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Derecho Mex
Derecho Mex
13q"e;":721 T48/1978
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DERECHO CONSTITUCIONAL
MEXICANO
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FELIPE TENA RAMIREZ
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
DECIMOSEXTA EDICIN
REVISADA y AUMENTADA
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EDITORIAL PORRVA, S. A.
AV. REPtlBLICA ARGENTINA, n
MIXICO. 1978
CAPTULO XVI
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO
Y TERRITORIOS FEDERALES
5l'::\IARIO
96"-Origcn del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana.
!Ji .--,rganizacin constitucional del Distrito Federal. 98.-Su diferencia con
la organizacin de los Estados. 99.-0rganizacin constitucional de los Te-
rritorios Federales. 99 bis.-Su derogacin en 1974. lOO.-Las islas dependicu-
tes de la fcdcrr cin. Los fuertes, los cuarteles, etc.
. 96.-La asamblea constituyente reunida en Filadelfia, que haba
sl.do hostilizada por un grupo de descontentos sin que la autoridad
ejecutiva de Pensilvania hiciera nada para auxiliarla, tuvo que emi-
grar a otros lugares en solicitud de proteccin de las autoridades lo-
cales.
No es extrao que, en vista de ese precedente, los Constituyentes
hubieran pensado en la necesidad de que el gobierno nacional resi-
diera en un lugar exento de la jurisdiccin de cualquier Estado de
la Unin, para lo cual dotaron al Congreso Federal de la facultad de
"ejercer exclusivamente el Poder Legislativo sobre un distrito, no ma-
yor de diez millas cuadradas, que por cesin de Estados particulares
y aceptacin del Congreso, venga a ser el asiento del Gobierno de los
Estados Unidos", segn el artculo J, seccin VIII, inciso 17, de la
Constitucin de aquel pas.
Los Estados de Maryland y Virginia cedieron el territorio que,
con el nombre de Distrito de Columbia, se destin para residencia
de los Poderes Federales.'
Sobre tal territorio slo tienen jurisdiccin los dichos Poderes, sin
sumisin a reglas constitucionales de ninguna clase, que no se cuid
de establecer el Constituyente.
Los habitantes del Distrito carecen de gobierno propio (pues es-
1 Dicho territorio comprenda originalmente 100 millas cuadradas, cedidas por los
dos Estados que se mencionan, pero en 1846 la cesin de Virginia fue devuelta, conser-
\ando el Distrito un rea de cerca de 62 millas.
SS7
338 DERECHO CO:-';STITVCIONAL MEXICANO
tn gobernados por tres comisionados que designa el Presidente de
la Repblica), de representacin en el gobierno de la Unin, y de
derechos polticos. ~
Las federaciones que se formaron a semejanza de la norteameri-
cana, como la nuestra y la argentina, advirtieron la ventaja de con-
ceder a los Poderes Federales un territorio propio, que garantice su
independencia frente a cualquiera de los Estados, por ms que nues-
tra realizacin constitucional presenta en este punto diferencias no-
tables con la norteamericana."
Una de ellas consiste en que entre nosotros los Poderes Federales
no tienen que esperar la cesin voluntaria que de parte de su terri-
torio quieran hacerles algunos de los Estados. Segn la Constitucin
de 24, el Congreso de la Unin poda elegir y variar el lugar de resi-
dencia de los Poderes Federales (art, 50, fracs. XXVIII y XXIX). La
Constitucin de 57 seal para dicha residencia al Estado del Valle,
cuya ereccin quedaba subordinada a la traslacin de los Poderes
Federales a otro lugar, la cual dependa del Congreso (arts. 46 y 72,
frac. V). Igual sistema instituy la Constitucin vigente, con la dife-
rencia que apuntamos al estudiar al Distrito Federal desde el punto
de vista geogrfico constitucional (arts. 44 y 73, frac. V).
Este aspecto geogrfico engendra otra de las divergencias sustan-
ciales entre la institucin norteamericana y la nuestra. La Constitu-
cin de aquel pas tuvo en cuenta la necesidad de destinar un sitio
exclusivo para la residencia de los Poderes Federales: conforme al pro-
psito que se buscaba, la superficie afectada fue la indispensable para
albergar a las oficinas y a los funcionarios. El mismo principio se ob-
serv entre nosotros cuando en 1824 el Constituyente seal un crcu-
lo con radio de dos leguas, como rea suficiente para la residencia
material de los Poderes de la Unin. Pero el propsito inicial se pos-
terg cuando el Constituyente de 56 acogi para el Distrito Federal
2 Los tres comisionados (uno de ellos del Cuerpo de Ingenieros Militares y los
otros dos afiliados a partidos diversos) ejercen las funciones habituales de la autoridad
ejecutiva municipal. Los ciudadanos estn garantizados en todos los derechos que la
Constitucin reconoce, pero no pueden votar sino aquellos residentes del Distrito que
tienen su domicilio legal en alguno de los Estados.
s Tambin entre nosotros, apenas implantada la federacin, provoc fricciones la
convivencia en la misma ciudad de los Poderes Federales con los de uno de los Estados'
miembros. "Dentro de las circunstancias polticas que privaban al expedirse la Consti
tucin de 1824 y sobre todo dada la posicin vigorizada y pujante de las antiguas pr?'
vincias convertidas en Estados, la eleccin del lugar que habra de servir de residenCIa
a los Supremos Poderes de la Federacin fue un problema apremiante y de inmediata
resolucin por la circunstancia de que la ciudad de Mxico, asiento de los poderes na-
cionales, se encontraba dentro del territorio y la jurisdiccin del Estado de Mxico.
Surgieron diferencias no slo en razn de competencia y ejercicio de autoridad sino
hasta de precedencia de los funcionarios, y el Congreso Constituyente se vio o l i g ~ o
a expedir el Decreto de 18 de noviembre de 1824, creando el Distrito Federal (El DIS-
trito Federal, por el Lic. Javier Gaxiola, Jr. En la revista "El Foro", rgano de la
Barra Mexicana, abril-dciembre de 1955, pg. 22).
l't\CVLTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES .H9
una superficie excesivamente mayor de la que hubiera bastado p:ua
sede de los Poderes Federales. Los decretos de 98, que mencionamos
en el captulo geogrfico, ratificaron esta ltima posicin, la cual se
pretendi ampliar desmesuradamente cuando en el artculo 44 del
proyecto de Constitucin del Primer Jefe se propuso que al territo-
rio del Distrito Federal se agregara "el de los distritos de Chalco, de
Amecameca, de Texcoco: de Otumba, de Zumpango, de Cuautitln y
la parte de Tlalnepantla que queda en el valle de Mxico, fijando el
lindero con el Estado de Mxico sobre los ejes orogrficos de las cres-
tas de las serranas del Monte Alto y el Monte Bajo" (Diario de los
Debates, 1, pgina 346) . Aunque no fue aprobada por el Constituyen-
te ni tampoco cuando en octubre de 1918 la volvi a presentar Ca-
rranza por va de reforma constitucional ante el Congreso ordinario,
la proposicin a que nos referimos es indicio claro de la tendencia
que ha prevalecido desde 57 para hacer del Distrito Federal una enti-
dad que sobrepasa en mucho a la de ser simple asiento reservado a
los Poderes de la Unin.
Actualmente es eso y mucho ms el Distrito Federal. Por ser la sede
de aquellos Poderes, ha sido siempre el centro de la vida poltica del
pas. Mas por su superficie, por la densidad de su poblacin, por su
riqueza artstica y arquitectnica, por su vida econmica y cultural, es
la entidad federativa incomparablemente superior a todas las dems.
y esta entidad tan desproporcionada ha sido donada a los Poderes
federales, acrecentando con ddiva tan importante su ya reconocida
hegemona. Si pues el Distrito Federal excede entre nosotros a su
misin de sede, si por su importancia sobrepasa a cualquiera Estado-
miembro, parece justificado que, a diferencia de la Constitucin nor-
teamericana, la nuestra se preocupe por organizarlo constitucional-
mente.
El estudio de dicha organizacin constituye el objeto de los reno
glones que siguen.
97.-Lo hemos dicho ya, pero es oportuno repetirlo en este lugar:
caracterstica de un Estado-miembro de la Federacin es la facultad
de autodeterminarse en todo aquello que no est reservado a los Po-
deres federales, que no est prohibido por la Constitucin a los Es-
tados o que no se les impone positivamente por la misma. Esa auto-
determinacin se parece a la soberana en lo que tiene la decisin
tomada por s mismo, pero se diferencia sustancialmente en que es
una facultad limitada. La facultad de autodeterminarse se traduce en
la de darse una Constitucin, donde se crean los Poderes del Estado
y se les dota de competencias.
340 DERECHO CU:'II5TlIlClO."\AL l\IEXICAXU
Restringida por el pacto federal, pero capaz no obstante, de ex-
presarse en una Constitucin local, la autodeterminacin de los Esta-
dos se llama autonoma.
Pues bien, el Distrito Federal carece de autonoma, porque no pue-
de darse por s mismo una Constitucin, y en ello se distingue funda-
mentalmente de las dems entidades federativas, llamadas Estados.
Dicha facultad de darse por s mismo una Constitucin no existe
en el Distrito Federal, por las razones que se van a exponer. Los Po-
deres legislativo, ejecutivo y judicial del Distrito han sido creados, no
por voluntad de los ciudadanos del Distrito sino por decisin de la
Constitucin federal, expresada en la frac. VI del arto 73; as, pues,
una Constitucin del Distrito no podra tener por objeto crear los
Poderes del mismo, como lo hacen las Constituciones de los Estados
respecto a los Poderes de stos.
Adems de la creacin de los Poderes, una Constitucin tiene por
objeto organizarlos mediante la atribucin de sus competencias. En la
fraccin VI del arto 73 hay algunas reglas de organizacin de los Po-
deres del Distrito, las cuales han sido impuestas al Distrito por el
, Constituyente de Quertaro; por lo tanto, no podran ser materia de
una Constitucin del Distrito. Las normas que completan dicha orga-
nizacin deben ser dictadas por el Congreso de la Unin, en funcio-
nes de legislatura del Distrito, segn los veremos ms adelante. Tam-
poco en este caso se manifiesta la autonoma del Distrito, porque los
representantes que integran el Congreso de la Unin no son designa-
dos por los ciudadanos del Distrito, sino por toda la Nacin.
Adems de que la organizacin de los Poderes le es impuesta, el
Distrito Federal no designa a los titulares de dichos Poderes; el Poder
legislativo del Distrito reside en el Congreso de la Unin y el ejecu-
tivo en el Presidente de la Repblica, autoridades elegidas por todo
el pueblo mexicano; el Poder judicial reside en el Tribunal Superior,
formado por Magistrados que nombra el Presidente con aprobacin
de la Cmara de Diputados.
As, pues, el Distrito Federal no se gobierna por s mismo, lo que
significa que carece de autonoma. Es por ello por lo que no est en
aptitud de darse una Constitucin como la de los Estados, cuyos ciu-
dadanos, a travs de sus legisladores constituyentes elegidos por ellos,
ejercitan la autodeterminacin al expedir la Constitucin del Estado.
La ausencia de autonoma del Distrito, que se manifiesta por el h h ~
de que dicha entidad no puede darse a s misma su Constitucin rn
elegir a sus autoridades, es lo que engendra la diferencia sustancial
del Distrito en relacin con los Estados de la Federacin.
No obstante lo expuesto, el Distrito Federal est sujeto a norma-
341 FACULTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES f
ciones constitucionales, nada ms que no emanan de l, por carecer
de autonoma, sino .que le son impuestas. Dichas normaciones se en-
cuentran en la frac. VI del arto 73 y se complementan por otras dis-
posiciones constituyentes del Congreso de la Unin, que vamos a
estudiar. Por ello es conveniente estudiar por separado cada uno de
los Poderes del Distrito Federal.
Legislatura del Distrito Federal. En su arto 50, frac. XXVIII, la
Constitucin de 24 conceda al Congreso de la Unin la facultad de
ejercer en el Distrito Federal las atribuciones del Poder Legislativo
de un Estado. En virtud de dicha facultad, que no lleg a reiterar en
trminos tan precisos ninguna otra Constitucin, la organizacin le-
gislativa del Distrito fue idntica a la de un Estado.
En 57 la Constitucin omiti toda comparacin o identificacin
del Distrito con los Estados en cuanto a su organizacin interna y
simplemente autoriz al Congreso "para el arreglo interior del Dis-
trito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos
elijan popularmente las autoridades polticas, municipales y judicia-
les, asignndoles rentas para cubrir sus atenciones locales" (art. 72,
frac. VI). Mediante la reforma de 1901, dicha facultad se convirti
en esta otra: "Para legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal
y Territorios."
La frac. VI del arto 73, segn el texto actual, otorga al Congreso
la facultad de legislar para el Distrito y Territorios Federales sobre las
bases que se examinarn despus.
De los sistemas preconizados sucesivamente en nuestras Constitu-
ciones federalistas, el de 24 nicamente instituye uno de los tres Po-
deres del Distrito, el legislativo, con las atribuciones del Poder legis-
lativo de un Estado. Ilimitado en sus facultades, dentro de la nica
obligacin de tratar al Distrito como a un Estado, ese legislativo era,
al crearlo la Constitucin, una legislatura constituyente del Distrito,
capaz de instituir y organizar los dems Poderes locales y de darse a s
mismo sus facultades, exactamente igual que la legislatura constitu-
yente de un Estado.
. Del buen uso que el Congreso hiciera de la autonoma de que lo
invisti la Constitucin, poda resultar cierta autodeterminacin del
Distrito, con su ley constitutiva propia (la que expidiera el Congreso
para organizar a las autoridades locales), con su legislacin ordinaria
l,ocal (la emanada del Congreso, en ejercicio de sus facultades como
organo constituido) y con sus autoridades exclusivas (las creadas
por el Congreso, excepto el Poder legislativo, que por mandamien-
to de la Constitucin federal tena que ser el propio Congreso de la
Unin) .
~ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La Constitucin de 57 limit la antes soberana facultad de orga
nizar al Distrito, que conforme a la Constitucin de 24 tena el Con-
greso, imponindole las normas que quedan expuestas, de las que
resultaba la existencia de las autoridades polticas, municipales y ju-
diciales propias del Distrito, puesto que sus habitantes las elegan po-
pularmente. y tambin el patrimonio propio. todo ello no por volun-
tad del Congreso, como en la Constitucin de 24, sino por mandamiento
de la Constitucin.
Ese rgimen, el ms liberal de todos, fue sustituido por el radical-
mente opuesto, mediante la reforma de 1901, que facult al Congreso
simplemente para legislar en todo lo concerniente al Distrito, sin im-
ponerle la obligacin de tratarlo como Estado (sistema de 24) ni de
otorgarle autoridades y patrimonio propio (sistema de 57). La ley
emanada de la facultad conferida en 1901, poda organizar al Distrito
como quisiera, con tal de respetar las garantas individuales y dems
mandamientos constitucionales comunes a todas las autoridades del
pas.
El sistema de 17 (modificado en 1928 con la supresin del muni-
,cipio libre) estableci y organiz en la Constitucin, a diferencia de
todos los sistemas precedentes, los tres Poderes del Distrito, de los
cuales. dos se identifican por sus titulares con los respectivos Poderes
federales y solamente el judicial tiene titular distinto al del Poder
judicial federal. El Poder legislativo del Distrito en la Constitucin
vigente es, pues, el Congreso de la Unin, pero su funcin constitu-
yente no es la de crear Poderes locales, que ya existen en la Constitu-
cin federal, en lo que difiere de las Constituciones precedentes; su
funcin constituyente se reduce a dotar de facultades a los tres Pode-
res que cre la Constitucin.
En ejercicio de esa funcin, el Congreso de la Unin ha expedido
diversas leyes orgnicas del Distrito Federal, que, aunque desde el
punto de vista formal no se distinguen de la legislacin ordinaria
emanada del Congreso, son por su objeto normaciones autnticamente
constituyentes, porque dotan de facultades y organizan a dos de los
Poderes que, creados por la Constitucin, carecen, no obstante, de fa-
cul tades enumeradas en la misma.
Para completar el ejercicio de su funcin, el Congreso debera en
rigor sealarse sus propias facultades de legislatura del Distrito, me-
diante otra ley constituyente, como lo ha hecho con los Poderes ejecu-
tivo y judicial del Distrito. La ausencia de la ley mencionada no es,
sin embargo, de llamar la atencin, si se tiene en cuenta que las Cons-
tituciones de los Estados (obra de las legislaturas ordinarias en fun-
ciones de constituyentes) tampoco suelen enumerar las facultades del
FACULTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES 343
Poder legislativo sino solamente las de los otros Poderes, pues sencilla-
mente dicen que a la legislatura corresponde legislar en todo lo que
no est reservado a los Poderes de la Unin.
De lo expuesto es fcil inferir la consecuencia de que el Congreso
de la Unin, como legislatura del Distrito, no tiene facultades abso-
lutas. Al igual de las legislaturas de los Estados, goza de la atribucin
general de legislar en materia local, 10 cual significa que el Congreso
no puede ejercitar ninguna de las facultades federales, limitndola al
Distrito, pues entonces invadira su propia esfera federal. As, por
ejemplo, no puede expedir el Cdigo de Comercio para el Distrito
Federal; pero s puede expedir el Cdigo Penal del Distrito, porque
esa facultad no est conferida a la federacin. Obliga, pues, a la legis-
latura del Distrito la disposicin del arto 124, que al reservar a los
Estados todo lo no otorgado a la federacin, distribuye entre aqullos
y sta las competencias constitucionales.
Todas las dems taxativas constitucionales a los Estados, de hacer
o de no hacer, obligan tambin a la legislatura del Distrito, en cuanto
son compatibles con la organizacin especial que instituye la Cons-
titucin.
Le obligan as las garantas individuales, las prohibiciones y las
obligaciones positivas, etc.
Pero adems de todas las limitaciones comunes a las legislaturas
ordinarias de los Estados, la del Distrito Federal tiene en sus funcio-
nes de constituyente restricciones de que carecen las de los Estados.
Mientras que stas como constituyentes crean y organizan a los Pode-
res locales, aqulla los hall ya creados y en parte organizados por la
Constitucin federal, a la que no puede tocar, por lo que lo nico
que le queda es darles sus facultades, sin alterar su organizacin.
En sntesis, cuando el Congreso de la Unin acta como legislatura
del Distrito, se equipara en sus atribuciones a las legislaturas de los
Estados, pues como ellas tiene, aunque disminuida, la funcin cons-
tituyente y como ellas posee completa la funcin legislativa ordinaria.
Poder Ejecutivo del Distrito Federal. El arto 73. frac. VI, base pri-
mera de la Constitucin, dice as: "El gobierno del Distrito Federal
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por
conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva."
El precepto constitucional se reduce a depositar en el Presidente
de la Repblica el gobierno del Distrito y con ello identifica en la
persona de un solo titular al Ejecutivo de la federacin con el Ejecu-
tivo del Distrito, tal como lo hizo con el Poder Legislativo. Corres-
ponde a la ley respectiva, es decir, a la ley emanada del Congreso de
la Unin, sealar el rgano u rganos por cuyo conducto ejercer su
344
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
autoridad local el Presidente de la Repblica, as como fijar las atri-
buciones de dicho rgano.
Esta leyes, actualmente, la que lleva por nombre "Ley Orgnica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base l",
fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin) ", de 27 de diciembre
de 1970.
4
Segn el arto l?, el Gobierno del Distrito Federal estar a
cargo del presidente de la Repblica, quien lo ejercer de conformi-
dad con las normas de organizacin y funcionamiento contenidas en
la Ley, por conducto del jefe del Departamento del Distrito Federal,
nombrado y removible libremente por aquel funcionario.
Es pues, el Departamento del Distrito uno de los Departamentos
Administrativos que, al par de las Secretaras de Estado, auxilian al
Jefe del Ejecutivo. Tal como lo veremos al estudiar la organizacin de
este Poder, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administra-
tivos, aunque deberan ser organismos con funciones especficamente
diferentes segn el dictamen presentado ante la asamblea de Quer-
taro, sin embargo, en la actualidad slo se distinguen por el rango,
pues tienen de comn que se ocupan de las materias federales, es
decir, de los asuntos generales a toda la Nacin, segn la distribucin
que hace entre ellos la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.
Empero, el Departamento del Distrito Federal es una excepcin a la
regla expuesta, ya que a diferencia de los dems Departamentos Admi-
nistrativos no tiene a su cargo asuntos generales del pas, sino lo-
cales del Distrito Federal. As pues, si se hubiera querido observar
escrupulosamente el esquema constitucional relativo a los auxiliares
4, A pesar de su actual denominacin, tratase de una ley tpicamente orgnica y no
reglamentaria. Es orgnica porque regula la estructura y el funcionamiento de un r-
gano, segn los trminos nada dudosos del precepto transcrito. No es reglamentaria; ya
que no desarrolla en detalle mandamiento alguno constitucional, diferente del constltu
tivo del rgano; debe decirse al respecto que la Constitucin, cuando crea el rgano. al
cual encomienda el gobierno del Distrito Federal, no le seala ninguna atribucin, mn-
guna direccin para su actividad, que pudiera ser materia de normacn en detalle p'o
r
parte de la ley; todo lo que sta previene en cuanto al funcionamiento del rgano, m!ra
a la organizacin y no a la reglamentacin. (En cuanto a la diferencia entre ley orgll1ca
y ley reglamentaria, ver el pargrafo 94).
Las leyes anteriores a la vigente que organizaron el gobierno del Distrito Federal
consignaron en su denominacin su calidad de orgnicas. La primera emanada de la
Revolucin, expedida por el Primer Jefe el 13 de abril de 1917, pocos das antes de
entrar en vigor la Constitucin de febrero de ese ao, se llam Ley de organizacin del
Distrito y Territorios Federales. La siguiente, de 31 de diciembre de 1928, recibi . por
tirulo el de Ley Orgnica del Distrito y de los Territorios Federales. La de 31 de dlclem-
bre de 1941, que sustituy a la anterior, tuvo por nombre el de "Ley Orgnica del De-
partamento del Distrito Federal, reglamentaria de la base primera, fraccin 1'I, del ar-
tculo 7J constitucional"; este ltimo calificativo de ley reglamentara, sobrepuesto al de
ley orgtinica, respondi acaso al propsito de sealar expresamente como
de la Ley de 41 el precepto constitucional que invoc en su ttulo, relativo al
del Distrito Federal, a fin de diferenciarla de la Ley de 28, que abarcaba tambin a. los
Territorios Federales. La Ley actual se propuso sin duda no innovar en la
ciu de. su antecesora, pero discretamente, a modo de explicacin ms bien que de u-
tulo, coloc entre parntesis la locucin comprometedora que hemos venido
en la presente nota.
FACULTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES 345
inmediatos del Presidente, el gobierno del Distrito se habra enco-
mendado a un rgano distinto de las Secretaras y de los Departamen-
tos Administrativos, puesto que a distinta funcin debe corresponder
lgicamente un rgano diferente. De ese modo el gobierno de los
Territorios Federales, que tambin corresponde al Presidente, se con-
fa por mandamiento constitucional a Gobernadores y no a un Depar-
tamento, como antes de la ley de 31 de diciembre de 1928 suceda
con el propio Distrito Federal. La importancia de este ltimo explica
que su gobierno est confiado a un Departamento, pero no por eso
debe pasar inadvertida la anomala que significa la presencia de ese
rgano entre los dems auxiliares federales ni la profunda diferencia
que existe entre aquel y stos.
La organizacin interna y las atribuciones del Departamento del
Distrito no pertenecen al derecho constitucional, sino al administra-
tivo. No obstante, hay algunas disposiciones en la Ley Orgnica que
merecen atencin desde el punto de vista constitucional.
Segn la divisin tripartita de Poderes, corresponde al Ejecutivo
la publicacin y ejecucin en la esfera administrativa de las leyes ex-
pedidas por el rgano legislativo; dicha facultad, de la que goza el
Presidente en materia federal segn el arto 89, frac. 1, de la Constitu-
cin, la tiene el Departamento del Distrito en materia local, conforme
al arto 36, fracs. LXXII y LXXIII de la Ley Orgnica. No se piense,
sin embargo, que el Departamento cuenta como propias y originarias
tales facultades; no las tiene ni siquiera como traspasadas o delegadas,
pues ellas corresponden al Presidente de la Repblica, segn la Cons-
titucin, de modo que cualquier cambio que en el titular de las fun-
ciones llevara a cabo la ley secundaria adolecera del vicio de incons-
titucionalidad. La nica interpretacin admisible consiste en que el
Departamento del Distrito, al ejercitar las dichas facultades y cuales-
quiera otras, lo hace en nombre y por acuerdo del Presidente de la
Repblica.
Lo mismo debe decirse de la facultad reglamentaria. Pero aqu
aparece un problema especial, que estriba en los reglamentos aut-
nomos, expedidos tan frecuentemente por el Departamento del Dis-
trito, algunos de los c.uales estn autorizados expresamente por la Ley
Orgnica.
La justificacin de los reglamentos autnomos emanados del De-
partamento del Distrito, ha sido formulada en los siguientes trmi-
nos, por el profesor de Derecho Administrativo, Gabino Fraga: "...el
Departamento del Distrito ha venido a resumir en sus manos las fa-
cultades que en otras pocas formaban parte de la competencia de los
Municipios. Ahora bien: la facultad reglamentaria de stos ha prece-
dido a la existencia del Poder Legislativo y ha venido
346 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
conservndose como una supervivencia dentro del actual rgimen de
organizacin del Estado. Adems, la Constitucin en vigor autoriza la
existencia de los reglamentos autnomos en los casos previstos por los
artculos 10 (portacin de armas dentro de las poblaciones) y 21 (re-
glamentos gubernativos y de Polica) ".5
Poder Judicial del Distrito Federal. De los tres Poderes del Dis-
trito Federal, el Judicial es el nico cuyos titulares no se identifican
con los funcionarios federales. En efecto: la administracin de justi-
cia en el Distrito no es comn a toda la Repblica, sino exclusiva y
local del Distrito, en lo que difiere el sistema actual del instituido
bajo la vigencia de la Constitucin de 24, segn el decreto de 12 de
mayo de 1826, que dio a la Suprema Corte, habilitndola as como
Tribunal Superior del Distrito, el conocimiento en segunda y tercera
instancias de las causas civiles y criminales del Distrito y Territorios.
Bajo ese rgimen, los tres Poderes de la Unin desempeaban, adems
de sus funciones propias, las de Poderes del Distrito Federal.
Precisamente por ser distinto de los Poderes federales, el Judicial
del Distrito necesita una regulacin constitucional ms minuciosa que
la de los otros dos, ya que el Legislativo y el Ejecutivo la tienen como
rganos federales, independientemente de sus funciones locales. Con
ese 'objeto la base 4' de la fraccin que venimos comentando regula
el Poder Judicial del Distrito con mucha mayor amplitud que las ba-
ses referentes a los dems Poderes.
Lo que fundamentalmente establece la citada base 4
a
, refirese a
los nombramientos y duracin de los magistrados y jueces del Distrito.
Los primeros son nombrados por el Presidente de la Repblica, con
aprobacin de la Cmara de Diputados; los segundos. son designados
por los Magistrados; todos duran en sus encargos seis aos 6
Complementaria de la administracin de justicia, la persecucin
de los delitos incumbe en el Distrito a un funcionario Iocal el Procu-
rador de Justicia del Distrito y Territorios Federales, designado por
el Presidente de la Repblica y dependiente del mismo, segn lo
dispone la base 5
a
de la frac. VI.
98.-Podemos decir, despus del examen realizado, que la Consti-
tucin del Distrito Federal est en la frac. VI del arto 73 de la Cons-
titucin Federal. Por otra parte, los Poderes del Distrito son anlogos
por su nmero, por su estructura y por sus funciones a los Poderes de
los Estados. La diferencia estriba en que ni su Constitucin ni sus
Poderes emanan de los ciudadanos del Distrito Federal, sino de la
voluntad del pueblo mexicano y son tales Poderes los' mismos que
: CABINO FRAGA: Derecho Admini5trativo; 5! ed. pg. !l50.
s Restablecida su inamovilidad por reforma de 1944, fue suprimida nuevamente
por la de 19 de febrero de 1951.
FACULTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES 347
gobiernan a ste, excepcin hecha del Judicial, que es exclusivo del
Distrito.
Suprimido el municipio libre en el Distrito. por la reforma de
1928, el nico punto en que se identifican plenamente dicha entidad
y los Estados, consiste en la representacin en el Senado, que no tena
el Distrito en la Constitucin de 24, pero que alcanz en el Acta de
Reformas de 47 y que se justifica por la categora de Estado bajo con-
dicin que actualmente corresponde al Distrito.
Sin embargo, este tratamiento singular que otorga la Constitucin
al Distrito Federal, plantea en la prctica serios problemas, con los
que se han enfrentado titubeantes la jurisprudencia y la doctrina.
Entre ellos mencionaremos, por su importancia, el relativo a si deben
ser considerados como federales o como locales los Poderes del Dis-
trito Federal y las funciones que constitucionalmente les corresponden.
. Por lo que hace a los Poderes Legislativo y Ejecutivo ( Congreso
de la Unin y Presidente de la Repblica), no puede caber duda de
que son federales por su naturaleza, puesto que son Poderes de la
Unin. El hecho de que ejercen jurisdiccin -excluyente de toda
otra- sobre la fraccin territorial de que venimos tratando, no afecta
su naturaleza federal, transformndolos en Poderes locales; pinsese,
en efecto en que el Distrito Federal se cre y existe para que los Po-
deres de la Unin como tales, y no como Poderes locales, gocen de
sede propia. En cambio, el rgano judicial del Distrito no es Poder
de la Unin ni el Distrito se cre para su residencia, sino que aquel
rgano naci como resultado de la creacin del Distrito, esto es, para
subvenir a la administracin de justicia en la zona que se destina a
los Poderes federales. Si el Poder Judicial del Distrito fuera la Supre-
ma Corte como en otro tiempo, ese Poder, al igual que los otros dos,
sera de naturaleza federal. Pero la Constitucin en vigor sustrajo de
la rbita de los Poderes federales la administracin de justicia del
Distrito, encomendndola a un rgano autnomo con jurisdiccin lo-
cal, lo que nos ha llevado a la conclusin de que no es federal. No
importa para ese efecto que los integrantes del Tribunal Superior del
Distrito sean designados por rganos federales, pues la designacin no
engendra dependencia ni comunica al nombrado funciones federales.'
Refirmonos ahora a la naturaleza federal o local de las funcio-
nes que incumben al Presidente de la Repblica y al Congreso de la
---;--Tocante al Presidente de la Repblica. es indudable que no deja de ser Poder
federal por el hecho de que tenga conferida la fundn anexa de gobernar al Distri
to Federal.
Pero no surge con la misma la naturaleza de las autondades l'ub
alt:rnas, por cuyo conducto ejerce el Presidente. de la el JtOI?iemo de aquella
entidad. Para considerarlas federales seria preciso admitir que el Pn;sldente de la Re-
les transmiti su propia naturaleza federal. ya que por si mismas dichas auto
T1dades no son federales.
348 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Unin con respecto al Distrito Federal. La aplicacin del arto 124 nada
resuelve, porque cuando ese precepto reserva para los Estados las fa-
cultades no otorgadas expresamente a la federacin, est formulando
una distribucin de facultades sobre la base de las sustradas a los
Estados a fin de formar el patrimonio competencial de la federacin.
Ahora bien: las facultades que la Constitucin concede a la federacin
sobre el Distrito, no fueron rescatadas del acervo de facultades de los
Estados, porque ningunas tenan stos sobre el Distrito ni sobre el
territorio por l ocupado. A lo sumo podra decirse que la creacin
del Distrito desplaz la jurisdiccin del Estado cuyo territorio se mero
m para formar la nueva entidad. Pero no es este desplazamiento total
en cuanto a la jurisdiccin y parcial en cuanto al territorio, el previsto
por el arto 124, el cual segrega las facultades de la federacin en todo
el territorio nacional de las facultades que conservan por igual todos
los Estados-miembros.
En otros trminos: no es la jurisdiccin restringida a un territorio
determinado (Distrito Federal), sino la jurisdiccin total frente a las
facultades de los Estados, lo que tuvo en cuenta el arto 124.
Anteriormente hemos identificado con Kelsen, a manera de dato
ntimo del sistema federal, el conjunto por una parte de normas ceno
trales vlidas para todo el territorio de la federacin, y por la otra
el acervo restante de normas que valen solamente para porciones de
ese territorio; las primeras son las normas federales y las segundas las
locales. El mbito espacial de validez determina de este modo la natu-
raleza de unas y otras. Los dos rdenes coexisten territorialmente,
pues el federal desplaza al local tan slo por razn de la materia, no
en el territorio.
En cambio, las jurisdicciones locales se excluyen territorial mente
entre s, pues la legislacin de un Estado slo tiene aplicacin dentro
de los lmites del propio Estado.
Si referirnos al Distrito Federal las ideas expuestas, advertiremos
que las normas que rigen en su territorio son de dos clases, exacta-
mente lo mismo que ocurre en los Estados: unas, que valen para el
Distrito al igual que para el resto del territorio nacional (por ejem-
plo. el Cdigo de Comercio) y otras, que slo tienen vigencia en el
Distrito (por ejemplo, el Cdigo de Procedimientos Civiles).8 Ambas
coexisten entre s territorial mente, pero se excluyen por razn de la
materia y las segundas desplazan espacialmente a las normas de las
dems entidades federativas. Estamos. pues, en presencia de normas
de naturaleza federal y de normas de naturaleza local. Lo que intro-
duce confusin es que las dos clases de ordenamiento emanan de r-
ganos federales (a diferencia de los Estados), pero toda duda se disipa
Al referirnos a la leaislacn del Distrito no excluimos la tambin comn a los
Tcrritorlos, como ocurre con el Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito y Te-
rritoriOA Federales.
FACL'LTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES 349
con slo observar que en el caso del Distrito Federal existe unidad de
.con dualidad de funciones. Aqullos son siempre federales;
estas ltimas son federales o locales, segn que el ordenamiento ex-
pedido en ejercicio de la funcin alcance constitucionalmente un m-
bita nacional o local de validez."
99.-Los Territorios federales representan en nuestro rgimen un
papel diverso al del Distrito, pues mientras ste es un Estado condi-
cionado, aqullos son Estados en germen. Queremos decir con ello
que por su poblacin, por sus recursos y por expresa previsin cons-
titucional, el Distrito est en aptitud de ser Estado y lo ser automti-
camente al trasladarse a otro lugar los Poderes federales: la presencia
de stos, por las razones que ya expusimos, es lo nico que impide al
Distrito ser Estado, y en esa virtud su existencia como tal se halla
condicionada por la emigracin definitiva de los referidos Poderes;
en cambio, si los Territorios no son Estados, es por falta de poblacin
y de recursos para sostenerse como entidades autnomas, de suerte
que lo sern cuando llenen los requisitos encaminados a bastarse a s
mismos, los cuales son una poblacin no menor de ochenta mil habi-
tantes y los elementos necesarios a juicio del Congreso para proveer a
su existencia poltica, segn lo dispone el arto 73, frac. 11.
Pero a pesar de las distinciones que apuntamos, los Territorios
estn dotados de una organizacin constitucional en mucho semejante
a la del Distrito. Segn la frac. VI del arto 73, la legislatura de los
Territorios es el Congreso de la Unin, como acontece con el Distrito;
su ejecutivo, como el del Distrito, es el Presidente de la Repblica,
quien ejerce sus funciones por conducto de un gobernador designado
por l libremente, segn la base 2;.1, a diferencia del Distrito, respecto
al cual la Constitucin encomienda a la ley secundaria el sealamien-
to del rgano por cuyo conducto desempea sus atribuciones el Pre-
sidente; el Poder Judicial reside en el Tribunal Superior de Justicia,
comn para el Distrito y los Territorios, como es tambin comn el
Procurador de Justicia.
La legislacin secundaria ha organizado del mismo modo, adminis-
trativa y judicialmente, al Distrito y a los Territorios; la ley Orgnica
9 En ejecutoria de 29 de octubre de 1951 (Rev. 5681/1950) la Segunda Sala de
la Suprema Corte de JustIcia abord concienzudamente el tema de la naturaleza fedc-
ral de las autoridades federales del Distrito y Territorios, para llegar a la conclusin
de que son de carcter federal. "puesto que la Constitucin da a la fedeyacin la fa-
culta,d de organizar V gobernar esas carentes de propia y que las
funCIones correspondientes son necesariamente de carcter federal. Por las razones que
eXPusimos hemos admitido en relacin con el Distrito que son de carcter federal los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, no as sus funciones. ni ta!"PGCo el Poder ..Judicial.
Por lo dems, para el aspecto que interesaba a la ejecutona (la .competencla de; la
Sala para conocer de un amparo contra el Departamento del Gobierno del Dbtnto)
es irrelevante la naturaleza federal o local de las funciones, pues para que se surta
competencia de la Corte basta con que "la autoridad responsable en amparo admi-
nIstrativo sea federal" (art. 107. frac. VIII, inciso "b"},
350
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de Tribunales, )0 es para uno y otros; lo era tambin la Ley Oig-
nica del Distrito y Territorios Federales de 1928, pero la de 1941 se
ocupa nicamente del Distrito. por ms que haya dejado en vigor las
disposiciones de la anterior que se referan a los Territorios. .
Entre tanta analogia, quedan dos diferencias por anotar. Es la prI'
mera y principal que en los Territorios s subsisten las municipalida-
des, las cuales estn -a cargo de un Ayuntamiento de eleccin popular
directa (artculo 73, frac. VI, base 2 ~ La supresin del municipio
libre en el Distrito Federal por virtud de la reforma de 28, obedeci
a "consideraciones de orden poltico que exigen que los altos funcio-
narios de la Nacin y los representantes de naciones extranjeras no
estn, ni aun indirectamente, bajo la jurisdiccin de autoridades que
no sean federales"." Tales razones no eran ciertamente valederas para
los Territorios Federales, sino que por el contrario, su vocacin para
constituirse en Estados requiere indispensablemente el ejercicio pri-
mario del gobierno propio que el municipio proporciona. No obs-
tante, la reforma de 28 suprimi tambin en los Territorios el muni-
cipio libre, pero por fortuna una nueva reforma (de 14 de diciembre
de 1940) repar el error cometido, al restituir a los Territorios el
gobierno municipal.
La otra diferencia notable entre el Distrito y Territorios, estriba
en que estos ltimos carecen de representacin en el Senado. En el
rgimen federal, solamente los Estados deben estar representados en la
asamblea que, por su naturaleza, rene las voluntades de las entida-
des que celebraron el pacto, es decir, de los Estados. Como excepcin
. ciertamente justificable, el Distrito Federal tiene ingreso en esa asam-
blea, a pesar de que no es Estado; pero las razones que militan en
favor de aquella entidad no pueden beneficiar a los Territorios, que
no son: sino Estados en formacin.
Las variantes que en relacin con el Distrito podemos advertir en
los Territorios, no ameritan que se asienten tocante a ellos reglas es-
peciales; as pues, todo 10 que hemos dicho respecto a la organizacin
del primero, tiene aplicacin respecto a los segundos.
99 bis.-Mediante reforma constitucional de 7 de octubre de 1974.
publicada al da siguiente en el Diario Oficial, fueron erigidos en Es-
tados los Territorios Federales de Baja California Sur y de Quintana
Roo, los dos nicos que en esa fecha subsistan como tales en la Cons-
titucin.
La reforma se realiz por el Constituyente Permanente y afecl(>,
no slo al artculo 43 donde se enumeran las partes integrantes de la
federacin, sino tambin a otras 32 disposiciones constitucionales, en
las Que se hada referencia a los Territorios. Para los fines de nuestro
10 MANUEL HERRERA y LASSO: Estudios Constitucionales, pg. 76.
FACl 'LTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES ;G1
estudio, conviene considerar por separado el artculo 43, por una par-
te. y por la otra todos los dems involucrados en la reforma, ya que
el uno y los otros contemplan situaciones diferentes.
La modificacin al artculo 43, a fin de sustituir la denominacin
de Territorios Federales por la de Estados en relacin con las dos en-
tidades de que se trata, poda haberse llevado al cabo por el Congreso
de la Unin en ejercicio de la facultad constitutiva que en la poca de
la reforma le confera la fraccin 1I del artculo 73: "El Congreso
de la Unin tiene facultad: ... H. Para erigir los Territorios en Esta-
dos cuando tengan una poblacin de ochenta mil habitantes, y los
elementos necesarios para proveer a su existencia poltica". Esta facul-
tad significaba una excepcin a nuestro sistema rgido de reformar la
Ley Suprema, al autorizar implcitamente al rgano legislativo ordi-
nario para modificar la enumeracin y calidades de las entidades como
prendidas en el artculo 43, como condicin y consecuencia inevitable
del ejercicio de la facultad expresa de convertir a los Territorios en
Estados."!
La Iniciativa presidencial invoc como fundamentos constitucio-
nales, entre otros, las fracciones 11 y XXX del artculo 73, con lo cual
daba a entender que solicitaba del Congreso de la Unin, y no del
Constituyente Permanente, la ereccin de los dos Territorios en Esta-
dos (fraccin H) y, a manera de facultad implcita, la modificacin
correlativa del artculo 4;l (con apoyo en la fraccin XXX. que con-
sagra las facultades implcitas) .
No obstante, la iniciativa primero, los dictmenes despus y el de-
creto reformatorio por ltimo, consideraron que las reformas incum-
ban al Constituyente Permanente, aunque no expresaron razn al-
guna para hacer a un lado la competencia excepcionalmente constitu-
Uva del Congreso de la Unin por lo que toca a la ereccin de Te-
rritorios en Estados, reflejada en la modificacin del artculo
Dentro del plan y propsitos de la presente obra no podemos eludir
la exgesis de lo ocurrido, as sea tan slo para practicar las ideas
que la presiden.
Si la reforma constitucional se hubiera constreido a erigir los
dos Territorios en Estados, no podra caber duda alguna de que el r-
gano comnerente para realizarla hubiera sido el Congreso de la Unin.
111"
esrs sustentada en el pargrafo 6lJ del capitulo XII de la presente obn..
111 E . .
l' s tenmnante al respecto la declaratoria de reformas del Congreso de la Ulliu,
I en los siguientes trminos el articulo 1M, que instituye la facultad revisor..
del Constituyente Permanente: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en uso
a que le confiere el artculo 1M de la Constitucin General de la Rep-
"le;- Y previa la aprobacin de la mayora de las H.H. Legislaturas de los Estados.
;I
ec
reformados el artculo 4lJ de la Constitucin General de la Repdblica. y Jo
,emas pre l' d
";0 ',. ceptos re aciona os en el artculo segundo de la presente declar..toria". f>i4'
OfiCIal, R ele octubre de 1974.
DERECHO CONSTlTVCIONAt MEXICANO
sm participar en ella las legislaturas de los Estados. Abdicar el Con-
greso de la facultad que para ese efecto le atribua la fraccin II del
artculo 73, hubiera sido desacierto o indignidad.
Pero la reforma no se redujo a eso. La Iniciativa presidencial pro-
puso, y se acept, nada menos que la supresin de la fraccin 11, fuente
de la competencia del Congreso para elevar los Territorios a la cate-.
gora de Estados. La Iniciativa incurri en contradiccin al invocar
como fundamento de la actividad del Congreso un precepto cuya des-
aparicin se peda en la propia Iniciativa. El Congreso no poda hacer
uso, en el mismo instrumento reformatorio, de una facultad que ya
no le perteneca. As nos explicamos ahora que a los titubeos y con-
tradicciones de los documentos precursores de los artculos reforma-
dos, se hubiera impuesto de hecho el criterio de que todo el plan de
reformas, inclusive la ereccin de los Territorios en Estados, pasara
a la competencia del Constituyente Permanente.
Acaso el camino ms idneo hacia el mismo fin hubiera consistido
en separar la materia mediante dos reformas sucesivas, primeramente
la encomendada al Congreso para erigir los Territorios en Estados, y
despus la que corresponde al rgano revisor permanente para supri-
mir en la Constitucin la figura jurdica del Territorio Federal. As
se hubiera respetado lo que siempre es respetable, como son las com-
petencias otorgadas por la Constitucin, que en la fecha de la inicia-
tiva estaban deferidas a rganos diferentes. Y se hubiera evitado una
contradiccin ms, a saber: la Iniciativa prob con cifras que los Terri-
torios cuya ereccin solicit satisfacan, para merecerla, los requisitos
constitucionales, precisamente los requisitos de densidad demogrfica
y de autosuficiencia econmica previstos por la fraccin 11 del 73, pre-
cepto que de este modo haca acto de presencia en la propia reforma
que lo expulsaba.
Lo que acabamos de exponer nos lleva ya a la segunda parte de la
reforma, la dirigida a la supresin de todos los preceptos constitucio-
nales relacionados con los Territorios, por virtud de haber desapare-
cido los dos nicos existentes. La Iniciativa es concluyente en este p-
rrafo de su exposicin de motivos: "Por otro lado, de ser aprobada
por el Constituyente Permanente la ereccin de los Estados de Baja
California Sur y Quintana Roo, desaparecer de nuestro sistema pol-
tico la figura territorio, por lo que se hace preciso reformar todos los
artculos de la Constitucin que aluden a dicho rgimen".
. El prrafo transcrito no debe pasar inadvertido, por cuanto a la
teSIS que en l se contiene. Hacer derivar de la desaparicin de hecho
de los ltimos Territorios, como consecuencia necesaria, la supre-
sin de ~ figura abstracta del Territorio Federal, es, por lo meDOS,
p ~ n t o opinable. Parece desde luego ilgico que de la eventualidad
histrica de Que en un momento dado no existan Territorios, se siga
F\(:l'LTADES AL 1l,>TRITO Y TERRITORiOS FEDERALES
la consecuencia de privar al Congreso de su facultad consntucionai
de "admitir nuevos Territorios a la Unin Federal" (fraccin I del
artculo 73) , pues a nadie se le ha ocurrido que la admisin de nue-
vos Territorios slo proceda a condicin de que existieran de ante-
mano otras entidades semejantes a las cuales hacer compaa. Y de
conservar el Congreso su facultad de admisin, no habra motivo para
despojarlo de la facultad conexa de erigir oportunamente en Estados
a los Territorios admitidos (fraccin II del artculo 73) .
Para fundar la derogacin de esas dos fracciones, es posible aducir
otros motivos del todo diversos al mencionado en la Iniciativa. Pudo
decirse, por ejemplo, que con objeto de restablecer la rigidez que ca-
racteriza a nuestra Constitucin en punto a sus propias reformas, era
conveniente privar al Congreso de las facultades antes dichas, para
hacerlas ingresar automticamente a la potestad reformatoria que por
regla general corresponde al Constituyente Permanente. En cuanto a
los dems preceptos que fueron objeto de la reforma, su eliminacin
se justificara por profusos y dispersos; si un futuro Constituyente lle-
gara a restablecer los Territorios Federales, sera deseable que la fa-
cultad del Congreso de la Unin para legislar acerca de ellos se fijara
con sencillez y claridad en un mandamiento adecuado. Un solo pre-
cepto descubrimos en la reforma cuya desaparicin s est vinculada
a la de los Territorios; es el artculo 45 en cuanto dispone que los
Territorios "conservan la extensin y lmites que hasta hoy han teni-
do", lo que obviamente carecera de sentido despus de desaparecer
Jos Territorios a que la disposicin se refiere.
IOO.-Por lo que hemos visto, la jurisdiccin de los Poderes Legis-
lativo y Ejecutivo de la Unin, es doble en nuestro rgimen federal.
Una es la jurisdiccin originaria y propia de dichos Poderes, que con-
siste en las facultades de que gozan frente a los Estados, sustradas a
stos y que son generales para todo el pas. Y otra es la jurisdiccin
que, a manera de comisin anexa, ejercen en el Distrito y Territorios
Federales, jurisdiccin meramente local, que no se enfrenta a la de los
Estados ni se forma de facultades restadas a ellos, sino que se iguala
en su ejercicio a la jurisdiccin de los Poderes de los Estados.
Pues bien: consideramos que, a falta de texto expreso, es la segun-
da clase de jurisdiccin la que corresponde a los Poderes de la Unin
tocante a las islas federales.
El arto 48 dispone que las islas de ambos mares que pertenezcan
al Territorio Nacional dependern directamente del gobierno de la
federacin, con excepcin de aquellas sobre las la
hayan ejercido jurisdiccin los Estados. 1'\0 hay disposicin
cional alguna que organice la federal las que
estn ha jo la misma, entre las cuales uenen especial Importancia las
354 FACULTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES
Islas Maras y algunas del Golfo de California, por estar ms o menos
pobladas. No es posible admitir que los habitantes de las islas federa-
les carezcan en absoluto de la garanta que supone toda organizacin
constitucional Pensamos por ello que al Congreso de la Unin toca'
dictar la ley que organice la jurisdiccin federal en relacin con las
islas, respetando los lineamientos constitucionales que existen para
los otros casos en que, al igual que en ste, la federacin ejerce fun-
ciones locales, como son los casos del Distrito y de los Territorios
Federales.
Para concluir el estudio del tema que nos ocupa, vamos a referir-
nos al arto 132, que hemos examinado ya desde el punto de vista del
territorio y que al parecer alude a un caso ms de la jurisdiccin local
de los Poderes federales. Dicho artculo prescribe que los fuertes, los
cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes inmuebles destinados
JX>r el gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso comn, esta-
rn sujetos a la jurisdiccin de los Poderes federales en los trminos
que establezca la ley que expedir el Congreso de la Unin; mas para
que lo estn igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del
territorio de algn Estado, ser necesario el consentimiento de la le-
gislatura respectiva,
El precepto correspondiente al actual, de la originaria Constitu-
cin de 57, hablaba de que estaran bajo la inmediata inspeccin de
los Poderes federales, los fuertes, cuarteles, almacenes de depsito y
dems edificios necesarios al gobierno de la Unin. Tal como estaba
redactado el artculo, se reconoca implcitamente que los bienes in-
muebles de la federacin estaran regidos por las leyes de los Estados
donde estuvieren situados, ya que aqulla slo tena la inmediatains-
peccin de los mismos."
La reforma de 1901, que subsiste en el texto vigente, excluye de
la competencia de la legrslacin local a los de la Unin Y
los somete a una ley federal, que en este caso, es la Ley de Bienes
Inmuebles de la Federacin de 1902. Erigise, pues, conforme al actual
artculo 132, una excepcin al principio consagrado por la frac: p
del art. 121, segn la cual los bienes muebles e inmuebles se reg
uan
por la ley del lugar de su ubicacin. Pero precisamente por tratarse
l:l. La de 1901 convirti en valederas para nuestro preccpto las siguientes
razones. expuestas por Madison en relacin con la Constitucin de Filadelfia: "La ne-
cesidad de una autoridad semejante (a la del Distrito Federal) sobre los fuertes,
almacenes. etc., que establezca el gobierno general, no es menos evidente. Los fondos
pblicos que se gasten en esos lugares y los bienes de propiedad pblica que se depo-
siten en ellos, exigen quc estn exentos de la autoridad del Estado de que se trate.
Ni sera propio Que los lugares de Que puede depender la seguridad de la Unin en-
tera estn subordinados en cualquier grado a un miembro determinado de ella. Todas
las objeciones y escrpulos sobran aqu. ya que se requiere la voluntad de los Estados
interesados para cada establccmicnto de la naturaleza de los descritos,' El Federa-
lista, nm. XLII.
I
DERECHO CO:'\STITCClO:-\AL MEXICAl'\O
de una excepcin, de un caso en que se sustraen de la autonoma d
los Estados determinados bienes que deberan estar sometidos a su le-
gislacin. el art. 132 ha querido que, para que los inmuebles que en
lo sucesivo adquiera la Unin en el territorio de los Estados caigan
bajo jurisdiccin de los Poderes federales, se requiera el consentimien-
to de la legislatura respectiva.
As. pues, en el caso del art. 132 hay, por una parte la propiedad
directa de la federacin sobre los inmuebles a que se refiere el pre-
cepto. y por otra parte, existe respecto a los mismos la jurisdiccin
federal. como excepcin ya anotada. La diferencia en relacin con la
superficie territorial del Distrito, de los Territorios Federales y de
las islas estriba en que tocante a dicha superficie territorial la federa-
cin no tiene propiedad directa, sino solamente jurisdiccin, Ja cual
110 consiste en la facultad de disponer de Jos bienes, sino de estable-
cer y de aplicar el derecho.
CAPTULO XVII
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA
HACENDARIA
SlJM.\RIO
IOl.-Principales facultades de las Cmaras en materia hacendara. Anua-
lidad de los actos en que se ejercitan. I02.-El Presupuesto de Egresos.
!03.-La Ley de Ingresos. I04.-La pluralidad de impuestos. IOS.-La cuenta
anual. I06.-La contratacin de impuestos.
10l.-Las facultades de las Cmaras en materia hacendaria, se ejer-
citan principalmente a travs de tres actos: la expedicin de la ley de
ingresos, la expedicin del presupuesto de egresos y la aprobacin de la
cuenta anual.
La administracin pblica tiene necesariamente que erogar gas-
tos para poder prestar los servicios pblicos que constituyen su obje-
to: la autorizacin de tales gastos consta en el presupuesto de egresos,
que expide la Cmara de Diputados y cuya duracin es de un ao
(art, 74, frac. IV, y 65, frac. I1).
Mas para hacer frente a los gastos decretados es preciso contar con
recursos: la obtencin de tales recursos se hace mediante contribucio-
nes impuestas a los habitantes del pas, que el Ejecutivo recauda de
acuerdo con la ley de ingresos iniciada ante la Cmara de Diputados
y expedida anualmente por el Congreso de la Unin (arts. 65, frac. I1,
72, inciso li; 73, frac. VII, y frac. IV).
Los dos actos anteriores prevn situaciones futuras. como son la
recaudacin y la inversin de los impuestos en el ao siguiente. En
cambio, la cuenta anual de gastos que el Ejecutivo debe someter a la
aprobacin del Congreso se refiere a una situacin pasada, pues tiene
P?r objeto comprobar que durante el ao anterior el Ejecutivo se
ajust estrictamente a los gastos autorizados por el presupuesto. El
Ejecutivo presenta la cuenta anual ante la Cmara de Diputados, pero
su examen y aprobacin en su caso, incumben al Congreso de la Unin
(arts. 65, frac. 1, y 73, fraccin XXVIII).
~ ..,
.'.) I
358 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Con referencia a los tres anteriores estatutos, hemos aludido a su
anualidad. Respecto a los dos primeros, ella resulta de la frac. 11 del
artculo 65, conforme a la cual el Congreso deber ocuparse en cada
perodo ordinario de sesiones de "examinar, discutir y aprobar el Pre-
supuesto del ao fiscal siguiente y decretar los impuestos necesarios
para cubrirlo". De aqu que tambin sea anual la cuenta que el Eje-
cutivo rinde acerca de la ejecucin del Presupuesto.
La subsistencia de partidas del Presupuesto ms all del ejercicio
fiscal para el que fueron aprobadas, slo est permitida en la hipte-
sis del artculo 75, que ms adelante examinaremos.
De acuerdo con el precepto constitucional, los ingresos que se au-
toricen deben ser los necesarios para cubrir los eg-resos aprobados. La
ecuacin numrica de unos y otros, a que conducira una interpreta-
cin literal del precepto, es irrealizable en la prctica. De aqu que
mientras el Presupuesto de Egresos se resuelve en cifras, la Ley de
Ingresos se reduce a enumerar las fuentes tributables. El quantum del
tributo se fija en leyes especificas (sobre la renta. sobre ingresos mer-
cantiles, sobre capitales, etc.) y a veces por el Ejecutivo. Pero estas
leyes participan de la temporalidad anual, puesto que los gravmenes
en ellas instituidos, slo valen durante el ejercicio fiscal para el que
fueron autorizados por la Ley de Ingresos, en cumplimiento del pre-
cepto constitucional. Leyes que de hecho son de vigencia indefinida,
desde el punto de vista constitucional fenecen cada ao con la Ley de
Ingresos que expira, para renacer al da siguiente con la nueva Ley
que reitera el impuesto. Si no ocurriera esto ltimo, si se omitiera la
inclusin de un impuesto anterior en la Ley de Ingresos del ao si-
guiente, quedara derogada la ley reguladora del impuesto desapare--
cido Tal es la consecuencia de la anualidad del impuesto.'
I02.-Vamos a estudiar en su orden los tres actos a que acabamos
de referirnos y terminaremos por examinar otras facultades secunda-
rias que tambin en el ramo de Hacienda tienen las Cmaras.
1 Herrera y Lasso se refiere a la anualidad del impuesto como "principio bsico
del goberno constitucional". Y agrega: "Probablemente sin ciencia, pero con expe
riencia intuitiva. el problema ha sido resuelto entre nosotros mediante la adopCIn
de la frmula extranjera que hace del estatuto de arbitrios un resumen nominal de
todas las anteriores leyes impositivas, a las cuales. por este medio, reitera vigencia du-
rante el ao venidero" (diario Exclsior, 5 de octubre de 1950). La jurisprudencia
del pleno de la Suprema Corte de Justicia se ha orientado en el sentido de que l.as
leyes de ingresos no renuevan anualmente la vigencia de las leyes impositivas e s p e ~ l
les, las cuales deben estimarse en vigor ininterrumpidamente desde su promulgacIn
hasta que son derogadas. y ello porque las leyes de ingresos no constituyen sino un
catlogo de gravmenes tributarios, que simplemente condicionan la aplicacin de las
disposiciones impositivas de carcter especial. Amparos en revisin nmeros 7864j48/2!,
4475/49/1! Y 46l6/57/H. promovidos respectivamente, por Maquinaria de Jalisco, S. A.:
Hermelindo Santiesteban, Sr., y Fmpacadora de Ciudad Jurez. S. A., fallados los dos
primeros en 19 de agosto de 1958 y el ltimo en !J de marzo de 1959.
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDARIA 359
Al distribuir entre las dos Cmaras, por la implantacin del bica-
marismo en 1874, algunas de las facultades que antes pertenecan a la
Cmara nica, toc a la de diputados la facultad exclusiva ae aprobar
el presupuesto anual de gastos.
Censurando el sistema, deca Rabasa: "Este exclusivismo de la
Cmara, inquieta y propensa a la discusin fogosa y a la resolucin
apasionada, en materia que exige reposo y estudio de detalles, no se
encuentra en la Constitucin de ninguna de las naciones importan-
tes del Continente. .. Ignoramos de dnde fue a tomar el legislador
mexicano inspiracin para este precepto, que es, por otra parte, de
una inconsecuencia que raya en la contradiccin. No se aviene con la
fraccin XI del arto 72, porque el presupuesto de' egresos crea y supri-
me empleos, seala sus dotaciones y las aumenta o disminuye muchas
veces, y aquella fraccin seala estas atribuciones al Congreso gene--
ral; de modo que pudiera sostenerse que en ;1 presupuesto anual no
puede hacerse modificacin con respecto a empleos, 10, que sera ex-
travagante, o que todo lo que con relacin a ellos contenga debe pl"
sar a la revisin del Senado, lo que sera infringir la frac. VI del in-
ciso a), que es terminante. La otra consecuencia, si no es legal es
cientfica: imponer al Senado la responsabilidad de .decretar los im-
puestos necesarios para cubrir gastos, en cuya adopcin no tiene inge-
rencia; lo que vale tomar parte en la accin legislativa que ms lastima
a los pueblos, sin tenerla en la que puede aliviarlos; dar su aquies-
cencia al gasto' sin poder hablar de economa." t
El Constituyente de Quertaro confirm el sistema censurado por
Rabasa, pues segn la primera parte de la frac. IV del arto 74, es
facultad exclusiva de la Cmara de Diputados aprobar el presupuesto
anual de gastos. Es cierto que ese precepto est en contradiccin con
el art 65, fraccin H, segn el cual el Congreso (que est formado
por las dos Cmaras) se ocupar de examinar, discutir y aprobar el
presupuesto del ao fiscal siguiente; pero la contradiccin debe resol-
verse en favor del arto 74, pues adems de que es suficientemente claro
al conferir como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la que
comentamos, debe recordarse que la finalidad del arto 65 no es otor-
gar facultades, sino imponer un plan general de labores al Congreso.
Dicho plan. que era congruente antes de 74, debi haberse modificado
cuando en ese ao se implant el bicamarismo y se dio a la Cmara
de Diputados una facultad que antes perteneca al Congreso, integra-
do por la Cmara nica.
No obstante que el presupuesto de gastos que habr de. regir
rante todo un ao es obra exclusiva de una Cmara, cualquiera modl-
2 La Of'ganiUJci6n poltica de Mxico, pgs. 256 Y257.
3fiO DERECHO COl'\STITl.:CIONAL MEXIC.-\:'\O
Iicacin posterior a dicho presupuesto, si se produce por un nuevo
gasto no previsto en el mismo, tiene que ser obra de las dos Cmaras.
En efecto: el artculo 126 dispone que no podr hacerse pago alguno
que no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley
posterior." Este precepto consagra el principio de que todos los gastos
pblicos tendrn que ajustarse a la norma del presupuesto; regla que
slo tiene como excepcin las partidas secretas que. aunque deben
constar en el presupuesto, su empleo queda a la discrecin del Eje-
cutivo (art. 65, frac. 1); pero establece, adems, la intervencin de
ambas Cmaras en la aprobacin de los yagas no incluidos en el pre-
supuesto, cuando habla de que dichos pagos deben estar determinados
por la ley posterior: toda ley, como lo hemos visto, es obra del Con-
greso de la Unin y nunca de una seda Cmara, por ser acto tpicamen-
te legislativo.
De aqu se sigue que lo ms ,importante, como es la aprobacin de
los gastos de todo el ao, incumbe a una sola Cmara, mientras que
lo menos importante, como es la aprobacin de gastos posteriores co-
rresponde a las dos Cmaras. La incongruencia slo puede explicarse
como un resabio ms del unicamarismo, pues la disposicin del actual
,artculo 126, que exista desde 57, estaba justificada entonces, porque
si el presupuesto era expedido por el Congreso, su modificacin slo
poda realizarse por el mismo rgano, mediante una ley.
A pesar de que la Constitucin vigente no acept la crtica de Ra-
basa en el punto a que nos referimos, sin embargo apareci en ella
un nuevo artculo que en cierto modo responde a las ideas de aquel
autor. Dicho artculo es el 75, el cual tiene por objeto evitar que una
sola Cmara, como es la de Diputados, est en condiciones de impedir
el ejercicio de una atribucin del Congreso. En efecto: el Congreso
tiene la facultad de crear y suprimir empleos pblicos de la federa-
cin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones (art, 73, frac. XI).
Si la Cmara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, deja-
re de sealar la retribucin que correspondiere a un empleo estable-
cido por el Congreso, se entender por sealada la que hubiere tenido
en el presupuesto anterior o en la ley que estableci el empleo, segn
lo dispone el arto 75. De ese modo se evita que una sola Cmara,
pasando sobre la voluntad de la otra, pueda privar de eficacia a la
ley que cre los empleos, para lo que bastara con no asignarles dota-
3 Al presentarse ante la Cmara de Diputados. en el periodo de sesiones de 1954.
el proyecto de la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, la co-
misin dictaminadora modific el arto 30. confiriendo acertadamente al Congreso, Y
no en forma exclusiva a la Cmara de Diputados, la facultad de autorizar gastos DO
comprendidos en el presupuesto vigente.
1
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDARIA . 361
ciones. Actitud tal de la Cmara de Diputados slo se explicara por
un propsito de desarmar al Ejecutivo, quitndole empleados; es en-
tonces cuando debe funcionar el bcamarismo, por 'la intervencin de
la Cmara reguladora, que es el Senado.
103.-Complemento indispensable del Presupuesto de Egresos es la
Ley de Ingresos, que tiene su fundamento en la facultad del Congreso
para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto
(artculo 73, fraccin VII).
Correlativa a su v.ez de la facultad del Congreso para imponer con-
tribuciones, es la obligacin de los mexicanos para contribuir a los
gastos pblicos, de la manera proporcional y equitativa que dispon-
gan las leyes (art 31, frac. IV). El art. 33 de la Constitucin de 57
ampliaba expresamente esta obligacin a los extranjeros, lo cual se
justifica, pues si stos reciben al igual que los nacionales la protec-
cin del Poder pblico para sus personas y sus bienes, sera indebido
que no contribuyeran a los gastos que demanda dicha proteccin.
Aunque no conste ya en la ley suprema, nadie discute esa obligacin,
que por otra parte no necesitaba ser consignada en la Constitucin,
pues ella surge lo mismo en los nacionales que en los extranjeros de
la facultad general que tiene el Congreso al imponer contribuciones.
Como toda ley, la de ingresos es obra del Congreso de la Unin y
sigue, por 10 tanto, los trmites comunes a la formacin de cualquiera
ley, salvo en el punto relativo a que deber iniciarse ante la Cmara
de Diputados (art, 72, inciso h).
Debe tenerse en cuenta lo que acabamos de exponer para advertir
el defecto de redaccin de la frac. IV del arto 74, que atribuye como
facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la de aprobar el pre-
supuesto anual de gastos, discutiendo primero las contribuciones que,
a su juicio, deben decretarse para cubrir aqul.
Tal parece, por la sola redaccin del precepto, que corresponde a
dicha Cmara en forma exclusiva la discusin de las contribuciones,
que deber preceder a la aprobacin del presupuesto de gastos. Esta
interpretacin literal estara en pugna con la frac. VII del arto 75, que
otorga como facultad del Congreso, esto es, de las dos Cmaras, la de
imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Para
salvar la antinomia, la frac. IV del arto 74 debe entenderse en-el sen-
tido de que la Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva de
aprobar el presupuesto anual de gastos, discutiendo primero que el
Senado las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cu-
brir aqul. De este modo la referida fraccin es congruente con el in-
362 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ciso h) del arto 72, que obliga a conocer primero a la Cmara de Dipu-
tados de la iniciativa de la ley de ingresos.'
l04.-La facultad impositiva de la federacin no excluye, en prin-
cipio, la de los Estados para fijar y cobrar impuestos. De aqu nace
el serio problema de la duplicidad, y a veces la pluralidad de impues-
tos sobre la misma fuente impositiva.s
Que los Estados tienen dicha facultad, es indudable, pues de otro
modo los gastos de sus administraciones tendran que ser cubiertos con
cargo al tesoro federal, lo que hara desaparecer la autonoma de los
Estados. Y que la federacin debe tener igual facultad, tambin es
evidente, por la necesidad de subvenir a sus gastos y para que al
hacerlo no tenga que recurrir a los Estados, con la consiguiente sub-
ordinacin a stos. La facultad de la federacin para imponer las con-
tribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, est consagrada por la
fraccin VII del arto 73; pero a pesar del principio que sustenta el
4 Mas en otro aspecto la redaccin de la frac. IV, arto 74, nos lleva a considerar
un problema de fondo, en el que no pararon mientes los autores del texto constitu-
cional ni sus comentaristas. Los ingresos y los gastos pblicos se hallan tan ntima-
mente relacionados entre s que en realidad forman una sola unidad, a tal grado que
los ingresos se fijan en funcin de los gastos. por ms que se tengan en cuenta otros
factores. entre ellos las posibilidades de la masa contribuyente y la productividad de
las fuentes gravadas. De este modo el presupuesto pblico kuo sensu "es definido
como el cmputo de los ingresos y egresos gubernamentales y del movimiento de la
deuda pblica" (El presupuesto fiscal 'Y la ecimomla nacional, por Rafael Mancera Or-
tiz, subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico; Mxico, 1956, pg. '1). Ya se ve, por
lo expuesto. cun inconveniente resulta desarticular los ingresos de los gastos. confiren-
do el conocimiento de los primeros al Congreso y el de los segundos a una sola
La importancia cada vez mayor que va adquiriendo el presupuesto, como expresl,O
de la poltica econmica del gobierno, acenta el inconveniente apuntado. La susti-
tucin del Estado-policfa por el intervencionismo del Estado en la vida total del pas
ha trado consigo no slo un incremento desusado en los gastos pblicos y por
en las contribuciones. sino tambin una vinculacin estrecha entre la poltica fIscal
del Estado y su poltica social y econmica, a cuyo servicio se pone la primera. El
programa financiero del gobierno para hacer frente a las depresiones econmicas.
atenuar las desigualdades sociales, para estimular el desarrollo industrial, etc.,
ciertamente la aprobacin de la representacin popular. pero sin que esa intervencIn
se fraccione en dos competencias diversas: una para aprobar los gastos y otra para
autorizar los ingresos. Dentro del mecanismo bicamaral puede suceder. en efecto, que
la poltica del Congreso, al sealar las contribuciones (para lo cual se necesita el con-
curso de ambas Crnaras) , difiera de la poltica de la Cmara de Diputados al apro-
bar los gastos en uso de su facultad exclusiva. La divergencia de criterio entre las
Cmaras, que hallara remedio dentro del bicamarsmo, no lo tiene cuando a una
facullad del Congreso se opone la facultad exclusiva de una de las Cmaras.
li La duplicidad de impuestos se da propiamente en la concurrencia de la fede-
racin y los Estados, los dos rdenes que pueden fijar tributos. Los municipios no
pueden concurrir por su cuenta, va que sus ingresos les son fijados por la lel{islatura.
Sin embargo, como sta puede gravar con impuestos estatales y municipales una fuente
"a gravada por la federacin, tendremos en ese caso una pluralidad de impuestos.
Aqu consideraremos tan slo la duplicidad propiamente dicha. es decir, la que se
forma por voluntad concurrente de los dos rdenes que pueden fijar impuestos. La
duplicidad interna de cada entidad federativa resultante de impuestos estatales V mr
nicpales no es sino reflejo de la primera, a cuya solucin est supeditada. Por o
dems. no es de naturaleza federal el problema de la autonoma financiera de lot
municipios. que hemos tocado en otro lugar.
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDARIA
artculo 124, esa facultad federal no excluye la facultad de los Esta.
dos para imponer contribuciones, pues si as fuera se vendra abajo
todo el sistema federal al subordinar la vida econmica de las entida-
des federativas a los Poderes de la Unin.
Podra decirse que en realidad son facultades distintas en materia
impositiva la de la federacin y las de los Estados, porque aqulla y
stos slo pueden imponer contribuciones para cubrir sus respectivos
presupuestos. As es, en efecto; la fraccin VII del artculo 73 debe
entenderse en el sentido de que autoriza al Congreso de la Unin
para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto de
la federacin. Sin embargo, cuando surge el problema no es al enun-
ciar tericamente las respectivas facultades de la Unin y de los Es-
tados en materia de impuestos, sino al pretender fijar en concreto los
medios que se pueden emplear para imponer contribuciones. Esos
medios pueden ser utilizados por igual por la federacin y por' los
Estados? O hay algunas formas impositivas reservadas exclusivamente
a la federacin?
El artculo 120 del proyecto de Constitucin presentado al Cons-
tituyente de 56, deca en la parte relativa a los impuestos: "Los Esta-
dos, para formar su hacienda particular. slo podrn establecer con-
tribuciones directas; la federacin slo podr establecer impuestos
indirectos." Haba. sin duda, en ese artculo una base para la distr-
bucin de impuestos entre la federacin y los Estados; correspondera
despus a la ley secundaria determinar la naturaleza de los impuestos
directos y la de los indirectos. ya fuera adoptando el criterio expuesto
por algunos constituyentes, en el sentido de que los primeros gravan
la renta y los segundos el consumo. o ya sealando alguna otra base
para la clasificacin. Pero el artculo. discutido en la sesin del 12 y
13 de noviembre de 56. fue rechazado en la del 14 del mismo mes,
por 55 votos contra 24.
8
6 El arto 120 fue discutido los das 12. 13 V 14 de noviembre. En este ltimo,
seRln Zarco, "se declar haber Jugar a votar por "O votos contra 39 v el articulo
fue atrrobado por 55 contra 24" (Historia del Congreso Constituyente: T. n, pRinas
541 y 558). Montiel y Duarte copia a Zarco, sin enmienda (Derecho Pblico Me"i
T. IV, pg, 895), Val1arta considera que hay "una notoria errata de impren-
ta en la crnica de Zarco, donde se dice que el artculo fue ap,.obtldo. y para de-
mostrarlo transcribe el acta de la sesin de 14 de noviembre (Votos; 11, pg. 5). En
efecto, aparecen en el acta Jos mismos cmputos que asienta 1..arco; nadel ms que en
el.relativo a la votacin de fondo se asienta que el artculo "Iae "efJf'Obado por los 55
siguientes: ... , contra 24 que siguen: ... ". Confirmamos que: es una errata la
de Zarco, teniendo en cuenta que las personas que bablarOlll en pro del artfculo
la sesin del da 13, SCKn Zarco, figuran todas eIJas entre las que ,'maron a su. fa.
vor al dia siguiente, segn el acta, y cog semejante ocurre con llts qge lu.b,tarol'tY:
Votaron en contra del artculo 10 que demuestra que no el ...
t'numt'rar a Jos votantes del y del contra. . .. .
En l.a Constitucin " la (lictadu,.a Rabasa con"ideJ6. que. el art.12,O .... ..do
y que su exclusin" de la Constitucin era una de. IllS\'ll.... en
que Incurri la Comisin de estilo (pgs. 64 Y 65). Peto en la edldD de
364 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
As pues, el Constituyente de 56 rechaz deliberadamente la dis-
tribucin de impuestos, fundada en una clasificacin de los mismos,
entre la federacin y los Estados; igual criterio sustent el Constitu-
yente de 17.
Eso no quiere decir, empero, que ambos Constituyentes hayan omi-
tido en absoluto toda discriminacin de impuestos. En efecto: las
Constituciones de 57 y de 17 reservaron como privativa de la federa-
cin la facultad de gravar la entrada y salida de mercancas al territo-
rio nacional y su trnsito por el mismo (artculo 131 de la Constitu-
cin de 17), razn por la cual los impuestos al comercio exterior no
pertenecen a los Estados; por otra parte, prohibieron a los Estados la
emisin de estampillas (artculo 117, fraccin 111, de la Constitucin
de 17), lo cual, por no haberlo prohibido a la federacin, puede ser
empleado por sta como medio de recaudar impuestos.
Salvo los impuestos al comercio exterior y el timbre como medio
especial de recaudacin, a la federacin no se le asignaron otros im-
puestos exclusivos. Querra decir ello que, por aplicacin del artcu-
lo 124, todos los dems impuestos estaban reservados para los Estados?
Para contestar esta pregunta, que en condiciones iguales a las nuestras
haba sido formulada en Estados Unidos, Hamilton haba dicho: "Su-
poned que, como se ha afirmado, el poder tributario federal se limi-
tara a los derechos sobre las importaciones; es evidente que el go-
bierno, por carecer de facultad para buscarse otros recursos, caera a
menudo en la tentacin de subir sus impuestos hasta un exceso per-
judicial." 1 Con apoyo en esta razn de ndole prctica, Hamilton
aceptaba la concurrencia de la federacin y de los Estados en la tri-
butacin que no fuera exclusiva de la primera, lo que significaba la
duplicidad de impuestos sobre una misma fuente de ingresos. Nin-
guna norma legal, sino slo el criterio emprico de la prudencia, de-
ba presidir la intervencin concurrente de ambas jurisdicciones en
la materia impositiva. "El importe de la contribucin y la convenien-
cia o inconveniencia de aumentarla por el Estado o por la Unin -de-
ca Hamilton-s, seran mutuamente cuestiones de prudencia; pero
nada de esto importara una contradiccin directa en la facultad de
crear contribuciones." 8
La jurisprudencia y la doctrina norteamericanas aceptaron la con-
currencia de facultades federales y locales en la materia impositiva no
su obra (con el titulo de La organiUlcilI poltica de Mxico, pg. 63) suprimi el
prrafo relativo, convencido seguramente del error de Zarco. Slo sobrevivi en la
misma edicin. sin duda por inadvertencia. la siguiente alusin de la pg. 136: "[11
cuanto a la clasificacin de rentas, ya vimos que el Congreso aprob el articulo que
la estableca. pero que fue olvidado por la Comisin de estilo,"
7 El Federalista, nm. XLV.
I El Federalista, nm. XXXII.
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDARIA 365
reservada expresamente a la federacin. En Mxico, Vallarta, secun-
dando a Hamilton, Madison y Story, citados por l copiosamente en
el voto respectivo, acogi e hizo prevalecer idntica tesis, por iguales
razones a las ya aducidas de que si se concediera a la federacin la
facultad limitada sobre ciertos impuestos, se dara margen a que en
muchas circunstancias quedara sin recursos suficientes el gobierno na-
cional, o bien se le obligara a adoptar un sistema de impuestos ruino-
sos para las fuentes de riqueza por l gravables, Y terminaba Vallarta
con estas palabras de significado nada dudoso: "Las facultades del
Congreso federal y de las legislaturas de los Estados en materia de im-
puestos, son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decre-
tar una contribucin que recaiga sobre el mismo ramo de la riqueza
pblica, ya gravado por el Estado." 9
La tesis de Vallarta implantaba la anarqua en materia fiscal, pues
si en Estados Unidos la prudencia legislativa, dirigida por los elec-
tores en los comicios, poda servir para no extenuar las fuentes gra-
vadas por ambas jurisdicciones, en Mxico la codicia de la federacin
y la pobreza de los Estados iban a competir en la exaccin de Jos im-
puestos dobles.
Poco a poco Ja Suprema Corte hizo a un lado la interpretacin
norteamericana que haba adoptado Vallarta, para admitir en su lugar
que los Estados no pueden gravar una materia que, aunque no expre-
samente privativa de la federacin desde el punto de vista fiscal, sin
embargo es materia federal, por ejemplo los productos del subsuelo
(impuestos al petrleo, sobre minas, etc.}, las vas generales de comu-
nicacin (impuesto a ferrocarriles), las instituciones de crdito."
Para justificar sus nuevas tendencias, la Corte no lleg a presentar
una doctrina madura y compacta, sino que ms bien se limit a acep-
tar por necesidad la federalizacin cada vez mayor de los impuestos
del pas.
Sin embargo, la exclusividad de la federacin para gravar la ma-
teria federal, poda en aquel entonces justificarse constitucionalmen-
te. Sealar contribuciones es funcin legislativa; si el Congreso de la
Unin tiene Ja facultad exclusiva de legislar sobre determinada mate-
ria, tiene en tal virtud la facultad exclusiva de gravar esa misma ma-
teria. Acaso dicho criterio fue el que inspir los trminos en que
9 VALLARTA: Votos: Mxico, 1894; T. 11. pg. 27. .
lO. Semanario Judicial de la Federacin; T. IV: pg. 224.. y.T. X?tXIV. P?gll1a
S10 embargo, ha habido numerosa jurisprudencia contradlet?na y tItubeante. por
Clcmplo, se sostuvo en otra poca que "la facultad que la fraCCin X del articulo .7
3
constitucional concede al Congreso de la Unin para legislar en toda la
instituciones de crdito, no significa que los Estados. Imponer a
estas contribuciones de ninguna naturaleza, puesto que la fraCCin cltada no establece
esa cortapisa" (T. XVI ,pg. 442).
366 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
qued redactada la parte final de la fraccin X del artculo 73, cuan-
do en virtud de la reforma de 18 de enero de ~ 4 (ahora insubsis-
tente por la reforma de 14 de diciembre de 1940) se otorg al Con-
greso de la Unin la facultad de legislar sobre energa elctrica. Des-
pus de haber otorgado la facultad general para legislar en esa materia,
la parte final del precepto defini que "en el rendimiento de los
impuestos que el Congreso Federal establezca sobre energa elctrica,
en uso de las facultades que en materia de legislacin le concede esta
fraccin, participarn los Estados y los Municipios en la proporcin
que las autoridades federales locales respectivas acuerden". Eso quiere
decir que los autores de la reforma tuvieron como un supuesto no
dudoso que dentro de la facultad legislativa general encajaba la espe-
cial de gravar con tributos la materia de la facultad, y en ese supuesto
dispusieron lo que queda dicho respecto a la distribucin de im-
puestos."
La justificacin del mismo punto poda haberse hallado, adems,
en el ejercicio de las facultades implcitas. Porque si la Constitucin
otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar sobre determi-
nada materia, el Congreso debe tener la facultad implfcita de gravar
esa materia con exclusin de los Estados, pues de otro modo stos
podran hacer nugatoria aquella facultad, al gravar con impuestos ex-
cesivos los bienes sobre los cuales se ejercita. Por ejexppIo, la federa-
cin tiene la facultad expresa de legislar sobre vas generales de co-
municacin; si los Estados pudieran gravar con impuestos esas mismas
vas, estara a su alcance impedir prcticamente su existencia, median-
te una tributacin que hiciera incosteable su explotacin, 10 que re-
ducira a la impotencia a la federacin en el ejercicio de su facultad
consti tucional.v
No obstante, ninguna solucin jurisprudencial tiene a su alcance
la clave del problema de la doble tributacin, que es de naturaleza
tcnica y legislativa. De all que para estudiar y proponer desde ese
punto de vista las medidas encaminadas a resolverlo, la Secretara de
11 La tesis expuesta suscita, a nuestro ver, un caso de facultades concurrentes en
el sentido norteamericano: mientras la federacin no grave concretamente la materia
sobre la que vena su facultad legislativa general, los Estados pueden gravarla por
su cuenta.
12 La jurisprudencia de la Suprema Corte, que est en vigor a partir de 1954,
aparece mucho ms orgnica y consolidada que las de aos anteriores. Hela aqu: "La
Constitucin General no opta por una delimitacin de la competencia federal y la
estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuvas premi-
sas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federacin
y los Estados en la mayora de las fuentes de ingreso (arts, 711, frac. VII; y 124);
b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa
y concreta de determinadas materias a la Federacin (arts, 711, fraes. X V XXIX, y nI
[comercio exteriorl), y e) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los EstadOS
(am. 117, fraes. 111 [estampillas], IV, V, VI Y VII, Y 117) ."-(Compilacin de la ju-
risprudencia de la Suprema Corte de Justicia: Mxico, 1955; Tesis 557.)
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDARIA 367
Hacienda haya convocado hasta ahora tres Convenciones Nacionales
Fiscales.
La primera, reunida en 1925, lleg a una serie de conclusiones re-
cogidas ntegramente en las reformas constitucionales, que iniciadas
por el Presidente Calles en noviembre de 26, al fin no fueron consi-
deradas. Despus de enjuiciar severamente en su exposicin de moti-
vos a nuestros Constituyentes de 57 y de 17 por haber imitado de
Nortearnrica el rgimen de concurrencia impositiva, la iniciativa pre-
sidencial se pronunci por un reparto de facultades fiscales entre la
federacin y los Estados, as fuera provisionalmente, mientras la expe-
riencia del sistema aconsejaba medidas definitivas. Sin embargo, la
iniciativa apunt la conveniencia "de no establecer simplemente un
sistema de distribucin de competencia, sino tambin complementar
ese sistema siquiera mientras la experiencia puede dar una nueva nor-
ma, con el rgimen de distribucin de los productos que rinden algu-
nos de los impuestos previstos, por ms que tales impuestos, en cuanto
a su establecimiento y administracin, sean atribuidos exclusivamen-
te a la competencia de uno solo de los elementos polticos que consti-
tuyen la Unin"."
La segunda Convencin Nacional Fiscal, que se efectu en 1933,
desarroll con mayor amplitud la tendencia tmidamente esbozada, a
manera de excepcin, en las conclusiones de la primera, a saber: la
participacin de los dos rdenes en el impuesto nico. Esto tendra
lugar cuando hubiere necesidad de que dos entidades impositivas de-
riven ingresos de la misma fuente (por no ser exclusiva de ninguna
de las dos), o cuando por mandamiento constitucional los Estados de-
ban participar en algunos impuestos privativos de la federacin (a fin
de auxiliar a los fiscos locales). Ciertos impuestos (sobre herencias,
legados y donaciones y sobre industria y comercio) quedaran sujetos
a reglas especiales en cuanto a su recaudacin, administracin y re-
parto entre los dos rdenes.
Como consecuencia de la Segunda Convencin se IJevaron al texto
de la ley suprema dos reformas, en las que por primera vez se aplic
constitucionalmente el principio de la participacin federal y estatal
en determinados impuestos. En la de 18 de enero de 1934, a la frac-
cin X del 73, subsistente hasta 1940, se institua la participacin
'de los Estados y de los municipios en los impuestos federales sobre
energa elctrica. En la de 13 de octubre de 1942, en el punto que
adicion el arto 73 con la frac. XXIX, se facult a la federacin para
establecer contribuciones: ~ Sobre el comercio exterior; ~ Sobre el
13 La Poltica hacendara y la TnJOlucn, por Alberto J. hni; Mxico. 19'1G,
Pgina 674.
368 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendi-
dos en los prrafos 4'? y 5'? del artculo 27; 3
9
Sobre instituciones de
crdito y sociedades de seguros; 4
9
Sobre servicios pblicos concesio-
nados o explotados directamente por la federacin; y 5'? Especiales
sobre a) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labra-
dos; c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo; d) Cerillos
y fsforos; e) Aguamiel y productos de su fermentacin, y f) Explo-
tacin forestal. Por adicin de 10 de febrero de 49 se agreg a los
impuestos especiales el de produccin y consumo de cerveza. "Las en-
tidades federativas -se dice en la parte final de la referida frac. XXIX-
participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en
la proporcin que la ley federal secundaria determine. Las legislaturas
locales fijarn el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus
ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
Ntese que la reforma comentada sigui la doble tendencia, acen-
tuada a partir de la Convencin de 33, de enumerar por una parte
los impuestos reservados a la federacin y por la otra de hacer part-
cipes a los Estados en ciertos impuestos federales. Tocante a lo pri-
mero, se ha entendido que la enumeracin de los impuestos federales
no es restrictiva, sino que slo sirve para sustraer los enumerados de
la concurrencia de las entidades federativas; las dems fuentes impositi-
vas quedan a merced de la doble tributacin, conforme a la, tesis norte-
americana incorporada a nuestra jurisprudencia, puesto que no se ha
- realizado el otro propsito de las dos primeras Convenciones, consis-
tente en el sealamiento de los impuestos privativos de los Estados.
En cuanto a las participaciones en impuestos federales, aunque
obligatorias conforme a la Constitucin, su porcentaje se fija por el
rgano legislativo federal, lo que menoscaba sin duda la autonoma
Iiscal de los Estados. Ms aguda aparece la intervencin federal cuan-
to en otra parte de la reforma de 42 se prohbe a los Estados "gravar
la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma dis-
tinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin auto-
rice" (art, 117, frac. IX). Pero aun en el destino que quieran dar a
sus propias participaciones se restringe a veces la potestad de los Esta-
dos, ya que, segn hemos visto, las legislaturas locales tienen el deber
constitucional de fijar el porcentaje correspondiente a los municipios,
en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica. Se
observa, pues, que las medidas adoptadas en 42 en orden a la solu-
cin de la dualidad tributaria, van acompaadas de cierta tendencia
a controlar la actividad fiscal de los Estados, aun dentro de la zona
restringida donde han quedado recluidos por virtud de la dilatacin
de la rbita fiscal federal. Inspirada esta tendencia en la desconfianza
FACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA HACE:'>mARIA ~
a los gobiernos locales, es por otra parte una manifestacin ms del
proceso de centralizacin que se advierte en todos los rdenes de la
vida poltica de Mxico.
La Tercera Convencin Nacional Fiscal, reunida en noviembre de
47, reaccion en contra de la tutela en materia fiscal a que trataban
de ser sometidas las entidades federativas. El Presidente de la Rep-
blica y el Secretario de Hacienda, don Mig-uel Alemn y don Ramn
Beteta, respectivamente, propiciaron y difundieron una nueva poltica
fiscal en el aspecto que comentamos, sobre bases de coordinacin y no
de exclusividad de impuestos ni de sumisin de los Estados al centro.
En la invitacin que hizo a los Gobernadores de los Estados para
la Tercera Convencin, el Presidente de la Repblica se refiri al de-
solador panorama fiscal, que los veintids aos transcurridos desde la
Primera Convencin no haban sino agravado y que "por no haberse
corregido, sino, por el contrario, empeorado como resultado de la
creacin de nuevos impuestos tanto por la federacin como por los
Estados y municipios, es ya insostenible". En relacin con el problema
de la concurrencia fiscal, la Convencin formul un' proyecto de plan
nacional de arbitrios y reiter la necesidad de suprimir la contribu-
cin federal.
En el plan que llev el Secretario de Hacienda a esta Tercera Con-
vencin, present como propsito primordial renunciar de una vez
por todas al frustrado proyecto de distribuir los impuestos entre la
federacin, los Estados y los municipios, en que se haban empeado
intilmente las dos primeras Convenciones fiscales. En su lugar se
pens en la participacin de todas las entidades en el rendimiento del
sistema tributario, de acuerdo con las necesidades de los servicios p-
blicos que cada una tiene encomendada.u De aqu la insistencia del
Presidente de la Repblica sobre un aspecto que ya haba aflorado
en la primera Convencin Fiscal: "el reconocimiento de la facultad o
H He aqu la crtica del secretario de Hacienda a la antigua poltica de distri-
buir privativamente los impuestos: "En efecto, tanto en la Primera y Segunda Con-
venciones fiscales. como en las medidas que la Secretara de Hacienda dict para llevar
a la prctica sus conclusiones. se aprecia como propsito cardinal de limitar las esfe-
ras de accin de la Federacin, de los Estados y de los municipios por la va de atrio
buir a cada categora de entidades fuentes propias de tributacin seleccionadas en
razn de su capacidad de control sobre los respectivos causantes, es decir, llegar a la
solucin que la teora y la prctica de otros pases han demostrado que no es f a c d ~
ble, y slo como forma transitoria de resolucin de problemas concretos se acepta la
idea de distribuir el rendimiento de algunos impuestos entre varias autoridades. Con-
trastando con esa actitud, la actual admnstracln vconsder desde su iniciacin que
el problema de la concurrencia tributaria deba abordarse partiendo de la considera-
cin inicial de que las diversas entidades politicoeconmicas que coexisten en el pas
deben tener posibilidades de participar en el rendimiento del sistema tributario en
proporcin a las necesidades de los servicios pblicos que cada una tiene encomen-
dados; es decir, que la cuestin fundamental a resolver no es dividir conceptos, sino
asegurar la suficiencia conjunta del sistema tributario:' Tres aos de palit/ca hacen
dara, por Ramn Beteta: Mxico, 1951; pg. 144.
~ DERECHO CO:--;STITUCIONAL MEXICANO
capacidad de legislacin o administracin en materia tributaria no im-
plica en forma alguna el derecho de aprovechar privativamente los
rendimientos de los gravamenes que se establezcan o recauden por
cada auroridad".
De este modo la coordinacin fiscal estaba llamada a reemplazar a
la tantas veces proyectada delimitacin de los campos impositivos,
"porque la federacin debe entenderse como una unin permanente
basada en libre comunicacin de intereses y el servicio del fin comn
de autoconservacin de todos los miembros", segn palabras del Se-
cretario de Hacienda.
De la concurrencia casi total que en materia impositiva prevaleci
desde 1857 hasta 1942 (en que slo los impuestos sobre comercio ex-
terior y en forma de estampillas eran constitucionalmente privativos
de la federacin, ninguno exclusivo de los Estados), se lleg en el
ltimo de dichos aos a una enumeracin mucho ms amplia de los im-
puestos federales ya la participacin de los Estados en algunos de esos
impuestos, pero conservando la concurrencia en los dems y la no fija-
cin de impuestos privativos de los Estados. La Tercera Convencin
Fiscal mantuvo en lo.general esta ltima situacin, pues en la ponen-
cia relativa al Plan Nacional de Arbitrios recomend: "Determinar y
delimitar los ingresos fiscales de la federacion, de los Estados y de los
municipios dividindolos en tres grandes aspectos: ingresos privati-
vos, ingresos en participacin e ingresos de legislacin concurrentes."
Abandonada al parecer definitivamente la idea de dotar a los Es-
tados con impuestos privativos, el problema de la doble tributacin
trata de ser resuelto ahora por. el camino que siempre nos ha parecido
el nico viable, a saber, el delas participaciones de la federacin y de
los' Estados en impuestos nicos. Dichas participaciones son de dos
cIases: las obligatorias constitucionales y las concertadas voluntaria-
mente por los Estados con la federacin.
El primer ensayo de estas ltimas, despus de la Tercera Conven-
cin, consisti en la expedicin de la Ley del Impuesto sobre Ingre-
sos Mercantiles, de diciembre de 47, que reconoce dos tasas: una per-
teneciente a la federacin, sustitutiva de ciertos impuestos del timbre
y de la contribucin adicional federal; la otra correspondiente a los
fiscos locales, a condicin de que deroguen sus impuestos generales
sobre el comercio y la industria.
La supresin en 1949 de la contribucin adicional, gabela que
15 Convocatoria dirigida a los gobernadores por el Presidente Alemn.-En la t'Xpo,
sidn de motivos del proyecto de reformas constitucionales de 26 se haba dicho: "Cual!'
do se atribuye privativamente a la Federacin la facultad de legislar sobre ciertos. m-
butos se quiere ms bien unidad en la forma y en el criterio de la administraCIn,
que exclusivismo en el aprovechamiento del impuesto,"
FACULTADES DE LAS Cl\fARAS EN MATERIA HACENDARIA 37J
para el sostenimiento de la federacin pesaba sobre los Estados desde
1861, no slo represent un alivio para stos, sino que con ella des-
apareci un signo externo de vasallaje de las entidades federativas, tan
deprimidas ya por estar a merced del Poder central su autonoma tri-
butaria. La adhesin voluntaria a un impuesto federal, por otra parte,
dignifica a las entidades federativas y reduce el campo de la concu-
rrencia fiscal.!"
Con el mismo propsito y dentro de una nueva administracin
pblica, la Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Es-
tados, de 28 de diciembre de (a que nos referiremos en el ca-
ptulo siguiente), cre la Comisin Nacional de Arbitrios.
El nuevo sistema a base de participaoiones es a todas luces ms
prctico y realizable, ms respetuoso que el anterior de la autonoma
de los Estados.
No se olvide, sin embargo, la merma que se produce en dicha auto-
por el solo hecho de que los Estados no cuentan con un solo
arbitrio absolutamente propio y definido, que asegure aunque sea en
mnima parte lo que es .base y reflejo de la autonoma poltica, segn
es la autonoma tributariaY
16 La Repblica Argentina inici la unificacin de los impuestos internos me-
diante una ley de 1934, cuyo artculo lo dispone que las provincias que se adhieran a
sus disposiciones participarn en el producto de los impuestos nacionales al consumo
en la forma que ella determine. Como se ve, el sistema es del todo semejante al im-
plantado entre nosotros por la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles.
17 A propsito de las fuentes impositivas gravadas por la doble tributacin, fcdc-
ral y local, se han acentuado en nuestro derecho tributario constitucional dos tcndcn-
cas antagnicas: la que propugna el reconocimiento de una zona imponible reservarla
a los Estados con exclusin de la federacin, y la opuesta, que busca reducir aun ms
la potestad fiscal de los Estados, sustravendo de su esfera determinadas facultades, a
titulo de que pertenecen en exclusividad a la federacin.
En cuanto a la primera tendencia, ya hemos visto que se cerraron las puertas de
la Constitucin, de las leyes y de la jurisprudencia, al parecer definitivamente. Algu
nos intentos que de vez en cuando se llevan a cabo con el propsito de adicionar la
tesis jurisprudencial que aparece en la nota 12 del presente captulo, con un prrafo
ms que reconociera la existencia de cierta clase de impuestos reservados a las enti-
dades federativas, son intentos que hasta ahora no han tenido xito. As ocurri con
el amparo en revisin 3368/65, en que el quejoso Salvador Dmaso Zamudio Salas sos-
tuvo que slo los Estados, y no la federacin, pueden gravar los ingresos provenientes
del ejercicio de profesiones en sus respectivos mbitos territoriales, y ello porque, segn
el quejoso, el artculo de la Constitucin reserva para los Estados la materia de
profesiones. El Pleno neg el amparo, aplicando una vez ms la tesis [urfspruden-
cial antes citada, al resolver el caso el 26 de junio de 1969. (Informe del Presidente de
la Suprema Corte de Justicia, correspondiente al ao de 1969, pg. 197.)
En cambio, por lo que hace a la segunda tendencia la Suprema Corte ha cuidado de
no se ample excesivamente la esfera reservada a la
e la concurrencia de los Estados. AlU sigue Imperando la duahdad de tributacin,
tal Como acontece en la materia del comercio interior, a que nos referiremos en seguida.
Los antecedentes histricos del precepto ilustran acerca del significado de la Iacul-
que "para legislar en toda la Repblica sobre comercio", otorga entre otras flus
a Congreso de la Unin la fraccin X del artculo 73.
. Esos antecedentes revelan que la facultad del.Congreso para legislar sobre. comer-
se refiere exclusivamente a los actos de comercio. realizados entre particulares Y,,\le
es n regulados por las leyes mercantiles; de ninguna manera la facultad incluye las
372 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
105.-Por ltimo, para comprobar que se ajust en un todo a los
gastos autorizados por el presupuesto, el Ejecutivo debe presentar ante
el Congreso la cuenta anual.
El examen de la cuenta anual es atribucin del Congreso, segn
la fraccin XXVIII del arto 73. Pero la revisin de ]a cuenta exige co-
nocimientos en materia contable, por 10 cual se ha creado una oficina
tcnica, llamada Contadura Mayor de Hacienda, cuya vigilancia, as
como el nombramiento de sus empleados, incumben a la Cmara de
Diputados (art. 74, fracciones 11 y 111), por ms que su ley orgnica
la expida el Congreso (artculo 73, frac. XXIV).
Como consecuencia de 10 dicho, la cuenta anual tiene que presen-
tarse primero ante la Cmara de Diputados, a fin de que la Conta-
dura pueda emitir su dictamen antes de que las Cmaras examinen
la cuenta. As 10 dispone expresamente el arto 65, frac. 1, cuando dice
que el Congreso se ocupad de revisar la cuenta pblica del ao ano
terior, que ser presentada a la Cmara de Diputados dentro de los
diez primeros das de la apertura de sesiones.
relaciones de los particulares con el fisco. La federalizacin de la legislacin mercantil
se produjo en nuestro derecho constitucional. La Constitucin de 24
raliz la materia de quiebras. al facultar al Congreso de la Unin para "dar leves UDI'
formes en todos los Estados sobre bancarrotas" (artculo 50. fraccin XXVII); la de 57
extendi la facultad. al concederla al Congreso "para establecer las bases A'enerales de
la leaislacln mercantil" (artculo 72. fraccin X): por ltimo. la reforma de 1883 a la
citada fn(dn consum la federalizacin de la materia mercantil, cuando autoriz al
Congreso para' "expedir cdigos obligatorios en toda la Repblica de minera y eomer-
co, comprendiendo en este ltimo las instituciones bancarias", facultad que l'eitera la
Constitucin en vigor, en la fraccin X de su artculo 73. Favorecer la celeridad en
el trfico de mercancas, que es la nota culminante de este derecho. abatiendo para ello
los obstculos que presenta la diversidad de legislaciones, es lo que se propuso el Cons
tituvente a travs de las varias etapas de federalizacin de la legislacin mercantil, que
han conducido a la unidad de la misma.
De lo expuesto se sigue que la federalizacin de una rama del derecho. privado, como
es la mercantil. lejos de significar la absorcin por parte de los rganos centrales de la
actividad que se federaliza, entraa el reconocimiento de que la misma no deja de perte-
necer a las relaciones de los particulares entre si. con la nica diferencia de que stas y:
no estn reguladas por las entidades federativas,' sino por el rgano legislativo eentrai-
En el proceso de federalizadn del derecho mercantil, brevemente acabado de des-
cribir, no se observa ningn indicio de que se hubiera abrigado el propsito de sUS'
traer de la potestad impositiva de las entidades la materia de su comercio interior. Por
el contraro, hay preceptos constitucionales que presuponen y ratifican que se const;rv
a
en las entidades esa potestad: De este modo, la fraccin IX del articulo 73, al
al Congreso para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restTlC'
clones. est presuponiendo que los Estados pueden gravar su propio comercio. Por otra
parte, cuando la fraccin XXIX del mismo artculo consigna en su prrafo 1
9
la
tad exclusiva de la federacin para establecer contribuciones sobre el comercio exteTlor,
sobreentiende con ello que el gravamen fiscal sobre el comercio interior de los .Estad
OS
no es facultad privativa de la federacin, sino slo la referida al comercio extenor: Del
mismo modo, las fracciones IVa VII del artculo 117, al prohibir a los Estados
formas de gravamen sobre su comercio interior, estn significando con ello "que os
Estados si pueden imponer gravmenes distintos a los expresamente vedados.
Las ideas que se acaban de expresar fueron acogidas por el Pleno de la suprema
Corte de Justicia en la ejecutoria pronunciada el 14 de enero de 1969 en el amparo en
revisin 6136/954. promovido por Juan Gonzlez Noriega y coagraviados: el resumen de
la tesis consta en el Informe del Presidente de la Corte, correspondiente al afio de 1969.
FACULTADES DE LAS CMARAS DI :\IATERIA HACENDARIA 373
Segn la reforma de 74, la aprobacin de la cuenta anual, como la
aprobacin del presupuesto, era de la competencia de la Cmara de
Diputados. .....
La atribucin de las dos facultades a una sola Cmara y la posibi-
lidad de que esa nica Cmara haga sospechosa o culpable la conducta
del gobierno, al retardar o negar su aprobacin a la cuenta anual, fue-
ron razones que tuvo en cuenta Rabasa para objetar el sistema de 74
y que el Constituyente de Quertaro acept al encomendar el examen
de la cuenta anual a las dos Cmaras.
La facultad respectiva del Congreso consiste, segn la frac. XXVIII
del 73, en examinar la cuenta que anualmente debe presentarle el
Poder ejecutivo, debiendo comprender dicho examen, no slo la con-
formidad de las partidas gastadas con el presupuesto de egresos, sino
tambin la exactitud y justificacin de tales partidas. En esos trmi-
nos reproduce la fraccin XXVIII del 73 lo que ya se haba dicho
en la frac. 1 del 65, pero ms explcita esta ltima, aade que el exa-
men se extender a las responsabilidades a que hubiere lugar.
l6.-EI medio comn de recaudar los fondos necesarios para ha-
cer frente a los gastos de la administracin, consiste en imponer con-
tribuciones.
Pero puede suceder que en un momento dado se produzca un des-
equilibrio, que impida cubrir los gastos con las contribuciones acor-
dadas, sin que' sea conveniente el aumento de estas ltimas. Suele su-
ceder tambin que la ejecucin de obras pblicas de importancia de-
mande gastos crecidos, que no es conveniente sufragar con un aumen-
to desmesurado de las contribuciones. En tales casos, y en otros pare-
cidos, es procedente que el gobierno consiga dinero en prstamo, para
pagarlo en los plazos y con los intereses pactados.
Con ese fin, la frac. VIII del arto 73 concede facultad al Congreso
para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprsti-
tos sobre el crdito de la nacin, para aprobar esos mismos emprs-
titos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional.
AS, pues, la contratacin del emprstito se distribuye entre los
dos Poderes. El Lezislativo da las bases y aprueba el emprstito; en-
o . .
tre esos dos extremos, el Ejecutivo lleva a cabo las operacIOnes mis-
mas de la contratacin."
18 Por Ia reforma de 30 de diciembre de 1946 a la fraccin VIII del articulo 75
de la Constitucin se limit en los siguientes trminos la facultad de contratar em-
emprstito podr celebrarse sino para ejecucin de obras que
produzcan un incremento en 101 ingresos salvo que le rea-
hcen con propsitos de regulacin monetaria. lu de convem6n y IC?' que
contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la R.epllblica en
los trminos del articulo 29:'
CAPTULO XVIII
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO
ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN
SUMARIO
I07:-La facultad federal de. impedir restricciones al comercio entre los
Estados. Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma de Liman-
tour en 96. lOSo-Estudio de las fracciones IV. V. VI y VII del ar-
tculo 117. I09.-Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crtica
de uno y otro. Solucin segn la fraccin IX del 73. Comparacin entre
este precepto y los anlogos del 1170 11 O.-Su diferencia con el precepto
anlogo de la Constitucin de Norteamrica. Cmo debe funcionar el
nuestro. lll.-El artculo 131. Puede la Federacin establecer impuestos
alcabalatorios?
107.-La fraccin IX del arto 73 autoriza al Congreso de la Unin
para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan
restricciones.
Dicha disposicin nos da la oportunidad de tratar el importante
problema de las alcabalas, relacionados con el cual se hallan otros pre
ceptos constitucionales, cuyo estudio habamos dejado pendiente para
abordarlo en esta ocasin. Tales preceptos son el arto ) 17 en sus frac-
ciones IV. V, VI YVII, Yel art. 131. /
Debemos iniciar el presente estudio, recogiendo los antecedentes
legislativos que esclarecen la situacin actual.
Desde la independencia hasta la revolucin de Ayuda, la penuria
de los erarios locales los oblig- a imponer tributos, que gravaban la
entrada a cada lusrar y la salida de las personas y de las mercancas.
El pago de derechos por el paso de las personas sola llamarse peaje
y el de las mercancas alcabala. Segn D. Miguel Lerdo de Tejada,
el primer impuesto que con el nombre de alcabala se estableci en
l\!xico despus de la independencia, fue el que instituy la Regen-
era por decreto de 20 de febrero de 1822, ordenando que pagaran en
las aduanas interiores los aguardientes y los vinos de procedencia
extranjera, el 20 por ciento.
1175
376 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Para cobrar los impuestos alcabalatorios existan las aduanas inte-
riores, conocidas con el nombre de garitas y situadas a la entrada de
las poblaciones.
El sistema alcabalatorio causaba notorios perjuicios a la libertad
de comercio, pues al gravar las mercancas a lo largo del trnsito eri-
ga barreras fiscales que econmicamente solan ser insuperables y con
ello reclua los productos en los lugares de produccin; cuando estos
productos se aventuraban a salir a lugares de consumo que necesita-
ban de ellos, llegaban abrumados de impuestos y sus precios eran muy
al tos. Adems, las alcabalas eran utilizadas por cada Estado o cada re-
gin como medio de proteger sus productos, para lo cual gravaban
desmesuradamente la entrada de productos similares de otras regiones,
impidindoles as venir a competir con los del lugar; sta era la gue-
rra de tarifas, que lleg a convertir a cada entidad federativa en un
Estado soberano, desde el punto de vista econmico. La economa se
haba estancado y era puramente regional; el progreso econmico del
pas era imposible.
Por leyes de 10 de octubre y 9 de noviembre de 1846, se preten-
di intilmente extirpar la situacin tan perjudicial que haban. crea-
do las innumerables y variadsimas alcabalas. El mismo propsito ani-
m a la revolucin de Ayuda, al ser modificado por el de Acapulco
el plan primitivo.
El proyecto de Constitucin presentado al Constituyente de 56,
nada dice respecto a la supresin de las alcabalas; pero en la sesin
permanente del 28 al 31 de enero de 1857 se present el dictamen
de la Comisin acerca de la peticin de muchos diputados, que soli-
citaban la abolicin de las alcabalas y aduanas interiores. En dicho
dictamen, suscrito por Guzmn, Olvera y Mata, se propona que se
desechara aquella peticin, aduciendo, entre otras razones, que la sus-
pensin de las alcabalas alterara notablemente la fuente de recursos
de la administracin pblica, "sin reemplazar el recurso que se des-
truye y cuyo importe es necesario".' Combatieron el dictamen, entre
otros, Payno, Prieto y Zarco; el primero se refiri al ejemplo de Esta-
dos Unidos, donde los legisladores determinaron que no puede haber
impuestos sobre los efectos que pasan de un Estado a otro; el segundo
dijo que si se dejaba en pie la lucha entre el sistema prohibicionista
y el de libre cambio, quedaran grmenes de discordia, que tarde o
temprano acabaran con las instituciones; el tercero afirm que todos
estaban de acuerdo en suprimir las alcabalas, por lo que no era justo
ni conveniente guardar el principio en la conciencia y asentar otra
cosa en el dictamen. La adicin que propona la abolicin de las al-
1 Historia del Congreso Constituyente; T. n, pgs. 852 Y sigs.
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN '!J77
cabalas se aprob por 70 votos contra 13 y as result el arto 124 de
la Constitucin de 57, que declar abolidas para el le;> de junio de 1858
las alcabalas y aduanas interiores en toda la Repblica.
Sin embargo, los movimientos armados y la desastrosa situacin
econmica en que se encontraba el pas, impidieron durante muchos
aos realizar el propsito consignado en la Constitucin. El decreto
de 24 de enero de 1861 aplaz la vigencia del mandamiento consti-
tucional para el 1
9
de enero de 1862; la ley de 14 de abril de este
ltimo ao restableci las alcabalas en toda la Repblica; las leyes
de 17 de mayo de 82 y de 26 de noviembre de 84, reformaron el
arto 124, aplazando de nuevo la abolicin, respectivamente, para el
l'? de diciembre de 84 y el 1'? de diciembre de 86. Con el mismo obje-
to la ley de 22 de noviembre de 86 hizo al artculo 124 una nueva
reforma, prolija y fundamental, como consecuencia de la Conferen-
cia de 83, reunida en la capital por iniciativa del Gobernador de. Ve-
racruz: al igual que las anteriores, esta reforma no pudo subsistir. Otra
conferencia, integrada por representantes de los Estados, del Distrito y
de los Territorios y reunida en 91 a iniciativa del Secretario de Hacien-
da, Manuel Dubln, propuso una nueva reforma, que no lleg a con-
cretarse en ley.
En esta Conferencia de 91 figur prominentemente el represen-
tante del Distrito Federal y futuro Secretario de Hacienda, Jos Ives
Limantour, el nico que en tal ocasin se opuso a que se transigiera
respecto a la existencia de las alcabalas. "Cualquiera tentativa que se
hiciera en ese sentido -deca- tendra, entre otras muchas desven-
tajas, la de suscitar en su aplicacin mayor desagrado y ms serios
perjuicios que la adopcin inmediata del sistema radical de la libre
circulacin de los efectos nacionales y extranjeros por todo el territo-
rio de la Repblica." En el folleto que public con motivo de la mis-
ma Conferencia, que es donde expuso las anteriores ideas, Limantour
defini la alcabala en trminos tan claros como son los que siguen:
"Consiste en gravar la mercanca en su circulacin dentro de los lmi-
tes de nuestras fronteras exteriores; levanta al efecto un sinnmero
de barreras que entorpecen su movimiento; recarga su precio, segn
~ lugares, en proporciones enteramente desiguales; trastorna, por )0
mIsmo, las condiciones de la produccin; causa, adems, al comercio
molestias, perjuicios y gastos intiles y fomenta, por ltimo, un es-
pritu de hostilidad econmica entre entidades cuyo compromiso su-
premo o inters bien comprendido las estrechan, al contrario, a no
perjudicarse recprocamente y hacer todo esfuerzo por la prosperidad
y engrandecimiento de la patria comn." 2
-: B.Teves apuntes para un proyecto de abolicin de las "duanas iflleriO'rls de Id
RePubllca, por el licenciado Jos Ives Lmantour, representante del Distrito Federal
378 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Cuando dos aos despus de la Conferencia, Limantour se hizo
cargo de la Secretara de Hacienda, uno de sus propsitos fundamen-
tales consisti en realizar las ideas que aqulla haba frustrado.
Parecera que para acabar con las alcabalas lo ms sencillo hubiera
sido suprimir el ltimo plazo que para su abolicin sealaba el afio
tculo 124. No lo hizo as Limantour, sino que inspirado en parte en
las ideas de la Conferencia de 91, present a la Cmara de Diputados,
con fecha 30 de mayo de 1895, una iniciativa de reformas a los arts. 111
y 124, que ahora corresponden a los arts. 117 y 131. Vamos a estu-
diar estos preceptos, citando su numeracin actual, ya que la refor-
ma de Limantuor pas ntegramente a la Carta de Quertaro.
108.-De las prohibiciones a los Estados que contiene el arto 117,
las consagradas en las fracs. 1, 11 YIII existan ya en la primitiva Cons-
titucin de 57 y no se refieren a las alcabalas. Las fracs. IV, V, VI Y
VII fueron adicionadas en 96 y son las nicas que se enderezan con-
tra las trabas al comercio interior. La frac. V,I1I, aparecida en 1901
y adicionada en 46, tampoco se refiere a alcabalas, al igual que la
frac. IX, introducida en 42. El prrafo final del precepto. que carece
de numeracin y tiene por objeto combatir el alcoholismo, fue obra
del Constituyente de Quertaro. Ha sido, pues, notable el crecimien-
to del artculo de que tratamos, pero en esta ocasin slo nos ocupa-
remos de las fracciones que se relacionan con las alcabalas.
La frac. IV prohbe a los Estados "gravar el trnsito de personas
o cosas que atraviesen su territorio". El precepto se refiere al trn-
sito, es decir, al paso de personas o cosas por el territorio del Estado,
sin que l se queden. Gravar el trnsito de personas no es medi-
da que afecte sino indirectamente la libertad de comercio, por cuan-
to implica un obstculo para el paso de las mercancas en los casos
en que stas van acompaadas de conductores. Gravar el trnsito de
cosas s es un impedimento directo para la libertad de comercio.
La frac. V veda a los Estados "prohibir ni gravar directa ni indi-
rectamente la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna
mercanca nacional o extranjera". Mientras que la fraccin anterior
prohibi gravar el trnsito, sta impide poner trabas a la entrada de
mercancas que van a quedarse en el Estado y a la salida de mercancas
provenientes del mismo Estado. Dichas trabas pueden consistir en pro-
hibir o gravar. Prohibir la entrada o salida de mercancas es estatuir la
ilicitud de tales actos; por 10 tanto, la prohibicin no puede estable-
cerse por medio del impuesto, el cual supone siempre que el acto es
1."11 la Conferencia inaugurada el 5 de febrero del presente ao. Marzo de 1891. Impre
n
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