debates sobre el Tratado de
Libre Comercio con ese pas. De acuerdo con la embajadora Barco, no hubo mar-
ginacin histrica de los negros en Colombia; el problema, en cambio, ha sido que
las regiones donde viven muestran los mayores niveles de pobreza y niveles ms
bajo de educacin, salud e infraestructura porque estn en zonas muy complicadas
geogrficamente (El Universal 2008). Este crculo vicioso argumentativo, por tanto,
contina alimentando la negacin del racismo en Colombia y perpetuando las prc-
ticas sociales y los patrones geogrficos que lo sostienen.
Una poblacin en movimiento: migracin y desplazamiento
El patrn de concentracin geogrfica de la poblacin afrodescendiente, sin em-
bargo, ha sido profundamente alterado en las ltimas dcadas por dos tipos de
movimientos migratorios. De un lado, al igual que la poblacin mestiza, miles de
afrocolombianos han emigrado del campo a la ciudad por razones econmicas. Este
proceso de urbanizacin es evidente en las cifras del censo de 2005 sobre habitantes
de ciudades y de zonas rurales, que muestran que el 72,7% de los afrocolombianos
viven en centros urbanos, un porcentaje menor pero cercano al de la poblacin mes-
tiza urbana (78,8%) (vase cuadro 3).
CUADRO 3. Distribucin de la poblacin afrodescendiente y mestiza
segn zona
Personas % Personas % Personas %
Ciudad 3.135.060 72,7 27.484.575 78,8 31.510.382 76,0
Campo 1.176.697 27,3 7.413.596 21,2 9.958.002 24,0
Total 4.311.757 100 34.898.171 100 41.468.384 100
( 53 )
De otro lado, los afrocolombianos han abandonado sus lugares de residencia
por uno de los fenmenos que afecta de forma ms grave sus derechos y ha tenido
un impacto profundo y desproporcionado sobre ellos: el desplazamiento forzado.
Como lo ha reportado Acnur (2008), Colombia es el segundo pas con ms despla-
zados internos por un conflicto armado en el mundo, despus de Sudn. Segn las
cifras oficiales recogidas por la misma fuente, cerca de tres millones de colombianos
estn en situacin de desplazamiento forzado (Acnur 2008).
Lo que es menos conocido es que los afrocolombianos son las vctimas ms
frecuentes del desplazamiento, seguidos por los pueblos indgenas y el resto de la
poblacin. El censo de 2005 utiliz una pregunta que ha sido criticada por limitarse
a indagar si las personas cambiaron de lugar de residencia por amenaza para su vida
o su integridad durante los cinco aos anteriores al censo. Si bien esta definicin
y este perodo limitado de observacin subestiman la magnitud del fenmeno del
desplazamiento, permiten comparar la incidencia de ste sobre diferentes grupos so-
ciales. Para los efectos de este informe, la conclusin principal que se extrae de estos
datos es que el desplazamiento ha afectado particularmente a los afrodescendientes:
un 1,44% de esta poblacin ha sido desplazada, seguida por la proporcin tambin
grave de indgenas (1,27%) y mestizos (0,68%).
La disparidad tnico-racial de las migraciones, especialmente de las forzosas
y urgentes (desplazamiento por amenazas contra la vida y desastres naturales), es
representada en el grfico 4. All se aprecia que la tasa de migracin por desastres
naturales es ms del doble para los afrocolombianos que para los mestizos, y que la
tasa de desplazamiento forzado para los primeros es 1,84 veces la de los segundos.
Igualmente, las tasas de migracin de los afrocolombianos son ms altas por moti-
vos de salud, educacin o bsqueda de trabajo.
Riesgo de
desastre
natural
Amenaza
para su vida
Motivos
de salud
Necesidad
de educacin
Difcultad
conseguir
trabajo
Razones
familiares
Miembro
pueblo
nmada u
otra razn
2.19
1.84
1.72
1.44
1.17
0.88
0.78
0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
V
e
c
e
s

l
a

t
a
s
a

d
e

m
e
s
t
i
z
o
s
GRFICO 4. Causas del cambio de lugar de residencia
( 54 )
La incidencia profunda y desproporcionada de la violencia y el desplazamiento
forzado sobre los afrocolombianos constituye una de las violaciones de derechos
humanos ms graves y urgentes contra esta poblacin. Por esto, el ODR le dedica
un captulo aparte de este informe a analizar este fenmeno, as como a extraer las
recomendaciones y exigencias que se derivan de dicho anlisis para las polticas es-
tatales (vase captulo 3). Como se ver, el desplazamiento de la poblacin negra es
un fenmeno ligado directamente y en buena parte con reivindicaciones tnicas so-
bre el territorio, especialmente en el Pacfico. En ese sentido, tiene conexin directa
con la identidad tnico-racial, y su existencia es una vulneracin directa del derecho
de las comunidades negras a no ser discriminadas.
El perfil demogrfico de la poblacin afrocolombiana
Sexo, edad y tasa de dependencia
Los datos del censo de 2005 revelan que la distribucin entre mujeres y hombres
de la poblacin afrodescendiente es ms simtrica que la de la poblacin mestiza.
Por cada 100 mujeres afrodescendientes, hay 99 hombres que se autorreconocen
como tal. La razn por sexo para la poblacin mestiza es 96 hombres por cada 100
mujeres.
Un dato demogrfico ms relevante es el relacionado con la distribucin por
edad de la poblacin afrocolombiana en comparacin con la mestiza. El cuadro 4
ofrece una primera aproximacin a este tema con datos sobre personas menores y
mayores de edad.
En el cuadro se observa una mayor presencia de menores de edad entre los afro-
descendientes que entre los mestizos. Si se ampla la comparacin a todas las edades
y se construye la pirmide poblacional para los dos grupos tnico-raciales, se observa
que, en general, la poblacin afrocolombiana es ms joven (vase grfico 5).
Para los efectos del anlisis de la situacin econmica y social de la gente ne-
gra en Colombia, el dato ms relevante sobre la estructura de edad de la poblacin
es lo que en demografa se conoce como la razn de dependencia. sta se define
como la razn de personas en edades en las que dependen (generalmente personas
menores de 15 y mayores de 64 aos de edad) en una poblacin y constituye un
indicador de la carga econmica de la que es responsable la porcin productiva de
esa poblacin (Haupt y Kane 2003: 6). Una mayor tasa o razn de dependencia
revela que las personas en edad productiva tienen un mayor nmero de personas a
su cargo. Desde otro punto de vista, una mayor razn de dependencia implica que
a cada persona en edad vulnerable le corresponde una porcin menor de lo produ-
CUADRO 4. Distribucin segn grandes rangos de edad
para la poblacin afrodescendiente y mestiza
Poblacin
Grandes rangos de edad
Menor de edad (%) Mayor de edad (%)
Afrodescendientes 39,8 60,2
Mestizos 35,8 64,2
( 55 )
GRFICO 5. Pirmide poblacional
cido por las personas econmicamente activas de las que depende (generalmente
familiares cercanos).
El cuadro 5 compara las razones o tasas de dependencia de los afrocolombia-
nos y los mestizos, tanto en las ciudades como en el campo.
A nivel nacional, la poblacin afrodescendiente tiene una tasa de dependencia
de 63, es decir, aproximadamente 63 personas dependen de cada 100 en edad pro-
ductiva. Para la poblacin mestiza, la tasa de dependencia es de 57 y para el total
nacional de todos los grupos tnicos es de 59 personas en edades vulnerables por
cada 100 en edades productivas. Se aprecian diferencias importantes para los dos
grupos tnico-raciales segn el lugar en que residen (ciudad o campo).
La principal conclusin que se sigue del cuadro 5 es que las personas afrocolom-
bianas en edad productiva tienen una carga econmica mayor (generalmente dentro
de la familia) que las mestizas, en razn del nmero de personas que dependen de
ellas. Si se tiene en cuenta, como se ver ms adelante, que los ingresos y el nivel de
CUADRO 5. Tasa de dependencia
por grupo tnico-racial
Poblacin Ciudad Campo
Total
nacional
Afrodescendientes 59 74 63
Mestizos 54 70 57
Total nacional 55 73 59
Hombre mestizo Mujer mestiza
Hombre afrodescendiente Mujer afrodescendiente
80 aos o ms
75 a 79 aos
70 a 74 aos
65 a 69 aos
60 a 64 aos
55 a 59 aos
50 a 54 aos
45 a 49 aos
40 a 44 aos
35 a 39 aos
30 a 34 aos
25 a 29 aos
20 a 24 aos
15 a 19 aos
10 a 14 aos
5 a 9 aos
0 a 4 aos
Edad en grupos
quinquenales
6% 5% 4% 3% 2% 1% 0 1% 2% 3% 4% 5% 6%
( 56 )
empleo entre los afrodescendientes son menores que entre los mestizos, se hace an
ms marcada la vulnerabilidad econmica de la gente negra indicada por este dato.
Tasa de fecundidad y caractersticas de los hogares afrodescendientes
Otra cifra central para analizar el bienestar de los individuos y las familias afrodes-
cendientes es la fecundidad de la poblacin, que puede ser evaluada a travs de la
tasa global de fecundidad. De acuerdo con esta medida, como se observa en el cua-
dro 6, las mujeres afrodescendientes tienen una tasa de fecundidad apreciablemente
mayor que la poblacin general. La diferencia es ms pronunciada en las zonas
urbanas, donde la tasa de fecundidad de las primeras es mayor en medio punto que
la de las segundas.
CUADRO 6. Tasa global de fecundidad (2005)
Zona Afrodescendientes Total poblacin
Urbano 2,4
1,9
Rural 3,5
3,1
Total 2,7
2,1
Fuente: DANE.
La mayor tasa de fecundidad tiene relacin directa con el tamao de los ho-
gares. De ah que las cifras oficiales, recogidas en el cuadro 7, muestren que los ho-
gares afrocolombianos en todas las zonas (urbanas y rurales) son ms grandes que
los mestizos. Como lo revela el mismo cuadro,
adems, el clima educativo medio de los hogares
afrodescendientes (esto es, el promedio de aos
de estudio alcanzado por el conjunto de perso-
nas de 25 y ms aos que residen en el hogar) es
menor que el de los hogares mestizos, tanto en las ciudades como en el campo. El
cuadro muestra tambin que la proporcin de hogares con madre cabeza de familia
es ms alta para los afrodescendientes en las zonas rurales, pero es mayor para los
mestizos en las zonas urbanas y en el total nacional.
CUADRO 7. Indicadores sociodemogrcos
segn tipo de hogar y zona
Zona Tipo de hogar
Tamao
promedio
del hogar
Tasa de
jefatura
femenina
Clima
educativo
medio
Urbana Afrodescendientes 4,16 32,1 8,09
Mestizos 3,77 34,6 8,56
Rural Afrodescendientes 4,74 26,2 4,09
Mestizos 4,12 20,4 4,57
Total Afrodescendientes 4,33 30,3 6,89
Mestizos 3,85 31,2 7,62
Fuente: Urrea y Vifara (2007: 58) con datos de la ECV2003.
El nivel de pobreza de los afrocolombianos
es muy alto: ms del 60% son pobres,
y casi la cuarta parte viven en la miseria.
( 57 )
Los indicadores demogrfcos de la marginalidad:
tasas de mortalidad y esperanza de vida
Las desventajas estructurales de la poblacin afrocolombiana se hacen patentes
cuando se examinan estos indicadores demogrficos bsicos, que revelan una bre-
cha profunda en relacin con la poblacin mestiza.
Como sostienen los demgrafos Haupt y Kane (2003: 24), la probabilidad de
morir durante un perodo determinado de tiempo se relaciona con muchos factores,
como la edad, el sexo, la raza, la ocupacin y la clase social. La incidencia de muerte
puede revelar muchos detalles acerca del nivel de vida y la atencin mdica dentro
de una poblacin. La tasa de mortalidad infantil y la esperanza de vida apuntan
justamente a medir esta probabilidad.
La tasa de mortalidad infantil es la relacin entre el nmero de nios y nias, me-
nores de un ao, que fallecen por cada 1.000 nacidos vivos. Los datos del censo de 2005
muestran profundas diferencias entre la tasa de mortalidad infantil para la poblacin afro-
descendiente y para el total nacional (vase cuadro 8). Las diferencias de gnero
acentan esta brecha. En efecto, la tasa de mortalidad infantil para los nios afro-
descendientes es mucho mayor (1,78 veces) que la de la poblacin general. La dife-
rencia se hace an ms dramtica para las nias: la tasa de mortalidad infantil entre
las menores afrocolombianas es ms del doble que la de la poblacin nacional.
7
El segundo indicador relevante es la esperanza de vida. El cuadro 9 muestra
la gravedad de la situacin de la poblacin negra. Gravedad que, de nuevo, es au
mentada dramticamente por la discriminacin contra las mujeres. Las cifras son
impactantes: los hombres afrodescendientes viven, en promedio, seis aos menos
7 Se compara aqu la poblacin afrodescendiente con el total de la poblacin (y no con la po-
blacin mestiza, como se ha hecho a lo largo de este captulo) porque esta es la forma como el DANE ha
presentado los datos. Se reporta la informacin de esta manera en este captulo cuando el procesamiento
propio no fue posible con los datos que el DANE tena disponibles para el pblico al momento de la escri-
tura de este informe.
CUADRO 8. Tasa de mortalidad infantil
Afrodescendientes
Total
nacional
Razn entre
afrodescendientes
y total nacional
Hombres 48,1 26,9 1,78
Mujeres 43,9 21,0 2,09
Fuente: DANE.
CUADRO 9. Esperanza de vida al nacer
Afrodescendientes
Total
poblacin
Diferencia
Hombres 64,6 70,3 -5,7
Mujeres 66,7 77,5 -10,8
Fuente: DANE.
( 58 )
que el promedio nacional, mientras que una mujer negra promedio puede esperar
vivir casi 11 aos menos que el promedio nacional.
La situacin socioeconmica de los afrocolombianos:
raza, pobreza y desigualdad
Pobreza, indigencia y hambre: las diferencias entre grupos tnico-raciales
Cmo afecta la pobreza a los afrocolombianos? Existen diferencias entre el nivel
de pobreza de estos ciudadanos y el de la poblacin mestiza? Para responder estas
preguntas, a continuacin se examinan tres medidas distintas de marginalidad: la
lnea de pobreza, el ndice de necesidades bsicas insatisfechas y el ndice de calidad
de vida. Los resultados de las dos primeras mediciones por grupo racial estn con-
densados en el grfico 6.
El primer criterio la lnea de pobreza mide si los ingresos de una persona le
alcanzan para adquirir una canasta bsica de bienes y servicios que le permita llevar
una vida digna. Para evaluar situaciones extremas de marginacin econmica se
utiliza una medida adicional: la lnea de indigencia, que examina si una persona no
tiene ingresos suficientes para comprar alimentos que le permitan consumir diaria-
mente los nutrientes mnimos. Los resultados de las dos medidas por grupo tnico-
racial son elocuentes: la proporcin de pobres e indigentes dentro de la poblacin
Miseria
0
10
20
30
40
50
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e

l
a

p
o
b
l
a
c
i
n
60
70
Pobreza Miseria Pobreza
Linea de pobreza NBI
Afrodescendiente Mestizo
GRFICO 6. Indicadores de pobreza por grupo tnico-racial
Fuente: Urrea y Vifara (2007: 60) con datos de la ECV2003.
61
54.1
24.1
18.6
34.5
22.7
12.7
8.9
( 59 )
negra es claramente ms alta que la de la poblacin mestiza, tanto en las zonas
rurales como en las urbanas.
8
El nivel de pobreza de la gente negra en Colombia es muy alto. Como se apre-
cia en el grfico 6, ms del 60% de los afrocolombianos son pobres (y, en las zonas
rurales, lo son casi las dos terceras partes de ellos).
An ms grave es el hecho de que casi la cuarta parte de los afrocolombianos
vive en la miseria, esto es, no tiene ingresos ni siquiera para comprar los alimentos
de una dieta mnima. La indigencia negra es particularmente pronunciada en las
zonas rurales, donde afecta a la tercera parte de la poblacin.
La cifra sobre miseria y desigualdad racial es corroborada por la informacin
sobre hambre en Colombia. El censo de 2005 indagaba si, por falta de dinero, las
personas haban pasado sin comer uno o ms das de la semana anterior a la realiza-
cin del operativo censal. Los resultados, consignados en el cuadro 10, son impac-
tantes: cerca de 15% de los afrocolombianos pasan hambre, lo que equivale a ms
del doble de la incidencia de hambre, tambin preocupante, entre los mestizos.
La marginalidad econmica de los afrocolombianos es evidente tambin si
se utiliza la segunda medida de marginalidad sealada, el ndice de necesidades
bsicas insatisfechas (NBI). Este ndice est basado en una lista de situaciones de
precariedad que pueden afectar a los hogares. Si una de esas condiciones existe en
un hogar, ste puede ser clasificado como pobre. Si ms de una se cumple, el hogar
es considerado como indigente. Las condiciones que el DANE incluye en este lista-
do son: vivienda inadecuada, vivienda con hacinamiento (ms de tres personas por
cuarto), vivienda sin servicios mnimos, hogar con alta dependencia econmica (esto
es, aquel cuya cabeza tiene dos o menos aos de educacin y donde hay ms de tres
personas por cada miembro que trabaja) y falta de acceso al sistema educativo de
nios en edad escolar.
Como se aprecia en el grfico 6, los patrones sealados con base en la lnea de
pobreza se reiteran con el criterio de NBI. De un lado, la incidencia de pobreza y
miseria es alta para los afrodescendientes. De otro lado, es notoria la brecha entre
los afrocolombianos y los mestizos: la diferencia es de 10 puntos porcentuales en
pobreza y 5 puntos en indigencia.
8 La proporcin de pobres e indigentes en los pueblos indgenas es tambin grave: de hecho,
es mayor que la de los afrocolombianos en las zonas urbanas y en el total nacional (mas no en las zonas
rurales). Dado el foco temtico de este informe, sin embargo, no nos ocupamos ac de esta comparacin
adicional con este grupo poblacional que sufre niveles marcados de marginacin que son visibles en to-
das las medidas de pobreza utilizadas aqu.
CUADRO 10. Porcentaje de ayuno por grupo tnico-racial
Afrodescendientes Mestizos
Total
nacional
Razn entre
afrodescendientes
y mestizos
14,27% 6,11% 7,22% 2,34
( 60 )
Por ltimo, se analizaron los resultados basados en el ndice de calidad de
vida (ICV) de los hogares colombianos. El ICV combina variables relativas a la
acumulacin de bienes fsicos (calidad de la vivienda, y accesibilidad y calidad de
los servicios), al capital humano presente y potencial (nivel de educacin de la cabe-
za del hogar y de los mayores de 12 aos, y el acceso de nios y jvenes al sistema
educativo) y al tamao y composicin del hogar (hacinamiento y proporcin de
nios menores de 6 aos). Su rango es de 0 (mnima calidad de vida) a 100 (mxima
calidad de vida).
Los resultados confirman tres tendencias que sirven, a la vez, como sntesis de
esta seccin. Primero, la situacin socioeconmica de la poblacin negra es precaria,
como lo muestra su bajo ndice de calidad de vida. Segundo, la situacin es parti-
cularmente grave entre los afrocolombianos que viven en el campo. Tercero, hay
una brecha notoria entre afrocolombianos y mestizos: en el caso del ICV, existe una
diferencia de 10 puntos entre unos y otros.
Ingresos y clases sociales: el lugar subordinado de los afrocolombianos
en la estructura socioeconmica colombiana
Si pasamos a ver, de manera ms general, la situacin econmica de los afrodescen-
dientes, podemos apreciar las desigualdades tnico-raciales que caracterizan a la so-
ciedad colombiana. Para ello, en esta seccin se exploran las encuestas que incluyen
la variable tnico-racial y ofrecen informacin sobre ingresos, nivel ocupacional y
activos de los encuestados esto es, la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH
2007-IV) y, en tiempos menos recientes, el Latinobarmetro de 2001.
La pirmide social: ingresos, ocupacin y nivel socioeconmico
de los afrocolombianos y los mestizos
Existe un consenso en la sociologa de la estratificacin en que la ubicacin de los
individuos en la estructura de clases sociales depende de la combinacin de ingresos,
activos y nivel ocupacional (Wright 1995, 2005; Goldthorpe 1992; Grusky 2000).
Es claro, adems, que la distribucin de las personas en clases sociales (o estratos,
en la terminologa coloquial colombiana) est afectada por otros factores de dife-
renciacin social, como el gnero y la raza. Con esto en mente, veamos, entonces, la
interaccin entre clases o estratos sociales (medidos en trminos de nivel ocupacio-
nal y activos), de un lado, e identidad tnico-racial, del otro.
En cuanto a lo primero, la GEIH de 2007 muestra que, dentro de la poblacin
asalariada, un afrodescendiente gana considerablemente menos que un mestizo. En
efecto, la encuesta muestra que el salario del primero es, en promedio, un 71% del
salario del segundo. Aunque recogidas por una encuesta ms limitada, menos recien-
te y que inclua tanto salarios como otros ingresos (el Latinobarmetro de 2001),
las opiniones de los afrodescendientes y mestizos sobre si lo que ganan les alcanza
para cubrir sus necesidades van en la misma direccin: mientras que slo un 16%
de los afrocolombianos respondi que les alcanzaba, el porcentaje de mestizos que
lo hizo fue 30%.
Adems de las diferencias de ingresos, des-
de una perspectiva sociolgica esto es, desde el
punto de vista del lugar que ocupa una persona
Los trabajadores afrocolombianos ganan
menos que los mestizos y estn concentrados
en el nivel ocupacional ms bajo.
( 61 )
en la escala social, es especialmente relevante el tipo de trabajo que se realiza. Las
diferencias en niveles ocupacionales, adems de tener relacin sistemtica con di-
ferencias en remuneracin, acarrean asimetras de estatus social, como lo ilustra el
contraste, por ejemplo, entre el estatus de un oficio manual no especializado (v. gr.,
el trabajo de un vendedor ambulante) y un oficio profesional especializado (v. gr.,
el trabajo de una mdica). Por ello, algunos estudios sistemticos sobre estructura
social y raza en Amrica Latina entre los que sobresale el de Telles sobre Brasil
utilizan este criterio para explorar la desigualdad social entre grupos tnico-raciales
(vase Telles 2004: 118-19).
El grfico 7 muestra el resultado de este anlisis para Colombia, fundado en
una clasificacin de las ocupaciones en cuatro categoras.
En la base de la pirmide estn los trabajadores ubicados en el nivel manual
bajo, entre los que se encuentran los trabajadores agrcolas y los trabajadores de ser-
vicios no calificados (p. ej., los trabajadores domsticos). El grfico muestra que es
en este estrato ms bajo donde se concentran los afrodescendientes: ms de la mitad
de trabajadores negros estn ubicados en este nivel precario (53,5%), en compara-
cin con un 40% de trabajadores mestizos.
Si ascendemos ahora a los otros tres estratos, encontramos que los mestizos
estn sobrerrepresentados en comparacin con los afrocolombianos. El estrato
inmediatamente superior est conformado por trabajadores cuyas labores no son
fundamentalmente manuales, pero se encuentran en posiciones ocupacionales su-
bordinadas. En este nivel se incluyen, por ejemplo, los oficinistas y los empleados
en ventas. Aqu se encuentra el 31% de los mestizos, en contraste con un 23% de
afrodescendientes.
En el nivel de trabajadores manuales calificados, el porcentaje de los mestizos
es 24%, en tanto que el correspondiente a los afrocolombianos es 21%. La despro-
porcin es ms acentuada en el estrato ocupacional ms alto, el de los trabajadores
calificados que desempean tareas que no son manuales, como los gerentes y pro-
fesionales. En este nivel, el porcentaje de mestizos (4,4%) es el doble del porcentaje
de afrodescendientes (2,2%).
0 10 10 20 20 30 30 40 40 50 50 60 60
Manual bajo
GRFICO 7. Pirmide ocupacional por grupo tnico-racial
Fuente: ODR con datos de la GEIH 2007-IV.
No manual alto
Manual alto
No manual bajo
( 62 )
Si se combinan ahora los hallazgos sobre ingresos y niveles ocupacionales por
grupos tnico-raciales, se puede observar con mayor precisin en qu tipo de trabajos
se concentran las desventajas de ingresos de los afrocolombianos (vase cuadro 11).
El cuadro muestra que la desigualdad de ingresos por grupo tnico-racial se
debe fundamentalmente a diferencias en los dos estratos ms altos de la pirmide.
Este dato resulta interesante porque sugiere que, incluso cuando una persona afro-
descendiente llega a posiciones que implican mayor remuneracin y estatus y que
usualmente requieren formacin profesional, enfrenta formas intencionales y no in-
tencionales de discriminacin que se traducen en un patrn de remuneracin menor
por trabajos similares. As lo ilustran las entrevistas hechas por el ODR alrededor
del pas, que darn lugar a informes especficos sobre este tema.
Desde otro punto de vista, ms comn en los estudios econmicos, las diferen-
cias sociales pueden ser medidas a partir de informacin sobre los bienes que posee
una persona y los servicios a los que tiene acceso. Un primer dato que es relevante
en este sentido es el nivel de acceso a los servicios pblicos bsicos. El cuadro 12
compara las carencias de la poblacin negra y la poblacin mestiza en relacin con
el acceso a acueducto, alcantarillado, servicio sanitario, energa elctrica y recolec-
cin de basuras.
Para todos estos servicios esenciales, tanto en la ciudad como en el campo, se
observa que los afrodescendientes tienen una clara desventaja en comparacin con
los mestizos.
9
En efecto, el nivel de carencia en todos los servicios entre la poblacin
negra es cerca del doble del existente entre la poblacin mestiza, lo que muestra de
forma elocuente la brecha tnico-racial en relacin con condiciones bsicas de vida
en Colombia.
En trminos absolutos, llama especialmente la atencin la falta de acceso de
los afrocolombianos a los servicios de acueducto y alcantarillado en las ciudades,
donde, como se vio, habitan casi tres cuartas partes de esta poblacin. El hecho de
que un 28% no cuente con servicio de alcantarillado y un 17% no est conectado
al servicio de acueducto corrobora la marginacin evidente en cualquier visita a
barriadas predominantemente negras como Agua Blanca en Cali o Nelson Mandela
en Cartagena.
Aunque menos reciente, la informacin ms completa sobre tenencia de ac-
tivos y acceso a servicios por grupos tnico-raciales es la ofrecida por Latinobar-
metro, la encuesta regional que en su edicin 2001 recogi datos relevantes sobre
9 La desventaja es an mayor para los indgenas, que, en casi todos los servicios, son el grupo
tnico-racial con menor acceso.
CUADRO 11. Ingreso por tipo de ocupacin
y grupo tnico-racial
No manual alto 69,75%
No manual bajo 71,62%
Manual alto 97,37%
Manual bajo 101,37%
Fuente: ODR con datos de la GEIH 2007-IV.
( 63 )
bienes, servicios y percepcin de bienestar econmico de personas de los diferentes
grupos en las principales ciudades. Los resultados principales estn condensados en
el cuadro 13.
Se observa que, en relacin con todos los bienes y servicios analizados, los
afrocolombianos se encuentran en desventaja en comparacin con los mestizos en
las principales ciudades. Aunque la brecha es ms notoria frente a bienes que no son
bsicos (p. ej., carro o segunda vivienda), es profunda en relacin con bienes y ser-
vicios fundamentales para la comunicacin y la educacin, como los computadores
y el servicio de telfono.
CUADRO 12. Falta de cobertura de servicios pblicos bsicos
Zona
Caracterizacin
tnica
del hogar
Tipo de servicio del que carece el hogar
Acueducto* Alcantarillado* Sanitario** Energa* Recoleccin
basuras**
Urbana Afrodescendiente 16,7 28,0 4,1 3,5 22,7
Mestizo 4,7 9,5 1,1 1,3 4,9
Total 6,2 11,7 1,4 1,6 6,7
Afrodescendientes
vs. mestizos
3,6 2,9 3,7 2,7 4,6
Rural Afrodescendiente 59,5 85,1 52,1 28,6 96,5
Mestizo 49,6 81,0 24,9 16,7 81,1
Total 53,8 82,9 27,8 22,8 83,3
Afrodescendientes
vs. mestizos
1,2 1,1 2,1 1,7 1,2
Total Afrodescendiente 28,4 43,6 18,5 10,3 44,8
Mestizo 14,3 24,7 6,7 4,6 22,9
Total 17,6 28,8 7,9 6,7 25,5
Afrodescendientes
vs. mestizos
2,0 1,8 2,8 2,2 2,0
Fuentes: *ODR con datos del Censo General 2005 DANE.
** Urrea y Vifara (2007: 71) con datos de la ECV2003.
CUADRO 13. Tenencia de bienes y acceso a servicios por grupo tnico-racial (2001)
Bienes Afrodescendientes (%) Mestizos (%)
Razn entre
afrodescendientes y mestizos
Televisor en color 86,2 91,2 0,95
Casa propia 57,6 61,5 0,94
Agua potable 90,5 97,1 0,93
Refrigerador 72,0 82,3 0,87
Alcantarillado 81,5 93,2 0,87
Telfono 55,8 74,0 0,75
Lavadora 17,7 29,5 0,60
Computador 5,2 10,1 0,51
Carro 6,5 14,6 0,45
Segunda casa/apto. 3,0 6,9 0,43
Fuente: ODR, con datos del Latinobarmetro 2001.
( 64 )
Con base en esta lista de bienes y servicios, es posible medir el nivel socioeco-
nmico de la poblacin negra y mestiza. Para ello siguiendo el mtodo de com-
ponentes principales aplicado por Behrman, Gaviria y Szkely (2001) a los datos
del Latinobarmetro, sintetizamos todos los bienes y servicios en una variable,
dndoles mayor peso numrico (como indicador de riqueza y estatus) a aquellos
gozados por un menor porcentaje de la poblacin. Los resultados de esta medicin
sinttica permiten distribuir a la poblacin en quintiles y examinar en qu lugar
de esta pirmide socioeconmica se encuentran los ciudadanos de distintos grupos
tnico-raciales.
10
El grfico 8 representa esta comparacin. Si no hubiese diferencias socioeco-
nmicas segn grupo tnico-racial, la distribucin para afrodescendientes y mesti-
zos debera ser la misma, similar a la distribucin nacional (cercana, por definicin,
al 20% por quintil). En contraste con esto, se observa que la poblacin afrodes-
cendiente est sobrerrepresentada en los quintiles ms bajos (1 y 2). En efecto, en
el quintil de menores recursos (el quintil 1) se encuentra el 31% de la poblacin
afrodescendiente, mientras que en el quintil 2 se halla el 26%.
10 Dado que el ndice sinttico sufra de agrupamiento (clustering), a los bienes y servicios del
cuadro 13 fueron aadidos el acceso a Internet y el nivel educativo del jefe de familia (o el del encuestado,
si era mayor que el de ste). Tras esta modificacin, cada quintil cuenta con prcticamente el 20% de la po-
blacin. Para verificar si los quintiles construidos con base en este ndice son una buena aproximacin al
nivel socioeconmico, se analiz la correspondencia de dichos quintiles con la distribucin de las respues-
tas dadas por los encuestados a otras preguntas sobre su situacin econmica, incluyendo las referidas
a la satisfaccin con el salario devengado, el acceso a servicios de salud y la percepcin del encuestador
sobre el nivel socioeconmico del encuestado. En todos los casos se comprob que la correspondencia era
alta y que, por tanto, el ndice mencionado es una medicin adecuada del nivel socioeconmico.
0%
10%
5%
15%
20%
25%
30%
35%
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Afrodescendientes 31.03% 25.86% 15.09% 15.09% 12.93%
Mestizos 16.59% 20.07% 18.87% 22.00% 22.48%
Nacional 20.52% 21.60% 18.43% 19.85% 19.60%
GRFICO 8. Porcentaje de afrodescendientes y mestizos
en cada quintil segn el ndice creado
Fuente: ODR con datos del Latinobarmetro 2001.
( 65 )
A medida que se asciende en la escala socioeconmica, los afrocolombianos
pasan a estar subrepresentados, como lo muestran las cifras correspondientes al
quintil medio y a los dos quintiles superiores. En el quintil ms alto, por ejemplo, se
encuentra slo el 13% de la poblacin negra. Como lo muestra el grfico, esta curva
contrasta con la de los mestizos, que estn subrepresentados en los quintiles bajos y
sobrerrepresentados en los altos.
La conclusin que se sigue de la medicin de desigualdad socioeconmica es,
por tanto, la misma que se obtuvo de la medicin a partir de diferencias en la escala
ocupacional: los afrodescendientes tienden a estar en las posiciones ms desaventa-
jadas de la estructura social colombiana. Se trata de una desventaja sistemtica y es-
tructural que, como se sostiene en el resto de este informe, hace an ms apremiante
la implementacin de polticas pblicas (p. ej., acciones afirmativas) a las que se ha
comprometido el Estado colombiano en virtud del derecho nacional e internacional
de los derechos humanos.
Conclusiones
Las cifras analizadas a lo largo de este captulo ofrecen indicios mltiples y slidos
de la existencia de patrones estructurales de discriminacin racial en Colombia. En
contrava del mito de la democracia y la igualdad raciales predominantes en la so-
ciedad y el Estado colombianos, las cifras muestran claramente la existencia de dos
fenmenos. De un lado, la precariedad de la situacin de la gente negra es sistemti-
ca. Como se vio, es patente en todos los indicadores relativos a condiciones bsicas
de vida digna, desde las tasas de mortalidad infantil y la esperanza de vida hasta los
relativos a pobreza e indigencia.
De otro lado, las cifras sugieren que hay un
efecto especfico de la identidad tnico-racial so-
bre esta situacin precaria. En contraste con el
argumento frecuente de las autoridades pblicas
segn el cual la marginalidad de los afrocolom-
bianos es la misma que la de la poblacin colom-
biana en general, el anlisis precedente muestra que existen diferencias sistemti-
cas entre los afrocolombianos y los mestizos. La evidencia de esta brecha aumenta
cuando se consideran otras variables sociales y econmicas, como los ingresos y el
nivel ocupacional. Independientemente del enfoque utilizado para medir la pirmide
social colombiana, se concluye que los afrocolombianos estn claramente ubicados
en las clases y estratos ms desaventajados.
Como se vio al comienzo de este captulo, los problemas de disponibilidad y
calidad de las cifras son, en s mismos, indicios en contra del mito de la igualdad ra-
cial. La actitud renuente del Estado a recoger datos sobre los grupos tnico-raciales
dur casi todo el siglo XX. En las ltimas dos dcadas se han dado avances en el
cumplimiento de este deber estatal, especialmente con la inclusin de una pregun-
ta que combina el autorreconocimiento tnico-cultural con el autorreconocimiento
racial en el censo de 2005. Como tambin se vio, sin embargo, el censo estuvo
muy lejos de resolver el problema porque dej por fuera categoras con las que se
identifica parte de la poblacin afrocolombiana (p. ej., moreno) y porque estuvo
En conclusin, las cifras contradicen el mito
de la igualdad racial: existen desventajas
sistemticas de los afrocolombianos frente
a la poblacin mestiza mayoritaria.
( 66 )
marcado por tantas improvisaciones que, ni en este ni en otros temas, ha logrado el
nivel de credibilidad deseable entre los expertos y en la sociedad civil en general. El
hecho de que an en el momento de elaboracin de este informe, tres aos despus
del operativo censal, el DANE siga sin abrir al pblico los microdatos del censo, no
slo limita severamente los anlisis acadmicos, sino que aumenta las dudas funda-
das que existen sobre la calidad de la informacin que contienen.
Con este panorama general como teln de fondo, el resto de este informe se
adentra en un anlisis minucioso, por temas, de las tendencias detectadas en este
captulo. Para ello, examina en detalle la situacin de la poblacin afrodescendiente
en relacin con derechos esenciales que el Estado colombiano se ha comprometido
a proteger para combatir la discriminacin racial y el racismo en el pas. Es en el
contexto de cada captulo donde el ODR plantea las recomendaciones de legislacin
y poltica pblica para contrarrestar las brechas delineadas en este captulo.
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( 69 )
3.
Tierras, violencia
y discriminacin:
la incidencia del desplazamiento
y el conficto armado
en las comunidades negras
Fotografa: Desplazamiento forzado, 2004
Jaime Prez Munevar
Este captulo es una reedicin del libro
El desplazamiento afro (Cesar Rodrguez Garavito,
Tatiana Alfonso Sierra, Isabel Cavelier Adarve.
Bogot: Universidad del los Andes, 2009)
( 71 )
Tierras, violencia y discriminacin: la incidencia del desplazamiento y el conficto armado
En el contexto del conflicto armado colombiano, la poblacin afrocolombiana sufre
violaciones particularmente graves de sus derechos. Esta afectacin se manifiesta
especialmente cuando se analizan las cifras y los casos en relacin con dos temas: el
desplazamiento forzado y la vulneracin del derecho al territorio.
El desplazamiento forzado en Colombia constituye una crisis humanitaria que
afecta los derechos humanos de millones de personas. La magnitud de la situacin
es tal que Colombia es, despus de Sudn, el pas con mayor nmero de personas
desplazadas, que se estima en cerca de tres millones (ACNUR 2007).
El Estado colombiano comenz a reconocer el problema del desplazamiento y
la necesidad de atenderlo desde el ao 1995,
1
y posteriormente expidi una legisla-
cin especfica
2
para atender a la poblacin afectada. Sin embargo, la Corte Cons-
titucional, al evaluar la situacin de las personas desplazadas en 2004 (Sentencia
T-025), concluy que la poltica del Estado sobre el tema no estaba funcionando
adecuadamente y que los derechos de los desplazados eran constantemente vulne-
rados (Corte Constitucional 2004).
En consecuencia, la Corte declar el estado de cosas inconstitucional
3
y expi-
di una serie de rdenes para las diferentes entidades estatales a cargo de la aten-
cin del problema. A partir de esta sentencia, el Estado se ha visto conminado a
desarrollar acciones prioritarias para la atencin del desplazamiento y a disear una
poltica pblica integral para la prevencin y atencin del desplazamiento forzado y
la reparacin de las vctimas.
El proceso de cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 ha puesto en evi-
dencia las fallas estructurales de la poltica pblica (vase, en general, Rodrguez
Garavito 2009a). Una de ellas, como lo sostuvo expresamente la Corte en su Auto
218 de 2006, es la ausencia de atencin diferencial a los pueblos indgenas y a las
1 Documento Conpes 2804 de 1995.
2 Ley 387 de 1997.
3 El estado de cosas inconstitucional fue definido por la Corte Constitucional como la viola-
cin masiva y reiterada de los derechos de los desplazados que se origina en factores estructurales de la
poltica (Corte Constitucional 2004). Para un anlisis de la figura, que ha sido utilizada por la Corte desde
1997, vase Rodrguez Garavito (2009b).
( 72 )
comunidades negras. En relacin con estas ltimas, la Corte dict un auto especfico
(el 005 de 2009), que ofrece la documentacin estatal ms completa del despropor-
cionado y dramtico efecto del desplazamiento sobre los afrocolombianos, as como
del incumplimiento del Gobierno colombiano de sus obligaciones respecto de este
sector de la poblacin desplazada. En efecto, de acuerdo con la Corte:
La respuesta de las autoridades estatales a la situacin de los afrocolombianos
afectados por el desplazamiento forzado interno ha sido insuficiente. Esa des-
atencin se expresa principalmente en la falta de un enfoque diferencial a favor
de estos colombianos desplazados. Hasta el momento no hay una poltica enfo-
cada en las necesidades especiales de la poblacin afro desplazada: la atencin
a esta poblacin se circunscribe a los programas y polticas diseados para la
poblacin desplazada en general, con el agravante de que la poblacin afro es la
ms marginada dentro de la atencin que se brinda a las personas desplazadas.
(Corte Constitucional 2009)
La misma decisin judicial establece medidas precisas y rdenes perentorias
para que las entidades gubernamentales diseen diagnsticos y polticas para atender
a esta poblacin. Como veremos, la Corte estableci que se requiere una perspectiva
diferencial que considere las caractersticas particulares de los desplazamientos for-
zados de los que son vctimas los miembros de las
comunidades negras, las prdidas culturales que
genera el despojo de sus territorios y, con base en
ello, las formas peculiares de reparacin que se
requieren para resarcir los daos causados.
4
Cul es la situacin de los afrocolombia-
nos afectados por la violencia y el desplazamiento? Las cifras disponibles confirman
que el desplazamiento forzado ha afectado de manera particular a este sector de la
poblacin. Segn datos de la Consultora para los Derechos Humanos y el Despla-
zamiento (CODHES), se trata de la minora tnica ms numerosa entre el grupo de
personas desplazadas en Colombia. De hecho, representan casi la cuarta parte de la
poblacin desplazada del pas (22,5%). En total, el 12,3% de los afrocolombianos
se encuentran en situacin de desplazamiento forzado (CODHES 2008). Adems,
existen reportes fidedignos de desplazamientos masivos que han afectado especial-
mente a los pueblos indgenas y a las comunidades afrocolombianas (Comisin Co-
lombiana de Juristas 2007).
La situacin es especialmente grave en los territorios que han sido titulados
colectivamente a comunidades negras en el Pacfico. Un total de 252.541 personas
han sido expulsadas en los 50 municipios en los que se encuentran dichos territorios
(Afrodes y Global Rights, 2007). Esta cifra representa el 79% de la poblacin que
4 Principio Rector de los Desplazamientos Internos No. 9 de la Organizacin de las Naciones
Unidas (Los principios Rectores de los Desplazamientos Internos fueron presentados por el Representan-
te del Secretario General para el desplazamiento interno, Sr. Francis M. Deng, a la Comisin de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, que los adopt en febrero de 1998. Por eso, en adelante, nos referimos a
los Principios como Principios Deng. Vase Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis
M. Deng, presentado con arreglo a la resolucin 1997/39 de la Comisin de Derechos Humanos, Adicin
Principios rectores de los desplazamientos internos, 54 periodo de sesiones, E/CN.4/1998/53/Add.2, del
11 de febrero de 1998.
En 2005, el 30% de las personas
afrocolombianas desplazadas no tuvieron
dinero para comer por lo menos
un da a la semana.
( 73 )
est registrada como sujeto de derecho a la titulacin colectiva (Afrodes y Global
Rights 2007).
Los datos muestran, adems, que la poblacin afrodescendiente desplazada se
encuentra en peores condiciones de vida que otros grupos desplazados. En efecto, el
30% de las personas afrocolombianas en esta situacin no tuvieron dinero para co-
mer por lo menos un da a la semana, frente al ya preocupante 15% de la poblacin
desplazada mestiza; el 69% no asisten a ninguna institucin educativa.
5
La situacin se hace ms dramtica porque, junto al desplazamiento, las co-
munidades negras son vctimas de dos fenmenos menos visibles, pero igualmente
violatorios de sus derechos: el confinamiento y la resistencia. Como lo documenta en
detalle la Corte Constitucional (2009), incluso cuando las comunidades no abando-
nan sus territorios, la presin de los actores que pretenden ocuparlos puede dejarlas
atrapadas en ellos e impedirles circular dentro y fuera de l (confinamiento) o puede
impulsarlas a organizarse colectivamente para decidir no abandonar sus territorios
y oponerse a quienes buscan usurpar sus tierras (resistencia). Por ello, a lo largo de
este captulo, hacemos alusin tanto al desplazamiento como al confinamiento y la
resistencia como situaciones que vulneran los derechos de los afrocolombianos.
6
Cules son las causas del impacto desproporcionado de estos fenmenos so-
bre la poblacin negra? La evidencia analizada en las siguientes secciones de este
captulo arroja una conclusin que coincide con la extrada por la Corte Constitu-
cional en su Auto 005 de 2009, que resalta tres factores:
(i) una exclusin estructural de la poblacin afrocolombiana que la coloca en
situacin de mayor marginacin y vulnerabilidad; (ii) la existencia de procesos
mineros y agrcolas en ciertas regiones que impone fuertes tensiones sobre sus te-
rritorios ancestrales y que ha favorecido su despojo; y (iii) la deficiente proteccin
jurdica e institucional de los territorios colectivos de los afrocolombianos, lo cual
ha estimulado la presencia de actores armados que amenazan a la poblacin afro-
descendiente para abandonar sus territorios. (Corte Constitucional 2009)
Contra el teln de fondo de este panorama general, este captulo documenta y
analiza los efectos del desplazamiento forzado sobre la poblacin afrocolombiana,
y su particular impacto sobre el derecho de las comunidades negras al territorio. El
captulo est estructurado en cuatro apartados. El primero expone las obligaciones
del Estado colombiano en relacin con la poblacin desplazada afrocolombiana.
Para ello, integra un enfoque diferencial en el anlisis de las obligaciones generales
del Estado en materia de atencin a la poblacin desplazada. El segundo analiza el
cumplimiento de esas obligaciones, esto es, el nivel de proteccin de los derechos
fundamentales de la poblacin afrocolombiana desplazada. El tercer apartado pre-
senta un anlisis detallado de la afectacin del derecho al territorio de la poblacin
afrocolombiana como consecuencia del desplazamiento forzado. La seccin final ex-
pone las conclusiones y las recomendaciones de poltica pblica para lograr la satis-
faccin de los derechos de las comunidades negras en situacin de desplazamiento.
5 Observatorio de Discriminacin Racial (ODR), con datos del censo de 2005.
6 En este sentido, cada vez que, por razones de brevedad, en este captulo se hable genrica-
mente del desplazamiento, se est haciendo alusin tambin a las situaciones de confinamiento y resis-
tencia.
( 74 )
Las obligaciones del Estado
en materia de desplazamiento y discriminacin racial
La exigencia de proteccin de la poblacin afrocolombiana en situacin de despla-
zamiento encuentra su fundamento en los compromisos jurdicos nacionales e inter-
nacionales adquiridos por el Estado colombiano. El deber general de proteccin a la
poblacin desplazada incluye la necesidad de atender las caractersticas culturales y
sociales propias de los grupos tnicos, en particular de la poblacin afrocolombiana.
El enfoque diferencial que debe estar incluido en todas las medidas de protec-
cin y garanta de los derechos de la poblacin desplazada es el reflejo del principio
general de igualdad (CP, art. 13) y la prohibicin de discriminacin por la condicin
del desplazamiento y por motivos raciales. Dentro de ese marco general de protec-
cin de la igualdad, la Corte Constitucional estableci una serie de derechos especia-
les de la poblacin desplazada en su Sentencia T-025 de 2004. La Corte incluy en
esa providencia una carta de derechos bsicos de toda persona que ha sido vctima
del desplazamiento forzado (Corte Constitucional 2004). Dicha carta de derechos
fue complementada por la misma corporacin en los autos de seguimiento a la Sen-
tencia T-025, como veremos adelante.
En esta seccin se hace un recuento de las obligaciones del Estado en mate-
ria de desplazamiento forzado, integrando un enfoque diferenciado que resalta los
compromisos estatales especficos frente a la poblacin afrodescendiente desplaza-
da. Para ello, se empieza por exponer el panorama general de las obligaciones del
Estado en materia de desplazamiento y atencin diferencial; luego, se repasan los
compromisos del Estado relacionados con el derecho al territorio de la poblacin
afrocolombiana; finalmente, se revisa el deber estatal de producir informacin sobre
el fenmeno del desplazamiento y de construir indicadores de seguimiento a la pol-
tica pblica de atencin al desplazamiento, que incluyan la variable tnico-racial.
Panorama general de las obligaciones del Estado
en materia de desplazamiento y atencin diferencial
El Estado colombiano ha adquirido varias obligaciones relacionadas con la pobla-
cin que ha sido vctima o puede ser vctima del desplazamiento forzado, y en parti-
cular con la poblacin afrocolombiana que se encuentra en esta situacin. Adems,
el Estado ha sido objeto de numerosas recomendaciones provenientes de instancias
internacionales especializadas en el tema. Esos compromisos y recomendaciones
han sido recogidos por la legislacin y la jurisprudencia nacionales. El cuadro 1
resume los compromisos del Estado colombiano en materia de discriminacin racial
y desplazamiento forzado.
Como se aprecia en el cuadro, el Estado colombiano se ha comprometido con
la obligacin internacional de prohibicin de la discriminacin y el derecho a la
igualdad de toda la poblacin, obligacin contenida en la Declaracin de Durban
(pars. 20 y 28), as como en normas de derecho interno (CP, art. 13), que tiene plena
y especial aplicacin en el caso de la poblacin en situacin de desplazamiento.
La aplicacin especfica del principio de igualdad al caso de la poblacin en si-
tuacin de desplazamiento est establecida en los Principios Rectores de los Despla-
zamientos Internos de la ONU (Principios Deng). Estos principios fueron adoptados
( 75 )
por la Comisin de Derechos Humanos de la ONU con el objetivo de definir los
derechos y garantas pertinentes para la proteccin de esta poblacin, as como la
asistencia que debe brindar el Estado antes, durante y despus del desplazamiento.
El principio de igualdad y la clusula de no discriminacin se entienden, enton-
ces, incluidos en todos los compromisos del Estado frente a la poblacin afrocolom-
biana desplazada. As lo ha reiterado la Corte Constitucional en su jurisprudencia
sobre desplazamiento interno, en la que adems repara en la necesidad de que todas
las medidas y acciones que emprenda el Estado para atender a la poblacin despla-
zada y satisfacer sus derechos deben incluir un enfoque diferencial, que garantice
el respeto a la diversidad tnica y cultural de la poblacin afectada por el desplaza-
miento (Rodrguez Garavito 2009b).
La carta de derechos de la Sentencia T-025 de 2004 ha sido ampliada por la
Corte Constitucional con base en el proceso de discusin pblica que ha promovido
con el Estado y la sociedad civil para hacer seguimiento al cumplimiento de sta. En
particular en los autos 109 y 233 de 2007 y sobre todo en el Auto 116 de 2008 ha
incorporado derechos e indicadores de cumplimiento adicionales a los establecidos
originalmente en la sentencia
7
(vase, en general, Rodrguez Garavito 2009a). De
acuerdo con el Tribunal, el Estado tiene el deber de garantizar a la poblacin despla-
zada la satisfaccin de todos sus derechos fundamentales, incluyendo los derechos
de alto contenido prestacional que guardan estrecha conexidad con el derecho a la
vida y la dignidad humana (Corte Constitucional 2004).
8
De esta manera, el Estado colombiano est en la obligacin de proteger, como
mnimo, los siguientes derechos de la poblacin afrocolombiana desplazada:
el derecho a la vida y la integridad de las personas en situacin de
desplazamiento
9
el derecho a la libertad y la seguridad personal
10
el derecho a la familia y a la reunificacin familiar
11
el derecho a la identidad jurdica mediante expedicin gratuita y
oportuna de documentos de identidad
12
el derecho a la participacin en todas las decisiones que les concier-
nen
13
el derecho al acceso efectivo de la poblacin desplazada a los servicios
de atencin en salud
14
7 Vase Corte Constitucional 2004, 2006a, 2006b, 2007a, 2007b y 2008.
8 Vase tambin Principios Deng No. 5, 6 y 9; Ley 382 de 1997, art. 10, num. 8.
9 CP, art. 11 y Principio Deng No. 10.
10 Principio Deng No. 8, Principios Pinheiro No. 9 y 10.
11 CP, arts. 42 y 44; Principio Deng No. 17; Principio Pinheiro No. 6.
12 Principio Deng No. 20.
13 CP, arts. 40 y 330; Convenio No. 169 de la OIT; Declaracin sobre los derechos de las personas
pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, art. 2, num. 2; Principio Pinheiro
No. 14. Vase tambin las Observaciones a Colombia del CEDR de 1999 (CEDR 1999) y las Recomendaciones
a Colombia del Representante del Secretario General sobre los derechos de los desplazados internos, en el
informe presentado al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2007 (Consejo DH 2007).
14 CP, arts. 49, 44, 50; Ley 387 de 1997, art. 19, num. 4; Principios Deng No. 18 y 19; Recomendaciones
a Colombia del Representante del Secretario General sobre los derechos de los desplazados internos, en
el informe presentado a la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 1994 y 2007 (CDH
( 76 )
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( 84 )
el derecho al acceso a una vivienda digna y adecuada
15
el derecho de todas las personas desplazadas menores de 15 aos a la
educacin
16
Para proteger estos derechos, el Estado debe disear e implementar una poltica
pblica para la atencin a la poblacin desplazada. Dicha poltica debe incluir dos
componentes fundamentales: la atencin humanitaria de emergencia y la estabiliza-
cin socioeconmica. La atencin de emergencia debe satisfacer su derecho a una
subsistencia mnima, como expresin del derecho fundamental al mnimo vital. La
Corte Constitucional ha establecido que tal ayuda comprende como mnimo la ali-
mentacin esencial y el agua potable, el alojamiento y vivienda bsicos, el vestido ade-
cuado, y los servicios mdicos y sanitarios esenciales (Corte Constitucional 2004).
17
Los programas de estabilizacin socioeconmica deben garantizar a los despla-
zados la generacin autnoma de ingresos. A este respecto, la Corte estableci que
el Estado est en la obligacin de garantizar el derecho de la poblacin desplazada a
que se identifiquen, con su plena participacin, las circunstancias especficas de su
situacin personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen,
cmo puede trabajar con miras a generar ingresos que le permitan vivir digna y
autnomamente (Corte Constitucional 2004).
18
Durante la etapa de estabilizacin
socioeconmica de la poblacin que es vctima del desplazamiento forzado, el Es-
tado tiene adems el deber de brindarle la opcin de retornar a su lugar de origen
o de reubicarse en otro lugar, de manera voluntaria, y siempre en condiciones de
seguridad y dignidad.
19
La poltica pblica debe incluir adems un componente de prevencin del des-
plazamiento, que garantice el derecho de la poblacin que est en riesgo de ser
vctima del desplazamiento forzado a la proteccin y seguridad personal.
20
Los afro-
colombianos, en cuanto minora tnica, tienen adems un derecho especial de pro-
teccin contra el desplazamiento, dado el apego especial a su tierra, el cual, como
1994, Consejo DH 2007); Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 4
(Derecho a una Vivienda Adecuada) (CDESC 1991).
15 CP, art. 51, Principio Deng No. 18; el deber de garanta del derecho a la vivienda de la poblacin
desplazada tambin est incluido en los Principios sobre la restitucin de las viviendas y del patrimonio
de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas. Estos principios fueron presenta-
dos por el Relator Especial sobre la restitucin de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de
los refugiados y desplazados internos, Sr. Paulo Sergio Pinheiro, a la Comisin de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas, que los adopt en junio de 2005. Por eso en adelante nos referimos a ellos como
Principios Pinheiro. Vase tambin las Recomendaciones a Colombia del Representante del Secretario
General sobre los derechos de los desplazados internos, en el informe presentado al Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas en 2007 (Consejo DH 2007) y Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, Observacin General No. 4 (Derecho a una Vivienda Adecuada) (CDESC 1991).
16 CP, art. 44; Ley 387 de 1997, art. 19, nums. 9, 10 y 11; Principio Deng No. 23.
17 CP, arts. 49, 44, 50; Principios Deng No. 18, 19 y 24 a 27; Principio Pinheiro No. 8.
18 Principios Deng 1, 3, 4, 11 y 18.
19 Ley 387 de 1997, art. 2, num. 6, art. 10 num. 6, y 16; Principios Deng No. 14 y 28; Principios Pinhei-
ro No. 9 y 10; Declaracin de Durban No. 54 y 65. Vase tambin las Observaciones del CEDR a Colombia de
1999 (CEDR 1999), y las Recomendaciones a Colombia del Representante del Secretario General sobre los
derechos de los desplazados internos, en el informe presentado al Consejo de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas en 2000 y 2007 (CDH 2000, Consejo DH 2007).
20 Principios Deng No. 5, 6; Principio Pinheiro No. 5.
( 85 )
veremos ms adelante, se traduce en la obligacin especfica del Estado de tomar
medidas en este sentido.
21
Finalmente, segn lo establecido por la Corte Constitucional en el Auto 116
de 2008, el Estado, adems, tiene obligaciones relacionadas con las garantas de
verdad, justicia, reparacin y no repeticin para las vctimas del desplazamiento. En
la misma decisin, la Corte adopt explcitamente el enfoque diferencial como uno
de los deberes centrales del Estado en este tema e incorpor indicadores para medir
su cumplimiento (Restrepo 2009).
Desplazamiento y derecho al territorio
Parte esencial del reconocimiento del enfoque diferencial es la garanta de los de-
rechos especiales de las comunidades afrocolombianas como grupo tnico. Las co-
munidades afrocolombianas son titulares del derecho especial al territorio. Este es
uno de los derechos tnicos ms afectados por el desplazamiento forzado. A pesar
de que en muchos casos las comunidades tienen ttulos legales de propiedad, el des-
plazamiento forzado afecta directamente el goce real de dicho ttulo y, con ello, la
posibilidad de ejercer sus prcticas culturales.
El derecho al territorio tiene connotaciones especficas para las comunidades
negras. En primer lugar, implica la proteccin de sus territorios ancestrales, sus for-
mas colectivas de propiedad, prcticas tradicionales de produccin y organizacin
interna.
22
En cumplimiento de esta obligacin y en virtud de la Ley 70 de 1993, el
Estado colombiano debe otorgar ttulos colectivos de propiedad sobre sus territo-
rios ancestrales a las comunidades afrocolombianas, y reconocer los derechos de uso
y administracin sobre ellos.
La segunda connotacin del derecho al territorio supone que el Estado debe
abstenerse de ejercer coercin para lograr que la poblacin desplazada retorne a las
tierras o se ubique en otras diferentes, y de promover el retorno cuando ste impli-
que un riesgo para la poblacin. A la inversa, debe abstenerse de impedir el retorno
de la poblacin desplazada a sus territorios cuando esa sea su voluntad. Tiene ade-
ms el deber de informar de manera clara, precisa y oportuna sobre las condiciones
del retorno, as como sobre los riesgos y peligros de ste.
23
En tercer lugar, el derecho al territorio de la poblacin afrocolombiana des-
plazada implica tomar las medidas de reparacin por haber sido despojada. El Es-
21 Principio Deng No. 9.
22 Convenio No. 169 de la OIT, arts. 13 a 19; Principios Deng No. 9, 21 y 29; Declaracin de Durban,
pars. 34, 52, 54 y 65; Programa de Accin de Durban, pars. 13 y 172; Principio Pinheiro No. 15. La proteccin
del derecho a la tierra de la poblacin afrocolombiana hace parte de las observaciones y recomenda-
ciones hechas a Colombia por varias instancias internacionales, entre ellas, las Observaciones del Comi-
t para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CEDR) a Colombia 1996 y 1999 (CEDR 1996, 1999); la
Observacin General No. 4 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC 1991); y las
Recomendaciones a Colombia del Representante del Secretario General sobre los derechos de los despla-
zados internos, en el informe presentado al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2007
(Consejo DH 2007).
23 Principios Deng No. 14 y 28; Principios Pinheiro No. 9 y 10; Declaracin de Durban, pars. 54 y 65;
CEDR 1999; CDH 2000, Consejo DH 2007. Este deber del Estado est incorporado en la legislacin nacional
en la Ley 387 de 1997, arts. 2.6, 10.6 y 16, en la Carta de Derechos Bsicos de toda persona que ha sido vcti-
ma del desplazamiento forzado interno (num. 5), y en los decretos 250 de 2005 y 2007 de 2001.
( 86 )
tado debe prestar asistencia para la recuperacin, en la medida de lo posible, de las
propiedades o posesiones que abandon o de las que fue despojada al momento del
desplazamiento. De no ser posible la restitucin, el Estado debe indemnizar o repa-
rar de manera justa a las personas afrocolombianas desplazadas, de manera acorde
con su identidad tnica y cultural.
24
Finalmente, la violacin del derecho al territorio se encuentra estrechamente
ligada con el derecho fundamental a la consulta previa
25
de que son titulares, cuyo
propsito es el respeto y la garanta de su derecho a la autodeterminacin, as como
de la integridad tnica, cultural, social y econmica de la poblacin afrocolombiana
(Corte Constitucional, 1997).
Produccin de informacin diferencial y construccin de indicadores
El Estado colombiano tiene la obligacin de producir informacin y diagnsticos
sobre la poblacin desplazada que incluya la variable tnico-racial. Esta obligacin
se explica por el hecho de que la existencia de informacin fidedigna sobre la situa-
cin real de la poblacin afrocolombiana desplazada, hace posible un diagnstico
detallado que permita el diseo y puesta en prctica de acciones, polticas y progra-
mas para la atencin y prevencin del desplazamiento de la gente negra en Colom-
bia.
26
El Estado debe recoger, recopilar, analizar, difundir y publicar datos fidedignos
a nivel nacional y local que incluyan la variable tnico-racial. Con base en estos da-
tos, el Estado tiene la obligacin de adoptar las medidas necesarias para evaluar la
situacin de los individuos y grupos vctimas del racismo y la discriminacin racial
que se encuentran en situacin de desplazamiento.
Para lograr ese objetivo, el Estado colombiano tiene el deber adicional de cons-
truir indicadores de seguimiento y control a las polticas pblicas relacionadas con
la atencin y prevencin del desplazamiento. Estos indicadores, como todos los
componentes de la poltica pblica, deben contar con un enfoque diferencial in-
cluyente, que permita medir el nivel de satisfaccin de los derechos fundamentales
de la poblacin afrodescendiente que es o puede ser vctima del desplazamiento
forzado.
27
24 Principio Deng No. 29; Principios Pinheiro No. 2 y 21; Recomendaciones a Colombia del Repre-
sentante del Secretario General sobre los derechos de los desplazados internos, en el informe presentado
a la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2007 (Consejo DH 2007).
25 Convenio No. 169 de la OIT, arts. 6 y 15; Declaracin sobre los derechos de las personas per-
tenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, art. 2, num. 2; Principio Pinheiro No.
14; Observaciones del CEDR a Colombia de 1999 (CEDR 1999); Recomendaciones a Colombia del Represen-
tante del Secretario General sobre los derechos de los desplazados internos, en el informe presentado al
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2007 (Consejo DH 2007).
26 Programa de Accin de Durban, pars. 92 a 98 y 100; Principio Pinheiro No. 15; Observaciones
del CEDR a Colombia de 1996 (CEDR 1996); Recomendaciones a Colombia del Representante del Secretario
General sobre los derechos de los desplazados internos, en el informe presentado a la Comisin de Dere-
chos Humanos de las Naciones Unidas en 2007 (Consejo DH 2007).
27 Programa de Accin de Durban, pars. 92 a 98 y 100; Observaciones del CEDR a Colombia de
1996 (CEDR 1996); Recomendaciones a Colombia del Representante del Secretario General sobre los de-
rechos de los desplazados internos, en el informe presentado a la Comisin de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas en 2007 (Consejo DH 2007). A nivel nacional, este compromiso ha sido retomado con
especial atencin por la Corte Constitucional en su Sentencia T-025 de 2004, y en los Autos 218 y 266 de 2006,
109 y 233 de 2007 (Corte Constitucional 2004, 2006, 2006a, 2007 y 2007a).
( 87 )
Con base en este recorrido panormico de las obligaciones del Estado en rela-
cin con la poblacin desplazada en general, y la poblacin afrocolombiana despla-
zada en particular, en las siguientes secciones se examinan las actuaciones del Estado
frente estos compromisos. En la seccin 2, el anlisis tomar en cuenta cada una de
las dimensiones de atencin y proteccin a la poblacin afrocolombiana desplaza-
da, y la inclusin o no del enfoque diferenciado por parte del Estado. La seccin 3 se
ocupa del derecho especial al territorio de la poblacin afrocolombiana desplazada,
y de los lmites y avances de la poltica pblica tendiente a garantizar este derecho.
Al final, en la seccin 4, se presentan algunas conclusiones y recomendaciones al
Estado colombiano para mejorar la situacin de los afrocolombianos vctimas del
desplazamiento forzado.
El desplazamiento y las polticas para la poblacin afrocolombiana
Esta seccin se ocupa de analizar el cumplimiento de los compromisos del Estado
colombiano en relacin con la inclusin de una perspectiva diferenciada en la aten-
cin que brinda a la poblacin afrocolombiana vctima del desplazamiento forzado.
Para ello, nos ocupamos en primer lugar del compromiso de producir informacin
fidedigna con inclusin de la variable tnico-racial y la construccin de indicadores
con un enfoque diferenciado a partir de la informacin recolectada. En segundo lu-
gar examinaremos la inclusin del enfoque diferencial en la garanta de los mnimos
esenciales de los derechos fundamentales de la poblacin desplazada, as como en
la asistencia humanitaria que recibe por parte del Estado. Finalmente, la seccin se
detiene en la obligacin de tomar medidas para la estabilizacin socioeconmica de
la poblacin afrocolombiana desplazada.
Produccin de informacin con inclusin
de la variable tnico-racial y construccin de indicadores
El deber del Estado de recoger, recopilar, analizar, difundir y publicar datos estads-
ticos fidedignos a nivel local y nacional sobre el desplazamiento forzado incluyendo
la variable tnico-racial es la condicin fundamental para el diseo e implementa-
cin de una poltica pblica de atencin al desplazamiento con enfoque diferencial.
Como se ver ms adelante, la produccin de informacin para la construccin de
un diagnstico detallado de la situacin de la poblacin afrocolombiana en situa-
cin de desplazamiento ha sido uno de los campos en que el Estado colombiano
ha realizado algunos esfuerzos; no obstante, an quedan tareas pendientes para la
realizacin de un diagnstico incluyente y detallado.
El trabajo del Estado en la construccin de indicadores de seguimiento a la
poltica pblica actual de atencin a la poblacin desplazada que incluya la variable
tnico-racial ha logrado un avance menor. A este respecto, an hace falta que la
batera de indicadores permita hacer seguimiento a la poltica pblica de atencin
a los grupos tnicos vctimas del desplazamiento forzado y al nivel de goce de los
derechos fundamentales de esta poblacin.
El Estado colombiano se comprometi, en el Programa de Accin de Durban,
a producir informacin fidedigna a nivel nacional y local que permita construir
luego una serie de indicadores destinados a evaluar peridicamente la situacin de
( 88 )
las personas y grupos de personas que sean vctimas de discriminacin racial. De
acuerdo con el Programa de Accin, los Estados deben llevar a cabo estudios con
enfoque diferenciado y adoptar
un objetivo integral y un criterio a largo plazo respecto de todas las etapas y
aspectos de la migracin, que aborden de forma eficaz tanto sus causas como
manifestaciones; estos estudios y criterios deben prestar especial atencin a las
causas profundas de las corrientes migratorias, tales como la falta de pleno dis-
frute de los derechos humanos y las libertades fundamentales y los efectos de la
globalizacin econmica sobre las tendencias migratorias.
28
A nivel nacional, este compromiso ha sido incorporado por la Ley 387 de 1997
sobre el desplazamiento forzado (arts. 11 a 13) y por varios documentos Conpes
de poltica pblica relacionados con el tema del desplazamiento (DNP 1997, 1999,
2005). La Corte Constitucional ha reiterado a su vez este compromiso estatal en su
Sentencia T-025 de 2004 y en varios de los autos de seguimiento a dicha sentencia
(Corte Constitucional 2004, 2007a, 2007b, 2008). El Tribunal ha sido recalcitrante
en ordenar la recoleccin de informacin y la creacin de indicadores de seguimien-
to a las polticas de atencin a la poblacin desplazada, respecto de la cual declar
el estado de cosas inconstitucional en la mencionada sentencia.
En esta seccin veremos los avances y las carencias de las actuaciones del Esta-
do colombiano en relacin con estos dos temas: la produccin de informacin y la
construccin de indicadores con inclusin de la variable tnico-racial.
La recoleccin de la informacin: avances y tareas pendientes
El Observatorio de Discriminacin Racial (ODR) constat dos avances del Estado
colombiano en esta tarea: uno es la modificacin del sistema de recoleccin de infor-
macin sobre la poblacin desplazada; otro, el sistema de conteo del censo de 2005.
El sistema de recoleccin de informacin
El primer avance es la creacin de la Red Nacional de Informacin para la Atencin
de la Poblacin Desplazada, establecida por la Ley 387 de 1997. La red de infor-
macin tiene como propsito garantizar que el sistema de atencin a la poblacin
desplazada pueda identificar y diagnosticar las situaciones que obligan al despla-
zamiento, y caracterizar a la poblacin desplazada para formular alternativas de
atencin a dicha poblacin.
29
La recopilacin de la informacin se hace a travs del Sistema de Informacin
de Poblacin Desplazada (SIPOD), gestionado por la Agencia Presidencial para la
Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social).
30
Este sistema es la
fuente de informacin del Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD), que es
la base de datos del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Despla-
zada (SNAIPD), tambin coordinado por Accin Social
31
(Accin Social 2007). El
28 Programa de Accin de Durban, par. 96; vase tambin Principio Pinheiro No. 15.
29 Ley 387 de 1997, arts. 11, 12 y 13.
30 El SIPOD reemplaz desde junio de 2006 al antiguo sistema de recoleccin de informacin
SUR (Sistema nico de Registro), como una versin ampliada y mejorada que permite soportar la recolec-
cin de datos del Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD) (Accin Social 2008).
31 El SNAIPD fue creado tambin por la Ley 397 de 1997 (arts. 4 y ss.), con el objetivo de atender de
( 89 )
RUPD debera servirle al Estado como herramienta para identificar a la poblacin
desplazada y sus caractersticas, mantener la informacin actualizada, y con base en
ella realizar el seguimiento a los servicios de atencin que presta a esta poblacin.
32
El SIPOD representa un avance en el proceso de caracterizacin de la pobla-
cin desplazada en Colombia, en particular porque incluye nuevas variables, entre
ellas la tnico-racial. Esta caracterstica permite que la informacin consultada reve-
le rasgos especficos de la poblacin afrocolom-
biana desplazada en el pas.
De acuerdo con estos datos, de los despla-
zados individuales, el 35,6% son afrocolombia-
nos. Entre quienes se desplazaron masivamente,
el 63% son afrocolombianos. Los datos tambin
muestran que del total de personas en situacin
de desplazamiento, el 19,9% son mujeres afro-
colombianas, y el 18,7% hombres afrocolom-
bianos. En trminos de hogares desplazados, segn esta informacin, el 36% son
afrodescendientes.
33
Hay que resaltar que los datos de los que se obtiene esta caracterizacin son
limitados. De acuerdo con la informacin publicada por Accin Social, el 75,8%
del total de personas incluidas en el RUPD no saben o no responden a la pregunta
sobre la pertenencia tnica, y para el 4,9% de los inscritos la informacin no est
disponible. Esto implica que, en trminos absolutos, slo hay informacin respecto
de la pertenencia tnica de 540.373 personas.
34
Adicionalmente, los datos publicados por Accin Social incluyen informacin
sobre la poblacin desplazada en general, en lo referente al sexo, la edad, la disca-
pacidad, el nivel escolar, el autor del desplazamiento, el tipo de migracin (intra-
municipal o intermunicipal), tipo de desplazamiento (individual o masivo), tasa de
inclusin en el RUPD, y la entidad que llen el registro. De estas variables, sin em-
bargo, slo las de sexo, edad y tipo de desplazamiento estn cruzadas con la variable
tnico-racial (Accin Social 2008). Por ello, no es posible, a partir de la informacin
publicada, obtener, por ejemplo, la proporcin de afrocolombianos que se despla-
zaron dentro de un mismo municipio o que cambiaron de municipio al desplazarse,
ni la tasa de inclusin de los afrocolombianos con relacin a la de los mestizos. La
falta de publicacin de este tipo de estadsticas resulta inexplicable, dada la impor-
tancia del tema y los datos que tiene a su disposicin Accin Social, que le permiten
difundir las cifras consolidadas que s estn publicadas.
35
Esta es una iniciativa positiva del Estado, que tiene la vocacin de hacer una
caracterizacin de la poblacin desplazada con inclusin de la variable de pertenen-
cia tnica. En efecto, es de destacar que el SIPOD ha implicado avances considera-
manera integral a la poblacin desplazada, y de integrar los esfuerzos pblicos y privados para lograrlo.
32 Decreto 2569 de 2000, art. 4.
33 ODR con datos de Accin Social (2008).
34 Ibd.
35 El ODR solicit a Accin Social que suministrara la informacin sobre las caractersticas del
desplazamiento de las minoras tnicas que an no est publicada en la base de datos disponible en Inter-
net. A la fecha del cierre de esta edicin, el ODR an no ha recibido respuesta por parte de la institucin.
La poblacin afrocolombiana desplazada
por causas distintas al conflicto
(como las fumigaciones de cultivos ilcitos
o los megaproyectos), y la que es desplazada
dentro de su propio territorio colectivo,
est excluida del sistema nacional de registro
de la poblacin desplazada.
( 90 )
bles frente a sus antecesores, el Sistema nico de Registro (SUR) y el SUR WEB,
tambin gestionados por Accin Social, que presentaban varias falencias importan-
tes (Consejo DH 2007).
Sin embargo, este sistema de registro de la poblacin desplazada ha sido con-
trovertido. En efecto, si bien el SIPOD constituye un avance, tiene limitaciones im-
portantes que deben ser resueltas. Resaltan seis tipos de limitaciones graves: a) la
inadecuacin del formulario de inscripcin; b) la interpretacin restrictiva de las
normas que establecen los criterios de inclusin de la poblacin desplazada al sis-
tema; c) las restricciones temporales para dicha inclusin; d) el hecho de que la
inclusin en el registro obre como condicin necesaria para recibir las ayudas del
Estado; e) las dificultades burocrticas que presenta el sistema; y f) el subregistro
de la poblacin desplazada, al que contribuyen todas las limitaciones anteriores.
Veamos brevemente cada una de ellas.
a) Inadecuacin del formulario de inscripcin: Cuando una persona se pre-
senta ante las autoridades para declarar su condicin de desplazada, debe
llenar un formulario en el que se consignan las caractersticas sociales y
demogrficas de los hogares desplazados, as como las caractersticas del
desplazamiento. Este formulario es la fuente de informacin que propor-
ciona los datos del RUPD. La informacin sobre la pertenencia tnica es sin
embargo una de las ms incompletas en la base de datos del RUPD. En la
informacin publicada por Accin Social (agencia encargada de coordinar
el SIPOD), se puede constatar que casi en todas las cifras que incluyen la
variable tnico-racial, cerca del 75% de los datos corresponden a las cate-
goras no sabe/no responde o no disponibles. Esto quiere decir que los
datos sobre la caracterizacin tnica de la poblacin desplazada se toman
slo contando al 15% de los inscritos en la base de datos. La razn para
que esto ocurra es la inadecuacin del formulario de inscripcin. Tal como
lo expone la Corte Constitucional en su Auto 005 de 2009, en el formula-
rio hay slo una pregunta que tiene que ver con la etnia, y simplemente pre-
gunta si la persona pertenece a una minora tnica, sin dar la oportunidad
para estipular a cul. As, las personas desplazadas pueden responder a la
pregunta incluyendo adems su etnia respectiva por iniciativa propia, pero
la pregunta no incluye una lista de los grupos tnicos posibles (por ejemplo,
afrocolombiano, negro, palenquero, raizal, mestizo, indgena, rom). Esto
explicara que en el 75% de los casos, las personas no respondan a la pre-
gunta, o manifiesten no conocer la respuesta, o incluso que la informacin
no est disponible. Como consecuencia, el sistema ha fallado en incluir a
los afrocolombianos desplazados en sus cuentas de manera fidedigna, y es
muy difcil obtener un fiel relato de la magnitud del problema y de la crisis
humanitaria que enfrenta esta poblacin (Corte Constitucional 2009).
b) Interpretacin restrictiva de las normas de valoracin: Para ser incluidas
dentro del RUPD, las personas deben realizar una declaracin frente a las
autoridades pblicas
36
sobre su condicin de desplazamiento. Esta decla-
36 La declaracin puede ser realizada en los despachos de la Procuradura, la Defensora del
Pueblo, las personeras municipales o distritales, o cualquier despacho judicial (Decreto 2569 de 2000, art. 2).
( 91 )
racin es luego valorada por un funcionario pblico, de acuerdo con los
criterios establecidos en la Ley para el efecto. El funcionario decide si las
personas o grupo familiar recibe la calificacin de incluido o no in-
cluido en el RUPD (Decreto 2569 de 2000). As, quedan incluidos en el
registro solamente los declarantes que hayan sido desplazados en el sentido
del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, es decir, las personas cuya vida, se-
guridad o integridad han sido amenazadas por circunstancias derivadas del
conflicto armado interno. Todas las personas que hayan sido desplazadas
por causas que, de acuerdo con el criterio del funcionario encargado de la
valoracin, no coinciden con la descripcin, quedan excluidas del registro
y, por lo tanto, no califican como desplazados internos.
Varias fuentes coinciden en que los funcionarios que hacen la valoracin
suelen interpretar este criterio de inclusin de manera restrictiva. Esta de-
finicin de persona desplazada es adems ms limitada que la de los Prin-
cipios rectores sobre el desplazamiento interno (Principios Deng). As lo
seal el Representante Especial del Secretario General sobre los derechos
humanos de los desplazados internos, Sr. Walter Klin, en su visita a Co-
lombia en 2007 (Consejo DH 2007). El Representante resalt en su informe
que este tipo de reconocimiento restringido excluye a las personas que fue-
ron desplazadas por otros actores armados distintos a los grupos armados
ilegales, como las Fuerzas Armadas, las bandas criminales organizadas o
grupos paramilitares reconstituidos luego del proceso de desmovilizacin.
37

Quedan excluidos adems todos los desplazados por fumigaciones de culti-
vos ilcitos, megaproyectos agroindustriales y desastres naturales (causados
o no por el ser humano). Como veremos, muchos afrocolombianos han
sido desplazados por fumigaciones y han quedado, por lo tanto, imposibi-
litados para recibir la condicin de desplazados.
La anterior apreciacin coincide con la de la Comisin de Seguimiento a
la Poltica Pblica sobre el Desplazamiento Forzado, cuyo sptimo informe
presentado a la Corte Constitucional resalt que el proceso de valoracin
excluye a este tipo de poblacin cuyo desplazamiento no est directamente
relacionado con el conflicto, de acuerdo con la interpretacin del Gobier-
no. La Comisin denuncia, al igual que el Representante Especial, que los
funcionarios se han abstenido de incluir la gran mayora de los desplaza-
mientos intraurbanos, intraveredales, y dentro de los resguardos y territo-
rios colectivos de las comunidades negras, as como a las personas que afir-
man haber sido desplazadas por grupos paramilitares despus del proceso
de desmovilizacin de estas organizaciones armadas ilegales (Comisin de
Seguimiento 2008). Tambin da fe de esta situacin la Procuradura Ge-
neral de la Nacin en su Sexto Informe de Seguimiento a la Sentencia
T-025 (Comisin de Seguimiento 2008). La Corte Constitucional, en su
37 En 2005, el Congreso aprob la Ley 975 (Ley de Justicia y Paz), que reglamenta el proceso de
desmovilizacin y reincorporacin de miembros de grupos armados al margen de la ley. Desde entonces,
al amparo de esta norma, los grupos paramilitares comenzaron procesos de desmovilizacin en varias
partes del pas.
( 92 )
Auto 005 de 2009, relata que, dada la estrecha relacin que establecen las
comunidades afrodescendientes con sus territorios, predominan formas de
desplazamiento intraurbanos e intraveredales de corta duracin que rara
vez son registrados, y es frecuente la ocurrencia de fenmenos de resisten-
cia y confinamiento (Corte Constitucional 2009).
c) Restriccin temporal para la inclusin en el RUPD: La segunda falencia
importante del sistema es que excluye a todas las personas desplazadas que
no hayan declarado su situacin ante las autoridades transcurrido un ao
desde el momento de su desplazamiento. La negativa de los funcionarios
de inscribir en el registro a personas cuya declaracin sea extempornea
es el resultado de la interpretacin restrictiva y errada del Decreto 2569 de
2000 (Comisin de Seguimiento 2008, Consejo DH 2007). De acuerdo con
el artculo 8 de esta norma, la oportunidad para hacer la declaracin es de
un ao luego del evento que provoc el desplazamiento. Con fundamento
en este artculo, los funcionarios pblicos rechazan la inscripcin de cual-
quier persona que declare extemporneamente, negndole as la condicin
de desplazado. No obstante, el artculo 18 del mismo decreto establece que
las personas que declaren con posterioridad a un ao despus de ocurridos
los hechos que motivaron el desplazamiento, tienen derecho al acceso a
los programas que con ocasin a la condicin de desplazado preste el Esta-
do en materia de retorno, reasentamiento o reubicacin.
El hecho de que por alguna circunstancia las personas desplazadas no ha-
yan tenido oportunidad de hacer la declaracin durante el ao posterior a
su desplazamiento, no puede constituirse en motivo para que les sea negada
la condicin de desplazado. Si bien es cierto que transcurrido un ao puede
no haber lugar a la atencin humanitaria de emergencia que debe ser brin-
dada por el Estado inmediatamente despus del desplazamiento, esto no
puede implicar la prdida de todos los derechos que deben ser amparados
por las polticas pblicas para la poblacin desplazada (Comisin de Segui-
miento 2008, Consejo DH 2007).
d) La inscripcin en el RUPD como condicin necesaria para recibir ayudas
del Estado: El hecho de estar incluido en el RUPD constituye un requisito
para ostentar la condicin de desplazado frente al Estado y, por lo tanto,
para poder recibir las ayudas estatales destinadas a esta poblacin. Esta
circunstancia, sumada a las limitaciones del sistema citadas anteriormente,
hace que una gran proporcin de las personas desplazadas de Colombia
se queden sin la posibilidad de recibir asistencia y proteccin por parte del
Estado a pesar de su condicin (Consejo DH 2007). Esta situacin es re-
prochable y constituye una falencia del sistema que debe ser corregida por
el Estado, bien sea mediante un cambio en el sistema de valoracin e inclu-
sin de las personas en el registro de desplazados o mediante un cambio en
las condiciones para recibir las ayudas.
e) Obstculos burocrticos: El sistema de registro y recoleccin de informa-
cin tiene falencias burocrticas que se suman a los anteriores obstculos
que enfrenta la poblacin desplazada (vase Guataqu 2009, Riveros 2009).
Por un lado, el Representante Especial del Secretario General sobre los dere-
( 93 )
chos humanos de los desplazados internos resalt la imprevisibilidad de los
horarios de atencin en las oficinas pblicas que reciben las declaraciones,
y las numerosas dificultades que las personas desplazadas encuentran para
movilizarse hasta los lugares de atencin (Consejo DH 2007). En su infor-
me tambin expuso , en consonancia con los hallazgos de la Comisin de
Seguimiento, que los funcionarios de las regiones reciben poca orientacin
desde la capital para la realizacin de su funcin y, en muchas ocasiones,
estn mal informados respecto del procedimiento a seguir; hay situaciones
en que los formularios llegan incompletos y las declaraciones, por lo tanto,
son rechazadas (Comisin de Seguimiento 2008, Consejo DH 2007).
En un informe reciente sobre la situacin de la poblacin desplazada en
ocho ciudades de Colombia, el Comit Internacional de la Cruz Roja
(CICR) y el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas
(PMA) tambin denunciaron la actitud negativa y la poca sensibilidad de
los funcionarios encargados de recibir las declaraciones de los desplazados
(CICR y PMA 2007). Relatan que la poblacin
desplazada reclama que el proceso tenga unas
directrices diferenciadas bien definidas para la
poblacin afrocolombiana e indgena y que los
funcionarios encargados tengan claridad al res-
pecto (CICR y PMA 2007).
La Corte Constitucional, en el Auto 005
de 2009, tambin resalta el problema del maltrato de los funcionarios pbli-
cos a la poblacin afrocolombiana. En esta providencia cita un testimonio:
[h]acia la poblacin desplazada de nuestro municipio Tumaco, solo mira
el maltrato de parte de los funcionarios, que gritan ofendiendo con palabras
soeces causando trastornos sicolgicos y fsicos poniendo a la poblacin en
carreras para poder recibir un mercado y esto ha causado accidentes.
f) Subregistro de la poblacin desplazada: Todas estas deficiencias del sistema
de recoleccin de informacin e inscripcin de la poblacin desplazada en
el registro contribuyen al grave problema de subregistro (Guataqu 2009).
De acuerdo con la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre el
Desplazamiento Forzado, la diferencia entre la poblacin desplazada ins-
crita y la no inscrita a nivel nacional puede llegar al 28% en la cantidad
de hogares y al 34% en la cantidad de personas, con un amplio rango de
variacin por municipio (Comisin de Seguimiento 2007).
Segn datos publicados por el CICR y el PMA, del total de personas despla-
zadas que han llegado a Bogot, slo el 25,3% estn inscritas en el RUPD
(CICR y PMA 2007). En esta ciudad, el 12,9% de las personas desplazadas
son afrodescendientes.
38
En Cartagena, la cifra tambin es alarmante: slo
el 24,8% de los desplazados estn inscritos en el RUPD y, por lo tanto,
tienen derecho a recibir la asistencia del Estado (CICR y PMA 2007); all,
el 79,7% de la poblacin desplazada es afrocolombiana.
39
38 ODR con datos de Accin Social.
39 ODR con datos de Accin Social.
En ocasiones, la poblacin afrocolombiana
desplazada es discriminada y maltratada
por los funcionarios pblicos encargados
de la atencin a la poblacin en situacin
de desplazamiento.
( 94 )
Las limitaciones del sistema se suman a su inadecuacin para dar cuenta
de varias situaciones especficas del desplazamiento, como lo ha resaltado
la Corte Constitucional en su Auto 005 de 2009: en muchos casos, la po-
blacin prefiere quedarse en su territorio como una forma de resistencia al
desplazamiento y al destierro; en otros, la poblacin se queda confinada
dentro de su propio territorio colectivo; ocurren muchos desplazamientos
de corta duracin y retornos sin condiciones de seguridad. En ninguna de
estas circunstancias, la poblacin cuenta como desplazada dentro del sis-
tema, a pesar de haber sido vctima del delito de desplazamiento forzado
(Corte Constitucional 2009).
El problema de subregistro, al que contribuyen todas las limitaciones des-
critas anteriormente, hace que el sistema sea incompleto e inadecuado
para ser usado como la herramienta principal que permite caracterizar a
la poblacin desplazada. Esto es especialmente importante cuando de la
inclusin o no en el sistema depende la posibilidad de recibir asistencia y
proteccin por parte del Estado. Una proporcin muy alta de la poblacin
en situacin de desplazamiento est actualmente excluida del sistema de
ayudas, debido a los obstculos que presenta dicho sistema de recoleccin
y recopilacin de la informacin.
Estas limitaciones del sistema para recolectar, recopilar y sistematizar la
informacin, y luego atender a la poblacin desplazada, se suman a la au-
sencia de un mecanismo que permita hacer una evaluacin cualitativa de
las necesidades sociales y culturales de la poblacin desplazada pertene-
ciente a las minoras tnicas, como la poblacin afrocolombiana. Una he-
rramienta de este estilo debe ser el complemento del sistema de recoleccin
de informacin cuantitativa, de tal manera que la poltica de proteccin y
asistencia a la poblacin desplazada incluya un enfoque diferencial no slo
en la manera de analizar las cifras del desplazamiento sino en la de ofrecer
la atencin a la poblacin desplazada. El Estado colombiano tiene el deber
de garantizar que dicha atencin sea cultural y socialmente adecuada a las
necesidades particulares de la poblacin afrodescendiente.
La Corte Constitucional, dentro del proceso de seguimiento a la Sentencia
T-025 de 2004, ha intentado desarrollar,
a travs de varios autos, un lineamiento
de poltica pblica para que el sistema
incluya este tipo de anlisis cualitativo
(Corte Constitucional 2006a, 2006b,
2007a, 2007b, 2008, 2009). Este proce-
so que procura adelantar la Corte, instando al Gobierno a tomar medidas
en esa direccin, debe ser una constante dentro de la poltica pblica guber-
namental para la atencin a la poblacin desplazada (Rodrguez Garavito
2009a).
Un sistema que combine datos cuantitativos y cualitativos sobre la situacin
y necesidades de la poblacin afrocolombiana permitir no slo conocer
caractersticas sobre su desplazamiento, como la composicin del hogar, la
direccin de los flujos migratorios, el nivel de escolaridad o las caractersti-
An no es posible construir un diagnstico
detallado de la situacin y necesidades
especficas de la poblacin afrocolombiana
desplazada.
( 95 )
cas de morbilidad, sino identificar las necesidades culturales especficas del
grupo poblacional. As, adems de establecerse la necesidad de un mayor
acceso a servicios de salud y de una mejor calidad, o de un mayor nivel de
escolarizacin, podra determinarse qu tipo de educacin es la adecuada,
y qu componentes de la salud son ms importantes para esta poblacin en
particular, respetando de esta manera sus derechos a la diversidad tnica y
cultural.
La informacin del censo de 2005
La segunda evidencia de avance que encontr el ODR est en el sistema de recolec-
cin, sistematizacin y anlisis de informacin del Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (DANE), entidad encargada de la gestin de la informacin
censal en Colombia. La informacin recolectada en el censo de 2005, en el que se in-
cluy la pregunta relativa a la pertenencia tnica de la poblacin censada,
40
tambin
incluye informacin sobre las migraciones internas y sus motivos (DANE 2005). De
esta manera es posible determinar cuntas personas afrocolombianas cambiaron de
lugar de residencia y la razn para hacerlo, a la vez que se puede cruzar esta infor-
macin con otro tipo de variables como el nivel de escolaridad, los das de ayuno
que pasaron las personas en la semana del censo, algunos datos sobre mortalidad y
morbilidad, el acceso a los servicios pblicos, entre otras (DANE 2005).
El registro del censo de 2005 es ms limitado que el SIPOD. Una de las razones
es que la informacin sobre cambio de residencia se limita a los cinco aos anterio-
res al censo, es decir que la informacin que se recopil incluye los desplazamientos
entre 2000 y 2005. Como el SIPOD, este sistema excluye a varios tipos de personas
que fueron desplazadas antes del ao 2000. La pregunta por los motivos del cam-
bio de residencia incluye los riesgos para la vida, la integridad fsica y la seguridad
ocasionados por el conflicto armado, as como la categora otras razones, pero
no incluye los megaproyectos o acciones relacionadas con la lucha contra el narco-
trfico, por ejemplo (DANE 2005).
Ahora bien, este sistema resulta en otro sentido ms incluyente que el sistema
de conteo del SIPOD, en la medida en que la poblacin que cuenta como despla-
zada por amenazas contra su vida, integridad o seguridad causadas por la violencia
y el conflicto armado es toda la poblacin que se autorreconoci como tal durante
la realizacin del censo. No hay otro tipo de filtros realizados por los funcionarios
que procesan la informacin, como s sucede en el SIPOD. Esto hace que, aunque
el rango de tiempo al que se limita el censo es menor que el que abarca el SIPOD,
el criterio de categorizacin de la poblacin desplazada sea mucho ms flexible e
incluyente.
El censo de 2005 tambin es un avance til para la caracterizacin de la pobla-
cin desplazada afrocolombiana, que el ODR valora como herramienta de trabajo
en construccin. Sin embargo, sigue siendo una base de datos limitada e incompleta,
que no resulta idnea para construir un diagnstico detallado de la situacin y ne-
cesidades especiales de la poblacin afrocolombiana desplazada.
40 La inclusin de la pregunta sobre la pertenencia tnica tambin present dificultades. Al res-
pecto, vase el captulo 2 sobre las cifras de la discriminacin racial de este informe.
( 96 )
Finalmente, sobre estas dos iniciativas debe
anotarse que se trata de dos sistemas de reco-
leccin, sistematizacin y anlisis de datos que
estn separados y no proporcionan informacin
comparable. Mientras que la base de datos del
RUPD, construida a partir del SIPOD, presen-
ta informacin actualizada hasta el presente y
cuenta a todas las personas registradas como
desplazadas en el pas, la base de datos del censo cuenta slo a las personas que se
desplazaron entre 2000 y 2005, pero incluye a todas las personas que se reconocie-
ron como desplazadas por la violencia. Cada uno de los sistemas tiene ventajas y
limitaciones distintas, y cada uno tiene lugar para mejorar los mtodos de recolec-
cin de la informacin y as producir diagnsticos ms detallados e incluyentes de
la situacin de la poblacin afrocolombiana que es o puede ser vctima del despla-
zamiento forzado.
La produccin de indicadores para el seguimiento y la evaluacin de las polticas
Los avances en la produccin de informacin relevante no se han traducido en la
construccin de indicadores de cumplimiento con enfoque diferenciado por minora
tnica. Este vaco presenta dificultades considerables para el seguimiento y la eva-
luacin de las polticas pblicas destinadas a la atencin y prevencin del desplaza-
miento forzado en el pas.
Este compromiso ha sido objeto de especial atencin por parte de la Corte
Constitucional colombiana, que desde su Sentencia T-025 de 2004 hizo hincapi,
entre las varias falencias identificadas en la poltica de atencin y prevencin del
desplazamiento forzado, en la ausencia de indicadores que permitan detectar si los
fines de dicha poltica se han cumplido o no, en particular en cuanto a la respuesta a
los problemas que aquejan a los grupos tnicos (Corte Constitucional 2004).
Ante esta ausencia, la Corte Constitucional orden al Gobierno presentar un
programa de accin que permitiera corregir todas las falencias identificadas, y en
particular que incluyera la construccin de los indicadores de seguimiento a la apli-
cacin de la poltica. Durante 2007, en dos oportunidades, el Gobierno present a
la Corte informes con propuestas de indicadores para medir el goce de los derechos
de la poblacin desplazada, con el objetivo de cumplir con el mandato del juez
constitucional (Corte Constitucional 2007a, 2007b). En ambas ocasiones, la Corte
rechaz las propuestas del gobierno, por considerar que, entre otras falencias, los in-
dicadores propuestos no incorporan el enfoque diferencial de la atencin especfica
que deben recibir los sujetos de especial proteccin constitucional, tales como los
nios, los ancianos, los discapacitados, las mujeres cabeza de familia, los indgenas
y los afrodescendientes (cursiva fuera del texto) (Corte Constitucional 2008).
Ante la persistencia de los vacos en la construccin de los indicadores, du-
rante el primer semestre de 2008 se sostuvieron varias reuniones tcnicas entre el
Gobierno y la Comisin de Seguimiento destinada por el Tribunal al seguimiento del
cumplimiento de lo ordenado por la Sentencia T-025 de 2004 en cuanto a la cons-
truccin de indicadores (vase Rodrguez Garavito 2009a). Durante las reuniones,
las propuestas de indicadores del Gobierno se modificaron varias veces, se adopta-
Tras cinco aos de la declaratoria del estado
de cosas inconstitucional sobre desplazamiento
forzado, y once aos de la promulgacin
de la ley sobre desplazamiento,
no existen mecanismos de seguimiento
a las polticas pblicas que incluyan
la variable tnico-racial.
( 97 )
ron propuestas de la Comisin y del Gobierno, y finalmente, en mayo de 2008, la
Corte Constitucional, en el Auto No. 116 de 2008, analiz la batera de indicadores
resultante, anotando que aunque hubo un avance, todava hacen falta ajustes para
que los indicadores reflejen el enfoque diferencial solicitado por ese Tribunal en sus
autos anteriores sobre el tema.
41
En efecto, con ocasin del Auto 116 de 2008, la Corte seal que en relacin
con el enfoque diferencial el gobierno no presenta una propuesta integral (Corte
Constitucional 2008). Estim, adems, que dada la urgencia de contar con una
batera de indicadores que refleje el enfoque diferencial solicitado por la Corte en
varias providencias anteriores,
42
y la ausencia de una propuesta del gobierno que su-
pere dicho vaco, era necesario adoptar los indicadores sobre el enfoque diferencial
propuestos por la Comisin de Seguimiento. Esos indicadores son:
Pertenencia tnica y cultural
Indicador de goce efectivo
- Las comunidades indgenas o afrocolombianas participan en los escenarios de
toma de decisiones de las polticas pblicas de atencin a la poblacin despla-
zada en las distintas instancias territoriales, a travs de delegados escogidos por
sus autoridades tradicionales o por organizaciones de poblacin desplazada
indgena o afrocolombiana.
- Los retornos de la poblacin indgena o afrocolombiana se han llevado a cabo
atendiendo los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad.
Indicador complementario
- Nmero de representantes de comunidades indgenas o afrocolombianas es-
cogidos por sus autoridades tradicionales o por organizaciones de poblacin
desplazada indgena o afrocolombiana que participan en los CAPD (Nacional,
Departamental, Municipal o Distrital)
- Nmero de personas indgenas o afrocolombianas que han retornado a sus
territorios con observancia de los principios de voluntariedad, seguridad y dig-
nidad / No. de personas indgenas o afrocolombianas que han solicitado apoyo
estatal para su retorno
- Nmero de comunidades indgenas o afrocolombianas que han retornado a
sus territorios con observancia de los principios de voluntariedad, seguridad
y dignidad / nmero de comunidades indgenas o afrocolombianas que han
solicitado apoyo estatal para su retorno. (Corte Constitucional 2008: 62)
Habiendo adoptado estos indicadores, la Corte advirti que son un primer acer-
camiento y que las entidades gubernamentales tienen el deber de empezar a aplicarlos
de manera inmediata, y de informar sobre los ajustes y modificaciones a que haya lu-
gar. Orden al Gobierno presentar un nuevo informe con los resultados de la aplica-
cin de estos indicadores y las modificaciones propuestas el 31 de octubre de 2008.
El informe presentado por el Gobierno en respuesta al Auto 116 de 2008
(DNP 2008) no cumple a cabalidad con la orden de la Corte. El informe incluye
en la caracterizacin de la poblacin desplazada la distribucin de los hogares por
etnia (segn la cual, el 14,7% de la poblacin desplazada se autorreconoce como
41 Corte Constitucional, Autos 218 y 266 de 2006, 109 y 233 de 2007.
42 Mediante los Autos 218 y 266 de 2006, y 109 y 233 de 2007.
( 98 )
negra). Sobre los resultados de la aplicacin de los indicadores incluye solamente los
que se refieren a una parte del primero de los indicadores de goce efectivo (la parti-
cipacin en los escenarios de toma de decisiones de las polticas pblicas de atencin
a la poblacin desplazada en las distintas instancias territoriales).
El informe no incluye informacin sobre delegados escogidos por sus autori-
dades tradicionales o por organizaciones de poblacin desplazada indgena o afro-
colombiana, como tampoco ninguna consideracin sobre el retorno de los grupos
tnicos a sus territorios. Adems, no propone ninguna modificacin ni ajuste a los
indicadores adoptados por la Corte. En suma, el Gobierno ha incumplido de ma-
nera reiterada su obligacin de disear indicadores con enfoque diferencial, y su
ltimo informe no fue la excepcin.
As lo constat expresamente la Corte Constitucional en el Auto 005 de 2009
sobre la situacin de los derechos de los afrocolombianos desplazados. Como se ha
indicado a lo largo de este captulo, en dicho Auto, la Corte, recogiendo declaracio-
nes del propio Gobierno nacional, constat que no existe una poltica con enfoque
diferencial para las comunidades desplazadas, incluyendo los indicadores que po-
dran revelar los avances o retrocesos en este tema.
En conclusin, tras cinco aos de la declaratoria del estado de cosas constitu-
cional sobre el desplazamiento forzado en Colombia, y once aos despus de la pro-
mulgacin de la Ley 387 de 1997 sobre el desplazamiento, todava no existen meca-
nismos de seguimiento y control que incluyan la posibilidad de medir el goce de los
derechos y la satisfaccin de las necesidades de la poblacin negra desplazada.
El balance refleja que el Estado colombiano ha hecho algunos esfuerzos para
generar informacin sobre el fenmeno del desplazamiento que incluya la variable
tnica. Aunque los sistemas de recoleccin de informacin y los datos producidos
todava presentan limitaciones importantes, en este aspecto puede decirse que el
Estado ha avanzado en el cumplimiento del compromiso nacional e internacional.
No ha sucedido lo mismo con la construccin de indicadores. En este segundo as-
pecto, el nivel de cumplimiento del Estado es bajo. Tambin se han hecho esfuerzos
y avances importantes en este punto con el impulso de
la Corte Constitucional, pero los resultados hasta el mo-
mento no han sido satisfactorios para evaluar el goce de
los derechos fundamentales de la poblacin afrocolom-
biana desplazada. La prxima seccin se encarga de este
punto en particular.
Garanta de los mnimos esenciales y asistencia humanitaria
Como lo constata en detalle la Corte Constitucional en el Auto 005 de 2009, la
escala, generalidad y gravedad de la violacin de los derechos de la poblacin afro-
colombiana desplazada no han recibido una respuesta proporcional y sistemtica
por parte de las entidades estatales encargadas de garantizar dichos derechos.
Las cifras producidas por el Estado colombiano dan cuenta del recrudecimien-
to de la actividad armada en los ltimos aos en toda la regin del Pacfico. Slo
para citar un ejemplo, el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia
menciona que las actividades armadas en el departamento del Valle del Cauca pa-
saron de un 9,71% del total departamental en 1999 a un 17,45% en el 2000, un
Las comunidades afrodescendientes
han sido afectadas particularmente
por la violencia generalizada
y la desatencin a la poblacin vctima
del desplazamiento.
( 99 )
22,9% en el 2002 hasta casi un 40% en el 2003
(DNP 2006). En medio del fuego cruzado entre
todos los actores armados, la poblacin civil
afrocolombiana se encuentra en una situacin de
constante amenaza contra su vida e integridad.
El incremento de la violencia tambin se
ha reportado en el departamento del Choc. En
2006, la Oficina para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios de las Naciones
Unidas (OCHA 2007) inform sobre la configuracin de nuevos escenarios de con-
frontacin, debido al surgimiento de nuevos grupos de autodefensa, y el incremento
de las acciones violentas de las guerrillas de las FARC y del ELN en el municipio de
Condoto, en el Pacfico chocoano, donde ms del 90% de la poblacin es afroco-
lombiana (DANE 2005).
La regin suroccidental del pas es la ms afectada por el conflicto. De acuerdo
con la Defensora del Pueblo y su Sistema de Alertas Tempranas, la mayor cantidad
de comunidades cuya poblacin civil est sometida a riesgos asociados al conflicto
se registr en los departamentos del suroccidente, la mayora en la Costa Pacfica,
donde habita gran parte de la poblacin afrocolombiana (Consejo DH 2007).
En el Valle del Cauca, por ejemplo, se estim en 2006 que exista un acumu-
lado de 35.000 personas en situacin de desplazamiento en la ciudad de Buenaven-
tura (cuya poblacin es en un 88,5% afrocolombiana) (DANE 2005). La mayora
provena de la zona rural de Buenaventura, y otro porcentaje proceda de los depar-
tamentos de Choc, Risaralda y Nario (DNP 2006). A septiembre de 2007 haba
un consolidado de 45.236 personas expulsadas de la misma ciudad (Afrodes y Glo-
bal Rights 2007). Estos y otros desplazamientos masivos que han sucedido en este
municipio han sido motivados por una ola de violencia de ms de 10 aos.
A pesar de ello, la atencin humanitaria de emergencia a la poblacin despla-
zada y vctima del conflicto armado sigue siendo precaria. A este respecto, la Corte
Constitucional ya en 2004 adverta que la situacin de la poblacin desplazada en
general era crtica. El Alto Tribunal llam la atencin sobre la situacin de abando-
no, empobrecimiento acelerado, ruptura de lazos familiares, deterioro alimentario
y de salud, la prdida de esperanza, la indefensin y el estado de vulnerabilidad
en el que se encuentran las personas en situacin de desplazamiento. Resalt la
Corte que ms de la mitad de las personas registradas como desplazadas (57%)
no estn recibiendo la ayuda humanitaria de emergencia; y (...) el 80.5% de ellos
no accede a programas de generacin de ingresos que les permita subsistir digna y
autnomamente
43
(Gobernacin del Valle 2004). Cinco aos despus, al hacer el
balance sistemtico sobre el tema, la Corte encontr que la poblacin afrodescen-
diente es una de las ms afectadas por el fenmeno del desplazamiento, que enfrenta
una crisis humanitaria de gran magnitud y una situacin de violacin sistemtica de
sus derechos (Corte Constitucional 2009).
En su Auto 005 de 2009, la Corte describi el desplazamiento de la pobla-
cin afrocolombiana, evidenci la gravedad de la situacin, y puso de presente las
particularidades que tiene: (i) los altsimos ndices de la violencia rural y urbana
43 Comunicado de prensa de la Corte Constitucional, 6 de febrero de 2004.
La gran mayora de desplazamientos forzados
de la poblacin afrocolombiana ocurren
como consecuencia de amenazas contra la vida
e integridad de las personas,
cuando no como consecuencia
de violaciones directas a este derecho.
( 100 )
asociada a una lucha por el control territorial, (ii) la persistencia del conflicto arma-
do en los territorios ancestrales que habitan los afrocolombianos; (iii) el apego de
la poblacin afrocolombiana a sus territorios, lo cual genera una mayor resistencia
a la expulsin, confinamiento, y desplazamientos intraurbanos o de corta duracin
que no son registrados (Corte Constitucional 2009).
Este contexto de violencia generalizada y de desatencin a la poblacin vctima
del desplazamiento ha afectado particularmente a las comunidades afrocolombianas
en el goce de sus derechos esenciales. Esta seccin ilustra la situacin de violacin
masiva de derechos que sufre esta poblacin como consecuencia del desplazamiento
forzado. El acpite se divide en tres partes, que hacen referencia a cinco derechos
fundamentales: la vida y la integridad fsica, la salud y la alimentacin adecuada, y
la vivienda digna.
En medio del fuego cruzado: Bojay pone los muertos
*
El 21 de abril de 2002, por los puestos de control de la Fuerza Pblica entre Turbo
y Bellavista (cabecera municipal de Bojay en el Pacfco chocoano) pasaron sin
ser advertidas varias embarcaciones de paramilitares. En la zona, azotada por la
violencia durante dcadas, operaban las FARC. El 25 de abril del mismo ao, este
grupo guerrillero asalt la embarcacin de la Asociacin Campesina Integral del
Atrato, encargada de transportar insumos y alimentos, dejando desiertos los es-
tantes de tiendas y cocinas de las viviendas en la regin.
La entrada de los paramilitares a la zona, que adverta sobre inminentes enfren-
tamientos armados, llev a la Ofcina en Colombia del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a la Procuradura y a la Defenso-
ra del Pueblo a enviar comunicados ofciales y alertas tempranas al Gobierno
para proteger a la sociedad civil. Ninguna de ellas fue atendida.
En la maana del 2 de mayo, los habitantes de Bellavista se refugiaban en la
iglesia del pueblo para protegerse del combate anunciado, cuando una pipeta
de gas lanzada a manera de proyectil artesanal por las FARC estall en el altar,
dejando 119 muertos, entre ellos 45 nios, y 98 heridos. Durante cinco das no
hubo presencia de la Fuerza Pblica, ni siquiera para el levantamiento de los ca-
dveres. Cada uno de los sobrevivientes haba perdido a varios parientes y ami-
gos. Alrededor de 2.000 personas abandonaron la regin.
A pesar de los compromisos del Gobierno de garantizar las condiciones de re-
torno de la poblacin, a lo largo de cinco aos los medios de comunicacin re-
memoraban los aniversarios de la masacre con frases como Bojay, tres aos y
nada. Era tal el escepticismo que haba generado el proyecto de reconstruccin
del poblado, que la gente lo bautiz Sever. La violencia y la pobreza seguan
gobernando la zona. Finalmente, en el ao 2007, la poblacin estren un poblado
moderno, de casas de concreto, acueducto, escuela y centro de salud, pero sin
medidas de proteccin. Hoy, el pueblo se deteriora rpidamente y ha sido dejado
otra vez al vaivn de los caprichos de la selva y el fuego cruzado.
*
La reconstruccin de los hechos del caso de Bojay fue hecha a partir de los documentos publicados
por Medios para la Paz (2008), la Defensora del Pueblo (2002) y artculos de prensa publicados por el
diario El Tiempo (2002a, 2002b, 2002c, 2003, 2005a, 2005b, 2007, 2008a).
( 101 )
La situacin de desplazamiento forzado a la que se enfrenta el 12,3% de los
afrocolombianos es un agravante frente a la ya precaria situacin de goce de de-
rechos fundamentales a la que est permanentemente expuesta toda la poblacin
negra de Colombia y que es documentada en los dems captulos de este libro.
La eleccin de estos derechos fundamentales obedece a la ausencia generalizada
de informacin sistemtica sobre las condiciones de vida de la poblacin afro
desplazada. Recopilamos aqu algunos ejemplos que servirn como ilustracin de
las violaciones constantes que sufren los afrocolombianos en situacin de despla-
zamiento y de las falencias en las respuestas del Estado a esta situacin.
El derecho fundamental a la vida y a la integridad fsica
Una de las situaciones ms preocupantes es la relativa a la proteccin del derecho a
la vida y la integridad fsica de la poblacin afrodescendiente desplazada o en riesgo
de ser vctima del desplazamiento. La gran mayora de desplazamientos forzados
de la poblacin afrocolombiana ocurren como consecuencia de amenazas contra
la vida e integridad de las personas, cuando no como consecuencia de violaciones
directas a este derecho. El conflicto armado, el narcotrfico estrechamente ligado
al conflicto y la expansin de los monocultivos en los territorios colectivos son las
principales causas de las amenazas y afrentas a la vida e integridad de la poblacin
afrocolombiana desplazada por la violencia.
De acuerdo con la Corte Constitucional, los afrocolombianos han sufrido
en mayor proporcin las causas ms violentas del desplazamiento. En orden de
importancia, los desplazamientos de afrocolombianos han sido causados por ame-
nazas directas, asesinatos de familiares, masacres, combates, y asesinatos de vecinos
o amigos. Las amenazas directas causaron el 42,8% de los casos de desplazamiento
de afrocolombianos a partir de 2005 (Corte Constitucional 2009).
En concordancia con esta cifra, el sistema de alertas tempranas de la Oficina
para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas advirti en
2006 sobre la agudizacin de la confrontacin armada y las consecuencias nefastas
para la poblacin civil de la regin del Choc. Evidenci que para ese entonces era
probable la ocurrencia de homicidios selectivos y, de configuracin mltiple, ma-
sacres, enfrentamientos armados con interposicin de poblacin civil, la utiliza-
cin de mtodos y medios para generar terror, la destruccin de bienes civiles y/o
la afectacin de bienes indispensables para la supervivencia, desplazamientos y
reclutamientos forzados, principalmente contra los territorios colectivos afroco-
lombianos [situados en las partes altas de los ros Tujuato y Condoto, limtrofes
con los municipios de San Jos del Palmar, Nvita, ros Ir y Tad, y las zonas
medias y bajas del ro San Juan, colindantes con los municipios de Medio y Bajo
Baud]. (Afrodes y Global Rights 2007)
La misma Oficina report en 2007 el desplazamiento en Condoto de entre 438
y 473 personas (105 familias), por motivo de los enfrentamientos entre el Ejrcito y
grupos armados ilegales, as como la posterior retirada del Ejrcito y el surgimiento
de nuevos grupos armados emergentes (Afrodes
y Global Rights 2007).
El desplazamiento y las afrentas directas
contra el derecho a la vida y la integridad de las
El 20% de las mujeres afrocolombianas
encuestadas afirmaron haber sido vctimas
de violacin sexual o de chantajes sexuales.
( 102 )
comunidades afrocolombianas del Pacfico chocoano, como las advertidas por la
OCHA, no son la excepcin en el departamento. El caso de la masacre de Bojay es
ilustrativo de la situacin generalizada.
La violencia en Bojay continu durante los aos que siguieron a la masacre.
En 2004, cerca de 1.100 campesinos afrocolombianos se desplazaron por nuevos
enfrentamientos armados. Luego, entre febrero y marzo de 2005, otros 2.000 huye-
ron a las cabeceras municipales de Bellavista y Viga del Fuerte, por miedo a que se
reanudaran la violencia y los combates. Todas las aldeas afrocolombianas de la zona
quedaron abandonadas (PCS International 2005). La misma situacin de desconcier-
to e inseguridad continu durante 2006 y 2007 (Afrodes y Global Rights 2007).
La situacin de los habitantes del municipio de Bojay es el reflejo de lo que
sucede a lo largo de las costas Pacfica y Atlntica, y que afecta particularmente
a la poblacin afro. Las amenazas de muerte, los enfrentamientos, las muertes
de familiares, la presin para colaborar con diferentes partes del conflicto y las
restricciones a los bienes bsicos ocurren de manera generalizada en diferentes
lugares del pas, como Antioquia, Cauca, Choc y Nario (Comisin Colombiana
de Juristas 2007).
En el sur de la Costa Pacfica, la situacin es dramtica. En el municipio de
Buenaventura, por ejemplo, el desplazamiento comenz desde 1996 y ha afectado
tanto a las zonas rurales como urbanas (Gobernacin del Valle del Cauca 2004).
Con la llegada de las autodefensas en 2000 se recrudeci el conflicto. Entre 2000
y 2001 se reportaron all 46 masacres (DNP 2006). Durante el mismo lapso, en
el Corregimiento No. 8 y la carretera Cabal Pombo se registraron 4 masacres, 34
pobladores de la zona asesinados y 3.207 personas desplazadas. Durante 2001, en
la cuenca del ro Yurumangu, los enfrentamientos entre las FARC y las autodefen-
sas dejaron un saldo de 5.300 personas desplazadas, 4 asesinadas y un casero (El
Fuerte) incendiado (Gobernacin del Valle del Cauca 2004). Otra fuente asegura
que en El Fuerte ocho personas fueron asesinadas por las autodefensas en ese ao,
varias mujeres fueron violadas y toda la poblacin fue amenazada (Afrodes y Glo-
bal Rights 2007). En 2003, el conflicto haba recrudecido una vez ms y para sep-
tiembre se habran desplazado otras 3.000 per-
sonas hacia las bocanas de los ros, por miedo a
alejarse demasiado de sus tierras (Gobernacin
del Valle del Cauca 2004).
En Buenaventura, las constantes violacio-
nes al derecho a la vida de la poblacin afrocolombiana no cesaron. [L]a situacin
hasta abril de 2005 continu en franco deterioro si se mira en perspectiva: los homi-
cidios durante el 2003 fueron 268, en 2004 llegaron a 300 y en [2005 ascendieron]
a 120 (DNP 2006). Durante 2006 y 2007, la crisis de derechos humanos se hizo
an ms profunda. El desplazamiento registrado entre 2006 y 2007 fue 13 veces
mayor que el de 2004 y ha afectado particularmente el rea urbana de Buenaventu-
ra, donde los habitantes de 11 comunas se enfrentan a riesgos para su vida e integri-
dad fsica ante las confrontaciones armadas que all suceden (Comisin Colombiana
de Juristas 2007).
Las denuncias de las comunidades negras sostienen que las amenazas y vio-
laciones de sus derechos provienen de diferentes actores del conflicto. En efecto,
En Buenaventura, la violencia mat en dos
aos a 797 personas, el equivalente a la cada
de cuatro Boeings con el cupo completo.
( 103 )
algunas organizaciones locales de Buenaventura han denunciado desapariciones
forzadas, detenciones arbitrarias y ejecuciones extrajudiciales por parte de la Fuer-
za Pblica (Comisin Colombiana de Juristas 2007). La Iglesia Catlica tambin
afirma que esta violencia se dirige particularmente a los jvenes afrocolombianos y
denuncia que las detenciones arbitrarias estn acompaadas de maltratos verbales
y fsicos. Muchas veces, como medida preventiva, la Polica toma fotografas a
los jvenes cuando son detenidos y a sus documentos de identidad, para que poste-
riormente sean identificados por testigos, informantes o paramilitares (Comisin
Colombiana de Juristas 2007).
La Corte Constitucional tambin ha recalcado la situacin de Buenaventura.
En el Auto 005 de 2009 resalta la descripcin de la ciudad:
[a]hora, en la ciudad, no hay nadie que no conozca a una vctima de la guerra. En
dos aos, all han asesinado 797 personas, es la misma cantidad de muertes que
dejara la cada de cuatro Boeings con el cupo completo. () Ahora, al caminar
por Buenaventura, el rastro de la guerra est por ah, en cualquier parte. Todos
conocen a una vctima, un herido, una viuda, un hurfano, un polica mutilado,
un negocio cerrado, un sufrimiento inconcluso. (Corte Constitucional 2009)
En el departamento de Nario la situacin es similar. A lo largo de toda la
Costa Pacfica nariense, donde se encuentran los municipios con mayor presencia
de poblacin afrocolombiana, el conflicto armado implica una constante amenaza
a la vida e integridad de las personas y comunidades afrocolombianas. En 2007,
la Oficina para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas
report el desplazamiento de 100 familias en la cuenca del ro Tapaje, en zona rural
del municipio de El Charco (donde ms del 75% de la poblacin es afrocolombia-
na), por causa de los combates entre las Fuerzas Militares y los grupos armados no
estatales (OCHA 2007).
Permanentemente discriminados
En el Auto 005 de 2009, la Corte Constitucional resalt la discriminacin y la vio-
lencia de que son vctimas de manera permanente los afrodescendientes despla-
zados en sus sitios de asentamiento, y cit algunos ejemplos:
*
La vivencia diaria de actitudes y comportamientos racistas por parte de las insti-
tuciones y la ciudadana en general contra la poblacin afrodescendiente.
Las mayores difcultades para la articulacin laboral de la poblacin afrocolom-
biana ocasionada por sus bajos niveles educativos. Cuando logran su vinculacin
laboral, se hace generalmente en ofcios que requieren menos conocimientos y
habilidades y reciben menor remuneracin.
El menosprecio por los saberes y competencias propios de las comunidades afro-
colombianas.
La falta de apoyo institucional al fortalecimiento de las organizaciones de po-
blacin afrocolombiana como un recurso para reconstruir la solidaridad y ges-
tionar de manera colectiva la reclamacin de sus derechos.
* Corte Constitucional, Auto 005 de 2009.
( 104 )
Tambin han sido denunciadas las campaas de limpieza social llevadas
a cabo por grupos armados ilegales, que traen olas de asesinatos contra la pobla-
cin afrocolombiana en el municipio de Tumaco (PCN 2003). La disputa por el
territorio entre actores armados del conflicto pone a la poblacin afrocolombiana
nariense en una situacin de constante amenaza de muerte, constituyndose as un
atentado contra su derecho a la vida y a la integridad fsica y psicolgica. Se han
reportado igualmente atropellos contra la poblacin afrocolombiana y reclutamien-
tos de menores en el municipio de Tumaco, especficamente en los corregimientos
del ro Mira, cerca de la frontera con el Ecuador (PCN 2003).
Todas estas violaciones adquieren manifestaciones particulares en el caso de
las mujeres afrocolombianas vctimas del desplazamiento forzado. Estas mujeres
negras enfrentan la difcil situacin de ser vctimas de varios tipos de discriminacin
a la vez. Son discriminadas por su color de piel, por su condicin de desplazadas y
por ser mujeres.
De acuerdo con datos de una encues-
ta realizada durante el Primer Encuentro
Nacional de Mujeres Afrocolombianas en
Situacin de Desplazamiento,
44
el 31% de
las mujeres afro relataron haber recibido
agresiones fsicas durante el desplazamiento. Ms de la mitad de las mujeres negras
encuestadas (el 58,62%) afirm conocer casos de agresiones contra otras mujeres
afrodescendientes desplazadas. Sin embargo, a pesar de las afrentas contra su de-
recho a no recibir tratos crueles, inhumanos o degradantes, y a la integridad fsica,
slo el 30% de las mujeres agredidas tuvo ocasin de denunciar los hechos. Las de-
ms no lo hicieron por miedo, falta de garantas o desconocimiento de las vas ins-
titucionales para hacerlo (Afrodes, Acnur y Unifem 2007). Muchas de estas mujeres
afro desplazadas que fueron encuestadas revelaron adems haber sido vctimas de
agresiones motivadas por su color de piel (el 63,79%) y por su contextura fsica (el
24,13%). Afirman haber recibido expresiones de insultos despectivos relacionadas
con la raza, entre las cuales las ms comunes fueron chocorramo, negra hijue-
puta y aqu no aceptamos negras (Afrodes, Acnur y Unifem 2007).
Estas abiertas violaciones a sus derechos fundamentales se suman a las agre-
siones sexuales de que son vctimas las mujeres afrocolombianas en situacin de
desplazamiento. Ms del 20% de las mujeres encuestadas afirm haber sido vcti-
ma de violacin sexual o de chantajes sexuales. Muchas otras mujeres prefirieron
no responder a la pregunta por este tipo de agresiones (Afrodes, Acnur y Unifem
2007), situacin que revela el temor y el miedo al que estn sometidas ante las ame-
nazas y advertencias de represalias que han recibido de sus agresores, y la falta de
garantas que tienen estas mujeres en la proteccin de sus derechos fundamentales
44 Durante el encuentro fueron encuestadas 150 mujeres afrocolombianas desplazadas. Se apli-
c una encuesta que constaba de 70 preguntas abiertas, distribuidas en cuatro categoras: informacin
general, identidad tnica, condicin de la situacin de desplazamiento, efectos de la violencia contra la
participacin de mujeres y sus organizaciones. La encuesta fue realizada en forma simultnea en eventos
realizados del 4 al 11 de noviembre de 2006, en las ciudades de Cartagena, Cali, Quibd, Tumaco y Bogot
(Afrodes, Acnur y Unifem 2007).
En la ciudad de Buenaventura,
la principal causa de mortalidad son las lesiones
causadas con arma de fuego, asociadas
a la violencia que vive la regin.
( 105 )
a la vida, la integridad fsica, a no sufrir tratos crueles, inhumanos o degradantes, a
no ser torturadas y a no ser discriminadas por motivo de su raza en el goce de estos
derechos.
Muchas de ellas manifiestan adems no haber recibido ninguna ayuda huma-
nitaria (cerca del 30%). Slo el 25,85% de las mujeres encuestadas respondi que
s recibi asistencia humanitaria (vivienda, alimentacin y salud por tres meses). Un
menor porcentaje afirm haber recibido asesora psicolgica, dinero, educacin y
vestuario (Afrodes, Acnur y Unifem 2007). Sin embargo, no hay informacin rela-
tiva a la asistencia humanitaria recibida del 46,5% de las mujeres afro desplazadas
que hicieron parte de este estudio.
Estas violaciones directas a los derechos a la vida y a la integridad fsica de la
poblacin afrocolombiana y la ausencia de garantas en la proteccin de estos dere-
chos se conjugan con la ausencia de proteccin de sus derechos prestacionales.
Las violaciones al derecho a la salud y a la alimentacin adecuada
de la poblacin desplazada
El derecho a la salud est estrechamente relacionado con las amenazas contra la
vida de la poblacin afrocolombiana. El ejemplo de la ciudad de Buenaventura es
diciente: all, la principal causa de mortalidad son las lesiones causadas por arma de
fuego, asociadas a la violencia que vive la regin. La morbilidad del municipio se
caracteriza por estar relacionada con eventos violentos o traumticos (DNP 2006).
Las caractersticas de la salud de la poblacin de Buenaventura, que incluye a ms de
30.000 personas desplazadas, estn dadas por la situacin de violencia y conflicto.
En Nario, los consejos comunitarios afrocolombianos del municipio de El
Charco denunciaron en 2007 la grave situacin humanitaria que tambin viven en
materia de desplazamiento. Afirman que escasean los alimentos, medicamentos y
combustibles, impidiendo a las personas recibir atencin en salud. Relatan cmo las
agresiones fsicas, verbales y psicolgicas han afectado gravemente la salud fsica y
mental de las comunidades (Afrodes y Global Rights 2007).
Tambin la poblacin chocoana enfrenta serias dificultades para acceder a la
salud, como est expuesto en el captulo sobre el derecho a la salud de este informe.
La poblacin afrocolombiana desplazada de Bojay es un ejemplo paradigmtico de
cmo esa situacin ya precaria se agrava con el desplazamiento. Un informe de la
Procuradura General de la Nacin presentado a la Corte Constitucional en octubre
de 2007 relata la situacin en el nuevo pueblo de Bellavista, en el que se asentaron
los desplazados de Bojay:
[a]un cuando en el Nuevo Bellavista se construy un centro de salud de primer ni-
vel, la calidad, eficiencia y eficacia en la prestacin del servicio se ven comprome-
tidas por las deficiencias en la infraestructura fsica, as como por la insuficiencia
de recursos tcnicos y humanos. El centro de salud fue construido en la cima de
un morro, y no cuenta con un camino de acceso que facilite el ingreso y salida de
personas, camillas, o sillas de ruedas. Hay as mismo un constante asentamiento
de aguas en sus instalaciones, producto de fallas en su construccin. Entre estas,
asegura el personal del centro, que desde un principio los tubos del acueducto
quedaron mal empatados, y que las tejas no cumplen con las especificaciones
tcnicas de instalacin, lo cual ocasiona fugas de agua y goteras. Adems, no hay
( 106 )
camas, camillas, sillas de ruedas ni los medicamentos requeridos. No cuenta con
una sala de pediatra y a la fecha de la visita, la planta de energa elctrica estaba
averiada. La obra se encuentra inacabada, an hay material de construccin en
sus instalaciones, lo que evidencia que el centro no presenta las condiciones sani-
tarias requeridas para la prestacin del servicio.
45
El derecho a la alimentacin tambin se ve seriamente vulnerado como conse-
cuencia del conflicto armado y el desplazamiento forzado. Cuatro fuentes de infor-
macin reportaron amenazas y violaciones a este derecho en zonas mayoritariamen-
te afrocolombianas durante 2007.
45 Informe de la Procuradura para la sesin tcnica del 18 de octubre de 2007, en Corte Constitu-
cional, Auto 005 de 2009.
Enfermos de hambre:
inadecuaciones de la poltica pblica frente al derecho
a la alimentacin de los afrocolombianos desplazados
La Corte, en su ejercicio de sistematizacin de las falencias en la poltica pblica
para la atencin a la poblacin afrocolombiana desplazada, detect siete de-
fectos graves del componente de la atencin humanitaria de emergencia que
impactan desproporcionadamente el derecho de la poblacin afrodescendiente
a la alimentacin:
*
la insufciencia alimentaria en trminos de la cantidad de alimentos que se
entrega a las familias afrodescendientes que generalmente cuentan con un
nmero mayor de miembros;
la insufciencia alimentaria en trminos de calidad y valor nutricional, dado el
alto nmero de personas con desnutricin crnica que componen los hogares
afrodescendientes;
no se garantiza el respeto de las costumbres del pueblo afrocolombiano a la
hora de impartir la ayuda humanitaria;
las soluciones de entrega de bonos o dinero ha aumentado los costos y la es-
peculacin con los alimentos;
con frecuencia, los alimentos que deben ser entregados a la poblacin afro-
descendiente desplazada o confnada son confscados por sospechas de ser
desviados para ayudar a los actores armados;
los procesos de entrega de las ayudas no tienen en cuenta a los consejos co-
munitarios como instrumento para mejorar su coordinacin, distribucin y
entrega efectiva, as como para prevenir el desvo de la ayuda humanitaria
para fnes distintos de la atencin a la poblacin afrocolombiana afectada;
cuando se ha optado por la entrega de bonos para compra de alimentos en
supermercados, este procedimiento hace ms costosa su adquisicin.
* Corte Constitucional, Auto 005 de 2009.
( 107 )
La Corte Constitucional constat en su
Auto 005 de 2009 que la presin del narcotrfico
se suma a los efectos nocivos que tienen las fumi-
gaciones sobre los territorios de las comunidades
afrocolombianas y sobre sus cultivos de pancoger.
Relata el ejemplo del municipio de El Charco, donde, en marzo de 2007, 1.730 fa-
milias (ms de 8.500 personas) se desplazaron masivamente. Antes de este desplaza-
miento hubo tres fumigaciones en la regin que destruyeron todos los cultivos de las
comunidades, causando desplazamiento por falta de comida. La situacin se agrav,
prosigue la Corte, para las personas que decidieron quedarse en su territorio en resis-
tencia, porque sus cultivos fueron destruidos y no recibieron ayuda humanitaria de
emergencia por parte del Estado; los diferentes grupos armados no permitieron subir
comida de otras organizaciones a estas comunidades. A esto se aadi que despus
del desplazamiento tambin hubo fumigaciones, y cuando las personas regresaron a
su territorio no tenan comida para sostenerse. La situacin es similar, de acuerdo
con la Corte, en los territorios ubicados en La Tola, Iscuand, Mosquera y Satinga
Tambin Acnur denunci la escasez de alimentos y la latente crisis alimentaria
que se vive en el municipio de El Charco. De acuerdo con Acnur, las fumigaciones
y los combates han elevado el riesgo de desplazamiento en la zona; la poblacin de
San Jos de Tapaje experimentaba en ese entonces una situacin de temor genera-
lizado y dificultad para realizar sus actividades econmicas usuales, y exista gran
preocupacin frente a una crisis alimentaria. Adems, Acnur afirm que en el casco
urbano permanecan en 2007 cientos de familias afrocolombianas desplazadas que
despus de tres meses de su desplazamiento no haban recibido ningn tipo de asis-
tencia humanitaria por parte de Accin Social (IASC Nario 2007).
Los consejos comunitarios del municipio de El Charco (Nario) denunciaron
ante organizaciones no gubernamentales incursiones de los nuevos grupos parami-
litares autodenominados guilas Negras, que siembran pnico en la regin, as
como fumigaciones areas indiscriminadas adelantadas por el Estado colombiano en
el municipio con el fin de erradicar cultivos ilcitos. Este tipo de fumigaciones atenta
gravemente contra su derecho a la salud, el agua potable y la alimentacin adecuada,
pues tienen como consecuencia la contaminacin de las cuencas hidrogrficas (en
especial del ro Tapaje, principal fuente de sustento) y de los cultivos de alimentos,
provocando graves afecciones de salud entre los habitantes de la zona. Sealaron
la situacin de hambruna en que vive la poblacin desplazada, as como el dao y
saqueo de viviendas de la poblacin civil por parte de los grupos armados involu-
crados en el conflicto, incluida la Fuerza Pblica (Afrodes y Global Rights 2007).
En efecto, segn una cuarta fuente, entre febrero y marzo de 2007, la zona alta
del ro Tapaje fue objeto de seis operativos areos de fumigacin para la erradica-
cin de cultivos ilcitos, que destruyeron los cultivos de pancoger de la poblacin
afrocolombiana campesina asentada en la zona (Comisin Colombiana de Juristas
2007). Semanas despus, 1.400 familias fueron desplazadas de la zona por comba-
tes entre las FARC y la Fuerza Pblica; los retenes de esta ltima limitaron la liber-
tad de circulacin de habitantes, el ingreso de alimentos y combustible a la zona,
afectando as gravemente los derechos a la libertad de circulacin, a la alimentacin
Los pobladores del municipio de El Charco
(Nario) afrontan una crisis alimentaria como
consecuencia de los enfrentamientos en la zona
y las fumigaciones de cultivos ilcitos.
( 108 )
adecuada y, con ello, a la salud de la poblacin
afrocolombiana desplazada en la regin (Comi-
sin Colombiana de Juristas 2007).
Las personas afrocolombianas vctimas del
desplazamiento forzado lo son adems de la discriminacin a la hora de recibir ayu-
das alimentarias. As lo relata un testimonio recogido por la Corte Constitucional
en el Auto 005 de 2009:
Tuve que acudir a la UAO porque tengo 5 hijos y estando en embarazo del sexto
no tena cmo darles de comer. As que me acerqu a esta oficina por la ayuda
humanitaria de emergencia, puesto que llevaba 7 meses como desplazada y no
haba recibido la primera. La respuesta del coordinador del UAO fue coger una
bolsa de comida y arrojarla a mis pies, Pues si tiene tanta hambre, recjala!.
Yo la recog, si no es as, mis hijos no comen. (Corte Constitucional 2009)
Adems de sufrir este tipo de afrentas contra su honra y dignidad, la poblacin
afrocolombiana recibe ayuda humanitaria de emergencia no acorde con sus prc-
ticas culturales. Resalta la Corte en el mismo pronunciamiento, tal como lo seala
la comunidad afrocolombiana del ro Tapaje, en el Municipio de El Charco, que la
ayuda humanitaria que reciben es inoportuna, no pertinente y no adecuada a las
necesidades culturales de la poblacin. Los mercados destinados a los desplazados
se rigen por los parmetros establecidos desde la ciudad de Bogot, y en su mayora
contiene pasta, lentejas, frjol y otra serie de granos que los afrocolombianos no
consumen de manera ordinaria, toda vez que ellos viven de la siembra y de la pesca
(Corte Constitucional 2009). Relata uno de los lderes de la comunidad del ro Ta-
paje que Los nios se enfermaron porque les daban pasta, no estn acostumbrados
a comer pasta (Corte Constitucional 2009).
Sin albergues para la poblacin desplazada: la violacin del derecho a la vivienda
La situacin de la vivienda de los afrodescendientes es muy precaria, como se de-
muestra en el captulo sobre el derecho a la vivienda de este informe. En el caso de la
poblacin desplazada, esa situacin se deteriora de manera dramtica luego del des-
plazamiento (Maldonado 2009). La Corte Constitucional recogi en su Auto 005
de 2009 un estudio realizado por la Corporacin para el Desarrollo Social y Em-
presarial de los Pueblos Afrocolombianos (Ecodesarrollo). El estudio, que se realiz
en 2005 en Bogot y en los departamentos de la Guajira, Atlntico, Bolvar, Cesar,
Sucre, Crdoba, Antioquia, Choc, Cauca, Valle y Nario, entrevistando a 17.043
personas, demostr que antes del desplazamiento, el 60,1% de los afrocolombianos
tena vivienda propia; despus, slo el 3,5% eran propietarios (Corte Constitucional
2009). La calidad de las viviendas tambin empeora despus del desplazamiento.
[A]ntes del desplazamiento contina la Corte en el Auto 005, el 65,6% de la
poblacin afrocolombiana encuestada viva principalmente en casa, el 19,2% viva
en rancho o choza, el 1,9% en apartamento. Pero despus del desplazamiento, la
poblacin que vive principalmente en ranchos o chozas, es del 33,4%, el 32,7% vive
en casas, el 10,4% en piezas, el 7,5% en cambuches y el 6,1% en apartamentos
La atencin humanitaria de emergencia tampoco ha sido suficiente para satis-
facer el derecho a la vivienda de la poblacin afrocolombiana desplazada. Una clara
Antes del desplazamiento, el 60,1% de
los afrocolombianos tena vivienda propia;
despus, slo el 3,5% son propietarios.
( 109 )
muestra de ello son los municipios narienses de Mosquera y Olaya Herrera, en los
que el 75% y el 83,56% de la poblacin, respectivamente, es afro. Accin Social ha
tenido muy poca presencia en esas zonas; a pesar de la llegada masiva de poblacin
afrocolombiana desplazada a los cascos urbanos, no se ha construido ningn alber-
gue para hospedarla (Afrodes y Global Rights 2007).
Otro hecho que demuestra la falta de garanta del derecho a la vivienda ade-
cuada de la poblacin afrocolombiana desplazada se encuentra en Bojay, Choc.
En la periferia de su cabecera municipal, Bellavista, se fueron asentando miles de fa-
milias desplazadas por la violencia en las reas rurales del municipio. All, a inicios
de 2005, hasta 30 personas se albergaban bajo un mismo techo, sin instalaciones
sanitarias ni condiciones dignas de vivienda (PCS International 2005).
En conclusin, el nivel de cumplimiento de las obligaciones del Estado colom-
biano en materia de garanta de los derechos fundamentales a la poblacin afroco-
lombiana en condiciones de igualdad y de respeto por su diversidad tnica y cultural
es muy deficiente. Los ejemplos de las mltiples violaciones a todos los derechos fun-
damentales de la poblacin afrocolombiana desplazada son una muestra de la crisis
aguda de derechos humanos que vive, y de las grandes deficiencias que existen en el
actuar del Estado para remediarla. Estas deficiencias en la garanta de proteccin de
los derechos fundamentales de la poblacin negra en situacin de desplazamiento se
suman a las dificultades a las que se enfrenta a la hora de estabilizarse despus del
desplazamiento. La estabilizacin socioeconmica de la poblacin afrodescendiente
que ha sido vctima del desplazamiento forzado y de las mltiples violaciones de sus
derechos humanos que esta situacin conlleva, tambin es un compromiso que el
Estado colombiano debe cumplir.
Estabilizacin socioeconmica
El Estado colombiano tiene la obligacin de tomar medidas y acciones a mediano y
largo plazo tendientes a garantizar la estabilizacin socioeconmica de la poblacin
afrocolombiana en situacin de desplazamiento (vase Prez 2009). Al respecto, la
Corte Constitucional ha afirmado que el deber mnimo del Estado es
identificar con la plena participacin del interesado, las circunstancias especficas
de su situacin individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesida-
des particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de
subsistencia digna y autnoma a las que puede acceder en el corto y mediano
plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un
proyecto razonable de estabilizacin econmica individual, de participar en for-
ma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral, as
como emplear la informacin que provee la poblacin desplazada para identifi-
car alternativas de generacin de ingresos por parte de los desplazados. (Corte
Constitucional 2004)
El ODR ha identificado slo un avance en las actuaciones del Estado tendien-
tes a garantizar la estabilizacin socioeconmica de la poblacin afrocolombiana
desplazada, presente en el Programa de Generacin de Ingresos, principal herra-
mienta del Estado colombiano para cumplir con este compromiso. Este programa,
gestionado por la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin In-
ternacional (Accin Social), est dirigido a la erradicacin de la extrema pobreza en
( 110 )
general, y de l pueden participar personas y familias vulnerables y pobres, dentro
de las cuales clasifican las familias desplazadas por la fuerza (Accin Social 2008a).
La poblacin desplazada ingresa al programa a travs de un subcomponente llama-
do Programa de atencin integral en la generacin de ingresos para la poblacin
en situacin de desplazamiento. Todas las personas que ingresan al programa, des-
plazadas o no, tienen la opcin de recibir tres tipos de ayuda: la vinculacin laboral
(urbana o rural), el emprendimiento (apoyo para la creacin de nuevas empresas)
y el fortalecimiento (apoyo al mejoramiento de un negocio ya existente) (Accin
Social 2008a).
46
La caracterstica positiva de este programa es que en el sistema de conteo de
las personas que hacen parte de l, est incluida la variable tnico-racial. As, Accin
Social recopila informacin acerca de cuntas
personas afrocolombianas acceden a este pro-
grama y de la proporcin que ocupa esta po-
blacin dentro del total de personas desplazadas
beneficiadas. El ODR celebra esta iniciativa, que
es el primer paso para hacer una caracterizacin
de la poblacin afrocolombiana que accede a
este tipo de programas.
Sin embargo, el programa tiene limitaciones importantes, que impiden que
sea un mecanismo idneo para la garanta del derecho de la poblacin desplazada
a la estabilizacin socioeconmica, en consonancia con el respeto por su diver-
sidad tnica y cultural. Estas limitaciones son de cinco tipos: a) la proporcin de
afrocolombianos beneficiados por el programa no se compadece con la proporcin
de afrocolombianos afectados por el desplazamiento forzado; b) la variable tnico-
racial est incluida solamente para hacer una medicin cuantitativa, pero est au-
sente en el momento de disear las ayudas brindadas a la poblacin desplazada; c)
no hay claridad respecto de la restriccin temporal para hacer parte del programa;
d) la poblacin enfrenta diversas dificultades burocrticas para poder recibir los
beneficios; y e) el impacto de este tipo de programas en el goce del derecho de la
poblacin desplazada a la estabilizacin socioeconmica ha sido muy limitado. A
continuacin veremos cada una de estas limitaciones en detalle.
a. La proporcin de afrocolombianos beneficiarios es menor que la propor-
cin de afrocolombianos desplazados. De acuerdo con los resultados del
conteo que hace Accin Social de beneficiarios del programa, de las 52.404
personas que han sido atendidas en total, 7.301 son afrocolombianos (Ac-
cin Social 2008d). Esto quiere decir que dentro del total de beneficiarios,
los afrocolombianos representan el 13,9%. Ahora bien, de acuerdo con el
censo de 2005, la poblacin afrocolombiana representa el 10,62% del total
de la poblacin nacional (DANE 2005). Si se comparan ambas cifras, la
46 A lo largo de esta seccin, las fuentes de informacin para la descripcin del funcionamiento
y caractersticas del Programa de Generacin de Ingresos son las fuentes oficiales, Accin Social y el DNP,
dado que estas son las entidades que producen y tienen acceso a este tipo de informacin. No obstante,
a pesar de las reducidas fuentes, el anlisis del diseo del programa permite identificar las limitaciones y
problemas que presenta para la garanta efectiva de los derechos de la poblacin afrocolombiana despla-
zada.
Los programas para la estabilizacin
socioeconmica de la poblacin desplazada
no incluyen ningn componente de adecuacin
cultural a las necesidades especficas
de la poblacin afrocolombiana.
( 111 )
conclusin a primera vista es que los afrocolombianos desplazados estn
sobrerrepresentados en 3,28 puntos porcentuales entre los beneficiarios del
programa en relacin con su proporcin dentro de la poblacin nacional.
Esta conclusin inicial es, sin embargo, equvoca. En el anlisis, es necesa-
rio incluir el hecho de que la poblacin afrocolombiana ha sido despropor-
cionadamente afectada por el desplazamiento forzado. Segn datos de la
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES),
la poblacin afrocolombiana representa el 22,5% del total de la poblacin
desplazada del pas. En total, el 12,3% de los afrocolombianos se encuen-
tran en situacin de desplazamiento forzado (CODHES 2008). Con esta
informacin en el anlisis, la conclusin es otra: mientras que los afroco-
lombianos son el 22,5% de los desplazados, slo representan el 13,9% de
los desplazados que se benefician del programa de generacin de ingresos.
Es decir, hay una diferencia de casi 10 puntos porcentuales entre el porcen-
taje de los beneficiarios afrocolombianos y el porcentaje de los desplazados
que son afrodescendientes. La conclusin es exactamente inversa: los afros
no estn sobrerrepresentados sino, al contrario, muy subrepresentados en-
tre los beneficiarios del programa, en relacin con su proporcin dentro del
total de la poblacin desplazada.
Esta diferencia se torna alarmante cuando los datos que se comparan son
los producidos por la propia Agencia Presidencial para la Accin Social y
la Cooperacin Internacional. Como vimos, de acuerdo con las estadsti-
cas sobre desplazamiento publicadas por Accin Social, la poblacin des-
plazada afrocolombiana representa el 38,58% del total de la poblacin
desplazada a nivel nacional
47
(Accin Social 2008b). En consecuencia, que
slo el 13,9% de los beneficiarios del Programa de Generacin de Ingresos
sean afrocolombianos implica una enorme desproporcin (de 24,68 puntos
porcentuales), en detrimento del acceso de la poblacin afrocolombiana a
este tipo de programas.
b) La variable tnico-racial est ausente en el momento de disear las ayudas
brindadas a la poblacin desplazada. A pesar de que el sistema de conteo
de las personas beneficiarias del Programa de Generacin de Ingresos inclu-
ye la variable tnico-racial, las ayudas que reciben las personas desplazadas
no lo hacen. Conocer el nmero de personas de las minoras tnicas que
acceden al programa es un primer paso, aunque es insuficiente para garan-
tizar su derecho a la diversidad tnica y cultural.
Ninguno de los tres tipos de ayuda que recibe la poblacin desplazada (la
vinculacin laboral, el emprendimiento o el fortalecimiento) est planteado
con un enfoque diferencial, que tenga en cuenta las necesidades laborales
y econmicas propias de la poblacin afrodescendiente. La ausencia de
una perspectiva diferencial que garantice el respeto por la diversidad t-
nica y cultural en el asesoramiento a la poblacin desplazada va en abier-
47 Cifras producidas por el ODR con base en las estadsticas publicadas por Accin Social, omi-
tiendo del clculo a todas las personas clasificadas en las respuestas con informacin no disponible, y no
sabe / no responde (Accin Social 2008b).
( 112 )
ta contrava con el deber mnimo del Estado colombiano, en materia de
estabilizacin socioeconmica, resaltado por la Corte Constitucional, de
identificar las circunstancias especficas de la situacin individual y familiar
de los desplazados, su proveniencia, sus necesidades, sus habilidades y sus
conocimientos (Corte Constitucional 2004).
Las vinculaciones laborales que el programa impulsa, la ayuda que se brin-
da a la poblacin desplazada para crear empresa o para mejorarla que son
todas iniciativas positivas per se carecen de una perspectiva tnico-racial,
no son adecuadas culturalmente a las necesidades de la poblacin afro que
ha sido vctima del desplazamiento.
As lo confirma la Corte Constitucional en el Auto 005 de 2009, citado
a lo largo de este captulo. De acuerdo con el Alto Tribunal, la poblacin
afrocolombiana desplazada no recibe un apoyo diferencial en el empren-
dimiento de proyectos productivos. Las soluciones desarrolladas hasta el
momento estn dirigidas a dar soluciones individuales y no se han desarro-
llado proyectos con la participacin de las comunidades afrocolombianas
que tengan como fin el fortalecimiento del aspecto colectivo del proceso de
estabilizacin socioeconmica (Corte Constitucional 2009).
c) Falta de claridad en las restricciones temporales para acceder al programa.
En la descripcin del programa se establece que su objetivo es la atencin
integral a la poblacin que lleva de 2 a 10 aos de desplazamiento (Accin
Social 2008a). De esta manera, automticamente quedan excluidas todas
las personas que lleven menos de dos aos en situacin de desplazamien-
to. Es posible que esta restriccin temporal est diseada para evitar la
superposicin de dos tipos de ayuda diferentes: la atencin humanitaria
de emergencia y la estabilizacin socioeconmica. No obstante, la eleccin
de la franja temporal parece ser caprichosa, especialmente cuando el plazo
establecido para la atencin humanitaria de emergencia es de tres meses
posteriores al momento del desplazamiento (prorrogables, de acuerdo con
la Corte Constitucional) (Corte Constitucional 2004). Conforme con este
supuesto temporal, en circunstancias normales, quedaran excluidas de
cualquier tipo de ayuda las personas que llevan entre tres meses y dos aos
de desplazamiento. Esta falta de claridad respecto de la cantidad de tiempo
de desplazamiento que debe tener una persona para acceder al programa
genera confusin y restringe el acceso de los desplazados a las ayudas del
Estado.
d) Dificultades burocrticas. En el evento en que una persona desplazada se
encuentre dentro de la franja de entre los 2 y los 10 aos de desplaza-
miento, para entrar a hacer parte del programa debe franquear, luego, los
obstculos burocrticos para ser inscrita como beneficiaria del programa.
En primer lugar, todas las personas que no puedan inscribirse en el RUPD,
o cuyo registro sea descartado por los funcionarios por cualquier motivo,
quedan automticamente excluidas del beneficio. As, las dificultades men-
cionadas en la seccin de este captulo sobre la produccin de informacin
con la variable tnico-racial y la inscripcin en el RUPD son aplicables
a este caso. Por ejemplo, toda la poblacin cuyo desplazamiento no sea
( 113 )
consecuencia directa del conflicto sino de otras causas relacionadas con l,
como la expansin de monocultivos, de cultivos ilcitos, de fumigaciones,
como es el caso de muchas personas afro, queda por fuera de la posibilidad
de recibir ayuda para la estabilizacin socioeconmica.
Por otro lado, quienes s queden inscritos en el RUPD, para acceder al
Programa de Generacin de Ingresos deben poder inscribirse primero al
programa de Familias en Accin, de Accin Social y, hecho esto, deben ins-
cribirse en la Red Juntos, tambin de Accin Social (Accin Social 2008c).
Familias en Accin y la Red Juntos son otros dos programas destinados a
la superacin de la pobreza en general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin. Este recorrido institucional que deben seguir las per-
sonas para hacer parte del programa genera desgaste, confusin y malgasto
de recursos administrativos. A esto se suma el hecho de que tanto la Red
Juntos como el programa de Familias en Accin estn destinados a toda
la poblacin que vive en la pobreza, lo que complica an ms a la pobla-
cin desplazada su acceso a las ayudas del Estado para la estabilizacin so-
cioeconmica. Finalmente, este recorrido buro-
crtico genera demoras innecesarias en el acceso
a estas ayudas y, por lo tanto, ineficiencia en la
garanta del derecho de la poblacin desplazada
a recibir apoyo para la generacin autnoma de
ingresos.
e) Impacto limitado del Programa de Generacin de Ingresos. Finalmente,
hay que resaltar que el impacto de esta estrategia de poltica pblica para
garantizar la estabilizacin socioeconmica a la poblacin en situacin de
desplazamiento ha sido limitado. Segn el ltimo informe presentado por
el Gobierno a la Corte Constitucional en el proceso de seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 (DNP 2008), de los hogares registrados en el
RUPD, el 53% goza del derecho de generacin de ingresos como indicador
del proceso, es decir, tiene un ingreso autnomo que lo sita por encima
de la lnea de indigencia. La situacin es ms preocupante cuando sabemos
que apenas el 5,8% de los hogares goza del derecho de generacin de in-
greso como indicador de resultado de la poltica pblica, es decir, tiene un
ingreso que lo sita por encima de la lnea de pobreza (DNP 2008). Este
informe de resultados de la medicin de los indicadores de seguimiento a la
poltica pblica destinada a garantizar el derecho de generacin de ingresos
y la estabilizacin socioeconmica es muestra del bajo impacto que ha te-
nido dicha poltica.
Un ejemplo de la ineficiencia de la poltica pblica actual en este punto es el
de la ciudad de Buenaventura. All, los datos estadsticos han demostrado
que la intervencin institucional que las personas dicen haber recibido est
altamente concentrada en la fase de la atencin humanitaria de emergen-
cia. De las personas desplazadas que recibieron algn tipo de atencin, el
93,6% afirman que se trat de atencin humanitaria de emergencia, mien-
tras que slo el 5,3% de los hogares dice haber recibido algn componente
de estabilizacin socioeconmica (Gobernacin del Valle 2004).
En Buenaventura, slo el 5,3%
de los hogares desplazados que recibieron
atencin obtuvieron algn componente
de estabilizacin socioeconmica.
( 114 )
Las deficiencias en el acceso de la pobla-
cin afro a los programas que existen para la
estabilizacin socioeconmica, y las limitacio-
nes que estos programas tienen por s mismos,
se agravan cuando las personas desplazadas por
la fuerza encuentran desincentivos para siquiera
presentarse como candidatas a la ayuda que eventualmente proporcionara el Esta-
do. Los testimonios de la poblacin negra desplazada muestran cmo en ocasiones
las personas dejan de presentarse a la inscripcin en estos programas, por miedo a
la estigmatizacin y las represalias:
Lo que es claro es que las personas que declaran el desplazamiento terminan sien-
do sealadas. Mis problemas ac en Bogot empezaron en donde se supone que
me deben dar y garantizar seguridad. Como yo hay muchos que preferimos hoy
no acercarnos a Accin Social porque tememos por nuestras vidas. Hay mucha
gente ac que vive en condiciones supremamente lamentables pero que prefieren
vivir as que reportarse como personas desplazadas porque eso constituye ahora
un riesgo ms grave.
48
Las acciones y programas para la estabilizacin socioeconmica de la pobla-
cin afrocolombiana an son insuficientes y carecen de una perspectiva que incluya
su diversidad tnica y cultural. Este tipo de atencin debe conjugarse con una pol-
tica pblica de proteccin del territorio, retorno y restablecimiento, que asegure a
la poblacin afrocolombiana desplazada una verdadera estabilizacin socioecon-
mica en pleno cumplimiento de sus derechos. Igualmente, la poltica debe incluir la
reparacin integral, de acuerdo con los impactos particulares que sufren los grupos
tnicos como consecuencia del conflicto armado y el desplazamiento forzado.
El desplazamiento y la violacin del derecho al territorio
El desplazamiento forzado y los fenmenos de confinamiento y resistencia cons-
tituyen violaciones directas y automticas del derecho al territorio. Las personas
desplazadas se ven privadas de forma arbitraria e ilegal de sus anteriores hogares,
tierras, bienes o lugares de residencia habitual. La expulsin de los territorios de la
que son vctimas las comunidades desplazadas implica la prdida de sus medios de
subsistencia y la ruptura de sus redes sociales y comunitarias, adems de un profun-
do impacto fsico, moral y psicolgico negativo.
Como se muestra a lo largo de este libro, para la poblacin afrocolombiana,
el territorio es un elemento central de su cultura y su identidad tnica. Las prcticas
culturales y las formas tradicionales de produccin y subsistencia de las comuni-
dades negras estn ancladas en la posesin y propiedad de sus territorios. Por esa
razn, el desplazamiento forzado del que son vctimas atenta contra su subsistencia
como grupo tnico.
El derecho al territorio colectivo de las comunidades negras impone al Estado
colombiano la obligacin de otorgar ttulos de propiedad colectiva de los territorios
48 Entrevista del ODR con el lder del Proceso de Comunidades Negras (PCN), desplazado por la
violencia, Bogot, junio de 2008.
Las comunidades negras han sido despojadas
de sus territorios o confinadas en ellos
a travs de formas violentas e ilegales,
sin que el Estado les garantice las condiciones
para una vida digna.
( 115 )
de las riberas de los ros del Pacfico, habitados ancestralmente por el conjunto de
familias de ascendencia afrocolombiana que posean una cultura propia, compartan
una historia, conserven conciencia de identidad que las diferencie de otros grupos
tnicos y tengan prcticas tradicionales de produccin.
49
Sin embargo, esta garanta
legal no ha sido suficiente para el goce efectivo del derecho por parte de las comu-
nidades afrocolombianas. Estas comunidades han sido despojadas de sus territorios
o confinadas en ellos a travs de formas violentas e ilegales que no han garantizado
sus derechos de participacin en las decisiones que les afectan.
Este aparte se centra en el impacto del desplazamiento forzado sobre los te-
rritorios colectivos y las obligaciones del Estado colombiano en esta materia. Para
esto se exponen brevemente los compromisos nacionales e internacionales que el
Estado colombiano ha asumido para dar cumplimiento a este derecho. En segundo
lugar, se documenta y analiza la estrecha relacin entre la titulacin de los territorios
afrocolombianos, el conflicto armado, las intervenciones en dichos territorios y el
desplazamiento forzado de las comunidades negras. En tercer lugar, se expone el de-
recho de retorno de la poblacin afrocolombiana desplazada y las obligaciones del
Estado colombiano en esta materia. Finalmente, se explica el derecho a la repara-
cin integral de las personas afrocolombianas vctimas del desplazamiento forzado
en relacin con sus prdidas y afectaciones territoriales.
El derecho al territorio de las comunidades negras en el papel
El Estado colombiano, al ratificar el Convenio 169 de la OIT, reconoci a los pue-
blos indgenas y tribales
50
el derecho de propiedad y de posesin sobre los territorios
habitados ancestralmente.
51
Igualmente asumi la obligacin de respetar la relacin
especial que tengan dichos pueblos con sus territorios, garantizar la posesin y el uso
de dichos territorios, impedir que terceros se apropien de ellos y establecer sanciones
para las intrusiones y usos no autorizados de las tierras de los pueblos interesados.
52

Posteriormente, mediante la Declaracin de Durban,
53
ratific estos derechos de la
poblacin afrocolombiana en lo relacionado con su cultura, identidad, formas de
organizacin, proteccin de sus conocimientos tradicionales, y el uso, disfrute y
conservacin de los recursos naturales renovables de los territorios.
A nivel nacional, el derecho al territorio de las comunidades negras fue reco-
nocido en el artculo transitorio 55 de la Constitucin Poltica de 1991 y, posterior-
mente, fue desarrollado en la Ley 70 de 1993. Esta ltima fue reglamentada por
el Decreto 1745 de 1995, en lo relativo a los requisitos y procedimientos para la
titulacin colectiva de los territorios ancestrales en la cuenca del Pacfico y en otras
regiones del pas con condiciones similares de ocupacin. Las comunidades negras
deben constituir una autoridad administrativa denominada consejo comunitario.
49 Ley 70 de 1993, arts. 1 y 2.
50 El Convenio 169 de la OIT protege a la poblacin afrocolombiana, a la que incluye bajo la ca-
tegora de grupo tribal. Igualmente, la legislacin colombiana reconoce a las comunidades negras, expre-
samente, los derechos reconocidos en el Convenio, tales como el derecho a la consulta previa y el derecho
al territorio. Vanse, por ejemplo, la Ley 70 de 1993 y la Ley 99 de 1993.
51 Convenio No. 169 de la OIT, art. 14, num. 1.
52 Convenio No. 169 de la OIT, art. 17, num. 1.
53 Pars. 34, 52, 54 y 65.
( 116 )
Una vez organizadas y con las respectivas actas de constitucin del consejo, docu-
mentos censales de la poblacin, descripciones y mapas de los territorios, pueden
solicitar el ttulo colectivo.
La Ley 70 de 1993 se ha constituido en una de las herramientas jurdicas ms
importantes para la defensa de los derechos de la poblacin afrocolombiana, en
general, y del derecho al territorio, en particular. A pesar de ello, estos derechos se
han quedado en el papel, mientras que, en la prctica, factores como la aplicacin
parcial de la ley, el conflicto armado, la expansin de monocultivos, la realizacin
de megaproyectos y las fumigaciones de cultivos ilcitos afectan considerablemente
la permanencia de la poblacin afrocolombiana en sus territorios y generan altas
tasas de desplazamiento forzado en dicha poblacin (vase Corte Constitucional
2009). Adems, los procesos de retorno y reparacin de las comunidades negras
desplazadas son escasos e insatisfactorios, lo que implica una prdida territorial que
hace ms grande la brecha entre la ley y la prctica.
Despus de 15 aos de la expedicin de la Ley 70, en Colombia se han titula-
do 132 territorios colectivos en seis departamentos (Antioquia, Choc, Risaralda,
Cauca, Nario y Valle del Cauca) (Procuradura General de la Nacin 2007). Sin
embargo, la titulacin colectiva no ha sido posible en la regin de la Costa Caribe,
ni en los valles interandinos en donde habitan poblaciones afrocolombianas. Las
comunidades de estas zonas se han constituido en consejos comunitarios y han so-
licitado la titulacin colectiva al Estado colombiano. El Estado ha sostenido que
la titulacin colectiva no es posible porque no son tierras ribereas de la Costa
Pacfica,
54
ignorando que la ley establece la posibilidad de titular territorios a las
comunidades que tengan caractersticas culturales similares.
Por otra parte, el Estado colombiano an no ha reglamentado los captulos
de la Ley 70 relativos al uso de la tierra y proteccin de los recursos naturales (cap.
IV), recursos mineros (cap. V) y la planeacin y fomento del desarrollo econmico
y social (cap. VII). Este vaco de la reglamentacin se ha convertido en un obstculo
para el pleno uso del territorio colectivo por parte de la poblacin afrocolombiana.
Adems de estas dificultades, el ejercicio del derecho al territorio por parte de
las comunidades afrocolombianas se ha visto seriamente afectado por el conflicto
armado, as como por los proyectos de explotacin y uso de recursos naturales y
la fumigacin de los cultivos ilcitos en zonas de comunidades negras. Estos tres
fenmenos son las principales causas de los desplazamientos de la poblacin afro-
colombiana de las zonas rurales (Corte Constitucional 2009).
El desplazamiento y las presiones sobre los territorios colectivos:
el conflicto armado, los megaproyectos y los cultivos ilcitos
El desplazamiento forzado ha afectado con particular fuerza a la poblacin afro-
descendiente en la Costa Pacfica colombiana. Como lo sostiene la Corte Constitu-
cional (2009) con base en informacin de comunidades de base, consejos comuni-
tarios, ONG y expertos acadmicos, el desplazamiento forzado de las comunidades
negras en el Pacfico puede explicarse por el conflicto armado, los proyectos de
54 Entrevista Lder Comunitario, Proyecto Derecho al territorio: hacia una poltica de repara-
cin y restitucin de tierras. Cijus, Cartagena, noviembre de 2008.
( 117 )
explotacin de recursos naturales y del suelo, y la fumigacin de cultivos ilcitos. Tal
como se muestra a continuacin, estos tres tipos de situaciones se han combinado,
generando graves afectaciones del derecho al territorio de la poblacin afro y altas
tasas de desplazamiento forzado.
La situacin general
La titulacin de los territorios colectivos de las comunidades negras se ha hecho
mayoritariamente en la Costa Pacfica. De los 132 ttulos colectivos otorgados
desde la expedicin de la Ley 70 de 1993, 116 estn ubicados en dicho litoral,
que, adems de albergar a una gran proporcin de la poblacin afrocolombiana,
presenta altos niveles de diversidad biolgica y ha sido declarado como un eco-
sistema de inters nacional.
55
Por esta ltima razn, desde hace algunos aos, Co-
lombia ha prestado mayor atencin a la Costa Pacfica y sus posibilidades de uso
y explotacin para la produccin de recursos econmicos. En efecto, el Pacfico
ha sido intervenido por grandes proyectos de infraestructura que prometen desa-
55 Vase Ley 99 de 1993.
El comienzo de la violencia territorial
en el Pacfco Sur
*
Francisco Hurtado fue el primer representante legal elegido para un consejo
comunitario de comunidades negras en el sur de la Costa Pacfca, el consejo
del Bajo Mira (ro Mira, Tumaco). Hurtado haba luchado por el reconocimiento
de derechos de las comunidades negras en la Constituyente de 1991 y, desde
1993, trabajaba en los procesos y trmites para la solicitud del ttulo colectivo.
En febrero de 1996 estaba cumpliendo con el ltimo requisito para la solicitud
del ttulo: el censo de las familias dentro del territorio. Hurtado entraba a la
casa de una mujer, cuando llegaron dos hombres en una moto. Uno de ellos
se baj de la moto, entr a la casa y le dijo: pa que no sigas jodiendo con tu
cuento de tu Ley 70. Acto seguido, le dispar y le dej un letrero con la misma
frase.
Durante 15 aos, los miembros de los consejos comunitarios del ro Mira han tra-
tado de defender su territorio colectivo. A pesar de ello, los cultivos de palma y
los cultivos ilcitos han avanzado en sus tierras. De la mano de ellos han llegado
tambin los actores armados legales e ilegales. Las comunidades siguen defen-
diendo sus derechos culturales y su derecho al territorio, pero sus miembros si-
guen siendo amenazados, desplazados y asesinados. En efecto, en junio de 2008,
12 aos despus del primer homicidio, fue asesinado otro lder del mismo conse-
jo comunitario, con la misma advertencia para el resto de la comunidad sobre la
lucha por sus derechos territoriales. Ninguno de estos casos ha sido esclarecido
hasta el momento. A pesar de que las comunidades cuentan con los ttulos lega-
les sobre la tierra, en la prctica no pueden ejercer sus derechos ni su cultura en
los territorios.
* Caso reconstruido a partir de testimonios de lderes comunitarios de Tumaco, Cali y Buenaventura
recogidos por el ODR en mayo de 2007 y agosto de 2008.
( 118 )
rrollo econmico y social para sus habitantes;
56
igualmente, all se han impulsado
las expansiones de monocultivos tales como la palma aceitera para estimular el
crecimiento econmico de la regin.
Paralelamente, el conflicto armado se ha recrudecido, los cultivos ilcitos si-
guen estando presentes en amplias zonas y, por tanto, los actores armados legales e
ilegales hacen presencia de forma constante. En esa medida, las comunidades afro-
colombianas que han habitado ancestralmente esos territorios han obtenido sus t-
tulos colectivos en una zona estratgica para los intereses econmicos de los actores
privados y estatales, y para los actores del conflicto armado, quedando en la mitad
de los enfrentamientos y los intereses en disputa (Lpez y Milln 2007).
La fluctuante presencia de la Fuerza Pblica hace que la poblacin sea alta-
mente vulnerable a la violacin de sus derechos por los grupos al margen de la ley.
Los habitantes de territorios afrocolombianos relatan que el ejrcito entra y sale del
territorio pero nunca se queda para defenderlo, estamos solos. Lo peor es que uno ni
siquiera puede hablar libremente con quien quiera porque el otro lo estigmatiza, lo
amenaza y muchas veces, lo matan.
57
Las comunidades coinciden en afirmar que
la agudizacin del conflicto armado en zonas
estratgicas de asentamientos de comunidades
afrocolombianas coincidi con los procesos de
titulacin colectiva de los territorios.
58
Este tipo de hechos violentos han sido una
constante para la poblacin afrocolombiana desde la expedicin de la Ley 70 de
1993. En efecto, en la actualidad, las comunidades continan reportando amenazas
contra su vida e integridad estrechamente relacionadas con el territorio, y la afecta-
cin diferencial por la variable de gnero no se ha hecho esperar. Una encuesta reali-
zada a 150 mujeres afrocolombianas en situacin de desplazamiento en las ciudades
de Cartagena, Cali, Quibd, Tumaco y Bogot revel que el 63,24% de ellas recibi
amenazas de muerte bajo la condicin explcita de desocupar las tierras que habi-
taban. Otras de ellas fueron amenazadas de encabezar una lista y de ser violadas, y
muchas relataron haber abandonado al da siguiente sus lugares de habitacin, pues
saban que de lo contrario seran asesinadas ellas mismas o algn miembro de sus
familias. El 67% de las mujeres encuestadas fueron amenazadas con hacerles dao
a sus hijos u otros familiares (Afrodes, Acnur y Unifem 2007).
Las disputas territoriales en zonas mayoritariamente afrocolombianas, como
los territorios colectivos en el Pacfico, tambin han estado relacionadas con la ex-
pansin de monocultivos de palma de aceite. Dichas inversiones han estado acom-
56 En 1985 se construy la represa La Salvajina en el departamento del Cauca, con afectaciones
muy importantes de las actividades tradicionales de minera de la poblacin afrocolombiana. El Estado
colombiano ha planificado desde el ao 2000 la construccin de la carretera nimas-Nuqu, que atrave-
sar el departamento del Choc. La explotacin maderera en este mismo departamento tambin es una
actividad ya tradicional en las selvas del Pacfico.
57 Entrevista Lder Comunitario de Tumaco, Proyecto Derecho al territorio: hacia una poltica
de reparacin y restitucin de tierras. Cijus, Tumaco, agosto de 2008.
58 Entrevistas del ODR con miembros de la Asociacin de Desplazados del Choc (Adacho), Quib-
d, julio de 2008.
El 63,24% de las mujeres afrocolombianas
en situacin de desplazamiento encuestadas
fueron amenazadas de muerte bajo
la condicin explcita de desocupar
las tierras que habitaban.
( 119 )
paadas de grandes olas de violencia, atentados contra la vida y desplazamientos
forzados. Este es justamente el caso de las comunidades del ro Mira en el municipio
de Tumaco en el departamento de Nario (sur de la Costa Pacfica).
59
La expansin del cultivo de palma aceitera en el municipio de Tumaco co-
menz en 1996 con la llegada a la zona de la empresa Palmeiras S.A., que el 6 de
mayo de ese ao hizo una solicitud para la celebracin de contratos de explotacin
de baldos para el cultivo de palma ante el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria (Incora), ahora Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), en un
rea aproximada de 800 hectreas (en la cuenca del ro Mira. Dos aos despus, el
5 de agosto de 1998, la empresa Palmas Oleaginosas Salamanca S.A. present una
solicitud igual a la de Palmeiras S.A. para un rea aproximada de 2.400 hectreas
en la zona de los ros Pusb y Mataje.
La solicitud de Palmeiras S.A. fue negada por parte del Incora porque no se
haba constituido la Zona de Desarrollo Empresarial de Tumaco y no cumpli los
requisitos exigidos (Incoder 2004: 22). La entidad orden resolver la peticin de la
empresa slo hasta cuando se decidiera sobre la solicitud de titulacin colectiva del
Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera que haba realizado la comunidad.
La solicitud de Salamanca S.A. fue negada con los mismos argumentos. Adicional-
mente, en el caso de esta ltima, la Corporacin Autnoma Regional de Nario
(Corponario) adelantaba un proceso sancionatorio por daos ambientales como
consecuencia de la construccin de una carretera de aproximadamente 12 kilme-
tros sin contar con la correspondiente licencia ambiental.
Durante los aos siguientes, a pesar de no tener una decisin de la entidad p-
blica, las empresas palmicultoras adquirieron y ocuparon los territorios, haciendo
uso de contratos de compraventa de mejoras individuales con los pobladores de las
comunidades negras (Procuradura General de la Nacin 2007). La decisin sobre
la titulacin colectiva de las comunidades negras se expidi siete aos despus. En
la Resolucin 397 de 2003, el Incoder concedi el ttulo colectivo, pero excluy las
800 hectreas que haban sido solicitadas por Palmeiras S.A. La Procuradura Gene-
ral de la Nacin interpuso un recurso judicial contra la decisin, por considerar que
amparaba una ocupacin ilegtima de los territorios ancestrales de la comunidad
negra del ro Mira.
El Incoder fall el recurso a favor de la comunidad y declar que Palmeiras
S.A. era un ocupante de mala fe y, en consecuencia, no tena derecho a la celebracin
de contratos sobre los territorios ocupados.
60
En el caso de Salamanca S.A., el Inco-
der fall de la misma forma; sin embargo, la empresa apel la decisin con base en
una concertacin que haba realizado en septiembre de 2003 y julio de 2004 con el
Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera. En dicha concertacin, el Consejo
Comunitario haba aceptado excluir del ttulo colectivo las 2.400 hectreas ocupa-
59 La informacin sobre este caso proviene del estudio hecho dentro del proyecto Derecho al
territorio: hacia una poltica de reparacin y restitucin de tierras, desarrollado por el Centro de Investi-
gaciones Sociojurdicas (CIJUS) en asocio con la Procuradura General de la Nacin y el Programa de Dere-
chos Humanos de MSD Colombia, durante el ao 2008.
60 Incoder, Resolucin 525 de 2006.
( 120 )
das por Salamanca S.A. El Incoder concluy que esta negociacin no era vlida y, en
consecuencia, las 2.400 hectreas quedaron incluidas en el ttulo colectivo.
A pesar de la expedicin del ttulo colectivo en 2003 y de la decisin final sobre
las hectreas en disputa en 2006, el Estado no ha efectuado la entrega material del
territorio al Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera, y las empresas siguen
ocupndolo. La ocupacin de los territorios con los cultivos de palma aceitera ha
implicado una dramtica prdida territorial para las comunidades negras. En efec-
to, segn los datos de la Federacin de Empresas de Palma Aceitera en Colombia
(Fedepalma), en un periodo de ocho aos los cultivos de palma en el municipio de
Tumaco pasaron de ocupar 20.996 hectreas en 1999, a tener 32.416 hectreas cul-
tivadas en 2005, y 34.610 hectreas en 2007, para un crecimiento total de 164,8%
entre 1999 y 2007 (Fedepalma 2008).
Esta afectacin del territorio por la expansin del monocultivo de palma acei-
tera ha estado acompaada de impactos ambientales de grandes magnitudes. Las
empresas palmicultoras han talado vastas extensiones de bosque primario (Incoder
2004), han drenado los suelos y han construido infraestructura vial en los territorios
colectivos para dar paso al monocultivo (PNUD 2008). Estas acciones han modifi-
cado el uso del suelo de la zona del ro Mira con serias implicaciones en la seguridad
alimentaria de las comunidades. En efecto, la palma aceitera es catalogada como un
monocultivo porque por sus extensas races y consumo de los recursos del suelo, no
se adapta ni integra al medio ambiente existente sino que destruye y reemplaza las
especies de flora (IVH 2000). Estos efectos ambientales resultan muy gravosos para
la poblacin afrocolombiana del ro Mira que subsiste principalmente de los culti-
vos de pancoger. A medida que la palma avanz en el territorio del Alto Mira, sus
cultivos de subsistencia fueron desapareciendo y las personas comenzaron a salir del
territorio en busca de otros medios de subsistencia.
61
El Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera ha tenido que afrontar esta
prdida territorial de la mano de una serie de hostigamientos y amenazas contra su
vida e integridad por parte de los grupos armados al margen de la ley. Los lderes
comunitarios del Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera, as como los del
Bajo Mira y Frontera han sufrido amenazas constantes por la defensa de su territo-
rio, que han terminado en asesinatos y desplazamiento forzado. El 25 de junio de
2008, el secretario general del Consejo Comunitario del Bajo Mira fue asesinado
dentro del territorio colectivo por personas desconocidas. Tres meses despus, el
7 de octubre de 2008, el fiscal de la Junta del Consejo Comunitario del Alto Mira
y Frontera fue asesinado por un desconocido en el casco urbano del municipio de
Tumaco. Despus de este hecho, los dems miembros de la Junta del Consejo Co-
munitario se vieron en la obligacin de abandonar el territorio y desplazarse a un
casco urbano diferente y alejado de sus tierras, sin que hasta el momento (febrero
de 2009) hayan podido regresar.
El desplazamiento de los lderes de las comunidades negras y de los miembros
de los consejos comunitarios tambin tiene serias consecuencias en el territorio du-
rante el tiempo del desplazamiento. En el caso del Alto Mira, han llegado al territo-
61 Entrevista con lder comunitario de Tumaco desplazado por la violencia, Bogot, noviembre
de 2008.
( 121 )
rio colonos que han ocupado las tierras y los bienes de los miembros del Consejo y,
en algunos casos, han sembrado cultivos ilcitos. En consecuencia, las autoridades
estatales continan con las fumigaciones areas de cultivos ilcitos, sin que las co-
munidades negras puedan intervenir de forma alguna en la decisin. El impacto de
dichas fumigaciones en los cultivos de pancoger que subsisten es muy alto, con la
respectiva afectacin de la seguridad alimentaria de la poblacin afrocolombiana.
Algunas de las comunidades afrocolombianas que han enfrentado las amena-
zas a su vida e integridad por los factores aqu sealados, han optado por confinarse
o resistir. En el primer caso el confinamiento, la poblacin afrocolombiana se ha
visto obligada a desplazarse forzosamente a tan slo una parte de su territorio sin
la posibilidad de movilizarse ni de tomar decisiones sobre su vida social y cultural.
En el segundo caso la resistencia, las comunidades negras se han quedado en
sus zonas tradicionales de habitacin como estrategia de supervivencia cultural y
poltica (Corte Constitucional 2009). Estas dos modalidades del desplazamiento
forzado generan importantes prdidas del control del territorio, en tanto afectan
las posibilidades de supervivencia de los consejos comunitarios como autoridades
territoriales. Tambin hacen ms difcil que el Estado brinde una atencin integral
a quienes deciden quedarse, porque la poltica estatal no ha considerado estas si-
tuaciones atpicas en las que el deber de prevencin debe anteceder a la asistencia al
desplazamiento. En consecuencia, la asistencia a las comunidades se condiciona al
total abandono del territorio (Corte Constitucional 2009).
El agravante de la consulta previa
Todas estas consecuencias negativas que tiene la vulneracin constante del derecho
al territorio por causa de la violencia, el desplazamiento y los asesinatos de lderes
por la defensa del territorio encuentran un agravante en la vulneracin del derecho
a la consulta previa de las comunidades negras.
La consulta previa es el derecho fundamental de los grupos tnicos a participar
en las decisiones que les afectan, de manera libre, previa e informada. El objetivo
esencial de este derecho es garantizar el respeto a la integridad cultural de los pue-
blos y comunidades y su derecho a la autodeterminacin (Convenio 169 OIT, arts.
6 y 15; Corte Constitucional 1997).
La poblacin afrocolombiana es reconocida por el Estado colombiano como
un grupo tnico; por ello, sus prcticas, costumbres y tradiciones deben ser protegi-
das en virtud del derecho a la diversidad cultural (CP, art. 7). Una de las garantas
explcitamente estatuidas para asegurar dicha proteccin es el derecho a la consulta
previa. La Constitucin Poltica colombiana reconoci este derecho, en su artculo
330, en casos de proyectos de explotacin de recursos naturales en los territorios
indgenas. Esta proteccin es ampliada a la poblacin afrocolombiana, que es en-
tendida como un grupo tribal, en los trminos del Convenio No. 169 de la OIT,
ratificado por Colombia en 1991.
62
62 El Convenio No. 169 de la OIT fue ratificado y aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de
1991. La Corte Constitucional ha establecido que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido
lato, lo que significa que sirve de parmetro para realizar el control de constitucionalidad de la legislacin
y como gua de interpretacin de las normas constitucionales. Por ello, cuando exista un conflicto entre
( 122 )
As, mientras la Constitucin Poltica establece la consulta previa nicamente
para decisiones sobre explotacin de recursos naturales, el Convenio 169 de la OIT
la establece para todas las decisiones que les afecten directamente. De acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana, esta ltima norma debe
preferirse por ser ms protectora de los derechos.
63
La Corte Constitucional co-
menz a reconocer en 2008 que existe el derecho a la consulta previa para medidas
administrativas y legislativas que afecten a los grupos tnicos (Corte Constitucional
2008, 2009).
La consulta previa es, por tanto, un derecho fundamental de los grupos tni-
cos, cuyo propsito es proteger la integridad cultural y los derechos sobre el terri-
torio, por medio de la participacin efectiva de las comunidades en las decisiones
que puedan afectarles. En esa medida, la consulta previa constituye una forma de
intermediacin entre los intereses de las comunidades, los actores privados y el Esta-
do. Sin embargo, en la prctica, el derecho a la consulta previa ha sido ampliamente
incumplido, entre otras razones, por el desplazamiento forzado de las comunidades
afrocolombianas.
La violacin del derecho a la consulta previa en Colombia se ha dado en con-
currencia con amplias y profundas violaciones de los derechos territoriales de las
comunidades afrocolombianas. Tal es el caso de las comunidades de Curvarad y
Jiguamiand en el Bajo Atrato en el departamento del Choc.
Desde finales de la dcada de los noventa, estas comunidades han denunciado
la entrada de inversionistas y cultivos de palma en sus territorios sin que se hubiesen
surtido las consultas previas requeridas. Este fenmeno de despojo territorial ha
estado acompaado de hostigamientos y amenazas contra la poblacin, por lo que
muchas familias se han visto obligadas a desplazarse forzosamente de su territorio.
A pesar de las denuncias de las comunidades sobre la presencia de grupos paramili-
tares en la zona y de la relacin de stos con los cultivos de palma y el desplazamien-
to forzado, slo hasta la confesin de uno de los jefes paramilitares desmovilizado,
el Estado reconoci explcitamente la situacin y tom cartas en el asunto.
En efecto, el jefe paramilitar Vicente Castao reconoci que en Urab tene-
mos cultivos de palma. Yo mismo consegu los empresarios para invertir en esos
proyectos (Comisin Colombiana de Juristas 2007). Algunos de estos cultivos de
palma en Urab fueron iniciados en 2001 tras las masacres, desapariciones y des-
plazamientos forzados masivos de las comunidades afrodescendientes que fueron
despojadas del territorio en 1996 por las acciones de los grupos paramilitares. Des-
de entonces, han sido vctimas de por lo menos 114 asesinatos y desapariciones
forzadas y 15 desplazamientos forzados (Comisin Colombiana de Juristas 2007).
En el ao 2001, el Estado colombiano otorg el ttulo colectivo a las comunida-
des. Sin embargo, tres aos despus, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
concedi medidas provisionales de proteccin, al establecer que los hostigamientos
no se detenan. A pesar de ello, en 2009, la Corte Constitucional constat que di-
chas medidas no haban sido implementadas satisfactoriamente y, por ello, orden
la legislacin interna y las normas internacionales, debe preferirse aquella que sea ms favorable para la
proteccin de los derechos. Vase Corte Constitucional (1996, 1997a, 1998, 2001, 2005).
63 Corte Constitucional (1996, 1997a, 1998, 2001, 2005).
( 123 )
a los ministerios del Interior y de Justicia y de Defensa presentar a la Defensora del
Pueblo informes bimensuales sobre las acciones emprendidas por el Gobierno para
cumplirlas a cabalidad (Corte Constitucional 2009).
Por otro lado, en 2005, la Unin Sindical Obrera (USO) present una queja
ante la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) por la violacin del derecho a
la consulta previa y a la integridad cultural protegidas en el Convenio No. 169 de la
OIT en estas comunidades. En 2007, la OIT estableci que, en efecto, el derecho a
la consulta previa haba sido violado y con ello el derecho a la integridad cultural y
el derecho al territorio. La OIT pidi al Estado colombiano realizar la consulta con
estas comunidades y garantizar la restitucin de las tierras (OIT 2007).
Ya en noviembre de 2005, el Incoder haba expedido dos resoluciones para
deslindar las tierras de propiedad colectiva, de los predios de propiedad privada de
particulares. Sin embargo, a diciembre de 2008, dichas resoluciones no se han tra-
ducido en la entrega material de la extensin de cerca de 8.000 hectreas usurpadas
a las comunidades negras del municipio del Carmen del Darin en las cuencas de
los ros Curvarad y Jiguamiand. Muchas de las familias no han podido regresar
a su territorio porque an hay presencia de grupos paramilitares y no hay garantas
para un retorno seguro.
En el caso de Curvarad y Jiguamiand, el monocultivo de la palma aceitera
tambin ha invadido los territorios colectivos, con altos impactos negativos sobre
los bosques nativos, extincin de muchas especies y la contaminacin de los ros
(Lpez y Milln 2007).
Estos casos son claros ejemplos de la forma en que el conflicto armado, la
expansin de proyectos de infraestructura, monocultivos y fumigaciones de cultivos
ilcitos se han entrecruzado, generando grandes desplazamientos de la poblacin
afrocolombiana y prdidas territoriales. Igualmente, contienen clara evidencia de la
violacin del derecho a la consulta previa y del ejercicio de sus derechos de adminis-
La Corte se pronuncia:
los efectos de la violacin del territorio
La Corte Constitucional ha resumido las consecuencias ms graves de las prdi-
das territoriales de la poblacin afrocolombiana desplazada (Corte Constitucio-
nal 2009):
1. Imposibilita la titulacin de territorios ancestrales que an no han sido reco-
nocidos como territorios colectivos.
2. Aumenta el riesgo de prdida de los territorios colectivos ya titulados.
3. Facilita la proliferacin de procesos de colonizacin y de formas de explota-
cin econmica abrasiva de los territorios colectivos.
4. Aumenta el riesgo de prdida de sus modelos de desarrollo y de proteccin
del medio ambiente.
5. Impide la aplicacin de mecanismos efectivos para la restitucin de los terri-
torios colectivos.
( 124 )
tracin y uso de sus territorios durante la situacin de desplazamiento. Como lo ha
reconocido la Corte Constitucional (2009), el desplazamiento forzado causado por
estos factores y las prdidas territoriales tienen serias consecuencias sobre la pobla-
cin afrocolombiana (vase recuadro).
A pesar de que los efectos e impactos del
desplazamiento forzado sobre la poblacin afro-
colombiana estn claramente relacionados con
sus caractersticas culturales, la poltica de des-
plazamiento forzado no ha incluido de forma
adecuada estos elementos y afectaciones particu-
lares, para garantizar el derecho a la igualdad, el principio de no discriminacin y la
inclusin de la diversidad cultural. En efecto, como veremos a continuacin y como lo
ha reconocido la Corte Constitucional (2009), los criterios del derecho de retorno al
territorio y de reparacin por los daos sufridos por el conflicto armado, no son lo su-
ficientemente claros en el caso de los grupos tnicos, como las comunidades negras.
El derecho al retorno y a la reparacin integral
El derecho al retorno de la poblacin desplazada constituye una de las opciones de
la estabilizacin socioeconmica en los trminos de la Ley 387 de 1997 y es clara-
mente la alternativa de las comunidades para la recuperacin de los territorios de los
que han sido expulsadas. Los Principios Deng establecen que los retornos deben ser
voluntarios y siempre en condiciones de seguridad y dignidad, como lo ha reiterado
la Corte Constitucional colombiana (2004).
El retorno seguro y digno implica que el Estado debe ofrecer a las comunida-
des que regresan el acceso a todos los programas para ello contemplados en la legis-
lacin, y tomar las medidas necesarias para lograr que la poblacin se restablezca en
las mismas condiciones en las que se encontraba antes del desplazamiento. Por esa
razn, el retorno excede el simple traslado geogrfico y debe articularse con progra-
mas de restitucin de tierras que le permitan a la poblacin desplazada retomar sus
actividades productivas (Ibez 2009).
A propsito de los procesos de retorno de la poblacin desplazada, la Corte
Constitucional colombiana (2003) ha establecido que un enfoque de derechos en la
materia implica mejorar las condiciones de vida de las personas desplazadas y, por
ello, deben inscribirse en un enfoque de reparacin integral del dao (Econometra
2008). Esto significa que el Estado est en la obligacin de garantizar los derechos
a la verdad, justicia y reparacin dentro de los procesos de retorno. Adicionalmen-
te, el Estado est en la obligacin de proporcionar asistencia a la poblacin para
recuperar, en la medida de lo posible, las propiedades o posesiones que abandon
o de las que fue desposeda en el momento del desplazamiento. De no ser posible
este tipo de restitucin, el Estado debe indemnizar o reparar de manera justa a las
personas desplazadas. En ese sentido, la Comisin Nacional de Reconciliacin y
Reparaciones (CNRR 2007), en sus Recomendaciones de criterios de reparacin y
de proporcionalidad restaurativa, ha sealado expresamente la importancia de la
reparacin y la restitucin de tierras.
64
64 En particular, la CNRR ha hecho nfasis en la necesidad de subsanar la ausencia de titulacin
Las comunidades afrocolombianas
son despojadas de sus territorios como
consecuencia del conflicto armado,
los proyectos de explotacin de recursos
naturales y la fumigacin de cultivos ilcitos.
( 125 )
Para el caso de los grupos tnicos, la CNRR ha establecido que:
las medidas de reparacin orientadas a garantizar el derecho a un regreso vo-
luntario de las vctimas de desplazamiento forzado a sus hogares o lugares de
residencia habitual y de los grupos tnicos a sus tierras y territorios deben estar
acompaadas, adems, de unas (sic) medidas de reparacin que reconozcan su
especial condicin de vulnerabilidad y estn orientadas a garantizarles condicio-
nes dignas, seguras y tranquilas de vida y existencia, garantes, adems, de los
principios de igualdad y no discriminacin. (CNRR 2007)
65
A pesar de lo anterior, el Estado colombiano se encuentra en mora de cumplir
con su deber de garantizar los derechos de la poblacin afrocolombiana desplaza-
da frente al retorno o restablecimiento. An no existen mecanismos efectivos para
proteger a las personas afro desplazadas en su proceso de retorno o reubicacin, y
as lograr la estabilizacin socioeconmica, ni para proteger y restituir los bienes
abandonados por ellas al momento del desplazamiento.
Accin Social, que, como se explic, est encargada de coordinar las institucio-
nes del Estado que hacen parte del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Po-
blacin Desplazada (SNAIPD), construy un Protocolo para el acompaamiento
de los procesos de retorno o reubicacin de la poblacin desplazada (Accin Social
2006). Este documento debe funcionar como gua para todas las entidades del Esta-
do que hacen parte del SNAIPD y que tienen la funcin de acompaar los retornos
o reasentamientos voluntarios, seguros y dignos de la poblacin desplazada, y de
velar por el cumplimiento de sus derechos durante el proceso.
Esta gua o protocolo es el principal instrumento de poltica pblica para la
ejecucin de los retornos o reasentamientos. En ella est contemplada la construc-
cin de un plan de retorno o reasentamiento para cada familia o comunidad que
retorne, bien sea individual o colectivamente, por parte de las entidades encargadas
del acompaamiento, que debe tener en consideracin las caractersticas propias de
cada comunidad que pasa por este proceso. Tambin resalta la importancia de seguir
todos los Principios rectores de los desplazamientos internos (Accin Social 2006).
A pesar de esta iniciativa, la informacin sobre los procesos de retorno es es-
casa y la evaluacin de los que se han realizado es complicada, dado que en muchas
zonas persisten las causas que dieron lugar al desplazamiento (Ibez 2009). Los
pocos estudios que se han realizado al respecto muestran, sin embargo, que el retor-
no tiene ms probabilidad de ser exitoso si existen condiciones favorables de seguri-
dad, si el retorno es voluntario y si la comunidad toma un rol activo (Econometra
2008).
66
Igualmente sealan que los retornos colectivos tienen mayores probabili-
de tierras de la poblacin desplazada. Vase el documento en www.cnrr.org.co.
65 Estos compromisos del Estado colombiano se encuentran incluidos en los Principios Deng
No. 14, 28 y 29, en el Principio Pinheiro No. 10, y tambin hacen parte de los compromisos adquiridos por los
Estados firmantes de la Declaracin de Durban (pars. 54 y 65), como Colombia. Adems, hacen parte de las
Recomendaciones que ha hecho a Colombia el Representante del Secretario General sobre los derechos
de los desplazados internos en 2000 y 2007 (CDH 2000, Consejo DH 2007), y de las Observaciones formuladas
por el CEDR a Colombia en 1999 (CEDR 1999).
66 El estudio de Econometra S.A. analiz 27 casos de retornos para construir el modelo de regre-
sin y encontrar los factores asociados al xito del proceso. Del total de casos analizados, 11 fueron consi-
derados exitosos. En los casos se incluyeron 5 de poblacin afrocolombiana, 4 de comunidades indgenas
( 126 )
dades de ser exitosos, bien sea porque los esfuerzos institucionales se concentran en
un solo proceso (Econometra 2008) o porque el hecho de que el retorno se haga
en conjunto hace que las redes sociales y de apoyo sean ms densas y el proceso se
perciba como ms seguro (Ibez 2008). En esa medida, si bien no se cuenta con
la informacin directa de los casos de retorno de las comunidades afrocolombianas
desplazadas, los estudios sugieren que los retornos de este grupo de poblacin tien-
den a tener ms xito.
En la prctica, sin embargo, a pesar de que el protocolo del SNAIPD contem-
pla el acompaamiento por parte del Estado en los procesos de retorno, muchos
afrocolombianos desplazados se han visto abandonados en el momento de retornar
o de reubicarse, o han encontrado serias dificultades para ello.
Un caso paradigmtico de esta situacin es el de los municipios de El Charco
y La Tola, a orillas del ro Tapaje en Nario. Con un 75% y un 96% de poblacin
afrodescendiente, respectivamente, ambos municipios han sido escenarios de enfren-
tamientos violentos entre los grupos armados ilegales que han provocado grandes
olas de desplazamientos de poblacin afro. Para finales de abril de 2007, muchos
de los habitantes de la zona se encontraban atrapados en medio de los combates,
habindose desplazado antes para evitarlos. Se resistan a retornar hasta tanto no
cesaran los enfrentamientos, pero no haba garantas para asegurar siquiera la vida
e integridad de esta poblacin, ni durante el desplazamiento ni para moverse a otro
lugar, bien fuera su lugar de origen u otro en el que no estuvieran sucediendo enfren-
tamientos permanentemente (Comisin Colombiana de Juristas 2007).
Las consecuencias han sido igualmente graves en toda la zona rural de Bue-
naventura. Entre 1999 y 2003, como consecuencia de desplazamientos masivos,
en este municipio se registraron aproximadamente 12.000 personas desplazadas.
Para el ao 2004, tan slo 3.000 de ellas haban podido retornar a sus territorios
(Gobernacin del Valle 2004).
Ibez (2009) presenta una serie de indicadores del deseo de retorno de la
poblacin desplazada con base en la Encuesta Nacional de Hogares Desplazados
de 2004.
67
Los datos muestran que slo un 10% de las personas encuestadas mani-
festaron un deseo de retorno y que las razones para retornar residen en factores de
expulsin y no en factores de atraccin. Esto significa que el deseo de retornar es
ms fuerte si las condiciones del sitio de recepcin son muy malas. Para el caso de
la poblacin afrocolombiana de zonas rurales, el desplazamiento a zonas urbanas
implica muy malas condiciones de recepcin, pues no cuenta con posibilidades de
desarrollar sus medios productivos en la ciudad. En ese sentido, el proceso de adap-
tacin es mucho ms largo y complicado, y, por eso, en muchas ocasiones, suelen
expresar deseos de retornar.
68
Otro indicador del deseo de retorno, segn el estudio de Ibez, es la presencia
de grupos armados en el lugar de recepcin y no en el lugar de origen. De acuerdo
y 18 de poblacin mestiza. 20 de los retornos analizados fueron colectivos y 7 individuales.
67 Encuesta realizada por la Universidad de los Andes y la Pastoral Social de la Conferencia Epis-
copal.
68 Entrevista con lder afrocolombiano desplazado del municipio de Tumaco, Bogot, noviem-
bre de 2008.
( 127 )
con los datos, un 42,4% de los hogares que desean retornar percibe presencia de
grupos armados al margen de la ley en el municipio de recepcin, mientras que tan
slo el 26,5% de los hogares sin deseo de retorno tienen esta misma percepcin.
Esto se explica en la medida en que la presencia de grupos armados en recepcin
constituye pues probables agresiones futuras a la poblacin y parece ser un factor de
expulsin (Ibez 2009). Tal como se mostr
en la seccin de territorio y conflicto armado, los
territorios de las comunidades afrocolombianas
continan en la mitad del conflicto armado, y
no es claro que los municipios receptores tengan
caractersticas diferentes.
El tercer indicador sealado por Ibez en
el deseo de retorno, que resulta de especial im-
portancia para el caso de la poblacin afrocolombiana, es la perspectiva de recu-
perar los activos, en particular el territorio. Segn los datos de la encuesta, dicha
posibilidad es un claro incentivo para retornar. Paradjicamente, en la encuesta,
los hogares con deseo de retornar reportan una menor proporcin de propiedad
formal de sus predios. Ibez ofrece dos interpretaciones para ello. Por un lado, se
puede explicar por el hecho de que la propiedad formal (existencia de ttulos legales
de propiedad) en zonas de conflicto no es suficiente para proteger los derechos de
propiedad y, por tanto, no es un incentivo de retorno. Por otro lado, puede expli-
carse porque las personas con ttulos legales no perciben una urgencia de regresar a
recuperar sus predios porque estn protegidas por lo establecido en el Decreto 2007
de 2001. En el caso de las comunidades afrocolombianas, los hechos relatados en
el aparte de la relacin entre el territorio y la violencia son evidencia de la primera
hiptesis de Ibez. En efecto, la existencia de ttulos jurdicos de propiedad colecti-
va sobre los territorios ha sido poco eficaz en el contexto del conflicto armado para
garantizar a la poblacin afro su derecho al territorio.
Un cuarto indicador del deseo de retorno est relacionado con las condiciones
econmicas de la poblacin desplazada, la recuperacin de sus medios de produc-
cin
69
y las alternativas de generacin de ingresos (Ibez 2009; Econometra 2008).
Tal como se mostr anteriormente, en el caso de las comunidades negras, los territo-
rios no slo han sido ocupados, sino modificados y han sufrido impactos negativos
en trminos ambientales. En esa medida, las comunidades que decidan y puedan
retornar encontrarn serias dificultades para retomar sus prcticas de produccin
y subsistencia, como los cultivos de pancoger por causa de los monocultivos o las
fumigaciones de cultivos ilcitos. En tales situaciones, el Estado colombiano deber
disear una oferta institucional de programas de estabilizacin socioeconmica que
garantice a las comunidades afrocolombianas recuperar la seguridad y soberana
alimentaria con la que contaban antes del desplazamiento.
Los datos del estudio de Accin Social y Acnur (Econometra 2008) muestran
que el 60% de los casos de retorno de poblacin afrocolombiana fueron exitosos,
70

69 En trminos de Ibez, cuando las personas en situacin de desplazamiento cuentan con ca-
pital humano poco transferible a las reas de recepcin, el retorno tambin resulta una opcin atractiva.
70 Es importante notar que el estudio de Econometra slo incluy 27 casos para la construc-
La poblacin afrocolombiana en situacin
de desplazamiento no ha visto garantizado
su derecho a la restitucin de las tierras
y bienes abandonados en el momento
del desplazamiento, ni ha sido indemnizada
de manera justa.
( 128 )
gracias al carcter voluntario, al rol activo de la comunidad y a la garanta de las
condiciones de seguridad. De forma consistente con el modelo de ese estudio, las
comunidades denuncian la imposibilidad de retornar a sus territorios porque las
condiciones de seguridad no se garantizan.
Ese es el caso de las comunidades de la zona
rural de la parte baja del ro Naya en el muni-
cipio de Buenaventura, que sufrieron en el ao
2001 una de las masacres ms sangrientas de los
ltimos aos. En 2001, un grupo de paramilitares lleg hasta la zona del Alto Naya
y masacr a ms de 40 personas entre indgenas y afrocolombianos. Los sobrevi-
vientes de las comunidades de la zona se desplazaron masivamente para evitar ser
asesinados y, seis aos despus, no haban podido retornar a sus territorios porque
no existan garantas de seguridad (Afrodes y Global Rights 2007).
Esta grave situacin en materia de retorno, proteccin y restitucin de los
territorios de la poblacin afrocolombiana se suma a la falta de claridad en materia
de verdad, justicia y reparacin integral por el conflicto armado y el desplazamiento
forzado. As lo ha resaltado incluso la Corte Constitucional (2004), advirtiendo que
la poltica gubernamental contina omitiendo la salvaguardia de estos derechos y
considerando la apertura de un incidente de desacato (incumplimiento de una orden
judicial de la accin de tutela) contra los funcionarios de las entidades encargadas
de este deber (Comisin Colombiana de Juristas 2007).
Tradicionalmente, las reparaciones para la poblacin afrocolombiana han sido
debatidas desde dos perspectivas: la primera, la reparacin histrica por la escla-
vitud y la marginacin social de la que ha sido vctima esta poblacin; y la segun-
da, la reparacin por las violaciones producidas en el marco del conflicto interno
(Procuradura General de la Nacin 2007). A continuacin se presenta brevemente
la informacin disponible sobre los criterios de reparacin a las comunidades afro-
colombianas por los daos sufridos a causa del conflicto y el desplazamiento, y los
lineamientos generales que deben cumplir las reparaciones para que sean integrales
y acordes con los daos culturales a la poblacin negra.
De acuerdo con lderes afrocolombianos, El debate alrededor de la reparacin
de la poblacin desplazada en este pas no ha empezado. Hay medidas de atencin
humanitaria alimentacin, por ejemplo pero la reparacin por el desplazamiento
forzado interno todava NO (). [L]a reparacin es un faltante muy grande.
71
Los datos presentados por el Estado colombiano en el informe a la Corte
Constitucional para la construccin de indicadores del goce efectivo de derechos de
la poblacin desplazada dentro del proceso de seguimiento de la Sentencia T-025 de
2004, parecen reiterar lo afirmado por los lderes del movimiento afrocolombiano.
La encuesta realizada a la poblacin desplazada en la que se bas el informe, pregun-
t a las personas si saban que el Estado tiene la obligacin de reparar los daos que
cin de un modelo economtrico para identificar factores que puedan explicar el xito de los retornos y, a
partir de ello, construir indicadores para procesos de retorno en condiciones de seguridad, voluntariedad
y dignidad. Dentro de esos 27 casos, tan slo 5 eran de poblacin desplazada.
71 Entrevista con Carlos Rosero del Proceso de Comunidades Negras (PCN), Bogot, junio de
2008.
La violencia y el desplazamiento forzoso
han impedido el ejercicio de los derechos
territoriales de las comunidades negras.
( 129 )
le ha ocasionado su desplazamiento. El 29% de la poblacin contest que no cono-
ca esa obligacin del Estado colombiano y el 89,9% afirm que consideraba que el
Estado no le haba dado ninguna reparacin por los daos sufridos (DNP 2008).
En materia de restitucin de territorios de la poblacin afrocolombiana, Acnur
ha advertido al Estado colombiano que las entidades encargadas de la tarea han
subestimado los recursos necesarios y, por tanto, incluso en caso de que la poblacin
pudiera retornar, no hay garantas de que la restitucin sea posible (Acnur 2007).
A este respecto, es reveladora la opinin del Representante Especial del Secre-
tario General de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de las personas
internamente desplazadas. Durante su visita a Colombia, observ que
[l]os desplazados tienen la impresin generalizada de que no hay voluntad de
devolverles la tierra y dems bienes y, en algunas regiones del pas, sospechan
que aunque la causa original de los desplazamientos poda haber sido el conflicto
armado, la apropiacin de las tierras por parte de grandes empresas era, cuando
menos, un efecto colateral, si no parte de una poltica de desplazamiento forzado.
Se denunci ante el Representante la ocupacin ilegal de tierras, bien mediante la
transferencia de ttulos bajo coaccin por una compensacin mnima o mediante
su falsificacin. Asimismo, se denunciaron muchos casos de adquisicin de tie-
rras indgenas y propiedades colectivas afrocolombianas en violacin del artculo
60 de la Constitucin de Colombia y la Ley N 70. (Cursiva fuera del texto) (en
Comisin Colombiana de Juristas 2007)
A pesar de que el debate de las afrorreparaciones an no concluye en Colombia,
es importante recordar que la reparacin debe ser integral y que para ello, en el caso de
los grupos tnicos, es necesario reconocer el carcter colectivo de los daos y estable-
cer criterios de reparacin igualmente colectivos (Procuradura General de la Nacin
2007). As mismo se debe garantizar la investigacin y sancin de los autores intelec-
tuales y materiales responsables de los daos causados, para satisfacer los derechos a
la verdad, la justicia y la reparacin (Procuradura General de la Nacin 2007).
Conclusiones y recomendaciones
Por los argumentos y la evidencia expuesta a lo largo de este captulo, el ODR con-
sidera indispensable que la poltica en materia de desplazamiento tenga en cuenta
las caractersticas culturales de la poblacin afrocolombiana e incluya indicadores y
cifras del impacto diferencial del desplazamiento sobre su integridad cultural. Para
ello, los criterios y rdenes especficas establecidos por la Corte Constitucional en el
Auto 005 de 2009 ofrecen la gua fundamental para la actuacin del Estado (vase
recuadro).
Es especialmente importante la construccin de una perspectiva tnica dife-
rencial en todos los componentes de la poltica pblica del Estado colombiano en
materia de desplazamiento forzado. Hasta el momento, ninguna de las herramientas
de poltica pblica incluye este tipo de perspectiva, excepto cuando se trata de hacer
conteos y de documentar algunos resultados cuantitativos. Sin embargo, ni siquiera
estos resultados son muestra de un avance significativo en la inclusin de la pobla-
cin afrocolombiana dentro de los beneficios establecidos en la poltica, porque no
responden a la magnitud de la afectacin del desplazamiento en la poblacin negra.
( 130 )
Esta ausencia de la perspectiva tnico-racial en la poltica pblica lleva a una
falta de garanta de los derechos fundamentales de la poblacin desplazada afroco-
lombiana, que se suma a las limitaciones propias de la poltica de atencin al des-
plazamiento. La vulneracin de los derechos de la poblacin desplazada atraviesa
Las rdenes de la Corte en el Auto 005 de 2009:
la hoja de ruta para la proteccin de los derechos
de los afrocolombianos de comunidades desplazadas,
confnadas o resistentes
En el Auto 005 de 2009, la Corte dict rdenes precisas de cuyo cumplimiento de-
pende la mitigacin y eventual eliminacin de las violaciones graves de los dere-
chos de las comunidades negras documentadas en este captulo. Para cada una
de las medidas, la Corte establece plazos perentorios que se cumplen en octubre
de 2009.
En breve, las principales medidas generales exigidas por la Corte son:
Que Accin Social, como entidad coordinadora del SNAIPD, disee y ponga en
marcha un plan especfco de proteccin y atencin para las comunidades ms
afectadas por el desplazamiento, el confnamiento y la resistencia, que la misma
Corte enumera en su decisin.
Que el Ministerio del Interior y de Justicia disee un plan de caracterizacin de
los territorios colectivos y ancestrales habitados mayoritariamente por la pobla-
cin afrocolombiana. El plan debe ser remitido a la Corte junto con un crono-
grama de implementacin. La implementacin del plan debe estar concluida en
julio de 2010.
Que el Ministerio del Interior y de Justicia, junto con el Incoder, la Superinten-
dencia de Notariado y Registro, la Unidad Nacional de Tierras del Ministerio de
Agricultura, el IGAC y Accin Social, [pongan] en marcha la ruta tnica propuesta
por Accin Social dentro del proyecto de proteccin de tierras y patrimonio.
Que Accin Social disee una estrategia que le permita adoptar en cada caso
y de manera urgente, las medidas necesarias para garantizar que la poblacin
afrocolombiana confnada, reciba atencin humanitaria de emergencia de ma-
nera integral, oportuna y completa, respetando los criterios de especifcidad cul-
tural aplicables.
Que Accin Social, como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada, as como el CNAIPD, diseen un plan inte-
gral de prevencin, proteccin y atencin a la poblacin afrocolombiana, con la
participacin efectiva de las comunidades afro y el pleno respeto por sus autori-
dades constituidas, y de las autoridades territoriales concernidas.
Que los ministerios del Interior y de Justicia y de Defensa presenten a la Defen-
sora del Pueblo informes bimensuales sobre las acciones tomadas para obtener
el cumplimiento de las medidas provisionales dictadas por la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos en relacin con las Comunidades de Jiguamiand y
Curvarad. (Corte Constitucional 2009)
( 131 )
CUADRO 2: Recomendaciones al Estado colombiano
en materia de desplazamiento y discriminacin racial
Recomendaciones para
las autoridades administrativas
del Gobierno nacional
Dar cumplimiento estricto y pronto a las rdenes impartidas por la Corte
Constitucional en el Auto 005 de 2009 (vase recuadro).
Actualizar y unifcar las bases de datos existentes sobre la poblacin
desplazada, en particular en lo referente a la pertenencia tnica.
Modifcar el sistema de registro de la poblacin desplazada para incluir a
aquellas personas que han sido vctimas del desplazamiento por motivos no
directamente relacionados con el conficto armado.
Construir indicadores diferenciales para evaluar y atender a la poblacin
afrocolombiana desplazada con una perspectiva tnico-racial.
Disear estrategias preventivas para el desplazamiento forzado de las
comunidades afrocolombianas que incluyan el ejercicio de los derechos
fundamentales y la perspectiva tnico-racial.
Garantizar procedimientos seguros, dignos y voluntarios de retorno a los
territorios de las comunidades negras. Incluir dentro de la poltica pblica de
retorno o reasentamiento de la poblacin desplazada la perspectiva tnico-
racial.
Disear programas de estabilizacin socioeconmica acordes con las
caractersticas tnicas de la poblacin afrocolombiana.
Establecer acciones preventivas para garantizar el derecho al territorio de las
comunidades negras.
Acelerar y agilizar los procesos de titulacin colectiva a las comunidades
negras en todo el territorio nacional.
Disear mecanismos de participacin y consulta previa que respeten los usos
y costumbres de la poblacin afrocolombiana.
todos los momentos del desplazamiento: no hay proteccin para las comunidades
en riesgo de ser desplazadas; durante el desplazamiento, en muchas ocasiones, los
mnimos esenciales no estn garantizados; y la estabilizacin socioeconmica parece
una utopa para muchos. A esto se adiciona que no hay garantas para el retorno
seguro de las comunidades afrocolombianas a sus territorios, ni tampoco criterios
claros de reparacin que consideren su carcter colectivo.
En particular, para el caso del derecho al territorio, es necesario tener en cuenta
que la identidad cultural colectiva est estrechamente ligada a l, y que las comuni-
dades afrocolombianas desarrollan prcticas tradicionales y de subsistencia a partir
de sus territorios. Dadas esas concepciones particulares, las medidas de restitucin
y reparacin deben incluir el carcter colectivo y las formas tradicionales de uso del
territorio, as como garantizar los derechos de participacin sobre dichas decisiones.
Aunque se cuenta con una ley de titulacin colectiva para las comunidades afro-
colombianas, que se plante como una estrategia de reconocimiento y proteccin
de la diversidad tnica y cultural de estas comunidades, sta debe pasar del simple
reconocimiento jurdico a la garanta de la tenencia real de sus territorios.
( 132 )
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( 139 )
4.
Sin derecho a enfermarse:
la difcil situacin del derecho
a la salud de los afrocolombianos
Fotografa: Y acaso nosotros no tenemos derecho?, 2008
Juan Manuel Borrero Bueno
Mencin de honor en el Concurso de fotografa
Justicia a Contraluz, Universidad de los Andes, 2008
( 141 )
En cuanto a las medidas de promocin y prevencin
dirigidas a la poblacin afrocolombiana no hay ninguna especfica
ya que stas son las mismas adoptadas para toda la poblacin colombiana.
1
El derecho a la salud ha sido concebido como el derecho a gozar de un estado de
completo bienestar fsico, mental y social (OMS 1946). As lo establece la cons-
titucin de la Organizacin Mundial de la Salud, que especifica que la salud no se
define slo como la ausencia de enfermedad, y que el goce del grado mximo de
salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano
sin distincin de raza, religin, ideologa poltica o condicin econmica o social
(OMS 1946). Este captulo se enfoca precisamente en este punto: cmo se interre-
laciona el derecho a la salud con la prohibicin de discriminacin por motivos de
raza en Colombia. Desde esa perspectiva, el texto documenta las polticas pblicas
que ha implementado el Estado colombiano en materia de salud con relacin a la
poblacin afrocolombiana, y las acciones concretas que se han emprendido como
desarrollo de esas polticas frente a la situacin actual de dicha poblacin en lo que
respecta a su derecho a la salud.
En Colombia, a pesar de que la Constitucin no menciona la expresin de-
recho a la salud, ste se encuentra consagrado en el artculo 44, como un derecho
fundamental de los nios; en el artculo 46, como parte de la proteccin especial a
la vejez; en el artculo 47, en la proteccin de los disminuidos fsicos, sensoriales
y squicos; en el artculo 48, como parte del derecho a la seguridad social; en el
artculo 49, que define los servicios pblicos en salud y saneamiento ambiental;
y en el artculo 50, que establece la atencin gratuita a los menores de un ao. La
jurisprudencia se ha encargado de delimitar la definicin del derecho a la salud
como un derecho de carcter fundamental (por conexidad con el derecho a la vida)
1 Respuesta del 18 de diciembre de 2007 del Servicio Seccional de Salud del Departamento de
Bolvar al derecho de peticin enviado por el Observatorio de Discriminacin Racial (ODR).
( 142 )
y asistencial (en la medida en que su reconocimiento impone acciones concretas por
parte del Estado) (Corte Constitucional 1992).
La salud dice la Corte es un concepto que guarda ntima relacin con el bien-
estar del ser humano y que dentro del marco del Estado social, al convertirse en
derecho, se constituye en un postulado fundamental del bienestar ciudadano al
que se propende en el nuevo orden social justo, a fin de garantizar un mnimo de
dignidad a las personas. (Corte Constitucional 1999)
El derecho a la salud abarca cuatro elementos fundamentales, de acuerdo con
el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
(CDESC 2000): la disponibilidad de establecimientos, bienes y servicios pblicos de
salud, as como de las condiciones sanitarias adecuadas y del personal mdico califi-
cado; la accesibilidad fsica y econmica a los establecimientos, bienes y servicios de
salud, y el acceso a la informacin acerca de las cuestiones relacionadas con la salud;
la aceptabilidad de los establecimientos, bienes y servicios en salud, que se refiere a la
necesidad de que stos sean culturalmente adecuados y que respeten la tica mdica
propia de cada poblacin; y la calidad de los establecimientos, bienes y servicios de
salud prestados. En este captulo se articulan los cuatro elementos con la obligacin
de no discriminar por razones de raza, a travs de las diversas dimensiones que
aborda el derecho a la salud en Colombia.
La estructura del captulo est orientada por los cuatro componentes del de-
recho a la salud y los correspondientes compromisos que ha adquirido el Estado
colombiano con relacin a cada uno de ellos. As, el texto est dividido en cuatro
partes. En la primera parte se hace un recuento de las obligaciones especficas que
ha adquirido el Estado colombiano en materia de salud y discriminacin racial.
La segunda da cuenta de una de esas obligaciones: la de incluir la variable tnico-
racial en la produccin de todo tipo de informacin relacionada con el derecho a
la salud en Colombia. Esta obligacin constituye una seccin autnoma del texto,
pues su cumplimiento es la premisa indispensable para la implementacin de los
cuatro componentes de la salud con relacin a la poblacin afrocolombiana. La
tercera parte del texto se dedica a repasar los compromisos y las acciones del Estado
colombiano directamente relacionados con cada uno de los cuatro componentes del
derecho a la salud: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. Finalmen-
te, el captulo termina con algunas conclusiones y recomendaciones.
Las obligaciones del Estado colombiano
en materia de salud y discriminacin racial
El Estado colombiano ha adquirido una serie de compromisos relacionados con la
garanta del derecho a la salud de sus ciudadanos y la discriminacin racial. Esos
compromisos tienen diversos grados de especificidad e involucran todas las dimen-
siones del derecho a la salud de la poblacin que es vctima de discriminacin racial.
El cuadro 1 resume las obligaciones y los compromisos adquiridos por el Estado
colombiano en materia de salud y discriminacin racial, junto con sus fuentes na-
cionales e internacionales.
La obligacin ms amplia del Estado colombiano es la de abstenerse de dis-
criminar por motivos de raza en el goce del derecho a la salud pblica, la asistencia
( 143 )
mdica, la seguridad social y los servicios sociales de salud. La obligacin positiva
que resulta como correlato de la anterior es la de tomar todas las acciones necesarias
para eliminar la discriminacin racial en todas sus formas para garantizar el derecho
a la salud.
Estas dos obligaciones generales, aplicables a todas las dimensiones de la sa-
lud, estn explcitamente incluidas en los convenios generales sobre derechos econ-
micos, sociales y culturales como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (arts. 2 y 12.2d combinados) y el Protocolo de San Salvador
(arts. 3 y 10 combinados). Adems, hacen parte de los compromisos especficamen-
te relacionados con la proteccin del derecho a la salud de la poblacin vctima de
discriminacin racial: la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Racial (art. 5e.iv), el Convenio No. 169 de la OIT sobre
pueblos indgenas y tribales (arts. 24 y 25), y el Programa de Accin de Durban
(pars. 109 y 110). Este compromiso general ha sido retomado tambin por el Comi-
t de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC)
en su Observacin General No. 14 sobre el derecho al disfrute del ms alto nivel po-
sible de salud (par. 12) (2000), por el Comit para la Eliminacin de todas las For-
mas de Discriminacin Racial (CEDR) en su Observacin General No. XX de 1996
sobre la aplicacin del artculo 5 de la Convencin (1996), y en su recomendacin
para Colombia de 1999, y por el Relator Especial de las Naciones Unidas en su re-
comendaciones a Colombia de 2004 sobre las formas contemporneas de racismo,
discriminacin racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia. Es importante
resaltar que estas obligaciones generales en materia de salud y discriminacin racial
son obligaciones inmediatas para el Estado (CDESC 2000).
La obligacin negativa de no discriminar en el goce de la salud y la positiva de
tomar medidas para eliminar la discriminacin racial y el racismo en el goce de la
salud se conjugan con la obligacin de proporcionar los medios para que los pueblos
cuenten con su derecho a la autodetermina-
cin en materia de salud. De acuerdo con este
compromiso, los afrodescendientes deben
poder decidir sobre sus propias prioridades
en materia de salud, y participar en el diseo
e implementacin de los planes de desarrollo
relacionados con la salud de las regiones en
que habitan, as como en la prestacin del
servicio de salud a sus comunidades.
El respeto por la autodeterminacin del pueblo afrocolombiano en materia de
salud hace parte de los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en el Con-
venio No. 169 de la OIT (arts. 7 y 25) y en el Programa de Accin de Durban (pars.
112 y 113), y est incluido en la Observacin General No. 14 del CDESC (2000) y
en la recomendacin a Colombia del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre
las formas contemporneas de racismo y discriminacin racial (2004). Esta obliga-
cin tambin est relacionada con todas las dimensiones del derecho a la salud.
El Programa de Accin de Durban (pars. 100 y 110d) tambin introduce la
obligacin de incluir la variable tnico-racial en la produccin de todo tipo de in-
formacin en salud. Todos los informes, planes y programas sobre salud deben in-
En desarrollo de la obligacin general
de no discriminar en materia de salud y de eliminar
todo tipo de discriminacin racial y racismo
en el goce del derecho a la salud, el Estado
colombiano se ha comprometido a disear
y poner en prctica acciones afirmativas
a favor de la poblacin afrodescendiente.
( 144 )
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( 148 )
cluir una variable tnico-racial que permita recoger, recopilar, analizar, difundir y
publicar datos estadsticos fidedignos e informacin en general sobre el estado de la
salud de los afrodescendientes en Colombia. Todos los formularios que contengan
preguntas sobre el estado de salud de la poblacin deben incluir la variable tnico-
racial, y quienes recojan la informacin deben formular efectivamente la pregunta
sobre la pertenencia tnico-racial en todas las ocasiones. La informacin debe pro-
ducirse tanto a nivel local como nacional, y debe ser adecuada para el posterior di-
seo de polticas y acciones afirmativas en salud para la poblacin afrocolombiana.
Esta obligacin implica adems tomar las medidas necesarias para que la situacin
en salud de las personas y grupos vctimas de discriminacin racial sea evaluada
peridicamente, para as estudiar las diferentes consecuencias de las estrategias
en salud emprendidas en las comunidades. El cumplimiento de esta obligacin es
fundamental para la adecuada proteccin del derecho a la salud de la poblacin
afrodescendiente: en ausencia de informacin que incluya la variable tnico-racial,
la ignorancia sobre la situacin de la salud de dicha poblacin impide el diseo e
implementacin de acciones de poltica pblica encaminadas a eliminar la discrimi-
nacin racial en salud y a mejorar la situacin en salud de la poblacin negra.
La planeacin e implementacin de este tipo de medidas tiene dos condiciones
previas: que la poblacin objeto de las acciones afirmativas participe del proceso
(autodeterminacin en materia de salud) y que exista informacin sobre el estado
de salud de dicha poblacin (inclusin de la variable tnico-racial).
Las polticas deben incluir programas y medidas para establecer el acceso sin
discriminacin de las personas vctimas del racismo y discriminacin racial a servi-
cios de salud de calidad, incluyendo la atencin primaria en salud.
2
Tambin debe el
Estado emprender acciones para mejorar el estado de salud de las personas vctimas
del racismo
3
y para eliminar las diferencias que se reflejen en los ndices de salud nor-
malizados (en especial en materia de mortalidad materna e infantil, inmunizacin in-
fantil, VIH/sida, tuberculosis, paludismo y malaria, enfermedades cardiacas, cncer,
enfermedades contagiosas, epidmicas, endmicas y profesionales, y mortalidad por
cncer de cuello uterino).
4
Las diferencias deben ser eliminadas adems en materia
de salud sexual y reproductiva, con especial atencin a las madres antes, durante y
despus del parto, y a la informacin y recursos en salud sexual y reproductiva.
5
Eliminar las diferencias en salud implica adems que el Estado debe realizar
acciones afirmativas a favor de la poblacin vctima de racismo y discriminacin
racial, que incluyan inversiones especficamente dirigidas a la poblacin colombia-
na en acceso, disponibilidad y calidad de la salud. Este tipo de medidas de accin
afirmativa deben cubrir el acceso a servicios de salud bsicos preventivos, curativos
y de rehabilitacin, la atencin sanitaria, el tratamiento por enfermedades, afec-
2 Programa de Accin de Durban pars. 100, 101 y 110. Observacin General No. 14 CDESC (2000).
3 Programa de Accin de Durban par. 110. Recomendacin para Colombia del relator especial
sobre todas las formas contemporneas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y formas conexas de
intolerancia (2004).
4 PIDESC art. 12. Protocolo de San Salvador art. 10. Programa de Accin de Durban pars. 101, 109
y 110.
5 PIDESC arts. 2 y 10.2 (combinados). Programa de Accin de Durban par101. Observacin Gene-
ral No. 14 CDESC (2000).
( 149 )
ciones, lesiones, discapacidades y accidentes; deben cubrir adems el suministro de
medicamentos esenciales, de alimentos apropiados y de agua potable, as como la
realizacin de programas peridicos de reconocimiento, mejoramiento del medio
ambiente, y campaas de prevencin y reduccin de exposicin de la poblacin a
sustancias nocivas.
6
Las inversiones que el Estado haga en acciones afirmativas para mejorar el
acceso, la disponibilidad y la calidad de la salud para la poblacin vctima de discri-
minacin racial deben incluir la formacin de profesionales y autoridades en salud.
La fuerza de trabajo en salud debe ser diversa y estar motivada para trabajar en
comunidades con pocos servicios. Debe estar compuesta por personas de todos los
grupos, que representen la diversidad de sus sociedades, y debe incluir en todos los
casos personal de origen comunitario, que se adapte a las prcticas y tradiciones
propias de la poblacin afrodescendiente. Adicionalmente, los funcionarios que re-
presentan a las autoridades en salud deben recibir capacitacin sobre los derechos
humanos con un enfoque antirracista, y deben conocer la cultura y los derechos
especficos de la poblacin afrodescendiente.
7
Finalmente, el Estado colombiano se ha comprometido a implementar acciones
afirmativas a favor de la poblacin afrodescendiente con el objetivo de promover y
conservar un entorno saludable para las comunidades. La existencia de un entorno
saludable debe entenderse en sentido amplio, incluyendo la proteccin del medio
ambiente, as como la puesta en prctica de tecnologas y prcticas saludables, las
medidas para alcanzar un entorno laboral saludable, el acceso al saneamiento bsi-
co y a la informacin pblica sobre salud.
8
Todos estos compromisos adquiridos por el Estado colombiano, desde la obli-
gacin general de no discriminar y de eliminar la discriminacin racial en salud,
hasta el compromiso ms puntual de invertir en el suministro de medicamentos
esenciales para las poblaciones que son vctimas de discriminacin racial, o de im-
plementar medidas para mejorar su esperanza de vida, deben entenderse dentro del
marco de las cuatro dimensiones del derecho a la salud. El cumplimiento de todas
las obligaciones sobre discriminacin racial y salud no puede ser completo mientras
no incluyan el goce integral del derecho a la salud en toda su profundidad: la po-
blacin vctima de discriminacin racial debe tener la salud a su disposicin, debe
poder acceder a servicios de salud adecuados y de calidad.
La invisibilidad de los afrocolombianos
en las polticas pblicas en salud
La implementacin de acciones dirigidas a garantizar el pleno goce del derecho a
la salud de la poblacin afrocolombiana pasa necesariamente por la produccin de
informacin, la elaboracin de diagnsticos y el diseo de polticas pblicas en salud
6 PIDESC art. 12. Protocolo de San Salvador art. 10.2. Programa de Accin de Durban par. 110.
Observacin General No. 14 CDESC (2000).
7 Programa de Accin de Durban pars. 110b y 133. Convenio No. 169 de la OIT sobre pueblos
indgenas y tribales art. 25. Observacin General No. 14 CDESC (2000).
8 PIDESC art. 12.2b. Protocolo de San Salvador arts. 10 y 11. Programa de Accin de Durban par.
111. Observacin General No. 14 CDESC (2000).
( 150 )
con inclusin de la variable tnico-racial. Ninguna de las obligaciones a que est
sujeto el Estado colombiano en materia de salud podr ser cumplida a cabalidad en
ausencia de informacin confiable, que incluya la variable tnico-racial y que permita
hacer un diagnstico til para el diseo de las acciones en salud a favor de la pobla-
cin afrocolombiana. Por esta razn, el anlisis empieza por dar cuenta de la manera
en que el Estado colombiano ha abordado esta obligacin general de incluir la varia-
ble tnico-racial en la informacin y en las polticas pblicas en materia de salud.
El Estado colombiano est comprometido a incluir esta variable en informes,
planes y programas sobre salud, as como a recoger, recopilar, analizar, difundir y
publicar datos estadsticos fidedignos a nivel nacional y local, y tomar todas las
medidas necesarias para evaluar peridicamente la situacin de los individuos y
los grupos que son vctimas de racismo y discriminacin racial, sobre indicadores
econmicos y sociales como la salud y la atencin en salud, la mortalidad materna
e infantil, la esperanza de vida, los servicios de salud fsica y mental, el agua y sa-
neamiento, entre otros. Esta obligacin proviene de los pargrafos 100 y 110 de la
Declaracin de Durban, y a nivel nacional se encuentra incluida en el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010 (DNP 2006) y en el Documento Conpes 3310 de 2004
sobre la Poltica de accin afirmativa para la poblacin negra o afrocolombiana
(DNP 2004).
En la prctica, sin embargo, el Estado colombiano ha incumplido ampliamente
esta obligacin, tanto a nivel nacional como local. En general, la informacin sobre
el estado de la salud y la seguridad social en las regiones de Colombia no incluye la
variable tnico-racial. Por otro lado, en los municipios y departamentos estudiados
son escasos los lineamientos de poltica pblica en materia de salud que incluyan un
enfoque diferencial. Algunas iniciativas del Ministerio de Proteccin Social y de cin-
co gobiernos locales se pueden destacar como esfuerzos positivos en esta materia.
El Ministerio de Proteccin Social, a travs del Grupo de Asuntos tnicos y
de Gnero, adelanta desde 2004 un proceso de creacin del diagnstico y diseo de
la poltica de salud para los grupos tnicos en Colombia.
9
En ese ao, el Ministerio
produjo dos documentos de trabajo con este propsito: Insumos para la concep-
tualizacin y discusin de una poltica de proteccin social para los grupos tnicos
de Colombia (Ministerio de la Proteccin Social 2004a) y Metodologa de con-
certacin para el diseo de una poltica de proteccin social en salud para grupos
tnicos en Colombia (Ministerio de la Proteccin Social 2004b). Esta iniciativa
busca crear un diagnstico especfico sobre la situacin de la salud de los grupos
tnicos en Colombia, incluida la poblacin afrocolombiana, y luego disear una
poltica pblica con base en un proceso de concertacin del que participen directa-
mente los grupos tnicos.
A pesar de ser una iniciativa que va en consonancia con los compromisos ad-
quiridos por el Estado en materia de inclusin de la variable tnico-racial y diseo
de polticas pblicas con enfoque diferencial, este proceso ha sido ms largo de lo
esperado con respecto de la poblacin afro, por falta de los recursos necesarios y
por la dificultad que ha supuesto la concertacin con los grupos implicados en la
9 Entrevista con la Coordinadora del Grupo de Asuntos tnicos y de Gnero del Ministerio de
Proteccin Social, 22 de febrero de 2008, Bogot.
( 151 )
elaboracin del diagnstico y la poltica.
10
El Ministerio espera abrir espacios de
discusin con la poblacin afro durante 2008 y continuar adelantando as el pro-
ceso. Sin embargo, al cierre de esta edicin todava no existe ni el diagnstico ni la
poltica definida.
A nivel nacional tambin se destaca la labor del Departamento Administrati-
vo Nacional de Estadstica (DANE), encargado de recoger y publicar los datos del
censo realizado en Colombia en 2005. El DANE es la principal entidad del Estado
encargada de cumplir con el compromiso de producir datos estadsticos fidedignos a
nivel nacional y local que contengan la variable tnico-racial. El sistema de consulta
del DANE, que se encuentra disponible a travs de Internet para cualquier usuario,
permite cruzar la informacin sobre la variable tnico-racial en todos los muni-
cipios, distritos y departamentos de Colombia,
con otras variables relativas a la salud (DANE
2005). As, el usuario puede encontrar datos
sobre cirugas cardiacas, trasplante de rgano,
tratamiento por enfermedad congnita, dilisis,
tratamiento de cncer o VIH, entre otras.
Sin embargo, el sistema no arroja informacin sobre otro tipo de variables
determinantes de la salud, como las enfermedades tropicales que suelen afectar
en gran proporcin a la poblacin afrocolombiana, ni sobre los tratamientos o la
atencin mdica que se les da a estas enfermedades, ni sobre mortalidad materno-
infantil, ni sobre salud sexual y reproductiva, ni sobre la disponibilidad o la calidad
de los servicios de salud que recibe la poblacin afro en el pas. Esta informacin
estuvo ausente en el censo de 2005, pues el formulario no incluy preguntas que
permitieran colegir este tipo de datos especialmente relevantes para diagnosticar el
estado de salud de la poblacin negra. Por esta razn, el DANE cumple de manera
parcial con la obligacin de producir informacin sobre los indicadores en salud con
inclusin de la variable tnico-racial.
Adems de estas dos iniciativas nacionales, hay cinco gobiernos locales que
han llevado a cabo algunas buenas prcticas en este sentido. El distrito de Bogot es
uno de ellos, con la aprobacin en 2005 y 2006 de lineamientos de poltica de ac-
ciones afirmativas para la poblacin afrocolombiana (Concejo de Bogot 2005, Al-
calda Mayor de Bogot y Comisin Consultiva Distrital 2006). La poltica incluye
directrices tendientes a desarrollar investigaciones y estudios sobre la problemtica
de salud de los afro. En 2007, el proceso de implementacin de esta poltica esta-
bleci el Proyecto negritudes saludables, en el marco de la investigacin sobre el
perfil epidemiolgico y las concepciones particulares sobre la salud y la enfermedad
de la poblacin afro en Bogot.
11
Aunque todava no hemos tenido conocimiento
del resultado de estas investigaciones, esta es la primera y nica iniciativa de poltica
pblica local de creacin de un perfil epidemiolgico particular para la poblacin
afrodescendiente en Colombia.
10 dem.
11 Proceso de la implementacin de la poltica pblica de acciones afirmativas. Acciones ade-
lantadas a abril 2007. Respuesta del 7 de julio de 2008 de la Secretara de Gobierno de Bogot al derecho
de peticin enviado por el ODR.
La informacin sobre el estado de la salud
y la seguridad social en las regiones de
Colombia no incluye la variable tnico-racial.
( 152 )
Esta buena prctica, sin embargo, no ha tenido ningn seguimiento por parte
del rgano legislativo de la ciudad, el Concejo de Bogot.
12
Tampoco est disponible
informacin sobre el seguimiento reciente de la implementacin en la Secretara de
Gobierno de la ciudad.
13
Con ello, el grado de implementacin, el xito de la polti-
ca, su seguimiento y las posibilidades de su continuacin en la nueva administracin
que empez en 2008 son inciertos.
Otros gobiernos locales que han hecho esfuerzos en este sentido son el distri-
to de Barranquilla y los departamentos de Nario y San Andrs Islas. En los tres
casos, los planes de desarrollo de 2008 incluyen alguna mencin a la necesidad de
crear polticas de inclusin para la poblacin afro en materia de salud (Concejo
de Barranquilla 2008, Departamento Administrativo de Planeacin de San Andrs
2008, Asamblea Departamental de Nario 2008). En Barranquilla, adems, fue
aprobado en 2007 un Decreto que establece la
poltica pblica para la poblacin afrocolombia-
na en ese distrito, y que incluye algunas metas
relativas a la salud como la plena cobertura y ac-
ciones en salud sexual y reproductiva (Alcalda
Mayor de Barranquilla 2007). En Nario, desde
2003 se han implementado acciones para crear
un diagnstico en salud de la poblacin afro del
departamento y se han hecho esfuerzos de concertacin con la poblacin afrodes-
cendiente del departamento para el diseo de polticas pblicas en salud para la
Costa Pacfica nariense.
14
Sin embargo, estos valiosos esfuerzos todava no se han
cristalizado en una poltica clara y definida para mejorar la situacin de la salud de
los afrodescendientes.
El nico departamento del pas que cuenta hoy con una poltica especfica
y bien definida en materia de salud para la poblacin afro es el Valle del Cauca.
La poltica Salud es vida. Inclusin con equidad, que es una poltica pblica de
inclusin en salud para la poblacin afro vallecaucana,
15
se propone, entre varias
lneas de accin en salud, incluir la variable tnico-racial en todos los formularios
y anlisis que se realicen sobre la situacin de la salud de la poblacin del departa-
mento.
16
Esta iniciativa es la ms completa y adelantada del pas. El departamento
ha producido varios documentos de caracterizacin de la poblacin y de lineamien-
tos de polticas pblicas en salud para varias de las zonas con ms alto porcentaje
de afrocolombianos del departamento, en un proceso que ha sido concertado desde
el principio con la poblacin afro vallecaucana.
17
12 Respuesta del 27 de marzo de 2008 del Concejo de Bogot al derecho de peticin enviado por
el ODR.
13 Respuesta del 7 de julio de 2008 de la Secretara de Gobierno de Bogot al derecho de peticin
enviado por el ODR.
14 Respuesta del 11 de diciembre de 2007 del Instituto Departamental de Salud de Nario al de-
recho de peticin enviado por el ODR.
15 Respuesta del 3 de diciembre de 2007 de la Secretara Departamental de Valle del Cauca al
derecho de peticin enviado por el ODR.
16 dem.
17 Respuestas del 3 de diciembre de 2007 y del 6 de marzo de 2008 de la Secretara Departamen-
De las 16 entidades territoriales (entre
departamentos y municipios) que estudi
el Observatorio de Discriminacin Racial,
slo cinco han tomado alguna iniciativa
relacionada con la salud
de los afrocolombianos.
( 153 )
En este sentido, el gobierno departamental del Valle del Cauca es el que ha
presentado el mayor grado de cumplimiento a la obligacin de incluir la variable
tnico-racial en la produccin de datos e informacin y en el diseo de polticas
pblicas en salud con enfoque diferenciado para la poblacin afro. No obstante, la
poltica vallecaucana carece de coordinacin con otras lneas de poltica pblica im-
portantes, como el Plan Departamental de Salud y el documento sobre la situacin
de salud en el departamento, que no mencionan la poltica de inclusin en salud
para la poblacin afro (Gobernacin del Valle del Cauca 2008, Secretara de Salud
del Valle del Cauca 2008). Adicionalmente, el ODR conoci que esta poltica pbli-
ca requiere una mayor coordinacin y continuidad en su implementacin. El ltimo
cambio de administracin en el gobierno departamental ocasion demoras injusti-
ficadas (de ocho meses) en la contratacin del personal que deba llevar a cabo los
programas de Atencin Primaria en Salud para la poblacin afrodescendiente del
departamento como parte de esta poltica, lo cual produjo retrasos y la prdida del
impulso positivo iniciado en la administracin anterior. La ejecucin de los proyec-
tos no se llevar a cabo ya directamente con los hospitales, como suceda antes, sino
a travs de una organizacin afrodescendiente de la regin, que si bien imprime un
mayor grado de participacin de la poblacin en el desarrollo de la poltica, no tiene
la experiencia en salud con la que cuentan los hospitales.
18
Por estas razones, si bien
el grado de cumplimiento del gobierno del Valle del Cauca de sus compromisos de
inclusin de la variable tnico-racial en el diseo y ejecucin de polticas de salud
es mayor que los dems, encuentra limitaciones en cuanto a la continuidad de la
implementacin de dichas polticas.
Aparte de estas iniciativas, no existe ninguna otra que se pueda calificar como
buena prctica en el sentido de incluir la variable tnico-racial o disear polticas
pblicas y programas en salud con un enfoque diferenciado. En los planes de desa-
rrollo de los departamentos de Antioquia, Atlntico y Cauca no se incluye ninguna
mencin a la poblacin afrodescendiente y su situacin de salud, como tampoco en
los de los municipios de Medelln, Cali, Buenaventura y Cartagena, todos con signi-
ficativas proporciones de poblacin afro (Gobernacin de Antioquia 2008, Asam-
blea Departamental del Cauca 2008, Gobernacin de Atlntico 2008, Alcalda de
Medelln 2008, Alcalda de Santiago de Cali 2008, Alcalda de Buenaventura 2008,
Concejo Distrital de Cartagena 2008). No encontramos planes de desarrollo accesi-
bles para los departamentos de Choc y Bolvar, ni para los municipios de Tumaco y
Quibd (ambos con ms del 90% de poblacin afro) (DANE 2005). Tampoco reci-
bimos respuestas de estas entidades territoriales que evidencien iniciativas positivas
en este sentido, ni hay referencia a ello dentro de sus documentos publicados.
As, de las 16 entidades territoriales (entre departamentos y municipios) que
estudi el Observatorio de Discriminacin Racial (ODR), slo cinco han tomado
alguna iniciativa relacionada con la salud de los afrocolombianos. De ellas, tres tie-
nen una poltica, pero no se conocen los datos de su implementacin o seguimiento
(Nario, San Andrs y Providencia, y Barranquilla). Otra, Bogot, tiene una poltica
tal del Valle del Cauca a los derechos de peticin enviados por el ODR.
18 Entrevista con Marilyn Machado, miembro del Proceso de Comunidades Negras del Valle del
Cauca, 3 de septiembre de 2008, Bogot.
( 154 )
a la que se ha destinado un presupuesto especfico, pero tampoco hay detalles de su
implementacin, y slo una, el Valle del Cauca, tiene una poltica definida y espec-
fica de inclusin en salud para esta poblacin, con resultados de implementacin y
seguimiento disponibles. En conclusin, las iniciativas de inclusin de la poblacin
afrocolombiana en materia de salud son dispersas, no hay sistematicidad ni meca-
nismos claros de seguimiento, ni coordinacin entre las distintas entidades estatales
que las desarrollan, cuando las hay.
A nivel nacional, las buenas prcticas tampoco van ms all. A pesar de las
iniciativas emprendidas por el Ministerio arriba mencionadas, el Plan Nacional de
Salud Pblica no incluye ninguna lnea de poltica pblica especfica dirigida a me-
jorar la situacin de salud de los afrodescendientes, y en cuanto al diagnstico se
limita a citar en algunas palabras el problema de la malaria en la Costa Pacfica
(Ministerio de la Proteccin Social 2007a). Tampoco lo hace el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010 (DNP 2006), ni el Programa de Apoyo a la Reforma en Sa-
lud, PARS (Ministerio de la Proteccin Social 2008a), ni el Programa Ampliado de
Inmunizaciones, PAI (Ministerio de la Proteccin Social 2007b). Todos estos son
documentos de poltica pblica en materia de salud que desde el Gobierno nacional
han incumplido con la obligacin de incluir la variable tnico-racial como una va-
riable central en el anlisis, diagnstico y diseo de la poltica.
Adicionalmente, el sistema general de informacin del Sistema de Seguridad
Social en Salud a nivel nacional tampoco ha incluido hasta el momento la variable
tnico-racial. Este sistema funciona a travs del registro individual de prestacin de
servicios (RIPS), cuyo funcionamiento carece de las especificaciones necesarias para
incluir la variable tnico-racial.
19
Aunque el Ministerio de la Proteccin Social est
al tanto de esta ausencia, e intenta adelantar cambios en la plataforma de su base
de datos para modificar esta situacin, hasta el momento el ODR no conoce ningn
resultado a este respecto.
20
De tal manera que, a pesar de los esfuerzos adelantados
por el Grupo de Asuntos tnicos y de Gnero del Ministerio de Proteccin Social, en
el nivel del Gobierno nacional, el Estado colombiano tampoco ha cumplido a cabali-
dad con su obligacin de inclusin de la variable tnico-racial en materia de salud.
La revisin de las actuaciones del Estado revel que el cumplimiento de la
obligacin de incluir la variable tnico-racial en planes, informes, programas sobre
salud, de recoger, recopilar, analizar y difundir datos estadsticos fidedignos a nivel
nacional y local sobre la situacin en salud de la poblacin afrocolombiana, as
como de evaluarla peridicamente y de producir diagnsticos confiables con inclu-
sin de la variable tnico-racial, es ms la excepcin que la regla. Slo un gobierno
local, la Gobernacin del Valle del Cauca, ha desarrollado hasta el presente una l-
nea estructurada, detallada y especficamente dirigida a adelantar acciones en salud
con un enfoque diferenciado, a partir de la construccin de un diagnstico previo
sobre la situacin de la poblacin afrocolombiana en su goce del derecho a la salud,
y con un seguimiento organizado de la implementacin de las acciones de poltica
19 Respuesta del 6 de marzo de 2008 de la Secretara Departamental de Salud del Valle del Cauca
al derecho de peticin enviado por el ODR. Tambin: Entrevista con la Coordinadora del Grupo de Asuntos
tnicos y de Gnero del Ministerio de Proteccin Social, 22 de febrero de 2008, Bogot.
20 dem.
( 155 )
pblica. Los dems esfuerzos realizados, aunque valiosos, no son sistemticos ni
han producido resultados claros hasta el momento.
Este incumplimiento amplio en que incurren la mayora de las entidades esta-
tales que fueron objeto de estudio para este informe, imposibilita de antemano otro
tipo de acciones tendientes a cumplir con el resto de las obligaciones adquiridas por
el Estado colombiano en materia de salud y discriminacin racial. En ausencia de
informacin y diagnstico sobre la situacin de la salud de la poblacin afrocolom-
biana, es usual que tambin haya ausencia de reconocimiento de la existencia misma
de una problemtica en este campo y, por lo tanto, una falta de acciones tendientes
a resolverla, con respecto a todas las dimensiones que constituyen el derecho a la
salud: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
La inequidad del sistema de salud: disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad y calidad de la salud para los afrocolombianos
La prohibicin general de discriminacin y la garanta de igualdad en materia de
salud constituyen la obligacin principal del Estado colombiano en este campo.
De esta obligacin general, contemplada tanto en los instrumentos internacionales
ratificados por Colombia
21
como en la Constitucin Poltica (art. 13),
22
se derivan
varios otros compromisos que corresponden a la aplicacin prctica de la obliga-
cin de no discriminar en cada una de las dimensiones que componen el derecho a la
salud: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad. A continua-
cin examinamos las actuaciones del Estado colombiano con relacin a las cuatro
dimensiones de la salud, repasando cada uno de los compromisos adquiridos en
materia de salud y discriminacin racial.
La disponibilidad de establecimientos, bienes y servicios de salud
para la poblacin afrocolombiana
La garanta del derecho a la salud implica en primer lugar tener a la mano todas las
condiciones e infraestructura relacionadas con el servicio de salud. Los ciudadanos
necesitan tener a su disposicin los establecimientos, bienes y servicios de salud para
poder acceder a ellos y gozar de manera plena de su derecho a la salud. A eso se
refiere el criterio de la disponibilidad de la salud: establecimientos, bienes y servicios
de salud deben estar disponibles para toda la poblacin en las mismas condiciones,
incluidos los factores determinantes de la salud.
23
As, los Estados se han compro-
21 PIDESC arts. 2 y 12.2d, Protocolo de San Salvador arts. 1-3 y 10.2d, Convencin Internacional
sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin art. 5e.iv, Convenio No. 169 de la OIT art. 24.
22 Otras dos disposiciones legislativas nacionales incluyen la obligacin general de no discri-
minar por raza en materia de salud: la Ley 70 de 1993 (art. 33), que desarrolla el art. 55T de la CP sobre la
poblacin afrodescendiente, y la Ley 100 de 1993 (art. 2), que crea el sistema de seguridad social general,
incluyendo el de salud. Adicionalmente, este compromiso general fue retomado por el Plan Nacional de
Salud 2007-2010 (Ministerio de la Proteccin Social 2007).
23 En adelante haremos referencia a los factores determinantes de la salud en varias ocasiones.
Esta expresin hace referencia a todas aquellas condiciones que estn ntimamente relacionadas con
el goce del derecho a la salud, pero que no son especficamente servicios de salud, como los servicios de
acueducto y alcantarillado, las vas de acceso, las condiciones sanitarias y de salubridad de las viviendas,
la alimentacin saludable, entre otros.
( 156 )
metido a contar con un nmero suficiente de establecimientos, bienes y servicios
pblicos de salud, as como de centros de atencin y programas de salud. As lo dis-
pone la Observacin General No. 14 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (2000), reafirmando que toda esta infraestructura debe estar disponible
junto con algunos factores determinantes como el agua potable, las condiciones sa-
nitarias adecuadas, el personal mdico y profesional capacitado y bien remunerado,
y los medicamentos esenciales. Todo aquello que hace posible el pleno disfrute del
derecho a la salud debe estar igualmente disponible para todos, sin distincin. En
este orden de ideas, agrega el Comit, cuando existen grupos de la poblacin para
quienes los factores esenciales de la salud no se encuentran disponibles, el Estado
tiene la obligacin de tomar medidas para remediar esta carencia (CDESC 2000).
Ese es el caso de la poblacin afrodescendiente en Colombia. Se trata de una
poblacin que no tiene a su disposicin aquello que es indispensable para gozar del
derecho a la salud, y por ello se ha visto excluida de la atencin en salud. En casi
todas las zonas de asentamientos mayoritariamente afrocolombianos, ni los esta-
blecimientos, ni los bienes y servicios pblicos de salud, ni los programas de salud
se encuentran disponibles, como tampoco lo estn los factores determinantes que
rodean la salud, como el agua potable o el personal mdico calificado.
Esta situacin es particularmente preca-
ria a lo largo de la Costa Pacfica, pero aqueja
tambin a varias regiones de la Costa Atlntica
y los valles interandinos habitados por afroco-
lombianos. Dada la falta de informacin sobre
disponibilidad de la salud que incluya la variable
tnico-racial, como constatamos en la seccin anterior, la nica manera de hacer
actualmente un balance sobre la disponibilidad de la salud para la poblacin afroco-
lombiana es cruzar variables de cantidad de poblacin en las regiones con la infor-
macin sobre la salud en general para las regiones donde hay mayora de poblacin
afrodescendiente.
La carencia ms notoria es la falta de hospitales, clnicas y centros de salud en
buen estado a lo largo de toda la Costa Pacfica, donde se concentra la mayor parte
de la poblacin afro. El ODR evidenci esta situacin en los cuatro departamentos
que se sitan a lo largo del litoral pacfico: Choc, Valle del Cauca, Cauca y Nario.
La situacin del Choc, donde ms del 81% de la poblacin es afro, es particular-
mente preocupante. All la prestacin del servicio de salud se concentra en las zonas
urbanas, donde sin embargo est la menor parte de la poblacin.
24
En Quibd, la capital del departamento (Concejo Municipal de Quibd
2004),
25
la infraestructura de la red de servicios est en regular o mal estado, no hay
coordinacin institucional entre las entidades del sector salud, ni un sistema adecua-
24 La mayor parte de la poblacin chocoana reside en zonas rurales (el 57%). Respuesta del 25
de marzo de 2008 del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Choc al derecho de
peticin enviado por el ODR.
25 La informacin de diagnstico sobre el estado de la salud en Quibd proveniente de las au-
toridades locales data de 2004 y est incluida en el Plan de Desarrollo Municipal. El Plan de Desarrollo de
2008 para el municipio de Quibd no es accesible a travs de la red ni pudimos obtenerlo como respuesta
al derecho de peticin enviado por el Observatorio de Discriminacin Racial.
Gran parte de los afrocolombianos no tienen
a su disposicin aquello que es indispensable
para gozar del derecho a la salud, y por ello
se han visto excluidos de la atencin en salud.
( 157 )
do de comunicacin, ni un sistema nico de informacin del sistema de seguridad
social en salud (Concejo Municipal de Quibd 2004). Estas carencias institucionales
se suman a la deficiente atencin que reciben los pacientes de consulta externa en los
centros de salud. Como consecuencia, los hospitales de Quibd sufren de grandes
congestiones de pacientes (Concejo Municipal de Quibd 2004), como lo muestra
el caso documentado en el recuadro.
La congestin de los hospitales de Quibd es slo uno de los problemas de dis-
ponibilidad que existen actualmente en el Choc. En todo el departamento no hay
ningn hospital, clnica ni centro de salud que preste servicios de alta complejidad
(nivel III). De los dos hospitales pblicos que hay en Quibd, uno presta servicios de
primer nivel (el Hospital Ismael Roldn Valencia), y otro de segundo nivel (el Hospi-
tal San Francisco de Ass) (Concejo Municipal de Quibd 2004). Entre las entidades
privadas que prestan servicios de salud, slo una ofrece servicios de segundo nivel
(la Clnica Vida) (Concejo Municipal de Quibd 2004). Sin embargo, tal como lo
relatan habitantes de la zona, acceder a la atencin en salud en este tipo de estableci-
mientos privados es un privilegio que tienen las personas con los medios econmicos
suficientes, es decir, una porcin muy pequea de la poblacin.
26
En las zonas rurales del Choc hay solamente puestos de salud, que no cuen-
tan con la dotacin suficiente para ofrecer una atencin adecuada y las plantas
fsicas se encuentran la mayora en mal estado, lo cual dificulta ms la atencin
al usuario (Concejo Municipal de Quibd 2004). La situacin crtica que vive el
departamento del Choc en materia de salud ha sido objeto de varias denuncias
en los medios de comunicacin (Lpez 2008, Gutirrez y Bedoya 2007, El Tiempo
2008, Caracol 2007, Terra 2007, El Pas 2007) y queda retratada en el caso de un
habitante quibdoseo que intent acudir al mdico al sentirse enfermo.
El gobierno local se ha mostrado incapaz de corregir este abierto incumpli-
miento de sus obligaciones en materia de disponibilidad de la salud. Por esa razn,
en 2007, el Gobierno nacional decidi tomar directamente la administracin del
sector de la salud del departamento, en un intento por responder a la crisis (Lpez
2008). Como parte de esta iniciativa se puso en marcha en Quibd un nuevo hospi-
tal de segundo nivel con unidad de cuidados intensivos y algunos especialistas, que,
entre 2007 y 2008, atendi a 30 pacientes en estado crtico, hizo 6.000 consultas
mensuales, 2.400 de ellas por urgencias y 550 por especialistas (Ministerio de la
Proteccin Social 2008b). Adicionalmente se ha puesto en marcha un sistema de
telemedicina: medicina a distancia para los hospitales de Baha Solano, Ungua,
Carmen de Atrato y Tad. Se instal un sistema de radiocomunicaciones para todos
los hospitales del departamento, se realizaron varias jornadas de salud con mdi-
cos del interior y se remitieron 758 pacientes con necesidad de atencin de mayor
complejidad que la que dispone el departamento (Ministerio de la Proteccin Social
2008b). Con estas medidas, el Gobierno nacional ha intentado mejorar la situacin
de incumplimiento grave a sus obligaciones de invertir en disponibilidad de la salud,
de mejorar el estado de salud de la poblacin afrodescendiente, y de eliminar las
diferencias en salud entre sta y el resto de la poblacin.
27
26 Entrevista con funcionaria de la ONG que trabaja en la zona, julio de 2008, Quibd.
27 Estas obligaciones estn incluidas en el PIDESC (art.12.2c), el Protocolo de San Salvador (arts.
( 158 )
Sin embargo, un ao despus de que la crisis de salud del Choc hiciera su
debut en la prensa nacional en marzo de 2007, los efectos de las medidas no se han
10a y 10.2c, d y f), el Programa de Accin de Durban (pars. 5, 8, 101, 109 y 110c y d), la Observacin General
No. 14 del Comit del PIDESC (art. 12.2d) y en la Recomendacin para Colombia del Relator Especial de las
Naciones Unidas sobre todas las formas contemporneas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y
formas conexas de intolerancia de 2004.
Si no paga, no lo atendemos:
la realidad del derecho a la salud en Quibd*
Casimiro tiene entre 70 y 80 aos de edad. Es un afrocolombiano habitante de
Quibd, la capital chocoana. Su historia es la de cientos de miles de otros afro-
colombianos que habitan el Choc, el departamento con mayor porcentaje de
afrodescendientes de Colombia.
Casimiro acudi el pasado mes de junio a la sala de urgencias del Hospital San
Francisco de Ass en Quibd, pues se senta enfermo y fatigado. Al hospital pbli-
co de Quibd hay que llegar preparado para una larga espera. El hombre de ms
de 70 aos lleg pidiendo ayuda a las urgencias del hospital, donde le dijeron,
como a los dems pacientes que hacan la fla junto a l, que tena que esperar.
Casimiro se acomod en el suelo, debajo de una camilla ocupada por otro pa-
ciente, a falta de un espacio adecuado para esperar, como una camilla o una
silla. Pas el tiempo, pero no fue atendido. El personal mdico pareca no aperci-
birlo. Pas el tiempo y el hombre no recibi ni una sola aspirina.
Dos das despus lleg Ferney Prez otro chocoano, acompaando a su abuela
que, como Casimiro, acudi a la sala de urgencias. La familia de Ferney fue aten-
dida, aunque tuvieron que llevar las sbanas, la almohada y comprar todos los
medicamentos necesarios para la atencin de su abuela porque en el hospital no
haba ninguno. Ferney, a diferencia del personal mdico del Hospital, se percat
del hombre bajo la camilla, esperando, acostado haca dos das en el suelo de la
sala de urgencias.
Solicit ayuda; les pidi a las enfermeras y mdicos que atendieran de inmediato
al anciano, a lo que el personal respondi con una pregunta: El seor es familiar
del paciente?. No, respondi Ferney, pero deben atenderlo, lleva dos das espe-
rando!. Si el seor no es familiar del paciente, no puede exigir que lo atiendan.
No tenemos tiempo, no hay lugar, no hay personal, no lo podemos atender. Tiene
que seguir esperando. Si quiere que atendamos al seor, debe pagar particular,
como si fuera una consulta privada.
Ferney tuvo los medios para pagar no slo por la atencin de su abuela sino por
la de Casimiro, que encontr en Ferney, despus de dos das, una posibilidad de
acceder a la atencin mdica en el hospital. Casimiro necesit dos das de espera
y un golpe de suerte para disponer de una camilla, un mdico y algunos medica-
mentos, sin que fueran necesariamente servicios, instalaciones o medicamentos
adecuados o de calidad.
* Esta es la reconstruccin de un caso a partir de los relatos de los habitantes de Quibd al Observa-
torio de Discriminacin Racial en julio de 2008. Los nombres de los actores fueron cambiados para
proteger su identidad.
( 159 )
notado en la prctica (El Tiempo 2008). Si la situacin en las zonas urbanas ya
era grave, lo que sucede en las zonas rurales puede calificarse como una ausencia
absoluta del servicio salud. As lo demuestra el caso de una nia de 2 aos de edad
con desnutricin severa y parsitos que en marzo de 2008 tuvo que esperar durante
cuatro das en un centro de salud de la cabecera municipal de El Carmen, donde
hace seis meses no haba mdicos, no hay suero ni reactivos de laboratorio, no hay
oxgeno, ni sbanas, y el agua que se usa es la del ro (Lpez 2008).
Si el grado de cumplimiento de la obligacin de mejorar la disponibilidad de
la salud es deficiente en el departamento del Choc, la situacin en el resto de la
Costa Pacfica no es alentadora. El Valle del Cauca ha sido el nico departamento
con una poltica de salud especfica para la poblacin afrocolombiana, a travs de
la cual se han hecho esfuerzos por crear planes de salud y capacitar a ms personal
mdico para ponerlos a disposicin de los afrocolombianos del departamento.
28
Sin
embargo, en regiones de la Costa Pacfica, en donde la poblacin es mayoritaria-
mente afrodescendiente, los gobiernos locales no hacen eco a las iniciativas depar-
tamentales. En Buenaventura (donde el 84% de
la poblacin es afrodescendiente) (DANE 2005),
el ODR no pudo encontrar ninguna medida para
mejorar la disponibilidad de la salud, ni tampo-
co recibi respuesta alguna al derecho de peti-
cin enviado.
Similar es la situacin del departamento del Cauca. El gobierno local caucano
present en 2006 una propuesta para reorganizar la red de prestadores de servicios
de salud del departamento, buscando liquidar 36 unidades y hospitales, entre ellos
el Hospital San Francisco de Ass de Guapi. El ODR no recibi ni encontr infor-
macin sobre el estado del proceso de reorganizacin ni la mejora que este proceso
llevar a la Costa Pacfica caucana. Los habitantes de la regin cuentan que es pre-
ciso desplazarse hasta Cali, la capital del departamento vecino, para encontrar un
hospital con la oferta de servicios necesarios y de complejidad suficiente, porque ni
el hospital de Guapi ni el de Timbiqu, las dos cabeceras municipales ms importan-
tes, tienen disponibilidad de personal, medicamentos, ni bienes de salud necesarios
para atender a la poblacin necesitada.
29
En el departamento de Nario tampoco hay disponibilidad de servicios de
salud de alta complejidad en el litoral pacfico. La oferta de servicios de tercer nivel
de complejidad slo se encuentra disponible en el interior, en Pasto o en Cali.
30
Los
nicos tres municipios que cuentan con servicios de primer nivel completos son Tu-
maco, Barbacoas y el Charco, donde sin embargo no hay profesionales preparados
para atender reas como la hospitalizacin de baja complejidad, radiologa bsica,
ecografa bsica o servicio de urgencias.
31
La respuesta de las autoridades departa-
29 Entrevista con Johana Caicedo Sinisterra, 8 de abril de 2008, Santiago de Cali. Ver tambin
Dicesis de Quibd y otros (2007).
31 dem.
La situacin de la salud en las zonas urbanas
del departamento del Choc es grave,
y la de las zonas rurales puede calificarse como
de ausencia absoluta del servicio de salud.
( 160 )
mentales de salud al derecho de peticin enviado por el ODR resume bien las debili-
dades de la red hospitalaria de la zona pacfica nariense, que citamos in extenso:
Debilidades en la capacidad resolutiva y de insumos, logstica, transporte, comu-
nicaciones y talento humano: el personal de salud rota con alta frecuencia, los
servicios son prestados por profesionales recin egresados, que cumplen su servi-
cio social obligatorio, generalmente profesionales sin experiencia especialmente
en el rea de urgencias. Aun cuando todos los municipios cuentan con lancha
de misin mdica, solamente se encuentran en buen estado las lanchas de los
municipios El Charco, La Tola, Olaya Herrera, Tumaco, Barbacoas y Francisco
Pizarro. Las dems lanchas se encuentran en regulares condiciones generales y
con insuficiente dotacin. Desde el punto de vista de comunicaciones se proyecta
como necesidad el suministro de radios base para las cabeceras municipales con
puntos de enlace (de 3 a 5 puntos en reas rurales de cada municipio).
32
La situacin en los departamentos de la Costa Atlntica tambin es muestra del
incumplimiento de la obligacin de invertir en disponibilidad de la salud, mejorar
el estado de salud de la poblacin afrodescendiente, y eliminar las diferencias entre
sta y el resto de la poblacin colombiana. La infraestructura en el departamento de
Bolvar es un ejemplo de ello. En ese departamento, algunos de los servicios ofre-
cidos por los prestadores de salud pblicos son ms precarios que en el resto de la
nacin, especialmente en lo que respecta a disponibilidad de camas y ambulancias.
Mientras en todo el pas existe una cama por 1.476 habitantes, en Bolvar existe una
por 2.224 habitantes.
33
As mismo, mientras en el pas existe una ambulancia por
39.419 habitantes, en Bolvar hay una por 211.834 habitantes.
34
A pesar de que el
nmero de prestadores de salud y de servicios est bastante ajustado al promedio
nacional, la carencia de camas y ambulancias permite concluir que los estableci-
mientos tienen menos dotacin de estos bienes de salud que el promedio nacional.
En Antioquia, otro de los departamentos estudiados por el ODR en la Costa
Atlntica, tambin hay menos servicios, menos camas, menos salas y especialmente
menos ambulancias en relacin con el promedio nacional. El ODR tampoco encon-
tr en la documentacin proporcionada por las autoridades locales de los depar-
tamentos y municipios de la Costa Atlntica ningn programa de salud especfico
para la poblacin afrocolombiana.
35
En la regin atlntica en general la cantidad de entidades prestadoras de ser-
vicios de salud est por debajo del promedio nacional, con excepcin del departa-
mento de Antioquia. Lo mismo sucede con la cantidad de sedes disponibles en los
departamentos: Atlntico y Bolvar cuentan con la mitad del promedio en todo el
32 dem.
33 ODR, a partir de la base de datos del Ministerio de Proteccin Social (disponible en http://
www.minproteccionsocial.gov.co/HABILITACION/work.aspx?tOut=true, consultado en abril de 2008) y las
cifras publicadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, censo 2005.
34 dem.
35 Respuestas del 21 de diciembre de 2007 de la Secretara de Salud Departamental del Atlnti-
co, del 18 de diciembre de 2007 del Servicio Seccional de Salud de Bolvar, del 12 de diciembre de 2007 de
la Direccin Seccional de Salud de Antioquia, y del 16 de julio de 2008 del Departamento Administrativo
Distrital de Salud de Cartagena, a los derechos de peticin enviados por el ODR. No recibimos respuestas
de las autoridades de salud de Barranquilla ni San Andrs y Providencia.
( 161 )
pas. Una cifra diciente es el nmero de camas disponibles por habitante: en los
departamentos del litoral atlntico con mayores porcentajes de poblacin afro se
repite la situacin del departamento de Bolvar: en todos los casos, la cantidad de
camas es inferior al promedio nacional de casi 12 por cada 10 mil habitantes. En
Atlntico y Antioquia hay cerca de 10 camas, mientras que en San Andrs, donde
se concentra la poblacin raizal, no hay ms que 3,5 por cada 10 mil habitantes. La
situacin de las ambulancias es similar: el promedio nacional es de 0,5 por cada 10
mil habitantes, y en los departamentos de la Costa Atlntica la cifra es cerca de un
quinto menor, en el mejor de los casos: Atlntico y Antioquia tienen 0,1 ambulan-
cias por cada 10 mil habitantes, y San Andrs simplemente no registra ambulancias
en la base de datos del Ministerio de la Proteccin Social (al igual que sucede con
Choc).
En Medelln, la disponibilidad de profesionales del rea de la salud no es
equitativa: las tres comunas con ms afrodescendientes, Manrique, Aranjuez y
Popular, tienen respectivamente 4.149, 2.290 y
10.096 habitantes por cada profesional en salud,
mientras que el Poblado, la comuna con menos
afrodescendientes, tiene 76 habitantes por cada
profesional en salud, y el total de la ciudad es
de 394 habitantes por mdico.
36
La ausencia de
profesionales de la salud y la alta rotacin de los mismos es otro de los problemas
que aquejan a las poblaciones de la Costa Atlntica. De ello da cuenta el relato de
uno de los pescadores de la poblacin de Bar, cerca de Cartagena. All, los mdicos
del puesto de salud salen los viernes por la tarde en la lancha que va para Cartagena.
Queda un mdico durante el fin de semana, pero no hay certeza de ello. Los mdicos
vuelven a llegar el lunes y se quedan durante la semana. Adems, el puesto de salud
de Bar no atiende partos, las mujeres que deben dar a luz son automticamente
remitidas a Cartagena y deben pagar por su transporte en lancha o esperar hasta
el da siguiente para salir en el transporte diario. Lo mismo sucede con cualquier
paciente cuya enfermedad requiera atencin mdica de mnima complejidad. La
reaccin inmediata es remitirlos a Cartagena. Esta poblacin tampoco dispone de
lancha mdica, y hasta 2008 eran los pescadores locales quienes prestaban sus lan-
chas para llevar a los pacientes remitidos. En este ao, las lanchas de guardacostas
de las autoridades de Parques Naturales han empezado a prestar el servicio.
37
Este incumplimiento de la obligacin de poner a disposicin de la poblacin
afrodescendiente los establecimientos, bienes y servicios en salud se extiende ade-
ms a la disponibilidad de los servicios bsicos de acueducto y alcantarillado, que
son factores externos esenciales para el pleno goce del derecho a la salud (CDESC
2000). Mientras que el promedio nacional del dficit en la categora de servicios es
del 11,94%, el ndice ms alto del pas es el del departamento del Choc, que ascien-
de al 66,61%, seguido por San Andrs con 59,42%. En ambos casos, el ndice es casi
seis veces mayor que el promedio nacional, y ambos departamentos ostentan un alto
porcentaje de poblacin afro (81% y 57%, respectivamente) (DANE 2005). En el de-
36 dem.
37 Entrevista con un pescador de Bar, junio de 2008, Bar.
Uno de los problemas que aqueja
a las poblaciones de la Costa Atlntica
es la ausencia de profesionales de la salud
y la alta rotacin de los mismos.
( 162 )
partamento de Bolvar, sin incluir el distrito de Cartagena, se ve una situacin similar:
slo el 65,81% de la poblacin cuenta con acueducto y el 9,90% con alcantarillado.
En la capital del departamento, Cartagena, las coberturas son de 76,16% para acue-
ducto y 39,47% para alcantarillado. Ambos casos se encuentran muy por debajo del
promedio nacional que es de 94% y 90%, respectivamente (Concejo Departamental
de Bolvar 2004). El promedio general de cobertura urbana de acueducto y alcantari-
llado en el pas es mayor para la poblacin mestiza que para la poblacin afro: 92% y
81% para la primera, y 70% y 46% para la segunda, respectivamente (DNP 2004).
Un ejemplo elocuente de esta situacin es el resultado de la caracterizacin
de Puerto Merizalde, corregimiento de Buenaventura, realizada por el programa
Salud es vida. Inclusin con equidad del Departamento del Valle del Cauca. All
la poblacin es mayoritariamente afrocolombiana y no cuenta con servicios que ga-
ranticen las mnimas condiciones de sanidad. En este lugar, el 97% de las viviendas
no tiene una cocina, el 46,9% de la poblacin debe disponer las excretas a campo
abierto y el 84,3% deja los residuos slidos al aire libre.
38
En resumen, tanto la disponibilidad de los establecimientos y servicios de sa-
lud como la de los factores determinantes para sta es limitada para la poblacin
afrodescendiente del pas. El balance es negativo en el cumplimiento de las obliga-
ciones del Estado en materia de disponibilidad de la salud. Las iniciativas y buenas
prcticas, cuando las hay, no han tenido mayores repercusiones en la oferta de
servicios en el rea para las comunidades que ms lo necesitan. Las obligaciones
de invertir en disponibilidad de la salud, de eliminar las diferencias en salud entre
la poblacin afro y el resto de la poblacin, y de mejorar el estado de la salud de
dicha poblacin no han sido cumplidas a cabalidad en ninguna de las regiones
con mayores concentraciones de afrocolombianos. Algunos esfuerzos hechos por
el Gobierno nacional a travs del Ministerio de Proteccin Social, particularmente
en el Choc, y por el gobierno departamental del Valle del Cauca todava no son
suficientes para aliviar la crisis y generar una situacin de salud menos precaria en
trminos de disponibilidad.
Dichos esfuerzos por hacer ms disponible la salud a la poblacin afrocolom-
biana deben combinarse con iniciativas por hacer ms accesibles aquellos servicios
de salud que, aunque precarios, ya estn disponibles. Por ello, las obligaciones del
Estado relacionadas con la disponibilidad de la salud encuentran su complemento
en la obligacin de mejorar las condiciones de acceso a los servicios de salud para
la poblacin afrocolombiana. De nada sirve poner a disposicin una infraestructura
de salud impecable cuando la poblacin que la necesita no puede acceder a ella.
Cmo acceden los afrocolombianos
a los establecimientos, bienes y servicios de salud
La disponibilidad por s sola no basta para la completa satisfaccin del derecho a la
salud. Es necesario que todo aquello que est disponible sea adems accesible a toda
la poblacin, pues de nada sirven la infraestructura y las condiciones, si no se tiene la
posibilidad de acceder a ellas. Por esa razn, el Comit de Derechos Econmicos, So-
( 163 )
ciales y Culturales ha dispuesto que los Estados parte del PIDESC, como Colombia,
estn comprometidos a hacer que los establecimientos, bienes y servicios de salud
sean accesibles a todos, sin discriminacin por motivos de raza (CDESC 2000).
De acuerdo con el Comit, la accesibilidad a los servicios de salud comprende
cuatro dimensiones superpuestas que deben ser tenidas en cuenta a la hora de dise-
ar e implementar polticas destinadas a mejorar el goce del derecho a la salud: los
establecimientos, bienes y servicios de salud, as como los factores determinantes de
sta deben ser accesibles de hecho y de derecho a todos por igual, sin discriminacin,
incluidos los sectores vulnerables de la poblacin. Deben ser econmicamente acce-
sibles para toda la poblacin, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos; los
gastos en salud y servicios relacionados con los factores determinantes de la salud
no deben implicar gastos desproporcionados para los hogares ms pobres en com-
paracin con los ms ricos. Deben ser, adems, fsicamente accesibles, es decir, estar
al alcance geogrfico de todos los sectores de la poblacin, en especial de los grupos
vulnerables o marginados, como es el caso de la poblacin afrodescendiente en Co-
lombia. Finalmente, la accesibilidad tambin comprende el acceso a la informacin
acerca de cuestiones relacionadas con la salud (CDESC 2000).
El acceso sin discriminacin a los establecimientos, bienes y servicios, y pro-
gramas en salud para las personas vctimas de racismo y discriminacin racial es
uno de los principales compromisos adquiridos por el Estado colombiano en el
Protocolo de San Salvador (art. 10), en el Plan de Accin de Durban (pars. 100, 101
y 110a), y hace parte de la Observacin General No.14 del Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (2000). El Estado colombiano ha incluido ade-
ms este compromiso en documentos nacionales de poltica pblica, como el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010 (DNP 2006), y los documentos Conpes 3310
de 2004 y 3491 de 2007 (DNP 2004, 2007). Los lineamientos incluidos se refieren
a la necesidad de mejorar la cobertura en salud y la accesibilidad para poblaciones
pobres y vulnerables; en cuanto a la poblacin afro, el Plan Nacional de Desarrollo
menciona la necesidad de destinar recursos para su aseguramiento.
A pesar de que el Estado colombiano ha reafirmado estos compromisos con
instrumentos de poltica interna en materia de accesibilidad a la salud, las cifras
CUADRO 2. Aliacin al sistema de salud (%)
Departamento Afrodescendientes Mestizos
Nario 59,2 79,5
Cauca 63,9 73,7
Choc 64,4 74,8
Atlntico 75,5 79,5
Nacional 77,3 85,2
Valle 79,3 84,9
Bolvar 83,8 80,6
Bogot 85,4 91,4
San Andrs 89,6 89,4
Antioquia 89,7 90,8
Fuente: ODR con datos del censo 2005.
( 164 )
siguen demostrando que la implementacin de las polticas pblicas en este aspecto
no ha sido muy afortunada. As lo reflejan los cuadros 2, 3 y 4 sobre la afiliacin de
la poblacin afrodescendiente y la poblacin mestiza al sistema de salud.
La poblacin afrocolombiana sigue siendo hoy en da el sector con meno-
res ndices de aseguramiento en salud, y una mayor cantidad de afiliados al rgi-
men subsidiado de aseguramiento en salud.
39
A este respecto hay disenso entre las
fuentes de informacin. Los datos del censo de 2005 reflejan que el 22,7% de los
afrocolombianos no estn afiliados al sistema general de seguridad social en salud,
como lo muestra el cuadro 2. Esta informacin es similar a la que arroja la Gran
Encuesta Integrada de Hogares de 2007, de acuerdo con la cual el 22,1% de los
39 En Colombia, el rgimen de aseguramiento en salud se divide en dos: el rgimen contributivo,
del que hacen parte las personas con capacidad de pago que pueden hacer aportes en seguridad social, y
el rgimen subsidiado, del que hacen parte las personas sin capacidad de pago, cuya afiliacin al sistema
est parcial o totalmente subsidiada por recursos pblicos que recauda el sistema desde el rgimen con-
tributivo.
CUADRO 3. Aliados, cotizantes o beneciarios
de alguna entidad de seguridad social en salud (%)
Lugar Afrodescendientes Mestizos Total poblacin
Medelln 89,58 92,32 92,28
Barranquilla 75,09 74,53 74,52
Bogot 83,52 89,79 89,72
Cartagena 80,72 82,43 81,94
Cali 78,70 83,57 82,40
Trece reas 79,96 85,98 85,64
Cabecera 79,52 85,28 84,88
Resto 77,73 80,79 80,47
Nacional 78,98 84,18 83,75
Fuente: ODR con datos de la Gran encuesta integrada de hogares (GEIH) 2007 IV.
CUADRO 4. Rgimen de seguridad social en salud al que est aliado (%)
Lugar
Contributivo Especial Subsidiado
Afrodescendiente Mestizo Afrodescendiente Mestizo Afrodescendiente Mestizo
Medelln 55,42 70,84 6,26 1,82 38,33 27,33
Barranquilla 44,09 59,56 2,10 1,36 53,81 39,08
Bogot 72,18 72,67 2,10 3,51 25,71 23,82
Cartagena 34,70 61,28 5,41 5,15 59,90 33,56
Cali 58,24 74,93 2,20 1,95 39,57 23,11
Trece reas 51,88 68,97 3,49 3,07 44,63 27,95
Cabecera 40,84 58,12 4,42 3,04 54,74 38,82
Resto 12,80 23,46 2,47 0,69 84,73 75,82
Nacional 32,47 49,96 3,84 2,49 63,69 47,53
Fuente: ODR con datos de la GEIH 2007 IV.
( 165 )
afrocolombianos no estn afiliados al sistema, como aparece en el cuadro 3. Estos
datos, sin embargo, difieren sustancialmente de los arrojados hace cuatro aos por
la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, segn la cual el 51% de la poblacin afro
no est afiliada, frente al 35% del resto de la poblacin que no est asegurada (DNP
2004).
40
La diferencia entre la informacin que resulta de los distintos sistemas de
recoleccin de informacin es abismal, y refleja una vez ms la incertidumbre que
existe respecto de la verdadera situacin de salud de la poblacin afrodescendiente,
por la ausencia de datos fidedignos que la evalen. Las tres fuentes de informacin
revelan, en todo caso, una deficiencia grave de acceso a los servicios de salud para la
poblacin negra, y una diferencia preocupante entre sta y la poblacin mestiza.
Esta deficiencia en el acceso al aseguramiento en salud demuestra los pocos
avances que se han hecho tanto en materia de accesibilidad sin discriminacin como
de accesibilidad econmica de la poblacin afrocolombiana a los servicios de salud.
El hecho de que un nmero ms elevado de afrocolombianos pertenezca al rgimen
subsidiado de aseguramiento revela que entre esta poblacin hay mayores dificulta-
des para pagar por la salud, y existe menos estabilidad econmica. Los ingresos de la
mayora de los afrocolombianos son insuficientes e inestables y, por lo tanto, no les
permiten acceder en trminos econmicos a los servicios de salud, si no cuentan con
el subsidio. Por otro lado, gran parte de la poblacin afro en Colombia simplemente
no est cubierta por el sistema de salud, ni en el rgimen contributivo ni en el subsi-
diado. Esto implica un grave problema de acceso a los servicios de salud, pues todas
las personas no aseguradas carecen de la posibilidad de acudir a los servicios de salud
o, si lo hacen, deben correr con el costo de la atencin. El hecho de que ms afroco-
lombianos en total estn descubiertos en comparacin con la poblacin mestiza, es
revelador de que la discriminacin estructural en el acceso a la salud sigue vigente.
Lo mismo sucede con la accesibilidad fsica o geogrfica. La poblacin afroco-
lombiana se concentra principalmente a lo largo de las costas Pacfica y Atlntica.
Estas regiones se han caracterizado por su difcil accesibilidad geogrfica y por la
dispersin de su poblacin. As ocurre particularmente en el litoral pacfico, a lo
largo de las costas de Nario, Cauca, Valle y Choc. En este ltimo departamento,
las dos variables (accesibilidad geogrfica y dispersin poblacional) son reconocidas
como dos grandes limitantes para la prestacin del servicio de salud por parte de las
autoridades locales.
41
Otro tanto sucede en Nario: en su respuesta a las preguntas enviadas por el
ODR, las autoridades de salud narienses resaltaron cmo slo tres de los diez mu-
nicipios de la Costa Pacfica de ese departamento cuentan con centros hospitalarios.
La poblacin de los dems municipios debe transportarse a travs de los ros para
acceder a los servicios mdicos, costeando adems el elevado valor del transporte
fluvial, dado el mal estado en el que se encuentran las lanchas de misin mdica.
42

En el Valle del Cauca, uno de los departamentos con las mejores redes viales de
40 DNP 2004, Conpes 3310 con datos de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003.
41 Respuesta del 25 de marzo de 2008 del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad
Social del Choc al derecho de peticin enviado por el ODR.
42 Respuesta del 11 de diciembre de 2007 del Instituto Departamental de Salud de Nario al
( 166 )
todo el pas, existen reas con accesibilidad muy limitada, entre ellas todo el litoral
pacfico del departamento.
43
La situacin de la Costa Atlntica no dista de la anterior. El ejemplo de las
islas aledaas a la costa del departamento de Bolvar es similar: no existen lanchas
de misin mdica, y slo desde 2008 las lanchas de guardacostas han empezado a
transportar personas que necesiten servicios mdicos a las cabeceras municipales
donde se concentran los centros hospitalarios.
44
Antes, el nico recurso eran las lan-
chas particulares de los pescadores locales, y los pacientes necesitados de transporte
deban correr con los gastos del combustible.
45
El difcil acceso geogrfico de las costas colombianas, combinado con una de-
ficiente disponibilidad de servicios mdicos, hace que la accesibilidad a la salud de
la poblacin que habita estas regiones, mayoritariamente afrocolombiana, sea muy
limitada. La dificultad de acceder fsicamente a la salud se hace an ms aguda en
estas zonas del pas por causa de la presencia del conflicto armado. La violencia en
estas regiones es otra de las variables que determina la imposibilidad de movilizarse
entre ciertas zonas o, en otros casos, el altsimo riesgo que implica la movilizacin.
Tanto las autoridades de Nario como las del departamento del Choc resaltaron
ste como uno de los obstculos importantes que impiden el acceso a los servicios
de salud de la Regin Pacfica.
46
La segunda consecuencia directa del conflicto armado en la accesibilidad a la
salud est relacionada con el fenmeno del desplazamiento interno. El crecimiento
exponencial de la poblacin en las cabeceras municipales a consecuencia del des-
plazamiento hace que esta poblacin entre a competir por acceder a los servicios
de salud urbanos, que no tienen capacidad para atender a una mayor cantidad de
poblacin. De acuerdo con el informe del Departamento Administrativo de Salud y
Seguridad Social del Choc,
esta situacin recrudece an ms el desmejoramiento de la calidad de vida de
la poblacin, las personas desplazadas desde la zona rural hasta las cabeceras
municipales se asientan en verdaderos cinturones de miseria en donde existe una
desigual competencia por el espacio habitacional, los cupos escolares, la accesi-
bilidad a los servicios de salud, la consecucin de alimentos, donde las fuentes de
trabajo son mnimas.
47
Si los servicios mdicos no son accesibles como tales a una gran porcin de la
poblacin afrocolombiana, tampoco lo es particularmente la informacin pblica
de salud. Este cuarto y ltimo componente de la accesibilidad de la salud est atra-
vesado en Colombia por la ausencia generalizada de informacin al respecto que
incluya la variable tnico-racial. A pesar de este obstculo que de entrada limita la
43 Respuestas del 3 de diciembre de 2007 y del 6 de marzo de 2008 de la Secretara Departamen-
tal de Salud del Valle del Cauca a los derechos de peticin enviados por el ODR.
44 Entrevista con un pescador de la isla de Bar, junio de 2008, Bar.
45 dem.
Social del Choc, y respuesta del 11 de diciembre de 2007 del Instituto Departamental de Salud de Nario
a los derechos de peticin enviados por el ODR.
Social del Choc al derecho de peticin enviado por el ODR.
( 167 )
Slo el 49% de los afrocolombianos estn
afiliados al sistema de salud, un porcentaje
muy inferior al de los mestizos (65%),
que tambin es preocupante.
posibilidad de acceder a informacin confiable, adecuada e incluyente de la situa-
cin en salud de las personas vctimas de discriminacin racial, algunas autoridades
locales han desarrollado actividades para propiciar el acceso a dicha informacin.
Una de las iniciativas es la que ha desarrollado la Alcalda de Bogot como parte
de la poltica pblica distrital de Acciones afirmativas para el reconocimiento de la
diversidad cultural y la garanta de los derechos de los afrodescendientes.
48
Dentro
de las lneas de accin, la poltica incluye mejorar la capacitacin y formacin de la
poblacin afrocolombiana en la educacin sexual y reproductiva responsable.
49
El
ODR, sin embargo, no ha recibido ninguna respuesta de la administracin distrital
acerca de la implementacin de esta poltica pblica hasta 2008. Cuando indag a
las autoridades de la Secretara de Salud de Bogot, stas afirmaron haber realizado
actividades educativas en salud sexual y reproductiva en localidades con presen-
cia de afrocolombianos, pero confirmaron que no cuentan con informacin que
especifique qu poblacin tuvo acceso a dichas
actividades.
50
Otra iniciativa similar es la de la polti-
ca del Valle del Cauca, que incluye tambin un
componente de informacin especficamente en
salud sexual y reproductiva para las poblaciones
afrodescendientes del Pacfico.
51
En este caso, la Secretara Departamental del Valle
s ha hecho seguimiento a la implementacin de las actividades de acceso a la infor-
macin en salud en los municipios de Cali, Cartago, El Cerrito, Jamund, Florida,
Pradera, Palmira, Candelaria y Buenaventura. Otro departamento que ha desarro-
llado actividades de este tipo es Nario, cuyo Instituto Departamental de Salud ha
adelantado acciones de difusin por medios masivos de comunicacin, entrega de
plegables y material didctico, y actividades con la poblacin adolescente del litoral
pacfico.
52
Finalmente, las autoridades de salud del departamento de Bolvar afirmaron
que han emprendido actividades de promocin y prevencin en salud que incluyen
charlas, talleres, afiches, entrega de kits didcticos a la comunidad en general y
reuniones con la Red Social de Apoyo para la difusin de informacin sobre en-
fermedades y programas. Sin embargo, la misma respuesta afirma que no hay en
el departamento ninguna medida de promocin y prevencin dirigida especialmen-
te a la poblacin afrocolombiana.
53
Esta situacin est justificada en el hecho de
48 Respuesta del 12 de marzo de 2008 de la Secretara de Salud de Bogot al derecho de peticin
enviado por el ODR.
49 dem.
50 Respuesta del 25 de julio de 2008 de la Secretara de Salud de Bogot al derecho de peticin
enviado por el ODR.
51 Respuesta del 6 de marzo de 2008 de la Secretara Departamental del Valle del Cauca al dere-
cho de peticin enviado por el ODR.
52 Respuesta del 11 de diciembre de 2007 del Instituto Departamental de Salud de Nario al
53 Respuesta 18 de diciembre de 2007 del Servicio Seccional de Salud del Departamento de Bol-
var al derecho de peticin enviado por el ODR.
( 168 )
que la salud pblica del departamento no tiene discriminacin de raza, credo ni
religin.
54
En Bolvar no existen entonces polticas con enfoque diferencial para mejorar
el acceso a la informacin en salud para la poblacin afrodescendiente. Lo mismo
sucede con el resto de autoridades locales que fueron consultadas por el ODR. As,
ni en San Andrs, ni en Medelln, ni en Antioquia, ni en Cartagena, ni en Barran-
quilla, ni en Atlntico, ni en Quibd, ni en Choc, ni en Buenaventura, ni en Cauca,
ni en Tumaco, las autoridades locales dieron cuenta de la existencia de acciones
encaminadas a mejorar la accesibilidad en salud de la poblacin afrocolombiana.
A esta situacin generalizada de ausencia de polticas diferenciadas para mejo-
rar el acceso a la informacin en salud en general, se suma la inexistencia absoluta
de planes y programas que busquen mejorar el acceso de las mujeres afrocolombia-
nas a informacin sobre su salud sexual y reproductiva, y sus derechos relacionados
con los mecanismos de planificacin familiar. Ninguna de las entidades consultadas
por el ODR present informacin sobre acciones encaminadas especficamente a
informar a las mujeres afrodescendientes sobre su salud sexual y reproductiva. Esta
situacin es particularmente grave cuando se suma al hecho de que, en muchos ca-
sos, el personal de salud tampoco est capacitado para informar a las mujeres afro a
este respecto y respetar sus derechos a tomar decisiones en aspectos de planificacin
familiar. Es una prctica comn que en respuesta al alto nmero de madres solteras
afrocolombianas y al gran nmero de hijos que algunas de ellas llegan a tener, la
solucin sea la ligadura de trompas, que en muchos casos se da sin la aprobacin de
la mujer.
55
Esta prctica va en abierta contradiccin con el derecho de las mujeres
afrocolombianas de tomar decisiones en aspectos de planificacin familiar, y revela
la situacin de doble discriminacin de la que en muchos casos ellas son vctimas.
Todo esto sumado a que la situacin de la poblacin afrodescendiente sigue
siendo deficiente en cuanto a la accesibilidad sin discriminacin econmica, geogr-
fica y al acceso a la informacin en salud demuestra que el grado de cumplimiento
de las obligaciones del Estado colombiano en materia de accesibilidad de la salud
es bajo. La inclusin de lineamientos de poltica pblica sobre el acceso a la salud
de la poblacin afro en algunos planes y programas, como los citados al principio
de esta seccin, no ha dado lugar al desarrollo en la prctica de actividades ten-
dientes a mejorar la situacin de la poblacin negra en este sentido. De nuevo, las
iniciativas positivas aqu han sido aisladas, y carecen de una coordinacin eficiente
y sistemtica, de una poltica general y aplicada que permita generar sinergias entre
las iniciativas de las diferentes regiones para mejorar as la accesibilidad a la salud
de la poblacin vctima de discriminacin racial.
La aceptabilidad cultural de la salud para los afrocolombianos
El derecho a no ser discriminado en salud no slo implica la posibilidad de acceder
y tener a disposicin establecimientos, bienes y servicios de salud de calidad. La
no discriminacin incluye adems una faceta positiva, que en el caso de la salud
54 dem.
55 Entrevista con Marilyn Machado, miembro del Proceso de Comunidades Negras del Valle del
Cauca, 3 de septiembre de 2008, Bogot.
( 169 )
En Colombia hay una situacin
generalizada de ausencia de polticas
diferenciadas para mejorar el acceso
a la informacin en salud
implica el reconocimiento y aceptacin de la diversidad cultural de los pueblos, de
sus maneras particulares de acercarse a la salud, a la enfermedad y a la medicina.
La aceptabilidad de la salud es el tercer componente, junto con la disponibilidad y
la accesibilidad, que se suma al goce pleno del derecho a la salud. Implica, por un
lado, que todos los establecimientos, bienes y servicios en salud sean respetuosos de
la tica mdica y, por otro, que sean culturalmente apropiados para cada una de las
poblaciones y estn de acuerdo con sus propias tradiciones y costumbres. El servicio
de salud debe ser respetuoso de la cultura de las personas, las minoras, los pueblos
y las comunidades, y sensible a las variables de gnero y al ciclo de vida (CDESC
2000).
Aqu la historia se repite: la adecuacin cultural del derecho a la salud y la con-
secuente produccin de programas de salud con perspectiva tnico-racial encuentra
su mayor obstculo en la ausencia generalizada de
informacin sobre el estado de la salud que incluya
la variable tnico-racial. Esta carencia arriba des-
crita como el primero de los incumplimientos del
Estado en materia de salud y discriminacin racial,
impide que las autoridades encargadas de disear e
implementar las acciones en salud tengan conoci-
miento de la situacin de salud que vive la poblacin afrodescendiente y, por lo tan-
to, que tengan en cuenta cualquier consideracin relacionada con la especificidad
cultural de dicha poblacin.
Los avances en aceptabilidad de la salud para la poblacin afrodescendiente
han comprendido hasta ahora tres elementos: la creacin de planes y programas de
salud con perspectiva tnico-racial, la inclusin de la medicina tradicional dentro de
dichos programas, y la inclusin de poblacin de origen comunitario en la planta
de personal mdico y de salud. El nico programa de salud con perspectiva tnico-
racial que busca mejorar la adecuacin de la salud a las prcticas y tradiciones de la
poblacin afrodescendiente, y que ha sido desarrollado efectivamente, es el progra-
ma Salud es vida. Inclusin con equidad, del Departamento de Valle del Cauca,
ya citado en varias oportunidades. Dentro de este programa existen acciones que
buscan hacer una caracterizacin detallada de las necesidades de la poblacin afro
del departamento, para as disear e implementar luego acciones en salud adecuadas
a dichas necesidades y a las tradiciones propias de la poblacin negra.
56
Los otros dos gobiernos locales que han incluido una perspectiva tnico-racial
en sus planes de salud son Bogot y San Andrs Islas. Ambos contienen dentro de
sus planes de salud para el periodo 2008-2011 una referencia a la necesidad de
construir atencin en salud incluyente. En el caso de San Andrs se menciona es-
pecficamente la recuperacin de la cultura ancestral raizal (Secretara de Salud de
Bogot 2008, Departamento Administrativo de Planeacin de San Andrs 2008).
En Bogot, la Secretara de Salud ha dado cuenta de la puesta en marcha de un pro-
grama de consulta, concertacin e implementacin del plan de acciones afirmativas,
56 Respuesta del 6 de marzo de 2008 de la Secretara Departamental del Valle del Cauca al dere-
( 170 )
potenciando en particular las medicinas propias para la comunidad afro del distri-
to.
57
El ODR no conoci detalles sobre la implementacin de este programa.
enviado por el ODR.
Cuando se trata de salud, los afrocolombianos
no son grupos tnicos: Ley 691 de 2001
En Colombia no existe ninguna ley que en materia de salud reconozca la necesi-
dad de crear un sistema incluyente y adecuado a las necesidades culturales de
la poblacin afrocolombiana. Existe, sin embargo, la Ley 691 de 2001, especfca-
mente concebida para la creacin de mecanismos a travs de los cuales los gru-
pos tnicos de Colombia puedan participar del sistema de salud. Lo mejor de la
ley es la paradoja de su ttulo: Mediante la cual se reglamenta la participacin
de los Grupos tnicos en el Sistema General de Seguridad Social en Colombia.
De acuerdo con el texto, los grupos tnicos encontrarn en ella un espacio de
inclusin, pero el califcativo de tnicos se aplica nica y exclusivamente a los
pueblos indgenas: los afrocolombianos estn ausentes de todo el documento.
As, los afrocolombianos no pueden, como s los indgenas hoy en da, acceder
a benefcios de acciones afrmativas en materia de salud, como el aumento del
presupuesto asignado para su aseguramiento, debido a la difcil accesibilidad
geogrfca de las zonas donde habitan, o como los subsidios alimentarios para
madres y nios menores de 5 aos. Tampoco tienen la posibilidad de participar
de los procesos de diseo de los planes de salud de las regiones en que se en-
cuentran sus territorios, para incluir as una perspectiva propia de la medicina
tradicional de su cultura, ni incidir directamente en las decisiones del sistema
de seguridad social en salud que les conciernen. Todo esto, a pesar de que la
poblacin afrocolombiana es titular de los mismos derechos culturales que los
pueblos indgenas.
Por esta razn, el ODR present en febrero de 2008 una accin pblica de incons-
titucionalidad en contra de la Ley 691 de 2001. El objetivo de la demanda no es
desmantelar los benefcios otorgados por ella a los pueblos indgenas, que, al
contrario, el ODR celebra, sino que abarque realmente lo que promete en su ins-
pirado ttulo: los benefcios y las posibilidades de inclusin y participacin en
el sistema de seguridad social en salud deben extenderse a la poblacin afro-
descendiente, en tanto grupo tnico-racial de Colombia, titular de los mismos
derechos culturales que los dems grupos tnicos, y cuyo derecho a la igualdad
ha sido menoscabado en ausencia de una norma que establezca los mismos be-
nefcios en salud. En su fallo del 3 de septiembre de 2008, la Corte Constitucional
decidi exhortar al Congreso de la Repblica para que,
en cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado, () regule para
las comunidades tnico-culturales no indgenas servicios de salud adecuados, en
lo posible organizados y prestados a nivel comunitario bajo su propia responsa-
bilidad y control, que tengan en cuenta sus condiciones econmicas, geogrfcas,
sociales y culturales, as como sus mtodos de prevencin, prcticas curativas y
medicamentos tradicionales. (Corte Constitucional 2008).
( 171 )
La inclusin de la medicina tradicional en los planes y programas de salud
tambin ha sido una dificultad para la poblacin afrodescendiente. El programa
vallecaucano da cuenta de haber propiciado y realizado encuentros de mdicos tra-
dicionales afrocolombianos en el departamento, y contiene dentro de su ejecucin
el reconocimiento explcito de que la medicina tradicional es, en muchas de las re-
giones en que habitan los afrodescendientes, el primer rengln de atencin en salud:
sobanderos, curanderos de picaduras de culebra, curanderos de espanto, curandero
del mal de ojo, curanderos con plantas medicinales y parteras son protagonistas del
escenario de la prestacin de servicios de salud.
58
La Secretara de Salud de Bogot
tambin ha dado cuenta de un proyecto alrededor de los temas de la medicina
tradicional. El ODR sabe que el programa estuvo destinado a beneficiar a 200
familias, pero no conoce detalles sobre sus resultados de implementacin.
59
Si bien el Valle del Cauca y Bogot son las nicas entidades territoriales que
han incluido la medicina tradicional en una de sus lneas de poltica pblica en
salud, este tipo de prcticas culturales de salud propias de la poblacin negra es co-
mn en todo el litoral pacfico y en la regin de la Costa Atlntica. Por eso, algunos
gobiernos departamentales, como Nario y Antioquia, tambin han auspiciado el
trabajo con parteras.
60
Este trabajo, sin embargo, no tiene una perspectiva inclusiva
de las prcticas tradicionales: generalmente, la ausencia de atencin institucional del
parto se asocia con mayores ndices de mortalidad materna e infantil, y el trabajo
con las parteras y con las mujeres se centra en el objetivo de aumentar los ndices de
atencin institucional del parto.
61
No se trata de
polticas que busquen incluir a las parteras como
una prctica tradicional de las comunidades im-
plicadas, sino como una alternativa que genera
problemas de salud pblica que hay que resolver.
El ODR estima que es importante incluir en este
tipo de trabajo con parteras un enfoque menos centrado en la medicina occidental y
ms incluyente de la medicina tradicional como alternativa de vida de la poblacin
afrodescendiente.
En la Costa Atlntica, los departamentos de Atlntico y Bolvar no dieron
cuenta de incluir prcticas de medicina tradicional dentro de sus planes y programas
de salud, a pesar de que la poblacin acude con frecuencia a este tipo de alternati-
vas. Un ejemplo est en la isla de Bar, donde el puesto de salud no suele atender
partos: las mujeres son remitidas a los hospitales de la zona en Santa Ana o Carta-
gena. All, cuando un parto llega de urgencia, quien acta es el comadrn o partero
de la isla, que hered este oficio de su madre.
62
58 dem.
enviado por el ODR.
60 Respuesta del 11 de diciembre de 2007 del Instituto Departamental de Salud de Nario y
respuesta del 12 de diciembre de 2007 de la Direccin Seccional de Salud de Antioquia a los derechos de
peticin enviados por el ODR.
61 dem.
62 Entrevista con un pescador de la isla de Bar, junio de 2008, Bar.
La gran mayora de personas afrocolombianas
accede a establecimientos, bienes
y servicios de salud de calidad ms baja
que el resto de la poblacin.
( 172 )
La adecuacin cultural de la salud implica tambin la formacin e inclusin de
profesionales y autoridades en salud de origen comunitario. Esta es adems una de
las obligaciones especficas que ha adquirido el Estado colombiano en el Convenio
No. 169 de la OIT (art. 25) y el Programa de Accin de Durban (pars. 110 y 133).
A pesar de ello, la inclusin de la poblacin afro en la planta del personal mdico
y de salud no es una prctica sistemtica en el pas, ni se pueden contar muchas
iniciativas que busquen propiciar la composicin ms equitativa de los equipos m-
dicos. El ODR slo encontr una iniciativa de inclusin de la poblacin afrocolom-
biana en la planta de personal de la Secretara Distrital de Salud de Bogot. Esta
accin afirmativa hace parte de la poltica pblica de Bogot Acciones afirmativas
para el reconocimiento de la diversidad cultural y la garanta de los derechos de
los afrodescendientes.
63
Sin embargo, la inclusin dentro de los lineamientos de
poltica pblica del Distrito Capital no ha corrido mejor suerte que otras: tampoco
recibi el ODR informacin sobre el cumplimiento o implementacin de esta medi-
da de accin afirmativa, cuando cuestion a la Secretara de Gobierno de la ciudad
por el seguimiento y desarrollo en la prctica de la poltica pblica de inclusin para
la poblacin afrobogotana.
64
Lo que es incluso ms preocupante, el ODR recibi
una respuesta de la Secretara de Salud de Bogot donde explica cmo el proceso
de vinculacin de la poblacin afrobogotana a la planta de personal de la entidad
sigue los mecanismos normales establecidos para todas las entidades pblicas y no
incluye ningn mecanismo de accin afirmativa: se contradice con lo establecido
inicialmente en la poltica pblica.
65
En sntesis, el balance del cumplimiento del compromiso del Estado colom-
biano frente a la aceptabilidad de la salud no es muy positivo. El ODR tampoco
encontr en este aspecto una poltica estatal estructurada y coordinada con las en-
tidades encargadas de la salud en las regiones. Cuando existen iniciativas locales
consignadas en los planes de salud, el problema sigue siendo la brecha entre el com-
promiso de poltica pblica local y la puesta en prctica de las acciones afirmativas
que busquen mejorar la prestacin del servicio de salud para hacerlo ms adecuado
a la cultura de quienes lo reciben. La aceptabilidad de la salud sigue siendo una meta
por cumplir frente a la poblacin afrocolombiana.
La calidad de los servicios de salud de los que dispone
y a los que accede la poblacin afrocolombiana
El componente de calidad del derecho a la salud apunta a que los establecimien-
tos, los bienes y servicios de salud no solamente sean aceptables, accesibles y estn
disponibles, sino que tambin sean adecuados desde el punto de vista cientfico y
mdico. Ello quiere decir que el personal mdico debe estar capacitado y los estable-
cimientos de salud deben contar con suficiente dotacin en buen estado, as como
con condiciones sanitarias adecuadas (CDESC 2000).
63 Respuesta de la Secretara de Salud de Bogot del 12 de marzo de 2008 al derecho de peticin
enviado por el ODR.
64 Respuesta de la Secretara de Gobierno de Bogot del 4 de junio de 2008 al derecho de peti-
cin enviado por el ODR.
65 Respuesta del 25 de julio de 2008 de la Secretara de Salud de Bogot al Derecho de Peticin
enviado por el ODR.
( 173 )
La gran mayora de personas afrocolombianas accede a establecimientos, bie-
nes y servicios de salud de calidad ms baja que el resto de la poblacin. Este proble-
ma se concentra en el Pacfico colombiano, pero afecta a gran parte de la poblacin
afrocolombiana de todo el pas. Como en otros aspectos, existen polticas locales
que buscan resolver algunos de los problemas centrales del Pacfico, especialmente
el Documento Conpes 3491 de 2007 (DNP 2007), que traza la Poltica de Esta-
do para el Pacfico colombiano. Esta poltica incluye una mencin especfica a la
calidad de la salud, y establece que debe lograrse una adecuada implementacin
del sistema obligatorio de garanta y calidad y
fomento del desarrollo del talento humano. De
nuevo en este caso, como en otros, la inclusin
del compromiso internacional de emprender ac-
ciones afirmativas para mejorar la calidad de la
salud para la poblacin vctima de discriminacin racial, en lneas de poltica pbli-
ca nacionales, no se ha visto traducida en resultados tangibles. En este caso, el ODR
no ha conocido de la puesta en marcha del sistema de calidad obligatorio para el
Pacfico colombiano mencionado por el Documento Conpes arriba citado.
Una de las iniciativas puntuales que busca mejorar la calidad de la salud para
regiones con poblacin mayoritariamente afrocolombiana est relatada en un bo-
letn de prensa del Ministerio de Proteccin Social: se est implementando desde
hace un ao un Plan de Accin en el Choc, que ha puesto en marcha modernos
servicios de telemedicina
66
para mejorar la calidad de la prestacin del servicio, que
frecuentemente se ve comprometida debido a la dispersin de la poblacin, las difi-
cultades geogrficas y la ausencia o precariedad de las vas de acceso (Ministerio de
Proteccin Social 2008b). Sin embargo, el ODR slo conoci de este plan a travs
de la noticia publicada en Internet y no encontr informacin complementaria, ni si-
quiera en las respuestas a los derechos de peticin que indagaban sobre las acciones
encaminadas a mejorar la calidad de los servicios de salud enviados al Ministerio de
Proteccin Social y al Departamento Administrativo de Salud del Choc.
67
A pesar de que el ODR celebra la existencia de este plan, advierte que su xito
slo estar asegurado en la medida en que incorpore otros elementos crticos rela-
cionados con la prestacin del servicio de salud, tales como la energa elctrica,
68

cuyo servicio es irregular o inexistente en muchas regiones del departamento y del
cual depende un sistema tecnolgico como la telemedicina. De la misma manera,
se deben tener en cuenta otros factores como la dotacin adecuada de los centros
mdicos, pues de nada sirve un buen diagnstico por telemedicina, si el centro m-
dico o el municipio no cuentan con la dotacin adecuada para tratar al paciente
debidamente. Por ello, la viabilidad de las soluciones que apunten a mejorar las
condiciones de calidad de la prestacin del servicio de salud del Pacfico depende de
66 Segn la misma noticia, telemedicina es un sistema en el que se examina a los pacientes a
distancia utilizando las telecomunicaciones y las tecnologas multimedia.
67 Respuestas del 25 de marzo de 2008 del Departamento Administrativo de Salud del Choc
y respuestas del Ministerio de Proteccin Social de los meses de noviembre, diciembre de 2007 y enero y
marzo de 2008 a los derechos de peticin enviados por el ODR.
68 El promedio de viviendas sin energa elctrica en el Choc es de 35%. En Quibd, la ausencia
de este servicio pblico es del 13%, mientras que en el Alto Baud es del 99,25% (DANE 2005).
Las comunidades negras no pueden
practicar su medicina tradicional dentro
del sistema de salud colombiano.
( 174 )
un anlisis cuidadoso de las condiciones, muchas veces precarias, en que se encuen-
tra la regin.
El Ministerio de Proteccin Social, en su respuesta a las preguntas sobre con-
trol de calidad de la prestacin del servicio de salud contenidas en el derecho de
peticin enviado por el ODR, se limit a asegurar que son las entidades departa-
mentales y distritales las que tienen la responsabilidad de elaborar un plan de visitas
para verificar que las IPS cumplan con las funciones y requisitos exigibles de calidad,
de acuerdo con el Decreto 1011 de 2006, expedido por el mismo Ministerio. Adi-
cionalmente concluy que la encargada de hacer seguimiento a las entidades depar-
tamentales y distritales es la Superintendencia Nacional de Salud.
69
A consideracin
del ODR, resulta problemtico que el Ministerio de Proteccin Social tome tanta
distancia de la responsabilidad de conocer el estado de calidad de los prestadores de
salud en las regiones, especialmente en las zonas donde las entidades departamen-
tales y distritales no cuentan con la suficiente infraestructura y recursos para ejercer
autnoma y exitosamente su funcin de vigilancia de la calidad de la prestacin del
servicio de salud. Dado que el Ministerio de Proteccin Social es el encargado de
fijar las polticas en salud, es indispensable que haga un seguimiento de la situacin
en las zonas en donde est asentada la poblacin afrocolombiana, que adems son
frecuentemente las ms vulnerables.
A pesar de que la Superintendencia de Salud es la institucin encargada de
vigilar la funcin de control de los entes territoriales, ninguna de sus oficinas dele-
gadas respondi al ODR afirmativamente sobre la inclusin o existencia de temas,
diagnsticos o soluciones relacionados con asuntos afrodescendientes en sus respec-
tivas funciones, ni sobre los resultados de los controles de calidad de la prestacin
de servicios en salud de que es responsable. As, la Oficina Asesora Jurdica no ha
emitido ningn concepto sobre la atencin y calidad de la prestacin del servicio a
la poblacin afrodescendiente o sobre discriminacin. Indica que las personas afro,
como todas las personas con bajos recursos, pueden contar con el rgimen subsidia-
do, haciendo una estrecha asimilacin entre afrocolombianos y pobreza.
70
Por su
parte, la Superintendencia delegada para la Funcin Jurisdiccional y de Conciliacin
tampoco ha conocido ni decidido solicitudes sobre atencin, cobertura y calidad de
la prestacin de servicios de salud a comunidades o personas afrocolombianas.
71

Esta ausencia de quejas o solicitudes preocupa enormemente, porque puede deberse
a dos razones: por un lado, a que no existan canales suficientes entre esta institucin
y la poblacin afrodescendiente y, por el otro, a que no se haga un seguimiento
sistemtico que incluya la variable tnico-racial en las solicitudes presentadas por
personas afrocolombianas.
La Superintendencia Delegada para la Proteccin al Usuario y la Participacin
Ciudadana, por su parte, manifiesta que el sistema de recepcin de quejas es infor-
69 Respuesta del 18 de diciembre de 2007 de la Direccin General de Calidad de Servicios del
Ministerio de Proteccin Social al derecho de peticin enviado por el ODR.
70 Respuesta del 18 de diciembre de 2007 de la Oficina Asesora Jurdica de la Superintendencia
de Salud al derecho de peticin enviado por el ODR.
71 Respuesta del 21 de noviembre de 2007 de la Superintendencia Delegada para la Funcin Ju-
risdiccional y de Conciliacin al derecho de peticin enviado por el ODR.
( 175 )
mal y no tiene en cuenta la pertenencia tnica, aunque asegura que la atencin a la
poblacin afrocolombiana es igual que la atencin a los desplazados, haciendo una
equivalencia imprecisa e inadecuada.
72
El ODR concluye, consecuentemente, que
la Superintendencia de Salud no est permeada de los problemas que aquejan a la
poblacin afrocolombiana, lo cual obstruye su posibilidad de contribuir a la mejora
de estas situaciones y de la calidad de la prestacin del servicio a la poblacin afro-
descendiente, en el ejercicio de su funcin de controlar las visitas de las entidades
territoriales a los prestadores de salud para vigilar la calidad de los establecimientos,
los bienes y los servicios.
El ODR concluye que la preocupacin por la calidad de los establecimientos de
salud, los bienes y servicios como poltica del Gobierno nacional para las personas
y los grupos afrocolombianos es muy baja. Como proyecto encaminado a resolver
problemas de calidad especficamente de la poblacin afro, el ODR slo encontr
el mencionado plan de accin de salud en el Choc, sobre el cual la informacin es
escasa. Por su parte, la Secretara de Salud del Choc indica algunos de los proble-
mas ms graves de calidad, entre los que destaca los siguientes: dotacin insuficiente
de los centros de salud para una atencin adecuada, plantas fsicas en mal estado,
alta rotacin del personal de salud, escasez de profesionales locales en salud y limi-
tada capacidad de laboratorios locales, lo que dificulta la oportuna notificacin de
casos de eventos especiales con el fin de que sean monitoreados y rastreados. Lo
que sucede en realidad es que su seguimiento, cuando ocurre, es tardo. Todos estos
problemas se agudizan en las zonas rurales.
73
Los anteriores son problemas muy graves de calidad de la prestacin del ser-
vicio de salud y estn presentes a lo largo de todo el litoral pacfico. La Secretara
de Tumaco destaca que en el departamento se dan cada ao 22 muertes maternas
evitables, sin tener en cuenta las no registradas, entre otras causas por acceso a
servicios materno-natales deficientes. Ello va en contrava a la obligacin estatal de
establecer programas para promover el acceso a servicios de salud y para eliminar
la disparidad en las tasas de mortalidad materna e infantil.
74
En el departamento
de Nario, la situacin ms gravosa de mortalidad materna en adolescentes es en
el litoral pacfico, donde la poblacin es mayoritariamente afro. El 71,4% de estas
muertes ocurre en los municipios de la Costa Pacfica. La misma Secretara de Salud
indica que esta zona ha sufrido histricamente la ausencia del Estado, el aislamien-
to geogrfico y la poca preparacin de las instituciones y comunidades para respon-
der a las emergencias. Una muestra de que esta situacin sigue latente, es que slo
hay centros mdicos en tres de los diez municipios del litoral nariense y el acceso a
stos es predominantemente fluvial por no existir conexiones terrestres.
75
Sin embar-
go, la mayora de las lanchas de misin mdica para transportar a las personas est
72 Respuesta del 19 de diciembre de 2007 de la Superintendencia Delegada para la Proteccin
del Usuario y Participacin Ciudadana de la Superintendencia de Salud al derecho de peticin enviado por
el ODR.
73 Respuesta del 25 de marzo de 2008 de la Secretara de Salud del Choc al derecho de peticin
enviado por el ODR.
74 Programa de Accin de Durban par. 101.
( 176 )
en mal estado. El abandono de estos municipios es de tal magnitud, que ni siquiera
los problemas ms sencillos de resolver y que obstaculizan casi de manera definitiva
el goce del derecho a la salud de calidad son tenidos en cuenta por el Estado.
Un ejemplo de lo anterior es la dotacin de sueros antiofdicos en los hospitales
del Pacfico colombiano, absolutamente necesarios dada la amenaza de una gran
variedad de serpientes venenosas en la zona. En muchos municipios de la regin se
presenta un alto nmero de muertes por la ausencia de sueros antiofdicos. La cifra
No hay que enfermarse el fn de semana:
salud, enfermedad y muerte en Bar
*
En la noche de un domingo de junio de 2007, Julin Domnguez, de tres aos de
edad, falleci vctima de una diarrea aguda producida por parsitos, seguida de
deshidratacin severa.
Julin, hijo de artesanos afrocolombianos de la isla de Bar, haca parte de una
poblacin que tiene prohibido enfermarse los fnes de semana. Desde el vier-
nes en la maana, Julin se quej de dolor de estmago, seguido de una diarrea
aguda, que comenz el viernes en la tarde, continu durante toda la noche del
viernes, sbado y el domingo, al punto de que Julin, deshidratado, falleci en
la noche del domingo. Sus padres intentaron varios remedios caseros, aguas de
hierbas, sobanderos. Nada pudo contra la diarrea y deshidratacin, muy proba-
blemente provocadas por las precarias condiciones de higiene del agua y los ali-
mentos de consumo familiar, que en muchas ocasiones son la causa de que los
parsitos sean comunes entre la poblacin infantil de esta regin del pas.
Lo nico que sus padres no intentaron fue acudir al puesto de salud de Bar: la
lancha de los mdicos haba salido para Cartagena el viernes en la tarde. El pues-
to, por consiguiente, qued cerrado hasta el siguiente lunes, como todos los fnes
de semana. A pesar de que existe la posibilidad de abrirlo, en el puesto no hay
personal mdico durante el fn de semana, ni suero ni las medicinas necesarias
para tratar una diarrea aguda.
La nica opcin habra sido tomar un transporte martimo hasta el hospital ms
cercano en Santa Ana o Cartagena. El problema es que de Bar no salen lanchas
los domingos, a ninguna hora del da. Por eso, despus de que parte la ltima
lancha el sbado a las 5:30 de la maana, para salir de all es necesario, al menos,
tener dinero para la gasolina de una lancha particular, suponiendo que algn
pescador de la isla est de acuerdo con llevar al enfermo, ya que no hay lanchas
mdicas que funcionen en la zona. Sin embargo, comprar los galones de gasolina
necesarios para movilizar una lancha est fuera del alcance de muchas de las
familias baruleras: el viaje de ida y vuelta cuesta la mitad de un salario mnimo
mensual.
Entre el viernes en que sali la lancha de los mdicos y el domingo por la noche,
pasaron demasiadas horas. Todo por enfermarse en fn de semana.
* Esta es la reconstruccin de un caso a partir de los relatos de los habitantes de la isla de Bar al Ob-
servatorio de Discriminacin Racial en junio de 2008. Los personajes y la situacin son ficticios, aunque
representan una serie de circunstancias probables, y su propsito es recoger las experiencias de los
habitantes de la isla frente a la prestacin del servicio de salud.
( 177 )
de estos decesos, completamente evitables, es desconocida por las estadsticas pues
stos comnmente no se reportan. Este problema est documentado en el informe
sobre derechos econmicos, sociales y culturales de las comunidades indgenas y
afrocolombianas de la Costa Pacfica colombiana, preparado por las comunidades
para Naciones Unidas. Segn el mismo informe, en el municipio de Guapi, a pesar
de ser uno de los ms importantes de la Costa Pacfica colombiana, los prestadores
de salud no cuentan con suero antiofdico, vacu-
na contra la leishmaniasis (una de las afecciones
comunes y graves que afectan a la regin) y, a
excepcin del Hospital San Francisco, tampo-
co cuentan con las vacunas definidas en el Plan
Obligatorio de Salud (Flores y otros 2007).
De acuerdo con el Departamento Administrativo de Gestin del Medio Am-
biente de Cali, en la comuna 15, en donde la poblacin afrocolombiana es del 50%,
los servicios de salud resultan insuficientes. Las instalaciones funcionan en edifica-
ciones deterioradas y los equipos y el personal mdico son escasos para atender la
demanda de la poblacin (Dagma 2008). La insuficiencia de los servicios de salud
tambin es una constante en algunos municipios de la Costa Atlntica del departa-
mento de Bolvar.
Entre las diferentes polticas sectoriales para la poblacin afrocolombiana, es
decir, la existente en Valle del Cauca, Salud es vida. Inclusin con equidad, el De-
creto 053 de 2007 de Barranquilla y la Poltica pblica distrital de acciones afirma-
tivas para la poblacin afrocolombiana de Bogot, de nuevo se destaca el avance y
la integralidad de la vallecaucana. Como se vio, esta poltica que ya se encuentra en
marcha y se ha empezado a implementar en Cali, Cartago, El Cerrito, Jamund, Flo-
rida, Pradera, Palmira, Candelaria y Buenaventura, municipios con alta presencia
de poblacin afrocolombiana, busca prestar servicios profesionales a la poblacin
afro, crear perfiles epidemiolgicos, y generar espacios para conocer y promover las
prcticas tradicionales, con el fin de mejorar la calidad de la prestacin del servicio
de salud para la poblacin afro. Para ello se destaca la formacin de los equipos que
ejecutan la poltica por parte de la Universidad del Valle y el seguimiento que hace
a los mismos la Secretara de Salud del departamento.
76
En las polticas de accin
afirmativa de Barranquilla y Bogot no se contempla explcita y separadamente el
componente de calidad. Un avance relacionado en Bogot es la puesta en marcha
del proyecto Sistemas de produccin saludable y vivienda saludable, dirigido a
beneficiar a 1.276 familias de las localidades de Usme y Suba.
77
En Medelln no
existen medidas de accin afirmativa en salud para la poblacin afrocolombiana en
ningn campo.
El ODR no obtuvo informacin precisa de la situacin de calidad de los estable-
cimientos, bienes y servicios de salud de los departamentos y municipios consultados
de la Costa Atlntica, es decir de Bolvar y Atlntico, Cartagena y Barranquilla, ni
enviado por el ODR.
El 71,4% de las muertes maternas
del departamento de Nario ocurren en los
municipios del litoral pacfico, con poblacin
mayoritariamente afrocolombiana.
( 178 )
de las ciudades del interior: Bogot, Medelln y
Cali. Sin embargo, los problemas mostrados en el
litoral pacfico, donde est la ms alta concentra-
cin de poblacin afro del pas, demuestran una
gran desventaja con respecto al resto del pas.
En conclusin, el ODR pudo constatar que
los problemas sobre calidad de establecimientos, bienes y servicios de salud a los
que accede en general la poblacin afrocolombiana son crticos. El ms grave ejem-
plo es la situacin a lo largo de todo el litoral pacfico colombiano, en donde la ca-
lidad de la infraestructura, medios de transporte, medicamentos, vacunas, personal
mdico y laboratorios es deficiente. El Estado no ha cumplido con el compromiso
de crear un sistema obligatorio de garanta y calidad para el Pacfico colombiano,
como lo establece el Conpes 3491 de 2007 (DNP 2007). Los problemas de calidad
afectan las condiciones ms bsicas y simples para la prestacin del servicio de la
salud. Este incumplimiento es injustificable por ausencia de recursos, pues en mu-
chos casos no se requieren esfuerzos econmicos extraordinarios. As, el Estado ha
incumplido de manera sostenida la obligacin de disponer hasta el mximo de los
recursos disponibles para satisfacer progresivamente la calidad de la prestacin del
servicio de salud de la poblacin afrocolombiana.
la situacin actual de salud de la poblacin afrodescendiente en Colombia es muy
precaria. Las enormes carencias que enfrenta esta poblacin con relacin a todas las
dimensiones del derecho a la salud (disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
calidad) son el resultado de una profunda discriminacin estructural en la materia,
a la que la actuacin estatal no ha respondido de manera eficaz, incumpliendo as
de manera sistemtica sus obligaciones adquiridas en materia de salud y discrimi-
nacin racial. Las buenas prcticas que el ODR ha podido evidenciar se presentan
como iniciativas y polticas aisladas y poco sistemticas, carentes de coordinacin
institucional a nivel nacional, y con resultados poco profundos ante la situacin de
salud de la poblacin afrodescendiente.
Prueba de ello es que la poblacin negra sigue presentado ndices de salud
siempre inferiores a los ndices normalizados del resto de la poblacin del pas. La
poblacin afrodescendiente en Colombia habita mayoritariamente zonas donde el
perfil epidemiolgico se caracteriza por una morbilidad y mortalidad de alta inciden-
cia, y la prevalencia de enfermedades como el paludismo, el dengue, las enfermeda-
des diarreicas agudas, las infecciones respiratorias agudas y la tuberculosis (Flores y
otros 2007). En ciudades como Cali y Medelln, las zonas de mayor concentracin
de poblacin afrodescendiente, cuentan con menos mdicos, menos puestos de sa-
lud y un servicio de salud de mala calidad; all confluyen estas variables que traen
consigo malas condiciones de salud, mayores ndices de bajo peso al nacer, mayor
cantidad de madres adolescentes, mayores riesgos de mortalidad materna e infantil y
de mortalidad por VIH/sida, y hay una menor esperanza de vida al nacer
78
(Alcalda
78 Respuesta del 12 de diciembre de 2007 de la Direccin Seccional de Salud de Antioquia al
La calidad de la infraestructura de salud,
medios de transporte, medicamentos, vacunas,
personal mdico, laboratorios y otros factores
determinantes de la salud es crtica a lo largo
de toda la Costa Pacfica colombiana.
( 179 )
de Santiago de Cali 2008). En ciudades como Buenaventura, donde ms del 80% de
la poblacin es afrocolombiana, prevalecen enfermedades como la malaria, la tuber-
culosos, las afecciones digestivas, la diabetes, el dengue y las enfermedades respirato-
rias, entre una poblacin que no cuenta con servicios de salud disponibles, accesibles,
adecuados y de calidad. En Tumaco, donde el 89% de la poblacin es afrocolombia-
na, mueren cada ao cerca de 50 nios menores de 5 aos. Una de cada cuatro de
esas muertes tiene causas evitables como problemas de nutricin y afecciones respi-
ratorias.
79
En el litoral pacfico colombiano la inseguridad alimentaria est cerca de
diez puntos por encima del resto del pas (58,9% y 40,8%, respectivamente).
Estos son slo algunos ejemplos del resultado del incumplimiento de las obli-
gaciones del Estado en materia de salud y discriminacin racial, y de la consecuente
persistencia del crculo vicioso de la discriminacin estructural, que atraviesa el ple-
no goce del derecho a la salud de la poblacin afrodescendiente en Colombia. La
poblacin afrodescendiente de las costas Pacfica y Atlntica, as como la del inte-
rior del pas, encuentra mayores dificultades que la poblacin mestiza para acceder
a la salud, tiene menos establecimientos, bienes y servicios de salud a su disposicin,
y si los posee, son de calidad deficiente e inadecuados culturalmente a sus tradicio-
nes y prcticas.
Ante esta situacin, el Estado colombiano no ha cumplido satisfactoriamente
con los compromisos adquiridos a nivel internacional, y en ocasiones reafirmados
en instrumentos de poltica nacionales, en ninguno de los cuatro elementos esen-
ciales de la salud. El ODR concluye que el Estado colombiano ha incumplido con
sus obligaciones especficas en materia de salud y discriminacin racial, y que son
necesarios mayores esfuerzos, mayores inversiones, mayor coordinacin y mayor
voluntad para llevar a la prctica polticas pblicas en salud verdaderamente inclu-
yentes que obtengan resultados positivos en el goce efectivo y completo del derecho
a la salud por parte de la poblacin afrodescendiente.
Para ello, el ODR recomienda, en primer lugar, al Congreso de la Repblica
aprobar una ley que contemple especficamente el derecho a la salud de la poblacin
afrodescendiente. Una de las principales falencias del sistema legal colombiano frente
a la salud y la discriminacin racial es que no existe ninguna norma que contemple
especfica y explcitamente la inclusin de la poblacin afro en materia de salud.
As como existe hoy en da una ley que contem-
pla la participacin de los grupos tnicos en el
sistema de seguridad social en salud, es preciso
que exista una disposicin que incluya en igua-
les trminos a la poblacin negra, que tenga en
cuenta sus necesidades y problemas especficos
en materia de salud, y que establezca mecanis-
mos y acciones afirmativas que permitan que la
poblacin afrodescendiente goce plenamente de
su derecho a la salud.
79 Respuesta del 11 de diciembre de 2007 de la Secretara Municipal de Salud de Tumaco al dere-
La poblacin afrodescendiente en Colombia
habita mayoritariamente zonas donde
el perfil epidemiolgico se caracteriza
por una morbilidad y mortalidad de alta
incidencia, y la prevalencia de enfermedades
como el paludismo, el dengue, las
enfermedades diarreicas agudas, las infecciones
respiratorias agudas y la tuberculosis.
( 180 )
En segundo lugar, el ODR recomienda al Ejecutivo que disee y adelante po-
lticas pblicas verdaderamente incluyentes en materia de salud para la poblacin
afrocolombiana, y hace especial nfasis en la necesidad de que dichas polticas sean
implementadas y que se establezcan mecanismos de seguimiento que permitan ga-
rantizar el xito de dicha implementacin. El diseo e implementacin de polticas
debe ser realizado siempre con la participacin activa de las comunidades afrodes-
cendientes o las organizaciones de la poblacin negra y/o sus representantes.
La primera accin que est pendiente es la elaboracin de un diagnstico com-
pleto y detallado del estado de la salud de los afrocolombianos, a partir de informa-
cin confiable recopilada, incluyendo la variable tnico-racial. A partir de este diag-
nstico futuro, el ODR recomienda al Ejecutivo que incluya dentro de sus polticas
pblicas, de manera sistemtica y coordinada a nivel nacional y local, estrategias
especficas dirigidas a solucionar los problemas y a satisfacer las necesidades parti-
culares de la poblacin afro, as como mecanismos de seguimiento de dichas polti-
cas, que permitan establecer continuidad en la implementacin de las mismas. Las
polticas deben incluir adems acciones afirmativas para que el sistema de seguridad
social en salud contemple la medicina tradicional de la poblacin afrocolombiana
como parte integral de la atencin en salud.
En cuanto a la oferta de servicios en salud, el ODR recomienda a los gobiernos
departamentales y locales que pongan en marcha estrategias con el fin de mejorar
la red de servicios de salud, especialmente en las regiones de las costas Pacfica y
Atlntica, donde habita la mayora de la poblacin afrocolombiana. Es preciso ins-
talar ms y mejores centros de atencin en salud, hospitales y cnicas, que tengan
el abastecimiento para una atencin en salud digna, de calidad y adecuada a las
necesidades y prcticas culturales de la poblacin afrocolombiana. Es indispensable
desarrollar estrategias de atencin primaria en salud y fortalecer las actividades de
promocin y prevencin especialmente dirigidas a la poblacin afrocolombiana.
Es adems imprescindible que la red de prestacin del servicio de salud cuente
con suficientes profesionales en salud, expertos y especialistas, y que permanez-
can tanto en las zonas urbanas como en las rurales y marginales de difcil acceso.
El personal mdico especializado puede y debe estar apoyado por promotores y
promotoras de salud que acten como auxiliares y estn preparados para atender
servicios de bajo nivel de complejidad para la poblacin negra, garantizando as la
permanencia ininterrumpida de personal de salud de la propia comunidad. El ODR
recomienda adems poner en marcha programas de creacin y fortalecimiento de
las boticas comunitarias en los asentamientos de la poblacin afrocolombiana, que
faciliten su acceso a los medicamentos recetados y de venta libre.
Finalmente, los medios de transporte terrestre y fluvial, as como las vas de
acceso, deben estar en buen estado; las entidades gubernamentales locales deben
poner en marcha estrategias para reparar y crear ms y mejores vas de acceso a las
zonas geogrficamente alejadas de los centros urbanos. Adicionalmente, los gobier-
nos de departamentos y municipios deben hacer esfuerzos concretos para fortalecer
las redes de prestacin de servicios pblicos de acueducto y alcantarillado, y deben
poner en marcha programas que mejoren las condiciones sanitarias y de salubridad
de las viviendas, en especial en las zonas ms habitadas por la poblacin afrodes-
cendiente en Colombia.
( 181 )
CUADRO 5. Recomendaciones al Estado colombiano en materia de salud
y discriminacin racial
las autoridades legislativas
Aprobar una ley o un desarrollo de la Ley 70 de 1993, que contemple
especfcamente la salud de la poblacin afrocolombiana en su calidad
de poblacin vulnerable, y tnica, racial y culturalmente diversa, con un
acercamiento tradicional propio a la medicina, a la enfermedad, a la cura y a la
salud (como, por ejemplo, la Ley 690 de 2001 para los indgenas).
Elaborar diagnsticos completos y detallados sobre el estado de la salud
en Colombia, que incluyan la variable tnico-racial y permitan construir
soluciones de poltica pblica dirigidas a atender las necesidades especfcas
de la poblacin negra.
Incluir dentro de las polticas pblicas estrategias especfcas dirigidas
a solucionar los problemas de salud de la poblacin afro, no slo a nivel
nacional sino departamental y municipal.
Incluir en los planes de desarrollo y en los planes de salud nacionales y
locales diagnsticos diferenciados con objetivos, metas y estrategias
diferenciadas dirigidas a atender las necesidades especfcas de la poblacin
afrocolombiana, en particular en materia de mortalidad materno-infantil,
en cuanto a la oferta de servicios de salud (redes de atencin en salud,
personal mdico) y a las condiciones relacionadas con el derecho a la salud
(saneamiento bsico: agua potable, alcantarillado, alimentacin, vas de
acceso).
Incluir el acercamiento tradicional a la medicina y a la salud en las estrategias
emprendidas para atender a la poblacin negra en el campo de la salud.
Implementar las estrategias y acciones previstas en los planes y
programas destinados a mejorar las condiciones de salud de la poblacin
afrocolombiana.
Crear y poner en marcha efectivas estrategias de seguimiento a la
implementacin de las polticas pblicas de salud para la poblacin negra,
que permitan establecer continuidad en la implementacin de las mismas.
Establecer estrategias de coordinacin entre las iniciativas relacionadas con
la salud de la poblacin afro en el nivel nacional y en los niveles regional y
local.
Incluir dentro de todas las iniciativas anteriores la participacin activa de las
comunidades negras, sus organizaciones y/o sus representantes.
El cuadro 5 sintetiza las recomendaciones al Congreso, al Ejecutivo y a los gobiernos departa-
mentales y municipales.
( 182 )
de los gobiernos
departamentales y municipales
Fortalecer la red hospitalaria en el litoral pacfco y Bolvar: instalar un mayor
nmero de centros de salud, hospitales y clnicas. Proveer herramientas
sufcientes para que los centros de salud, hospitales y clnicas eleven su nivel
de complejidad de atencin en salud y aumenten su capacidad para atender a
la poblacin.
Crear condiciones para recibir y estimular la llegada y permanencia de
personal mdico profesional, especializado y con experiencia a las zonas de
difcil acceso, rurales y marginales urbanas.
Capacitar a promotores y promotoras de salud de origen comunitario que se
desempeen como auxiliares del personal mdico y sean capaces de prestar
servicios de baja complejidad y garantizar la permanencia ininterrumpida
de personal de salud en los lugares de asentamiento de la poblacin
afrocolombiana.
Poner en prctica acciones para fortalecer o aumentar el nivel de
aseguramiento en salud en zonas donde la poblacin afrocolombiana es
mayoritaria.
Poner en marcha programas de creacin y fortalecimiento de las boticas
comunitarias en los asentamientos de la poblacin afrocolombiana, que
faciliten su acceso a los medicamentos recetados y de venta libre.
Fortalecer los mecanismos de transporte mdico terrestres y fuviales en los
municipios de difcil acceso. Implementar mecanismos que permitan que los
medios de transporte permanezcan en buen estado y con sufciente dotacin.
Mantener en buen estado las vas de acceso a los centros urbanos donde se
encuentra la mayor y mejor oferta en salud, as como crear vas en aquellos
municipios de difcil acceso que se encuentran aislados en la actualidad.
Fortalecer la red de servicios pblicos bsicos en los municipios con poblacin
mayoritariamente afrocolombiana, cuidando que incluya alcantarillado
y conexiones de los sanitarios al mismo, acueducto que provea agua
efectivamente potable y sistema de recoleccin de basuras.
Poner en marcha programas que fomenten la adecuacin del lugar de
preparacin de alimentos a las condiciones mnimas de salubridad de
las viviendas en regiones habitadas mayoritariamente por la poblacin
afrocolombiana.
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rra, 25 de marzo. Disponible en http://www.terra.com/salud/articulo/
html/sal10701.htm, consultado en julio de 2008.
( 187 )
5.
Viviendo
la discriminacin:
el derecho a la vivienda
de los afrocolombianos
Fotografa: Navegando hacia el futuro, 2008
Csar David Martnez R.
( 189 )
Viviendo la discriminacin: el derecho a la vivienda de los afrocolombianos
El signifcado del derecho a la vivienda
y la prohibicin de discriminacin
El derecho a la vivienda implica la vivienda adecuada y la vivienda digna. De acuerdo
con el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas,
ello se traduce en el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte
(CDESC 1991). Segn lo establecido en el Pacto Internacional de Derechos Econ-
micos, Sociales y Culturales, toda persona sin distincin tiene el derecho a un nivel de
vida adecuado, que incluye una vivienda digna.
1
Conforme al Relator Especial de las
Naciones Unidas sobre la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho
a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminacin a este respecto,
el derecho humano a una vivienda adecuada es el derecho de todo hombre, mujer,
joven y nio a tener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz
y dignidad (Relator Especial sobre vivienda 2008). La realizacin de este dere-
cho influye directamente en la realizacin de otros derechos humanos congruentes,
como el derecho a la vida, a la vida digna, a la salud, a la libertad de circulacin y de
residencia, y a la proteccin contra la injerencia ilegal o arbitraria en la intimidad, la
familia y el hogar (Relator Especial sobre vivienda 2008, CDESC 1991).
El vnculo existente entre el derecho a la vivienda adecuada y otros derechos
incluye la estrecha relacin que tiene con el derecho a la igualdad. La realizacin del
derecho a la vivienda debe darse en un entorno libre de discriminacin, de acuerdo
1 PIDESC, arts. 2 y 11 combinados. A lo largo de este captulo utilizaremos siempre los trmi-
nos derecho a la vivienda digna y derecho a la vivienda adecuada, entendiendo que el derecho a la
vivienda no debe ser interpretado en un sentido estricto o restrictivo que lo convierta en el derecho a te-
ner simplemente un techo cualquiera. Junto con el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
acogemos la definicin del derecho a la vivienda como aquel de vivir en una vivienda digna y adecuada
(CDESC 1991). El concepto de vivienda adecuada significa, en trminos de la Comisin de Asentamientos
Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda, disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea,
espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminacin y ventilacin adecuadas, una infraestructura bsica
adecuada y una situacin adecuada en relacin con el trabajo y los servicios bsicos, todo ello a un costo
razonable (CDESC 1991).
( 190 )
con el Relator Especial para la vivienda, quien afirma que es fundamental reconocer
la gran importancia que tiene la lucha contra la discriminacin en esta materia (Re-
lator Especial sobre vivienda 2008). Este captulo se articula en torno a esos dos ejes
y sus intersecciones: la satisfaccin del derecho a la vivienda y la lucha contra la dis-
criminacin de la poblacin afrodescendiente en Colombia. Su objetivo es analizar
las medidas y acciones que ha llevado a cabo el Estado colombiano para superar las
desigualdades histricas de que es vctima la poblacin afrocolombiana en el goce
del derecho a la vivienda adecuada.
El ordenamiento jurdico colombiano incluye el derecho a la vivienda como
uno de los derechos econmicos, sociales y culturales consagrados en la Constitu-
cin Poltica. El artculo 51 de la CP establece que todos los colombianos tienen
derecho a vivienda digna. El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer
efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas
adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos
programas de vivienda. As mismo, el artculo 64 seala que es deber del Estado
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agra-
rios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de () vivienda. Al respecto,
la Corte Constitucional ha precisado que para el caso del derecho a la vivienda, el
Estado debe favorecer la necesidad del servicio en los sectores inferiores y medios
de la sociedad, donde aparece detectado un dficit del servicio (Corte Constitucio-
nal 1995). As, de acuerdo con la Constitucin y la interpretacin constitucional, el
goce del derecho a la vivienda exige que sta sea digna, que las personas cuenten con
acceso a la tierra para poder tener en ella su vivienda, y que las viviendas cuenten
con los servicios necesarios para hacerlas habitables.
El contenido del derecho a la vivienda adecuada ha sido precisado en el nivel
internacional por las interpretaciones del Comit de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (CDESC 1991). Este derecho comprende siete elementos fundamenta-
les: La seguridad jurdica de la tenencia, relativa a la proteccin legal contra el des-
ahucio, el hostigamiento y otras amenazas; la disponibilidad de servicios, materia-
les, facilidades e infraestructura necesarios para la salud, la nutricin, la seguridad y
la comodidad; la habitabilidad, que hace referencia a que la vivienda debe proteger
a las personas de las condiciones climticas y ambientales adversas como el viento,
el calor, el fro, la lluvia y los vectores, entre otros; la asequibilidad a la vivienda
de los grupos ms vulnerables o en desventaja; la necesidad de que los gastos sean
soportables, y de que la satisfaccin del derecho a la vivienda no sea tan costosa que
menoscabe el disfrute de otros derechos; el lugar de la vivienda, que debe permitir
a las personas gozar de los dems derechos en la medida en que, por un lado, el
empleo, los centros educativos y hospitalarios sean accesibles y, por el otro, que la
vivienda no est ubicada en zonas de riesgo ambiental o de alta contaminacin.; y
la adecuacin cultural, principio de acuerdo con el cual debe respetarse la identidad
cultural en materia de vivienda de los diferentes grupos poblacionales. Todos estos
componentes deben entenderse siempre dentro del principio general de la no discri-
minacin, y en particular de la no discriminacin por razones tnico-raciales.
El mbito en que se conjuga ese principio fundamental de no discriminacin
por razones tnico-raciales con los siete elementos del derecho a la vivienda es el
punto central de este captulo. Su estructura est organizada de acuerdo con los
( 191 )
componentes fundamentales del derecho a la vivienda, y siempre en consonancia
con los compromisos que ha adquirido el Estado colombiano en materia de vivienda
y discriminacin racial.
El texto est dividido en cuatro partes: la primera parte hace un repaso de las
obligaciones que ha adquirido el Estado colombiano en materia de discriminacin
racial y derecho a la vivienda. La segunda parte se ocupa del nivel de cumplimiento
de la obligacin de incluir la variable tnico-racial en toda la informacin recolec-
tada por el Estado en materia de vivienda. Abordaremos esta obligacin en una
seccin independiente por razn de su naturaleza: en ausencia de informacin di-
ferenciada sobre la situacin de vivienda de la poblacin afrodescendiente, se hace
imposible la implementacin de acciones tendientes a mejorar dicha situacin y, por
lo tanto, las dems obligaciones en materia de vivienda sern necesariamente ms
difciles de satisfacer. La tercera parte aborda el anlisis de las actuaciones del Esta-
do con relacin a los elementos del derecho a la vivienda: la seguridad jurdica de la
tenencia, la disponibilidad de los servicios, materiales, facilidades e infraestructura
de vivienda y la habitabilidad de la misma, la asequibilidad a la vivienda y gastos
soportables, y, finalmente, el lugar y la adecuacin cultural de la vivienda. Para
terminar, el texto incluye una serie de conclusiones y recomendaciones al Estado
colombiano en materia de vivienda y discriminacin racial.
Las obligaciones del Estado colombiano
en materia de vivienda y discriminacin racial
El derecho a la vivienda adecuada, que hace parte de los derechos econmicos, so-
ciales y culturales, est incluido en una serie de instrumentos internacionales que ha
suscrito el Estado colombiano, as como en varias disposiciones internas de los rde-
nes constitucional y legislativo, y en diversos planes y programas de poltica pblica
nacionales. El Estado colombiano se ha comprometido as a proteger y garantizar
el derecho a la vivienda adecuada de todos sus ciudadanos, incluida la poblacin
afrodescendiente, frente a la cual tiene adems una serie de obligaciones especiales
en materia de vivienda: este derecho debe ser protegido y garantizado, en todas sus
dimensiones, sin discriminacin por razones tnico-raciales. El cuadro 1 resume las
obligaciones que ha adquirido el Estado colombiano en materia de discriminacin
racial y derecho a la vivienda adecuada, junto con sus fuentes nacionales e interna-
cionales.
La naturaleza del derecho a la vivienda adecuada hace que las obligaciones
relativas a su proteccin y garanta no tengan el carcter de inmediatas en todos los
casos. Como lo ha afirmado el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Cultu-
rales (CDESC 1991), as como la Corte Constitucional colombiana, el derecho a la
vivienda es de carcter social, es decir que no es un derecho de aplicacin inmediata,
dado su carcter asistencial que impone prestaciones y disponibilidad presupuestal.
En efecto, este derecho no est incluido dentro de la lista de derechos de aplicacin
inmediata del artculo 85 de la CP, por lo que su proteccin puede garantizarse con
base en el principio de la progresividad. De acuerdo con este principio, el Estado
no tiene la obligacin de garantizar todo el contenido de los derechos sociales de
manera inmediata, sino que debe desplegar las acciones necesarias para alcanzar
( 192 )
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progresivamente su realizacin plena, sin retroceder en las garantas de proteccin
ya logradas.
Ahora bien, conforme con el principio de igualdad, la progresividad en la apli-
cacin de los derechos de carcter social no puede aplicarse en ninguna circunstancia
de manera discriminatoria. Esto quiere decir que los avances que se hagan en la
proteccin y garanta de los derechos sociales, como el derecho a la vivienda, de-
ben hacerse sin discriminacin alguna, incluidos los motivos tnico-raciales. As, la
aplicacin no discriminatoria de las medidas que se tomen con el fin de proteger y
garantizar la satisfaccin del derecho a la vivienda adecuada es una obligacin inme-
diata, tal y como lo es la aplicacin del principio de igualdad y no discriminacin.
2
En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido que el Estado est en la
obligacin de invertir la mayor cantidad posible de recursos en crear las condiciones
necesarias para el pleno goce del derecho, y que, una vez creadas estas condiciones,
el derecho toma fuerza vinculante y sobre su contenido se [extiende] la proteccin
constitucional (Corte Constitucional 1995). As, mientras que la obligacin gene-
ral de proteger y garantizar el derecho a la vivienda adecuada est sujeta al principio
de progresividad, la obligacin de no discriminar en la proteccin y garanta pro-
gresivas del derecho a la vivienda es una obligacin de inmediato cumplimiento a
la que est sujeto el Estado colombiano en virtud de su Constitucin y los tratados
internacionales.
Esta obligacin general, que implica la adopcin de medidas por parte del Es-
tado para prohibir y para eliminar la discriminacin racial en todas sus formas en la
garanta y la proteccin del derecho a la vivienda adecuada, est incluida en varios
instrumentos internacionales suscritos por Colombia. El Pacto Internacional sobre
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) la incluye en sus artculos 2 y
11 (combinados), as como lo hace el Convenio No. 169 de la OIT en sus artculos 2
y 20, y la Convencin para la Eliminacin de la Discriminacin Racial en su artculo
3 y en el numeral iii) del literal e) del artculo 5.
Numerosas declaraciones de las Naciones Unidas contemplan el compromiso
de los Estados de no discriminar por razones tnico-raciales en materia de vivienda,
como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (art. 25.1), la Declaracin
y el Programa de Accin de Durban (pars. 48, 49, 81 y 100), la Declaracin de
Estambul y el Programa de Hbitat (pars. 27, 36, 39, 40j, 43a, 61a y 96 a 98), la
Declaracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (art. 10f), la Declaracin
sobre el derecho al desarrollo (art. 8.1) y la Declaracin de Vancouver sobre los
Asentamientos Humanos. Adicionalmente, varios rganos de las Naciones Unidas
se han pronunciado a este respecto, reafirmando el compromiso de los Estados de
no discriminar en materia de vivienda. Entre ellos est el Comit de Derechos Eco-
nmicos, Sociales y Culturales en su Observacin General No. 4 de 1991, el Comit
para la Eliminacin de la Discriminacin Racial en su Observacin General No. XX
de 1996, la Comisin de Derechos Humanos en su Resolucin 2001/28 (par. 10e) y
la Asamblea General en su resolucin 42/146.
2 As est contemplado en los arts. 13 y 70 de la CP, y en varios instrumentos internacionales,
entre ellos el PIDCP, arts. 2 y 26, el PIDESC, art. 2, la Convencin Americana de Derechos Humanos, art. 26, el
Protocolo de San Salvador, art. 3, y el Convenio No. 169 de la OIT, arts. 2 y 3, entre otros.
( 198 )
A estas observaciones se suman las recomendaciones de los dos relatores es-
peciales de las Naciones Unidas cuyos mandatos se relacionan con la vivienda y la
discriminacin: el Relator Especial sobre las formas contemporneas de racismo,
discriminacin racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia recomend a Co-
lombia en 2004 tomar medidas urgentes y prioritarias para atenuar y acabar las
diferencias econmicas y sociales en materia de vivienda, y el Relator Especial sobre
la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida ade-
cuado y sobre el derecho de no discriminacin a este respecto incluy una recomen-
dacin similar a los Estados en su ltimo informe a la Asamblea General en 2008.
Esta primera obligacin de no discriminar y de tomar medidas para eliminar la
discriminacin racial, que se extiende a todos los componentes del derecho a la vi-
vienda adecuada, se complementa con varios otros compromisos que ha adquirido
el Estado colombiano en la esfera internacional, relacionados con la vivienda y la
prohibicin de discriminacin. El primero de ellos, que es un desarrollo directo de la
obligacin de no discriminar en materia de vivienda, es el de aprobar y aplicar me-
didas legislativas eficaces que prohban la discriminacin racial en todas las esferas
de la vivienda. Dichas medidas legislativas deben adems establecer una estrategia
nacional de vivienda que contemple acciones en contra de la discriminacin. Este
compromiso est incluido en la Declaracin y Programa de Accin de Durban (pars.
49, 81 y 163), en la Declaracin de Estambul y Programa de Hbitat (par. 96), en la
Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el ao 2000, y fue resaltado por el Comit
DESC en su Observacin General No. 4 de 1991, y por el Relator Especial de las
Naciones Unidas sobre la vivienda en su informe a la Asamblea General de 2008
como parte de las recomendaciones hechas a los Estados.
Dentro de las obligaciones del Estado colombiano hay otras tres que se estable-
cen como condiciones ineludibles para la garanta del derecho a la vivienda sin dis-
criminacin, y abarcan todos los elementos del derecho: la primera es la obligacin
de tomar medidas para permitir la participacin de las personas y grupos que son o
pueden ser vctimas de discriminacin tnico-racial, en la planeacin territorial y de
vivienda, incluyendo la planeacin financiera de proyectos y polticas de vivienda.
3

Este es un desarrollo del principio de la autodeterminacin, que debe ser respetado
en la esfera del derecho a la vivienda adecuada sin discriminacin. En segundo lugar
est el compromiso de establecer recursos jurdicos internos eficaces y eficientes que
permitan a las personas protegerse contra situaciones que afecten el derecho a la vi-
vienda adecuada.
4
El tercer compromiso es el de recoger, recopilar, analizar, difundir
3 Esta obligacin est incluida en el Convenio No. 169 de la OIT, arts. 2 y 7, la Declaracin y Pro-
grama de Accin de Durban, pars. 32, 40, 108, 4, 15a, 112 a 114, en la Observacin General No. 4 de 1991 del
Comit DESC, en las Observaciones del CEDR a Colombia de 1999, en la Recomendacin a Colombia del
Relator Especial sobre las formas contemporneas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y formas
conexas de intolerancia, 2004, en el Informe a la Asamblea General de 2008 y en la contribucin a la Con-
ferencia de Durban del Relator Especial de las Naciones Unidas para la vivienda, en la Declaracin de
Estambul y Programa de Hbitat, par. 96g, 97d, 98f, y en la Resolucin 2001/28, par. 10e de la Comisin de
Derechos Humanos.
4 Esta obligacin est incluida en el Convenio No. 169 de la OIT, art. 14.3, en la Observacin Ge-
neral No. 4 del Comit DESC de 1991, en la Declaracin y Programa de Accin de Durban, par. 165, en la
Declaracin de Estambul y Programa de Hbitat, par. 98d, en el Informe a la Asamblea General de 2008 y en
la contribucin a la Conferencia de Durban del Relator Especial de las Naciones Unidas para la vivienda.
( 199 )
y publicar datos fidedignos a nivel nacional y local, y tomar medidas conexas para
evaluar peridicamente la situacin de vivienda de los individuos y grupos que son
vctimas de racismo y discriminacin racial.
5
Esta obligacin reviste un carcter de suma importancia para el goce efectivo
del derecho a la vivienda adecuada, en la medida en que se constituye como con-
dicin previa para el diseo e implementacin de polticas pblicas en materia de
vivienda, con un enfoque diferenciado e incluyente de la poblacin afrocolombiana.
Por esta razn, el estado de cumplimiento de esta obligacin ser abordado en el
texto en una seccin independiente, en la medida en que es la condicin para el cum-
plimiento de todas las dems obligaciones relacionadas con la proteccin y garanta
del derecho a la vivienda sin discriminacin de la poblacin afrodescendiente, y en
particular de todas aquellas que involucran la implementacin de acciones afirma-
tivas a favor de esta poblacin.
Estas obligaciones relativas a las acciones afirmativas a favor de la poblacin
afrocolombiana incluyen, en primer lugar, la obligacin de establecer programas a
nivel nacional y local que contemplen medidas de accin afirmativa para promover
el acceso de personas y grupos que sean o puedan ser vctimas de discriminacin
racial a la vivienda adecuada, y que eliminen las diferencias entre estas personas
o grupos y el resto de la poblacin en cuanto al acceso a la vivienda adecuada, al
saneamiento bsico, incluyendo el agua potable y la electricidad. Esta obligacin
de crear medidas de accin afirmativa en materia de vivienda para los grupos dis-
criminados, como los afrocolombianos, est incluida en el artculo 2 del Convenio
No. 169 de la OIT, en el pargrafo 100 de la Declaracin y Programa de Accin de
Durban, en las observaciones del CEDR a Colombia de 1999, en las recomendacio-
nes a Colombia del Relator Especial sobre las formas contemporneas de racismo
de 2004, y en las recomendaciones a los Estados del Relator sobre la vivienda en su
informe a la Asamblea General de 2008. Estas ltimas resaltan, adems, la necesi-
dad de promover la igualdad en los servicios cvicos esenciales, como el agua, los
servicios bsicos de saneamiento y la electricidad, prestando especial atencin a los
grupos histricamente discriminados, como los afrodescendientes en Colombia.
El Estado colombiano se ha comprometido adems a adoptar medidas para lo-
grar la representacin de la poblacin afrocolombiana en las instituciones de vivien-
da y en la gestin de servicios pblicos y ambientales,
6
y a promover el acceso sin
discriminacin a la financiacin apropiada en materia de vivienda.
7
Tambin est
comprometido a crear, a travs de las instituciones financieras, programas destina-
dos a los afrodescendientes en los que se inviertan recursos adicionales en vivienda.
8

5 Esta obligacin est incluida en la Declaracin y Programa de Accin de Durban, par. 92, en la
Observacin General No. 4 de 1991 del Comit DESC, en las Observaciones del CEDR a Colombia de 1999, y
en el Informe a la Asamblea General de 2008 del Relator Especial de las Naciones Unidas para la vivienda.
6 Convenio No. 169 de la OIT, arts. 2 y 20, Declaracin y Programa de Accin de Durban, par. 108,
Relator Especial de las Naciones Unidas para la vivienda Informe a la Asamblea General de 2008, reco-
mendaciones a los Estados, Recomendacin a Colombia del Relator Especial sobre las formas contempo-
rneas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia, 2004.
7 Declaracin de Estambul y Programa de Hbitat, pars. 40e, 81c, Relator Especial de las Nacio-
nes Unidas para la vivienda aporte a la Conferencia de Durban.
8 Declaracin y Programa de Accin de Durban, par. 8c.
( 200 )
El Estado debe, adems, promover la integracin en cuanto a la residencia de todos
los miembros de la sociedad, y contrarrestar la exclusin social, la marginacin y la
segregacin urbana.
9
Finalmente, el Estado colombiano tiene el compromiso de tomar medidas afir-
mativas, aisladamente y en todos los programas nacionales de vivienda, con el fin
de aumentar la cobertura y el mejoramiento de las viviendas, de asegurar el derecho
a la vivienda adecuada y digna, que est ligado al derecho de vivir en paz, seguri-
dad y comodidad. Estas medidas de accin afirmativa pueden incluir: la entrega de
subsidios para la vivienda, la generacin de suelos para vivienda de inters social
destinada a la poblacin afrocolombiana, la creacin de programas de titulacin
masiva, la garanta del acceso al crdito sin discriminacin, la reubicacin de vi-
viendas asentadas en zonas de riesgo, el mejoramiento integral de barrios poblados
mayoritariamente por afrodescendientes, y el suministro de agua potable y sanea-
miento bsico. Todas estas medidas siempre deben tener en cuenta las necesidades
culturales especiales de cada poblacin en materia de vivienda y de tierras.
10
La siguiente obligacin del Estado a favor de la poblacin vctima de discri-
minacin racial implica la adopcin de medidas para proteger a dicha poblacin
contra las injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, en su familia o en su
domicilio, y para proporcionarle seguridad jurdica de la tenencia de los lugares en
que habita. Esta obligacin est contenida en el PIDCP (arts. 2 y 17) y en el Conve-
nio No. 169 de la OIT (arts. 13, 14 y 18), y ha sido retomada por el Relator Especial
sobre vivienda en las recomendaciones a los Estados incluidas en la intervencin de
2008 ante la Asamblea General. Este compromiso es de especial importancia en el
contexto colombiano, dada la grave situacin de conflicto armado que se extiende
a lo largo y ancho del territorio nacional, y que ha implicado grandes violaciones
a los derechos humanos de la poblacin afrocolombiana. Entre ellos, el derecho a
la vivienda adecuada se ha visto particularmente afectado por los desplazamientos
forzados que dicha poblacin ha sufrido de manera aguda.
Las anteriores obligaciones deben satisfacerse siempre dentro de toda la gama
de elementos que componen el derecho a la vivienda adecuada. El goce de este dere-
cho de la poblacin afrocolombiana depende del cumplimiento de las obligaciones
adquiridas por el Estado a este respecto, incluyendo la obligacin general de no
discriminar en materia de vivienda, y todas las obligaciones que de ella se derivan, y
que estn explcitamente establecidas en varios instrumentos internacionales suscri-
tos por Colombia. A continuacin hacemos el anlisis del grado de cumplimiento de
dichas obligaciones, empezando por la obligacin de producir informacin que con-
tenga la variable tnico-racial. Con base en esta informacin es como se hace posible
la creacin de las polticas de accin afirmativa que permitirn a la poblacin afro-
colombiana gozar plenamente de su derecho a la vivienda digna. Luego de estudiar
9 Declaracin y Programa de Accin de Durban, par. 102, Observaciones del CEDR a Colombia
de 1999, Relator Especial de las Naciones Unidas para la vivienda Informe a la Asamblea General de 2008,
recomendaciones a los Estados, CEDR, Observacin General No. XIX de 1995.
10 PIDESC, art. 11, Convenio No. 169 de la OIT, arts. 2 y 20, Declaracin y Programa de Accin de
Durban, pars. 48, 49 y 100, Comit DESC, Observacin General No. 4 de 1991, Observaciones del CEDR a Co-
lombia de 1999, Relator Especial de las Naciones Unidas para la vivienda Informe a la Asamblea General
de 2008, recomendaciones a los Estados.
( 201 )
esta primera obligacin, pasaremos al anlisis de las dems obligaciones, siempre en
relacin con los elementos fundamentales del derecho a la vivienda adecuada.
Ausencia de la variable tnico-racial en la informacin sobre vivienda
La ausencia de la variable tnico-racial en la informacin sobre la situacin de la
vivienda es uno de los principales obstculos que existen actualmente en Colombia
para la realizacin del derecho a la vivienda adecuada de la poblacin afrodescen-
diente. La produccin de informacin fidedigna diferenciada, que d cuenta de la
situacin real y actual de vivienda de la poblacin afrocolombiana es la premisa
bsica para la creacin, el diseo y la implementacin de cualquier poltica pbli-
ca tendiente a mejorar dicha realidad. Ante la ignorancia sobre las condiciones de
vivienda de la poblacin afrocolombiana, las instituciones y los funcionarios encar-
gados del diseo de acciones afirmativas para mejorar dicha situacin se encuentran
en la imposibilidad de actuar. Este desconocimiento engendra as una grave ausencia
de reconocimiento de la problemtica que vive este grupo poblacional en materia de
vivienda y, por lo tanto, un incumplimiento que se da por descontado de las dems
obligaciones, relacionadas con las acciones que permitirn eliminar las diferencias
entre este grupo histricamente discriminado y el resto de la poblacin.
Por esta razn, el Estado colombiano se ha comprometido a recoger, recopilar,
analizar, difundir y publicar datos fidedignos a nivel nacional y local, y a tomar me-
didas conexas para evaluar peridicamente la situacin de los individuos y grupos
que son vctimas de racismo y discriminacin racial en lo concerniente a la vivienda,
la propiedad de la tierra, el agua, el saneamiento bsico, la energa, los servicios
de comunicaciones, entre otros factores relacionados con la vivienda adecuada.
11

Este compromiso, sin embargo, no ha sido ampliamente satisfecho por el Estado
colombiano. Al contrario, el grado de cumplimiento es muy bajo, y las iniciativas
aisladas que pudo detectar el ODR no han servido como base para delinear una
verdadera estrategia nacional de vivienda con enfoque diferenciado. Si la inclusin
de la variable tnico-racial dentro de la informacin recolectada por las institucio-
nes encargadas del acceso a la vivienda adecuada no es una prctica sistemtica ni
universal, la recopilacin de datos fidedignos sobre la situacin de la vivienda de la
poblacin afrocolombiana por parte de las insti-
tuciones administrativas encargadas del diseo e
implementacin de las polticas pblicas es una
prctica casi inexistente.
La primera gran ausencia de informacin
diferenciada fue revelada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Te-
rritorial, entidad del Gobierno central encargada del tema de la vivienda a nivel na-
cional. Este Ministerio guard silencio ante la consulta del ODR sobre la existencia
de estadsticas o informacin relativa a las condiciones de vivienda de la poblacin
11 Declaracin y Programa de Accin de Durban, par. 92, Comit DESC, Observacin General No.
4 de 1991, Observaciones del CEDR a Colombia de 1999, Relator Especial de las Naciones Unidas para la
vivienda Informe a la Asamblea General de 2008, recomendaciones a los Estados.
En Colombia no hay informacin sistemtica
ni fidedigna sobre la situacin de vivienda
de la poblacin afrodescendiente
( 202 )
afrocolombiana.
12
El Ministerio no tiene, adems, ningn registro de las personas
afrodescendientes que acceden al subsidio de vivienda en general, ni tiene infor-
macin sobre subsidios solicitados, asignados o entregados a la poblacin negra
del sector rural. A este respecto, el Ministerio remiti el cuestionario enviado por
el ODR al Banco Agrario, entidad encargada del sector rural, que a su vez guard
silencio.
13
Tampoco tiene el Ministerio informacin sobre subsidios de vivienda de
inters social entregados por las cajas de compensacin familiar a la poblacin afro-
descendiente, y al respecto dirigi el cuestionario a la Superintendencia de Subsidio
Familiar.
14
El Ministerio afirm adems no tener informacin sobre subsidios entre-
gados por el sector financiero a la poblacin afrodescendiente, y envi el cuestiona-
rio a la Superintendencia Financiera, la entidad encargada.
15
sta, a su turno, remi-
ti el cuestionario a la Superintendencia de Subsidio Familiar.
16
A fin de cuentas, el
Ministerio no tiene casi ningn tipo de informacin sobre el acceso a la vivienda de
la poblacin afrodescendiente en Colombia.
La nica informacin diferenciada que proporcion el Ministerio fue sobre el
nmero de subsidios solicitados y asignados a poblacin afrocolombiana despla-
zada por el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda). El proceso de asignacin
de subsidios de vivienda urbanos a la poblacin desplazada s incluye la variable
tnico-racial, y los resultados son conocidos por el Ministerio: en total 267.412
personas han solicitado este subsidio, de las cuales 13.279 han sido personas afro-
descendientes. De esas solicitudes, 51.377 familias han resultado beneficiadas, y de
ellas slo 1.199 son familias afrocolombianas.
17
No hay ninguna informacin sobre
la entrega efectiva de estos subsidios.
Este es el nico caso en el que el ODR pudo comprobar que se produjo infor-
macin que contena la variable tnico-racial. Dado lo anterior, se entiende que la
inclusin de dicha variable es una prctica aislada que carece por completo de siste-
maticidad, tanto dentro del propio Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, como en las dems instituciones encargadas del sector de la vivienda.
Adems de proporcionar esta informacin diferenciada de los subsidios solicitados
y asignados por el Fondo Nacional de Vivienda, el Ministerio suministr al ODR
datos de los subsidios entregados en los municipios con mayora afrocolombiana,
cuando fue consultado sobre los datos detallados por ao entre 2002 y 2008.
18
Es
decir, no es informacin que incluya la variable tnico-racial, sino que el criterio de
distincin es geogrfico. La consecuencia de esta ausencia casi total de informacin
sobre la situacin de la poblacin afrocolombiana es la ausencia equivalente de
metas de poltica pblica dirigidas a mejorar la realidad de los afrocolombianos en
12 Respuesta del 30 de abril de 2008 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
al derecho de peticin enviado por el ODR.
13 dem.
14 dem.
15 dem.
16 Respuesta del 15 de mayo de 2008 de la Superintendencia Financiera al derecho de peticin
enviado por el ODR.
17 Respuesta del 30 de abril de 2008 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
18 dem.
( 203 )
materia de vivienda: el Ministerio no ha planteado ninguna meta de entrega de sub-
sidios a la poblacin afrocolombiana, por cuando en la meta de subsidios es global
y se encuentran involucradas todas las personas y bolsas.
19
La Superintendencia de Subsidio Familiar acudi a la misma estrategia que el
Ministerio ante las consultas que le fueron remitidas por el Ministerio y por la Su-
perintendencia Financiera, as como ante las preguntas que directamente le fueron
dirigidas por el ODR. En ausencia absoluta de informacin que incluya la variable
tnico-racial, la Superintendencia proporcion datos sobre los subsidios de vivienda
diferenciada por cada una de las cajas de compensacin familiar. En este caso, algu-
nas de las cajas operan en regiones determinadas del pas, aunque no todas, por lo
cual es prcticamente imposible sacar conclusiones acerca del acceso a la vivienda
de la poblacin afrocolombiana a partir de este tipo de informacin. Se evidencia
entonces que la Superintendencia de Subsidio
Familiar tampoco tiene informacin que incluya
la variable tnico-racial.
Ante la ausencia de informacin diferen-
ciada, el ODR consult directamente a las cajas
de compensacin familiar. De las 15 cajas con-
tactadas, slo dos proporcionaron algn tipo de
informacin sobre subsidios entregados a la poblacin afrocolombiana.
20
El total de
las cajas de compensacin afirmaron no tener, a la fecha, estadsticas sobre los bene-
ficiarios del subsidio familiar de vivienda que contengan la variable tnico-racial. De
tal manera que las cajas de compensacin, que son las entidades encargadas de ad-
ministrar los subsidios de vivienda, tampoco han incluido en sus sistemas de recolec-
cin de informacin nada que les permita producir datos detallados con un enfoque
diferencial. Tres de las cajas mencionaron la existencia del Decreto 4466 de 2007,
que empez a regir el 1 de enero de 2008,
21
y que establece un beneficio especial
para la poblacin afrodescendiente en la atribucin de subsidios de vivienda. Las
tres cajas afirman que desde la vigencia del Decreto empezarn a tener informacin
diferenciada. Una de las cajas proporcion la informacin solicitada, mientras que
otra afirm que ninguna familia con miembros afrodescendientes haba aplicado,
hasta la fecha de la comunicacin, al subsidio familiar de vivienda.
22
En breve, hasta
el 1 de enero de 2008, ninguna caja de compensacin familiar tom nota de los da-
tos sobre los subsidios de vivienda que incluyeran la variable tnico-racial. A partir
de esa fecha, tres cajas entre las consultadas afirman que lo harn. La situacin sigue
19 dem.
20 Respuestas a los derechos de peticin enviados por el ODR: 22 de abril de 2008 de Comfandi
Cali, 9 de abril de 2008 de Comfenalco Valle, 17 de abril de 2008 de la Caja de Compensacin Familiar de
Nario, 1. de abril de 2008 de Comfamiliar Camacol, 6 de mayo de 2008 de Comfama Medelln, 12 de abril
de 2008 de Comfenalco Cartagena, 28 de mayo de 2008 de Comfamiliar Cartagena, y 11 de abril de 2008 de
Colsubsidio. Las cajas Comfaunin Palmira, Comfachoc, Comfenalco Antioquia, Caja de Compensacin
Familiar Campesina Comcaja, Comfacundi, y Compensar, no respondieron a los derechos de peticin en-
viados por el ODR.
21 Vase infra seccin sobre asequibilidad de la vivienda.
22 Respuestas a los derechos de peticin enviados por el ODR a las cajas de compensacin fami-
liar, vase supra nota 20.
El Estado colombiano sigue incumpliendo
su deber de producir informacin sistemtica
sobre la situacin del derecho
a una vivienda digna y adecuada
para la poblacin afrocolombiana.
( 204 )
siendo muy deficiente, y a la fecha todava ignoramos cul es la situacin del acceso
a los subsidios de vivienda entre la poblacin afrocolombiana.
Los gobiernos locales tampoco dieron muestra de resultados ms all de la
buena voluntad en algunas ocasiones. Tal fue el caso de la Secretara de Hbitat
de Bogot, que afirm no haber encontrado ningn indicador que relacione la va-
riable de vivienda con la variable tnico-racial, y que sugerir que para el futuro se
relacionen estas dos variables dentro de los indicadores de hbitat.
23
La respuesta
de la Secretara de Gestin Social de Barranquilla tambin dio una negativa a la
pregunta por la inclusin de la variable tnico-racial en las polticas pblicas sobre
vivienda y en la informacin sobre la situacin de la vivienda de la poblacin afro-
colombiana del distrito, y asegur que desde 1997 ha habido una ausencia total
de polticas pblicas orientadas a la ejecucin de proyectos de vivienda de inters
social.
24
Afirm adems la Secretara que no existen indicadores sobre acceso y
calidad de vivienda en los que haya incluido la variable tnico-racial, especialmente
la afrocolombiana.
25
Las secretaras encargadas del tema de la vivienda del Valle
del Cauca, de Cartagena, de Cali y de Medelln tampoco proporcionaron informa-
cin al respecto que incluyera la variable tnico-racial.
26
En el mejor de los casos,
la Secretara de Vivienda y Desarrollo del Valle
anex la relacin de proyectos de vivienda rea-
lizados en Buenaventura, uno de los municipios
con un alto porcentaje de afrocolombianos del
departamento; sin embargo, el criterio de orga-
nizacin de la informacin no incluye la variable
tnico-racial.
27
La institucin encargada de producir informacin estadstica a nivel nacional,
el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), tampoco ha sido
particularmente acuciosa en la recoleccin y difusin de informacin con la variable
tnico-racial en materia de vivienda. A partir del sistema de consulta de los datos re-
cogidos durante el ltimo censo, que tuvo lugar en 2005, es posible obtener alguna
informacin relacionada con el goce del derecho a la vivienda adecuada. Se puede
consultar el acceso a los servicios pblicos y de saneamiento como los de alcanta-
rillado, electricidad y acueducto. Se puede consultar tambin informacin sobre
otro tipo de variables de vivienda como los materiales de construccin, los tipos de
pisos, de cocinas, de baos, y esa clase de indicadores referentes a la infraestructura
(DANE 2005).
23 Respuesta del 21 de abril de 2008 de la Secretara de Hbitat de Bogot al derecho de peticin
enviado por el ODR.
24 Respuesta del 1. de abril de 2008 de la Secretara de Gestin Social de Barranquilla al derecho
25 dem.
26 Respuestas del 16 de abril de 2008 de la Secretara de Vivienda y Desarrollo del Valle del Cauca
y del 15 de julio de 2008 de Corvivienda Cartagena, a los derechos de peticin enviados por el ODR. La Se-
cretara de Vivienda Social de Santiago de Cali no respondi al derecho de peticin enviado por el ODR.
27 Respuesta del 16 de abril de 2008 de la Secretara de Vivienda y Desarrollo del Valle del Cauca
No existen indicadores sobre acceso
y calidad de vivienda en los que haya incluido
la variable tnico-racial, especialmente
la afrocolombiana.
Secretara de Gestin Social de Barranquilla
( 205 )
Sin embargo, el cruce de las variables ms importantes en materia de vivienda
con la variable tnico-racial es imposible: ninguno de los indicadores del dficit de
vivienda, cualitativo y cuantitativo, puede consultarse junto con informacin dife-
renciada por variable tnico-racial (DANE 2005). A partir de los datos del censo es
imposible establecer hoy en da cul es la situacin real de vivienda de la poblacin
afrocolombiana, de manera completa y detallada. Ms all de la informacin so-
bre servicios pblicos, no es posible determinar cules son las condiciones en que
los afrodescendientes habitan sus viviendas, ni cul es el estado de las mismas. No
es posible, a partir de estos datos, establecer si la poblacin negra est gozando a
plenitud de su derecho a la vivienda adecuada o no, ni hacer un seguimiento de eva-
luacin peridica de la situacin de vivienda de dicha poblacin.
Finalmente, la ausencia de datos fidedignos a nivel nacional sobre la situacin
de los individuos y grupos que son vctimas de la discriminacin racial en Colombia
en materia de vivienda se hace evidente tambin en las comunicaciones internacio-
nales del Estado colombiano. En su Informe No. 10, presentado ante el Comit
sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CEDR), el Estado colombiano
afirm haber realizado estudios de gran envergadura con nfasis en la variable
tnica en materia de vivienda, que le atribuy al Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial. Esta afirmacin parece responder a una de las recomen-
daciones especficas que hizo el Comit al Estado colombiano en respuesta a los
informes anteriores presentados en 1998 (hace 10 aos): 3. En el siguiente informe
peridico, presentar informacin sobre las condiciones de vivienda en las zonas
urbanas y legislacin para tratar los casos de discriminacin en vivienda (CEDR
1999). El ODR indag entonces ante el Ministerio sobre la existencia y paradero de
estos estudios de gran envergadura.
El Ministerio asegur en su comunicacin al ODR no haber realizado tales
estudios, e incluso afirm haberse puesto en Comunicacin con el CEDR y haber re-
cibido respuesta del organismo en el sentido de que la entidad responsable de dichos
estudios era el Ministerio de Relaciones Exteriores, entidad a la cual fue remitido el
cuestionario formulado por el ODR.
28
Al respecto, el Ministerio de Relaciones Exte-
riores respondi, a su vez, que se haba cometido un error humano, pues en reali-
dad dichos estudios deban ser atribuidos al Departamento Nacional de Planeacin
(DNP). El Ministerio de Relaciones Exteriores cita en su comunicacin varios de
los documentos de poltica pblica que ha producido en el DNP para la poblacin
afrocolombiana en general, entre los cuales ninguno est especficamente dedicado
al tema del derecho a la vivienda adecuada (si bien algunos incluyen este tema como
uno de los puntos a tratar, ninguno se enfoca especialmente en este derecho, ni
constituye por lo tanto un estudio de gran envergadura al respecto).
29
A la fecha,
el ODR se sigue preguntando cules pueden ser los estudios de gran envergadura
en materia de vivienda que incluyen la variable tnico-racial, que no ha obtenido de
ninguna de las entidades responsables de la vivienda a nivel nacional.
28 Respuesta del 28 de julio de 2008 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
29 Respuesta del 11 de agosto de 2008 del Ministerio de Relaciones Exteriores al derecho de peticin
remitido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, enviado en primer lugar por el ODR.
( 206 )
La carencia de informacin que incluya la variable tnico-racial en materia de
vivienda es patente. Como consecuencia, hay un absoluto desconocimiento de la
actual situacin de vivienda de la poblacin negra en Colombia, a partir del cual la
formulacin de polticas pblicas destinadas a mejorar esta situacin se convierte
en una tarea utpica. El Estado colombiano ha incumplido ampliamente su obliga-
cin de recopilar, analizar, difundir y publicar datos fidedignos a nivel nacional y
local, y tomar medidas para evaluar peridicamente la situacin de los individuos
y grupos que son vctimas de racismo y discriminacin racial en lo concerniente
al goce del derecho a la vivienda adecuada. El incumplimiento de esta obligacin,
que de acuerdo con el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales es de
aplicacin inmediata (CDESC 1991), tiene la consecuencia directa de impedir que
sean diseadas y formuladas polticas pblicas adecuadas y bien fundamentadas
que busquen mejorar la situacin de vivienda de la poblacin afrocolombiana. El
diseo, formulacin e implementacin de acciones y polticas pblicas destinadas a
mejorar la satisfaccin del derecho a la vivienda adecuada de la poblacin afroco-
lombiana es el punto central todos los dems compromisos adquiridos por el Estado
a este respecto. A continuacin haremos el anlisis de las actuaciones del Estado con
relacin a cada uno de los componentes del derecho a la vivienda.
El derecho a la vivienda adecuada de la poblacin afrocolombiana
La proteccin y garanta del derecho a la vivienda adecuada de la poblacin afro-
colombiana implica el cumplimiento de una serie de compromisos que el Estado
colombiano ha adquirido, todos derivados de la obligacin inmediata de prohibir
y eliminar la discriminacin en materia de vivienda. Esos compromisos deben tra-
ducirse en acciones afirmativas a favor de la poblacin afrocolombiana, que bus-
quen atender cada una de las necesidades que componen la vivienda adecuada, y
que constituyen los elementos esenciales de este derecho: la seguridad jurdica de
la tenencia, la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura,
la asequibilidad a la vivienda y los gastos soportables, la habitabilidad, el lugar y
la adecuacin cultural. En esta seccin abordaremos estos elementos esenciales del
derecho a la vivienda adecuada, recabando siempre en las obligaciones correlativas
que tiene el Estado colombiano en materia de discriminacin racial y vivienda.
La inseguridad jurdica de la tenencia de la vivienda
de la poblacin afrodescendiente
La seguridad jurdica de la tenencia hace referencia al derecho que tienen las per-
sonas a gozar de cierto grado de certidumbre de tenencia, que les garantice una
mnima proteccin legal contra situaciones que atenten contra ella, como el des-
ahucio, el hostigamiento, la violencia u otro tipo de amenazas. Esto ha entendido el
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en
su Observacin General No. 4 sobre el derecho a la vivienda, donde adems aclara
que la tenencia puede revestir diversas formas: se entiende que la tenencia abarca el
alquiler (pblico y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupacin
por el propietario, la vivienda de emergencia, e incluso los asentamientos informa-
les, la ocupacin de tierra o de propiedad (CDESC 1991). La proteccin legal de la
( 207 )
tenencia debe entenderse en el sentido ms amplio posible, para proporcionar a las
personas seguridad respecto de la ocupacin de su habitacin. La seguridad jurdica
de la tenencia debe ser garantizada sin discriminacin tnica o racial, y el Estado, de
acuerdo con el Comit, debe adoptar especial e inmediatamente medidas destinadas
a conferir este tipo de seguridad a las personas y hogares que carezcan de esta pro-
teccin (CDESC 1991). En este sentido, el caso de la poblacin negra en Colombia
es particularmente preocupante, en tanto se ha visto afectada de manera ms aguda
por el desplazamiento forzado.
El Estado colombiano tiene un compromiso especfico a este respecto, que
implica la adopcin de medidas para proteger a las vctimas de discriminacin racial
contra las injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia o su domi-
cilio, y para proporcionarles seguridad jurdica de la tenencia de los lugares en que
habitan. Esta obligacin, que est incluida en el PIDCP (arts. 2 y 17) y en el Conve-
nio No. 169 de la OIT (arts. 13, 14 y 18), se conjuga con aquella que compromete
al Estado a tomar medidas afirmativas para generar programas de titulacin masiva
que favorezcan a la poblacin afrodescendiente y le proporcionen seguridad jurdica
de la tenencia. Esta ltima obligacin est incluida en la Declaracin y Programa de
Accin de Durban (pars. 48, 49, 100).
De acuerdo con el Relator Especial sobre vivienda de la ONU,
los desalojos forzosos constituyen una violacin de una amplia gama de derechos
humanos, y sumen a las personas en situaciones de pobreza, carencia de vivienda
y, condiciones inadecuadas de vivienda. Los desalojos afectan especialmente a las
mujeres, los nios y los grupos que sufren discriminacin, como los pueblos ind-
genas y las minoras, y los sectores de la sociedad econmicamente vulnerables y
marginados. (Relator Especial sobre vivienda 2008)
En el caso de la poblacin afrocolombiana, la seguridad jurdica de la tenencia
es uno de los componentes del derecho a la vivienda adecuada que requiere atencin
urgente e inmediata. La precariedad de la tenencia del lugar de habitacin de la po-
blacin negra en Colombia est marcada por la violencia y las amenazas, que vienen
acompaadas de violaciones mltiples de los derechos humanos de la poblacin que
es vctima de estos ataques.
A nivel nacional, existe una poltica especial de titulacin de tierras para la
poblacin afrodescendiente en las zonas rurales. La Ley 70 de 1993 reconoce el
derecho de las comunidades afrocolombianas que han ocupado tierras baldas en
las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico, as como de aque-
llas que tengan prcticas tradicionales de produccin en otras zonas del pas y
ocupen zonas baldas, rurales baldas, rurales y ribereas, a la propiedad colectiva
sobre la tierra.
30
Esta disposicin legal busca proteger y reconocer la diversidad t-
nica y cultural de las comunidades negras, de manera que puedan ejercer de manera
autnoma el control sobre sus territorios y desarrollar las prcticas productivas
tradicionales de manera sostenible. La Ley permite que la poblacin haga uso de
los recursos renovables naturales para la construccin y mejoramiento de vivienda,
respetando la autonoma de las comunidades para disear, construir y dotar las vi-
viendas como lo ha venido haciendo tradicionalmente. La ocupacin de territorios
30 Ley 70 de 1993, art. 4.
( 208 )
colectivos por parte de personas no pertenecientes al grupo tnico afrocolombiano
se entiende de mala fe, por lo cual no hay reconocimiento a mejoras ni derecho de
obtener titulacin.
Esta poltica rural exclusiva para grupos afrocolombianos sobre derecho a la
tierra, vivienda e identidad cultural es un avance normativo que el ODR celebra. El
reconocimiento de ttulos colectivos sobre territorios rurales ocupados tradicional-
mente por la poblacin afrocolombiana es un paso positivo hacia la proteccin de
la seguridad jurdica de la tenencia de las tierras ocupadas por ella. Sin embargo, el
ODR resalta que esta medida legislativa y aquellas medidas administrativas que la
acompaan para hacer efectiva la titulacin de
las tierras han sido insuficientes para la plena ga-
ranta de la seguridad jurdica de la tenencia. La
realidad que vive la poblacin negra en las zonas
rurales del pas se caracteriza por la inseguridad
y la incertidumbre, a pesar de los ttulos colectivos que ahora existen a su favor.
Segn datos de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamien-
to (CODHES), la poblacin afrocolombiana es la minora tnica ms numerosa
entre el grupo de personas desplazadas en Colombia. Representan casi la cuarta
parte de la poblacin desplazada del pas (22,5%). En total, el 12,3% de todos los
afrocolombianos se encuentran en situacin de desplazamiento forzado (CODHES
2008). La situacin en los territorios que han sido objeto de titulaciones colectivas
en nombre de comunidades afrocolombianas del litoral pacfico es dramtica. Un
total de 252.541 personas han sido expulsadas de los territorios colectivos de pro-
piedad de las comunidades negras, en los 50 municipios donde se encuentran estos
territorios, equivalente al 79% del total de la poblacin registrada como sujeto de
derecho a la titulacin colectiva (Afrodes y Global Rights 2008).
Estas afrentas directas a los derechos humanos de las personas y los grupos de
personas afrocolombianas son un ataque directo a la seguridad jurdica de la tenen-
cia de su lugar de habitacin y, por lo tanto, una abierta violacin de su derecho a
la vivienda adecuada. Tanto los afrocolombianos que han sido desplazados como
aquellos que se encuentran en el riesgo permanente de serlo, viven su cotidianidad
en una situacin de ausencia absoluta de seguridad tanto jurdica como fsica de la
tenencia. Su permanencia en el lugar de habitacin est constantemente amenazada
por diversos factores, como el conflicto, los cultivos ilcitos, las fumigaciones, los
monocultivos, los colonos, la falta de servicios bsicos, etc. El caso de la comunidad
de Alto Mira y Frontera es un ejemplo en que el conflicto, la violencia y el desplaza-
miento se conjugan en la situacin permanente de inseguridad en que viven all las
personas afrocolombianas.
Esta situacin hace que la poblacin afrodescendiente en la zona rural no ten-
ga garantizada la seguridad jurdica ni material de la tenencia sobre su territorio.
El desplazamiento forzado por la violencia es el mayor obstculo que enfrenta en
el goce efectivo de su derecho a la vivienda adecuada y a la seguridad jurdica de
la tenencia. No obstante, la poblacin afrodescendiente enfrenta otras dificultades
que resultan de la ausencia de acciones institucionales que garanticen la seguridad
jurdica de la tenencia en las zonas urbanas. Esta ausencia de acciones positivas se
manifiesta principalmente en la falta de programas de formalizacin y titulacin de
La poblacin afrocolombiana es la minora
tnica ms numerosa entre el grupo
de personas desplazadas en Colombia.
( 209 )
lotes y viviendas con un enfoque diferenciado, que favorezca a la poblacin que es
vctima de discriminacin racial en este aspecto. En las ciudades, la poblacin negra
no cuenta con ningn mecanismo legal cuyo enfoque diferenciado la favorezca.
Los gobiernos locales de Barranquilla, Bogot y Medelln afirmaron que tienen
programas de legalizacin o formalizacin y titulacin de predios. Barranquilla es
el nico que incluye dentro de su poltica pblica para la poblacin afrocolombia-
La comunidad negra de Alto Mira y Frontera:
la constante zozobra de los ttulos colectivos*
El 8 de marzo de 2005, el consejo comunitario de la comunidad afrocolombiana
de Alto Mira recibi de manos del Estado el ttulo colectivo sobre su territorio. Sin
embargo, la posibilidad de vivir en paz y seguridad dentro de l parece hasta hoy
nada ms que una quimera consignada en una escritura pblica.
En aquel ao, el Estado reconoci a esta comunidad el ttulo de propiedad colecti-
va sobre su territorio. La entrega material de la tierra, no obstante, se realiz tres
aos despus. Entre tanto, no han podido vivir tranquilamente en su territorio.
La comunidad de Alto Mira est situada en una regin del territorio nacional
que ha sufrido muy de cerca el conficto armado. Convive, dentro de su territo-
rio comunitario, con grupos guerrilleros y paramilitares. En muchas ocasiones, el
fuego cruzado no deja otra alternativa que el desplazamiento. La presencia de
la Fuerza Pblica es intermitente: llegan y se van. Los grupos armados al margen
de la ley toman luego represalias contra supuestos colaboradores, obligando a
la poblacin, en particular a sus lderes, a desplazarse a los cascos urbanos, Tu-
maco o Cali. El consejo comunitario no tiene, en consecuencia, ningn tipo de
control o gobernabilidad dentro de su propio territorio, que sigue en cambio las
leyes de los grupos armados, que usurpan grandes extensiones de tierra para la
siembra de cultivos ilcitos y el desarrollo de sus actividades al margen de la ley.
Comparten el territorio adems con los colonos que llegan a sembrar coca. Eso
implica que soportan adems las fumigaciones constantes que realiza la Fuerza
Pblica en el intento por erradicar los cultivos ilcitos, logrando como resultado
la contaminacin acelerada de toda la cuenca del ro Mira y de los cultivos, las
principales fuentes de sustento de la comunidad riberea. Adems del cultivo de
la coca, el monocultivo de palma africana tambin ha despojado a esta comuni-
dad de grandes extensiones de tierra.
El territorio carece adems de la presencia institucional del Estado en todo sen-
tido: hay ausencia casi absoluta de servicios de educacin y salud, no hay ser-
vicios de saneamiento bsico, como tampoco vas de acceso que permitan una
fcil movilidad.
La comunidad de Alto Mira y Frontera est en vilo: sigue a la espera de que,el
territorio sea, al fn, suyo. A la espera de que la entrega ofcial por parte del Go-
bierno incluya el saneamiento de las tierras y la presencia de la institucionalidad
en alguna medida. A la espera de que llegue el da en que lo nico cierto no sea la
incertidumbre y la inseguridad permanentes.
Reconstruccin basada en el anlisis de este caso dentro del Proyecto Derecho al territorio: hacia
una poltica de reparacin y restitucin de tierras. Cijus, 2008
( 210 )
na del distrito (Decreto 053 de 2007), un programa de titulacin de predios en
donde se encuentra asentada la Comunidad Afrocolombiana.
31
A pesar de haber
mencionado esta inclusin dentro de los lineamientos de poltica pblica, que el
ODR seala como positiva, la Secretara de Gestin Social de Barranquilla no dio
cuenta de ningn tipo de implementacin de estos programas. La ejecucin de ese
objetivo sigue pendiente. En Bogot, la situacin es distinta, pues la poltica pblica
de formalizacin y titulacin de viviendas busca
resolver problemas que afecten principalmente
a la poblacin afro de Bogot. Sin embargo, el
criterio para la aplicacin de la poltica es el de-
sarrollo de barrios informales: un criterio geo-
grfico y no relacionado con la etnia o la raza.
32
En Medelln y Cartagena es todava
ms explcita la ausencia de polticas diferenciadas: sencillamente el criterio para las
intervenciones de legalizacin y titulacin es territorial y no personal.
33
Sobre este
asunto, el ODR no obtuvo informacin de las autoridades locales respectivas de
Cali, Buenaventura, Quibd y Tumaco.
Como consecuencia de esta ausencia de polticas urbanas destinadas a garan-
tizar la seguridad de la tenencia a la poblacin afrocolombiana y de la grave situa-
cin de desplazamiento interno de la que es vctima, las personas que llegan a las
ciudades receptoras se encuentran tambin en una condicin de precariedad en el
goce de su derecho a la vivienda en cuanto a la seguridad jurdica. Es usual que los
desplazados por la violencia que llegan a los centros urbanos ocupen asentamientos
informales y cinturones de miseria, en donde la seguridad jurdica de la tenencia es
absolutamente inexistente. La falta de proteccin del derecho a la vivienda adecua-
da en las zonas rurales se combina as con la falta de proteccin que existe para la
poblacin afrodescendiente en las zonas urbanas, situndola de esta forma en una
condicin de doble vulnerabilidad y doble victimizacin, en la cual la garanta de
seguridad jurdica y de una vivienda adecuada es absolutamente inexistente.
En los tres contextos, el rural, el urbano y el de las personas que se desplazan
del campo a la ciudad, el derecho a la vivienda adecuada de los afrodescendientes
est completamente desprotegido. El Estado colombiano no garantiza la seguridad
jurdica de la tenencia en ninguno de los contextos, incumpliendo as sus compro-
misos internacionales adquiridos en virtud del PIDCP, el Convenio No. 269 de la
OIT y la Declaracin y Programa de Accin de Durban. La obligacin de evitar los
despojos forzosos, que de acuerdo con la Subcomisin de Prevencin de Discrimi-
naciones y Proteccin a las Minoras (1991) requiere medidas inmediatas por parte
de los Estados, ha sido por completo desatendida por el Estado colombiano frente a
la poblacin afrodescendiente. No hay hoy en da medidas efectivas que protejan a
la poblacin negra contra las injerencias arbitrarias e ilegales en su vida privada, sus
familias y sus domicilios, ni medidas efectivas que les proporcionen seguridad jurdi-
31 Respuesta del 8 de abril de 2008 de la Secretara de Gestin Social de Barranquilla al derecho
enviado por el ODR.
33 Respuestas del 21 de abril de 2008 de la Secretara de Desarrollo Social de Medelln y del 15 de
julio de 2008 de Corvivienda Cartagena a los derechos de peticin enviados por el ODR.
Los afrocolombianos padecen inseguridad
personal e incertidumbre sobre la tenencia y el
control de sus territorios, viviendas y recursos.
( 211 )
ca de la tenencia de los lugares en que habitan. Con esto, el ODR puede afirmar que
esta obligacin del Estado colombiano ha sido ampliamente incumplida.
La situacin que resulta de este incumplimiento tiene varias otras consecuen-
cias en el goce del derecho a la vivienda adecuada de la poblacin negra en Colom-
bia. Las personas y grupos afrocolombianos cuyo derecho a la vivienda adecuada ha
sido desprotegido por la total inseguridad jurdica y material de la tenencia, suelen
sufrir adems de una ausencia de condiciones necesarias para la vivienda adecuada,
como la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Este
segundo componente ser abordado en la siguiente seccin.
La disponibilidad y habitabilidad de la vivienda
para las familias afrocolombianas
El derecho a la vivienda adecuada no puede ser garantizado plenamente cuando la
vivienda no dispone de los servicios, materiales, facilidades e infraestructura necesa-
rios para llevar una vida digna, con salud, comodidad, nutricin y proteccin contra
las emergencias. Por ello, es indispensable que las personas tengan a su disposicin
los servicios mnimos que les permitan tener salud, seguridad, comodidad y nutri-
cin (CDESC 1991). Quienes gocen del derecho a la vivienda adecuada deben tener
acceso permanente a recursos naturales y comunes, al agua potable, la energa para
la cocina, el alumbrado, las instalaciones sanitarias y de aseo, el almacenamiento de
alimentos, el alcantarillado, el drenaje y los servicios de emergencia (CDESC 1991).
El derecho a la vivienda adecuada o digna requiere adems y necesariamente que
la vivienda sea habitable, es decir, que en ella las personas encuentren una real pro-
teccin contra las contingencias climticas y ambientales, como el fro, la humedad,
la lluvia, los vectores u otras amenazas a la salud (CDESC 1991). Por ello, es indis-
pensable que las polticas de vivienda tengan en cuenta los perfiles epidemiolgicos
de las diferentes zonas y los Principios de higiene de la vivienda de la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS 1990).
El Estado debe tomar medidas para poner a disposicin de la poblacin todos
los servicios y facilidades necesarios para el pleno goce del derecho a la vivienda
adecuada, y para que las viviendas sean habitables. El principio de no discrimi-
nacin por motivos tnico-raciales tambin se conjuga con la disponibilidad y la
habitabilidad de la vivienda, en la medida en que todas las condiciones necesarias
para tener una vivienda adecuada deben estar disponibles para todos, sin distincin
alguna. Por ello, cuando hay grupos en desventaja por no tener dichas condiciones
disponibles, deben convertirse en el objetivo prioritario del actuar del Estado en esta
materia.
A este respecto, el Estado colombiano se ha comprometido puntualmente a
tomar medidas que promuevan la igualdad en los servicios esenciales, el agua, los
servicios bsicos de saneamiento y la electricidad, prestando especial atencin a
los grupos histricamente discriminados. Esas medidas deben constituir acciones
afirmativas a favor de la poblacin afrodescendiente, que eliminen las diferencias
frente a la poblacin mayoritaria, incluido el mejoramiento integral de las vivien-
das, acceso a los servicios, los materiales, la infraestructura y las facilidades que le
permitan tener una vida digna con salud, comodidad, nutricin y proteccin ante
las emergencias.
( 212 )
0%
40%
20%
60%
80%
100%
Este compromiso del Estado colombiano se encuentra incluido en el Convenio
No. 169 de la OIT (arts. 2 y 20) y en la Declaracin y Programa de Accin de Dur-
ban (pars. 48, 49 y 100), as como en las Observaciones que ha hecho el CEDR a
Colombia (CEDR 1999), y que han hecho los Re-
latores Especiales de las Naciones Unidas sobre
la vivienda (2008) y sobre las formas contempo-
rneas de racismo, discriminacin racial, xeno-
fobia y formas conexas de intolerancia (2004).
Esta obligacin de proveer servicios, materiales,
infraestructura y facilidades y ponerlos a disposi-
cin de la poblacin afrodescendiente hace parte
de la obligacin de proteccin y garanta del derecho a la vivienda adecuada, que
debe ser satisfecha con fundamento en los principios de progresividad e igualdad.
La situacin de vivienda de la poblacin afrodescendiente sigue siendo hoy
muy precaria, en particular en lo que respecta a la disponibilidad de servicios, mate-
riales, infraestructura y facilidades necesarias para la vivienda adecuada. La ausen-
cia de disponibilidad de estos elementos constituye un factor de empobrecimiento de
la calidad de la vivienda de los afrodescendientes. Los indicadores ms precisos que
existen hoy en da sobre calidad o dficit de vivienda en Colombia son el resultado
de los censos realizados en 1993 y 2005. Lamentablemente no pueden ser consulta-
dos de acuerdo con los grupos tnicos, como ocurre con la mayora de datos dispo-
nibles en el Departamento Nacional de Estadstica (DANE 2005). Por ello, el ODR
ha realizado el ejercicio de analizarlos conforme a las diferentes zonas geogrficas
en donde la poblacin afrocolombiana es ms representativa.
La situacin de vivienda de la poblacin
afrodescendiente sigue siendo hoy muy
precaria, en particular en lo que respecta
a la disponibilidad de servicios, materiales,
infraestructura y facilidades necesarias
para la vivienda adecuada.
GRFICO 1. Relacin entre porcentaje de mestizos y hogares
con dcit de vivienda
Fuente: ODR con datos del Censo General 2005.
H
o
g
a
r
e
s

c
o
n

d
f
c
i
t

d
e

v
i
v
i
e
n
d
a
0.2 0.4 0.6 0.8 1.0
Porcentaje de mestizos en el departamento
Choc
San Andrs
Bolvar
Nario
Cauca
Atlntico
Antioquia
Valle
( 213 )
La calidad de vivienda en Colombia se mide con diferentes indicadores que
determinan el dficit de vivienda. Este dficit indica la falencia en algn aspecto,
entre los cuales se cuentan hacinamiento,
34
cohabitacin,
35
estructura,
36
ausencia de
servicios pblicos bsicos
37
y la cocina.
38
El anlisis de estas cifras hecho por el ODR
arroj una correlacin entre los lugares con mayor dficit de vivienda y la presencia
mayoritaria de la poblacin afrodescendiente.
El grfico 1 ilustra que los departamentos con mayor porcentaje de mestizos
muestran un menor dficit de vivienda y, a la inversa, los departamentos con menos
mestizos y ms afrodescendientes (e indgenas) tienen un mayor dficit. Esta situa-
cin es indicativa de que en los lugares en que habitan ms afrodescendientes hay
menor disponibilidad de servicios pblicos bsicos y mayores falencias de infraes-
tructura en las viviendas.
El porcentaje de dficit de vivienda en muchos de los departamentos con una
alta presencia de poblacin afrodescendiente es mayor que el promedio nacional,
tanto en 1993 como en 1995: el dficit promedio nacional en 1993 fue del 53,65%,
mientras que en el departamento del Choc fue del 94,19%, en San Andrs del
78,9%, en Bolvar del 74,4%, en Nario del 74,4% y en Cauca del 68,7%. La
situacin para el ao 2005 no mejor mucho con respecto a 1993: mientras que el
promedio nacional fue del 36,21%, es decir que el dficit disminuy en un 17,44%,
en el departamento del Choc el dficit slo cay en un 1,2%, y en San Andrs en
un 0,32%. Aunque la situacin de los dems departamentos con presencia de afro-
descendientes es menos dramtica, sigue siendo peor que el promedio nacional, ya
que la disminucin de su dficit oscil entre el 12% y el 17%.
39
Adicionalmente, el ODR analiz el porcentaje de dficit de vivienda en los tres
municipios con mayor proporcin de poblacin afrocolombiana de cada uno de los
34 El DANE mide el dficit de vivienda en cuantitativo y cualitativo. El primero muestra situa-
ciones muy graves y precarias de vivienda, mientras el segundo indica condiciones susceptibles de mejo-
ra. El hacinamiento puede ser no mitigable y mitigable. El primer caso, que se encuentra entre el dficit
cuantitativo de vivienda, ocurre cuando viven ms de cinco personas en un cuarto; el segundo caso, que
se cuenta entre el dficit cualitativo, ocurre cuando viven entre tres y cinco personas en un cuarto (DANE
s.f.).
35 Cohabitacin hace referencia a que deben convivir varios hogares en la misma vivienda. Este
indicador hace parte del dficit cuantitativo de vivienda.
36 Estructura hace referencia a los materiales. Cuando es parte del dficit cuantitativo se refiere
a las viviendas mviles, las ubicadas en refugios naturales o bajo puentes, las sin paredes o las construi-
das en materiales inestables, transitorios o de desecho (DANE s.f.). Cuando hace parte del dficit cualitati-
vo se refiere a viviendas con materiales estables, pero pisos inadecuados de arena o tierra.
37 Servicios: En las cabeceras, comprende las viviendas que carecen de acueducto; sin alcanta-
rillado o tenindolo el sanitario no est conectado a ste; sin servicio de energa elctrica y sin recoleccin
de basuras. En el resto, dadas las condiciones del medio rural, se incluyen los hogares que habitan en
viviendas sin conexin a acueducto y que obtienen el agua para beber o preparar los alimentos de agua
lluvia; carrotanque, aguatero; ro, quebrada, manantial o nacimiento; que el servicio sanitario sea inodoro
sin conexin, letrina, bajamar o sin servicio sanitario y sin servicio de energa elctrica (DANE s.f.). Hace
parte del dficit cualitativo de vivienda.
38 Cocina: la cocina inadecuada alude a hogares que deben preparar alimentos en cuarto usado
tambin para dormir, en comedores sin lavaplatos, en patios, corredores o al aire libre. Esta ltima moda-
lidad constituye problemas de cocina slo en las zonas urbanas y se tolera en las rurales. Hace parte del
dficit cualitativo de vivienda.
39 ODR con datos de los censos de 1993 y 2005.
( 214 )
departamentos estudiados y concluy que, salvo pocas excepciones, su situacin
de vivienda es an peor que el promedio departamental.
40
Es decir que la situacin
de vivienda de los departamentos con mayor
porcentaje de poblacin afro es peor que la del
resto del pas, y dentro de estos departamentos,
los municipios con mayor poblacin afrocolom-
biana muestran los ndices ms altos de dficit
de vivienda frente a los dems municipios. Esta
situacin se agrava en las zonas rurales (ver Anexo 1).
Durante los 17 aos que separan el censo de 1993 del de 2005, el Estado ha
tenido la oportunidad de mejorar progresivamente la calidad de vivienda en los
sitios que ms necesitan de sus esfuerzos, especialmente en aquellos en donde est
comprometido a llevar a cabo acciones afirmativas para las poblaciones afrocolom-
bianas, como en el litoral pacfico y en la Costa Atlntica. Sin embargo, las cifras
muestran que este no ha sido el caso y que el dficit de vivienda ha disminuido en
mayor proporcin en lugares donde hay menos afrodescendientes. El ODR conclu-
ye entonces que el Estado ha incumplido su obligacin de mejorar progresivamente
el derecho a la vivienda adecuada en las regiones en donde la poblacin afrocolom-
biana es representativa.
El DANE disgrega el dficit de vivienda en dficit cuantitativo y cualitativo. El
primero se refiere a condiciones de vivienda muy precarias, tales como materiales
completamente inestables e inadecuados para la vivienda humana, hacinamiento no
mitigable y cohabitacin. El segundo se refiere a problemas habitacionales suscep-
tibles de ser mejorados, es decir materiales estables pero pisos inadecuados, haci-
namiento mitigable, ausencia de servicios pblicos bsicos y lugar inadecuado para
la preparacin de alimentos. El dficit cuantitativo es ms grave que el cualitativo,
pues representa condiciones totalmente indignas o inadecuadas que hacen que la
vivienda no sea ni habitable, ni segura, ni cmoda (DANE 2008).
Vale la pena entonces analizar la situacin de dficit cuantitativo, indicador
que muestra las condiciones ms indignas o inadecuadas de vivienda.
De acuerdo con los datos de los censos de 1993 y 2005, el dficit cuantitativo
de vivienda ha aumentado en Atlntico, Bolvar, Cauca y Choc (la disminucin del
dficit es negativa con -0,12%, -1,16%, -2,01% y -1,68% respectivamente), mien-
tras en todo el pas en promedio el dficit ha disminuido en un 4,63%.
41
Aunque el
dficit cuantitativo de vivienda en estos departamentos estaba por debajo del pro-
medio nacional en 1993, los dems departamentos mejoraron su situacin sustan-
cialmente durante estos 17 aos, mientras que stos empeoraron. La obligacin del
Estado de mejorar progresivamente la calidad de vivienda, dirigiendo sus esfuerzos
especialmente a la poblacin ms vulnerable que se ve afectada por situaciones ms
inadecuadas e indignas de vivienda, fue incumplida.
Dentro de las ciudades, la situacin de vivienda mejor sustancialmente entre
1993 y 2005. Sin embargo, nuevamente, ciudades con poblacin mayoritariamente
40 El anexo 1 relaciona el dficit de vivienda de los municipios con mayor poblacin afrocolom-
biana de cada uno de los departamentos con mayor poblacin afrocolombiana del pas.
41 ODR con datos de los censos de 1993 y 2005.
Mientras que la calidad de la vivienda
ha mejorado en el pas en general,
ha empeorado para los afrodescendientes y
las regiones donde se encuentran concentrados.
( 215 )
afro, como San Andrs de Tumaco, Buenaventura o Quibd, presentan ndices de d-
ficit de vivienda superiores a los de otras ciudades como Medelln o Barranquilla.
42
La datos del DANE sobre dficit de vivienda en las ciudades de Cali, Medelln,
Bogot y Barranquilla estn disgregados por comunas. Para analizar la situacin
habitacional de la poblacin afrocolombiana se requiere, por un lado, conocer la
presencia de esta poblacin en estas comunas y, por el otro, que estas comunas sean
contrastables entre s o con el promedio de la ciudad. Por ello, el ODR analiz cui-
dadosamente la situacin de Cali y Medelln, ciudades en las cuales existen comunas
con una poblacin afrocolombiana representativa en comparacin con el resto de la
ciudad. En Medelln, las comunas con mayor porcentaje de poblacin afrocolom-
biana son Santa Cruz, Manrique y Popular.
43
A pesar de que en estas tres comunas
vive tan slo el 16% de los hogares de la ciudad, en ellas se presenta el 59% de los
casos en que hay problemas de estructura cuantitativa, es decir vivienda inadecuada
para la habitacin humana por no tener materiales adecuados o ser mvil. En Cali
ocurre una situacin similar. Las comunas 15, 14 y 21 son las que tienen mayor
porcentaje de poblacin afrocolombiana.
44
A pesar de que albergan al 16% de todos
los hogares de la ciudad, concentran el 31% del dficit cuantitativo en estructura.
En ambas ciudades, las comunas en donde la poblacin afrocolombiana es ms
representativa, el ndice de dficit de vivienda de estructura cuantitativo es peor que
en el resto de la ciudad.
Los servicios pblicos de energa, acueducto, alcantarillado y eliminacin de
basuras son indispensables para que la vivienda se habitable, segura y cmoda.
45

Los datos disponibles sobre servicios pblicos del DANE son la nica informacin
sobre vivienda que puede ser consultada junto con la variable tnico-racial, de ma-
nera que se puede conocer y comparar el porcentaje de la poblacin afrocolombia-
na que tiene a su disposicin los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y
energa elctrica.
El cuadro 2 muestra que la poblacin afro-
colombiana tiene un menor cubrimiento de estos
tres servicios pblicos que el resto de la pobla-
cin. El ODR no conoce de polticas nacionales
o regionales que busquen directamente superar
esta situacin. La disponibilidad de servicios pblicos de la poblacin afrocolombia-
na se encuentra por debajo del resto de la poblacin, y no ha habido ninguna accin
efectiva que haya conseguido cambiar esta situacin a lo largo del tiempo.
Con esto, el compromiso de tomar medidas que permitan eliminar las diferen-
cias en disponibilidad de servicios bsicos, materiales, infraestructura y facilidades
entre la poblacin afrodescendiente y el resto del pas, no ha sido satisfecho. De
nuevo, el nivel de cumplimiento de la obligacin del Estado colombiano de imple-
mentar acciones que mejoren progresivamente la calidad de vida de los ciudadanos,
sin discriminacin tnica o racial, es bajo. La calidad de vida de las poblaciones
42 dem.
43 Santa Cruz: 12,25%, Manrique: 11,97% y Popular: 11,33% (DANE 2005).
44 Comuna 15: 51,08%, Comuna 14: 49,9% y Comuna 21: 44,68% (DANE 2005).
45 Sobre este tema, vase tambin el captulo 2 de este informe.
Slo el 56% de los afrocolombianos cuentan
con servicio de alcantarillado y nicamente el
71% acceden al servicio de acueducto.
( 216 )
CUADRO 2. Porcentaje de afrodescendientes y mestizos
que tienen a su disposicin los servicios de acueducto,
alcantarillado y energa elctrica
Acueducto
Departamento Afrodescendientes Mestizos Total
Bogot 98,55 98,56 98,43
Valle 90,61 95,50 93,83
Atlntico 90,34 89,47 89,44
Antioquia 72,76 87,45 85,68
Bolvar 71,61 70,51 70,87
Cauca 66,79 72,49 65,06
San Andrs 50,81 39,49 45,98
Nario 28,37 83,95 69,62
Choc 21,71 36,21 20,86
Total 71,60 85,72 82,41
Alcantarillado
Bogot 97,27 97,78 97,57
Valle 83,59 92,15 89,32
Atlntico 68,25 77,10 75,30
Antioquia 65,85 81,59 79,75
Cauca 46,19 52,49 42,59
Bolvar 43,96 42,68 43,17
Choc 14,65 35,94 14,28
San Andrs 12,55 15,38 12,54
Nario 9,57 59,54 45,58
Total 56,39 75,31 71,20
Energa elctrica
Antioquia 88,76 95,61 94,57
Atlntico 98,13 98,23 98,19
Bogot 99,42 99,41 99,30
Bolvar 95,53 91,19 92,33
Cauca 82,89 86,80 80,71
Choc 71,72 76,19 63,69
Nario 62,57 94,98 86,25
Valle 96,17 98,82 97,83
San Andrs 98,78 99,32 99,00
Total 89,65 95,44 93,30
Fuente: ODR con datos del censo de 2005.
( 217 )
donde se encuentran asentados la mayora de los afrocolombianos ha empeorado
en muchos casos en los ltimos 17 aos, y no hay informacin de polticas pblicas
o acciones estatales eficaces que hayan buscado mejorar progresivamente esta situa-
cin. Mientras que la calidad de vida en todo el pas en promedio ha mejorado, la
calidad de vida de los afrodescendientes no lo ha hecho. As, el principio de igualdad
en la progresividad en la satisfaccin del derecho a la vivienda est siendo inobser-
vado por el actuar del Estado.
Asequibilidad de la vivienda y gastos soportables
El principio de asequibilidad indica que deben realizarse polticas especiales y de
manera prioritaria para garantizar el acceso a la vivienda digna (incluyendo el acce-
so a la tierra como derecho) de los grupos ms desfavorecidos, tomando en cuenta
sus necesidades especiales (CDESC 1991). Por su parte, el principio de gastos sopor-
tables desarrollado por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(1991) seala que los costos de la vivienda no deben menoscabar la satisfaccin de
otros derechos, de manera que deben ser proporcionales al nivel de ingresos. Ello
implica la creacin de mecanismos de subsidios, financiacin, prevencin de au-
mentos inconmensurables de alquileres o arriendos, entre otras medidas destinadas
a hacer que las personas y las familias tengan la posibilidad de costearse una vivien-
da digna sin comprometer el logro y la satisfaccin de otras necesidades bsicas
(CDESC 1991). As, la asequibilidad a la vivienda implica necesariamente que los
gastos de vivienda sean soportables. En otras palabras, cuando los costos de la vi-
vienda no son soportables, sta se torna inaccesible. Por ello, esta seccin incluye la
revisin de las actuaciones del Estado colombiano con relacin a ambos elementos
de forma conjunta: el acceso a la vivienda adecuada y los gastos de vivienda de la
poblacin afrodescendiente.
Los compromisos del Estado colombiano relativos a la asequibilidad de la
vivienda de la poblacin afrodescendiente y el principio de gastos soportables se
traducen en la necesidad de establecer programas, a nivel nacional y local, que inclu-
yan acciones afirmativas para promover el acceso de dicha poblacin a la vivienda
adecuada sin discriminacin racial. El Estado debe adems adoptar las medidas
necesarias para permitir el acceso sin discriminacin a la financiacin de la vivienda
eficiente y efectiva; debe trabajar en colaboracin con las instituciones financieras
para elaborar programas destinados a los afrodescendientes, que permitan mayores
inversiones en vivienda para esta poblacin, y debe tomar las medidas pertinentes
para entregarles subsidios de vivienda y garantizarles el acceso al crdito. Estos
compromisos se encuentran consagrados en el Convenio No. 169 de la OIT (art.
2), en la Declaracin y Programa de Accin de Durban (pars. 8, 48, 49, y 100), as
como en el art. 11 del PIDESC y en la Observacin General No. 4 de 1991 del Co-
mit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Al respecto, el ODR encontr algunas buenas prcticas que se destacan frente
a la ausencia casi absoluta de acciones afirmativas que se hayan emprendido para
mejorar la situacin de la vivienda de los afrodescendientes, en los aspectos ana-
lizados en las secciones anteriores. Hay en este punto cuatro iniciativas positivas
que resaltar: la poltica nacional de entrega de ttulos colectivos a las comunidades
afrodescendientes, la poltica nacional de entrega de subsidios para vivienda urbana,
( 218 )
la poltica nacional para los subsidios de vivienda de inters social rural y la poltica
distrital de Bogot de entrega de subsidios distritales de vivienda urbana.
En el mbito rural se destacan dos polticas de accin afirmativa que buscan
mejorar la asequibilidad de la vivienda de la poblacin negra. La primera es la pol-
tica de titulacin colectiva establecida en la Ley 70 de 1993, que, como resaltamos
en la seccin relativa a la seguridad jurdica de la tenencia, otorga a las comunidades
afrodescendientes ribereas de la cuenca del litoral pacfico o habitantes de otros
terrenos baldos y ribereos, que tengan prcticas tradicionales de produccin, la
posibilidad de acceder a la propiedad colectiva de las tierras que habitan. Esta po-
ltica, como vimos, ha beneficiado a un nmero importante de familias
46
y se ha
constituido como la herramienta principal para propiciar el acceso a la tierra de la
poblacin negra en Colombia, en el espacio rural.
Sin embargo, los resultados hoy en da deben ser matizados. Las constantes
amenazas a la seguridad jurdica y fsica de la tenencia y los desplazamientos ma-
sivos de que son vctimas las comunidades que han recibido los ttulos colectivos,
reflejan la absoluta falta de garantas que tienen estas comunidades en cuanto a
su propiedad colectiva sobre la tierra y ponen en duda el xito real de esta accin
afirmativa. Se trata de una poltica nacional que facilita el acceso de la poblacin
afrocolombiana a la vivienda rural, pero que no ha asegurado que dicho acceso
cuente con las garantas suficientes para que la poblacin pueda permanecer en las
viviendas a las que accedi.
La segunda iniciativa positiva en cuanto al acceso de la poblacin afro al espa-
cio rural est incluida en el Decreto 4427 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vi-
vienda y Desarrollo Territorial, que reglamenta los subsidios de vivienda de inters
social rural. El Decreto contempla la posibilidad de que los consejos comunales de
los territorios colectivos de comunidades afrocolombianas legalmente constituidos
se postulen como oferentes de proyectos colectivos de vivienda ante el Banco Agra-
rio de Colombia, entidad encargada de la financiacin de este tipo de proyectos
rurales. Esta iniciativa permite que las autoridades administrativas de las comuni-
dades que han recibido un ttulo colectivo presenten proyectos dirigidos a mejorar
el acceso a la vivienda de sus propias comunidades. En este sentido, es un avance
positivo en la asequibilidad de la vivienda adecuada.
Sin embargo, no a todas las comunidades afrocolombianas les han sido adju-
dicados territorios en virtud de la Ley 70, por lo que no todos pueden beneficiarse
de esta posibilidad. Por otro lado, por tratarse de un derecho colectivo, las familias
afrocolombianas dispersas a lo largo y ancho del pas que no hacen parte de comu-
nidades organizadas y beneficiarias de ttulos colectivos legalmente constituidos,
no estn cobijadas por la poltica. Para estas familias rurales no existe ninguna
accin afirmativa ni poltica especial que tenga como consecuencia la accesibilidad
de la vivienda para que los gastos derivados de la misma sean soportables. El Banco
Agrario, entidad encargada de gestionar los subsidios para vivienda rural, no dio
cuenta de ninguna poltica dirigida a la poblacin afrocolombiana para mejorar sus
condiciones de asequibilidad a la vivienda adecuada.
47
46 Al respecto, vase el captulo 3 de este informe sobre desplazamiento y discriminacin racial.
47 Respuesta del 15 de septiembre de 2008 del Banco Agrario al derecho de peticin enviado por
( 219 )
Por esta razn, el nivel de cumplimiento del compromiso del Estado colombia-
no de tomar medidas positivas que permitan a los habitantes del campo acceder a
la vivienda digna y con gastos soportables es bastante bajo. Quienes tienen la posi-
bilidad de beneficiarse de las polticas existentes se ven constantemente amenazados
en su derecho de permanencia y de propiedad privada de la tierra que les ha sido
adjudicada. El resto de la poblacin afrocolombiana rural simplemente carece de
beneficios otorgados por acciones afirmativas del Estado, pues ste no ha implemen-
tado ninguna para mejorar progresivamente su acceso a la vivienda adecuada.
En el mbito urbano, las polticas que hacen accesibles las viviendas y contribu-
yen a que los gastos sean soportables son los subsidios. En este campo, el ODR en-
contr dos polticas de acciones afirmativas para la poblacin afrocolombiana: una
nacional y otra de Bogot. La primera surge con el Decreto 4466 de 2007 del Minis-
terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que reglamenta la entrega del
subsidio familiar de vivienda urbano. En el proceso de seleccin de los beneficiarios
del mismo, las familias que acrediten tener algn miembro afrocolombiano cuentan
con un porcentaje del 3% adicional en la puntuacin para obtener el subsidio.
48
Aunque la existencia de una accin afirmativa para la poblacin afrocolom-
biana residente en las ciudades es un avance que debe ser reconocido, es preocupan-
te el estado de implementacin de esta poltica. El ODR pregunt a todas las cajas
de compensacin familiar
49
sobre el nmero de personas en total y el nmero de per-
sonas afrocolombianas que solicitaron y/o recibieron algn tipo de subsidios, y en-
contr que la gran mayora de estas entidades ni siquiera incluye la variable tnico-
racial en los registros. De las quince entidades consultadas, slo ocho respondieron
al ODR. Las cajas de compensacin Comfenalco Valle,
50
Caja de Compensacin de
Nario,
51
Comfama Medelln,
52
Comfenalco Cartagena,
53
Comfamiliar Cartagena
54

y Colsubsidio
55
respondieron que no tienen informacin diferenciada. Solamente
el ODR.
48 Decreto 4466 de 2007 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, artculo
37 pargrafo 2: Pargrafo 2. Los hogares que presenten alguna de las siguientes condiciones, a saber:
madre comunitaria del Instituto de Bienestar Familiar, ICBF, hogares que demuestren tener ahorro progra-
mado con evaluacin crediticia previa, hogares con miembro hogar afrocolombiano o indgena, tendrn
un puntaje adicional al de su calificacin del tres por ciento (3%) (negrita fuera del texto original). En
trminos prcticos, este beneficio equivale a que las familias con miembros afrocolombianos tendrn una
puntuacin ms alta a la hora de evaluar a quines deben otorgarse los subsidios y, por lo tanto, tendrn
una ventaja frente a familias que no tengan este beneficio.
49 Las cajas de compensacin son las encargadas de administrar y entregar los subsidios de
vivienda en las ciudades.
50 Respuesta del 9 de abril de 2008 de Comfenalco Valle al derecho de peticin enviado por el
ODR.
51 Respuesta del 17 de abril de 2008 de la Caja de Compensacin Familiar Nario al derecho de
52 Respuesta del 6 de mayo de Comfama Medelln al derecho de peticin enviado por el ODR.
53 Respuesta del 12 de abril de 2008 de Comfanalco Cartagena al derecho de peticin enviado
por el ODR.
54 Respuesta del 28 de marzo de 2008 de Comfamiliar Cartagena al derecho de peticin enviado
por el ODR.
55 Respuesta del 11 de diciembre de Colsubsidio al derecho de peticin enviado por el ODR.
( 220 )
Comfamiliar Camacol
56
y Comfandi Cali
57
respondieron que llevan un registro de
la poblacin afro que ha recibido subsidios de vivienda. En el caso de Comfamiliar
Camacol se tiene registro de las familias afro beneficiadas, pues se han entregado
alrededor de 2.100 subsidios en el marco del Programa de asistencia integral a la
poblacin afrodescendiente del Choc.
58
Por su parte, Comfandi Cali manifiesta
que desde la vigencia del Decreto 4466 de 2007 no se ha postulado ninguna familia
con algn miembro afrocolombiano,
59
lo cual resulta preocupante, dado que Cali es
una ciudad con un nmero muy alto de afrocolombianos.
60
Del recuento anterior puede concluirse que, aunque es muy positiva la exis-
tencia de una medida de accin afirmativa para la poblacin afrocolombiana en
las ciudades, su implementacin no ha sido eficaz. Desde la vigencia del Decreto
4466 de 2007, la mayora de cajas de compensacin familiar no incluyen la variable
tnica en sus registros, lo cual demuestra que la poltica no est en marcha ni est
mostrando resultados positivos.
El ODR consult tambin directamente al Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo territorial. El Ministerio no proporcion, sin embargo, ninguna infor-
macin sobre la solicitud, asignacin o desembolso de subsidios para la poblacin
afrocolombiana.
61
En cambio, remiti las consultas a otras entidades como la Su-
perintendencia de Subsidio Familiar. Esta entidad tampoco proporcion al ODR
informacin diferenciada sobre los subsidios de vivienda solicitados, asignados o
entregados a la poblacin afrodescendiente.
62
Tampoco el Fondo Nacional del Aho-
rro, que otorga financiacin y subsidios para vivienda a nivel nacional, respondi al
ODR con datos que incluyeran la variable tnico-racial.
63
El Fondo afirm no tener
ninguna discriminacin dentro de su objeto legal y que por lo tanto sus campaas
van dirigidas a todos los colombianos sin distingo de raza, filiacin poltica, gnero
ni estrato social.
64
Por esta razn, la variable tnico-racial no est incluida en los
formularios para afiliar, trasladar u otorgar crditos a sus afiliados.
65
A nivel territorial, en ninguno de los departamentos ni ciudades consultados
por el ODR se han puesto en marcha polticas de accin afirmativa en materia de
56 Respuesta del 1. de abril de 2008 de Comfamiliar Camacol al derecho de peticin enviado por
el ODR.
57 Respuesta del 22 de abril de 2008 de Comfandi Cali al derecho de peticin enviado por el
ODR.
58 Respuesta del 1. de abril de 2008 de Comfamiliar Camacol al derecho de peticin enviado por
el ODR.
59 Respuesta del 22 de abril de 2008 de Comfandi Cali al derecho de peticin enviado por el
ODR.
60 En Cali hay 542.039 afrocolombianos que representan el 26,2% de la poblacin total (DANE
2005). Es importante recordar que las cajas de compensacin no slo gestionan los subsidios de sus afilia-
dos, sino de cualquier persona que clasifique para ser beneficiario.
61 Respuestas del 20 de abril y del 14 de mayo de 2008 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial al derecho de peticin enviado por el ODR.
62 Respuesta del 14 de abril de 2008 de la Superintendencia de Subsidio Familiar al derecho de
63 Respuesta del 14 de abril de 2008 del Fondo Nacional del Ahorro al derecho de peticin envia-
do por el ODR.
64 dem.
65 dem.
( 221 )
subsidios para la poblacin afrocolombiana, con excepcin de Bogot y Barran-
quilla. En la capital del pas, Metrovivienda
66
expidi el Acuerdo 035 de 2007 que
establece un mayor puntaje para los hogares con algn miembro afrodescendiente
en una de las variables de la frmula que determina el puntaje necesario para el
otorgamiento del subsidio. Adicionalmente, una familia con algn miembro afroco-
lombiano tiene mayores posibilidades de obtener el subsidio en caso de empate con
otra familia.
67
Nuevamente, aunque es muy positiva la expedicin de este Decreto,
Metrovivienda respondi al ODR que slo seis familias afrocolombianas han aspi-
rado al subsidio desde 2005, de las cuales slo a tres les ha sido desembolsado el
subsidio. La conclusin es que la medida no ha logrado expandirse e implementarse
exitosamente hasta el momento.
En Barranquilla entre 1998 y 2007 hubo una carencia absoluta de polticas
pblicas orientadas a la ejecucin de proyectos de vivienda de inters social, segn
afirma la Secretara de Gestin Social de la ciudad.
68
Hoy en da, la ciudad cuenta con
una poltica de accin afirmativa para la poblacin afrocolombiana, materializada
en el Decreto distrital 053 de 2007. Esta norma incluye un punto sobre titulacin de
predios y vivienda de inters social: habla de la implementacin de un programa ma-
sivo de titulacin de predios en los barrios donde se encuentra asentada la poblacin
afrocolombiana, de la reglamentacin de los asentamientos de la comunidad afro
barranquillera, y de la firma de convenios para la titulacin y el mejoramiento de las
viviendas de inters social. El ODR no recibi,
sin embargo, ninguna informacin sobre la im-
plementacin de estas acciones en Barranquilla.
La Secretara de Gestin Social afirm que el Plan
Integral de Atencin a Grupos tnicos, incluido
en el Plan de Desarrollo 2008-2011, permitir
adelantar este tipo de proyectos de vivienda,
69

pero no hay datos de la ejecucin actual de di-
chos proyectos, y la realizacin en el futuro de esta poltica sigue siendo incierta.
El ODR indag sobre acuerdos o negociaciones de las diferentes entidades
territoriales encargadas de vivienda con las comunidades afrocolombianas para
desarrollar estas acciones especficas que mejoren las condiciones de vivienda, es-
pecialmente de accesibilidad y gastos soportables. La participacin directa de la
66 Metrovivienda es una empresa industrial y comercial del Distrito Capital que promociona
proyectos de vivienda de inters social, gestiona el suelo urbanizado y apoya a familias de bajos recursos
para el acceso a vivienda.
67 Existen diferentes frmulas de acuerdo con el tipo de subsidio (adquisicin de vivienda nueva
o usada, adquisicin de vivienda nueva o usada en caso de reasentamiento de hogares o mejoramiento
o construccin de vivienda en sitio propio). La frmula de calificacin para cada uno de los subsidios in-
cluye una variable que tiene en cuenta si el hogar tiene mujer cabeza de familia o es uniparental, si tiene
indgenas o afrocolombianos. En caso de empate entre dos familias, se escoge a aquella que presente un
nmero mayor de estas condiciones. El peso de esta variable vara segn el tipo de subsidios, siendo espe-
cialmente fuerte en el de adquisicin de vivienda nueva y usada, y dbil en el de adquisicin de vivienda
nueva o usada en caso de reasentamiento de hogares.
69 dem.
En ninguno de los departamentos
ni ciudades consultados por el ODR, a
excepcin de Barranquilla y Bogot,
se han puesto en marcha polticas de accin
afirmativa en materia de subsidios
para la poblacin afrocolombiana
( 222 )
poblacin afrodescendiente en la planificacin y desarrollo de actividades tendientes
a la proteccin y garanta del derecho a la vivienda adecuada es una de las obliga-
ciones contradas por el Estado colombiano en el Convenio No. 169 de la OIT y en
la Declaracin y Programa de Accin de Durban. Los resultados de la investigacin
adelantada por el ODR revelaron que el nivel de cumplimiento de la obligacin esta-
tal de concertar con las comunidades las polticas de vivienda que las afectan ha sido
muy bajo. Slo en Bogot existe registro de negociaciones en este tema por parte de
las entidades nacionales y territoriales encargadas de las polticas de vivienda.
El ODR solamente encontr constancia de una negociacin sobre temas de
vivienda realizada en el Distrito Capital con grupos representantes de la comunidad
afrocolombiana en la ciudad.
70
En Bogot hubo dilogos entre la Consultiva de Co-
munidades Negras - Espacio Autnomo con Metrovivienda para disear la creacin
de una bolsa nica de subsidios de vivienda exclusivamente para afrocolombianas,
as como la entrega de lotes para la poblacin afrocolombiana. La creacin de la
bolsa de valores no fue aprobada por la Junta Directiva de Metrovivienda porque
no haba claridad sobre la convocatoria ni sobre la viabilidad del cierre financiero.
El ODR no recibi informacin sobre los resultados de la negociacin en cuanto a
la entrega de lotes. De nuevo, la implementacin de la poltica es incierta.
La negociacin en Bogot fue el nico ejemplo de buenas prcticas de inclu-
sin de la poblacin afro en el diseo de polticas de acceso a la vivienda, aunque no
se lleg a un acuerdo. A los derechos de peticin enviados por el ODR, las entidades
encargadas de vivienda urbana en Medelln,
71
Barranquilla
72
y Cartagena
73
respon-
dieron que no han realizado ningn convenio o alianza estratgica con la poblacin
afrocolombiana para polticas de vivienda. No fue posible obtener informacin de
las dems ciudades consultadas: Tumaco, Buenaventura, Quibd y Cali, ni de los
departamentos de Antioquia, Bolvar, Atlntico, Cauca, Nario, Choc y San An-
drs. La respuesta de la Secretara de Vivienda y Desarrollo del Valle del Cauca
seala que en el plan de desarrollo se incluira la programacin de recursos para
cofinanciar proyectos presentados por los grupos afrocolombianos y en los sitios en
donde residen.
74
Sin embargo, dicha inclusin no est materializada en el Plan de
Desarrollo 2008-2011 (Gobernacin del Valle del Cauca 2008).
As pues, el nivel de cumplimiento de la obligacin del Estado colombiano de
desarrollar acciones e implementar medidas que permitan mejorar la asequibilidad
sin discriminacin a la vivienda adecuada tambin es bajo. A pesar de que el ODR
encontr, y celebra, algunas polticas de accin afirmativa relativas al acceso y los
gastos soportables de la vivienda para los afrodescendientes, se trata de medidas
cuya implementacin ha sido cuando menos deficiente y cuando ms dudosa. Hay
enviado por el ODR.
71 Respuesta del 21 de abril de la Secretara de Desarrollo Social de Medelln al derecho de peti-
73 Respuesta del 15 de julio de 2008 de Carvivienda al derecho de peticin enviado por el ODR.
74 Respuesta del 16 de abril de 2008 de la Secretara de Vivienda y Desarrollo del Valle al derecho
( 223 )
una ausencia marcada de programas locales que promuevan el acceso a la vivienda
adecuada sin discriminacin y no hay informacin sobre ningn trabajo conjunto
con las entidades encargadas de financiar proyectos de vivienda o de otorgar subsi-
dios de vivienda. Estas ltimas dieron muestra de no incluir la variable tnica dentro
de sus registros, y muy pocas incluyeron dentro de sus respuestas menciones a la
poltica nacional de accin afirmativa para la asignacin de subsidios de vivienda
urbana. La garanta del acceso a la vivienda adecuada y con gastos soportables no
est satisfecha para la poblacin afrocolombiana y, en este sentido, su derecho a la
vivienda est desprotegido.
Ubicacin y adecuacin cultural de las viviendas de los afrocolombianos
El goce del derecho a la vivienda adecuada implica que sta se encuentre en una
ubicacin adecuada, en un lugar apropiado para vivir. Debe ser un sitio que permita
tener acceso a los servicios fundamentales como la salud, la educacin, la atencin
para los nios y otros servicios sociales, as como a las opciones de empleo. La
vivienda no puede estar ubicada en lugares contaminados o cerca de fuentes de
contaminacin que amenacen la salud y la integridad fsica de los habitantes, pues
ello la hara inadecuada e inhabitable (CDESC 1991). Adicionalmente, que una
vivienda sea apta para vivir dignamente depende de su adecuacin a la identidad
cultural de sus habitantes. La manera en que se construyen las viviendas, as como
los materiales utilizados para ella deben ser acordes con la expresin cultural de sus
habitantes y no menoscabar las dimensiones culturales de su vida diaria (CDESC
1991). Para el goce efectivo del derecho a la vivienda digna es importante dnde,
cmo y con qu se construyan las viviendas. En esta seccin se involucran estas
dos dimensiones interrelacionadas de lugar y adecuacin cultural de las viviendas
afrocolombianas.
De acuerdo con el Relator de las Naciones Unidas sobre vivienda (2008), con
las Observaciones formuladas por el CEDR al Estado colombiano (1999), y con el
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en su Observacin General
No. 4 (1991), el Estado colombiano debe tomar medidas que permitan promover la
integracin en cuanto a la residencia de todos los miembros de la sociedad, comba-
tiendo la segregacin urbana. Debe implementar acciones para reubicar las vivien-
das que se encuentren en zonas de alto riesgo, todo esto, siempre considerando las
necesidades culturales especiales de los afrodescendientes en materia de vivienda y
tierras. Estos compromisos estn contemplados en el PIDESC (art. 11), en el Conve-
nio No. 169 de la OIT (arts. 2 y 20), y en la Declaracin y Plan de Accin de Durban
(pars. 48, 49, 100 y 102).
En este aspecto, el ODR ha encontrado que hay una profunda ausencia de in-
formacin referente a la situacin de la poblacin afrocolombiana. La investigacin
y respuestas de las entidades consultadas del sector de la vivienda arrojaron slo
una referencia directa al lugar de habitacin de la poblacin y a las problemticas
que ste puede tener, y tres iniciativas relacionadas con la adecuacin cultural de
la vivienda.
Sabemos, gracias a las investigaciones del ODR relativas a otros derechos de
la poblacin afrocolombiana como la educacin y la salud, que la mayor parte de la
poblacin negra en Colombia tiene viviendas ubicadas en lugares donde el acceso a
( 224 )
este tipo de servicios es restringido.
75
En cambio, no hay informacin o indicadores
de vivienda que incluyan la variable tnico-racial ni que hablen del lugar de vivienda
de los afrocolombianos, de su proximidad a fuentes de contaminacin o a zonas de
alto riesgo de desastres naturales.
Slo una de las entidades consultadas por el ODR mencion en su respuesta
la problemtica que vive la poblacin afrocolombiana de su jurisdiccin por razn
del lugar en que habita: la Secretara de Desarrollo de Medelln. La entidad afirm
que los barrios con alta concentracin de poblacin afrocolombiana en la ciudad
estn ubicados en zonas de alto riesgo no recuperable, presentan problemas de con-
vivencia, discriminacin racial, alta dependencia estatal, manejo inadecuado de las
basuras, contaminacin auditiva y peleas entre vecinos.
76
El municipio de Medelln
ha desarrollado entonces intervenciones en estos barrios para reasentar a poblacin
o solucionar las situaciones de riesgo, entre otras; sin embargo, estas intervenciones
se hacen con un criterio territorial y no personal, sin ningn enfoque diferencial que
incluya la variable tnico-racial.
77
Ninguna otra entidad nacional o territorial
incluy en sus respuestas o informacin disponi-
ble al pblico referencias a la situacin del lugar
de vivienda de la poblacin negra, ni sobre accio-
nes, actividades, planes o programas destinados a
atacar los problemas que se presentan en dichos
lugares. La desinformacin profunda sobre la si-
tuacin del lugar de las viviendas que habitan los afrocolombianos revela la ausencia
absoluta que hay en Colombia de acciones relativas a este aspecto del derecho a la
vivienda, y el consecuente incumplimiento del Estado de su compromiso de tomar
medidas para evitar la segregacin en las ciudades, reubicar las viviendas de afrodes-
cendientes asentadas en zonas de alto riesgo o contaminadas, y promover la integra-
cin en cuanto a la residencia de la poblacin afro con el resto de la poblacin.
Por otro lado, slo tres iniciativas incluyeron el criterio de la adecuacin cultu-
ral como parte de la estrategia de poltica pblica dirigida a mejorar la situacin de
vivienda de la poblacin afrocolombiana. La primera y ms escueta es la mencin
que hace el Decreto 053 de 2007 del distrito de Barranquilla, que dentro de la po-
ltica de accin afirmativa para la poblacin afro barranquillera incluye como una
de sus metas la reglamentacin de los asentamientos de la comunidad afrocolom-
biana como modelo de preservacin de los valores, usos y costumbres y zonas de la
diversidad cultural. El ODR no obtuvo ninguna informacin sobre la implementa-
cin de acciones que hubieran permitido preservar los valores, usos y costumbres de
las zonas de la diversidad cultural.
La segunda iniciativa est consignada en el Decreto 2247 de 2005 del Ministe-
rio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que reglamenta los subsidios de
vivienda de inters social rural. En esta norma se hace una mencin a la definicin
75 Al respecto, vanse los captulos sobre la educacin y la salud de los afrocolombianos.
76 Respuesta del 21 de abril de 2008 de la Secretara de Desarrollo Social de Medelln al derecho
77 dem.
No hay informacin o indicadores de vivienda
que incluyan la variable tnico-racial
ni que hablen del lugar de vivienda
de los afrocolombianos, de su proximidad
a fuentes de contaminacin o a zonas
de alto riesgo de desastres naturales.
( 225 )
de hogar, que debe abarcar los usos y costumbres de los territorios colectivos de
las comunidades afrocolombianas legalmente constituidos. Este es un esfuerzo por
incluir las prcticas culturales de la poblacin afro dentro de las definiciones que
dan lugar al otorgamiento de subsidios de vivienda rural. Sin embargo, este tipo de
beneficio slo es aplicable a los afrocolombianos que hagan parte de una comuni-
dad con territorio colectivo legalmente constituido, es decir que excluye a todo el
resto de la poblacin afro del pas.
La tercera iniciativa estatal que recoge el criterio de la adecuacin cultural
es el Programa de Posadas Tursticas de Colombia. Cuando el Estado colombiano
fue exhortado por el CEDR a incluir informacin especfica sobre la situacin de
la vivienda de la poblacin afrocolombiana y sobre las acciones emprendidas para
mejorarla, el Estado adjunt en su ltimo informe presentado en febrero de 2008
informacin relativa a dicho programa. Se trata de un proyecto en que el Gobierno
otorga un subsidio para mejoramiento de la vivienda, que debe incluir necesaria-
mente la adecuacin de una habitacin independiente de la vivienda principal, con
bao privado y las facilidades mnimas para el alojamiento de un turista. Dentro
de sus objetivos est recuperar las tradiciones arquitectnicas, gastronmicas, ar-
tesanales y culturales de las zonas en que se implementan las posadas, capacitar a
las comunidades para prestar servicios tursticos, y crear nuevas opciones de aloja-
miento para los turistas. As, afirma el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desa-
rrollo Territorial,
78
se generan nuevas actividades productivas y sostenibles para las
comunidades.
Aunque, en principio, la promocin estatal de turismo y la inclusin de las
comunidades en la dinamizacin de este tipo de actividad econmica son objetivos
legtimos, resulta desacertado citar tal proyecto como una solucin a los problemas
de vivienda que aquejan a la poblacin afrocolombiana. Es preocupante, adems,
que el Estado opte por citar esta informacin dentro de su reporte peridico al
CEDR sobre el estado del derecho a la vivienda de la poblacin afrocolombiana. A
pesar de haber afirmado que este proyecto estaba destinado principalmente a fami-
lias indgenas y afrodescendientes, del total de 938 posadas que se han subsidiado,
solo se han entregado 156 en regiones afrodescendientes.
79
Aqu de nuevo no hay informacin diferenciada con el criterio tnico-racial,
sino que es recogida de acuerdo con las regiones geogrficas, a pesar de ser este, en
principio y conforme a la informacin incluida por el Estado en el reporte presenta-
do al CEDR en 2008, un proyecto que beneficia especialmente a indgenas, afro-
americanos y raizales. Por otro lado, no se trata de un programa de mejoramien-
to masivo de las viviendas de la poblacin afrodescendiente, sino de un programa
enfocado en la generacin del turismo en ciertas zonas del pas, razn por la cual
se otorgan subsidios para la creacin de posadas bajo el criterio de la demanda de
hospedaje.
80
Los lugares alejados o poco llamativos en que habita una gran parte de
la poblacin afrodescendiente del pas estn automticamente descalificados.
78 Respuesta del 30 de julio de 2008 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
79 dem.
80 dem.
( 226 )
Finalmente, el criterio de adecuacin cultural no parece tener una verdadera
justificacin en este proyecto, que exige la construccin de una habitacin separada
de la vivienda, con un bao propio para el turista,
81
lo que en varias ocasiones no es
acorde con las prcticas y costumbres arquitectnicas de la poblacin afrodescen-
diente. En este proyecto, el dinero destinado a mejorar las viviendas parece estar diri-
gido a optimizar las atenciones al turista, pero no la calidad de vida de la poblacin
afrodescendiente. Parece difcil de creer que un proyecto de esta naturaleza constituya
una de las acciones principales emprendidas por el Estado colombiano para proteger
y garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada de la poblacin afrocolom-
biana, que incluya una consideracin por sus prcticas e identidad cultural.
81 dem.
Cupica, antes y despus de los muros de ladrillo*
Los habitantes de Cupica, un pequeo pueblo del Pacfco chocoano, en los ltimos
seis aos ocuparon cuatro espacios distintos. La historia, en breve, fue as. En 1997
lleg al territorio de los cupiqueos un grupo de desplazados de la regin de Jurad
que, huyendo de la violencia, se asentaron a las afueras de Cupica. Vivieron en las
tierras prestadas por la comunidad de Cupica hasta 1999, cuando una avalancha que
baj por el ro Cupica arras con el pueblo original, que sus habitantes haban ocupa-
do durante ms de cien aos. No qued ninguna casa en pie. Los desplazados de Ju-
rad decidieron entonces volver a sus tierras para dejarles su propio pueblo a los cu-
piqueos afectados por la avalancha; esta fue la segunda morada de la comunidad.
El pueblo que dejaron los desplazados era demasiado pequeo para los cupiqueos,
que rpidamente se trastearon a un tercer pueblo, construido por ellos al lado de una
pista de aterrizaje que dej hecha un narcotrafcante en los aos ochenta. En ese
tercer asentamiento vivieron los cupiqueos hasta 2005. Durante esos aos, algunos
salieron desplazados como consecuencia del conficto armado. En ese mismo ao, el
gobierno nacional les regal a los cupiqueos un nuevo pueblo
Cupica nuevo se llama el pueblo, el cuarto que han habitado los cupiqueos desde
el ao 1999. Ahora, el pueblo cuenta con todo lo nunca antes visto: acueducto, al-
cantarillado, energa elctrica y casas con muros de ladrillo. Con este nuevo y ltimo
trasteo, la vida de la comunidad cambi radicalmente.
Las casas originales de Cupica fueron hechas de madera, montadas sobre pilotes al-
tos que permitan al pueblo armonizar con las mareas del Pacfco. Eran viviendas
frescas por su estructura y resistentes a la humedad propia de la zona. No tenan
electricidad, ni alcantarillado, ni acueducto. No pagaban por eso cuentas de ser-
vicios pblicos. Su economa era de subsistencia y se basaba principalmente en el
intercambio. Tampoco tenan televisin, ni lavadora, ni nevera. Las casas, en vez, te-
nan un espacio de cocina que giraba en torno al fogn de lea, y con acceso fcil al
exterior y al tanque que recoga las aguas lluvias de la cubierta. Las cocinas, cuando
daban completamente a la calle, mantenan la puerta abierta, como todas las otras
puertas del pueblo, lo que permita una constante interaccin entre el espacio priva-
do y el acontecer urbano. Las puertas, afrman los habitantes, no estn para detener
a los vivos, sino para detener a los muertos con sus picardas nocturnas. As, las casas
tenan siempre dos fachadas abiertas al exterior, convirtiendo al pueblo en un labe-
rinto de posibilidades de interaccin de la comunidad. El espacio pblico era com-
partido por todos, sin cercas ni divisiones, donde los lmites de la propiedad privada
no estaban claramente establecidos, ni ello era importante. Lo pblico compartido
primaba sobre los espacios privados de las casas.
Cuando los cupiqueos recibieron sus nuevas casas, en 2005, los titulares de El Tiem-
po rezaban: Cupica estrena vida. El pueblo fue reubicado y ahora ya tiene energa
todo el da, agua a chorros, y est lejos del mar.** Es un ttulo paradjico: los cupi-
queos siempre tuvieron energa todo el da, aunque no fuera elctrica, y tambin
tenan agua a chorros, aunque cada del cielo y, adems, ahora estn lejos del mar:
una de sus principales fuentes de sustento diario.
Las casas de Cupica nuevo son muy distintas a las antiguas. Son viviendas con mu-
ros de ladrillo, muy propenso a la humedad y mal adaptado a las mareas altas que
pueden signifcar inundaciones. El concreto que reviste los muros hermticamente
sellados es caluroso y no deja pasar la luz. Cada casa tiene una sola puerta y una sola
fachada. Ya no hay calles ni callejuelas que multipliquen los encuentros. Los lotes es-
tn bien delimitados y cada cual tiene lo suyo sin mezclarse con el vecino. El espacio
pblico dej de ser de todos y pas a ser de nadie. Los espacios urbanos ya no son un
laberinto de posibilidades de intercambio de la comunidad sino una cuadrcula de
avenidas paralelas y perpendiculares. Las casas necesitaron nuevos espacios: la sala
para poner la televisin, una cocina cerrada para proteger los electrodomsticos del
sol y la lluvia, y con desage y toma elctrica para la lavadora. Los cupiqueos tienen
que, ahora s, pagar los servicios, para lo cual su anterior economa no era sufciente,
y de la subsistencia basada en el intercambio pasaron al rebusque diario de los pesos
para pagar las cuentas.
Cupica nuevo es el ejemplo paradigmtico del fracaso en la adecuacin cultural de
la vivienda para la poblacin afrodescendiente. Nada de su arquitectura y nada de
su infraestructura parece adaptarse a las condiciones climticas ni a las prcticas
culturales de esta comunidad chocoana. Su cotidianidad cambi para siempre en
funcin de esta nueva espacialidad, que resulta completamente artifcial y disfuncio-
nal para las necesidades y prcticas diarias de los cupiqueos.
* La informacin para la construccin de este caso fue tomada de Pradilla (2005).
** El Tiempo, Cupica estrena vida. 9 de agosto de 2005, edicin impresa.
( 227 )
El Estado colombiano ha emprendido muy pocas acciones que tengan en con-
sideracin la adecuacin cultural de las viviendas de la poblacin negra.
El Estado colombiano ha emprendido muy pocas acciones que tengan en cuen-
ta la adecuacin cultural y que busquen resolver los problemas del lugar en que
habitan los afrodescendientes en el pas. El caso de Cupica, un pequeo pueblo del
norte del litoral pacfico chocoano, es ilustrativo de la negligencia en cuanto al lugar
y la adecuacin cultural de las soluciones de vivienda que propone el Estado a la
poblacin afrodescendiente.
La adecuacin cultural y la ubicacin de las viviendas de los afrodescendientes
son quiz los dos aspectos ms olvidados por la poltica pblica del Estado en mate-
ria de vivienda. Dicha poltica conforma, de por s, una serie de acciones que carecen
de coordinacin y parecen ms un conjunto de iniciativas desordenadas y aisladas
Cupica, antes y despus de los muros de ladrillo*
Los habitantes de Cupica, un pequeo pueblo del Pacfco chocoano, en los ltimos
seis aos ocuparon cuatro espacios distintos. La historia, en breve, fue as. En 1997
lleg al territorio de los cupiqueos un grupo de desplazados de la regin de Jurad
que, huyendo de la violencia, se asentaron a las afueras de Cupica. Vivieron en las
tierras prestadas por la comunidad de Cupica hasta 1999, cuando una avalancha que
baj por el ro Cupica arras con el pueblo original, que sus habitantes haban ocupa-
do durante ms de cien aos. No qued ninguna casa en pie. Los desplazados de Ju-
rad decidieron entonces volver a sus tierras para dejarles su propio pueblo a los cu-
piqueos afectados por la avalancha; esta fue la segunda morada de la comunidad.
El pueblo que dejaron los desplazados era demasiado pequeo para los cupiqueos,
que rpidamente se trastearon a un tercer pueblo, construido por ellos al lado de una
pista de aterrizaje que dej hecha un narcotrafcante en los aos ochenta. En ese
tercer asentamiento vivieron los cupiqueos hasta 2005. Durante esos aos, algunos
salieron desplazados como consecuencia del conficto armado. En ese mismo ao, el
gobierno nacional les regal a los cupiqueos un nuevo pueblo
Cupica nuevo se llama el pueblo, el cuarto que han habitado los cupiqueos desde
el ao 1999. Ahora, el pueblo cuenta con todo lo nunca antes visto: acueducto, al-
cantarillado, energa elctrica y casas con muros de ladrillo. Con este nuevo y ltimo
trasteo, la vida de la comunidad cambi radicalmente.
Las casas originales de Cupica fueron hechas de madera, montadas sobre pilotes al-
tos que permitan al pueblo armonizar con las mareas del Pacfco. Eran viviendas
frescas por su estructura y resistentes a la humedad propia de la zona. No tenan
electricidad, ni alcantarillado, ni acueducto. No pagaban por eso cuentas de ser-
vicios pblicos. Su economa era de subsistencia y se basaba principalmente en el
intercambio. Tampoco tenan televisin, ni lavadora, ni nevera. Las casas, en vez, te-
nan un espacio de cocina que giraba en torno al fogn de lea, y con acceso fcil al
exterior y al tanque que recoga las aguas lluvias de la cubierta. Las cocinas, cuando
daban completamente a la calle, mantenan la puerta abierta, como todas las otras
puertas del pueblo, lo que permita una constante interaccin entre el espacio priva-
do y el acontecer urbano. Las puertas, afrman los habitantes, no estn para detener
a los vivos, sino para detener a los muertos con sus picardas nocturnas. As, las casas
tenan siempre dos fachadas abiertas al exterior, convirtiendo al pueblo en un labe-
rinto de posibilidades de interaccin de la comunidad. El espacio pblico era com-
partido por todos, sin cercas ni divisiones, donde los lmites de la propiedad privada
no estaban claramente establecidos, ni ello era importante. Lo pblico compartido
primaba sobre los espacios privados de las casas.
Cuando los cupiqueos recibieron sus nuevas casas, en 2005, los titulares de El Tiem-
po rezaban: Cupica estrena vida. El pueblo fue reubicado y ahora ya tiene energa
todo el da, agua a chorros, y est lejos del mar.** Es un ttulo paradjico: los cupi-
queos siempre tuvieron energa todo el da, aunque no fuera elctrica, y tambin
tenan agua a chorros, aunque cada del cielo y, adems, ahora estn lejos del mar:
una de sus principales fuentes de sustento diario.
Las casas de Cupica nuevo son muy distintas a las antiguas. Son viviendas con mu-
ros de ladrillo, muy propenso a la humedad y mal adaptado a las mareas altas que
pueden signifcar inundaciones. El concreto que reviste los muros hermticamente
sellados es caluroso y no deja pasar la luz. Cada casa tiene una sola puerta y una sola
fachada. Ya no hay calles ni callejuelas que multipliquen los encuentros. Los lotes es-
tn bien delimitados y cada cual tiene lo suyo sin mezclarse con el vecino. El espacio
pblico dej de ser de todos y pas a ser de nadie. Los espacios urbanos ya no son un
laberinto de posibilidades de intercambio de la comunidad sino una cuadrcula de
avenidas paralelas y perpendiculares. Las casas necesitaron nuevos espacios: la sala
para poner la televisin, una cocina cerrada para proteger los electrodomsticos del
sol y la lluvia, y con desage y toma elctrica para la lavadora. Los cupiqueos tienen
que, ahora s, pagar los servicios, para lo cual su anterior economa no era sufciente,
y de la subsistencia basada en el intercambio pasaron al rebusque diario de los pesos
para pagar las cuentas.
Cupica nuevo es el ejemplo paradigmtico del fracaso en la adecuacin cultural de
la vivienda para la poblacin afrodescendiente. Nada de su arquitectura y nada de
su infraestructura parece adaptarse a las condiciones climticas ni a las prcticas
culturales de esta comunidad chocoana. Su cotidianidad cambi para siempre en
funcin de esta nueva espacialidad, que resulta completamente artifcial y disfuncio-
nal para las necesidades y prcticas diarias de los cupiqueos.
* La informacin para la construccin de este caso fue tomada de Pradilla (2005).
** El Tiempo, Cupica estrena vida. 9 de agosto de 2005, edicin impresa.
( 228 )
que una poltica pblica propiamente dicha. Dentro de ellas, la preocupacin por
el lugar y la adecuacin cultural de las viviendas que habitan los afrodescendientes
parece inexistente. En este sentido, el incumplimiento de los compromisos del Esta-
do es grave y profundo. En estos dos aspectos (ms que en los dems elementos que
constituyen el derecho a la vivienda adecuada), el Estado parece estar todava en la
fase de la absoluta ignorancia de la situacin que vive la poblacin afrocolombiana.
El anlisis de la situacin de la poblacin afrocolombiana en materia de vivienda
arroja resultados preocupantes: la profunda ausencia de informacin y, por ende,
de conciencia sobre los problemas y dificultades que vive esta poblacin en cuanto
a su derecho a la vivienda son el primer gran obstculo. No existe en Colombia,
de manera oficial, la informacin que permita descifrar el panorama general de la
situacin de vivienda de la poblacin afrocolombiana, carencia que ahoga al Esta-
do en una ignorancia paralizadora de cualquier accin afirmativa posible en esta
materia. Esta circunstancia afecta todos los componentes del derecho a la vivienda
adecuada: la seguridad jurdica de la tenencia, la disponibilidad de la vivienda y de
los servicios mnimos, la habitabilidad, la asequibilidad y los gastos soportables, la
ubicacin o lugar, y la adecuacin cultural.
A esto se suma la ausencia de una poltica estatal estructurada y coordinada en
materia de vivienda, tanto a nivel nacional como local, que incluya medidas de ac-
cin afirmativa a favor de la poblacin afrodescendiente, y que permita eliminar las
diferencias que hoy existen en el goce del derecho a la vivienda adecuada entre esta
poblacin y el resto del pas. Tampoco hay rastro de iniciativas de poltica pblica
claras, bien definidas y con objetivos especficos que apunten a la eliminacin de la
discriminacin de la poblacin afrocolombiana en el acceso a la vivienda adecuada.
Esta ausencia profunda de informacin y acciones relacionadas con la proteccin y
garanta del derecho a la vivienda adecuada de la poblacin afrocolombiana revela
un grave incumplimiento del Estado de todos sus compromisos internacionales en
esta materia. Las buenas prcticas relacionadas con el derecho a la vivienda adecua-
da y la poblacin afrodescendiente son pocas y aisladas, y en la gran mayora de los
casos se quedan en la formulacin de polticas en el papel, que luego tienen graves
problemas de implementacin.
Ante esta grave situacin de desconocimiento de los compromisos internacio-
nales en materia de vivienda y discriminacin racial, y ante la consecuente vulnera-
cin sistemtica del derecho a la vivienda digna y adecuada de la poblacin afro-
descendiente en Colombia, se recomienda al Estado colombiano, en primer lugar,
tomar medidas urgentes para la recopilacin, recoleccin, sistematizacin y publica-
cin de informacin detallada y fidedigna sobre la situacin actual de la vivienda de
la poblacin afrocolombiana. Esta tarea debe ser adelantada por todas las entidades
de los rdenes nacional y local encargadas del tema de la vivienda.
En segundo lugar, se recomienda al Ejecutivo nacional que disee una estrate-
gia omnicomprensiva en materia de vivienda, con un fuerte componente de inclu-
sin de las personas y grupos que en Colombia son vctimas de la discriminacin
racial. Deben disearse adems mecanismos de implementacin claros y especficos,
( 229 )
y estrategias de seguimiento de la implementacin a nivel nacional y local. En el
desarrollo de esta estrategia, el Ejecutivo nacional debe cumplir con su deber de
coordinar de manera eficiente y adecuada las actuaciones de las entidades locales y
descentralizadas que se ocupan del tema de la vivienda. Esta estrategia de vivienda
debe abarcar estrategias especficamente destinadas a mejorar la calidad y el acceso
a la vivienda de la poblacin afrodescendiente, as como a mitigar los problemas de
los lugares que hoy en da ocupan sus viviendas, y deben tener en cuenta las prcti-
cas y la identidad cultural de dicha poblacin.
Como tercera recomendacin se sugiere al Ejecutivo que adelante acciones
para garantizar el saneamiento y la seguridad jurdica de la tenencia de los territo-
rios colectivos que han sido titulados a favor de las comunidades afrocolombianas.
La situacin actual de inseguridad fsica y jurdica que sufren gran parte de los afro-
colombianos que habitan en zonas rurales o urbanas en que se agudiza el conflicto
armado es tan grave que requiere actuaciones inmediatas del Estado para proteger
su integridad fsica, su salud, y su derecho a vivir dignamente en paz y seguridad. En
este contexto donde el desplazamiento forzado es una realidad cada vez ms amplia
de la poblacin afrodescendiente, que afecta directamente su derecho a la vivienda
digna y adecuada, el Ejecutivo debe tomar medidas de accin afirmativa a favor de
esta poblacin, que alivie la situacin gravsima de vulneracin de todos sus dere-
chos humanos, entre ellos el derecho a la vivienda. Estas acciones deben incluir el
acceso a espacios de habitacin dignos y adecuados en las ciudades y cascos urbanos
de recepcin de poblacin desplazada, y medidas que permitan el retorno de las
comunidades desplazadas a sus territorios de origen.
Se recomienda, adems, tomar providencias a nivel nacional para hacer un
estricto seguimiento a la implementacin de las medidas de accin afirmativa pre-
sentes y futuras, para promover el acceso de la poblacin afrodescendiente a los
subsidios de vivienda urbana y rural. Las medidas que hoy existen para favorecer a
los hogares afrocolombianos en la postulacin para recibir subsidios de vivienda ur-
bana deben ser aplicadas efectivamente por las entidades encargadas de administrar
los subsidios y ser extendidas a la vivienda rural.
Finalmente, se recomienda al Estado que en el diseo e implementacin de to-
das las polticas pblicas de vivienda, ya sean especialmente dirigidas a la poblacin
afrodescendiente o a la poblacin en general dentro de la que est comprendida la
poblacin afrodescendiente, incluya siempre mecanismos que consideren la adecua-
cin cultural de las viviendas a las prcticas tradicionales y la identidad cultural de
la poblacin afrocolombiana.
El cuadro 3 sintetiza las recomendaciones al Congreso y los rganos legisla-
tivos departamentales y municipales, y al Ejecutivo nacional, departamental y mu-
nicipal.
( 230 )
CUADRO 3. Recomendaciones al Estado colombiano en materia de vivienda
y discriminacin racial
Recomendaciones
para las autoridades legislativas
Aprobar medidas legislativas especfcamente sobre el derecho a la vivienda
adecuada, que incluyan acciones afrmativas a favor de la poblacin
afrocolombiana en cuanto a su acceso a la vivienda, a los subsidios de vivienda
urbana y rural, a la disponibilidad de los servicios bsicos, a la calidad y
habitabilidad de la vivienda, siempre tomando en consideracin sus prcticas
tradicionales y su identidad cultural.
Aprobar medidas legislativas que prohban la discriminacin por motivos
tnico-raciales en el acceso a la vivienda, a los crditos de vivienda y a los
subsidios de vivienda, al acceso a los servicios bsicos y al saneamiento.
Elaborar un diagnstico completo y detallado de la situacin de vivienda de
la poblacin afrodescendiente en Colombia, teniendo en cuenta la variable
tnico-racial en todos los componentes del derecho a la vivienda adecuada,
que posibilite el diseo de una poltica pblica integral y adecuada en materia
de vivienda para esta poblacin.
Disear, adoptar e implementar una estrategia nacional de vivienda que
incluya acciones afrmativas a favor de la poblacin afrocolombiana vctima
de la discriminacin racial en materia de vivienda; hacer seguimiento a la
implementacin a nivel nacional y local de las polticas de accin afrmativa
en materia de vivienda, teniendo en cuenta todos los componentes del
derecho a la vivienda adecuada y produciendo informacin diferenciada con
inclusin de la variable tnico-racial.
Coordinar de manera efciente el diseo y puesta en marcha de las polticas
pblicas en materia de vivienda para la poblacin afrodescendiente en
Colombia.
Disear, adoptar e implementar una estrategia puntual y efcaz para
garantizar la seguridad jurdica de la tenencia de los territorios colectivos
titulados a favor de las comunidades afrodescendientes.
Disear, adoptar e implementar medidas especfcamente destinadas a
mejorar la situacin de vivienda de la poblacin afrocolombiana desplazada y
a posibilitar el retorno de esta poblacin a sus territorios de origen.
Establecer mecanismos de accin afrmativa para el acceso a la vivienda,
al crdito de vivienda y a los subsidios de vivienda para la poblacin
afrocolombiana, y hacer seguimiento de la aplicacin efectiva de estos
mecanismos por parte de las entidades encargadas de administrar los
recursos destinados a la vivienda.
Extender al sector rural los benefcios que existen hoy y los que existan en el
futuro para el acceso al subsidio de vivienda urbana, y adoptar mecanismos de
seguimiento que permitan vigilar la efectiva implementacin de este tipo de
acciones afrmativas por parte de las entidades encargadas de hacerlo.
Tener en cuenta en todos los programas y planes de vivienda, bien sea
destinados especfcamente a la poblacin afrocolombiana o a la poblacin en
general que incluye a la poblacin afrocolombiana, las prcticas tradicionales
y la identidad cultural de la poblacin afrocolombiana en su acercamiento a la
habitabilidad, la vivienda y el entorno.
( 231 )
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Add.3. Disponible en www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/75b1c
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a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminacin a
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1991. Resolucin 191/12 sobre desalojamientos forzosos.
( 233 )
ANEXO 1 Dcit de vivienda en los municipios con mayor porcentaje de poblacin
afro de los departamentos estudiados por el ODR (DANE s.f.)
Antioquia
Nombre de municipio o corregimiento departamental Total Cabecera Resto
San Juan de Urab 80,53 63,55 89,21
Turbo 75,82 68,53 80,68
Girardota 26,60 13,85 45,52
Total Antioquia 26,48 16,90 62,69
Atlntico
Luruaco 77,79 100,00 58,61
Suan 99,42 100,00 90,91
Repeln 83,84 100,00 52,61
Total Atlntico 39,97 39,17 55,52
Cauca
Villa Rica 40,55 42,25 36,33
Guapi 99,67 99,66 99,68
Lpez 87,35 77,23 91,42
Total Cauca 56,68 28,92 76,96
Choc
Quibd 94,81 94,50 97,98
Condoto 80,18 75,18 91,71
Sip 75,30 95,24 74,73
Ro Quito 100,00 100,00 100,00
Total Choc 92,43 92,06 92,90
Nario
La Tola 99,92 100,00 99,79
Francisco Pizarro 98,47 100,00 97,14
Santa Brbara No hay datos
Total Nario 56,55 36,88 75,38
Valle del Cauca
Buenaventura 54,41 50,04 88,34
Jamund 24,40 15,31 43,71
Candelaria 26,81 20,98 29,21
Zarzal 18,32 16,93 21,56
Total Valle 22,58 19,72 41,41
( 235 )
La discriminacin en el sistema educativo y la reproduccin de la desigualdad
6.
La discriminacin
en el sistema educativo
y la reproduccin de la desigualdad
Fotografa: El medio da en el ro, 2008
Carol Fernanda Galn
( 237 )
La gran mayora de nios afrocolombianos comparte las mismas
condiciones escolares que sus coetneos mestizos, y las dificultades a las
que se enfrentan son de tipo general (problemas de cobertura,
de infraestructura local, de permanencia, etc.), ms que problemas
particulares relacionados con su origen afrocolombiano.
1
El signifcado del derecho a la educacin
y la prohibicin de discriminacin
De acuerdo con la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Cien-
cia y la Cultura, la educacin es el mecanismo que permite a los individuos el com-
pleto y libre desarrollo de su personalidad, y la participacin en la sociedad a travs
de la adquisicin de conocimientos, habilidades y valores humanos (Unesco 2008).
El derecho a la educacin ha sido reconocido por el Comit de Derechos Econ-
micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC) como un derecho
humano intrnseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos,
y como el principal medio que les permite a las personas marginadas econmica
y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades
(CDESC 1999a).
El ejercicio del derecho a la educacin debe estar en toda circunstancia libre
de discriminacin. As lo ha establecido la Convencin Relativa a la Lucha contra
las Discriminaciones en la Esfera de la Enseanza de 1960, que afirma que la dis-
criminacin en la educacin constituye una violacin de los derechos enunciados
en la Declaracin Universal de Derechos Humanos. Este captulo est dedicado al
anlisis de la interseccin entre el derecho a la educacin y el principio de igualdad y
no discriminacin por razones tnico-raciales. Con ese propsito, el texto hace una
revisin detallada de las actuaciones del Estado colombiano tendientes a proteger,
1 Informe presentado por el Estado colombiano al Comit para la Eliminacin de la Discrimina-
cin Racial, febrero de 2008.
( 238 )
respetar y garantizar el derecho a la educacin sin discriminacin de la poblacin
afrodescendiente, repasando las polticas pblicas, planes, programas y acciones
que ha emprendido o ha dejado de emprender para la plena realizacin del derecho
a la educacin de la poblacin negra.
El derecho a la educacin ha sido consagrado en la Constitucin Poltica de
Colombia en su artculo 67. De acuerdo con el texto constitucional, La educacin
es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social; con
ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica, y a los dems bienes
y valores de la cultura. A este respecto, corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspeccin y vigilancia de la educacin con el fin de velar por su calidad,
por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formacin moral, intelectual y fsica
de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los
menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema edu-
cativo (CP, art. 67).
Esta norma ha sido interpretada por la Corte Constitucional, que afirma que
la educacin es una de las esferas de la cultura y es el medio para obtener el co-
nocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del hombre, y confirma el
carcter fundamental del derecho a la educacin (Corte Constitucional 1992). La
educacin, adems prosigue la Corte realiza el valor y principio material de la
igualdad que se encuentra consignado en el Prembulo y en los artculos 5o. y 13
de la Constitucin. Ello, puesto que en la medida en que la persona tenga igualdad
de posibilidades educativas, tendr igualdad de oportunidades en la vida para efec-
tos de su realizacin como persona (Corte Constitucional 1992). As, el derecho
fundamental a la educacin es uno de los medios imprescindibles para alcanzar la
igualdad y debe por tanto estar exento de toda discriminacin, en particular de
cualquier discriminacin por motivos raciales.
El ncleo esencial del derecho a la educacin ha sido definido por el Comit
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, y se com-
pone de cuatro elementos bsicos: la disponibilidad, que se refiere a la necesidad de
que existan instituciones y programas de enseanza suficientes, que se encuentren
disponibles para toda la poblacin, junto con los factores necesarios para que insti-
tuciones y programas funcionen; la accesibilidad, que implica que las instituciones
y programas de enseanza deben ser accesibles para todos sin discriminacin, tanto
material como econmicamente; la adaptabilidad hace referencia a la necesidad de
que la educacin sea flexible y se adapte a las necesidades sociales y culturales de
cada comunidad; y finalmente la aceptabilidad de la forma y el fondo de la educa-
cin, en cuanto a su pertinencia y buena calidad para estudiantes y, de ser el caso,
padres de familia (CDESC 1999a).
El presente captulo expondr las barreras que enfrentan los miembros de la
comunidad afrocolombiana para hacer efectivo su derecho a la educacin en cada
uno de los cuatro elementos esenciales de este derecho en relacin con el principio
de igualdad y no discriminacin. Con el objeto de exponer esta situacin, el texto
se divide en tres secciones. La primera hace referencia a las obligaciones del Estado
colombiano en materia de educacin y discriminacin racial. La segunda seccin
aborda las actuaciones del Estado colombiano respecto de las obligaciones descritas
en la primera seccin, con relacin a las cuatro dimensiones que componen el ncleo
( 239 )
esencial del derecho a la educacin: disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y
aceptabilidad. Finalmente se presentan algunas conclusiones y recomendaciones al
Estado colombiano.
Obligaciones del Estado colombiano
en materia de educacin y discriminacin racial
El Estado colombiano ha adquirido una serie de compromisos a propsito de la
garanta del derecho a la educacin y la proteccin contra la discriminacin racial.
Esos compromisos estn relacionados con los cuatro componentes esenciales de la
educacin e incluidos en diversas fuentes nacionales e internacionales. El cuadro 1
resume las obligaciones del Estado colombiano en materia de educacin y discrimi-
nacin junto con sus fuentes nacionales e internacionales.
El Estado colombiano tiene la obligacin general de prohibir y eliminar la
discriminacin racial en todas sus formas, y de garantizar los derechos de la pobla-
cin afrocolombiana en igualdad de condiciones, particularmente el derecho a la
educacin. Esta obligacin tiene una dimensin negativa y otra positiva. La primera
implica que el Estado debe abstenerse de realizar actuaciones que discriminen de
manera injustificada a la poblacin afrodescendiente en su goce al derecho a la edu-
cacin, lo cual supone tambin eliminar de la legislacin cualquier disposicin dis-
criminatoria. La dimensin positiva obliga al Estado a adoptar las medidas que sean
necesarias para eliminar la discriminacin racial en materia de educacin, como la
prohibicin expresa en la ley, y la implementacin de medidas de accin afirmativa
que garanticen que la poblacin afrocolombiana pueda gozar del derecho a la edu-
cacin en las mismas condiciones que el resto de la poblacin.
Estas obligaciones estn contenidas en tratados y convenciones internacionales
sobre derechos econmicos, sociales y culturales ratificados por Colombia, como el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (arts.
2 y 13.1 combinados) y el Protocolo de San Salvador (arts. 3 y 13 combinados).
Colombia ha ratificado adems otros pactos especficos que protegen el derecho a la
educacin de la poblacin vctima de la discriminacin racial, como la Convencin
Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial
(CIEDR) (art. 5e.v), el Convenio No. 169 de la OIT sobre los pueblos indgenas y
tribales (art. 26) y el Programa de Accin de Durban (pars. 121 y 122).
El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y la ex Relatora
Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la educacin han contribuido a
precisar el alcance de las obligaciones estatales con respecto a la realizacin del
derecho a la educacin. La proteccin efectiva del derecho a la educacin requie-
re la satisfaccin de cuatro dimensiones que deben ser garantizadas por el Estado
colombiano en todos los niveles educativos y para toda la poblacin sin distincin
de raza: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (ONU 2004;
CDESC 1999a). La obligacin de no discriminar en materia educativa debe ser en-
tendida como un elemento fundamental de cada una de estas cuatro dimensiones
del derecho a la educacin.
La prohibicin de discriminacin en todos los aspectos de la educacin y la im-
plementacin de la enseanza primaria obligatoria y gratuita para toda la poblacin
( 240 )
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( 244 )
son las dos obligaciones que la comunidad internacional ha definido como de apli-
cacin inmediata en materia educativa. Estas obligaciones hacen parte de los com-
promisos adquiridos por el Estado colombiano en el Convenio No. 169 de la OIT
(arts. 7 y 23.3), el Programa de Accin de Durban (pars. 5, 8c y 124) y el PIDESC
(art. 13). Se encuentran incluidas tambin en las Observaciones Generales 11 y 13
del CDESC (1991, 1999a), el Informe de la Relatora Especial para el Derecho a la
Educacin (ONU 2004a) y en la recomendacin a Colombia del Relator Especial de
las Naciones Unidas sobre las formas contemporneas de racismo y discriminacin
racial (ONU 2004b).
La obligacin general y de inmediato cumplimiento de garantizar el derecho
a la educacin sin discriminacin tiene varios desarrollos especficos en lo que a la
poblacin afrodescendiente se refiere. En primer lugar, el Estado tiene la obligacin
tanto de prohibir como de eliminar la discriminacin racial en la educacin en todas
sus formas y garantizar el derecho de toda persona afrodescendiente a la educacin
gratuita y obligatoria en su fase elemental y a continuar su formacin en niveles ms
avanzados del sistema educativo (Programa de Accin de Durban, pars. 10 y 123a;
CIEDR, art. 5e.v; PIDESC, arts. 2 y 13). En efecto, de acuerdo con lo dispuesto
por la CIEDR (art. 5e.v), el Estado colombiano est obligado a adoptar medidas
concretas para garantizar a los afrocolombianos la posibilidad de acceder a la edu-
cacin en todos los niveles, en las mismas condiciones que el resto de la poblacin
(Convenio 169 de la OIT, art. 27; Declaracin de Durban, 10, 123 a y b). Adems,
como se hizo explcito en la Observacin General No. 13 del CDESC (1999a), de
acuerdo con los objetivos del derecho a la educacin y su importancia como medio
para el desarrollo pleno de otros derechos, el Estado est en la obligacin de im-
partir a las nias y los nios afrocolombianos el conocimiento suficiente para que
puedan participar plenamente en igualdad de condiciones en la comunidad local y
nacional (PIDESC, art. 13; Protocolo de San Salvador, art. 13; Convenio No. 169
de la OIT, art. 29).
Los desarrollos especficos de la obligacin general de no discriminar hacen
referencia adems a cada uno de los cuatro componentes del derecho a la educa-
cin. En materia de disponibilidad, la primera obligacin del Estado colombiano
es asegurar que existan cupos suficientes a disposicin de la poblacin en edad
escolar, as como garantizar la instruccin primaria gratuita (ONU 2004a). Con el
fin de erradicar la discriminacin racial, el Estado colombiano est en la obligacin
de desarrollar y aplicar programas de educacin para los afrocolombianos con su
participacin, con el fin de que stos respondan a sus necesidades especficas.
2
Para
ello, el Estado debe priorizar en los planes de desarrollo el mejoramiento del nivel
de educacin de los afrocolombianos
3
y fomentar o intensificar la educacin funda-
mental para aquellos que no hayan terminado el ciclo de educacin primaria.
4
Ahora bien, el hecho de garantizar la disponibilidad de cupos, instituciones y
programas no implica necesariamente que la poblacin afrodescendiente acceda a
ellos. Por ello, en materia de accesibilidad de la educacin, es necesario que el Esta-
2 Convenio No. 169 de la OIT, art. 27; PIDESC, art. 13; ONU (2004b).
3 Convenio No. 169 de la OIT, art. 7. 2.
4 PIDESC, arts. 2 y 13.2d combinados; Protocolo de San Salvador, arts. 3 y 13.3d combinados.
( 245 )
do remueva todas las barreras que impiden el acceso de la poblacin afrocolombia-
na al sistema escolar, sean de ndole econmica o material. La garanta del acceso a
las escuelas se relaciona especialmente con la prohibicin de la discriminacin, que,
como fue sealado, es una obligacin que debe cumplirse inmediata y plenamente, y
no de manera progresiva (ONU 2004a). Adems, el Estado colombiano debe garan-
tizar la enseanza primaria, secundaria, tcnica y profesional, as como la enseanza
superior, asequible y generalizada para la poblacin afrodescendiente. Para los nive-
les educativos diferentes de la educacin bsica, el Estado deber adoptar medidas
para garantizar de manera progresiva la gratuidad de los mismos.
5
Con relacin a la adaptabilidad de la educacin, el Estado colombiano tiene el
deber de garantizar que la educacin se adapte a las necesidades de los educandos,
de la sociedad y de la comunidad, y no a la inversa.
6
En desarrollo de esta obligacin
se deben implementar medidas concretas que garanticen la permanencia de las nias
y los nios afrocolombianos en el sistema educativo y la eliminacin de toda forma
de discriminacin que amenace su adaptacin.
7
Para cumplir con esta obligacin, el
Estado debe formular y ejecutar una poltica de etnoeducacin para los afrocolom-
bianos fundamentada en la territorialidad, autonoma, lengua, concepcin de vida
de cada pueblo y su historia e identidad particulares.
8
Para ello, el Estado est en la
obligacin de capacitar y asesorar a los representantes de las comunidades para que
puedan participar de la formulacin de estas polticas. Adicionalmente, el Estado
colombiano est obligado a adoptar medidas para que sea viable ensearles a las
nias y los nios afrocolombianos a leer y escribir en su propia lengua, as como
para que las personas afrocolombianas puedan dominar la lengua nacional, cuando
sta no sea su lengua principal.
9
Finalmente, impartir cualquier clase de conocimiento no es en s mismo una
garanta del cumplimiento del derecho a la educacin. El Estado est obligado a im-
partir educacin de calidad. As, con relacin a la aceptabilidad de la educacin, el
Estado colombiano tiene el deber de establecer unas normas mnimas que regulen la
calidad de los programas de estudio y los mtodos pedaggicos (ONU 2004a). Para
cumplir con estos propsitos, el Estado debe adoptar medidas para darles a conocer
a los afrocolombianos los derechos de que son titulares en materia de educacin.
Prioritariamente, el Estado est obligado a elaborar y aplicar mtodos estandariza-
dos de recoleccin de datos para controlar el rendimiento acadmico de los nios
afrocolombianos en particular, y a incluir la variable tnico-racial en los instrumen-
tos que permiten medir la calidad de la educacin a nivel nacional y regional.
10
Para poder cumplir con todas las obligaciones a que se ha comprometido el
Estado colombiano, es necesario que exista informacin suficientemente confiable y
acertada de la realidad de las comunidades afrocolombianas en el goce del derecho
5 PIDESC, arts. 2 y 13.2b y c; Protocolo de San Salvador, arts. 3 y 13.3b y c; CDESC, Observacin
General No. 13 de 1999, Declaracin Universal de los Derechos Humanos, art. 26.
6 ONU (2004a).
7 Programa Accin de Durban, pars. 5 y 8; CDESC, Observacin General No. 13 de 1999; ONU
(2004a); Prez (2004: 38).
8 Ley 70 de 1993, art. 42.
9 Convenio No. 169 de la OIT, art. 28; Programa de Accin de Durban, par. 124.
10 Programa de Accin de Durban, par. 123d; ONU (2004a).
( 246 )
a la educacin, de tal forma que se puedan elaborar diagnsticos que permitan una
correcta elaboracin de polticas y programas dirigidos a mejorar la disponibilidad,
accesibilidad, adaptabilidad y calidad de la educacin que reciben estas comunida-
des.
11
El Estado colombiano debe adems adoptar medidas para que en los progra-
mas de estudio se incluya la enseanza cabal y exacta de la historia y contribucin de
los afrocolombianos a la formacin de la cultura nacional. Esta obligacin no slo
se cumple impartiendo etnoeducacin a la poblacin afrodescendiente. Es necesario
tambin incluir en los diferentes niveles educativos la Ctedra de Estudios Afroco-
lombianos dirigida a toda la comunidad educativa, con inclusin de la poblacin
afrodescendiente y mestiza.
12
La comunidad afrocolombiana es titular del derecho a la educacin en sus cua-
tro componentes, en todos los niveles. A continuacin veremos cmo en Colombia
la realidad dista de este compromiso normativo. El anlisis que sigue de las actua-
ciones del Estado con relacin a cada una de las cuatro dimensiones del derecho a
la educacin revela cmo la poblacin afrocolombiana contina en una situacin de
desventaja en cuanto a su goce del derecho a la educacin y cmo las acciones del
Estado colombiano para remediar esta carencia han sido hasta ahora insuficientes.
Obligaciones relacionadas con la disponibilidad, accesibilidad,
adaptabilidad y aceptabilidad de la educacin
Todas las obligaciones del Estado colombiano en materia de educacin y discrimi-
nacin racial descritas en la seccin anterior, que se derivan del principio general
de no discriminar en materia educativa, deben ser entendidas dentro del marco de
los cuatro elementos bsicos de la educacin: disponibilidad, accesibilidad, adap-
tabilidad y aceptabilidad. Para la plena satisfaccin del derecho a la educacin, es
necesario que sus cuatro componentes esenciales estn garantizados sin discrimina-
cin. A continuacin examinaremos la situacin en que se encuentra la poblacin
afrocolombiana en cada uno de ellos, y las actuaciones que el Estado colombiano
ha emprendido con el objetivo de garantizarlos, repasando en cada ocasin los com-
promisos adquiridos en materia de educacin y discriminacin racial.
Para los afrocolombianos, la educacin no est disponible
La garanta del derecho a la educacin exige que el Estado colombiano asegure la
existencia de escuelas y unidades educativas suficientes a disposicin de todos, y en
especial de la poblacin vulnerable que actualmente no dispone de ellos, como la po-
blacin afrocolombiana. La existencia de instituciones y programas educativos sufi-
cientes y disponibles debe estar acompaada de los diferentes factores determinantes
para la educacin, que dependern del contexto especfico. As lo ha expresado el
CDESC en la Observacin General No. 13, que insiste en la necesidad de incluir la
infraestructura adecuada, los sistemas sanitarios diferentes para hombres y mujeres,
el personal docente calificado, y diferentes materiales de estudio como bibliotecas
y tecnologas de informacin (CDESC 1999a). El cumplimiento de las obligaciones
11 dem.
12 Programa de Accin de Durban, par. 10; ONU (2004b).
( 247 )
de disponibilidad y garanta de la igualdad requieren la realizacin de una inver-
sin pblica en educacin, especialmente enfocada a cerrar las brechas que existen
a este respecto entre mestizos y afrocolombianos.
13
La inversin debe contemplar
adems todos los factores que hacen viable la educacin, como la disponibilidad de
una planta de docentes mnima para atender las necesidades de los estudiantes; las
escuelas suficientes en el mbito nacional para los niveles de enseanza bsica, y de
manera progresiva para los dems niveles educativos, as como la implementacin
de la enseanza primaria gratuita para la poblacin afrocolombiana.
En Colombia, las autoridades educativas miden la disponibilidad de la educa-
cin a partir de la tasa de cobertura educativa.
14
Esta tasa permite obtener informa-
cin sobre la capacidad total del sistema para responder a la demanda en educacin
a nivel nacional. A partir del ao 2004, el Ministerio de Educacin cuenta con
informacin sobre educacin diferenciada por raza.
15
Sin embargo, no es posible
usar esta referencia porque el Ministerio no dispone de la informacin sobre el
universo de la poblacin afrocolombiana para hacer la relacin. Es posible obtener
este universo con informacin del censo de 2005, pero la manera de recoleccin de
los datos y de identificacin de personas afrocolombianas vara de una entidad a
otra, haciendo imposible la comparacin de los datos.
16
Por esa razn no es dable
establecer la tasa de cobertura bruta diferenciada por raza para el caso especfico de
los afrocolombianos.
El DANE y el Ministerio de Educacin han hecho un esfuerzo notable por
incluir la variable tnico-racial en los indicadores del derecho a la educacin, lo que
representa un avance importante en la erradicacin de la discriminacin racial en
este mbito. No obstante, las conclusiones a las que se puede llegar a partir de la
informacin producida y proporcionada al ODR son limitadas, dadas las carencias
que se sealan en el prrafo anterior. As, la obligacin de aplicar mtodos estan-
darizados para establecer la situacin de la poblacin afrocolombiana en su goce
del derecho a la educacin
17
no se ha satisfecho a cabalidad, porque los esfuerzos
no han sido suficientemente exhaustivos y el resultado es que, de hecho, todava no
es posible obtener el dato sobre la cobertura bruta en educacin para la poblacin
afrocolombiana.
Sin embargo, los datos sobre cobertura a nivel nacional s se encuentran dispo-
nibles. Las cifras oficiales indican que, para 2006, sin incluir metodologas semipre-
13 PIDESC, art. 13; Protocolo de San Salvador, art. 13.3; Convenio No. 169 de la OIT, art. 27; Progra-
ma de Accin de Durban, pars. 5 y 8; Observacin General No. 13 del CDESC.
14 Segn el Ministerio de Educacin Nacional, La tasa de cobertura bruta es un indicador que
da cuenta de la capacidad instalada disponible para atender a la poblacin en edad escolar y correspon-
de a la relacin porcentual entre los alumnos matriculados en educacin bsica y media (transicin a
11.), independientemente de la edad que estos tengan, y la poblacin entre 5 y 16 aos de edad (Ministe-
rio de Educacin Nacional 2006).
15 Respuesta del 7 de diciembre de 2007 del Ministerio de Educacin Nacional Oficina Asesora
de Planeacin y Finanzas al derecho de peticin enviado por el ODR.
16 La utilizacin de los datos del MEN sobre la cobertura bruta diferenciada para los afrocolom-
bianos ser tratada en mayor detalle en la siguiente seccin sobre acceso a la educacin.
17 Programa de Accin de Durban, par. 123d. Este compromiso hace parte adems de las reco-
mendaciones de la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educacin de las Naciones Unidas incluidas en
su Informe (Comisin de Derechos Humanos 2003).
( 248 )
senciales, las tasas de cobertura en transicin, bsica primaria, secundaria y media
fueron de 94%, 115%, 84% y 59%, respectivamente, para el total de la poblacin
nacional. Segn el Ministerio de Educacin Nacional, estos datos indican que entre
2002 y 2006 se habra aumentado la cobertura bruta en educacin bsica y media
de 88% a 94%.
18
Estos datos sugieren que ningn afrocolombiano en edad de escolarizacin
bsica debera estar por fuera del sistema educativo, pues el Estado contara no slo
con suficiente disponibilidad de cupos, sino adems con una capacidad adicional de
15%. Estos porcentajes, si bien muestran valores totales sobre la oferta educativa,
no reflejan la disponibilidad de la educacin en los contextos particulares. Es decir,
no expresan el hecho de que existan lugares en
el pas en los que hay una sobreoferta educativa,
al tiempo que existen otros en los que la deman-
da de cupos en las instituciones educativas so-
brepasa la capacidad instalada de respuesta del
Estado. La falta de estos datos, adems de la no
inclusin de la variable tnico-racial en la reco-
leccin de informacin, dificulta la posibilidad
de captar del todo la realidad en materia de disponibilidad de la educacin para
responder a esta situacin de la manera ms eficiente.
Los porcentajes anteriores sobre cobertura parecen indicar que hay una so-
breoferta general de educacin en el pas. Para la poblacin afrocolombiana esta
conclusin est muy lejos de ser cierta. La obligacin de disponibilidad no se limita
exclusivamente a la existencia de cupos e instituciones educativas suficientes, su-
pone tambin una infraestructura adecuada, acceso a tecnologas de informacin
y una planta de docentes suficiente para atender a las necesidades educativas de la
poblacin. Sin estas caractersticas, a pesar de que haya cupos disponibles y suficien-
tes, el sistema educativo no logra atender de manera integral las necesidades bsicas
de la enseanza para que sta se realice en un contexto respetuoso de los derechos
de los educandos.
El aumento de cobertura a nivel nacional es un logro importante del Estado
colombiano. Sin embargo, tambin es necesario sealar debilidades existentes en la
forma de medir la disponibilidad, en la medida en que lleva a una falta de conoci-
miento sobre otras condiciones relacionadas con la disponibilidad, diferentes de la
cantidad de cupos. Esta falta de informacin tiene como consecuencia directa que
haya sectores vulnerables de la poblacin, como los afrocolombianos en edad esco-
lar, a los que les sigue faltando las condiciones mnimas para ejercer plenamente su
derecho a la educacin, como ha sido posible evidenciar en las visitas de campo he-
chas por el ODR. En ese sentido, el ODR ha verificado que la infraestructura escolar
del litoral pacfico es tan precaria que no slo impide que la educacin se desarrolle
en las mnimas condiciones requeridas, sino que se constituye como un factor de
riesgo para la salud y la vida de las nias y los nios afrocolombianos.
18 Hay que aclarar que en 2005 el Ministerio de Educacin cambi la metodologa con la que
meda la cobertura bruta. As, si se utilizara la metodologa anterior, la cobertura bruta consolidada para
2006 sera de 90% y no de 94% (Ministerio de Educacin Nacional 2006).
la infraestructura escolar del litoral pacfico
es tan precaria que no slo impide que
la educacin se desarrolle en las mnimas
condiciones requeridas, sino que se constituye
como un factor de riesgo para la salud y la
vida de las nias y los nios afrocolombianos.
( 249 )
En cuanto a la disponibilidad de instituciones educativas, el Ministerio de
Educacin, en respuesta a uno de los derechos de peticin enviados por el ODR,
19

present la cantidad de instituciones educativas disponibles en cada departamen-
to. De esta informacin es posible concluir que en buena parte de los municipios
poblados mayoritariamente por afrocolombianos, un alto nmero de instituciones
educativas son oficiales, a diferencia de ciudades como Bogot, en donde la mayora
de instituciones educativas son no oficiales. Como se ver en la seccin de calidad
de la educacin, los peores resultados en los exmenes del Icfes corresponden a las
instituciones oficiales ubicadas en los municipios con mayor poblacin afrodescen-
diente. Esto significa que esta poblacin tendr resultados pobres, ya que la educa-
cin disponible para ellos es principalmente la oficial, que no ha obtenido buenos
resultados en las pruebas nacionales en los municipios donde habitan.
En las zonas con un alto porcentaje de poblacin afrocolombiana, la inversin
en infraestructura escolar generalmente es mnima. Esto ocurre debido a que, de
acuerdo con el sistema de presupuesto, los mayores inversores pblicos en la mate-
ria deben ser los municipios.
20
Sin embargo, como fue sealado en el captulo 2 de
este informe sobre las cifras de la discriminacin, los municipios mayoritariamente
habitados por personas afrodescendientes se caracterizan por ser los ms pobres del
pas y, por lo tanto, la inversin que pueden realizar en infraestructura escolar no
es significativa.
Si se toman los indicadores presupuestales en el Choc, el departamento con
mayor proporcin de afros del pas, se puede evidenciar mejor esta situacin. De
acuerdo con datos del Proyecto Educacin Compromiso de Todos, entre 2002 y
2006 el gasto en educacin por alumno en el Choc disminuy en un 10%. Igual
retroceso se present con los recursos de calidad en trminos de la asignacin por
alumno, los cuales disminuyeron en un 1% durante el mismo perodo (Proyecto
Educacin Compromiso de Todos 2008). Esta reduccin en los recursos destinados
para la educacin configura una medida regresiva que lesiona el derecho a la educa-
cin de la poblacin afrocolombiana que habita dicho departamento.
Ante la falta de recursos pblicos que garanticen una infraestructura adecua-
da, una planta de docentes completa, disponibilidad de materiales educativos ade-
cuados y acceso a tecnologa que permita cerrar la brecha tecnolgica, las familias
afrocolombianas se han visto abocadas a asumir una responsabilidad que priorita-
riamente le corresponde al Estado.
La situacin que vive la comunidad de Villa Espaa es comn en muchos asen-
tamientos afrocolombianos tanto en la Regin Pacfica como en la Regin Atlntica
(ver recuadro). En otra visita de campo, el ODR pudo constatar las condiciones de
mltiples establecimientos educativos con grandes deficiencias estructurales en los
cuales se imparten las clases a nias y nios afrodescendientes en el departamento
19 Respuesta del 7 de diciembre de 2007 del Ministerio de Educacin Nacional Oficina Asesora
de Planeacin y Finanzas al derecho de peticin enviado por el ODR.
20 En su visita a Colombia de 2003, la Relatora Especial de Naciones Unidas seal que el gasto
pblico destinado a la educacin era insuficiente y que se haba reducido en los ltimos aos. Con esta
disminucin de recursos se ha obligado a las familias a cubrir en forma desproporcionada los gastos rela-
tivos al costo educativo, incumpliendo la obligacin de gratuidad de la educacin bsica (ONU 2004).
( 250 )
Aqu, el que quiera estudiar debe construir su escuela
*
Villa Espaa es un asentamiento en el que habitan personas desplazadas por la
violencia en la ciudad de Quibd, Choc. El barrio se form en 2001 para albergar
temporalmente a familias desplazadas. Como refugio temporal, la Cruz Roja Es-
paola y la Cruz Roja Colombiana construyeron improvisadas instalaciones que
se esperaba sirvieran por un trmino mximo de seis meses. Hoy da, las familias
desplazadas de Villa Espaa llevan siete aos habitando en estas precarias ins-
talaciones.
Al ser un asentamiento improvisado y temporal no se plane la construccin de
una institucin educativa, pese a que en el rea no haba una escuela cercana a
la que pudieran asistir las nias y los nios desplazados. Con el paso del tiempo
fue evidente que en el corto plazo el Estado no iba construir una escuela, y la co-
munidad decidi organizarse para construir una. Pese a su insistencia, los lderes
de la comunidad no consiguieron apoyo del Estado para ello.
La Organizacin Mundial de Migraciones don los materiales para que la propia
comunidad construyera el local. Una vez terminada la construccin, la comuni-
dad llev sillas y otros implementos para que las nias y los nios pudieran reci-
bir las clases. Sin embargo, haba otro problema an ms grave: no tenan maes-
tros. Para llenar este vaco, mujeres de la comunidad impartieron la enseanza
durante cuatro aos hasta que fnalmente el municipio nombr a los docentes.
Aparte del envo de maestros, las nias y los nios del barrio no han recibido nin-
gn otro apoyo institucional que les permita educarse en condiciones dignas.
La infraestructura del local est en psimas condiciones y no es sufciente para
albergar a toda la poblacin en edad escolar de la zona. Las nias y los nios
no cuentan con asientos sufcientes para recibir instruccin, motivo por el cual
muchos de ellos deben recibir las clases sentados en el piso de tierra. Otros nios
tienen que llevar sus propias sillas y a veces sus mesas para poder sentarse y
escribir.
Como lo apreci el ODR en su visita al barrio, la situacin ms preocupante es
el riesgo que representan las instalaciones sanitarias para la salud de las nias
y los nios. Los baos se reducen a unas letrinas que estn rotas y se estn pu-
driendo. Las fuentes de agua de la institucin se reducen a un pozo de agua que
no es potable (pues recoge aguas lluvias) y que adems es agua estancada, abier-
ta a distintos vectores de contaminacin. Como si esto fuera poco, el pozo no
est debidamente sellado y representa un peligro para las nias y los nios que
corren y juegan a su alrededor. Finalmente, en este caso se hace evidente que los
problemas de disponibilidad de la educacin de esta poblacin van mucho ms
all de la existencia de cupos y demuestran la gran cantidad de factores que in-
fuyen en la verdadera disponibilidad de la educacin, y que actualmente no son
refejados en los sistemas de medicin utilizados por el Estado.
* Este caso es una reconstruccin hecha a partir de varias entrevistas del ODR con habitantes del
barrio Villa Espaa en Quibd, julio de 2008.
( 251 )
de Nario. Entre stos se encuentra la unidad educativa ubicada en el municipio de
Tumaco, ro Mira, en la vereda Bocas de Guabal. All, las estructuras educativas
tampoco cumplen los requisitos de salubridad mnimos, toda vez que los estudiantes
no cuentan con servicio de sanitario, ni agua potable. En unas rsticas instalaciones
de 36 metros cuadrados reciben clase cuatro grados de primaria (1, 2, 3 y 4).
21
Ahora bien, la obligacin de disponibilidad tambin requiere que el Estado
garantice una planta docente suficiente, a la que se respete todos sus derechos profe-
sionales, laborales y sindicales.
22
Para el cumplimiento de esta obligacin tambin es
necesaria una base de datos sobre los docentes en Colombia que incluya la variable
tnica. Al respecto, el Ministerio de Educacin
dijo que no era posible obtener la proporcin de
los docentes afrocolombianos en relacin con la
planta docente nacional porque no utilizan la
variable tnico-racial para recopilar esta infor-
macin.
23
No obstante esta obligacin, la situacin de
irrespeto de los derechos de los docentes ha sido
una constante en Colombia. Ejemplo de ello son los habituales retrasos en el pago
de sus salarios y prestaciones sociales. En muchas zonas del pas, como en el depar-
tamento del Choc, las comunidades se han acostumbrado a que los aos escolares
se inicien meses despus del calendario escolar por la negativa de los docentes a dic-
tar las clases hasta recibir parte de sus salarios atrasados (Comisin Colombiana de
Juristas 2004). ste y otros atropellos contra los derechos del cuerpo docente hacen
que la profesin sea poco atractiva y respetada, lo cual incide de manera directa en
el disfrute del derecho a la educacin de la poblacin afrocolombiana, porque no es
posible garantizar este derecho sin la disponibilidad de los docentes.
Asimismo, ha habido problemas en la contratacin de maestros para las po-
blaciones afrocolombianas, como lo adujeron los docentes entrevistados por el
ODR. Los entrevistados manifestaron que en 2006 se realiz un concurso para
etnoeducadores,
24
pero las personas que lo pasaron en departamentos como Cr-
21 ODR, visita in situ, realizada el 12 de abril de 2008.
22 PIDESC, art. 13.2e; Plan Decenal de Educacin 2006-2016, captulo 2.
23 Respuesta del 17 de diciembre de 2007 de la Direccin de Descentralizacin del Ministerio de
Educacin al derecho de peticin enviado por el ODR.
24 Los etnoeducadores son maestros especialmente formados para la enseanza que incluya la
perspectiva sociocultural de los distintos grupos tnicos que habitan el pas. Este tipo de enseanza y la
formacin y contratacin de maestros etnoeducadores est contemplada en la Ley General de Educacin
(Ley 115 de 1994). De acuerdo con la Ley, El Estado promover y fomentar la formacin de educadores
en el dominio de las culturas y lenguas de los grupos tnicos, as como programas sociales de difusin de
las mismas (arts. 55 y 58). As, la educacin que se imparte a los grupos tnicos debe contar con la presen-
cia de etnoeducadores especialmente formados para este tipo de enseanza. Para la poblacin afroco-
lombiana en especfico, el Decreto 2249 de 1995 reglament la Ley General de Educacin que establece
las comisiones pedaggicas nacional y departamentales, cuyas funciones son asesorar la formulacin
y ejecucin de polticas de etnoeducacin y la construccin de los currculos correspondientes para la
prestacin del servicio educativo, acorde a las necesidades, intereses o expectativas de las comunidades
negras. La presencia de este tipo de maestros en las instituciones educativas a las que asisten los educan-
dos de la poblacin afrocolombiana hace parte de la obligacin de disponibilidad de la educacin frente
La instruccin puede llevarse a cabo sin
escuela, sin agua, sin pupitres, sin libros,
sin tableros, sin papel y sin lpices, pero
la maestra o el maestro son absolutamente
indispensables. Si no hay profesor, no hay
instruccin (ONU 2004).
( 252 )
doba no haban sido nombradas. Iguales dificultades se denunciaron de la ciudad
de Cartagena.
25
Respecto de los concursos realizados, el Ministerio de Educacin Nacional
adujo, en respuesta a un derecho de peticin, que en el ao 2006 se haba realizado
un concurso de docentes afrocolombianos para proveer 6.121 vacantes. A dicho
concurso se inscribieron 17.248 aspirantes, de los cuales 12.653 aprobaron el exa-
men de aptitud, cifra que corresponde a ms del doble de las vacantes. Segn el
Ministerio, a diciembre de 2007 se haban reportado 1.258 nombramientos distri-
buidos entre 11 departamentos,
26
lo cual corresponde solamente a una sexta parte
de los docentes que aprobaron las pruebas de aptitud en el concurso.
Los maestros entrevistados informaron al ODR que en muchos casos no se
nombra al etnoeducador, bajo el argumento de que no hay plazas disponibles, pero
luego constatan que s existen y que, a pesar de ello, se les nombra en provisiona-
lidad.
27
Esto implica que el etnoeducador est en el cargo slo hasta que se haga
un nuevo concurso para determinar quin se queda definitivamente con la plaza,
pero nunca se le nombra en propiedad. Los educadores consultados relataron que
el prximo concurso de profesores en general (no de etnoeducadores), ser el lmite
para que estas personas que estn en provisionalidad sigan ejerciendo su funcin.
De esa forma, aducen los maestros, se ha evadido el nombramiento de los etnoedu-
cadores que obtuvieron los resultados esperados en el concurso de 2006.
28
Ante
esto, el Ministerio de Educacin afirma que no puede hacer seguimiento y control
porque debe respetar la autonoma territorial.
29
El resultado de esta situacin es que
el nombramiento de los etnoeducadores se ve innecesariamente entorpecido y esto
tiene como consecuencia una menor disponibilidad de personal docente que propor-
cione educacin a la poblacin afrocolombiana.
Esta situacin, adems de constituir una
violacin del derecho al trabajo de estos docen-
tes, es un incumplimiento de la obligacin del
Estado colombiano de poner a disposicin de
los educandos afrocolombianos los maestros
adecuados y necesarios para la satisfaccin de su derecho a la educacin. As, el
nmero de etnoeducadores en Colombia es mnimo con relacin a la proporcin de
la poblacin afro dentro de la poblacin total del pas.
El ODR pregunt al Ministerio de Educacin por el nmero de docentes
afrocolombianos de planta en los niveles de educacin bsica, media y superior. El
Ministerio respondi que no es posible determinar la proporcin de los docentes
a la poblacin negra de Colombia. En la seccin sobre la adaptabilidad de la educacin, se incluye el tema
de la etnoeducacin con ms detalle.
25 Grupo focal con etnoeducadores realizado por el ODR, Cartagena, mayo de 2008.
26 Respuesta del 17 de diciembre de 2007 de la Direccin de Descentralizacin del Ministerio de
27 dem.
28 Grupo focal con etnoeducadores realizado por el ODR, Cartagena, mayo de 2008.
29 Respuesta del 17 de diciembre de 2007 de la Direccin de descentralizacin del Ministerio de
La proporcin de profesores afrocolombianos
dentro del total de profesores es ampliamente
inferior a la proporcin de la poblacin
afrocolombiana en el total de la poblacin
( 253 )
puesto que no utiliza el criterio diferenciado por raza.
30
Sin embargo, para el caso
de los niveles de educacin bsica y media, el Ministerio seal que a diciembre de
2007 se encontraban vinculados 280.894 docentes, de los cuales 8.466 eran afroco-
lombianos. De estos ltimos, 4.750 se encontraban en el departamento del Choc.
Es decir, en todo el pas slo se cuenta con un 3% de docentes afrocolombianos y
ms de un 50% de esta cifra est en el departamento del Choc. La proporcin de
profesores afrocolombianos dentro del total de profesores es ampliamente inferior
a la proporcin de la poblacin afrocolombiana en el total de la poblacin, que es,
de acuerdo con el censo de 2005, del 11% (DANE 2005).
Como parte de la obligacin de disponibilidad, el Estado se ha comprometido
a fomentar o intensificar la educacin fundamental para quienes no hayan termina-
do el ciclo de educacin primaria.
31
En virtud de ello, el Estado debe adoptar medi-
das prioritarias para eliminar el analfabetismo en la poblacin afrocolombiana. Sin
embargo, el Estado no ha cumplido su compromiso, lo cual se hace evidente, por
ejemplo, en las altas tasas de analfabetismo. En efecto, la tasa de analfabetismo es
una muestra evidente del racismo en Colombia. En todos los rangos, el porcentaje
de personas que no saben leer y escribir es mayor para los afrodescendientes que
para la poblacin mestiza.
En los grficos 1 y 2 se aprecia cmo en todos los grupos de edades, el analfa-
betismo de la poblacin negra es mayor que el de la poblacin mestiza. Las mayores
brechas se presentan entre los 10 y los 24 aos, donde las tasas del analfabetismo
afrodescendiente son ms del doble que las de la poblacin mestiza. Desde los 25
30 Respuesta del 17 de diciembre de 2007 del Ministerio de Educacin Nacional al derecho de
31 PIDESC, art. 13.2d, Protocolo de San Salvador, art. 13.3d
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+
GRFICO 1. Tasa de analfabetismo por grupos quinquenales
( 254 )
aos, las relaciones, aunque decrecientes, rondan entre 1,9 veces y 1,4 veces la tasa
de los mestizos. Es claro, entonces, que en trminos de saber leer y escribir, la po-
blacin afrodescendiente del pas presenta un gran rezago frente a la poblacin
mestiza.
A nivel regional, los dos departamentos que presentan mayores ndices de
analfabetismo son Nario y Choc, donde la tasa de analfabetismo en afrodescen-
dientes es 2,4 veces la de los mestizos.
Este rezago de los afrocolombianos frente a los mestizos en cuanto al alfabetis-
mo es un sntoma patente de la deficiencia en la disponibilidad de la educacin para
la gente negra en Colombia, y una de sus consecuencias ms desafortunadas. La dis-
criminacin hacia la poblacin afrocolombiana es, en materia de disponibilidad de
la educacin y de los factores determinantes para el pleno goce de este derecho, una
realidad preocupante. En este sentido, el nivel de cumplimiento de las obligaciones
adquiridas por el Estado colombiano en virtud de los instrumentos internaciona-
les relacionados con la disponibilidad de la educacin y la discriminacin racial es
bajo. La poblacin afrocolombiana no tiene satisfecho su derecho a una educacin
disponible. El ODR no encontr polticas pblicas o prcticas que busquen reme-
diar esta situacin de la poblacin afrocolombiana especficamente, por medio de
acciones que vayan ms all del aumento cuantitativo de los cupos disponibles para
la poblacin en general.
Lo que agrava esta situacin es que, aun cuando la educacin est disponible
(aunque sea de manera parcial o insatisfactoria) para la poblacin afrocolombiana,
sta no siempre tiene garantizada la accesibilidad al sistema educativo. La poblacin
negra no accede a la educacin en las mismas condiciones que la poblacin mestiza
en Colombia, como se ver en la seccin siguiente.
El acceso a la educacin de la poblacin afrocolombiana
La accesibilidad a la educacin hace referencia al derecho individual de acceso a la
educacin en igualdad de oportunidades, sin discriminacin alguna. La Observa-
0
1.0
0.5
1.5
2.0
Afrodescendientes
2.5
5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+
1.3 2.2 2.0 2.0 1.9 1.9 1.8 1.8 1.8 1.7 1.6 1.6 1.6 1.5 1.4 1.4 Tasa
GRFICO 2. Proporcin de analfabetismo entre afrodescendientes y mestizos
por grupos quinquenales
( 255 )
cin General No. 13 del CDESC se refiere a los grupos vulnerables de hecho y de
derecho, afirmando que para ellos la educacin debe ser accesible sin discriminacin
con base en los criterios prohibidos (CDESC 2004a). A este respecto, la Observa-
cin incluye adems la necesidad de que estos grupos tengan la posibilidad real
de acceso a la educacin en trminos materiales y econmicos. El acceso material
atiende a consideraciones de localizacin geogrfica como la cercana de la institu-
cin y los medios disponibles para llegar a ella, y tambin a medios tecnolgicos que
permitan acceder a la educacin no presencial. El acceso econmico busca que la
educacin est realmente al alcance de todos, y la exigencia vara dependiendo del
nivel educativo de que se trate. Mientras que la educacin posobligatoria (ensean-
za secundaria y superior) puede implicar el pago de matrcula y otros costos, los tra-
tados internacionales obligan al Estado a asegurar el acceso gratuito a la educacin
primaria de manera universal, es decir, a todas las nias y los nios afrocolombianos
en edad escolar.
32
El Estado colombiano ha adquirido varias obligaciones relacionadas con la
accesibilidad de la poblacin afrocolombiana al sistema educativo. En primer lugar,
tiene el compromiso de desarrollar programas y adoptar medidas para establecer el
acceso sin discriminacin alguna de las personas vctimas del racismo y la discrimi-
nacin racial a la educacin en todos los niveles, y de manera gratuita a la educacin
primaria.
33
Para garantizar el acceso a la educacin de la poblacin negra, el Estado
colombiano debe tomar medidas como el fomento de crditos educativos para estu-
diantes que sean de bajos recursos y buen desempeo acadmico. Debe adems rea-
lizar inversiones en educacin cuyo objetivo sea mejorar el acceso y la permanencia
de los afrocolombianos en el sistema educativo.
34
Estos compromisos adquiridos por el Estado en materia de accesibilidad a la
educacin de la poblacin afrocolombiana siguen estando insatisfechos en la ac-
tualidad. No obstante, el ODR pudo constatar la existencia de buenas prcticas
respecto de la informacin disponible sobre el acceso a la educacin, que deben
ser resaltadas y han sido implementadas por el Ministerio de Educacin y el DA-
NE.
35
Ambas entidades proporcionaron al ODR
informacin sobre la asistencia a las institucio-
nes educativas, diferenciada de acuerdo con el
criterio tnico-racial. Este avance, aunque limi-
tado a la recoleccin de informacin, es un paso
importante en el camino hacia la eliminacin de la discriminacin racial en el acceso
a la educacin, en la medida en que permite observar las carencias que enfrenta la
poblacin afrocolombiana en lo atinente al acceso a la educacin.
32 PIDESC, art. 13. 2a; Protocolo de San Salvador, art. 13. 3A; Comit DESC, Observaciones Genera-
les Nos. 11 y 13.
33 Programa de Accin de Durban, par. 123c; Protocolo de San Salvador, art. 13; PIDESC, art. 13;
Comit DESC, Observacin General No. 13.
34 Programa de Accin de Durban, pars. 5 y 8; Comit DESC, Observacin General No. 13; ONU
(2004).
35 Respuestas del 7 de diciembre de 2007 y del 2 de octubre de 2008 del Ministerio de Educacin
a los derechos de peticin enviados por el ODR; ver tambin DANE, Censo General 2005.
Entre los afrodescendientes,
la tasa de analfabetismo es cerca
del doble de la existente entre los mestizos.
( 256 )
La existencia de esta informacin diferenciada es un logro importante del Es-
tado colombiano y constituye una excepcin dentro de los diversos sistemas de
recoleccin de informacin que actualmente funcionan en el pas con respecto a la
educacin y a otros temas como la salud y la vivienda.
36
Sin embargo, es necesario
resaltar que este primer paso todava no es suficiente para hacer una caracterizacin
fidedigna de la situacin del acceso a la educacin de la poblacin afrocolombiana.
Por un lado, como veremos ms adelante, la informacin es importante pero no su-
ficiente: es necesaria la implementacin de polticas pblicas, medidas y programas
que estn efectivamente encaminados a mejorar la situacin del acceso a la educa-
cin de la poblacin afrocolombiana. Por otro
lado, es preciso que la informacin recolectada
sea fidedigna y que sirva efectivamente para ha-
cer una caracterizacin de la poblacin afroco-
lombiana en cuanto a su acceso a la educacin.
Al respecto, el ODR ha encontrado algunas dificultades.
Al momento de utilizar los datos producidos por el Ministerio de Educacin
sobre la poblacin que est matriculada en alguna institucin educativa a nivel na-
cional o departamental, se encontr que la informacin no resulta ser muy til a la
hora de caracterizar la situacin de los grupos tnicos y en particular de los afro-
colombianos. La poblacin afrocolombiana est subrepresentada en la mayora de
los departamentos. Esta informacin recopilada por el Ministerio, que da cuenta
del total de personas matriculadas a nivel nacional, departamental y municipal,
toma como criterio el autorreconocimiento de los grupos tnicos para determinar
la cantidad de personas pertenecientes a los mismos que est incluida dentro del
sistema educativo. No hay claridad, sin embargo, respecto de la manera en que estos
datos fueron recogidos, sobre si la pregunta acerca de la pertenencia tnica es una
constante en todas las instituciones educativas, ni sobre quin es la persona abocada
a responderla los familiares de los estudiantes, los estudiantes mismos, o el funcio-
nario que recoge la informacin.
37
Esta dificultad respecto de la definicin de la pertenencia tnico-racial de los
alumnos matriculados hace imposible un anlisis riguroso de la situacin de acceso
de los estudiantes afrocolombianos a la educacin. Esto se suma a que el Ministerio
no proporcion informacin sobre el total de la poblacin a partir de la cual se
mide el nmero de matriculados. La medida incluye slo la cantidad de personas
matriculadas, pero no el universo al que stas pertenecen. As, por ejemplo, sabemos
cuntas personas se autorreconocieron como afrodescendientes, pero no de cuntos
afrodescendientes en total.
38
Esto hace que sea imposible determinar el porcentaje
de personas matriculadas, para as comparar en trminos porcentuales el acceso a
la educacin de los distintos grupos poblacionales. Las conclusiones que se pueden
obtener tienen un grado tan alto de incertidumbre que los datos no funcionan como
una fuente fidedigna de informacin.
36 Al respecto, ver captulos No. 4 y 5 de este informe.
37 Respuestas del 7 de diciembre de 2007 y del 2 de octubre de 2008 del Ministerio de Educacin
a los derechos de peticin enviados por el ODR.
38 dem.
En el Choc, el 20% de las personas en edad
de escolarizacin bsica no asisten
a una institucin educativa.
( 257 )
Ante esta situacin, el ODR acudi a los datos proporcionados por el DANE,
cuya fuente de informacin es el censo de 2005. En este caso fue imposible compa-
rar la informacin producida por ambas entidades, en la medida en que el criterio
para la definicin de la pertenencia tnica es incierto en el caso del Ministerio. La
informacin producida por el DANE result ser ms til en tanto permiti medir
el porcentaje de afrocolombianos y de mestizos que asisten a alguna institucin
educativa (DANE 2005). En este sentido, los datos del DANE tienen mayor utilidad
para hacer un diagnstico del acceso a la educacin de la poblacin afrocolombiana
frente a la situacin de otros grupos poblacionales como los mestizos.
La diferencia entre las dos poblaciones se hace evidente al comparar los da-
tos de las personas que asisten a instituciones escolares en las zonas geogrficas
con mayor presencia de afrocolombianos, como el departamento del Choc, y el
promedio nacional de asistencia. Las estadsticas educativas del departamento del
Choc (donde el 81% de la poblacin es afrodescendiente) comparadas con el total
nacional son una muestra del rezago educativo que enfrentan las nias y los nios
afrocolombianos. Mientras que el 78% del total nacional de personas entre los 5 y 6
aos asiste a una institucin educativa, slo el 62,8% del total de nios y nias cho-
coanos en las mismas condiciones accede al sistema educativo. Es decir, en materia
de educacin preescolar, el departamento del Choc est cerca de dieciseis puntos
porcentuales por debajo del promedio nacional (DANE 2005).
Por su parte, el 20% de las personas en edad de escolarizacin bsica en el
Choc manifestaron que no asisten a una institucin educativa. Es alarmante el
hecho de que esta cifra sea 12 puntos porcentuales superior al promedio nacional
(8,04%). Respecto de la educacin secundaria, la brecha es igualmente represen-
tativa. El 20,93% de las personas chocoanas manifestaron no asistir a alguna ins-
0
20
40
60
80
100
De 3 a 4 aos De 5 a 6 aos De 7 a 11 aos De 12 a 15 aos De 16 a 17 aos
37.1%
39%
62.8%
78%
80%
92%
79.1%
85%
60.1%
63%
Choc Nacional
GRFICO 3. Asistencia de la poblacin del Choc y nacional
a una institucin educativa
( 258 )
titucin educativa, mientras que el promedio de exclusin nacional es del 15% (el
Choc est seis puntos porcentuales por encima del promedio nacional) (DANE
2005). La diferencia se aprecia en el grfico 3.
El grfico 4 presenta datos sobre los mximos niveles educativos cursados por
la poblacin afrodescendiente y la poblacin mestiza mayor de 25 aos. En el caso
de la poblacin que ha alcanzado el nivel de educacin primaria, los porcentajes de
la poblacin mestiza y afrocolombiana son los mismos. Sin embargo, la diferencia
se hace evidente entre quienes no han terminado ni siquiera la educacin primaria:
29,7% de la poblacin mestiza frente al 35,6% de los afrocolombianos.
En los siguientes niveles del sistema educativo, los datos indican que el por-
centaje de poblacin afrocolombiana que completa nicamente estudios secunda-
rios (6,3%) es mayor que el de la poblacin mestiza (6,1%). Esto revela que un
porcentaje mayor de la poblacin negra no contina avanzando en los diferentes
niveles educativos posteriores a la secundaria. En lo atinente a la educacin media
completa, los porcentajes se invierten y son menos los afrocolombianos que com-
pletan este nivel (11,9%) con respecto a los mestizos (13%). Ahora bien, en cuanto
a la educacin tcnica y profesional, el porcentaje de los afrocolombianos (4,6%)
tambin es mayor que el de la poblacin mestiza, lo cual nuevamente indica que
un porcentaje mayor de aquellos no sigue avanzando dentro del sistema educativo
y se queda estancado en el nivel tcnico o tecnolgico, mientras que ms mestizos
continan estudiando.
Todo lo anterior explica la diferencia porcentual entre ambas poblaciones en
lo relativo a la educacin universitaria y de posgrado, en la que el 17,3% de la
poblacin mestiza ha alcanzado este nivel, mientras que solamente el 11,8% de los
afrocolombianos lo ha logrado. Esta diferencia, junto con la significativa disparidad
del porcentaje de poblacin que no ha terminado la educacin primaria, indica unos
niveles educativos mucho ms bajos para la poblacin afrocolombiana frente a la
poblacin mestiza.
0%
10%
20%
30%
40%
Sin primaria Primaria
completa
Secundaria Media
completa
Tcnico o
tecnolgico
Universitario
y posgrado
35.6%
29.6% 29.7%
6.3%
6.1%
11.9%
13%
4.6%
11.8%
4.2%
17.3%
29.7%
GRFICO 4. Mximo nivel educativo alcanzado
por los afrodescendientes y mestizos mayores de 25 aos
( 259 )
Por otro lado, al comparar los datos por departamento tambin es posible
identificar diferencias importantes segn se trate de poblacin afrocolombiana o
mestiza. Nario y Choc son los departamentos que presentan los peores indicado-
res en cuanto a los mximos niveles educativos alcanzados; para la poblacin afro-
colombiana, stos son incluso ms bajos que para la poblacin mestiza en cada uno
de los departamentos. En Nario, por ejemplo, que tiene los niveles ms altos de
personas que no han terminado la educacin primaria, este porcentaje corresponde
al 47,5% para la poblacin mestiza y al 54,5% para la poblacin afrocolombiana.
Lo mismo ocurre en el nivel de educacin universitaria y de posgrado, en el que el
porcentaje de la poblacin mestiza que logra este nivel llega al 11,3%, mientras que
el de la poblacin afrocolombiana slo alcanza el 6,5%. La situacin en el Choc es
similar: mientras que el 27,6% de la poblacin mestiza del departamento termin la
primaria, slo el 19,8% de la poblacin afro lo hizo.
39
La informacin producida por el DANE efectivamente muestra la necesidad de
pasar del diagnstico al diseo e implementacin de polticas pblicas que tiendan
a mejorar el acceso de la poblacin afrocolombiana al sistema educativo. El ODR
encontr slo una poltica pblica al respecto, pero ninguna informacin sobre su
implementacin.
El Plan Sectorial de la Revolucin Educativa, documento de poltica pblica
del Ministerio de Educacin, diagnostic un sistema educativo viciado por factores
de inequidad, discriminacin y aislamiento (Informe presentado al CEDR 2008).
Para corregir estos problemas, el Plan traz tres objetivos: a) el fortalecimiento in-
terno de las poblaciones tnicas a travs del mejoramiento del servicio educativo; b)
la optimizacin de la gestin educativa institucional; y c) la promocin y difusin de
publicaciones de tipo multicultural que propicien la socializacin de los problemas
sobre el carcter social, pluritnico y multicultural del Estado. El ODR no obtuvo,
sin embargo, ninguna informacin sobre la implementacin de estos tres objetivos
de poltica pblica, como tampoco informacin sobre medidas concretas adoptadas
para remediar el rezago educativo en el que se encuentran los miembros de la po-
blacin afrocolombiana.
40
Una de las barreras que enfrenta la poblacin afrocolombiana para acceder a
la educacin es la falta de recursos econmicos. En Colombia, la educacin primaria
no es gratuita en ninguna parte del pas, como lo ha constatado el Estado colom-
biano en su informe presentado al CDESC en 2008. Una de las maneras en que esta
situacin de precariedad econmica se puede remediar es con el establecimiento de
crditos educativos especialmente destinados a
la poblacin afrocolombiana. A este respecto, el
ODR no ha podido constatar avances significati-
vos en las actuaciones del Estado.
En este punto existen de nuevo algunos li-
neamientos de poltica pblica, pero hay pocas
iniciativas para su implementacin o seguimien-
39 ODR con datos del Censo General 2005 (DANE 2005).
40 De hecho, la nica referencia al pueblo afrocolombiano en la poltica pblica educativa es
que: se cualificar la oferta educativa para poblaciones afrocolombianas y raizales.
En Colombia ya existe informacin
sobre la asistencia a las instituciones
educativas diferenciada de acuerdo
con el criterio tnico-racial. Este es
un avance importante en la lucha contra
la discriminacin en el acceso a la educacin.
( 260 )
to. La nica que pudo encontrar el ODR en esta
lnea de accin fue la poltica de crdito educa-
tivo para la poblacin afrocolombiana, adminis-
trada por el Instituto Colombiano de Crdito y
Estudios Tcnicos en el Exterior (Icetex), junto con el Ministerio del Interior. Ambas
instituciones administran un Fondo para Comunidades Negras Afrocolombianas,
especialmente destinado a otorgar crdito a los estudiantes afros. El Icetex afirma
que en la actualidad 2.230 estudiantes afrocolombianos se benefician de este fondo
de crditos para estudios.
41
Este programa de crdito es una de las buenas prcticas
que el ODR celebra, y que permite a la poblacin afrocolombiana tener un mayor
acceso a la educacin. Sin embargo, resalta que este tipo de iniciativas debe ampliar-
se, para lograr una mayor cobertura entre los afrocolombianos en edad escolar.
El ODR consult adems a varias universidades sobre las polticas de accin
afirmativa a favor de la poblacin afrocolombiana para propiciar el acceso a la edu-
cacin superior.
42
Slo una de ellas, la Universidad del Rosario, afirm contar con
una poltica especial para las minoras tnicas, que incluye a los afrocolombianos.
La Universidad afirm adems tener un solo estudiante afrocolombiano beneficia-
rio de esta poltica. El resto de universidades expres no tener ninguna poltica
especfica para grupos tnicos o para afrocolombianos en particular.
El Instituto Colombiano de Fomento de la Educacin Superior (Icfes), en su
respuesta a la consulta presentada por el ODR, afirm que no existe, a nivel nacio-
nal, ninguna poltica generalizada para propiciar el acceso a la educacin superior
de la poblacin afrocolombiana, y ello se explica, de acuerdo con el Instituto, por
el principio de autonoma universitaria.
43
De tal manera que, aparte de estas dos
iniciativas (la del Icetex junto con el Ministerio del Interior y la de la Universidad del
Rosario), se puede afirmar que hay una ausencia de polticas sistemticas y coordi-
nadas a nivel nacional o regional para propiciar el acceso de la poblacin afrodes-
cendiente a la educacin, y en particular a la educacin superior. En este sentido, el
nivel de cumplimiento de la obligacin del Estado colombiano de tomar medidas de
accin afirmativa a favor de la poblacin afrocolombiana para eliminar las barreras
econmicas en el acceso a la educacin es bastante bajo.
Un ejemplo que ilustra las distintas barreras que enfrentan los educandos afro-
colombianos en el litoral pacfico se encuentra en la zona rural del municipio de
Tumaco, en el departamento de Nario. All, en muchas ocasiones, hay escasez de
docentes que dicten las clases de primaria y secundaria. Varios de ellos deben trasla-
darse desde el rea urbana de Tumaco hasta las reas rurales en que imparten ense-
anza; muchas veces hay un solo docente para todos los cursos de primaria o todos
los cursos de secundaria. La distancia a la que se encuentran las escuelas rurales de
41 Respuesta del 19 de noviembre de 2007 del Icetex al derecho de peticin enviado por el ODR.
42 Respuestas de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia del 14 de diciembre de 2007, de
la Universidad del Rosario del 10 de diciembre de 2007, de la Universidad Nacional de Colombia del 27 de
diciembre de 2007, de la Fundacin Universidad Central del 12 de diciembre de 2007, de la Pontificia Uni-
versidad Javeriana del 4 de diciembre de 2007, de la Universidad del Pacfico del 28 de noviembre de 2007 y
de la Universidad Catlica de Colombia del 4 de diciembre de 2007, a los derechos de peticin enviados por
el ODR.
43 Respuesta del 4 de diciembre de 2007 del Icfes al derecho de peticin enviado por el ODR.
Una de las barreras que enfrenta la poblacin
afrocolombiana para acceder a la educacin
es la falta de recursos econmicos.
( 261 )
Tumaco se convierte en un obstculo para que los nios que asisten a ellas puedan
acceder a la posibilidad de tener docentes en sus escuelas.
44
El caso de las escuelas de
la vereda de Candelillas en el territorio colectivo del consejo comunitario del Bajo
Mira y Frontera, en rea rural de Tumaco, ilustra bien la situacin(ver recuadro).
44 Entrevista con una etnoeducadora del rea rural de Tumaco, abril del 2008, Tumaco.
No hay docentes, no hay salones, no hay sillas,
no hay secundaria: el caso de la vereda de Candelillas
en el Pacfco colombiano*
La escuela de la vereda de Candelillas, en el territorio colectivo de la comunidad
afrocolombiana del Bajo Mira, carece de todo lo necesario para ser una escuela.
All, hay una sola profesora en total para todos los nios y las nias que asisten
a la escuela primaria. En el nico saln con que cuenta la escuela, los nios y
las nias que asisten a los diferentes grados de primaria se dividen el espacio
en dos grandes grupos: a la derecha los estudiantes de primero a tercer grado,
a la izquierda los estudiantes de cuarto y quinto. Los estudiantes deben llegar
ms temprano de lo normal si quieren tener un pupitre y una silla, pues no hay
sufcientes para todos en el saln. La profesora, mientras deja una actividad a
los estudiantes del lado derecho del saln, dicta clase a los estudiantes del lado
izquierdo, y viceversa.
Estas difciles circunstancias tienen graves consecuencias sobre la calidad de la
educacin que reciben los nios y las nias del Bajo Mira y Frontera, y la poca
motivacin para asistir a la escuela. Esto se suma a que en ninguna vereda del
territorio colectivo de la comunidad afrodescendiente del Bajo Mira existe la po-
sibilidad de cursar la escuela secundaria.
Los alumnos que deseen continuar su educacin y pasar de primaria a secunda-
ria tienen que trasladarse hasta Tumaco, la capital municipal. El trayecto entre
Candelillas que es una de las veredas ms cercanas y Tumaco es de 2 horas y
45 minutos si hay marea alta, y si hay marea baja son tres horas y media. Cada
trayecto cuesta 100.000 pesos por persona (unos 50 dlares estadounidenses).
En consecuencia, muy pocos estudiantes de la comunidad afrodescendiente
del Bajo Mira tienen la posibilidad de acceder a la educacin secundaria: con
11 aos (edad en la cual los nios suelen terminar la primaria e iniciar la secun-
daria), emigrar a Tumaco implica vivir all por sus propios medios, ante la impo-
sibilidad de sufragar el transporte diario, y tener algn familiar en esa capital,
dada la difcultad de las familias para cambiar de lugar de habitacin de manera
permanente.
As, si alguno de los nios afrocolombianos del Bajo Mira decide continuar sus
estudios, tiene que irse a vivir solo a Tumaco, o sus familias deben trasladarse
defnitivamente a la ciudad y abandonar su residencia y sus actividades de sub-
sistencia habituales en el campo.
* Visita in situ del ODR al territorio colectivo de la comunidad afrodescendiente del Bajo Mira y Fron-
tera, abril de 2008.
( 262 )
El acceso en condiciones de igualdad al sistema educativo es una necesidad
insatisfecha para la poblacin afrocolombiana. En este sentido, el Estado ha in-
cumplido con su compromiso de tomar medidas que permitan establecer el acceso
sin discriminacin alguna de las personas vctimas del racismo y la discriminacin
racial, de ampliar la cobertura de la educacin especialmente para la poblacin
afrocolombiana y de realizar inversiones para mejorar el acceso a la educacin de
dicha poblacin.
45
El nivel de cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano en mate-
ria de accesibilidad a la educacin es bajo. El ODR no encontr polticas de accin
afirmativa destinadas a mejorar el acceso a la educacin de la poblacin afrodes-
cendiente, para la cual acceder al sistema educativo sigue siendo ms difcil desde el
punto de vista econmico y fsico. Los datos sobre la cobertura del sistema educa-
tivo en las regiones en que habita la mayor proporcin de afrocolombianos revelan
el rezago de esta poblacin respecto del resto del pas, as como lo hacen los datos
sobre los niveles mximos de escolarizacin de la gente negra frente a los mestizos.
Aun cuando los afrocolombianos acceden efectivamente al sistema educativo,
se tropiezan con otros obstculos que les impide gozar plenamente de su derecho a
la educacin y de todos los elementos que la constituyen. Es lo que veremos en las
dos secciones siguientes sobre la adaptabilidad del sistema educativo a la cultura y
tradiciones propias de la poblacin negra, y sobre la calidad de la educacin que los
afrocolombianos reciben.
Adaptabilidad de la educacin: la falta de inclusin de la cultura
y las tradiciones afrocolombianas
La obligacin de adaptabilidad de la educacin exige que sean las escuelas las que
se ajusten a los estudiantes, de acuerdo con el principio del inters superior de las
nias y los nios, y no viceversa (ONU 2004). La Observacin General No. 13 del
CDESC entiende la obligacin de adaptabilidad como la necesidad de lograr que el
sistema sea lo ms flexible posible, de tal forma que pueda adaptarse a las necesi-
dades sociales especficas y variables de la poblacin, y que tenga la posibilidad de
responder a necesidades particulares de alumnos pertenecientes a contextos social
y culturalmente variados. As, el Estado colombiano tiene el compromiso de lograr
que el sistema educativo del pas tenga los mecanismos de adaptabilidad y la fle-
xibilizacin para responder, entre otros, a las necesidades de las minoras tnicas,
como la poblacin afrocolombiana. La adaptabilidad de la educacin es de vital
importancia para lograr la permanencia de los estudiantes durante los diferentes ni-
veles educativos, y esto se consigue con un sistema que atienda realmente la realidad
compleja de la poblacin afrodescendiente.
Las obligaciones del Estado colombiano relacionadas con la adaptabilidad del
derecho a la educacin giran en torno a la necesidad de adaptar el sistema de ense-
anza a las necesidades sociales y culturales de la poblacin negra. Estos compro-
misos han sido retomados por varios instrumentos legislativos y de poltica pblica
a nivel nacional, como veremos a continuacin, y se desprenden de las obligaciones
45 PIDESC, art. 13.2e; Programa de Accin de Durban, par. 5; Comit DESC, Observacin General No.
13; Comisin de Derechos Humanos (2003); Informe de la Relatora Especial sobre el derecho a la educacin.
( 263 )
generales de respetar el derecho a la autodeter-
minacin de la poblacin negra en materia edu-
cativa y de garantizar una educacin adecuada
al contexto y caractersticas propias de dicha
poblacin.
46
En Colombia, la herramienta legislativa
ms importante en materia educativa es la Ley
General de Educacin,
47
que establece dos medidas para la garanta de los derechos
de las minoras tnicas. De una parte, busca tomar medidas concretas dirigidas a
toda la poblacin, afro y mestiza, que apuntan a la eliminacin de estereotipos ra-
cistas. De otra, regula la etnoeducacin. Esta ltima est definida en esta ley como
aquella que se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que
poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autcto-
nos (art. 55)

. La Ley establece adems que la etnoeducacin debe estar ligada al
ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural con el debido respeto
de sus creencias y tradiciones. La finalidad de la etnoeducacin es afianzar los pro-
cesos de identidad, conocimiento, socializacin, proteccin y uso adecuado de la
naturaleza, sistemas y prcticas comunitarias de organizacin, uso de lenguas vern-
culas, formacin docente e investigacin en todos los mbitos de la cultura.
48
Una de las medidas del primer tipo, es decir, de aquellas dirigidas a toda la
poblacin con el objetivo de eliminar los estereotipos racistas en la sociedad y en el
sistema educativo mismo, es el Decreto 1122, expedido por el Gobierno en 1998,
a travs del cual estableci la Ctedra de Estudios Afrocolombianos en todos los
establecimientos de educacin formal del pas y declar la obligatoriedad de inte-
grar los estudios afrocolombianos en los procesos curriculares. A partir de 2001,
el Ministerio de Educacin Nacional public los lineamientos curriculares de la
Ctedra de Estudios Afrocolombianos,
49
que estn orientados al reconocimiento y
respeto a la diversidad tnica del pueblo afrocolombiano. Adems, sealan los as-
pectos tericos, pedaggicos y temticos de la Ctedra y buscan un acercamiento al
significado histrico, geogrfico, poltico y cultural de esta poblacin.
50
La iniciativa de incluir en el currculo escolar una ctedra de estudios afroco-
lombianos es un avance importante. Ella debera contribuir a la eliminacin de los
estereotipos racistas y a la consolidacin de una educacin libre de discriminacin
en todo sentido. No obstante, es preocupante que, en la prctica, la aplicacin de
estas disposiciones normativas haya sido mnima. En general, las medidas de po-
ltica desarrolladas por los distintos gobiernos para implementar la Ctedra han
46 PIDESC, art. 13; Protocolo de San Salvador, art. 13; Convenio No. 169 de la OIT, art. 27; Comit
DESC, Observacin General No. 13; Recomendacin para Colombia del Relator Especial sobre las formas
contemporneas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia
(2004).
47 Ley 115 de 1994.
48 Ley 115 de 1994, art. 56.
49 Respuesta del 29 de noviembre de 2007 del Ministerio de Educacin Nacional al derecho de
50 dem.
La inclusin de la Ctedra de Estudios
Afrocolombianos en el currculo escolar
es un avance importante en la lucha
contra los estereotipos raciales en el sistema
educativo. An hace falta tomar medidas
eficaces para su implementacin.
( 264 )
sido vagas y planteadas en trminos de apoyo tcnico y financiero a las iniciativas
particulares, sin fijar los montos de tal apoyo.
51
En respuesta a un derecho de peticin enviado por el ODR, el Ministerio de
Educacin seal que los planes sectoriales de educacin 2002-2006 y 2006-2010
contaban, entre otras, con las siguientes acciones: elaboracin de 23.000 ejemplares
de los lineamientos de la Ctedra; reedicin de 3.625 ejemplares de la Ctedra; pu-
blicacin de la normativa bsica de la Ctedra; elaboracin de un atlas etnogrfico
afrocolombiano; conformacin de equipos tcnicos para orientar la prestacin del
servicio de educacin a comunidades afrocolombianas; realizacin de un concurso
de experiencias significativas; financiacin de varios talleres regionales; acuerdos
con algunas universidades pblicas y la implementacin de un diplomado en una
universidad pblica. Estas iniciativas son todas positivas y su implementacin y se-
guimiento deben ser adelantados por el Ministerio.
52
No obstante, el propio Ministerio de Educacin Nacional ha reconocido sus
falencias en esta materia. En la citada respuesta al derecho de peticin incoado por
el ODR, aqul refiri que uno de los problemas especficos es la limitada y baja
implementacin de la Ctedra de Estudios Afrocolombianos en los establecimientos
educativos del pas.
53
Este reconocimiento es un paso positivo en la toma de con-
ciencia de los retos que estn an presentes en materia de educacin y eliminacin de
la discriminacin racial. Ahora es necesario pasar a la etapa de tomar medidas que
permitan resolver esos problemas especficos resaltados por el Ministerio.
Estos problemas fueron sealados tambin por los educadores entrevistados
por el ODR, quienes observaron que, en general, las autoridades educativas encar-
gadas de la direccin curricular de los programas tienen conceptos distorsionados
sobre la cultura afrocolombiana. Sealaron que la actitud del Estado hacia el pueblo
negro no se enmarca en una visin desde los derechos, sino dentro de un marco asis-
tencialista en el que se considera que les hacen favores. Igualmente fue resaltado
que las autoridades educativas tienen una visin folclrica de la enseanza sobre la
cultura y sociedad afrocolombiana, por lo que asumen que los contenidos slo se
relacionan con cuestiones como el baile o la cocina.
54
El segundo tipo de medida incluida en la Ley de Educacin es la regulacin de
la etnoeducacin. A diferencia de la Ctedra de Estudios Afrocolombianos, que es
una medida destinada a la poblacin en general con el fin ltimo de que todos los
educandos del pas aprendan sobre la cultura, historia y tradiciones de la poblacin
afrocolombiana y se eliminen as los prejuicios
raciales, la etnoeducacin es la educacin espe-
cialmente destinada a los grupos tnicos. En el
caso de los afrocolombianos, los etnoeducadores
son maestros preparados para ensear a alum-
peticin enviado por el ODR, p. 2.
52 dem.
53 dem.
54 Entrevistas con etnoeducadores de Tumaco y sus alrededores, abril de 2008, Tumaco, y con
etnoeducadores de Cartagena y sus alrededores, junio de 2008, Cartagena.
La implementacin de la etnoeducacin
es un factor clave para la adecuacin
de la educacin a las caractersticas sociales
y culturales de la poblacin afrocolombiana.
( 265 )
nos afrocolombianos, y realizar la educacin de manera adecuada a las necesidades
sociales y culturales de estos estudiantes.
A este respecto, las autoridades educativas han asumido que la nica forma
de desarrollar la etnoeducacin es a travs de la contratacin de docentes, pero
no han adoptado hasta ahora medidas de carcter ms institucional que permitan
una verdadera implementacin de la filosofa de etnoeducacin. Por eso, ubican
etnoeducadores en los colegios, sin que los contenidos curriculares y el Proyecto
Educativo Institucional (PEI) incorporen programas definidos y detallados sobre
etnoeducacin. Asimismo, con contadas excepciones, las plazas para los etnoeduca-
dores no son en cargos directivos. Como consecuencia, la participacin de los etno-
educadores es limitada y las posibilidades de modificar los contenidos curriculares y
de incidir en las actividades del colegio son mnimas.
55
Por otra parte, en la medida en que lo que se define como tnico es la plaza
del profesor y no las instituciones, los etnoeducadores encuentran mucha resisten-
cia entre sus colegas docentes y directivos para incorporar los contenidos tnicos
y realizar actividades curriculares y extracurriculares que desarrollen el derecho a
la etnoeducacin. Esto, sumado a la falta de respaldo de la poltica etnoeducativa
desde adentro y desde afuera de los colegios, genera divisiones entre los profesores y
actitudes negativas frente a los etnoeducadores, quienes son vistos como obstculos
por sus colegas.
56
Esta opinin de los etnoeducadores se corrobora con la respuesta estatal. En
efecto, el Ministerio de Educacin afirm que hay una carencia de proyectos peda-
ggicos que permitan correlacionar e integrar los lineamientos educativos y estn-
dares mencionados, con los procesos culturales propios de las comunidades negras
o afrocolombianas, sus experiencias, conocimientos y actividades, y viceversa.
57

Adicionalmente, el Ministerio mencion que la poblacin mayoritaria, y en esta
misma va, las instituciones o establecimientos educativos que la atienden (en cabeza
de sus directivos y docentes) desconocen, o no logran incorporar, el valor o impor-
tancia de reconocer la diversidad tnica y cultural de la nacin.
58
De nuevo, en este punto, el Ministerio de Educacin ha mostrado su inters
por los dilemas que enfrenta la poltica de la etnoeducacin y por avanzar en la
implementacin de medidas que permitan superarlos. El ODR celebra esta posicin
del Ministerio, que constituye tambin en este aspecto un primer paso en el reco-
nocimiento de la problemtica, que debe dar lugar a la implementacin de medidas
especficas destinadas a mejorar la adecuacin del sistema educativo a las prcticas
y costumbres de la poblacin afrocolombiana.
En adicin a las medidas anteriores, para lograr una verdadera respuesta a
las necesidades de las comunidades afrocolombianas, el artculo 42 de la Ley 70
de 1993 establece que el Ministerio de Educacin Nacional crear una comisin
pedaggica, la Comisin Pedaggica Nacional para Comunidades Negras, que debe
55 dem.
56 dem.
58 dem.
( 266 )
tener representantes de estas comunidades para que asesoren al Ministerio en la for-
mulacin y ejecucin de la poltica de etnoeducacin. Esta poltica est consagrada
en el Decreto 804 de 1995 y es una de las medidas que abre el espacio de partici-
pacin a la poblacin afrocolombiana dentro del diseo de las polticas pblicas
educativas que le conciernen. En este sentido, es una accin del Estado que va en
concordancia con su compromiso de respetar el derecho de autodeterminacin de la
poblacin negra en materia educativa.
Esta inclusin positiva de la poblacin afro
en el diseo de polticas educativas contrasta con
el hecho de que el Estado colombiano todava no
cuenta con un sistema de regulacin para el fun-
cionamiento de los contenidos etnoeducativos.
Los etnoeducadores consultados por el ODR de-
clararon que no cuentan con protocolos de seguimiento y control a los contenidos e
implementacin de la etnoeducacin, como tampoco con indicadores de evaluacin
de la poltica etnoeducativa. Asimismo sealaron que no hay participacin de las
comunidades afrocolombianas en el control y seguimiento de la implementacin de
estas polticas.
59
En sntesis, la inclusin en leyes y decretos de la Ctedra de Estudios Afroco-
lombianos y de la poltica de etnoeducacin y la creacin de la Comisin Pedag-
gica Nacional de Comunidades Negras son logros que deben ser destacados. Estas
medidas son necesarias para eliminar los prejuicios raciales y la discriminacin y
para ofrecer a la poblacin afrocolombiana una educacin que sea adecuada a sus
prcticas y costumbres tradicionales, a sus necesidades sociales y culturales espec-
ficas. Sin embargo, estas buenas prcticas deben ser llevadas a la realidad de ma-
nera transparente y eficaz. El anlisis anterior muestra que se requieren esfuerzos
adicionales para lograr este objetivo, en la medida en que persisten los obstculos y
dificultades para implementar estas dos medidas educativas fundamentales para el
pleno goce del derecho a la educacin de la poblacin afrodescendiente.
La falta de implementacin efectiva y de mecanismos de seguimiento que per-
mitan hacer diagnsticos y tomar medidas de mejoramiento de las dos polticas,
hace que estas iniciativas todava estn por desarrollar. En consecuencia, el grado de
cumplimiento de esta obligacin del Estado frente a sus compromisos adquiridos en
materia de adaptabilidad de la educacin es medio. Existen medidas que, sin embar-
go, han encontrado varias dificultades en la prctica.
Estas dificultades que impiden que la educacin que se imparte a la poblacin
negra en Colombia no sea verdaderamente adecuada tienen consecuencias directas
en otros aspectos del derecho a la educacin como la calidad de la misma. El sistema
educativo es deficiente en calidad cuando los educandos no reciben la enseanza
adecuada a sus propias necesidades sociales y culturales. Esto es lo que le ocurre a
gran parte de la poblacin afrocolombiana, que adems de no contar con educacin
adecuada, no recibe una educacin de calidad. A este anlisis se dedica la siguiente
seccin sobre la aceptabilidad de la educacin para la poblacin negra.
59 dem.
Las regiones con poblacin mayoritariamente
afrocolombiana exhiben un rezago
considerable frente al resto del pas
en los resultados de las pruebas estandarizadas
de calidad de la educacin.
( 267 )
El problema de aceptabilidad:
la mala calidad de la educacin de la poblacin afrocolombiana
Las obligaciones del Estado en materia de aceptabilidad de la educacin incluyen
los programas de educacin y los mtodos pedaggicos utilizados, que deben ser de
buena calidad, pertinentes y adecuados. Para el caso especfico de los afrocolombia-
nos, el Estado ha adquirido dos obligaciones relacionadas con este componente: de
un lado, debe garantizar una educacin de calidad para la poblacin afrodescen-
diente, que sea aceptable para ellos, lo cual supone unos mtodos pedaggicos que
permitan desarrollar la capacidad de aprendizaje de los estudiantes, as como un
aprendizaje que asegure un desempeo satisfactorio en la sociedad. De otro lado,
para verificar el cumplimiento de este deber, el Estado est obligado a elaborar y
aplicar mtodos estandarizados de recoleccin de datos para controlar el total de
poblacin afrocolombiana en edad escolar, su asistencia y permanencia dentro del
sistema, y su rendimiento acadmico, adems de la calidad de los programas edu-
cativos impartidos.
60
La Unesco ha establecido un mecanismo de medicin de la calidad de la edu-
cacin que consta de tres dimensiones. La primera refleja las condiciones en que se
desarrolla el aprendizaje en trminos de construcciones escolares, disponibilidad
de materiales y textos, presencia permanente y oportuna del personal docente, y
existencia de servicios de apoyo al estudiantado, segn sus necesidades. La segun-
da dimensin contempla los resultados del aprendizaje, partiendo de la base de la
satisfaccin de las necesidades bsicas, tal como han sido definidas en el contexto
educativo del pas. La tercera se relaciona con el grado en que estos resultados se
distribuyen socialmente, esto es, que la totalidad o la gran mayora de la poblacin
en edad escolar, independientemente de su procedencia social o cultural, alcance los
objetivos planteados de la educacin
61
(Unesco 2000).
El Estado colombiano ha cumplido de manera parcial con su obligacin de
aplicar mtodos estandarizados de recoleccin de datos. Las evaluaciones oficiales
como el examen del Icfes
62
o las pruebas del Sistema Nacional de Evaluacin de la
Calidad de la Educacin (Saber)
63
permiten medir los resultados nacionales y depar-
tamentales de manera general en los diferentes niveles del sistema educativo. Con es-
60 Programa de Accin de Durban, par. 123d.
61 La primera dimensin, sobre las condiciones de la educacin, fue desarrollada como parte
de la obligacin de disponibilidad a cargo del Estado en la seccin 3.1 de este captulo. Por lo tanto, esta
seccin se ocupa de los criterios sobre los resultados de la educacin y su distribucin entre la poblacin.
62 El Icfes es un examen del Estado cuyo propsito es generar un indicador de calidad, que se
aplica como base de investigaciones y estudios de carcter social, cultural y educativo; es tambin un
indicador que sirve de herramienta en el proceso de admisiones a las instituciones de educacin superior
en el pas y funciona como beneficio educativo profesional en algunos planteles. El examen informa a los
estudiantes sobre sus competencias en las reas evaluadas con el fin de orientar su opcin profesional
y permite a las instituciones que ofrecen educacin bsica y media retroalimentar su gestin educativa
como mtodo de mejoramiento permanente de la calidad de la educacin del pas.
63 Las pruebas Saber han sido utilizadas en Colombia desde 1991 para medir la calidad de la
educacin bsica. Estas pruebas miden el logro educativo en las reas de matemticas, ciencias y lengua-
je para los grados 3, 5, 7 y 9, y han sido aplicadas en cinco oportunidades: 1990, 1994/5, 1997/9 y 2002/3 y
2005 (todos los ejercicios realizados hasta el ao 1999 se caracterizaron, sin embargo, por ser de carcter
muestral).
( 268 )
tos resultados se pueden hacer comparaciones entre departamentos y entre stos y el
nivel nacional, con lo cual es posible obtener conclusiones sobre el estado actual de
la calidad de la educacin, como se ver ms adelante. Sin embargo, estos mtodos
de evaluacin no incluyen la variable tnico-racial en los formularios que permiten
recolectar los datos sobre las personas evaluadas, dificultando as el diagnstico de
la situacin especfica de los afrocolombianos en materia de educacin.
En respuesta a un derecho de peticin enviado por el ODR,
64
el Ministerio de
Educacin afirm que estas dos pruebas son implementadas a nivel nacional para
medir la calidad de la educacin, sin la inclusin de indicadores diferenciales. La
falta de la variable tnico-racial en los mtodos utilizados para medir la calidad de la
educacin constituye una violacin de las obligaciones del Estado y una desatencin
a las recomendaciones hechas por la Relatora Especial para el Derecho a la Educa-
cin en su visita a Colombia (ONU 2004).
No obstante la falta de inclusin de la variable tnico-racial, es posible reali-
zar un diagnstico de la situacin de los afrocolombianos, tomando como base los
resultados de los departamentos con mayora de poblacin negra. A partir de este
anlisis general, se identifica un rezago considerable en los resultados de las regiones
habitadas predominantemente por afrocolombianos, en relacin con el nivel nacio-
nal, como lo muestra el cuadro 2 sobre los resultados en lenguaje de las pruebas
Saber, en los grados 5 y 9.
El cuadro 2 presenta los resultados obtenidos en 2005, ltimo ao en que
ha sido realizada la prueba, por departamentos cuya poblacin es en su mayora
afrocolombiana, a nivel nacional y de Bogot. Los resultados de la prueba permiten
ver cmo los resultados de los departamentos con mayora de poblacin afroco-
lombiana son ms bajos que los obtenidos en Bogot y que el promedio nacional.
Dichos departamentos estuvieron por debajo del promedio nacional y de Bogot, a
excepcin del Valle y Nario que en 5 grado se ubicaron por encima del promedio
nacional, aunque por debajo de los resultados de Bogot, y en 9 superaron el resul-
tado de Bogot, pero estuvieron por debajo del promedio nacional. En ambos casos,
el departamento del Choc obtuvo los resultados ms bajos tanto en comparacin
64 Respuesta del 4 de diciembre de 2007 de la Subdireccin de Estndares de Evaluacin del
Ministerio de Educacin al derecho de peticin enviado por el ODR.
Pruebas de lenguaje 5 grado
Nacional Regin Atlntica Litoral Pacfco
Nacional Bogot Atlntico Bolvar Cesar Crdoba Guajira Magdaln. Cauca Choc Nario Valle
60,6 65,7 57,2 55,9 57,1 56,1 57,8 57,2 58,7 53,9 62,6 63,1
Pruebas de lenguaje 9 grado
65,1 63,2 62,9 60,1 63,4 62,3 61,4 60,8 62,3 59,3 64,4 63,7
CUADRO 2. Resultados de lenguaje en los grados 5 y 9,
pruebas Saber, 2005
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, pruebas Saber, 2005.
( 269 )
con el promedio nacional y de Bogot, como con respecto a los dems departamen-
tos con poblacin afrocolombiana.
Los resultados en el rea de matemticas son igualmente indicativos de las
desventajas educativas que enfrentan los departamentos en donde se concentra la
poblacin afrocolombiana. Tanto en 5 como en 9 grado estuvieron por debajo
del promedio nacional, y muy rezagados con respecto a la capital del pas. Los
departamentos que mostraron peor rendimiento en ambos grados fueron Nario y
Valle, con casi 10 puntos porcentuales por debajo del nivel nacional, y casi 20 por
debajo de Bogot, a pesar de haber obtenido buenos resultados en las pruebas de
lenguaje.
Los bajos resultados de los departamentos con poblacin afrocolombiana en
las pruebas Saber, que evalan la educacin bsica en tres reas del conocimiento,
se ven reflejados tambin en el examen del Estado, Icfes, que evala ms reas del
conocimiento y que es utilizado para los procesos de admisin a las instituciones de
educacin superior. Los bajos resultados en el Icfes, particularmente en los colegios
CUADRO 3. Resultados de matemticas en los grados 5 y 9,
pruebas Saber, 2005
Pruebas de matemticas 5 grado
56,20 65,33 54,26 54,66 55,16 52,95 53,52 56,11 54,87 50,85 47,70 47,42
Pruebas de matemticas 9 grado
Nacional Regin Atlntico Litoral Pacfco
59,86 69,82 57,82 56,21 58,51 56,82 56,84 56,85 58,46 56,24 51,63 51,35
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, pruebas Saber.
Resultados prueba Icfes, 2003
Categora Icfes 2003 Nmero colegios ofciales
nacin
% por categora Nmero colegios ofciales
municipios afro
% por categora
Muy superior 5 0 ---- 0
Superior 61 1 ---- 0
Alto 370 7 2 1
Medio 1.467 29 14 6
Bajo 1.906 38 64 28
Inferior 1.152 23 137 61
Muy inferior 26 1 9 4
Total 4.987 100 226 100
CUADRO 4. Resultados de la prueba del Icfes, 2003:
porcentaje de colegios ociales en todo el pas y en municipios afrodescendientes
con relacin al nivel de calicacin
Fuente: Documento Conpes No. 3310, Polticas de Accin Afrmativa para la Poblacin Negra o
Afrocolombiana.
( 270 )
ubicados en municipios con poblacin mayori-
tariamente afrocolombiana, estn representados
en el cuadro 4 y explican, en parte, el hecho de
que el porcentaje de afrocolombianos que accede
a la educacin superior est casi 6 puntos por debajo del acceso de la poblacin
mestiza a este mismo nivel, como se seal en la seccin 3.2 de este captulo.
A pesar de que los resultados de los colegios oficiales en el pas no son buenos,
los de los colegios oficiales ubicados en municipios con poblacin afrocolombiana
son incluso ms bajos. En ninguno de los dos casos lograron alcanzar el nivel muy
superior, y slo el 1% de los colegios oficiales a nivel nacional logr el nivel supe-
rior, mientras que ninguno de los colegios ubicados en los mencionados municipios
alcanz este nivel. El nivel alto fue alcanzado por un 7% de los colegios oficiales a
nivel nacional, y tan solo por el 1% de los municipios con poblacin mayoritaria-
mente afrodescendiente.
La mala calidad de la educacin que recibe la poblacin afrocolombiana en
comparacin con la nacional se hace todava ms evidente en los resultados de
niveles inferiores en el examen del Icfes. A pesar de que el porcentaje de colegios ofi-
ciales a nivel nacional que obtuvo resultados bajos en el examen (38%) fue mayor
que el de los de municipios afrocolombianos (28%), en el nivel inferior la diferencia
es considerablemente amplia. Mientras que el 23% de los colegios oficiales a nivel
nacional obtuvieron un resultado inferior en la prueba del Icfes, este porcentaje
asciende al 61% en el caso de los afrocolombianos. El 1% de los colegios oficiales
tuvieron resultados muy inferiores, mientras que el 4% de los colegios oficiales en
municipios afros tuvo estos resultados.
Los resultados descritos tanto de las pruebas Saber como de las del Icfes po-
nen de manifiesto una situacin realmente preocupante, puesto que evidencia un
problema generalizado de baja calidad educativa y un problema particular de baja
calidad en la educacin proporcionada a la poblacin afrodescendiente. Siguiendo
el segundo y tercer criterios de la Unesco para la medicin de la calidad educativa,
los resultados en Colombia son muy bajos.
En primer lugar, en cuanto a los resultados, es evidente, a partir del examen
Icfes, que la educacin oficial en Colombia es de muy baja calidad y no logra alcan-
zar satisfactoriamente los estndares que han sido establecidos por las autoridades
nacionales en materia de educacin, atendiendo al contexto particular del pas. En
segundo lugar, la medicin de la calidad de acuerdo con su distribucin entre la
poblacin tambin da malos resultados. Como lo muestran las pruebas Saber y el
Icfes, la poblacin afrocolombiana no accede a la educacin de calidad de manera
equitativa respecto del resto de la poblacin.
Es deber del Estado garantizar este derecho para toda la poblacin sin distincin
de raza. Esto tambin implica adoptar medidas efectivas y conducentes para eliminar
la discriminacin en el acceso a la educacin de calidad, de tal forma que sea posible
corregir las significativas diferencias, evidenciadas en esta seccin, en los resultados
de la educacin impartida a los afrocolombianos respecto del promedio nacional.
La explicacin de los bajos resultados de los departamentos y municipios con
poblacin mayoritariamente afrocolombiana guarda estrecha relacin con lo que
ha sido sealado en las secciones anteriores, en las que se ha hecho evidente que la
La poblacin afrocolombiana no accede
a la educacin de calidad de manera equitativa
respecto del resto de la poblacin.
( 271 )
poblacin afrocolombiana presenta grandes rezagos en materia de disponibilidad y
acceso frente al resto de la poblacin. Como respuesta a esta problemtica, el Pro-
yecto Educacin Compromiso de Todos recomend a las instituciones educativas
del Choc que elaboren planes de mejoramiento con el fin de revisar los mtodos
y los apoyos pedaggicos para que se sigan adquiriendo y se desarrollen las compe-
tencias en todas las reas (Proyecto Educacin Compromiso de Todos 2008).
Otro factor en detrimento de la calidad de la educacin que se imparte a la
poblacin afrocolombiana es que el nmero de alumnos por docente es muy alto.
En muchos de los caseros, veredas o comunidades ribereos del Pacfico se cuenta
con un solo docente para todos los grados de bsica primaria y en la mayora de
los casos ensea de manera simultnea, como en la vereda de Candelillas en el Bajo
Mira. Por otro lado, estos docentes ven limitada su posibilidad de actualizarse, toda
vez que en la mayora de estos municipios no hay universidades o no existen especia-
lizaciones ni cursos de actualizacin para docentes o son tan costosos que no pueden
permitirse acceder a ellos.
65
Por lo tanto, el ODR concluye que el nivel de cumplimiento de la obligacin
del Estado de tomar medidas para mejorar la calidad de la educacin de la pobla-
cin afrocolombiana es muy bajo. La primera carencia es evidente en la ausencia
de informacin diferenciada que permita hacer un diagnstico fidedigno de la si-
tuacin de la calidad de la educacin que reciben los educandos afrodescendientes
en Colombia. En ausencia del diagnstico, las instituciones educativas ignoran la
existencia de una diferencia y de un problema por resolver en este aspecto frente
a la poblacin negra. La segunda carencia es la de medidas implementadas por el
Estado colombiano destinadas especficamente a mejorar los niveles de calidad de la
educacin que recibe la gente negra en Colombia.
Este incumplimiento de la obligacin de
brindar una educacin de calidad, sumado a la
ausencia de medidas aplicadas de manera afecti-
va para mejorar la disponibilidad y accesibilidad
de la educacin, es una circunstancia grave de
perpetuacin del crculo de la pobreza y la exclu-
sin en la que se encuentra la poblacin afrocolombiana. Las grandes carencias en el
goce del derecho a la educacin de la poblacin negra hacen que sta se vea privada
de oportunidades que le permitiran participar en el desarrollo de sus comunidades
y de su pas, salir de la pobreza y la marginacin, y participar de manera equitativa
en la sociedad.
A pesar de que el Estado colombiano ha ratificado varios instrumentos interna-
cionales que reconocen el derecho a la educacin de los miembros de la poblacin
afrocolombiana, el anlisis de la realidad de este derecho muestra que falta un largo
camino para el cumplimiento de los compromisos estatales.
65 Entrevistas con etnoeducadores de la regin de Tumaco y sus alrededores, abril de 2008, Tu-
maco.
En muchos de los caseros, veredas
o comunidades ribereos del Pacfico
se cuenta con un solo docente
para todos los grados de bsica primaria
( 272 )
En primer lugar, es necesario enfrentar distintos tipos de discriminacin en
cuanto al acceso y permanencia en el sistema educativo. Una de las principales ba-
rreras que enfrenta la poblacin afrocolombiana est en la falta de cumplimiento
de la obligacin estatal de hacer que la educacin primaria sea gratuita para todas
las nias y todos los nios afrodescendientes del pas. En consecuencia, las familias
afrocolombianas, incluso las ms pobres, deben asumir una alta carga econmica
para lograr que sus hijas e hijos asistan a la escuela. Cuando ello no es posible, las
personas afrocolombianas en edad escolar deben resignarse a no integrar el sistema
educativo.
Como consecuencia de esta falta de acceso al sistema educativo, los indicado-
res en materia de educacin de la poblacin afrocolombiana evidencian una latente
discriminacin en materia de acceso, permanencia y calidad de la educacin de las
nias y los nios afrocolombianos en todos los niveles educativos. Asimismo, los
indicadores muestran que las tasas de analfabetismo son ms altas para las comuni-
dades afrocolombianas que para la poblacin mestiza.
Adicionalmente, en Colombia subsisten graves y mltiples problemas que
afectan la calidad de la educacin que se imparte a los miembros de la poblacin
afrocolombiana. En las comunidades negras se registra un proceso de homogeneiza-
cin cultural y baja calidad de la educacin que se expresa en bajos niveles de logro
y eficiencia, no pertinencia al contexto, deficiente infraestructura, material didctico
inadecuado, e insuficiencia e inexistencia de equipos que faciliten la comprensin y
prctica de la teora enseada.
A pesar de los grandes avances relacionados con el diseo de ciertos contenidos
y metodologas asociados a la Ctedra de Estudios Afrocolombianos y la inclusin
de la etnoeducacin en la poltica nacional de educacin, la escasa implementacin
de estas medidas de poltica hacen que todava est vigente el reto de crear un siste-
ma educativo que incluya las particularidades sociales y culturales de la poblacin
afrocolombiana.
Ante esta serie de problemticas an irresueltas en materia de educacin y
discriminacin racial, el ODR formula una serie de recomendaciones de poltica
pblica para mejorar la disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad
de la educacin de la poblacin negra de Colombia.
Recomendaciones
Para la satisfaccin del derecho a la educacin de la poblacin afrocolombiana,
incluyendo cada uno de sus cuatro elementos esenciales, es urgente que el Estado
implemente de manera efectiva la normativa internacional y que cumpla las reitera-
das recomendaciones de los rganos de proteccin de los derechos humanos sobre
la materia.
Para ello, el ODR considera que el Estado debe priorizar las recomendaciones
sobre educacin y discriminacin racial que se presentan en el cuadro 5.
( 273 )
Recomendaciones
Adoptar medidas efectivas que erradiquen la discriminacin que se
presenta en el sistema educativo en Colombia. El Estado debe adoptar
acciones afrmativas que permitan cerrar las brechas entre la poblacin
afrodescendiente y la poblacin mestiza, as como las grandes diferencias
existentes entre las comunidades afrodescendientes de zonas rurales y
urbanas.
Destinar, de manera prioritaria, los recursos necesarios para garantizar que la
educacin primaria sea universal, gratuita y de calidad para toda la poblacin
afrocolombiana, tal y como lo establece el artculo segundo del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Adoptar, en el corto plazo, un plan nacional de implementacin de la Ctedra
de Estudios Afrocolombianos.
Disear una poltica que busque la inclusin al sistema educativo de docentes
afrocolombianos capacitados en metodologas y contenidos que reivindiquen
su identidad cultural. El Estado deber implementar medidas para promover
que docentes afrocolombianos accedan a instancias directivas en las
unidades educativas pblicas.
Eliminar los costos educativos en primaria, incluyendo matrculas,
uniformes, tiles y transporte, que en la actualidad deben asumir las familias
afrocolombianas. Para ello sera conveniente institucionalizar la canasta
estudiantil gratuita y peridica (tiles escolares, textos y uniformes) para los
escolares.
Implementar la recomendacin formulada por la Relatora Especial relativa a
la identifcacin detallada de los costos pagados por los alumnos y alumnas
por educacin, y la realizacin de un estudio de los costos actuales con el
propsito de su eliminacin.
Disear e implementar un plan prioritario para combatir el analfabetismo en
la poblacin afrocolombiana. Con tal fn se deben implementar programas
alternativos de alfabetizacin que tengan en cuenta las condiciones
culturales, geogrfcas y econmicas en las que vive la poblacin
afrocolombiana.
Realizar un estudio inmediato del perfl y alcance de la discriminacin en la
educacin, con la participacin de las vctimas, encaminado a asumir polticas
y prcticas para su eliminacin y un control pblico del cumplimiento de
stas.
Garantizar que las condiciones en las que se desarrolla el aprendizaje
permitan que las nias y los nios afrocolombianos accedan a una educacin
de calidad.
Asegurar recursos sufcientes para la implementacin de los contenidos de la
Ctedra de Estudios Afrocolombianos, incluyendo recursos destinados para la
investigacin e innovacin pedaggica.
de los gobiernos
departamentales y municipales
Construir nuevas unidades educativas en los departamentos en donde
se concentra la poblacin afrodescendiente, hacer mantenimiento a
las infraestructuras escolares existentes, adquirir ayudas educativas
tecnolgicamente avanzadas para las instituciones escolares, evitar el
hacinamiento escolar y la sobrecarga laboral docente.
Concertar modelos educativos adecuados con la participacin del pueblo
raizal de las islas de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, que atiendan
a sus demandas. Adems se debe facilitar y promover el uso oral y escrito del
creole, y permitir ejercer su derecho de recibir la educacin formal primero en
creole y despus en ingls y espaol.
Incluir en el currculo educativo que se imparte a la poblacin en general
componentes destinados a reestructurar los estereotipos sobre las personas
afrodescendientes en la sociedad y promover la erradicacin de patrones
socioculturales discriminatorios.
CUADRO 5. Recomendaciones al Estado colombiano
en materia de educacin y discriminacin racial
( 274 )
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( 277 )
7.
Excluidos del sistema:
los afrocolombianos y la justicia
Fotografa: Para salir... yo, casi... o sea, yo no salgo, 2005
Daniel Acosta
( 279 )
Excluidos del sistema: los afrocolombianos y la justicia
La administracin de justicia es uno de los pilares de los sistemas democrticos
contemporneos, y el sistema judicial es una de sus principales herramientas para
erradicar las conductas prohibidas y fomentar el cumplimiento de la ley. La discri-
minacin racial es una de estas conductas prohibidas que el sistema de administra-
cin de justicia debe ayudar a combatir y erradicar. Por medio de l se establecen
los recursos judiciales para denunciar casos de discriminacin racial y obtener re-
paracin por ellos.
Por otro lado, el sistema de administracin de justicia en particular el siste-
ma penal ha demostrado ser fundamental en la reproduccin de desigualdades y
patrones discriminatorios (Gonzlez y Contesse 2004, Galanter 2001). En materia
de discriminacin racial puede funcionar como un reproductor de prejuicios y des-
igualdades socioeconmicas de los grupos racializados en este caso los afrodescen-
dientes, al castigar desproporcionadamente a estas personas.
El sistema de administracin de justicia debe garantizar el derecho de acceso
a recursos judiciales idneos para la proteccin judicial (C.P., art. 229). En los tr-
minos de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH), el derecho
a la proteccin judicial debe garantizar que las personas tengan acceso a un recurso
sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales com-
petentes, que las ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reco-
nocidos por la Constitucin, la ley o la Convencin, aun cuando tal violacin sea
cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales (CADH,
num. 1 art. 25). Por esa razn, los Estados estn comprometidos a establecer recur-
sos judiciales efectivos y a garantizar el cumplimiento de las decisiones de dichos
recursos.
El derecho de acceso a la administracin de justicia, a su vez, debe darse en
condiciones de igualdad (C.P., art. 13) y garantizar a los ciudadanos un tratamiento
igualitario durante el proceso judicial. El Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos establece en su artculo 14 que todas las personas son iguales ante las
cortes y tribunales y que toda persona tendr derecho a las garantas mnimas en
condiciones de igualdad. Por otro lado, el artculo 25 del Pacto tambin establece
que todos los ciudadanos debern participar en condiciones de igualdad en la vida
( 280 )
pblica, incluyendo los rganos de administracin de justicia. Esto significa que los
Estados deben garantizar la igualdad tanto en el funcionamiento del sistema de ad-
ministracin de justicia cuando aplica la ley como en la participacin de diferentes
grupos de poblacin en los rganos del sistema.
El sistema de administracin de justicia, segn la legislacin colombiana, est
compuesto por los rganos de la jurisdiccin ordinaria Corte Suprema de Justicia,
tribunales superiores de distrito judicial y juzgados civiles, laborales, penales agra-
rios, de familia y de ejecucin de penas; los rganos de lo contencioso-administra-
tivo Consejo de Estado, tribunales administrativos y juzgados administrativos;
los rganos de la jurisdiccin constitucional Corte Constitucional-; los rganos de
la jurisdiccin de paz jueces de paz; los rganos de la jurisdiccin de las comu-
nidades indgenas autoridades de territorios indgenas; la Fiscala General de la
Nacin; y el Consejo Superior de la Judicatura (Ley 270 de 1996, art. 11).
Todos estos rganos hacen parte de la estructura de la Rama Judicial y tienen a
su cargo distintas funciones y responsabilidades. La Fiscala General de la Nacin, en
materia penal, es el rgano encargado de realizar la investigacin de los delitos y defi-
nir qu personas son llevadas a un juicio para que se defina si son culpables o no de la
comisin de un delito (Ley 270 de 1996, art. 23). El Consejo Superior de la Judicatu-
ra administra la Rama Judicial y ejerce la funcin disciplinaria (Ley 270 de 1996, art.
74). Los rganos de las jurisdicciones ordinarias, de lo contencioso-administrativo,
constitucional, de paz e indgenas son los responsables de juzgar a los ciudadanos
por las conductas que violen la ley en sus respectivas reas de competencia.
En materia penal, sin embargo, el contacto de un ciudadano con el sistema
de administracin de justicia no comienza en la Fiscala General de la Nacin ni
termina con la expedicin de una sentencia judicial. Previo al momento de la in-
vestigacin por parte de la Fiscala, la Fuerza Pblica
1
ejerce un filtro previo por
medio de las detenciones y capturas, al definir quin es llevado ante los rganos de
investigacin y juicio.
Por otro lado, una vez un ciudadano es condenado por el sistema judicial
(en materia penal), debe ir a un centro penitenciario en donde siguen vigentes sus
derechos y en donde deben respetarse el principio de igualdad y, para el caso de
los miembros de grupos tnicos, el derecho a la diversidad cultural. De esa mane-
ra, cada instancia involucrada en el sistema de administracin de justicia funciona
como un filtro en el que debe garantizarse el derecho a la igualdad y el principio de
no discriminacin.
Por esas razones, este captulo analiza el cumplimiento de las obligaciones del
Estado colombiano en materia de administracin de justicia en las diferentes etapas
1 La Fuerza Pblica est conformada por la Polica Nacional y las Fuerzas Militares. La Polica
Nacional tiene como fin el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades pblicas, y para asegurar la convivencia en paz (C.P., art. 218). Las Fuerzas Militares, por su parte,
son responsables de la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del territorio nacional y
del orden constitucional. Dadas las condiciones del conflicto armado colombiano, las Fuerzas Militares
tienen contacto constante con la poblacin civil en aquellas zonas en donde los actores armados ilegales
hacen mayor presencia. Tal como se expone en este captulo y en el captulo 3 sobre territorio y desplaza-
miento forzado, las zonas de mayor asentamiento de poblacin afrocolombiana en la Costa Pacfica tienen
esas caractersticas. Por ello, las Fuerzas Militares son actores cotidianos de la vida de estas comunidades.
( 281 )
de la estructura de la Rama Judicial, y tambin en el ejercicio de las funciones de las
entidades de la Fuerza Pblica, as como en el sistema carcelario. El anlisis incluye
toda la cadena de instituciones y funcionarios involucrados en la administracin de
justicia en materia penal. Esto es, desde el momento en que una persona entra en
contacto con un funcionario e institucin que tiene la probabilidad de vincularlo al
sistema judicial, pasando por los diferentes momentos del sistema de administracin
de justicia, hasta el momento en el que la persona es recluida en un centro peniten-
ciario como consecuencia de una condena en materia penal. El captulo tambin
analiza los niveles de participacin de los afrocolombianos en todas las entidades
del sistema de administracin de justicia.
El captulo est organizado en cuatro apartes. El primero explica brevemente
las obligaciones genricas del Estado en materia de administracin de justicia para
combatir la discriminacin racial. En el segundo aparte se analiza el grado de cum-
plimiento de cada una de estas obligaciones generales y las obligaciones especficas
que de ellas se derivan para cada actor del sistema de administracin de justicia,
de acuerdo con la informacin emprica recolectada por el Observatorio de Dis-
criminacin Racial (ODR) sobre ello. En la tercera parte se examina la forma en
que las altas cortes del sistema judicial colombiano han respondido a los casos de
discriminacin racial y el grado de proteccin que han concedido a las vctimas de
ella. Finalmente, en el cuarto, se presentan las conclusiones generales y el acpite de
recomendaciones.
Las obligaciones del Estado colombiano en materia de administracin
de justicia para combatir la discriminacin racial
El Estado colombiano ha adquirido tres tipos de compromisos relacionados con el
sistema de administracin de justicia y la discriminacin racial. El primero de ellos
es garantizar que existan recursos judiciales idneos y efectivos para que las vcti-
mas puedan denunciar los actos de discriminacin racial, obtener reparacin por
los daos que ellos puedan causar, y tener garantas de no repeticin. En efecto, la
Convencin Internacional para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CIEDR)
establece que
Los Estados Partes asegurarn a todas las personas que se hallen bajo su jurisdic-
cin, proteccin y recursos efectivos, ante los tribunales nacionales competentes
y otras instituciones del Estado, contra todo acto de discriminacin racial que,
contraviniendo la presente Convencin, viole sus derechos humanos y liberta-
des fundamentales, as como el derecho a pedir a esos tribunales satisfaccin o
reparacin justa y adecuada por todo dao en que puedan ser vctimas como
consecuencia de tal discriminacin. (CIEDR, art. 6)
2
Este compromiso de garantizar la proteccin judicial para los casos de discri-
minacin racial implica, por lo menos, dos acciones del Estado: i) que prohba y
declare ilegales los actos de discriminacin racial y racismo (CIEDR, lit. d., art. 2;
y lit. a., art. 4); y ii) que establezca acciones judiciales para combatir los actos de
2 Vase tambin Declaracin de Durban, par. 104, y Programa de Accin de Durban, pars. 11 y
74.
( 282 )
discriminacin e incitacin al racismo, y para perseguir a los discriminadores. Para
garantizar esto, los Estados deben realizar las reformas internas que sean necesarias,
incluso, establecer acciones judiciales especficas para los actos de discriminacin
racial a travs de medidas legislativas (CIEDR, art. 4).
El segundo compromiso general del Estado colombiano hace referencia al tra-
tamiento igualitario que el sistema de administracin de justicia debe brindar a los
ciudadanos, con independencia de su raza o etnia (CIEDR, lit. a, art. 5; PIDCP, arts.
2 y 26). Para el caso de la discriminacin racial, esto se traduce en la necesidad de
erradicar las prcticas discriminatorias basadas en prejuicios (perfil racial), por parte
de los agentes de la Fuerza Pblica, de los operadores judiciales y de los administra-
dores carcelarios. Para ello, el Estado debe desarrollar, por lo menos, tres tipos de ac-
tividades: i) producir, recolectar y analizar informacin diferencial sobre la poblacin
afrocolombiana que es detenida, investigada, juzgada y absuelta o condenada, y que
va a un centro penitenciario de manera transitoria o definitiva; ii) detectar los casos
de trato discriminatorio por parte de los operadores del sistema de administracin
de justicia (Fuerza Pblica, operadores judiciales, funcionarios carcelarios), perseguir
dichos actos y establecer programas para su prevencin y erradicacin; y iii) estable-
cer e implementar programas de formacin en derechos humanos y especficamente
en el componente del derecho a la igualdad y principio de no discriminacin.
En tercer lugar, el Estado colombiano tiene el compromiso de garantizar la
adecuada participacin de todos los grupos de poblacin en el sistema de admi-
nistracin de justicia, y disear estrategias para aumentar la participacin de la
poblacin afrodescendiente en la Fuerza Pblica y el sistema judicial.
3
Para cumplir
con esta obligacin, el Estado debe implementar dos tipos de acciones: i) producir,
sistematizar y analizar la informacin de la poblacin afrodescendiente que est
vinculada a las entidades y rganos del sistema de administracin de justicia (Polica
Nacional, Fuerzas Militares, Rama Judicial, sistema carcelario); y ii) identificar obs-
tculos en el acceso a las entidades pblicas y disear programas que incrementen
la participacin de la poblacin afrodescendiente en el sistema de administracin de
justicia y que garanticen que su perspectiva cultural pueda estar presente.
4
La discriminacin en el sistema
de administracin de justicia colombiano
Recursos judiciales (in)eficaces
El derecho de acceso a la administracin de justicia implica garantizar que los ciu-
dadanos cuenten con recursos judiciales idneos y efectivos (CADH, art. 25), en-
tendido como
el derecho de todo individuo de acceder a un tribunal cuando alguno de sus de-
rechos haya sido violado sea ste un derecho protegido por la Convencin, la
Constitucin o las leyes internas del Estado, de obtener una investigacin judicial
a cargo de un tribunal competente, imparcial e independiente en que se establezca
3 Declaracin de Durban, literal a), par. 74. Vase tambin Comit para la Eliminacin de la Dis-
criminacin Racial (1999).
4 CIEDR, literal c, art 5; vase tambin Programa de Accin de Durban, pars. 11 y 74.
( 283 )
la existencia o no de la violacin y se fije, cuando corresponda, una compensa-
cin adecuada. (Comisin Interamericana de Derechos Humanos 1996)
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido por lo me-
nos cinco formas de violacin del derecho a un recurso:
los vacos o disposiciones legislativas que privan de competencia a los tribunales
para examinar recursos para un determinado tipo de violacin; la obstaculiza-
cin de la accin de la justicia por la va de los hechos; el rechazo de recursos por
razones procesales; la denegacin de un recurso por razones arbitrarias, discrimi-
natorias o contrarias a los derechos fundamentales de la persona, y el incumpli-
miento de una decisin de la autoridad competente. (ODonnell 2007: 481-482)
La idoneidad del recurso hace referencia a que no es suficiente con que el re-
curso est previsto en la Constitucin o la ley o con que sea admisible formalmente,
sino que se requiere que sirva para establecer si se ha incurrido en una violacin a
los derechos humanos y para remediar tal violacin (Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos 1987: par. 23). La efectividad implica que el recurso debe ser til en
la prctica, es decir que implica el cumplimiento de la decisin judicial sin dilaciones
injustificadas (Corte Interamericana de Derechos Humanos 2001: par. 137, Comi-
sin Interamericana de Derechos Humanos 2000: par. 29).
Adicionalmente, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el de-
recho a un recurso efectivo no se limita a los recursos promovidos por la vctima
o sus derechohabientes, sino que comprende tambin un derecho a que el Estado
investigue violaciones de los derechos humanos y, en la medida de lo posible, sancio-
ne penalmente a sus autores, es decir, conlleva un derecho subjetivo de la vctima
(ODonnell 2007: 489).
Finalmente, el derecho a un recurso judicial idneo y efectivo, segn el Comit
para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CEDR), implica el derecho a la
reparacin por cualquier dao sufrido como resultado de los actos discriminatorios.
Por ello, el derecho no se garantiza necesariamente mediante castigo del autor sino
que debe considerarse la posibilidad de conceder una compensacin econmica por
los daos, materiales o morales, sufridos por la vctima (CEDR 2000).
El ordenamiento jurdico colombiano prohbe los actos de discriminacin con
base en la raza o etnia en el artculo 13 de la Constitucin Poltica. A pesar de
esta prohibicin, el sistema jurdico colombiano no garantiza una forma de protec-
cin judicial especfica que haga efectivos estos derechos. Adems del artculo 13,
el sistema jurdico hace cuatro menciones a sanciones de actos discriminatorios. La
primera de ellas es la configuracin de un agravante de la punibilidad de conductas
delictivas. Segn el numeral 3 del artculo 58 del Cdigo Penal, si la conducta pu-
nible se inspira en intolerancia y discriminacin referidas a la raza, la etnia, la ideo-
loga, la religin, o las creencias, sexo u orientacin sexual, o alguna enfermedad o
minusvala de la vctima, se configura una circunstancia de mayor punibilidad. Esta
consagracin no es un tipo penal autnomo, por lo que los actos mismos de discri-
minacin racial no pueden ser denunciados bajo esta norma.
La segunda es la prohibicin de los actos de discriminacin racial en el con-
texto del conflicto armado. El artculo 147 del Cdigo Penal establece una pena de
5 a 10 aos de prisin, multa de 200 a 1.000 salarios mnimos legales mensuales
vigentes, e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas para
( 284 )
las personas que, en medio del conflicto, realicen prcticas de segregacin racial o
ejerzan tratos inhumanos o degradantes basados en otras distinciones de carcter
desfavorable. Aquellos actos de discriminacin por fuera del conflicto armado no
pueden ser denunciados ni perseguidos a travs de esta norma.
El Cdigo Disciplinario nico establece una sancin para los funcionarios
pblicos que ejerzan alguna de sus funciones fundadas en intolerancia o discrimina-
cin (art. 48). En estos eventos, las entidades encargadas de controlar a los funcio-
narios pblicos pueden iniciar una accin disciplinaria y en caso de comprobar que
la actuacin respondi a motivos discriminatorios, pueden destituirlo.
La Ley 70 de 1993 tambin establece una prohibicin de los actos de discrimi-
nacin racial, especficamente contra la poblacin afrocolombiana (art. 33):
El Estado sancionar y evitar todo acto de intimidacin, segregacin, discrimi-
nacin o racismo contra las comunidades negras en los distintos espacios socia-
les, de la administracin pblica en sus altos niveles decisorios y en especial en los
medios masivos de comunicacin y en el sistema educativo, y velar para que se
ejerzan los principios de igualdad y respeto de la diversidad tnica y cultural.
Esta disposicin, sin embargo, no establece ni seala cul es la accin judicial
idnea para buscar esta sancin por parte del Estado.
Las normas mencionadas que prohben la discriminacin racial no establecen
una accin especfica que permita perseguir a los discriminadores y obtener la repa-
racin de las vctimas. Por esas razones, la mayora de los casos no son denunciados
ni judicializados.
5
A pesar de este panorama, Colombia ha
sostenido que el derecho a un recurso judicial
idneo y eficaz est garantizado gracias a la
existencia de estas prohibiciones y de la accin
de tutela.
6
Paradjicamente, el Estado mismo slo dice conocer 10 denuncias por
actos de discriminacin racial en el contexto del conflicto armado,
7
y ningn caso
en el que se haya impuesto el agravante de la punibilidad por una motivacin dis-
criminatoria. Tampoco se conocen casos en los que el artculo 33 de la Ley 70 haya
sido utilizado para sancionar actos de discriminacin racial. Esto puede atribuirse,
por un lado, al vaco con respecto al tema en los sistemas de informacin de las
entidades del sistema de administracin de justicia. Por otro lado, es claro que la
inexistencia de recursos judiciales para hacer efectivas estas normas es un factor que
incide en su ineficacia. En efecto, la percepcin de los ciudadanos afrodescendientes
que son vctimas de actos de discriminacin racial en Colombia es que no existe una
va judicial para su proteccin,
8
razn por la cual se abstienen de intentar cualquier
denuncia formal.
5 Los datos de todo el sistema judicial para los casos de discriminacin racial por va de tutela
en primera instancia no estn disponibles. Sin embargo, en las altas cortes, cuya jurisprudencia es posible
rastrear de manera sistemtica, slo existen nueve casos por actos discriminatorios con base en la raza,
desde la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991.
6 Decimocuarto Informe Peridico presentado por el Estado colombiano para el Comit de las
Naciones Unidas para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. Mimeo. Preparado en febrero de 2008.
7 dem.
8 El ODR recibi slo durante el mes de mayo de 2008 tres quejas por actos de discriminacin
La mayora de los casos de discriminacin
racial en Colombia no son denunciados
ni judicializados.
( 285 )
En agosto de 2008 se conoci por los medios de comunicacin el caso de un
homicidio por razones raciales (crimen de odio), en el que, presumiblemente,
9
el juez
aplic la norma del Cdigo Penal.
Es un precedente fundamental para el sistema judicial en la proteccin de los de-
rechos de las vctimas de discriminacin racial y en el reconocimiento de los crmenes
inspirados en el racismo que ocurren a diario en contra de la poblacin afrocolombia-
racial contra personas afrodescendientes, quienes afirmaban no contar con un medio judicial para exigir
el respeto de sus derechos. Durante 2007 recibi cerca de diez quejas en el mismo sentido, en diferentes
zonas del pas.
9 Al cierre de este informe, el ODR no conoce el texto completo de la sentencia judicial.
Asesinato por racismo a la vuelta de la escuela
*
Jefferson Alexander Rodrguez Mosquera, afrodescendiente de 15 aos, perdi
su vida en manos de dos homicidas que odiaban a los negros. En la maana del 9
de febrero de 2008, el joven sali de su casa en la localidad de Usme, en Bogot, y
se dirigi a realizar una de sus actividades escolares de la emisora de su colegio,
en el centro de Bogot. En la tarde volvi a su casa, almorz y sali al colegio. Es-
tudiaba en la jornada de la tarde. En el trayecto de vuelta a su casa, fue vctima
de un ataque racista del que no sali con vida. En la madrugada del da siguiente
falleci en el Hospital Meissen, vctima de tres pualadas que le proporcionaron
Eduardo Torres Casas y Jorge Armando Torres Casas, despus de molestarlo por
el color de su piel, y de haberle propinado puetazos y puntapis. Toda la familia
de Jefferson sali huyendo del barrio por temor a las represalias de la familia
Torres, tras el asesinato del hermano menor de los Rodrguez Mosquera, y la cap-
tura y condena de sus dos homicidas.
Los Torres fueron condenados por la Juez 7 Penal del Circuito de Bogot. A Jor-
ge Armando Torres le impuso una pena de 16 aos y medio de crcel, mientras
que Eduardo Torres fue sentenciado a 17 aos de prisin, que cumple en este
momento bajo detencin domiciliaria por ser padre cabeza de familia. Presu-
miblemente, la Juez Penal aument las penas a los homicidas: el Cdigo Penal
colombiano contempla, dentro de las circunstancias de mayor punibilidad, que
la ejecucin de la conducta punible est inspirada en mviles de intolerancia y
discriminacin referidos a la raza [o] la etnia (art. 58). El homicidio de Jefferson
Rodrguez no fue cualquier homicidio: fue atacado por razn de su color de piel,
y vctima del odio racial de sus vecinos. Esta ha sido una de las nicas si no la
nica oportunidades en que un juez penal impone una condena que incluye el
elemento especfco del racismo como determinante de la pena a la que fueron
sentenciados los dos asesinos. A pesar de esto, la sancin impuesta apenas sobre-
pasa la pena mnima para un homicidio,
**
y el fallo no puede garantizar la seguri-
dad de la familia de Jefferson, que no slo perdi a uno de sus miembros, sino que
debi abandonar su residencia por el temor a que este tipo de acto se repita.
* Los hechos del relato ocurrieron en Bogot en el da indicado y los nombres del relato son reales. El
caso fue publicado por el peridico El Tiempo, el 27 de agosto de 2008, y por el peridico Extra, el 28 de
agosto de 2008, en sus ediciones impresas.
** El Cdigo Penal colombiano establece una pena de 13 a 25 aos por este delito.
( 286 )
na. Para garantizar el derecho a un recurso idneo y efectivo, estos fallos deben acom-
paarse de medidas de reparacin para las vctimas y garantas de no repeticin.
La accin de tutela es la accin judicial ms comn para los casos de discrimi-
nacin racial en Colombia. Sin embargo, en el ordenamiento jurdico colombiano,
sta es una accin subsidiaria y no ordinaria, lo que significa que slo puede ser uti-
lizada en aquellos casos en los que no hay otro medio judicial para la proteccin de
los derechos, o como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
mientras se tramita la accin ordinaria correspondiente. Por medio de ella tampoco
es posible obtener la reparacin para las vctimas, pues el juez de tutela slo puede
ordenar indemnizaciones in genere o en abstracto.
10
Los pocos casos en que las vc-
timas han tramitado a travs de la accin de tutela han terminado en declaraciones
judiciales sin repercusiones prcticas para los discriminadores, ni reparacin para
las vctimas. En consecuencia, los actos discriminatorios siguen repitindose sin que
puedan darse garantas judiciales para evitarlos.
Una clara evidencia de ello es la repeticin de actos discriminatorios contra po-
blacin afrodescendiente en el acceso a establecimientos pblicos. En el ao 2005,
la Corte Constitucional fall, por primera vez, una accin de tutela por discrimina-
cin racial en el acceso a establecimientos pblicos en Cartagena.
Los hechos del caso sealan que el 25 de diciembre de 2004, la demandan-
te Johana Acosta, su hermana y varias amigas se dirigieron a la discoteca La
Carbonera, y que el guardia de seguridad les neg el acceso, indicndoles que
para entrar deban tener un carn o una reservacin y que, en ese momento, en el
establecimiento haba una fiesta privada. Cerca de 30 minutos despus de este inci-
dente, las mujeres decidieron volver a la discoteca y preguntar por las razones para
impedirles el acceso. Las amigas de Johana, jvenes de piel blanca, preguntaron al
guardia sobre ello. La respuesta que obtuvieron fue que ellas, de piel blanca, podan
entrar, pero que Johana y su hermana, que eran morenitas, no podan hacerlo.
Ante esta respuesta, las jvenes decidieron entrar a otra discoteca del sector, la
QKA-YITO. Antes de intentar entrar a este establecimiento, Johana y su herma-
na se apartaron del grupo para comer algo. Sus amigas, de piel blanca, entraron a la
discoteca. Sin embargo, cuando Johana y su hermana decidieron entrar, el portero
les neg la entrada con el argumento de que la discoteca estaba llena y necesita-
ban una reservacin para poder entrar. La demandante presion al portero para
entrar, argumentando que sus amigas acababan de hacerlo sin reservacin. Ante
esto, el portero afirm finalmente: Aqu los dueos del establecimiento nos tienen
prohibido dejar ingresar a personas de tu color, a menos que sean personas que
tengan mucho reconocimiento o con mucho dinero (Corte Constitucional 2005).
Los demandados, al contestar la tutela, explicaron que la restriccin en el acceso
obedeca a que la capacidad de la discoteca estaba copada y no a la raza o cultura
de las personas.
10 La Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992 declar inconstitucional la norma que
autorizaba al juez de tutela para ordenar la indemnizacin de perjuicios a travs de la accin de tutela,
porque sta es una accin preventiva y no para remediar los daos causados. La indemnizacin en abs-
tracto o in genere es la declaracin judicial de que existe un dao que debe ser reparado, pero no define la
naturaleza ni el monto de la indemnizacin. Para lograr esto, la persona debe interponer una accin civil.
( 287 )
En el fallo de este caso, la Corte Constitucional (2005) declar que los hechos
constituan un caso de discriminacin racial que vulneraba el derecho a la igualdad,
a la honra, al libre desarrollo de la personalidad y a la dignidad humana. Para pro-
teger los derechos de la demandante, la Corte orden prevenir a los representantes
legales de las discotecas () que en el futuro se abstengan de impedir el ingreso de
cualquier persona a esos establecimientos en razn a su raza (Corte Constitucional
2005). Tambin profiri rdenes para que la Defensora del Pueblo brindara capa-
citacin a los representantes legales, socios y trabajadores de los establecimientos
comerciales sobre derechos humanos, sobre los orgenes de las comunidades afro-
colombianas y la importancia de su diversidad tnica y cultural, y para que esta
entidad, en conjunto con las autoridades de Cartagena, verificara que las discotecas
no incurrieran nuevamente en prcticas discriminatorias. Tambin exhort al Con-
greso de la Repblica para que expida una legislacin que penalice la discriminacin
racial segn los trminos del artculo 4 de la Convencin Internacional sobre el
tema. Adicionalmente, la Corte decidi conceder la indemnizacin en abstracto o in
genere para reparar a la vctima, por el dao moral causado por el acto discrimina-
torio (Corte Constitucional 2005).
A pesar de la decisin judicial de la Corte Constitucional, Johana Acosta, de-
mandante y vctima del acto discriminatorio, tuvo que entablar un proceso civil
para obtener la reparacin, y slo al cabo de 4 aos, se profiri la sentencia con la
orden de indemnizacin. La sentencia orden a cada discoteca, pagar la suma de 50
millones de pesos a Johana por los daos morales causados por el acto discrimina-
torio. Sin embargo, la expedicin de la sentencia estuvo acompaada de amenazas
contra la vida e integridad de la demandante para evitar que recibiera la reparacin
ordenada por el juez por lo que Johana se vio en la necesidad de entablar denuncias
penales para buscar proteccin para ella y su familia.
11

Seis meses despus de los hechos que dieron lugar a la accin de tutela de 2005,
otra persona Liliana Sinisterra present una accin de tutela por hechos idnticos
en los mismos establecimientos pblicos. En esta ocasin junio de 2005, a Liliana
le fue negado el acceso a las discotecas QK-YITO y La Carbonera, con los
mismos argumentos que le dieron a Johana en diciembre de 2004. Esta accin de
tutela tambin fue revisada por la Corte Constitucional y la decisin se ajust al
precedente de la sentencia del ao anterior. Esta vez, sin embargo, la Corte slo or-
den prevenir a los representantes legales de los establecimientos que se abstuvieran
de repetir la conducta, y a las autoridades del Distrito de Cartagena que vigilaran el
cumplimiento de la orden por parte de las discotecas, sin decretar la indemnizacin
(Corte Constitucional 2006a).
La primera decisin judicial no fue eficaz para la reparacin de la vctima, ni
tampoco para la prevencin de los actos discriminatorios por parte de los estableci-
mientos pblicos demandados. A pesar de que estas sentencias tuvieron un gran cu-
11 Entrevista telefnica con Johana Acosta, febrero de 2009. Diario El Universal Amenazan a
mujeres que ganaron demanda por Discriminacin Racial. Fallo Histrico contra discotecas por racismo,
6 de febrero de 2009. Diario El Tiempo Por racismo, obligan a pagar 100 millones de pesos a reconocidas
discotecas de Cartagena, 9 de febrero de 2009.
( 288 )
brimiento meditico en diarios de circulacin nacional,
12
no es posible afirmar que
las decisiones de la Corte hayan sido eficaces para prevenir circunstancias similares
en otras partes del pas. En efecto, tres aos despus del primer fallo de la Corte
Constitucional, tres discotecas de Bogot Genoveva, Gavanna y Sciroco- impidie-
ron el ingreso de un grupo de seis personas afrodescendientes a sus establecimientos,
con los mismos argumentos de las discotecas de Cartagena: es una fiesta privada
o necesitan una reservacin.
Este grupo de personas afrodescendientes interpuso una accin de tutela para
solicitar la proteccin de sus derechos a la honra, la dignidad humana y la igualdad.
13

La demanda de tutela, elaborada por el ODR, se propuso fortalecer el precedente
judicial en la materia en tres sentidos. El primero de ellos, fue el reconocimiento de
que este tipo de actos no son hechos aislados sino que son prcticas sistemticas por
parte de los establecimientos pblicos que afectan el inters general y que generan
dinmicas excluyentes contra la poblacin afrocolombiana. El segundo, presentar
formas novedosas de prueba y formas de seguimiento al cumplimiento del fallo.
Para esto ltimo solicit que se vinculara al proceso a las autoridades distritales y
nacionales Alcalde Mayor de Bogot y Presidente de la Repblica, por ser estos
quienes deben vigilar el respeto del derecho a la igualdad y el principio de no discri-
minacin por parte de los actores privados. En tercer lugar, se propuso fortalecer el
mecanismo judicial para obtener la reparacin de las vctimas.
El fallo de primera instancia del Tribunal Superior de Bogot declar que se
trataba de un acto de discriminacin racial, pero slo para uno de los tres bares
demandados. Dentro de las rdenes proferidas, el Tribunal orden al dueo del es-
tablecimiento que en el futuro se abstenga de impedir el acceso de cualquier persona
en razn del color de su piel. Tambin remiti copia del fallo a la Alcalda Mayor
de Bogot para que vigile el cumplimiento de la orden por parte de la discoteca,
y exhort al Presidente de la Repblica para que presente un proyecto de ley que
sancione los actos de discriminacin racial, como lo ordena la Convencin Interna-
cional. Con respecto a la indemnizacin, el Tribunal se abstuvo de decretarla porque
consider que no hubo detrimento patrimonial. Finalmente, tambin se abstuvo de
ordenar la divulgacin del fallo en los medios de comunicacin porque stos no
participaron de la violacin del derecho a la igualdad.
14
El ODR apel el fallo ante la Corte Suprema de Justicia, que lo revoc par-
cialmente y extendi la condena a las tres discotecas. El fallo sent un precedente
importante al invertir la carga de la prueba de la discriminacin. Segn la Corte,
corresponde a los demandados demostrar que no hubo intencin discriminadora
en casos como estos, y no al demandante demostrar su existencia. Sin embargo, la
Corte no otorg la indemnizacin pedida y se limit a ordenarles a los demandados
presentar disculpas pblicas a las personas que discriminaron.
12 Diario El Tiempo, Denuncian racismo en discoteca, 12 de enero de 2006; Un cnsul que tam-
bin canta, 1 de junio de 2006; Crcel para discriminadores?, 3 de septiembre de 2006.
13 Tutela interpuesta por el ODR, el 23 de julio de 2008.
14 El ODR apel el fallo de primera instancia porque no protegi de forma suficiente y adecuada
los derechos fundamentales de las vctimas del acto discriminatorio.
( 289 )
Estos hechos demuestran la insuficiencia de la accin de tutela para garantizar
los derechos de las vctimas a la proteccin judicial por casos de discriminacin ra-
cial, as como el alto grado de ineficacia de las decisiones judiciales anteriores para
erradicar los actos discriminatorios. Dicha ineficacia tiene que ver con el hecho de
que las decisiones tomadas en estos procesos no tienen fuerza coactiva porque por
medio de la accin de tutela no es posible imponer sanciones penales ni econmicas
a los discriminadores. Tal como en el caso de Johana, la indemnizacin debe ser bus-
cada a travs de un incidente de cumplimiento del fallo por la jurisdiccin ordinaria
y el juez de primera instancia, sin que se garanticen las condiciones de seguridad
para que las vctimas puedan buscar la reparacin integral por los actos de discrimi-
nacin racial. Adicionalmente, el seguimiento de la forma en que se cumple el fallo
recae sobre las autoridades pblicas, quienes, a
su vez, tampoco son controladas adecuadamente
por el juez de instancia.
Estos casos son la evidencia de que, en Co-
lombia, las vctimas de discriminacin racial y
racismo no cuentan con un recurso judicial id-
neo. A pesar de esto, el Estado colombiano sigue sin penalizar la discriminacin
racial, tal como lo ordena el artculo 4 de la Convencin sobre la Eliminacin de la
Discriminacin Racial.
El Estado colombiano, a pesar de las reiteradas recomendaciones del CEDR
(1996, 1999), sigue sin realizar la declaracin prevista en el artculo 14 de la Con-
vencin Internacional para reconocer competencia al Comit para la Eliminacin de
la Discriminacin Racial para conocer casos de discriminacin racial. El argumento
central del Estado para negarse a hacer la declaracin es que existen suficientes re-
cursos judiciales para las vctimas de discriminacin racial. Sin embargo, tal como
se ha mostrado, las acciones judiciales existentes no garantizan adecuadamente los
derechos ni tampoco son efectivas. Este panorama deja a las vctimas de discrimi-
nacin racial y racismo sin acciones jurdicas internas para satisfacer ntegramente
su derecho a la justicia, a la reparacin y a las garantas de no repeticin, y sin una
posibilidad clara de acudir a las instancias internacionales, tales como el CEDR o la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
Iguales ante la ley?
Los perfiles raciales en la Fuerza Pblica y la Rama Judicial
Tal como se explic anteriormente, para garantizar el cumplimiento del principio
de no discriminacin en la aplicacin de la ley es necesario que el Estado realice tres
tipos de actividades: i) producir, recolectar y sistematizar informacin diferencial y
desagregada sobre la poblacin afrocolombiana; ii) detectar casos de trato discrimi-
natorio por parte de los operadores, perseguirlos y disear programas para preve-
nirlos; y iii) disear e implementar programas de formacin en derechos humanos y
concretamente en el derecho a la igualdad y el principio de no discriminacin.
i) La desinformacin de la justicia
La produccin de informacin diferencial y desagregada es el primer paso para el di-
seo y realizacin de investigaciones serias y detalladas sobre el tratamiento igualita-
Los casos judiciales de discriminacin racial
no han reparado a las vctimas,
y siguen repitindose sin que existan
garantas judiciales para evitarlos.
( 290 )
rio por parte del sistema de administracin de justicia a la poblacin afrocolombiana.
Sin embargo, las entidades encargadas de ello carecen de este tipo de informacin.
La Fiscala General de la Nacin cuenta con un sistema de informacin que
registra las variables de gnero, edad, calidad del interviniente y actuaciones proce-
sales; sin embargo, no contemplan el rasgo descriptivo de la condicin racial.
15

Esto significa entonces que el Estado colombiano no cuenta con la informacin
estadstica de personas afrocolombianas que son investigadas por conductas delicti-
vas. Tampoco es posible saber cules de ellas son llevadas a un juicio penal y cules
no. Por esa razn, no es posible determinar de forma sistemtica si la ley est siendo
aplicada de forma igualitaria a la poblacin afrodescendiente y mestiza. Tampoco es
posible definir si los investigadores de la Fiscala aplican algn tipo de perfil racial
o actuacin basada en prejuicio.
En lo que se refiere al sistema judicial, el Consejo Superior de la Judicatura en-
tidad encargada de administrar la Rama Judicial y ejercer la funcin disciplinaria
desconoce los datos sobre personas afrodescendientes, negras, palenqueras y raizales
que han sido juzgadas por la Rama Judicial, y tampoco cuenta con los datos sobre
aquellas que han sido condenadas.
16
Por ello es imposible saber si el sistema judicial
est actuando de manera imparcial frente a la poblacin negra en Colombia.
En cuanto al sistema carcelario, el Instituto Nacional Penitenciario y Carce-
lario (Inpec) reporta informacin sobre el porcentaje de poblacin en sus estable-
cimientos carcelarios, para un total nacional correspondiente al 3,15% del total
de reclusos a nivel nacional.
17
Con respecto a la situacin jurdica de la poblacin
carcelaria, el Inpec indica que el 70% de los afrocolombianos que estn recluidos
en sus centros penitenciarios se encuentran all por una condena judicial, mientras
que el 27% estn en calidad de sindicados.
18
Lamentablemente, los datos proporcionados por el Inpec no son suficientes
para analizar la situacin de los afrocolombianos en el sistema de administracin
de justicia y la aplicacin igualitaria de la ley. No slo por el hecho de que las dems
entidades involucradas en el sistema no cuentan con los datos necesarios para hacer
el anlisis integral, sino porque los datos del Inpec no estn construidos sobre cate-
goras mutuamente excluyentes. Para el registro de las personas afrodescendientes,
el Inpec utiliza un instrumento que identifica grupos con condiciones excepcionales.
Estos grupos son indgenas, afrocolombianos, adultos mayores, extranjeros, madres
gestantes, madres lactantes y personas con discapacidad. Este sistema de registro y
clasificacin no considera adecuadamente la interseccin de condiciones especiales,
es decir que no registra apropiadamente a aquellas personas afrocolombianas en
situacin de discapacidad, o que son adultos mayores afrocolombianos, o madres
afrocolombianas gestantes y lactantes. El Inpec aclara que del total de 2.178 reclu-
sos afrocolombianos, 74 pertenecen a una minora, pero no especifica a cul. En la
15 Respuesta del 17 de diciembre de 2007 de la Fiscala General de la Nacin al derecho de peti-
16 Respuesta del 10 de diciembre de 2007 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administra-
tiva, Unidad de Desarrollo y Anlisis Estadstico al derecho de peticin enviado por el ODR.
17 Respuesta del 8 de septiembre de 2008 del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (In-
pec) al derecho de peticin enviado por el ODR.
18 dem.
( 291 )
medida en que estas categoras no son naturalmente excluyentes entre s, los datos
resultan poco confiables para el anlisis.
Adicionalmente, en los datos del sistema carcelario tampoco es clara la forma
de registro e identificacin de la poblacin carcelaria. Por esa razn, no es posible
saber si en los datos de personas afrocolombianas estn registradas aquellas que se
autoidentifican como tales o si el registro se hace con base en el criterio de un ob-
servador externo. Por consiguiente, no es posible evaluar si el Inpec est haciendo
uso del criterio de identificacin aceptado en el Convenio No. 169 de la OIT y en la
Convencin para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. El Inpec est actuali-
zando el sistema de informacin para incluir todas las variables contempladas en el
censo.
19
Entre tanto, no hay certeza sobre la poblacin afrocolombiana en centros
penitenciarios segn el criterio de autoidentificacin.
Este panorama hace imposible construir indicadores sobre la forma en que se
aplica el sistema judicial a la poblacin afrocolombiana. Este incumplimiento por
parte del Estado colombiano es un ejemplo de la forma en que el silencio sobre la
discriminacin racial contribuye a su perpetuacin, y en tanto no se produzca la in-
formacin relevante, no ser posible disear programas eficaces para la prevencin
y erradicacin de actos discriminatorios en el sistema de administracin de justicia.
ii) Afinando el perfil racial
El perfil racial es definido como el evento en el que un actor encargado de hacer
cumplir la ley, interroga, detiene, investiga o condena a una persona porque cree que
los miembros de ese grupo racial o tnico tienen mayor probabilidad de incurrir en
el acto delictivo que se investiga (Gross y Livingston 2002). Las prcticas de perfil
racial implican una aplicacin desigual de la ley por una actuacin guiada por el
prejuicio que es muy difcil de probar. Sin embargo, los hechos demuestran que las
autoridades policiales y Fuerzas Militares en particular incurren en estas prcticas,
afectando el goce pleno de los derechos para las comunidades negras. Los casos de
discriminacin racial contra los afrocolombianos siguen siendo denunciados ante
organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicacin, sin lograr pasar a es-
feras judiciales. Esto queda en evidencia en el caso de Mariela,
20
habitante del barrio
Lleras en el municipio de Buenaventura.
iii) Justicia incapacitada en derecho a la igualdad
La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial
(CIEDR) establece la obligacin de tomar medidas inmediatas y eficaces especial-
mente en las esferas de la enseanza, la educacin, la cultura y la informacin para
combatir los prejuicios que llevan a la discriminacin racial (art. 7). Igualmente,
el Programa de Accin de Durban en sus pargrafos 133, 134 y 135 establece que
los Estados organizarn programas de capacitacin sobre derechos humanos con
enfoque antirracista y antisexista en particular sobre las normas nacionales e in-
ternacionales que prohben la discriminacin racial y su aplicacin en el derecho
interno, y que realizarn campaas de difusin sobre las obligaciones en virtud de
19 dem.
20 El nombre de los actores del caso fue cambiado para proteger su identidad.
( 292 )
la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discrimi-
nacin Racial. Los objetivos centrales de impartir formacin y capacitacin a los
miembros de la Fuerza Pblica, fiscales y operadores judiciales sobre el componente
de no discriminacin y derecho a la igualdad, es prevenir los actos discriminatorios
por parte de stos y difundir entre las entidades las obligaciones en materia de dis-
criminacin racial.
El Estado colombiano no ha cumplido cabalmente con estas obligaciones. Las
entidades del sistema de administracin de justicia en Colombia desarrollan planes
institucionales de formacin, de acuerdo con los lineamientos del Decreto 1567 de
1998 que regula el Sistema Nacional de Capacitacin para Empleados del Estado.
Esta norma establece que cada entidad pblica debe formular un plan institucional
de capacitacin, de forma que haya coordinacin y coherencia entre entidades y
dentro de las entidades mismas (Dec. 1567 de 1998, art. 2). De esa manera, para
cumplir con las obligaciones, las entidades deben incluir en sus planes de capacita-
cin los contenidos de la CIEDR y los relativos al derecho a la igualdad y el prin-
Si es un negro del Lleras es narcotrafcante y guerrillero
El barrio Lleras de Buenaventura es una zona insular, tradicionalmente estig-
matizada por las reiteradas situaciones de violencia, pobreza y problemas so-
ciales. Adems ha sido estigmatizado por el hecho de que es un barrio habita-
do mayoritariamente por poblacin negra. En efecto, el comandante de Polica
de Buenaventura afrm en un video sobre la situacin de violencia e inseguri-
dad en el municipio, que los nios del barrio Lleras son hijos del narcotrfco.
Para justifcar esta afrmacin, el agente de polica explic que los nios de
esta zona son negros y muy pobres. Por esa razn no era comprensible que pu-
dieran estar gordos y no desnutridos, salvo que sus familias estuvieran involu-
cradas en el negocio del narcotrfco. El agente afrm en el video: si los nios
del barrio Lleras, cuya poblacin es mayoritariamente negra, estn gordos es
por el narcotrfco. Adicionalmente, las personas del barrio Lleras relatan que
all la Polica y el Ejrcito sacan a las personas de su casa simplemente por el
hecho de ser negras,
*
pues no lo hacen con aquellas pocas familias blancas o
mestizas, y lo hacen sin ningn tipo de orden judicial. Una de las evidentes con-
secuencias de este prejuicio con respecto a la poblacin negra de esta zona de
Buenaventura fue sufrida por Mariela, madre cabeza de familia habitante del
Lleras. Relata Mariela que la Polica de Buenaventura hizo una convocatoria
para contratar mujeres cocineras para prestar su servicio en la estacin. Ma-
riela asisti a la reunin convocada y, al presentarse pblicamente, el cabo a
cargo de la actividad afrm: Usted por ser del Lleras est vetada. Usted puede
ser guerrillera porque todo lo que hay en el Lleras es guerrilla y usted puede ser
informante. Con este argumento Mariela qued estigmatizada como colabo-
radora de un grupo al margen de la ley y, una vez ms, perdi la posibilidad de
trabajar por dos razones: ser una persona negra y vivir en el barrio Lleras de
Buenaventura.
* Relato de un joven del barrio Lleras, Buenaventura, Valle, 20 de mayo de 2007; video Pacificadores
del Pacfico, producido por la organizacin Miserio, la Pastoral afrocolombiana, Dicesis de Quibd,
Dicesis de Buenaventura, Conferencia Nacional Afrocolombiana y Proceso de Comunidades Negras.
( 293 )
cipio de no discriminacin. Las entidades del sistema de administracin de justicia
colombiano no lo estn haciendo.
En Colombia, las Fuerzas Militares han sido acusadas en varias ocasiones de
violaciones al derecho internacional de los derechos humanos (DDHH) y al derecho
internacional humanitario (DIH). Por esa razn, la formacin en estas reas es una
exigencia para los oficiales vinculados a las Fuerzas Militares. En efecto, los progra-
mas de formacin en derechos humanos en las Fuerzas Militares se desarrollan en
Colombia desde el ao 1992, cuando se comenz a implementar el Plan Permanente
de Integracin del Derecho Internacional de los DDHH y el DIH, y se integr a los
currculos acadmicos de las escuelas de formacin y capacitacin militar en todos
los niveles jerrquicos.
21
El componente referido al derecho a la igualdad y el princi-
pio de no discriminacin, sin embargo, no se imparte de manera diferenciada a los
oficiales de las Fuerzas Militares.
El Ejrcito Nacional brinda capacitacin a los soldados y alumnos de sus
academias sobre los derechos de la poblacin afrocolombiana y la discriminacin
hacia las minoras tnicas, en particular, derechos fundamentales, los contenidos
del Convenio 169 de la OIT y de la Ley 70 de
1993. Sin embargo, los contenidos especficos de
la CIEDR no son incluidos en los programas de
formacin. Esto resulta consistente con los ca-
sos denunciados pblicamente por comunidades
afrocolombianas en zonas de conflicto armado,
en donde afirman que los oficiales de la Fuerza
Pblica incurren en conductas discriminatorias basadas en prejuicios sobre el color
de su piel y vulneran los derechos tnicos de la poblacin. Esta situacin es evidente
en el caso de las comunidades afrocolombianas del ro Yurumangu, en el municipio
de Buenaventura (ver recuadro p. 294).
Estos hechos son una clara muestra del ejercicio del perfil racial por parte de
las miembros de las Fuerzas Armadas, quienes estigmatizan a la poblacin afrocolom-
biana que se encuentra en zonas de conflicto y los exponen como objetivo militar ante
los actores armados ilegales. El Ejrcito Nacional seala que el Ministerio de Defensa
atiende directamente las peticiones y consultas de la poblacin que requiere atencin
diferenciada tales como indgenas, desplazados, defensores de DDHH, sindicalistas,
vctimas de desaparicin forzada, comunidades de alto riesgo y afrocolombianos.
22

Sin embargo, hechos como los relatados son denunciados por las comunidades y
organizaciones sociales, sin que las entidades encargadas promuevan procesos de
investigacin por actos fundados en prejuicios raciales y sin que pueda demostrarse
la eficacia de los programas de formacin para combatir estas conductas.
La Polica Nacional, por su parte, cuenta con el Sistema Nacional de Capaci-
tacin para Empleados del Estado, a travs del cual busca garantizar la coherencia
y coordinacin de los componentes de la capacitacin a nivel nacional, y dentro de
las entidades. A pesar de ello, de acuerdo con las respuestas de los departamentos de
21 Respuesta del 4 de marzo de 2008 del Ejrcito Nacional al derecho de peticin enviado por el
ODR.
22 dem.
Negros yurumangueos, desmovilcense.
Creen que por ser negros somos guerrilleros.
No somos vctimas de la guerra, sino negros
guerrilleros. Nos toman fotos,
nos hacen requisas y nos detienen.
( 294 )
polica de las diferentes zonas del pas a los que se solicit la informacin, los conte-
nidos no estn unificados y estandarizados a nivel nacional. Dentro de las respuestas
obtenidas por los departamentos policiales de diferentes zonas del pas,
23
es comn
23 El ODR solicit informacin a la Direccin Nacional de la Polica, a la Polica de los departa-
Negro yurumangueo, desmovlicese*
Yurumangu es un corregimiento rural del municipio de Buenaventura, en donde
el 88,5% de la poblacin es afrodescendiente. A lo largo del ro Yurumangu se
asientan varias de estas comunidades negras. Esta zona rural del Valle del Cau-
ca se ha visto afectada de forma dramtica por el conficto armado. En efecto,
en 2001, las comunidades de los ros Yurumangu, Naya, Mayorqun, Anchicay,
Calima, Cajambre y Dagua comenzaron a denunciar la presencia, amenazas y
hostigamiento de grupos paramilitares en sus territorios. A pesar de las cons-
tantes denuncias de organizaciones no gubernamentales y de las comunidades
negras sobre las amenazas contra su vida, el 10 y 11 de abril de 2001, un grupo de
paramilitares incursion en una de las comunidades del ro Naya que limita al
norte con Yurumangu y asesinaron con motosierra a 32 personas, campesinas,
afrocolombianas e indgenas.**
Jairo*** es un joven yurumangueo que relata cmo agentes de la brigada de
marina con sede en Buenaventura han estigmatizado a la poblacin negra de su
comunidad, Juntas del Ro Yurumangu:
Desde el ao 2006, la presencia de la Fuerza Pblica ha aumentado. Ellos dicen
que es para combatir la situacin de violencia por la que pasamos, que es para
protegernos. Pero no entiendo por qu los miembros de la infantera de marina
ocupan los espacios comunitarios, como el colegio Mercedes brego, la iglesia, el
cementerio y, en general, todo el casero. Los militares deberan respetar los es-
pacios de la comunidad porque afectan las prcticas tradicionales y la tranquili-
dad de la gente. Desde el cementerio, por ejemplo, los militares pueden ver todo
lo que pasa en la comunidad y las personas sienten desconfanza. Sobre todo, las
personas negras sentimos desconfanza. Cmo no vamos a sentir desconfanza
si, desde el 13 de marzo de 2008, ellos (los miembros de la infantera de marina)
aparecieron para quedarse? Cuando eso pas, la comunidad se reuni con el ca-
pitn Martnez, jefe de la brigada. En esa reunin, el capitn Martnez asegur
que no afectaran nuestra vida. Sin embargo, ocuparon estos espacios comunita-
rios, comenzaron a hacer requisas permanentes a las embarcaciones que trans-
portan a la poblacin, a tomar fotografas de los miembros de la comunidad y a
acusarlos de ser colaboradores de los grupos armados ilegales. Se supone que
ellos estn aqu para protegernos, pero, sabe cmo nos protegen? Gritan con
megfonos Negros yurumangueos, desmovilcense. Es que por ser negros, ya
creen que somos guerrilleros, no que somos vctimas de la guerra, sino negros
guerrilleros. Por eso nos toman fotos, nos hacen requisas y nos detienen.
* Relato reconstruido a partir de los testimonios de los jvenes del ro Yurumangu. Grupo focal reali-
zado por el ODR, mayo de 2007.
** Denuncia del Proceso de Comunidades Negras, consultada en mayo de 2008, www.renacientes.org.
*** El nombre del actor del relato ha sido cambiado para proteger su identidad.
( 295 )
el componente de derechos humanos y derecho internacional humanitario, pero los
temas especficos dentro de estos componentes, difieren entre s.
Dentro de estos bloques de derecho internacional de los derechos humanos
(DDHH) y derecho internacional humanitario (DIH), tan slo el Departamento de
Polica de Antioquia cuenta con componentes especficos sobre formas de discrimi-
nacin y derechos de la poblacin afrodescendiente.
24
El Departamento de Polica
del rea metropolitana del Valle de Aburr
25
incluy la Convencin para Erradicar
la Violencia contra la Mujer y la Convencin sobre la Esclavitud.
26
Afirma esta en-
tidad, sin embargo, que para el fortalecimiento de los componentes de igualdad y
discriminacin racial ha impartido talleres sobre el derecho de propiedad colectiva
de los afrocolombianos (Ley 70 de 1993) y sobre la proteccin constitucional de la
diversidad cultural (C.P., art. 7).
27
Tambin los departamentos de polica del rea
metropolitana de Santiago de Cali
28
y de Nario incorporan a sus programas de
formacin contenidos sobre diversidad cultural y derechos diferenciales de la pobla-
cin afrocolombiana.
29
Por su parte, la Polica del Departamento del Cauca parece impartir conteni-
dos diferentes en cada una de sus estaciones y municipios. De un total de 12 munici-
pios, de los cuales la Oficina Departamental remiti informacin,
30
la estacin de El
Estrecho Pata fue la nica que dentro de los contenidos de las instrucciones del ao
2006 incluy contenidos especficos sobre discriminacin racial contra afrodescen-
dientes, as como contenidos relativos a los derechos diferenciales y a la diversidad
cultural de las comunidades negras.
31
Es evidente que los planes de formacin de la Polica Nacional no incorporan
de manera diferenciada y especfica los contenidos de las normas nacionales e in-
ternacionales relativas a la discriminacin racial contra afrodescendientes. Si bien
mentos de Antioquia, Valle, Cauca, Nario, Choc, Bolvar, Atlntico y San Andrs; igualmente se solicit
informacin a la Polica Metropolitana de Bogot, Cali y Medelln. No obtuvimos respuesta de la Direccin
Nacional de la Polica, de la Polica Metropolitana de Bogot, ni de los departamentos de Bolvar, Atlnti-
co y Choc.
24 Respuesta del 29 de noviembre de 2007 del Departamento de Polica de Antioquia, Coordina-
cin de Derechos Humanos, al derecho de peticin enviado por el ODR.
25 El rea metropolitana del Valle de Aburr agrupa los municipios de Medelln, Envigado, Itag y
Bello.
26 Colombia no ha ratificado la Convencin sobre la Esclavitud.
27 Respuesta del 13 de diciembre de 2007 de la Polica Metropolitana del Valle de Aburr al dere-
28 El rea metropolitana de Santiago de Cali agrupa los municipios de Cali, Candelaria, Jamund,
Palmira y Yumbo.
29 Respuesta del 27 de noviembre de 2007 de la Polica Metropolitana de Santiago de Cali al de-
recho de peticin enviado por el ODR. Respuesta del 6 de diciembre de 2007 del Departamento de Polica
de Nario al derecho de peticin enviado por el ODR.
30 El Departamento de Polica de Cauca envi actas de formacin de sus estaciones en los mu-
nicipios de Surez, El Bordo, El Estrecho Pata, Inza, Sucre, Rosas, La Sierra, Guapi, Villa Rica, Mercaderes,
Balboa y Totor.
31 Actas No. 003 de 16 de febrero de 2006 y No. 029 de 31 de marzo de 2006 de la Estacin de Poli-
ca El Estrecho, Departamento de Polica Cauca. El acta fue anexada a la respuesta del 28 de marzo de 2008
del Departamento de Polica de Cauca al derecho de peticin enviado por el ODR.
( 296 )
algunos de los departamentos de polica los incluyen, no es un tema que sea trans-
versal a las diferentes regiones.
Los hechos denunciados de manera informal por las personas afrocolombia-
nas confirman la prctica de los perfiles raciales. Esto, a pesar del esfuerzo de la
Polica Nacional y el Ejrcito por impartir formacin general en derechos humanos.
Estos casos demuestran que la formacin y capacitacin en el componente espe-
cfico de discriminacin racial y los contenidos de la Convencin Internacional es
indispensable.
La Fiscala General de la Nacin disea e implementa sus programas de forma-
cin a travs de la Escuela de Estudios e Investigaciones Criminalsticas y Ciencias
Forenses. Los programas que desarrolla se limitan a tcnicas de investigacin crimi-
nal y al apoyo logstico para los programas que adelante la Secretara General de la
entidad para la capacitacin de los funcionarios.
32
Lamentablemente, la informacin
sobre estos programas no fue suministrada por la entidad, por lo que no es posible
establecer si dentro de la formacin a sus funcionarios, existen componentes dirigi-
dos a la erradicacin de prcticas discriminatorias contra los afrodescendientes.
Los programas de formacin en la Rama Judicial colombiana son adminis-
trados por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Los programas desarrollan
temas generales para magistrados, jueces y empleados judiciales, as: programa de
ingreso para magistrados, jueces y empleados judiciales; formacin judicial general;
formacin judicial especializada; formacin sobre el sistema penal acusatorio; for-
macin especializada para juzgados administrativos; formacin de jueces de paz;
programa intercultural de formacin sobre derecho indgena; programa de forma-
cin de formadores y programa de informtica jurdica.
33
Dentro de los contenidos de estos programas resalta el componente de de-
rechos humanos y derecho internacional humanitario, que incluye los siguientes
temas: bloque de constitucionalidad, conceptos bsicos de derecho internacional de
los derechos humanos, garantas procesales y derecho a un recurso eficaz, derecho a
la vida y su integridad, derecho internacional humanitario, proteccin internacional
de los derechos humanos y derecho penal internacional.
Los cursos de formacin incorporan de forma transversal el tema de igualdad
de gnero en la administracin de justicia, mediante un programa de perspectiva de
gnero cuyo objetivo es concienciar a los funcionarios judiciales, de la importancia
de la incorporacin de la Perspectiva de Gnero a todas las areas (sic), como una
herramienta trascendental en la transformacin de la cultura de la discriminacin
que histricamente ha afectado a enormes grupos de poblacin en el mundo.
34
Dentro de los objetivos especficos se seala la importancia de contribuir a la
eliminacin de prcticas sexistas y discriminatorias en la administracin de justicia;
la consolidacin de una red de formadoras y formadores para la divulgacin, garan-
ta y promocin de los derechos de las mujeres; y la construccin de indicadores para
32 Respuesta del 17 de diciembre de 2007 de la Fiscala General de la Nacin al derecho de peti-
33 Respuesta del 7 de marzo de 2008 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa,
Unidad de Desarrollo y Anlisis Estadstico, al derecho de peticin enviado por el ODR.
34 dem.
( 297 )
evaluar la gestin judicial en la proteccin de los derechos de la mujer.
35
Para cumplir
con estos objetivos, el programa de formacin incluye contenidos jurdicos como el
principio de igualdad en el goce de los derechos humanos y la administracin de jus-
ticia, la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin con-
tra la Mujer y la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer. Igualmente, incluye materiales sobre el sistema patriarcal
y la discriminacin de gnero en la sociedad y la violencia contra la mujer.
El programa de formacin en perspectiva de gnero realiz en el ao 2002 va-
rios talleres de sensibilizacin al tema para los funcionarios de la Rama Judicial. En
2007 llev a cabo un encuentro nacional que reuni a magistradas y magistrados de
las altas cortes, senadores de la Repblica y representantes del Gobierno nacional.
Segn el Consejo Superior de la Judicatura, este encuentro de actores de las tres ramas
del Estado permiti renovar el compromiso de la incorporacin de la perspectiva de
gnero en la funcin pblica como una poltica de Estado. En consecuencia, a finales
de ese mismo ao se conform la red de formadores dentro de la Rama Judicial, para
que replicaran el programa de perspectiva de gnero durante el ao 2008.
36
Este completo programa de formacin en perspectiva de gnero, sin embargo,
no es replicado para otro tipo de discriminaciones. En efecto, a pesar de que la erra-
dicacin de las prcticas racistas en la administracin de justicia es un compromiso
de Estado (CIEDR, art. 5), no se encuentra en la descripcin de los contenidos de
formacin una referencia explcita a la discriminacin racial y el racismo en la ad-
ministracin de justicia.
El derecho a la igualdad hace parte de los programas de formacin de las enti-
dades del sistema de administracin de justicia, en trminos generales. Sin embargo,
el componente especfico relativo a la discriminacin racial no es incorporado de
forma transversal y generalizada a las entidades y regiones del pas. La inclusin del
componente especfico es fundamental para cumplir con los compromisos asumidos
por el Estado colombiano en la Declaracin y Programa de Accin de Durban
37
y
la Convencin Internacional para la erradicacin de las prcticas discriminatorias
contra los afrodescendientes en el sistema de administracin de justicia.
La diversidad en el sistema de administracin de justicia
Colombia es, segn la Constitucin Poltica, una nacin que protege su diversidad
tnica y cultural (C.P., art. 7). La proteccin de dicha diversidad en el sistema de
administracin de justicia para el caso de los afrodescendientes implica garantizar
el acceso a las funciones pblicas en condiciones de igualdad, identificar los factores
que impiden el igual acceso y la presencia equitativa de los afrodescendientes en
todos los niveles del sector pblico y en particular en la administracin de justicia,
y adoptar medidas apropiadas para eliminar los obstculos identificados y para
promover la igualdad de acceso y la presencia equitativa de los afrodescendientes en
la administracin pblica (CIEDR, lit. c., art. 5).
38
35 dem.
36 dem.
37 Programa de Accin de Durban, pars. 133, 134 y 135.
38 Programa de Accin de Durban, pars. 11 y 74.
( 298 )
Para cumplir con estas obligaciones, es necesario conocer los datos desagrega-
dos sobre la totalidad de la planta de personal y el nmero de personas afrodescen-
dientes que estn vinculadas a las entidades de la Fuerza Pblica, de aquellas que
hacen parte del sistema de administracin de justicia y del sistema carcelario. Slo
analizando esta informacin es posible determinar si la poblacin afrodescendiente
est suficientemente representada dentro del sistema de administracin de justicia y
definir si es necesario crear programas para garantizar el derecho de participacin
en la administracin pblica a esta poblacin. Lamentablemente, las entidades invo-
lucradas en el sistema de administracin de justicia en Colombia no producen esta
informacin de manera sistemtica.
Las Fuerzas Militares desconocen el nmero de personas afrocolombianas,
negras, palenqueras y raizales vinculadas a la entidad porque no existe tal discri-
minacin en la base de datos en razn de la raza.
39
La Polica Nacional no cuenta con un consolidado a nivel nacional sobre la par-
ticipacin de personas afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales vinculadas
a la institucin. De la informacin solicitada a las oficinas departamentales y muni-
cipales, tan slo tres de ellas Nario,
40
Valle
41
y Cali
42
brindaron la informacin
completa sobre el nmero de personas afrodescendientes vinculadas con respecto al
total del personal (vase cuadro 1).
43
El Departamento de Polica de Antioquia aleg
reserva legal sobre la informacin del total de las personas vinculadas
44
y slo pro-
porcion informacin de las personas afrodescendientes.
45
La Polica Metropolitana
del Valle de Aburr slo envi informacin sobre el personal afrodescendiente.
46
El
Departamento de Polica de San Andrs slo contest con la informacin de perso-
nas afrodescendientes y raizales, sin la posibilidad de contrastarla con la totalidad
de la planta de personal para determinar el nivel de participacin.
47
El Departamen-
to de Polica de Cauca, en su primera respuesta, remiti la solicitud a la Direccin
General de la Polica Nacional en Bogot,
48
y ante la insistencia del derecho de peti-
39 Respuesta del 9 de abril de 2008 del Ejrcito Nacional al derecho de peticin enviado por el
ODR.
40 Se solicit la informacin a la Direccin Nacional de la Polica, a la Polica de los departamen-
tos de Antioquia, Valle, Cauca, Nario, Choc, Bolvar, Atlntico y San Andrs; igualmente se solicit informa-
cin a la Polica Metropolitana de Bogot, Cali y Medelln. No obtuvimos respuesta de la Direccin Nacional
de la Polica, de la Polica Metropolitana de Bogot, ni de los departamentos de Bolvar, Atlntico ni Choc.
41 Respuesta del 26 de febrero de 2008 del Departamento de Polica del Valle al derecho de peti-
42 Respuestas del 27 de noviembre de 2007 y del 20 de febrero de 2008 del Departamento de
Polica de Santiago de Cali al derecho de peticin enviado por el ODR.
43 Respuesta del 25 de febrero de 2008 del Departamento de Polica de Nario al derecho de
44 Respuesta del 22 de febrero de 2008 del Departamento de Polica de Antioquia al derecho de
45 Respuesta del 29 de noviembre de 2007 del Departamento de Polica de Antioquia al derecho
46 Repuesta del 13 de diciembre de 2007 de la Polica Metropolitana del Valle de Aburr al dere-
47 Respuesta de 23 de febrero de 2008 del Departamento de Polica de San Andrs y Providencia
48 Respuesta del 21 de diciembre de 2007 del Departamento de Polica de Cauca al derecho de
( 299 )
cin envi la informacin de las personas afrodescendientes vinculadas, pero no el
total de funcionarios.
49
Los datos de participacin de la poblacin afrodescendiente en la Polica Na-
cional muestran una participacin minoritaria en los lugares cuyas autoridades pro-
porcionaron esta informacin. (vase cuadro 1)
50
Para el departamento de Nario,
el total de la poblacin afrodescendiente es de 18,8%,
51
mientras que la participa-
cin en la Polica Departamental es tan slo del 4,05%. En el departamento del
Valle, el 8,97% de participacin en la Polica resulta poco significativo en relacin
con el porcentaje de poblacin afrocolombiana en este departamento, que asciende
al 27,2%. En Cali, cuyos datos son aislados de los departamentales por ser un rea
metropolitana, la proporcin muestra tambin una representacin marginal de la
poblacin afrocolombiana.
Con respecto al nmero de personas afrodescendientes que trabajan en la Fis-
cala General de la Nacin, esta entidad afirm que no se recolecta informacin so-
bre la pertenencia tnica y/o racial de sus funcionarios.
52
El Inpec tampoco registra
esta informacin de sus funcionarios.
53
El Consejo Superior de la Judicatura, que coordina el sistema de informacin
de la Rama Judicial (Ley 270 de 1996), reporta un total de 659 servidores judiciales
afrodescendientes, afrocolombianos, negros, palenqueros o raizales.
54
A pesar de no
contar con la informacin sobre la totalidad de servidores judiciales vinculados a la
Rama Judicial para poder determinar los niveles de participacin de la poblacin
afro, es posible analizar el rango de ubicacin de las personas afrodescendientes.
Segn la informacin proporcionada por el Consejo Superior de la Judicatura, del
49 Respuesta del 28 de marzo de 2008 del Departamento de Polica de Cauca al derecho de peti-
50 La participacin de los afrocolombianos en la Polica Nacional fue comparada con el respec-
tivo departamento y ciudad.
51 Clculos del ODR con datos del censo de 2005.
52 Respuesta del 31 de enero de 2008 de la Fiscala General de la Nacin al derecho de peticin
enviado por el ODR.
53 Respuesta del 8 de septiembre de 2008 del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (In-
pec) al derecho de peticin enviado por el ODR
54 Respuesta del 7 de marzo de 2008 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa,
Unidad de Desarrollo y Anlisis Estadstico, al derecho de peticin enviado por el ODR.
Departamento-Ciudad Afrodescendientes
Total
de personal
Porcentaje
de participacin
Nario 126 3106 4,0
Valle 331 3690 8,9
Cauca 42 N-R N-R
Antioquia 171 N-R N-R
San Andrs y Providencia 63 N-R N-R
Cali 523 5463 9,5
Medelln 421 N-R N-R
CUADRO 1. Personal afrodescendiente en la Polica Nacional
( 300 )
total de 659 funcionarios afro, el 10,4% (69 personas) son jueces promiscuos o
municipales; el 6,8% (45 personas) son jueces de circuito y de circuito especializado;
y el 2,8% (19 personas) son magistrados de tribunales. Finalmente, en las altas cor-
tes, Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional, Consejo de Estado y Consejo
Superior de la Judicatura, no hay magistrados afrodescendientes.
Es importante destacar que dentro de las entidades del sistema de administra-
cin de justicia, el Consejo Superior de la Judicatura es la entidad que cuenta con la
informacin ms organizada y completa sobre la
participacin de personas afrodescendientes en la
Rama Judicial, diferenciados por regiones y ran-
gos. sta debe ser considerada como una buena
prctica para desarrollar en las dems entidades
del sistema de administracin de justicia. Ahora
bien, es importante, en todo caso, determinar si
la participacin de la poblacin afrodescendiente
en la Rama Judicial es suficiente segn el nmero total de los servidores judiciales,
en relacin con la poblacin nacional y regional. Igualmente, es necesario sealar
la ausencia de representacin de la poblacin afrodescendiente en las altas cortes de
la Rama Judicial y, en general, la forma en que la participacin afrocolombiana se
reduce a medida que se sube en la jerarqua de la Rama Judicial.
El sistema de administracin de justicia, tal como se muestra en este aparte, no
cuenta con sistemas de registro que le permita producir y sistematizar informacin
confiable y suficiente sobre los niveles de participacin de la poblacin afrocolom-
biana. Por esa razn, tampoco es posible que el Estado cumpla con su obligacin
de establecer polticas que garanticen la participacin de las personas afrodescen-
dientes en sus entidades. Con ello se reduce la posibilidad de que la perspectiva afro
est incluida en el sistema de administracin de justicia y que la composicin de ste
refleje la diversidad cultural de la Nacin.
La respuesta de los jueces
El ltimo eslabn en la cadena de la administracin de justicia son los fallos judi-
ciales. En estos se definen en ocasiones la exigibilidad y eficacia de los derechos. La
importancia de los fallos radica en que son los que pueden garantizar que los actos
de discriminacin racial no queden en la impunidad. Si bien es cierto que la existen-
cia de sentencias judiciales no garantiza el goce de los derechos, tal como se mostr
en el primer aparte de este captulo, son un elemento importante para asegurar la
proteccin de los ciudadanos frente al racismo y la discriminacin. En este aparte
se presentan las respuestas del sistema judicial colombiano al tema de la discrimina-
cin racial y el racismo contra la poblacin afrodescendiente.
Los casos de discriminacin racial
en la jurisdiccin constitucional: la Corte Constitucional
La Corte Constitucional colombiana ha proferido varios fallos relacionados con la
discriminacin racial contra la poblacin afrocolombiana. En el primero de ellos,
conocido como el caso Cimarrn (T-422 de 1996), la Corte Constitucional (1996)
Colombia no sabe cuntas personas
afrodescendientes trabajan en las entidades
del sistema de administracin de justicia.
No hay magistrados afrodescendientes
en ninguna de las cuatro altas cortes
en Colombia.
( 301 )
aval una medida de discriminacin positiva en materia de participacin de las co-
munidades negras en las juntas distritales de educacin.
La accin de tutela fue interpuesta por la organizacin afrocolombiana Cima-
rrn, que reclamaba su derecho a participar en la Junta Distrital de Educacin del
Distrito Turstico de Santa Marta. Para ello, la organizacin argumentaba la exis-
tencia de un derecho de participacin derivado del carcter tnico de la poblacin
afrocolombiana y se apoyaba en una resolucin de la Alcalda de Santa Marta y en
la Ley General de Educacin. La Alcalda resolvi que en esa Junta deban participar
representantes de las comunidades indgenas porque, en su opinin, en Santa Marta
no existan grupos raciales negros. La tutela fue negada por el Tribunal Superior de
Santa Marta por considerar que, en efecto, en ese distrito no haba personas negras.
La tutela fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia en la segunda instancia
con un argumento de procedimiento.
55
El proceso fue seleccionado para revisin por
la Corte Constitucional, la que seal que se trataba de un acto de discriminacin
racial que lesionaba los derechos de una persona y los de una comunidad o etnia.
Tambin afirm la Corte que la participacin de las comunidades negras en las
juntas distritales de educacin es una medida de igualdad promocional general,
por lo que el acto de la Alcalda constitua una violacin del derecho a la igualdad
Durante los siguientes nueve aos, la Corte Constitucional profiri varios fa-
llos relacionados con los derechos de la poblacin afrodescendiente, pero ninguno
trataba casos especficos de discriminacin racial. Slo hasta el ao 2005, cuando
fall el caso de discriminacin en el acceso a las discotecas de Cartagena, se volvi
a pronunciar sobre el tema especfico a partir de un caso particular. En esta senten-
cia, la Corte Constitucional protegi el derecho a la igualdad, a la honra, el libre
desarrollo de la personalidad y a la dignidad humana de Johana Acosta. Sent un
precedente fuerte sobre la procedencia de la accin de tutela para casos concretos de
discriminacin racial y sobre las posibilidades de reparacin. Primero, porque defi-
ni que el dao no termina con el acto discriminatorio contra la persona sino que,
por el contrario, el dao subsiste porque la conducta atenta contra el inters general.
Segundo, porque orden la indemnizacin en abstracto como forma de reparacin
para estos casos (Corte Constitucional 2005). Tal como se expuso anteriormente, en
2006, la Corte profiri otra sentencia por los mismos hechos y contra los mismos
establecimientos pblicos. En esta ocasin, sin embargo, se apart del precedente
en materia de reparacin y no orden la indemnizacin en abstracto (Corte Cons-
titucional 2006a).
Posteriormente, la Corte Constitucional neg una accin de tutela en un caso
en el que la Corporacin Afro colombiana de Sucre Races demandaba a la Alcalda
y la Secretara de Educacin y Cultura Municipal de Sincelejo por la afectacin del
derecho a la igualdad, la educacin y la vida digna. La Alcalda de Sincelejo expidi
un acto administrativo en el que conceda el beneficio de exencin del pago de la
educacin para nios en situacin de desplazamiento forzado y nios indgenas.
Este beneficio, sin embargo, no fue extendido a los nios afrocolombianos que se
encontraban en la misma situacin de hecho que los indgenas. La Corte neg la
55 La Corte Suprema sostuvo que las personas jurdicas no podan interponer la accin de tutela.
( 302 )
tutela con un argumento de procedimiento: la accin de tutela no procede contra
actos de carcter general (Corte Constitucional 2006b) y, por tanto, no profiri un
fallo de fondo.
En el ao 2007, hechos similares a los analizados en la Sentencia T-422 de
1996 fueron demandados en una nueva accin de tutela. En esta ocasin, la Cor-
te reiter el precedente de 1996 y protegi el derecho a la igualdad de una mujer
afrocolombiana a la que la Universidad del Tolima le haba negado el ingreso como
una cuota de la poblacin afro. La negativa de la Universidad se basaba, igual que
en el caso de 1996, en los rasgos fsicos de la mujer. En opinin de la Universidad,
la mujer no tena el color de la piel lo suficientemente oscuro para ser considerada
como una persona negra. En consecuencia, no la acept como representante de las
comunidades negras, a pesar de que ella se identificaba como tal y contaba con el
aval de una organizacin afrocolombiana. La Corte sostuvo que se trataba de un
caso de discriminacin racial y que las medidas de accin afirmativa para la pobla-
cin afrocolombiana deban basarse en el criterio de autoidentificacin, y no en los
rasgos fsicos de la persona (Corte Constitucional 2007).
Es importante anotar que si bien la Corte Constitucional ha protegido el de-
recho a la igualdad y el principio de no discriminacin de la poblacin afrocolom-
biana, el precedente no resulta lo suficientemente fuerte, como para lograr ser eficaz
en las prcticas de los actores sociales, ni en las decisiones de los jueces de instancia.
En efecto, en las decisiones de 2006 y 2007, los jueces de instancia no acogieron el
precedente de la Corte en la materia, o lo acogieron slo parcialmente.
Esta fragmentacin entre los criterios de unificacin de la Corte Constitucional
y los fallos de los jueces de instancia constituye uno de los principales obstculos
para la garanta del derecho a la igualdad de la poblacin afrocolombiana en el
tema de la discriminacin racial. Esto, porque la Corte Constitucional selecciona
slo algunas acciones de tutela para efectos de unificacin del precedente, lo que
significa que en la mayora de los casos son los jueces de instancia quienes definen
el cumplimiento de los derechos. Tambin son ellos quienes deben vigilar el cumpli-
miento y la eficacia de las decisiones. En esa medida, si el precedente sentado por la
Corte Constitucional no es lo suficientemente fuerte (como en los casos de acceso a
establecimientos pblicos), muchos actos de discriminacin racial van a seguir que-
dando impunes, o sin una reparacin adecuada para las vctimas.
Los casos de discriminacin racial en la jurisdiccin ordinaria:
la Corte Suprema de Justicia
La Corte Suprema de Justicia ha evaluado, desde 1991, tan slo tres casos con car-
gos por discriminacin racial.
56
En el primero de ellos, en 2001, evalu un recurso
de casacin en un caso por hurto, en donde se solicitaba a la Corte que revocara
el fallo de instancia porque el proceso de detencin por parte de la Polica era un
56 La Corte Suprema de Justicia ha evaluado varios recursos frente a actos de aprobacin de
extradicin a los Estados Unidos, en donde una de las solicitudes que se le hace es que considere las dispo-
siciones de la Convencin Internacional sobre la Discriminacin Racial, dados los hechos denunciados en
Guantnamo. La Corte ha negado esta solicitud de forma recurrente, por considerar que el cumplimiento
de dichas disposiciones en la aplicacin del sistema penal corresponde al pas que solicita la extradicin y
que recluir en prisin a la persona.
( 303 )
caso de perfil racial. El demandante alegaba que la detencin del condenado se ha-
ba realizado sin pruebas suficientes y que, por el contrario, todas las actuaciones
policiales haban respondido a los prejuicios con respecto a la poblacin negra del
barrio de Aguablanca en la ciudad de Cali. La Corte Suprema de Justicia inadmiti
la demanda de casacin por falta de formalidades y requisitos y se abstuvo de fallar
de fondo y, por tanto, de revocar la sentencia judicial condenatoria (Corte Suprema
de Justicia 2001).
El segundo caso que analiz la Corte Suprema de Justicia fue la apelacin de
una sentencia de tutela, por discriminacin racial en el retiro del Ejrcito Nacional.
En este caso, un oficial del Ejrcito Nacional alegaba que haba sido retirado de las
Fuerzas Militares por un acto discriminatorio en razn del color de su piel. En los
hechos del caso, el oficial afirmaba que no haba quejas disciplinarias, ni por falla en
el servicio en su contra para justificar el retiro y que, en cambio, ste constitua un
acto discriminatorio. La tutela fue negada en primera instancia por razones de pro-
cedimiento. El Tribunal consider que la accin adecuada para solicitar la protec-
cin era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la accin de tutela, pues
sta es subsidiaria. La Corte Suprema no fall el fondo de la tutela porque consider
que el juez de primera instancia (Tribunal Superior de Bogot) no llam al proceso a
todas las partes involucradas. Por ello, declar la nulidad de lo actuado por el Tribu-
nal, con excepcin de las pruebas, para garantizar el derecho de defensa del Ejrcito
Nacional y devolvi el caso al Tribunal (Corte Suprema de Justicia 2004).
En el tercer caso, la Corte Suprema de Justicia evalu una accin de tutela por
violacin al derecho a la igualdad en el Decreto 3238 de 2004 que abra el concurso
para plazas educativas del Ministerio de Educacin Nacional. El demandante alega-
ba que se violaba su derecho a la igualdad como afrocolombiano porque el Decreto
haca referencia a las plazas para pueblos indgenas y no inclua las plazas para
comunidades afrocolombianas. La Corte confirm la decisin de la instancia que
negaba la tutela porque esta accin no procede contra actos generales, impersonales
y abstractos, y porque el Ministerio actu dentro de sus facultades legales (Corte
Suprema de Justicia 2005).
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre discriminacin ra-
cial, como puede verse, es escasa y se caracteriza por la naturaleza formal de sus
argumentos, tanto en la accin de tutela como en recurso de casacin. Esto prueba
la ineficacia de la accin de tutela como recurso efectivo contra la discriminacin
racial, por el carcter subsidiario de la accin. En el caso del recurso de casacin
es importante notar que esta es la accin ms recurrente en los casos de prcticas
de perfil racial en detencin policial y actuacin de los fiscales. Las actuaciones
de la Polica y de los fiscales basadas en prejuicios raciales deben formularse por
razones de competencia, a travs del recurso de casacin ante la Corte Suprema
de Justicia. Este recurso se caracteriza por su alto nivel de formalidad y ritualidad
en los procedimientos, lo que significa que para aumentar la probabilidad de que
prospere, el demandante debe contar con un abogado con experiencia en casacin.
Esto implica, por consiguiente, que la persona cuente con recursos econmicos y
sociales suficientes para poder acceder a la proteccin judicial, incluso en trminos
formales, es decir, para lograr que la Corte Suprema de Justicia admita el recurso.
Dadas las condiciones socioeconmicas de la mayora de la poblacin afrocolom-
( 304 )
biana, es poco probable que puedan acceder a una representacin y asistencia legal
con estas caractersticas.
El derecho de acceso a la administracin de justicia incluye la posibilidad de
que los ciudadanos puedan acceder a los distintos recursos en condiciones de igual-
dad. Esto significa que su situacin socioeconmica no debe influir en la posibilidad
de acceder a la justicia. En ese sentido, el acceso a una proteccin judicial en la juris-
diccin ordinaria se ve seriamente restringido para la poblacin afrocolombiana.
La discriminacin racial en la jurisdiccin contencioso-administrativa:
el Consejo de Estado
El Consejo de Estado ha proferido una sentencia sobre discriminacin racial. La sen-
tencia resolvi una accin popular de un grupo de cartageneros contra la Sociedad
Portuaria de Cartagena por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones
legales ocasionadas por un vnculo laboral no liquidado. Los demandantes conside-
raban que las actuaciones de la Sociedad Portuaria violaban los derechos especiales
de las personas que estaban en situacin de vulnerabilidad por el color de la piel. El
Consejo de Estado concedi la accin popular y devolvi el caso al juez de instancia,
sin hacer mencin a los argumentos sobre discriminacin racial de los demandantes.
Las respuestas del sistema judicial colombiano a la discriminacin racial y el
racismo, de forma consistente con la inexistencia de acciones judiciales y la falta de
conciencia de los funcionarios de la Rama Judicial sobre la problemtica, son dbi-
les y fragmentadas. El anlisis de las decisiones judiciales de las altas cortes y de las
instancias inferiores que estas decisiones revisan, dan como resultado tres caracters-
ticas generales de las respuestas del sistema: 1) la fragmentacin e incoherencia entre
las jurisdicciones (ordinaria, constitucional, contencioso-administrativa) en cuanto
a las acciones constitucionales y ordinarias que pueden ser usadas para combatir
los actos de discriminacin racial; 2) la falta de unificacin de la jurisprudencia y de
obediencia al precedente por parte de los jueces de primera y segunda instancia; y 3)
la debilidad del precedente constitucional en materia de discriminacin racial para la
reparacin justa e integral por el dao individual y el dao colectivo, as como para
las garantas de no repeticin.
El sistema de administracin de justicia es el responsable de la persecucin y sancin
de los actos de discriminacin racial. En esa medida es uno de los elementos claves
para su erradicacin. Esto se logra no slo a travs de los fallos judiciales sino que,
tal y como se ha mostrado en este captulo, es necesario articular los esfuerzos de las
diversas entidades involucradas en el proceso de administrar justicia.
El nivel de cumplimiento de las obligaciones en materia de discriminacin ra-
cial en el sistema de administracin de justicia por parte del Estado colombiano es
muy bajo. Esta situacin afecta de forma grave los derechos de la poblacin afroco-
lombiana frente al sistema de administracin de justicia, as como sus garantas con
respecto al derecho a la igualdad y el principio de no discriminacin.
El sistema de administracin de justicia colombiano en la actualidad no pue-
de garantizar el derecho de proteccin judicial y de acceso a recursos idneos y
( 305 )
Recomendaciones
Expedir la legislacin especfca sobre sanciones y acciones judiciales
para combatir la impunidad de los actos de discriminacin racial.
Recomendaciones
para las autoridades
administrativas
Realizar la declaracin prevista en el artculo 14 de la Convencin
sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial.
Crear protocolos de recoleccin de informacin sobre poblacin
afrodescendiente para las entidades pblicas involucradas en el sistema
de administracin de justicia. Incluir un sistema estandarizado de categoras
y formas de registro, utilizando el criterio de autoidentifcacin.
Crear un sistema de vigilancia, control, investigacin y sancin de los actos
discriminatorios de los funcionarios pblicos y actores privados.
Apropiar recursos para la defensora pblica en materia penal que garantice
el derecho de asistencia legal de la poblacin afrocolombiana.
Unifcar los contenidos mnimos de formacin con respecto a la
discriminacin racial y racismo entre las entidades, y dentro de las entidades
en las distintas zonas del pas.
Recomendaciones
para las autoridades judiciales
Crear protocolos de recoleccin de informacin sobre poblacin
afrodescendiente en el sistema judicial, para los entes de investigacin
y rganos judiciales.
Realizar campaas de difusin de los contenidos de las normas
internacionales sobre discriminacin racial y su aplicacin en el derecho
interno, entre los funcionarios judiciales.
Realizar programas de formacin sobre la responsabilidad de los jueces
en el seguimiento a las rdenes judiciales.
Disear e implementar programas de formacin con respecto al precedente
judicial.
Disear e implementar programas de difusin de las reglas sustantivas
y procedimentales, de unifcacin jurisprudenciales de las altas cortes.
Replicar el Programa Transversal de Equidad de Gnero del Consejo Superior
de la Judicatura para el tema de Discriminacin Racial.
en materia de justicia y discriminacin racial
efectivos contra los actos de discriminacin racial. Tampoco puede garantizar el
tratamiento igualitario en el sistema de administracin de justicia, ni la persecucin
y sancin de actos discriminatorios en l, ni la participacin efectiva de la poblacin
afrocolombiana en el sistema policial, de investigacin, judicial ni carcelario.
El ODR pudo constatar que las violaciones al derecho a la igualdad de los
afrocolombianos en el sistema de administracin de justicia persisten en el contexto
colombiano, sin que exista una forma expedita para su investigacin y sancin. El
Estado colombiano ha incumplido con sus obligaciones generales y especficas en
materia de discriminacin racial en el rea de la administracin de justicia, y es ne-
cesario implementar medidas que garanticen el goce efectivo de los derechos de la
poblacin afrocolombiana en este sector.
( 306 )
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( 307 )
8.
El derecho ausente:
ni legislacin ni polticas
contra la discriminacin
Fotografa: La exigencia, 2007
Santiago Aguirre Snchez
( 309 )
El derecho ausente: ni legislacin ni polticas contra la discriminacin
La Constitucin Poltica colombiana consagra el derecho a la igualdad y a la di-
versidad tnica y cultural como dos de los pilares del Estado (CP, Prembulo, arts.
7 y 13). Igualmente, Colombia ha ratificado los tratados de derechos humanos re-
lativos a la proteccin del derecho a la igualdad y a la etnicidad, en particular la
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CIE-
DR) y el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales. La poblacin
afrocolombiana es reconocida como un grupo tnico por el Estado colombiano y es
incluida dentro del Convenio 169 de la OIT como un grupo tribal.
Desde la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, Colombia ha proferi-
do varias normas que reconocen el carcter tnico de la poblacin afrocolombiana
y protegen sus prcticas culturales. Sin embargo, la realidad de las comunidades
negras est lejos de ajustarse a la ley. Por otro lado, el Estado colombiano no ha
cumplido adecuadamente con sus obligaciones internacionales en materia legislativa
para combatir la discriminacin racial. Evidencia de ello son los mltiples casos de
violaciones de la legislacin en materia de igualdad y del principio de no discrimina-
cin que se documentan en este informe.
Las obligaciones de los Estados no terminan con la expedicin de normas
jurdicas. Por el contrario, los instrumentos internacionales de derechos humanos
estipulan que la aplicacin adecuada y efectiva de dicha legislacin es fundamental
para asegurar una poltica de igualdad y no discriminacin.
1
Por esa razn, un an-
lisis legislativo de los derechos de la poblacin afrocolombiana requiere contemplar
tanto las leyes expedidas como las que no han sido proferidas, el nivel de coherencia
de los contenidos de dicha legislacin con los compromisos internacionales y con
el marco constitucional colombiano, y los niveles y formas de implementacin de
dicha legislacin.
En este captulo se analiza el desarrollo legislativo del derecho a la igualdad
con respecto a la poblacin afrodescendiente en Colombia y se documenta su escasa
implementacin. El captulo est estructurado en cinco apartes. El primero expone
brevemente las obligaciones del Estado colombiano en relacin con la legislacin y
( 310 )
polticas pblicas. En el segundo se analiza el desarrollo legislativo del principio de
no discriminacin y el nivel de cumplimiento de las obligaciones del Estado en esta
materia. En el tercer aparte se examina el marco normativo general para proteger la
diversidad cultural de la poblacin afrocolombiana. En la cuarta seccin se expone
y estudia el diseo institucional existente para la implementacin de los derechos
de las comunidades negras. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomen-
daciones legislativas y de poltica pblica para la efectividad de los derechos de la
poblacin afrodescendiente en Colombia.
Las obligaciones legislativas del Estado colombiano
para combatir la discriminacin racial
La comunidad internacional ha reconocido que para combatir la discriminacin
racial, los Estados deben cumplir con dos obligaciones legislativas generales. La
primera de ellas es la expedicin de leyes que sancionen la discriminacin racial e
impulsen polticas de igualdad e inclusin, con el objetivo de prevenir y erradicar los
actos discriminatorios (CIEDR, arts. 2 y 4).
La segunda obligacin genrica consiste en proteger la diversidad cultural de
los grupos tnicos, de forma que las comunidades sean incluidas en la sociedad,
desde su diferencia (Convenio 169 de la OIT).
2
Para ello, debe expedir normas que
reconozcan y protejan los derechos tnicos y culturales de dichos grupos, incluso
durante el trmite de las normas mismas (Convenio 169 de la OIT, art. 6).
La legislacin antidiscriminacin en Colombia
El principio de no discriminacin se refiere a la prohibicin de dar un trato diferente
a las personas con base en criterios injustificados (Rabossi 2007). Este principio es
complementario al concepto de igualdad de las personas (ODonnell 2007: 916).
Mientras que este ltimo hace referencia a que las personas nacen iguales ante la
ley, el principio de no discriminacin se ocupa de los criterios irrazonables para
hacer distinciones entre los individuos. Por esa razn, la forma en que las normas
internacionales incorporan este principio es sealando dichos criterios con base en
los cuales est prohibido hacer distinciones (ODonnell 2007). El principio de no
discriminacin incluye adems las distinciones que s son aceptables y razonables
porque resultan necesarias para combatir situaciones histricas de discriminacin
y exclusin. Estos criterios aceptables y razonables son usualmente denominados
acciones afirmativas o formas de discriminacin positiva (ODonnell 2007: 953).
Una legislacin antidiscriminacin que se ajuste a estos criterios de derecho
internacional debe consagrar el derecho a la igualdad, la prohibicin explcita del
uso de los criterios injustificados de discriminacin, y ocuparse tambin de aquellas
distinciones que s resultan legtimas (Comit de Derechos Humanos 1989).
La Constitucin Poltica colombiana reconoce explcitamente el derecho a la
igualdad, al establecer que las personas son iguales ante la ley y que gozarn de los
mismos derechos y oportunidades (CP, art. 13). Tambin establece los criterios con
2 Vase tambin Declaracin de Durban, par. 115.
( 311 )
base en los cuales est prohibido hacer distinciones entre las personas: sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica. El artculo
13 reconoce adems la posibilidad de que el Estado promueva medidas a favor de
los grupos discriminados o marginados acciones afirmativas para garantizar que
la igualdad sea real y efectiva.
A pesar de la fuerza de estas disposiciones, es escaso el desarrollo legislativo
del derecho a la igualdad y el principio de no discriminacin en Colombia. El Con-
greso colombiano no ha expedido legislacin especfica para proteger a las perso-
nas del uso de los criterios prohibidos y ha expedido pocas leyes que establezcan
medidas de accin afirmativa para garantizar la igualdad real y efectiva de grupos
discriminados o marginados.
3
La legislacin ausente
La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial
(CIEDR) establece, en su artculo 4, la obligacin legislativa principal para los Esta-
dos parte, esto es, declarar ilegales los actos de discriminacin racial o las conductas
y actividades con motivacin racial. Concretamente, esta disposicin compromete
a los Estados a expedir leyes que declaren como delito la difusin de ideas o co-
misin de actos violentos basados en la superioridad o el odio racial. Igualmente,
los Estados deben declarar ilegales y prohibir las organizaciones y actividades de
propaganda que promuevan la discriminacin racial, y evitar que las autoridades e
instituciones pblicas lo hagan. El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
Racial ha sealado que esta disposicin cumple una funcin preventiva frente a la
discriminacin racial y el racismo (CEDR 1985b), y que su cumplimiento es absolu-
tamente imperativo para los Estados (CEDR 1984). En la Declaracin de Durban en
2001 tambin se record esta obligacin de los Estados
4
como un deber urgente.
Esta misma obligacin genrica adoptar las disposiciones legislativas necesa-
rias para prohibir la propaganda y apologa del odio nacional, racial o religioso que
incite a la discriminacin est contenida en el artculo 20 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos. Respecto de esta obligacin, el Comit de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas ha sostenido que, para cumplir con ella, los Es-
tados deben hacer explcito que la propaganda y la apologa son contrarias a sus
polticas y deben establecer una sancin en caso de incumplimiento (Comit de
Derechos Humanos 1983).
A pesar de la existencia de estas obligaciones jurdicas y de las reiteradas re-
comendaciones de los organismos internacionales de monitoreo, en Colombia no
existe legislacin especfica para perseguir y sancionar los actos discriminatorios
que se realicen con base en alguno de los criterios sospechosos establecidos en el
artculo 13. La legislacin colombiana tiene slo cuatro normas que prohben la
discriminacin: 1) el artculo 58 del Cdigo Penal establece un agravante de la pu-
nibilidad de delitos, si estos se inspiran en intolerancia y discriminacin referidas
a raza, etnia, ideologa, religin o creencias, sexo u orientacin sexual, o alguna
3 El Congreso de la Repblica expidi en 2001 una ley de accin afirmativa para las mujeres en
el mbito laboral (Ley 581 de 2001).
4 Vase Declaracin de Durban, pars. 86 y 87.
( 312 )
Los fracasos legislativos del derecho a la igualdad
La discriminacin ha sido el tema de tres proyectos de ley que han cursado en el Con-
greso de la Repblica de Colombia en los ltimos dos aos. A pesar de ello, ni el Con-
greso ni el Gobierno han mostrado la sufciente voluntad poltica para convertirlos
en ley y cumplir con la obligacin del artculo 4 de la Convencin Internacional sobre
la Eliminacin de la Discriminacin Racial.
En el ao 2006, la representante afrocolombiana Mara Isabel Urrutia present el Pro-
yecto de Ley 041, que buscaba sancionar penalmente los actos discriminatorios en
materia racial, nacional, cultural o tnica. El proyecto de ley fue radicado en la Cma-
ra de Representantes el 1 de agosto de 2006, pero casi un ao despus, el 11 de junio
de 2007, fue archivado por falta de trmite. El Congreso nunca lo discuti. Ante este
hecho, la Congresista decidi presentarlo de nuevo el 9 de agosto de 2007, al inicio del
nuevo periodo de sesiones del Congreso. En esa ocasin, el proyecto de ley fue discu-
tido slo en el primer debate en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes
y se pas para un pliego de modifcaciones. Una vez publicadas las modifcaciones,
no se continu con el trmite legislativo (Cmara de Representantes 2008).
En el periodo legislativo que comenz el 20 de julio de 2007 se tramitaron tambin
otras dos iniciativas legislativas que pretendan crear un Estatuto Antidiscrimina-
cin. Por un lado, un grupo de congresistas present el Proyecto de Ley 040 de 2007,*
por medio del cual se pretenda desarrollar el artculo 13 de la Constitucin Poltica
y establecer medidas para prevenir, erradicar y sancionar toda forma de discrimi-
nacin. De forma paralela, el 15 de agosto de 2007, la Defensora del Pueblo presen-
t al Senado de la Repblica el Proyecto de Ley 068 de 2007, por medio del cual se
perseguan los mismos objetivos. Este proyecto de la Defensora del Pueblo fue el
resultado de un proceso participativo que la entidad realiz con organizaciones so-
ciales afrocolombianas, organizaciones de personas discapacitadas, de mujeres, de
poblacin con orientacin sexual diversa (LGBT), organizaciones del pueblo Rom y
organizaciones indgenas.**
Dado el trmite paralelo y la convergencia de los temas, los dos proyectos fueron
acumulados y repartidos a la senadora Gina Parody para la elaboracin de la ponen-
cia, el 29 de octubre de 2007. Los dos proyectos de ley incluan a diferentes grupos de
poblacin: las mujeres, las personas LGBT, la poblacin afrocolombiana, los pueblos
indgenas, el pueblo Rom, el pueblo raizal y las personas en situacin de discapaci-
dad fsica o mental. El proyecto de la Defensora del Pueblo sealaba conductas dis-
criminatorias a partir de los criterios sospechosos del artculo 13 (orientacin sexual,
gnero, etnia, raza, orientacin poltica o flosfca, religin, edad, discapacidad,
condicin social y condicin de salud). El proyecto de ley de los senadores Parody y
Benedetti, por el contrario, inclua conductas discriminatorias por mbitos (laboral,
pblico y privado, educativo, de la seguridad social, y otras formas de discriminacin
en mbitos y servicios pblicos).
El nuevo proyecto de ley del estatuto antidiscriminacin tena siete ttulos, as:
1. Disposiciones generales: regulaba el objeto, los principios, las defniciones con-
ceptuales y las obligaciones del Estado y de la sociedad en materia de igualdad.
2. Conductas discriminatorias: tipifcaba los actos discriminatorios por mbitos (la-
boral, pblico y privado, educativo, de la seguridad social, y otras formas de discri-
minacin en mbitos y servicios pblicos), con la posibilidad de que en la prctica
se defnieran otras conductas discriminatorias no contenidas en la lista.
3. Accesibilidad: defna los conceptos de acomodacin razonable y los mbitos de
aplicacin igualmente defnidos por el proyecto.
4. Acciones afrmativas: defna las acciones afrmativas y estableca parmetros le-
gales para el diseo de acciones concretas.
5. Mecanismos de proteccin: enunciaba las acciones judiciales para perseguir y
sancionar los actos discriminatorios. El proyecto de estatuto remita a las accio-
nes existentes en el sistema jurdico colombiano (accin de tutela, accin popular,
acciones contenciosas, acciones ordinarias y medidas de polica). Propona la in-
versin de la carga probatoria para nivelar las asimetras de poder entre vctimas
y responsables de la discriminacin.
6. Sanciones y reparacin: regulaba la reparacin integral, las sanciones pedaggi-
cas, la responsabilidad patrimonial y disciplinaria, las sanciones policivas y las
sanciones penales. Inclua la tipifcacin de la incitacin a la discriminacin, tal
como establece la CIEDR.
7. Disposiciones fnales sobre polticas pblicas: regulaba las polticas estatales de
prevencin, promocin, pedagoga y cultura por la igualdad, e inclua temas re-
feridos a la informacin y estadsticas, y a la obligacin estatal de realizar una
planeacin y presupuesto con indicadores antidiscriminacin.
En esta unifcacin de los proyectos de ley se eliminaron dos propuestas centrales
del proyecto de la Defensora del Pueblo: la creacin del Comit Nacional por la Igual-
dad y contra la Discriminacin, y la creacin de nuevos tipos penales.
El nuevo proyecto deba ser tramitado como una ley estatutaria, pues pretenda re-
gular de forma integral el derecho fundamental a la igualdad (CP, art. 152). Las leyes
estatutarias requieren mayora absoluta de los miembros del Congreso, su trmite
debe agotarse en una sola legislatura (en un (1) ao) y deben ser revisadas por la Cor-
te Constitucional antes de su promulgacin (CP, art. 153). Por esas razones, resultaba
fundamental avanzar con celeridad en el trmite del proyecto de ley.
El Observatorio de Discriminacin Racial realiz, el 1 de noviembre de 2007, un foro
de discusin sobre el proyecto de ley, con el objetivo de dar a conocer la iniciativa y
promover el debate entre las organizaciones sociales, la academia y los actores es-
tatales involucrados. Posteriormente, la senadora ponente convoc a una audiencia
pblica para la discusin del proyecto de ley, en el Congreso de la Repblica, el 15 de
noviembre de 2007, en la que participaron organizaciones afrocolombianas, de mu-
jeres, de poblacin LGBT y representantes de la academia. A esta audiencia pblica,
sin embargo, slo asistieron dos de los miembros de la Comisin Primera del Senado,
donde deba discutirse el proyecto de ley. Estos dos miembros eran los autores del
proyecto original, Gina Parody y Armando Benedetti.
El 6 de diciembre de 2007, el Observatorio de Discriminacin Racial convoc a una
mesa redonda con la senadora ponente y las organizaciones de los grupos incluidos
en el proyecto de ley, con el objetivo de aumentar los niveles de participacin en los
elementos del mismo. A pesar de la necesidad de que el trmite legislativo continua-
( 313 )
Los fracasos legislativos del derecho a la igualdad
La discriminacin ha sido el tema de tres proyectos de ley que han cursado en el Con-
greso de la Repblica de Colombia en los ltimos dos aos. A pesar de ello, ni el Con-
greso ni el Gobierno han mostrado la sufciente voluntad poltica para convertirlos
en ley y cumplir con la obligacin del artculo 4 de la Convencin Internacional sobre
la Eliminacin de la Discriminacin Racial.
En el ao 2006, la representante afrocolombiana Mara Isabel Urrutia present el Pro-
yecto de Ley 041, que buscaba sancionar penalmente los actos discriminatorios en
materia racial, nacional, cultural o tnica. El proyecto de ley fue radicado en la Cma-
ra de Representantes el 1 de agosto de 2006, pero casi un ao despus, el 11 de junio
de 2007, fue archivado por falta de trmite. El Congreso nunca lo discuti. Ante este
hecho, la Congresista decidi presentarlo de nuevo el 9 de agosto de 2007, al inicio del
nuevo periodo de sesiones del Congreso. En esa ocasin, el proyecto de ley fue discu-
tido slo en el primer debate en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes
y se pas para un pliego de modifcaciones. Una vez publicadas las modifcaciones,
no se continu con el trmite legislativo (Cmara de Representantes 2008).
En el periodo legislativo que comenz el 20 de julio de 2007 se tramitaron tambin
otras dos iniciativas legislativas que pretendan crear un Estatuto Antidiscrimina-
cin. Por un lado, un grupo de congresistas present el Proyecto de Ley 040 de 2007,*
por medio del cual se pretenda desarrollar el artculo 13 de la Constitucin Poltica
y establecer medidas para prevenir, erradicar y sancionar toda forma de discrimi-
nacin. De forma paralela, el 15 de agosto de 2007, la Defensora del Pueblo presen-
t al Senado de la Repblica el Proyecto de Ley 068 de 2007, por medio del cual se
perseguan los mismos objetivos. Este proyecto de la Defensora del Pueblo fue el
resultado de un proceso participativo que la entidad realiz con organizaciones so-
ciales afrocolombianas, organizaciones de personas discapacitadas, de mujeres, de
poblacin con orientacin sexual diversa (LGBT), organizaciones del pueblo Rom y
organizaciones indgenas.**
Dado el trmite paralelo y la convergencia de los temas, los dos proyectos fueron
acumulados y repartidos a la senadora Gina Parody para la elaboracin de la ponen-
cia, el 29 de octubre de 2007. Los dos proyectos de ley incluan a diferentes grupos de
poblacin: las mujeres, las personas LGBT, la poblacin afrocolombiana, los pueblos
indgenas, el pueblo Rom, el pueblo raizal y las personas en situacin de discapaci-
dad fsica o mental. El proyecto de la Defensora del Pueblo sealaba conductas dis-
criminatorias a partir de los criterios sospechosos del artculo 13 (orientacin sexual,
gnero, etnia, raza, orientacin poltica o flosfca, religin, edad, discapacidad,
condicin social y condicin de salud). El proyecto de ley de los senadores Parody y
Benedetti, por el contrario, inclua conductas discriminatorias por mbitos (laboral,
pblico y privado, educativo, de la seguridad social, y otras formas de discriminacin
en mbitos y servicios pblicos).
El nuevo proyecto de ley del estatuto antidiscriminacin tena siete ttulos, as:
1. Disposiciones generales: regulaba el objeto, los principios, las defniciones con-
ceptuales y las obligaciones del Estado y de la sociedad en materia de igualdad.
2. Conductas discriminatorias: tipifcaba los actos discriminatorios por mbitos (la-
boral, pblico y privado, educativo, de la seguridad social, y otras formas de discri-
minacin en mbitos y servicios pblicos), con la posibilidad de que en la prctica
se defnieran otras conductas discriminatorias no contenidas en la lista.
3. Accesibilidad: defna los conceptos de acomodacin razonable y los mbitos de
aplicacin igualmente defnidos por el proyecto.
4. Acciones afrmativas: defna las acciones afrmativas y estableca parmetros le-
gales para el diseo de acciones concretas.
5. Mecanismos de proteccin: enunciaba las acciones judiciales para perseguir y
sancionar los actos discriminatorios. El proyecto de estatuto remita a las accio-
nes existentes en el sistema jurdico colombiano (accin de tutela, accin popular,
acciones contenciosas, acciones ordinarias y medidas de polica). Propona la in-
versin de la carga probatoria para nivelar las asimetras de poder entre vctimas
y responsables de la discriminacin.
6. Sanciones y reparacin: regulaba la reparacin integral, las sanciones pedaggi-
cas, la responsabilidad patrimonial y disciplinaria, las sanciones policivas y las
sanciones penales. Inclua la tipifcacin de la incitacin a la discriminacin, tal
como establece la CIEDR.
7. Disposiciones fnales sobre polticas pblicas: regulaba las polticas estatales de
prevencin, promocin, pedagoga y cultura por la igualdad, e inclua temas re-
feridos a la informacin y estadsticas, y a la obligacin estatal de realizar una
planeacin y presupuesto con indicadores antidiscriminacin.
En esta unifcacin de los proyectos de ley se eliminaron dos propuestas centrales
del proyecto de la Defensora del Pueblo: la creacin del Comit Nacional por la Igual-
dad y contra la Discriminacin, y la creacin de nuevos tipos penales.
El nuevo proyecto deba ser tramitado como una ley estatutaria, pues pretenda re-
gular de forma integral el derecho fundamental a la igualdad (CP, art. 152). Las leyes
estatutarias requieren mayora absoluta de los miembros del Congreso, su trmite
debe agotarse en una sola legislatura (en un (1) ao) y deben ser revisadas por la Cor-
te Constitucional antes de su promulgacin (CP, art. 153). Por esas razones, resultaba
fundamental avanzar con celeridad en el trmite del proyecto de ley.
El Observatorio de Discriminacin Racial realiz, el 1 de noviembre de 2007, un foro
de discusin sobre el proyecto de ley, con el objetivo de dar a conocer la iniciativa y
promover el debate entre las organizaciones sociales, la academia y los actores es-
tatales involucrados. Posteriormente, la senadora ponente convoc a una audiencia
pblica para la discusin del proyecto de ley, en el Congreso de la Repblica, el 15 de
noviembre de 2007, en la que participaron organizaciones afrocolombianas, de mu-
jeres, de poblacin LGBT y representantes de la academia. A esta audiencia pblica,
sin embargo, slo asistieron dos de los miembros de la Comisin Primera del Senado,
donde deba discutirse el proyecto de ley. Estos dos miembros eran los autores del
proyecto original, Gina Parody y Armando Benedetti.
El 6 de diciembre de 2007, el Observatorio de Discriminacin Racial convoc a una
mesa redonda con la senadora ponente y las organizaciones de los grupos incluidos
en el proyecto de ley, con el objetivo de aumentar los niveles de participacin en los
elementos del mismo. A pesar de la necesidad de que el trmite legislativo continua-
( 314 )
enfermedad o minusvala de la vctima; 2) el artculo 48 del Cdigo Disciplinario
nico establece un agravante de la sancin a los funcionarios pblicos que acten
con base en odio o intolerancia contra algn grupo tnico, racial, religioso, poltico
o social; 3) el artculo 147 del Cdigo Penal prohbe los actos de discriminacin
racial en el contexto del conflicto armado; 4) el artculo 33 de la Ley 70 de 1993
prohbe los actos de intimidacin, segregacin, discriminacin o racismo contra la
poblacin afrocolombiana.
Esta legislacin no se ajusta a los criterios establecidos en la CIEDR porque no
contempla acciones judiciales concretas para la persecucin, sancin y prevencin
de la discriminacin racial. La accin de tutela (CP, art. 86) se convierte as en el ni-
co mecanismo existente dentro del sistema jurdico colombiano que puede ser usado
en los casos de discriminacin. El derecho a la igualdad puede ser protegido a travs
de la accin de tutela, pero este recurso judicial es subsidiario, lo que significa que
slo procede en aquellos casos en donde el derecho no se pueda proteger por otro
medio judicial, o en caso de que exista un perjuicio irremediable para el derecho
fundamental violado (Decreto 2591 de 1991). A pesar de que la accin de tutela en
muchas ocasiones resulta efectiva para la proteccin de los derechos fundamentales,
no es suficiente para el caso de los actos discriminatorios. La accin de tutela, tal
como se explica en el captulo 7 sobre justicia (vase administracin de justicia),
no es un medio judicial por medio del cual se pueda perseguir penalmente a los
discriminadores, ni obtener la reparacin para las vctimas, ni brindar garantas de
no repeticin. De all la importancia y urgencia de contar con legislacin especfica
para la persecucin de los actos discriminatorios, tal como obliga la CIEDR.
Efectivamente, el Estado colombiano ha recibido mltiples y reiteradas reco-
mendaciones para que cumpla con la obligacin establecida en el artculo 4 de la
Convencin. El CEDR ha recomendado a Colombia expedir leyes que sancionen
penalmente la discriminacin racial en todas las revisiones que ha realizado de los
ocho informes peridicos de Colombia, desde 1984 hasta 1998. Por su parte, el Re-
lator de las Naciones Unidas recomend en 2004 la aprobacin de una ley general
contra la discriminacin racial y la creacin de una comisin nacional contra el ra-
cismo y la discriminacin, con la participacin de las comunidades indgenas, afro-
ra rpidamente para la aprobacin de la ley estatutaria, el Congreso slo incluy
la discusin del proyecto de ley para marzo de 2008. La legislatura termin el 20
de junio de 2008, sin que se diera trmite a los otros tres debates necesarios para
su aprobacin. Finalmente, el 6 de agosto de 2008, la senadora Parody present
de nuevo el proyecto de ley antidiscriminacin para que sea tramitado en este
nuevo periodo de sesiones que termina en junio 20 de 2009. Hasta el 15 de mayo
de 2009, su discusin an no haba sido programada.
* Proyecto de Ley 040, presentado al Senado de la Repblica por Gina Parody y Armando Benedetti.
** El desarrollo del proyecto de ley por parte de la Defensora del Pueblo hizo parte de la estrategia
antidiscriminacin que esta entidad desarrolla desde 2005. Durante el proceso de discusin y elabo-
racin del estatuto, algunas de las organizaciones participantes decidieron no continuar en l, por
considerar que el proyecto no tomaba en consideracin las particularidades de cada grupo y sus res-
pectivas manifestaciones de la discriminacin.
( 315 )
colombianas, romanes y otros sectores de la sociedad civil (Relator ONU 2004).
A pesar de ello, las iniciativas legislativas para expedir una ley general contra la
discriminacin han fracasado en el Congreso de la Repblica.
Acciones afirmativas para la poblacin afrocolombiana
Las acciones afirmativas requieren el reconocimiento de una situacin de hecho
que mantiene y perpeta la discriminacin y exclusin de ciertos grupos. El Estado
colombiano ha reconocido que la situacin social y econmica de la poblacin afro-
colombiana es particularmente precaria (Conpes 3310 de 2004). Sin embargo, por
varios aos neg que ello se debiera a una situacin de discriminacin. Desde 1984
sostuvo que la poblacin negra no enfrentaba ningn obstculo para su avance eco-
nmico y social porque Colombia era un pas multirracial (CEDR 1984). Solamente
hasta 1998, el Estado reconoci por primera vez que las poblaciones indgenas y
afrocolombianas eran vctimas de discriminacin racial sistemtica, y que ello daba
lugar a la marginacin, pobreza y vulnerabilidad a la violencia. Ante este reconoci-
miento, el CEDR recomend al Estado disear acciones afirmativas para aumentar
las oportunidades para las minoras (CEDR 1999).
Igualmente, en el Programa de Accin de Durban, los Estados reconocieron la
necesidad de adoptar medidas afirmativas o medidas especiales a favor de las vcti-
mas del racismo y la discriminacin racial para promover su plena integracin en la
sociedad, en los siguientes trminos:
Esas medidas de accin efectiva, que han de in-
cluir medidas sociales, deben estar destinadas
a corregir las condiciones que menoscaban el
disfrute de los derechos y a introducir medidas
especiales para alentar la participacin igual de todos los grupos raciales y cultu-
rales, lingsticos y religiosos en todos los sectores de la sociedad y para situar-
los en pie de igualdad. Entre estas medidas deberan figurar medidas especiales
para lograr una representacin apropiada en las instituciones de enseanza, la
vivienda, los partidos polticos, los parlamentos y el empleo, en particular en los
rganos judiciales, la polica, el ejrcito y otros servicios civiles, lo que en algunos
casos puede exigir reformas electorales, reformas agrarias y campaas en pro de
la participacin equitativa.
5
A pesar de esta declaracin, el Estado colombiano slo ha establecido cua-
tro acciones afirmativas para la poblacin afrocolombiana. La primera, en materia
educativa, es la reglamentacin del artculo 40 de la Ley 70 de 1993, en la que se
establecen mayores oportunidades de acceso a la educacin superior a los miembros
de las comunidades negras y crea un fondo especial de becas para estudiantes de
comunidades negras de escasos recursos y que tengan un desempeo acadmico
destacado.
6
A pesar de la existencia de esta medida, tal como lo muestran las cifras
oficiales, el porcentaje de afrocolombianos que accede a la educacin superior est
6 puntos porcentuales por debajo del de la poblacin mestiza.
7
5 Programa de Accin de Durban, par. 108.
6 Decreto 1627 de 1996.
7 Vase el captulo 6 sobre el derecho a la educacin en este libro.
Colombia no ha expedido una legislacin
especfica para combatir
la discriminacin racial.
( 316 )
La segunda medida de accin afirmativa es la Ley 649 de 2000, en la que se
asignan dos curules para los afrocolombianos en la Cmara de Representantes. Esta
legislacin pretende garantizar que la poblacin afrocolombiana est representada
en el Congreso de la Repblica y, por tanto, que participe en el debate legislativo de
medidas generales y aquellas que le afecten.
La tercera medida es la poltica de accin afirmativa que fue formulada en
el Documento Conpes 3310 de 2004. Este documento reconoci la situacin pre-
caria de la poblacin afrocolombiana, as como la necesidad y el compromiso de
implementar un programa de accin que involucrara aspectos bsicos como salud,
educacin, vivienda y servicios pblicos, generacin de empleo e ingresos para esta
poblacin.
El nico desarrollo claro de esta poltica de accin afirmativa es la creacin
de la Comisin Intersectorial para el Avance de la Poblacin Afrocolombiana, Pa-
lenquera y Raizal.
8
El objetivo de la Comisin es evaluar las condiciones de vida de
la poblacin afrocolombiana y hacer recomen-
daciones para superar las barreras que impiden
el avance de dicha poblacin. Fue creada el 29
de octubre de 2007 e instalada el 21 de mayo
de 2008, en la celebracin del da nacional de la
afrocolombianidad. La Comisin Intersectorial
ha comenzado a producir informacin relevante sobre la situacin de la poblacin
afrocolombiana. Sin embargo, las acciones siguen sin implementarse.
La cuarta medida es un tratamiento preferencial en el acceso a subsidios de vi-
vienda urbana. El Decreto 4466 de 2007 establece que las familias con un miembro
afrocolombiano recibirn un puntaje adicional de 3% en el proceso de calificacin
para los subsidios. Sin embargo, la implementacin de esta medida ha sido escasa.
9
Finalmente, es importante mencionar que Colombia no ha desarrollado accio-
nes afirmativas en el acceso y permanencia en el trabajo, a pesar de que el CEDR as
lo recomend en 1998 (CEDR 1998).
De esa manera, Colombia carece de una legislacin que sancione los actos de
discriminacin racial y que cumpla con los estndares internacionales en la materia.
Por otro lado, la legislacin que se dirige a la poblacin afrocolombiana intenta de-
sarrollar y garantizar los derechos culturales de dicha poblacin y atacar algunos as-
pectos puntuales en los que las comunidades negras estn claramente rezagadas. Sin
embargo, como acaba de mostrarse, estas medidas no estn siendo implementadas,
por lo que la eficacia del derecho a la igualdad y el principio de no discriminacin
es muy baja.
La proteccin de la diversidad cultural de la poblacin afrocolombiana
La poblacin afrocolombiana fue reconocida jurdicamente por primera vez en el
artculo transitorio 55 (AT 55) de la Constitucin Poltica de 1991.
10
En el proceso
8 Decreto 4181 de 2007.
9 Vase el captulo 5 sobre el derecho a la vivienda en este libro.
10 El artculo transitorio 55 estableci: Dentro de los dos aos siguientes a la entrada en vigen-
El Estado colombiano no ha diseado acciones
afirmativas dirigidas a mejorar
de forma integral las condiciones de vida
( 317 )
constituyente, las comunidades negras se movilizaron para obtener el reconocimien-
to jurdico como grupo tnico, al igual que los pueblos indgenas. Sin embargo, su
reconocimiento explcito se dio a travs de este artculo transitorio que ordenaba
al Congreso de la Repblica la expedicin de una legislacin que reconociera a las
comunidades negras el derecho de propiedad colectiva sobre los territorios baldos y
rurales que haban ocupado ancestralmente. El artculo transitorio 55 estableci que
el reconocimiento de los derechos territoriales se hara para las comunidades que
ocupaban las riberas de los ros de la cuenca del Pacfico y para aquellas ubicadas en
otras zonas del pas que tuvieran prcticas de produccin tradicionales.
El reconocimiento del AT 55 fue el primer paso para el desarrollo legislativo
sobre los derechos de las comunidades afrocolombianas. El Gobierno conform la
Comisin Especial para las Comunidades Negras que ordenaba el AT 55, por medio
del Decreto 1332 de 1992. Esta Comisin elabor el borrador de lo que se conver-
tira en la Ley 70 de 1993. El 27 de agosto de 1993, el Congreso aprob la Ley 70,
por la que reconoce a las comunidades negras de las riberas de la cuenca del Pacfico
el derecho de propiedad colectiva sobre sus territorios y establece mecanismos para
la proteccin de su identidad tnica. Para garantizar estos derechos, el Estado ha
expedido varias normas y documentos de poltica pblica. Los compromisos que
all se han establecido han sido cumplidos tan slo de forma parcial.
Los compromisos sobre la diversidad y el incumplimiento del Estado
La Ley 70 de 1993 define a las comunidades negras como el conjunto de familias de
ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia
y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relacin campo-poblado,
que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos
tnicos (Ley 70 de 1993, num. 5, art. 2). Adems del mencionado derecho de pro-
piedad colectiva, esta ley consagr la proteccin de las prcticas culturales, de los
usos tradicionales de los recursos naturales, y la garanta del desarrollo econmico
y social de las comunidades.
Las disposiciones de la Ley 70 comenzaron a ser reglamentadas y el contexto
institucional fue adaptndose para generar espacios de participacin y reconoci-
cia de la presente Constitucin, el Congreso expedir, previo estudio por parte de una comisin especial
que el Gobierno crear para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han veni-
do ocupando tierras baldas en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico, de acuerdo
con sus prcticas tradicionales de produccin, el derecho a la propiedad colectiva sobre las reas que
habr de demarcar la misma ley.
En la comisin especial de que trata el inciso anterior tendrn participacin en cada caso represen-
tantes elegidos por las comunidades involucradas.
La propiedad as reconocida slo ser enajenable en los trminos que seale la ley.
La misma ley establecer mecanismos para la proteccin de la identidad cultural y los derechos de
estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo econmico y social.
PARGRAFO 1. Lo dispuesto en el presente artculo podr aplicarse a otras zonas del pas que pre-
senten similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos estudio y concepto favorable de la
comisin especial aqu prevista.
PARGRAFO 2. Si al vencimiento del trmino sealado en este artculo el Congreso no hubiere ex-
pedido la ley a la que l se refiere, el Gobierno proceder a hacerlo dentro de los seis meses siguientes,
mediante norma con fuerza de ley.
( 318 )
miento a las comunidades negras, as como para hacer efectivos los derechos con-
tenidos en la ley.
11
Tambin se expidi la Ley 99 de 1993 por medio de la cual se
cre el Ministerio del Medio Ambiente, en la que se dio participacin a las comuni-
dades negras en las instancias de decisin ambiental Consejo Nacional Ambiental
y Corporaciones Autnomas Regionales. As mismo, de forma expresa, incluy el
derecho de las comunidades negras a ser consultadas previamente en los casos de la
explotacin de recursos naturales en sus territorios.
La reglamentacin de la Ley 70 comenz con la adicin de funciones al Institu-
to Colombiano de Antropologa (ICAN),
12
para que promoviera y realizara progra-
mas de investigacin, y prestara servicios de asesora para las actividades de protec-
cin de la identidad cultural de las culturas afrocolombianas;
13
se cre la Comisin
de Estudios para formular el Plan de Desarrollo de las Comunidades Negras;
14
se
reglament el procedimiento para reconocer el derecho a la propiedad colectiva;
15
se
establecieron parmetros para el registro de organizaciones de base de las comuni-
dades negras y se crearon las comisiones consultivas de alto nivel, departamentales,
regionales y del Distrito Capital de Bogot como espacios de participacin y de
seguimiento de la Ley 70 de 1993;
16
se conform la Comisin Pedaggica de las Co-
munidades Negras
17
y se reglament la atencin educativa para grupos tnicos.
18
Posteriormente, se expidieron documentos de poltica pblica (documentos
Conpes) dirigidos a la poblacin afrocolombiana. En 1997 se elabor el Documen-
to Conpes 2909, en el que se defini un programa de apoyo para el desarrollo y
reconocimiento tnico de las comunidades negras. En 1998, el Plan Nacional de
Desarrollo presentado por el Gobierno incluy especficamente el componente afro:
se present el Plan Nacional de Desarrollo de la Poblacin Afrocolombiana: Hacia
una Nacin Pluritnica y Multicultural, que informa sobre el rezago social y econ-
mico de la poblacin negra en Colombia.
Durante el periodo de 1998 a 2002 fueron expedidas otras normas que desa-
rrollaron los derechos culturales de las comunidades afrocolombianas, tales como el
desarrollo de la Ctedra de Estudios Afrocolombianos,
19
el establecimiento del da
nacional de la afrocolombianidad,
20
y la reglamentacin del derecho a la consulta
previa a los pueblos indgenas y comunidades negras para la explotacin de recursos
naturales en sus territorios.
21
En poltica pblica se formularon documentos Conpes
para el desarrollo de regiones con mayora de poblacin afrodescendiente, como el
11 Para conocer la totalidad de las leyes, decretos y documentos de poltica pblica referidos a
la poblacin afrocolombiana, vanse los cuadros de los anexos 1y 2 de este captulo.
12 Actualmente el nombre completo de la entidad es Instituto Colombiano de Antropologa e
Historia (ICANH).
13 Decreto 2374 de 1993, que reglament el artculo 43 de la Ley 70 de 1993.
14 Decreto 2314 de 1994, que desarrolla el artculo 57 de la Ley 70 de 1993. Este Decreto fue subro-
gado por el Decreto 2253 de 1998, actualmente vigente.
15 Decreto 1745 de 1995, por medio del cual se desarroll el captulo III de la Ley 70 de 1993.
16 Decreto 2248 de 1995, que reglament el artculo 45 de la Ley 70 de 1993.
17 Decreto 2249 de 1995, que desarroll el artculo 42 de la Ley 70 de 1993.
18 Decreto 804 de 1994.
19 Decreto 1122 de 1998.
20 Ley 725 de 2001.
21 Decreto 1320 de 1998.
( 319 )
archipilago de San Andrs y Providencia,
22
el Urab antioqueo y chocoano y el
bajo y medio Atrato.
23
Igualmente, se estableci la poltica para la poblacin afrocolombiana a tra-
vs del Documento Conpes 3169 de 2002, en el que se defini una poltica del
Gobierno para generar mayor equidad social hacia la poblacin afrocolombiana
de la Regin Pacfica en particular y contribuir a fortalecer la identidad tnica, los
procesos organizativos y su participacin en las polticas y los planes de desarrollo
que les afecten.
Si bien en este periodo la visibilidad de la poblacin afrocolombiana como
grupo tnico aument, esto no garantiz la efectividad de los derechos consagrados
y las acciones diseadas para ello.
24
En efecto, la regin del Urab chocoano sigue
siendo una de las zonas ms deprimidas en trminos sociales y econmicos, an seis
aos despus de haber sido expedida la poltica pblica.
25
El bajo y medio Atrato, por su parte, es una de las zonas en donde el impulso
de programas de desarrollo sostenible ha vulnerado los derechos territoriales y cul-
turales de las comunidades afrocolombianas. La palma aceitera es uno de los progra-
mas para el desarrollo impulsados en esta zona del departamento del Choc. Estos
cultivos, sin embargo, han sido adelantados all de la mano de la violencia armada
de grupos paramilitares y han invadido los territorios colectivos de las comunidades
afrocolombianas, han generado el desplazamiento forzado de las comunidades y el
despojo de sus territorios colectivos (CIDH 2006; Justicia y Paz 2005; OIT 2007).
Igual suerte han corrido los compromisos del Conpes 3169 de 2002, que si-
guen sin cumplirse. En especial, aquellos referidos a la creacin y el desarrollo de
enfoques diferenciales para la poblacin afrocolombiana en salud y educacin, los
diagnsticos sobre las necesidades de tierra de las comunidades negras, y la formula-
cin y ejecucin de estrategias de desarrollo productivo sostenible para ellas.
En el ao 2002, el Plan Nacional de Desarrollo incluy en sus bases seis com-
promisos especficos con la poblacin afrocolombiana, en el componente del forta-
lecimiento de los grupos tnicos. Estos seis compromisos fueron: 1) terminar el pro-
ceso de titulacin colectiva de la Ley 70 de 1993; 2) elaborar un diagnstico sobre
la necesidad de tierras en zonas distintas a la del Pacfico para adelantar programas
de reforma agraria y apoyar la formulacin y ejecucin de una estrategia de desa-
rrollo productivo sostenible para territorios titulados; 3) reglamentar los captulos
relacionados con el uso de la tierra, la proteccin de los recursos naturales, mineros
y ambientales (Ley 70, caps. IV, V y VII); 4) concertar un Plan de Desarrollo Integral
a largo plazo en cumplimiento de la Ley 70 de 1993; 5) establecer la variable tnica
afrocolombiana en el prximo censo nacional de poblacin; y 6) hacer efectivo el
sistema financiero y crediticio previsto por la Ley 70 de 1993 para la creacin de
formas asociativas y solidarias de produccin.
22 Conpes 3058 de 1999.
23 Conpes 3180 de 2002.
24 Para el anlisis de la implementacin de la Ctedra de Estudios Afrocolombianos, vase el
captulo 6 sobre el del derecho a la educacin de este informe.
25 De acuerdo con datos del ODR, el 79,05% de la poblacin del departamento del Choc presen-
ta necesidades bsicas insatisfechas, uno de los ndices ms altos del pas.
( 320 )
De estos compromisos, slo se ha avanzado en la inclusin de la variable tni-
ca en el censo de 2005 y en la concertacin del Plan Integral a largo plazo. Con res-
pecto a la variable tnica en el censo, sta permiti generar informacin consolidada
a nivel nacional sobre la situacin de la poblacin afrocolombiana. La aplicacin
de la pregunta, sin embargo, ha sido seriamente cuestionada por organizaciones y
comunidades.
26
La propiedad colectiva de los territorios es uno de los derechos ms vulnerados
en la prctica. Por un lado, los procesos se prolongan en el tiempo de manera injusti-
ficada y desproporcionada. Por otro, no se garantiza la adquisicin de la propiedad,
a pesar de que las comunidades cumplen con los requisitos establecidos en la Ley 70
de 1993 y el Decreto 1745 de 1995.
El caso de la comunidad negra asociada en la Organizacin Popular Campe-
sina del Alto Atrato Cocomopoca, ubicada en los municipios de Llor y Bagad
en el departamento del Choc, es evidencia de ello. Esta comunidad interpuso la
solicitud del ttulo colectivo el 16 de diciembre de 1999. Sin embargo, slo hasta el
28 de mayo de 2008 casi 10 aos despus recibieron una respuesta por parte de la
Unidad Nacional de Tierras Rurales del Ministerio de Agricultura (UNAT). A pesar
del compromiso del Estado colombiano de realizar los procesos de titulacin colec-
tiva, la UNAT decidi negar el ttulo colectivo a Cocomopoca por considerar que no
se observaron los trmites legales y reglamentarios
27
establecidos en la legislacin.
El Estado se tom 10 aos para informar a la comunidad que deba cumplir con
trmites y requisitos adicionales y, en ltimas, para negar el ttulo colectivo con base
en aspectos que haban podido ser subsanados
durante el proceso.
El compromiso de la titulacin tambin es
incumplido en la Costa Caribe colombiana. En
efecto, en el Caribe no existen ttulos colectivos
porque el Estado argumenta que con excepcin del Palenque de San Basilio all
no hay comunidades negras, o que los territorios no son baldos. Estos argumentos
han obstaculizado los procesos en los que las comunidades del Caribe han tratado
de hacer realidad su derecho al territorio.
A pesar de los altos niveles de ineficacia, el Estado colombiano ha continuado
con la expedicin de polticas pblicas para la poblacin afrocolombiana. En el ao
2004, Colombia formul por primera vez una poltica de accin afirmativa para
la poblacin afrocolombiana,
28
y a partir del ao 2006 ha expedido cuatro docu-
mentos de poltica pblica para el desarrollo de zonas en las que hay asentamientos
mayoritarios de poblacin negra: Buenaventura,
29
Cauca,
30
Quibd
31
y una poltica
de Estado para el Pacfico Colombiano.
32
Finalmente, en el ao 2007, el Gobierno
26 Para un anlisis detallado de las crticas al censo de 2005, vase el captulo 1 de este infor-
me.
27 Resolucin N 0584 de 2008 de la Unidad Nacional de Tierras Rurales.
28 Conpes 3310 de 2004.
29 Conpes 3410 de 2006.
30 Conpes 3461 de 2007.
31 Conpes 3470 de 2007.
32 Conpes 3491 de 2007.
La eficacia de las leyes que garantizan
los derechos culturales de la poblacin
es muy baja.
( 321 )
nacional expidi el Decreto 4181, por el cual cre una Comisin Intersectorial para
el Avance de la Poblacin Afrocolombiana, Palenquera y Raizal, como desarrollo de
la poltica de accin afirmativa.
Por su parte, en agosto de 2007, el Departamento Nacional de Planeacin pre-
sent el Plan Integral de Largo Plazo para la Poblacin Afrocolombiana, Palenquera
y Raizal, desarrollado con la plena participacin de las organizaciones y comuni-
dades afrodescendientes. Sin embargo, un ao despus de su presentacin, ninguna
de las recomendaciones hechas por el grupo de expertos afrocolombianos ha sido
cumplida por el Gobierno nacional.
33
Tal como se ha mostrado, el desarrollo legislativo del Estado y la expedicin de
documentos de poltica pblica es abundante. Sin embargo, estas disposiciones no se
han traducido en acciones concretas y especficas que garanticen los derechos de las
comunidades negras en la prctica. El Estado contina afirmando que la existencia de
estas normas y polticas son una muestra de sus acciones a favor de la poblacin afro-
colombiana y contra la discriminacin racial. Sin embargo, desconoce que las obliga-
ciones legislativas tambin implican garantizar el cumplimiento de la legislacin.
La discriminacin en la ley
Los derechos de los afrodescendientes siguen teniendo un reconocimiento legal me-
nor que los derechos de otros grupos tnicos.
El Estado colombiano ha dilatado injustificadamente la extensin de los dere-
chos culturales que tienen los pueblos indgenas a las comunidades afrocolombia-
nas. Este es el caso de la participacin en el sistema de seguridad social en salud. La
Ley 691 de 2001 reconoce a los pueblos indgenas la posibilidad de prestar directa-
mente los servicios de salud a sus comunidades y, con ello, la oportunidad de ejercer
sus prcticas de medicina tradicional. Este mismo derecho, sin embargo, no ha sido
extendido a las comunidades afrocolombianas.
34
Algo similar sucede con el gobierno de los territorios colectivos. Las comuni-
dades negras son reconocidas como grupos tnicos con prcticas propias de produc-
cin (Ley 70 de 1993, art. 2). Por esas razones, cuentan con la facultad de organi-
zarse polticamente para solicitar el derecho a la propiedad colectiva de las tierras
que habitan y administrar dicho derecho de propiedad. La figura contemplada por
la ley para gobernar el territorio es el Consejo Comunitario. A pesar de ello, la legis-
lacin no reconoce la posibilidad de que los consejos comunitarios ejerzan sistemas
propios de administracin de justicia, potestad que s se les reconoce a los pueblos
indgenas (CP, art. 246). Adicionalmente, si bien se acepta que los consejos son
la autoridad dentro del territorio, en la prctica, las autoridades de las entidades
territoriales (municipios y departamentos) toman las decisiones definitivas sobre
las acciones en los territorios colectivos. De esa forma, los derechos de gobierno y
jurisdiccin sobre el territorio son ms limitados que los de otros grupos tnicos, y
su aplicacin ha sido precaria.
33 Entrevista con Libia Grueso, coordinadora del Plan Integral de Largo Plaza para la Poblacin
Negra, Afrocolombiana, Palenquera y Raizal, Bogot, 19 de agosto de 2008.
34 Vase el captulo 4 sobre el derecho a la salud de este libro.
( 322 )
Leyes impuestas: la violacin del derecho a la consulta previa
El Convenio 169 de la OIT establece la obligacin de consultar con los pueblos
indgenas y tribales, por medios apropiados y a travs de sus instituciones repre-
sentativas, todas las medidas administrativas y legislativas susceptibles de afectarles
directamente (Convenio 169 OIT, art. 6). En virtud de esta obligacin, el Estado
colombiano debe consultar la legislacin dirigida a la poblacin afrocolombiana.
Adicionalmente, la Declaracin de Durban seala la importancia de que los actores
sociales y organizaciones de base participen en el diseo y aplicacin de los progra-
mas dirigidos a ellos.
35
El Estado colombiano ha expedido varias normas destinadas a la poblacin
afrocolombiana, sin garantizar la adecuada participacin de las comunidades en la
discusin y expedicin de las medidas, violando el derecho fundamental a la consul-
ta previa. En 2007, la Corte Constitucional declar inconstitucional la Ley 1021 de
2006, conocida como Ley Forestal. Al promo-
ver esta legislacin, el Ministerio de Agricultura
sostuvo que se trataba de una medida necesaria
para el desarrollo nacional y que respetaba los
derechos de los grupos tnicos. Sin embargo, las
organizaciones y comunidades indgenas y afrocolombianas se opusieron a su pro-
mulgacin por considerar que limitaba seriamente sus derechos sobre el territorio y
los recursos naturales, y que no se haba respetado el derecho a la consulta previa.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-030 de 2008, declar inconstitucional la
Ley Forestal por haber violado el derecho fundamental a la consulta previa. En el
ao 2007, el Congreso expidi la Ley 1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural,
en medio del mismo debate sobre la violacin del derecho de consulta a los grupos
tnicos. La norma fue demandada y la Corte Constitucional, en la Sentencia C-175
de 2009, declar el Estatuto inconstitucional por la violacin de este derecho a las
comunidades afrodescendientes e indgenas.
La creacin y entrada en funcionamiento de la mencionada Comisin Intersec-
torial para el Avance de la Poblacin Afrocolombiana, Palenquera y Raizal tampoco
fueron consultadas. En efecto, un amplio sector del movimiento afrocolombiano y
sus organizaciones sociales han rechazado enfticamente la forma de constitucin
de la Comisin, porque no fue consultada con la poblacin afrocolombiana y, en
consecuencia, su conformacin fue excluyente y orientada por criterios exclusiva-
mente polticos.
36
Los miembros de la Comisin son el Vicepresidente de la Repblica, el Minis-
tro del Interior y de Justicia, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de la
Proteccin Social, la Ministra de Cultura, la Directora del Departamento Nacional
de Planeacin, el Director del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica,
el Alto Consejero para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, el Direc-
tor del Programa Presidencial de Promocin, Respeto y Garanta de los Derechos
Humanos y de Aplicacin del Derecho Internacional Humanitario, y el Director de
Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia. Las organizaciones afrocolombianas,
36 Comunicado Conferencia Afrocolombiana, noviembre de 2007.
Los grupos afrodescendientes tienen menos
reconocimiento legal de sus derechos
con respecto a otros grupos tnicos.
( 323 )
los congresistas afrocolombianos y representantes de las instancias de participacin
(como la Comisin Consultiva de Alto Nivel) pueden asistir a las sesiones de la Co-
misin como invitados permanentes, pero no son miembros de la misma.
Las actividades de la Comisin Intersectorial, despus de su instalacin en
mayo de 2008, han consistido principalmente en talleres regionales de consulta con
las comunidades. En dichos talleres, sin embargo, no se consulta la creacin y cons-
titucin de la Comisin sino las recomendaciones que surjan del estudio acadmico
que se realice. Hasta el momento, los contenidos de dicho estudio acadmico no han
sido puestos a disposicin de las organizaciones afrocolombianas, ni de los repre-
sentantes de las comunidades.
Estos hechos son una clara evidencia de que las medidas legislativas no siempre
resultan protectoras de los derechos de la poblacin afrocolombiana. Los trmites
legislativos de iniciativa gubernamental y las medidas administrativas no estn cum-
pliendo con el deber de brindar participacin a las comunidades y organizaciones en
los procesos de definicin de sus derechos. El Estado colombiano ha violado su obli-
gacin de consultar tales medidas legislativas y administrativas en los trminos del
Convenio 169 de la OIT, y tambin ha incumplido lo establecido en la Declaracin
de Durban sobre la participacin de los agentes sociales en el diseo y aplicacin de
programas para la poblacin afrocolombiana.
Poltica pblica y diseo institucional contra la discriminacin racial
La existencia de legislacin, como se ha visto en este captulo, no es suficiente para
garantizar la efectividad del derecho a la igualdad y el principio de no discrimina-
cin. La legislacin es slo el punto de partida para alcanzar la eficacia de estos
derechos. Por esa razn, el CEDR ha recomendado el establecimiento de comisiones
nacionales para la promocin del respeto y el disfrute de los derechos humanos sin
discriminacin alguna (1993). En este mismo sentido, el Programa de Accin de
Durban exhorta a los Estados a que establezcan planes de accin para promover la
diversidad, la igualdad, la equidad, la justicia social e igualdad de oportunidades y
de participacin.
37
En sntesis, lo que estas recomendaciones implican es que la pre-
vencin y sancin de la discriminacin racial, as como la promocin de una cultura
de respeto del derecho a la igualdad y la inclusin
dependen no slo de la legislacin, sino tambin
de una poltica pblica que garantice su eficacia y
vigilancia.
Para ello se requiere no slo la formulacin
de una poltica pblica, sino instituciones responsables de ejecutarla y coordinarla.
Actualmente, en Colombia existen seis entidades diferentes, con funciones especficas
sobre poblacin afrocolombiana:
1. Ministerio del Interior - Direccin de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales. Se ocupa del registro y certifica-
cin de las organizaciones afrocolombianas, los consejos comunitarios y
sus ttulos colectivos, y las organizaciones de base.
37 Vase Programa de Accin de Durban, par. 99.
En la expedicin de las leyes que afectan a la
poblacin afrocolombiana no se ha respetado
el derecho a la consulta previa.
( 324 )
2. Ministerio de Cultura - Direccin de Etnocultura y Fomento. Tiene a su
cargo el desarrollo del componente afrocolombiano en los programas im-
pulsados por el Ministerio de Cultura.
3. Ministerio de Educacin Nacional - Direccin de Cobertura y Equidad -
Subdireccin de Poblaciones. Coordina y vigila la implementacin de la
Ctedra de Estudios Afrocolombianos, de los programas etnoeducativos y
de los estndares de calidad para la poblacin afrocolombiana.
4. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) - Subdireccin de Or-
denamiento Social de la Propiedad - Coordinacin de Asuntos tnicos.
Tramita y define las solicitudes de propiedad colectiva por parte de las
comunidades negras.
5. Procuradura General de la Nacin - Procuradura Delegada para la Pre-
vencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos. Tiene fun-
ciones de prevencin y denuncia de violaciones de los derechos humanos de
la poblacin afrocolombiana.
6. Defensora del Pueblo - Defensora Delegada para Indgenas y Minoras
tnicas. Tiene a su cargo la promocin y prevencin de los derechos de los
grupos tnicos.
Adicionalmente, las siguientes entidades del orden nacional cuentan con ofici-
nas de atencin o programas especiales para la poblacin afrocolombiana:
1. Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
3. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
4. Ministerio de la Proteccin Social
5. Agencia Presidencia para la Accin Social y la Cooperacin Internacional
6. Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
7. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE)
En el nivel departamental, las siguientes gobernaciones tienen oficinas de asun-
tos afrocolombianos:
1. Departamento de Antioquia
2. Departamento del Valle del Cauca
3. Departamento del Choc
4. Departamento del Cauca
5. Departamento de Bolvar
Los siguientes departamentos tienen oficinas de grupos tnicos (incluyen aten-
cin a grupos raizales, indgenas y rom):
1. Departamento de Nario
2. Departamento de Sucre
3. Departamento de Atlntico
4. Departamento de Putumayo
5. Departamento de Risaralda
6. Departamento de Caldas
7. Departamento de Tolima
8. Departamento de Santander
9. Departamento de San Andrs
( 325 )
Finalmente, en el nivel distrital, la Alcalda Mayor de Bogot, D.C., cuenta
tambin con una oficina de grupos tnicos.
La Declaracin de Durban ha reconocido la importancia de contar con institu-
ciones nacionales independientes y especializadas para la promocin y proteccin de
los derechos humanos, la lucha contra el racismo y la discriminacin racial y de que
stas sean dotadas con recursos suficientes y adecuados para coordinar una poltica
pblica en ese sentido.
38
En Colombia, esta unificacin institucional ha encontrado
serias dificultades. Tal como se expuso en los fracasos legislativos contra la discri-
minacin, uno de los elementos excluidos en la unificacin de los proyectos de ley
fue la creacin de una entidad con esas caractersticas.
El Estado argumenta, por un lado, que existe la Direccin de Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales para ocuparse de los asuntos de
esta poblacin. Como vimos, sin embargo, esta entidad tiene tan slo algunas de las
funciones en el desarrollo de los derechos en cuestin, y no juega un rol coordinador
de la poltica pblica. Por otro lado, el argumento presupuestal se convierte en el
obstculo fundamental para evitar la creacin de una entidad independiente y espe-
cializada contra la discriminacin. El Estado sostiene que no dispone de los recursos
presupuestales para la creacin de una entidad.
As, el soporte institucional para la eficacia de la legislacin y las polticas
pblicas para la poblacin afrocolombiana se encuentra absolutamente fragmen-
tado, lo que hace difcil asegurar la efectividad de los derechos y la celeridad de los
procesos.
De forma paralela a esta fragmentacin
institucional, Colombia no ha formulado un
programa nacional de accin contra el racismo
y la discriminacin que establezca mecanismos
de coordinacin entre las entidades involucradas y sus acciones. El Relator de la
Organizacin de las Naciones Unidas recomend a Colombia la elaboracin demo-
crtica de un programa nacional contra el racismo, la discriminacin y la xenofobia
que se inspire en la Declaracin y el Programa de Accin de Durban. Este ltimo, en
efecto, seala la necesidad de establecer y ejecutar polticas y planes de accin nacio-
nales para combatir el racismo, la discriminacin racial, la xenofobia y las formas
conexas de intolerancia.
39
A pesar de esto, Colombia contina expidiendo medidas
administrativas y legislativas aisladas y fundadas en las competencias de diferentes
entidades, sin establecer mecanismos claros de coordinacin.
Finalmente, es fundamental sealar que las asignaciones presupuestales para
el desarrollo de estas acciones en contra de la discriminacin dependen de los pre-
supuestos asignados a las entidades involucradas. De esa forma, no se cuenta con
recursos suficientes para desarrollar acciones coordinadas y especficas que contri-
buyan a la formulacin de un programa nacional contra la discriminacin racial.
38 Declaracin de Durban, pars. 90 y 112.
39 Vase Programa de Accin de Durban, par. 66.
En Colombia no existe una poltica pblica
articulada contra la discriminacin racial.
( 326 )
El sistema jurdico colombiano cuenta con todas las disposiciones constitucionales
necesarias para garantizar el derecho a la igualdad y el principio de no discrimina-
cin a las comunidades afrocolombianas. Sin embargo, la legislacin existente contra
la discriminacin racial no se ajusta a los estndares de las normas internacionales
ratificadas por Colombia. Tal como se mostr en este texto, no existe en Colombia
legislacin que prohba y sancione la discriminacin racial, ni los diferentes rganos
del Estado han mostrado la suficiente voluntad poltica para impulsarla.
El Estado colombiano ha formulado una poltica de accin afirmativa para la
poblacin afrocolombiana. Su implementacin, sin embargo, sigue siendo una asig-
natura pendiente porque no existe un sistema institucional con instancias adecuadas
de coordinacin para ello.
Adems, la legislacin que desarrolla los derechos tnicos de la poblacin ne-
gra en Colombia tiene muy poca eficacia. Los derechos de la poblacin afrocolom-
biana no han recibido la misma proteccin legislativa que los derechos de otros
grupos tnicos, como los pueblos indgenas. En ese sentido, Colombia mantiene una
legislacin que discrimina a la poblacin afrocolombiana en el goce de sus derechos
culturales.
Finalmente, el Estado colombiano ha incumplido sistemticamente con su
obligacin de consultar las medidas legislativas y administrativas dirigidas a la po-
blacin afrocolombiana.
Recomendaciones para las
autoridades legislativas
Expedir legislacin para perseguir y sancionar los actos de discriminacin
racial, asegurar el derecho a la reparacin de las vctimas y dar garantas de
no repeticin.
Expedir legislacin encaminada a implementar medidas de accin afrmativa
en el mbito laboral, acceso a la vivienda, salud y educacin.
Expedir legislacin que reconozca los derechos culturales de la poblacin
afrocolombiana, al igual que los dems grupos tnicos.
Mejorar las instancias y procedimientos de participacin de las comunidades
afrocolombianas en la discusin y expedicin de las medidas legislativas y
administrativas que les afecten.
Recomendaciones para las
autoridades administrativas del
Gobierno nacional
Crear una entidad independiente, coordinadora y ejecutora de la
poltica contra la discriminacin racial que centralice las funciones y
responsabilidades en la poltica para la poblacin afrodescendiente.
Asegurar las asignaciones presupuestales para crear una entidad
independiente que coordine, articule y ejecute la poltica contra la
discriminacin racial y derechos de la poblacin afrodescendiente.
Formular un Plan Nacional de Accin para promover la diversidad, igualdad,
equidad, justicia social e igualdad de oportunidades y de participacin en
todas las esferas.
Mejorar las instancias y procedimientos de participacin de las comunidades
afrocolombianas en la discusin y expedicin de las medidas administrativas
que les afecten.
Fortalecer los procedimientos y entidades para asegurar la efcacia de los
derechos reconocidos en la legislacin.
Crear un sistema de monitoreo y seguimiento de la legislacin y las polticas
pblicas para la poblacin afrocolombiana.
en materia de legislacin y discriminacin racial
( 327 )
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documento
N Ao Descripcin
Conpes 3491 2007 Poltica de Estado para el Pacfco Colombiano
Conpes 3470 2007 Importancia Estratgica del Plan de Inversiones para garantizar la presentacin
de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Quibd
Conpes 3461 2007 Acciones y estrategias para impulsar el desarrollo sostenible
del departamento del Cauca
Conpes 3410 2006 Poltica de Estado para mejorar las condiciones de vida de la Poblacin
de Buenaventura
Conpes 3310 2004 Poltica de Accin Afrmativa para la Poblacin Afrocolombiana
Conpes 3180 2002 Programa para la reconstruccin y el desarrollo sostenible del Urab
antioqueo y chocoano, y bajo y medio Atrato
Conpes 3169 2002 Poltica para la poblacin afrocolombiana
Conpes 3164 2002 Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los espacios
ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia. Plan de Accin 2002-2004
Conpes 3058 1999 Para el Archipilago de San Andrs y Providencia
Conpes 2909 1997 Programa de Apoyo para el Desarrollo y Reconocimiento tnico
de las Comunidades Negras
Anexo 2:
Documentos de poltica pblica
2
Raza y derechos
humanos en Colombia
Este trabajo pone en tela de juicio el mito de la democracia racial
colombiana. Segn este mito, en Colombia no hay racismo porque,
a diferencia de Surfrica o Estados Unidos, todas las razas y culturas
se fundieron para siempre en una sntesis igualitaria. Esta creencia
fundacional de la identidad colombiana est detrs de la negacin
de la discriminacin racial por parte del Estado y la sociedad, y reproduce
a diario la invisibilidad y marginalidad de la poblacin afrocolombiana.
Este libro es la versin completa del Informe sobre Discriminacin Racial
y Derechos de la Poblacin Afrocolombiana. El informe es el resultado
de dos aos de investigacin sistemtica del Observatorio de
Discriminacin Racial, que incluy trabajo de campo a lo largo y ancho
de Colombia, anlisis documental y estadstico, y cerca de dos centenares
de solicitudes de informacin a entidades estatales de los niveles
nacional, departamental y municipal.
Este trabajo, sin precedentes en el pas por su tema y envergadura,
tiene una doble fnalidad. Primero, ofrece un diagnstico slido y certero
de la situacin de la poblacin afrocolombiana y del grado de realizacin
y violacin de sus derechos. Segundo, hace propuestas y
recomendaciones concretas de poltica pblica que ayuden a realizar
el derecho a la igualdad y a superar el mito de la democracia racial.
2
El Observatorio de Discriminacin Racial
es un espacio de investigacin y discusin
para documentar las prcticas de racismo
en Colombia y Amrica Latina, y desarrollar
acciones en contra de ellas.
Es un proyecto permanente realizado
conjuntamente por el Programa de Justicia
Global y Derechos Humanos y el CIJUS
de la Universidad de los Andes,
el Proceso de Comunidades Negras (PCN)
y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad (Dejusticia).
http://odr.uniandes.edu.co
Esta coleccin del Programa de Justicia Glo-
bal y Derechos Humanos publica estudios,
documentos e informes rigurosos, novedo-
sos y accesibles que promueven el derecho
nacional e internacional de los derechos
humanos.
Adems de la coleccin, el Programa
de Justicia Global y Derechos Humanos
persigue este objetivo mediante acciones
jurdicas, investigaciones, cursos, proyectos
e intervenciones pblicas. El Programa est
conformado por profesores y estudiantes
de la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes y trabaja en red con
universidades, movimientos sociales,
ONG, entidades estatales y organismos
internacionales de Amrica Latina
y otras partes del mundo.
http://justiciaglobal.uniandes.edu.co
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Csar Rodrguez Garavito es Director
y Coordinador del Observatorio
Tatiana Alfonso Sierra es Investigadora
del Centro de Investigaciones Sociojurdicas
(CIJUS) de la Universidad de los Andes y
del Observatorio de Discriminacin Racial.
Isabel Cavelier Adarve es Coordinadora
e Investigadora del Observatorio

Raza y Derechos Humanos en Colombia

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