Preámbulo • Título preliminar 1-9 • Título I. De los derechos y deberes fundamentales 10-55 Capítulo primero.

De los españoles y extranjeros 11-13 Capítulo segundo. Derechos y libertades 14 - Sección 1a. De los derechos fundamentales y de las libertades públicas 15-29 - Sección 2a. De los derechos y deberes de los ciudadanos 30-38 Capítulo tercero. De los principios rectores de la política social y económica 39-52 Capítulo cuarto. De las garantías de las libertades y derechos fundamentales 53-54 Capítulo quinto. De la suspensión de los derechos y libertades 55 • Título II. De la Corona 56-65 • Título III. De las Cortes Generales 66-96 Capítulo primero. De las Cámaras 66-80 Capítulo segundo. De la elaboración de las leyes 81-92 Capítulo tercero. De los Tratados Internacionales 93-96 • Título IV. Del Gobierno y de la Administración 97-107 • Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales 108-116 • Título VI. Del Poder Judicial 117-127 • Título VII. Economía y Hacienda 128-136 • Título VIII. De la Organización Territorial del Estado 137-158 Capítulo primero. Principios generales 137-139 Capítulo segundo. De la Administración Local 140-142 Capítulo tercero. De las Comunidades Autónomas 143-158 • Título IX. Del Tribunal Constitucional 159-165 • Título X. De la reforma constitucional 166-169 • Disposiciones adicionales (1a a 4a) • Disposiciones transitorias (1a a 9a) • Disposiciones derogatoria (única) • Disposición final (única)

Sinopsis artículo 1 y 2
I.- Los artículos 1 y 2 como pórtico de entrada de la Constitución. Con este título se pretende subrayar gráficamente el significado general del precepto que examinamos a continuación. De igual manera que los maravillosos pórticos de las catedrales románicas y góticas permitían anticipar lo que después podría se podría conocer y disfrutar en su interior, los artículos 1 y 2 constituyen el más solemne pórtico de entrada a nuestra carta magna En él se sintetizan los rasgos más sobresalientes del régimen democrático instaurado por la Constitución de 1978. Si en una Constitución, como afirmara Santi Romano, se encuentra el embrión de todo el Derecho de un Estado, en estos preceptos, se sintetizan los principales rasgos del Derecho constitucional español vigente y, en consecuencia, de todo el resto del ordenamiento jurídico. Los artículos 1 y 2 constituyen lo que, en los términos tan queridos por nuestra mejor doctrina, cabe calificar de clave de bóveda del régimen constitucional español. Se ha podido afirmar que estamos ante las decisiones fundamentales de la Constitución, en el sentido propugnado por Carl Schmitt, que se traducen desde el punto de vista jurídico en supraprincipios jurídicos o principios de principios, al formar el basamento último, nuclear e irreductible de todo el ordenamiento jurídico (Santamaría Pastor). Esta circunstancia hace que nuestra tarea no sea fácil. ¿Cómo hacer la sinopsis de dos preceptos que constituyen la más acabada sinopsis de nuestro sistema político y constitucional? ¿Cómo referirnos a los conceptos que se vierten en ellos - Estado de Derecho, Estado social, Estado democrático, libertad, igualdad, justicia, pluralismo, soberanía nacional, monarquía parlamentaria, nación, etc..-, que constituyen el precipitado de una larga evolución histórica en la Teoría Política y en el Derecho Constitucional? Cada uno de esos conceptos ha dado lugar a un sinfín de tratados y monografías de las que ni siquiera su mera reseña se acomoda a la finalidad de esta obra y a las posibilidades del autor. Tampoco resulta posible recoger todos los desarrollos y aplicaciones que han tenido estos preceptos porque nos obligaría a reproducir, en primer lugar, la mayor parte del resto del texto constitucional y, a continuación, los de cada uno de estos artículos. Nuestro propósito va a ser mucho más modesto. Nos limitaremos a subrayar los aspectos básicos de las fórmulas jurídicas utilizadas en estos preceptos, su posible entronque con el constitucionalismo histórico español y con el Derecho constitucional comparado, las peculiaridades de su elaboración y las grandes líneas de desarrollo y aplicación, con especial referencia a la jurisprudencia constitucional. II.- España se constituye en un Estado social y democrático de derecho. A) En nuestro constitucionalismo histórico tan sólo en la Constitución de 1931 se recoge una fórmula parecida. En su art. 1 se declaraba que "España es una República democrática de trabajadores de toda clase, que se organiza en régimen de libertad y justicia". Se utilizó el presente de indicativo del verbo ser - "España es..."- a diferencia del texto vigente -"España se constituye..."- lo que no ha dejado de recibir diferentes sentidos interpretativos, como se verá después. B) El Derecho Constitucional Comparado, por el contrario, sí aporta numerosos precedentes entre las Constituciones aprobadas después de la Segunda Guerra Mundial, entre las que cabe destacar por su influencia en la española las siguientes: La Constitución italiana de 1947, en su art. 1: "Italia es una República democrática basada en el trabajo. La soberanía pertenece al pueblo, quien la ejerce en la formas y con los límites de la Constitución". Mas influencia, incluso, cabe apreciar en la Ley Fundamental de Bonn, de 1949, en sus artículos 20: " La República Federal de Alemania es un Estado federal, democrático y social"; y 28: "El

orden constitucional de los Estados miembros (Länder) deberá responder a los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social, en el sentido de la presente Ley Fundamental". También el primer inciso del art. 1 de la Constitución francesa de 1958 sigue el mismo modelo: "Francia es una República indivisible, laica, democrática y social...". C) Ese reconocimiento unánime en las principales referencias normativas del constituyente de 1978 es la causa probable de que en el proceso de elaboración de la Constitución no se modificase el texto del apartado1 del artículo 1 respecto a la redacción original de la Ponencia. Entre los aspectos más destacables del debate constituyente cabe apuntar los siguientes: -La discusión de si debiera redactarse como hacía la Constitución de 1931 o las vigentes italiana, alemana o francesa, no formulando el texto en el momento previo a la aprobación de la Constitución sino considerándolo a partir de la aprobación, cuestión que tuvo especial acogida en el Senado. Así la enmienda del Senador Ollero Gómez, que propugnaba iniciarlo con "España es un Estado...". En la Comisión Constitucional del Senado se aprobó una enmienda transaccional del Senador Cela Trulok en parecido sentido: "España queda constituida en un Estado...". No obstante, el Pleno del Senado la rechazó y volvió al texto original del Congreso, que fue definitivamente aprobado. -Algunos representantes de partidos políticos nacionalistas más radicales defendieron sin éxito la sustitución del término España por el de Estado español (enmiendas 241 y 64 de los diputados Barrera y Letamendía y 289 y 443 de los senadores Bandrés y Xirinacs). No faltaron quienes desde posiciones también nacionalistas defendieran que la redacción aprobada se limitaba a expresar que España es un Estado (el Sr. Arzallus, en la Comisión Constitucional del Congreso). Frente a éstas pretensiones los diputados de los Grupos mayoritarios defendieron en la Comisión Constitucional del Congreso el texto aprobado, "porque aísla con acierto el sujeto del proceso constituyente" (Sr. Cisneros), o "por cuanto se establece en un primer nivel a España como la nación que se constituye" (Sr. Peces-Barba). Con mayor rotundidad, en el Pleno del Congreso el diputado de la mayoritaria UCD, Sr. Herrero y Rodríguez de Miñón, afirmaría que "España es una magnitud anterior a la Constitución, una magnitud que posibilita la Constitución, una magnitud preconstitucional; "es a esa magnitud preconstitucional, a esa magnitud que no pasará y que está al margen y por encima de toda forma constitucional a la que el art. 1 se refiere...". -El apartado 1 del art. 1 se aprobó por el Pleno del Congreso de forma casi unánime (317 votos a favor, uno en contra y una abstención). En el Pleno del Senado, la situación fue distinta por cuanto el debate se centró en la fórmula aprobada en Comisión, a la que antes nos hemos referido; aún así, la vuelta al texto del Congreso se hizo por 176 votos a favor, 21 en contra y 5 abstenciones. D) En el contexto descrito dos son los rasgos básicos de la fórmula examinada. En primer lugar, el implícito reconocimiento de la preexistencia de España como realidad política y social anterior al proceso de refundación constituyente. Como segundo rasgo, que el constituyente recogió la fórmula condensada de la organización jurídico-política de los Estados democráticos liberales europeos de la segunda mitad del siglo XX. 1º.- El implícito reconocimiento de la preexistencia de España como realidad política y social anterior al proceso de refundación constituyente. Como se sostuvo en el debate constituyente, la fórmula utilizada para iniciar el precepto era plenamente intencionada. Se pretendía destacar que es España quien se da una Constitución y mediante ella instituye un Estado social y democrático de Derecho. Ese Estado se podrá identificar en las relaciones internacionales como Estado español -aunque el término oficial tampoco sea éste sino el de Reino de España, por acoger la forma política específica del Estado- pero, en rigor, la dicción de nuestra Carta Magna no admite confusión entre uno y otro concepto: España, como nación y, en consecuencia, realidad histórica, sociológica,

cultural y geográfica específica; y Estado español, como forma de organización política de la Nación española. Las minoritarias críticas vertidas por algunos parlamentarios nacionalistas radicales - no debe olvidase que la mayoría de los representantes de partidos nacionalistas votaron a favor de este apartado- confirman esta interpretación, pues es a ella a la que se oponían aquellos, y la que fue aprobada casi por unanimidad. 2º.- Como segundo rasgo, el constituyente recogió la fórmula condensada de la organización jurídico-política de los Estados democráticos liberales europeos de la segunda mitad del siglo XX. En ese Estado social y democrático de Derecho se reconducen las diferentes corrientes de influencia que han operado sobre los Estados liberales europeos del siglo XIX: a) El Estado de Derecho, con la progresiva ampliación de los ámbitos de sumisión al Derecho y la eliminación de los espacios inmunes al mismo, consagrando este proceso como una auténtica cláusula general. La cláusula del Estado de Derecho, como señala Santamaría Pastor (Fundamentos de Derecho Administrativo, I, p. 192-194), fue desarrollada por la doctrina alemana de Derecho Público en el primer tercio del siglo XX en torno a criterios formales - principios de legalidad de la Administración, división de poderes, supremacía y reserva de ley, protección de los ciudadanos mediante tribunales independientes y responsabilidad del Estado por actos ilícitos (Thoma)-, complementados en la posguerra, vista su utilización por el nacional socialismo, con otros de tipo material - toda la actuación de los poderes públicos debe dirigirse a la consecución de valores, entre los que el más importante es la garantía y protección de la libertad personal y política (Stern)-. La Constitución recoge con amplitud estos principios del Estado de Derecho. Entre los formales podemos destacar los siguientes : -"Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico" (art 9.1 CE). -"La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos" (art. 9.3 CE). -"Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión" (art. 24.1 CE). -"Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos (art. 24.2 CE): -"Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento" (art. 25.1 CE). -"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho" (art. 103.1 CE) -"Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican" (art. 106.1 CE).

-"Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos" (art. 106.2 CE). -"La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley" (art. 117.1 CE) -"Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley" (art. 117.2 CE). -"El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan" (art. 117.3 CE). Los criterios materiales los podemos encontrar en diversos preceptos: -En primer lugar el apartado que comentamos, en su inciso final: "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político". -"La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social" (art. 10.1 CE). -"Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título (I) vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a)" (art. 53.1 CE). -"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE). El Tribunal Constitucional se ha apoyado en la cláusula del Estado de Derecho para rechazar las vías de hecho de los poderes públicos (ATC 525/1987), para exigir la motivación de las sentencias judiciales (STC 55/1987) o para imponer el carácter obligatorio de su cumplimiento (STC 67/1984). b) El principio democrático, al margen su utilización en el siglo XX como ideología de cobertura a las más variadas tiranías políticas- en su incidencia sobre el Estado liberal ha significado la extensión del principio de igualdad a la participación política, el reconocimiento de los derechos políticos a todos los ciudadanos, cualesquiera que sea su riqueza, sexo, ideología, religión o creencias. En la conocida fórmula norteamericana, la forma de gobierno del pueblo pero elegido por el propio pueblo, por todo él, sin discriminación. Es, también, el gobierno de la mayoría pero con respeto de las minorías, que tienen que mantener la posibilidad de llegar a ser mayoría - lo que exige que los cauces de acceso al poder de las minorías permanezcan abiertos y no sean obstruidos por quienes temporalmente detenten la mayoría, y que los mandatos políticos sean temporales. Nuestra Constitución acoge todos estos principios. Consagra como derecho fundamental la igualdad ante la ley y rechaza cualquier discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social (art. 14 CE), para después hacer lo propio con la participación política, al convertirla en derecho fundamental: -Los ciudadanos tiene el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o

por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. -Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes"(art. 23 CE). El principio de temporalidad del poder está incluido en el carácter periódico de las elecciones, en el citado art. 23.1 y después en relación a los diversos procesos electorales: arts, 68, 69, 92, 140, 151, 152, 167, 168 CE. Además, en otro plano, el principio democrático se traduce en otras formas de participación política ciudadana, mediante partidos políticos (art. 6 CE) -el Estado democrático contemporáneo es, sobre todo, un Estado de partidos - pero también de sindicatos y organizaciones empresariales (art. 7 CE), asociaciones (art. 22 CE), fundaciones (art. 34 CE), Colegios y organizaciones profesionales (arts. 36 y 52 CE), organizaciones de consumidores y usuarios (art. 51 CE), entre otras entidades sociales merecedoras de reconocimiento y protección constitucionales. La cláusula democrática se impone de manera expresa respecto a la estructura interna y funcionamiento de los partidos políticos (art. 6 CE), sindicatos y organizaciones empresariales (art. 7 CE), Colegios y organizaciones profesionales (arts. 36 y 52 CE), exigiendo que éstas sean democráticas. Por otra parte, el respeto a las minorías se reconoce de muy diferentes formas. Desde la afirmación del pluralismo como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE) hasta la exigencia de mayorías reforzadas para adoptar las medidas más importantes o para aprobar las reglas del juego político (reforma constitucional, leyes orgánicas diversas- que abarcan desde el desarrollo de los derechos fundamentales hasta la aprobación de los Estatutos de Autonomía o la ley electoral- declaración del estado de sitio, reglamentos parlamentarios, etc...). c) El Estado social, finalmente, que en su formulación primigenia entendía que el Estado contemporáneo, lejos de limitarse a fijar las reglas conforme a las cuales deben desenvolverse los individuos en sus relaciones sociales y económicas, adopta una posición activa, más intervencionista, pues considera como un nuevo fin que le compete el garantizar "la procura existencial" (Forsthoff), el mínimo vital para poder desenvolverse en la sociedad. Como ha descrito con rigor y maestría el profesor GarcíaPelayo, la idea de Estado social de Derecho se debe al tratadista alemán de Teoría del Estado, Hermann Heller, quien, entre los años veinte y treinta del siglo pasado, lo propugna, como alternativa socialdemócrata entre la anarquía económica y la dictadura fascista; se trata de no renunciar al Estado de Derecho sino de dar a éste un contenido económico y social, de realizar en el marco del Estado de Derecho un nuevo orden laboral y de distribución de bienes. Lo que inicialmente forma parte del ideario de los partidos socialdemócratas pasa progresivamente a extenderse a los partidos democratacristianos, conservadores o liberales - de manera más o menos intensa, es cierto, según los momentos, lugares e ideologías políticas de los gobernantes-. Esa generalización le lleva al Profesor García-Pelayo a sostener que el Estado social significa históricamente el intento de adaptación liberal -burgués a las condiciones de la civilización industrial y postindustrial (M. García-Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, p. 16-18 de la 2ª ed.). El Estado social no es solo un poder regulador sino también gestor y distribuidor. La consecuencia inmediata es la extensión de las políticas públicas desde los tradicionales campos de la educación, la sanidad o la seguridad social, a la intervención en el mundo laboral y económico así como en el urbanismo y la vivienda, el medio ambiente, la cultura y los medios de comunicación social, o la especial protección de los ciudadanos que más la necesitan. Nuestra Constitución toma el concepto de Estado social de la Ley Fundamental de

Bonn -que es la primera Constitución que lo consagra-, lo reconoce en el precepto que comentamos y lo describe con mayor detalle en el art. 9.2:"Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social". Después se desarrolla en todo el texto constitucional, pero especialmente en los Títulos I ("De los derechos y deberes fundamentales") y VIII ("Economía y Hacienda"). Entre los más significativos cabe apuntar la función social de la propiedad (art. 33.2 CE) y la subordinación de la riqueza del país al interés general (art. 128.1 CE); la promoción del progreso social y económico y una distribución de la renta regional y personal más equitativa (art. 40 CE); la promoción de la participación en las empresas y del cooperativismo (art. 129 CE); la protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39 CE), de los niños (art. 39.4 CE), de los emigrantes (art. 42 CE) o de los disminuidos (art. 49 CE); la protección y tutela de la salud (art. 43 CE), de la cultura y de la investigación científica y técnica (art. 44 CE), el medio ambiente (art. 45 CE), el patrimonio histórico y artístico (art. 46 CE) o el urbanismo (art. 47 CE). Pocas materias o sectores sociales desprotegidos quedan fuera de la acción de los poderes públicos propugnada por nuestra Constitución. Se alza así una nueva dimensión de la función taumatúrgica que el constitucionalismo tuvo para nuestro liberalismo decimonónico desde la Constitución de Cádiz. d) Los nuevos problemas constitucionales que plantea el Estado contemporáneo se centran en la coexistencia de las diferentes cláusulas de Estado de Derecho, democrático y social, los límites entre unas y otras, en la tensión entre esa actividad expansiva de los poderes públicos y los derechos fundamentales y las libertades públicas de los individuos; en suma, en el difícil equilibrio entre unos y otros. Su examen particular debe hacerse en los correspondientes preceptos constitucionales que recogen las diferentes actuaciones promocionales y protectoras de los poderes públicos en un Estado social. No obstante, tiene interés referirse con carácter general al problema, que es el mismo que atañe a los valores superiores que veremos después. Queremos recordar que en los últimos años del período franquista, la obra del catedrático de Filosofía del Derecho, Elías Díaz - "Estado de Derecho y sociedad democrática"-, de amplia divulgación en ámbitos políticos y universitarios, apuntaba una interpretación evolutiva del Estado democrático de Derecho. Para el citado autor, éste representaría "la superación real del Estado social de Derecho por el socialismo democrático", "la fórmula institucional en que puede llegar a concretarse el proceso de convergencia en que pueden ir concurriendo las concepciones actuales de democracia y socialismo" (p. 133 de la 7ªed.). De hecho, en los debates constituyentes se hizo alguna mención expresa (así en la intervención del diputado Sr. Cisneros, si bien para desechar esta interpretación, Trabajos Parlamenarios, I, p. 752), y a él se refiere uno de los primeros comentaristas de la Constitución, protagonista también del debate constituyente (lo hace Oscar Alzaga para refutar esa interpretación en sus "Comentarios a la CE de 1978", p. 80-81 de la 1ª ed.). Lo cierto es que un cuarto de siglo después de aprobarse la Constitución apenas ha tenido repercusión. Ni siquiera los diferentes Gobiernos inspirados en el socialismo democrático han recurrido en ningún momento a esa interpretación. Por el contrario, la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia constitucional han puesto de relieve que estas cláusulas, como sucede con los valores superiores proclamados en este mismo apartado, son supraprincipios jurídicos, conforme a los cuales debe interpretarse todo el ordenamiento jurídico; los posibles conflictos que puedan surgir deben salvarse asegurando la coexistencia simultánea y el equilibrio entre ellos, de manera que la

prevalencia de uno no sea a costa de eliminar por completo la aplicación de los otros; esto es, que "en mayor o menor medida, todos ellos estén presentes en la interpretación de cada norma"(JA Santamaría, en Fundamentos de Derecho Administrativo, p. 192). III.- La libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político como valores superiores del ordenamiento jurídico. A) Como decíamos en el apartado anterior, la utilización por los regímenes políticos totalitarios en el periodo de entreguerras del siglo XX de una interpretación puramente formal de los principios del Estado de Derecho llevó después de la Segunda Guerra Mundial, especialmente en Alemania, a propugnar su complemento con criterios materiales y valores que debían guiar la actividad de los poderes públicos. Por eso resulta difícil encontrar precedentes de la declaración del segundo inciso del art. 1.1 de nuestra Ley Fundamental en nuestro constitucionalismo histórico, salvo la referencia de la Constitución de 1931, que recogíamos en el apartado anterior, en el sentido de que "la República se organiza en régimen de libertad y justicia" (art. 1). B) Sin embargo, tampoco el constitucionalismo comparado recoge una fórmula análoga. La Ley Fundamental de Bonn, en su art. 1, declara que "la dignidad del hombre es sagrada y su respeto y protección constituyen un deber de todas las autoridades del Estado". El art. 2 de la Constitución francesa de 1958 señala que "la divisa de la República es: Libertad, Igualdad y Fraternidad". Nuestra Ley Fundamental ha incorporado una formulación nueva que, por eso, ha dado lugar a muy diversas interpretaciones. C) En el debate constituyente se mantuvo el texto inicial propuesto por la Ponencia con una pequeña corrección técnica. La Comisión Constitucional del Congreso suprimió la referencia al "respeto al pluralismo político", por cuanto, acertadamente, entendió que dicho respeto es igualmente aplicable a los demás valores. Por lo demás, el debate en el Congreso se centró en si esta proclamación era redundante y debía suprimirse (enmienda 587 del Sr. Rosón), o situarse en otro lugar (la enmienda 779 del grupo mayoritario UCD proponía su colocación en el art. 9, y en igual sentido la 736 del Sr. Ortí Bordás) o con otra redacción (la 2 del Sr. Carro sustituía valores por principios, la 453 del Sr. Morodo proponía una fórmula más cercana a la Constitución de 1931, la 35 del Sr. Licinio de la Fuente que se añadiese "el respeto a los derechos humanos", y la 691 del Sr. López Rodó que la igualdad especificase que "ante la Ley"). En el debate del Pleno del Congreso, el Sr. Peces-Barba mantuvo que el término "justicia" era obvio para el Grupo Socialista, pues es el contenido material de los demás valores, aun cuando no se oponían a su inclusión. En el Senado no difirió mucho la cosa. Así la propuesta de sustitución de valores por principios (por menos retórico), del verbo propugnar por proclamar (porque no se trata tanto de defender cuanto de declarar solemnemente) o de sustituir (por redundante) el pluralismo político por la paz (enmienda 128 del Sr. Cela); o la sustitución de propugnar por realizar (por ser lo propio de la actividad política) y la inadecuación del pluralismo como valor, por ser un principio de organización política consagrado en otras partes del texto constitucional (enmienda 598 del Sr. Ollero). D) La consagración constitucional de determinados valores como superiores en nuestro ordenamiento jurídico ha dado lugar a un amplio debate doctrinal, que parte del significado general de los valores en el Derecho y se extiende al alcance concreto de cada uno de los cuatro valores explícitamente recogidos. No es posible aquí ni siquiera recoger las muy variadas posiciones doctrinales al respecto, que se desenvuelven desde el plano puramente filosófico hasta las que examinan su operatividad positiva remitiéndonos sobre ello a la referencia bibliográfica. Baste ahora recordar lo que señalábamos en el apartado anterior, a su condición de

supraprincipios jurídicos, y a que los posibles conflictos que puedan surgir deben salvarse asegurando la coexistencia simultánea y el equilibrio entre ellos, de manera que la prevalencia de uno no sea a costa de eliminar por completo la aplicación de los otros. Nuestro TC, además, ha recogido otras características que sintetizamos a continuación: -La referencia a estos valores es la más acabada expresión (junto a la recogida en el art. 10.1 CE sobre el fundamento del orden político) del contenido material del Estado de Derecho a que nos referíamos en el apartado anterior: toda la actuación de los poderes públicos debe dirigirse a la consecución de valores. Nuestro Tribunal Constitucional se ha referido a la Constitución como orden de valores (SSTC 25/1981, 8/1983 y 35/1987, entre otras), y a la consecuencia inmediata de que su interpretación tenga un carácter teleológico, destinado a garantizar esos valores (SSTC 18/1981, 32/1985, 19/1988). -Los valores superiores como parámetro interpretativo no pueden, sin embargo, constituir un medio para dejar de aplicar otros preceptos constitucionales (STC 20/1987), ni por lo común constituyen un canon interpretativo autónomo sino complementario (STC 181/2000), ni implican por si solos derechos susceptibles de amparo constitucional (STC 120/1990). -La libertad como valor superior se proyecta en su dimensión política (SSTC 132/1989, 113/1994) pero también "en su más amplia y comprensiva de libertad personal" (STC 19/1988). -La justicia "es uno de los principios cardinales de nuestro Estado de Derecho" (STC 105/1994), en dicho valor superior debe entenderse incluido el reproche de arbitrariedad (STC 65/1990), pero no es un valor ajeno y contrario al ordenamiento positivo que permita sacrificar otra norma constitucional en aras de una "justicia material"(STC 20/1987), "ni que pueda identificarse unilateralmente con particulares modos de entender lo justo"(STC 181/2000). -La igualdad es un valor preeminente de nuestro ordenamiento jurídico, que debe colocarse en un rango central (SSTC 103/1983, 8/1986), "que se proyecta con una eficacia trascendente de modo que toda situación de desigualdad persistente a la entrada en vigor de la Constitución deviene incompatible con el orden de valores que la Constitución proclama"(STC 8/1983). -El pluralismo político como valor superior del ordenamiento "permite contemplar en el marco de la Constitución diversas soluciones legales" (STC 6/1984); permite una libertad al legislador para apreciar la oportunidad o conveniencia de modificaciones normativas (STC 76/1990); justifica que una misma corriente ideológica pueda tener diversas expresiones políticas que lleven a denominaciones parcialmente coincidentes (STC 107/1991); pero también impide que pueda ser ignorada la adscripción política de los representantes en la configuración de órganos en que se integran dichos representantes (STC 32/1985). IV.- La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. A) El apartado 2 del precepto que analizamos recoge una doble fórmula de nuestro constitucionalismo histórico. De una parte el principio de la soberanía nacional, consagrado en la Constitución de 1812 (art. 3: "La soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo, pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales"), y reiterado por aquellas inspiradas en el liberalismo progresista: lo hace el Preámbulo de la Constitución de 1837 ("Siendo la voluntad de la Nación revisar, en uso de su Soberanía, la Constitución política promulgada en Cádiz...), y más rotundamente en el art. 32 de la Constitución de 1869 ("La soberanía reside esencialmente en la Nación, de la cual emanan todos los poderes"). De otra parte encontramos la redacción de la Constitución republicana de 1931, que no recoge los términos soberanía nacional y atribuye la soberanía al pueblo, sin más: "Los poderes de todos

sus órganos (los de la República) emanan del pueblo" (art. 1.2). B) El Derecho comparado también recoge fórmulas análogas: "La soberanía pertenece al pueblo, quien la ejerce en la formas y con los límites de la Constitución" (art. 1.1 de la Constitución italiana de 1947); "Todo poder estatal emana del pueblo, el cual lo ejerce en las elecciones y votaciones y mediante los poderes legislativo, ejecutivo y judicial" (art. 20.1 de la Ley Fundamental de Bonn); "La soberanía nacional pertenece al pueblo que la ejercerá por medio de sus representantes y del referéndum" (art. 3 de la Constitución francesa de 1958). C) En la elaboración de este texto cabe subrayar que el Anteproyecto constitucional se acercaba más al modelo de la Constitución de 1931, si bien especificaba que era el pueblo español el titular de la soberanía: "Los poderes de todos los órganos del Estado emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía". Sin embargo, la Ponencia incorporó a su Informe el concepto soberanía nacional aceptando en parte las enmiendas de los Sres. Carro y Rosón y del Grupo UCD. Se trataba de una fórmula de compromiso, que mantenía también los términos pueblo español, estableciendo una equivalencia entre ambos conceptos, sin duda que con la intención de evitar cualquier reproducción de la vieja controversia histórica soberanía nacional-soberanía popular (en el Senado, la enmienda 597 del Sr. Ollero se refería a esta cuestión, considerando que la solución aprobada era contradictoria y equívoca, por referirse a dos realidades históricamente polémicas pero superadas en el Estado democrático contemporáneo, propugnado una declaración más aséptica: "La soberanía, una e indivisible, pertenece al pueblo"). El texto propuesto fue aceptado por la Comisión Constitucional, sin sufrir ninguna otra modificación en el resto de su tramitación. La principal objeción la plantearon los representantes de algunos partidos nacionalistas. El Diputado Sr. Arzallus y el Senador Unzueta, que defendieron las tesis del PNV, aun cuando no plantearon una posición frontalmente en contra de este precepto (de hecho se abstuvieron en la votación), se mostraron partidarios de fijar como titular de la soberanía a los pueblos que forman el Estado ("Los poderes de todos los órganos del Estado emanan de los pueblos que lo forman, en los que reside la soberanía", decía la enmienda 590 del PNV). En parecido sentido se pronunciaron otros parlamentarios del Grupo Mixto de cada Cámara (los Diputados Sres. Barrera y Letamendía y los Senadores Bandrés y Xirinacs). El resultado de las votaciones en los Plenos de las Cámaras fue, con todo, significativo: En el Pleno del Congreso se aprobó por 310 votos a favor, 3 en contra y 11 abstenciones; en el del Senado por 176 votos a favor, 3 en contra y 12 abstenciones. D) En este precepto se recogen dos elementos sustanciales de nuestro sistema político. En primer lugar, el principio de legitimación democrática del poder, corolario inmediato de un Estado democrático proclamado en el apartado 1 de este artículo. El TC ha subrayado que "el sentido democrático que en nuestra Constitución reviste el principio de origen popular del poder obliga a entender que la titularidad de los cargos y oficios públicos sólo es legítima cuando puede ser referida, de manera mediata o inmediata, a un acto concreto de expresión de la voluntad popular" (STC 10/1983). Pero, además, se concreta el sujeto titular de la soberanía. En lugar de hacer una declaración más abstracta, como suele suceder en el Derecho comparado y pedían algunos partidos nacionalistas en las Cortes Constituyentes, se opta por concretar la soberanía en el pueblo español. Se trata de un reforzamiento explícito de lo que después recogerá el artículo 2 de la Constitución. Como titular de la soberanía, el pueblo español fue el detentador del poder constituyente originario (recuérdense las palabras del Preámbulo de nuestra Carta Magna: "la Nación española...", y al final, "Las Cortes han aprobado y el pueblo español ratificado") y lo es del derivado, esto es, de las reformas que en el futuro pueda sufrir el texto aprobado en 1978. En coherencia con este principio los artículos 167 y 168 de la Constitución atribuyen la potestad de revisión a las Cortes Generales y al pueblo español mediante referéndum (referéndum que es sólo facultativo en los supuestos de revisión de aspectos menos esenciales del texto constitucional, en los términos previstos en el art. 167.CE). En consecuencia, cualquier intento secesionista al margen de estos procedimientos chocaría

frontalmente contra el precepto comentado. Para mayor detalle véase el comentario al artículo 2 de la Constitución. V.- La forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria. A) En nuestro constitucionalismo histórico no se calificaba la naturaleza de la forma monárquica de gobierno. Tan sólo en la Constitución de 1812 se señalaba que "El Gobierno de la Nación española es una monarquía moderada hereditaria" (art. 14). La de 1869 se limitaba a declarar que "La forma de Gobierno de la Nación española es la Monarquía" (art. 33). B) En lo que se refiere a las monarquías parlamentarias europeas contemporáneas, encontramos fórmulas similares en algunas de las Constituciones redactadas o modificadas después de la Segunda Guerra Mundial, dentro del proceso de racionalización de la forma parlamentaria de gobierno: En Dinamarca, se recoge el antecedente más directo: "La forma de gobierno es la monarquía constitucional" (art. 2); en Suecia se indica que la democracia sueca "se ejerce mediante un régimen de gobierno representativo y parlamentario" (art. 2), y después en el art. 5 se establece que el Rey o la Reina que ocupe el trono conforme a la Ley de Sucesión será el Jefe del Estado". En Noruega, por el contrario se sigue manteniendo la fórmula decimonónica: "La forma de gobierno es una monarquía limitada y hereditaria" (art. 1 de la Constitución de 1814). C) En la elaboración de este apartado merece destacarse que el Anteproyecto de Constitución recogió la versión vigente, que no sufrió modificación alguna en la tramitación. No obstante, la materia fue objeto de un doble tipo de controversia: una de naturaleza política, de aceptación o rechazo de la monarquía; y otra técnico-jurídica, sobre la fórmula utilizada. En lo referente a la discusión política, en el Congreso únicamente dos diputados presentaron enmiendas de rechazo a la monarquía, los Sres. Letamendía -de supresión del apartado (la 64)- y Barrera - la 240, que propugnaba una República democrática y parlamentaria (no sin reconocer, en la justificación de esta enmienda, "el sincero y profundo respeto por el Rey, por el innegable y abnegado servicio que presta a España en este momento histórico tan difícil")-. Mayor resonancia tuvo el voto particular del Grupo Socialista en la Comisión Constitucional del Congreso, en defensa de la República como forma de gobierno. En un largo discurso leído por el Sr. Gómez Llorente, se recordó el pasado histórico del PSOE, concluyendo que, no obstante, aceptarían el acuerdo mayoritario del Parlamento constituyente y no cuestionarían el conjunto de la Constitución por este motivo. De hecho, el Grupo Socialista se abstuvo en la votación de este apartado, y votó a favor del Título II dedicado a la Corona, según anunció su Portavoz, Sr. PecesBarba en el Pleno del Congreso. El voto particular socialista dio lugar a otras de defensa de la forma monárquica. Particular reseña merece el criterio del Partido Comunista, de aceptación de la monarquía, "por el papel desempeñado por el Rey Juan Carlos" y "porque para nosotros lo decisivo es la democracia" (intervención de su Secretario General, Sr. Carrillo, en el Pleno del Congreso. En el Pleno del Congreso, el apartado se aprobó por 196 votos a favor, 9 en contra y 115 abstenciones. En el Senado únicamente los Sres. Bandrés y Xirinacs presentaron enmiendas contrarias a la monarquía (295 y 443). El apartado fue votado en el Pleno conjuntamente con el anterior, alcanzando 176 votos a favor, 3 en contra y 12 abstenciones). La discusión técnico jurídica giró en torno al uso del vocablo forma política en lugar de forma de gobierno, y, sobre todo, a los intentos de sustitución de la "monarquía parlamentaria" por "monarquía constitucional" (enmiendas 36, 455 y 76 de los Diputados Sres, Gómez de las Roces, Morodo y Gastón), o "monarquía constitucional y parlamentaria" (enmiendas 128, 227 y 319, de los Senadores Cela, Marías y Sánchez Agesta), o monarquía a secas (propuesto por la 691 del Diputado Sr. López Rodó y la 596 del Senador Ollero, ésta última proponía alternativamente otras expresiones). El argumento más generalizado fue que en un Estado democrático la monarquía sólo puede ser parlamentaria (véase por todas la intervención del Senador Ollero). D) Como se recogió en el debate constituyente, la monarquía parlamentaria es la forma política que

concilia la Jefatura de Estado monárquica con la configuración democrática del Estado contemporáneo. Resulta capital al respecto recordar el viejo aforismo británico, "el rey reina pero no gobierna", que en nuestra Constitución se traduce en: -El Gobierno "debe tener la confianza del Congreso de los Diputados y ante él responde solidariamente" (arts. 99, 108, 112 y 113 CE), y le corresponde dirigir la política interior y exterior del Estado (art. 97 CE). -El Rey es el Jefe del Estado (art. 56 CE), pero sus actos "serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los ministros competentes", los cuales serán los responsables de dichos actos (art. 64 CE). La Constitución regula la Corona en el Título II, título que tiene la especial protección en cuanto a su reforma, prevista en el artículo 168 CE, la misma que la revisión total de la Constitución. En diferentes preceptos del citado Título II se hacen remisiones a leyes de desarrollo de aspectos relativos a la Corona, ninguna de las cuales se ha aprobado hasta la fecha. Tampoco se ha aprobado el Reglamento de las Cortes Generales previsto en el artículo 72.2 CE, que debe regir las sesiones conjuntas del Congreso y del Senado, encargadas de adoptar las principales decisiones relativas a la Corona. Es obligada la remisión a la guía bibliográfica del Portal así como a los trabajos citados en la bibliografía básica para este artículo.

Sinopsis artículo 3
A) Hasta la Constitución de 1931 no tuvo reconocimiento constitucional la lengua oficial del Estado. El art 4 de ésta lo hace en términos bastante parecidos a los de la vigente Constitución: "El castellano es el idioma oficial de la República. Todo español tiene obligación de saberlo y derecho de usarlo, sin perjuicio de los derechos que las leyes del Estado reconozcan a las lenguas de las provincias o regiones. Salvo lo que se disponga en leyes especiales, a nadie se le podrá exigir el conocimiento ni el uso de ninguna lengua regional" B) En el Derecho Comparado, encontramos algunos ejemplos de tratamiento constitucional de las lenguas, generalmente cuando se hablan diferentes lenguas (en los demás casos no se entiende necesaria esa declaración. De una parte encontramos algunos supuestos de reconocimiento de la lengua oficial.: el alemán en Austria (art. 8) o el francés en Francia (art. 2). En Portugal, el Estado tiene, entre sus misiones fundamentales, que "asegurar la enseñanza y la promoción permanentes, defender el uso y fomentar la difusión internacional del idioma portugués" (art. 9 f)). Por el contrario, en Bélgica, tras establecer en el artículo 4 la Constitución de 1994 cuatro regiones lingüísticas - la francesa, la neerlandesa, la bilingüe de Bruselas y la alemana- , señala que "Será facultativo el empleo de las lenguas usadas en Bélgica, que no podrá ser regulado sino mediante ley, y solamente para actos de la autoridad y para los asuntos judiciales" (art. 30). Finalmente, hay también cláusulas de protección a las minorías lingüísticas en Austria (art. 8 citado), Italia (art. 6) y Suecia (art. 2). C) El Anteproyecto Constitucional incluía el texto finalmente aprobado con una salvedad, que no calificaba el castellano como lengua española (simplemente decía que era la lengua oficial del Estado). La inclusión de esa calificación fue realizada al final de la tramitación por la Comisión Mixta, como transacción, frente al texto aprobado por el Senado, que incorporaba parcialmente una enmienda (la 130) del Senador Cela, que iniciaba el apartado indicando que "el castellano o español es la lengua oficial del Estado...". A juicio del citado académico, castellano y español eran adjetivos que, referidos a la lengua, son sinónimos. La Comisión primero y después el Pleno del Senado (por

175 votos a favor, 23 en contra y 2 abstenciones), aprobaron esa redacción, después modificada por la Comisión Mixta. Además de la citada cuestión terminológica, los debates se centraron en la obligatoriedad del conocimiento de las lenguas. Los grupos nacionalistas discutieron particularmente esta cuestión. La Minoría Catalana del Congreso, por medio del Sr. Trías Fargas defendió una enmienda (la 105) en que, además de establecer que todas las lenguas nacionales serán oficiales en sus respectivos territorios, indica que el castellano será la lengua oficial de los órganos del Estado, sin perjuicio de que los Estatutos puedan establecer el carácter oficial exclusivo, en un territorio autónomo, de una lengua distinta del castellano; y, en la 106 establecía el deber de conocer estas otras lenguas en los territorios respectivos. La enmienda fue apoyada por los demás grupos nacionalistas, así como los diputados del PSC (Sr. Martín Toval) y del PSUC (Sr. Solé Tura). El Sr. Martín Toval sostuvo que no se trataba tanto de imponer una obligación a los ciudadanos cuanto de obligar a los poderes públicos para que establezcan la enseñanza obligatoria de estas lenguas. El Grupo del PNV se limitó a solicitar la supresión del deber de conocer ninguna de las lenguas. Todas estas enmiendas fueron rechazadas por la Comisión y después por el Pleno del Congreso, (el dictamen se aprobó por 278 votos a favor, 20 en contra y 13 abstenciones). D) Los Estatutos de Autonomía han establecido las siguientes lenguas oficiales en sus respectivos territorios: -El euskera o vascuence, en el País Vasco (art. 6.1 EAPV), y en las zonas vascoparlantes de Navarra, conforme se regule en una Ley foral (art. 9 LRARFN). -El catalán en Cataluña (art. 3.1 EAC), y la lengua catalana propia de las Islas Baleares en éstas (art. 3 EAIB). -El gallego en Galicia (art. 5.1 EAG). -El valenciano en la Comunidad Valenciana (art. 7.1 EACV). En todos los estatutos citados se declaran oficiales junto al castellano y se reconoce el derecho a usarlos. En ninguno se impone el deber de conocerlos. Además, se establece una especial protección de las siguientes hablas: -El habla aranesa en Cataluña (art. 3.4 EAC). -El bable en Asturias (art. 4 EAAs). -Las diversas modalidades lingüísticas de Aragón en ésta Comunidad (art. 7 EAAr). E) Entre la legislación autonómica de desarrollo cabe reseñar: -En el País Vasco, la Ley 10/1982, de normalización del uso del euskera. -En Navarra, la Ley Foral 18/1986, de regulación del vascuence. -En Cataluña, la Ley 1/1998, de política lingüística y la Ley 16/1990, del régimen especial del Valle de Arán (que incluye la protección del aranés). -En Galicia, la Ley 3/1983, de normalización lingüística y la Ley 5/1988, de uso de la lengua oficial por las entidades locales. -En la Comunidad Valenciana, la Ley 4/1983, de uso y enseñanza de la lengua valenciana. -En Asturias, la Ley 1/1998, de uso y promoción del bable-asturiano. F) El aspecto más polémico en la aplicación de este precepto se refiere al alcance de las lenguas cooficiales en los territorios de las Comunidades Autónomas. Nos limitaremos, a continuación a mostrar las principales líneas de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia: -"Es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados" (SSTC 82/1986 y 46/1991). -"El castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante

ellos en el conjunto del Estado español" (SSTC 82/1986 y 46/1991). -"Sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado de conocimiento, y con él la presunción de que todos los españoles lo conocen" (SSTC 82/86 y 84/86). -"El deber de los españoles de conocer el castellano hace suponer que ese conocimiento existe en la realidad, pero tal presunción puede quedar desvirtuada cuando el detenido o preso alega verosímilmente su ignorancia o conocimiento insuficiente o esta circunstancia se pone de manifiesto en el transcurso de las actuaciones policiales. Consecuencia de lo expuesto es que el derecho de toda persona, extranjera o española, que desconozca el castellano, a usar intérprete en sus declaraciones ante la policía, deriva, como se ha dicho, directamente de la Constitución y no exige para su ejercicio una configuración legislativa, aunque esta pueda ser conveniente para su mayor eficacia (STC 74/1987). -"La cooficialidad de las demás lenguas españolas lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración Central y de otras instituciones estatales en sentido estricto". "En los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad lingüística el uso de los particulares de cualquier lengua oficial tiene efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier poder público radicado en dicho territorio, siendo el derecho de las personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía" (SSTC 82/1986 y 123/1988). -"No existe un deber constitucional de conocimiento de una lengua cooficial" (STC 84/1986). -"La instauración por el art. 3.2 de la Constitución de la cooficialidad de las respectivas lenguas españolas en determinadas Comunidades Autónomas tiene consecuencias para todos los poderes públicos en dichas Comunidades, y en primer término el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las dos lenguas ante cualquier administración en la Comunidad respectiva con plena eficacia jurídica" (STC 82/1986). -"Nada se opone a que los poderes públicos prescriban, en el ámbito de sus respectivas competencias, el conocimiento de ambas lenguas para acceder a determinadas plazas de funcionario o que, en general, se considere como un mérito entre otros el nivel de conocimiento de las mismas" (STC 82/86). -"La exigencia del bilingüismo ha de llevarse a cabo con un criterio de racionalidad y proporcionalidad, desde la perspectiva de lo dispuesto en los artículos 23.1, 139.1 y 149.1.1º de la Constitución" (STC 82/86). -"El régimen de cooficialidad lingüística establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía presupone no sólo la coexistencia sino la convivencia de ambas lenguas cooficiales" "Los poderes públicos deben garantizar, en sus respectivos ámbitos de competencia el derecho de todos a no ser discriminados por el uso de una de lenguas oficiales en la Comunidad Autónoma" (STC 337/1994). -"Corresponde a los poderes públicos competentes, en atención a los objetivos de la normalización lingüística y a los propios objetivos de la educación, organizar la enseñanza que debe recibirse en una y otra lengua en relación con las distintas áreas de conocimiento obligatorio en los diferentes niveles educativos para alcanzar un resultado proporcionado con estas finalidades" (STC 337/1994). Además de los Comentarios a la Constitución recogidos en el apartado "guía bibliográfica" al que se accede desde la página inicial del Portal es posible consultar la bibliografía básica que se inserta.

Sinopsis artículo 4
Precedentes y derecho comparado La primera referencia constitucional a la bandera española -obviamente a la bandera tricolor- se produce en el artículo 1.4 de la Constitución republicana de 1931. Hasta entonces, la definición y uso de banderas y estandartes se regulaba por normas de rango inferior. En la actualidad es frecuente que las constituciones incluyan en sus primeros artículos la regulación de los símbolos del Estado y, en particular, de sus banderas. Así, las constituciones italiana de 1947 (art. 12), francesa de 1958 (art. 2); alemana de 1949 (art. 22); belga de 1831 (art. 125), etc. Por el contrario, no lo es encontrar textos del tenor del inciso segundo de este artículo que reconoce las enseñas autonómicas e indica cuál ha de ser su uso en relación con la nacional. Elaboración del precepto En el proceso de elaboración del texto constitucional el apartado primero del artículo cambió poco desde la redacción del Anteproyecto. Unicamente, por enmienda del Senador Cela, se modificó la expresión "la bandera de España es de tres franjas..." por " la bandera española consta de tres franjas..." y se sustituyó el término "gualda" por "amarilla". La redacción final del apartado se debe a la Comisión Mixta Congreso-Senado. El apartado segundo, como deciamos, constituye una novedad. Su inclusión en el texto constitucional probablemente responde a la preocupación, en el periodo constituyente, por los conflictos ocasionados por la utilización de algunos símbolos autonómicos - en especial la ikurriña y, en menor medida, la señera. Las enmiendas presentadas en relación con este apartado lo hacían en dos sentidos contrarios: en unas se pretendía omitir toda referencia a la bandera española y en otras asegurar la utilizacion de ésta junto a la propias de las Comunidades Autónomas, precisando incluso el lugar y tamaño de cada una de ellas considerando delito la exclusión de la nacional. Finalmente, el consenso se impuso y unas y otras no se incorporaron al texto final. En relación con el debate constitucional sobre los símbolos del Estado, tiene, quizá, más interés la ausencia de referencias a otros símbolos tradicionales como el escudo o el himno. Así, por ejemplo una enmienda de la Agrupación Independiente de Senadores, aprobada por el Pleno del Senado, pretendía la incorporación de un nuevo párrafo en el que se decía: "una ley especial determinará la composición y características del escudo oficial del Estado español". Sin embargo, la Comisión Mixta suprimió esta enmienda del Senado. Desarrollo legislativo Esta constituido, básicamente, por la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de las otras banderas y enseñas. El artículo 10.3 de esta Ley fue declarado inconstitucional por la STC 118/1992, de 16 de septiembre, si bien la razón era tangencial a los propios símbolos: El Tribunal Constitucional entendió que dicho artículo ampliaba un tipo penal -el delito contra la bandera- sin que dicho precepto tuviera carácter orgánico lo que era manifiestamente inconstitucional. Por otra parte, la especificación técnica de los colores de la bandera se lleva a cabo por el Real Decreto 441/1981, de 27 de febrero y el juramento o promesa se regula en el artículo 3 de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del personal de las Fuerzas Armadas. Además, la Orden DEF/1445/2004, de 16 de mayo, establece el procedimiento para que los españoles puedan solicitar y realizar el juramento o promesa ante la bandera. Los restantes símbolos del Estado, que no tienen reconocimiento constitucional, se han establecido por normas de inferior rango. Así, el escudo por la Ley 33/1981, de 5 de octubre; la especificación técnica de cuyos colores se realiza por Real Decreto 2267/1982, de 3 de septiembre y su modelo oficial por el Real Decreto 2964/1981, de 18 de diciembre. Por lo que se refiere al himno, se regula por el Real Decreto 1560/1997, de 10 de octubre, que describe sus compases musicales y se establecen sus dos versiones -completa y breve- así como las ocasiones en que ha de utilizarse una u otra. Como es sabido la regulación de estos símbolos -bandera, escudo e himno- recoge y actualiza antiguas tradiciones de la monarquía española. Así, el origen de la bandera bicolor se remonta a Carlos III, el escudo a los Reyes Católicos y el himno procede de un toque militar conocido como marcha granadera, de autor desconocido, del que hay noticia ya en 1761, que Carlos III declaró Marcha de Honor y que acabó llamándose Marcha Real. En el sitio web del Gobierno se puede consultar una breve historia de los símbolos del Estado con referencias a su regulación en cada momento. También en relación con la simbología estatal, cabe recordar que la Ley 18/1987, de 7 de octubre, establece el día de la fiesta nacional de España en el 12 de octubre y el Real Decreto 2964/1983, de 30 de noviembre, el día de la

Constitución en el 6 de diciembre. Por su parte, los Estatutos de Autonomía de todas las Comunidades y Ciudades Autónomas han consignado en sus respectivos títulos preliminares la regulación de sus símbolos propios. La bandera aparece definida en todos ellos y el escudo, el himno o la fiesta, en ocasiones aparecen mencionados expresamente y en otras se remiten a una ley del parlamento autónomo. Por último, la protección penal de los simbolos del Estado se lleva a cabo según lo dispuesto en el artículo 543 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. Jurisprudencia constitucional En cuanto a la jurisprudencia constitucional, además de la sentencia ya mencionada, puede citarse la STC 94/1985, de 29 de julio que hace referencia únicamente a la naturaleza de los símbolos politicos y al sentido atributivo de competencias del artículo 4.2 de la Constitución y, por tanto, al carácter excluyente del símbolo para titulares diferentes del originario. La bibliografía sobre la materia objeto de este artículo es escasa. Entre ella, destacar los trabajos de Entrena Cuesta, Lucas Verdú, Calvo y Grávalos o Menendez Pidal.

Sinopsis artículo 5
La idea de capitalidad, como es conocido, hace referencia a la población donde se localizan las sedes de las instituciones supremas de la comunidad política. Madrid es la capital del Reino de España desde que Felipe II fija la Corte en esta ciudad en 1561, si bien, desde entonces, en algunos pequeños períodos, ha dejado de serlo. Así, Valladolid fué la capital entre 1601 y 1606, Cádiz durante la Guerra de la Independencia y Valencia y Barcelona durante parte de la Guerra Civil. En cuanto al apelativo "villa" no deja de ser sorprendente su utilización tanto en la Constitución como en la vida municipal y popular. Alfonso II concede la categoría de villa a esta población en 1123 y, poco despues, siguiendo el esquema repoblador habitual en Castilla, Madrid se constituye en concejo y cabeza de una comunidad de villa y tierra. Parece que la expresión "Villa de Madrid" fue del agrado de los madrileños y se ha mantenido mucho tiempo después de que la ciudad haya dejado de ser villa. Ciertamente el caso no es único, ya que así se denominan también otras ciudades que también dejaron de ser villas hace tiempo como la "Villa de Bilbao". En todo caso el apelativo se reforzó, en el caso de Madrid, por escritores costumbristas, como señaló el senador Camilo José Cela en el debate constituyente. Lo cierto es que, en 1978, Madrid tenía ya poco de villa y mucho de gran ciudad y centro de un área metropolitana de considerable tamaño. El constituyente hubo de enfrentarse a esta realidad junto a otros dos aspectos también cruciales: la capitalidad de un Estado cuya descentralización política era inminente y el encaje del territorio madrileño en el proceso autonómico. Precedentes y derecho comparado La primera referencia constitucional explícita a la capital del Estado español se localiza en el artículo 5 de la Constitución republicana de 1931 en el que se señalaba que "la capitalidad de la República se fija en Madrid". En nuestras Constituciones históricas la capital está presente como algo sobrentendido. Así, como ejemplo de todas ellas, se puede citar la de Cadiz, en cuyo artículo 104 se establece que "se juntarán las Cortes.... en la capital del Reino". Algo similar ocurre en el derecho comparado. En unos casos se da por supuesto que la capital está donde está y no se cree necesario mencionarlo en la Constitución, como ocurre con las constituciones francesa o italiana. En otros, por el contrario no sólo se señala la ciudad sino que se mencionan las instituciones que deben tener su sede en la capital como es el caso de la de Belgica de 1831 (art. 126). La constitucionalización de la capital del Estado es frecuente en los esatdos compuestos: la citada Bélgica, Canadá (art. 16 de la constitutional act de 1867); Brasil (art. 18), etc. Elaboración del precepto El artículo figuraba en el anteproyecto consitutcional con el siguiente texto: "La capital de Estado es la villa de Madrid. Podrán establecerse por ley, servicios centrales en otras localidades de España". La Ponencia, al redactar su informe, acepta las enmiendas de supresión del segundo inciso presentadas por el Grupo de Unión de Centro Democrático y por el Sr. Letamendía del Mixto. En su Informe quedó, pues, como "la capital del Estado es la villa de Madrid" y así se mantuvo a lo largo del resto de su tramitación parlamentaria. Los problemas que pendían sobre la realidad que reconocía este artículo eran, de un lado, la incertidumbre respecto a la configuración en Comunidad Autónoma de lo que entonces era Castilla la Nueva, región de la que formaba parte la provincia de Madrid y de otro, la conveniencia o no de que la ciudad se convirtiera en una especie de distrito federal. El

constituyente optó por no incorporar ninguna enmienda que prefigurara ninguna de las posibles opciones. Tal fue la argumentacion utilizada para rechazar la enmienda del diputado Sr. Carro, defendida por el Sr. Fraga que pretendía mencionar el estatuto de capitalidad añadiendo al argumento dicho la conveniencia de que tal estatuto se abordara por la legislación ordinaria. En otro orden de cosas, el senador Camilo José Cela formuló una enmienda por la que se pretendía retirar del artículo la mención a "villa" para referirse a Madrid ya que, a su entender, era dudoso que lo fuera, debiéndose el apelativo, como ha quedado dicho, a que así la solían llamar los escritores costumbristas. Tampoco fue aceptada esta enmienda. Desarrollo legislativo A lo largo del proceso autonómico se producen algunos acontecimientos de relevancia para la provincia de Madrid y para la ciudad capital del Estado. En octubre de 1978 se aprueba el Real Decreto-ley 32/1978 que establecía un régimen preautonómico para la región castellano-manchega, constituida por las provincias que entonces formaban Castilla la Nueva, excepto la de Madrid, más la de Albacete. La disposición adicional de este Decreto-ley contemplaba la posibilidad de que la provincia de Madrid se incorporase "ulteriormente" a la región, previo acuerdo de la mayoría de sus parlamentarios con la Junta de Comunidades de la región castellano-manchega. Dicho acuerdo nunca se llegó a adoptar. Como es sabido, la solución que finalmente se le dió a la provincia consistió en que Madrid se convirtiese en Comunidad Autónoma uniprovincial, según los acuerdos autonómicos entre el Gobierno de la UCD y el PSOE de julio de 1981. Como resultado de este acuerdo, las Cortes autorizaron que la provincia de Madrid se constituyera en Comunidad Autónoma. Con base en el artículo 144.a de la Constitución, -es decir, por razones de interés nacional- la Ley Orgánica 6/1982, de 7 de julio concedió dicha autorización. El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid se aprobó por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero y, por lo que se refiere al objeto de esta nota, en su artículo 5 se determina que "la capital de la Comunidad, sede de sus instituciones, es la villa de Madrid". Así a su condición de capital del Estado viene a añadirse la de capital de la Comunidad Autónoma. Ya desde los debates constituyentes la mayoría de Grupos Parlamentarios estaban persuadidos de la necesidad de que la ciudad contara con un estatuto de capitalidad y el artículo 6 del Estatuto de Autonomía recogía tal necesidad: "La villa de Madrid, por su condición de capital del Estado y sede de las Instituciones generales, tendrá un régimen especial, regulado por Ley votada en Cortes. Dicha Ley determinará las relaciones entre las Instituciones estatales, autonómicas y municipales, en el ejercicio de sus respectivas competencias". No es este el momento ni el lugar para tratar de lo acertado o no de incluir un precepto como éste en un Estatuto de Autonomía, sin embargo, el artículo citado es muestra de la preocupación por el estatuto de capitalidad. Finalmente la Ley 22/2006, de 4 de julio, de capitalidad y régimen especial de Madrid pretende desarrollar las previsiones de los artículos 5 de la Constitución y 6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad. El Título I de esta Ley da cumplimiento al régimen derivado de la condición de Madrid como capital de Estado creando la Comisión Interadministrativa de Capitalidad como organo de cooperación entre el Estado, la Comunidad Autónoma y la ciudad en materias directamente relacionadas con el hecho de la capitalidad: seguridad ciudadana siempre que esté relacionada con acontecimientos que se celebren en Madrid en su condición de capital del Estado, coordinación en la organización y celebración de actos oficiales de carácter estatal, protección de personas y bienes como consecuencia del ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, régimen protocolario, etc. La Ley, además, establece un régimen propio del Gobierno y la Administración municipal que desarrolla el establecido en el titulo X de la Ley Reguladora de las Bases del Regimen Local perfilándose algunos aspectos e introduciéndose algunas singularidades exigidas por su condición de capital del Estado. En cuanto a la bibliografía básica sobre el contenido del artículo y además del clásico de Jordana de Pozas, cabe destacar los trabajos de Aragón, Entrena, Fernández-Miranda, Morell o Piñar entre otros. Sinopsis realizada por: Ricardo Blanco Canales. Septiembre, 2007.

A) Hasta la Constitución de 1931 no tuvo reconocimiento constitucional la lengua oficial del Estado. El art 4 de ésta lo hace en términos bastante parecidos a los de la vigente Constitución: "El castellano es el idioma oficial de la República. Todo español tiene obligación de saberlo y derecho de usarlo, sin perjuicio de los derechos que las leyes del Estado reconozcan a las lenguas de las provincias o regiones. Salvo lo que se disponga en leyes especiales, a nadie se le podrá exigir el conocimiento ni el uso de ninguna lengua regional"

B) En el Derecho Comparado, encontramos algunos ejemplos de tratamiento constitucional de las lenguas, generalmente cuando se hablan diferentes lenguas (en los demás casos no se entiende necesaria esa declaración. De una parte encontramos algunos supuestos de reconocimiento de la lengua oficial.: el alemán en Austria (art. 8) o el francés en Francia (art. 2). En Portugal, el Estado tiene, entre sus misiones fundamentales, que "asegurar la enseñanza y la promoción permanentes, defender el uso y fomentar la difusión internacional del idioma portugués" (art. 9 f)). Por el contrario, en Bélgica, tras establecer en el artículo 4 la Constitución de 1994 cuatro regiones lingüísticas - la francesa, la neerlandesa, la bilingüe de Bruselas y la alemana- , señala que "Será facultativo el empleo de las lenguas usadas en Bélgica, que no podrá ser regulado sino mediante ley, y solamente para actos de la autoridad y para los asuntos judiciales" (art. 30). Finalmente, hay también cláusulas de protección a las minorías lingüísticas en Austria (art. 8 citado), Italia (art. 6) y Suecia (art. 2). C) El Anteproyecto Constitucional incluía el texto finalmente aprobado con una salvedad, que no calificaba el castellano como lengua española (simplemente decía que era la lengua oficial del Estado). La inclusión de esa calificación fue realizada al final de la tramitación por la Comisión Mixta, como transacción, frente al texto aprobado por el Senado, que incorporaba parcialmente una enmienda (la 130) del Senador Cela, que iniciaba el apartado indicando que "el castellano o español es la lengua oficial del Estado...". A juicio del citado académico, castellano y español eran adjetivos que, referidos a la lengua, son sinónimos. La Comisión primero y después el Pleno del Senado (por 175 votos a favor, 23 en contra y 2 abstenciones), aprobaron esa redacción, después modificada por la Comisión Mixta. Además de la citada cuestión terminológica, los debates se centraron en la obligatoriedad del conocimiento de las lenguas. Los grupos nacionalistas discutieron particularmente esta cuestión. La Minoría Catalana del Congreso, por medio del Sr. Trías Fargas defendió una enmienda (la 105) en que, además de establecer que todas las lenguas nacionales serán oficiales en sus respectivos territorios, indica que el castellano será la lengua oficial de los órganos del Estado, sin perjuicio de que los Estatutos puedan establecer el carácter oficial exclusivo, en un territorio autónomo, de una lengua distinta del castellano; y, en la 106 establecía el deber de conocer estas otras lenguas en los territorios respectivos. La enmienda fue apoyada por los demás grupos nacionalistas, así como los diputados del PSC (Sr. Martín Toval) y del PSUC (Sr. Solé Tura). El Sr. Martín Toval sostuvo que no se trataba tanto de imponer una obligación a los ciudadanos cuanto de obligar a los poderes públicos para que establezcan la enseñanza obligatoria de estas lenguas. El Grupo del PNV se limitó a solicitar la supresión del deber de conocer ninguna de las lenguas. Todas estas enmiendas fueron rechazadas por la Comisión y después por el Pleno del Congreso, (el dictamen se aprobó por 278 votos a favor, 20 en contra y 13 abstenciones). D) Los Estatutos de Autonomía han establecido las siguientes lenguas oficiales en sus respectivos territorios: -El euskera o vascuence, en el País Vasco (art. 6.1 EAPV), y en las zonas vascoparlantes de Navarra, conforme se regule en una Ley foral (art. 9 LRARFN). -El catalán en Cataluña (art. 3.1 EAC), y la lengua catalana propia de las Islas Baleares en éstas (art. 3 EAIB). -El gallego en Galicia (art. 5.1 EAG). -El valenciano en la Comunidad Valenciana (art. 7.1 EACV). En todos los estatutos citados se declaran oficiales junto al castellano y se reconoce el derecho a usarlos. En ninguno se impone el deber de conocerlos. Además, se establece una especial protección de las siguientes hablas: -El habla aranesa en Cataluña (art. 3.4 EAC). -El bable en Asturias (art. 4 EAAs).

-Las diversas modalidades lingüísticas de Aragón en ésta Comunidad (art. 7 EAAr). E) Entre la legislación autonómica de desarrollo cabe reseñar: -En el País Vasco, la Ley 10/1982, de normalización del uso del euskera. -En Navarra, la Ley Foral 18/1986, de regulación del vascuence. -En Cataluña, la Ley 1/1998, de política lingüística y la Ley 16/1990, del régimen especial del Valle de Arán (que incluye la protección del aranés). -En Galicia, la Ley 3/1983, de normalización lingüística y la Ley 5/1988, de uso de la lengua oficial por las entidades locales. -En la Comunidad Valenciana, la Ley 4/1983, de uso y enseñanza de la lengua valenciana. -En Asturias, la Ley 1/1998, de uso y promoción del bable-asturiano. F) El aspecto más polémico en la aplicación de este precepto se refiere al alcance de las lenguas cooficiales en los territorios de las Comunidades Autónomas. Nos limitaremos, a continuación a mostrar las principales líneas de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia: -"Es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados" (SSTC 82/1986 y 46/1991). -"El castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el conjunto del Estado español" (SSTC 82/1986 y 46/1991). -"Sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado de conocimiento, y con él la presunción de que todos los españoles lo conocen" (SSTC 82/86 y 84/86). -"El deber de los españoles de conocer el castellano hace suponer que ese conocimiento existe en la realidad, pero tal presunción puede quedar desvirtuada cuando el detenido o preso alega verosímilmente su ignorancia o conocimiento insuficiente o esta circunstancia se pone de manifiesto en el transcurso de las actuaciones policiales. Consecuencia de lo expuesto es que el derecho de toda persona, extranjera o española, que desconozca el castellano, a usar intérprete en sus declaraciones ante la policía, deriva, como se ha dicho, directamente de la Constitución y no exige para su ejercicio una configuración legislativa, aunque esta pueda ser conveniente para su mayor eficacia (STC 74/1987). -"La cooficialidad de las demás lenguas españolas lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración Central y de otras instituciones estatales en sentido estricto". "En los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad lingüística el uso de los particulares de cualquier lengua oficial tiene efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier poder público radicado en dicho territorio, siendo el derecho de las personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía" (SSTC 82/1986 y 123/1988). -"No existe un deber constitucional de conocimiento de una lengua cooficial" (STC 84/1986). -"La instauración por el art. 3.2 de la Constitución de la cooficialidad de las respectivas lenguas españolas en determinadas Comunidades Autónomas tiene consecuencias para todos los poderes públicos en dichas Comunidades, y en primer término el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las dos lenguas ante cualquier administración en la Comunidad respectiva con plena eficacia jurídica" (STC 82/1986). -"Nada se opone a que los poderes públicos prescriban, en el ámbito de sus respectivas competencias, el conocimiento de ambas lenguas para acceder a determinadas plazas de funcionario o que, en general, se considere como un mérito entre otros el nivel de conocimiento de las mismas" (STC 82/86).

-"La exigencia del bilingüismo ha de llevarse a cabo con un criterio de racionalidad y proporcionalidad, desde la perspectiva de lo dispuesto en los artículos 23.1, 139.1 y 149.1.1º de la Constitución" (STC 82/86). -"El régimen de cooficialidad lingüística establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía presupone no sólo la coexistencia sino la convivencia de ambas lenguas cooficiales" "Los poderes públicos deben garantizar, en sus respectivos ámbitos de competencia el derecho de todos a no ser discriminados por el uso de una de lenguas oficiales en la Comunidad Autónoma" (STC 337/1994). -"Corresponde a los poderes públicos competentes, en atención a los objetivos de la normalización lingüística y a los propios objetivos de la educación, organizar la enseñanza que debe recibirse en una y otra lengua en relación con las distintas áreas de conocimiento obligatorio en los diferentes niveles educativos para alcanzar un resultado proporcionado con estas finalidades" (STC 337/1994). Además de los Comentarios a la Constitución recogidos en el apartado "guía bibliográfica" al que se accede desde la página inicial del Portal es posible consultar la bibliografía básica que se inserta.

Sinopsis artículo 6 Sinopsis artículo 7
La importancia que nuestra Constitución confiere a los sindicatos y a las asociaciones empresariales en el marco del Estado social y democrático de Derecho, ha llevado al constituyente a referirse al tema sindical en varios artículos de nuestra Norma Fundamental. Dentro del Título Preliminar, el artículo 7 CE consagra su papel como organizaciones básicas para la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales. En conexión con el anterior, el art. 28.1 CE formula el derecho de libertad sindical como un derecho fundamental (situado en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I), recogiendo en su párrafo segundo el derecho de huelga. No terminan ahí, sin embargo, las referencias que a lo largo del Texto constitucional se van sucediendo en torno a la participación de los sindicatos y las asociaciones empresariales en la vida económica y social. Algunas de las numerosas alusiones que efectúa la Norma Fundamental sobre la materia tratada son las contenidas en el art. 37.1 CE sobre el derecho de autonomía colectiva; la participación en la Seguridad Social y en los organismos públicos cuya función afecte a la calidad de vida o bienestar general (art. 129.1 CE); la participación en la empresa (art. 129.2 CE); el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo (art. 37.2 CE), y la participación de los sindicatos y de las asociaciones empresariales en la planificación económica (art. 131.2 CE). En cualquier caso, la enumeración de derechos concretos que integran el ámbito genérico de la libertad sindical, no agota su contenido en los anteriormente citados, ni siquiera en todas aquellas referencias que se producen a lo largo del Texto Fundamental (SSTC 23/1983 y 39/1986). En cuanto al precedente más interesante de nuestro constitucionalismo histórico conviene recordar el art. 39 de la Constitución española de 1931, que establecía: "los españoles podrán asociarse o sindicarse libremente para los distintos fines de la vida humana, conforme a las leyes del Estado", con el requisito tanto en el caso de asociaciones como de sindicatos de inscribirse en el Registro público correspondiente. Sin duda que la regulación contenida en el art. 7 de la Constitución de 1978 supera ampliamente la formulación de este régimen de libertades en la Constitución republicana, entre otras cosas por la alineación de la Constitución de 1978 en una concepción del sindicato, que fundamentada en el Derecho comparado diferencia el derecho de asociación (art. 22 CE) de la regulación de sindicatos

y asociaciones profesionales (art. 7 CE), en sendos preceptos con identidad constitucional propia. La Constitución de 1978 se inserta, de este modo, en la línea de los grandes Textos constitucionales que, como la Constitución italiana de 1947, reconocen la libertad de los sindicatos para organizarse, o entre otras, de la Ley Fundamental de Bonn que garantiza la formación de las asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones económicas y de trabajo. En cuanto a la elaboración parlamentaria del art. 7 CE, el texto contenido en el Anteproyecto de Constitución fue sometido a debate y enmiendas que, sin embargo, no alteraron sustancialmente su configuración originaria. Únicamente son de resaltar la adición del último inciso del artículo, referente a la "estructura y funcionamiento democráticos", que se opera en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas (BOC de 1 de julio de 1978), y la supresión de la alusión a los "colegios y demás organizaciones profesionales", en el Dictamen de la Comisión Constitucional del Senado (BOC de 6 de octubre de 1978). La discusión del precepto durante su tramitación se centró básicamente en dos cuestiones. En primer lugar, el posible contenido corporativista del artículo ante la conveniencia de eliminar reminiscencias o derivaciones de este carácter. El otro gran tema fue el debate en torno a los colegios profesionales, que estaba incluido en el mismo artículo del Anteproyecto de Constitución que contenía la referencia a los sindicatos y organizaciones empresariales, y que fue posteriormente separado y reconocido en el art. 36 del texto constitucional. En ningún caso se discutió y aclaró el sentido o justificación del artículo dentro del Título Preliminar, y, ante el consenso general de su conveniencia, tampoco se planteó su supresión. Por otro lado, la normativa de nuestro ordenamiento jurídico interno que desarrolla el derecho de libertad sindical ha encontrado una variada fuente en distintos preceptos y normas del ámbito internacional, que han incidido sobre una configuración del art. 7 CE, que se encuentra en consonancia con los valores y principios expresados en esos textos, entre los que seleccionamos la siguiente relación: - La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. - El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de Roma de 1950. - El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York de 1966. - El Convenio Núm. 87/1948 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que define el derecho de libertad sindical como un derecho de autoorganización de los trabajadores y empleadores, que incluye la facultad para constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas, así como la capacidad de tales organizaciones para autorregularse, funcionar con posibilidad de federarse o confederarse y ser reconocidas como tales. - El Convenio Núm. 98/1949 de la OIT, que completa el derecho de libertad sindical con normas referidas a la protección de su ejercicio, junto con la exigencia de un adecuado estímulo y fomento del mismo por parte de las legislaciones nacionales. - La Carta Social Europea del Consejo de Europa de 1961, que en su art. 5 define el Derecho Sindical como la libertad de los trabajadores y empleadores para constituir organizaciones locales, nacionales o internacionales para la protección de sus intereses económicos y sociales, estableciendo el compromiso de que la legislación nacional no menoscabe esa libertad o que en su aplicación se pueda desatender este principio. - La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 9 de diciembre de 1989, que en el marco de la Comunidad Económica Europea ha recogido en su art. 11 unos principios sobre la sindicación análogos a los definidos por la OIT. Todas estas normas han influido decisivamente sobre el art. 7 CE. Así, por ejemplo, que en el Texto constitucional se haya incluido el derecho de asociación empresarial al lado del derecho de los sindicatos de trabajadores a la defensa de sus respectivos intereses, puede resultar un correlato

lógico de trasladar a nuestro país los Convenios 87 y 98 de la OIT, que, como hemos visto, se refieren indistintamente a ambos tipos de organizaciones al regular la libertad sindical. En cuanto al asociacionismo empresarial, resulta de difícil encuadre por su confusa formulación, ya que la Disposición Derogatoria de la Ley Orgánica de Libertad Sindical establece que le sea de aplicación la libertad de sindicación "a los efectos de lo dispuesto en el art. 28.1 CE y de los convenios internacionales suscritos por España", mientras que el Tribunal Constitucional ha interpretado que las asociaciones empresariales no se acogen al derecho de libertad sindical del art. 28.1 CE (STC 4/1983), sino del art. 22 CE, donde se reconoce el genérico derecho de asociación (SSTC 52/1992 y 75/1992). Por otro lado, en relación a la exégesis y contenido del art. 7 CE podemos señalar las siguientes características del precepto comentado: 1º. Situar, en primer lugar, a los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales como importantes pilares dentro del Estado social y democrático de Derecho al ocupar un papel de "organismos básicos" en el sistema político (STC 11/1981). En efecto, el sindicato se muestra como sujeto político capaz de procurar con su acción reivindicativa una transformación en las relaciones de poder en la empresa y en la sociedad. Su constitucionalización tendrá importantes consecuencias jurídicas y sociales, a diferencia de lo que ocurre con el comité de empresa, que al no estar constitucionalizado no es considerado más que como una creación de la Ley (STC 118/1983). Si entendemos la acción sindical en un sentido amplio, es decir, como aquella acción enfocada a representar y defender los intereses de los trabajadores, podemos afirmar que en nuestro ordenamiento positivo existe un sistema sindical dual en el que dicha acción sindical puede ser ejercida no sólo por el sindicato sino también por el comité de empresa, aunque no son dos sujetos idénticos desde el punto de vista del ejercicio de sus funciones sindicales, dado que el art. 7 CE constitucionaliza el sindicato pero, como ya hemos señalado, no constitucionaliza el comité de empresa (STC 134/1994). 2º. En segundo lugar, otra importante característica definidora de la formalización de sindicatos y organizaciones empresariales consagradas en el art. 7 CE, es la función que les asigna el Texto constitucional de "defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios". En este sentido, tanto el carácter como la función que a ambas organizaciones encomienda el artículo analizado, ha llevado a considerarlas como asociaciones "de relevancia constitucional" (SSTC 4/1981 y 20/1985), que cumplen una función transcendente de acuerdo con la propia Constitución (SSTC 70/1982, 4/1983 y 20/1985). Desde el punto de vista del contenido esencial del derecho, tanto la Constitución como la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (en adelante LOLS), establecen que el derecho de libertad sindical se encuentra integrado por los derechos y facultades que identifican y permiten su ejercicio (STC 11/1981). Definido de esta forma, el derecho comprendería un doble plano, dependiendo del sujeto al que se atribuya la facultad o libertad de que se trate. En primer lugar, desde una vertiente individual que implica el derecho de los trabajadores a fundar sindicatos y afiliarse al de su elección (STC 73/1984), o de permanecer al margen y no ser obligado a afiliarse a un sindicato (STC 12/1983). Desde el punto de vista colectivo, la libertad sindical consiste en el derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad, tanto en su faceta de defensa y promoción de los intereses económicos que le son propios (SSTC 70/1982 y 73/1984), como, en general, en la defensa y promoción de los intereses de los trabajadores (SSTC 4/1983 y 39/1986). Esos derechos y facultades que identifican y permiten su ejercicio, van a venir configurados por una característica genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores, no basada únicamente en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo

(STC 101/1996). De esta forma, desde el punto de vista constitucional sus funciones no se agotan en la mera representación de sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Es decir, que a través de la llamada representación institucional, la adhesión a una institución comporta una aceptación de su sistema jurídico, y, por tanto, de su sistema representativo. La representación institucional de sindicatos y organizaciones empresariales es importante, porque el ordenamiento jurídico va a otorgar a dichos entes la defensa y gestión de los derechos e intereses de categorías o grupos de personas (SSTC 70/1982 y 11/1998). Precisamente porque entre las funciones de los sindicatos se encuentra la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, en aras de la libertad sindical, se comprende que el ordenamiento jurídico proceda, en primer lugar, a afirmar y proteger el derecho de los individuos a fundar sindicatos y a afiliarse a los de su elección. Porque el derecho de libertad sindical, una vez operada la afiliación, continúa con la realización de las funciones que de ellos es dable esperar, de acuerdo con el carácter democrático del Estado y con las coordenadas que a esta institución hay que reconocer, y a las que se puede sin dificultad denominar "contenido esencial" de tal derecho (STC 70/1982). Por eso, cuando la Constitución y la Ley les invisten de la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun siendo asociados en puridad a los trabajadores, sin embargo, son de necesario ejercicio colectivo (STC 70/1982). 3º. En tercer lugar el art. 7 CE no sólo consagra el derecho de libertad sindical, sino que se ocupa de declarar que tanto su creación como el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley, fijando como límite a la misma la exigencia de una estructura interna y de un funcionamiento democráticos. En este sentido no resulta contradictorio afirmar que en el derecho sindical está implícito el derecho a la igualdad de trato entre sindicatos (STC 168/1996), y a la vez que la Ley fije la llamada representación institucional, a la que antes nos hemos referido, que corresponde a los sindicatos más representativos (art. 6.3 a) LOLS; SSTC 39/1986 y 9/1988). En efecto, la promoción del hecho sindical que enlaza con el art. 7 CE no debe verse obstaculizada por una defensa a ultranza de la igualdad de trato de los sindicatos, derivado del art. 28.1 CE (en relación con el 14 CE). De esta forma, se recurre al criterio de la "mayor representatividad" para admitir supuestos de representación institucional ante órganos administrativos (STC 53/1982), representación ante la OIT (STC 65/1982), y de negociación colectiva de eficacia general (SSTC 4/1983, 12/1983 y 73/1984). En ninguno de los citados casos se considera que la existencia del sindicato más representativo vulnera los arts. 14 y 28.1 CE, reconociendo, al contrario, a los sindicatos más representativos una singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional como de acción sindical (STC 98/1985). Las secciones sindicales y los delegados sindicales, se pueden calificar al mismo tiempo como instancias organizativas internas del sindicato y como representaciones externas. Como instancias organizativas internas, tanto la constitución de secciones como la elección de delegados sindicales, que actuarán en representación de los afiliados, manifiestan el ejercicio de la libertad interna de autoorganización del sindicato, formando parte del contenido esencial de la libertad sindical (STC 168/1996). La constitución de secciones, la elección o designación de representantes, portavoces o delegados y que éstos actúen en representación de los afiliados, es ejercicio de la libertad interna de autoorganización del sindicato, y no siendo prohibido por la LOLS a los sindicatos y secciones sindicales, tampoco pueden ser coartadas ni impedidas (SSTC 61/1989, 84/1989, 173/1992 y 292/1993). De esta manera, los anteriores órganos forman parte del contenido esencial de la libertad sindical, porque a través de ellos el sindicato puede estar presente en los lugares de trabajo y realizar allí sus funciones representativas (STC 173/1992) y ejercer aquellas actividades que

permitan la defensa y protección de los propios trabajadores (STC 292/1993). No obstante, el derecho que tienen determinadas secciones sindicales a estar representadas por Delegados sindicales, no integra el contenido esencial del derecho de libertad sindical, sino que forma parte del llamado contenido adicional (STC 173/1992). La exigencia del art. 7 CE de que tanto la estructura como el funcionamiento de los sindicatos sea democráticos, tiene una importante repercusión en la elección o designación de representantes en las llamadas "elecciones sindicales". Esta condición resulta un elemento imprescindible para el ejercicio de la actividad sindical en libertad, pues como el Tribunal Constitucional ha señalado en una doctrina reiteradamente sentada, el ámbito del derecho de libertad sindical supone que los sindicatos puedan ejercer libremente sus actividades y poner en práctica sin restricciones infundadas sus programas de actuación (SSTC 23/1983, 99/1983, 20/1985, 98/1985 y 208/1989, entre otras). En efecto, de la doble vertiente de las elecciones sindicales destaca no sólo la elección de los representantes de los trabajadores en el centro de trabajo o empresa, sino que dicha elección incide además directamente en la actividad sindical al promover la audiencia de los distintos sindicatos en los órganos de representación unitaria o electiva de los trabajadores. De esta forma, nuestro sistema se puede basar en el criterio de "mayor representatividad" y "mera o suficiente representatividad" de los sindicatos, delimitando una vez constatado el "quantum" de su representatividad, sus competencias correspondientes a las que la Ley anuda importantes consecuencias (STC 208/1989). Actualmente los sindicatos más representativos en el ámbito nacional son UGT y CC.OO; en el ámbito autonómico ELA-STV y Convergencia Intersindical Gallega. Por otra parte, la asociación empresarial más representativa en nuestro país es la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), a la que está adherida la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME). En cuanto a la protección de los derechos sindicales, el art. 7 CE al encontrarse ubicado en el Título Preliminar, no goza de una garantía constitucionalmente establecida, salvo la que se refiere a la utilización del procedimiento agravado previsto para su reforma. Esto se explica debido a que el precepto comentado, al reconocer el papel de los sindicatos y asociaciones empresariales como piezas básicas del Estado social y democrático de Derecho, no procede, como sí lo hace en concreto el art. 28 CE, a una consagración del derecho de libertad sindical. En este último caso, al formar parte el art. 28 CE de la sección primera, capítulo segundo del Título primero del Texto constitucional, recibe la máxima protección, siendo, según el art. 53.2 CE, posible recabar su tutela mediante el proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, así como en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, con la garantía dispuesta en el art. 81 CE, de que la norma reguladora de este derecho tenga el carácter de Ley Orgánica. Por otro lado, en relación a los empresarios existe una discusión sobre si el asociacionismo empresarial goza de la cobertura del derecho de la libertad sindical expresado en el art. 28 CE, o si al contrario, se debe situar dentro del derecho general de asociación. Tanto en uno como en otro caso sería objeto de la máxima protección, al encontrar acomodo, también en el segundo caso, en el derecho fundamental de asociación del art. 22 CE. En el plano infraconstitucional los derechos sindicales se completan en nuestro ordenamiento con la Ley de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona (Ley 62/1978) y con medidas penales. En el orden social con una serie de normas en las que se contienen mecanismos de tutela, como la Ley Orgánica de Libertad Sindical, el Estatuto de los Trabajadores y la Ley de Procedimiento Laboral. En el ámbito internacional son destacables el papel de tutela de este derecho que vienen desarrollando el Comité de Libertad Sindical y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Por último, la relevancia de la función de los sindicatos y asociaciones empresariales como defensores de los intereses económicos y sociales que les son propios, se manifiesta no sólo en el

ámbito nacional, sino también en el marco europeo, en el que existen, por un lado, organizaciones sindicales como la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOLS); y por otro lado, asociaciones empresariales como la Unión de Industrias de la Comunidad Europea (UNICE) y el Centro Europeo de Empresas Públicas (CEEP). Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis artículo 8
En el constitucionalismo histórico español, excepcionando el artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado de 1967, la redacción de un artículo propio sobre la composición y misiones de las Fuerzas Armadas no ha sido moneda común, bien que las referencias existentes vienen a partir de menciones de la necesaria fijación anual de una fuerza militar, junto a la posibilidad regia de disposición sobre la misma. En el ámbito del derecho comparado encontramos artículos que, o bien se refieren a la existencia de las propias Fuerzas Armadas y a la selección de sus efectivos (art. 87 de la Constitución alemana), o que, por otro lado, destacan el sometimiento de las mismas al poder civil (art. 20 de la Constitución francesa de 1958). Supone una excepción el artículo 79 de la Constitución austriaca de 1929 más similar a nuestro caso. En cuanto a la elaboración parlamentaria del precepto constitucional estudiado, si bien materialmente no se observan modificaciones sustanciales, sí hemos de destacar las discusiones habidas respecto a la ubicación del precepto ya desde la redacción primera del artículo 11 del Borrador de las actas de la Ponencia constitucional que se recoge en la Revista de las Cortes Generales (número 2, 1984, págs, 251 y siguientes): encabezando un título propio referido a las Fuerzas Armadas de orden público y estado de excepción, bien dentro del título referido al Gobierno y la Administración, bien en la ubicación actual. Ya en el texto del artículo 10 del Anteproyecto Constitucional, tanto su actual redacción -con alguna excepción estrictamente gramatical respecto a la literalidad del apartado 2-, como su ubicación se mostrarían oficialmente como una cuestión absolutamente definida y consensuada (Vid. Constitución Española. Trabajos Parlamentarios. Cortes Generales, Madrid, 1980, 4 vols.). Sin olvidar la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, en la que se aprueban las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, aprobadas de forma coetánea a la Constitución, la Ley orgánica 6/1980, de 1 de julio, de los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar, supuso la concreción de lo prescrito en el apartado 2º del precepto constitucional, siendo modificada por la Ley orgánica 1/1984, de 5 de enero. La composición de las Fuerzas Armadas viene definida en el propio artículo constitucional: forman parte de las mismas los Ejércitos de Tierra y Aire, junto a la Armada, tal y como también recoge el artículo 23 de la Ley orgánica citada. A contrario sensu podemos decir que se excluyen de este concepto las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, regulados constitucionalmente en el artículo 104 CE, con una función diferente y con un carácter civil y no militar. Lo anterior no empece para que los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado contribuyan a la defensa nacional, dependiendo por ejemplo de la autoridad militar en los casos de declaración del estado de sitio (art. 30.3 y 4 y 20 de la LO 6/1980); igualmente las Fuerzas Armadas colaboran en caso de grave riesgo, catástrofe, calamidad pública y otra necesidad pública análoga (arts. 22.1 LO 6/1980 y 2.2 Ley 2/1985, de 21 de enero, de protección civil). Por su parte, la Guardia Civil, catalogada como institución armada de carácter militar, dependerá en tiempo de paz del Ministerio del Interior en cuanto afecte a funciones referidas al orden y seguridad pública, y del Ministerio de Defensa en cuestiones que se le encomienden. En caso de

guerra o de la declaración del estado de sitio, dependerá directamente del Ministerio de Defensa (arts. 38 y 39 de la Ley orgánica indicada). Sin olvidar, siquiera sea por la relevancia de las mismas, las diferentes misiones de mantenimiento de la paz que, en el ámbito exterior, vienen desarrollando nuestros Ejércitos, en el aspecto teleológico, finalístico, en cuanto a sus funciones fundamentales -dentro del marco del Estado constitucional y con sometimiento en su mando real y efectivo a los designios del Gobierno (art. 97 CE), ya que la previsión del artículo 62. h) CE sobre el mando supremo del Rey respecto a las mismas se entiende como un mando simbólico-, las Fuerzas Armadas cumplen constitucionalmente las siguientes funciones. Así: 1.- Las Fuerzas Armadas garantizan la soberanía y la independencia de España, función tradicional que debe entenderse como una actuación externa que busca asegurar la propia existencia del Estado frente a terceros. Deben realizarse algunas acotaciones: esta actuación se realiza ordinariamente con la sola existencia de las Fuerzas Armadas, que produce un claro efecto disuasorio. En cuanto a la presencia de España en organizaciones supranacionales tanto de carácter militar (OTAN) como político (Unión Europea), no obsta a que la soberanía e independencia nacional se sigan manteniendo, ya que la presencia en las mismas no deja de ser un acto voluntario del Estado, según las previsiones que se pueden encontrar en los artículos 93 a 96 CE. 2.- Las Fuerzas Armadas defienden la integridad territorial de España, defensa que presenta una doble vertiente, interna y externa. La proyección externa tiene un perfil excluyente de intentos de anexión por terceros, lo que supone en el fondo una nueva llamada de atención a lo antes expuesto referido a la función de garantía de la soberanía y la independencia. En el ámbito interno, esta defensa de la integridad territorial se concibe como el último recurso material para el impedimento de secesiones o fragmentaciones del territorio nacional. Y es que no podemos olvidar que el artículo 2 de la Constitución española expresa que ésta se basa-y con ella todo el sostén del Estado democrático-, "en la indisoluble unidad de la Nación española, Patria común e indivisible de todos los españoles (...)", cuestión ésta que necesariamente nos pone en contacto con la tercera de las funciones constitucionales de las Fuerzas Armadas y que a continuación tratamos, la defensa del orden constitucional. 3.- Las Fuerzas Armadas garantizan el orden constitucional, actividad, como decimos, fuertemente conectada con las anteriores, también de carácter excepcional, bien que goza de sustantividad propia que lleva a nuestro legislador a expresar -en desarrollo del artículo 116.4 CE y mediante la Ley orgánica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio-, que se trata de una competencia absolutamente reglada y sometida a las decisiones institucionales de las Cortes Generales y sobre todo del Gobierno, toda vez que se declare el estado de sitio (arts.32 y siguientes de la LO 4/1981). Esta defensa del ordenamiento constitucional viene referida a un ámbito material, que no jurídico ordinario, ya que es el Tribunal Constitucional el órgano que asume esta última función (art. 1 Ley orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional). No podemos olvidar que nuestras Fuerzas Armadas, aparte de las funciones mencionadas, desarrollan otras tanto dentro como fuera de los límites territoriales estatales. En España, sabemos que siempre son fiel ayuda cuando y donde se les necesite, tanto en catástrofes naturales o calamidades como también como partícipes en otras actuaciones de apoyo en la seguridad de eventos relevantes, tales como la Exposición Universal, las Olimpiadas o la Conferencia de Paz de Oriente Medio (Conferencia de Madrid). En el ámbito externo y a partir de la pertenencia a la Organización de Naciones Unidas, una función esencial en la que España ha venido participando, que tal es las misiones de mantenimiento de la paz, a las que ya se referían las Reales Ordenanzas de 1978. Es la Ley orgánica 6/1980, reguladora de los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar, la que expresa que la defensa nacional -entendida como disposición,

integración y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación ante cualquier forma de agresión-, tiene la finalidad de "garantizar de modo permanente la unidad, soberanía e independencia de España, su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida de la población y los intereses de la Patria, en el marco de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución", siendo la defensa y organización militar competencia exclusiva del Estado (arts. 1 y 2). Los órganos superiores encargados de la Defensa Nacional (no olvidemos que el artículo 30 CE establece el derecho y deber de la totalidad de los españoles de defender a España) son "ex" artículos 5 a 13 de la citada norma orgánica los siguientes: - El Rey, como supremo órgano de mando de las Fuerzas Armadas. Ya sabemos que esta prédica se realiza de manera simbólica, salvadas sean situaciones excepcionales, como más adelante significaremos. - Las Cortes Generales, con sus tareas de aprobación de las leyes relativas a la defensa y el presupuesto de la misma, además de cómo controladoras del Gobierno y órgano que debe autorizar previamente a su firma, los tratados internacionales de carácter militar. - El Gobierno y sobre todo a su Presidente, en cuanto establece y dirige la política de defensa y asegura su ejecución. - La Junta de Defensa Nacional, órgano superior asesor y consultivo del Gobierno en materia de Defensa Nacional. Presidida por Su Majestad El Rey, forman parte de la misma el Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes, si los hubiera, el Ministro de Defensa, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, los Jefes de los Estados Mayores del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejercito del Aire y los Ministros competentes en las áreas de Asuntos Exteriores e Interior, así como aquellos otros que el Presidente del Gobierno considere oportuno - El Ministro de Defensa, en cuanto desarrolla la tarea ordinaria de gobierno y administración de la Defensa. - La Junta de Jefes de Estado Mayor, órgano asesor del Presidente del Gobierno y del Ministro de Defensa, compuesta por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa y por los Jefes de Estado Mayor de los tres Ejércitos. Las características especiales de las Fuerzas Armadas y las funciones que desempeñan justifican desde siempre un régimen normativo especial que presenta, sin entrar en mayores disquisiciones diferentes aspectos. A saber: a) una jurisdicción militar, que supone una excepción constitucionalizada del principio de unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), aprobada por Ley orgánica 4/1987, de 15 de julio, de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, limitada a un ámbito castrense delimitado por el propio Código Penal Militar y a lo previsto en la normativa sobre el estado de sitio; b) un régimen penal propio, recogido en la Ley orgánica 13/1985, reguladora del Código Penal Militar, de 9 de diciembre; c) un régimen sancionador específico expresado en la Ley orgánica 8/1998, de 2 de diciembre. También se observan en el propio Texto constitucional ciertas restricciones en el ejercicio de determinados derechos fundamentales y libertades públicas (art. 28.1 y artículo 1.3 de la Ley orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, sobre prohibición de sindicación; art. 28.2 prohibiendo constitucionalmente el derecho de huelga ya que sus funciones se consideran esenciales para la comunidad; art. 29.2 CE sobre la prohibición del ejercicio de petición colectiva, o art. 70.1 e) declarando inelegibles a los militares profesionales. La Ley 85/1978, de 28 de diciembre, en la que se aprueban las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, introduce igualmente ciertas restricciones a la libertad de movimientos o a los derechos de reunión y manifestación. Vinculadas a este artículo que se presenta, bien que relacionadas con los artículos 62 y 30 CE, preceptos a los que nos remitimos, aparecen a lo largo de estos veinticinco años de democracia en España dos cuestiones que merecen ser destacadas en relación con nuestras Fuerzas Armadas.

La primera de ellas es el papel de supremo mando de las Fuerzas Armadas que el artículo 62. h) CE expresamente atribuye al Rey. Este precepto ha sido invocado como elemento decisivo para abortar el intento de golpe de Estado que se produjo el 23 de febrero de 1981. No parece adecuado indicar que Su Majestad El Rey D. Juan Carlos evitase que esta intentona cumpliera su objetivo debido exclusivamente a su carácter de superior militar jerárquico, aspecto éste que, siendo importante, no oculta que, en una situación de excepción, la actuación del Jefe del Estado como árbitro y moderador de las instituciones, se basa más en la "auctoritas" que en la "potestas"; que se apoya más en la autoridad personal y en el carisma que en las funciones, en los poderes que se indiquen expresamente en la Constitución o en el resto del ordenamiento. De cualquier forma, y con carácter general, tanto en tiempo de paz como de guerra, no resulta del todo convincente que esta decisiva actuación del Monarca en defensa de nuestra Constitución y del régimen de libertades estatuidos en 1978, suponga obviar lo que expresamente indica el artículo 97 CE, estableciendo que es el Gobierno el órgano que dirige la política exterior e interior, civil y militar de España. Y es que en una Monarquía parlamentaria como la nuestra no cabe otra opción. En cuanto a la segunda de las cuestiones a las que aludíamos, debemos destacar que en España ya no existe el sistema de reclutamiento por levas sino que se ha procedido a una profesionalización de las Fuerzas Armadas. Es cierto que esta cuestión pertenece al ámbito de estudio del artículo 30 CE, artículo al que nos remitimos, pero la importancia de la cuestión afecta decisivamente no sólo al propio reclutamiento sino a la idea genérica de Fuerzas Armadas y a las propias tareas a desarrollar por éstas, tanto en el ámbito interno como internacional. Y es que a partir del marco normativo expresado en la Ley orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del servicio militar, la Ley 17/1999 de 18 de mayo, del régimen del personal de las Fuerzas Armadas establece que a partir del 31 de diciembre de 2002 se suspende la prestación obligatoria del servicio militar. El Real Decreto 247/2001, de 9 de marzo, adelanta esta previsión. En cuanto a la bibliografía, son de destacar los trabajos de Blanco Valdés, Casado, De Otto, Fernández Segado, López Aguilar, López Garrido, entre otros.

Sinopsis artículo 9
Sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento En primer lugar, podemos afirmar no existen precedentes en la historia constitucional española con igual o análoga redacción. En el Derecho Comparado, encontramos dos referencias: El artículo 20.3 de la Constitución alemana que afirma que "el poder legislativo está sometido al ordenamiento constitucional; los poderes ejecutivo y judicial a la Ley y al Derecho". Y, el artículo 5 de la Constitución francesa, en virtud del cual "el Presidente de la República velará por el respeto a la Constitución y asegurará por su mediación el funcionamiento regular de los poderes públicos así como la continuidad del Estado". En relación con la elaboración del artículo 9.1, el Anteproyecto de la Constitución señalaba que "todos los poderes públicos y los ciudadanos están sujetos a la Constitución y al ordenamiento jurídico cuyos principios jurídicos son la libertad y la igualdad". El Informe de la Ponencia expresaba que "los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al ordenamiento jurídico". Esta redacción se mantiene en el Dictamen de la Comisión y se aprueba por el Pleno del Congreso. Por su parte, la Comisión de Constitución del Senado modifica la redacción y establece que "los poderes públicos quedan sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico". El Pleno del Senado ratifica esta redacción y, finalmente, la Comisión Mixta Congreso-Senado establece la redacción definitiva. Este precepto recoge un requisito esencial de todo Estado de Derecho que consiste en el

sometimiento de los ciudadanos y, sobre todo, de los poderes públicos al Derecho y del mismo se desprende que la Constitución ocupa un lugar preferente en el ordenamiento jurídico. En palabras de García de Enterría, de este precepto "no se deduce sólo el carácter vinculante general de la Constitución sino algo más, el carácter de esta vinculación como "vinculación más fuerte", en la tradicional expresión del constitucionalismo norteamericano". Por tanto, la Constitución es nuestra norma suprema y no una mera declaración programática, de forma que, "lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica, la norma suprema de nuestro ordenamiento, y en cuanto tal tanto los ciudadanos como todos los poderes públicos, y por consiguiente también los Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, están sujetos a ella (arts. 9.1 y 117.1 C.E.)" -STC 16/1982, de 28 de abril-. Se trata, en suma, de una "norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y de informar todo el ordenamiento jurídico. La Constitución es así la norma fundamental y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico". -STC 31 de marzo de 1981-. Por otra parte, la supremacía de la Constitución tiene las siguientes consecuencias. En primer lugar, supone que el resto de las normas jurídicas deben estar en consonancia con sus mandatos, pues, en caso contrario, serán declaradas inconstitucionales; en segundo lugar, exige un procedimiento especial de reforma como garantía de su estabilidad jurídica; y, por otra parte, todas las normas jurídicas deben interpretarse de conformidad con los preceptos constitucionales de tal forma que siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme a ella, debe admitirse la primera -STC 122/1983, de 22 de diciembre-. Como señala el artículo 9.1 CE, este principio vincula tanto a los ciudadanos como a los poderes públicos si bien de forma distinta. Así, ha manifestado el Tribunal Constitucional en su STC 101/1983 que mientras que los ciudadanos tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece deberes positivos (artículos 30 y 31, entre otros), los titulares de los poderes públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitución. Libertad, igualdad y participación Como precedentes en el constitucionalismo histórico español, encontramos los artículos 46, 47 y 48 Constitución de 1931. Y en el Derecho comparado, el artículo 3.2 de la Constitución italiana tiene una redacción casi idéntica al artículo 9.2 CE estableciendo que "es misión de la República remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad e igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la personalidad humana y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país". En cuanto a su proceso de elaboración, la redacción del Anteproyecto constitucional fue la siguiente: "Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social". En el Informe de la Ponencia se sustituye "los grupos en que éste desarrolla su personalidad" por "los grupos en que se integra". La Comisión del Congreso de los Diputados mantiene la misma redacción que es aprobada por el Pleno. Y la Comisión de Constitución del Senado modifica la redacción en los siguientes términos: "Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y efectivas, suprimir los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social". Finalmente, el Pleno del Senado vuelve a la redacción del Congreso que es ratificada por la

Comisión Mixta Congreso-Senado. Si bien el artículo 9.2 tiene un contenido más amplio, vamos a referirnos a uno de sus aspectos esenciales: el reconocimiento de la igualdad material. En efecto, la configuración del Estado como social exige la intervención de los poderes públicos para que la igualdad de los individuos sea real y efectiva. De esta forma, el Estado social de Derecho reinterpreta la igualdad formal propia del Estado liberal de Derecho e incorpora el principio de igualdad material con la finalidad de conseguir una equiparación real y efectiva de los derechos sociales de los ciudadanos. Pues bien, junto con el principio de igualdad formal proclamado en el artículo 14, la Constitución española recoge esta concepción del principio de igualdad material en el artículo 9.2. Ésta es, sintéticamente expuesta, la interpretación del Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad material contenido en el artículo 9.2. - El artículo 9.2 de la Constitución española es un precepto que compromete la acción de los poderes públicos, a fin de que pueda alcanzarse la igualdad sustancial entre los individuos, con independencia de su situación social. (STC 39/1986, de 31 de marzo). - El artículo 9.2 puede imponer, como consideración de principio, la adopción de normas especiales que tiendan a corregir los efectos dispares que, en orden al disfrute de bienes garantizados por la Constitución, se sigan de la aplicación de disposiciones generales en una sociedad cuyas desigualdades radicales han sido negativamente valoradas por la propia Norma Fundamental. (STC 19/1988, de 16 de febrero). - La incidencia del mandato contenido en el artículo 9.2 sobre el que, en cuanto se dirige a los poderes públicos, encierra el artículo 14 supone una modulación de este último, en el sentido, por ejemplo, de que no podrá reputarse de discriminatoria y constitucionalmente prohibida -antes al contrario- la acción de favorecimiento, siquiera temporal, que aquellos poderes emprenden en beneficio de determinados colectivos, históricamente preteridos y marginados, a fin de que, mediante un trato especial más favorable, vean suavizada o compensada su situación de desigualdad sustancial. (STC 216/1991, de 14 de noviembre). Principios del ordenamiento jurídico En primer lugar, encontramos como antecedentes en la historia constitucional española los siguientes: artículo 7 de la Constitución de 1812; artículos 8, 9, 10, 11 y 13 de la Constitución de 1869; artículos. 14 y 16 de la Constitución de 1876; y artículos 28, 100, 101, 106, 121 y 125 de la Constitución de 1931. En cuanto al Derecho comparado, no se encuentran preceptos análogos en las Constituciones italiana, alemana o francesa. Y, con respecto a su proceso de elaboración, en el Anteproyecto constitucional ésta fue la redacción: "Se reconocen los principios de publicidad y jerarquía normativa, la legalidad, la, fiscales y restrictivas de derechos individuales y sociales, de seguridad jurídica, de exclusión de la doble sanción por los mismos hechos y de responsabilidad de los poderes públicos". El Informe de la Ponencia sustituye la expresión " irretroactividad de las normas punitivas, sancionadoras" por "irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables". La Comisión del Congreso suprime la palabra "sociales" y la expresión "exclusión de la doble sanción por los mismos hechos". Esta versión se aprueba por el Pleno del Congreso de los Diputados. La Comisión de Constitución del Senado modifica el texto del Congreso de los Diputados, modificación que acepta el Pleno en los siguientes términos: "La jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de

derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el principio de legalidad, quedan garantizados por la Constitución". Y, por último, la Comisión Mixta Congreso-Senado acuerda la nueva redacción definitiva. Como ha señalado el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias (por ejemplo, en la STC 27/1981, de 20 de julio), los principios constitucionales recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución no son compartimentos estancos sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva para promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho. A continuación, hacemos una breve descripción de cada uno de ellos. El principio de legalidad En virtud de este principio, consagrado indirectamente en el apartado 1.º de este mismo precepto, todos los poderes públicos se encuentran sujetos a la ley. Asimismo, es una consecuencia de lo que se expresa en el Preámbulo como finalidad de la Constitución: "Consolidar un Estado de Derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular". Y, como ha afirmado el Tribunal Constitucional -STC 108/1986, de 26 de julio- estamos ante un dogma básico de todo sistema democrático. En el artículo 25 encontramos una concreción del principio de legalidad en el ámbito sancionador. En virtud de su apartado primero, "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento". Asimismo, este principio cobra un especial significado en el ámbito de la Administración que se concreta en la sumisión a la ley de la actividad administrativa -artículo 103.1 CE- y que supone, en palabras de Garrido Falla, de un lado, la sumisión de los actos administrativos concretos a las disposiciones vigentes de carácter general, y de otro, la sumisión de los órganos que dictan disposiciones generales al ordenamiento jerárquico de las fuentes del Derecho. El principio de jerarquía normativa De conformidad con este principio, las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior. El ordenamiento está ordenado de forma jerárquica y en su cúspide se halla la Constitución. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 17/1981, de 1 de junio, ha expresado que "la estricta aplicación del principio de jerarquía permitiría al juez resolver el dilema en que lo situaría la eventual contradicción entre la Constitución y la ley con la simple aplicación de ésta, pero ello hubiera implicado someter la obra del legislador al criterio tal vez diverso de un elevado número de órganos judiciales, de donde podría resultar, entre otras cosas, un alto grado de inseguridad jurídica. El constituyente ha preferido, para evitarlo, sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar la ley que emana del legislador constituido, aunque no la de cuestionar su constitucionalidad ante este Tribunal, que, en cierto sentido, es así, no sólo defensor de la Constitución, sino defensor también de la ley". El principio de publicidad de las normas El Tribunal Constitucional en su Sentencia 179/1989, de 2 de noviembre, se ha referido a este principio en los términos siguientes: "La Constitución, en su artículo 9.3, garantiza el principio de la publicidad de las normas. Esta garantía aparece como consecuencia ineluctable de la proclamación de España como un Estado de derecho, y se encuentra en íntima relación con el principio de seguridad jurídica consagrado en el mismo art. 9.3 C.E., pues sólo podrán asegurarse las posiciones

jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento. Esa garantía de publicidad aparece reflejada en la Constitución en varios de sus preceptos: así, disponiendo la inmediata publicación de las Leyes aprobadas por las Cortes Generales, tras la sanción real (art. 91) y, respecto de los tratados internacionales, condicionando su eficacia a su publicación oficial en España (art. 96.1)." El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales La irretroactividad significa, según definición de Federico de Castro, que la ley se aplicará al futuro y no al pasado, principio ya recogido por el Código Civil cuyo artículo 2.3 establece que "las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario. Este principio constitucional se aplica a dos tipos de disposiciones: En las disposiciones sancionadoras no favorables, lo que interpretado a contrario sensu supone que la Constitución garantiza la retroactividad de la ley penal favorable (STC 8/1981). Y, en las disposiciones restrictivas de derechos individuales, que han de entenderse referidas, según opinión generalizada, al ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, esto es, a los regulados en la Sección 1.ª del Capítulo 2.º del Título 1.º de la Constitución. Fuera de estos dos supuestos, nada impide que el legislador dote a la ley del ámbito de retroactividad que estime oportuno. El principio de seguridad jurídica La seguridad jurídica es "suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad" -STC 27/1981, de 20 de julio-. En el mismo sentido, la STC 46/1990, de 15 de marzo se refiere a este principio en estos términos: "la exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas (...). Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no ... provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes, incluso cuáles sean éstas". El principio de responsabilidad de los poderes públicos Los poderes públicos son responsables por los daños causados en el ejercicio de su actuación y, en consecuencia, se establece en el artículo 106 CE el derecho de los particulares el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor y siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta responsabilidad se extiende asimismo a la Administración de Justicia de modo que, de

acuerdo con el artículo 121 CE "los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley". La única excepción a este principio es la referida al Jefe del Estado pues, de acuerdo con el artículo 56.3 CE "la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad", responsabilidad que se traslada al sujeto refrendante. El principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Lo arbitrario es aquello que no se acomoda a la legalidad de tal forma que, frente a una actividad reglada, la arbitrariedad supone una infracción de la norma, y ante una actividad no reglada o discrecional conlleva una desviación de poder. En relación con el poder legislativo, "el acto del Legislativo se revela arbitrario, aunque respetara otros principios del 9.3, cuando engendra desigualdad. Y no ya desigualdad referida a la discriminación -que ésta concierne al artículo 14-, sino a las exigencias que el artículo 9.2 conlleva, a fin de promover la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, finalidad que, en ocasiones, exige una política legislativa que no puede reducirse a la pura igualdad ante la ley". (STC 27/1981, de 20 de julio). También en conexión con el principio de igualdad, el Tribunal Constitucional se ha referido a este principio en su Sentencia 71/1993, de 1 de marzo: "A través de numerosas resoluciones este Tribunal ha establecido una constante y uniforme doctrina según la cual el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, protegido por el artículo 14 CE y conectado con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el artículo 9.3 CE, significa, en relación con el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que un mismo Juez o Tribunal no puede modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos, a no ser que se aparte conscientemente de él, ofreciendo una fundamentación suficiente y razonable que motive el cambio de criterio o, en ausencia de tal motivación expresa, resulte patente que la diferencia de trato tiene su fundamento en un efectivo cambio de criterio por desprenderse así de la propia resolución judicial o por existir otros elementos de juicio externo que así lo indiquen". En cuanto a la bibliografía sobre este artículo se pueden consultar los trabajos de Ferret i Jacas, García de Enterría, Garrido Falla, Gaya Sicilia, Ruiz Miguel, Villar Palasí, entre otros.

Sinopsis artículo 10
La consagración de la dignidad de la persona y de los derechos que le son inherentes, como fundamento del orden político y de la paz social, no aparece expresamente reconocida en ninguna de nuestras muchas Constituciones históricas, si bien es cierto que se puede encontrar en la Constitución de 1812 un precedente, ya que en su artículo 4 se proclama que "la Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen". Otro Antecedente más claro, aunque de escaso valor jurídico, lo podemos encontrar en el Proyecto de Constitución Federal de la Primera República, de 1873, que recoge en su Título Preliminar una serie de derechos, anteriores y superiores a toda legislación positiva, reconocidos a toda persona, asegurados en la República, sin que ningún poder tenga facultad para cohibirlos, ni ninguna ley facultad para mermarlos, entre los que se encuentra el derecho a la dignidad de la vida. Durante la dictadura franquista, encontramos referencias a la dignidad de la persona en dos de las Leyes Fundamentales (artículo 1 del Fuero de los Españoles y artículo 3 de la Ley orgánica del Estado), aunque como puede imaginarse no son más que meras formulaciones retóricas, dotadas de puro valor semántico, sin ninguna eficacia real.

Por lo que se refiere al reconocimiento de los tratados y acuerdos internacionales como normas interpretativas de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución, recogido en el apartado segundo de este artículo, el único precedente del constitucionalismo histórico que se puede señalar, es el previsto en la Constitución de la Segunda República Española de 1931, en concreto en su artículo 7, en el que se establece que "El Estado español acatará las normas universales del Derecho internacional, incorporándolas a su derecho positivo". El reconocimiento de la dignidad de la persona en virtud de su naturaleza humana y por ende racional, que la configura como un ser especial, tiene lugar fundamentalmente tras la Segunda Guerra Mundial y es precisamente en los textos internacionales sobre derechos humanos donde se recoge por vez primera para extenderse posteriormente a diferentes Constituciones. El primer texto internacional que constituyó un hito indispensable en la creación de un mundo en el que todas las personas puedan vivir conforme a su dignidad, es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, con fecha 10 de diciembre de 1948. En el Derecho Comparado podemos citar, entre otras, las siguientes Constituciones: Constitución de la República Italiana de 1947, artículos 2 y 3; Ley Fundamental de Bonn de 1949, que contiene en su artículo 1, apartados 1 y 2, y artículo 2.1, una redacción muy similar a la que adoptó nuestro legislador constituyente y, por último, la Constitución Portuguesa de 1976, que contiene una referencia a la dignidad de la persona en el artículo 1. En cuanto a la interpretación de los derechos y libertades conforme a los tratados internacionales encontramos en la Constitución Portuguesa de 1976 una disposición similar al artículo 10.2, nos referimos al artículo 16, apartado 2, que dice así: "los preceptos Constitucionales y legales relativos a derechos fundamentales deberán ser interpretados e integrados en armonía con la Declaración Universal de los Derechos del Hombre." Únicamente el apartado primero del artículo 10 aparece reflejado en el Anteproyecto de Constitución recogido en el artículo 13 de ese texto y el artículo 10 del Informe de la Ponencia redactó su contenido sin variaciones sustanciales del texto original y en términos idénticos al que definitivamente se aprobó en la Comisión Mixta Congreso-Senado. Por lo que se refiere al apartado segundo, de este precepto, hay que advertir que no aparece hasta el Dictamen de la Comisión Constitucional del Senado como artículo 10.2. La inclusión de este apartado suscitó importantes debates, pues se consideró inútil e incluso peligroso. Lo cierto es que pretendía reforzar una determinada interpretación de la libertad de enseñanza favorable a intereses privados y religiosos, por lo que fue interpretado en cierta medida, como una quiebra del consenso constitucional, aunque, finalmente, la Comisión Mixta Congreso-Senado aprobó el apartado segundo en términos prácticamente iguales al previsto en el Dictamen de la Comisión. Sin lugar a dudas, este artículo es la pieza angular de todo el sistema de derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución. Dentro del sistema constitucional es considerado como el punto de arranque, como prius lógico y ontológico para la existencia y reconocimiento de los demás derechos tal y como se reconoce en la STC 53/1985, de 11 de abril (fundamento jurídico 3). Analizando el contenido del apartado primero de este esencial artículo, observamos que, en primer lugar, se refiere a la dignidad de la persona, como valor inherente de la misma, que consiste en el derecho de cada cual a determinar libremente su vida de forma consciente y responsable y a obtener el correspondiente respeto de los demás como estableció el Tribunal Constitucional en la STC 53/1985, de 11 de abril (fundamento jurídico 3). Además la dignidad de la persona debe permanecer inalterada cualquiera que sea la situación en que la persona se encuentre, constituyendo en consecuencia un "minimum" invulnerable que todo estatuto jurídico debe asegurar (SSTC 120/1990, de 27 de junio, (fundamento jurídico 4) 57/1994, de 28 de febrero (fundamento jurídico 3 A). De modo que la Constitución Española salvaguarda absolutamente aquellos derechos y

aquellos contenidos de los derechos "que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadano o, dicho de otro modo...aquellos que son imprescindibles para la garantía de la dignidad humana" (STC 242/ 1994, de 20 de junio (fundamento jurídico 4), en el mismo sentido, SSTC 107/1984, de 23 de noviembre (fundamento jurídico 2) y 99/1985, de 30 de septiembre, (fundamento jurídico 2). Llegados a este punto, podemos precisar las características de la dignidad esencial de una persona: en primer lugar, la dignidad del ser humano es cualitativamente superior a la del resto de seres del planeta; en segundo lugar, y en consecuencia con lo anterior, la dignidad humana no admite grados, por lo tanto todos los seres humanos, por el hecho de ser personas, son iguales en dignidad, no se pude considerar a nadie más digno que a otro, ni devaluar la dignidad de grupos de personas y considerarlos de inferior condición con respecto a los demás. En tercer lugar, el respeto a esta dignidad es el fundamento de todo Derecho positivo ya sea estatal o internacional; es necesario, pues, acomodar cualquier norma del ordenamiento jurídico a las exigencias de la dignidad de la persona. Por último, la dignidad humana es irrenunciable, las personas no pueden disponer de ella y se conserva hasta el mismo momento de la muerte. Este artículo consagra otros postulados, íntimamente relacionados con la dignidad de la persona: el libre desarrollo de la personalidad, los derechos inviolables de la persona, que le son inherentes y considera que son el fundamento del orden político y de la paz social. A la vez establece unos límites en el ejercicio de los derechos: el respeto a la ley y a los derechos de los demás. Por lo que se refiere a la cláusula interpretativa, de los derechos fundamentales y de las libertades que la Constitución reconoce, conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos ratificados por España, establecida en el apartado segundo del artículo 10, supone la apertura al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. De este modo, tanto La Declaración como los tratados se convierten en parámetro interpretativo de todos los derechos y libertades contenidos en el Título I de nuestra Constitución, con independencia de cuál sea su ubicación en la sistemática del mencionado Título y por tanto de su sistema de garantías. Consideramos, pues, que se debe otorgar un contenido amplio a las palabras "derechos fundamentales y libertades". Sin embargo, hasta el momento, nuestro Tribunal Constitucional no ha interpretado derechos contenidos en el Capítulo III de la Constitución a la luz de ningún Tratado Internacional, aunque podemos señalar, a modo de ejemplo, la STC 199/1996, de 3 de diciembre (fundamentos jurídicos 2 y 3) en la que parece admitirse únicamente de manera implícita la labor exegética del Convenio de Roma en la interpretación del artículo 45 de la Constitución. Resulta necesario aclarar que, a través del artículo 10.2 de la Constitución, no se otorga rango constitucional a los derechos y libertades proclamados en los Tratados Internacionales en cuanto no estén también recogidos en nuestra Constitución. Ha sido el Tribunal Constitucional el que ha delimitado el valor de esta estipulación. Así, el artículo 10.2 se limita a establecer una conexión entre nuestro propio sistema de derechos y libertades, de un lado, y los convenios y tratados internacionales sobre las mismas materias en los que sea parte España, de otro. De este modo, en palabras del Tribunal Constitucional "aunque los textos y acuerdos internacionales del artículo 10.2 constituyen una fuente interpretativa que contribuye a la mejor identificación del contenido de los derechos cuya tutela se pide a este Tribunal Constitucional, la interpretación a que alude el citado artículo 10.2 del texto constitucional no los convierte en canon autónomo de validez de las normas y actos de los poderes públicos desde la perspectiva de los derechos fundamentales, es decir, no los convierte en canon autónomo de constitucionalidad". "Si así fuera, sobraría la proclamación constitucional de tales derechos, bastando con que el constituyente hubiera efectuado una remisión a las Declaraciones internacionales de Derechos Humanos o, en general, a los tratados que suscriba el Estado español sobre derechos fundamentales y libertades públicas". SSTC 64/1991, de 22 de marzo (fundamento jurídico 4), 372/1993, de 13 de diciembre, (fundamento jurídico 7), 41/2002, de 25 de febrero (fundamento jurídico 2). Hay que advertir que los tratados citados en este artículo 10.2 han de estar publicados

oficialmente en España para su consideración como parte del ordenamiento jurídico interno y su utilización a efectos interpretativos, tal y como se establece en el artículo 96.1 de nuestra Constitución. Conviene, por último, precisar cuales son los textos internacionales sobre derechos humanos más utilizados por nuestro Tribunal Constitucional en su labor hermenéutica. En primer lugar, el artículo 10.2 hace referencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la 183 Asamblea General de las Naciones Unidas, en su resolución 217 A (III), Nueva York, con fecha 10 de diciembre de 1948. Aunque el Tribunal Constitucional únicamente ha hecho referencia a unos pocos artículos de la misma en unas treinta sentencias y casi nunca con alcance determinante para el fallo. Además, en la mayoría de los casos la Declaración se ha utilizado junto con otros textos internacionales. En segundo lugar, este precepto alude a los tratados y acuerdos ratificados por España sobre las mismas materias. Muchos son los tratados ratificados por nuestro país que afectan a derechos y libertades, citaremos los más utilizados por el Tribunal Constitucional, y los clasificaremos en virtud de la diferente instancia internacional de la que han emanado, distinguiendo si se trata de una organización de ámbito universal o regional. Ámbito universal: 1º Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York, adoptado por la resolución 2200 (XXI) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 16 de diciembre de 1966. Instrumento de ratificación de 27 de abril de 1977. (BOE nº 103, de 30 de abril de 1977). Ha tenido una incidencia muy importante en la labor interpretativa del Tribunal Constitucional. Más de ciento treinta sentencias aluden a dicho Pacto. 2º Protocolo facultativo del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York, adoptado por la resolución 2200 (XXI) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 16 de diciembre de 1966. Instrumento de adhesión de 25 de enero de 1985. (BOE nº 79, de 2 de abril de 1985). 3º Segundo Protocolo facultativo del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos destinado a abolir la pena de muerte, hecho en Nueva York, adoptado por la resolución 44/128 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 15 de diciembre de 1989. Instrumento de ratificación de 11 de abril de 1991. (BOE nº 164, de 10 de julio de 1991). 4º Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, hecho en Nueva York, adoptado por la resolución 2200 A (XXI) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 16 de diciembre de 1966. Instrumento de ratificación de 13 de abril de 1977. (BOE nº 103, de 30 de abril de 1977). De escasa incidencia en la labor hermenéutica de nuestro Alto Tribunal. Tan sólo una docena de sentencias aluden al mismo. 5º Convenio para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, hecho en Nueva York, adoptado por la resolución 260 A (III) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 9 de diciembre de 1948. Instrumento de adhesión de 13 de septiembre de 1968. (BOE nº 34, de 8 de febrero de 1969). 6º Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra, adoptada por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas el 28 de julio de 1951. Instrumento de adhesión de 14 de agosto de 1978. (BOE nº 252, de 21 de octubre de 1978; corrección de errores en BOE nº 272, de 14 de noviembre de 1978). 7º Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York, el 31 de enero de 1967. Instrumento de adhesión de 14 de agosto de 1978. (BOE nº 252, de 21 de octubre de 1978). 8º Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de

Discriminación Racial, hecha en Nueva York, adoptada por la resolución 2106 A (XX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 7 de marzo de 1966. Instrumento de adhesión de 13 de septiembre de 1968. (BOE nº 34, de 8 de febrero de 1969). 9º Convenio sobre los Derechos Políticos de la Mujer, adoptado en virtud de la resolución 640 (VII) de la Asamblea General de Naciones Unidas. Nueva York, 31 de marzo de 1953. Instrumento de adhesión de 14 de enero de 1974 (BOE nº 97, de 23 de abril de 1974); corrección de errores en BOE de 22 de agosto de 1974). 10º Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, adoptada en virtud de la resolución 640 (VII) de la Asamblea General de Naciones Unidas. Nueva York, 31 de marzo de 1953. Instrumento de adhesión de 14 de enero de 1974 (BOE nº 97, de 23 de abril de 1974); corrección de errores en BOE de 22 de agosto de 1974). Utilizada por el Tribunal Constitucional a la hora de perfilar la discriminación por razón de sexo. Por ejemplo en la STC 317/1994, de 28 de noviembre (fundamento jurídico 2). 11º Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, adoptada por la resolución 39/461 de la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1984 en Nueva York. Instrumento de ratificación de 21 de octubre de 1987 (BOE nº 268, de 9 de noviembre de 1987). Se emplea en varias sentencias del Tribunal Constitucional, para definir la tortura y los tratos inhumanos y degradantes, con motivo de una supuesta vulneración del artículo 15. SSTC 120/1999, de 27 de junio (fundamento jurídico 9), 137/1990, de 19 de julio (fundamento jurídico 7). 12º Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la resolución 44/25 de la Asamblea General de Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989 en Nueva York. Instrumento de ratificación de 6 de diciembre de 1990 (BOE nº 313, de 31 de diciembre de 1990). Bastantes sentencias del Tribunal Constitucional utilizan como parámetro interpretativo dicha convención, entre otras, STC 67/1998, de 18 de marzo (fundamento jurídico 5). 13º Los diversos Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, que tienen una incidencia notable en el terreno de los derechos de los trabajadores. El Tribunal Constitucional hace referencia a los mismos en unas cuarenta sentencias. Entre otras, la STC 197/1998, de 13 de octubre (fundamento jurídico 3). Ámbito regional: 1º Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950. Instrumento de ratificación de 26 de septiembre de 1979 (BOE nº 243, de 10 de octubre de 1979). Sin lugar a dudas este convenio ocupa un papel destacado en la interpretación de los derechos y libertades, es citado por nuestro Tribunal Constitucional en más de ciento ochenta sentencias. Conviene tener presente además, que este Convenio tiene a su vez cómo intérprete al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por ello es habitual que el Tribunal Constitucional se remita a la jurisprudencia del mismo para aclarar el contenido y los límites de los derechos y libertades. Podemos citar, entre muchas otras, SSTC 65/1986, de 22 de mayo (fundamento jurídico 4), 89/1987, de 3 de junio (fundamento jurídico 2), 115/1993, de 6 de mayo (fundamento jurídico 2), 18/1995, de 24 de enero (fundamento jurídico 3) 2º Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, París, 20 de marzo de 1952. Instrumento de ratificación de 27 de noviembre de 1990 (BOE nº 11, de 12 de enero de 1991). 3º Protocolo número 6 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, hecho en Estrasburgo el 28 de abril de 1983. Instrumento de ratificación de 20 de diciembre de

1984 (BOE nº 92, de 17 de abril de 1985). 4º Carta Social Europea, hecha en Turín el 18 de octubre de 1961. Instrumento de ratificación de 29 de abril de 1980 (BOE nº 153, de 26 de junio de 1980). Se cita en pocas decisiones del Tribunal Constitucional y con escasa relevancia en la fundamentación jurídica. Entre otras STC 229/1992, de 14 de diciembre (fundamentos jurídicos 2 y 4) 5º Protocolo Adicional a la Carta Social Europea, hecho en Estrasburgo el 5 de mayo de 1988. Instrumento de ratificación de 7 de enero de 2000 (BOE nº 99, de 25 de abril de 2000, corrección de errores en BOE nº 220, de 13 de septiembre). Por último, sobre el artículo 10 puede citarse el trabajo Ruíz-Giménez Cortés (1997). Son varios los autores que abordan la dignidad de la persona en artículos y monografías: Alegre Martínez, (1996), Fernández Segado, (1995) y González Pérez, (1986). Sobre el artículo 10.2 de la Constitución puede consultarse el libro de Sainz Arrainz, (1998). Entre la bibliografía básica se destacan los trabajos de Ruiz Jiménez, Alegre, Fernández Segado o González Pérez, entre otros.

Sinopsis artículo 11
La nacionalidad es una cualidad jurídica de la persona que se conecta con la existencia misma del Estado, puesto que define el elemento personal que lo integra. Es la forma de denominar al vínculo que determina la pertenencia de un individuo a la población constitutiva de un Estado. Su importancia es extraordinaria para la vida de un Estado y, por eso, la mayoría de los textos constitucionales, comenzando por la Constitución de los Estados Unidos de 1787 (enmienda número XIV, introducida el 9 de julio de 1868), se suelen referir a ella. El constitucionalismo español no ha sido una excepción. Todas nuestras Constituciones históricas, incluso las que no llegaron a entrar en vigor, se han ocupado siempre de la nacionalidad española, muchas incluso en su artículo primero, como es el caso de las Constituciones de 1837, 1845, 1869 y 1876. La Constitución de 1978 se inserta, sin embargo, con características propias en esta tradición. Es la primera vez que no se define en la Constitución, aunque sea a grandes rasgos, quién tiene la condición de español, sino que ello se remite íntegramente a la ley (en sentido contrario véase el artículo 5 de la Constitución de 1812, el 1 de la Constituciones de 1837, 1845, 1869 y 1876, y el 23 de la de 1931). Es también la primera ocasión en que se establece la tajante prohibición de privar de nacionalidad española a los españoles de origen. Y, aunque no sea la primera vez que se recoge la previsión de concertar tratados de doble nacionalidad, pues este indudable mérito corresponde a la Constitución de 1931 (artículo 24), se hace ahora de forma mucho más amplia, en la medida en que no se alude únicamente a los países iberoamericanos, sino también a "aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España", como puede ser el caso de Andorra, Filipinas o Guinea Ecuatorial. La tramitación parlamentaria del artículo 11 de la Constitución fue algo convulsa, aunque no tanto por los cambios introducidos en el contenido y redacción del texto inicial del Anteproyecto (por ejemplo, la prohibición de privación de nacionalidad a los españoles de origen no figuraba en el mismo), sino por lo que no se cambió. El tema estrella, discutido en todas las instancias parlamentarias, fue la posible confusión con el término "nacionalidades" empleado en el artículo 2 y la consiguiente oportunidad de sustituir la expresión "nacionalidad española" por "ciudadanía española", propuesta que no prosperó, por considerarse que ambas no eran sinónimas (véase, por ejemplo, en el Congreso de los Diputados, las enmiendas 109 y 596 al Proyecto y los debates del Pleno recogidos en el Diario de Sesiones núm. 105, de 6 de julio de 1978). También se cuestionó la posibilidad de regular directamente en la Constitución la forma de

adquisición y pérdida de la condición de español, a semejanza de lo que había hecho todas las Constituciones españolas precedentes y muchas de las extranjeras. Así lo propuso, en concreto, el diputado José Miguel Ortí Bordás, de Unión de Centro Democrático (enmienda núm. 736), aunque la Ponencia de la Comisión Constitucional rechazó la idea al considerar que la misma era "materia de la legislación civil correspondiente". Ha sido, por ello, el legislador el que ha tenido que regular la forma en que se adquiere, se conserva y se pierde la nacionalidad española. Lo ha hecho en el Código Civil -en concreto en el Título I ("De los españoles y extranjeros") del Libro I ("De las personas")-, que es la norma que, desde su origen (1889), y con mayor o menor apoyo en las Constituciones vigentes, se ha ocupado de esta materia. Esta regulación se caracteriza, en términos generales, por una notable generosidad, pues reconoce diversas formas de adquisición originaria y de adquisición derivada de la nacionalidad (filiación, nacimiento en España, adopción por español y posesión de estado en el primer caso; y residencia continuada durante determinado período de tiempo, opción y carta de naturaleza en el segundo supuesto), facilita de forma considerable su recuperación y mantenimiento y deja muy limitados los supuestos de pérdida de la misma. Por lo demás, es preciso dejar constancia, en primer lugar, de la prevalencia del ius sanguinis (filiación) sobre el ius soli (nacimiento en España) a la hora de adquirir la nacionalidad española de origen y, en segundo término, de que la concesión de la nacionalidad por residencia no es automática, sino que depende también de otros requisitos, como "buena conducta cívica", "suficiente grado de integración en la sociedad española" e inexistencia de razones "de orden público o de interés nacional" que desaconsejen dicha concesión. Esta regulación de la nacionalidad que hemos perfilado esquemáticamente es, como es lógico, fruto de una evolución legislativa. Ciñéndonos al período postconstitucional hay que señalar que la primera ley de desarrollo de este artículo constitucional fue la Ley 51/1982, de 13 de julio, por la que se modificaron los artículos 17 a 26 del Código Civil en materia de nacionalidad. Su objetivo fundamental fue adaptar la entonces vigente regulación de la nacionalidad a los nuevos tiempos y a las nuevos dictados constitucionales (artículos 1.1, 10, 11, 14, 42, etc.). Esta Ley, que fue aprobada en la etapa final del Gobierno de Unión de Centro Democrático, tiene carácter de ley ordinaria, como todas las que se han aprobado después en este ámbito. No obstante, son muchos los autores (Jorge de Esteban, Ángel M. López López...) que han estimado que lo más adecuado, a la vista del artículo 81.1 de la Constitución y de la propia importancia de la materia, hubiera sido dotar a esta ley y a todas sobre la nacionalidad de carácter orgánico. La Ley 51/1982, de 13 de julio, tuvo una vida relativamente corta, pues su regulación fue enteramente sustituida por la de la Ley 18/1990, de 17 de diciembre, de reforma del Código Civil en materia de nacionalidad. Ésta respeta las líneas esenciales de la regulación de 1982, pues su cometido primordial es acabar con los problemas interpretativos que su aplicación había producido. No se observan, pues, como reconoce la propia exposición de motivos de la norma, grandes diferencias en los principios inspiradores de la adquisición originaria y sobrevenida de la nacionalidad española, o de su pérdida, conservación y recuperación, pero en cada uno de estos grandes apartados se han corregido diversas deficiencias, lagunas y contradicciones, denunciadas por la experiencia. Poco después se aprobó una nueva Ley en la materia, aunque de contenido muy reducido. Se trata de la Ley 15/1993, de 23 de diciembre, por la que se prorrogó el plazo para ejercer la opción por la nacionalidad española establecido en la disposición transitoria tercera de la Ley 18/1990, de 17 de diciembre, para las personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español y nacido en España. La regulación de la nacionalidad fue nuevamente reformada en virtud de la Ley 29/1995, de 2 de noviembre, por la que se modificó el Código Civil en materia de recuperación de la nacionalidad española. Su objetivo fundamental fue suprimir el requisito de la residencia en España para los

emigrantes e hijos de emigrantes que desearan recuperar la nacionalidad española y establecer un nuevo plazo para que las personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español y nacido en España pudieran optar por la nacionalidad española. Además, se establece en ella que lo previsto en el Código para la recuperación de nacionalidad por los emigrantes e hijos de emigrantes se aplique también a la mujer española que hubiera perdido la nacionalidad española por razón de matrimonio, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 14/1975 de reforma de determinados artículos sobre la situación jurídica de la mujer casada y los derechos y deberes de los cónyuges. La última reforma de la nacionalidad se produjo por Ley 36/2002, de 8 de octubre. Entre otros retoques, la nueva Ley introduce la posibilidad de que las personas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español y nacido en España pueda optar por la nacionalidad española sin límite de edad. De este modo, se da cumplida respuesta, por un lado, a la recomendación contenida en el informe elaborado por la Subcomisión del Congreso de los Diputados, creada para el estudio de la situación de los españoles que residen en el extranjero (publicado en el "Boletín Oficial de las Cortes Generales" el 27 de febrero de 1998), y, por otro, a las reclamaciones que estos había hecho llegar al Consejo de la Emigración pidiendo que se superara el sistema de plazos preclusivos de opción establecidos sucesivamente por las Leyes 18/1990, 15/1993 y 29/1995. Además de las leyes de desarrollo directo del artículo 11 de la Constitución, hay que tener en cuenta otras normas complementarias como la Ley de 8 de junio de 1957 sobre el Registro Civil (artículos 46, 62-68, 96 y Disposición Adicional Segunda) y el Reglamento para su aplicación aprobado inicialmente por Decreto de 14 de noviembre de 1958 (en especial, artículos 220 a 237). En ellas se contienen las reglas relativas a la nacionalidad española como hecho inscribible en el Registro Civil. Para cerrar el marco normativo de la nacionalidad hay que referirse a los tratados internacionales ratificados por España en esta materia y a las declaraciones o resoluciones de organizaciones internacionales o supranacionales de las que España es parte. Se pueden clasificar en dos grandes grupos: tratados bilaterales de doble nacionalidad suscritos al amparo del articulo 11.3 de la Constitución y tratados multilaterales y resoluciones de organizaciones internacionales o supranacionales que afectan a la nacionalidad en un plano general. Por lo que hace a los tratados bilaterales de doble nacionalidad suscritos por España, los mismos son, hasta el momento, doce. Los países con los que se han concertado son los siguientes: Chile (Convenio de 24 de mayo de 1958, ratificado el 28 de octubre), Perú (Convenio de 16 de mayo de 1959, ratificado el 15 de diciembre), Paraguay (Convenio de 25 de junio de 1959, ratificado el 15 de diciembre), Nicaragua (Convenio de 25 de julio de 1961, ratificado el 25 de enero del año siguiente), Guatemala (Convenio de 28 de julio de 1961, ratificado el 25 de enero del año siguiente), Bolivia (Convenio de 12 de octubre de 1961, ratificado el 25 de enero del año siguiente), Ecuador (Convenio de 4 de marzo de 1964, ratificado el 22 de diciembre), Costa rica (Convenio de 8 de junio de 1964, ratificado el 21 de enero del año siguiente), Honduras (Convenio de 15 de junio de 1966, ratificado el 23 de febrero del año siguiente), República Dominicana (Convenio de 15 de marzo de 1968, ratificado el 16 de diciembre), Argentina (Convenio de 14 de abril de 1969, ratificado el 2 de febrero del año siguiente) y Colombia (Convenio de 27 de junio de 1979, ratificado el 7 de mayo del año siguiente). A ellos se podría añadir con cautelas Venezuela en función de un Canje de Notas de 1974 sobre otorgamiento recíproco de nacionalidad. En cuanto a los tratados multilaterales y resoluciones de organizaciones internacionales y supranacionales sobre regulación de la nacionalidad destaca, por encima de todos, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, que en su artículo 15 declara que "toda persona tiene derecho a la nacionalidad" y que "a nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad". Además, tienen interés el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículo 24), el Convenio de 6 de mayo de 1963 sobre reducción de casos de pluralidad de nacionalidades y obligaciones militares en caso de pluralidad de nacionalidades, el Convenio de 29 de enero de 1957 sobre la

nacionalidad de la mujer casada; la Convención de 18 de diciembre de 1979 sobre la eliminación de todas las formas de discriminación de la mujer (artículo 9); la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959 (artículo 7.1); y la Declaración de los derechos del niño aprobada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959 mediante la Resolución 1386/XIV (artículo 3). En el ámbito estricto de la Unión Europea hay que citar dos textos convergentes relativos a la creación de la llamada "ciudadanía europea", la cual supone un nuevo status jurídico para todos los nacionales de los Estados miembros de la Unión. Son el Tratado Constitutivo de la Unión Europea de 25 de marzo de 1957 (artículos 17 y ss.), según la redacción dada por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, y la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículos 39 a 45). El Tribunal Constitucional no se ha ocupado de estudiar el artículo 11 de la Constitución hasta 1992, aunque esta demora es bastante comprensible si tenemos en cuenta que el mismo queda fuera del ámbito del recurso de amparo por violación de derechos fundamentales (artículo 53.2 Constitución). El examen de la nacionalidad la hizo con ocasión de la Declaración 133 bis/1992, de 1 de julio, relativa a la incompatibilidad del artículo G.C del Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (Tratado de Maastrich) -que reconoció el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de cada Estado a los nacionales de los otros Estados de la Unión que residan en él- con el artículo 13.2 de la Constitución -que en su redacción original establecía que los españoles son los únicos titulares de los derechos políticos del artículo 23, salvo las excepciones que puedan establecer los tratados y las leyes "para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales", sin hacer mención al derecho de sufragio pasivo-. El máximo intérprete de la Constitución rechazó la pretensión del Gobierno de que los ciudadanos de la Unión Europea residentes en España "sean tenidos por españoles" para que los derechos del Tratado de Maastrich les puedan ser de aplicación, sin necesidad de reformar la Constitución. Entiende que ello supondría hacer un uso inadecuado de la figura de las ficciones legales, pues éstas en ningún caso pueden ser medio idóneo para operar sobre lo jurídicamente imposible, como es reconoce a una categoría de extranjeros determinado derecho que la Constitución reserva a los españoles. Aunque reconoce que "la Constitución no define quiénes son los españoles", defiriendo esta tarea al legislador sin darle "pauta material alguna", considera también éste "no puede, sin incurrir en inconstitucionalidad, fragmentar, parcelar o manipular esa condición, reconociéndola solamente a determinados efectos con el único objeto de conceder a quienes no son nacionales un derecho fundamental, que, como es el caso del sufragio pasivo, les está expresamente vedado por el art. 13.2 de la Constitución". El legislador no puede, por tanto, "acuñar o troquelar nacionalidades ad hoc". No existe ninguna otra resolución en la jurisprudencia constitucional que aborde de forma directa el tema de la nacionalidad española. Solamente lo aluden de pasada y de forma muy incidental algunas, como, por ejemplo, la Sentencia 75/1984, de 27 de junio, en relación con la posible nacionalidad española del feto en caso de aborto realizado por una mujer española en el extranjero. El Tribunal Supremo, por su parte, ha tenido ocasión de ocuparse de diversas cuestiones sobre la nacionalidad derivadas directamente de la regulación del Código Civil. Por ejemplo, Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de noviembre de 2002 sobre interpretación del requisito de "buena conducta cívica" previsto en el artículo 22.4 para adquirir la nacionalidad por residencia. Entre la bibliografía reciente relativa a la nacionalidad se pueden recomendar los trabajos de Alvargonzález San Martín, Biglino Campos, Díez-Picazo y Gullón, Espinar Vicente, Espulgues Mota, García Rubio, Gil Rodríguez, Juárez Pérez y Rodríguez-Drincourt Alvarez.

Sinopsis artículo 12
La edad es un estado o cualidad física de la persona que se ostenta de forma temporal y se encuentra en constante avance. Puede definirse como el tiempo de existencia de una persona contado a partir del momento en que se produce su nacimiento, es decir, el período de tiempo que media entre la separación del claustro materno y el momento que se considere de la vida de una persona. El ordenamiento jurídico lo utiliza en numerosos supuestos. El más importante de todos es el de la determinación de la capacidad de obrar de las personas, expresión que, como es sabido, se utiliza para aludir a la posibilidad, aptitud o idoneidad que tienen los seres humanos para ejercer o poner en práctica los derechos y obligaciones de que son titulares. La relación entre edad y capacidad de obrar no está exenta de polémica. Se ha dicho desde antiguo que el factor determinante de la capacidad de obrar de una persona no debería ser el dato objetivo del tiempo transcurrido desde su nacimiento, sino el dato subjetivo de su aptitud y madurez para comprender y asumir las consecuencias de sus actos. No obstante, en aras de la seguridad jurídica, el factor edad ha terminado por imponerse con carácter general. Los ordenamientos jurídicos suelen establecer un límite de edad, llamado mayoría de edad, que determina el paso de la incapacidad general de la persona a su capacidad de obrar plena, es decir, la posibilidad de ejercer por sí misma los derechos y obligaciones atinentes a su persona y bienes. Con todo, la división no es tan tajante como pudiera parecer, pues los mayores de edad pueden sufrir limitaciones a su capacidad (por ejemplo, por incapacitación) y los menores tienen siempre cierta capacidad en función de su edad y sus condiciones de madurez (por ejemplo, para trabajar). La Constitución ha fijado, en su artículo 12, la mayoría de edad de los españoles en los 18 años. Este límite de edad equipara al ordenamiento español con los de su entorno político y cultural (Francia, Alemania, Italia, etc.) y supone el punto de llegada de un largo proceso histórico de rebaja de la mayoría de edad, tradicionalmente situado en España en un momento posterior de desarrollo de la persona (en las Partidas, 25 años; en la redacción original del Código Civil, 23 años; y en la Ley de 13 de diciembre de 1943 y en la redacción dada al Código Civil por la reforma de 1972, 21 años). Lo que más llama la atención, sin embargo, de la regulación constitucional de la mayoría de edad no es el límite de edad que se ha fijado, sino el hecho mismo de su constitucionalización, es decir, que la mayoría de edad haya quedado recogida en la propia Constitución. Se trata de una decisión sin precedentes en nuestro constitucionalismo y con muy escasos antecedentes en el Derecho Constitucional Comparado. Esto no debe entenderse en modo alguno como un reproche. La originalidad de la Constitución española está plenamente justificada, pues nadie puede negar la trascendencia que tiene para la persona y la propia comunidad en que se inserta el momento en que se produce la adquisición de su plena capacidad de actuación y, por tanto, su independencia personal. El artículo 12 de la Constitución fue aprobado tal y como estaba redactado en el Anteproyecto de Constitución. El único cambio fue sistemático, pues de ser un apartado, el segundo, del artículo 11, pasó a constituir, por obra de la activa Comisión Constitucional del Senado, un artículo independiente. Esto no significa que este artículo no fuera conflictivo en sede constituyente. Todo lo contrario. Se debatió la oportunidad de su existencia, por entender algunos que la mayor flexibilidad de la legislación ordinaria permitía una mejor adecuación a la realidad concreta (Alianza Popular); se cuestionó la fijación de la mayoría de edad en los 18 años y no en una edad superior (Alianza Popular); y se discutió, finalmente, el alcance o extensión de la mayoría de edad que se consagraba, es decir, si debía tener únicamente efectos políticos o afectar a todos los sectores jurídicos (Unión

de Centro Democrático y Alianza Popular). Esto último se convirtió en el punto central de los debates. Las fuerzas del centro-derecha pretendían que la fijación constitucional de la mayoría de edad en los 18 años sólo tuviera aplicación en el campo político, es decir, que únicamente determinara el reconocimiento de los derechos de sufragio activo y pasivo. Sería la legislación ordinaria la que en cada caso establecería la mayoría de edad correspondiente en cada sector del Derecho. Los grupos socialista, comunista y nacionalista catalán (Minoría Catalana) se opusieron frontalmente a estas pretensiones. Defendían la necesidad de impulsar y reconocer la incorporación de la juventud a la vida ciudadana con plenitud de derechos y obligaciones y, asimismo, pretendían evitar situaciones chocantes e incongruentes como la de que un joven pudiera ostentar un cargo público y estar sometido, al mismo tiempo, a la guarda de otra persona. La primera tesis se impuso en el Informe de la Ponencia constituida en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados ("Los españoles adquieren la plenitud de derechos políticos cumplidos los 18 años"), pero fue la segunda la que terminó imperando ante el repentino cambio de postura de Unión de Centro Democrático, motivado, quizás, por el convencimiento de que las jóvenes generaciones del españoles iban a ser los protagonistas reales del enorme cambio político, económico y social que se avecinaba (véanse las discusiones producidas en la Comisión Constitucional -Diario de Sesiones núm. 68, de 17 de mayo- y en el Pleno del Congreso de los Diputados -Diario de Sesiones 105, de 1 de julio) . El deseo de dar protagonismo a la juventud en el cambio de régimen fue también determinante de que la nueva mayoría de edad se plasmara normativamente antes de la entrada en vigor de la Constitución. Se hizo mediante el Real Decreto-Ley 33/1978, de 16 de noviembre, que en su artículo 1 establece que "la mayoría de edad empieza para todos los españoles a los 18 años cumplidos". La Disposición Adicional Primera precisa, para despejar cualquier posible duda, que la nueva mayoría de edad tendrá carácter general: "tendrá efectividad, desde su entrada en vigor, respecto a cuantos preceptos del ordenamiento jurídico contemplaren el límite de veintiún años de edad en relación con el ejercicio de cualesquiera derechos, ya sean civiles, administrativos, políticos o de otra naturaleza". No obstante, previene también posibles efectos negativos inmediatos del adelanto de la edad: "sin que en ningún caso se perjudiquen los derechos o situaciones favorables que el ordenamiento concediera a los jóvenes o a sus familias en consideración a ellos, hasta los veintiún años de edad, en tanto subsistan, en sus términos, las normas que los establezcan". Igualmente, antes de aprobarse la Constitución, el Gobierno dictó otro Real Decreto-Ley (el 38/1978, de 5 de diciembre), que modificó, de acuerdo con la Diputación Foral de Navarra, el párrafo primero de la Ley 50 de la Compilación de Derecho Civil Especial de Navarra, o Fuero Nuevo de Navarra, para establecer en este ámbito jurídico la mayoría de edad en los 18 años: "la capacidad plena se adquirirá con la mayoría de edad al cumplirse los 18 años". No hizo la modificación por medio del Real Decreto Ley 33/1978, pues, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Final Primera de la Ley de la Compilación (Ley 1/1973, de 1 de marzo), para modificar la misma era preciso recabar previamente el acuerdo de la Diputación Foral, acuerdo con el que todavía no contaba formalmente el Gobierno en el momento de dictar dicho Real Decreto Ley de 16 de noviembre. Vigente ya la Constitución se modificó el Código Civil para adaptarlo en todos sus términos a la regulación constitucional. La Ley 11/1981, de 13 de mayo, por la que se modificaron los artículos 314 a 320 del Código Civil, estableció en el artículo 315 que la mayor edad comienza a los 18 años cumplidos, debiéndose computar a estos efectos completo el día del nacimiento, y en el artículo 322 que el mayor de edad es capaz para todos los actos de la vida civil "salvo las excepciones establecidas en casos especiales por este Código". Este último artículo es de gran interés, pues pone claramente de relieve una matización de suma importancia en la materia: que la generalización a todos los campos de la mayoría de edad a los 18

años no impide que el legislador pueda establecer, por causa justificada, un límite de edad distinto para el ejercicio de determinados derechos y obligaciones. No cabe trazar, por tanto, un foso entre la mayor edad (plena capacidad) y la menor edad (incapacidad). Esta flexibilidad opera no solo en el campo civil, sino también en todos los sectores del ordenamiento. Así, en el mismo sentido que el artículo 322 del Código Civil se pronuncian otras normas, como, por ejemplo, la Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado (aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, y modificada posteriormente en varias ocasiones) que en su artículo 30.1-a) permite poner un límite máximo de edad para acceder a los distintos cuerpos de funcionarios, o la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que en su artículo 30 establece que "tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela". De acuerdo con esta idea de adaptación de la capacidad de obrar a las circunstancias fácticas, tenemos, por ejemplo, que el menor emancipado puede contraer matrimonio y regir su persona y bienes como si fuera mayor, aunque con numerosas excepciones (artículo 323 del Código Civil); que no se puede adoptar hasta los 25 años (artículo 175.1 del Código Civil); que la capacidad para hacer testamento, salvo el ológrafo, se adquiere a los 14 años (artículo 663 del Código Civil); que se puede trabajar a partir de los 16 años, aunque con algunas limitaciones como el trabajo nocturno o el declarado peligroso (artículo 6 del Estatuto de los Trabajadores); que a partir de los 14 años es posible contraer matrimonio con dispensa judicial (artículo 48.2 del Código Civil); que se puede exigir responsabilidad penal a los mayores de 14 años y menores de 18, aunque con arreglo a su legislación específica (artículo 19 del Código Penal y Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, que regula la responsabilidad penal de los menores); que la legislación penal de menores se puede aplicar también a los sujetos comprendidos entre los 18 y los 21 años en determinados supuestos (artículo 19 del Código Penal y artículo 4 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero); etc. Finalmente, en cuanto a la legislación de desarrollo del artículo 12 de la Constitución, hay que tener en cuenta la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor. Esta Ley, que se declara aplicable a los menores de 18 años que se encuentren en territorio español, salvo que en virtud de la ley que les sea aplicable hayan alcanzado anteriormente la mayoría de edad, sienta tres grandes principios generales: que en la aplicación de la misma ha de primar el interés superior de los menores sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir, que cuantas medidas que se adopten al amparo de la misma Ley han de tener carácter educativo y que las limitaciones a la capacidad de obrar de los menores deben interpretarse de forma restrictiva. De la regulación internacional y supranacional en relación con la mayoría-minoría de edad destaca, por su carácter general, la Resolución 29/1972 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre la reducción de la edad en que se alcanza la plena capacidad de la persona. En esta Recomendación se insta a los Estados miembros a fijar la mayoría de edad antes de los veintiún años y, preferiblemente, a los 18 años. Además, se pide que los Estados que no lo hagan así reconozcan por lo menos, a quienes hayan cumplido los 18 años, la capacidad necesaria para realizar por sí mismos los actos ordinarios de la vida cotidiana. Otro documento jurídico internacional de indudable interés en la materia es la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959. Tras declarar en su artículo primero que debe entenderse por niño todo ser humano menor de 18 años, salvo que en virtud de la Ley que le sea aplicable haya alcanzado antes la mayoría de edad, procede a reconocer a los niños un amplio catálogo de derechos y prevé la posibilidad de exigirles responsabilidad penal, aun recomendando al mismo tiempo "el establecimiento de una edad mínima antes de la cual se presumirá que los mismos no tienen capacidad para infringir las leyes penales" (artículo 40.3-a). Muy relacionado con este texto se encuentra la Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada

por Resolución del Parlamento Europeo de 8 de julio de 1992 (Resolución A 3-0172/92), y que tiene características muy similares al texto de la Organización de Naciones Unidas de 1999. También se puede citar la Declaración de los derechos del niño aprobada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959 (Resolución 1386/XIV) y la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículo 24, sobre los "derechos del menor2). Por lo que hace a la jurisprudencia constitucional, la más relevante se ha dictado en materia de responsabilidad penal. En este terreno destacan los Autos 286/1991, de 1 de octubre, y 194/2001, de 4 de julio, en los que el Tribunal Constitucional ha rechazado que el artículo 12 de la Constitución, interpretado a la luz de lo establecido en Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, exija considerar penalmente inimputables a los menores de 18 años. El Tribunal argumenta que "ni el artículo 12 de la Constitución Española, ni los preceptos constitucionales que en relación con éste se citan... contienen pronunciamiento alguno acerca de la edad a partir de la cual es constitucionalmente posible exigir responsabilidad penal a las personas". Y arguye también que el auxilio de la Convención sobre los Derechos del Niño no conduce a un resultado distinto, pues aunque el artículo 1 de esta Convención considera niño a todo ser humano menor de 18 años, en su articulado se admite la posibilidad de exigirles responsabilidad penal. En el Auto 286/1991, de 1 de octubre, el Tribunal Constitucional rechaza, además, que pueda constituir una discriminación contraria a la Constitución el hecho de someter al joven delincuente de 16 a 18 años, como hacía el anterior Código Penal, a las reglas procesales que corresponden al enjuiciamiento penal de los adultos y no a las de los menores de 16 años. El Tribunal entiende que "no siendo iguales los mayores de 16 años y menores de 18 a los menores de 16, no tiene por qué someterse su enjuiciamiento a igual normativa" y que "no es ésta una opción que imponga directamente la Constitución, que no exige que este sector intermedio de población criminal haya de ser asimilado al de los inimputables". En un plano más general es obligado referirse a la Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2000, de 29 de mayo, en la que se declara que "los menores de edad son titulares plenos de sus derechos fundamentales... sin que el ejercicio de los mismos y la facultad de disponer sobre ellos se abandonen por entero a lo que al respecto puedan decidir aquellos que tengan atribuida su guarda y custodia... cuya incidencia sobre el disfrute del menor de sus derechos fundamentales se modulará en función de la madurez del niño y los distintos estadios en que la legislación gradúa su capacidad de obrar (artículos 162.1, 322 y 323 del Código Civil o el artículo 30 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común)". En esta Sentencia se recuerda también que los derechos y libertades de unos y otros deben ser ponderados, en caso de conflicto, teniendo siempre presente el interés superior de los menores de edad: "sobre los poderes públicos, y muy en especial sobre los órganos judiciales, pesa el deber de velar por que el ejercicio de esas potestades por sus padres o tutores, o por quienes tengan atribuida su protección y defensa, se haga en interés del menor, y no al servicio de otros intereses, que por muy lícitos y respetables que puedan ser, deben postergarse ante el "superior" del niño (SSTC 215/1994, de 14 de julio; 260/1994, de 3 de octubre; 60/1995, de 17 de marzo y 134/1999, de 15 de julio; y STEDH de 23 de junio de 1993, caso Hoffmann)". En la jurisprudencia del Tribunal Supremo existen también interesantes Sentencias en relación con el artículo 12 de la Constitución. En primer lugar, hay que citar la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Civil, de 10 de febrero de 1986 (con antecedentes en Sentencias del mismo órgano de 26 de mayo de 1969 y 14 de abril de 1886), que establece que la capacidad mental del mayor de edad "se presume siempre mientras no se destruya por una prueba concluyente en contrario, requiriéndose en consecuencia una cumplida demostración mediante prueba directa". En segundo término aparece la Sentencia del tribunal Supremo, Sala Penal, de 3 de abril de 1981, en la que se rechazó plantear una cuestión de inconstitucionalidad por contradicción del artículo 452 bis b) número 1 del antiguo Código Penal (que sancionaba la promoción o

favorecimiento de la prostitución o corrupción de persona menor de 23 años) con el artículo 12 de la Constitución. El Tribunal Supremo considera que "la aparente discrepancia entre el precepto constitucional y el penal, no tiene realidad práctica ya que nada impide que el legislador fije el límite de la protección penal por encima o más allá de la mayoría de edad". Por último, en cuanto a la bibliografía, muy escasa, sobre el artículo 12 de la Constitución, pueden citarse los trabajos de Cerro, Cuello Contreras y Martínez-Pereda Soto, González Porras, Lasarte, Lacruz Berdejo, Pascual Medrano y Ruiz Vadillo.

Sinopsis artículo 13
Los ordenamientos jurídicos de los distintos Estados tienen como destinatarios directos y primarios a las personas que son nacionales de los mismos. No obstante, es una realidad elemental que dentro de las fronteras nacionales de los diferentes países conviven no solo quienes tienen la nacionalidad del Estado de que en cada caso se trate, sino también extranjeros, los cuales, lógicamente, tienen que estar también sometidos a sus normas jurídicas y son sujetos de derechos y obligaciones en el mismo. Los Estados tienen, por ello, que determinar necesariamente cuál va a ser su actitud frente a los extranjeros que residen en ellos. Deben determinar la posición jurídica de éstos, regulando los elementos fundamentales de su situación en el país. Desde quién puede entrar en el país y cómo, hasta qué actividades pueden desarrollar o qué familiares pueden traer consigo. El tema es de la mayor relevancia. Están en juego aspectos tan importantes como la capacidad jurídica efectiva de determinada categoría de seres humanos, el desenvolvimiento diario de su vida personal, social y profesional, la armonía de la convivencia en el Estado, el respeto de los derechos humanos inalienables, la supervivencia del grupo nacional, la fluidez de las relaciones interestatales, o la persecución de la delincuencia internacional. Los constituyentes españoles, conscientes de esta realidad, que cada vez se muestra más acentuada, han estimado oportuno sentar en la propia Constitución las reglas básicas de la situación de los extranjeros en España. Y lo han hecho con una extensión inusitada en nuestro constitucionalismo, pues, a diferencia de las Constituciones anteriores, la Constitución actual contempla los tres aspectos fundamentales que articulan la posición jurídica de los extranjeros en un Estado: la forma en que gozan de los derechos y libertades reconocidos a los nacionales, la extradición y el asilo. Ninguna de las Constituciones históricas españolas había llegado a tanto. Algunas no hacían ninguna referencia a la posición jurídica de los extranjeros, mientras que otras solo contemplaban alguno de sus aspectos: la de 1845 remite a la ley la determinación de "los derechos que deberán gozar los extranjeros que obtengan carta de naturaleza o hayan ganado vecindad" (artículo 1); las de 1869 y 1876 regulaban únicamente, y de forma además muy parecida, la posibilidad de que los extranjeros pudieran ejercer "industria", "profesión" o "cargo" (artículos 25 y 27.2, por un lado, y 2, por otro); finalmente, la de 1931 se contentaba con prohibir "la extradición de delincuentes políticos" (artículo 30). La atención que la Constitución española vigente dedica a la situación de los extranjeros no es, sin embargo, extraña o inusual desde el punto de vista del Derecho Constitucional comparado, como tampoco son extrañas o inusuales, sino todo lo contrario, las posiciones materiales concretas que la Constitución ha adoptado al respecto. De hecho, se podría decir que la Constitución de 1978 ha seguido muy de cerca en materia de extranjería los dictados establecidos en la Constitución italiana de 1947 (artículos 10, 26 y 51) y la Portuguesa de 1976 (artículos 15 y 23). Se trata, además, de una decisión presente en los ánimos de los constituyentes desde el primer momento del proceso de elaboración de la Constitución. El Anteproyecto de Constitución, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 5 de enero de 1978, contenía ya un extenso artículo,

el 12, con cuatro apartados, en los que, además de contemplarse los tres aspectos de la situación jurídica de los extranjeros que recoge el actual artículo 13, se hacía una referencia específica a la "condición jurídica del extranjero", señalando que la misma "se regulará por ley y por los tratados atendiendo siempre al principio de efectiva reciprocidad". Esta referencia fue, sin embargo, eliminada por la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado, por estimarse de poca entidad una vez que la Ponencia del Congreso había quitado la alusión a la reciprocidad dados los muchos problemas prácticos que ello podía plantear. Además de esta diferencia entre el texto del Anteproyecto y el finalmente aprobado por las Cortes, cabe señalar otras. Así, en relación con el goce por los extranjeros de los derechos y libertades fundamentales se detectan tres peculiaridades en el Anteproyecto: la determinación de este goce se remite únicamente a la ley, sin contemplar la figura de los tratados (la referencia a los tratados fue introducida por la Comisión Constitucional del Senado); se aludía a "los extranjeros residentes" y no a los extranjeros en general (la eliminación del término residentes correspondió también a la Comisión Constitucional del Senado); y no se preveía excepción alguna a la prohibición de titularidad de derechos políticos por extranjeros (la excepción actual fue introducida por la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado). En cuanto a la extradición y al asilo se aprecian también varias diferencias entre el Anteproyecto y el texto finalmente aprobado. En el Anteproyecto la concesión de la extradición se hacía depender únicamente de los tratados, sin hacerse mención alguna a la ley (la referencia a la ley fue introducida por la Ponencia del Congreso de los Diputados). Tampoco se preveía en la extradición la puntualización de que los actos de terrorismo no pueden considerarse delitos políticos (puntualización introducida también por la Ponencia del Congreso de los Diputados). En el derecho de asilo solo se hacía referencia a "los ciudadanos de otros países", pero no a los "apátridas" (mención incorporada por la Comisión Constitucional del Senado). Y, por último, el asilo se vinculaba a "la defensa de los derechos y libertades democráticos reconocidos en la Constitución" (esta vinculación fue eliminada por la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados). El texto del artículo 13 de la Constitución aprobado en su día por las Cortes Generales y ratificado, posteriormente, en referéndum por el pueblo el 6 de diciembre de 1978, no es, sin embargo, el actualmente vigente, pues el apartado segundo fue modificado en 1992. Se trata, dicho con toda solemnidad, del único artículo de toda la Constitución que, hasta el momento, ha sido objeto de reforma. El detonante de la reforma fue la firma por España del Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (Tratado de Maastrich), cuyo artículo G.C dio una nueva redacción al artículo 8.B.1 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 1957, a fin de extender el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de cada Estado a los nacionales de los otros Estados de la Unión que residan en él. Con ello se daba un importante paso en la integración política de los pueblos, en la libre circulación de personas dentro de la Unión y en la configuración de la ciudadanía europea. El Gobierno entendió, sin embargo, que este precepto podía ser contrario al artículo 13.2 de la Constitución, que, en su redacción original, establecía que los españoles son los únicos titulares de los derechos políticos del artículo 23, salvo las excepciones que puedan establecer los tratados y las leyes "para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales". Ante ello, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 95.2 de la Constitución, el Gobierno decidió el 24 de abril de 1992 requerir al Tribunal Constitucional para que se pronunciara sobre esta posible contradicción. El Tribunal Constitucional confirmó, mediante la Declaración de 1 de julio de 1992 (Declaración 1/1992), que el reconocimiento a los nacionales de los Estados de la Unión Europea del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales era contrario al artículo 13.2 de la Constitución, por cuanto éste solo contemplaba la posibilidad de extender a extranjeros la titularidad del derecho de sufragio activo. Ello hacía imposible, por tanto, la ratificación del Tratado de Maastrich por nuestras autoridades, salvo que, como prevé expresamente el artículo 95.1 de la Constitución, se procediera

previamente a reformar dicho artículo constitucional. Las fuerzas política españolas optaron, de común acuerdo, por esta vía. El 7 de julio de 1992 todos los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 13.2 de la Constitución consistente en intercalar en el texto la expresión "y pasivo" (Boletín Oficial de las Cortes Generales, núm. 147-1, de 9 de julio). Esta Proposición, siguiendo los trámites del artículo 167 de la Constitución, fue aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados de 22 de julio de 1992 y por el Pleno del Senado el día 30 del mismo mes. El Rey sancionó la reforma el 27 de agosto de 1992 y al día siguiente se publicó en el Boletín Oficial del Estado. Despejado el obstáculo constitucional, las Cortes Generales aprobaron la Ley Orgánica 10/1992, de 23 de diciembre, que autorizaba la ratificación por España del Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992. Al día siguiente se produjo dicha ratificación. Entrando en el terreno del desarrollo legislativo del artículo 13 de la Constitución hay que destacar la importante actividad desplegada en el ámbito del apartado primero, relativo a la determinación de los derechos y libertades de los extranjeros en España. Hasta cinco veces se han ocupado las Cortes de esta materia. La primera Ley que reguló en España los derechos y libertades de los extranjeros fue la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, que fue desarrollada reglamentariamente, en un principio, por el Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, y, luego, por el Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, así como por el Real Decreto 766/1992, de 26 de junio, sobre la entrada y permanencia en España de nacionales de Estados miembros de las Comunidades Europeas, rectificado posteriormente por los Reales Decretos 737/1995, de 5 de mayo y 1710/1997, de 14 de noviembre. Hasta ese momento no había ninguna norma que se ocupara específica y sistemáticamente de regular los derechos de los extranjeros; solo existían normas reglamentarias relativas al régimen de entrada, permanencia, trabajo y salida de los extranjeros del territorio nacional. La Ley de extranjería de 1985, aprobada durante el primer gobierno socialista, fue derogada y sustituida quince años después por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Su origen se encuentra en una Proposición de Ley de Izquierda Unida, que contó con el apoyo de los demás grupos de oposición al primer Gobierno, en minoría, del Partido Popular, el cual se opuso sin éxito a su aprobación. No obstante, la nueva Ley fue inmediatamente modificada. Nada más celebradas las nuevas elecciones, en las que el Partido Popular consiguió mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados, el Gobierno presentó un Proyecto de Ley de reforma que, tras la correspondiente tramitación parlamentaria, se convirtió en la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. En esta Ley el Partido Popular logró plasmar los postulados normativos sobre extranjería que la oposición parlamentaria había derrotado en la anterior Legislatura. Contra la misma se han presentado, sin embargo, varios recursos de inconstitucionalidad, por parte de un grupo de diputados socialistas y de varias Comunidades Autónomas, recursos que, al día de hoy, se hayan todavía pendientes de discusión y decisión por el pleno del Tribunal Constitucional. El punto fundamental que se cuestiona en los recursos es la exclusión de los extranjeros que se hallen en España de forma ilegal del goce de ciertos derechos (reunión, asociación, etc.). No acaba aquí, sin embargo, el proceso de evolución legislativa en la materia. Tras el verano de 2003 las Cortes han aprobado la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, sobre medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros, que, por lo que ahora interesa, reforma varios artículos de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, todos ellos relacionados con el régimen de expulsión de extranjeros. Hay que destacar también que, atendiendo al clamor de diversas asociaciones de mujeres y de defensa de los derechos humanos, reforma el artículo 107 del Código Civil sobre separación y divorcio, estableciendo que se aplicará

la ley española cuando uno de los cónyuges sea español o residente en España, con preferencia a la ley que fuera aplicable si esta última no reconociera la separación o el divorcio, o lo hiciera de forma discriminatoria o contraria al orden público. Por último, en junio de 2003, el Gobierno remitió al Congreso de los Diputados un proyecto de ley de modificación de la legislación de extranjería, el cual, con el apoyo, por primera vez en esta materia, del Partido Socialista y de otros grupos de oposición, se ha convertido en la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; y de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Entre otras disposiciones, la ley hace aplicación de varias Directivas y Decisiones dictadas en los últimos años en el seno de la Unión Europea, incorpora los artículos del Reglamento de aplicación de la Ley 4/2000 que habían sido anulados por el Tribunal Supremo en Sentencia de 20 de marzo de 2003 y otorga la consideración de "desleal" a la contratación de extranjeros sin autorización para trabajar. El Reglamento de desarrollo de la actual legislación sobre derechos y libertades de los extranjeros ha sido aprobado por el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, el cual ha sido modificado por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre. Además, hay que tener en cuenta el Real Decreto 239/2000, de 18 de febrero, que establece el procedimiento para la regularización de extranjeros prevista en la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero; el Real Decreto 142/2001, de 16 de febrero, por el que se establecen los requisitos para la regularización prevista en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre; el Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero, sobre entrada y permanencia en España de nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y de otros parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo; el Real Decreto 344/2001, de 4 de abril, por el que se crea el Consejo Superior de Política de Inmigración (ha sido modificado por el Real Decreto 507/2002, de 10 de junio); el Real Decreto 345/2001, de 4 de abril, por el que se regula el Observatorio Permanente de la Inmigración; y el Real Decreto 367/2001, de 4 de abril, por el que se regula la composición, competencias y régimen de funcionamiento del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. El desarrollo legislativo de los demás apartados del artículo 13 de la Constitución ha sido algo más comedido y también más pacífico. En relación con el apartado segundo (referente a la reserva a los españoles de los derechos del artículo 23 de la Constitución, aunque con determinadas excepciones) hay que aludir, ante todo, a la Ley Orgánica 1/1997, de 30 de mayo, de modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, para la trasposición de la Directiva 94/80/CE, de elecciones municipales (se modifican los artículos 85, 176, 177 y 178 y se introduce el 187 bis). Esta Directiva trataba de hacer posible el sufragio activo y pasivo de los nacionales de los distintos Estados de la Unión Europea en las elecciones municipales del país de la Unión en el que residan y fue dictada en desarrollo del Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, cuyo artículo G.C introdujo esta posibilidad. Además, pueden incluirse aquí la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre acceso a la Función Pública de los nacionales de otros Estados a los que les es de aplicación el derecho a la libre circulación de trabajadores, que ha sido modificada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre; la Ley 32/2002, de 5 de julio, de modificación de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de régimen del personal de las Fuerzas Armadas, al objeto de permitir el acceso de extranjeros a la condición de militar profesional de tropa y marinería; el Real Decreto 543/2001, de 18 de mayo, que desarrolla a la Ley 17/1993; y el Real Decreto 1244/2002, de 29 de noviembre, que aprueba el Reglamento de acceso de extranjeros a la condición de militar profesional de tropa y marinería. Por lo que hace a los apartados tercero y cuarto del artículo 13 de la Constitución (extradición y asilo, respectivamente), las normas de desarrollo más relevantes son las siguientes: la Ley 4/1985,

de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, que regula las condiciones, procedimientos y efectos de la misma, salvo lo dispuesto en los tratados internacionales suscritos por España, y que deroga a la vieja Ley de 26 de diciembre de 1958; la Ley 5/1994, de 4 de marzo, de regulación del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 4 de mayo; la Ley 3/2003, de 14 de marzo, sobre la orden europea de detención y entrega; el Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, que aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, el cual ha sustituido al Reglamento aprobado por Real Decreto 511/1985, de 20 de febrero; y el Real Decreto, 865/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de reconocimiento del Estatuto de Apátrida. Los tratados internacionales suscritos por España en relación con el artículo 13 de la Constitución y las resoluciones de organismos internacionales de que España forma parte sobre esta materia son también muy numerosos. En el plano global o mundial cabe citar la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (artículos 2, 3, 5, 8, 9 y 13.1); la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951 y su Protocolo de 31 de enero de 1967; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 19 de diciembre de 1966 (artículos 8, 13 y 1); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (Exposición de Motivos y artículos 12 y 13); el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas de 15 de diciembre de 1997; el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo; y la Resolución 1373 (2001) sobre medidas para combatir el terrorismo aprobada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en la sesión de 28 de septiembre de 2001. En el ámbito regional europeo (Consejo de Europa y Unión Europea) destacan el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas de 4 de octubre de 1950 (artículos 5, 11, 14 y 16) y sus Protocolos 4 y 7; la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículos 1, 5, 18, 19 y 20, entre otros); la Carta Social Europea de 18 de octubre de 1961 (en especial artículos 18 y 19); el Convenio Europeo relativo al Estatuto Jurídico del Trabajador Migrante de 24 de noviembre de 1977 (en especial artículo 8); el Convenio Europeo de Extradición de 13 de diciembre de 1957 y sus Protocolos Adicionales de 5 de octubre de 1975 y 17 de marzo de 1978; el Tratado Constitutivo de la Unión Europea de 25 de marzo de 1957 (en especial artículo 7); el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (en especial artículo G.C); el Convenio de 19 de junio de 1990 de aplicación del Acuerdo de Schegen de 14 de junio de 1985 sobre la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, convenio de aplicación que, además de incidir en el régimen de entrada y salida de los ciudadanos de los Estados parte, completa el Convenio Europeo de Extradición de 1957; el Convenio sobre Extradición entre los Estados miembros de la Unión de 27 de septiembre de 1996, que completa tanto el Convenio Europeo de Extradición de 1957 como el Convenio de Aplicación del Acuerdo Schegen de 1990; el Acuerdo Europeo núm. 31 sobre exención de visado para refugiados hecho en Estrasburgo el 20 de abril de 1959; y el Convenio Europeo para la represión del Terrorismo de 27 de enero de 1977. Hay que tener en cuenta, además, que España ha firmado numerosos convenios bilaterales de extradición (Italia, Irlanda, Francia, Bulgaria, Cuba, Marruecos, Ucrania, etc.) y que la Unión Europea cuenta con varios reglamentos, directivas, decisiones y declaraciones de interés en materia de extranjería. Por ejemplo, la Directiva 2001/40/CE, de 28 de mayo, sobre el reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países; o las Conclusiones de la Cumbre de Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia de 17 de octubre de 1999 (véanse los puntos 11, 18 y 21). En cuanto a la jurisprudencia constitucional recaída en el terreno del artículo 13 de la Constitución, cabe destacar, por encima de cualquier otra resolución, la Sentencia del Tribunal Constitucional 115/1987, de 7 de julio, dictada en relación con el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Defensor del Pueblo contra determinados artículos de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España. El Tribunal Constitucional

estimó en parte el recurso presentado declarando la inconstitucionalidad y, por tanto, la nulidad, de la obligación de solicitar autorización administrativa para el ejercicio de reunión por los extranjeros (artículo 7), de la posibilidad de suspensión gubernativa de las asociaciones promovidas e integradas mayoritariamente por extranjeros (artículo 8.2) y de la exclusión de la posibilidad de suspensión de las resoluciones administrativas adoptadas en relación con los extranjeros (artículo 34). Además, el Tribunal Constitucional estableció la interpretación conforme a la Constitución del artículo 26.2 relativo a la detención preventiva y cautelar en espera de la sustanciación del expediente de expulsión. También ha tenido gran importancia la Declaración del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, ya aludida, sobre la necesidad de reformar el artículo 13.2 de la Constitución a la vista del Tratado de Maastrich de 7 de febrero de 1992 que reconoció el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de un Estado de la Unión por parte de los nacionales de los otros Estados que residan en el mismo. Su importancia radica, como ya se ha señalado, en que abrió paso a la primera, y hasta el momento única, reforma de nuestra Constitución. Son muchas más las resoluciones del Tribunal Constitucional con interés en la materia. Así, en relación con el ejercicio de los derechos fundamentales por extranjeros destacan las Sentencias 99/1985, de 30 de septiembre; 94/1993, de 18 de enero; 105/1994, de 11 de abril; 24/2000, de 31 de enero; y 95/2003, de 22 de mayo. En cuanto a la figura de la extradición cabe citar la 11/1983, de 21 de febrero; la 11/1985, de 30 de enero; la 13/1994, de 17 de enero; la 141/1998, de 29 de junio; la 87/2000, de 27 de marzo, y la 91/2000, de 30 de marzo. Sobre el derecho de asilo se han dictado la 179/2000, de 26 de junio, y, sobre todo, la 53/2002, de 27 de febrero. Por último, en cuanto a la bibliografía sobre este artículo, que cada vez se incrementa más rápidamente, pueden citarse los trabajos de Aragón Reyes, Bellido Penadés, Borrajo Iniesta, Huertas González, Monereo Pérez y Molina Navarrete, Moya Escudero, Pérez Sola y Santolaya Machetti.

Sinopsis artículo 14
El principio de igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación es una vieja aspiración del ser humano que fue recogida con entusiasmo por el movimiento constitucional del siglo XVIII que marcó el fin del Antiguo Régimen. Se convirtió en una de las principales reivindicaciones de los revolucionarios liberales, especialmente de los franceses, hasta el punto de que su proclamación forma parte de la divisa del Estado surgido de la Revolución Francesa ("Libertad, igualdad, fraternidad"). España, inserta desde muy pronto en este movimiento jurídico-político, aunque con abundantes salidas del mismo para sumergirse en etapas más o menos largas de poder personal, no plasmó, sin embargo, de forma expresa este ideal en sus Constituciones hasta bien entrado el siglo XX. Lo hizo con la Constitución republicana de 1931, que en su artículo 2 proclamaba la igualdad ante la ley de todos los españoles, mientras que el artículo 25 recogía la prohibición de discriminación por determinadas circunstancias (naturaleza, filiación, sexo, clase social, riqueza, ideas políticas y creencias religiosas). En las Constituciones vigentes anteriores solo se observan concreciones aisladas de esta genérica aspiración. Así, casi todas las Constituciones españolas del siglo XIX recogen la declaración de que todos los españoles son admisibles a los empleos y cargos públicos según su mérito y capacidad (artículo 5 de la Constitución de 1837, artículo 5 de la Constitución de 1845, artículo 27 de la Constitución de 1869 y artículo 15 de la Constitución de 1876; también lo hace, en el siglo XX, el artículo 40 de la Constitución republicana). Asimismo, hay que tener en cuenta que en la formulación de muchos derechos que hacen las Constituciones se emplean fórmulas genéricas con las que se pretende asegurar el goce de los mismos al conjunto de los ciudadanos ("todos los españoles...", "los españoles...", "todo español...", "ningún español podrá ser..", "toda persona...",

"nadie podrá ser...", etc.). El artículo 14 de la Constitución de 1978, que como hemos visto no tiene más antecedente en el constitucionalismo español que el ofrecen los artículos 2 y 25 de la Constitución de 1931, es, sin embargo, un precepto muy frecuente en el ámbito del Derecho Constitucional Comparado, tanto histórico como actual. Los referentes más claros son la Constitución francesa de 1958 (artículo 2.1º), la Constitución italiana de 1947 (artículo 3) y la Constitución alemana de 1949 (artículo 3). Se trata, además, de un artículo que no planteó problemas o controversias graves o de entidad durante el proceso constituyente. El texto aprobado por las Cortes es, por ello, muy parecido al que figuraba en el Anteproyecto de Constitución. La diferencia más relevante entre el texto final del artículo 14 y el del Anteproyecto es de tipo gramatical, fruto de una enmienda "in voce" presentada por el senador Camilo José Cela Trulock (Diario de Sesiones del Senado, Comisión Constitucional, núm. 43, de 24 de agosto, pág. 1799). Si en el Anteproyecto se hablaba de que "todos los españoles son iguales ante ley, sin discriminaciones por razón de...", en el texto final se habla, gracias a la enmienda del senador Cela, de que "los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de..." No obstante, la modificación de que hablamos no se desenvuelve únicamente en el plano gramatical, sino que tiene, además, cierta virtualidad material no advertida en su momento. La nueva redacción dota a la prohibición de discriminación de mayor autonomía respecto de la proclamación de la igualdad ante la ley, permitiéndola operar con mayor desenvoltura y firmeza. En cuanto al desarrollo legislativo del artículo 14 de la Constitución hay que apuntar que el mismo es enteramente singular. El carácter relacional y no autónomo del principio de igualdad, es decir, el que la igualdad no pueda predicarse en abstracto, sino únicamente respecto de relaciones jurídicas concretas, impide que este principio pueda ser objeto de una regulación o desarrollo normativo con carácter general. No es posible, por tanto, concebir un desarrollo legislativo unitario y global de este precepto, esto es, aprobar una genérica "ley de igualdad", puesto que cualquier norma ha de ajustarse al mismo; son, por ello, las normas individuales dictadas en los distintos campos o áreas materiales y procesales de actividad las que tienen que plasmar este principio. Así, por ejemplo, puede citarse el artículo 85 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, que establece que el órgano instructor de un procedimiento administrativo "adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento"; el artículo 12 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de la libertad sindical, que declara "nulos y sin efecto los preceptos reglamentarios, las cláusulas de los convenios colectivos, los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que contengan o supongan cualquier tipo de discriminación en el empleo o en las condiciones de trabajo, sean favorables o adversas, por razón de la adhesión o no a un sindicato, a sus acuerdos o al ejercicio en general de actividades sindicales"; el artículo 109 del Código Civil que establece que el padre y la madre de un niño recién nacido "podrán decidir de común acuerdo el orden de transmisión de su respectivo primer apellido antes de proceder a la inscripción registral"; el artículo 551 del Código Penal que castiga con "pena de prisión de seis meses a dos años y multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años el particular encargado de un servicio público que deniegue a una persona una prestación a la que tenga derecho por razón de su ideología, religión o creencias, su pertenencia a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad o minusvalía"; o el artículo 96 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, que establece que la inversión de la carga de la prueba en casos de "indicios de discriminación por razón de sexo". El legislador se ha preocupado, por otra parte, de conectar el artículo 14 de la Constitución, que

consagra una igualdad meramente formal, impidiendo diferencias de trato que carezcan de justificación objetiva y razonable, con el artículo 9.2 del mismo texto, el cual impone a los poderes públicos la tarea de promover la igualdad real y efectiva. Manifestación de ello son, por ejemplo, la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos; la Ley 16/1983, de 24 de octubre, de creación del Organismo Autónomo Instituto de la mujer; la Ley 3/1989, de 3 de marzo, que amplía a dieciséis semanas el permiso por maternidad y se establecen medidas para favorecer la igualdad de trato de la mujer en el trabajo; la Ley 3/1990, de 21 de junio, que modifica el art. 16 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal, en relación con la adopción de acuerdos que tengan por finalidad facilitar el acceso y la movilidad de los minusválidos en el edificio de su vivienda; la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, de conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras; la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de Protección patrimonial de las personas con discapacidad y de modificación del Código Civil, de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la Normativa Tributaria con esta finalidad; o, en relación también con este mismo colectivo, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Los tratados internacionales suscritos por España en relación con el principio de igualdad y las declaraciones internacionales y supranacionales en la materia son caso aparte. Estos pueden contemplar el fenómeno de la igualdad ante la ley y no discriminación desde un punto de vista general, sin referencia a relaciones jurídicas concretas, a semejanza de lo que hace el artículo 14 de la Constitución, o pueden, por el contrario, incidir en aspectos específicos de las relaciones jurídicas, tal y como hacen las leyes estatales de desarrollo constitucional del mismo. La visión general del principio de igualdad ante la ley y no discriminación se encuentra en las grandes declaraciones internacionales de derechos. Aquí hay que citar a la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (artículos 1, 2 y 7); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículos 2.1º y 2º, 20.2, 26 y 27); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 19 de diciembre de 1966 (artículos 2.2º y 3º); la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959 (artículos 1 y 10); el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas de 4 de octubre de 1950 (artículo 17); y la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículos 20, 21 y 23). En el ámbito estricto de la Unión Europea habría que añadir el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 25 de marzo de 1957, según la redacción dada por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (Tratado de Maastrich), que proscribe las discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado (artículo 6), habilita al Consejo para "adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual" (artículo 13) y consagra el principio de igualdad de retribuciones "entre los trabajadores masculinos y femeninos para un mismo trabajo" (artículo 119). Los demás tratados suscritos por España en esta materia y resoluciones de organismos internacionales y supranacionales se ocupan de proyectar el principio de igualdad sobre algún campo material concreto o causa de discriminación específica. Entre los muchos tratados que cabría mencionar destacan la Convención internacional sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial de 21 de diciembre de 1965, la Declaración de la Conferencia General de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura sobre la raza y los prejuicios raciales de 27 de noviembre de 1978, la Convención sobre derechos políticos de la mujer de 20 de diciembre de 1952, la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer de 18 de diciembre de 1979 y el Protocolo Facultativo de 6 de octubre de 1999, el Convenio sobre igualdad de remuneración de 29 de junio de 1951, el Convenio relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación de 25 de junio de 1958, la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza de 14 de diciembre de 1960, la Declaración sobre la

eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en religión o las convicciones de 25 de noviembre de 1981, la Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas de 18 de diciembre de 1992, y el Convenio marco para la protección de las minorías nacionales hecho en Estrasburgo el 1 de febrero de 1995. En cuanto a las resoluciones de organismos internacionales y supranacionales sobre aspectos concretos de la igualdad, cabe citar, en el ámbito de las Organización de Naciones Unidas, tres muy destacadas: la Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en la discriminación o las convicciones de 25 de noviembre de 1981, la Declaración de la Conferencia General de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura sobre la raza y los prejuicios raciales de 27 de noviembre de 1978 y la Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas de 18 de diciembre de 1992. Además, hay que tener presente que en el seno de la Unión Europea se han dictado muchas normas "derivadas" de interés en la materia, como la Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo, de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo y de la Comisión contra el racismo y la xenofobia de 11 de junio de 1986, la Directiva 2000/43/CE, que se ocupa del principio de igualdad de trato y no discriminación de las personas por motivo de su origen racial o étnico, la Directiva 2000/78/CE para la igualdad de trato en el empleo o la Directiva 2002/73/CE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso de empleo, a la formación y a la promoción profesional y a las condiciones de trabajo. La normativa estatal e internacional sobre el artículo 14 de la Constitución es, como se ve, muy numerosa, pero ello no es tan llamativo si se compara con la jurisprudencia constitucional recaída sobre el mismo. Nos encontramos ante uno de los preceptos más invocados en los recursos de amparo presentados por los ciudadanos ante el Tribunal Constitucional (el segundo, solo por detrás del artículo 24 relativo a la tutela judicial efectiva) y, por tanto, ante un precepto sobre el que recaído una amplísima doctrina jurisprudencial. En un gran esfuerzo de síntesis se podrían destacar varios puntos de interés de dicha jurisprudencia. Así, el Tribunal Constitucional ha definido el principio de igualdad como la prohibición de toda diferencia de trato que carezca de una justificación objetiva y razonable; ha afirmado el carácter vinculante de este principio tanto para el legislador (igualdad en la ley), como para los órganos aplicadores del Derecho (igualdad en la aplicación de la ley) y los particulares (igualdad horizontal); ha matizado la vinculación de los particulares al principio de igualdad al señalar que su libertad de actuación sólo está limitada constitucionalmente de forma directa por la prohibición de discriminar por las causas expresamente mencionadas en el artículo 14, por considerarse de orden público, mientras que en lo demás ha de estarse a lo que establezcan las leyes y los jueces, que en todo caso deberán ponderar este trascendente principio con el de autonomía de la voluntad, implícito en la Constitución. El Tribunal ha establecido también los criterios o elementos que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y otra discriminatoria y, por tanto, constitucionalmente inadmisible (desigualdad de los supuestos de hecho; finalidad constitucionalmente legítima; congruencia entre el trato desigual, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue; y proporcionalidad entre los elementos anteriores); ha otorgado a las condiciones personales explícitamente enunciadas en el artículo 14 (nacimiento, raza, sexo, religión y opinión) el tratamiento de "categorías sospechosas de discriminación", de tal modo que todo trato desigual basado en alguna de esas circunstancias debe ser sometido a un escrutinio especialmente riguroso, necesitando un plus de fundamentación de su objetividad y razonabilidad para pasar el test de constitucionalidad; ha admitido, con ciertas cautelas, la compatibilidad de las leyes singulares o de

caso único con el principio de igualdad; y, por último, ha defendido la necesidad de hacer una interpretación dinámica y abierta de la igualdad formal del artículo 14, a fin de hacer hacerla compatible con la igualdad real y efectiva de que habla el artículo 9.2 de la Constitución, lo que le ha llevado, entre otras cosas, a admitir la validez constitucional de las medidas de acción positiva y de discriminación inversa en relación con grupos sociales desfavorecidos (mujer, discapacitados, etc.). Esta doctrina general se encuentra recogida en diversas resoluciones de los años 80 del pasado siglo, fundamentalmente, las Sentencias 8/1981, de 30 de marzo; 10/1981, de 6 de abril; 22/1981, de 2 de julio; 23/1981, de 10 de julio; 49/1982, de 14 de julio; 81/1982, de 21 de diciembre; 34/1984, de 9 de marzo; 166/1986, de 19 de diciembre; 114/1987, de 6 de julio; 116/1987, de 7 de julio; 123/1987, de 15 de julio; 128/1987, de 16 de julio; y 209/1988, de 10 de noviembre. También tienen interés, por los resúmenes y las citas que ofrecen, muchas Sentencias posteriores, entre las que destacan la 68/1991, de 8 de abril; 28/1992, de 9 de marzo; 3/1993, de 14 de enero; 147/1995, de 16 de octubre; 46/1999, de 22 de marzo; y 39/2002, de 14 de febrero. Son, además, muy numerosas las resoluciones que desarrollan y profundizan en aspectos particulares de esta doctrina. Así, por ejemplo, en relación con la igualdad en la aplicación de la ley por los miembros del Poder Judicial es conveniente consultar las Sentencias 8/1981, de 30 de marzo; 49/1982, de 14 de julio; 30/1987, de 11 de marzo; 66/1987, de 21 de mayo; 144/1988, de 12 de julio; 141/1994, de 9 de mayo; 112/1996, de 24 de junio; 2/1997, de 13 de enero; 29/1998, de 11 de febrero; y 150/2001, de 2 de julio. En ellas el Tribunal Constitucional parte de la afirmación de que la sujeción de los jueces al principio de igualdad ha de lograrse sin merma de la independencia judicial, que es un componente esencial del Estado de Derecho consagrado en nuestra Constitución (artículo 1.1 y 117.1). A partir de ahí deduce que las divergencias interpretativas entre los jueces no pueden estimarse por sí mismas como quiebras del principio de igualdad, pues éstas solo pueden tener lugar en el terreno de los comportamientos de un mismo órgano judicial; y deduce también que un órgano judicial puede cambiar de criterio sin violentar el principio de igualdad, siempre que tal cambio sea motivado y se advierta el propósito de aplicarse con carácter general. El Tribunal Constitucional acompaña, además, todas estas argumentaciones con numerosas precisiones, como que la resolución contradictoria que se alegue como término de comparación debe ser anterior a la que se impugna o que no es preciso que el juez motive expresamente en su sentencia el cambio de criterio, sino que basta con que la motivación esté implícita en la misma. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional también puede estudiarse desde el punto de vista de su proyección sobre aspectos concretos de las relaciones jurídicas, es decir, sobre campos materiales específicos, pero la lista de resoluciones sería aquí interminable. A título ejemplificativo, en materia tributaria habría que citar las Sentencias 45/1989, de 20 de febrero, 47/2001, de 15 de febrero, y 212/2001, de 29 de octubre; en materia de parejas de hecho la 184/1990, de 15 de noviembre, la 29/1991, de 14 de febrero (también las 30, 31, 35 y 38/1991, de idéntica fecha), la 77/1991, de 7 de abril, la 222/1992, de 11 de diciembre y la 125/2003, de 17 de julio; en lo relativo al acceso a los cargos y funciones públicas la 75/1983, de 3 de agosto, la 148/1986, de 25 de noviembre, la 27/1991, de 14 de febrero, la 215/1991, de 14 de diciembre, la 269/1994, de 3 de octubre, y la 34/1995, de 6 de febrero; en relación con la actuación procesal de las partes la 114/1987, de 23 de septiembre, la 66/1989, de 17 de abril, la 186/1990, de 15 de noviembre, la 124/1991, de 3 de junio, la 16/1994, de 20 de enero, y la 125/1995, de 24 de julio; o en el ámbito nobiliario la Sentencia 126/1997, de 3 julio, y el Auto 142/2000, de 12 de junio. Por último, en cuanto a la bibliografía sobre el principio de igualdad hay que poner de relieve el elevado números de trabajos aparecidos en las más diversos sectores del ordenamiento jurídico, especialmente en el ámbito laboral. Ciñéndonos a las obras más generales y primando la perspectiva constitucional del tema, cabe destacar los trabajos de Giménez Gluck, González Beilffus, Jiménez Campo, Martínez Tapia, Ollero, Rodríguez-Piñero y Fernández López y Rubio Llorente y la obra colectiva "El principio de igualdad en la Constitución Española".

Sinopsis artículo 15
El derecho a la vida y el derecho a la integridad física y moral son los derechos más básicos y primarios de todos los reconocidos en el texto constitucional, en la medida en que la afirmación de los demás solo tiene sentido a partir del reconocimiento de éstos. Si, por un lado, resulta evidente que el derecho a la vida es el antecedente o supuesto ontológico sin el cual los restantes derechos, fundamentales o no, no tendrían existencia posible, por otro lado nos encontramos con que el derecho a la integridad personal, en su doble dimensión física y moral, opera como su complemento ineludible en cuanto garantiza la plena inviolabilidad del ser humano y sienta las bases de su construcción individual y social. Esta naturaleza basilar del derecho a la vida y del de integridad personal explica tanto el reconocimiento constitucional conjunto de ambos derechos, como, sobre todo, el lugar en que se produce este reconocimiento: en el primer artículo de la Sección Primera del Capítulo II del Título I (artículos 15 a 29), sección que constituye el núcleo central de la declaración constitucional de derechos, es decir, en la que se ubican los derechos más relevantes, aquellos que gozan del máximo nivel de protección jurídica (artículos 53, 81 y 168). El derecho a la vida y el de integridad personal son, pues, no solo los primeros derechos fundamentales desde un punto de vista lógico, sino también los primeros desde la perspectiva de su enunciado y tratamiento constitucional. La Constitución española de 1978 es, sin embargo, la única de nuestra historia que ha hecho un reconocimiento expreso y específico de estos derechos. En las Constituciones históricas españolas sólo existe un antecedente de los mismos y es, además, sumamente parcial. Se trata del artículo 303 de la Constitución de Cádiz de 1812, que proscribía el uso del "tormento" y de los "apremios". Esta falta de referencias al derecho a la vida y al de integridad personal de nuestro constitucionalismo histórico no debe interpretarse, en modo alguno, como desdén hacia los mismos, sino todo lo contrario. La justificación de estos derechos es tan evidente que no llegó a suscitar en las fuerzas sociales y políticas de otras épocas la necesidad de su inserción en los textos constitucionales; dicho de otra forma, su naturalidad provocaba que no se cayera en la cuenta de su existencia y que su reconocimiento se diera, en cierto modo, por sobreentendido. Este silencio de nuestras Constituciones pasadas no constituye tampoco una anomalía de nuestra evolución jurídica-política en relación con la de otros países de nuestro entorno. Se puede observar también, con carácter general, en el Derecho Constitucional comparado de épocas pasadas, en donde solo es posible encontrar determinadas referencias aisladas a la proscripción de la crueldad de las penas -como la Décima Declaración del punto I del Bill of Rights inglés de 18 de febrero de 1689, o la enmienda núm. 8, introducida en 1791, de la Constitución americana de 1787- y alguna alusión a la pena de muerte, como el artículo 5 de la Constitución francesa de 1848 que prescribe esta pena por razones políticas. Más allá solo están las genéricas alusiones al derecho a la vida, como derecho innato o inalienable, que hacen dos importantes textos fundacionales americanos: la Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia de 12 de junio de 1776 (punto I) y la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de 4 de julio del mismo año (párrafo 2º). La situación dio un giro copernicano tras la hecatombe que supuso la Segunda Guerra Mundial. El flagrante y manifiesto desprecio por la vida y la integridad física y moral del ser humano que se produjo en esta conflagración aconsejó, como reacción, el reconocimiento de estos bienes al máximo nivel constitucional, esto es, como derechos fundamentales con el mayor nivel de protección posible. Así lo hicieron de forma inmediata la Constitución italiana de 1947 (artículos 13.4º y 27.3º y 4º) y la alemana de 1949 (artículos 2.2º, 102 y 104.1). Más tarde otras como la griega de 1975 (artículo 7.2º y 3º) y la portuguesa de 1976 (artículos 25 y 26). En este nuevo contexto constitucional se elaboró la Constitución española de 1978. Nuestros constituyentes, conscientes del cambio de perspectiva producido desde la Constitución de 1931, estuvieron plenamente de acuerdo en dedicar un precepto del máximo nivel al reconocimiento del

derecho a la vida y del de integridad personal: desde muy pronto, en concreto desde el informe de la Ponencia de la Comisión Constitucional del Congreso, estos derechos ocuparon la cabecera de la declaración de derechos fundamentales stricto sensu. Esto no significa, evidentemente, que no hubiera discrepancias entre los diputados y senadores constituyentes sobre la configuración de estos derechos. Nada más alejado de la realidad. Durante el proceso de elaboración de la Constitución se produjo, de hecho, una fuerte división entre las fuerzas políticas en torno al contenido del artículo 15 (véanse, por ejemplo, los debates producidos en el Congreso de los Diputados: Diario de Sesiones de la Comisión Constitucional, núm. 66, de 18 de mayo, y del Pleno, núm. 105, de 6 de julio). Los puntos del debate fueron fundamentalmente dos, ambos estrechamente relacionados con el derecho a la vida. El primero hacía referencia a la determinación de los sujetos titulares del derecho a la vida, extremo que se presentaba relacionado con el de la posible legalización del aborto. Se enfrentaban, por un lado, quienes defendían el término "todos", establecido en el Anteproyecto de Constitución, con el fin de que pudiera afectar al nasciturus, y, por otro lado, los que proponían el empleo de la palabra "persona", para evitar cualquier interpretación futura impeditiva de la despenalización del aborto, postura que asumió la Ponencia de la Comisión Constitucional del Congreso. El segundo punto de fricción fue el de la inclusión en el artículo 15 de un inciso sobre la abolición de la pena de muerte, que no había sido mencionada en el Anteproyecto. Se formaron dos grupos con posiciones extremas: en primer lugar, los que, por ser partidarios de la pena de muerte en determinados casos o por considerar que no había que limitar la libertad del legislador en este ámbito, rechazaban la introducción de esta declaración en la Constitución; frente a ellos se situaban los que consideraban que esta pena era inhumana, irreparable e inútil y que querían que la Constitución hiciera imposible su establecimiento legal sin excepción alguna. El consenso, como no podía ser de otro modo, terminó imponiéndose en ambas cuestiones, gracias sobre todo a su interrelación, aunque los grupos enfrentados en ambas no eran exactamente coincidentes. En el tema de la titularidad del derecho a la vida se aceptó el término "todos" por su útil ambigüedad, mientras que en el asunto de la pena de muerte se llegó al compromiso de declarar su abolición con la excepción de lo que pudieran disponer las leyes penales militares en tiempo de guerra, que era, sin duda, el supuesto menos problemático (el consenso quedó fijado ya en el Dictamen de la Comisión Constitucional del Congreso). En relación con el proceso constituyente es oportuno también poner de relieve una importante diferencia entre el Anteproyecto y el texto finalmente aprobado por las Cortes y el pueblo en referéndum. Se trata de la propia formulación del derecho a la "integridad física y moral": esta expresión fue introducida por la Comisión Constitucional del Senado a propuesta del senador aragonés Isaías Zarazaga Burillo (enmienda número 259), en sustitución del término más limitado de "integridad física". En cuanto a los tratados internacionales suscritos por España en relación con el derecho a la vida y el derecho a la integridad física y moral y a las declaraciones internacionales o supranacionales que le obligan en este terreno, hay que distinguir, fundamentalmente, dos ámbitos: el global y el europeo. El primero opera en el seno de las Naciones Unidas y el segundo en el del Consejo de Europa, en unos casos, y en el de la Unión Europea, en otros. Por lo que hace a los tratados y declaraciones internacionales de ámbito global o universal hay que destacar la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (artículos 3 y 5); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículos 26 y 27) y su Segundo Protocolo Facultativo destinado a abolir la pena de muerte de 15 de diciembre de 1989; la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de 10 de diciembre de 1984; el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de 14 de diciembre de 1979; los Principios básicos para el tratamiento de los reclusos de 17 de diciembre de 1990; los diversos Convenios y Protocolos de Ginebra sobre

heridos, enfermos, población civil, víctimas o prisioneros en tiempo de guerra (por ejemplo, el Convenio relativo a la protección debida a los prisioneros de guerra de 12 de agosto de 1949); la Convención sobre la esclavitud de 25 de septiembre de 1926 y su Protocolo de modificación de 23 de octubre de 1953; la Convención Suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud de 7 de septiembre de 1956; el Convenio sobre trabajo forzoso de 28 de junio de 1930; el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso de 25 de junio de 1957; el Convenio para la prevención y sanción del delito de genocidio de 9 de septiembre de 1948; la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad de 26 de noviembre de 1968; el Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena de 2 de diciembre de 1949; y los Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias de 24 de mayo de 1979. En cuanto a los tratados y declaraciones internacionales o supranacionales de ámbito europeo (bien Consejo de Europa, bien Unión Europea), cabe citar el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas de 4 de octubre de 1950 (artículos 2 y 3); el Convenio Europeo para la prevención de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes de 26 de noviembre de 1987 y sus Protocolos 1 y 2; el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y la dignidad del ser humano respecto de las aplicaciones de la biología y la medicina de 4 de abril de 1997; y la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículos 2 a 5). El desarrollo legislativo del artículo 15 de la Constitución es, predominantemente, aunque no solo, de carácter penal. En este terreno hay que citar, en primer lugar, varias normas que, aunque aprobadas antes de la entrada en vigor de la Constitución, tienen su origen directo en la misma. Se trata de la Ley 31/1978, de 17 de julio, sobre tipificación de delito de tortura; la Ley 45/1978, de 7 de octubre, que modifica el Código Penal en orden a despenalizar la venta y propaganda de anticonceptivos; la Ley 46/1978, también de 7 de octubre, que modifica determinados artículos del Código Penal en el ámbito de los delitos contra la honestidad (hoy libertad sexual); y el Real Decreto Ley 45/1978, de 21 de diciembre, de sustitución de la pena de muerte en el Código de Justicia Militar, en las Leyes Penal y Procesal de la Navegación Aérea y en las Leyes Penal y Disciplinaria de la Marina Mercante. Tras la entrada en vigor de la Constitución el 29 de diciembre de 1978 tiene lugar la aprobación, en una franja temporal reducida, de varias leyes penales y procesales penales de enorme trascendencia. Nos referimos a la Ley Orgánica 9/1980, de 6 de noviembre, de modificación del Código de Justicia Militar, que, por lo que ahora interesa, delimita la aplicación de la pena de muerte y sus consecuencias; la Ley Orgánica 8/1980, de 25 de junio, de reforma urgente y parcial del Código Penal, que da una nueva redacción a muchos delitos relacionados con los derechos a la vida y a la integridad personal, destacando la eliminación de la pena de muerte y el otorgamiento de mayor relevancia al consentimiento en las lesiones; la Ley Orgánica 9/1985, de 5 de julio, que modifica el artículo 417 bis del Código Penal a fin de proceder a la despenalización parcial del aborto, en concreto en tres supuestos: grave peligro para la vida o la salud física o psíquica de la embarazada (aborto terapéutico), presunción de que el feto va a nacer con graves taras físicas o psíquicas (aborto eugenésico) y embarazo consecuencia de una violación (aborto ético o crimonológico); y la Ley 13/1985, de 9 de diciembre, que aprueba el Código Penal Militar, limitando la pena de muerte a los tiempos de guerra. Tras un período de calma por parte del legislador penal, se aprueban en 1995 dos importantes normas penales en relación con el artículo 15 de la Constitución. Se trata, en primer lugar, de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, que aprueba el Código Penal, afectando, como es natural, a todos los delitos contra la vida y la integridad personal (la disposición derogatoria mantiene la vigencia de la Ley 9/1985, de 5 de julio, sobre el aborto); y, en segundo término, de la Ley Orgánica 11/1995, de 27 de noviembre, sobre abolición de la pena de muerte en tiempo de guerra, que ha erradicado de nuestro Derecho cualquier referencia a esta pena.

No acaban aquí las cosas en el terreno penal y procesal penal. Con posterioridad a la entrada en vigor del Código Penal se han dictado varias leyes de modificación del mismo y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, muchas de las cuales han afectado al derecho a la integridad personal. Son, por orden cronológico y sin ánimo exhaustivo, la Ley Orgánica 11/1999, de 30 de abril, que modifica el Título VIII del Libro II del Código Penal, relativo a los delitos contra la libertad y la indemnidad sexuales; la Ley Orgánica 14/1999, de 9 de junio, que modifica el Código Penal en materia de protección de víctimas de malos tratos y la Ley de Enjuiciamiento Criminal; la Ley Orgánica 7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas, que permite, para determinados delitos, modificar el límite máximo de cumplimiento de penas elevándolo a los 40 años, ampliación punitiva que ha dado origen a un fuerte polémica política y jurídica por su posible colisión con los artículos 15 y 25 de la Constitución; la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, sobre medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros, que, entre otras cosas, endurece la penalidad de las lesiones y amenazas en el ámbito familiar, fomenta los aspectos preventivos y persigue más eficazmente la mutilación genital; la Ley 13/2003, de 24 de octubre, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de prisión provisional, que, por lo que ahora interesa, facilita la declaración de prisión provisional en casos de violencia doméstica; la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, de modificación del Código Penal, que afecta a gran parte del articulado de esta norma, incluyendo, por tanto, la configuración y régimen de penas de muchos de los delitos que afectan a la integridad física y moral, y que modifica, además, determinados artículos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, destacando la posibilidad de que el juez de instrucción pueda ordenar la obtención de muestras biológicas del sospechoso (nuevo apartado segundo del artículo 362); y la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. Fuera del ámbito penal se han aprobado también algunas normas relativas al artículo 15 de la Constitución. Cabe citar la Ley 30/1979, de 27 de octubre, sobre extracción y transplante de órganos; la Ley 29/1980, de 21 de junio, de autopsias clínicas; la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (artículo 10); el Real Decreto 2409/1986, de 21 de noviembre, sobre centros sanitarios acreditados y dictámenes preceptivos para la práctica legal de la interrupción voluntaria del embarazo; la Ley 35/1988, de 22 de noviembre, sobre reproducción asistida humana, modificada por la Ley 45/2003, de 21 de noviembre; la Ley 42/1988, de 28 de diciembre, de donación y utilización de embriones y fetos humanos o de sus células, tejidos u órganos; el Real Decreto 413/1996, de 1 de marzo, por el que se establecen los requisitos técnicos y funcionales precisos para la autorización y homologación de las centros y servicios sanitarios relacionados con las técnicas de reproducción humana asistida; la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica; y las diversas leyes autonómicas relacionadas con ésta última como la Ley 3/2001, de 28 de mayo, de la Comunidad Autónoma de Galicia, reguladora del consentimiento informado y de la historia clínica de los pacientes, la Ley 6/2002, de 15 de abril, de Salud de Aragón, o la Ley 7/2002, de 12 de diciembre, del País Vasco, de voluntades anticipadas en el ámbito de la sanidad. La jurisprudencia constitucional recaída en relación con los derechos a la vida y a la integridad física y moral contemplados por el artículo 15 de la Constitución ha sido también abundante. El Tribunal Constitucional ha delimitado su alcance, ha precisado el significado de los conceptos empleados en su formulación y ha efectuado, por último, una lectura sistemática y pondedadora del mismo en relación con los artículos 1, 10, 16 y 17.1 de la Constitución. Entre las muchas Sentencias del Tribunal Constitucional que cabría destacar sobresalen, por su relevancia intrínseca y consecuencias prácticas, dos. En primer lugar, la 53/1985, de 10 de abril, que resuelve el recurso previo de inconstitucionalidad promovido por cincuenta y tres diputados del Partido Popular contra el Proyecto de Ley Orgánica de reforma del artículo 417 bis del Código Penal, de despenalización del aborto en determinados supuestos. Y, en segundo término, la

Sentencia 120/1990, de 28 de junio, fruto de un recurso de amparo presentado por determinados presos de la organización terrorista GRAPO en "huelga de hambre hasta la muerte" contra determinada resolución judicial que ordenó "suministrar asistencia médica, conforme a los criterios de la ciencia médica a aquellos reclusos en huelga de hambre una vez que la vida de éstos corra peligro... en la forma que el Juez de Vigilancia Penitencia correspondiente determine, y sin que en ningún caso pueda suministrarse la alimentación por vía bucal en tanto persista su estado de determinarse libre y conscientemente". En la Sentencia 53/1985, de 10 de abril, el Tribunal Constitucional se pronunció a favor de la inconstitucionalidad del proyecto de ley orgánica de despenalización parcial del aborto, pero no en razón de los tres supuestos en que se declaraba no punible o legal el aborto -que el Tribunal estima conformes a la Constitución tras ponderar el conflicto de intereses entre la madre y el feto-, sino por considerar que no se establecían en el proyecto las garantías suficientes para la verificación de los supuestos de hecho -en los casos de aborto terapéutico y eugenésico, no en el ético- y para la debida protección de la vida y la salud de la embarazada -en la realización del aborto-, insuficiencia de garantías que estimaba contrarias al artículo 15 de la Constitución. El Tribunal Constitucional detalla estas insuficiencias y propone soluciones "sin excluir otras posibles". En relación con el aborto terapéutico estima que "la requerida intervención de un Médico para practicar la interrupción del embarazo, sin que se prevea dictamen médico alguno, resulta insuficiente", señalando que la protección del nasciturus exige, de forma análoga a lo previsto en el caso del aborto eugenésico, que "la comprobación de la existencia del supuesto de hecho se realice con carácter general por un médico de la especialidad correspondiente, que dictamine sobre las circunstancias que concurren en dicho supuesto". En los casos de aborto terapéutico y eugenésico el Tribunal Constitucional censura que el legislador se desentienda del momento de la comprobación de los supuestos de hecho, pues ello podría llevar a sacrificar gratuitamente en algunos casos la vida del nasciturus. Considera, por ello, que esta comprobación debe producirse necesariamente con anterioridad a la realización del aborto, puesto que en caso contrario "se ocasionaría un resultado irreversible". Finalmente, respecto a los tres supuestos de aborto (terapéutico, eugenésico y ético), el Tribunal advierte que el legislador no puede obviar las condiciones sanitarias en que se produzca sin poner en peligro la vida de la madre. Dice que éste no puede "desinteresarse de la realización del aborto, teniendo en cuenta el conjunto de bienes y derechos implicados -la protección de la vida del nasciturus y el derecho a la vida y a la salud de la madre que, por otra parte, ésta en la base de la despenalización en el primer supuesto-, con el fin de que la intervención se realice en las debidas condiciones médicas disminuyendo en consecuencia el riesgo para la mujer. En definitiva, el Tribunal Constitucional entiende que el Parlamento tiene que modificar el proyecto de ley en el sentido indicado para hacerlo compatible con el artículo 15 de la Constitución. En concreto, y en palabras del Tribunal Constitucional, "el legislador debería prever que la comprobación del supuesto de hecho en los casos del aborto terapéutico y eugenésico, así como la realización del aborto, se lleve a cabo en centros sanitarios públicos o privados, autorizados al efecto, o adoptar cualquier otra solución que estime oportuna dentro del marco constitucional". Y eso fue, precisamente, lo que hicieron las Cortes Generales de forma inmediata. Aprobaron, tras un breve procedimiento legislativo establecido por la Resolución de la Presidencia del Congreso de 23 de abril de 1985 y otra de la Presidencia del Senado de 29 de mayo del mismo año, la Ley Orgánica 9/1985, de 5 de julio, que modifica el artículo 417 bis del Código Penal, de despenalización parcial del aborto. Desde entonces el aborto es legal en España en los tres supuestos señalados. Por lo que se refiere a la Sentencia 120/1990, de 28 de junio, sobre la huelga de hambre de los presos del GRAPO, el Tribunal Constitucional tuvo que enfrentarse al tema de la disponibilidad sobre la propia vida. En él se enfrentan los dos derechos contemplados en el artículo 15 de la

Constitución: de un lado, el derecho a la vida, en su manifestación de obligación del Estado de proteger la vida, y, de otro, el derecho a la integridad física y moral, en su dimensión de exclusión de toda intervención exterior no consentida en el cuerpo o espíritu de una persona. Antes de valorar este enfrentamiento el Tribunal Constitucional se ocupa de despejar varias cuestiones de gran interés. El Tribunal declara, en primer lugar, que el derecho fundamental a la vida, en cuanto fundamento objetivo del ordenamiento, impone a los poderes públicos "el deber de adoptar las medidas necesarias para proteger esos bienes, vida e integridad física, frente a los ataques de terceros, sin contar para ello con la voluntad de sus titulares e incluso cuando ni siquiera quepa hablar, en rigor, de titulares de ese derecho". En segundo lugar, y en estrecha conexión con lo anterior, subraya el papel activo de protección de la vida que corresponde al Estado en el terreno de las relaciones de sujeción especial, como ocurre con los presos, en la medida en que se trata de "personas que están bajo su custodia y cuya vida está legalmente obligado a preservar y proteger". El Tribunal Constitucional se cuida también de precisar que el derecho a la vida tiene un contenido de protección positiva que impide puede configurarlo como un derecho de libertad que incluya el derecho a la propia muerte, sin perjuicio de reconocer que, "siendo la vida un bien de la persona que se integra en el círculo de su libertad, pueda aquélla fácticamente disponer sobre su propia muerte". Finalmente, y en relación con el derecho a la integridad física y moral rechaza que la alimentación forzosa de un preso en peligro de muerte y en contra su voluntad pueda calificarse de tortura o de trato inhumano o degradante, pues "en sí misma, no está ordenada a infligir padecimientos físicos o psíquicos ni a provocar daños en la integridad de quien sea sometido a ellos, sino a evitar, mientras médicamente sea posible, los efectos irreversibles de la inanición voluntaria, sirviendo, en su caso, de paliativo o lenitivo de su nocividad para el organismo". No obstante, junto a ello recuerda su doctrina de que las limitaciones que se establezcan sobre un derecho fundamental para preservar otros derechos fundamentales protegidos "no pueden obstruir el derecho "más allá de lo razonable" -STC 53/1986, fundamento jurídico 3.º-, de modo que todo acto o resolución que limite derechos fundamentales ha de asegurar que las medidas limitadoras sean "necesarias para conseguir el fin perseguido" -SSTC 62/1982, fundamento jurídico 5.º, 13/1985, fundamento jurídico 2.º- y ha de atender a la "proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en que se halla aquel a quien se le impone" -STC 37/1989, fundamento jurídico 7.º- y, en todo caso, respetar su contenido esencial". Tras estas aclaraciones y argumentaciones concluye el Tribunal Constitucional señalando que la administración forzosa de alimentos a los internos en huelga de hambre es un medio imprescindible para evitar la pérdida de su vida, pero que, al mismo tiempo, está condicionada a ciertos requisitos y límites para no lesionar más allá de lo necesario el derecho a la integridad física y moral y la propia dignidad del sujeto pasivo, como, por ejemplo, que la alimentación sea por vía parental. En palabras del Tribunal Constitucional: "la necesidad de cohonestar el derecho a la integridad física y moral de los internos en un Centro penitenciario y la obligación de la Administración de defender su vida y salud, como bienes también constitucionalmente protegidos, encuentra en la resolución judicial recurrida una realización equilibrada y proporcionada que no merece el más mínimo reproche, puesto que se limita a autorizar la intervención médica mínima indispensable para conseguir el fin constitucional que la justifica, permitiéndola tan sólo en el momento en que, según la ciencia médica, corra "riesgo serio" la vida del recluso y en la forma que el Juez de Vigilancia Penitenciaria determine, prohibiendo que se suministre alimentación bucal en contra de la voluntad consciente del interno". Estas dos Sentencias del Tribunal Constitucional son las más relevantes, pero no, desde luego, las únicas que revisten interés. Entre otras muchas cabe citar las siguientes: la 75/1984, de 27 de junio, sobre la punición de un aborto realizado en el extranjero; la 65/1986, de 3 de junio y la 2/1987, de 21 de enero, sobre aislamiento de presos en celdas; la 89/1987, de 3 de junio, sobre restricción de relaciones sexuales de los reclusos; la 137/1990, de 19 de julio y la 11/1991, de 17 de enero, sobre huelga de hambre de los GRAPO (en idéntico sentido que la 120/1990, de 27 de junio); la 7/1994, de 17 de enero, sobre sometimiento obligatorio a investigación de paternidad; la

215/1994, de 14 de julio, sobre la posibilidad de esterilizar incapaces; la 57/1994, de 28 de febrero, sobre registros corporales a reclusos; la 37/1989, de 15 de febrero, la 207/1996, de 16 de diciembre y la 234/1997, de 18 de diciembre, sobre intervenciones corporales en el proceso penal (cabello, orina, sangre, examen ginecológico); la 48/1996, de 25 de marzo, sobre libertad condicional por riesgo para la vida e integridad física de un preso; la 166/1996, de 28 de octubre y la 154/2002, de 18 de julio, sobre trasfusiones de sangre a testigos de Jehová; y la 116/1999, de 17 de junio, sobre la Ley de técnicas de reproducción asistida. Finalmente, en cuanto a la bibliografía sobre los derechos a la vida y a la integridad física y moral, cabe destacar los trabajos de Díez-Picazo Jiménez, Gil Hernández, Gómez Sánchez, Huertas Martín, Marín Gámez, Marcos del Cano, Núñez Paz, Ruiz Miguel y Serrano Tárraga, y las obras colectivas "La pena de muerte en el umbral del tercer milenio" y "Derecho a la vida y a la integridad física y psíquica". Entre la abundante bibliografía sobre las materias objeto de este artículo cabe destacar, entre otros, los trabajos de Cario, Díez-Picazo, Huertas, Marín, Ruiz Miguel, etc.

Sinopsis artículo 16
En el artículo 16 de la Constitución se garantizan la libertad ideológica, religiosa y de culto, algunos de los derechos más íntimamente vinculados al libre desarrollo de la personalidad. En el proceso constituyente cabe destacar como al derecho a no declarar sobre las creencias religiosas se sumó el de no hacerlo tampoco sobre la ideología al aprobarse una enmienda del Sr. Tamames. Por su parte, el apartado 3º no figuraba en el borrador publicado en la prensa en noviembre de 1977, pero ya sí en el Anteproyecto. La mención a la Iglesia Católica, no obstante, es introducida en virtud del Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas en virtud de una enmienda aprobada por los representantes de UCD y de Alianza Popular. Conviene analizar cada uno de los aspectos contenidos en el precepto. La libertad ideológica tiene una vertiente íntima: el derecho de cada uno no sólo a tener su propia cosmovisión, sino también todo tipo de ideas u opiniones, es decir desde una concepción general o opiniones cambiantes sobre cualquier materia; sin embargo, la libertad alcanza su trascendencia en su vertiente externa, que se traduce en la posibilidad de compartir y transmitir, en definitiva de exteriorizar esas ideas. Esta versión exterior con frecuencia se transforma en libertad de expresión y así, al igual que ésta, se vincula con el pluralismo político, además de con el propio concepto de Estado democrático, constituyendo los cauces para su manifestación. Sin embargo la libertad ideológica se puede manifestar al exterior de otra forma mediante gestos, conductas o cualesquiera otra manifestación que permita traslucir las creencias u opiniones personales, distinguiéndose así de la citada libertad de expresión. Los ejemplos son variados y de diferente calado: desde portar 'pegatinas' con consignas al controvertido uso del pañuelo (hijab) por parte de las mujeres musulmanas hasta conductas que pueden afectar a la vida como el mantenimiento de una huelga de hambre como medio de reivindicación de unas ideas (SSTC 120/1990, de 27 de junio y 137/1990, de 19 de julio). Se ha considerado que nuestra Constitución plasma lo que se conoce como 'indiferentismo ideológico', en el sentido de que admite cualquier tipo de ideología, con el límite del orden público, frente a lo que sucede en otros ordenamientos, como el alemán, en el que quedan proscritas las ideologías contrarias a los principios recogidos en la Constitución, de tal forma que se admite incluso la defensa de ideologías contrarias al ordenamiento constitucional, siempre que respeten las formalidades establecidas y que no recaigan en supuestos punibles de acuerdo con la protección penal (Arts. 510 y 515.5 del Código Penal, este último, precisamente, prohibe las asociaciones que promuevan el odio por motivos ideológicos o religiosos). En este sentido cabe recordar como la exigencia de juramento o promesa a la Constitución y al resto del ordenamiento se ha considerado

como un acto formal del que no cabe derivar adhesión ideológica, admitiendo en consonancia fórmulas que permitan compatibilizar la exigencia formal del juramento (o promesa) con las ideas de la persona que ha de prestarlo (SSTC 101/1983, de 18 de noviembre, 122/1983, de 16 de diciembre o 119/1990, de 21 de junio). Ese 'indeferentismo' se ha visto matizado por la L.O. 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos al señalar la ilegalidad de los partidos cuya actividad 'vulnere los principios democráticos' (art. 9), sin embargo la ilegalidad apunta a las actividades inconstitucionales e ilegales y no al mantenimiento de una ideología contraria a la democracia. La libertad religiosa se corresponde con la vertiente trascendente de la libertad ideológica, pero más que por el contenido de las ideas, la libertad religiosa se distingue por su ejercicio comunitario o colectivo (sin perjuicio de su componente individual) que alcanza su máxima expresión externa mediante los actos de culto. La libertad religiosa se ha regulado mediante la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de libertad religiosa, a su vez desarrollada por el Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, sobre organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas y el RD 1980/1981, de 19 de junio, sobre constitución de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa. El límite a estos derechos reconocidos en el primer párrafo del artículo 16 CE lo constituye el orden público 'protegido por la ley', es decir no hace referencia a un orden público de carácter policial sino aquél que se deriva conforme de lo establecido en el ordenamiento jurídico tendente a proteger ese orden establecido y, en particular, los derechos fundamentales. En última instancia, el concepto de orden público será el admisible en una sociedad democrática. El Tribunal Constitucional se ha ceñido a esta interpretación estricta de la cláusula de orden público (STC 46/2001, de 15 de febrero). El artículo 16 en su párrafo segundo, establece una garantía añadida a estas libertades, el que nadie puede ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias, lo que lleva, a su vez, a que este tipo de datos se encuentre entre los calificados de 'sensibles' y, en consecuencia, vinculados al derecho a al intimidad y por ello sometidos a un régimen especialmente garantista en la L.O.15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. En la Ley Orgánica se destacan tanto los aspectos individuales: derecho a profesar cualesquiera creencias religiosas o a no profesar ninguna, a cambiar de religión, a no ser obligado a declarar sobre sus ideas o a no ser obligado a practicar actos de culto, a recibir enseñanza religiosa según las propias convicciones (o las de los padres o tutores) o a recibir sepultura digna; como los colectivos: derecho a celebrar sus propios ritos u otros muchas veces vinculados a otros derechos fundamentales como sería el derecho a impartir enseñanza religiosa (art. 27 CE); a reunirse o manifestarse (art. 21 CE) o a asociarse (art. 22 CE), con relación a los cuales se establece un régimen especial. No obstante, el reconocimiento genérico de derechos puede ocasionalmente verse limitado en la aplicación con el caso concreto, tal es el caso, por ejemplo, frente a la afirmación en la L.O. del derecho a conmemorar las festividades de acuerdo con las creencias religiosas, limitar el ejercicio del derecho a las posibilidades de ordenación del trabajo, al interpretar, por otra parte, que la festividad del domingo en la actualidad ya no tiene el carácter religioso que tuvo en su origen, sino que se ha convertido en el día tradicional y generalizado de descanso (STC 19/1985, de 13 de febrero). De la Ley Orgánica cabe resaltar que excluye de su ámbito "las actividades, finalidades y Entidades relacionadas con el estudio y experimentación de los fenómenos psíquicos o parapsicológicos o la difusión de los valores humanísticos o espiritualistas u otros fines análogos ajenos a los religiosos" (art. 3.2) , con lo cual parece primarse a las grandes religiones occidentales, dejando fuera no sólo nuevos fenómenos, sino pudiendo también excluir religiones de otras culturas con una diferente concepción de lo trascendente. Por lo que se refiere a la inscripción de Iglesias, confesiones o entidades religiosas el Tribunal Constitucional ha manifestado que la actividad registral no habilita al Estado para ejercer un control

"sobre las distintas modalidades de expresión" de las actividades religiosas (STC 46/2001, de 15 de febrero). De igual forma el Tribunal ha puesto de relieve como dicha actividad registral tendrá un carácter reglado, al igual que en otros registros públicos, sin que quepa servirse de aquélla parar ejercer un control de la legitimidad de las actividades religiosas. La exclusión del Registro de Entidades religiosas por invocación del art. 3.2 de la L.O. puede, en su caso, permitir a la inscripción en el Registro general de asociaciones, siempre que se cumplan las condiciones previstas en su regulación y sometidas, en consecuencia a la regulación propia de las asociaciones. Tanto la libertad religiosa como la ideológica cuenta con protección en el Código Penal. La segunda al tipificar (arts. 510 a 512) las conductas que promuevan el odio o la discriminación por motivos ideológicos o religiosos o las de funcionarios, profesionales o empresarios que discriminen por esos motivos. En la vertiente religiosa se tipifican determinadas conductas destinadas a impedir el ejercicio de esas libertades o a escarnecer una religión o a profanar lugares de culto o enterramiento (art. 172, art. 522 y ss. CP). Además de las libertades ideológica, religiosa y de culto, aunque no se recoge expresamente la libertad de conciencia, se considera incluida como una vertiente más de aquéllas, a partir de lo cual se abre la pregunta de si cabe la objeción de conciencia. La objeción de conciencia se configura como la facultad de oponerse, por razones ideológicas, al cumplimiento de deberes establecidos de forma general por el ordenamiento. La Constitución hace referencia a dicha objeción con respecto al servicio militar (art. 30.2 CE) y a la denominada 'cláusula de conciencia' de los periodistas (art. 20.1 d) CE), pero la doctrina del Tribunal Constitucional ha reconocido también la objeción de médicos y personal sanitario en relación con la interrupción voluntaria del embarazo (53/1985, de 11 de abril) y prácticas vinculadas a reproducción asistida (STC 116/1999, de 17 de junio). La objeción de conciencia no se admite, sin embargo, de forma general, habiéndose negado, por ejemplo, para formar parte de mesas electorales (STS, Sala 3ª de 30 de enero de 1979, 29 7 30 de marzo de 1993 y de 28 de octubre de 1998) o a la denominada 'objeción fiscal'. Sin embargo, los casos de conflicto entre derechos más dramáticos son aquellos en los que las creencias ideológicas o religiosas se contraponen al derecho a la vida en los que a la hora de ponderar los derechos en conflicto se valorará desde la posición del individuo, estableciéndose un deber de protección a la vida en casos de personas sometidas a una especial tutela del Estado (SSTC 120/1990, de 27 de junio, y 137/1990, de 19 de julio) a la edad o madurez de la persona (STC 154/2002, de 18 de julio), sin que pueda imponerse a la sanidad pública un tratamiento especial compatible con la fe de la persona afectada, ni un reintegro de los gastos efectuados en la sanidad privada por esos motivos (STC 166/1996, de 28 de octubre). La libertad religiosa se conecta con la expresión del párrafo 3 del artículo 16 en el que se declara la aconfesionalidad del Estado, marcando así la distancia con otros periodos históricos en los que el Estado se definía católico, pero también con la declaración de laicismo de la Constitución de 1931. La distinción entre la aconfesionalidad y el laicismo del Estado se aprecia en el segundo inciso del precepto mencionado, al establecer que 'los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias de la sociedad española' y, en particular, 'mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones'. La expresión de este párrafo resultaba más fácil de comprender en un momento en el que la mayoría de la población era católica, y otras religiones minoritarias sólo exigían tolerancia, pero plantea problemas en el momento en el que, por una parte, en especial debido a la inmigración, otras religiones alcanzan una amplia implantación y, por otra, se manifiestan abiertamente sectores ateos o agnósticos. Las discusiones que se plantean en el ámbito escolar y, por tanto, en relación con el derecho a la educación son buena prueba de ello. El Estado ha firmado acuerdos con distintas Confesiones religiosas: Acuerdos entre el Estado Español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos, económicos, enseñanza y asuntos culturales y asistencia religiosa de las Fuerzas Armadas y el servicio militar de clérigos y religiosos, firmados el 3 de enero de 1979, ratificados el 4 de diciembre del mismo año; Leyes 24, 25 y 26/1992, de 10 de noviembre, por las que se aprueban los Acuerdos de Cooperación del Estado con la Federación de

Entidades Religiosas Evangélicas de España, la Federación de Comunidades Israelitas y la Comisión Islámica de España. Esos acuerdos se han traducido en la posibilidad de facilitar, sobre la base siempre del principio de voluntariedad (STC 177/1996, de 11 de noviembre), la asistencia religiosa o la celebración del culto a la Iglesia Católica en ámbitos en los que las personas ven restringida su libertad personal como centros penitenciarios, hospitales o Fuerzas Armadas (STC 24/1982, de 13 de mayo), regulación que han desarrollado en el RD del servicio de asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas; OM de 20 de diciembre de 1985 de asistencia religiosa católica en centros hospitalarios públicos y art. 74 de la LO 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria y el art. 230 del RD 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, así como la OM de 24 de noviembre de 1993 de asistencia religiosa católica en establecimientos penitenciarios. De igual forma como consecuencia de los Acuerdos con la Santa Sede el Estado reconoce efectos civiles al matrimonio y a la disolución matrimonial canónicos, no obstante los jueces ordinarios podrán negarle eficacia civil de no haberse respetado las garantías propias del procedimiento civil (STC 265/1988, de 22 de diciembre). Los derechos del artículo 16 CE al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución están sometidos a reserva de ley orgánica (art. 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE), y, entre las garantías jurisdiccionales podrá recabarse la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, subsidiariamente, la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (art. 53.2 CE). En la bibliografía especializada resultan de interés, entre otros, los trabajos de Basterra, Larena, Llamazares, Vicente, etc.

Sinopsis artículo 17
En el texto del Anteproyecto de Constitución, si bien se indicaba como plazo máximo de la detención preventiva las 72 horas, se establecía que el detenido debería ser puesto a disposición judicial en las 24 horas siguientes a producirse la detención y el juez en el plazo de 72 horas debía dictar la oportuna resolución judicial sobre la situación del detenido. En la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso, al aprobarse una enmienda del Sr. Sancho Rof con los votos de UCD y de Alianza Popular, es cuando aparece la redacción actual. En el párrafo 3º se imponía la presencia de abogado para obligar a declarar, sustituyéndose por la fórmula actual en el dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas. En el texto aprobado por la Comisión se introduce en el párrafo 4º la mención de que ley fijará los plazos máximos de prisión provisional al aprobarse unas enmiendas socialistas. La libertad personal es, después del derecho a la vida, el primero de los derechos, lo que llevó a que su protección se consignara ya en la Carta Magna inglesa de 1215. La importancia del derecho se refleja en el cuidado con el que el constituyente lo recogió y en su régimen de garantías, contando con una característica de este derecho, como es el procedimiento de habeas corpus. En primer lugar, hay que destacar la reserva de ley que exige el precepto, a pesar de la reserva de ley genérica que contiene el artículo 53.1 para todos los derechos del Capítulo II del Título I de la Constitución, vinculando además esa reserva específica a la regulación efectuada por mandato constitucional, más estricta también que 'el respeto del contenido esencial', estableciendo así un especial vinculación del legislador., lo cual no es de extrañar dado que una de las principales garantías del derecho radicará en la certeza de las leyes al establecer en qué supuestos y con qué condiciones podrá perderse la preciada libertad personal. Por otra parte, lo preceptuado en el artículo 17 CE aparece estrechamente ligado al principio de legalidad penal que se expresa en el

artículo 25 de la Constitución y que en el caso de penas privativas de libertad precisará de ley orgánica (art. 81 CE), conforme ha recordado el Tribunal Constitucional (SSTC, entre otras, 160/1986, de 16 de diciembre o 118/1992, de 16 de septiembre). Los titulares del derecho son todas las personas con independencia de su nacionalidad, sin perjuicio de que la regulación de los supuestos o el régimen de privación de libertad pueda variar según se trate de españoles o extranjeros al establecerse específicas medidas restrictivas de la libertad para los extranjeros en determinados supuestos, como es el caso de los extranjeros en trámite de expulsión, pero siempre bajo el necesario régimen de tutela legislativa y jurisdiccional (SSTC 115/1987, de 7 de julio y 144/1990, de 26 de septiembre), de conformidad, en particular, con las previsiones de la Ley Orgánica, de 11 de enero, de libertades y derechos de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la L.O. 8/2000, de 22 de diciembre, y por la L.O.14/2003, de 20 de noviembre. La garantía del derecho si bien habitualmente se opone frente a los poderes públicos, podrá también argüirse frente a los particulares según se desprende de la L.O. 6/1984, reguladora del procedimiento de habeas corpus (art. 1). Los supuestos en los que, de acuerdo con el precepto constitucional, podrá privarse de la libertad a una persona serán la detención preventiva, la prisión provisional y la prisión. Sin embargo, no acaban ahí las posibilidades de restricción de la libertad, sino que entre las privaciones de libertad de corta duración hay que sumar la denominada 'retención' a efectos de identificación, presente en la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana o la retención para efectuar la prueba de alcoholemia (por ejemplo, SSTC 107/1985, de 7 de octubre; 22/1988, de 18 de febrero) y entre las privaciones de libertad de más larga duración el internamiento en centro psiquiátrico u otro centro asistencial. Detención preventiva (art. 17.2 CE): Tendrá por objeto llevar a cabo las actuaciones tendentes al esclarecimiento de hechos de carácter delictivo. No podrá mantenerse más que es tiempo estrictamente necesario para tal esclarecimiento, imponiéndose, en todo caso, un plazo máximo de 72 horas para que la persona sea puesta en libertad o a disposición judicial. El plazo de 72 hora ha sido juzgado elevado por la mayoría de la doctrina, justificándose debido al fenómeno del terrorismo especialmente virulento en el periodo constituyente. No obstante dicho límite, aunque superior al establecido en países de nuestro entorno, se ha considerado compatible con la garantía del derecho, en particular al considerarlo como límite máximo al que deberá ponerse fin con anterioridad si se ha cumplido con la finalidad prevista antes de ese plazo. El propio precepto constitucional se encarga de establecer las garantías del detenido (art. 17. 3) , después desarrolladas legal y jurisprudencialmente: a) el detenido ha de ser informado de los motivos de su detención, así como de sus derechos de manera comprensible; b) nadie puede ser obligado a declarar, lo cual significará, en primer lugar, que la persona detenida tendrá derecho a guardar silencio, o a declarar sólo parcialmente, o a manifestar que sólo se declarará ante el Juez, sin que en ningún caso la confesión responda a 'un acto de compulsión, inducción fraudulenta o intimidación' (STC 161/1999, de 27 de septiembre); y, en segundo lugar, que el detenido tendrá derecho a no declarar contra sí mismo y no declararse culpable; c) derecho a asistencia letrada, ya sea de su elección o designado de oficio, de conformidad con lo estipulado en L.O. 14/1983, de 12 de diciembre, por la que se desarrolla el artículo 17.3 de la Constitución en materia de asistencia letrada al detenido y al preso, que modifica los art. 520 y 527 de la LECrim.; d) derecho a comunicar a un familiar o persona de su elección el hecho de la detención y el lugar de la misma, pudiendo comunicarse en el caso de los extranjeros a la Oficina Consular de su país,

e) derecho a ser asistido por un intérprete en caso de no comprender o no hablar el castellano, ya se trate de extranjeros o también de nacionales (STC 188/1991, de 3 de octubre); f) derecho a ser reconocido por un médico dependiente de las Administraciones Públicas, todo ello en los términos previstos en la LO de Asistencia letrada al detenido El plazo de detención fijado con carácter general puede ser ampliado en el caso de elementos terroristas o integrantes de bandas armadas de conformidad con el art. 55.2 CE (desarrollado por el art. 520 bis de la LO 4/1988, de 25 de mayo, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal), en cuyo caso el plazo podrá prorrogarse por 48 horas más, siempre que en las primeras 48 horas de la detención se comunique al juez y éste así lo autorice, mediante resolución motivada (al igual que en su caso la denegación), en las 24 horas siguientes. En estos casos, podrá solicitarse la incomunicación del detenido, sobre la que deberá pronunciarse el Juez, procediéndose, no obstante, a la incomunicación desde el mismo momento de su solicitud Tanto en estos supuestos como en aquellos en los que se decrete la incomunicación, ello conllevará que, en todo caso, el Abogado será designado de oficio y no podrá entrevistar de forma reservada con el detenido y éste no podrá comunicar su detención (art. 527 LECrim.). Otro supuesto en el que se altera el régimen general es en caso de declaración del estado de excepción en cuyo caso de autoriza a la autoridad gubernativa para que pueda detener a cualquier persona por un plazo no superior a diez días, aunque debiendo comunicarse al juez la detención en un plazo de veinticuatro horas y manteniéndose las garantías del párrafo 3º del artículo 17 CE, de acuerdo con lo establecido en el art. 16 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. El régimen en caso de declaración de estado de sitio será el mismo, sólo se podrá además autorizar al suspensión de las garantías del párrafo citado (art. 32 de la L.O.). Retención: La Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Seguridad Ciudadana (art. 20) permite que las Fuerzas de seguridad puedan requerir a las personas que no pudieran identificarse a acompañarles a dependencias próximas a los solos efectos de permitir su identificación y 'por el tiempo imprescindible' para lograr tal finalidad. El Tribunal Constitucional admitió la constitucionalidad de la figura siempre que, en efecto, no se utilice para otra finalidad que la expresamente prevista, sin que en ningún caso pueda superar el plazo establecido para la detención provisional. En el caso de que las condiciones de la privación cambiaran, es decir si pasara a la condición de detenido, deberá comunicarse al afectado de manera inmediata, habiendo de disponer entonces de las garantías pertinentes, sin que el plazo máximo entre ambas situaciones pueda superar las 72 horas. El precepto prevé la existencia de un Libro-Registro en las dependencias de las fuerzas de seguridad en el que se darán cuenta de todos los pormenores de este tipo de retenciones, el cual estará a disposición de la autoridad judicial y del Ministerio Fiscal, con la finalidad de llevar un control de estas actividades. De no respetarse las limitaciones establecidas podrá instarse un procedimiento de habeas corpus (STC 341/1993, de 18 de noviembre) Prisión provisional: La finalidad de esta medida será la de garantizar al presencia en el juicio del imputado. La Constitución señala que los plazos máximos de prisión provisional estarán establecidos mediante ley, lo que se ha desarrollado en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (arts. 503, 504 y 505). Los criterios seguidos consisten en la fijación del tiempo máximo de prisión provisional de acuerdo con las penas previstas para el delito que se imputa, así como el carácter de dicho delito y la alarma social que provoque. La prisión habrá de ser dictada por el Juez de forma motivada y deberá ser acorde con los fines de la medida (SSTC 14/2000, de 17 de enero; 165/2000, de 12 de junio), además de ponderar las circunstancias personales del procesado (STC 33/1999, de 8 de marzo); sin que baste, pues, la alarma social o el carácter del delito para decretar la prisión (STC 47/2000, de 17 de febrero), debiendo optar por otro tipo de medidas menos restrictivas cuando de ese modo se

garantice la presencia en el juicio del encausado, pues no hay que olvidar que la prisión provisional es una medida de carácter cautelar. Se admitirá prórroga de la prisión provisional sólo de autorizarse mediante resolución judicial motivada (STC 231/2000, de 2 de octubre), siempre que no supere el plazo máximo fijado (SSTC 71 y 72/2000, ambas de 13 de marzo). En caso de acumulación de sumarios, el tiempo de prisión provisional no podrá estipularse por cada delito por separado (STC 147/2000, de 29 de mayo). Igualmente, en la imposición de este tipo de medidas se aplicará la ley más favorable al preso, cuando una disposición posterior imponga un plazo de prisión provisional más elevado que una anterior (SSTC 117/1987, de 8 de julio; 88/1988, de 9 de mayo) Prisión: La prisión sólo podrá decretarse mediante sentencia de acuerdo con lo establecido en las leyes, en particular en el Código penal. Hay que destacar que, conforme expresa la propia Constitución (art. 25), la prisión no conlleva la pérdida de más derechos que aquellos inherentes a la propia privación de libertad o aquellos que se establezcan, en su caso, como pena accesoria, como pueda ser la privación del derecho de sufragio. No obstante por las condiciones propias de la privación de libertad, unido a la disciplina inherente a los centros penitenciarios algunos derechos, como al secreto de comunicaciones (art. 18.3 CE), pueden sufrir algunas limitaciones o cortapisas, de conformidad con lo establecido en la regulación penitenciaria. La fijación del tiempo de prisión no sólo necesitará contar con el requisito de su determinación legal, sino que será necesaria la proporcionalidad entre la pena y el bien protegido y sino que, por otra parte, no resultara admisible una duración de aquélla incierta, ilimitada o indefinida (STC 341/1993, de 18 de noviembre). Las garantías normativas están estrechamente vinculadas con el derecho de legalidad penal del artículo 25 de la Constitución, así como de una forma más general con el contenido del artículo 9.3, en definitiva con una concreción de al idea de Estado de Derecho (art. 1.1 CE). Fuera del ámbito penal nos encontramos con otros supuestos de afectación a la libertad de las personas, en particular, los internamientos en centro psiquiátricos se llevarán a cabo de acuerdo con la legislación civil (art. 211 Código Civil), conforme al cual el internamiento necesitará contar con la correspondiente resolución judicial, necesaria también para la modificación o terminación del dicho internamiento (SSTC 104/1990, de 4 de junio, y 129/1999, de 5 de julio) Sin embargo, el internamiento en un centro de acogida de menores no se considera afectación al status libertatis del menor sino decisión por quien tiene la titularidad de su guardia y custodia del lugar de residencia (STC 94/2003, de 19 de mayo). Habeas corpus: Por lo que se refiere a las posibles garantías frente a vulneraciones del derecho de libertad, la Constitución ha recogido en el apartado 4 del artículo 17 la garantía de larga tradición, procedente del derecho anglosajón: el habeas corpus, a la cual en un primer momento, el Tribunal Constitucional configuró como un auténtico derecho (STC 31/1985, de 5 de marzo), susceptible de recurso de amparo, mientras que después la ha calificado, con mayor propiedad, como garantía institucional (STC 44/1991, de 25 de febrero). El habeas corpus constituye una garantía frente a cualquier privación de libertad ilegítima, En palabras del Tribunal Constitucional a través de él se trata de 'determinar la licitud o ilicitud de la detención' (STC 288/2000, de 27 de noviembre), Esta garantía fue regulada mediante la Ley Orgánica 6/1984, de 24 de mayo, reguladora del Procedimiento de Habeas Corpus. La ilicitud de la privación de libertad puede tener diferentes causas: a) detención sin que concurran los presupuestos legales, ya sea inexistencia de supuesto habilitante o ausencia de los requisitos exigibles o vulneración de los derechos y formalidades previstos; b) privación de libertad ilícita, ya por carecer de cobertura legal o ser ésta insuficiente, ya por producirse en centro o bajo

autoridad distintos de los legalmente establecidos (STC 139/2001, de 16 de julio); c) transcurso del tiempo legalmente establecido para la detención, prisión provisional o prisión (STC 98/2002, de 29 de abril o 224/2002, de 25 de noviembre); d) falta o deficiente motivación de la prisión provisional (SSTC 8/2002, de 24 de enero o 142/2002, de 17 de junio, entre otras); e) vulneración de los derechos sustanciales o procesales del privado de libertad. La legitimación para instar el procedimiento se configura de forma comprensiva: "el privado de libertad, su cónyuge o persona unida por análoga relación de afectividad; descendientes, ascendientes, hermanos y, en su caso, respecto a los menores y personas incapacitadas, sus representantes legales", además del Ministerio Fiscal o el Defensor del Pueblo (art. 3), instituciones, que por sus funciones pueden conocer de situaciones de detención irregular. Sin embargo, la doctrina criticó la ausencia de legitimación para los abogados de los detenidos, quienes mejor pueden conocer de su situación y de las posibles ilicitudes que se presenten. Esta laguna ha sido cubierta por la jurisprudencia constitucional, interpretando que el Letrado -tanto el designado por el detenido como el abogado de oficio- puede interponer un recurso de habeas corpus en representación de la persona detenida (STC 61/2003, de 24 de marzo). El procedimiento es muy simple para así facilitar su interposición, a la vez que su rápida resolución. Se iniciará mediante escrito o comparecencia sin necesidad de intervención de abogado o procurador y simplemente se deberán hacer constar os datos personales del solicitante y, en su caso, de la persona para la que se solicita el amparo, lugar y circunstancias relevantes de la privación de libertad y motivo concreto por el que se insta el habeas corpus (art. 4 L.O); teniendo la persona que tenga en custodia la privado de libertad la obligación de ponerlo en conocimiento del juez inmediatamente, incurriendo en responsabilidad en caso contrario (art. 5 L.O.). El Juez que conocerá la solicitud será el del lugar donde se encuentre el privado de libertad, o de no constar el del lugar de la detención o, en su caso, del último lugar donde se tuvieran noticias del ahora privado de libertad, excepto en los casos vinculados con delitos de terrorismo que lo será el Juez central de instrucción o en el ámbito de la jurisdicción militar el juez Togado Militar (art. 2 L.O.) El Juez examinará si concurren los requisitos necesarios, tras lo cual mediante Auto incoará apertura del procedimiento o denegación del mismo (art. 5). Una vez puesto el privado de libertad en presencia del Juez, le dará audiencia o, en su caso, a su Abogado o representante legal, así como al Ministerio Fiscal y a quienes hubieren ordenado o practicado la detención y, en todo caso, aquél bajo cuya custodia se encontrase el primero. El Juez si lo estimare conveniente, examinará las pruebas aportadas (art. 7). Finalmente, en el caso de que el Juez considere que concurre alguna circunstancia que hace la privación de libertad ilegal, en consonancia con la circunstancia concreta, podrá acordar: a) la puesta en libertad; b) continuación de la situación de privación de libertad pero de acuerdo con las disposiciones legales aplicables al caso; c) la puesta a disposición judicial si hubiera transcurrido el plazo de detención (art. 8). El Tribunal Constitucional se ha mostrado muy garantista en torno a este procedimiento, destacando la obligación del juez de incoarlo en cuanto exista un indicio de ilegalidad en la privación de libertad, sea cual sea el carácter de ésta, como es el caso de una detención fáctica sin las garantías pertinentes (STC 174/1999, de 27 de septiembre) o quién haya decretado dicha privación, pudiendo tratarse de una autoridad o juez militar (SSTC 208 y 209/2000, de 24 de julio). Ante la vulneración del derecho de libertad personal, además de la garantía específica del habeas corpus, cabe la posibilidad, subsidiariamente, de presentar recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. En la bibliografía especializada cabe destacar los trabajos de Asencio, Casal, Fernández Segado, Freixes, García Morillo o Gonzalez Ayala, entre muchos otros.

Sinopsis artículo 18
En el primer párrafo de este artículo la introducción del derecho a la propia imagen se debió a sendas enmiendas del Sr. Sancho Rof y del Grupo de UCD, incluidas en el informe de la Ponencia, la cual también modifica el texto del párrafo 2º al incluir, junto al 'mandamiento judicial' (convertida ya en 'resolución judicial' en el Dictamen de la Comisión), el flagrante delito o el consentimiento del titular como título para las entradas domiciliarias. Al Dictamen de la Comisión se debe la referencia a que la limitación del uso de la informática tenderá no sólo a respetar el honor y la intimidad, sino el ejercicio de todos los derechos. El presente artículo tiene un contenido múltiple al contener al protección de varios derechos, que si bien parecen inspirados todos en la protección de la intimidad, no obstante, ofrecen matices importantes. Derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen El primer párrafo del precepto que comentamos cuenta ya con un contenido complejo, pues en él se protegen, en primer lugar, el derecho al honor, en segundo lugar, el derecho a la intimidad, tanto personal como familiar, y en tercer lugar el derecho a la propia imagen, derechos como veremos con rasgos comunes, pero también con aspectos que permiten distinguir tres derechos diferenciados. A) El derecho al honor es el que ha gozado de protección por parte de nuestro ordenamiento de manera tradicional, al configurar uno de los derechos clásicos de la personalidad y ha sido objeto de una larga interpretación jurisprudencial, fruto de la cual se distinguen un aspecto inmanente y otro trascendente del honor: el primero consiste en la estima que cada persona tiene de sí misma; el segundo, por su parte, radica en el reconocimiento de los demás de nuestra dignidad (STS de 23 de marzo de 1987), se vincula así, pues, con la fama, con la opinión social. En este sentido hay que tener presente que el honor está vinculado a las circunstancias de tiempo y lugar de forma tal que el concepto actual del honor poco tiene que ver, no ya con el propio de nuestro siglo de oro, sino con el de hace pocas décadas (STC 185/1989, de 13 de noviembre). Desde el punto de vista personal, por su parte, la afectación al honor habrá de valorarse teniendo en cuenta la relevancia pública del personaje, su afectación a la vida profesional o a la privada, y las circunstancias concretas en la que se produce (en un momento de acaloramiento o con frialdad...) así como su repercusión exterior (SSTC 46/2002, de 25 de febrero; 20/2002, de 28 de enero; 204/2001, de 15 de octubre; 148/2001, de 27 de junio...) . Aunque el derecho en principio es un derecho de las personas individualmente consideradas, cabe poner de relieve como el Tribunal Constitucional ha reconocido el derecho a un pueblo o etnia (el pueblo judío, STC 214/1991, caso Violeta Friedman). Por otra parte se admite que puedan ser titulares del derecho personas jurídico privadas; sin embargo, ha negado el carácter de derecho fundamental a personas jurídicos públicas (STC 107/1988, de 8 de junio). B) El derecho a la intimidad se vincula a la esfera más reservada de las personas, al ámbito que éstas siempre preservan de las miradas ajenas, aquél que desea mantenerse oculto a los demás por pertenecer a su esfera más privada (SSTC 151/1997, de 29 de septiembre), vinculada con la dignidad y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE). De esta forma el derecho a un núcleo inaccesible de intimidad se reconoce incluso a las personas más expuestas al público (STC 134/1999, de 15 de julio). La intimidad, de acuerdo con el propio precepto constitucional, se reconoce no sólo al individuo aisladamente considerado, sino también al núcleo familiar (SSTC 197/1991, de 17 de octubre o 231/1988, de 2 de diciembre). Partiendo de las anteriores premisas, conviene hacer algunas puntualizaciones: Por una parte, al

igual que sucede con el honor, la extensión del derecho se ve condicionada por el carácter de la persona o el aspecto concreto de su vida que se ve afectado, de acuerdo también con las circunstancias particulares del caso. Por otra, el Tribunal Constitucional ha interpretado en alguna ocasión que el alcance de la intimidad viene marcado por el propio afectado (STC 115/2000, de 5 de mayo), no obstante esta afirmación habrá que ponerla en relación con lo anterior pues, de lo contrario, el alcance del derecho pondría en riesgo, por ejemplo, la libertad de información. La referencia anterior no debe hacer creer que las únicas injerencias a la intimidad provienen de excesos en las libertades de expresión o información, al contrario, la protección del derecho se muestra imprescindible también en el ámbito laboral, donde habrá que deslindar aquel control idóneo, necesario y equilibrado de la actividad laboral (STC 186/2000, de 10 de julio), de aquéllos otros que supongan una injerencia en la intimidad de los trabajadores afectados injustificada o desproporcionada (STC 98/2000, de 10 de abril); o en otros casos en los que existe una relación especial de sujeción, como acontece en el ámbito penitenciario (204/2000, de 24 de julio y 218/2002, de 25 de noviembre). En los últimos años ha cobrado una gran importancia la necesidad de protección de la intimidad frente a determinados de controles de carácter general como son los que implica la utilización de la videovigilancia, desarrollada por la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos. Es preciso añadir que en determinados supuestos la intimidad cederá frente a otros bienes jurídicamente protegibles como sucede, por ejemplo, en los supuestos de investigación de la paternidad (STC 7/1994, de 17 de enero) o la maternidad (STC 95/1999, de 31 de mayo) o de controles fiscales (STC 110/1984, de 26 de noviembre), siempre que estén justificados y resulten proporcionales sobre la base de otros derechos u otros bienes jurídicamente protegidos de interés general, como son los derechos de los hijos (art. 39 CE) o garantía de la proporcionalidad impositiva (art. 31CE). Finalmente, conviene mencionar como en los últimos años tiende a extenderse el alcance del derecho a la intimidad y familiar, en relación con el derecho a la intimidad del domicilio, a supuestos en los que se produce es una agresión ambiental, ya provenga esta de ruidos u olores. Esta posibilidad alcanza su máximo reconocimiento en la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994, en el asunto López Ostra, de la que se hizo eco nuestro Tribunal Constitucional (STC 119/2001, de 24 de mayo), aunque desestimando la vulneración de los derechos invocados en el caso concreto. C) El derecho a la propia imagen salvaguarda la proyección exterior de dicha imagen como medio de evitar injerencias no deseadas (STC 139/2001, de 18 de junio), de velar por una determinada imagen externa (STC 156/2001, de 2 de julio) o de preservar nuestra imagen pública (STC 81/2001, de 26 de marzo). Este derecho está íntimamente condicionado por la actividad del sujeto, no sólo en el sentido de que las personas con una actividad pública verán más expuesta su imagen, sino también en el sentido de que la imagen podrá preservarse cuando se desvincule del ámbito laboral propio (STC 99/1994, de 11 de abril). Estos tres derechos podrán verse afectados, por tanto de manera independiente, pero también, con frecuencia, de forma conjunta, dada su evidente proximidad. Estos derechos tienen su más inmediato riesgo del ejercicio de las libertades de expresión e información, lo que llevará a que el ejercicio en la ponderación de bienes entre los derechos del artículo 18 y 20 constituyan un ejercicio habitual por parte de los operadores del derecho. El desarrollo de la protección de estos derechos lo efectúa, principalmente, la L.O. 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, la intimidad y la propia imagen, en la que se intentan deslindar los supuestos de intromisión ilegítima (art. 7), de aquellos que no puedan reputarse como tales, por mediar consentimiento o por recoger imágenes públicas (art. 8). Junto a

esta Ley hay que mencionar igualmente la protección penal a través de los delitos de injurias y calumnias (arts 205-210; 491, 496, 404-5 CP), y la que ofrece la L.O. 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, desarrollada por el Real Decreto 596/1999, de 16 de abril, donde se establecen, por lo que a la garantía de la intimidad se refiere, desde la información sobre la existencia de videocámaras a la destrucción de las grabaciones, salvo las que contengan imágenes relacionadas con infracciones penales o administrativas graves, con la correspondiente obligación de reserva por parte de los que tengan acceso a las imágenes (art. 8 y 9 L.O. 4/1997). Inviolabilidad del domicilio La inviolabilidad del domicilio se vincula al derecho a la intimidad de las personas, pues protege el ámbito donde la persona desarrolla su intimidad al amparo de miradas indiscretas, como consecuencia de ello es lógico que el Tribunal Constitucional haya dado al término domicilio un significado mucho más amplio que el otorgado por el Código Civil, considerando así 'domicilio', 'segundas viviendas', vehículos o caravanas y habitaciones de hotel (STC 10/2002, de 17 de enero), aunque en algunos de estos casos con ciertas cortapisas derivadas de las propias características del alojamiento. Para que se admita la vulneración del derecho no es necesaria la penetración física sino que se comprende también la que se efectúa mediante aparatos visuales o auditivos (STC 22/1984, de 17 de febrero). Sin embargo, esa vinculación con la intimidad personal parece quebrarse cuando se reconoce el derecho a personas jurídicas (STC 137/1985, de 17 de octubre; 69/1999, de 26 de abril), aunque sea de forma más matizada, con menor intensidad que en el caso de las personas físicas. La Constitución señala tres situaciones en las que se admite la entrada y registro domiciliarios: a) consentimiento del titular; b) resolución judicial; c) flagrante delito A éstas hay que añadir otra, no consignada, pero igualmente admisible, dadas sus características, la situación de urgente necesidad, como la que se produce en casos de catástrofe, ruina inminente u otros similares con la finalidad de evitar daños inminentes y graves para personas o cosas, es decir en supuestos en los que es necesaria la quiebra de la inviolabilidad domiciliaria para preservar otros bienes protegidos, en particular la vida o integridad de las personas (art. 21.3 L.O. 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana). En torno al consentimiento del titular, el concepto de 'titular' del domicilio hay que entenderlo más en sentido real que jurídico, será aquella o aquellas personas que residen en el 'domicilio', pudiendo así ser varios los titulares, en cuyo caso bastaría el consentimiento de uno de ellos, si el resto no se oponen, aunque teniendo en cuenta que habrá de considerarse titular a efectos del art. 18.2, en ciertos casos, sólo a aquél frente a quien se dirija la actuación de entrada o registro (STC 22/2003, de 10 de febrero) Cuando la autorización de entrada proceda de resolución judicial deberá motivar no sólo las razones en las que se basa, sino así mismo, su alcance, estableciendo dependencias en las que procede la entrada y alcance del registro, pues la resolución judicial ha de actuar como garante del derecho (STC 139/1999, de 22 de julio, entre otras). Hay que tener presente que si en la mayor parte de los casos las entradas y registros domiciliarios serán consecuencia de procedimientos penales, también caben los registros o entradas administrativos (por ejemplo, relacionados con inspecciones) o de carácter civil (embargos o lanzamientos). En un primer momento el Tribunal Constitucional exigía que la resolución de entrada domiciliaria fuera en todo caso una resolución separada en el caso de 'entradas administrativas' (STC 22/1984, de 17 de febrero), sin embargo en un momento posterior se estimó innecesaria un resolución separada en supuestos en los que dicha entrada fuera inherente a la resolución principal (STC 160/1991, de 18 de julio). No obstante, el alcance de la entrada

domiciliaria no puede dejarse a la discrecionalidad de la Administración sino que la resolución judicial deberá precisar el número o periodo de entradas autorizado así como el número de personas habilitadas, debiendo dar cuenta al Juez de los resultados (STC 50/1995, de 23 de febrero). En el ámbito penal, por su parte es necesario tener presente que el registro domiciliario se utiliza como medio de obtención de pruebas, de manera que la carencia de resolución judicial o una imprecisa parcial puede llevar a la invalidación de las pruebas (STC, entre otras, 149/2001, de 27 de junio). Si el supuesto es el flagrante delito, la jurisprudencia estima que existe tal en supuestos en los que existe inmediatez temporal, espacial y personal, o de acuerdo con los términos del Tribunal Constitucional, se requiere evidencia e inmediatez, de manera que cuando no concurrieran tales circunstancias será necesaria la correspondiente resolución judicial (SSTC 341/1993, de 18 de noviembre; 94/1996, de 28 de mayo). La L.O. 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, prescribe -para los dos últimos estados- un régimen especial de inspecciones o registros domiciliarios en los supuestos en los que la correspondiente declaración comprenda la suspensión del art. 18.2 CE. La regulación, no obstante, no está exenta de garantías sino que contempla, entre otros requisitos, la presencia de dos vecinos como testigos del registro domiciliario y el levantamiento de un acta del registro efectuado, acta que se remitirá al juez junto con la motivación del acto. (art. 17 y 32 L.O.). Así mismo, en relación con el art. 55.2 CE, el art. 553 LECrim., de conformidad con la L.O. 4/1988, de 25 de mayo, plantea la posibilidad de entradas y registros sin necesidad de autorización previa, aunque con la obligación de dar cuenta inmediata al Juez. Secreto de las comunicaciones "En una sociedad tecnológicamente avanzada como la actual, el secreto de las comunicaciones constituye no sólo garantía de libertad individual, sino instrumento de desarrollo cultural, científico y tecnológico colectivo" (STC 132/2002, de 20 de mayo). La protección del derecho de las comunicaciones tiene una entidad propia, diferenciada de su vinculación con el derecho a la intimidad, ya que las comunicaciones deberán resultar protegidas con independencia de su contenido, esto es, ya se trate de comunicaciones de carácter íntimo o de otro género. En efecto, según ha destacado la doctrina y la jurisprudencia, el artículo 18.3 CE tiene un contenido puramente formal, protegiendo tanto de las intromisiones de los poderes públicos como de los particulares (STC 114/1984, de 29 de noviembre). Aunque en el artículo 18.3 CE se mencionan sólo las comunicaciones postales, telegráficas o telefónicas, dado el carácter abierto de su enunciado, cabe entender comprendidas otro tipo de comunicaciones como pueda ser el correo electrónico, chats u otros medios, siempre que se efectúen mediante algún artificio instrumental o técnico, pues la presencia de un elemento ajeno a aquéllos entre los que media el proceso de comunicación es indispensable para configurar el ilícito constitucional del precepto; en consecuencia, el levantamiento del secreto por uno de los intervinientes no se consideraría violación del artículo 18.3 CE, sino, en su caso, vulneración del derecho a la intimidad (STC 114/1984). Titulares del derecho son cualquier persona física o jurídica, nacional o extranjera, recogiendo la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) para quien las nociones "vida privada" y correspondencia" del art. 8 del convenio incluyen tanto locales privados como profesionales (STEDH de 16 de febrero de 2000, asunto Amann), igualmente reconocida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ( STJCE de 18 de mayo de 1982, A.M.S. v. Comisión). En el Código Penal de 1995 (L.O.10/1995, de 23 de noviembre) tienen cabida la tipificación de la interceptación de comunicaciones por parte de particulares, personas físicas (art. 197) o jurídicas

(art. 200), citándose expresamente no sólo las postales y las telefónicas, sino también el correo electrónico. Mención aparte merece la intervención efectuada por funcionario público o agente sin las garantías constitucionales o legales, variando la pena dependiendo de si ha divulgado o no los hechos. (art. 536 Código penal) (STS 2ª de 22 de marzo de 2001). La protección de este tipo de comunicaciones supone que no podrá interferirse o intervenirse la comunicación de cualquier persona, salvo resolución judicial y con las garantías previstas. Sin embargo, en virtud del medio de comunicación elegido se presentan distintos matices. En el caso de las comunicaciones postales se garantiza el secreto de la comunicación así como de cualquier dato relativo al envío, debiendo las operadoras garantizar el secreto, conforme a la regulación del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de servicios postales en desarrollo de lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio del Servicio Postal Universal y de liberalización de los servicios postales. En el ámbito penal las garantías de la intervención se señala en el art. 584 LECrim). El concepto de correspondencia se ha configurado por parte de la jurisprudencia de forma muy amplia (STS 2ª de 23 de marzo de 2001) y sólo últimamente se empieza a diferenciar el tratamiento de ciertos paquetes postales los calificados como "etiqueta verde" conforme al Convenio de fecha de 14 de diciembre de 1989 (ratificado por España en 1992) en el que se prohibía que los paquetes contuvieran cartas o documentos personales, estando sometidos a inspección aduanera o también de aquellos que por sus características evidenciaran la ausencia de mensajes personales (SSTS 1 de diciembre de 2000, 14 de septiembre de 2001 y 11 de diciembre de 2002, entre otras). El ordenamiento también prevé así mismo un supuesto de intervención de carácter civil, el relativo a las garantías que se imponen a concursados y quebrados para salvaguardar la masa de la quiebra (art. 1 de la Ley Orgánica 8/2003, de 9 de julio, para la reforma concursal). La intervención de las comunicaciones telegráficas reviste un carácter similar a la del correo (art. 580 y ss. LECrim) La mayor incidencia del derecho garantizado por el art. 18.3 CE la encontramos en las comunicaciones telefónicas, donde se plantean distintos grados de posible vulneración del secreto: intervención, grabación o recuento (STC 217/1989, de 21 de diciembre), es decir se admite la vulneración del derecho no sólo cuando se accede a lo comunicado, sino también cuando se conoce con quién o con qué número se comunica, e incluso la duración de la comunicación, según ha puesto de relieve el TEDH (S de 30 de julio de 1998, caso Valenzuela) o nuestro Tribunal Constitucional, el cual , no obstante ha destacado 'la menor intensidad de la injerencia' cuando no se accede al contenido de la comunicación (STC 123/2002, de 20 de mayo). La regulación legal de las intervenciones telefónicas la encontramos en el art. 579 LECrim. de acuerdo con la redacción de la L.O. 4/1988, de 25 mayo, cuyas garantías han sido luego desarrolladas por la doctrina jurisprudencial. El Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, que aprueba el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, desarrolla la Ley 32/2003 de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, que a su vez desarrolla la normativa europea. Desde el punto de vista de las empresas que hayan de cumplir las medidas este Decreto regula. en su título V, los aspectos relativos a la intervención de las comunicaciones, estableciendo, en particular, las obligaciones que se imponen a las empresas de telecomunicación en relación con las intervenciones telefónicas, así como las exigencias en orden a afectar mínimamente a la intimidad y a la obligación de confidencialidad por parte de los que llevan a cabo las citadas intervenciones. En el ámbito comunitario europeo es necesario mencionar la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de redes públicas de

comunicaciones (art. 15.1 Directiva 2006/24/CE, de 15 de marzo de 2006). En España se permitirán las intervenciones telefónicas para los delitos graves, entendido en el sentido de "delitos calificables de infracciones punibles graves" a lo que el Tribunal Constitucional considera necesario añadir "el bien jurídico protegido y la relevancia social de la actividad" (SSTC 202/2001, de 21 de noviembre, y 14/2001, de 29 de enero), tales como el tráfico de drogas a gran escala o delitos contra la salud pública (entre otras, SSTC 32/1994, de 31 de enero; 207/1996, de 16 de diciembre) o también "el uso de tecnologías de la información" (STC 104/2006, de 3 de abril). En todo lo relativo a las comunicaciones telefónicas, ha sido clave la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) habiendo destacado la necesidad de que la interceptación esté prevista mediante ley, resultando accesible al justiciable y predecible y que sea necesaria en una sociedad democrática (SS de 25 de marzo de 1998, Caso Kopp, y de 28 de septiembre de 2000, caso Messina, entre otras) así como la exigencia de proporcionalidad (S de 20 de junio de 2000, caso Foxley). La atención del TEDH se ha centrado también en precisar que la vigilancia puede sufrir un control en tres estadios: cuando se ordena, mientras se lleva a cabo o cuando ha cesado; controles que podrán ser sometidos a control por parte del poder judicial (S de 6 de septiembre de 1978, asunto Klass). De entre las distintas Sentencias del TEDH, dos han tenido una especial incidencia para España, la del caso Valenzuela Contreras (S de 30 de julio de 1998) y la del asunto Prado Bugallo (S. de 18 de febrero de 2003). En la primera se pusieron de relieve las deficiencias de la regulación española anteriores a la L.O. 4/1988; en la segunda, si bien se aprecian favorablemente los cambios introducidos, se estima que aun resulta insuficiente la determinación de la naturaleza de las infracciones que pueden dar lugar a las intervenciones, la fijación de los límites temporales y de las condiciones de aportación de la prueba al juicio oral. De las observaciones del TEDH en el asunto Valenzuela se hicieron eco tanto la jurisprudencia ordinaria (entre otras, STS 2ª de 22 de noviembre de 1999) como la constitucional (véase, por todas, STC 202/2001, de 21 de noviembre) Entre los requisitos que ha precisado la jurisprudencia cabe destacar: en primer lugar la necesidad de motivación, cuya carencia llevará a la invalidación de, en su caso, las pruebas obtenidas (STC, entre otras, 54/1996, de 26 de marzo). La resolución judicial que autoriza la medida o su prórroga debe expresar o exteriorizar tanto las razones fácticas como jurídicas que apoyan la necesidad de la intervención. Deberá precisarse con la mayor certeza posible el objeto de la medida: número o números de teléfono y personas cuyas conversaciones han de ser intervenidas con determinación del grado de intervención, el tiempo de duración de la intervención (que revestirá un carácter razonable), quiénes han de llevarla a cabo y cómo, y los periodos en los que deba de darse cuenta al juez de sus resultados para controlar su ejecución (véase, entre otras, STC 202/2001, de 21 de noviembre; STS de 16 de diciembre de 2002; ATS de 18 de junio de 1992). Siempre partiendo de la existencia de unas sospechas que "han de fundarse en datos fácticos o indicios que permitan suponer que alguien intenta cometer, está cometiendo o ha cometido una infracción grave o en buenas razones o fuertes presunciones de que las infracciones están a punto de cometerse" (STC 202/2001, citada). Las condiciones de legitimidad de la limitación del derecho al secreto de las comunicaciones afectan también a las resoluciones de prórroga, de tal forma que no sólo necesitarán también de motivación, que no podrá ser mera reproducción de la primera, sino que se exige que el Juez conozca los resultados de la intervención acordada (resultados, utilidad para el proceso...) (SSTC 49/1999, de 5 de abril; 138/2001, de 18 de junio). Además, se produciría una vulneración del derecho desde el momento en que expirara la orden judicial sin ser renovada (STEDH de 20 de junio de 2000, caso Foxley). Por su parte, como efecto del caso Prado, donde el TEDH todavía señala deficiencias en nuestro ordenamiento en la regulación de las intervenciones telefónicas, el Tribunal Constitucional en la

Sentencia 184/2003, de 23 de octubre, reconoce las carencias del art. 579 LECrim. en lo que respecta al plazo máximo de duración de las intervenciones, la naturaleza y gravedad de los hechos en virtud de cuya investigación pueden acordarse; al control del resultado de las intervenciones telefónicas y de los soportes en los que conste dicho resultado, a las condiciones de incorporación a los atestados y al proceso de las conversaciones intervenidas. Por estas y otras razones el Alto Tribunal concluye que la situación actual no se ajusta a las exigencias de previsibilidad y certeza en el ámbito del derecho fundamental al secreto de las comunicaciones, por lo que insta al legislador para que en el plazo más breve posible regule con la suficiente precisión esta materia. Un supuesto especial es la intervención de las comunicaciones, o en su caso medidas que afecten a la inviolabilidad del domicilio, que pueda llevar a cabo el Centro Nacional de Inteligencia, en cuyo caso el Secretario de Estado Director del citado Centro deberá solicitar previa autorización al Magistrado del Tribunal Supremo Competente, regulándose el régimen de este tipo de intervenciones en la Ley Orgánica 2/2002, de 6 de mayo, reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia. En otro orden de cosas, se comprueba como los privados de libertad ven reducido su derecho al secreto de las comunicaciones, en primer lugar de forma general, en virtud de las limitaciones a las comunicaciones telefónicas que impone la legislación penitenciaria (art. 47.1-3 del Reglamento Penitenciario, RD 190/1996, de 9 de febrero). En segundo lugar, una mayor incidencia en el derecho se deriva de los arts. 46 y 51 L.O. General Penitenciaria (L.O. 1/1979, de 26 de septiembre) que permiten que las comunicaciones puedan ser suspendidas o intervenidas motivadamente por el Director del establecimiento, quien dará cuenta a la autoridad judicial competente (SSTC 106/2001, de 23 de abril; 192, 193 y 194/2002, de 20 de noviembre). Estas limitaciones derivarían de la situación de sujeción especial de los internos, en conexión con el art. 25.2 CE (STC 58/1998, de 16 de marzo). Por su parte, la regulación de los estados excepcionales permite la suspensión del secreto de las comunicaciones, si así lo prevé el decreto que declare el estado de excepción o de sitio (arts. 55 y 116 CE). La intervención podrá efectuarla entonces la autoridad gubernativa, pero deberá ser comunicada inmediatamente al Juez "por escrito motivado" (art. 18 de la L.O. 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio). Finalmente, el artículo 55. 2 CE permite la posibilidad de restringir el secreto de las comunicaciones a bandas armadas o elementos terroristas, lo cual ha sido desarrollado por el art. 579.4 LECrim. (L.O. 4/1988, de 25 de mayo) que establece como, en caso de urgencia, la intervención podrá ordenarla el Ministro del Interior o, en su defecto, el Director de la Seguridad del Estado, comunicándolo inmediatamente por escrito motivado al Juez competente, quien, revocará o confirmará la medida (Sentencia 71/1994, de 3 de marzo). En cualquier caso, como ha señalado el TEDH habrán de conciliarse los imperativos de la defensa de la sociedad democrática y la salvaguarda de los derechos individuales (STEDH de 6 de septiembre de 1978, asunto Klass). Informática La protección de los datos frente al uso de la informática es nuestra Constitución una de las primeras en introducirlo dado que es precisamente en los años de su redacción cuando comienzan a apreciarse los peligros que puede entrañar el archivo y uso ilimitado de los datos informáticos. Nuestros constituyentes tomaron, en este caso, el ejemplo de la Constitución portuguesa, sólo dos años anterior a la española. Una primera interpretación llevó a considerar este derecho como una especificación del derecho a la intimidad, pero Tribunal Constitucional ha interpretado que se trata de un derecho independiente, aunque obviamente estrechamente relacionado con aquél (SSTC 254/1993, de 20 de julio y 290/2000, de 30 de noviembre). El Alto Tribunal además señaló la vinculación directa de este derecho para los poderes públicos sin necesidad de desarrollo normativo (STC 254/1993).

Este derecho se halla estrechamente vinculado con la libertad ideológica, pues evidentemente el almacenamiento y la utilización de datos informáticos puede suponer un riesgo para aquélla, no solamente por lo que se refiere a 'datos sensibles', entre los que se encuentran los de carácter ideológico o religioso sobre los cuales según indica el artículo 16 de la Constitución nadie estará obligado a declarar, sino también por su posible utilización ajena a las finalidades para los que fueron recabados (SSTC 11/98, de 13 de enero; 44 y 45/1999, de 22 de marzo, entre otras, en relación con la libertad sindical), o la inclusión de datos sin conocimiento del afectado (STC 202/1999, de 8 de noviembre). Otro riesgo puede provenir por efectuarse accesos indebidos a ficheros ajenos (STC 144/1999, de 22 de julio, en torno a una indebida utilización por parte de una Junta Electoral de Zona de datos incluidos en el Registro Central de Penados y Rebeldes). El desarrollo del derecho está marcado por el Convenio del Consejo de Europa de 28 de enero de 1981, para la protección de datos de carácter personal. La regulación interna se debió a la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de datos de carácter personal (LORTAD). La primera en buena medida vino impuesta por la ratificación por parte de España del Convenio de Schengen, donde para permitir el libre paso de fronteras entre diversos países europeos imponía el control de ciertas bases de datos. La Directiva 95/46/CE, del Parlamento europeo y del Consejo de 24 de octubre de 1995, sobre protección de datos y libre circulación de esos datos (DOCE L 281, de 23 de noviembre de 1995), dio lugar a la redacción de una nueva ley, la L.O.15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. Mediante la protección de datos se intenta que lograr la adecuación y exactitud de las bases de datos, así como la cancelación de los datos cuando dejen de ser necesarios, así como el conocimiento y la posibilidad de acceso por parte de los afectados, con un especial deber de protección para los datos denominados sensibles, aquellos que afectan a la ideología, religión o creencias (Art. 16.2 CE) y los relativos a la salud. La Ley regula el régimen de creación, modificación o supresión de ficheros informáticos, así como de su cesión. Las garantías, por una parte, consisten en la creación de la Agencia de protección de datos, con el fin de velar por el cumplimiento de la Ley, y el Registro general de protección de datos en el que deberán inscribirse todos los ficheros de acuerdo con la Ley. Por un último se establece un régimen sancionatorio. Los derechos del artículo 18 CE al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución están sometidos a reserva de ley orgánica (art. 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE), y, entre las garantías jurisdiccionales podrá recabarse la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, subsidiariamente, la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (art. 53.2 CE) En cuanto a la bibliografía básica, las materias objeto de este artículo hacen que ésta sea amplisima. En todo caso a desatacar los trabajos de Alegre, Aparicio, Azurmendi, Balaguer, Estrada, Herreo Martínez de Pisón, Romero, Ruiz Miguel, Sanchez Carazo en relación con el apartado 1; Alonso, González Trevijano, Matía, Pascual, Queralt en relación con el apartado 2; Jiménez Campo López Barja de Quiroga, López Yagües, Martín Morales, con el 3 y Aparicio, Corripio, Herrán, Lucas Murillo de la Cueva, con el 4.

Sinopsis artículo 19
El contenido del derecho se mantuvo casi inalterado a todo lo largo del proceso constituyente con unas mínimas variaciones de carácter gramatical. Este precepto reconoce a los españoles la libertad tanto para circular libremente por el territorio nacional como para fijar el lugar de residencia. Ello significa la posibilidad de trasladarse de un lugar a otro, de una Comunidad Autónoma a otra o de fijar la residencia en una u otra con independencia del origen, sin ningún tipo de trabas, la libertad alcanza pues todo el territorio

nacional. Esta libertad se vincula con lo establecido en el artículo 139.2 de la Constitución que señala la imposibilidad de poner obstáculos a la libre circulación, lo que no obsta para que cada Comunidad Autónoma pueda establecer sus propios derechos y deberes en el marco de sus competencias siempre que no impidan o dificulten la libertad de circulación o residencia en cualquier parte del territorio. Hay que hacer notar que la libertad de circulación y de residencia en la actualidad no viene impuesta solamente por el ordenamiento interno, sino también por la normativa comunitaria. En este sentido aunque el derecho tiene como sujeto expreso a 'los españoles', la libertad de circulación y de residencia, por vía del Derecho de la Unión Europea (art. 18 TCE), se extiende a todos los ciudadanos comunitarios y a sus familias, de conformidad con las Directivas de desarrollo, sin que los Estados puedan restringir el derecho más que por causa de orden o seguridad públicos o de salud pública, cuya apreciación correspondiente a Estado receptor pero siempre con el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, quien ha propiciado una interpretación restringida de las mencionadas cláusulas. El Tribunal Constitucional, por su parte, ha extendido el ámbito de aplicación de la libertad de circulación y de residencia a los extranjeros si bien no en iguales términos que a los españoles: estas libertades en el caso de los extranjeros sólo podrán limitarse en virtud de ley o en virtud de resolución judicial, sin que puedan restringirse de forma general o ilimitada y sin el respeto a las garantías establecidas por el ordenamiento (SSTC 94/1993, de 21 de marzo, o 242/1994, de 20 de julio). La regulación actual de la libertad de circulación de los extranjeros la encontramos en el art. 5 de la L.O. 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros de su integración social, modificada por la L.O 8/2000, de 22 de diciembre, y por la L.O.14/2003, de 20 de noviembre. La Ley además de remitirse a los supuestos generales plantea que 'excepcionalmente por razones de seguridad pública, de forma individualizada, motivada y en proporción a las circunstancias que concurran en cada caso' el Ministerio del Interior podrá imponer medidas limitativas como 'el alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente'. Por su parte, la libre circulación sólo podrá ser suspendida con motivo de la declaración de cualquiera del estado de excepción o sitio, siempre que así se establezca expresamente en la autorización correspondiente, y podrá limitarse su ejercicio en caso de declaración de estado de alarma, de acuerdo con las características y motivos que provocaran la declaración de este estado excepcional. En ambos casos habrá de señalarse el alcance de las medidas (art. 55 CE en relación con art. 116 CE, desarrollado por la L.O. 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio). Al margen de esto podrá limitarse o restringirse por circunstancias de carácter excepcional, ya sean naturales (p.ej., el cierre de una carretera a causa de unas inundaciones) o de otro carácter (p.ej., restricción de movimientos en un área para facilitar las tareas policiales en la búsqueda de unos delincuentes). En ocasiones la limitación puntual del derecho puede venir dada por el ejercicio de otros derechos por parte de otras personas, tal es el caso del derecho de manifestación o del derecho de huelga que puede condicionar temporalmente la libertad de circulación (SSTC 26/1981, de 17 de julio; 59/1990, de 29 de marzo). Otras limitaciones de este derecho tendrán un carácter individual, así las que se derivan de las impuestas, a su vez, al derecho de libertad (artículo 17 CE), pues obviamente cualquier privación de libertad supone una afectación a la libertad de circulación y de residencia. De igual forma el Juez puede restringir la libertad de circulación en supuestos en los que mediante resolución judicial imponga el alejamiento de un lugar o la prohibición de acercarse a una persona. La libertad de residencia comprende tanto el del lugar de residencia estable como aquellos pasajeros, aunque, sin duda, tiene una mayor incidencia el primer supuesto. La libertad de residencia sólo podrá restringirse ante supuestos de similar carácter que en la libertad de circulación, pero hay que ver cómo podemos considerar además otros casos que pueden incidir en el derecho, como pudieran ser el traslado forzoso de personas con motivo de la realización de obras públicas como es la construcción de una presa, en cuyo caso, deberán

ponderarse los diferentes derechos o bienes en conflicto para establecer si ha de prevalecer este derecho fundamental o si, por el contrario, en aras del interés público ha de sacrificarse el derecho de unos en base al interés general (STC 160/1991, de 18 de julio). También se ha esgrimido como supuesta vulneración de la libertad de elección de residencia la obligación de residir en el lugar en el que ostentan el cargo impuesta a los funcionarios públicos Se trata en realidad de un conflicto aparente, puesto que la imposición de la residencia viene dada por la asunción de un cargo público, de tal forma que al asumir simultáneamente se están asumiendo las obligaciones que impone. Por otra parte, la citada obligación en la actualidad ya no tiene el carácter tan restrictivo que pudiera tener en el pasado, ya que se admite la residencia en lugares distintos a aquél en el que se prestan los servicios siempre que se garantice el pleno cumplimiento (STC 90/1995, de 9 de junio). El segundo párrafo del artículo 19 reconoce el derecho de entrar y salir libremente de España de acuerdo con lo establecido en la ley, es decir se trata ya de un derecho de configuración legal. Este derecho se encuentra condicionado no sólo por la posible exigencia de unos determinados documentos para poder salir del país (documento de identidad o pasaporte), sino de también por las exigencias establecidas por el país de destino (por ejemplo, visado). Al margen de los requisitos de carácter formal que pueden condicionar la salida de España, es necesario tener presente cómo la salida del país puede limitarse por resolución judicial. El último inciso añade que el derecho no podrá restringirse 'por motivos ideológicos o políticos', disposición incluida como contraste con el régimen anterior o con el aplicado en los regímenes totalitarios en el que se niega el pasaporte y por ende la salida del país a las personas sospechosas de ideología contraria al régimen. La libertad de circulación y el derecho a elegir el lugar de residencia al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución está sometido a reserva de ley orgánica (art. 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE), sin embargo no precisara de ley orgánica la regulación del régimen de entrada y salida del país. Entre las garantías jurisdiccionales podrá recabarse la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, subsidiariamente, la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (art. 53.2 CE) Entre la bibliografía cabe citar el trabajo de Gonzalez Trevijano

Sinopsis artículo 20
La estructura actual del precepto se debe a la Ponencia constitucional, a quien también se debe la incorporación, a raíz de una enmienda de UCD, de la protección de la juventud y de la infancia entre los límites a los derechos reconocidos en este artículo. Por su parte, en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso se introdujo la referencia a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de la libertad de información. Finalmente, en el Dictamen de la Comisión de Constitución del Senado se añade el derecho a la creación 'técnica' junto a la literaria, artística y científica. La garantía de estos derechos es regla común en todas las Constituciones de nuestro entorno, pero cabe señalar que es la Constitución alemana la que recoge también la protección de la juventud como límite de la libertad de información. El artículo 20 de la Constitución engloba varios derechos con puntos en común, pero también con notorias diferencias en su carácter y tratamiento.

Libertades de expresión y de información Especial incidencia cuenta la formulación de las libertades de expresión e información (párrafo 1, apartados a) y d), respectivamente), libertades no siempre fácilmente distinguibles, pero que es necesario matizar para hacer plenamente operativos los mandatos constitucionales; de esta forma, la libertad de expresión hace referencia a la libertad para comunicar pensamientos, ideas, opiniones por cualquier medio de difusión ya sea de carácter general o más restringido (pasquines...), aunque se garantice una especial protección en el primer caso. Por su parte, la libertad de información se refiere a la comunicación de hechos mediante cualquier medio de difusión general, esto es la libertad de expresión conlleva un matiz subjetivo, mientras que libertad de la información contiene un significado que pretende ser objetivo. Evidentemente expresión e información con frecuencia no se dan separados, sino, por el contrario, unidos puesto que con las noticias es frecuente intercalar opiniones propias del informador. De esta forma se considerará que nos enfrentamos a una manifestación de la libertad de expresión o, por el contrario, de la de información de acuerdo con el carácter predominante del mensaje (STC160/2003, de 15 de septiembre, por sólo citar una). El precepto constitucional exige la veracidad en el caso de la información, lo cual se ha interpretado como necesidad de veracidad subjetiva, es decir que el informante haya actuado con diligencia, haya contrastado contrastado la información de forma adecuada a las características de la noticia y a los medios disponibles (SSTC, entre otras, 6/1988, de 21 de enero, 240/1992, de 21 de diciembre; 47/2002, de 25 de febrero; 75/2002, de 8 de abril), puesto que de exigirse una verdad objetiva eso haría imposible o dificultaría en extremo el ejercicio de la libertad de información. Ambas libertades, expresión e información, podrán ser ejercidas por cualquier persona (STC 6/1981, de 16 de marzo), sin perjuicio de que, al menos la segunda, habitualmente sea ejercida por los profesionales de la información, lo cual conducirá a que éstos cuenten con garantías específicas como son la cláusula de conciencia y el derecho al secreto profesional. Por otra parte, el ejercicio de la libertad de expresión puede verse restringido o matizado para determinados colectivos como funcionarios o fuerzas armadas (SSTC 241/1999; de 20 de diciembre; 102/2001, de 23 de abril) o como consecuencia de una relación laboral (SSTC 186/1996, de 25 de noviembre; 90/1999, de 26 de mayo). La cláusula de conciencia ha sido desarrollada por la L.O. 2/1997, de 19 de junio, de la cláusula de conciencia de los profesionales de la información, por la que se permite la rescisión del contrato laboral a esos profesionales cuando el medio de comunicación cambie sustancialmente su línea ideológica u orientación informativa, o cuando se produzca un traslado dentro de la empresa que suponga una ruptura con la orientación profesional del informador (art. 2), habiéndose admitido el cese de la relación previo al ejercicio de la ación(STC 225/2002, de 9 de diciembre). Por otra parte admite la negativa motivada por parte de los profesionales de la información para 'la elaboración de informaciones contrarias a los principios éticos de la información' (art. 3). La finalidad de la ley es 'garantizar la independencia' en el ejercicio de sus funciones (art. 1). Quedan fuera del marco de protección otros trabajadores de empresas informativas (STC199/1999, de 18 de noviembre). El secreto profesional de los profesionales de la información no se ha regulado aun, por lo cual se plantean dudas en torno a su alcance, lo que ha conducido, por ejemplo, a que no se considerara suficientemente contrastada una información de la que no se quiso revelar la fuente (STC 21/2000, de 31 de enero). Por su parte, los afectados por el ejercicio de la libertad de información, tanto personas físicas como jurídicas, cuentan con el derecho de rectificación cuando consideren las informaciones difundidas inexactas y cuya divulgación pueda causarles perjuicios. Este derecho ha sido desarrollado por la Ley Orgánica 2/1984, de 26 de mayo, reguladora del derecho de rectificación. La rectificación debe ceñirse a hechos y el director deberá publicarla con relevancia semejante a la que tuvo la información en el plazo de tres días siguientes a la recepción, salvo que la publicación o difusión tenga otra perioricidad, en cuyo caso se hará en el número siguiente. De no respetarse los

plazos o no difundirse la rectificación el perjudicado podrá ejercitar al correspondiente acción ante el Juez. Las libertades de expresión e información con frecuencia entran en colisión con los derechos al honor, a la intimidad y la propia imagen, que aparecen como límite expresamente reconocido en el precepto constitucional. En caso de conflicto deberá llevarse a cabo la correspondiente ponderación de bienes, teniendo que analizar cada una de las circunstancias concurrentes, de forma tal que cada caso necesitará de un examen particularizado sin que quepa la aplicación automática de reglas generales. No obstante, existen unas pautas, puestas de relieve en especial por la jurisprudencia, que será necesario tener presentes a la hora de analizar cualquier conflicto entre los derechos del artículo 18.1 y los del artículo 20: a) En ningún caso resultará admisible el insulto o las calificaciones claramente difamatorias (SSTC 204/2001, de 15 de octubre; 20/2002, de 28 de enero); b) El cargo u ocupación de la persona afectada será un factor a analizar, teniendo en cuenta que los cargos públicos o las personas que por su profesión se ven expuestas al público tendrán que soportar un grado mayor de crítica o de afectación a su intimidad que las personas que no cuenten con esa exposición al público (STC 101/2003, de 2 de junio); c) Las expresiones o informaciones habrán de contrastarse con los usos sociales, de forma tal que, por ejemplo, expresiones en el pasado consideradas injuriosas pueden haber perdido ese carácter o determinadas informaciones que antes pudieran haberse considerado atentatorias del honor o la intimidad ahora resultan inocuas; d) No se desvelarán innecesariamente aspectos de la vida privada o de la intimidad que no resulten relevantes para la información (STC 185/2002, de 14 de octubre; 127/2003, de 30 de junio). Sin embargo, más allá de estos aspectos de carácter subjetivo el Tribunal Constitucional ha destacado el carácter prevalente o preferente de la libertad de información por su capacidad para formar una opinión pública libre, indisolublemente unida al pluralismo político propio del Estado democrático (STC 21/2000, de 31 de enero). No obstante es necesario tener presente que esa prevalencia no juega de forma automática sino sólo en supuestos en los que no concurran otros factores, como pueda ser la presunción de inocencia (STC 219/1992, de 3 de diciembre), en los que la ponderación lleve a primar intimidad, honor o propia imagen sobre las libertades de expresión o, en particular, de información (STC, por sólo citar una, 158/2003, de 15 de septiembre). De los derechos contenidos en los apartados a) y d) del art. 20.2 de la Constitución se plantea la cuestión de si además del derecho a difundir ideas o informaciones también surge un derecho a crear medios de comunicación, el Tribunal Constitucional respondió afirmativamente en la Sentencia 12/1982, de 31 de marzo, en la que, no obstante, distinguía entre los medios escritos entre los que la creación resulta libre a otros medios que necesitan de soportes técnicos para los que la decisión se deja en manos del legislador, el cual deberá valorar tanto las limitaciones técnicas como la incidencia en la formación de la opinión pública y, con respecto a esta última cuestión, optar entre un monopolio público, sometido a las garantías que la propia Constitución impone (art. 20.3 CE) o el acceso de otras empresas en los términos que fijara el propio legislador. La regulación de la radio y, en mayor medida, la televisión ha estado condicionada por su consideración de servicios públicos, sin embargo su régimen ha evolucionado a medida que lo hacían las condiciones técnicas de emisión y también de acuerdo con la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional, el cual desde una postura de dejar en manos del legislador toda opción en ese terreno, al calificarla de 'política', fue matizando su postura inicial hasta estimar después que la decisión del legislador no era totalmente libre sino que debía de permitir un acceso a esos medios a medida que fueran permitiéndolo las condiciones técnicas (STC 31/1994, de 31 de enero) y, por otra parte, señaló la diferente incidencia en la opinión pública y, en consecuencia, su consideración como 'servicio público' de los diferentes medios, descartándola en la televisión por satélite y, en lo que a programación se refiere, en la televisión por cable (SSTC 181/1990, de 15 de noviembre; 206/1990, de 17 de diciembre; 127/1994, de 5 de mayo), necesitando, pues, cada medio de una regulación diferenciada. Diferentes leyes abordan la regulación de las televisiones privadas: Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en el que deja de tener la consideración de servicio público la

televisión por satélite y la televisión por cable en lo que afecta a su programación; Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada (ni el legislador, ni posteriormente el Tribunal Constitucional consideraron que había de tener rango de orgánica [STC 127/1994]), modificada por varias leyes posteriores; Ley 12/1997, de 24 de abril, de liberalización de las telecomunicaciones; Ley 17/1997, de3 de mayo, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 95/47/CE, de 24 de octubre, sobre e uso de normas para la transmisión de señales de televisión y se aprueban medidas adicionales para la liberalización del sector; Ley 25/1994, de 12 de agosto, por la que se incorpora al Ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, modificada por la Ley 22/1999, de 7 de junio, y la Ley 39/2002. En las radios el régimen que se ha seguido ha sido el de concesión administrativa. La ley básica en este medio es la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de ordenación de las comunicaciones, en la actualidad casi enteramente derogada por la citada Ley general de telecomunicaciones. De entre las disposiciones reglamentarias destacaremos el Real Decreto 1287/1999, por el que se aprueba el plan técnico nacional de radiodifusión sonora digital. Por lo que se refiere a los medios de comunicación social de titularidad pública la primera cuestión es si resulta necesaria su existencia o si, por el contrario es algo debe decidir en cada momento el legislador. La pregunta tuvo una respuesta negativa por parte del Tribunal Constitucional (SSTC 6/1981, de 16 de marzo, y 86/1982, de 23 de diciembre). En el caso de optar por la existencia de medios de titularidad pública éstos deberán someterse a las previsiones del art. 20.3 CE: reserva legal de su organización; control parlamentario, derecho de acceso por parte de grupos sociales y políticos significativos y respeto del pluralismo y las lenguas de España. De entre la regulación legal cabe destacar la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones y la Ley 4/1980, de 10 de enero, por la que se aprueba el Estatuto de la radio y televisión y la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora de la televisión autonómica, y junto a ellas las diferentes leyes autonómicas que regulan los correspondientes medios de comunicación de su ámbito territorial. El control lo ejercerá en el caso de RTVE una Comisión del Congreso de los Diputados (art. 26 ERTVE y Disp. Final 5ª RCD), sin perjuicio del control que llevará a cabo la Junta Electoral Central en los periodos electorales (art. 23 ERTVE; art. 64 y ss. L.O.R.E.G.). En las Comunidades Autónomas se han creado mecanismos análogos de control. El derecho de acceso deberá ser regulado mediante ley. El Estatuto de RTVE sólo establece que para llevarlo a cabo se 'tendrán en cuenta criterios objetivos, tales como representación parlamentaria, implantación sindical, ámbito territorial de actuación y otros similares' (art. 24). El Tribunal Constitucional ha reiterado la necesidad de que sea el legislador quien determine los criterios de acceso a los medios (STC 63/1987, de 20 de mayo), sin embargo sólo el acceso de los partidos políticos o candidaturas electorales cuenta con una regulación precisa desarrollada no sólo por la LOREG, sino también por las LL.OO. 2/1988, de 3 de mayo, de publicidad electoral en las emisoras de televisión privada, y 10/1991, de 8 de abril, de publicidad en las emisoras municipales de radiodifusión sonora. El artículo 20.1 CE contiene también otros derechos: Derecho a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica Estas libertades están vinculadas con el derecho a la propiedad intelectual, desarrollado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual y por la Ley 11/1986, de 20 de marzo, de patentes. Con este derecho se requiere reconocer la libertad en este campo sin más límites que los impuestos por el ordenamiento, en particular en defensa de otros derechos fundamentales como pueda ser el derecho a la vida (art.

15 CE) o a la intimidad (art. 18.1). La libertad de cátedra La libertad de cátedra es, en palabras del Tribunal Constitucional, "una proyección de la libertad ideológica y del derecho a difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones de los docentes en el ejercicio de su función. Consiste, por tanto, en la posibilidad de expresar las ideas o convicciones que cada profesor asume como propias en relación a la materia objeto de su enseñanza, presentando de este modo un contenido, no exclusivamente pero sí predominantemente negativo" (STC 217/1992, de 1 de diciembre). Esta libertad se reconoce en todos los niveles de la enseñanza, aunque con mayor amplitud a medida que el nivel sea superior teniendo su máxima expresión en la enseñanza universitaria. Estará condicionada por los planes de estudio, de manera que en los niveles inferiores de enseñanza en que la concreción dichos planes es mayor lógicamente la libertad del enseñante disminuirá, mientras que aumentará en los niveles superiores en los que los planes sólo ofrecen unas directrices en cada asignatura permitiendo un grado mayor de configuración por parte del profesorado (STC 179/1996, de 12 de noviembre). Otro factor que habrá que tener en cuenta es si la enseñanza se imparte en un centro público y, como tal, sin ideario o si, por el contrario, se trata de un centro privado que puede contar con un ideario. En el primer caso el grado de libertad será también mayor, teniendo en cuenta, no obstante, que la enseñanza en los centros públicos ha de ser aconfesional e ideológicamente neutral, mientras que los centros privados pueden tener un ideario y, por tanto, los enseñantes habrán de respetar ese ideario, sin que eso lleve a vaciar por completo de contenido la libertad de cátedra (STC 47/1985, de 27 de marzo). Todos los derechos englobados en el artículo 20 de la Constitución analizados tienen en común que no podrán ser sometidos a censura previa (art. 20.2 CE), es decir efectuar cualquier medida limitativa de la elaboración o difusión en el ámbito de las libertades protegidas en el artículo 20 de la Constitución, especialmente haciéndolas depender del previo examen oficial de su contenido (STC 52/1983, de 17 de junio). El secuestro de publicaciones u otros medios de información sólo podrá acordarse mediante resolución judicial motivada (art. 20.5 CE). Por otra parte, la prohibición temporal de publicación o emisión se considera una medida cautelar destinada a evitar un grave vulneración de derechos u otros bienes protegidos por el ordenamiento que igualmente sólo podrá efectuarse mediante resolución judicial motivada (STC 187/1999, de 25 de octubre) Los derechos del artículo 20 CE al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución están sometidos a reserva de ley orgánica (art. 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE), y, entre las garantías jurisdiccionales podrá recabarse la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, subsidiariamente, la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (art. 53.2 CE) En cuanto a la bibliografía citar entre muchos otros los trabajos de Bastida, Carreras, Carrillo, Freixes, Gonzalez Pérez, Polo, Rosado, etc.

Sinopsis artículo 21
En el Anteproyecto de texto constitucional, al igual que en el previo borrador se establecía que el ejercicio del derecho de reunión no necesitaría de autorización previa 'salvo en los casos de reuniones al aire libre y de manifestaciones'. La Ponencia, por su parte, pasa a hablar de reuniones en lugares de tránsito público, en lugar de 'al aire libre', correspondiéndose la primera expresión más con el espíritu de la norma. La Comisión Constitucional del Congreso ofrece ya la versión

definitiva del texto del actual artículo 21, declarando con carácter general la falta de necesidad de autorización previa, mientras que introduce la necesidad de comunicación previa para las reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones. De entre las Constituciones de nuestro entorno cabe citar la italiana que contiene una redacción similar a la del art. 21 CE pues también establece la necesidad de aviso previo y la posibilidad de prohibir las reuniones en lugares públicos. El derecho de reunión se configura como un derecho del que participan elementos de la libertad de expresión y del derecho de asociación, de tal forma que ha podido definirse como la agrupación temporal para reivindicar una finalidad por medio de la expresión de ideas o como 'una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria' (STC 85/1988, de 28 de abril). Los elementos configurados son, pues, una agrupación de más de 20 personas, en un momento prefijado y con una duración determinada y la expresión de unas ideas, con frecuencia con fines reivindicativos. En los supuestos en los que no se dieran los elementos citados nos encontraríamos ante meras 'aglomeraciones', en consecuencia no amparadas por el artículo 21 de al Constitución. Además de los derechos ya mencionados el derecho de reunión se vincula con otros como la participación política, las libertades sindicales o el derecho de huelga en cuanto que cauce de expresión de estos derechos, lo que conduce a calificar el derecho de reunión como un derecho instrumental. En el artículo 21 hay que distinguir dos apartados el primero que genéricamente se refiere al derecho de reunión y el segundo que recoge unos supuestos específicos del mismo: las reuniones en lugares de tránsito público. De esta forma la afirmación general del párrafo primero se reduce a las reuniones que se celebren en lugares cerrados o en lugares abiertos pero que no sean de tránsito público. El único requisito que se exige con carácter general es que la reunión sea pacífica y sin armas. En cuanto al primer aspecto constituye en sí un límite intrínseco al derecho, pues una reunión no pacífica no constituiría ejercicio del derecho sino claramente un abuso del mismo, excluido, por tanto, de la protección por parte del ordenamiento. Con relación al término 'sin armas', en buena medida unido a la primera exigencia, se entiende que hay que comprender en él no sólo las armas en sentido estricto sino también cualquier instrumento que pueda ser utilizado como tal (bates de béisbol o paraguas cuando no tengan como finalidad la que les es propia, esto es proteger de la lluvia). En el segundo párrafo, por su parte, se establecen unas limitaciones a los supuestos en que las reuniones se celebren en lugares de tránsito público, ya sean de forma estática (reuniones) o de manera ambulatoria (manifestaciones), estos supuestos cuentan con una regulación especial debido a que las repercusiones o la afectación de otros derechos o bienes será más intensa que en las reuniones que se celebran en lugares cerrados, por este motivo la Constitución exige que en esos supuestos la reunión 'se comunique' a la autoridad competente, que, a su vez, puede llevar a una prohibición de la manifestación cuando existan fundadas razones para presumir la alteración del orden público, que habrá de ser entendido de forma restrictiva y de acuerdo con lo establecido en el ordenamiento, pero además se añade 'con peligro para personas o bienes' con lo cual habría que interpretarlo que el riesgo de otro tipo de desórdenes que no implicaran peligro para personas o bienes no podría conducir a la prohibición de una manifestación. La regulación del derecho la efectuó la L.O. 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, modificada (art. 4.3) por la L.O. 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos y por la L.O. 9/1999, de 21 de abril. La Ley Orgánica reproduce la distinción que aparece en los dos párrafos del artículo 21 CE, a la vez que exceptúa del régimen de la Ley las reuniones privadas, de partidos, sindicatos o sociedades mercantiles, profesionales o de carácter similar, aunque hay que entender que siempre que no se

celebren en lugares que no sean de tránsito público. Esta exención no tiene apenas repercusiones por lo que respecta al régimen de las reuniones en lugares cerrados, salvo en los supuestos de declaración del estado de excepción o de sitio (art. 55 CE, en relación con el art. 116 CE, desarrollado por la L.O. 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio) en los que el derecho de reunión puede ser prohibidas o sometidas a autorización previa, de conformidad con los términos de la correspondiente declaración del estado excepcional. La Ley Orgánica reguladora del derecho establece que la autoridad gubernativa suspenderá o disolverá las reuniones penalmente ilícitas, las que produzcan 'alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes' (luego parece que han de darse las dos circunstancias) y en las que se hiciere uso de uniformes paramilitares, supuesto este último criticado por no haber sido recogido por la Constitución y por plantear problemas de interpretación, ya que interpretado de forma rigorista podría conducir a situaciones absurdas. El mayor interés de la Ley es el desarrollo que hace del sistema de comunicación y, en su caso, prohibición, de las reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público. La comunicación se dirigirá a la autoridad gubernativa (delegado o subdelegado del gobierno) con un plazo máximo de 30 o mínimo de diez días de antelación (salvo por razones de urgencia en los que el plazo mínimo será de 24 horas) y con indicación de: a) la identificación de los convocantes o de sus representantes en el caso de personas jurídicas; b) lugar, fecha, hora y duración prevista, c)objeto; d) itinerario proyectado; e) medidas de seguridad previstas y/o solicitadas. Es decir todos los aspectos necesarios para que la autoridad pueda apreciar si la manifestación cumple con todos los requisitos necesarios para que pueda discurrir conforme a las previsiones del ordenamiento o si, por el contrario cabe la posibilidad de que exista un peligro real par el orden público o para personas o bienes. La autoridad gubernativa, por su parte, comunicará al ayuntamiento afectado los datos de la convocatoria para que éste pueda hacer las alegaciones pertinentes, sin que el informe (que debe ser motivado) sea vinculante. La autoridad gubernativa podrá prohibir la manifestación o proponer modificaciones al itinerario o momento de la convocatoria en los casos en que estime que aquélla puede provocar problemas de orden público, en cualquier caso mediante resolución motivada notificada en el plazo de 72 horas a partir de la comunicación.. Ante una resolución contraria, ya globalmente, ya por proponer alternativas, cabe subrayar el procedimiento de garantía específico -en el marco del procedimiento preferente y sumario al que se refiere el art. 53.2 CE-, que ofrece la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en su art. 122, para permitir así el ejercicio del derecho en los casos en los que los órganos jurisdiccionales no aprecien la concurrencia de peligro de alteración para el orden público como había hecho la autoridad. La peculiaridad reside en que los plazos son aun más breves que los que se ofrecen en el procedimiento específico de protección de los derechos fundamentales y, en relación con el fallo, la decisión únicamente podrá mantener o rechazar la prohibición o las modificaciones propuestas. La especificidad de este procedimiento con respecto al establecido de manera general como garantía de los derechos fundamentales radica en que, en su caso, pueda tener lugar la manifestación proyectada. Las manifestaciones que no se hubieran ajustado al régimen de la Ley no por ello habrían de reputarse ilegales -sino sólo no amparadas por la Ley Orgánica-, salvo los supuestos tipificados en el Código Penal (arts. 513-514: reuniones para cometer delitos o integradas por personas que porten armas) y hay que interpretar que de no producirse alteraciones del orden público o de incurrir en algún motivo expreso de ilegalidad no podrían ser disueltas. Hay que destacar, como ha hecho la jurisprudencia, el principio pro libertate frente a los intentos de limitación injustificada o con escasa justificación (STC 36/1982, de 16 de junio), distinguiendo las reuniones celebradas en espacios abiertos, aun en las inmediaciones de lugares de tránsito público de éstos (STC 225/2002, de 9 de diciembre), o justificando una invasión de la vía pública, con el subsiguiente corte de tráfico (STC 42/2000, de 14 de febrero), siempre sobre la base de la correspondiente ponderación de bienes (STC 59/1990, de 29 de marzo).

La regulación del derecho de reunión al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución está sometido a reserva de ley orgánica (art. 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE), y, entre las garantías jurisdiccionales además de la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad al que se ha hecho referencia, subsidiariamente, podrá recabarse la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (art. 53.2 CE). En cuanto a la bibliografía son especialmente significativos los trabajos de Carrillo, GarcíaEscudero, Gavara o Torres, entre otros.

Sinopsis artículo 22
El derecho de asociación no adquiere el status de pleno derecho fundamental hasta la consolidación del Estado social en la segunda postguerra mundial; y ello debido a la desconfianza que, por el asociacionismo, sintió el Estado liberal que lo consideraba reminiscencia del antiguo régimen y, por eso mismo, incompatible con la arquitectura del orden liberal (lo recuerda la STC 67/1985, de 24 de mayo). No es extraño, pues, que no encontremos proclamado el derecho de asociación en ninguna de las declaraciones del primer liberalismo, ya que sólo bien entrado el siglo XIX comienza a regularse con severas cautelas y quedando su ejercicio bajo estricta vigilancia gubernativa. En la historia constitucional española fue la Carta de 1869 la primera que lo proclamó (artículos 17 y 19). La Constitución de 1876 también lo reconoció sucintamente (artículo 13), desarrollándose en la Ley de 12 de julio de 1887. El artículo 39 de la Constitución de 1931 vino a proclamar conjuntamente los derechos de asociación y de sindicación, con una redacción ya alejada de los textos decimonónicos, más propia de la, emergente entonces, corriente del constitucionalismo social. Durante el régimen franquista la regulación del derecho de asociación no respondía, claro está, al principio de pluralismo y, en consecuencia, su establecimiento (artículo 16 del Fuero de los españoles) estaba fuertemente condicionado en la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, de Asociaciones; y esta última estuvo extrañamente vigente hasta la aprobación de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. El Tribunal Constitucional (STC 67/1985 y STC 173/1998, de 23 de julio) aunque la consideró vigente en aquello en lo que no padeciera inconstitucionalidad material sobrevenida, ya advirtió que no era desarrollo cabal del artículo 22 de la Constitución por cuanto respondía a principios opuestos al pluralismo actual. El artículo 22 de la Constitución no ha tenido, pues, más que un muy tardío desarrollo legal que sólo en 2002 dotó al ordenamiento de una verdadera ley general de asociaciones. Este vacío de más de veinte años provocó algunos inconvenientes como el provocado por la ley vasca de asociaciones que motivo la STC 173/1998 ya citada, y la necesidad de adaptar interpretativamente a la Constitución la vieja ley de 1964. En todo caso nuestro detallado artículo 22, aprobado sin apenas debate en el proceso constituyente, responde al nuevo sentir del constitucionalismo social y sigue la corriente, ya universalizada por las declaraciones de derechos internacionales de la segunda posguerra mundial: artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, que proclama tanto la vertiente positiva como la negativa del derecho, el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966, o el artículo 11.2 del Convenio europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950. Nuestra Constitución regula autónomamente las manifestaciones históricamente más polémicas del derecho de asociación: los partidos políticos (artículo 6, STC 48/2003, de 12 de marzo) y los sindicatos (artículo 7), así como las excepciones a la libertad negativa: los colegios profesionales

(artículo 36) y las organizaciones profesionales (artículo 52). La Ley Orgánica 1/2002 opera en nuestro ordenamiento como ley general de asociaciones y, como su propia disposición final segunda establece, sus preceptos no orgánicos (los orgánicos son en todo caso de aplicación directa a toda asociación) son supletorios respecto de cualesquiera otras normas reguladoras de tipos específicos de asociaciones (partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, iglesias, confesiones y comunidades religiosas, federaciones deportivas, asociaciones de consumidores y usuarios o cualesquiera otras reguladas por leyes especiales). La Ley Órgánica 1/2002 opera, en definitiva, como régimen común. Como recordó el Tribunal Constitucional (STC 5/1996, 16 de enero), el derecho de asociación reconocido en la Constitución no carece de referencia material alguna. Pero la doctrina, la propia jurisprudencia y ahora el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 1/2002 excluyen del ámbito asociativo la actividad de las sociedades con ánimo de lucro (artículos 1665 del Código Civil y 116 del Código de Comercio) que en puridad también se encuadrarían en la actividad humana organizada por la libre voluntad de las personas y enderezada a un fin determinado. Quedan, sin embargo, excluidas y fuera de la cobertura del artículo 22 CE y de su desarrollo legal para encajar más bien en la esfera de la libertad de empresa (artículo 38 CE). Completando la acotación, el artículo 1.4 de la Ley Orgánica 1/2002 excluye de su ámbito de aplicación, tanto a las comunidades de propietarios, como a las que se rijan por el contrato de sociedad como a las mutualidades, así como a las uniones temporales de empresas y a las agrupaciones de interés económico. Respecto de la titularidad del derecho, la Ley Orgánica 1/2002 ha sido muy generosa reconociéndola incluso a las personas jurídicas públicas. El artículo 3 detalla quienes pueden asociarse: las personas físicas con capacidad de obrar y no sometidas a ninguna condición legal para la ejercicio del derecho; los menores no emancipados de más de catorce años con el consentimiento documentalmente acreditado de sus padres (en conexión con el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor); las personas jurídicas por acuerdo expreso de su órgano competente; y también las personas jurídicas públicas entre sí o con particulares como medida de fomento y en igualdad de condiciones con los privados para evitar posición de dominio en el funcionamiento de la asociación (artículo 2.6 de la Ley Orgánica 1/2002). En lo que atañe a los militares y jueces, el artículo 3 remite a las normas propias de sus cuerpos que modulan el ejercicio del derecho de asociación. Así el artículo 181 de la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas impide a los militares la pertenencia a una asociación reivindicativa, pero la autoriza a asociaciones religiosas, culturales, deportivas o sociales. Por su arte, el artículo 401 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial acota el derecho de asociación de jueces y magistrados a lo estrictamente profesional. En lo que atañe a los extranjeros, la Ley Orgánica 4/2002, de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y la reforma en ella llevada a cabo por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, condiciona el ejercicio del derecho de asociación a la obtención de autorización de estancia o residencia en España (artículo 8.1). Una vez lograda, el extranjero puede ejercer el derecho en las mismas condiciones que los españoles. Conviene reparar ahora en el contenido del derecho y desglosarlo. Aunque el artículo 22 sólo proclama expresamente la libertad positiva de asociarse, ésta viene inexorablemente acompañada de la libertad de no asociarse. Si la libertad positiva refleja el pluralismo social y la actividad organizada de un grupo de personas (tres como mínimo son necesarios para constituir una asociación según el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 1/2002) encaminada a fines lícitos sin ánimo de lucro, la libertad negativa, acaso la más polémica, implica el derecho a no ser obligado a pertenecer a ninguna asociación (STC 5/1981, de 13 de febrero). La libertad de asociarse se manifiesta ad extra en el acuerdo de constitución que refleja esa

voluntad de tres o más personas de actuar de consuno en la consecución de los fines asociativos; y ad intra en la capacidad de fijar esos fines, de organizar la asociación y establecer el régimen interno de acuerdo, claro está, con el orden jurídico. La libertad de asociarse implica, por tanto, la facultad de autoorganización (STC 218/1988, de 22 de noviembre) que se convierte en límite del control judicial sobre la vida interna de la asociación (STC 56/1995, de 6 de marzo). La Ley Orgánica 1/2002 regula, en sus artículos 5 a 10, el momento constitutivo. La constitución se produce mediante el otorgamiento, en documento público o privado, del acta fundacional donde se recogen el acuerdo de constitución y los estatutos de la asociación. A partir de este instante la asociación adquiere su personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar "sin perjuicio de la necesidad de su inscripción a los efectos del artículo 10" (artículo 5.2). Se zanja así una polémica doctrinal surgida a propósito de los efectos constitutivos o declarativos de la inscripción registral. Tras la aprobación de la Ley Orgánica 1/2002 ya no hay duda de que el artículo 22.2, desarrollado por el precipitado artículo 5.2, reduce los efectos de la inscripción registral a la mera publicidad respecto de terceros. Las asociaciones no registradas, si han otorgado acta fundacional, están válidamente constituidas y pueden actuar como tales, aunque el artículo 10 atribuya a la inscripción en el registro el carácter de garantía, tanto para terceros que con ella se relacionan como para los propios miembros de la asociación. La consecuencia de la falta de inscripción viene establecía el artículo 10.4 que "sin perjuicio de la responsabilidad de la propia asociación" obliga a sus promotores (a quienes el artículo 10.3 impone la tarea de realizar las actuaciones precisas para la inscripción) a responder personal y solidariamente de las obligaciones contraídas con terceros, extendiendo esta exigencia a todos los asociados cuando esas obligaciones se hayan contraído actuando en nombre de la asociación. La inscripción registral supone que los asociados no responden personalmente de las deudas de la asociación (artículo 15.2 de la Ley Orgánica 1/2002). El artículo 6 de la Ley Orgánica 1/2002 detalla los contenidos del acta fundacional: nombre y apellidos de los promotores, su nacionalidad y domicilio así como la denominación y, si son personas jurídicas, su razón social. El acta ha de recoger también los estatutos, el lugar y fecha de otorgamiento del acta y la firma de los promotores, además de la designación de los órganos provisionales de gobierno. Por su parte, el artículo 7 enumera los contenidos necesarios de los estatutos, entre ellos la denominación de la asociación, sus fines, el régimen de admisión, baja y sanción, los derechos de los asociados, y los órganos asociativos. La asociación puede establecer libremente su régimen interno en el marco del artículo 11 que exige la creación de una asamblea general y de un órgano de representación. Esta libertad de autoorganización (STC 104/1999, de 14 de julio) ha de responder al principio de democracia interna "con pleno respeto al pluralismo" (artículo 2.5). El artículo 12 regula el régimen interno si los estatutos no lo disponen de otro modo; esta norma es supletoria, aplicable sólo en ausencia de reglas estatutarias. Con relación a la libertad negativa de asociación el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse al respecto de varias situaciones de afiliación obligatoria a diversas asociaciones, por lo general de índole profesional. Este tipo de asociaciones no son creadas por la voluntad asociativa sino que son de creación legal y de incorporación obligatoria para quienes desarrollan determinadas actividades. La justificación de su existencia se basa en las funciones públicas que desarrollan y en que tienen una base constitucional en los artículos 36 (colegios profesionales) y 52 (organizaciones profesionales), tal y como advierte la STC 113/1994, de 14 de abril. Hay, pues, fines públicos en la actividad de estos entes que pueden asimilarse a corporaciones de derecho público y que, según el Tribunal Constitucional, son compatibles con el derecho de asociación siempre y cuando, recuerda el Alto Tribunal, se respeten tres criterios fundamentales: que la adscripción obligatoria no venga

acompañada de prohibición o impedimento de asociarse libremente; que no se convierta en regla sino que se mantenga en la excepcionalidad; que haya justificación constitucional suficiente porque existan fines de interés público que no se puedan alcanzar sin adscripción obligatoria. Según estos criterios el Tribunal Constitucional ha considerado constitucional la adscripción obligatoria a las cámaras agrarias (STC 132/1989, de 18 de julio), a las cámaras de la propiedad urbana (STC 113/1994, de 14 de abril), así como a los colegios profesionales (STC 88/1989, de 11 de mayo). Recientemente, sin embargo, las SSTC 76/2003, de 23 de abril, 96/2003, de 22 de mayo y 108/2003, de 2 de junio entienden contraria a la libertad negativa de asociación la colegiación obligatoria en los colegios de secretarios, interventores y tesoreros de la Administración local con habilitación nacional, para el Tribunal Constitucional (que resume su jurisprudencia anterior) estos colegios no son relevantes para garantizar la ordenación del ejercicio de la profesión ni para asegurar su correcto funcionamiento, al menos no en la intensidad suficiente que permita identificar la existencia de intereses públicos constitucionalmente relevantes que justifiquen la colegiación obligatoria. Si de los artículos 36 y 52 CE pueden derivarse limitaciones de la libertad negativa de asociación, otros límites constitucionales o infraconstitucionales pesan sobre la libertad positiva de asociación. Así el artículo 22 CE, reproducido en el artículo 2.7 de la Ley Orgánica 1/2002) establece que: "Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios calificados como delitos son ilegales". Y el apartado 4 del mismo precepto, reproducido por el artículo 2.8 de la Ley orgánica 1/2002, por su parte dispone que: " Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar". Estamos ante supuestos en los que en realidad no se ejerce el derecho fundamental de asociación sino cometiendo un ilícito, incluso penal, pues el derecho no faculta para crear asociaciones de las características señaladas. El Código Penal de 1995 desarrolla, en sus artículos 515 a 521, los supuestos de los apartados 2 y 4 del artículo 22, en especial el tipo del artículo 515, de manera mucho más amplia de lo que hacía el artículo 173 y siguientes del Código Penal anterior. El artículo 515 estipula: " Son punibles las asociaciones ilícitas teniendo tal consideración: 1º Las que tengan por objeto cometer algún delito o, después de constituidas, promueva su comisión. 2º Las bandas armadas, organizaciones y grupos terroristas. 3º Las que, aun teniendo por objeto un fin ilícito, empleen medios violentos o de alteración o control de la personalidad. 4º Las organizaciones de carácter paramilitar. 5º Las que promuevan la discriminación, el odio o la violencia contra personas, grupos o asociaciones por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros o de algunos de ellos a una etnia, raza o nación, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad minusvalía, o inciten a ello". Respecto del artículo 173 de Código Penal anterior, el citado artículo 515 presenta importantes novedades; una estriba en el mayor detalle de los apartados segundo y quinto, en el primero se añade la referencia a la "alteración y control de la personalidad"; en el último se especifican con minuciosidad los ámbitos de discriminación. Se suma además un apartado referido a bandas armadas y organizaciones terroristas que en el anterior código podían subsumirse en el genérico del apartado primero. Y por último se despenalizan las "asociaciones clandestinas" como las denominaba el apartado 3º del viejo artículo 173. Esta despenalización no supone legalización de las asociaciones secretas cuya inconstitucionalidad e ilegalidad deriva respectivamente del artículo

22.4 CE y del artículo 2.8 de la Ley Orgánica 1/2002. Su condición de secretas permite su disolución en los términos del artículo 38 de la Ley Orgánica 1/2002, pero ya no, obvio es, el reproche penal. El carácter secreto de una asociación no puede estribar en su falta de inscripción registral sino en motivos de índole material: aquellas que ocultan sus fines y actividades, incluso a sus socios, y encaminan su actividad a interferir el ejercicio de las funciones de las instituciones públicas. Esta actividad podría llegar a suponer quedar incurso en tipos penales distintos del de asociación ilícita. Otra limitación de la libertad de asociación afecta a la libertad de autoorganización y viene impuesta por la exigencia de que la organización interna y funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos (artículo 2.5 de la Ley Orgánica 1/2002). Es una imposición legal puesto que el artículo 22 CE nada dice al respecto. Sólo los artículos 6, 7, 36 y 52 CE imponen respectivamente la exigencia de democracia interna a los partidos políticos, sindicatos, colegios profesionales y organizaciones profesionales, en razón de los fines públicos que tales organizaciones desarrollan y en el tercer y cuarto de los casos por la adscripción obligatoria que se requiere a quienes desean desplegar la actividad que los colegios y organizaciones profesionales dirigen. Si el artículo 22 CE no impone la democracia interna a las asociaciones en general (esta parece ser la opinión inferible de las SSTC 85/1986, de 25 de junio y 56/1995, de 6 de marzo), podríamos preguntarnos si la exigencia legal no resulta inconstitucional al limitar uno de los contenidos esenciales de la libertad asociativa como es la libertad de autoorganización. A una pluralidad de fines ha de corresponder una variedad organizativa que con ella se corresponda. En este punto entran en juego los derechos de los asociados que también se oponen como límite al derecho de asociación y si el derecho a asociarse es manifestación, de un modo u otro, de la participación invocada por el artículo 9.2 CE, ésta se despliega mejor en asociaciones internamente democráticas. Así las cosas, como contenido mismo del derecho de asociación, la ley reguladora encuadra el derecho del asociado a participar en la vida asociativa (artículo 21 a) y el correlativo deber de la asociación de organizarse democráticamente para permitirlo. A este derecho básico de los asociados, el artículo 21 acompaña el derecho del socio a ser informado acerca de la composición de los órganos de gobierno, de las cuentas y del desarrollo de la actividad asociativa, así como del derecho a ser oído y a defenderse en los procedimientos disciplinarios internos abiertos contra él, completado todo ello con el derecho de impugnar los acuerdos de los órganos internos. A esos límites expresos derivados de los derechos legales de los socios habría que añadir los derechos fundamentales de los que el socio no deja de ser titular. Pensemos por ejemplo en la libertad de crítica. Bien es cierto que la pertenencia a una asociación implica la aceptación de los fines asociativos y la obligación de colaborar en su consecución, así como el acatamiento de los acuerdos adoptados legítimamente por los órganos internos (artículo 22 de la ley reguladora), lo que, de una u otra suerte, reclama que el asociado ejerza sus derechos fundamentales en sintonía con esos deberes asociativos; o si no lo desea, puede causar baja en la asociación. El artículo 22.4 CE estipula que "las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada", previsión desarrollada en los artículos 36 a 41 de la Ley Orgánica 1/2002. Pero el control judicial va más allá de los supuestos de suspensión y disolución -de la que se ocuparán los jueces civiles o penales según los casos- y alcanza a los acuerdos asociativos. En realidad, lo que el control judicial viene a verificar es la legalidad del funcionamiento asociativo y particularmente si los derechos de los socios son respetados (ATC 213/1991). Como el Tribunal Constitucional ha manifestado (SSTC 218/1988, de 22 de noviembre, 185/1993, de 31 de mayo y 96/1994, 21 de marzo) no se trata de entrar a valorar la conducta de los asociados suplantando la valoración de ella efectuada por los órganos internos sino verificar si existió una base razonable para que tales órganos tomase la decisión que afectó al socio. Esta

latente tensión entre derecho de asociación y derechos, a veces fundamentales, de los asociados debe resolverse siempre con respeto de la libertad de asociación que impone un cierto autocontrol de la labor judicial, a quien corresponde una cuidadosa labor de ponderación (STC 56/1995). En la bibliografía cabe citar los trabajos de Aguiar, Bilbao o Lucas, entre otros.

Sinopsis artículo 23
El artículo 23 de nuestra Constitución presenta un contenido complejo y en realidad recoge tres derechos autónomos: el derecho a la participación política directamente o a través de representantes (apartado 1); y el derecho de acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad (apartado 2) que se desdobla, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el derecho de acceso a cargos públicos representativos que incluye sufragio pasivo, pero no sólo, y el derecho de acceso a la función pública conforme a los principios de mérito y capacidad invocados en el artículo 103.3 CE. En lo que atañe al derecho de participación política son pocos los antecedentes históricos en nuestro constitucionalismo. La vena del liberalismo revolucionario que se plasma el artículo 6º de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789, según el cual la ley es la expresión de la voluntad general y "todos los ciudadanos tienen el derecho de participar personalmente, o por sus representantes, en su formación", queda arrinconada en las expresiones constitucionales españolas cuya representación política acaba montándose, como también en la propia Francia, sobre el sufragio censitario y la consiguiente concepción de éste como función pública, otorgada y ejercida conforme a prescripciones legales. Sólo la Constitución de 1869 rompe la tendencia proclamando el derecho de voto (artículo 16). Ni siquiera la Constitución de 1931 proclama un derecho de participación sino la igualdad de sexo en los derechos electorales "conforme determinen las leyes" (artículo 36). Tras la segunda guerra mundial, La Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de 10 de diciembre de 1948, consagra internacionalmente el derecho de participación directa o a través de representantes libremente elegidos (artículo 21.1) en elecciones periódicas con sufragio universal. En parecidos términos se expresa el artículo 25, apartados a) y d) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966. La generosa pauta marcada por la Declaración de 1948 no es, empero, seguida por el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950 cuyo artículo 3 del Protocolo Adicional 1º, de 20 de marzo 1951, reconoce, más restringidamente, un derecho a elecciones libres con escrutinio secreto para la elección del cuerpo legislativo. Nuestro constituyente siguió, pues, la estela de los documentos de Naciones Unidas, proclamando un genérico derecho de participación política que se completa directamente con los artículos 68.1 y 69.2 CE. El artículo 23.1 conecta de forma estrecha con la proclamación realizada en el artículo 1.1 CE: "España se constituye en un Estado social y democrático de derecho". La participación entendida como derecho ofrece la vertiente individual indispensable del Estado democrático. Y la anterior proclamación se refuerza con la mención (artículo 1.2) de que la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado. Aparece en juego también el artículo 9.2 que encomienda a los poderes públicos fomentar entre otras, la participación política. Porque se trata de un derecho de participación política, no de una participación de cualquier otra naturaleza en asuntos públicos (STC 51/1984, de 25 de abril, la primera de varias sentencias en donde se descarta la proyección del derecho de participación política a otras esferas de la vida social). Mediante este tipo de participación el ciudadano contribuye a la formación democrática de la voluntad estatal, y ésta se produce directamente a través de la elección de representantes que forman los órganos en donde esa se expresa.

Como el propio artículo 23.1 establece, la participación puede ser directa o indirecta. La primera se refleja en nuestra Constitución en la previsión del referéndum del artículo 92 o del referéndum de reforma constitucional (artículos 167.3 y 168.3, Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de las distintas modalidades de referendum), así como en la más modesta iniciativa legislativa popular (artículo 87.3, Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, de la iniciativa legislativa popular). En cambio, la representación política es el eje de la estructura democrática del estado y el verdadero mecanismo a través del cual se legitima el funcionamiento de las principales instituciones en cada esfera territorial: Cortes Generales (artículos 66.1, 68.1 y 69.2) parlamentos autonómicos (artículos 143, 151 y 152), municipios (artículo 140) y diputaciones provinciales (artículo 141.2). El artículo 23.1 exige que la elección de los representantes se realice mediante elecciones periódicas y sufragio universal; lo segundo va de suyo con la proclamación del derecho, lo primero es indispensable para que la soberanía nacional se actualice de cuando en cuando, en periodo razonable que nuestra Constitución fija en cuatro años para el Congreso de los Diputados y el Senado, extensión temporal asignada también a otras instituciones representativas. La universalidad de sufragio no es la única característica del voto como se ocupan de recordar los artículos 68.1 y 69.2 que si bien se refieren respectivamente a las elecciones de cada una de las cámaras de las Cortes calificando el sufragio de universal, libre, igual, directo y secreto, estos rasgos pueden predicarse asimismo de otras elecciones. La excepción podría residir únicamente en el carácter no siempre estrictamente directo de alguna elección celebrada en España: la de diputados provinciales. El Tribunal Constitucional ha precisado, desde la STC 51/1984, ya citada, que la titularidad del derecho corresponde en exclusiva a las personas físicas y no la ha reconocido ni siquiera a los partidos políticos (STC 36/1990, de 1 de marzo), a pesar de que estos sean considerados en el artículo 6 CE "instrumentos fundamentales de la participación política". Su carácter instrumental coloca a los partidos no en la posición de usurpar la participación política individual sino en la de promoverla concurriendo a su formación y manifestación. Como se anticipaba al comienzo de esta sinopsis el derecho a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen de las leyes ha sido desdoblado por el Tribunal Constitucional (STC 7/1989, de 19 de enero) en dos derechos nítidamente diferenciados: el de acceso a cargo público representativo y el de acceso a la función pública. El primero englobaría al sufragio pasivo y los derechos de los representantes políticos. La Carta de 1837 contiene la primera proclamación histórica: "Todos los españoles son admisibles a los empleos y cargos públicos según sus méritos capacidad". Todas las Constituciones que la siguieron reprodujeron literalmente el artículo citado, incluso la Constitución de 1931 que introdujo sólo una ligera variación textual, la inclusión de la expresión "sin distinción de sexo". La fórmula de articuló 21.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y del artículo 25 c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos es concisa: derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas. De estas declaraciones nuestro constituyente extrae la expresión "derecho de acceso en condiciones de igualdad" y de nuestras Constituciones históricas la mención a las funciones y cargos públicos, añadiendo esta última referencia a cargos públicos que no se halla en los textos internacionales. Sin embargo, la clásica mención en nuestro constitucionalismo al mérito y la capacidad es trasladada al artículo 103.3 CE, aunque el Tribunal Constitucional (STC 163/1991, de 18 de agosto) se ha ocupado de

establecer la estrecha conexión entre acceso a la función pública y los principios citados, ahora establecidos en el artículo 103.3 CE. De la proclamación en las Constituciones históricas de un derecho de acceso a funciones y cargos públicos no hubo ocasión de inferir, como ha hecho en Tribunal Constitucional actual, un derecho diferenciado de compleja construcción jurisprudencial como es el derecho a acceder a cargos públicos representativos. Es obvio, sin embargo, que hay sustancial diferencia entre el cargo público representativo y el funcionario; aquél ejerce un derecho, esté cumple una obligación. Son distintos, además, los bienes jurídicos respectivamente protegidos, en el primer caso, la representación y, en el segundo, el mérito y la capacidad. Hay que partir de un concepto restrictivo de cargo público representativo (STC 71/1989, de 21 de abril), ligado a la elección por sufragio universal, directa o indirecta, mediante la cual se forma democráticamente la voluntad estatal. Luego no todo cargo público es representativo, sólo el elegido por sufragio universal. Se trata de un derecho democrático del ciudadano y de un derecho de libertad y de autonomía del representante; por eso la titularidad es exclusivamente de los ciudadanos, individualmente o asociados (grupos políticos, grupos parlamentarios). El Tribunal Constitucional no admite, pues, la titularidad de los partidos políticos (STC 5/1983, de 4 de febrero) apoyándose también en la prohibición de mandato imperativo estipulada en el artículo 67.2 CE. La referencia "los requisitos que señalen las leyes" ha servido al Tribunal Constitucional para reiterar hasta la saciedad que éste es un típico derecho de configuración legal, sin la cual no es factible su ejercicio. El Alto Tribunal recuerda, no obstante, que no toda infracción de la legalidad constituye lesión del derecho fundamental. El Tribunal Constitucional distingue tres momentos que consagran una triple dimensión del derecho: acceso, permanencia y ejercicio del cargo. En cada uno de ellos se ejercen derechos diversos, facultades concretas, al amparo del artículo 23.2 CE. En el momento del acceso se ejerce el sufragio pasivo (artículo 68.5 CE y SSTC 60/1987, de 20 de mayo y 84/2003, de 8 de mayo) estrictamente ligado al sufragio activo pues ambos sirven al mismo y jurídico, es decir, a la representación, pero distinguibles y autónomos. La Constitución reclama igualdad en el acceso y, por lo tanto, en el sufragio pasivo. En este sentido son determinantes las causas de inelegibilidad y de incompatibilidad establecidas en la Constitución (artículo 70.1) y precisadas en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, en el Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982 y en el Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994 (STC 45/1983, de 25 de mayo). Durante la campaña electoral tienen los candidatos derecho al uso, en igualdad de oportunidades, de los medios públicos, lo que origina una dimensión prestacional del derecho. La igualdad de los candidatos también ha de predicarse del mismo sistema electoral, y en este sentido se ha tenido el Tribunal Constitucional que pronunciar a propósito de la llamada barrera electoral, que consideró, en su actual configuración, no desproporcionada ni lesiva de derecho fundamental alguno (STC 193/1989, de 16 de noviembre). El Tribunal Constitucional (SSTC 101/1983, de 18 de noviembre y 74/1991, de 8 de abril) hubo de plantearse, confirmándola, la constitucionalidad, primero, de la exigencia de acatamiento a la constitución para adquirir plenamente la condición de parlamentario y, segundo, acerca del empleo de la fórmula "por imperativo legal", no prevista en los reglamentos parlamentarios pero empleada por algunos para superar el requisito. El segundo momento es el de la permanencia en el cargo representativo. No sólo se tiene derecho a acceder sino también a permanecer: quien ha sido elegido por los electores no puede ser

despojado de su cargo, pues tiene derecho a permanecer en él el tiempo previsto constitucionalmente para la duración de su mandato (artículos 68.4 y 69.6 CE). Los pronunciamientos más célebres del Tribunal Constitucional al respecto se produjeron en las SSTC 24/1983, de 6 de abril y 28/1984, de 28 de febrero; en ellas nuestro Alto Tribunal operó una interpretación extensiva de la prohibición de mandato imperativo alguno (artículo 67.2 CE) a todo cargo público representativo, incluyendo los concejales y excluyendo de paso que los partidos sean titulares de derechos que sólo a las personas físicas corresponde ejercer. Con la misma lógica que respecto de los momentos anteriores el derecho de acceso a cargo público representativo ha de contener también un ius in officium, es decir, un conjunto de facultades que identifican la labor del representante y que, junto con el derecho a permanecer, forman el estatuto del parlamentario (STC 37/1985, de 8 de marzo y 36/1990, de 28 de febrero). Entre ellos el derecho a la remuneración, condicionada al cumplimiento del deber de asistencia. Las funciones de los parlamentarios son derechos fundamentales de los representantes y atribuciones de un órgano. Estas funciones del representante que conforman el contenido del derecho son aquellas que materializan lo esencial de la actividad parlamentaria y que desglosa la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en derecho a la información (STC 203/2002, de 28 de octubre), derecho de interrogación (artículos 110 y 111 CE y SSTC 177/2002, de 19 de octubre y 40/2003, de 27 de febrero), un derecho a la tramitación de las propuestas (STC 40/2003, de 27 de febrero), un derecho de enmienda (STC 118/1995, de 17 de julio), además de la posibilidad de constituir grupo parlamentario (STC 64/2002, de 11 de marzo). Todas estas facultades se integran en el ius in officium y conforman el bloque de las funciones parlamentarias, configuradas en los reglamentos parlamentarios, sin cuyo ejercicio resultaría imposible el ejercicio del propio derecho del representante e indirectamente tampoco el ejercicio del derecho de participación política de los ciudadanos. Como ya se ha señalado, desde 1837 las Constituciones históricas españolas han recogido, proveniente del artículo 6 de la Declaración de 1789, el derecho a acceder a cargo público conforme al mérito y la capacidad. Estos textos se referían a la función pública y no abarcaban los cargos representativos. El artículo 23.2 abarca ahora también a estos últimos, sin dejar de comprender el tradicional significado, aunque la referencia al mérito y a la capacidad se haya desplazado al artículo 103.3 con el que el Tribunal Constitucional conectó pronto este derecho cuando se pretende ejercer para el acceso a la función pública (STC 50/1986, de 23 de abril). Los textos internacionales lo formulan como derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas (artículo 21.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El derecho de acceso a la función pública no es derecho a desempeñar funciones determinadas sino garantía de igualdad de oportunidades, posibilidad igual si se cumplen los requisitos legales no discriminatorios (STC 47/1990, de 20 de marzo). Es, por lo tanto, un derecho reaccional para impugnar (STC 50/1986 y STC 200/1991, de 28 de octubre). Impide a los poderes públicos exigir requisitos no relacionados con el mérito y la capacidad (SSTC 193/1987, de 9 de diciembre; 206/1988, de 7 de noviembre; 67/1989, de 18 de abril; 27/1991, de 14 de febrero y 215/1991, de 14 de febrero). El acceso y la consiguiente selección que le precede sólo son legítimos, en definitiva, si los requisitos legales sirven para constatar el mérito y la capacidad, valorándolos de forma adecuada. Es cierto, sin embargo, que salvo excepciones contadas en la jurisprudencia ordinaria, los tribunales han venido respetando la discrecionalidad técnica de los órganos de selección; sólo cuando la arbitrariedad ha sido muy notable se ha entrado en la valoración de los méritos llevada a cabo por el órgano administrativo competente. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, muy abundante, se ha centrado en la

interpretación del término cargo público y en lo que debe entenderse por acceso. Respecto de lo primero, consagra el Tribunal Constitucional que cargo público hace referencia a función pública profesional (STC 163/1991, de 18 de agosto), de ahí que haya culminado la férrea conexión entre los artículos 23.2 y 103.3 CE. En cambio, ha interpretado extensivamente el concepto de acceso comprendiendo dentro de él también los ascensos, aunque en estos últimos los principios de igualdad, mérito y capacidad se proyecten con otra intensidad (STC 192/1990, de 29 de noviembre). Acerca de las normas de acceso, exige el Tribunal Constitucional que sean generales y abstractas, no ad personam (SSTC 148/1986, de 25 de noviembre y 127/1991, de 6 de junio); y a propósito de la valoración de los méritos exigidos, éstos han de corresponderse con el cargo a desempeñar (SSTC 148/1986, de 25 de noviembre y 193/1987, de 9 de diciembre). En esta línea argumental rechaza que la residencia, el centro de titulación o la edad (SSTC 42/1981, de 22 de diciembre y 75/1983, de 1 de marzo) sean criterios legítimos, mientras que el cumplimiento de los plazos (STC 72/1987, de 23 de mayo) o, en determinadas circunstancias, el conocimiento de lengua cooficial distinta del castellano puedan constituir requisito razonables (STC 82/1986, de 26 de junio). Sobre las oposiciones restringidas el Tribunal Constitucional las ha rechazado como norma aunque las admita a título excepcional (SSTC 27/1991, de 14 de febrero y 16/1998, de 26 de enero). Considera en cambio que es admisible valorar los servicios prestados y la antigüedad (SSTC 67/1989, de 18 de abril y 60/1994, de 28 de febrero), siempre que no constituyan requisitos para presentarse a las pruebas de acceso sino únicamente méritos a tener en cuenta por los órganos de selección. El desarrollo legal de este derecho es plural y sectorial y va desde la norma legal a las convocatorias mismas de los procesos de selección que operan como regla de cada oposición. Entre las normas más relevantes: la Ley 53/1984, de 2 de diciembre, sobre Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones publicas, Ley 30/1984, de 2 de agosto de medidas para la reforma de la función pública que ha sufrido numerosas modificaciones, la ultima llevada a cabo por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales y administrativas de orden social. Por lo que se refiere a la bibliografía básica sobre el contenido de este artículo conviene reseñar los trabajos de Aguiar, Fernández Farreres, García Roca, López Guerra, Pulido y Sánchez Morón.

Sinopsis artículo 24
Nos encontramos sin lugar a dudas ante el artículo más complejo de la parte dogmática de nuestra Constitución española. No en vano es el derecho que más demandas de recurso de amparo constitucional genera. La titularidad de este derecho es de todas las personas. Esto significa que lo pueden ejercitar tanto españoles, comunitarios, extranjeros, incluso personas jurídicas (STC 19/1983). No es claro el contenido del artículo 24 en cuanto a su estructura interna. Las relaciones entre sus diferentes elementos no quedan delimitadas con nitidez ni por el constituyente ni por su último y máximo intérprete: el Tribunal Constitucional. En todo caso, su contenido se podría sintetizar en el derecho a la tutela judicial efectiva, a la prohibición de la indefensión, a las garantías constitucionales del proceso penal, a la presunción de inocencia y a la exclusión del deber de testificar. El derecho a la tutela judicial es el equivalente, en el Derecho anglosajón, a la obligación de respetar el due process of law, que también aparece contemplado en las Enmiendas VI y XIV de la Constitución de los Estados Unidos de América. Es el derecho a la tutela judicial efectiva un auténtico derecho fundamental de carácter autónomo y con contenido propio (STC 89/1985), pero igualmente el Tribunal Constitucional precisa, en relación con su naturaleza, que "no es la de un derecho de libertad ejercitable sin más, directamente a partir de la Constitución, sino la de un derecho de prestación, que sólo puede ejercerse por los cauces que el legislador establece o, dicho

de otro modo, es un derecho de configuración legal" (STC 99/1985). De forma muy sucinta se podría estructurar, siguiendo a los profesores De Esteban y González-Trevijano, de la siguiente forma. En primer lugar tenemos el derecho de libre acceso a los Jueces y Tribunales; en este sentido la STC 223/2001 señala que "desde la STC 37/1995, de 7 de febrero, este Tribunal ha venido reiterando que el núcleo del derecho fundamental a la tutela judicial proclamado por el artículo 24.1 CE consiste en el acceso a la jurisdicción". Ello implica tres cuestiones; primera, dirigirse al órgano judicial competente; segunda, la admisión de cualquier tipo de pretensión -independiente es evidentemente que prospere o no-; tercera y última, el costo de los procesos no puede ser un obstáculo (el artículo 119 de la Constitución consagra la justicia gratuita en los términos que establezca la ley, en concreto, la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita). En segundo lugar está el derecho a obtener una sentencia que ponga fin al litigio suscitado en la instancia adecuada. En tercer término el derecho al cumplimiento de la sentencia (artículo 117.3 y 118 CE). Por último, en cuarto lugar, el derecho a entablar los recursos legales. En lo que respecta al procedimiento civil, en relación con el 24 CE, en esta materia de recursos, ver el artículo 469.1.4 y 469.2, sobre el recurso extraordinario por infracción procesal en el proceso civil de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Respecto de la prohibición de la indefensión, nos encontramos realmente ante una cláusula de cierre, "la idea de indefensión engloba, entendida en un sentido amplio, a todas las demás violaciones de derechos constitucionales que puedan colocarse en el marco del artículo 24 CE" (STC 48/1984). Se origina por tanto la indefensión, siguiendo la abundante jurisprudencia constitucional, cuando de forma ilegítima se priva o limita los medios de defensa producida en el seno de un proceso, produciendo en una de las partes, sin que le sea imputable, un perjuicio definitivo en sus derechos e intereses sustantivos. Se daría pues indefensión, como más adelante veremos de forma colateral, cuando se infringe una norma procesal, se priva a una parte o se la limita en sus medios de defensa o ante la falta imputabilidad al justiciable. En parecidas palabras se manifiesta el Tribunal Constitucional al indicar que "viene declarando reiteradamente que, en el contexto del artículo 24.1 CE, la indefensión es una noción material que se caracteriza por suponer una privación o minoración sustancial del derecho de defensa; un menoscabo sensible de los principios de contradicción y de igualdad de las partes que impide o dificulta gravemente a una de ellas la posibilidad de alegar y acreditar en el proceso su propio derecho, o de replicar dialécticamente la posición contraria en igualdad de condiciones con las demás partes procesales. Por otro lado, para que la indefensión alcance la dimensión constitucional que le atribuye el artículo 24 CE se requiere [...], que la indefensión sea causada por la incorrecta actuación del órgano jurisdiccional" (STC 40/2002). En lo que atañe al derecho a un proceso penal con garantías, ya desde muy temprano el Tribunal Constitucional apuntó que se aplica a cualquier tipo de proceso (STC 13/1981). Es interesante apreciar las influencias de los artículos 118 y 520.2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882, modificados ambos por la Ley 53/1978, sobre el artículo 24.2 de la Constitución. La primera garantía que señala la Constitución en su artículo 24.2 es el derecho al juez natural, esto es, el juez ordinario predeterminado por la ley, sin entrar en las diferencias que especialmente la doctrina italiana incluye entre juez natural y predeterminado u ordinario. Lo contrario de la garantía del juez predeterminado por la ley, supondría una posible manipulación del litigio al sustraer éste del conocimiento del Juez natural (STC 47/1983). El principio de la predeterminación legal se extiende a todos los órdenes jurisdiccionales. De forma coherente se entiende que quedan prohibidos los jueces excepcionales, tal y como establece la jurisprudencia constitucional (SSTC 199/1987 y 62/1990) y del Tribunal de Estrasburgo (caso Bulut, STEDH, de 22 de febrero de 1996). A continuación se constitucionaliza el derecho a la defensa y asistencia de letrado. Las partes pueden elegir su letrado o en su defecto se les asignará uno de oficio. La asistencia de un profesional es esencial para que no se dé la indefensión de una de las partes. Sólo será viable que la parte del procedimiento no esté asistida cuando así lo contemplen y lo permitan las diferentes leyes de procedimiento al efecto. Cabe pues el denominado derecho a la autodefensa.

En este sentido hay que tener presente lo preceptuado en relación con la asistencia de letrado y procurador por la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y por la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882. Por lo demás, el principio de contradicción que rige el proceso judicial y la igualdad o equilibrio en la defensa de las partes, hace necesaria la efectividad de este derecho para la consecución de una justicia procesal. El derecho a ser informado de la acusación formulada es simplemente esencial para que el acusado pueda preparar su defensa (SSTC 44/1983 y 179/1990), nuevamente la ausencia de este derecho devendría en una manifiesta indefensión de la parte afectada. Esto se concreta pues en conocer los hechos que se le imputan y la calificación jurídica de los mismos. Es obvio que en el caso de no entender la lengua oficial correspondiente, el imputado tiene derecho a la efectividad de ese derecho a la información a través de un intérprete que lógicamente proporciona, en todos sus términos, el Juzgado que conoce de la causa. Esto es coherente con el artículo 6, apartado 3, letra e), del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Respecto del contenido de este artículo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos determina que "comporta, para cualquiera que no hable o no comprenda la lengua empleada por la audiencia, el derecho de ser asistido gratuitamente por un intérprete sin que quepa después la posibilidad de reclamar el pago de los gastos de esta asistencia" (STEDH de 26 de abril de 1979, caso Luedicke). El principio acusatorio es por tanto un presupuesto del derecho a ser informado de la acusación misma (STC 47/1991). También debe darse una correlación entre la acusación y la sentencia, aunque la variación de la calificación jurídica sin alteración del hecho objeto de acusación debe poder ser discutida por las partes (STC 153/1990). Por último, este derecho a ser informado relega en el ámbito procesal penal la reformatio in peius, esto es, que en vía de recurso se condene sin que ninguna parte acusadora sostuviera la acusación. Por tanto, en conclusión, el artículo 24 no permite que ningún Juez penal juzgue ex officio, por tanto, sin previa acusación formulada por aquel que posea la legitimación activa para ello (STC 225/1988). Este principio se mantiene tanto para la primera como para la segunda instancia, e igualmente para la apelación de la sentencia, en el caso de que ésta se dé (STC 53/1989). El siguiente derecho es a un proceso público. La relación con el artículo 120.1 CE es directa. La publicidad hemos de entenderla como una garantía para el acusado. El control público evita así los juicios secretos. Pero según el artículo 24.2 el proceso debe ser público y sin dilaciones indebidas. La expresión dilaciones indebidas configura lo que en Derecho se denomina un concepto jurídico indeterminado, que de forma casuística deben ir precisando los tribunales. En una variada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, los criterios específicos que en cada caso concreto han de aplicarse para determinar si ha habido o no dilación indebida son los siguientes: 1. Las circunstancias del proceso; 2. La complejidad objetiva del mismo; 3. La duración de otros procesos similares; 4. La actitud procesal del recurrente; 5. El interés que en el litigio arriesga éste; 6. La actitud de los órganos judiciales; y 7. Los medios de que disponen éstos. Estos siete criterios se han extraído del contraste entre las siguientes Sentencias del Tribunal Constitucional 36/1984, 5/1985, 152/1987, 223/1988, 28/1989, 50/1989, 81/1989, 224/1991, 215/1992, 69/1993, 179/1993, 197/1993, 313/1993, 8/1994, 35/1994, 324/1994, 144/1995, 10/1997. Otro derecho que configura el proceso es el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa. La fase probatoria normalmente es la más relevante del procedimiento, es cuando los letrados tratan de demostrar al órgano judicial los argumentos a su favor. El juez o Tribunal tiene que velar por el buen desarrollo de esta fase de forma que las pruebas sean, como no puede ser de otra manera, obtenidas legalmente, deben ser pertinentes, esto es, relacionadas con el litigio, por un lado, y útiles al mismo, por otro. Por tanto, tienen que estar destinadas a esclarecer los hechos objeto del litigio. Nuevamente, el incumplimiento o vulneración de este derecho provocaría la indefensión de la parte afectada. Es por tanto preciso fundamentar la inadmisión de medios probatorios que puedan incidir en la sentencia (SSTC 30/1986 y 45/1990). Concluyendo en lo referido a este derecho, podemos seguir lo apuntado en el fundamento jurídico segundo de la STC 73/2001, al señalar que "la lesión del derecho invocado sólo se habrá producido si, en primer término, la falta de práctica de la prueba es imputable al órgano judicial y, en segundo término, si

esa falta generó indefensión material a los recurrentes en el sentido de que este Tribunal aprecie, en los términos alegados en la demanda de amparo, la relación de la práctica de la prueba con los hechos que se quisieron probar y no se probaron y la trascendencia de la misma en orden a posibilitar una modificación del sentido del fallo" (STC 183/1999, de 11 de octubre, F. 4; SSTC 170/1998, de 21 de julio; 37/2000, de 14 de febrero, y 246/2000, de 16 de octubre. El derecho a no declarar contra sí mismo y no confesarse culpable es otra garantía procesal constitucionalizada. Indicar que el segundo es un reflejo del primero, siendo pues realmente un único derecho fundamental que, tan sólo es ejercitable en el ámbito sancionador, tanto en su vertiente penal como en la administrativa (SSTC 110/1984 y 197/1995). Estamos pues ante un derecho de carácter instrumental que constituye una manifestación del derecho de defensa. El fundamento jurídico sexto de la citada STC 197/1995, determina de estos dos derechos que sobre los mismos "los órganos judiciales deben ilustrar desde el primer acto procesal en el que pueda dirigirse contra una determinada persona el procedimiento [...]. Tanto uno como otro, son garantías o derechos instrumentales del genérico derecho de defensa, al que prestan cobertura en su manifestación pasiva, esto es, la que se ejerce precisamente con la inactividad del sujeto sobre el que recae o puede recaer una imputación, quien, en consecuencia, puede optar por defenderse en el proceso en la forma que estime más conveniente para sus intereses, sin que en ningún caso pueda ser forzado o inducido, bajo constricción o compulsión alguna, a declarar contra sí mismo o a confesarse culpable (SSTC 36/1983 y 127/1992)". La presunción de inocencia "ha dejado de ser un principio general del derecho que ha de informar la actividad judicial para convertirse en un derecho fundamental que vincula a todos lo poderes públicos y que es de aplicación inmediata" (STC 31/1981). Estamos por tanto ante una presunción de la denominadas iuris tantum. Esto significa que toda persona se presume su inocencia hasta que no quede demostrada su culpabilidad. Es una presunción que por tanto admite prueba en contrario, pero lo relevante es que quien acusa es quien tiene que demostrar la culpabilidad, el acusado pues no tiene que demostrar su inocencia, ya que de ella se parte. La carga de la prueba es así de quien acusa. La presunción de inocencia se basa en dos principios claves: primero, el de la libre valoración de la prueba, que corresponde efectuar a jueces y Tribunales por imperativo del artículo 117.3 CE; segundo, para desvirtuar esta presunción es preciso que se den medios de prueba válidos y lícitamente obtenidos utilizados en el juicio oral, dando siempre lugar a la defensa del acusado (SSTC 64/1986 y 82/1988). En resumen, siguiendo el fundamento jurídico noveno de la STC 124/2001: "en definitiva, nuestra doctrina está construida sobre la base de que el acusado llega al juicio como inocente y sólo puede salir de él como culpable si su primitiva condición es desvirtuada plenamente a partir de las pruebas aportadas por las acusaciones. En palabras de la ya citada STC 81/1998 (F. 3) la presunción de inocencia opera... como el derecho del acusado a no sufrir una condena a menos que la culpabilidad haya quedado establecida más allá de toda duda razonable". Concluye el artículo 24.2 con una exclusión específica al deber constitucional de colaborar con la justicia que contempla el artículo 118 CE. El fundamento de la exclusión es doble, por un lado no obligar a declarar contra un familiar por el evidente condicionamiento que el parentesco produce, por otro, la salvaguarda del derecho al secreto profesional que disfrutan los abogados, médicos, sacerdotes, etc. Téngase presente que los periodistas tiene reconocido su derecho al secreto profesional específicamente en el artículo 20.1. d) CE. Realmente la exclusión del artículo 24.2 in fine no contempla un derecho o un mandato al legislador, parece lo más acertado, a tenor de la redacción empleada por los constituyentes, que estamos ante una simple habilitación para que el legislador regule esta materia, y la regule respetando los términos y las limitaciones que el propio constituyente marca en el artículo citado. Entre la muy abundante bibliografía sobre el contenido de este artículo se ha procurado hacer una selección básica y significativa.

Sinopsis artículo 25
El artículo 25 de nuestra Constitución presenta un contenido complejo: no todo lo establecido en él es derecho fundamental. Lo que prescribe el apartado primero opera como tal derecho -el principio de legalidad-. El apartado segundo traza, a grandes rasgos, lo esencial de la relación de sujeción especial penitenciaria, y el apartado 3 prohíbe a la Administración civil imponer sanciones privativas de libertad, proyectándose también a modo de derecho fundamental. Los contenidos de los apartados 1 y 3 del precepto tienen abundantes precedentes en nuestra historia constitucional mientras que el apartado 2 es de impronta modernísima. Ya la Constitución de 1837 establecía en su artículo 9 que: "Ningún español puede ser procesado ni sentenciado sino por Juez o Tribunal competente en virtud de leyes anteriores al delito y en la forma que éstas prescriban". Por un lado, se proclamaba el principio de legalidad y, por otro, se reservaba a los tribunales la facultad de procesar y sentenciar. El principio de legalidad penal que había sido ya recogido por el artículo 8 de la Declaración de 1789, tenían su primera presencia en nuestro constitucionalismo con el citado precepto de la carta de 1837 al que siguieron, ya sin interrupción, todas nuestras Constituciones históricas. Así, el artículo 10 de la Constitución de 1845 reproducía el citado artículo de la Carta del 37, y la Constitución de 1869 apenas introducía alguna pequeña variación en esa literalidad. Por su parte, el Texto de 1876 reproducía exactamente el de 1837. Finalmente, el artículo 28 de la Constitución de 1931 reiteraba el mismo contenido, pero con terminología técnicamente moderna: "Sólo se castigarán hechos declarados punibles por ley anterior a su perpetración. Nadie será juzgado sino por juez competente conforme a los trámites legales". Los documentos internacionales suscritos por España también estipulan el principio de legalidad. El primero fue la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948 cuyo artículo 11.3 lo proclama para extraer después expresamente una de sus consecuencias: que no se impondrán a nadie penas mayores que las previstas en el momento del la comisión del delito. Por su parte, el artículo 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de noviembre de 1966, además de la proclamación estricta del principio de legalidad y de la prohibición de que se impongan penas mayores a las previstas en el momento de la comisión del delito así como de la previsión de la retroactividad de las penas más leves, advierte que todo ello no impide el castigo de actos u omisiones que constituyan delito según los principios generales del derecho reconocidos en las naciones civilizadas. En el ámbito europeo, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950 ofrece tres aspectos: la proclamación del principio y la prohibición de imposición de penas mayores a las previstas en el momento de la comisión (artículo 7.1) y la advertencia, idéntica a la del Pacto, en la que se admite que el principio de legalidad no es óbice para castigar acciones u omisiones consideradas criminales a la luz de los principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas. Esta última previsión choca contra la estricta concepción del principio de legalidad según viene considerándose en el Derecho español, mientras que la necesidad de incorporar la tradición del common law ha obligado al Tribunal Europeo de Derechos Humanos a elaborar una jurisprudencia, a nuestros ojos discutible, donde los contornos del principio de legalidad se desdibujan. En el proceso de elaboración parlamentaria del precepto, tanto los textos históricos como los documentos internacionales fueron tenidos en cuenta. Respecto del apartado primero, la modificación más relevante del anteproyecto fue la sustitución de la expresión "ordenamiento jurídico vigente" por la que la postre prevaleció de "legislación vigente" más ajustada al contenido del principio de legalidad. Asimismo fue suprimida una frase que reproducía el artículo 7.2 del

Convenio Europeo de Derechos Humanos y el artículo 15.2 del Pacto Internacional, sin que la supresión tenga otro efecto que obligar a deducir de la fórmula expresa la consecuencia de que está prohibida la imposición de penas mayores a las previstas en el momento de la comisión del acto o omisión punible. Los debates en torno al apartado 2 fueron intensos y hubo muchas variaciones. Incluso se debatió la introducción de un derecho a la sexualidad de los condenados, pero al fin se diluyó en la mención al desarrollo integral de la personalidad. El contenido del artículo 25 se desglosa en: la proclamación del principio de legalidad, mandatos al legislador para orientar la regulación de la relación de sujeción especial penitenciaria, y la prohibición a la Administración civil de imponer sanciones que impliquen privación de libertad. En puridad, sólo los apartados 1 y 3 generan por sí mismos derechos amparables, mientras que el apartado 2 contiene en realidad principios orientadores de la legislación penitenciaria. El apartado 1 del artículo 25 proclama como derecho fundamental el principio de legalidad penal extendiéndolo al Derecho administrativo sancionador. Una tradicional manifestación del garantismo que se expande a otro ámbito donde se pueden producir limitaciones de derechos. Del mismo modo que los derechos procesales se han proyectado fuera del ámbito jurisdiccional al procedimiento administrativo sancionador, también el principio de legalidad lo ha hecho, pero como ha reiterado una abundantísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional que va de la STC 18/1981, de 8 de junio, a las SSTC 50 y 55/2003, ambas 17 de diciembre, de una forma menos intensa, lo que se traduce en un exigencia menos estricta de ley (no se precisa la ley orgánica ni siquiera ley formal, pudiendo bastar el decreto-ley o el decreto legislativo) e incluso en la posible colaboración del reglamento administrativo para completar la previsión legal que debe ser, eso sí, suficientemente precisa de los hechos sancionables y de la graduación de las sanciones. Por tanto, mientras que en la esfera penal la reserva de ley es absoluta, y es de ley orgánica (SSTC 25/1984, 23 de febrero, y 159/1986, de 12 de diciembre), esta dimensión formal se atenúa en el campo del Derecho administrativo sancionador (STC 52/2003, de 17 de marzo). A la garantía formal explicada -reserva de ley- hay que añadir, como contenidos de este derecho fundamental, una garantía material que se manifiesta en la triple exigencia de lex scripta, lex previa y lex certa. La primera, reproducida los artículos 1.1 y 2.1 del Código Penal atañe a los actos y omisiones sancionables y a las sanciones mismas que su comisión acarrea a los autores. La segunda -lex previa- exige que los actos y omisiones estén sancionados según la legislación vigente en el momento de su comisión, es decir, se prohíbe la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, concretando el principio ya sentado en el artículo 9.3 CE. A sensu contrario el artículo 2.2 del Código Penal prevé la retroactividad de las disposiciones favorables aunque ya se haya dictado sentencia firme y el reo esté cumpliendo condena. De lo anterior se infiere también que a nadie se puede imponer sanción mayor a la prevista en la legislación vigente en el momento de cometer el hecho punible. La tercera exigencia -lex certa- se traduce en el principio de tipicidad, estricto en el ámbito penal (artículos 10 y 12 del Código Penal) concretado como principio de taxatividad. Ello significa que las exigencias de seguridad jurídica reclaman una determinación exacta de los actos y omisiones punibles y de las sanciones que su comisión acarrea. El supuesto de hecho ha de hallarse estrictamente delimitado y con la máxima claridad, tal y como exige la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, desde la STC 62/1982, de 15 de octubre, a la STC 13/2003, de 28 de enero. La necesidad de tipos claro recogidos en la ley se extiende al Derecho administrativo sancionador (STC 100/2003, de 2 de junio) y si bien puede entrar a completar el reglamento

administrativo (STC 42/1987, de 7 de abril), sólo es admisible cuando esa remisión no se convierta en una regulación independiente si no que se mantenga claramente subordinada a la ley (STC 52/2003, de 17 de marzo). El principio de taxatividad conduciría derechamente a considerar inconstitucionales las leyes penales en blanco, aquellas que se remiten en un reglamento administrativo para completar su supuesto de hecho. Se infringiría no sólo el artículo 25.1 CE sino los artículos 9.3, 53.1 y 81.1 CE. El Tribunal Constitucional ha acotado el margen de este tipo de normas penales en las SSTC 127/1990, de 5 de julio y 120/1998, de 15 de junio. En íntima conexión con el apartado 1 del artículo 25, el apartado 3 prohíbe a la Administración civil imponer sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. El Tribunal Constitucional se ha planteado la expulsión de los extranjeros (STC 115/1987, de 7 de julio), y sobre todo la legitimidad constitucional de las sanciones disciplinarias administrativas que, en el ámbito castrense, pueden suponer privación de libertad (Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas y SSTC 21/1981, de 15 de junio y 31/1985, de 5 de marzo). La excepción militar a la regla inveterada de que la privación de libertad sólo puede acordarse judicialmente no excluye desde luego el posterior control judicial de la medida administrativa. El apartado 2 del artículo 25 presenta un contenido difuso que podía agruparse en los siguientes contenidos: principio general de orientación de las penas; recordatorio de la titularidad los derechos fundamentales de los condenados y proclamación del derecho al trabajo y a la cultura de los internos en prisión. En realidad este apartado traza las líneas esenciales de la relación de sujeción especial penitenciaria que tempranamente se tradujo en la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria. Algunos autores han visto en este apartado un reconocimiento de derechos de los condenados, pero como el Tribunal Constitucional ha afirmado, se trata más bien de mandatos al legislador de los que no pueden derivarse directamente derechos articulables en amparo sino, en la medida en la que la ley lo disponga, derechos de configuración legal (ATC 15/1984 y SSTC 28/1988 y 81/1997, de 22 de abril). No existe, pues, un derecho a la reeducación o a la reinserción social, pues tanto una como otra son objetivos, metas a alcanzar con la ejecución de la pena. Tampoco se deriva a favor del reo derecho alguno a la proporcionalidad de las penas, proporcionalidad que corresponde valorar al legislador (STC 136/1999, de 20 de julio). La prohibición de trabajos forzados concretaría la proscripción de trato inhumano o degradante prevista en el artículo 15 CE y enlazaría con el recordatorio, acaso superfluo, de que el condenado goza de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución "a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria". Como es obvio, la estancia en prisión supone para quienes la sufren una radical limitación de su libertad y la exigencia de someterse al régimen carcelario que por sí mismo entraña sacrificios de sus derechos. Ello no obstante, y dado el carácter educativo con vistas a la reinserción que han de tener las penas, debe la Administración respetar los derechos y no imponer a los internos más sacrificios que los que la ordenada vida en prisión requiere. En este terreno es donde el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en relación a varios derechos fundamentales concretos. Ha partido siempre de la relación de especial sujeción penitenciaria para verificar si ésta consentía o requería las limitaciones denunciadas en los casos concretos. Así se ha referido al derecho de comunicación escrita y oral (STC 73/1983, de 30 de julio), al derecho a la intimidad (SSTC 57/1994, de 30 de julio, y 89/1987, de 3 de junio) y al derecho al secreto de las

comunicaciones de los internos (STC 175/1997, de 27 de octubre); ha excluido la existencia del derecho a las comunicaciones íntimas (STC 89/1987, de 3 de junio), y considerado legítima la alimentación intravenosa de presos en huelga de hambre, justificándola en la obligación de la Administración penitenciaria de velar por la vida, integridad y salud de los internos (artículo 3.4 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria). En relación con el derecho al trabajo remunerado, es obvio que éste no puede ofrecerse a todos los internos sino en la medida en que los recursos financieros lo consientan, pero es exigible que el reparto del trabajo disponible se haga de forma no arbitraria y según prevé al reglamento penitenciario (SSTC 179/1989, de 2 de noviembre y 17/1993, de 18 de enero). Entre la bibliografía básica sobre el contenido del presente artículo recordar los trabajos de Huerta, Lamarca o Nieto.

Sinopsis artículo 26
Los tribunales de honor son unas instituciones típicamente españolas, sin parangón en el Derecho extranjero, que nacen en el ámbito castrense para juzgar oficiales, no a suboficiales o clase de tropa (Real Decreto de 3 de enero de 1867). Se extienden luego a la Administración pública (en la legislación de funcionarios civiles de 1918) y más tarde a la esfera privada, en especial a los colegios profesionales. Estaban formados por los pares del encausado y tenían por finalidad juzgar la dignidad de éste para pertenecer al cuerpo o profesión de la que era miembro. De resultar declarado indigno, el sujeto era expulsado del cuerpo, sin que pudiera interpone recurso alguno. El Tribunal Supremo, aunque muy tardíamente, acabó admitiendo los recursos contra resoluciones de los tribunales de honor si tales recursos alegaban vicios de forma. Estos tribunales no jugaban actos aislados sino conductas y estados de opinión acerca de la dignidad de un individuo para formar parte de un cuerpo. El bien jurídico protegido no era el honor del enjuiciado sino el del cuerpo al que pertenecía. El procedimiento era sencillo, se daba audiencia al interesado y se mantenía casi clandestina la tramitación que concluía con la absolución o la separación del servicio y la consiguiente propuesta a la autoridad correspondiente. El artículo 95, párrafo último, de la Constitución de 1931 abolió todos los tribunales de honor "tanto civiles como militares", materializando así la enemiga que en amplios círculos suscitaron siempre estas instituciones. Tras la guerra civil se repusieron con la Ley de Tribunales de Honor, de 17 de octubre de 1941. El sistema se completó con la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de febrero de 1964. En el debate constituyente se suscitó la supresión -que no anticipaba el anteproyecto- en la estela de la Constitución de 1931, y a pesar de las numerosas propuestas para que expresamente se suprimieran también en el ámbito castrense, sólo se abolieron en las esferas de la Administración civil y de las organizaciones profesionales, consagrándose a sensu contrario la constitucionalidad de los tribunales de honor en el ámbito militar. La persistencia de estas instituciones, aun reducidas al ámbito castrense tras 1978, siempre plantearon dudas respecto del principio de unidad jurisdiccional o del non bis in idem. Los tribunales de justicia, una vez entrada en vigor la Constitución de 1978, rechazaron la aplicación retroactiva del artículo 26 a situaciones firmes donde hubieran actuado los tribunales de honor, argumentando desde un elemental principio de seguridad jurídica (AATC 104/1980, de 26 de noviembre y 601/1985, de 18 de septiembre). Por otro lado, se confirmó la derogación sobrevenida de cuantas normas, en el ámbito de la

Administración civil o de las organizaciones profesionales, se opusieran a lo establecido en el artículo 26 CE. El Tribunal Supremo se pronunció en varias ocasiones acerca de la necesidad de respetar, en el funcionamiento de los tribunales de honor, las exigencias dimanantes de los derechos procesales proclamados en el artículo 24 CE. El círculo se estaba cerrando sobre estas instituciones tradicionales y, aunque la Ley Orgánica 9/1980, de 6 de noviembre, de modificación del Código de Justicia Militar, dejó intactos los preceptos referidos a los tribunales de honor, la Ley 9/1988, de 21 de abril de Planta y Organización de la Jurisdicción Militar vacío de contenido los citados preceptos 1025 a 1046 del Código de Justicia Militar. La supresión definitiva vino con la Ley Orgánica 2/1989, de 3 de abril, Procesal militar. Lo que no se consiguió en el momento constituyente acabó sucediendo por vía legal. En cuanto a la bibliografía son aportaciones básicas las de Domínguez-Berrueta, Guaita, Mozo y Lamarca.

Sinopsis artículo 27
Por primera vez en la historia de nuestro constitucionalismo se recoge una proclamación, al unísono, del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza. En las pocas ocasiones en las que se mencionaba la enseñanza en las Constituciones históricas, éstas se limitaban a reconocer el derecho a fundar instituciones educativas y sólo la Constitución de 1931 impuso la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza primaria. Durante el debate constituyente se enfrentaron claramente dos posiciones, una digamos liberal y otra de izquierda, para a la postre acabar en el prolijo y en cierto sentido ambivalente artículo 27. Este refleja, pues, el trabajoso consenso constitucional en materia educativa. Por un lado, se reconoce un derecho de libertad -la libertad de enseñanza- y, por otro, la vertiente prestacional con el derecho a la educación. Sin embargo, al ser muy amplia la habilitación al legislador para que desarrolle los derechos reconocidos, la tensión entre modelo educativo de izquierdas y otro conservador se trasladó a las Cortes Generales donde los sucesivas normas reguladoras fueron objeto de agrios debates parlamentarios y, posteriormente, de impugnaciones ante el Tribunal Constitucional. Así la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de julio, del Estatuto de los Centros docentes (LOECE) acerca de la cual se pronunció la STC 5/1981, de 13 de febrero; la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (LODE), sobre la que se manifestó la STC 77/1985, de 27 de junio. En ambos casos acabó pronunciándose el Alto Tribunal fijando los límites de la discrecionalidad del legislador, pero amparando la libertad de éste para, dentro del marco constitucional, trazar un modelo concreto. También las últimas normas educativas están pendientes de sentencia del Alto Tribunal. A la LODE la completó la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del sistema Educativo (LOGSE), ambas parcialmente derogadas o modificadas por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación. Es preciso, pues, aclarar el alcance del artículo 27 CE y para ello cabe preguntarse si los tratados internacionales suscritos por España aportan algo a nuestro debate. Varios textos internacionales se refieren al derecho a la educación (artículo 26.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de noviembre de 1948; artículo 13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 19 de noviembre de 1966; artículo 18.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de noviembre de 1966; y el artículo 2 del Protocolo Adicional 1º, de 20 de marzo de 1952, al Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950). Todos ellos, ex artículo 10.2 CE podrían ayudar a integrar el significado de nuestro precepto constitucional, especialmente el Protocolo Adicional 1º junto con la interpretación que de él ha hecho el Tribunal europeo de Derechos Humanos (TEDH). Sin embargo el artículo 27 CE es mucho más generoso y brinda una protección mayor que la ofrecida por los documentos

citados. La jurisprudencia del TEDH no afecta, sino en muy pocos aspectos, al entendimiento de los derechos educativos reconocidos por nuestra Constitución. Dicho todo lo anterior, toca ahora analizar la pluralidad de los derechos educativos. Parece evidente que dos son los derechos principales: el derecho a la educación y la libertad de enseñanza (artículo 27.1), conectados con los cuales hallamos otros también proclamados en el artículo 27. Este principal y doble reconocimiento propende, por un lado, a garantizar la educación a todos y, por otro, a preservar el mayor pluralismo educativo posible, consintiéndolo al margen de la escuela pública. La titularidad del derecho a la educación se extiende a todos, nacionales y extranjeros. Respecto de estos últimos así lo confirma la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, cuyo artículo 9 reconoce el derecho a la educación a los menores de dieciocho años no exigiéndose para su ejercicio la autorización de estancia o residencia en España. Por contra, el artículo 21 de la LODE restringe la titularidad del derecho de crear centros docentes a quienes posean la nacionalidad española. El derecho a la educación presenta un innegable naturaleza prestacional, reforzada con la proclamación de la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica. Los poderes públicos vienen obligados a facilitar un puesto escolar gratuito en la enseñanza básica. Ciertamente los límites temporales de la enseñanza básica pueden variar como marca la tendencia a rebajar la edad de escolarización a los tres años, pero ello queda en el margen de apreciación de legislador a quien corresponde delimitar el alcance de las prestaciones a las que son acreedores los titulares del derecho (la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación extiende la gratuidad a la educación infantil -3 a 6 años- pero no impone su obligatoriedad). Siempre cabe mejorar las prestaciones como es propio del Estado social, contribuyendo a un aumento progresivo de la calidad de vida. El Tribunal Constitucional (STC 86/1985, de 10 de julio) acentúa el carácter de derecho de libertad del derecho a la educación, considerando su dimensión prestacional derivada del artículo 27.4 CE y no del apartado 1. El derecho a la educación implicaría no impedimento o intromisión del poder público, tal y como se desprende de la jurisprudencia del TEDH (sentencia de 23 de julio de 1968, caso Régimen lingüístico de la enseñanza en Bélgica). La doctrina española rechaza en general ese reduccionismo y apuesta por interpretar el derecho a la educación, junto con la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica para inferir el derecho a un puesto escolar gratuito en la enseñanza obligatoria. El TEDH incluso ha inferido el derecho de acceso en condiciones de igualdad de la libertad negativa (proclamada en el artículo 2 del citado Protocolo al CEDH), si existe un sistema público de enseñanza. La diferencia con el caso español es que nuestra Constitución impone la creación de tal sistema lo que no exige el Convenio. Reproduciendo otras normas internacionales, en concreto el artículo 2 del Protocolo precitado, el artículo 27.3 garantiza el derecho de los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. Es una garantía sobre todo frente a colegios públicos y se ha manifestado, sobre todo, en la organización de la asignatura de religión y de la asignatura alternativa. Como ha expuesto el Tribunal Constitucional (STC 5/1981), la prestación ha de ser ideológicamente neutral, alejada del adoctrinamiento, a lo que contribuye la libertad de cátedra. No hay, pues, ni doctrina ni ciencia oficiales, salvo lo que se deduzca materialmente de las finalidades impuestas constitucionalmente a la educación por el artículo 27.2: promover el pleno desarrollo de la personalidad en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. Es obvio que el derecho paterno a escoger el tipo de formación religiosa y moral que desean para

sus hijos no puede oponerse al centro privado, concertado o no, que presente un ideario propio, puesto que los padres no están obligados a escolarizar a sus hijos y en uno de esos centros; llevarlos a ellos demuestra cierta adhesión a su ideario. En este caso el derecho se ejerce antes de elegir colegio, mientras que si el centro de escolarización de sus hijos es público, el derecho se ejerce una vez que el educando está en él escolarizado. Sólo los centros públicos tienen obligación de asegurar el pluralismo interno. La libertad de enseñanza presenta la naturaleza propia de los derechos de libertad y está conectada, como ha recordado el Tribunal Constitucional (STC 5/1985), con otros derechos reconocidos en los artículos 16, 35 y 38 de la Constitución. La libertad de enseñanza supone la libertad de creación de centros docentes que también reconoce la Constitución (artículo 27.6) y esta última entraña la imposición del ideario (STC 5/1981 y STC 77/1985, de 27 de junio). La neutralidad no puede exigirse sino a los centros públicos puesto que el ideario equivale a tomar partido, al expresar ciertas convicciones ideológicas o religiosas que a través de él se pretenden inculcar al educando. Esta libertad de crear centros con ideario propio tiene el límite expreso (artículo 27.6) en el respeto a los principios constitucionales, expresión en apariencia más estricta que la empleada en el apartado 2 del artículo 27, pero con la que debe conectarse. Otros dos límites de la libertad de creación de centros con ideario propio son: la ciencia misma con la que el ideario no puede entrar en conflicto puesto que frente a una enseñanza científicamente falsa habría que oponer el derecho a la educación de los educandos a recibir una enseñanza científicamente solvente. También opera como límite el ejercicio de la libertad de cátedra con el que debe cohonestarse el derecho a imponer un ideario (SSTC 5/1981 y 77/1985), de tal suerte que el profesor del centro privado no está obligado a adherirse al ideario del centro ni menos convertirse en propagandista sino que debe sólo respetarlo. La Constitución impone el mandato a los poderes públicos de ayudar a los centros docentes "que reúnan los requisitos que la ley establezca" (artículo 27.9). Este precepto constitucionaliza el régimen de conciertos incorporando a los colegios que lo deseen al sistema público. No impone, desde luego, la concertación y los centros privados pueden o no acogerse a la ayuda pública. El resultado ha sido el de un sistema de enseñanza compuesto de centros públicos y de innumerables colegios privados concertados, es decir, financiados con dinero público. El ejercicio de la libertad de creación de centros docentes ha contribuido, de esta manera, a la prestación del servicio público educativo. Pero este estado de cosas no sido producto de un inexistente derecho a la subvención, derecho que no aprecia el Tribunal Constitucional (STC 86/1985, de 10 de julio), si no de la extensión decidida por el poder público de la financiación estatal y autonómica de centros privados que cumplían los requisitos legales y se sometían a las servidumbres impuestas por la ley. Tanto respecto de la libertad de enseñanza como en relación con el derecho a la educación juegan las finalidades previstas en el artículo 27.2 CE: pleno desarrollo de la personalidad en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. Ni hay un derecho a recibir enseñanzas contrarias a estas finalidades ni la libertad de impartirlas. Para asegurar el cumplimiento de esta prescripción constitucional y de toda la legalidad educativa, los poderes públicos están facultados (artículo 27.8 CE) para inspeccionar y homologar el sistema educativo. La homologación de los títulos obtenidos por los alumnos no es resultado del ejercicio de la facultad estatal sino producto del derecho a la educación. En efecto, puede afirmarse, en línea con la jurisprudencia del TEDH (caso Régimen lingüístico de la enseñanza en Bélgica, ya citado) que, derivado del derecho proclamado, existe el de que lo estudiado, conforme a la legalidad, tenga validez oficial. Además de las limitaciones derivadas de los apartados 2 y 8 del artículo 27 CE, los centros públicos y los privados concertados están obligados a organizarse conforme a lo previsto legalmente que, en todo caso, deberá dar cumplimiento al mandato de participación de profesores,

padres y alumnos en el control y gestión de los centros, tal y como prevé el artículo 27.7 CE. Esta participación enlaza con el artículo 9.2 CE, pero no es un derecho propiamente educativo aunque module su ejercicio. El artículo 27 contiene varias remisiones a la ley (apartados 7, 8, 9 y 10), amén de la genérica habilitación al legislador orgánico para regular, entre otros, este derecho (artículo 81.1 CE). Si el contenido esencial de los derechos es el explicado, conviene repasar, como están hoy configurados legalmente. La Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE), y más recientemente el artículo 3 de la Ley de Calidad de la Educación -esta última con más detalle- especifican los derechos de los alumnos. Según el artículo 3 citado: derecho a recibir una formación integral que contribuya al pleno desarrollo de su personalidad, derecho al respeto de sus convicciones religiosas y morales, y a la integridad y dignidad personales, derecho a la protección contra toda agresión física o moral; derecho a participar en el funcionamiento y en la vida del centro y a recibir ayudas compensatorias y a la promoción social. La LODE añade el derecho a ser valorado objetivamente. De esta regulación puede deducirse un derecho del alumno, en línea con establecido en el artículo 27.5 CE, a recibir educación y enseñanza según programas homologados. De tal suerte que la libertad de cátedra -también garantizada en el artículo 3 de la LODE- no pueda ser ejercida contra el derecho a la educación de los alumnos. Si bien en la LODE sólo se establecía el deber de estudio y el de respetar las normas de convivencia, la Ley de Calidad acentúa este contrapunto de los derechos, completando esos dos deberes con el de participación y el de asistir a clase con puntualidad (artículo 3), además de los previstos en el artículo 4 que precisan el genérico deber de respetar las normas de convivencia. Aunque en la Constitución (artículo 27.3) sólo se reconoce expresamente el derecho de los padres a escoger la formación religiosa y moral que desean para sus hijos e indirectamente el derecho de participación en el control y gestión de centros docentes sustentados con fondos públicos, la LODE y la Ley de Calidad reconocen otros derechos que podrían inferirse perfectamente de la propia Constitución pero que estas dos leyes consagran. Así el artículo 4 de la LODE estipula el derecho a elegir un centro docente que no sea público así como el derecho a que los hijos reciban una enseñanza coherente con los fines educativos previstos en el ordenamiento. A estos derechos, suma Ley de Calidad el derecho a la información acerca del progreso en el aprendizaje e integración socio-educativa de sus hijos y el derecho de participación en el control y gestión del centro. A diferencia de la LODE, la Ley de Calidad impone a los padres (artículo 3.2) deberes respecto de la educación de los hijos, completando un sistema de derechos-deberes de alumnos y padres. La libertad de enseñanza y en especial su correlato de libertad de creación de centros docentes y de imposición de un ideario tienen desarrollo legal. Así los artículos 21 y 22 de la LODE. También en ésta se regula, en lo esencial, el régimen de concertación (artículos 47 y siguientes). Autonomía universitaria (artículo 27.10 CE). En el iter legislativo del último apartado del artículo 27 se llegó a un texto final, más garantista que el propuesto en el principio de su tramitación parlamentaria cuando sólo contenía una mera remisión a la ley. La fórmula "se reconoce la autonomía universitaria en los términos que la ley establezca" aunque mantenga esa remisión y presenta el derecho como típico de configuración legal (SSTC 24/1987, de 25 de febrero y 85/1992, de 6 de junio) no se realiza en blanco sino que, como se ha afirmado, impone límites al legislador, máxime si tal y como apunta el Tribunal Constitucional, estamos ante un derecho fundamental (SSTC 26/1987, de 27 de febrero; 55/1989, de 23 de febrero y 130/1991, de 6 de junio). La doctrina del Alto Tribunal ha fundido la noción de garantía institucional y de derecho fundamental para identificar su contenido esencial, afirmando que éste es la garantía institucional de la libertad de

cátedra e investigación (SSTC 26/1987, y 106/1990, de 6 de junio); garantiza, pues, la dimensión individual de la libertad académica constituida por la libertad de cátedra (STC 26/1987). La titularidad de este derecho no corresponde sino a cada universidad que lo ejerce la a través de sus órganos (STC 235/1991). La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades se refiere a esta autonomía detallando lo que comprende (artículo 2.2); en síntesis la autonomía se despliega en los campos estatutario -aprobación de sus propios estatutos- orgánico, funcional y financiero. En cuanto a la bibliografía se pueden consultar, entre otras, las obras de Fernández-Miranda, Rodríguez Coarasa, Ramón Fernandez.

Sinopsis artículo 28
Este precepto recoge los dos derechos de autotutela de los que disponen los trabajadores en el Estado social para defender sus intereses de parte más débil frente a la parte económicamente más fuerte, es decir, los empleadores. Es obvia, por lo demás, su conexión con el artículo 7 CE que reconoce a los sindicatos centralidad en las relaciones laborales y, en general, en la vida económica y social. Como era lógico, ninguna de nuestras Constituciones históricas, salvo la de 1931, reconocieron la libertad sindical, y la de la Segunda República lo hizo sucintamente en el artículo 39, proclamándola junto con el derecho de asociación y exigiendo la inscripción de los sindicatos en el registro correspondiente. Sin embargo, es en 1978 la primera vez que una Constitución española proclama el derecho de huelga. En el Derecho internacional la libertad sindical adquiere definitiva carta de naturaleza con el artículo 23.4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, donde se reconoce el derecho de fundar sindicatos y a sindicarse. Parecida proclamación hallamos en el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966, y mucho más extensa en el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, de 19 de diciembre de 1966. En Europa, el artículo 11.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950 también recoge los derechos a fundar sindicatos y a afiliarse, así como el artículo 5 de la Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961. En este contexto normativo internacional y tras el precedente de negación de ambos derechos acontecido durante el franquismo, era natural que ambos fueran reconocidos de forma muy expresiva y con cierto detalle. Es interesante resaltar que durante la tramitación parlamentaria ya estaba en vigor el todavía vigente Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo. El apartado 1 del artículo 28 reconoce la libertad sindical y el apartado 2 el derecho de huelga. Respecto de la primera debe apuntarse que la titularidad del derecho está sometida a ciertas restricciones, pues si bien el texto del precepto constitucional dice "todos" hay algunas exclusiones recogidas en este artículo y en algún otro precepto de la Constitución. En efecto, el propio artículo 28.1 autoriza legislador para que limite o exceptúe del ejercicio del derecho de sindicación a militares y otras personas encuadradas en cuerpos sometidos a disciplina militar, es decir, la Guardia Civil (artículo 15.2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado). El legislador (artículos 180 y 181 de la Ley 15/1980, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, y artículo 1.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad sindical, y STC 101/1991, de 13 de mayo) ha optado por la afectación mas fuerte proscribiendo a los militares el ejercicio de este derecho.

En lo que atañe a los funcionarios públicos, el artículo 28.1, en relación con el artículo 103.3 CE, no autoriza la privación, pero sí ciertas " peculiaridades" no necesariamente comunes a toda clase de funcionarios (STC 141/1985, de 22 de octubre). El artículo 127.1 CE contiene la más enérgica prohibición de ejercicio de la libertad sindical a un sector del funcionariado, pues la veda absolutamente a los jueces, magistrados (artículo 395 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial) y fiscales (artículo 59 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto del Ministerio Fiscal), tal y como dispone en su desarrollo directo el artículo 1.4 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad sindical. Los policías pueden sindicarse, pero sometidos al régimen privativo regulado en los artículos 18 a 24 de la citada Ley Orgánica 2/1986). Los extranjeros gozan de libertad sindical, pero su ejercicio, como el de tantos otros derechos, se condiciona a la obtención de autorización de estancia o residencia (artículo 11 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España). El artículo 1.1 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad sindical dispone que la titularidad del derecho corresponde a los trabajadores y que este término, como aclara el apartado 2 del mismo precepto, se refiere a quienes están sujetos a una relación laboral o una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones públicas, es decir, los trabajadores por cuenta ajena (ATC 362/1992). En definitiva, está vedado el ejercicio de la libertad sindical a los empresarios (ATC 113/1984) mientras que los trabajadores por cuenta propia que no tengan trabajadores a su servicio, o los parados y los jubilados pueden afiliarse a sindicatos ya existentes pero no fundar sindicatos que tengan por objeto la defensa de esos intereses singulares (artículo 3.1 de la Ley Orgánica de Libertad sindical y ATC 620/1985). El contenido del derecho a la libertad sindical está, en lo esencial, trazado en el artículo 28.1 CE. Para integrarlo son útiles, ex artículo 10.2 CE, los Convenios de la OIT número 87, sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, de 9 de julio de 1948, y número 98, relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y negociación colectiva, de 1 de julio de 1949. Hay que distinguir, como reiteradamente hace el Tribunal Constitucional, entre contenido esencial y contenido adicional del derecho, este último dispuesto por el legislador y que se integra también en el ámbito constitucionalmente protegido. El contenido esencial, además de lo establecido en el artículo 28.1 CE, se integraría con el derecho de huelga (artículo 28.2 CE) y con el derecho a la negociación colectiva (artículo 37.1 CE y SSTC 37/1983, de 11 de mayo, 9/1998, 13 de enero y 225/2001, de 26 de noviembre). El artículo 28.1 concreta el genérico derecho de sindicación en el derecho a fundar sindicatos y en el de afiliarse al de su elección, y debe entenderse también comprendido el derecho de no afiliarse, sin que la no afiliación merme el derecho del trabajador a la actividad sindical (STC 134/1994, de 9 de mayo). También comprende el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o afiliarse a ellas. En la Constitución vemos, pues, que hay una vertiente individual -derechos de fundación y de afiliacióny una vertiente colectiva, disfrutada por los sindicatos SSTC 38/1981, de 23 de noviembre, 98/1985, de 29 de julio, 137/1992, de 29 de octubre y las más recientes SSTC 224/2000, de 2 de octubre, 257/2000, de 30 de octubre, 265/2000 y 269/2000, ambas de 13 de noviembre y 308/2000, de 18 de diciembre). El artículo 2 de la Ley Orgánica de Libertad sindical especifica estos derechos de ejercicio individual (apartado primero), añadiendo a los derechos proclamados en la Constitución los de elección directa de representantes sindicales y el derecho de acción sindical, y también concreta los de ejercicio colectivo (apartado 2), entre los que se encuentra también el derecho a la actividad

sindical que luego se desglosa, a lo largo de la Ley, en facultades específicas: de los representantes de los trabajadores y de los dirigentes sindicales (artículos 5 a 11), todos garantizados, entre otros mecanismos (artículos 12 a 15), por la indemnidad salarial (STC 214/2001, de 29 de octubre). En definitiva, se tutela la libertad sindical contra toda injerencia o conducta antisindical de la Administración (STC 75/1995, de 17 de mayo) o de los empresarios (SSTC 134/1994, de 17 de 9 de mayo y 171/2003, de 29 de diciembre). Especial mención merece el derecho a la autoorganización normativa y funcional de los sindicatos (artículos 4 y 5 de la Ley de Libertad sindical, expresión del derecho de asociación (artículo 22.1 CE) y sometidos al principio de democracia interna (artículo 7 CE y 4.2 c) de la Ley Orgánica de Libertad sindical). Los contenidos adicionales del derecho se recogen en los artículos 8 a 10 de la Ley Orgánica de Libertad sindical (STC 1/1994, de 17 de enero) y destacan, sobre todos, las facultades concedidas a los sindicatos más representativos, figura consagrada por la STC 98/1985, de 29 de junio, y que ocupan una posición preeminente en la acción sindical, gozando de tal condición por el apoyo recibido en las elecciones sindicales (STC 147/2001, de 27 de julio). La Constitución de 1978 es la primera de las españolas en reconocer el derecho de huelga, que no aparece ni en la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de 10 de diciembre de 1948, ni en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966, ni en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950. Sí lo hallamos en el artículo 8.1 d) de Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, de 19 de diciembre de 1966, así como en el artículo 6.4º de la Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961. El artículo 28.2 CE reconoce este derecho a los trabajadores para "la defensa de sus intereses" y prevé el mantenimiento durante la huelga de los "servicios esenciales de la comunidad". Un punto polémico a lo largo de su tramitación parlamentaria fue la sustitución de la expresión "intereses profesionales" por la más amplia "sus intereses". El artículo 12 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, al especificar cuando la huelga es ilegal, parece, en sus apartados a) y d), ceñirla a la defensa de los intereses profesionales, pero según la capital STC 11/1981, de 8 de abril, que se pronunció sobre el Real Decreto-Ley, el interés profesional ha de entenderse en sentido amplio -afectación de sus intereses- a la luz del artículo 28.2 y no como afectación a una categoría laboral específica. Esta sentencia, además de precisar que la inconstitucionalidad formal sobrevenida del Real Decreto-Ley 17/1997 no afectaba a su vigencia, se pronunció en general sobre la huelga fijando el alcance del derecho. Entre otros aspectos se pronuncia acerca del tipo de huelga que nuestra Constitución permite. En el marco del artículo 11 del Real Decreto-Ley 17/1977, no es preciso que la huelga esté ligada a la negociación del convenio colectivo -huelga contractual- siendo posibles otras huelgas profesionales incluso las de solidaridad sin que sea menester un interés directo, bastando un interés profesional que justifique la solidaridad con otros trabajadores. En cuanto a la titularidad del derecho, corresponde a los trabajadores individualmente, pero se ejerce colectivamente pues no es posible la huelga individual, que sería, sin más, un incumplimiento del contrato de trabajo. Pueden hacer huelgas, como precisa la STC 11/1981, sólo los trabajadores por cuenta ajena, no los llamados trabajadores independientes. Respecto de los extranjeros, son titulares del derecho pero su ejercicio se condiciona a la obtención de autorización de estancia o residencia (artículo 11 de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España). Los funcionarios públicos pueden ejercer este derecho en los términos que señale sus normas reguladoras (STC 90/1984, de 5 de octubre), así como también el personal laboral de la Administración militar (SSTC 11/1981, 26/1981, de 17 de julio y 26/1986, de 19 de febrero). Los miembros de cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado no podrán ejercer su derecho de huelga con

el fin de alterar el normal funcionamiento del servicio (artículo 6.8 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. Sólo los militares están privados del ejercicio del derecho de huelga (artículo 181 de Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas). El derecho de huelga comprende la facultad de sumarse o no sumarse a una huelga convocada, vertientes positiva y negativa (artículo 6.4 del Real Decreto-Ley 17/1977 y STC 254/1988, de 21 de diciembre) y consiste en la suspensión unilateral del contrato de trabajo, perdiendo trabajador los emolumentos correspondientes a los días de huelga y cesando la obligación empresarial de cotizar a la Seguridad Social. La huelga no extingue, pues, el contrato de trabajo (artículo 6 del Real Decreto-Ley 17/1977). La huelga limita los derechos del empresario que ni podrá contratar trabajadores foráneos (artículo 6.5 del Real Decreto-Ley y STC 66/2002, de 21 de febrero) ni cerrar la empresa, salvo las excepciones contempladas en el artículo 12 del Real Decreto-Ley y según lo establecido en el artículo 13, pues el cierre vaciaría de contenido el derecho de huelga (STC 11/1981). Para el ejercicio del derecho de huelga el artículo 3 del Real Decreto-Ley 17/1977 exige la concurrencia de varios requisitos: acuerdo expreso de declarar la huelga adoptado por quien tiene facultad para ello (trabajadores a través de sus representantes o directamente por los trabajadores) preaviso al empresario y a la autoridad laboral, comunicando las reivindicaciones de la huelga, y formación de un comité de huelga. A este corresponderá garantizar los servicios necesarios para la seguridad de personas y cosas y el mantenimiento de las instalaciones y materias primas para la posterior reanudación de la actividad (artículo 6.7). Por su parte, el artículo 7.1 prohíbe la ocupación del centro de trabajo por parte de los huelguistas, sin que esta prohibición menoscabe el derecho de reunión de los trabajadores (STC 11/1981). Los límites del derecho se completan con las precisiones contenidas en los artículos 7.2 y 11 del Real Decreto-Ley. Ambos preceptos coincide en privar de la cobertura del derecho a ciertas modalidades de cesación del trabajo. Así el artículo 7.2 declarando abusivas las huelgas rotatorias en sectores estratégicos con la finalidad de interrumpir el proceso productivo, las de celo o reglamento y, en general, cualquier forma de alteración colectiva en la régimen de trabajo distinta a la huelga. El artículo 11 considera ilegales las huelgas sostenidas por motivos políticos o con otra finalidad ajena al interés profesional de los afectados, las de solidaridad si no hay interés profesional que sostener, las que se propongan alterar lo pactado en convenio colectivo durante la vigencia del mismo, y las que no se ajusten a lo previsto en el Real Decreto-Ley. Queda asimismo vedado el ejercicio del derecho de huelga si se han abierto los procedimientos de conflicto colectivo de trabajo (artículo 17.2). Aún debe analizarse el alcance de la limitación al ejercicio del derecho de huelga que supone la exigencia constitucional de mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. La cuestión ha suscitado una abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sobre todo la STC 26/1981). Dos son los puntos más delicados ¿Qué son los servicios mínimos y quienes pueden fijarlos? La STC 26/1981 expresa una caracterización finalista y casuística de los servicios esenciales, también llamados servicios mínimos, que exige ponderar, caso por caso, la extensión material y personal de la huelga, su duración y demás circunstancias, así como las concretas necesidades del servicio y, sobre todo, la naturaleza de los derechos y bienes constitucionalmente protegidos sobre los que la huelga repercute. La esencialidad no es, pues, la de la actividad industrial o mercantil afectada por la huelga, sino la de los derechos o bienes constitucionales a los que la actividad interrumpida sirve.

La fijación de los servicios esenciales corresponde a la autoridad gubernativa (artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977), entendiendo la STC 11/1981 que no todo órgano de la Administración pública puede fijarlos sino únicamente aquellos que ejercen potestades de gobierno (y también la STC 27/1989, de 3 de febrero). El Tribunal Constitucional ha reconocido la posibilidad de fijar los servicios esenciales a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas (STC 53/1986, de 5 de mayo). A la autoridad gubernativa corresponde la carga de motivar la necesidad de las medidas que en cada caso adopte. Entre la abundante bibliografía sobre el contenido del articulo reseñar los trabajos de Baylos, Palomeque, Vida Soria.

Sinopsis artículo 29
El derecho de petición se puede definir como la facultad que pertenece a toda persona de dirigirse a los poderes públicos para hacerles conocer un hecho o un estado de cosas y para reclamar su intervención. De la previsión regulada en el artículo 29 de la CE se ha de entender como derecho individual o colectivo, con ciertas restricciones para colectivos como los pertenecientes a la Fuerzas e Institutos armados y de los Cuerpos sometidos a la disciplina militar. Es uno de los derechos constitucionales con mayor tradición histórica. Nace en la Edad Media como instrumento para la reclamación o participación ante los poderes públicos, y se consolida en los albores del estado liberal con su plasmación en declaraciones de derechos como la Petition of Rights de 1625 y la previsión del artículo 5 del Bill of Rights de 1689. Su relevancia se refuerza en esta época por cuanto ya no sólo se reconoce como derecho individual de los súbditos sino que también es el Parlamento el que lo ejerce ante el Rey y con ello la petición tiene un valor no sólo jurisdiccional sino también legislativo. En consonancia con su tradición histórica tenemos precedentes de este derecho en nuestro constitucionalismo histórico: art. 3 de la Constitución de 1837 y de 1845, artículo 17 de la Constitución de 1869, artículo 13 de la Constitución 1876 y artículo 35 de la Constitución de 1931, precepto este último, que es el antecedente directo del artículo 29 de la CE. También es digna de señalar la regulación de este derecho en la legislación franquista por cuanto que la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición se mantuvo en todo aquello que no era contrario a la Constitución hasta finales del 2001. Esa tradición que le une al constitucionalismo y que le separa de las grandes declaraciones internacionales hace que sea más frecuente encontrarlo en los Textos fundamentales de los Estados y mucho menos en las declaraciones internacionales, bien es cierto, que una significativa excepción la encontramos en el Derecho europeo. Se reconoce el derecho de petición, entre otras: en el artículo 17 de la Ley Fundamental de Bonn; en el artículo 50 de la Constitución italiana; en el artículo 52 de la Constitución portuguesa y en los artículos 28 y 57 de la Constitución belga. Como decía, no menos importante es la regulación en la normativa de la Unión Europea, que ha hecho del derecho de petición un instrumento de gran interés para acercarse a las Instituciones Comunitarias: artículos 17 a 22 y 194 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, Declaración relativa al párrafo tercero del artículo 21del TCE en el Tratado de Niza, el artículo 44 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el artículo 8.2 del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. La tramitación parlamentaria del precepto en la fase de elaboración de la Constitución se desarrolla con escasas modificaciones en su apartado primero, reconocimiento del derecho a todos los españoles de acuerdo con las previsiones legales; y con cierto debate sobre la regulación del apartado segundo, en un primer momento se prohibía absolutamente el ejercicio del derecho a los miembros de las Fuerzas Armadas y, finalmente, se les reconoce individualmente de acuerdo con lo

dispuesto en su legislación específica. La escasa historia de desarrollo legislativo que tiene este derecho en los veinticinco años de Constitución ha de entenderse por la reconocida buena factura técnica de la Ley de 1960 y por la evidente reducción de su espacio de actuación al existir en nuestra Carta Magna otros derechos subjetivos que han venido a cubrir necesidades que ante estaban en la esfera del derecho de petición: tutela judicial efectiva (art. 24); la dimensión legislativa se concreta hoy en la iniciativa legislativa popular (art. 87.3); la audiencia de la Administración a los ciudadanos y acceso a los archivos de acuerdo con los procedimientos administrativos al efecto según lo previsto en (art. 105.a, b y c); la posibilidad de acceder al Defensor del Pueblo para la defensa de los derechos fundamentales y finalmente y no menos importante, las peticiones a las Cámaras recogida en el artículo 77 de la Constitución que otorga la posibilidad de presentar ante las Cortes Generales peticiones individuales y colectivas que podrán ser trasladadas por éstas al Gobierno. Aunque hasta finales del año 2001 no se pudo aprobar una nueva Ley de desarrollo del derecho de petición también es cierto que durante los veintitrés años que han transcurrido en las Cortes Generales se han presentado distintas iniciativas parlamentarias que sin embargo no llegaron a prosperar. En 1989 el Grupo Parlamentario de Coalición Popular presentó en el Congreso de los Diputados una Proposición no de ley para que el Gobierno remitiera a la Cámara un Proyecto de Ley de regulación del derecho de petición. En 1993 será el Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió) quién en el marco de la Comisión Constitucional presente una nueva Proposición no de ley por la que se insta nuevamente al Gobierno a que presente un Proyecto de ley para regular el derecho de petición. En el periodo 1996-2000 se presentarán tres Proposiciones de Ley: la primera por el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, la segunda por el Grupo Parlamentario Mixto y, finalmente, en el año 2000 el Grupo Parlamentario Socialista presentó otra Proposición de Ley Orgánica reguladora del derecho de petición. Conectando con la definición que hacía al inicio de este comentario, el derecho de petición podría analizarse desde una concepción amplia: derecho que permite dirigir cualquier tipo de peticiones a los poderes públicos; o una concepción estricta: según la cual, en nuestro Derecho la acción de pedir a los poderes públicos puede encauzarse por muchas vías jurídicas distintas y el derecho de petición es una vía más que se caracteriza por la supletoriedad respecto de otros procedimientos petitorios. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre este derecho (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre; 194/1989, de 16 de noviembre y 142/1993, de 14 de julio) y se decantó por una interpretación estricta cuando en el fundamento jurídico 1º de la Sentencia 142/1993 dice que "el concepto residual, pero no residuo histórico, cumple una función reconocida constitucionalmente, para individualizar la cual quizá sea más expresiva una delimitación negativa. En tal aspecto excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, incluso mediante la acción popular en el proceso penal o la acción pública en el contencioso-contable o en el ámbito del urbanismo. La petición en el sentido estricto que aquí interesa no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un recurso ante el judicial, como tampoco una denuncia, en la aceptación de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la Administración en sus diversos sectores". El Legislador cuando desarrolla el derecho en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición se decanta también por un concepto restringido del derecho cuando en el artículo 3 establece que "No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencia para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley". Es decir, que constitucional y legalmente el derecho de petición se ha configurado con un carácter supletorio o residual respecto a otros instrumentos de participación o de garantías de derechos. Tal es así que a la Ley de 2001 no le bastó lo señalado en el artículo 3 y en el artículo 8 establece como criterio para la inadmisión de peticiones aquellas

"cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial". O las peticiones sobre "cuyo objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme". Otra cuestión digna de reseñar es el carácter de las peticiones. Cabe distinguir entre peticiones generales, que se rigen por la normativa general del derecho de petición y las peticiones especiales que son objeto de regulación específica. En el caso de las peticiones específicas podemos ordenarlas según los peticionarios: miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar y personas recluidas en centros penitenciarios. También se pueden clasificar por los órganos peticionarios: Cámaras parlamentarias o Defensor del Pueblo. Merece la pena que al menos sucintamente nos detengamos en las peticiones especiales. Como ya decía, los miembros de Cuerpos Armados es la misma Constitución quién en el artículo 29.2 establece que el derecho sólo se podrá ejercer individualmente y de acuerdo con la legislación específica. En dicha legislación es de especial interés los artículos 109 a 205 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas aprobados por la Ley 85/1978 de 28 de diciembre, y el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo de 1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Las personas recluidas en centros penitenciarios podrán formular peticiones y quejas relativas a su tratamiento o al régimen del establecimiento ante el Director o persona que lo represente o ante el Juez de Vigilancia, de acuerdo con los artículos 50 y 76 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, general penitenciaria. Las peticiones ante las Cámaras parlamentarias que se regulan de modo específico en el artículo 77 de la CE, que se desarrolla con las previsiones de los artículos 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados, el 192 y siguientes del Reglamento del Senado y lo establecido sobre la materia que recogen los reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. En cuanto a la bibliografía se pueden conssultar las aportaciones de González Navarro, Alvarez Carreño, Garrido Falla o Bastida, entre otros.

Sinopsis artículo 30
El estudio del artículo 30 de la CE desde la aprobación de nuestra Carta Magna se ha hecho, fundamentalmente, desde el análisis de las obligaciones militares y el reconocimiento y ejercicio del derecho de objeción de conciencia y la prestación social sustitutoria. Sin embargo, con la entrada en vigor de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, del Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas que estableció la supresión del servicio militar obligatorio y la profesionalización de los Ejércitos, su análisis debe tomar otra perspectiva. En este nuevo enfoque, se ha de empezar señalando que el artículo 30 de la CE, como hace la doctrina española y la del resto de países de nuestro entorno, distingue entre "el deber de defender a España" y la obligación de "cumplir el servicio militar". El primero, se reconoce en el apartado uno y el segundo, de acuerdo con lo que exprese la ley, en el apartado dos. Evidentemente, como veremos más adelante, el deber de defender a España es un concepto más amplio que las posibles obligaciones militares que se puedan imponer a los ciudadanos por el legislador, y que no queda, como éstas, en todo sus extremos a disposición del legislador. Unido y expresando un límite a las obligaciones militares está recogido el derecho a la objeción de conciencia y la posibilidad de imponer una prestación social sustitutoria. Finalmente, y en la línea de concepto amplio de la idea de defensa de España encontramos las referencias a servicios civiles para el cumplimiento de fines de interés general, apartado tercero y los deberes de los ciudadanos en supuestos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, apartado cuarto.

El establecimiento de deberes militares en la Constitución no es una novedad de nuestra Carta Magna, por el contrario, tenemos antecedentes en la mayor parte de los textos históricos de nuestro país. El artículo 361 de la Constitución de 1812 establecía que "ningún español podrá excusarse del servicio militar cuando y en la forma que fuere llamado por la ley". Por su parte, las constituciones de 1837 (art. 6), de 1845 (art. 6), de 1856 (art. 7), de 1869 (art. 26), de 1873 (art. 30), y la de 1876 (art. 3), establecían con idéntica redacción que "todo español está obligado a defender la Patria con las armas, cuando sea llamado por la ley". Finalmente, la Constitución de 1931 (art. 37) establecía que "El Estado podrá exigir de todo ciudadano su prestación personal para servicios civiles o militares, con arreglo a las leyes". No sucede lo mismo con la consideración de la participación en la defensa nacional como derecho, que aparece por primera vez en la Constitución de 1978 y que hay que ponerlo en relación, como veremos, con la extensión del principio de igualdad también en el ámbito militar. Tampoco la objeción de conciencia tiene precedente en nuestro constitucionalismo histórico. Desde luego el derecho/deber de contribuir a la defensa nacional, y el derecho de objeción de conciencia si que son comunes en el constitucionalismo comparado. Es más, incluso se ha dicho que el servicio militar universal y obligatorio tiene una tradición liberal-democrática que se remonta a la Revolución francesa de 1789. En la Ley Fundamental de Bonn artículos 4.3 y 12 A, en la italiana en el artículo 52, en la portuguesa, artículos 2 y 41.5, entre otras. También encontramos precedentes de las previsiones del artículo 30 de la CE en normas de carácter internacional: artículo 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 4.3 del Convenio europeo de Derechos Humanos de 1950. La tramitación parlamentaria del precepto aunque no generó grandes debates si que fue ocasión para hacer cambios importantes respecto del texto que presentó la Ponencia. Por ejemplo, el establecimiento de las prestaciones a la defensa nacional como derecho/deber se introduce mediante enmienda "in voce". También es significativo que el artículo 30.1 haga referencia a la defensa de "España" y no a la defensa de la "Patria" que era la practica común de constitucionalismo histórico y que tiene una connotación más política y menos jurídica que el primero. La prestación social, aunque estaba ya en el texto de la Ponencia, tendrá que esperar hasta el debate en la Comisión del Congreso de los Diputados para pasar de una formulación imperativamente a ser potestativa para el legislador. Como señalaba más arriba, el derecho/deber de defender a España afecta a las obligaciones militares, pero también a las obligaciones de los ciudadanos en servicios civiles de interés general o supuestos de protección civil, como pueden ser situaciones de catástrofes o calamidades públicas, que quedan explicitadas en los apartados 3 y 4 del artículo 30 de la CE. Desde luego, lo más importante de la regulación amplia del artículo 30.1 de la CE es que la defensa nacional deja de entenderse un asunto exclusivo de los ejércitos para convertirse en un derecho/deber de todos los españoles; además, sin que puedan producirse situaciones de discriminación por razón de sexo de acuerdo con las previsiones que establece el artículo 14 de la CE. El desarrollo legislativo a lo largo de estos años del servicio militar propiamente dicho se inicia con la Ley 19/1984, de 8 de junio, que entendía dicho servicio como una prestación obligatoria de carácter personal. A partir de la década de los 90 se generaliza un importante debate sobre la utilidad del servicio militar obligatorio y las posibilidades de un ejercito profesional que dará lugar, en un primer momento a la Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del Servicio Militar, que aunque no suprime el servicio militar obligatorio si que reduce su tiempo de prestación y se ponen las bases para el futuro ejercito profesional. Finalmente, la Ley 17/1999, de 18 de mayo, del Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, será la que en su Disposición Adicional decimotercera establezca que a partir del 31 de diciembre de 2002, quedaría suspendida la prestación obligatoria del servicio militar. El Real Decreto 247/2001, de 9 de marzo, de Profesionalización de las Fuerzas Armadas, adelanta la suspensión al 31 de 2001. Por ultimo, se ha de citar la Ley 32/2002, de 5 de julio, de modificación de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, del

Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas, para permitir el acceso de los extranjeros a la condición de militar de tropa y marinería. Los apartados 3º y 4º del artículo 30 de la CE expresan la idea de que el deber de defensa de España también puede prestarse si tener que integrase en cuerpos armados. Con una redacción que la doctrina ha entendido redundante, el apartado tercero recoge que "podrá establecerse un servicio civil para el cumplimiento de fines de interés general"; evidentemente, aunque no se diga expresamente, será el legislador el que debe decidir establecer el servicio y evaluar si se dan las condiciones de interés general. Por su parte, el apartado cuarto dice que "Mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública". Aunque las previsiones de dicho apartado se asemejan mucho a supuestos que podrían poner en funcionamiento del estado de alarma previsto en el artículo 116.1 de la CE, evidentemente las previsiones de este precepto se refiere a las contribuciones de los ciudadanos en situaciones en las que no está declarado dicho estado de excepción. En concreto a la protección civil. Que como tuvo ocasión de señalar la doctrina del Tribunal Constitucional en la Sentencia 123/1984, de 18 de diciembre, estos servicios, en otros tiempos en manos de las Fuerzas Armadas, han adquirido un carácter civil, que se encomienda al Gobierno a través del Ministerio del Interior. En la actualidad protección civil se desarrolla en la Ley 2/1985, de 21 de enero, mediante la cual se pone en funcionamiento parte del servicio público de seguridad que corresponde a la Administración del Estado; que ha tenido su desarrollo en el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, que aprueban las normas básicas de protección civil. A estas normas de carácter estatal habría que acompañarle la normativa sobre la materia que en uso de sus competencias aprueban las Comunidades Autónomas. Finalmente me ocuparé de la objeción de conciencia y la prestación social prevista en el apartado 2º del artículo 30 de la CE. Desde luego la objeción de conciencia se ha de entender como un derecho fundamental que va más allá de la garantía de exención del servicio militar obligatorio. Su regulación junto con el deber de cumplir con las obligaciones militares responde a una cuestión meramente circunstancial, fruto del conflicto que en el periodo preconstitucional había generado el servicio militar obligatorio y la falta del derecho de objeción de conciencia. La objeción de conciencia formalmente es un derecho fundamental que de acuerdo con las previsiones del artículo 53.1 y 2 de la CE goza del más alto nivel de protección jurisdiccional. Sin embargo, el hecho de encontrarse entre los derechos regulados en la sección segunda del Capítulo segundo hace que su desarrollo normativo no tenga rango de ley orgánica, de acuerdo con las previsiones del artículo 81.1 de la CE (STC 160/1987, de 27 de octubre). Desde el punto de vista material, el Tribunal Constitucional lo ha definido como una especificación de la libertad de conciencia, la cual supone no sólo el derecho a formar libremente la propia conciencia sino también a obrar de modo conforme a los imperativos de la misma. En este sentido, se puede expresar como la oposición, por razones de índole religiosa o ideológica, en un sentido amplio de ambos términos, a cualquier forma de violencia y, por consiguiente, al adiestramiento militar, en tanto que formación encaminada a la defensa del Estado por medio de las armas en caso de que ello sea preciso (STC 15/1982, de 23 de abril). Es decir, el rechazo es a toda manifestación de violencia, de manera que sería inaceptable que el rechazo a las armas se hiciese depender de los objetivos a los que se encaminase su empleo. El reconocimiento constitucional de la objeción de conciencia supone un cambio tan espectacular, no olvidemos que en la normativa castrense preconstitucional la objeción de conciencia fue un delito hasta el Real Decreto 3011/1976, de 23 de diciembre, que la regulación legislativa durante un cierto tiempo fue tan insuficiente, a pesar de la Ley de Defensa Nacional de 1980, que tuvo que intervenir el Tribunal Constitucional para señalar que a pesar de la falta de regulación legal y previsiones de servicio sustitutorio el derecho tiene una aplicación inmediata y directa que hace que los mozos que se acojan al derecho podrán suspender su incorporación a filas (STC 15/1982, de 23 de abril). La Ley 48/1984, de 26 de diciembre, reguladora de la objeción de conciencia y la prestación

social sustitutoria puso fin a esa situación, aunque no agotó el debate sobre como se había de regular dicha prestación hasta el punto de que el Defensor del Pueblo la recurrió ante el Tribunal Constitucional dando lugar a la Sentencia 160/1987, de 27 de octubre. Finalmente, con la profesionalización del ejército y lo que ello supone para la objeción de conciencia a la actividad militar se aprueba la Ley 22/1998, de 6 de julio, reguladora de la objeción de conciencia y de la prestación social sustitutoria, que resuelve algunos de los problemas planteados por la ley anterior: duración de la prestación sustitutoria, plazo para poder ejercer el derecho, realización de las prestaciones cerca del domicilio del objetor, etc. Finalmente se ha de señalar que la supresión del servicio militar obligatorio, que como antes decía ha afectado a la prestación social sustitutoria, también a afectado a ciertos artículos del Código Penal que han quedado sin contenido (arts. 527 y 604), así como el artículo 119 bis del Código Penal Militar. Por supuesto también afecto a situaciones de procesales en trámite por este tipo de delitos, a sentencias no ejecutadas y a los antecedentes penales derivados de haberse visto incurso en acciones penales de esa naturaleza, todos ellos fueron revisados y cancelados en aplicación del artículo 9.3 de la CE. En cuanto a la bibliografía básica se pueden destacar, entre otros, los trabajos de Blanquer, Millan o Sainz Ruiz.

Sinopsis artículo 31
El deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos es una necesidad tan evidente para el mantenimiento del Estado que realmente lo que genera discusión no es su constitucionalización sino las condiciones en las que de acuerdo con la Constitución debe cumplirse dicho deber. Por ello, el artículo 31 de la CE establece en sus tres apartados una serie de principios que marcan las condiciones para cumplir con los deberes tributarios: en el apartado primero, los principios de universalidad, individualidad, igualdad y progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica. En el segundo, el principio de eficacia y economía en la ejecución del gasto. En el tercero, el principio de reserva de ley en materia tributaria. El principio de contribución al sostenimiento de los gastos públicos conforme con las capacidades económicas de cada uno cuenta con una larga tradición en el constitucionalismo histórico español: artículo 8 de la Constitución de 1812; artículo 6 de la Constitución de 1837; artículo 28 de la Constitución de 1869; artículo 3, primer inciso de la Constitución de 1876; artículo 44, primer inciso de la Constitución de 1931. Sin embargo, el principio de ordenación del gasto de conformidad con los recursos públicos y la reserva de ley en materia tributaria, previstos en el 31.2 y 3 de la CE no cuentan con antecedentes en nuestro constitucionalismo histórico. En las constituciones europeas de nuestro entorno también es frecuente encontrar preceptos que se ocupen del deber de sostenimiento de los gastos públicos y que lo hagan con principios similares a los previstos en artículo 31 de la CE. La coincidencia más estrecha la encuentra el precepto español con el artículo 53 de la Constitución italiana de 1947, pero no faltan referencias en otros textos como puede ser el portugués, artículos 106 a 108. Por lo que se refiere a la tramitación parlamentaria del precepto, se ha de apuntar que aunque no fue motivo de grandes debates parlamentarios si que estuvo sometido a distintas variaciones, hasta tal punto que no se consigue la redacción definitiva hasta la Comisión Mixta Congreso Senado. Por ejemplo, es aquí donde se introduce, nuevamente, puesto que ya había aparecido antes y se había suprimido, la no confiscatoriedad del sistema tributario, y es también aquí, donde se establece que las prestaciones personales o patrimoniales para imponerse se han de hacer con arreglo a la ley. Pero sin duda la enmienda que más relevancia tuvo fue la introducida a instancia de Fuentes Quintana al apartado segundo del precepto, en la Comisión del Senado, por la que se asocia la capacidad de gasto de los poderes públicos a los recursos ingresados y se establece que la ejecución

del gasto debe hacerse de acuerdo con criterios de eficiencia y economía. El desarrollo legislativo de los deberes tributarios y de ordenación del gasto público es abundante y de una gran complejidad, por ello, baste aquí la enumeración de las normas más significativas: -Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, que como es evidente ha sido reformada en parte en diferentes ocasiones, entre otras: Ley 10/1985, de 26 de abril, Ley 23/1995, de 20 de junio, Ley 21/2001, de 27 de diciembre o la Ley 24/2001, de 27 de diciembre. -Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes. -Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que en su artículo 103 aprueba la Agencia Estatal de la de la Administración Tributaria. -Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y otras normas tributarias. -Ley 41/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de No Residentes y normas tributarias. -Ley 43/1995, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades -Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio. -Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. -Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido. -Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales. -Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. -Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Como señalaba al inicio, lo más importante desde el punto de vista doctrinal es analizar los principios que de acuerdo con las previsiones del artículo 31 rigen en nuestro sistema financiero. El primero de ellos es el principio de universalidad o generalidad. El artículo 31.1 de la CE establece que "Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad...". La primera cuestión que llama la atención es la expresión "Todos" que hemos de entenderla como la voluntad del Constituyente de que las cargas públicas deben imputarse a los que están y desarrollan su actividad profesional en el territorio español, más allá de que tenga la condición de nacional o extranjero. Por otro lado, el principio de generalidad supone que el legislador debe tipificar como hecho imponible todo acto o negocio jurídico que demuestre capacidad económica. Es decir, con carácter general se prohíben las exenciones y bonificaciones que puedan resultar discriminatorias, sin embargo, ello no supone que no se puedan conceder beneficios tributarios para compensar situaciones de hecho distintas o para desarrollar política económica. En este sentido, el Tribunal Constitucional en no pocas ocasiones ha reconocido que los tributos, demás de ser un medio para recaudar ingresos públicos, sirven como instrumentos de política económica general y para asegurar una mejor distribución de la renta nacional (v.gr. SSTC 46/2000, de 17 de febrero; 276/2000, de 16 de noviembre y 289/2000, de 30 de noviembre). El segundo de los principios es el de igualdad del sistema tributario, que el Tribunal Constitucional ha desarrollado con profusión en su doctrina, entre otras las SSTC 46/2000, de 17 de febrero y 47/2001, de 15 de febrero. Dicho principio se expresa en la capacidad contributiva de los ciudadanos, en el sentido de que situaciones económicas iguales conllevan una imposición fiscal igual. Es decir, nuevamente, se prohíben los tratos discriminatorios, pero no los tratos distintos derivados de situaciones diferentes. Además el principio de igualdad tributaria se ha de aplicar teniendo en cuenta otro principio que actúa al unísono: el principio de progresividad. Dicho principio también ha sido avalado por la doctrina del Tribunal Constitucional (v.gr. SSTC 134/1996, de 22 de julio y la misma 46/2000, de 17 de febrero). El Alto Tribunal ha dicho que la progresividad en el sistema tributario es constitucionalmente aceptable por la superación que el artículo 9.2 de la CE hace de la igualdad

formal al reconocer la igualdad material como criterio de actuación de los poderes públicos para corregir desigualdades reales que no son justificables constitucionalmente. El tercero de los principios es del progresividad y no confiscación. Señala el artículo 31 de la CE que la contribución de los ciudadanos se realizará a través de un "sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio". La progresividad, lo veíamos en líneas anteriores, es una técnica impositiva que va más allá de ser criterio recaudatorio y tiene como finalidad la consecución de otros fines como puede ser la distribución de la renta u otros previstos en el artículo 40 de la CE. Pero como señala el propio artículo 31 de la CE el límite de la progresividad está en que el impuesto no tenga carácter confiscatorio. Evidentemente, el nivel de un impuesto para considerarlo confiscatorio es una cuestión compleja que el Tribunal Constitucional ha resuelto señalando que la recaudación puede llegar a tener carácter confiscatorio cuando a raíz de la aplicación de los diferentes tributos se llegue a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades (SSTC 14/1998 y 150/1990). El cuarto de los principios es el de capacidad económica. Tradicionalmente el principio suponía que sólo cuando se producía un hecho o negocio jurídico indicativo de capacidad económica se podía establecer el tributo. Esto supone que la norma con carácter general establece las condiciones para la imposición; sin embargo, no han faltado ocasiones en las que la generalización del hecho imponible establecido en la norma podía ser contrario a la Constitución al producir mayor presión fiscal sobre quienes en realidad tienen menos capacidad económica (STC 46/2000, de 17 de febrero). Desde luego, lo que si ha prohibido taxativamente el Tribunal Constitucional es que se graven riquezas aparentes o inexistentes (STC 221/1992). Por último, la conformación del hecho imponible debe ser compatible con lo que se ha denominado exención del mínimo vital, entendido como la cantidad que no expresa capacidad económica suficiente puesto que esa renta es requerida para cubrir las necesidades vitales del titular. El quinto de los principios es el criterio de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público (art. 31.2 de la CE). Dicho principio, que tan sólo indirectamente afecta a la justicia tributaria y es más un principio de ordenación del gasto público, se articula sobre la base de dos postulados: la equidad en la asignación de los recursos públicos y el criterio de eficiencia y economía en su tramitación y ejecución. El primero, se refiere a los fines que constitucionalmente debe dirigir la política del Estado para conseguir los principios de generación y distribución de la riqueza; el segundo, de carácter más técnico supone requerir al Estado que actúe con la los criterios que la ciencia y la técnica pongan a su disposición en cada momento para gestionar mejor los bienes públicos. El sexto de los principios es el de reserva de ley de las materias tributarias (art. 31.3 de la CE). La reserva de ley en materia tributaria también está recogida en el artículo 133.1 de la CE. Una de las cuestiones más importante sobre el principio de legalidad tributaria ha sido la extensión de esta reserva. Dejando a parte las prestaciones personales y fijándonos en las patrimoniales, lo primero que se ha de apuntar es que estas no son tan sólo de carácter tributario y pueden aparecer otras como son precios de servicios públicos o las cotizaciones a la Seguridad Social. Por otro lado, la reserva de ley no es, como ha señalado el Tribunal Constitucional, de carácter absoluto, únicamente se exige la conformidad con la ley, no imponiéndose que el establecimiento de tributo se regule mediante ley en todos sus extremos. Es decir, la reserva no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo (SSTC 221/1992 y 185/1995). En cuanto a la bibliografía básica para este artículo son de destacar los trabajos de Escribano, García Añoveros, Lasarte, Lozano, etc.

Sinopsis artículo 32
Desde el punto de vista del Derecho privado el matrimonio es un negocio de Derecho de familia

que se perfecciona con la voluntad concordante de los contrayentes y que se expresa con la declaración que emiten los cónyuges de acuerdo con ciertos requisitos formales y materiales como la capacidad o ausencia de impedimentos. El reconocimiento del derecho al matrimonio en la Constitución le convierte en mucho más que un negocio privado, es la plasmación constitucional de la manifestación del derecho de toda persona a configurar libremente su vida, en tanto que reconoce y garantiza la capacidad de constituir una familia de acuerdo con las previsiones legales y constitucionales. Quizás esa vinculación con espacios privados ha hecho que durante mucho tiempo el matrimonio no apareciese en la regulación constitucional. Si analizamos el constitucionalismo histórico de nuestro país observamos que la primera referencia en un Texto Fundamental lo encontramos en el artículo 43 de la Constitución de 1931, y casualmente para reconocer que el matrimonio se debe fundar en la igualdad de derechos de ambos sexos y el reconocimiento de la disolución por mutuo disenso o a petición de cualquiera de las partes. Será a partir de la segunda mitad del siglo XX, con el constitucionalismo de posguerra y las declaraciones internacionales de derechos de esa época en la que el derecho al matrimonio aparezca en los textos de derecho público. En documentos como la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 (art. 16), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 15 de diciembre de 1966 (artículo 23) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 10) se presenta a la familia como un elemento natural y fundamental de la sociedad que debe ser protegida por el Estado. En textos constitucionales como la Ley Fundamental de Bonn (artículo. 6), la Constitución italiana (artículo 29) o la Constitución portuguesa (artículo 36) aparece como derecho fundamental que le vincula al desarrollo de la personalidad y a la libertad en la conformación de la propia vida. En el proceso de redacción constitucional la tramitación del artículo 32 no fue motivo de importantes discrepancias entre las distintas fuerzas parlamentarias. El anteproyecto constitucional decía en el entonces artículo 27 que 1. "A partir de la edad nubil, el hombre y la mujer tienen el derecho a contraer matrimonio y a crear y mantener, en igualdad de derechos, relaciones estables de familia" 2. "El derecho civil regulará las formas de matrimonio, los derechos y deberes de los cónyuges, las causas de separación y disolución, y sus efectos". A pesar de no existir grandes dificultades no será hasta la Comisión Mixta Congreso-Senado donde se alcance la redacción actualmente existente. El apartado primero, suprimirá la expresión "A partir de la edad nubil", y en el apartado segundo, que es el que más debate producirá, se discutirá la determinación de la edad para contraer y la constitucionalización de la separación, disolución y divorcio. La regulación del matrimonio como derecho de libertad y de desarrollo de la personalidad para su análisis constitucional ha de tener en cuenta dos cuestiones fundamentales: primera que pese a encuadrarse entre los derechos de libertad está ubicado en la Sección segunda del Capítulo segundo; segundo, que se reconoce el derecho, como no podía ser de otro modo, por igual a ambos cónyuges. Respecto de la primera cuestión, el hecho de estar en la Sección segunda del Capítulo segundo no le disminuye en cuanto a su consideración de auténtico derecho fundamental, baste recordar la doctrina del Tribunal Constitucional que reconoce que son derechos fundamentales todos los previstos en el Capítulo segundo del Título Primero de la Constitución. Si embargo, también es cierto que el régimen de garantías es menos intenso que los recogidos en la Sección primera del Capítulo segundo. El artículo 53.2 de la CE establece la posibilidad de instar a los Tribunales ordinarios, mediante un procedimiento preferente y sumario, o al Tribunal Constitucional, mediante la demanda de amparo si cualquier ciudadano entiende que se le ha conculcado el derecho a la igualdad previsto en el artículo 14 o alguno de los previstos en los artículos 15 a 29 o la objeción de conciencia prevista en el 30.2 de la CE; instrumentos jurisdiccionales de protección que no se reconocen para los derechos de la Sección segunda.

Respecto de la segunda, que la igualdad entre cónyuges se declare con el máximo rango normativo se ha de entender como la voluntad decidida del constituyente de luchar contra todas aquellas situaciones de discriminación que debido a la legislación anterior sufría la mujer casada. La formulación del artículo 32.1 conlleva una renovación de la legislación contraria a la Constitución en esta materia para que tanto el matrimonio como todas las relaciones familiares derivadas de él se conformen según el principio de igualdad entre hombres y mujeres. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado declarando este principio de igualdad entre cónyuges de forma general en Sentencias como la 45/1989 y la 159/1989, o en manifestaciones concretas donde, por ejemplo, rechaza de plano la aplicación de la legislación preconstitucional que suspendía el contrato de trabajo para el personal femenino tras contraer matrimonio (SSTC 7/1983 y 58/1984); manifiesta que el sistema tributario debe ser neutral respecto de la situación de los cónyuges (SSTC 45/1989 y 212/2001), o que en el ámbito doméstico el hombre y mujer son iguales ante las responsabilidades familiares (STC 242/1988). La formulación del matrimonio, más allá de la declaración del derecho en píe de igualdad para ambos cónyuges que establece el apartado primero, se regula mediante un mandato al legislador para que mediante ley se desarrollen de forma global todas las materias que conlleva la institución (edad, capacidad para contraer, derechos y deberes de los cónyuges, etc.) El primer efecto del artículo 32 de la Constitución fue la sustitución del Concordato de 1953 por el Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos, de 3 de enero de 1979. Acuerdo que sigue reconociendo plenos efectos civiles al matrimonio canónico, pero sin que ello signifique sometimiento alguno de la legislación estatal a la ordenación canónica, sino articulada desde el normal y constitucionalmente reconocido en el artículo 16 principio de cooperación entre la Iglesia Católica y el Estado Español. Se institucionalizó el divorcio dentro del matrimonio mediante la Ley 30/1981, de 1 de julio, por la que se modifica la regulación matrimonial las causas de nulidad, separación y divorcio. Ley que pese a su carácter moderado ya que no contempla el divorcio por mutuo acuerdo o requiere la previa separación fue objeto de una fuerte oposición por los sectores más conservadores de la sociedad española. También se tuvo que aprobar la Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificación del Código civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio. A esta ley hay que añadir las leyes 21/1987, de 11 de noviembre, en materia de adopción y la 11/1990, de 15 de octubre, sobre reforma del Código civil, en aplicación del principio de no discriminación por razón de sexo. Finalmente, hay que señalar que el Código Penal también sufrió modificaciones relacionadas con este precepto: el Capítulo II del Título XI, artículos 471 a 479, sobre celebración de matrimonios ilegales y los artículos 487 y 583 que tipificaban, respectivamente, el abandono de familia y los malos tratos al cónyuge. En el vigente Código Penal de 1995 esta materia se regula en el Título XII de "Delitos contra las relaciones familiares", en particular en el Capítulo Primero "de los matrimonios ilegales" (artículos 217 a 219) La regulación del matrimonio también ha planteado problemas en lo referido a la diferencia que se producía entre los convivientes en matrimonio y los que lo hacían de forma extramatrimonial; a lo que hay que añadir un nuevo problema con el reconocimiento de las parejas homosexuales y los derechos conferidos legalmente a unos y otros. El Tribunal Constitucional en sentencias como la 184/1990, de 15 de noviembre; la 29/1991, de 14 de febrero; la 66/1994, de 28 de febrero o la 214/1994, de 14 de julio ha señalado que el matrimonio y las uniones de hecho no son realidades constitucionalmente equiparables, ya que el matrimonio es un derecho constitucional y la unión de hecho no está reconocida en el Texto Fundamental. En la práctica esto supone que ha de ser el legislador quién determine en la situación que han de encontrarse las parejas de hecho. En esta línea el legislador de la Ley 24/1994, de Arrendamiento Urbanos, ha asimilado la relación matrimonial con las relaciones análogas de

afectividad (donde podrían incluirse las parejas homosexuales) También muchas Comunidades Autónomas están legislando sobre parejas estables de hecho, entre otras: - Ley 10/1998, de 15 de julio, de Cataluña, sobre uniones estables de pareja - Ley 6/1999, de 26 de marzo, de Aragón, sobre parejas estables no casadas - Ley 6/2000, de 3 de julio, de Navarra, sobre igualdad jurídica de las parejas estables - Ley 1/2001, de 6 de abril, de Valencia, sobre uniones de hecho - Ley 11/2001, de 19 de diciembre, de Madrid, sobre uniones de hecho - Ley 18/2001, de 19 de diciembre, de las Islas Baleares, sobre parejas estables - Ley 4/2002, de 23 de mayo, de Asturias, sobre parejas estables - Ley 5/2002, de Andalucía, sobre parejas de hecho - Ley 52/2003, de 6 de marzo, para la regulación de las parejas de hecho en la Comunidad Autónoma de Canarias Fruto de importante movimiento social que existe a favor del reconocimiento de las parejas de hecho y las uniones de personas del mismo sexo, en el Congreso de los Diputados han tenido entrada distintas iniciativas legislativas para que las Cortes Generales se ocupasen de esta materia. Entre otras, y dentro de las más recientes pueden verse las siguientes: Proposición de Ley 122/000023 por la que se reconocen determinados efectos jurídicos a las parejas de hecho. Presentada por el Grupo Parlamentario Socialista; Proposición de Ley 122/000028 Medidas para la igualdad jurídica de las parejas de hecho; presentada por el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida; Proposición de Ley de 122/000034 de Uniones estables de pareja. Presentada por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) y Proposición de Ley 122/000120 de Igualdad jurídica para las uniones de hecho. Presentada por el Grupo Parlamentario Mixto. Finalmente la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio ha venido a permitir que el matrimonio sea celebrado entre personas del mismo o distinto sexo con plenitud e igualdad de derechos y obligaciones cualquiera que sea su composición. En cuanto a la bibliografía, citar los trabajos de Cámara, Domingo, Navarro-Valls o Collantes, entre otros.

Sinopsis artículo 33
El artículo 33.1 de la Constitución reconoce como derechos la propiedad privada y la herencia, a continuación, en el apartado 2 proclama su función social y, en el apartado 3 garantiza que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. Esto es, reconoce constitucionalmente el instituto jurídico de la expropiación forzosa. La primera reflexión que merece este artículo es su ubicación en el texto constitucional. Si bien la propiedad privada y la herencia se incluyen en el Capítulo Segundo del Título Primero, referente a los derechos y libertades, no se integra en los derechos fundamentales y libertades públicas de la Sección 1ª, sino que se sitúa entre los "derechos y deberes de los ciudadanos" de la Sección 2ª. Ello se debe a que la propiedad ha pasado a ser considerada como un derecho "estatutario" y no como derecho individual propio del Estado liberal clásico, cuyo ejemplo lo encontramos en el artículo 348 del Código Civil que la define como "el derecho a gozar y disponer de una casa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes". El Tribunal Constitucional ha señalado que el concepto de dominio recogido en este artículo "no puede entenderse como un tipo abstracto". Por el contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso y aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y

alcance diverso. De ahí que se venga reconociendo con general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de status jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae" (STC 37/1987, de 26 de mayo). En efecto, la propiedad, sobre todo, ha sido uno de los derechos que más ha evolucionado desde el punto de vista constitucional y legislativo. Ha pasado de entenderse como el derecho individual y personal por antonomasia a articularse como una institución jurídica objetiva, cargada de limitaciones impuestas por la función social a la que se encuentra sujeta. Así lo tiene reconocido la ya constante jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo. El Tribunal Constitucional en la sentencia citada con anterioridad, acotando el concepto constitucional de la propiedad privada señala que "su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida, no como mero límite externo a la definición de su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo". Y continúa nuestro Alto Tribunal insistiendo en esta idea al afirmar que "la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo como un conjunto de derechos y obligaciones establecido, de acuerdo con las leyes, en atención a valores e intereses de la comunidad..." Utilidad individual y función social definen, por tanto, ineludiblemente el contenido de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes. En el mismo sentido el Tribunal Supremo configura el derecho de propiedad como un derecho estatutario, modificable, por tanto, por el ordenamiento jurídico, que no dará lugar, por norma general, a indemnización, ya que al ser creación de la ley, el titular tendrá únicamente aquellas facultades que en cada caso la norma jurídica le conceda (STS de 7/11/1988, 2/11/1989 y 5/11/1996, entre otras muchas). Pero el Tribunal Constitucional parece que ha dado un nuevo paso adelante en esta concepción estatutaria del derecho de propiedad, especialmente en el ámbito urbanístico. En la sentencia STC 61/1997 ha dicho que el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana en sus líneas más fundamentales como, por ejemplo, la que disocia la propiedad del suelo del derecho de edificar, modelo éste que ha venido siendo tradicional en nuestro urbanismo. Este fallo ha sido confirmado en la sentencia 164/2001. Ambas resoluciones han producido un impacto en el Derecho urbanístico ya que vienen a confirmar que la regulación de la propiedad del suelo ha abandonado el ámbito del Derecho Civil. La propiedad privada casi desaparece cuando se trata del suelo afectado por un proceso urbanizador. Estas transformaciones del derecho dominical suponen también que se haya flexibilizado la reserva de ley en lo que concierne a la delimitación de su contenido, en virtud precisamente de su función social. El Tribunal Constitucional ha venido a subrayar al respecto que si bien el artículo 33 de la Constitución prohibe toda operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes o "extra legem", pero no la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para computar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos, remisión inexcusable, por lo demás, cuando, como es caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización lo hace susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que como regla general solo por vía reglamentaria pueden establecerse. Son varias las normas jurídicas que afectan a este precepto constitucional recogiendo esta evolución del derecho dominical. Pero entre todas no pueden dejar de citarse la Ley de Expropiación Forzosa de 17 de diciembre de 1954 y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen

del Suelo y Valoraciones. En efecto, de entre todas las restricciones de la propiedad y otros derechos patrimoniales legítimos, la expropiación forzosa a la que se refiere el apartado tercero de este artículo 33 de la Constitución es la más enérgica y radical, debiendo, en todo caso, ser objeto de indemnización por la Administración expropiante. Así lo tiene reiteradamente reconocida la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando, entre otras, en sentencia de 18 de febrero de 1991 y la más reciente de 10 de febrero de 2000 señala que "las llamadas expectativas urbanísticas que la jurisprudencia viene concediendo es uno de los elementos a ponderar en la determinación del justiprecio como forma de obtener el valor de reposición compensatoria del sacrificio patrimonial que para el expropiado supone la privación del bien o derecho a expropiar, siempre que se den los factores para su admisión". En el mismo sentido el Tribunal Constitucional se ha pronunciado manifestando que "el titular de un interés patrimonial legítimo debe ser indemnizado por la Administración al haber sido expropiado... (pues) la expropiación forzosa constituye una garantía constitucional reconocida en el artículo 33.3 de la Norma Fundamental, que alcanza tanto a la medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto, como a la privación de toda clase de bienes y derechos individuales e incluso de intereses legítimos de contenido patrimonial" (STC 227/1998 de 29 de noviembre). La expropiación forzosa se constituye así en la transmisión imperativa de los derechos e intereses patrimoniales legítimos por causa de utilidad pública o interés social de una persona que debe recibir, a cambio, la justa indemnización que pudiera corresponderle por los daños y perjuicios sufridos. Cuestión fundamental en los procedimientos expropiatorios es la determinación del valor del bien expropiado. La Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones señala en su artículo 23 que los criterios de valoración de los bienes expropiados deben reflejar el valor real que el mercado asigne a cada suelo en cada momento. El Tribunal Constitucional ha manifestado, en este sentido, que la indemnización por la expropiación debe corresponderse con el valor económico del bien objeto de expropiación, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un equilibrio proporcional con el daño expropiado y su reparación. Existe ya una doctrina consolidada del justiprecio como valor de sustitución que puede incluso ser superior al precio de mercado y que tiene en cuenta el impacto subjetivo de la privación del bien para el sujeto expropiado. El Tribunal Supremo, por su parte, tiene declarado que el valor real del bien indemnizable no es sin más el valor de mercado, sino más bien el valor objetivo del bien o derecho, establecido en términos de equidad y mediante el empleo de criterios estimativos o excluyentes, es decir el valor que permita mantener el patrimonio del expropiado, tanto sin menoscabo injusto como sin enriquecimiento injusto (SSTS de 18 marzo 1982, 18 abril 1989 y 18 de febrero de 1992, entre otras). Y es que como destaca la doctrina más reciente, el precio justo de la expropiación debe aproximarse al valor de sustitución que otorga al perjudicado la cantidad suficiente para sustituir o reponer en su patrimonio otro bien de naturaleza análoga del que ha sido desposeído, de suerte que se responda a los principios de conversión y equivalencia. Estos criterios jurisprudenciales se corresponden con la intención y el espíritu de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, según reza en su Exposición de Motivos en la que se dice "con la actual regulación se ha renunciado formalmente a toda clase de fórmulas artificiosas que contradicen esa realidad y que constituyen una fuente interminable de conflictos, proyectando una sombra de injusticia que resta credibilidad a la Administración y contribuye a deslegitimar su actuación, así para la determinación del valor del suelo se estará a la clase del mismo, así como a sus características concretas." En el ámbito del Consejo de Europa también podemos encontrar ejemplos de regulación de la propiedad.

El Protocolo Adicional de 20 de marzo de 1952 al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Públicas, ratificado por España el 2 de noviembre de 1990 reconoce en su artículo 1 el derecho a la propiedad privada. En el apartado primero se reconoce el derecho de toda persona física o moral al respeto de sus bienes sin que nadie pueda ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del Derecho Internacional. El apartado segundo reconoce a los Estados el poder de regular el uso de los bienes conforme al interés general. Dice textualmente este apartado: "las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de multas". La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dado a este artículo una significación más acorde con el concepto tradicional de la propiedad que con la concepción estatutaria. En la sentencia MARCKX de 13 junio 1979 reconoce el derecho de uso y disfrute de los bienes y el respeto al derecho fundamental de la propiedad. En la sentencia EX-REY DE GRECIA y otros miembros de su familia contra GRECIA de 23 noviembre 2000, el Tribunal defiende la protección de este derecho incluso en contra de las disposiciones de derecho interno y en la sentencia Belvedere Alberghiera S.R.L. contra Italia de 30 mayo 2000, corrige la jurisprudencia italiana que permitía la expropiación indirecta, en el sentido de que debe basarse directamente en la Ley. En la sentencia de la herencia Sponrrong y Lönroth contra Suecia de 23 septiembre 1982 consideró el Tribunal Europeo que la duración excesiva del procedimiento expropiatorio puede dejar vacío el contenido del derecho de propiedad, principio que ya se estableció en el caso Mandyside de 7 diciembre 1976. En la sentencia más reciente de 1 marzo 2001 en el caso Malama contra Grecia el Tribunal reitera la necesidad de que se respete el principio de proporcionalidad entre la necesidad de protección de la propiedad privada y las razones de interés general para restringirla. Por lo que se refiere a la bibliografía cabe citar, entre otros, las aportaciones de RodríguezZapata, Díez-Picazo, Bassols, Romero, etc.

Sinopsis artículo 34
Este artículo introduce en nuestro más alto texto normativo la referencia de un derecho innovador en cuanto que no cuenta con precedentes ni en otras constituciones españolas anteriores ni en los textos constitucionales del Derecho comparado. Hasta ese momento, la fundación venía recogida en el artículo 85 del Código Civil como una prolongación de la libertad individual, por la que los particulares tienen la posibilidad de vincular bienes, constituyendo una organización a la que el ordenamiento jurídico reconoce una personalidad independiente, en atención al patrimonio que la conforma. La Constitución consagra el derecho de fundación como un derecho fundamental de segundo grado, excluido de la tutela del recurso de amparo, a pesar de la remisión que en este artículo 34 se hace al derecho de asociación que sí tiene esta tutela constitucional. La diferencia de este tratamiento jurídico entre los derechos de asociación y fundación se produjo durante la tramitación del proyecto constitucional en el Senado. Tanto en el informe de la Ponencia como en el Dictamen de la Comisión constitucional y en el texto aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el derecho de fundación se integraba en el artículo 22, incluido, por tanto en la Sección Primera, del Capítulo II del Título I. Fue en el Senado cuando se produce esta modificación. Por un lado, se traslada el derecho de fundación a la Sección Segunda que comprende los derechos y deberes, perdiendo la protección constitucional del recurso de amparo y por otro lado, se matiza el derecho de fundación en el sentido de que su reconocimiento constitucional engloba a aquellas fundaciones que persigan fines de interés general, excluyendo, en consecuencia,

figuras como la fundación-empresa que en sus distintas modalidades constituye una de tantas importaciones de la doctrina alemana a nuestro derecho y que no encaja en el concepto de fundación protegido por este artículo 34. Este concepto clásico del derecho de fundación recogido en el artículo 34 es el que ha seguido el Tribunal Constitucional en la interpretación de este precepto. En su sentencia 49/1988, de 22 de marzo se señala que el concepto de fundación reconocido en la Constitución es el que la considera como "la persona jurídica constituida por una masa de bienes vinculados por el fundador o fundadores a un fin de interés general". La fundación nace, por tanto, de un acto de disposición de bienes que realiza el fundador, quien los vincula a un fin por él determinado y establece las normas por las que ha de administrarse al objeto de que sirvan para cumplir los fines deseados de manera permanente. Tanto la manifestación de voluntad como la organización han de cumplir los requisitos que marquen las leyes, que prevén además, una forma de acción administrativa (el Protectorado) para garantizar el cumplimiento de los fines de la fundación y la recta administración de los bienes que la forman. Como concluye el Tribunal Constitucional en esta sentencia, el derecho de fundación "es una manifestación más de la autonomía de la voluntad respecto de los bienes, por cuya virtud una persona puede disponer de su patrimonio libremente, dentro de los límites y con las condiciones legalmente establecidas". (STC 48/1988 citada). Otro aspecto significativo de este derecho al incorporarse en esta Sección Segunda del Capítulo II del Título I de la Constitución, es que por imperativo de su artículo 53.1 el derecho de fundación vincula a todos los poderes públicos y, en consecuencia, no se trata de un principio programático o meramente informador del ordenamiento jurídico, es precisa una ley formal que desarrolle el contenido esencial de este derecho para poder ser invocado jurisdiccionalmente. La inclusión del derecho de fundación a la tabla de derechos fundamentales recogidos en la Constitución es lo que la doctrina ha definido como la incorporación de una "garantía de instituto", que se ha convertido en un concepto de garantía constitucional. Esto es precisamente lo que ocurre con el derecho de fundación y en general con los derechos incorporados a la Sección Segunda del Capítulo II del Título I de la Constitución. Cada uno de estos derechos contiene una garantía de institución, lo que significa que el legislador puede modificar la institución en cuestión, adaptarla a los cambios sociales, pero respetando siempre su contenido esencial que aparece como intangible en función de la cobertura constitucional que le otorga el artículo 53.1 ya citado. La Ley 30/1994, de 24 de noviembre de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general es la norma que constituye el desarrollo fundamental de este artículo. Se definen como organizaciones constituidas sin ánimo de lucro que, por voluntad de sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la consecución de fines de interés general (artículo 1), enunciándose, con carácter meramente ilustrativo, aquellos de carácter asistencial, cívicos, educativos, culturales, científicos, deportivos, sanitarios, de cooperación para el desarrollo, de defensa del medio ambiente o de fomento de la economía o de la investigación, de promoción del voluntariado o de cualesquiera otros de naturaleza análoga (artículo 2). Las fundaciones tienen personalidad jurídica desde la inscripción de la escritura pública de su constitución en el correspondiente Registro de Fundaciones, pudiendo únicamente utilizar esta denominación las entidades inscritas en dicho Registro público (artículo 3). La capacidad para fundar se extiende tanto a las personas físicas como a las jurídicas, sean estas públicas o privadas (artículo 6); debiendo constar en escritura pública, que deberá incluir al menos los siguientes requisitos: a) el nombre, apellidos, edad y estado civil de los fundadores, si son personas físicas y la denominación o razón social, si son personas jurídicas y, en ambos casos, la nacionalidad y el domicilio, b) la voluntad de constituir una fundación, c) la dotación, su valoración y la forma y realidad de su aportación, d) los estatutos y e) la identificación de las personas que integran el órgano de gobierno, así como su aceptación si se efectúa en el momento fundacional (artículo 8).

En relación con los estatutos de las fundaciones que constituyen su carta institucional, deberán contener al menos los aspectos siguientes: la denominación de la entidad en la que deberá figurar la palabra fundación que no podrá coincidir o asemejarse de manera que pueda crear confusión, con ninguna otra previamente inscrita en el Registro de Fundaciones, los fines fundacionales, el domicilio de la fundación, las reglas básicas para la aplicación de los recursos de cumplimiento de los fines fundacionales y el órgano de gobierno y representación (artículo 9). Este órgano lo constituye el patronato al que corresponde cumplir los fines fundacionales y administrar los bienes y derechos que integran el patrimonio de la fundación (artículo 12). El patronato estará constituido por un mínimo de tres miembros que elegirán un presidente. Los patronos, que podrán ser personas físicas o jurídicas, ejercerán sus funciones de forma gratuita (artículo 13). El funcionamiento de las fundaciones se rige por el principio de transparencia, ya que están obligadas no sólo a destinar su patrimonio y rentas a los fines fundacionales, sino además a proporcionar información suficiente sobre sus fines y actividades y actuar con criterios de imparcialidad y no-discriminación en la determinación de sus beneficiarios (artículo 21). Las fundaciones se encuentran sometidas a normas de contabilidad, auditoría y presupuestos estrictas (artículo 23), así como los medios de obtención e ingresos (artículo 24) y el destino de los mismos (artículo 25), pudiendo subrayar al respecto la limitación legal de no poder participar en sociedades mercantiles en las que deban responder personalmente de las deudas sociales (artículo 22). De especial consideración es la figura del Protectorado al que le corresponde facilitar el recto ejercicio del derecho de fundación y garantizar su constitución y funcionamiento. El Protectorado es ejercido por la Administración General del Estado, correspondiéndole, entre otras, las siguientes funciones: a) asesorar a las fundaciones sobre asuntos de su régimen jurídico y económico, de las actividades que desarrollen o los fines que persigan, b) velar por el cumplimiento de los fines fundacionales, c) verificar si los recursos económicos han sido aplicados a los fines, d) dar publicidad a las actividades de las fundaciones y e) ejercer provisionalmente las funciones del órgano de gobierno de la fundación si por cualquier causa faltasen las personas llamadas a integrarlo (artículo 32). Las fundaciones pueden modificar sus estatutos, fusionarse con otras fundaciones y proceder a su extinción en determinados supuestos. El patronato es el órgano competente para acordar las modificaciones estatutarias, siempre que resulte conveniente para la fundación o hayan variado las circunstancias que determinaron su constitución. Si el patronato no cumpliera con la obligación de modificar los estatutos, el Protectorado la podrá llevar a cabo de oficio o a instancia de quien tenga interés legítimo en ello (artículo 27). También corresponde al patronato proponer la fusión de una fundación con otra, que requerirá el acuerdo de las fundaciones interesadas. Al acuerdo de fusión podrá oponerse el Protectorado por razones de legalidad y mediante acuerdo motivado (artículo 38). Las causas de extinción de las fundaciones previstas en la ley son las siguientes: a) expiración del plazo para el que fueron constituidas, b) imposibilidad de realización del fin fundacional, c) cumplimiento de dicho fin, d) fusión con otra fundación, e) cuando concurra cualquier otra causa prevista en los estatutos o en las leyes (artículo 29). La extinción de la fundación, salvo en caso de fusión, determinará la apertura del procedimiento de liquidación que se llevará a cabo por el órgano de gobierno de la fundación bajo el control del Protectorado. Los bienes y derechos resultantes de la liquidación se destinarán a las fundaciones o entidades no lucrativas privadas que persigan fines de interés general, y que tengan afectados sus bienes e incluso para el supuesto de su disolución, a la consecución de aquellos y que hayan sido designados en el negocio fundacional o en los estatutos de la fundación extinguida. En su defecto este destino podrá decidirse, a favor de las mismas fundaciones y entidades mencionadas, por el patronato cuando tenga reconocida esa facultad por el fundador y, a falta de esta facultad, corresponde al Protectorado cumplir este cometido (artículo 31). Pero esta Ley además de regular de manera sustantiva las fundaciones cumple una segunda finalidad no jurídica, cual es la de estimular la iniciativa privada en la realización de actividades de

interés general. Como señala en su Exposición de Motivos, el Título II, bajo el rótulo general de "incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general", está dictado al amparo del artículo 149.1.14º de la Constitución, preservando las especialidades de los regímenes tributarios forales. Tendente a estimular la participación de los particulares, de la sociedad civil, para la realización de actividades de interés general, la Ley prevé los siguientes mecanismos: - Constitución de entidades que persigan fines de asistencia social, cívicos, educativos, culturales, científicos, deportivos o cualquiera otro análogos que tengan como finalidad exclusiva el interés general. - Realización de aportaciones a estas entidades al objeto de contribuir a la consecución de fines específicos. - Participación e intervención directa de las empresas en la consecución de estos fines. En este ámbito se enmarcan medidas que encajan en el concepto genérico de mecenazgo y el tratamiento de determinados gastos derivados de actividades asistenciales, de carácter cultural, científico, de investigación y deportivo o de fomento del cine, teatro, música, danza e industria del libro. Para cada uno de estos mecanismos la Ley prevé una serie de incentivos fiscales. Así, las entidades que cumplan con los requisitos exigidos para ser consideradas sin fines lucrativos quedan exentas en el Impuesto de Sociedades por los resultados obtenidos en el ejercicio de las actividades que constituyen su objeto social o su finalidad específica, así como por los incrementos patrimoniales. Respecto de las aportaciones a entidades sin fines lucrativos, los sujetos pasivos del IRPF tienen derecho a deducir de la cuota del impuesto, el importe de los donativos que realicen a favor de las fundaciones y entidades de esta naturaleza, con los límites y condiciones establecidos en la ley (artículo 59). Finalmente en relación con el régimen tributario de otras actuaciones de colaboración empresarial, la Ley considera partidas deducibles, a efecto de determinación de la base imponible del Impuesto de Sociedades y del IRPF en el caso de empresarios y profesionales en régimen de estimación directa, el valor de adquisición de aquellas obras de arte adquiridas para donarlas al Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales, las Universidades Públicas, el Instituto de España y las Reales Academias Oficiales, las instituciones con fines análogos a la Real Academia Española de las Comunidades Autónomas con lengua oficial propia, los entes públicos y organismos autónomos administrativos determinados reglamentariamente. Todos estos incentivos son consecuencia del objeto perseguido por el artículo 37 de la Constitución, la protección, el fomento y el desarrollo de las fundaciones como instrumento de servicio de interés general. En cuanto a la bibliografía se pueden consultar los trabajos de García-Andrade, de los Mozos, Enterría, Tomás, Merino, etc.

Sinopsis artículo 35
El derecho al trabajo es una de las bases sobre las que se asienta jurídicamente el modelo laboral de nuestra Constitución. Este modelo comprende otras disposiciones constitucionales de carácter fundamental como son, entre otras, el reconocimiento del papel de los sindicatos (artículo 7), el reconocimiento del derecho de huelga (artículo 28), el reconocimiento de la negociación colectiva y los conflictos colectivos (artículo 37), y la distribución de la renta, la formación profesional y la seguridad e higiene en el trabajo (artículo 40). Todos ellos constituyen una sistemática que conforma la estructura de las relaciones laborales desde el punto de vista constitucional. El Derecho al trabajo como parte de esta "Constitución laboral" aparece configurado como un derecho "dinámico" que comprende no sólo su reconocimiento formal sino también y principalmente el deber de los Poderes públicos de promover su realización efectiva. Así, lo ha interpretado nuestro Tribunal Constitucional cuando por ejemplo, en su sentencia

22/1981, de 2 de junio, establece que "el derecho al trabajo no se agota en la libertad de trabajar, supone también el derecho a un puesto de trabajo y como tal presenta un doble aspecto: individual y colectivo, ambos reconocidos en el artículo 35.1 y 40.1 de nuestra Constitución, respectivamente. En su aspecto individual, se concreta en el igual derecho de todos a un determinado puesto de trabajo si se cumplen los requisitos necesarios de capacitación y en el derecho a la continuidad y estabilidad en el empleo, es decir, a no ser despedido si no existe una causa justa" (También STC 109/2003). En este precepto se reconoce al mismo nivel que el derecho al trabajo, la libre elección de profesión y oficio, la promoción a través del trabajo y una remuneración suficiente. Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la reserva de ley que impone el artículo 53.1 de la Constitución en relación con los derechos y libertades de este artículo 35 comporta la existencia de un contenido esencial de los mismos que los garantice constitucionalmente (STC 83/1984). Se considera el derecho al trabajo como un derecho "dinámico" y, por tanto, comprensivo de una remuneración suficiente para satisfacer las propias necesidades de la persona y su familia sin que puede hacerse discriminación por razón de sexo. El Tribunal Constitucional al reconocer que el artículo 35 de la Constitución, ubicado dentro de una sección situada fuera del marco de los derechos dotados de la protección constitucional de amparo, no especifica, a la hora de proclamar el derecho a una remuneración suficiente, más que la discriminación por razón de sexo, lo cual no debe llevarnos a la idea de que en el campo particular de las relaciones laborales la fórmula del artículo 14 de la CE sufre una rotunda reducción. Esto no es así, tanto respecto a los criterios concretamente definidos en el precepto constitucional que acabamos de citar como en orden a los susceptibles de inclusión en la formula genérica con la que se cierra el precepto cuando dice que la discriminación queda también vedada respecto de cualquier otra condición o circunstancia personal o social (STC 31/1984, de 7 de marzo). El apartado segundo de este artículo 35 establece que la ley regulará un Estatuto de los Trabajadores, mandato constitucional que se cumplió con la aprobación del Estatuto de los Trabajadores de 1980 (Ley 10/1980, de 10 de marzo) Este texto, sin embargo, ha sido objeto de una profunda reforma que culminó con el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. Sobre este artículo 35, la sentencia 227/1998, de 26 de noviembre, del Tribunal Constitucional señala textualmente que este precepto al disponer que la "ley regulará un Estatuto de los Trabajadores" no se limita a configurar una reserva de ley, sino que impone al legislador la normación de un régimen jurídico específico para los trabajadores y le encomienda simultáneamente la tarea de acotar, otorgándole así relieve constitucional, un determinado sector social, constituido por las personas físicas vinculadas por el dato común de la prestación de actividad configurada como relación contractual laboral, a lo que viene a añadirse la circunstancia de que el concepto o categoría de trabajador es determinante del ámbito subjetivo de determinados derechos, de distinto carácter reconocidos por la Constitución (arts. 7, 28.1 y 2, 37.1 y 42). En el marco de sus disposiciones generales, el Estatuto de los Trabajadores regula su ámbito de aplicación que comprende a los trabajadores que voluntariamente presten sus servicios retribuidos por cuenta ajena y dentro del ámbito de organización y dirección de otra persona, física o jurídica, denominada empleador o empresario. Quedan, por tanto, excluidas: a) la situación estatutaria de los funcionarios públicos, b) las prestaciones personales obligatorias, c) las actividades de consejero o miembros de los órganos de administración de las sociedades mercantiles, d) los trabajos realizados a título de amistad, benevolencia o buena vecindad, e) los trabajos familiares, y f) la actividad de las personas que intervengan en operaciones mercantiles por cuenta de uno o más empresarios (artículo 1). Precisamente sobre el concepto de trabajador se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en sentencia 227/1998 ya citada cuando dice: "...que el ámbito objetivo de aplicación del Estatuto de los Trabajadores en cuanto sede natural de la definición de la categoría de trabajador no se encomienda al legislador en términos de absoluta libertad de configuración. Por el contrario, las normas que en particular delimitan dicho ámbito subjetivo, en forma de exclusión o delimitación

negativa de determinadas personas en razón de su actividad profesional o laboral, dada la relevancia constitucional que dicha exclusión adquiere, habrán de evitar que, por medio de las mismas, no se lleve a cabo una restricción constitucionalmente legítima de los trabajadores como sector social". Como derechos laborales básicos, los trabajadores tienen los siguientes: la libre elección de profesión u oficio, la libre sindicación, la negociación colectiva, la adopción de medidas de conflicto colectivo, la huelga, la reunión y la participación en la empresa. En contrapartida, son deberes laborales: cumplir con las obligaciones concretas de cada puesto de trabajo, de conformidad con las reglas de la buena fe y la diligencia, observar las medidas de seguridad e higiene que se adopten, cumplir las órdenes e instrucciones del empresario en el ejercicio regular de sus facultades directivas, no concurrir con la actividad de la empresa, contribuir a la mejora de la productividad, y finalmente, los derechos derivados de los respectivos contratos de trabajo. Después de regular los elementos de eficacia de los contratos de trabajo su contenido, los derechos y deberes derivados del mismo, el salario y la jornada laboral, el Estatuto de los Trabajadores reconoce en su título II los derechos de representación colectiva y reunión. El derecho de representación colectiva se sustancia en la participación de los trabajadores en las empresas a través de los delegados de personal, en las empresas o centros de trabajo que tengan menos de 50 y más de 10 trabajadores y comités de empresa en aquellos centros laborales con más de 50 trabajadores. El número de miembros del comité de empresa se determina en función de una escala que va de cinco representantes, para empresas de 50 a 100 trabajadores, a un máximo de 75 representantes, en empresa de más de mil trabajadores. Los delegados de personal y los miembros de comité de empresa se eligen por todos los trabajadores mediante sufragio personal, directo, libre y secreto, estableciendo la ley un procedimiento electoral fundado en la transparencia y la seguridad jurídica. El derecho de reunión de los trabajadores se realiza a través de las asambleas, que podrán ser convocadas por los representantes de los trabajadores o por estos en un número no inferior al treinta y tres por ciento de la plantilla. Las asambleas serán presididas por el comité de empresa o por los delegados de personal mancomunadamente, que serán responsables del normal desarrollo de la misma, así como, de la presencia de personas no pertenecientes a la empresa. Las asambleas se celebrarán en el centro de trabajo, si las condiciones del mismo lo permiten, y tendrán lugar fuera de las horas de trabajo, salvo acuerdo con el empresario. El Título III del Estatuto de los Trabajadores regula la negociación colectiva y los convenios colectivos a los que nos referimos en la sinopsis del artículo 37. Finalmente el Título IV del Estatuto de los Trabajadores, en su versión refundida de 1995, regula el régimen de infracciones y sanciones laborales. Respecto de las primeras se califican como tales las acciones u omisiones de los empresarios contrarias a las normas legales, reglamentarias y cláusulas normativas de los convenios colectivos en materia laboral, tipificadas y sancionadas de conformidad con la Ley. Respecto de las sanciones y los criterios de su graduación, así como la autoridad competente para imponerlas y el procedimiento sancionador, se rige por lo establecido en la Ley 8/1988 de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones de orden social. Además de la legislación nacional que venimos de analizar debemos referirnos al ordenamiento jurídico europeo que, como se sabe, es parte de los ordenamientos nacionales. Más en concreto y por su repercusión directa en la normativa laboral del próximo futuro hay que mencionar el proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. En efecto, la futura Carta Magna europea, en su parte dogmática, reconoce la libertad profesional y el derecho a trabajar en toda la Unión Europea. En su artículo II - 15 proclama el derecho de toda persona a trabajar y ejercer una profesión libremente elegida o aceptada. En el apartado 2 de este precepto se reconoce que "todo ciudadano de la Unión tiene la libertad de buscar un empleo, de trabajar, de establecerse o de prestar servicios en cualquier Estado miembro" y en el 3 que "los nacionales de terceros países que estén autorizados a trabajar en el territorio de los Estados miembros tienen derecho a unas condiciones laborales equivalentes a aquellas que disfrutan los ciudadanos de la Unión". Con este último apartado se da aplicación en el ámbito laboral al principio de igualdad y no

discriminación que la Constitución Europea proclama en sus artículos II - 20 (igualdad ante la ley) y II - 21 (no discriminación). Por lo que se refiere a la bibliografía son de destacar las aportaciones de Pulido, Sagardoy Martín Valverde, entre otros.

Sinopsis artículo 36
Este artículo 36 de la Constitución se refiere al régimen jurídico de los colegios profesionales y a la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas. La libertad del ejercicio profesional se encuentra contemplada en dos preceptos constitucionales. Primero en el artículo 35 que reconoce con carácter general el derecho a la libre elección de profesión u oficio y, segundo, este artículo 36 que establece la regulación de las profesiones tituladas. La libertad de elegir una profesión no tiene límites jurídicos, sí, en cambio, el ejercicio de la profesión, más aún cuando ésta se encuentra bajo la tutela de un colegio profesional. La inclusión de este artículo en el texto constitucional se debió, en primer término, a una enmienda in voce presentada por el diputado y ponente de la Constitución, Sr. Herrero de Miñón al artículo 7 del proyecto y que fue defendida en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados por el Sr. Alzaga. El texto, sin embargo, es consecuencia de una enmienda también in voce del senador Pedrol Rius en la Comisión Constitucional del Senado en la que se decía textualmente: "la Ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los colegios profesionales, con estructura interna y funcionamiento democráticos". Finalmente, esta propuesta se incorporó a un nuevo artículo del texto, el artículo 36, con el contenido actual. La Constitución no establece un modelo predeterminado de colegio profesional. Solamente impone que "su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos". Esta es la interpretación que sigue el Tribunal Constitucional en sentencia 330/1994, de 15 de diciembre, cuando señala que "interesa recordar que la Constitución no impone en su artículo 36 un único modelo de colegio profesional. Bajo esta peculiar figura con rasgos asociativos y corporativos puede englobarse por el legislador estatal, en el ejercicio de su competencia para formalizar normas básicas de las Administraciones Públicas, el artículo 149.1.18 CE, actuaciones bien distintas como son las que corresponden al ejercicio de funciones públicas en régimen de monopolio o de libre concurrencia en el mercado como profesión liberal y como colegiación forzosa o libre. Del mismo modo, no tienen por que erigirse en los supuestos legalistas de colegiación voluntaria, una inexistente obligación de colegiarse, en un requisito habilitante para el ejercicio profesional. Y es asimismo posible que los colegios profesionales asuman la defensa de actividades profesionales que no configuren en realidad, profesiones tituladas". Todos estos extremos pueden ser reglados libremente por el legislador estatal, desarrollando el artículo 36 y con cobertura competencial en el artículo 149.1.18 de la Constitución. Esta sentencia se complementa con la STC 386/1993, de 23 de diciembre, que también señala que en la Constitución no hay ningún precepto que establezca a favor de los colegios profesionales una concreta reserva material indispensable para el legislador, ni tampoco materiales consustanciales a los colegios profesionales. (En el mismo sentido ver SSTC 42/1986 y 83/1984) El artículo 36 establece una reserva de ley en relación con el establecimiento del régimen jurídico de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas que supone -según el Tribunal Constitucional- una garantía para los ciudadanos en esta materia, siendo competencia del legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuando existe una profesión titulada. Por ello dentro de estas coordenadas, el legislador puede crear nuevas profesiones y regular su ejercicio, teniendo en cuenta que la regulación del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el criterio del interés público y tener como límite el respeto del contenido esencial de la libertad profesional (SSTC 42/1986 y 166/1992) La reciente STC 96/2003, basada, a su vez, en la STC 76/2003 condensa determinados aspectos

de la colegiación en los puntos siguientes: * Los colegios profesionales no son asociaciones a los efectos del artículo 22 de la Constitución, por lo que no existe un derecho de los ciudadanos a crear o a que los poderes públicos creen colegios profesionales (SSTC 89/1989, 131/1989, 139/1989, 224/1991). Asimismo, no es contrario a la Constitución la imposición de pertenencia a un colegio profesional (SSTC 123/1987, 139/1989, 166/1992). * Es perfectamente admisible la colegiación obligatoria de los funcionarios públicos o del personal que presta sus servicios en la Administración pública (SSTC 69/1985 y 194/1998). La peculiaridad de los colegios profesionales respecto de otras organizaciones se encuentra en que son corporaciones de derecho público que, no obstante, ejercen funciones de naturaleza jurídico-privada, aunque tengan delegadas algunas funciones públicas como es, por ejemplo, la disciplina profesional. El Tribunal Constitucional así lo tiene reconocido en sentencias 76/1983, 23/1984, 123/1987 y 89/1989, entre otras en las que señala que "los colegios profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados sino también y, en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual por lo general, las atribuye, asimismo, al ejercicio de funciones propias de las Administraciones territoriales titulares de las funciones o competencias ejercidas por aquellas". Se trata de una legítima opción legislativa que no solo no contradice el mandato del artículo 36 de la Constitución, sino que guarda una estrecha conexión instrumental con el régimen de ejercicio de las profesiones tituladas a que ese mismo precepto constitucional se refiere. En Sentencia de 25 marzo de 1993, el Tribunal Constitucional ha venido a incidir que determinadas profesiones, que se encuentran directamente relacionadas con la vida, integridad y seguridad de las personas, requieren para su ejercicio titulación, colegiación y "especial protección que las proteja frente a cualquier intromisión que pudiera suponer lesión o puesta en peligro de tales bienes jurídicos". (sobre colegiación obligatoria también ver, entre otras, SSTC 123/1987, 89/1989 y 131/1989). En cumplimiento del mandato constitucional que establece que la ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los colegios profesionales, la Ley de 1974, modificada por Ley de 26 de diciembre de 1978 y por el Real Decreto Ley 5/1996, de 7 de junio, que fue, finalmente, tramitado como proyecto de Ley por resolución de 20 de julio de 1996. El texto legislativo fue aprobado de forma definitiva por el Pleno del Congreso de los Diputados el 20 de febrero de 1997 y promulgado como Ley 7/1997 de 14 de abril. Conforme al artículo 4 de la Ley de Colegios Profesionales su creación se hará mediante ley a petición de los profesionales interesados. Sin embargo, la fusión, absorción, segregación, cambio de denominación y disolución se hará mediante Decreto. La adquisición de personalidad del colegio se establece en el instante de constitución de sus órganos de gobierno. Los fines esenciales de los colegios profesionales son la ordenación del ejercicio profesional, su representación y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados (artículo 1.3.). Respecto de la organización, estructura interna y funcionamiento, los colegios profesionales deben ajustarse a los principios democráticos, tal y como prescribe el artículo 36 de la Constitución, y consolida la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al señalar que su base es siempre social, sus órganos expresión de organización social, sus intereses son siempre y en último término intereses sociales. Esta dimensión social de los colegios profesionales determina que su estructura interna y funcionamiento tengan que ser democráticos, máxime cuando el legislador les otorga la naturaleza de corporaciones de Derecho público y potestades de estas características. Este principio tiene como consecuencia que los estatutos y las normas de régimen interno de los colegios deben ser aprobadas por sus órganos democráticamente elegidos, mediante procesos electorales libres e igualitarios y que permitan el acceso tanto activo como pasivo a todos los colegiados en igualdad de condiciones (SSTC 89/1989 y 115/1994, entre otras).

En esta última sentencia, el Tribunal Constitucional señala que la cláusula de que la estructura interna y funcionamiento de los colegios y de las organizaciones profesionales deben ser democráticas, cláusula idéntica a la que acompaña al reconocimiento de la libertad de creación de partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales, pone de relieve algo extremadamente importante a fin de comprender el complejo carácter de algunos de estos entes, que no es sino su última y decisiva dimensión social, su carácter último de formas de organización social (STC 113/1994). Cuestión trascendente es la referente a la exigencia de colegiación obligatoria para el ejercicio de una profesión titulada, que aparece recogida en el artículo 3º de la Ley de Colegios Profesionales ya que supone una modificación radical del régimen general del ejercicio profesional regulado bajo el principio de libertad absoluta. Respecto de esta siempre polémica cuestión de la colegiación obligatoria hay que subrayar que ésta no es incompatible con el principio democrático que rige la organización y funcionamiento de estas corporaciones profesionales. Así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional en su sentencia 89/1989 al decir que "es evidente que la colegiación obligatoria es perfectamente compatible con la exigencia democrática que la Constitución impone como requisito expreso, ya que esta exigencia constituye, en si misma, un contrapeso, una compensación del deber del titulado a inscribirse y, a la vez, una garantía de que esa obligatoriedad estará sujeta al control democrático de los mismos colegiados". La Ley 7/1997 mantiene la obligatoriedad para las profesiones colegiadas, pero cuando una profesión se organice en colegios territoriales bastará la incorporación a uno sólo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio del Estado. El artículo 36 además de establecer las peculiaridades de los colegios profesionales se refiere al ejercicio de las profesiones tituladas entendiendo por estas últimas aquellas para cuyo ejercicio se exige la previa obtención de un título académico o profesional. Así también lo ha interpretado el Tribunal Constitucional, entre otras, en sentencias 83/1984 y 42/1984 declarando que "las profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la concesión del oportuno certificado o licencia". Pues bien, sólo por ley podrá regularse el ejercicio de la libertad profesional, conforme prescribe este artículo 36. En este sentido el Tribunal Constitucional (sentencia 83/1984, ya citada) exige al legislador el cumplimiento de esta reserva legal, no solo desde el punto de vista formal sino también material, rechazando las remisiones en blanco a la vía reglamentaria. Como viene señalando la doctrina más autorizada, el contenido esencial del ejercicio profesional -aquel que está reservado a la Ley- se encuentra en que la actividad se lleve a cabo dentro de un marco de libertad responsable. Es decir, que el profesional asuma la responsabilidad de dar a sus actos el contenido, alcance y sentido propio. En definitiva, la proclamación del régimen jurídico de los colegios profesionales y la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas bajo el principio de reserva de ley condiciona sobremanera no sólo al legislador ordinario a la hora de regular esta materia sino también y principalmente al profesional liberal sometiéndose a normas y a reglas éticas y deontológicas en el ejercicio de su actividad ordinaria. En cuanto a bibliografía se pueden citar los trabajos de, Sainz Moreno, Piñar, Tolivar, Villar Palasí, entre otros.

Sinopsis artículo 37
El artículo 37 junto con el 35 y el 38 comprenden el marco constitucional de las relaciones laborales. Conforme este precepto, la ley debe garantizar el derecho a la negociación colectiva laboral y la fuerza vinculante de los convenios, reconociendo, además, el derecho de los trabajadores y empresarios a tomar medidas de conflicto colectivo. La ley que regule el ejercicio de

este derecho, sin perjuicio de las limitaciones que pueda establecer, incluirá las garantías precisas para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad. No puede comentarse este artículo sin establecer primero los vínculos estrechos que existen con otros preceptos constitucionales. Con el artículo 7, en primer término, pues, la negociación colectiva, los convenios, el conflicto colectivo, son instrumentos básicos utilizados por los sindicatos de trabajadores y las asociaciones de empresarios para la defensa de sus intereses económicos y sociales que les son propios. Con el artículo 28 tanto en su apartado primero como segundo, dada la conexión no sólo con el derecho de sindicación y a fundar sindicatos, sino también porque el derecho de huelga tiene un vínculo inmediato con las medidas de conflicto colectivo a las que se refiere este precepto. El reconocimiento del artículo 37 es la garantía legal del derecho a la negociación colectiva y a la fuerza vinculante de los convenios. Este principio consagrado constitucionalmente ha tenido su interpretación por el Tribunal Constitucional en una jurisprudencia constante. Así en sentencia 58/1985, de 30 de abril, el Alto Tribunal reitera la fuerza vinculante de los convenios colectivos cuando manifiesta que "la integración de los convenios colectivos en el sistema formal de fuentes del Derecho, resultado del principio de unidad del ordenamiento jurídico, supone entre otras consecuencias que no hace al caso señalar, el respeto por la norma pactada del derecho necesario establecido por la Ley, que, en razón de la superior posición que ocupa en la jerarquía normativa, puede desplegar una virtualidad limitadora de la negociación colectiva y puede, igualmente, de forma excepcional reservarse para si determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación colectiva". El Tribunal Constitucional ha recordado también en varias ocasiones que la conexión entre los artículos 28 y 37 de la Constitución no transforma la negociación colectiva en uno de los derechos fundamentales y libertades públicas (STC 98/1985), por lo que debe tenerse en cuenta en todo momento que el derecho a la negociación colectiva no es en sí mismo susceptible de recurso de amparo (ATC 167/1985 y 858/1985) y que sólo puede pronunciarse sobre el artículo 37 en la medida que afecta al artículo 28 (STC 4/1983). En sentencia reciente 225/2001 el Alto Tribunal, después de recordar su fallo 107/2000, señala que el derecho a la negociación colectiva del artículo 37 de la Constitución solo es susceptible de amparo cuando tras el examen de los factores concurrentes se concluye que existe una conducta antisindical (SSTC 11/1998, 124/1998, 126/1998). Y es que en la negociación colectiva no sólo converge la dimensión estrictamente subjetiva de la libertad sindical, sino también el sindicato en cuanto representación institucional a la que constitucionalmente se reconoce la defensa de los intereses de los trabajadores (SSTC 3/1981, 70/1982, 23/1984, 75/1992 y 18/1994). Por otro lado, como también tiene declarado el Tribunal Constitucional, la ley supera siempre al convenio, por lo que este último debe respetarla y someterse a su imperio. Así, la Sentencia 210/1990 señala que "la ley ocupa en la jerarquía normativa una superior posición a la del convenio colectivo, razón por la cual éste debe respetar y someterse a lo dispuesto con carácter necesario a aquella, así como, más genéricamente a lo establecido en las normas de mayor rango jerárquico" (SSTC 58/1985, 177/1988 y 171/1999). El convenio colectivo puede ir destinado a quienes son partes firmantes y quienes son los sujetos obligados al estar representados voluntariamente por dichos firmantes, a quienes son terceros respecto de los sujetos firmantes y, finalmente, cuando el convenio tiene eficacia general por imperio de la ley, es decir, cuando pasa de regla contractual privada a ser una norma de carácter general, hay un nuevo grupo de sujetos obligados. Es el caso, por ejemplo, de los pensionistas que aunque no pueden participar en los procesos de designación de sus representantes sindicales, sin embargo, están afectados por los acuerdos adoptados entre sindicatos y empresarios. En este sentido pueden citarse las SSTC 12/1983, 58/1985, 57/1989 y 210/1994, así como SSTS, de 30 de septiembre 1993, 12 noviembre 1993, 14 julio 1995 y 20 diciembre 1996. El Título III (artículo 82 a 92) del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, regula la negociación colectiva y los convenios colectivos.

Estos últimos se definen como el resultado de la negociación desarrollada por lo representantes de los trabajadores y de los empresarios regulando las condiciones de trabajo y de productividad que vinculan a todos los trabajadores y empresarios incluidos en su ámbito de aplicación (artículo 82). La Ley establece un contenido mínimo de los convenios: a) determinación de las partes que lo conciertan, b) ámbito personal, funcional, territorial y temporal, c) condiciones y procedimientos para la no aplicación del régimen salarial que establezca el mismo respecto de las empresas incluidas en el ámbito del convenio, d) forma y condiciones de denuncia del convenio y e) designación de una comisión paritaria de la representación de las partes negociadoras para entender de las cuestiones que le sean atribuidas y determinación de los procedimientos para solventar las discrepancias. Además, podrán regular materias de índole económica, laboral, sindical y, en general, cuantas afecten a las condiciones de empleo y al ámbito de las relaciones de los trabajadores y sus organizaciones representativas con el empresario y las asociaciones empresariales (artículo 85). La legitimación para negociar convenios colectivos está en función del ámbito de los mismos. En los convenios de empresa o ámbito inferior son el comité de empresa, los delegados de personal o los representantes sindicales si los hubiese. En los convenios superiores a la empresa están legitimados: a) los sindicatos que tengan la condición de más representativos a nivel estatal, así como en sus respectivos ámbitos, los entes sindicales afiliados, federados o confederados a los mismos, b) los sindicatos que tengan la consideración de más representativos a nivel de Comunidad Autónoma respecto de los convenios que no trasciendan de dicho ámbito territorial y c) los sindicatos que cuenten con un mínimo del diez por ciento de los miembros de los comités de empresa o delegados de personal en el ámbito geográfico o funcional al que se refiera el convenio (artículo 87). El Tribunal Constitucional en sentencia 73/1984, de 27 de junio, ha subrayado al respecto que la legitimación negocial, tal y como aparece regulada en el Estatuto de los Trabajadores, posee un significado que impide valorarla desde la perspectiva del Derecho privado, pues el convenio que constituye el resultado de la negociación, no solo es un contrato, sino una norma que rige las condiciones de trabajo de los sometidos a su ámbito de aplicación, estén o no sindicados y pertenezcan o no a las organizaciones firmantes. En definitiva, la legitimación negocial se traduce en el doble significado de constituir una garantía de representatividad de los participantes y expresar un derecho a participar en las negociaciones para asegurar la representación de los intereses del conjunto de los trabajadores y empresarios. La negociación laboral colectiva se realiza a través de las comisiones negociadoras constituidas por el empresario o sus representantes por un lado y por los representantes de los trabajadores por otro. Ambas partes negociadoras podrán designar de mutuo acuerdo un presidente y contar con la asistencia de asesores que intervendrán con voz pero sin voto. En los convenios de ámbito empresarial, ninguna de las partes superará el número de doce miembros, en los de ámbito superior, cada parte no tendrá más de quince representantes (artículo 88). El procedimiento negociador quiere ser sencillo y transparente: cualquiera de las partes puede solicitar a la otra el inicio de la negociación, que debe hacerse por escrito, en que constará la legitimación que ostenta el promotor de la iniciativa, el ámbito del convenio y las materias objeto de la negociación. De esta comunicación se dará cuenta a la autoridad laboral. La parte receptora solo podrá negarse a la iniciación de las conversaciones por causa legal o convencionalmente establecida. Ambas partes están obligadas a negociar bajo el principio de buena fe. En el mes siguiente a la notificación de la comunicación deberá constituirse la comisión negociadora debiéndose adoptar los acuerdos por el voto favorable de la mayoría de cada una de las dos representaciones (artículo 89). Los convenios deben efectuarse siempre por escrito debiendo remitirse a la autoridad laboral en el plazo de quince días desde su firma por las partes. La autoridad laboral ordenará su publicación en el Boletín Oficial que corresponda a su ámbito. La autoridad laboral podrá remitir el convenio a la jurisdicción competente si entiende que conculca la legalidad vigente o lesiona los intereses de terceras personas (artículo 90). Si bien la interpretación y resolución de los conflictos derivados de la aplicación de los

convenios colectivos es competencia de los tribunales, aquellos podrán prever procedimientos de arbitraje. Los laudos que se dicten tendrán eficacia jurídica, pudiendo ser impugnados por los motivos y conforme a los procedimientos previstos para los convenios colectivos (artículo 91). Las partes negociadoras pueden también adherirse de común acuerdo a la totalidad de un convenio en vigor. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrá extender las disposiciones de un convenio colectivo en vigor a determinadas empresas y trabajadores, siempre que exista especial dificultad para la negociación o se den circunstancias sociales y económicas de notoria importancia en el ámbito afectado. En este supuesto especial, será preciso el informe previo de una comisión paritaria formada por representantes de las asociaciones empresariales y organizaciones sindicales más representativas en el ámbito de aplicación (artículo 92). Por último, vamos a referirnos al amparo constitucional que recibe este derecho a la negociación colectiva y, en concreto, a la opinión que al respecto ha realizado el Tribunal Constitucional. La garantía a la negociación colectiva laboral así como la fuerza vinculante de los convenios podría entenderse como un corolario a la libertad sindical que el artículo 28.1 de la Constitución reconoce y, por tanto, susceptible de recurso de amparo constitucional. Como ha señalado el Tribunal Constitucional (sentencia 118/1983, 13 diciembre) "no habría inconveniente, a los meros efectos dialécticos, en considerar vulnerado el derecho a la negociación colectiva, pero lo que no resulta posible es afirmar, sin otras precisiones adicionales, que toda infracción del artículo 37.1 de la CE lo es también del artículo 28.1 de forma que aquella fuera siempre objeto del amparo constitucional, pues ello supone desconocer tanto el significado estricto de este último precepto como la posición del primero ajena a los derechos y libertades que conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal son susceptibles de amparo". En cuanto a la bibliografía tiene interés la consulta de los trabajos de Pulido, Alonso Olea, Montoya, Borrajo, entre otros.

Sinopsis artículo 38
El derecho a la libertad de empresa reconocido en este artículo forma parte de lo que ha sido denominado como "Constitución económica", cuyos rasgos característicos se resumen de la forma siguiente: - Abundancia de preceptos constitucionales de naturaleza económica, dentro de los cuáles cabría destacar los llamados principios rectores de la política económica y social. - Flexibilidad e indeterminación de éstos preceptos, en cuanto pretenden fundamentalmente una Constitución económica abierta y no sometida a modelos económicos fijos. - Dualismo en la interpretación de los preceptos que comprenden esta Constitución económica, según se interpreten en el marco de la economía general o en función de la distribución territorial del poder a favor de las Comunidades Autónomas. Pues bien, la libertad de empresa como un derecho o libertad constitucionalmente garantizado es un exponente emblemático de estos principios que acabamos de enunciar, más aún cuando este derecho debe modularse en función de un parámetro como es la economía de mercado, que no contiene un concepto técnico jurídico, sino que se remite a consideraciones de carácter económico con el propósito de establecer el modelo global del sistema económico y social. Por ello se hace necesario referirse a la doctrina del Tribunal Constitucional para determinar el alcance y contenido de este artículo 38. La Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, señala que esta disposición constitucional garantiza el ejercicio de la libre empresa al tiempo que la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general, entre las que hay que incluir las que pueden imponerse en virtud de determinados bienes o principios constitucionalmente protegidos. La libertad de empresa deber ejercerse, como ha quedado reseñado, en el marco de la economía de mercado debiéndose entender esta última, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, como la

defensa de la competencia que constituye un presupuesto y un límite de aquella libertad, evitando aquellas prácticas que puedan afectar o dañar seriamente a un elemento tan decisivo en la economía de mercado como es la concurrencia entre empresas y no como una restricción de la libertad económica" (STC 1/1982, 208/1999, de 11 de noviembre). El Tribunal Constitucional ha dicho que no solo la economía de mercado es el marco obligado de la libertad de empresa sino además que dicha libertad se halla naturalmente relacionada con la necesaria unidad de la economía nacional y la exigencia de que exista un mercado único que permita al Estado el desarrollo de su competencia constitucional de coordinación de la planificación general de la actividad económica (SSTC 96/1984, 64/1990 y 118/1996). Sin la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter le impone (STC 64/1990). Parece pues, innecesario destacar el carácter básico que, la competencia estatal "ex" art. 149.1.13 reviste en cuanto a la defensa de la competencia se refiere, pues nos hallamos ante un elemento definitorio del mercado. Además, la libertad de empresa es no sólo un corolario de lo que hemos denominado "Constitución económica" sino sobre todo una garantía de las relaciones entre empresarios y trabajadores, sin que suponga limitación alguna a los derechos fundamentales de estos últimos (SSTC 88/1985, 80/2001 y 20/2002). Y es que este artículo 38 viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de estos límites está asegurado por una doble garantía: por un lado, la reserva de ley y por otro, la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer de un contenido esencial. No determina la Constitución cual debe ser este contenido esencial, por lo que corresponde al Tribunal Constitucional el resolver las controversias que al respecto puedan plantearse. (SSTC 37/1981 y 109/2003). La incorporación de España a la Unión Europea ha tenido, sin duda, en la libertad de empresa un importante apoyo. Las cuatro libertades comunitarias, a saber, libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales, enmarcadas en un sistema de libre competencia real y efectivo constituyen elementos sustanciales de la organización económica que reconoce la Constitución. En el ámbito interno y consecuencia tanto de la adhesión de nuestro país a las instituciones europeas como al desarrollo de este principio constitucional de la libertad de empresa habría que referirse a la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia como a la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Ambos textos contienen constantes referencias a la importancia de la economía de mercado. En la Exposición de Motivos de la Ley de Defensa de la Competencia modificada por Ley 52/1999, de 28 de diciembre, se dice ya que la competencia, como principio rector de toda la economía de mercado, representa un elemento consustancial al modelo de organización económica de nuestra sociedad y constituye, en el plazo de las libertades individuales, la primera y más importante forma en la que se manifiesta el ejercicio de la libertad de empresa. La Ley regula, en el Capítulo Primero, los acuerdos y prácticas restrictivas y abusivas a la competencia, prohibiendo este tipo de conductas que produzcan o puedan producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en el mercado. El Capítulo Segundo, que regula las concentraciones empresariales, establece un régimen de control para evitar alteraciones en la estructura del mercado nacional de forma contraria a los intereses generales. En el Capítulo Tercero que lleva por rúbrica "De las ayudas públicas" se instituye un sistema que permite analizar dichas ayudas de acuerdo con los criterios de la libre competencia, previniendo los efectos indeseables que pudieran comportar para la economía española. Al respecto debemos citar la sentencia 208/1999, de 11 de noviembre, del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional la cláusula "en todo o en parte del mercado nacional" contenida expresamente o por remisión en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 25 a) y c) de la Ley, en la medida en que desconoce las competencias ejecutivas de la legislación estatal sobre defensa de la competencia atribuidas a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña en sus respectivos Estatutos,

defiriendo su nulidad hasta el momento en que, establecidos por la Ley estatal los criterios de conexión pertinentes, puedan ejercerlas las Comunidades Autónomas. La Ley 16/1989 crea el Tribunal de Defensa de la Competencia y un Servicio con el objetivo de garantizar el orden económico constitucional en el sector de la economía de mercado desde la perspectiva de la defensa de los intereses públicos. El Tribunal se configura como un organismo autónomo, con personalidad jurídica diferenciada y autonomía de gestión en los términos establecidos en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. El Tribunal se rige por el Pleno y está integrado por un Presidente y ocho vocales nombrados, por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Economía, entre juristas, economistas y otros profesionales de reconocido prestigio. Son funciones del Tribunal de Defensa de la Competencia: a) resolver los asuntos que tiene atribuidos por la ley, b) autorizar los acuerdos, decisiones y recomendaciones y prácticas sobre conductas prohibidas o contrarias a la defensa de la competencia, c) aplicar en España los artículos 85.1 y 86 del Tratado de la Comunidad Europea y de su derecho derivado, d) informar sobre las operaciones de concentración económica de dimensión comunitaria que sean remitidas por la Comisión Europea, en aplicación de las normas comunitarias de control de concentraciones por la Comisión, e) Dictaminar los proyectos de apertura de grandes establecimientos comerciales, según establece la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, g) realizar las funciones de arbitraje, tanto de derecho como de equidad, que le encomienden las leyes y en particular las previstas en el artículo 7 de la Ley 21/1997, de 3 de julio, reguladora de las emisiones y retransmisiones de competiciones y acontecimientos deportivos y h) elaborar los informes sobre procedencia y cuantía de las indemnizaciones por las conductas tipificadas en los artículos 1, 6 y 7 de la Ley, así como aquellos referidos a los criterios de concesión de ayudas públicas en relación con los efectos sobre las condiciones de la competencia a que se refiere el artículo 18 de la Ley. El Tribunal tiene también funciones consultivas a las que hace mención el artículo 26. El Servicio de la Competencia es el órgano de apoyo del Tribunal que se encarga de instruir los expediente y vigilar la ejecución y cumplimiento de los acuerdos. De conformidad con la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de defensa de la Competencia, las referencias al Tribunal y al Servicio de Defensa de la Competencia que se contienen en la Ley deben entenderse efectuadas a los órganos de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, cuando las potestades administrativas y los procedimientos en ellas regulados se ejerzan o tramiten en relación con conductas que sean competencia de dichas Comunidades Autónomas, conforme establece la Disposición Adicional de la Ley 1/2002. La Ley de Defensa de la Competencia regula además el procedimiento en materia de prácticas prohibidas basado en los principios de economía, celeridad y eficacia, así como un régimen de sanciones para garantizar el cumplimiento de Ley, tanto en sus aspectos formales como sustantivos. Una de las cuestiones más controvertidas en relación con el cumplimiento de las normas sobre defensa de la competencia es el régimen de ayudas y subvenciones que puede poner en peligro el principio de igualdad de oportunidades en el mercado. El Tribunal Constitucional ha establecido una doctrina jurisprudencial "completa y estable" en materia subvencional que podemos resumir en tres puntos: * El Estado no dispone de un poder para subvencionar de carácter general, entendido como poder libre o desvinculado del poder competencial. * La técnica de reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada resulta la más ajustada al modelo diseñado por la Constitución. * Las dotaciones presupuestarias deben territorializarse en los Presupuestos del Estado. Esta doctrina se recoge, entre otras, en SSTC 13/1992, 79/1992, 330/1993, 213/1994, 59/1995, 16/1996, 68/1996, 109/1996, 70/1997, 71/1997 y 175/2003. La Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal obedece, como expresamente declara su Preámbulo tanto a homologar nuestro ordenamiento concurrencial con el de los países de nuestro entorno geográfico y económico, especialmente con aquellos de la Comunidad Europea como a la

necesidad de adecuar dicho ordenamiento de la competencia a los valores que han cuajado en nuestra Constitución económica. Y continúa el Preámbulo "la Constitución española de 1978 hace gravitar nuestro sistema económico sobre el principio de libertad de empresa y, consiguientemente, en el plano institucional, sobre el principio de libertad de competencia. Por ello, el legislador tiene la obligación de establecer los mecanismos precisos para impedir que tal principio pueda verse falseado por prácticas desleales, susceptibles de perturbar el funcionamiento concurrencial del mercado". La Ley de Competencia Desleal establece en su Capítulo I, bajo el nombre de Disposiciones Generales, los elementos del ilícito competencial, aplicables a todos los supuestos concretos tipificados en el Capítulo II a excepción de la violación de secretos industriales, a los que se refiere el artículo 13 de esta norma. Así, para que exista acto ilícito contra la lealtad en la competencia basta que se cumplan las dos condiciones siguientes: a) que el acto tenga lugar en el mercado, es decir que tenga trascendencia externa y b) que se lleve a cabo con fines concurrenciales, es decir que tenga como finalidad promover o asegurar la difusión en el mercado de las prestaciones propias o de un tercero. Sin embargo, el núcleo dispositivo de la Ley se ubica en el Capítulo II donde se tipifican las conductas desleales, recogiéndose una cláusula general que contiene los criterios para valorar la deslealtad del acto así como también actos concretos de competencia desleal como prácticas de confusión (artículo 6), denigración (artículo 9), explotación de la reputación ajena (artículo 12), engaño (artículo 7), discriminación (artículo 16) y venta a pérdida (artículo 17) entre otros. Los Capítulos III y IV establecen los mecanismos sustantivos y procesales para mantener la competencia. Así, en el Capítulo III se recoge un listado de acciones que podrán ejercerse contra los actos de competencia desleal (artículo 18). Respecto del procedimiento cabría destacar el catálogo de diligencias previas encaminado a facilitar al demandante la obtención de la información necesaria para preparar el juicio. Las medidas cautelares previstas en el artículo 25 y las especialidades en materia probatoria del artículo 26 han sido derogadas por la Disposición Derogatoria Única (número 2.11º) de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Finalmente hay que subrayar, respecto de este artículo 38 de la Constitución que estamos comentando, que la protección de la libertad de empresa y de la defensa de la productividad garantizada por los Poderes públicos de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso de la planificación, es una fórmula que de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 29/1986), debe ser interpretada en el conjunto del texto de la Constitución con especial referencia al artículo 131 y su apelación a una opción planificadora, que como consecuencia de la experiencia de los últimos años ha variado enormemente, no pudiendo entenderse como un "instrumento operativo general del Estado" sino, por el contrario, como una programación de desarrollo regional elaborada por las Comunidades Autónomas y coordinada por el Estado. Por lo que hace a la bibliografía deben citarse las aportaciones de Ruiz-Rico, Martín Bassols, García Pelayo, Entrena, Ariño, Aznar, Rubio, entre otros.

Sinopsis artículo 39
Que existe una estrecha relación entre la familia y el matrimonio es un hecho sociológicamente constatable; sin embargo, de la regulación constitucional lo que se desprende es que lo que realmente identifica a una familia es la existencia de vínculos paterno filiales o, al menos, un núcleo de convivencia parental, y mucho menos el estado civil de los padres. Precisamente esto es lo que llevar a descartar por alejadas de la Constitución aquellas posiciones doctrinales que veían al matrimonio como la única forma de conformación de la relación familiar. También son discutibles aquellas otras teorías para las cuales aun aceptando que existen familias no resultantes del matrimonio la familia originada en la relación matrimonial ha de tener constitucionalmente un trato

preferente: La primera, por ser el resultado del ejercicio de un derecho de la Sección Segunda del Capítulo Segundo estaría protegida por las previsiones del artículo 53.1 de la CE; la segunda, no tendría dicha protección puesto que habría que integrarla dentro del artículo 39 y, por tanto, dentro del Capítulo Tercero, "De los principios rectores de la política social y económica" que se garantizan según las previsiones del 53.3 de la CE. La conclusión es que las tesis que asocian la institución jurídico familiar exclusivamente con el estado civil, no son las que ha prescrito la Constitución. El matrimonio no modifica, restringe o amplía la capacidad de las partes, y los fines éticos y sociales que busca la protección a la familia transcienden que se constituya a partir de una relación matrimonial. Por ello, a los efectos de las previsiones del artículo 39 de la CE es irrelevante si la familia se ha constituido por ejercicio del derecho del 32 de la Constitución o por otro tipo de vínculo social. La protección jurídico constitucional de la familia se encuadra dentro del catálogo de los llamados derechos sociales y como tales su llegada a los textos constitucionales y las declaraciones internacionales está temporalmente hablando ubicada en siglo XX. En concreto, en nuestra historia constitucional el precedente con el que, por cierto, guarda mucha similitud, está en el artículo 43 de la Constitución republicana de 1931. Por supuesto que la protección a la familia aparece regulada en las Constituciones europeas de nuestra órbita jurídico política: artículo 36 de la Constitución portuguesa de 1976; artículo 6 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949; artículo 29 de la Constitución italiana de 1948 o los párrafos novenos y décimos del Preámbulo de la Constitución francesa de 1958. También, como señalaba, en las Declaraciones Internacionales: artículo 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 10.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Declaración de los derechos del Niño, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1959. Por lo que se refiere al proceso de discusión parlamentaria del precepto a lo largo del debate constituyente, se ha de decir que no fue un artículo que generase grandes enfrentamientos políticos entre las distintas fuerzas presentes en el proceso. Se puede apuntar como curiosidad que el precepto del Anteproyecto constitucional comprendía sólo tres apartados, no aparecía la mención expresa de la protección del niño según los acuerdos internacionales que velen por sus derechos que aparece en el vigente 39.4 de la CE; y tampoco aparecía la referencia a que la ley posibilitase la investigación de la paternidad prevista en el apartado segundo, que fue introducida por enmienda del Senador Villar Arregui en el debate de Pleno del Senado. La regulación de la familia en los términos que el artículo 39 de la CE lo hace supone un cambio espectacular en la ordenación de esta institución en España. Por ello, a lo largo de estos años se ha ido aprobando leyes que han modificado radicalmente la fisonomía del Código Civil en derecho de familia. Los especialistas no dudan en que las dos leyes principales de desarrollo del artículo 39 fueron la 11/1981, de 13 de mayo, de modificación del Código Civil, en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio y la Ley 30/1981, de 7 de julio, por la que se modifica la regulación del matrimonio en el Código Civil y se determina el procedimiento a seguir en las causas de nulidad, separación y divorcio. Dos leyes que se aprueban por el impulso de la Unión de Centro Democrático y que vienen envueltas en un gran debate social y político que hace que se presenten y se aprueben por la Cortes Generales sin un preámbulo donde se expresasen los importantes fines que tenían asignadas (cambiar el régimen familiar en España). En la línea de este nuevo planteamiento en materia de familia, España se adhiere el 27 de enero de 1984 al Convenio número 6 de la Comisión Internacional del Estado Civil, sobre determinación de la filiación materna de hijos no matrimoniales hecho en Bruselas el 12 de septiembre de 1962 y se firman los Convenios de la OIT números 79, 90, 123 y 138 sobre trabajo de menores. Otras normas que conforman el régimen de familia que han completado las anteriores son las siguientes: - Ley 13/1983, de 24 de octubre, de reforma del Código Civil en materia de tutela. - Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos

de Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en materia de adopción. - Ley 11/1990, de 15 de octubre, sobre reforma del Código Civil en aplicación del principio de no discriminación por razón de sexo - Ley 35/1994, de 23 de diciembre, de modificación del Código Civil en materia de autorización del matrimonio civil por los Alcaldes - Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. - Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. En los Capítulos II y III del Título XII, sobre alteración de la paternidad, estado y condición del menor y derechos y deberes familiares. - Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. - Ley 40/2003, de 18 de noviembre de Protección a las Familias Numerosas. - Ley 42/2003, de 21 de noviembre, de modificación del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de relaciones familiares de los nietos con los abuelos. Dentro de campo de las medidas políticas de carácter general a lo largo de estos años se han aprobado distintos planes de protección y apoyo a la familia. En la actualidad está vigente el Plan integral de apoyo a las familias 2001-2004. Situados los elementos históricos y legislativos del artículo 39 de la Constitución nos queda por hacer una pequeña incursión en el análisis doctrinal y las aportaciones que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha hecho en estos años. Hay que empezar señalando que de los cuatro apartados que comprende se deducen a su vez cuatro cuestiones relevantes para la protección de la familia: a) la protección de la familia en sentido general, b) la protección de los hijos y las madres, c) los deberes de asistencia de los padres con los hijos y d) la protección de la infancia de conformidad con los acuerdos internacional para sus derechos. a) El apartado primero del artículo 39 de la CE declara que los poderes públicos deben asegurar la protección de la familia. Desde luego, un primer problema, como ya apuntaba al inicio de este comentario, es determinar el concepto de familia. Quedando descartado desde el primer momento todas aquellas tesis que entendían por familia la resultante exclusivamente del núcleo parental padres e hijos y, además, conformadas de acuerdo con una relación matrimonial. Ello conllevaría una discriminación para los hijos habidos fuera del matrimonio que sería contrario al derecho a la igualdad previsto en el artículo 14 de la CE, y a la no discriminación por razón de filiación prevista en el artículo 39.2 de la CE. Pero también sería constitucionalmente poco acertado no asumir la existencia de una relación familiar cuando ese núcleo de convivencia se constituye entre miembros con una relación de segundo grado o colateral (v.gr. nietos y abuelos). Así la nueva Ley de relación familiar entre nietos y abuelos reconoce a esos vínculos derechos de carácter familiar. Además el artículo 39.1 de la CE hace una mención expresa a que la protección de la familia se debe desarrollar en el plano social, económico y jurídico. En el plano social, una de las manifestaciones más evidentes de la protección de la familia en su integración en el marco del derecho a la intimidad. Tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como el Legislador con la Ley 1/1982 se ocupan de señalar que toda intromisión en el ámbito familiar constituye un atentado contra el derecho a la intimidad de las personas. Otra manifestación de la protección de la familia en el plano social es el reconocimiento en el artículo 27 de la CE y las leyes de desarrollo de la intervención de los padres para la ordenación de la educación de sus hijos. En el ámbito económico, se ha de hacer mención al derecho al trabajo y a una remuneración suficiente para poder satisfacer sus necesidades y la de su familia, artículo 35.1 de la CE; el derecho a la Seguridad Social para todos, artículo 41 de la CE, preceptos que han dado lugar a una abundante legislación de desarrollo. En el ámbito jurídico, la protección está enfocada fundamentalmente a la protección de la juventud y la infancia, artículo 20.4 de la CE y al derecho a no declarar por razón de parentesco, 24.2 de la CE, fundamentalmente.

b) El apartado 2º del artículo 39 establece un mandato al legislador para protección de los hijos y de las madres y la investigación de la paternidad. La protección de los hijos queda expresada en el apartado 2º, respecto de los poderes públicos, y se concreta en el apartado 3º al señalar que los padres tienen el deber de proteger a los hijos y asegurar que todos sean iguales con independencia de su filiación. El Tribunal Constitucional se pronunció con toda claridad desde un primer momento sobre el asunto de la filiación señalando que la filiación no admite categorías intermedias y, por lo tanto, toda norma que quiebre la unidad en la determinación filiar de los hijos es discriminatoria por razón de nacimiento y contraria a la Constitución (SSTC 80/82, 74/97, 84/98). Los hijos adoptados quedan equiparados en derechos a los biológicos y en esa línea el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en alguna ocasión para descartar normas que señalaban que para que éstos pudieran acogerse a pensiones de orfandad el adoptante debía haber sobrevivido al menos dos años (SSTC 46/99 y 200/2001). Al igual que con los hijos, se reconoce expresamente la situación de igualdad de las madres más allá de su estado civil. Principio que hay que entenderlo en relación con la legislación y actos que los poderes públicos pongan en marcha para la integración laboral de seguridad social y otros derechos de carácter social de la mujer. En esta línea, el Tribunal Constitucional ha aceptado como conforme con el principio de igualdad aquellas medidas que favorezcan el derecho al trabajo de la mujer con hijos (STC 128/87) y ha considerado que medidas de discriminación positiva como ofrecer servicio de guarderías o permisos de lactancia para las madres trabajadoras y no a los padres trabajadores no afectan a la Constitución(STC 109/93). Del artículo 39.2 de la CE también se desprende un derecho de los hijos a que se declare su filiación biológica y por consiguiente aparece un deber para los padres y los poderes públicos para que se realicen las pruebas pertinentes para ello. Dicha declaración ha llevado al Tribunal Constitucional a señalar que la investigación de la paternidad prevalece sobre la posible intromisión en la intimidad o el derecho a la integridad física siempre que esas pruebas sean indispensables para los fines perseguidos, no se ponga en grave peligro la vida o integridad de la persona que ha de someterse a ellas y exista unos indicios racionales de la conducta parental atribuida (SSTC 7/94, 95/99). c) Todo lo relativo a los deberes asistenciales de los padres con sus hijos queda regulado en el Código Civil que como ya apunté se adecuó a la Constitución en esta materia mediante la Ley 11/1981, de 13 de marzo, que modifica entre otros lo relativo a filiación, patria potestad, y que establece el deber de los padres de alimentar, educar y procurar una formación integrar para sus hijos. d) El artículo 39.4 de la CE establece el deber de protección a la infancia de acuerdo con los Tratados Internacionales que velan por sus derechos (fundamentalmente, la Declaración del niño de la Asamblea de Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1959). El Tribunal Constitucional ha señalado que los poderes públicos podrán adoptar medidas que introduzcan tratamientos desiguales para proteger la infancia sin atentar contra el artículo 14 de la CE (STC 55/94) y que la protección a la infancia se constituye como un límite a la libertad de expresión prevista en el artículo 20.4 de la CE (SSTC 49/84 y 62/82). Finalmente, y en relación con la responsabilidad penal de los menores, el Tribunal Constitucional ha señalado que queda a disposición del legislador el momento en el que entran dentro de la jurisdicción penal, pero también en el Auto 289/91 nuestro Alto Tribunal aceptó como constitucional un tratamiento procesal distinto para aquellos que tenían más de dieciséis años y menos de dieciocho. Actualmente la responsabilidad penal de las personas comprendidas entre catorce años y dieciocho se deduce según lo establecido en la Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. Por lo que se refiere a la bibliografía cabe citar las aportaciones de Gala, Almendros, Garrido Melero o Jiménez Morago, entre otros.

Sinopsis artículo 40
El artículo 40 de la CE es uno de los preceptos que mejor justifican la denominación de "Principios rectores de la política social y económica" que el Constituyente dio al Capítulo III del Titulo I de la Constitución. Aunque como ha señalado la doctrina el análisis jurídico pormenorizado de ese Capítulo III nos llevaría a concluir que está compuesto por una suma muy heterogénea de materias, lo cierto es que con el artículo 40 estamos ante una norma típicamente programática que prescribe la persecución de un fin de interés general pero sin poner los medios y las condiciones para su realización. En este caso los fines de interés general que se persiguen son: la redistribución de la riqueza, primer punto del apartado 1º; el pleno empleo, segundo punto del apartado 1º; y la mejora de las condiciones laborales para los trabajadores, apartado 2º. Puesto que los contenidos de artículo 40 son claramente materias de política social y económica la búsqueda de los precedentes en nuestro constitucionalismo histórico no puede ir más allá de la Constitución republicana de 1931, donde en su artículo 46 se declara el compromiso del Estado con el empleo y las mejoras de las condiciones de trabajo y de la vida de los trabajadores. Aunque los precedentes constitucionales no van más allá del Texto de 1931 si que es posible encontrar medidas políticas del tardofranquismo y de la Transición tendentes a la consecución del pleno empleo: III Plan de Desarrollo Económico y Social para el cuatrienio 1972/1976 (Decreto 3090/1972, de 2 de noviembre y otras normas) y Pactos de la Moncloa (Decretos-Leyes 18/1976, de 8 de octubre; 43/1977, de 25 de noviembre y 49/1978, de 26 de diciembre). Lo mismo sucede con los antecedentes de derecho comparado, tan sólo en los textos constitucionales que se destacan por la regulación de los derechos sociales encontramos mención a estos principios de orden social: artículos 35, 36 y 38 de la Constitución italiana y los artículos 51, 52 y 54 de la Constitución portuguesa. El análisis del precepto en la elaboración parlamentaria de la Constitución nos lleva a concluir que, pese a que las diferencias entre el precepto presentado en el Anteproyecto de constitución y el artículo 40 resultante son muy sustanciales, lo cierto es que no se produjeron grandes enfrentamientos parlamentarios por la regulación de la materia. La doctrina sostiene que esta "tranquilidad" en el proceso de decantación del texto final para el artículo 40 de la CE es debida a que se estaba ante una materia fuertemente consensuada desde la firma de los Pactos de la Moncloa entre Gobierno, oposición y agentes sociales. Quizás lo más destacable es que la referencia a la Seguridad Social, que en el Anteproyecto formaba parte del artículo, en el Pleno del Congreso de los Diputados fue desgajada para redactar uno nuevo que hoy día es el artículo 41 de la CE. No es fácil enumerar de forma exhaustiva el desarrollo legislativo y los Tratados internacionales que tienen que ver con el artículo 40 de la CE, puesto que una de las notas que caracteriza a los principios en él regulados es la necesidad de que las políticas que los desarrollen se plasmen en normas de ordenación de la vida económica y laboral. Por ello, veamos tan sólo algunas de las normas y Tratados más importantes: Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo (Ley que ha sido modificada en varias ocasiones y que con fecha 25/07/03 tuvo entrada en el Congreso de los Diputados un nuevo Proyecto de Ley de Empleo para su modificación); Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reformas del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad; Real Decreto 27/2000, de 14 de enero, por el que se establecen medidas alternativas de carácter excepcional al cumplimiento de la cuota de reserva del 2 por 100 a favor de trabajadores discapacitados en empresas de cincuenta o más trabajadores; Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal; Real Decreto 1194/1985, de 17 de julio, sobre normas de anticipación de la edad de jubilación, como medida de fomento del empleo; Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales; Real Decreto 1251/2001, de 16 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones económicas del sistema de Seguridad Social por maternidad y riesgo durante el embarazo;

En el ámbito internacional también son abundantes las declaraciones que hacen referencia a las previsiones del artículo 40 de la CE: Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que se hace eco de la ocupación plena y productiva en el artículo 6.2; el Convenio número 122 de la OIT, que expresa la importancia de una política activa destinada a fomentar el pleno empleo productivo y libremente elegido en el artículo 1; Tratado de la Comunidad Europea, artículo 125 y siguiente sobre políticas de empleo, y, por último el Proyecto de Constitución Europea, en los artículos III-18 y III-19. Como decía al inicio de este comentario, el artículo 40 de la CE establece tres principios básicos para ordenar la política económica y laboral de nuestro país que hoy día se pueden explicar mejor trayendo aquí la interpretación que sobre ellos ha hecho el Tribunal Constitucional. Redistribución personal y territorial de la riqueza Con vistas a este fin el Tribunal Constitucional ha dicho que el primer apartado del artículo 40.1 de la CE es expresión de la "Constitución económica" (SSTC de16 de noviembre de 1981 y 1/1982). Además se ha señalado que los principios que orientan esa política han de dirigirse a conseguir en un marco de estabilidad económica, las condiciones favorables para el progreso social y económico (STC 64/1990), y por otro, las condiciones favorables para una distribución de la renta regional y personal más equilibrada (STC 250/1988). Para la consecución de estos fines se han de garantizar unos principios básicos de ordenación económica que serán de aplicación a todo el territorio nacional y que vinculan a todos los poderes públicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que las Comunidades Autónomas estén obligadas a velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad, no descarga al Estado de tales deberes ni supone la privación del mismo de las competencias correspondientes, puesto que de acuerdo con lo establecido en los artículos 40.1 y 138 de la CE corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo económico entre las diversas partes del territorio español. (SSTC 96/1984 y 150/1990); para ello es importante la vigencia y aplicación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial. Pleno empleo Estamos ante una expresión que desde un primer momento tanto la doctrina como el Tribunal Constitucional la pusieron en relación con el artículo 35.1 de la CE. Señalando que mientras el segundo regula el aspecto individual del derecho al trabajo, el primero regula la dimensión colectiva del derecho al trabajo, y con ella establece un mandato a los poderes públicos para que pongan en marcha políticas de pleno empleo (STC 22/1981). Una de las acciones más importantes para la consecución del pleno empleo es el reparto del trabajo. Para ello, el Tribunal Constitucional ha dicho que el legislador puede utilizar como instrumento la jubilación forzosa, que supone limitar temporalmente el derecho al trabajo de un grupo de trabajadores para garantizar el trabajo a otros (SSTC 58/1985, 98/1985 y 111/1985). Pero también son importantes políticas activas de ordenación y regulación del mercado laboral y de concertación entre las fuerzas sindicales y empresariales. Así una de las herramientas que se utilizan para la generación de empleo es la firma de Acuerdos Nacionales de Empleo entre Gobierno, sindicatos y empresarios. Otras medidas de fomento del empleo son las que inciden en la relación contractual entre trabajadores y empresarios: contratación temporal (v.gr. Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 15 de Estatuto de los Trabajadores en materia de contratos de duración determinada); las subvenciones para la creación de puestos de trabajo (v.gr. Real Decreto 2317/1993, de 29 de diciembre, por el que se desarrollan

los contratos en prácticas y de aprendizaje y contratos a tiempo parcial); Bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social; Contratación de minusválidos o mujeres con responsabilidades familiares. Condiciones laborales El Constituyente no se olvida de que, además de requerir que se pongan las condiciones para que todos tengan acceso al trabajo, otra conquista del Estado social en materia laboral había sido la dignificación de las condiciones en las que éste se desarrolla. Por ello, artículo 40.2 de la CE se hace eco de tres ámbitos donde la intervención de los poderes públicos debe ser prioritaria para mejorar esas condiciones laborales: formación y readaptación profesional, la seguridad e higiene en el trabajo, y la garantía del descanso mediante la limitación de la jornada laboral y las vacaciones. La formación profesional, de acuerdo con la doctrina más extendida, es la preparación de la persona para el trabajo que de forma habitual y estable va a constituir su medio de vida. Mientras que la readaptación profesional es la preparación que el trabajador recibe a lo largo de su vida para adaptarse a las exigencias de la evolución técnica. Ambos requerimientos informan la actuación de todos los poderes públicos, aunque como es obvio, quién de una forma más significativa se ve condicionado por ello es el Legislador. Normas de esta naturaleza encontramos en el Estatuto de los Trabajadores (artículo 4.2 o 11). La seguridad e higiene en el trabajo se ha definido como el conjunto de instrumentos de protección del ambiente de trabajo y de ordenación de la actividad productiva que tiene como objetivos fundamentalmente evitar daños a la vida, la integridad y la salud de los trabajadores y el logro de mejores condiciones de salubridad en el centro de trabajo. En esta línea se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su Auto 868/1986. La intervención del Legislador en la materia ha dado lugar a la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales y al Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero, de disposiciones mínimas de seguridad y salud en el ámbito de las empresas de trabajo temporal, entre otras normas. El derecho al descanso está estrechamente unido a una de las conquistas más importantes de las reivindicaciones obreras: la limitación de la jornada laboral. Aunque la limitación de la jornada laboral se ha planteado por la doctrina como un concepto de ordenación del trabajo que transciende su dimensión individual, lo cierto es que la regulación del artículo 40.2 de la CE hay que entenderla en ésta dimensión de asegurar que se ponen en marcha medidas para lograr el descanso de los trabajadores que, a su vez, repercuta en la mejora de su calidad de vida. Por ello, el precepto hace referencia a la limitación de la jornada laboral y a las vacaciones periódicas retribuidas. En particular, sobre el disfrute de las vacaciones se ha pronunciado en varias ocasiones el Tribunal Constitucional (AATC 681/1988 y 326/1982). Tanto la determinación de la jornada laboral como las vacaciones periódicas vienen recogida en distintos Acuerdos y Tratados Internacionales suscritos por España y en nuestra legislación positiva están reguladas en el Estatuto de los Trabajadores (artículos 35 y 38 respectivamente). En cuanto a la bibliografía básica sobre el contenido de este artículo son de destacar los trabajos de Albiol, Escudero, Richards o Almendros, entre muchos otros.

Sinopsis artículo 41
Introducción 1. Que la última de las leyes aprobada en España sobre la materia se refiera, en las diez primeras líneas de su exposición de motivos, al "carácter dinámico de la regulación normativa de la Seguridad Social", a la existencia en éste ámbito de una "mutabilidad normativa muy superior a la experimentada en otras parcelas distintas de nuestro ordenamiento jurídico" o a la necesidad de una "acelerada producción normativa" en este campo, expresa bien a las claras la importancia de situar a

la Seguridad Social en una perspectiva histórica para entender cabalmente los actuales contornos de un sistema siempre evolutivo y cambiante. Éste y no otro es el propósito principal del presente trabajo, y para ello se va a tratar aquí de dar cuenta, aunque de forma sumaria, del desarrollo legislativo y de la jurisprudencia constitucional recaída en materia de Seguridad Social, en los últimos veinticinco años. 2. El artículo 41 de la Constitución, encuadrado en el capítulo de principios rectores de la política social y económica, se ocupa de la Seguridad Social. Y lo hace, a grandes rasgos, con dos notas distintivas de interés: (i) De una manera flexible, que impide "hablar de un modelo único de Seguridad Social" ( STC 37/1994), que "no cierra posibilidades para la evolución del sistema (...) hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar" ( STC 206/1997 ). Como dice la STC 206/1997, aquello que sea la Seguridad Social "no es deducible por sí solo del tenor del artículo 41 de la Constitución Española", de manera que habrá que atender, aparte de a otros preceptos constitucionales con incidencia en la materia, de manera fundamental a la obra del legislador, y (ii) Sin romper con el modelo preexistente, pero modificándolo sustancialmente, ya que "si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional (...), el carácter de régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad - que habrán de ser precisadas en cada caso - implica que las prestaciones de la Seguridad Social (...) no se presenten ya y aún teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas - como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca" ( STC 65/1987 ). Estas últimas palabras resaltan, de nuevo, la importancia del legislador en la configuración del sistema de Seguridad Social. Vamos pues a repasar cual ha sido esa labor legislativa, (i) realizada en su mayor parte, como corresponde a una cuestión básica dentro del entramado social y económico del Estado, a través el acuerdo y la colaboración entre las distintas fuerzas parlamentarias y (ii) presidida por el esfuerzo para conseguir y mantener el adecuado equilibrio entre un sistema coherente con las demandas de la población y las reformas precisas para fortalecer las propias bases financieras del sistema y asegurar, en definitiva, su viabilidad presente y futura. Y aunque, como ya se ha dicho, el objeto de este trabajo se centra en el desarrollo de la Seguridad Social tras la aprobación de La Constitución Española, no es ocioso echar la vista hasta los propios orígenes de aquélla. Porque, en efecto, la Seguridad Social es el fruto de un largo proceso histórico, donde influencias de signo diverso, como el inicial modelo continental de Bismarck - contributivo y profesional - o el modelo anglosajón de Beveridge - no contributivo y universal - han confluido para dar como resultado un sistema que encaja cómodamente dentro el modelo europeo de Seguridad Social. Legislación 1. El punto de partida de las políticas de protección social en España ha de situarse, desde una perspectiva institucional, en la aparición de la Comisión de Reformas Sociales ( 1883 ), el Instituto de Reformas Sociales ( 1903 ) y el Instituto Nacional de Previsión ( 1908 ), mientras que en el plano legislativo destacan en este primer momento la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 y el

Retiro Obrero Obligatorio, de 1919, donde se optó claramente por un sistema contributivo. 2. Tras estos primeros pasos, los mecanismos protectores desembocaron en un conjunto de seguros sociales, entre los que destacaban el Seguro Obligatorio de Enfermedad ( SOE ) de 1942 y el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez ( SOVI ) de 1947, cuyas prestaciones se mostraron pronto claramente insuficientes, según opinión extendida en la doctrina. Surgieron luego nuevos mecanismos de protección, articulados a través del Mutualismo Laboral, ( Reglamento de 1954 ), que trataba de complementar la protección preexistente, se organizaba por sectores laborales e incluía prestaciones que guardaban ya cierta relación con los salarios, si bien adolecía de graves disfunciones desde el punto de vista de la protección, de las finanzas y de la gestión. 3. La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, marca el tránsito desde los seguros sociales al sistema de Seguridad Social ( De la Villa ). El objetivo principal de esta ley era, en efecto, la implantación de un modelo unitario e íntegro de protección social, con una base financiera de reparto, gestión pública, sin ánimo de lucro y con participación del Estado en la financiación. Todos estos principios tuvieron su plasmación legal en la Ley de Seguridad Social de 1966, que no pudo alcanzar la eficacia perseguida, al reconocer prestaciones de cuantía insuficiente, cuyo poder adquisitivo fue deteriorándose rápidamente . 4. Muy pronto se plantearon modificaciones de importancia a la Ley de 1966. Así, la Ley de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del régimen general de la Seguridad Social de 1972 y el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 intentaron corregir los problemas financieros existentes bajo el anterior régimen legal, en particular a través de la aproximación de las bases de cotización a los salarios reales. Sin embargo, esta reforma tuvo el efecto de introducir mayores tensiones del gasto en el ámbito de la protección. Hay que tener presente, en cualquier caso, que la Ley de 1974 refundió las Leyes de 1966 y 1972 y ha estado vigente hasta la aprobación de la actual Ley General de la Seguridad Social de 1994. Por cierto, esta última ley no deroga la Ley de 1974 en su totalidad y mantiene la vigencia de varios de sus preceptos. 5. La etapa más reciente, más significativa y a la que aquí vamos a prestar, lógicamente, una mayor atención, de la evolución del sistema de Seguridad Social en España coincide con la implantación de la democracia en nuestro país. La Constitución de 1978 ofrece, también en el ámbito de la protección social, muestras del consenso social y político que inspiró e hizo posible su aprobación. La Constitución no cuestiona de raíz el sistema de Seguridad Social anterior, al que se acaba de hacer referencia, sino que apuesta por su mantenimiento y perfeccionamiento. Como es natural, a la hora de redactar los preceptos que tratasen de esta cuestión, los constituyentes tuvieron a la vista normas de Derecho Internacional ( como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Convenio nº 102 de la OIT sobre norma mínima de Seguridad Social, de 1952 o la Carta Social Europea de 1961 y el Código Europeo de Seguridad Social de 1964, ambos del Consejo de Europa ), de Derecho Constitucional español y de Derecho Comparado. El precedente constitucional inmediato - y único - del artículo 41 se encuentra en el artículo 46 de la Constitución republicana de 1931, según el cual "la República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias para una existencia digna", para añadir después toda una serie de situaciones y contingencias que habría de regular la legislación social. En cuanto al Derecho comparado, puede citarse, por todos, el caso de la Constitución Italiana de 1947, cuyo artículo 38 enumera una serie de derechos que habrán de atender los organismos e instituciones ya existentes o que establezca el Estado, mientras que la asistencia privada es libre. Por lo que hace a la elaboración del artículo 41, su redacción definitiva vino dada por la Comisión Mixta Congreso-Senado. Antes, en el Anteproyecto Constitucional se hablaba de "proteger y mantener un régimen público de seguridad social para todos". La Ponencia Constitucional, la Comisión Constitucional y el Pleno del Congreso de los Diputados aprobaron un texto cuyo tenor literal era muy parecido al del actual artículo 41 ( las prestaciones sociales, además de ser suficientes, tenían que ser "dignas" y se hablaba de seguro de desempleo" ), mientras que la Comisión Constitucional del Senado y el Pleno del Senado añadieron a las prestaciones sociales las sanitarias y omitieron toda referencia a la asistencia y a las

prestaciones complementarias. La etapa democrática implica, sin ningún lugar a dudas, un importante paso adelante en la configuración del Estado del bienestar, o del Estado social y democrático en que España se constituye, a través de la introducción de una serie de reformas en los distintos campos que configuran el sistema de Seguridad Social, que se van a exponer seguidamente. 6. La primera de estas reformas afectó a la parte institucional de la gestión, y se plasmó en el Real Decreto ley 36/1978, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Sanidad y el Empleo. Con esta norma se concentraron las tareas de gestión en tan solo cuatro entidades gestoras, que con carácter especializado pasaban a ocuparse de los distintos aspectos de la acción protectora. Al tiempo, su aplicación significó el fin de las Mutualidades y del Instituto Nacional de Previsión. De esta manera, en el nuevo sistema de gestión, las prestaciones económicas dependían del Instituto Nacional de la Seguridad Social ( que se mantiene en la actualidad ), las prestaciones sanitarias del Instituto Nacional de la Salud ( hoy, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, con un alcance muy distinto y reducido, fruto del proceso de descentralización en materia de Sanidad ), los servicios sociales del Instituto Nacional de Servicios Sociales ( hoy, Instituto de Migraciones y Servicios Sociales ) y las prestaciones relacionadas con las actividades del mar del Instituto Social de la Marina ( que también se mantiene hoy en día ). Además, y para afirmar la solidaridad financiera se constituye una única Tesorería General de la Seguridad Social ( que permanece como pieza central del sistema ). 7. En la década de los ochenta, el sistema de Seguridad Social presentaba, a ojos vista, una serie de problemas que ponían en cuestión su viabilidad futura, como (i) la incertidumbre sobre la evolución del sistema y su estabilidad, (ii) la falta de suficiente cobertura social, (iii) el importante nivel de utilización indebida de la protección y de incumplimientos de la obligación de cotizar, (iv) el uso de mecanismos de la Seguridad Social para resolver problemas que ajenos al sistema y (v) la persistencia de graves deficiencias en la gestión, entre otros. Ante esta situación, se adoptaron durante estos años nuevas reformas legislativas del sistema. 8. Entre estas reformas cabe destacar la Ley 26/1985 de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social, dirigida a (i) establecer un mayor equilibrio y proporcionalidad entre el esfuerzo contributivo realizado a través de la cotización y las prestaciones generadas con dicho esfuerzo y (ii) perfeccionar la acción protectora del sistema, como vía para asegurar el equilibrio y la viabilidad financiera del sistema. También es digna de mención la Reforma de 1989 de la estructura financiera de la Seguridad Social, que trataba de clarificar las fuentes de financiación del sistema. 9. Dentro del proceso de reformas emprendido en los años ochenta, destacan tres normas de importancia capital para entender y precisar la configuración del sistema de Seguridad Social: a) la Ley General de Sanidad de 1986, que extiende la asistencia sanitaria a todos los ciudadanos y el Real Decreto 1088/1989, que hace llegar la cobertura de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las personas sin recursos económicos suficientes. b) la Ley 26/1990 de pensiones no contributivas de vejez y de invalidez a favor de las personas carentes de recursos que se encuentren en situación de necesidad, hayan o no cotizado previamente, así como la universalización de las prestaciones de protección a la familia y la extensión de los servicios sociales, y c) la Ley 8/1987, de regulación de los planes y fondos de pensiones, modificada parcialmente, entre otras, por la Ley 30/1995 de ordenación de los seguros privados y por la Ley 24/2001 de medidas fiscales administrativas y del orden social, de relevancia para la asistencia y prestaciones complementarias libres. 10. El Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social es la vigente ley de Seguridad Social, y ha sido objeto de múltiples modificaciones, la primera de ellas muy cerca de su fecha de aprobación, en diciembre de

1994 y luego ya, prácticamente cada año en las leyes de Presupuestos y de Acompañamiento. La última de las reformas, precisamente, es de diciembre de 2003, y a ella se hará referencia más adelante. De la vigente ley interesa destacar la regulación de: (i) La extensión del campo de aplicación, que incluye en el Sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva, cualquiera que sea su sexo, estado civil y profesión, los españoles que residan en España y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España, siempre que, en ambos supuestos, ejerzan su actividad en territorio nacional y estén incluidos en alguno de los apartados siguientes: a. Trabajadores por cuenta ajena que presten sus servicios en las condiciones establecidas por el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores en las distintas ramas de la actividad económica o asimilados a ellos, bien sean eventuales, de temporada o fijos, aun de trabajo discontinuo, e incluidos los trabajadores a domicilio, y con independencia, en todos los casos, de la categoría profesional del trabajador, de la forma y cuantía de la remuneración que perciba y de la naturaleza común o especial de su relación laboral. b. Trabajadores por cuenta propia o autónomos, sean o no titulares de empresas individuales o familiares, mayores de dieciocho años, que reúnan los requisitos que de modo expreso se determinen reglamentariamente. c. Socios trabajadores de Cooperativas de Trabajo Asociado. d. Estudiantes. e. Funcionarios públicos, civiles y militares, (ii) La estructura del sistema, que viene integrado por a) el régimen general y b) los regímenes especiales, estableciéndose éstos en aquellas actividades profesionales en las que, por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos, se hiciere preciso tal establecimiento para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social. La ley considera regímenes especiales los que encuadren a los grupos siguientes: a. Trabajadores dedicados a las actividades agrícolas, forestales y pecuarias, así como los titulares de pequeñas explotaciones que las cultiven directa y personalmente. b. Trabajadores del mar. c. Trabajadores por cuenta propia o autónomos. d. Funcionarios públicos, civiles y militares. e. Empleados de hogar. f. Estudiantes. g. Los demás grupos que determine el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por considerar necesario el establecimiento para ellos de un Régimen Especial (...). (iii) La acción protectora del sistema, que comprende: a. La asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de accidentes, sean o no de trabajo. b. La recuperación profesional, cuya procedencia se aprecie en los casos que se mencionan en el apartado anterior. c. Prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad temporal, maternidad, riesgo durante el embarazo, invalidez, en sus modalidades contributiva y no contributiva, jubilación, en sus modalidades contributiva y no contributiva, desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial, muerte y supervivencia, así como las que se otorguen en las contingencias y

situaciones especiales que reglamentariamente se determinen por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales. d. Prestaciones familiares por hijo a cargo, en sus modalidades contributiva y no contributiva. e. Prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de reeducación y rehabilitación de inválidos y de asistencia a la tercera edad, así como en aquéllas otras materias en que se considere conveniente. Y como complemento de todas estas prestaciones, podrán otorgarse los beneficios de la asistencia social. (iv) La gestión del sistema, que se efectuará (...) por las siguientes entidades gestoras ( entidades de derecho público con capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que les están encomendados ): a. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, para la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, con excepción de las que se mencionan en el apartado c) siguiente. b. El Instituto Nacional de la Salud ( hoy, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria ), para la administración y gestión de servicios sanitarios. c. El Instituto Nacional de Servicios Sociales ( hoy, Instituto de Migraciones y Servicios Sociales ) , para la gestión de las pensiones de invalidez y de jubilación, en sus modalidades no contributivas, así como de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social. (v) La regulación de la Tesorería General de la Seguridad Social como servicio común con personalidad jurídica propia, en el que, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias como extra presupuestarias, que tendrá a su cargo la custodia de los fondos, valores y créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pagos de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social, y (vi) La obligación de empresarios y trabajadores de contribuir al la financiación de la Seguridad Social, con el ingreso de sus correspondientes cuotas. A partir de 1995 se inicia una intensa tarea de desarrollo reglamentario de la ley y así, se aprueban los Reglamentos de inspección de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos del trabajador, recaudaciones, de cotización y liquidación, de Mutuas, entre otros. Y desde 1997, el desarrollo normativo se completa con la aprobación de una serie de leyes, de las que aquí se va a dar cuenta. 11. La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad social, ha sido, hasta la fecha, la norma que ha desarrollado con mayor amplitud un buen número de las recomendaciones contenidas en el Pacto de Toledo de 1995, al que se hará referencia más adelante, como hito clave en la evolución del sistema español. Con la ley de 1997, fruto del proceso de diálogo que culminó en el Acuerdo Social para la consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social, de 9 de octubre de 1996, entre el Gobierno y las Organizaciones Sindicales de Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores, (i) se avanza por el camino de la separación y clarificación de las fuentes de financiación del sistema, (ii) se amplia el periodo de determinación de la base reguladora de la pensión de jubilación, (iii) se establece el régimen de revalorización anual automática de las pensiones en función del índice de precios al consumo ( si bien, merced al Acuerdo sobre Revalorización de las pensiones mínimas del Sistema de Seguridad Social para el año 2000, de 16 de septiembre de 1999, entre el Gobierno y las Organizaciones Sindicales de Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores, la revalorización de las pensiones del sistema de Seguridad Social se efectúo por encima del IPC ) y (iv) se incluye la previsión de un fondo de reserva con cargo a los excedentes de cotizaciones sociales que - en su caso - resulten de

la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado. 12. La Ley 39/1999 de conciliación de la vida laboral y familiar, que crea una nueva situación protegida y una nueva prestación económica de la Seguridad Social, por riesgo durante el embarazo. 13. El Real Decreto ley 1/2000, sobre mejora de la prestación familiar, que regula prestaciones económicas por nacimiento de hijos a partir del tercero y por parto múltiple. 14. La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, según la cual " en el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en una posición de superávit, éste se aplicará (...) en el sistema de la Seguridad Social prioritariamente al Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema ". En la propia Ley adquiere gran relevancia la regulación que se establece de las medidas de reducción o bonificación en las cotizaciones a la Seguridad Social, al establecer que todo déficit, previsto o no previsto, que venga determinado por la aplicación de medidas de esta naturaleza será repuesto con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. 15. La Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible traslada al ámbito normativo el contenido de la recomendación décima del Pacto de Toledo, al establecer la regulación de la jubilación parcial, compatibilizando la percepción de una pensión de jubilación a cargo de la Seguridad Social con la realización de prestaciones laborales. Esta ley desarrolla el Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social, de 9 de abril de 2001, suscrito por el Gobierno, Comisiones Obreras, Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa y Confederación Española de Organizaciones Empresariales 16. La Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, que participa del principio establecido en la Estrategia Europea de Empleo y las Directrices sobre Empleo que anualmente se aprueban por al Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno, según el cual los países de la Unión Europea deben organizar la protección por desempleo de manera que, junto con las prestaciones económicas necesarias para afrontar las situaciones de paro, los poderes públicos den oportunidades de formación y empleo que posibiliten que los desempleados puedan encontrar un trabajo en el menor tiempo posible. La reforma de las prestaciones por desempleo que se acomete con esta Ley tiene como objetivos (i) facilitar oportunidades de empleo para todas las personas que deseen incorporarse al mercado de trabajo, (ii) mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, (iii) corregir disfunciones observadas en la protección por desempleo y (iv) ampliar la protección a colectivos que carecen de ella. 17. La Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Al amparo de diversas prescripciones legales, como las contenidas en las Leyes 24/1997, 18/2001 y 24/2001, diversos acuerdos del Consejo de Ministros han ido fijando la dotación del Fondo de Reserva en los últimos ejercicios, hasta superar ya los doce mil millones de euros. Este importante volumen económico del Fondo ha motivado, junto a otros extremos, la aprobación de una ley específica relativa a su régimen jurídico. La Ley impone que los excedentes de ingresos que tengan carácter contributivo y que resulten de la liquidación de los presupuestos de la Seguridad Social de cada ejercicio, se apliquen prioritaria y mayoritariamente a la constitución del Fondo de Reserva 18. La Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, donde se engloban una serie de medidas relativas a aspectos sustanciales, como la acción protectora del sistema y a otros de carácter instrumental, pero no de menor trascendencia, como los de gestión y financiación. En primer término, se delimitan los fines del sistema de la Seguridad Social, para perfilar legalmente, con toda nitidez, el régimen público de Seguridad Social dispuesto en el artículo 41 de la Constitución, y se enuncian los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad en que dicho sistema se fundamenta. En el plano organizativo y competencial, se atribuye al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales el ejercicio de las funciones

económicas financieras de la Seguridad Social . Por lo que se refiere a la acción protectora, las modificaciones introducidas abarcan diversas prestaciones, como la incapacidad permanente, la invalidez, muerte y supervivencia y prestaciones familiares. En último término, se modifican así mismo algunas materias incluidas en otros cuerpos legales, pero que tienen una estrecha conexión con el ordenamiento de la Seguridad Social. De esta forma, se residencia en el orden jurisdiccional contencioso administrativo el conocimiento de todas las pretensiones relativas a las relaciones jurídicas instrumentales ( inscripción, altas, bajas, cotización y recaudación ), y en el orden jurisdiccional social el conocimiento de las cuestiones en materia de sanciones que las entidades gestoras impongan a los trabajadores y a los beneficiarios de las prestaciones. El Pacto de Toledo 1. El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 15 de febrero de 1994, aprobó la Proposición no de Ley del Grupo Parlamentario Catalán-CiU, por la que se creaba una ponencia, en el seno de la Comisión de Presupuestos, con la finalidad de elaborar un informe, en el que se analizarían los problemas estructurales del sistema de Seguridad Social y se indicarían las principales reformas que deberían acometerse en los próximos años, para garantizar la viabilidad del sistema público de pensiones y evitar mayores déficits públicos en los Presupuestos del Estado. Este informe incluiría un conjunto de recomendaciones y debería ser presentado, previos los trámites reglamentarios pertinentes, al Gobierno para su aplicación. El 2 de marzo de 1994 se constituyó la correspondiente ponencia , integrada por los representantes de los distintos grupos parlamentarios con presencia en la Cámara ( Socialista, Popular, Izquierda Unida-Esquerra per Catalunya, Catalán-CiU, Vasco-PNV, Coalición Canaria y Mixto ). La Comisión de Presupuestos aprobó el Informe de la Ponencia el 30 de marzo de 1995 y el Pleno en su sesión de 6 de abril de 1995, aprobó por unanimidad el Dictamen de la Comisión. Así pues, el acuerdo aprobado por el Congreso de los Diputados se concreta en el Informe para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse, ( conocido como el Pacto de Toledo ). 2. El Pacto de Toledo, fruto del consenso entre todas las fuerzas políticas representadas en el Parlamento, se fraguó, como es sabido, con el objetivo fue hacer viable financieramente el actual modelo de reparto y solidaridad intergeneracional de Seguridad Social y continuar avanzando en su perfeccionamiento y consolidación. Se trata de un acuerdo parlamentario que, además de ser un hito importante en el proceso de reformas y consolidación del sistema público de pensiones, forma parte ya del acervo cultural y político de nuestro país. La puesta en práctica de sus recomendaciones ( a la que ya se ha aludido en el apartado sobre evolución legislativa del sistema de Seguridad Social ) se inició con un proceso previo de negociación y acuerdo con los agentes sociales. Según la evaluación más reciente hecha por las fuerzas políticas parlamentarias (i) las recomendaciones del Pacto de Toledo conservan, ocho años después de ser concertadas, plena vigencia, tal como puede comprobarse si se contrastan con las que ahora se han convertido en las orientaciones europeas para abordar las reformas de los sistemas de pensiones, (ii) los propósitos del Pacto se corresponden íntegramente con los tres apartados aprobados por el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001, sobre adecuación de las pensiones, viabilidad financiera y modernización de los sistemas y (iii) por último, sus recomendaciones coinciden, casi una por una, con los objetivos comunes establecidos por dicho Consejo para desarrollar el llamado "método abierto de coordinación" en materia de pensiones. 3. Según la Ponencia redactora del Informe en que se plasma el denominado Pacto de Toledo, "el camino que señala la lógica y la racionalidad es el de consolidar y hacer viable el modelo actual con las intervenciones legislativas que hagan posible al tiempo, que el incremento del gasto se realice armónicamente con los crecimientos de la economía nacional y que los beneficios que proporciona el sistema se hagan en términos de equidad y atendiendo a las nuevas necesidades de la sociedad". En suma, la Ponencia abogaba por hacer financieramente viable el modelo de Seguridad Social

vigente y continuar avanzando en su perfeccionamiento y consolidación, a través de la articulación de un sistema público de prestaciones económicas que comprendiese: (i) una modalidad de prestaciones económicas de carácter público y obligatorio, que constituye el núcleo esencial del sistema. (ii) una modalidad no contributiva, dirigida a ciudadanos que se encuentren en situación de necesidad por razones de edad, enfermedad o cargas familiares y cuya función debe ser la de mitigar las consecuencias de los estados de necesidad, y (iii) las prestaciones complementarias de naturaleza libre y gestión privada, a las que pueden acceder quienes voluntariamente deseen completar las prestaciones del sistema público. 4. Sobre esta base, las recomendaciones de la Ponencia, contenidas en el Informe aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados, eran las siguientes: 1) Separación y clarificación de las fuentes de financiación (la financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva dependerá básicamente de las cotizaciones sociales, mientras que la financiación de las prestaciones no contributivas y universales, exclusivamente de la imposición general). 2) Constitución de reservas (que atenúen los efectos de los ciclos económicos). 3) Mejoras de las bases (que deberán coincidir con los salarios reales, con aplicación gradual de un único tope máximo de cotización para todas las categorías laborales, que fija el tope de aseguramiento del sistema público de protección). 4) Financiación de los Regímenes Especiales ( bajo el criterio de que a igualdad de acción protectora, debe ser también semejante la aportación contributiva ). 5) Mejora de los mecanismos de recaudación y lucha contra la economía irregular. 6) Simplificación e integración de Regímenes Especiales. 7) Integración de la gestión. 8) Evolución de las cotizaciones ( con una reducción de las cotizaciones sociales, lo que supondrá un elemento dinamizador del empleo, condicionada al mantenimiento del equilibrio financiero del sistema contributivo ). 9) Equidad y carácter contributivo del sistema ( se propone que, a partir de 1996, las prestaciones guarden una mayor proporcionalidad con el esfuerzo de cotización realizado y se eviten situaciones de falta de equidad en el reconocimiento de las mismas). 10) Edad de jubilación ( que debe ser flexible, gradual y progresiva ). 11) Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones ( mediante la revalorización automática de las mismas, en función de la evolución de los índices de precios al consumo y a través de fórmulas estables ). 12) Reforzamiento del principio de solidaridad. 13) Mejora de la gestión. 14) Sistema complementario ( de carácter voluntario, a través de sistemas de ahorro y protección social, tanto individuales como colectivos, que tengan por objeto exclusivo mejorar el nivel de prestaciones que les otorga la Seguridad Social pública ). 15) Análisis y seguimiento de la evolución del sistema ( y así se propone que el Congreso de los Diputados cada cinco años cree una Ponencia que estudie el presente y el futuro del sistema de Seguridad Social como garantía de continuidad del mismo ). 5. El 25 de junio de 1996 se constituyó nuevamente por parte del Pleno del Congreso de los Diputados, la Ponencia sobre el Pacto de Toledo, con la idea de mantener una política de consenso en materia de protección social. 6. En el comienzo de la VII Legislatura se creó la Comisión no Permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las Recomendaciones del Pacto de Toledo, para abordar (i) la suficiencia de las actuales fuentes de financiación del sistema de pensiones, (ii) la

conveniencia de crear sistemas complementarios de capitalización (fondos de inversión, seguros privados, mutualismo...) y (iii) las medidas a adoptar ante los cambios demográficos que se proyectan sobre la población española ( envejecimiento de la población, prolongación de la esperanza de vida, crecimiento de la inmigración ) El Informe redactado por la Comisión no permanente ( BOCG 2 de octubre de 2003 ) tiene como objetivos principales (i) valorar los resultados de la aplicación de las quince recomendaciones del Pacto de Toledo, y (ii) perfilar las modificaciones más adecuadas que deben introducirse en el actual sistema de pensiones. En cuanto al desarrollo de las recomendaciones del Pacto de Toledo, la Comisión ha considerado: Respecto a 1), que hay que incluir en el programa de estabilidad, al hacer las previsiones sobre la posible evolución del gasto en pensiones, la del tipo de cotización preciso para financiar tal gasto, así como clarificar el balance económico patrimonial entre el Estado y la Seguridad Social, de tal forma que no se generen efectos negativos sobre el equilibrio presupuestario. Respecto a 2), que hay que seguir garantizando que las ganancias de poder adquisitivo que puedan derivarse de una inflación real inferior a la prevista se consoliden con carácter permanente en las pensiones. Respecto a 3), que los excedentes que se produzcan, en su caso, se destinen fundamentalmente a seguir dotando el Fondo de Reserva de la Seguridad Social sin límite alguno. Respecto de 4), que es preciso establecer una protección social equiparable entre los diferentes Regímenes Especiales y seguir avanzando en el proceso de reconocimiento de la categoría de trabajadores autónomos en aras a conseguir su progresiva equiparación al Régimen General de la Seguridad Social. Respecto a 5), que hay que aproximar las bases de cotización a los salarios realmente percibidos. Respecto a 6), que las iniciativas sobre las bonificaciones en las cotizaciones sociales han de considerar el estímulo del empleo estable e indefinido. Respecto a 7), que es necesario alcanzar una gestión de carácter integral del sistema de Seguridad Social. Respecto a 8), que hay que seguir potenciando la eficacia gestora del sistema a través de una mayor integración orgánica y racionalización de las funciones de afiliación, recaudatorias y de gestión de prestaciones. Respecto a 9), que es preciso seguir luchando de forma decidida contra la economía irregular y contra el uso inadecuado de la filiación al régimen de autónomos por trabajadores respecto de los cuales se dan las características de trabajo ajeno y dependiente propias de la relación laboral. Respecto a 10), que hay que seguir reforzando el principio contributivo como elemento básico para preservar el equilibrio financiero del sistema. Respecto a 11), que hay que tratar de que la edad real de jubilación se aproxime cada vez más a la edad legal de jubilación, que es 65 años, actualmente voluntaria. Respecto a 12), que es preciso reformular de manera integral las prestaciones de supervivencia para cubrir de forma efectiva las necesidades familiares que se producen como consecuencia del fallecimiento de una persona y mejorar sustancialmente las actuales prestaciones de viudedad de las personas que no disponen de otros ingresos, en especial los mayores de 65 años. Respecto a 13), que hay que mantener el principio de cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión y seguir avanzando en la mejora de las pensiones más bajas del sistema contributivo.

Respecto a 14), que hay que seguir ahondando en las políticas que permitan avanzar hacia un sistema complementario de asistencia y prestaciones externo a la Seguridad Social. Las recomendaciones adicionales de la Comisión giran entorno a : 1. Nuevas formas de trabajo y desarrollo profesional, donde se apuesta por estudiar la situación de los trabajadores afectados por las nuevas formas de organización del trabajo, en especial, la extensión del trabajo a tiempo parcial, la incidencia del empleo temporal, o las nuevas posibilidades de compatibilidad entre salario y pensión o subsidio y se insta a prever con antelación la existencia de carreras profesionales de carácter irregular en las que se alternan periodos con cotizaciones con situaciones de no participación en el mercado laboral. 2. Mujer y protección social, donde se estima conveniente que nuestro sistema responda más adecuadamente a los retos que plantean los cambios del modelo familiar en España, se insta a remover cuantos obstáculos sigan existiendo para una equiparación de los salarios realmente percibidos a igual trabajo realizado por hombres y mujeres, se considera un objetivo prioritario seguir avanzando en las políticas de conciliación de la vida laboral y familiar y se considera necesario abordar las situaciones creadas por nuevas realidades familiares asociadas a la separación o al divorcio de las parejas. 3. Dependencia, donde se estima necesario configurar un sistema integrado que aborde, desde la perspectiva de la globalidad, el fenómeno de la dependencia. 4. Discapacidad, y aquí se recomienda, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución, prestar una atención especial a los disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales para el disfrute de sus derechos en la materia, evitando cualquier tipo de discriminación y fomentando su plena integración laboral y social, e 5. Inmigración, donde han de arbitrarse las medidas oportunas para que la afluencia de ciudadanos de otros países se realice de modo que se garantice su incorporación al mercado de trabajo y al sistema de protección social con plenitud de derechos y obligaciones. Jurisprudencia Constitucional 1. Evolución histórica del sistema de Seguridad Social " La Seguridad Social se ha convertido en una función del Estado. Efectivamente, el mandato contenido en el artículo 41 de la Constitución Española dirigido a los poderes públicos de mantener un régimen público de Seguridad Social que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes en situaciones de necesidad supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias. Si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional citado, el carácter de régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad - que habrán de ser precisadas en cada caso - implica que las prestaciones de la Seguridad Social (...) no se presenten ya - y aún teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas - como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca". (STC 65/1987) "La Constitución no ha deslegitimado el modelo preexistente de Seguridad que, en

buena parte, descansa aún sobre la consideración de las contingencias, de los eventos dañosos que originan la protección dispensada" ( STC 38/1995 ) La forma flexible empleada por la Constitución en el artículo 41 "impide hablar de un modelo único de Seguridad Social como conforme a aquélla" ( STC 37/1994 ) La Constitución "no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar" ( STC 206/1997 ) "Del examen de la legislación vigente en el momento de aprobarse la Constitución se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideración nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido" ( STC 239/2002 ) "El edificio de la Seguridad Social se asienta, por las estrechas conexiones entre su financiación y la política económica general, sobre difíciles equilibrios que explican el tránsito paulatino desde la cotización por bases tarifadas anterior a 1972 al sistema de equiparación parcial entre bases de cotización y salario real" ( STC 70/1991 ) 2. Paralelismo entre cotización y prestación "La existencia de una cotización igual no es elemento bastante para la exigencia de iguales prestaciones, pues siendo cierto que nuestro sistema de Seguridad Social está asentado en alguna medida sobre el principio contributivo, también lo es que la relación automática entre cuota y prestación no es necesaria, destacando que desde el momento en que la Seguridad Social se convierte en función del Estado la adecuación entre cuota y prestación no puede utilizarse como criterio para determinar la validez de las normas" ( STC 121/1983 ) 3. Función estatal "El art. 41 de la C.E. convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los distintos grupos sociales". ( STC 65/1987 ) 4. Garantía institucional "El artículo 41 impone a los poderes públicos la obligación de establecer - o mantener un sistema protector que se corresponda con las características técnicas de los mecanismos de cobertura propios de un sistema de Seguridad Social" "La Constitución consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia" ( STC 37/1994 ) 5. Libertad del Legislador. Régimen legal, no contractual "Salvada esta indisponible limitación, el derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de Seguridad Social es de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema, en atención a las circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél". ( STC 37/1994 ) "Conviene recordar que, sobre todo en el plano internacional, resulta claro que la noción Seguridad Social no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen, tanto como la extensión de la acción tutelar que dispensan, descansa en la autonomía de la voluntad. La evolución del propio sistema español de Seguridad Social, los parámetros

del Derecho Comparado y, muy especialmente, los compromisos asumidos por España en la materia ( cuyo valor interpretativo es claro, a la luz de lo dispuesto en el art.10.2 C.E. y de la consagración de la tutela frente a riesgos sociales como un derecho humano ) muestran cómo resulta un factor estructural, integrante mismo de la institución Seguridad Social, el diseño legal imperativo de la acción protectora garantizada, de tal suerte que queda excluida a sus beneficiarios la capacidad de decisión sobre las fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial y su intensidad al margen de los cauces legalmente establecidos. Cuando la voluntad privada resulta determinante sobre los factores aludidos, sin salir del ámbito genérico de la "protección social", si nos hallamos fuera del núcleo institucional de la Seguridad Social. No otras son las consecuencias que se deducen del fundamental artículo 1 del Reglamento ( CEE ) núm. 1.248/92, del Consejo y del Convenio 102 O.I.T." ( STC 206/1997 ) 6. Carácter público del sistema "Debe apreciarse en relación con la estructura y el régimen del sistema en su conjunto" y no queda comprometido por la existencia de "fórmulas de gestión o responsabilidad privadas", siempre que las mismas tengan una importancia relativa en el conjunto de la acción protectora de un sistema que ha de ser predominantemente público". ( STC 37/1994 ) 7. Asistencia y prestaciones complementarias libres Del artículo 41 de la Constitución deriva una necesaria separación entre el régimen público de la Seguridad Social y las prestaciones complementarias libres basadas en una lógica contractual privada y, en consecuencia, financiables en principio con fondos privados y a cargo de los asegurados"."No sería constitucionalmente admisible el mantenimiento indefinido de una protección mutualista privada sin base financiera, sin revisión de su nivel de prestaciones e imputando sus pérdidas a la garantía del Estado, exigiendo a éste además un trato de favor frente a otras entidades mutualistas funcionariales, incluso de naturaleza administrativa y de carácter obligatorio" ( STC 208/1988 ) 8. Asistencia social "De la legislación vigente se deduce la existencia de una asistencia social externa al sistema de Seguridad Social y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el artículo 148.1.20 C.E., y, por tanto, competencia posible de las Comunidades Autónomas... Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquél sistema y que opera mediante técnicas distintas de las de la Seguridad Social. En el momento actual - con independencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección - es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios" ( STC 76/1986 ) "Resulta legítimo constitucionalmente que la Seguridad Social, en cuanto función del Estado destinada a cubrir las situaciones de necesidad que puedan generarse, incluya en su seno prestaciones de naturaleza no contributiva. Pero ello no abona que tal expansión sobre el alcance que dicha materia tenía al aprobarse la Constitución merme o restrinja el ámbito propio de la "asistencia social", pues esta tendencia que, de profundizarse, incluso podría determinar el vaciamiento de ésta última materia, con el consiguiente menoscabo de las competencias autonómicas, no ha sido querida por el constituyente (...) Una interpretación del artículo 41 C.E. en el marco del bloque de constitucionalidad, permite inferir la existencia de una asistencia social "interna" al sistema de Seguridad Social y otra "externa" de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas". ( STC 239/2002 )

"La Seguridad Social se configura (...) como un "régimen" legal, público e imperativo, dirigido a paliar situaciones de necesidad, de modo que presenta una determinada estructura protectora de los ciudadanos (...) Por el contrario, las prestaciones que las Comunidades Autónomas puedan otorgar en materia de asistencia social no exigen ser caracterizadas por su integración en un sistema unitario y permanente ni en el tiempo ni en el espacio, pues la exclusividad de esta competencia permite a aquéllas optar por configuraciones diferentes en sus territorios respectivos". ( STC 239/2002 ) "La mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de Seguridad Social y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas (...) El principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social". (STC 124/1989 ) 9. Asistencia y prestaciones sociales en caso de necesidad "Acoger el estado o situación de necesidad como objeto y fundamento de la protección implica una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de rentas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protección" ( STC 103/1983 ) 10. Régimen económico de la Seguridad Social "El designio perseguido con el acantonamiento del "régimen económico" dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen "público", es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos ( art. 41 ), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social ( art.149.1.1 )" (STC 124/1989 ) 11. Igualdad en la protección "La identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico" ( SSTC 103/1984 y 27/1988 ) "ni vulnera el principio de igualdad". ( STC 77/1995 ) 12. Distribución competencias El artículo 41 C.E. "no es un precepto apto para atribuir competencias ni para decantarse a favor de unos u otros centros de decisión entre cuantos integran el modelo de articulación del Estado diseñado en el Título VIII de la Constitución. Es por ello un precepto neutro, que impone los compromisos a que se han hecho referencia a los poderes públicos, sin prejuzgar cuáles pueden ser éstos". ( STC 206/1997 ) "De nuestra doctrina se desprende, por consiguiente una triple apreciación. En primer lugar, que la noción de nuestro derecho positivo en el momento de aprobarse la Constitución acerca del régimen de Seguridad Social se sustentaba en la cobertura de riesgos de carácter contributivo, no incluyendo en su ámbito la atención a otras situaciones de necesidad. En segundo lugar, que el sistema de Seguridad Social, al configurarse como una función de Estado, permite incluir en su ámbito no sólo a las prestaciones de carácter contributivo, sino también a las no contributivas. Y, en tercer lugar, que el art.41 C.E. hace un llamamiento a todos los poderes públicos para que subvengan a paliar estas situaciones de necesidad, lo que ha de ser realizado por dichos poderes públicos en el ámbito de sus respectivas competencias". ( STC 239/2002 ) El Estado tiene competencia exclusiva, por lo pronto, sobre la legislación básica de la Seguridad Social, " sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas "

( art.149.1.17 C.E. ). Por legislación, el Tribunal Constitucional entiende acepción material y no formal, comprensiva de la potestad legislativa y de la potestad reglamentaria. Incluye, pues, los reglamentos ejecutivos, desarrollo de la ley y complementarios de la misma ( STC 18/1982 ). Por legislación básica, hay que entender los "criterios generales ( los principios, bases y directrices ) de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica , que deben ser comunes a todo el Estado" ( STC 32/1981 ) Las técnicas de protección social ( públicas o privadas ) externas al sistema no están afectadas constitucionalmente por el título competencial del artículo 149.1.17 CE. En cuanto al "régimen económico" de la Seguridad Social, "la mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de Seguridad Social y no solo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas" ( STC 124/1989 ) "Es competencia exclusiva del Estado, ejercida a través de la Tesorería General de la Seguridad Social, la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema, lo que implica admitir constitucionalmente que " el Estado ejerce no sólo facultades normativas sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de seguridad social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social ( en la Comunidad Autónoma correspondiente ) " ( SSTC 124/1989 y 16/1996). Para una información más amplia puede consultarse la bibliografía básica que se inserta.

Sinopsis artículo 42
Precedentes La Constitución de 1931 reconoció el derecho a emigrar, sin más sujeción que las limitaciones que la ley estableciese ( art. 31 ) y añadió que su legislación social habría de regular, entre otras cosas, las condiciones del obrero español en el extranjero ( art. 46 ) Elaboración del precepto En el Anteproyecto constitucional no figuraba ningún precepto referido a la emigración. Éste se incluye en el Informe de la Ponencia de la Comisión constitucional del Congreso de los Diputados. Desde la primera aparición a la redacción definitiva, acordada por la Comisión Mixta CongresoSenado, el cambio más importante afecta al "retorno", que era referido en redacciones previas con los términos, menos acertados, de "reingreso y reinserción de los trabajadores españoles emigrados". Derecho Comparado El artículo 35 de la Constitución Italiana de 1947 establece que "la República ...reconoce la libertad de emigración y... tutela el trabajo italiano en el extranjero". Introducción 1. La Constitución no reconoce ni establece, expresamente, un derecho a emigrar. La emigración, ya sea considerada como elección individual o como fenómeno social, es una consecuencia lógica del "derecho a entrar y salir libremente de España", consagrado en el artículo 19 como fundamental. Al Estado le corresponde, en cualquier caso, (i) "velar especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero" y (ii) "orientar su política hacia su retorno". Estas dos obligaciones, con el alcance que se les quiera dar, han de ser, ciertamente, principios rectores de la política social y económica" 2. La emigración ha cambiado de cara, significativamente, en los últimos veinticinco años. Los

constituyentes tenían presente, en el momento de elaborar la Constitución, la tradición histórica de España como país de emigración, la importancia del exilio que siguió a la Guerra Civil, como hecho histórico relativamente reciente, y la crisis económica de los años setenta. Hoy la situación, como bien sabemos, es bastante distinta, y España ha de afrontar, como uno de sus principales retos políticos, asumir el fenómeno inverso de la inmigración. 3. En cualquier caso, en relación a los emigrantes y para hacer cumplir con las dos obligaciones antes referidas, se han adoptado medidas legislativas (i) respecto de la participación política , y así la propia Constitución, en su artículo 68.5 establece que "la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España", precisión desarrollada luego en la normativa electoral y (ii) respecto a la cualidad de nacional, en las reformas del Código Civil en materia de nacionalidad de 1982, 1990 y 1995, se han tenido en cuenta, particularmente, la especial situación de los emigrantes. 4. En cuanto a las normas internacionales que resultan de aplicación a la emigración, las más relevantes son : - el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948 - el Convenio 97 de la Organización Universal del Trabajo, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, de 1958 - el Convenio 117 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a las normas y objetivos básicos de la política social, de 1968, - la Carta Social Europea, de 1978 - el Convenio Europeo de Trabajadores Emigrantes, de 1977 y - el Convenio Europeo de Seguridad Social, de 1972 Así mismo, hay normativa comunitaria en materia de aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplacen en el interior de la Comunidad. Legislación 1. La Ley 33/ 1971, de 21 de julio, preconstitucional, concreta el régimen legal de la emigración en España, y lo hace, según Cases, consagrando una serie de principios y objetivos ( en buena parte continuadores de los que inspiraron la legislación durante la década de los sesenta, y también, en buena parte, aún vigentes, aunque no en su totalidad ) que son (i) combinar la libertad de emigrar con el derecho del Estado a dirigir, regular y controlar las corrientes migratorias, (ii) regular la emigración asistida, para evitar la emigración clandestina, (iii) organizar un sistema asistencial, a favor de los emigrantes, (iv) crear un sistema educativo para que los hijos de los trabajadores emigrantes pudiesen recibir clases del idioma y cultura de origen de sus padres, (v) implantar, a través de un conjunto bastante disperso de normas legales, una política de apoyo al retorno y (vi) establecer un mecanismo de fomento para canalizar hacia España el ahorro de los emigrantes 2. Según la ley, "emigrante" es el español que se traslada a un país extranjero con el fin de trabajar en él de manera estable o temporal siempre que en su ejecución o a determinados efectos hayan de observarse, total o parcialmente, disposiciones laborales o de Seguridad Social que rijan en dicho país o en España ( Art.1.2. Ley 33/1971, de 21 de julio, de Emigración ) 3. La normativa de salvaguardia de derechos económicos y sociales de los emigrantes y la política orientada hacia su retorno, que pide la Constitución, se centra especialmente en medidas de tutela y control y su ámbito se extiende a: - los emigrantes considerados individual y colectivamente, y - sus familiares cuando estén a su cargo o bajo su dependencia. 4. El Estado tiene competencia exclusiva en materia de emigración ( artículo 149.1.2 CE ).

Las competencias en materia de emigración se asumen por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a través de la Dirección General de Ordenación de las Migraciones, sin perjuicio de las que le corresponden al Ministerio de Asuntos Exteriores ( Reales Decreto 1888/1996 y 1473/2000). a) a la Dirección General de Asuntos Consulares y protección de los españoles en el extranjero corresponde la propuesta y ejecución de la política de protección en este ámbito, así como la asistencia social en materia de repatriación, la coordinación del censo electoral de residentes ausentes, la participación electoral de los españoles en el exterior y el seguimiento de los consejos de residentes en el extranjero. b) a la Dirección General de Ordenación de las Migraciones corresponde la protección, ayuda y asistencia de los españoles en el extranjero, en particular: - el apoyo técnico a la relación del Consejo General de la Emigración con otras Administraciones - el impulso de la promoción educativa y cultural de los emigrantes - la programación, orientación y asistencia a los trabajadores españoles que se trasladan y residen en el extranjero y a los familiares a su cargo - la organización y asistencia de las campañas de empleo temporal, de temporada y de emigración cualificada - la promoción y apoyo a los programas de libre circulación de los trabajadores, y - la gestión de las pensiones asistenciales por ancianidad para los emigrantes españoles c) al Instituto de Migraciones y Servicios Sociales compete, en fin, la asistencia técnica a los programas de cooperación internacional de mayores y discapacitados. 5. La intervención de estos organismos se desarrolla en distintos momentos: A. Antes del desplazamiento Los servicios que pueden prestarse a los emigrantes y a sus familiares antes de su salida al extranjero son los siguientes: - gestión, tramitación y expedición gratuita de la documentación necesaria para emigrar - cobertura de posibles riesgos como accidentes de trabajo cuando se trate de operaciones realizadas por la Dirección General de Ordenación de Migraciones o asistidas por ella. - asesoramiento legal a las empresas que desplazan personal al exterior sobre el cumplimiento de sus obligaciones laborales y de Seguridad Social. B. Durante los desplazamientos Los trabajadores emigrantes y sus familias pueden ser asistidos por la Seguridad Social española (i) durante los viajes de salida y regreso de la emigración y (ii) durante los desplazamientos temporales a España C. Permanencia en el extranjero Durante la estancia de los emigrantes en el extranjero, sus cauces de participación institucional en la vida española se canalizan a través de los Consejos de Residentes Españoles y del Consejo General de Emigración. La protección social de los trabajadores emigrantes españoles en países donde desarrollen su actividad laboral puede realizarse (i) mediante convenios bilaterales sobre Seguridad Social suscritos entre España y el país de que se trate o (ii) en ausencia de convenio internacional, a través de la suscripción de un convenio especial con la Seguridad Social. En cuanto a las medidas asistenciales, éstas se refieren a (i) pensiones para ancianos residentes en el extranjero y (ii) acceso a diversas ayudas de integración socio laboral y de orientación profesional y de promoción educativa. D. Retorno o repatriación

El regreso definitivo a España del trabajador emigrante se denomina retorno cuando lo realiza por sus propios medios y repatriación cuando se realiza bajo la tutela y por cuenta total o parcial del Estado. Las normas prevén la necesidad de facilitar la reincorporación del emigrante a la vida laboral y el reconocimiento de las prestaciones correspondientes de Seguridad Social. Jurisprudencia No hay jurisprudencia constitucional relevante sobre la materia Pueden consultarse, además, las referencias bibliograficas que se insertan.

Sinopsis artículo 43
Precedentes Lo más cercano a un precedente en materia de protección de la salud en el constitucionalismo español se encuentra en el artículo 46.2 de la Constitución de 1931, según el cual "la legislación social ( de la República ) regulará las casos de seguro de enfermedad...", sin que existan referencias a la práctica deportiva o a la utilización del ocio. Elaboración del precepto El artículo 43 no tuvo un proceso de elaboración accidentada. Por el contrario, apenas si sufrió cambios desde la primera redacción del Anteproyecto Constitucional hasta la versión que aprobó la Comisión Constitucional del Senado, que ya sería la definitiva. Derecho Comparado El artículo 32 de la Constitución italiana de 1947 establece que "La república tutela la salud como derecho fundamental de individuo y garantiza el tratamiento médico gratuito a los indigentes. No puede obligarse a nadie a un determinado tratamiento sanitario sino por disposición de la ley, la cual en ningún caso podrá violar los límites impuestos por el respeto de la persona humana". A) LA SALUD Introducción La Constitución Española de 1978, en su artículo 43, reconoce el derecho a la protección de la salud, encomendando a los poderes públicos ( " concepto genérico que incluye a todos aquellos entes ( y sus órganos ) que ejercen un poder de imperio, derivado de la soberanía del Estado y procedente, en consecuencia, a través de una mediación más o menos larga, del propio pueblo" STC 35/1983, de 11 de mayo ) organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. En su artículo 41, de indudable conexión temática con el artículo comentado, la Constitución establece que los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad. A su vez, el artículo 38.1.a) de la Ley General de la Seguridad Social incluye dentro de la acción protectora del ámbito de la Seguridad Social "la asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de accidentes, sean o no de trabajo". En fin, el título VIII del texto constitucional diseña una nueva organización territorial del Estado que posibilita la asunción por las Comunidades Autónomas de competencias en materia de sanidad, reservando para aquél la sanidad exterior, la regulación de las bases y la coordinación general de la sanidad y la legislación sobre productos farmacéuticos. Al amparo de las previsiones constitucionales y de los respectivos Estatutos de Autonomía, todas las Comunidades Autónomas han asumido paulatinamente competencias en materia de sanidad. Este proceso se ha completado con un modelo estable de financiación, a través de la aprobación de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de

Autonomía. En el plano comunitario, el artículo 152 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea establece (i) que al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Comunidad se garantizará un alto nivel de protección de la salud humana, (ii) que la acción de la Comunidad, que complementará las políticas nacionales, se encaminará a mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud humana, y (iii) que la Comunidad fomentará la cooperación entre los Estados miembros en los ámbitos relativos a la salud pública. Legislación 1.La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, tiene como objetivo primordial establecer la estructura y el funcionamiento del sistema sanitario público en el nuevo modelo político y territorial que deriva de la Constitución de 1978. Según su artículo 1, su objeto consiste en la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 y concordantes de la Constitución. La ley tiene la condición de norma básica, en el sentido del artículo 149.1.16 de la Constitución, y es de aplicación en todo el territorio nacional. 2. Titulares de los derechos a la protección de la salud y a la atención sanitaria son: a) todos los españoles y los extranjeros en el territorio nacional, en los términos previstos en el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000. b) los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea que tienen los derechos que resulten del derecho comunitario europeo y de los tratados y convenios que se suscriban por el Estado español y les sean de aplicación, y c) los nacionales de Estados no pertenecientes a la Unión Europea que tienen los derechos que les reconozcan las leyes, los tratados y convenios suscritos. tal como resulta de la modificación introducida en la Ley General de Sanidad, que contenía un ámbito subjetivo algo menos extenso, por la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. 3. A todos se les reconocen, con respecto a las distintas administraciones públicas sanitarias, una serie de derechos ( art. 10 ), como el respeto a la personalidad, dignidad e intimidad, a la no discriminación, a la información, a la confidencialidad, a la asignación de médico, a participar en las actividades sanitarias, o a utilizar vías de reclamación y propuestas de sugerencias, entre otros y se establecen, así mismo, una serie de obligaciones ( art. 11 ) , como cumplir con las prescripciones generales de naturaleza sanitaria, comunes a toda la población, o responsabilizarse del uso adecuado de las prestaciones ofrecidas por el sistema sanitario. En este punto hay que mencionar la importante Ley 41/2002, de 14 de noviembre, ley básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica que completa las previsiones que la Ley General de Sanidad enuncia como principios generales. Esta ley refuerza y da un trato especial al derecho de la autonomía del paciente, y concede una especial atención a las instrucciones previas, que contemplan los deseos del paciente expresados con anterioridad dentro del ámbito del consentimiento informado. En cuanto al derecho a la información, como derecho del ciudadano cuando demanda la atención sanitaria, éste ha sido objeto en los últimos años de diversas matizaciones y ampliaciones por leyes y disposiciones de distinto tipo y rango. Así, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, califica a los datos relativos a la salud de los ciudadanos como datos especialmente protegidos, estableciendo un régimen especialmente riguroso para su obtención, custodia y eventual cesión. 4. Según la Ley General de Sanidad, los poderes públicos orientarán sus políticas de gasto sanitario en orden a corregir desigualdades sanitarias y garantizar la igualdad de acceso a los servicios sanitarios públicos en todo el territorio español, según lo dispuesto en los artículos 9.2 y 158.1 de la Constitución. ( art.12 ). Las normas de utilización de los servicios sanitarios serán iguales para

todos, independientemente de la condición en la que se acceda a los mismos. ( art.16 ) 5. Son competencia exclusiva del Estado la sanidad exterior y las relaciones y acuerdos sanitarios internacionales ( art. 38 ). Las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias asumidas en los Estatutos y las que el Estado les transfiera o, en su caso, les delegue ( art. 41 ). Las decisiones y actuaciones públicas previstas en esta Ley que no se hayan reservado expresamente al Estado se entenderán atribuidas a las Comunidades Autónomas ( art. 41.2 ) 6. Todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la salud se integrarán en el Sistema Nacional de Salud, conjunto de servicios de salud de la Administración del Estado y de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas en los términos establecidos en la Ley ( art. 44 ), que tiene como características fundamentales: a) la extensión de sus servicios a toda la población b) la organización adecuada para prestar una atención integral a la salud c) la coordinación y, en su caso, la integración de todos los recursos sanitarios públicos en un dispositivo único. d) la financiación mediante recursos de las Administraciones Públicas, cotizaciones y tasas por la prestación de determinados servicios. e) la prestación de una atención integral de la salud, procurando altos niveles de calidad debidamente evaluados y controlados. ( art. 46 ) 7. En cada Comunidad Autónoma se constituirá un servicio de salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones y Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, que estará gestionado bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad Autónoma. ( art. 50 ) 8. Las Comunidades Autónomas delimitarán y constituirán en su territorio demarcaciones denominadas áreas de salud, que son las estructuras fundamentales del sistema sanitario, responsabilizadas de la gestión unitaria de los centros y establecimientos del servicio de salud de la Comunidad Autónoma en su demarcación territorial y de las prestaciones y programas sanitarios a desarrollar por ellos ( art. 56 ) 9. El Estado y las Comunidades Autónomas aprobarán planes de salud en el ámbito de sus respectivas competencias y podrán establecer planes de salud conjuntos ( arts. 70 y 71 ) 10. La financiación de la asistencia sanitaria prestada se realizará con cargo a: a) cotizaciones sociales b) transferencias del Estado c) tasas por la prestación de determinados servicios d) aportaciones de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales e) tributos estatales cedidos ( Ley 21/2001 ) 11. Se reconoce el derecho al libre ejercicio de las profesiones sanitarias, de acuerdo con lo establecido en los artículos 35 y 36 de la Constitución ( art. 88 ). En este punto hay que citar la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, que tiene por objeto la regulación de los aspectos de las profesiones sanitarias tituladas en lo que se refiere a su ejercicio por cuenta propia o ajena, a la estructura general de la formación de los profesionales, al desarrollo profesional de éstos y a su participación en la planificación y ordenación de las profesiones sanitarias. Las disposiciones de la ley son aplicables tanto si la profesión se ejerce en los servicios sanitarios públicos como en el ámbito de la sanidad privada. También ha de tenerse en cuenta la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que tiene por objeto establecer las bases reguladoras de la relación funcionarial especial del personal estatutario de los servicios de salud que conforman el Sistema Nacional de Salud, a través del Estatuto Marco de dicho personal. En fin, y de igual modo, en la Ley General de Sanidad se reconoce la libertad de empresa en el sector sanitario, conforme al artículo 38 de la Constitución

( art. 89 ) y la posibilidad para las Administraciones públicas sanitarias, en el ámbito de sus respectivas competencias, de establecer conciertos para la prestación de servicios sanitarios con medios ajenos a ellas ( art. 90 ) 12. Corresponde, según la ley, a la Administración sanitaria del Estado, valorar la idoneidad sanitaria de los medicamentos y demás productos y artículos sanitarios ( art. 90 ). En relación con lo dispuesto en este precepto, la Ley 25/1990, de 20 de diciembre del Medicamento, trata de contribuir a la existencia de medicamentos seguros, eficaces y de calidad, correctamente identificados y con información apropiada, para lo que establece: a) el principio de intervención pública, sometiendo la comercialización de medicamentos a autorización sanitaria y registro previo b) una lista cerrada de medicamentos legales c) las condiciones a las que debe ajustarse la investigación de medicamentos d) los criterios que deben regir el proceso de evaluación, previo a la autorización, de la especialidad farmacéutica e) las condiciones de la fabricación y del tráfico exterior f) la vigilancia de las reacciones adversas g) la revisión de medicamentos La prestación de medicamentos por el Sistema Nacional de Salud a precios razonables y con un gasto público ajustado se posibilita mediante la financiación pública selectiva y no indiscriminada y una selectiva contribución de los enfermos. 13. En cuanto a las oficinas de farmacia, consideradas como establecimientos sanitarios, la Ley General de Sanidad prevé que estarán sujetas a la planificación sanitaria en los términos que establezca la legislación especial de medicamentos y farmacia ( art. 103 ). En cumplimiento de esta previsión, la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas de farmacia, que tiene su origen en el Real Decreto-ley 11/1996, se propone adecuar la normativa reguladora del sector ( vigente desde 1978 ) a las nuevas necesidades y mejorar la atención farmacéutica a la población, mediante una serie de medidas como: a) la regulación de la definición ( establecimientos sanitarios privados de interés público, sujetos a la planificación sanitaria que establezcan las Comunidades Autónomas, en las que el farmacéutico titular-propietario de las mismas, asistido, en su caso, de ayudantes o auxiliares, deberá prestar una serie de servicios básicos - relativos a adquisición de medicamentos, vigilancia y control de recetas, garantía de atención farmacéutica, entre otras muchas - a la población ) y las funciones de las oficinas de farmacia b) la fijación de los criterios básicos para la ordenación farmacéutica que deberán abordar las Comunidades Autónomas tomando como referencia a las unidades básicas de atención primaria c) la simplificación y ordenación de los expedientes de autorización de apertura d) la regulación de la transmisión de las oficinas de farmacia e) la exigencia de la presencia constante de un farmacéutico en la actividad de dispensación f) la flexibilización del régimen de jornada y horario de apertura de estos establecimiento, otorgando el carácter de mínimos a los horarios oficiales que, en garantía de los usuarios, puedan fijar las Comunidades Autónomas. 14. Algo más de diez años después de la aprobación de la Ley General de Sanidad, el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 18 de diciembre de 1997, aprobó, sin modificaciones, el texto del acuerdo de la Comisión de Sanidad y Consumo, relativo al Informe de la Subcomisión creada en el seno de dicha Comisión para avanzar en la consolidación del Sistema Nacional de Salud mediante el estudio de las medidas necesarias para garantizar un marco financiero estable y modernizar el sistema sanitario manteniendo los principios de universalidad y equidad en el acceso. Las propuestas de la Subcomisión, fruto de las numerosas comparecencias que se sucedieron ante la misma y del debate y reflexión de sus miembros, se articularon en torno a cuatro grandes capítulos y consistieron: En cuanto a aseguramiento y prestaciones, (i)consolidar el aseguramiento sanitario universal, (ii)

garantizar las prestaciones sanitarias, (iii) instrumentar alternativas para la asistencia socio sanitaria, y (iv) desarrollar nuevas fórmulas para la racionalización de la prestación farmacéutica En cuanto a la financiación sanitaria, (i) asegurar un marco financiero estable, y (ii) garantizar la suficiencia financiera y la equidad territorial, En cuanto a organización y gestión, (i) orientar el sistema sanitario a las necesidades de salud, (ii) impulsar la autonomía de gestión, (iii) atender las preferencias de los usuarios y (iv) potenciar el protagonismo de los profesionales En cuanto a coordinación territorial, (i) completar la descentralización territorial, (ii) promover la cooperación y la coordinación territorial y (iii) reforzar el Consejo Interterritorial Alguna de las preocupaciones que motivaron el inicio de los trabajos de la Subcomisión, así como alguna de sus conclusiones aprobadas se han plasmado en las dos leyes que se refieren a continuación: 15. La Ley 15/1997, de 25 de abril, desarrollada por el Real Decreto 29/2000 de 14 de enero, establece que la gestión de los centros y servicios sanitarios y socio sanitarios puede llevarse a cabo de forma directa ( la tradicional en las instituciones sanitarias de la Seguridad Social ) o indirectamente, a través de cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad públicas admitidas en Derecho ( empresas públicas, consorcios, fundaciones u otras entidades de naturaleza o titularidad pública ). Se habilita al gobierno y a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas - en los ámbitos de sus respectivas competencias - para determinar las formas jurídicas, órganos de dirección y control, régimen de garantías de la prestación, financiación y peculiaridades en materia de personal de las entidades que se creen para la gestión de los centros y servicios mencionados. La prestación y gestión de los servicios sanitarios y socio sanitarios podrá llevarse a cabo, además de con medios propios, mediante acuerdos, convenios o contratos con personas o entidades públicas o privadas, en los términos previstos en la Ley General de Sanidad. Con el fin de acomodar la LOFAGE ( Ley 6/1997, de 14 de abril ) a las peculiaridades del ámbito sanitario y preservar el carácter estatutario del régimen jurídico de su personal , se incluyó en la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas, la regulación de las fundaciones públicas sanitarias. 16. Por su parte, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud establece, a la luz de la experiencia habida desde la aprobación de la Ley General de Sanidad, acciones de coordinación y cooperación de las Administraciones públicas sanitarias como medio para asegurar a los ciudadanos el derecho a la protección de la salud, con el objetivo común de garantizar la equidad, la calidad y la participación social en el Sistema Nacional de Salud. Sin perjuicio de este objetivo general, la ley contiene también normas aplicables a todo el sistema sanitario español, no sólo a la sanidad pública, en la medida en que, por imperativo del artículo 43.2 de la Constitución, incumbe también a los poderes públicos ejercer un control sobre la sanidad privada, en relación con las actividades de información, salud pública, formación e investigación y en materia de garantías de seguridad y de calidad. 17. La ley regula la ordenación de las prestaciones y define el catálogo de prestaciones como el conjunto de servicios preventivos, diagnósticos, terapéuticos, rehabilitadores y de promoción de la salud dirigidos a los ciudadanos, que comprende las prestaciones de salud pública, atención primaria y especializada, socio sanitaria, urgencias, farmacia, ortoprótesis, productos dietéticos y transporte sanitario ( art. 7 ), al que se incorporan, además, las prestaciones contempladas por el Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, de Ordenación de Prestaciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud 18. En cuanto a la garantía de las prestaciones conviene destacar (i) la previsión de la existencia de servicios de referencia para la atención de aquellas patologías que precisen de alta especialización profesional o elevada complejidad tecnológica, o cuando el número de casos a tratar no sea elevado y pueda resultar aconsejable, en consecuencia, la concentración de los recursos diagnósticos y terapéuticos, y (ii) la necesaria extensión de las garantías de seguridad y calidad de las prestaciones,

más allá del ámbito estricto del Sistema Nacional de Salud, a la totalidad del sistema sanitario, incluidos, por tanto, los centros y servicios privados. 19. El acceso de los ciudadanos a las prestaciones de atención sanitaria que proporciona el Sistema Nacional de Salud se facilitará a través de la Tarjeta Sanitaria Individual, como documento administrativo que acredita determinados datos de su titular ( art. 57 ). 20. La ley aborda una reordenación del ejercicio de las competencias que con carácter exclusivo corresponden al Estado en materia de evaluación, registro, autorización, vigilancia y control de los medicamentos y de los productos sanitarios 21. La ley contiene, también, principios referidos a la planificación y formación de los profesionales de la sanidad, así como al desarrollo y a la carrera profesional y a la movilidad dentro del Sistema Nacional de Salud. 22. Las normas que sobre investigación contiene la ley van dirigidas a ordenar, en el ámbito sanitario, la actividad investigadora de los órganos competentes de la Administración General del Estado. En cuanto al Instituto de Salud Carlos III, creado por la Ley General de Sanidad, se precisan en la ley sus cometidos en materia de fomento de la investigación en salud. 23. La ley encomienda al Ministerio de Sanidad y Consumo el establecimiento de un sistema de información sanitaria que garantice la disponibilidad de la información y la comunicación recíprocas entre la Administración sanitaria del Estado y la de las Comunidades Autónomas ( art. 53 ). 24. La ley aborda las actuaciones coordinadas del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de salud pública y de seguridad alimentaria ( art. 65 ). 25. La participación de los ciudadanos y de los profesionales en el Sistema Nacional de Salud, se articula principalmente a través del Consejo de Participación Social del Sistema Nacional de Salud, dependiente del Ministerio de Sanidad y Consumo ( art. 67 ). 26. El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, creado por la Ley General de Sanidad, se regula en el capítulo X de la ley, con lo que se deroga el artículo 47 de la mencionada Ley. El Consejo, órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud, entre ellos y con la Administración del Estado, tiene como finalidad promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud a través de la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos en todo el territorio del estado ( art. 69 ). 27. Por lo que respecta a la Alta Inspección, esta se regula en términos análogos a los contenidos en el artículo 43 de la Ley General de Sanidad, que se deroga, si bien se incorporan entre sus funciones algunas inequívocamente propias de la inspección que corresponde al Estado y que no se recogían en aquella Ley. Jurisprudencia "De la interpretación sistemática de todos esos preceptos se infiere la exigencia constitucional de que exista un sistema normativo de la sanidad nacional, puesto que los derechos que en tal sentido reconoce la Constitución en los artículos 43 y 51 o, complementariamente, en otros como el 45.1, que reconoce el derecho que todos tienen a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, pertenecen a todos los españoles y a todos se les garantiza por el Estado la igualdad en las condiciones básicas para el ejercicio de los mismos". ( STC 32/1983, de 28 de abril ) "Son numerosísimas las normas de nuestro Derecho que disciplinan, regulan y limitan el ejercicio de profesiones y oficios, imponiendo para ello multitud de requisitos diversos, entre los cuales se cuenta, por ejemplo, para determinadas profesiones, y entre ellas la de farmacéutico, la posesión de un determinado título académico y/o la afiliación a un Colegio profesional. Nada hay, por tanto, en la Constitución que excluya la posibilidad de regular y limitar el establecimiento de oficinas de farmacia, como tampoco nada que impida prohibir que se lleve a cabo fuera de estas oficinas la dispensación al público de especialidades farmacéuticas, pues el Legislador puede legítimamente considerar necesaria esta prohibición o aquella regulación para servir otras finalidades que estima deseables." ( STC 83/1984, de 24 de julio )

"Es claro que la regulación de estas profesiones ( profesiones tituladas a las que se refiere el artículo 36 de la CE ), en virtud de ese mandato legal, está expresamente reservada a la ley. También es claro, sin embargo, que dada la naturaleza del precepto, esta reserva específica es bien distinta de la general que respecto de los derechos y libertades se contiene en el artículo 53.1 de la CE y que, en consecuencia, no puede oponerse aquí al legislador la necesidad de preservar ningún contenido esencial de derechos y libertades que en ese precepto no se proclaman, y que la regulación del ejercicio profesional, en cuanto no choque con otros preceptos constitucionales, puede ser hecha por el legislador en los términos que tenga por conveniente." ( STC 83/1984, de 24 de julio ) "Hay que recordar que la propia Constitución contiene un mandato a los poderes públicos para que fomenten la educación física y el deporte ( art. 43.3 CE ) y que ambas actividades aparecen, por otra parte, estrechamente vinculadas con la salud - a la que se refiere el apartado 1 del mismo art. 43 CE. De suerte que no sólo son un medio para su mantenimiento, sino que permite evitar las repercusiones negativas que sobre la misma puede tener un ejercicio no adecuado de las diversas actividades físicas y deportivas, especialmente en aquellos deportes cuyo ejercicio conlleva un riesgo muchas veces no pequeño." ( STC 194/1998 de 1 de octubre ) B) EL DEPORTE Introducción El tercer apartado del artículo 43 de la Constitución establece como principio rector de la política social y económica el fomento, que corresponde a los poderes públicos, de la educación, sanitaria, la educación física y el deporte, así como la obligación de facilitar la adecuada utilización del ocio. Muchas han sido las críticas sobre la sistemática de este precepto ( escinde la educación física de la educación, separa la educación de la protección de la salud, parece reducir o asimilar el ocio a la educación física y al deporte ) y también las discusiones acerca de si la acción de fomento, en estos ámbitos, ha de entenderse en un sentido técnico-jurídico o de forma flexible, teleológica, como mandato genérico de acción pública de difusión del deporte y de la práctica deportiva. En cualquier caso, la Constitución, en línea con otros textos constitucionales modernos, como el portugués, se hace eco de la importancia del fenómeno deportivo y de la conexión del mismo conexión con la salud de los ciudadanos. Así mismo, y conforme al esquema competencial de la Constitución, las Comunidades Autónomas han respondido al mandato constitucional de fomento del deporte, lo que se pone de manifiesto al comprobar que la mayoría de la Comunidades Autónomas cuenta ya con una norma de rango legal reguladora del deporte Legislación 1. La Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, que tiene por objeto la ordenación del deporte, de acuerdo con las competencias que le corresponden a la Administración del Estado, establece al respecto los siguientes principios generales: (i) La práctica del deporte es libre y voluntaria. (ii) El deporte, como factor fundamental de la formación y del desarrollo integral de la personalidad, constituye una manifestación cultural que será tutelada y fomentada por los poderes públicos del Estado ( art. 1 ) (iii) La Administración del Estado coordinará con las Comunidades Autónomas y, en su caso, con las Corporaciones Locales, aquellas competencias que puedan afectar, directa y manifiestamente a los intereses generales del deporte en el ámbito nacional ( art. 2 ) (iv) La programación general de la enseñanza incluirá la educación física y la práctica del deporte ( art. 3 ) (v) La educación física se impartirá como materia obligatoria en todos los niveles y grados educativos previos al de la enseñanza de carácter universitario ( art. 3 )

(vi) Todos los centros docentes, públicos o privados, deberán disponer de instalaciones deportivas para atender la educación física y la práctica del deporte, en las condiciones que se determinen reglamentariamente ( art. 3 ) (vii) El deporte de alto nivel se considera de interés para el Estado, en tanto que constituye un factor esencial en el desarrollo deportivo, por el estímulo que supone para el fomento del deporte base, en virtud de las exigencias técnicas y científicas de su preparación, y por su función representativa de España en las pruebas o competiciones deportivas oficiales de carácter internacional ( art. 6 ). En conexión con esta norma, hay que recordar que la Ley 21/1997 de 3 de julio, reguladora de las emisiones y retransmisiones de competiciones y acontecimientos deportivos, considera de "interés general", a efectos de su retransmisión en abierto para todo el Estado, una serie de acontecimientos deportivos que se caracterizan, entre otras cosas, por su relevancia y trascendencia social. 2. La actuación de la administración del Estado en el ámbito del deporte corresponde y se ejerce directamente por el Consejo Superior de Deportes, que es un organismo autónomo de carácter administrativo, adscrito al Ministerio de Educación ( art. 7 ) 3. Las asociaciones deportivas más importantes son clubes, ligas y federaciones: (i) Las ligas son asociaciones de clubes que se constituirán, exclusiva y obligatoriamente, cuando existan competiciones oficiales de carácter profesional y ámbito estatal ( art. 12 ). Tendrán personalidad jurídica y gozarán de autonomía para su organización interna y funcionamiento ( art. 41 ) (ii) Los clubes son asociaciones privadas, integradas por personas físicas o jurídicas que tengan por objeto la promoción de una o varias modalidades deportivas, la práctica de las mismas por sus asociados, así como la participación en actividades y competiciones deportivas. Los clubes, o sus equipos profesionales, que participen en competiciones deportivas oficiales de carácter profesional y ámbito estatal, adoptarán la forma de Sociedad Anónima Deportiva, regulada por Real Decreto 1251/1999, de 16 de julio, modificado por Real Decreto 1412/2001, de 14 de diciembre. (iii) Las federaciones deportivas son entidades privadas, con personalidad jurídica propia cuyo ámbito de actuación se extiende al conjunto del territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias que le son propias. Ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración pública ( art. 30 ) 4. Es obligación de los deportistas federados asistir a las convocatorias de las selecciones deportivas nacionales para la participación en competiciones de carácter internacional, o para la preparación de las mismas ( art. 47 ) 5. El Comité Olímpico Español es una asociación sin fines de lucro, dotada de personalidad jurídica cuyo objeto consiste en el desarrollo del movimiento olímpico y la difusión de los ideales olímpicos ( art. 48 ) 6. La ley se ocupa del deporte de alto nivel, que es el que permita una confrontación deportiva con la garantía de un máximo rendimiento y competitividad en el ámbito internacional ( art. 50 ) 7. La Ley crea una Comisión Nacional Anti-Dopaje ( art. 57 ) y una Comisión Nacional contra la violencia en los espectáculos deportivos ( art. 60 ) y regula temas como instalaciones deportivas, disciplina deportiva y conciliación extrajudicial en el deporte, entre otros. Jurisprudencia "La circunstancia de que la disposición que establece el deber de fomento del deporte es un apartado del precepto donde se reconoce el derecho de todo ciudadano a la protección de la salud (...) la protección de la salud (...) sólo se puede lograr mediante el deporte activo y cuanto más extendido mejor, es decir, mediante el deporte popular". STS, de 23 de marzo de 1988 "La Constitución Española de 1978 no consagra ciertamente un derecho al deporte sino que establece únicamente su fomento público" STS, de 23 de marzo de 1988 En cuanto a la bibliografía destacan los trabajos de Aparicio, Muñoz Machado, Bermejo y Tejedor, entre otros.

Sinopsis artículo 44
Precedentes El artículo 48 de la Constitución de 1931 establecía que "el servicio de la cultura es atribución esencial del Estado, y lo prestará mediante instituciones educativas enlazadas por el sistema de la escuela unificada". Derecho Comparado Según el artículo 9 de la Constitución Italiana de 1947, "la República promoverá el desarrollo de la cultura y de la investigación científica y técnica". El artículo 73.4 de la Constitución portuguesa, en la redacción dada tras la reforma de 1989, dice que "la creación e investigación científica, así como la innovación tecnológica se incentivarán y apoyarán por el Estado". En cuanto al contenido del artículo 44.2 de la Constitución, existe una línea constitucional, muy seguida, que arranca de la Constitución de Weimar, según la cual la ciencia y su enseñanza son libres y el Estado garantiza su protección y cuida su fomento. Elaboración del precepto Este precepto no sufrió alteraciones significativas durante la tramitación del proyecto constitucional. En efecto, el informe de la ponencia ya contenía la que luego sería la redacción definitiva, y aunque en el Senado se variaron los términos de lo acordado en el Congreso, finalmente la Comisión Mixta volvió a la redacción propuesta por la ponencia. Introducción 1. El artículo 44 de la Constitución contiene: (i) el derecho a la cultura, y (ii) las obligaciones para los poderes públicos de a) promover y tutelar el acceso a la cultura y b) promover la ciencia y la investigación En este artículo hay, pues, algo más que el reconocimiento del principio de libertad cultural, ya que conlleva la exigencia de una actividad pública en orden al desarrollo cultural y científico y a la promoción de la investigación. El derecho a la cultura pertenece, como ha señalado reiteradamente la doctrina, al género de los derechos de prestación. Los poderes públicos han de poner al alcance de todos la cultura, que no es, desde luego, un producto o una creación de la política, sino un fenómeno natural de la comunidad, con todas las precisiones, matizaciones y variaciones que se quieran dar, y que aquí, lógicamente, no pueden ser consideradas. La justificación de esta actividad promocional se encuentra, así, en la valoración que hacen los poderes públicos de la profunda relación que existe entre cultura y ciencia, por una parte y desarrollo de la persona y de la sociedad, por otro. 2. La Constitución Española contiene numerosas referencias a la cultura, que empiezan en el Preámbulo de la Constitución, donde se dice que "La Nación española proclama su voluntad de proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de sus culturas y tradiciones y de promover el progreso de la cultura". Luego, la cultura vuelve a aparecer en diversos artículos de la Constitución, como el 9.2 ( corresponde a los poderes públicos (...) facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida cultural ), el 46 ( los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio (...) cultural de los pueblos de España (...) ), el 48 ( los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo (...) cultural ) y el 50 ( los poderes públicos promoverán el bienestar de los ciudadanos de la tercera edad mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de (...) cultura (...) ).

Está claro que el concepto de cultura, ya de por sí enormemente amplio, discutido y proteico, no tiene el mismo valor ni el mismo ámbito en sus distintas apariciones en el texto constitucional. En la Constitución se puede reconocer, al menos, un triple tratamiento jurídico de la cultura, en sus vertientes de (i) libertad ( de creación, de cátedra, de manifestación de las distintas formas con que aparecen los fenómenos culturales ) , (ii) diversidad ( reconocimiento y coexistencia de culturas distintas ) y (iii) actividad promocional ( dirigida a facilitar el acceso y disfrute de lo que es un derecho ). En cualquier caso, y como señala Prieto de Pedro, el núcleo principal del concepto cultura en la Constitución se encuentra en el artículo 20.1.b), en la referencia a lo artístico, lo literario, lo científico y lo técnico, que no son sino ámbitos de las llamadas manifestaciones de forma de la cultura, si bien es el artículo 44.1 donde el concepto de cultura se comporta como un concepto integral de todas las demás nociones y contenidos presentes en la Constitución. 3. Las garantías de este derecho a la cultura son, tal como establece el artículo 53.3 (i) el principio de vinculación finalista de la actividad de los poderes públicos y (ii) la imposibilidad de exigencia inmediata del mismo ante jueces y tribunales. 4. En virtud de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Constitución, hay que tener muy presentes el artículo 27 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos ( que reconoce a los miembros de minorías el derecho a tener su propia vida cultural ) y el artículo 15.a) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ( que reconoce el derecho de toda persona a participar en la vida cultural ). 5. En fin, en el ámbito de la Unión Europea hay que mencionar la denominada estrategia de Lisboa ( Consejo Europeo de 2002 ), cuyo objetivo principal es convertir a Europa en una economía basada en el conocimiento, más competitiva y dinámica y capaz de crecer económicamente y de manera sostenible, con más y mejores empleos y, con más calidad y con mayor cohesión social. Legislación Son varias las leyes que se ocupan de manifestaciones culturales y de actividades científicas y de investigación. Las más importantes son las siguientes: La Ley 15/2001, de 9 de junio, de fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual, pretende dar un normativa integral a la creación en estos ámbitos, que se consideran parte destacada de la cultura. La Ley tiene por objeto la promoción y fomento de la producción, por empresas españolas y nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo, establecidas en España de conformidad con el ordenamiento jurídico, de obras cinematográficas y audiovisuales, el establecimiento de condiciones que favorezcan su creación y difusión, así como de medidas para la conservación del patrimonio cinematográfico y audiovisual. La Ley pretende, de manera especial, fomentar la creación, producción y difusión de la identidad cultural de los distintos pueblos españoles, así como la igualdad de todos los ciudadanos al conocimiento de las diferentes formas de expresión, tanto por parte de los creadores como por parte del público a que va destinado, a fin de lograr un enriquecimiento global del patrimonio cultural del sector audiovisual. La norma de desarrollo más importante de esta ley es el Real Decreto 526/2002, de 14 de junio, por el que se regulan medidas de fomento y promoción de la cinematografía y la realización de películas en coproducción, que contempla, entre otras, ayudas para la amortización de las películas, basadas en la aceptación de los espectadores, ayudas de proyecto y ayudas a la promoción. La competencia para dictar los artículos donde se recogen las medidas de fomento, ayudas y promoción, se ampara en el artículo 149.1.13 de la Constitución, sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, mientras que el resto de la ley se dicta al amparo del artículo 149.2 de la Constitución. La Ley 46/2003, de 26 de noviembre, reguladora del Museo del Prado, trata de una relevante institución cultural de nuestro país, símbolo para una sociedad contemporánea, caracterizada por un

creciente interés por las manifestaciones culturales. La ley consagra un nuevo marco jurídico para una institución centenaria, con el siguiente modelo jurídico organizativo: a) un régimen jurídico de derecho público ( el Museo se define como un organismo público de carácter especial, que tiene como órganos rectores un Presidente, un Real Patronato y un Director ) ), con posibilidad de actuación en el marco del derecho privado, b) un régimen de personal basado en el derecho laboral, c) un régimen de contratación sometido a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y d) un régimen presupuestario específico, para facilitar la gestión presupuestaria y permitir la aplicación de los recursos financieros propios a las actividades del Museo. La Ley 13/1986, de 14 de abril, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, modificada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, trata de favorecer una política científica integral, coherente y rigurosa, que corrija los males tradicionales de la producción científica y técnica española, que la propia Exposición de motivos de la Ley centra en la insuficiente dotación de recursos y la desordenada coordinación y gestión de los programas investigadores. Las disposiciones más importantes de la Ley son las siguientes: (i) Para el fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica que el artículo 149.1.15 de la Constitución encomienda al Estado y, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 44.2 de la Constitución, se establece el Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico ( ahora denominado Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, Plan I+D+I, cuya versión vigente abarca el período 2004-2007, y fue aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 7 de noviembre de 2003 ) que: - se orientará a la consecución de objetivos como el progreso del conocimiento y el avance de la innovación y desarrollo tecnológicos, el crecimiento económico, el fomento del empleo y la mejora de las condiciones de trabajo, el desarrollo y el fortalecimiento de la capacidad competitiva de la industria, el comercio, la agricultura y la pesca, el desarrollo de los servicios públicos y la adecuación de la sociedad española a los cambios que conlleva el desarrollo científico y las nuevas tecnologías, - tendrá en cuenta, entre otros extremos, las necesidades sociales y económicas de España, los recursos humanos y materiales existentes y los recursos económicos y presupuestarios disponibles, - fomentará la investigación básica en los distintos campos del conocimiento, - contendrá previsiones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en las empresas y promoverá la comunicación entre centros de investigación y empresas. El Plan Nacional, que será revisable anualmente, comprenderá las actividades a desarrollar por los organismos de investigación de titularidad estatal e incluirá, al menos, capítulos sobre programas nacionales de investigación científica y desarrollo tecnológico, programas de las Comunidades Autónomas que en razón de su interés puedan ser incluidos en el Plan Nacional y programas nacionales de formación de personal investigador. En fin, el Plan Nacional se financiará con fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado y de otras Administraciones Públicas, así como con aportaciones de Entidades públicas y privadas, y con fondos procedentes de tarifas fijadas por el Gobierno. (ii) La Ley prevé la creación de diversos órganos administrativos, como la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología ( encargada de elaborar el Plan Nacional ), el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología, el Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial y el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología, con funciones diversas en relación al Plan Nacional y a la política científica. (iii) La Ley regula los denominados Organismos Públicos de Investigación ( como el Consejo

Superior de Investigaciones Científicas o el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas, entre otros ), que tienen entre sus funciones las de gestionar y ejecutar los programas que les sean asignados en el plan, contribuir a la definición de los objetivos del plan y asesorar en materia de investigación científica e innovación tecnológica a los organismos dependientes de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas que lo soliciten. (iv) La Ley establecía en su disposición adicional primera la constitución de una Comisión Mixta del Congreso y del Senado para conocer el Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y de la memoria anual sobre su desarrollo, como mecanismo de seguimiento y valoración por parte del Parlamento de los objetivos en investigación científica y tecnológica. Sin embargo, la reforma de la estructura ministerial de 2000, que dio lugar a la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología, con su Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica hizo pensar al legislador que ya no era necesaria la existencia de la precitada Comisión Mixta, de forma que mediante Ley 5/2000, de 16 de octubre, se procedió a derogar la disposición adicional primera de la Ley de 1986. (v) Por último, en virtud del Real Decreto 553/2004 de 17 de abril, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, se suprime el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Las competencias atribuidas a la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica del Ministerio de Ciencia y Tecnologías son asumidas por la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, como órgano superior del Ministerio de Educación y Ciencia. Jurisprudencia constitucional "La noción de "poderes públicos" que utiliza nuestra Constitución (...) sirve como concepto genérico que incluye a todos aquellos entes ( y sus órganos ) que ejercen un poder de imperio, derivado de la soberanía del Estado y procedente, en consecuencia, a través de una mediación más o menos larga, del propio pueblo". ( STC 35/1983, de 11 de mayo ) "La calificación de películas de "arte y ensayo"(art. 7) es un medio que con técnicas de fomento se orienta a la promoción y tutela de un bien cultural y que en definitiva se sitúa dentro de los principios proclamados por la CE (art. 44.1). En el caso del art. 7 la protección se dirige a películas de nacionalidad española o extranjera, estas últimas en versión original, subtituladas o no, de interés cultural, y se dota mediante estímulos fiscales (art. 8) cuando la exhibición de la película calificada se hace también en salas calificadas. Se trata, en este caso, de una actividad de fomento de bienes culturales a la que se sirve mediante estímulos positivos desgravatorios, esto es, mediante exenciones tributarias de carácter objetivo. La calificación de películas "X", esto es, pornográficas o que realicen la apología de la violencia, se configura como un fenómeno de intervención, de carácter negativo, restrictivo de unas actividades, que se hace eficaz mediante limitaciones (...). Todo este conjunto, ligado a la calificación, se orienta a la protección de un bien constitucionalizado, como es la protección de la juventud y de la infancia ( art. 20.4 y en su caso art. 39.4 de la CE ), en relación con la sensibilidad moral del espectador medio. Se trata en este caso de una intervención coactiva de signo policial y de medidas negativas desestimuladoras de una actividad". ( STC 49/1984, de 5 de abril ) "Por lo que se refiere al art. 149.1.15. de la C.E., es preciso destacar que la competencia estatal en la materia de investigación científica y técnica no queda ceñida o limitada a la coordinación general de la actividad resultante del ejercicio de las competencias autonómicas en la referida materia, sino que alcanza, asimismo, al fomento de la investigación científica y técnica. No obstante, la determinación del contenido y extensión de dicha competencia constituye la clave que permitirá dar respuesta adecuada a buena parte de las impugnaciones efectuadas, razón por la cual es preciso puntualizar sobre dicha competencia lo siguiente: a) Existe un pleno paralelismo entre el art. 149.1.15. de la C.E. y el art. 148.1.17. de la C.E., que

reconoce a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir estatutariamente competencias -como así ha sucedido en líneas generales, aunque con cierta heterogeneidad en las fórmulas utilizadas- en la materia "fomento (...) de la investigación", lo que evidencia que, constitucionalmente, la misma materia queda o puede quedar, en principio, a la plena disponibilidad de una pluralidad de Centros decisores, es decir, a la disponibilidad del Estado y a la de todas las Comunidades Autónomas. b) No resulta en absoluto convincente la tesis de que el fomento de la investigación científica y técnica, dado su contenido, circunscriba la competencia estatal -y, en su caso, la autonómica- al mero apoyo, estímulo o incentivo de las actividades investigadoras privadas a través de la previsión y otorgamiento de ayudas económicas o de recompensas honoríficas y similares, excluyendo, como contrapuesta, aquellas otras acciones directas de intervención consistentes en la creación y dotación de Centros y organismos públicos en los que se realicen actividades investigadoras, sino que la señalada expresión engloba a todas aquellas medidas encauzadas a la promoción y avance de la investigación, entre las que, sin duda, deben también incluirse las de carácter organizativo y servicial que permitan al titular de la competencia crear y mantener unidades y Centros dedicados al desarrollo y divulgación de las tareas investigadoras. c) Al atribuirse constitucionalmente al Estado la competencia para el fomento de la actividad investigadora y científica, tampoco cabe duda de que el titular de la competencia asume potestades, tanto de orden normativo como ejecutivo,para el pleno desarrollo de la actividad de fomento y promoción, sin que ésta quede circunscrita,(...) , al ejercicio de potestades ejecutivas. ( STC 90/1992, de 11 de junio). Pueden consultarse, además, las referencias bibliográficas que se insertan.

Sinopsis artículo 45 Sinopsis artículo 46 Sinopsis artículo 47
El fenómeno de la vivienda no se plantea como objeto directo de interés constitucional más que en una etapa tardía de desarrollo del Estado social de Derecho. En los primeros momentos del Estado liberal, con su construcción de los derechos personales, la consideración de la vivienda no puede más que estar vinculada a su condición de objeto del derecho de propiedad privada. Es con el Estado social de Derecho y la afirmación de la dimensión social de la propiedad cuando la vivienda se empieza a incluir entre los derechos sociales, adquiriendo entonces una dimensión pública inexistente anteriormente. Pese a ello las referencias a la vivienda como derecho son escasas en las constituciones occidentales. La referencia directa más explícita se encuentra en el artículo 65 de la Constitución portuguesa de 1976 (así como en su reforma de 1989) en virtud del cual "todos tendrán derecho para sí o para su familia, a una vivienda de dimensiones adecuadas en condiciones de higiene y comodidad y que preserve la identidad personal y familiar", para cuyo fin se establecen una serie de actividades que el Estado tiene que desarrollar para hacer efectivo aquel derecho. Posteriormente a la portuguesa, con una formulación mucho más escueta, la reformada Constitución de Bélgica de 1994 incluye el derecho a la vivienda entre los derechos sociales. Directamente incluyen también este derecho algunos de los Estados configurados a partir de la antigua Unión Soviética y de las Democracias populares; valga como ejemplo el art. 40 de la Constitución de la Federación de Rusia de 1993.

El art. 47 CE supone una auténtica novedad en nuestro constitucionalismo, al que sólo pueden encontrarse precedentes, si bien en un sistema no constitucional, en el art. 31 del Fuero de los Españoles ("El Estado facilitará a todos los españoles el acceso.... al hogar familiar...") y en la Declaración XII,2, del Fuero del Trabajo ("El Estado asume la tarea de multiplicar y hacer asequibles a todos los españoles las formas de propiedad ligadas vitalmente a la persona humana: el hogar familiar...."). En el Anteproyecto de la Constitución elaborado por la Ponencia ya aparecía el derecho a la vivienda en el art. 40, integrado en el Capítulo "Principios rectores y derechos económicos y sociales". Las enmiendas presentadas al texto de la Ponencia se centraron en los problemas de la especulación y de la regulación del suelo; la labor de armonización realizada por aquélla dio como resultado que el debate en el Congreso no fuese especialmente significativo; fue en el Senado, donde el debate tuvo algo más de fuste, donde recibe su numeración definitiva como art. 47. En el derecho a la vivienda hay que valorar una serie de aspectos. En primer lugar, estamos ante un derecho social en sentido estricto, es decir se trata de un derecho que no se configura como subjetivo y que, en consecuencia, no confiere a sus titulares una acción ejercitable en el orden a la obtención directa de una vivienda "digna y adecuada". Consecuencia de lo anterior, y al igual que los derechos reconocidos en el Capítulo III del Título I, "De los principios rectores de la política social y económica", el art. 47 actúa como un mandato a los poderes públicos en cuanto que éstos están obligados a definir y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho, configurado como un principio rector o directriz constitucional que tiene que informar la actuación de aquellos poderes (STC 152/ 1988, de 20 de julio, FJ 2). El segundo aspecto del derecho reconocido por el art. 47 se centra en su regulación específica, que presenta una complejidad verdaderamente extraordinaria por la confluencia de dos factores, el objeto regulado y la pluralidad de fuentes normativas. La necesidad de precisar minuciosamente el derecho a la vivienda deriva de la superación del concepto de la vivienda únicamente como objeto de la propiedad privada para pasar a ser considerado uno de los elementos básicos para la existencia humana; ello ha llevado a la necesidad de regular no sólo la vivienda en cuanto edificación (inmueble) sino también la vivienda en cuanto conjunto de bienes que constituyen "el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada". El disfrute como objeto directo del derecho incluye la regulación del conjunto de elementos que, junto al inmueble, permiten hacer efectiva la consideración de la vivienda como digna y adecuada (urbanización, servicios, seguridad, condiciones higiénicas, etc.), siendo éste el elemento clave del derecho, con independencia del título en virtud del cual se disfrute la vivienda (propiedad o arrendamiento). La consecuencia es doble. Por una parte, el tratamiento de la vivienda como función pública y no como objeto exclusivo del derecho privado; por otra parte, la consideración de que del art. 47 se deriva la necesidad de abordar una política social en materia de vivienda como fórmula para que importantes sectores de la población, con recursos económicos limitados, puedan acceder a una vivienda digna. Es por ello que el desarrollo normativo del art. 47 puede contemplarse en la doble óptica que enmarca la compleja materia que integra el derecho urbanístico, por una parte, y en cuanto objeto de protección específica de las Administraciones. Hay que hacer notar que la legislación sobre la vivienda tiene una especial complejidad que deriva del enorme número de normas que la componen, de los cambios permanentes a los que dichas normas están sometidas y del número de fuentes normativas que inciden especialmente en la regulación del derecho urbanístico dada la pluralidad de los entes públicos competentes en la materia. La obligación que el art.. 47 impone a los poderes públicos se precisa en el art. 148.1.3ª CE al establecer que las Comunidades Autónomas podrán asumir como competencia exclusiva "la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda", competencia que ha sido efectivamente incluida en todos los Estatutos de Autonomía.

Por ello junto a la normativa autonómica habrá que considerar la existencia de un derecho estatal sobre la materia, así como la normativa municipal que derive de la articulación de las competencias de gestión y ejecución urbana que la legislación sobre régimen local, especialmente la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, atribuye a los Ayuntamientos. Siendo el urbanismo, como función pública, un fenómeno relativamente reciente, no puede hablarse propiamente de regulación en España hasta la Ley del Suelo de 1956, que se propuso superar el concepto localista de las normas anteriores sobre la materia (en buena parte ordenanzas municipales) para abordar la planificación como elemento angular de la política urbanística. Es materialmente imposible, en los límites de este trabajo, hacer siquiera una mínima mención a todo el complejo normativo que integra el derecho urbanístico, por lo que vamos a limitarnos a indicar los hitos de la compleja secuencia que lo constituye. La normativa básica preconstitucional está integrada por la reforma que de la Ley del Suelo de 1956 se realiza por medio de la Ley 19/ 1975, de 2 de mayo; el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 (Real Decreto 1346/ 1976, de 9 de abril), que incluye la Ley de 1975 y las disposiciones no derogadas de la de 1956, será desarrollado por tres Reglamentos, todos ellos de 1978: el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), el Reglamento de Disciplina Urbanística (Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio) y el Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto), todavía vigentes. La asunción por parte de las Comunidades Autónomas, en sus respectivos Estatutos, de las competencias legislativas sobre la materia que les confieres el art.. 148.1.3ª CE plantea la necesidad de determinar el título competencial de la actividad legisladora del Estado; en principio será el Tribunal Constitucional en su STC 152/ 1988, de 20 de julio, quien compagine la distribución de competencias entre los dos poderes por medio de la que deben hacerse efectivos los objetivos del art. 47 CE, que deben materializarse a través de y no a pesar de los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución (FJ 3). En este sentido, los títulos competenciales del Estado que se aducen (arts. 149.1. 1ª, 11ª y 13ª) le habilitan en la medida en que la vivienda se configura como una actividad económica de producción cuya repercusión en la estabilidad económica es indiscutible, si bien esto no significa, concluye el Tribunal en el mismo FJ 3, que el Estado esté legitimado para realizar cualquier actividad en materia de vivienda ya que los citados preceptos constitucionales no implican existencia de una competencia general e indeterminada de fomento de las actividades productivas por parte de aquél. Las Comunidades Autónomas, a lo largo de esta primera etapa, han desarrollado una actividad normativa en materia de vivienda y urbanismo que no incide más que en regulaciones parciales, lo que explica en buena medida que hayan sido las Cortes Generales las que aprobasen, antes de que se completasen todos los Estatutos autonómicos, la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que modifica de forma sustancial la normativa anterior, siendo su objetivo central la descomposición del derecho de los propietarios de suelo, que a partir de esta norma se articula en cuatro facultades sucesivas: el derecho a urbanizar, el derecho al aprovechamiento urbanístico, el derecho a edificar y el derecho a la edificación; el Real Decreto Legislativo 1/ 1992, de 26 de junio, aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, que sistematiza la Ley 8/ 1990 y los artículos no derogados del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Dado que el art. 148.1.3ª CE atribuye, como hemos indicado, la competencia legislativa en materia urbanística y de vivienda a las Comunidades Autónomas, el Estado esgrime en las normas citadas como títulos competenciales los contenidos en el art. 149.1.1ª (regulación de las condiciones básicas de garantía de la igualdad), 8ª (legislación civil), 13ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), 18ª (bases del régimen jurídico de las

Administraciones públicas, procedimiento administrativo común, legislación sobre expropiación forzosa, legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas) y 23ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente). En atención a la confluencia de competencias estatales y autonómicas, el Texto Refundido establecía en la Disposición final única una relación de sus artículos según fuesen preceptos directamente aplicables con alcance general o plenos, al considerarlos de competencia exclusiva del Estado; preceptos básicos a desarrollar legislativamente por las Comunidades Autónomas y preceptos que actuarían como derecho supletorio de la normativa autonómica. Una serie de Comunidades Autónomas interpusieron sendos recursos de inconstitucionalidad, unos contra la Ley 8/1990, otros contra el Texto Refundido de 1992, y algunos contra las dos normas, estimando la invasión de competencias autonómicas por parte de dichas normas estatales. Durante el tiempo de tramitación de estos recursos el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto Ley 5/ 1996, de 7 de junio, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, que incluye normativa considerada como básica junto con otra supletoria y que se convertirá posteriormente en la Ley 7/ 1997, de 14 de abril. El Tribunal Constitucional resuelve los recursos de inconstitucionalidad en su STC 61/ 1997, de 20 de marzo, de efectos transcendentales. En primer lugar, la sentencia declara la inconstitucionalidad, y subsiguiente nulidad, de una importante serie de artículos del Texto Refundido de 1992. Esta inconstitucionalidad afecta primeramente a los artículos de aplicación plena y a los básicos al entender el Tribunal que invaden las competencias en materia de urbanismo y vivienda asumidas con carácter exclusivo por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos, lo que excluye cualquier posible regulación por parte del Estado. En segundo lugar, se afirma que el art. 149.3 CE, en virtud del cual "el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas", no implica un título competencial general a favor del Estado, que deberá ampararse en una atribución constitucional concreta cada vez que quiera dar una normativa supletoria; en consecuencia declara también inconstitucionales los artículos del Texto Refundido impugnado calificados como supletorios. Los efectos de la STC 61/ 1997 crean un panorama extraordinariamente confuso. En efecto, al declararse inconstitucionales tanto los artículos catalogados como básicos cuanto los supletorios, se produce una laguna normativa dada la inexistencia de una regulación autonómica completa de la materia. Ello obligará a recurrir al derecho estatal anterior a la asunción de competencias en materia urbanística por parte de las Comunidades Autónomas para poder articularlo como supletorio, lo que supondrá tener que recurrir a la normativa preconstitucional, básica aunque no únicamente contenida en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, ya que la posibilidad de aplicar como supletoria la Ley 7/ 1997, de 14 de abril, promulgada unos días antes de la publicación de la Sentencia que comentamos y sobre la que, lógicamente, ésta no se pronuncia, quedaba seriamente cuestionada por la doctrina del Tribunal Constitucional. En consecuencia se registra a partir de ese momento una doble actividad normativa; por una parte, las Comunidades Autónomas intensifican la legislación propia para salvar el vacío normativo creado por la sentencia en cuestión, mientras que por otra parte se aprueban el Reglamento sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de Naturaleza Urbanística (Real Decreto 1093/ 1997, de 4 de julio) y la Ley 6/ 1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en la que se parte de los títulos competenciales que otorgan al Estado los distintos apartados del art. 149.1 (4ª, 8ª, 13ª, 18ª y 23ª) a través de los que la Ley pretende, en definitiva, regular "las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana", centrándola en el derecho de propiedad del suelo desde una óptica parcialmente liberalizadora. Aunque la Ley fue recurrida en inconstitucionalidad, la sentencia que resuelve el recurso (STC 164/ 2001, de 11 de julio) sólo declara la inconstitucionalidad de tres de sus artículos, sin aportar ninguna novedad relevante respecto de la sentencia anteriormente comentada.

La Ley 6/ 1998 modifica la clasificación anterior del suelo estableciendo que sea el suelo no urbanizable o rústico el que necesite una calificación expresa, y motivada, al contrario de lo estipulado en la regulación anterior; los criterios de calificación del suelo como no urbanizable (incompatibilidad del mismo para su transformación en urbanizable e inadecuación para el desarrollo urbano) no los define la Ley de manera que su precisión corresponderá a la legislación de desarrollo competente para la determinación de los planes urbanísticos. De esta manera serán normalmente las Comunidades Autónomas (dejando aparte los supuestos de competencia estatal o municipal) las encargadas de aprobar dicha planificación, a la que corresponderá valorar el carácter no urbanizable del suelo. Al mismo tiempo se flexibiliza el sistema de adquisición sucesiva de las facultades urbanísticas impuestas al propietario del suelo en la Ley 8/ 1990 con la finalidad de activar la actividad privada en este sector económico. A este respecto es necesario tener también en cuenta la Ley 10/ 2003, de 20 de mayo, que precisa, sin alterar sustancialmente sino incidiendo de forma positiva en las competencias autónomas, la cuestión central de la calificación del suelo no urbanizable. Como hemos indicado, toda esta normativa parte de la consideración del sector edificación como uno de los principales sectores económicos por lo que la regulación de las condiciones de la misma incluye tanto el elemento sustantivo de la planificación como la de los requisitos básicos que garanticen la creciente demanda de seguridad en ella, que incluye tanto la seguridad estructural cuanto la protección contra el ruido, el aislamiento térmico de las edificaciones, etc. A ello responden, aparte de las normas a las que ya hemos hecho mención, la Ley 41/ 1980, de 5 de julio, de medidas urgentes de apoyo a la vivienda y la Ley 38/ 1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la edificación, que regula el conjunto del proceso edificatorio, los agentes que intervienen en él, las garantías de los usuarios, así como la exigencia de responsabilidades, así como el Real Decreto 1/2002, de 11 de enero, sobre medidas de financiación de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo del Plan 2002- 2005. La situación del derecho urbanístico en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla tiene una entidad propia que conviene tener en cuenta. Desde el momento en que ambas Ciudades carecen de potestad legislativa, la aplicación en su caso de la doctrina del Tribunal Constitucional derivada de la STC 61/ 1997 implicaría la congelación de su ordenamiento en esta materia; para evitar esta situación la Disposición adicional 3ª de la Ley 6/ 1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, establece que las Cortes Generales (que no pueden legislar en materia urbanística ni siquiera con carácter supletoria a tenor de la sentencia) se convierten en "legislador urbanístico general y de detalle de Ceuta y Melilla". Dado que el concepto de "vivienda digna y adecuada" que proclama el art. 47 CE no es solo predicable dela vivienda en propiedad, hay que considerar la acción de los poderes públicos en relación con las viviendas en alquiler, acción plasmada básicamente en la Ley 29/ 1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos (modificada por la Ley 55/ 1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social). La política social en relación con la vivienda se centra en la intervención de las distintas Administraciones competentes para configurar un sistema que permita el acceso a la vivienda, en régimen de propiedad o de arrendamientos, de los sectores con escaso poder adquisitivo. La normativa en cuestión gira en torno a las viviendas de protección oficial reguladas en principio por la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial, Texto Refundido aprobado por los Decretos 2131/ 1963, de 24 de julio y 3964/ 1964, de 3 de diciembre (el Reglamento para la aplicación de esta Ley es aprobado por el Decreto 2114/ 1961, de 24 de julio). El Real Decreto 2960/ 1976, de 12 de noviembre, aprueba el Texto Refundido de la legislación de Viviendas protegidas, pero el deterioro progresivo de la oferta de viviendas de protección oficial debido, en parte al menos, a la multiplicidad de los regímenes aplicables y a la ausencia de un sistema financiero capaz de respaldar las propuestas legislativas, será la causa de la publicación del

Real Decreto Ley 31/ 1978, de 31 de octubre, sobre Política de Viviendas de Protección Oficial, desarrollado por el Real Decreto 3148/ 1978, de 10 de noviembre, En el citado Decreto Ley se adoptan una serie de medidas coyunturales para intentar reactivar el sector; con este fin se establece una sola categoría y un único régimen legal para todas las viviendas de protección oficial, se establece un procedimiento simplificado y se estimula la dedicación de fondos de financiación en condiciones privilegiadas para promotores y adquirentes, estableciendo también una ayuda económica personal para potenciar el acceso a la vivienda de las familias con los niveles más bajos de renta. El Real Decreto 3148/ 978, que desarrolla la norma anterior, articula el Instituto Nacional de la Vivienda, en cuanto órgano especializado del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para la promoción pública de viviendas, aumentando sus posibilidades de gestión a través de la adquisición directa de viviendas; se establece como fin prioritario de su actividad la eliminación del chabolismo y de la infravivienda. Finalmente, el Real Decreto 2028/1995, de 22 de diciembre, establece las condiciones de acceso a la financiación cualificada estatal de viviendas de protección oficial promovidas por cooperativas de viviendas y comunidades de propietarios al amparo de los planes estatales de vivienda. Son varias las Comunidades Autónomas que han desarrollado sus competencias exclusivas en materia de vivienda (Galicia, Navarra, Canarias, Cataluña, etc.), aprobando específicamente leyes de vivienda de protección oficial, por lo que hay que tener en cuenta que, lo mismo que en la materia de urbanismo, buena parte de las normas estatales son sólo supletorias. En cuanto a la bibliografía, muy abundante en relación con el contenido del artículo, se pueden citar, entre otros, los trabajos de Arévalo, Arozamena, Bassols, Cabello, Jimenez Blanco, Rebolledo además del detallado estudio preliminar al apartado VIII (actividad urbanística) de las Leyes Administrativas de la editorial Aranzadi, preparada por Luis Martín Rebollo.

Sinopsis artículo 48
El único antecedente que puede señalarse en este precepto lo constituye el art. 70 de la Constitución portuguesa de 1976 cuyo apartado 1 afirma que "Los jóvenes, sobre todo los jóvenes trabajadores, gozarán de protección especial para hacer efectivos sus derechos económicos, sociales y culturales...", especificando algunos de tales derechos en los otros dos apartados que integran el artículo. El art. 149 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957 (versión consolidada tras la modificación del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997, y de Niza, de 26 de febrero de 2001) aborda explícitamente la acción comunitaria en relación con la juventud. Acaso sea este art. 48 de nuestra Constitución, que no tiene precedentes en nuestro derecho constitucional, uno de los ejemplos paradigmáticos de precepto retórico y de muy difícil contenido y efectividad práctica. Sin negar su valor normativo, es bien cierto que el concepto de derecho social como derecho meramente indicativo de actividad de los poderes públicos, dentro de sus facultades discrecionales, se extrema en este artículo. Ya la trayectoria de su debate constituyente pone de manifiesto su escasa transcendencia. En efecto, el art. 48 (41 en el Anteproyecto) no será apenas objeto ni de enmiendas (cinco) ni de debate en su paso por el Congreso. Será en la Cámara alta donde se produzca el debate más interesante, aunque ciertamente limitado; sobre la base de la abstracción de su contenido se plantearán dos posturas básicas manifestadas en las enmiendas: las que proponen simple y llanamente la supresión del artículo, y las de los grupos que manifiestan la necesidad de precisar su contenido, tanto en la determinación del concepto de juventud cuanto en el sentido concreto del término participación. Finalmente el artículo sería aprobado sin ninguna modificación en su redacción original, pero el

debate constituyente incide en el punto neurálgico del precepto: por una parte la determinación del sujeto titular del derecho contenido en el art. 48, titular indefinido, articulado en todo caso en torno a unas edades específicas cuya concreción, en sus límites mínimo y máximo, es normalmente aleatoria; por otra parte, su mismo contenido plantea los mismos problemas de precisión que los presentados en la determinación del sujeto: la amplitud del concepto concreto de desarrollo político, social, económico y cultural, conceptos que en cualquier caso no son unívocos desde el momento en que su actualización está condicionada por los imperativos de las coyunturas sociales y culturales concretas. El desarrollo normativo del art. 48 se centra en la Ley 18/1983, de 16 de noviembre, de Creación del Organismo Autónomo Consejo de la Juventud de España. El Consejo de la Juventud de España se crea como una "entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines", que en definitiva se centran en ser "un cauce de libre adhesión para propiciar la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural de España". Pueden formar parte del Consejo de la Juventud las Asociaciones juveniles o Federaciones constituidas por éstas, a las que se exigen requisitos distintos de implantación y organización propias y de número mínimo de afiliados, según sus finalidades; también pueden integrar dicho Consejo las secciones Juveniles de las Asociaciones, siempre que tengan reconocida estatutariamente autonomía funcional, organización y gobierno propios para los asuntos específicamente juveniles. El Real Decreto 397/ 1988, de 22 de abril, por el que se regula la inscripción registral de las Asociaciones juveniles (BOE nº 102, de 22 de abril de 1988) incide en el asociacionismo juvenil al establecer como edades delimitadoras los 14 años y los 30 sin cumplir. Hay que tener en cuenta igualmente la Orden de 5 de diciembre de 1986 por la que se regula el Censo de Asociaciones y Organizaciones juveniles y Entidades prestadoras de servicios a la juventud. Son órganos del Consejo de la Juventud de España la Asamblea, la Comisión Permanente, las Comisiones especializadas y el Comité de Relaciones Internacionales. Las funciones del Consejo se definen en el art. 2º de la Ley 18/ 1983 y se centran en la colaboración con la Administración mediante la realización de estudios, sea por solicitud de aquélla o por propia iniciativa, fomento del asociacionismo juvenil, representar a sus miembros en los organismos internacionales, etc. El Consejo de la Juventud presenta, a través del Ministerios de Educación, Cultura y Deporte, el anteproyecto de su presupuesto junto con la correspondiente Memoria, y rinde cuentas anualmente de la ejecución de dicho presupuesto. En definitiva, como puede apreciarse el Consejo de la Juventud supone una fórmula administrativa de canalización del fenómenos del asociacionismo juvenil para dar una respuesta al mandato del art. 48. El Consejo de la Juventud pasó a denominarse Instituto de la Juventud por Real Decreto 2614/ 1996, de 20 de diciembre. El Instituto de la Juventud de España (INJUVE), de ámbito nacional, configura un marco de relación con los Consejos o Institutos de la Juventud que se han creado en las Comunidades Autónomas que han asumido en sus Estatutos, como competencia exclusiva, la de promoción de la participación de la juventud (por ej. los Consejos de la Juventud de Aragón, de Andalucía, de Cataluña, etc). Es evidente que el art. 148 CE no prevé en ninguno de sus apartados título competencial específico al respecto, aunque éste podría deducirse, desde luego no como exclusivo, de la redacción del art. 48 que atribuye a "los poderes públicos" la función de promover las condiciones de participación de la juventud. A este respecto se pronuncia el Tribunal Constitucional en su STC 13/ 1992, de 6 de febrero, interpretando el título competencial de promoción de la juventud "tan genérico e indeterminado como el señalado, que obviamente tiene relación con el art.

48 CE" como un título en todo caso compartido entre el Estado y las Comunidades Autónomas (FJ 13). Otras normas relacionadas con el art. 48 CE son la Orden de 5 de diciembre de 1986 que regula el régimen de subvenciones a Organizaciones, Asociaciones juveniles y Entidades prestadoras de servicios a la juventud y el Real Decreto 658/ 1986, de 7 de marzo, que crea la Comisión Interministerial para la Juventud, modificado por el Real Decreto 1018/ 1989, de 21 de julio, de la que forman parte todos los Departamentos ministeriales implicados; fruto de la actividad de esta Comisión Interministerial es el Plan de Acción Global en materia de Juventud aprobado por el Consejo de Ministros el 4 de agosto de 1999. Hay que tener en cuenta que la abstracción con que está redactado el art. 48, así como su significado de derecho social, es decir de derecho de prestación no invocable directamente, supone que la política dirigida a la promoción de la juventud puede abarcar una multitud de sectores (laborales, culturales, deportivos, etc.), en función de acciones normativas que pueden tener como objetivo directo la promoción de la juventud, o no, lo que supondría que la actividad estatal, así como la autonómica, puede articularse como regulación genérica de una serie de sectores concretos (educación, ocio, cultura, deporte, etc.), no referidos exclusivamente a los jóvenes como destinatarios e incluso con independencia de que la juventud se pueda incorporar a dicha regulación. De hecho, la abstracción conceptual de ese titular colectivo que es la juventud puede ser la causa de que la Carta Comunitaria de derechos Fundamentales (Niza 2000), aunque haga referencias implícitas, e incluso alguna explícita, a los problemas de la juventud, no le da un tratamiento diferenciado, lo que sí hace con otros colectivos sociales como pueden ser los minusválidos. De todas formas, sí puede hacerse referencia en el ámbito laboral al art. 11 del Estatuto de los Trabajadores, que en su aparatado 2 a) establece los contratos para la formación como una fórmula dirigida específicamente a la contratación de trabajadores mayores de 16 años y menores de 21 que carezcan de la titulación requerida para realizar un contrato en prácticas. Aunque de forma indirecta, puede entenderse que el art. 11.1 del mismo Estatuto de los Trabajadores puede tener como destinatarios principales, aunque no únicos, a los trabajadores jóvenes desde el momento en que regula el contrato de trabajo en prácticas, que pueden suscribir quienes estén en posesión de un título universitario o de formación profesional, dentro de los cuatro años siguientes a la terminación de sus estudios. Este artículo, en sus dos apartados, ha sido desarrollado por el Real Decreto 488/ 1998, de 27 de marzo, y por la Orden de 14 de julio de 1998. También en materia laboral se puede señalar la existencia de diversas directivas o resoluciones de la Unión Europea centradas en la problemática del trabajo de los jóvenes, tales como la Directiva 94/ 33/ CE, del Consejo de 22 de junio de 1994, sobre protección de los jóvenes en el trabajo, o la Resolución del Consejo de 23 de enero de 1984 sobre promoción del empleo de los jóvenes. En cuanto a la bibliografía, a destacar los trabajos de Cazorla, Monereo o Ruiz Rico, entre otros.

Sinopsis artículo 49
Pocos antecedentes pueden encontrarse de este artículo en el derecho comparado, que realmente se reducen al artículo 38 de la Constitución italiana, al Preámbulo de la Constitución francesa de la IV República, declarado vigente por la Constitución de1958, y al artículo 71 de la Constitución portuguesa, que tanta influencia ha tenido en la formulación que hace nuestra Constitución de buena parte de los llamados derechos sociales. Mayor número de remisiones se pueden encontrar en textos de organismos internacionales, como pueden ser las Declaraciones de la ONU de Derechos del Deficiente Mental (1971) y la de los Derechos de los Minusválidos (1975), así como la Carta Social Europea de 18 de octubre de 1961. También es de tener en cuenta el Convenio nº 128, de 29 de junio de 1967, de la Organización Internacional del Trabajo relativo a las prestaciones de

invalidez, vejez y sobrevivientes. No hay precedentes directos en el derecho constitucional español. La protección específica de las personas con discapacidades como objeto directo de tutela, que se planteó en el art. 42 del Anteproyecto constitucional y quedó prácticamente definido en el texto propuesto por la Ponencia del Congreso, no fue prácticamente objeto de debate en el proceso constituyente, cosa lógica si se tienen en cuenta dos cosas: primero, la sensibilidad general e indiscutible, incluso aunque fuese en términos puramente políticos, hacia el reconocimiento constitucional de este sector específico de la población española; en segundo lugar, el significado del art. 49 como estricto derecho social, es decir como precepto "voluntarista" que expresa el sentimiento de solidaridad a seguir por los poderes públicos en su función asistencial, pero que no configura en absoluto un derecho subjetivo. El desarrollo del mandato contenido en el art. 49 se centra, pues, en la batería de políticas asistenciales a los minusválidos adoptadas y normadas por los poderes públicos, políticas que se proyectan en una pluralidad de ámbitos bien diferenciados (laborales, culturales, vivienda, educación, ocio, deportes, etc), de los que sólo haremos referencia a los más significativos. Los beneficiarios del art. 49 son los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos en razón de la existencia de una deficiencia que les impide o dificulta su inserción normal en las relaciones vitales habituales de la vida social. De la misma manera que es irrelevante que la deficiencia sea de nacimiento o sobrevenida, también es irrelevante, a los efectos de la protección que ofrece este precepto, que la causa de la dificultad de inserción provenga de un defecto físico o sensorial o de un problema psíquico, ya que lo que se valora es la existencia cierta de la minusvalía. La Organización Mundial de la Salud publicó en 1976 el documento sobre Clasificación Internacional de deficiencias, discapacidades y minusvalías, diferenciando cada uno de los supuestos y entendiendo por minusvalía la "situación desventajosa para un individuo determinado, consecuencia de una deficiencia o de una discapacidad que limita o impide el desempeño de un papel que es normal en su caso, en función de la edad, sexo y factores sociales y culturales"; parece evidente que el sentido que dan los constituyentes a los titulares de los derechos que se consagran en el art. 49 coincide básicamente con la definición de la OMS. La determinación de quiénes sean esos poderes públicos implicados deriva, como en tantas otras materias, del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En principio estamos ante un supuesto de competencias compartidas desde el momento en que el mandato del art. 49 se canaliza por una parte por medio de prestaciones de la Seguridad Social, cuya competencia corresponde al Estado (art. 149.1.17ª), y por otra por acciones de asistencia social, función que han asumido las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos en virtud del art. 148.1.20ª, y ello sin perder de vista las facultades que en dicha asistencia social pueden corresponder, por vía de ordenación, gestión o ejecución, a las Corporaciones locales. En 1981, poco después de aprobada la Constitución, se intentó presentar en el Congreso de los Diputados una proposición de ley que no llegó a tramitarse ante la oposición del Gobierno por considerar inasumible el coste de su financiación. Posteriormente se aprobó la Ley 13/ 1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos; la Ley establece el marco legal protector referido a las personas con minusvalías, así como el procedimiento de evaluación de las minusvalías concretas en función de las cuales las personas que las padecen se convierten en titulares de la protección específica que otorga la Ley. Esta protección se puede catalogar como protección directa, en forma de prestaciones sociales y económicas (asistencia sanitaria y farmacéutica, rehabilitación médico- funcional, recuperación profesional, subsidios en concepto de ingresos mínimos, de ayuda de terceras personas, de movilidad, servicios de atención integrall domiciliaria, etc.); protección por medio de la integración laboral (ayudas de empleo a trabajadores minusválidos, reservas de puestos de trabajo en empresas, creación de centros especiales de empleo); y protección genérica (supresión de barreras arquitectónicas, vivienda, residencias especializadas).

Lógicamente, todas las previsiones de la Ley 13/ 1982 necesitan desarrollo posterior para poder ser efectivas, teniendo en cuenta en este sentido que la gestión básica la han asumido las Comunidades Autónomas, aunque ya decíamos que no de forma exclusiva dada la reserva que establece el art. 149.1.17ª CE. En principio, el sistema de prestaciones sociales previsto por la Ley de Integración Social de los Minusválidos se hace pivotar sobre el sistema de la Seguridad Social, si bien el Real Decreto 383/ 1984, de 1 de febrero, viene referido a los minusválidos no comprendidos en el campo de aplicación de la Seguridad Social por no desarrollar actividad laboral ni ser beneficiarios de ningún tipo de prestación. Como hemos dicho antes, la variedad de estas prestaciones hace que su previsión y regulación incida en una pluralidad de ámbitos distintos de los que citaremos solo, a modo de ejemplo, el art. 53.2 de la Ley de Integración Social de los Minusválidos, referido a los servicios de atención domiciliaria, o el Decreto 122/ 1997, de 2 de octubre, regulador del Régimen Jurídico Básico del servicio público de atención social, rehabilitación psicosocial y soporte comunitario de personas afectadas por enfermedades mentales graves y crónicas. Véase al respecto el Real Decreto 397/ 1996, de 1 de marzo, Registro de Prestaciones Sociales Públicas. El sistema de pensiones de invalidez no contributivas en el sistema de la Seguridad Social (Ley 26/ 1990, de 20 de diciembre, desarrollada por el Real Decreto 357/ 1991, de 15 de marzo) se consagra en los arts. 144 a 149 de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, especificando el Real Decreto 1971/ 1999, de 23 de diciembre, el reconocimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía; el citado Real Decreto atribuye el derecho a este tipo de pensiones a las personas afectadas por minusvalía o enfermedad crónica en un grado igual o superior al 65 por ciento. También tiene este sentido de prestación específica la derivada del antiguo Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI), de larga trayectoria normativa. La Ley de 1 de septiembre de 1939 sustituyó el régimen de capitalización en el retiro obrero por el de pensión fija, creada en concepto de subsidio de vejez, como fórmula de incremento del seguro de vejez que asegurase un retiro suficiente. Esta Ley fue desarrollada por la Orden de 2 de febrero de 1940, que amplió el subsidio al supuesto de invalidez absoluta para el trabajo, siendo el Decreto de 18 de abril de 1947 el que creó la Caja Nacional del Seguro de Vejez e Invalidez y preparó un sistema de protección para este último riesgo; es este sentido, son de interés la Orden de 18 de junio de 1947 y el Decreto ley de 2 de septiembre de 1955. La incidencia de la Ley de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966 en el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez supuso la aprobación del Decreto 1564/ 1967, de 6 de julio, que regulaba las situaciones derivadas de la extinción del citado Seguro. La Ley General de la Seguridad Social de 1974 culmina el proceso y reconoce, en la Disposición transitoria segunda, el derecho a causar prestaciones del SOVI, con arreglo a las condiciones exigidas en la extinta legislación del mismo y siempre que los interesados no tuviesen derecho a ninguna otra pensión a cargo de los regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social (situación transitoria que se aclara en la Circular 66/ 1982, de 22 de junio; en el mismo sentido de apreciar la incompatibilidad de las pensiones del SOVI y las del régimen general de la Seguridad Social se pronuncia el Tribunal Constitucional en su STC 121/ 1984, de 12 de diciembre, FJ 2). En el orden laboral el art. 41 de la Ley de Integración Social de los Minusválidos establece que aquellos que por la naturaleza o las consecuencias de sus minusvalías no puedan, provisional o definitivamente, ejercer una actividad laboral en las condiciones habituales, deberán ser empleados en Centros Espaciales de Empleo, regulando un esquema de derechos y deberes laborales que intenta ser lo más aproximado posible al de las relaciones laborales comunes, teniendo en cuenta, como es lógico, las peculiaridades de las condiciones de los minusválidos. Esta relación laboral específica viene definida en el Real Decreto 1369/ 1985, de 17 de julio.

La Disposición adicional segunda de la Ley General de la Seguridad Social determina la protección de los trabajadores minusválidos en los Centros Espaciales de Empleo incluidos en el régimen de la Seguridad Social. Por otra parte, la acción tuitiva sobre este sector se complementa con una serie de medidas encaminadas a fomentar la incorporación laboral de las personas con minusvalías, entre las que hay que tener en cuenta las referidas al empleo selectivo que establecen las condiciones en que se han de producir la reincorporación o readmisión de los trabajadores afectados por una incapacidad permanente parcial sobrevenida después de su incorporación a la empresa (Real Decreto 1451/ 1983, de 11 de mayo), así como un cupo de reserva de plantilla que la Ley de Integración Social de los Minusválidos impone a las empresas con más de 50 trabajadores fijos. El Real Decreto 1445/ 1982, de 25 de junio, con el mismo sentido teleológico, eleva la cuantía de la subvención que se concede a las empresas por la contratación de trabajadores minusválidos y regula los contratos de formación con minusválidos, en los que no se impone el límite de edad establecido con carácter general. Finalmente, dentro de las medidas de fomento de la incorporación laboral de este sector de la población, la Disposición adicional decimonovena de la Ley 30/ 1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública impone en las ofertas de empleo público la reserva de un cupo no inferior al 3 por ciento de las vacantes para ser cubiertas por personas con discapacidad, siempre que superen las pruebas selectivas y acrediten la compatibilidad con la función. En relación con la gestión de las medidas de integración social de los minusválidos, el Real Decreto 1023/ 1976, de 9 de abril, crea el Real Patronato de Educación Especial, que sufrirá una serie de modificaciones posteriores derivadas de la Ley 13/ 1982; a partir del Real Decreto 1475/ 1986, de 11 de julio, pasará a denominarse Real Patronato de Prevención y de Atención a Personas con Minusvalía, transformándose en un órganos colegiado de la Administración General del Estado (Real Decreto 2021/ 1997, de 26 de diciembre). Posteriormente la Ley 14/ 2000,, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, crea con el nombre de Real Patronato sobre Discapacidad un organismo autónomo para promover la aplicación de conocimientos científicos y desarrollos técnicos a las acciones públicas y privadas sobre discapacidad, así como para canalizar la colaboración entre las distintas Administraciones y entre éstas y el sector privado. En la Exposición de motivos se justifica la necesidad de esta nueva ley por los cambios que se han registrado como consecuencia de una serie de factores; en primer lugar, el incremento del movimiento asociativo de las personas con discapacidad, que impone una colaboración institucionalizada entre aquellas asociaciones y la Administración del Estado a través del Consejo Estatal de las Personas con discapacidad; el segundo factor a considerar son las transferencias de las políticas sociales a las Comunidades Autónomas y la participación creciente de las Administraciones locales, que impone la necesidad de planificar minuciosamente la colaboración entre las tres Administraciones implicadas. El Estatuto del Real Patronato sobre Discapacidad creado para hacer frente a la nueva problemática se aprueba por Real Decreto 946/ 2001, de 3 de agosto. No es el Patronato el único organismo de gestión; el Real Decreto ley 36/ 1978, de 16 de noviembre crea el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) como entidad gestora de la Seguridad Social a nivel nacional con la finalidad de dirigir su acción a las personas mayores, personas con discapacidad y solicitantes de asilo. El INSERSO sufrirá los cambios que se derivan del proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas que culmina prácticamente en 1998 cuando todas asumen las competencias que les corresponden en estos ámbitos asistenciales. La consecuencia será que el INSERSO se transforma en el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) ampliando sus competencias a materia de inmigración (Real Decreto 140/ 1997, de 31 de enero). La asunción por parte del Ministerio del Interior de las competencias asignadas al IMSERSO en

materia de inmigración conllevará la necesidad de modificar la estructura y funciones del organismo para adaptarlo a la nueva situación y evitar duplicidad en la gestión, lo que se hace en el Real Decreto 238/ 2002, de 1 de marzo, Estructura orgánica y Funciones del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) en un intento de lograr la mayor eficacia social y de responder a la descentralización funcional. El IMSERSO se configura como una entidad gestora de la Seguridad Social adscrita al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con entidad de Derecho público y cuyos fines básicos son la gestión de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, así como la de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de Seguridad Social para las personas mayores y personas con discapacidad; en relación con estas últimas corresponde también al IMSERSO el seguimiento de la gestión delas prestaciones económicas derivadas de la Ley de Integración Social de los Minusválidos. Dentro de las políticas sectoriales, la referida a la vivienda puede tener un significado especial en cuanto incide en la necesidad de garantizar el acceso y habitabilidad de la misma a las personas minusválidas, lo que puede suponer imponer unas determinadas cargas bien a los vecinos del inmueble, bien a los constructores. La normativa básica referida a la accesibilidad y condiciones de las viviendas para adaptarlas a las necesidades especiales de los minusválidos la encontramos, en primer lugar, en el Real Decreto 355/ 1980, de 25 de enero, sobre reserva y situación de las viviendas de protección oficial destinadas a minusválidos y en el Real Decreto 248/ 1981, de 5 de febrero, sobre medidas de distribución de aquella reserva. La Orden de 3 de marzo de 1981 establece las características de los accesos, aparatos elevadores y condiciones interiores de las viviendas para minusválidos proyectadas en inmuebles de protección especial.. Finalmente la Ley 3/ 1990, de 31 de junio, que modifica la Ley 49/ 1969, de 21 de junio, de Propiedad Horizontal, impone determinadas obligaciones a las comunidades de vecinos (accesibilidad, rampas, medidas de los ascensores, etc.) cuando una persona minusválida habite alguno de los pisos. En el mismo sentido, el art. 24 de la Ley 29/ 1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, y la Ley 15/ 1995, de 30 de mayo, sobre límites del dominio sobre inmuebles para eliminar barreras arquitectónicas. En el ámbito de la educación, tanto la Ley Orgánica 8/ 1985, del Derecho a la Educación, como la LOGSE (Ley Orgánica 1/ 1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo), concretamente en sus arts. 36 y 37 y el Real Decreto 696/ 1995, de 28 de abril, de Ordenación de la Educación de los Alumnos con Necesidades Educativas Especiales, han abordado la problemática concreta de estas personas. Por último, las políticas sociales de la Unión Europea inciden en el ámbito de las políticas sociales relacionadas con los minusválidos; es este sentido son interesantes la Recomendación del Consejo de 24 de junio de 1992 sobre criterios comunes relativos a los recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social (92/ 441/ CEE) y la Recomendación del Consejo de 22 de julio de 1992 relativa a la convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social (92/ 442/ CEE). Aunque no alude de forma directa a los minusválidos, el Título XI del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957 (versión consolidada tras la modificación del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997, y de Niza, de 26 de febrero de 2001) aborda la acción comunitaria en relación con las políticas sociales. Por lo que se refiere a la bibliografía, citar las aportaciones de Aznar, Niño, Borrajo, Campos, Galvez, Monereo, Torres del Moral, entre otros.

Sinopsis artículo 50
Los antecedentes de Derecho comparado que pueden acreditarse en relación con este artículo se encuentran en algunas, pocas, de las Constituciones europeas promulgadas después de la segunda

Guerra Mundial, entre las que pueden citarse la italiana de 1947 (art. 38) y el Preámbulo de la Constitución francesa de 1958 en el que, reproduciendo la fórmula utilizada en el Preámbulo de la Constitución de la IV República, se afirma el derecho de todo hombre que por su razón de su edad se encuentre en la incapacidad de trabajar a obtener de la colectividad los medios convenientes para su existencia; como en tantas ocasiones referidas a los derechos sociales, el dato más inmediato está en el art. 72 de la Constitución portuguesa de 1976, seguida en este punto con bastante fidelidad por los constituyentes españoles. Son varios los textos internacionales que atienden a la problemática de la protección social de la tercera edad; entre ello son significativos la Carta Social Europea de 18 de octubre de 1961, el Código Europeo de Seguridad Social (Estrasburgo, 16 de abril de 1964, ratificado por España el 4 de febrero de 1994), así como el Convenio nº 128, de 29 de junio de 1967, de la Organización Internacional del Trabajo relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes. El compromiso del Estado de prestar asistencia a los ancianos se encuentra en España recogido en la Constitución de 1931, y dentro de la normativa del régimen de Franco serán el Fuero de los Españoles (art. 28) y el Fuero del Trabajo (declaración X.2) las normas encargadas de expresar la garantía estatal de asistencia en los casos de vejez, incrementando los seguros sociales de vejez preexistentes. La redacción que dio a este artículo la Ponencia del Congreso se mantuvo prácticamente idéntica en los debates parlamentarios, en los que apenas fue objeto de discusión. Como todos los derechos agrupados en el Capítulo III del Título I de la Constitución con la denominación de Principios, el art. 50 pertenece a esa esfera un tanto ambigua de los derechos sociales cuya efectividad depende más de la acción efectiva del Estado que del enunciado constitucional directo (art. 53.3 CE). En consecuencia es su desarrollo normativo el que determina el alcance real del derecho, como afirma en relación con el art. 50 el Tribunal Constitucional en la STC 189/ 1987, de 24 de noviembre. El mandato de protección a la tercera edad que impone el art. 50 a los poderes públicos se canaliza en una doble acción: primera, la garantía de suficiencia económica; segunda, las prestaciones sociales derivadas de los problemas sectoriales específicos de las personas que integran el colectivo de la tercera edad. La suficiencia económica se asienta en la garantía de las "pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas", lo que supone su articulación en torno a los regímenes de la Seguridad Social; a este respecto, el art. 147.1.17ª CE establece la competencia del Estado en la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas, por lo que la normativa fundamental en torno al sistema de pensiones será la emanada del Estado. Sin embargo, en el ámbito asistencial hay que tener en cuenta la convergencia de competencias estatales derivadas de la acción asistencial de la misma Seguridad Social con las competencias autonómicas en la medida en que, al amparo del art. 148.1.20ª, las hayan asumido las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, así como las competencias municipales desde el momento en que, al menos, buena parte de la gestión y ejecución de las estatales y autonómicas la desempeñan los Ayuntamientos. Como decimos, la actualización del art. 50 pivota, en primer lugar, sobre el establecimiento de un sistema de pensiones para la tercera edad vinculado a la Seguridad Social. El punto de partida normativo es la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Decreto 2065/ 1974, de 30 de mayo, y el Real Decreto ley 36/1978, de 16 de noviembre; ambas normas han sido parcialmente derogadas por el Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que será el punto de referencia actual, aunque hay que precisar que ha sido modificado en varias

ocasiones por normas posteriores. La Ley General de la Seguridad Social de 1994 establece un doble régimen de pensiones: las pensiones de jubilación en su modalidad contributiva (arts.160 a 166) y las pensiones de jubilación no contributivas (arts. 167 a 170). Las pensiones de jubilación contributivas se definen en torno a un criterio profesional, de manera que tiene derecho a ellas los trabajadores jubilados pertenecientes a alguno de los grupos profesionales expresados en el art. 7 de la Ley. Dentro de ellas se diferencian distintos regímenes de pensiones en función de la ordenación profesional que establece la Ley al respecto (trabajadores por cuenta ajena, trabajadores por cuenta propia, funcionarios públicos, etc.), que determina cuantías diferenciadas de las pensiones basadas en el cálculo inicial de las prestaciones aportadas por el trabajador jubilado a lo largo de su vida profesional. Las exigencias para causar derecho a la pensión (estar de alta en el momento de la jubilación y haber cubierto un periodo de cotización de 15 años, de los que al menos dos deben estar comprendidos dentro de los ocho años inmediatamente anteriores al momento de la jubilación), ponen de relieve el carácter contributivo de estas pensiones, computadas sobre la equivalencia prestación- pensión, es decir, cotización- protección. De hecho, la diferente cuantía de las pensiones en función del régimen de la Seguridad Social aplicable, así como las variaciones respecto de las valoraciones iniciales, ha sido objeto de algunos recursos ante el Tribunal Constitucional, que se ha pronunciado al respecto, entre otras, en la STC 100/ 1990, de 30 de mayo; en el FJ 5 de la misma afirma el Tribunal que del art. 50 no puede deducirse que la Constitución obligue a que se mantengan todas y cada una de las pensiones en su cuantía prevista ya que el concepto de pensión adecuada no puede considerarse aisladamente atendiendo a cada pensión singular sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que puede prescindirse de las circunstancias sociales y económicas de cada momento y sin olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades económicas. Inciden en la regulación de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con la determinación de la cuantía de las pensiones, la Ley 24/ 1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del sistema de la Seguridad Social, que modifica la Ley de 1994 tanto en relación con las pensiones cuanto en la acción protectora de la Seguridad Social, y el Real Decreto 1647/ 1997, de 31 de octubre, que desarrolla la Ley anterior respecto de los periodos mínimos de cotización y de la base reguladora de la pensión. La Ley General de la Seguridad Social establece en el art. 161.1 la edad de jubilación, que fija en 65 años, edad que debe ser considerada como un baremo básico aunque facultativo ya que la jubilación puede anticiparse o atrasarse en determinadas circunstancias. Ya la jubilación forzosa, aunque catalogada como excepcional y limitada por el Tribunal Constitucional (STC de 2 de julio de 1981), supone una alteración de los 65 años como edad de jubilación, pero a ella hay que sumar los supuestos previstos de jubilación voluntaria anticipada o atrasada. La Ley 35/ 2002, de 12 de julio, de Medidas para el establecimiento de un Sistema de Jubilación gradual y flexible (desarrollada por el Real Decreto 1132/ 2002, de 31 de octubre, y modificada parcialmente por la Ley 45/ 2002, de 12 de diciembre, de medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección del Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad) articula la posibilidad de optar por una jubilación anticipada a partir de los 61 años, con aplicación de coeficientes reductores del porcentaje aplicable en función de los años de jubilación, y al mismo tiempo favorece la prolongación de la actividad laboral de los trabajadores que superen la edad de jubilación, permitiendo así su presencia social activa, sobre la filosofía de que esta prolongación redunda en ventajas tanto para el trabajador como para el sistema de pensiones; este último supuesto posibilita compatibilizar la pensión de jubilación con un trabajo a tiempo parcial, reduciéndose el importe de aquélla en proporción inversa a la reducción de la jornada de trabajo realizada por el pensionista.

Las pensiones de jubilación no contributivas están también integradas en el sistema de la Seguridad Social. Los artículos 144 a 149 de la Ley General de la Seguridad Social, la Ley 26/ 1990, de 20 de diciembre y el Real Decreto 357/ 1991, de 15 de marzo, que desarrolla la Ley anterior en materia de pensiones no contributivas, establecen este tipo de pensiones para las personas mayores de 65 años que carezcan de renta o ingresos suficientes, es decir cuando éstos sean inferiores a la cuantía de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social que se determinen en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Este mismo sentido de atención a la suficiencia económica de la tercera edad tiene el Real Decreto 728/ 1993, de 14 de mayo (desarrollado por la Orden de 22 de febrero de 2000), que establece pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los emigrantes españoles (básicamente las colectividades españolas en Iberoamérica) a los que los sistemas de pensiones de los países donde han desarrollado su actividad laboral no dan cobertura económica suficiente. La garantía del mínimo de subsistencia para estos españoles de origen residentes en el extranjero se articula, pues, como complementario y sobre el punto de referencia de las pensiones no contributivas establecidas anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. La actualización periódica de las pensiones, tanto las contributivas como las no contributivas, que impone el art. 50 de la Constitución la articula el Gobierno sobre su actualización anual, lo que hace sobre la base del Índice de Precios de Consumo (IPC), normándose dicha actualización por medio de los correspondientes Reales Decretos de Revalorización de pensiones (el último, el Real Decreto 1425/ 2002, de 27 de diciembre, de revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social para el ejercicio 2003). En relación con el régimen de actualización de las pensiones el Tribunal Constitucional niega su consideración como derecho adquirido sobre la base de que el elemento fundamental que determina el sistema de pensiones es su consideración de "adecuada", en la medida en que cubran las situaciones de necesidad, sin que se pueda deducir del art. 50 CE la obligación constitucional de mantener todas y cada una de las pensiones iniciales en su cuantía prevista, ni que todas y cada una de las ya causadas tengan que incrementar un incremento anual, siempre que puedan considerarse suficientes (STC 134/ 1987, de 21 de julio; igualmente la STC 100/ 1990, de 30 de mayo). Finalmente, cabe hacer mención a la existencia de un régimen específico de pensiones, integrado en la Seguridad Social pero ya extinto aunque todavía aplicable en la medida en que haya personas que puedan ser titulares del derecho a las mismas: el antiguo Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) se creó por la Ley de 1 de septiembre de 1939 sustituyó el régimen de capitalización en el retiro obrero por el de pensión fija, creada en concepto de subsidio de vejez, como fórmula de incremento del seguro de vejez que asegurase un retiro suficiente. Esta Ley fue desarrollada por la Orden de 2 de febrero de 1940, que amplió el subsidio al supuesto de invalidez absoluta para el trabajo, siendo el Decreto de 18 de abril de 1947 el que creó la Caja Nacional del Seguro de Vejez e Invalidez y preparó un sistema de protección para este último riesgo; es este sentido, son de interés la Orden de 18 de junio de 1947 y el Decreto ley de 2 de septiembre de 1955. La incidencia de la Ley de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966 en el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez supuso la aprobación del Decreto 1564/ 1967, de 6 de julio, que regulaba las situaciones derivadas de la extinción del citado Seguro. La Ley General de la Seguridad Social de 1974 culmina el proceso y reconoce, en la Disposición transitoria segunda, el derecho a causar prestaciones del SOVI, con arreglo a las condiciones exigidas en la extinta legislación del mismo y siempre que los interesados no tuviesen derecho a ninguna otra pensión a cargo de los regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social (situación transitoria que se aclara en la Circular 66/ 1982, de 22 de junio; en el mismo sentido de apreciar la incompatibilidad de las pensiones del SOVI y las del régimen general de la Seguridad Social se pronuncia el Tribunal Constitucional en su STC 121/ 1984, de 12 de diciembre, FJ 2). Vinculados a las personas incluidas en el régimen de la Seguridad Social, la Ley General de la

Seguridad Social articula una serie de servicios sociales de la tercera edad, en el marco de la misma Seguridad Social y prestados por lo tanto por la Administración estatal. Pero esta acción social estatal se complementa con la desarrollada por las Comunidades Autónomas que hayan asumido las competencias del art. 148.1.20ª de la Constitución y con las que corresponden, en el ámbito de su autonomía, a las Corporaciones locales. Por eso nos encontramos con una normativa confluyente en relación con la pluralidad de servicios sociales dependientes de las tres Administraciones: rehabilitación, reeducación, residencias, centros de la tercera edad, termalismo, servicios de atención integral domiciliaria, hospitales de día geriátricos, programas de teleasistencia, sistemas de telealarma domiciliaria, medidas de acondicionamiento de las viviendas a las circunstancias de las personas mayores, etc. El complemento autonómico y municipal de la acción de asistencia social estatal ha dado lugar, por supuesto, a un cuantioso acervo normativo que es materialmente imposible citar en esta página. Véase al respecto el Real Decreto 397/ 1996, de 1 de marzo, Registro de Prestaciones Sociales Públicas. Aparte de lo ya establecido en relación con las pensiones no contributivas, las prestaciones asistenciales públicas, y muy en especial la cobertura sanitaria, se extienden a las personas de la tercera edad sin recursos y en estado de necesidad, siendo estas unas prestaciones generales, es decir no vinculadas a la condición laboral del anciano, cuyo supuesto habilitante es la situación de necesidad y la carencia de recursos materiales ni sociales; en este sentido se pronuncian tanto la Ley General de la Seguridad Social de 1994 como la Ley 14/ 1986, de 25 de abril, General de la Sanidad y el Real Decreto 1088/ 1989, de 8 de septiembre. El complemento autonómico y local de la acción asistencial estatal ha dado lugar a un cuantioso acervo normativo, muy fragmentado por sectores, que lógicamente es imposible citar en esta página, aunque conviene tener en cuenta su existencia a la hora de apreciar el conjunto de prestaciones y servicios sociales existentes. Junto a los organismos específicos de gestión existentes en las Administraciones autonómicas y locales, el organismo de gestión estatal básico es el IMSERSO. El Real Decreto ley 36/ 1978, de 16 de noviembre creó el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) como entidad gestora de la Seguridad Social a nivel nacional con la finalidad de dirigir su acción a las personas mayores, personas con discapacidad y solicitantes de asilo. El INSERSO sufrirá los cambios que se derivan del proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas que culmina prácticamente en 1998 cuando todas asumen las competencias que les corresponden en estos ámbitos asistenciales. La consecuencia será que el INSERSO se transforma en el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) ampliando sus competencias a materia de inmigración (Real Decreto 140/ 1997, de 31 de enero). La asunción por parte del Ministerio del Interior de las competencias asignadas al IMSERSO en materia de inmigración conllevará la necesidad de modificar la estructura y funciones del organismo para adaptarlo a la nueva situación y evitar duplicidad en la gestión, lo que se hace en el Real Decreto 238/ 2002, de 1 de marzo, Estructura orgánica y Funciones del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) en un intento de lograr la mayor eficacia social y de responder a la descentralización funcional. El IMSERSO se configura como una entidad gestora de la Seguridad Social adscrita al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con entidad de Derecho público y cuyos fines básicos son la gestión delas pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, así como la de los servicios complementarios delas prestaciones del sistema de Seguridad Social para las personas mayores y personas con discapacidad. En el ámbito de la protección a las personas de la tercera edad inciden necesariamente las políticas sociales de la Unión Europea; aparte de la Carta Comunitaria de Derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989, en la que se incluye el derecho a las pensiones de jubilación correspondientes, y del Título XI del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957 (versión consolidada tras la modificación del Tratado de Ámsterdam, de 2 de

octubre de 1997, y de Niza, de 26 de febrero de 2001) que aborda la acción comunitaria en relación con las políticas sociales, son de interés la Recomendación del Consejo de 24 de junio de 1992 sobre criterios comunes relativos a los recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social (92/ 441/ CEE) y la Recomendación del Consejo de 22 de julio de 1992 relativa a la convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social (92/ 442/ CEE). Se puede consultar, ademas, la amplia bibliografía existente en relación con el contenido del artículo.

Sinopsis artículo 51
No hay precedentes de este artículo ni en las Constituciones extranjeras europeas, aunque en algunas pueden encontrarse medidas que de alguna manera suponen una defensa de los consumidores, ni en las españolas; como en otras ocasiones referidas a este Capítulo, es nuevamente en la Constitución portuguesa de 1876 donde hay una referencia directa cuando en el art. 81 afirma que corresponde prioritariamente al Estado proteger al consumidor, especialmente mediante el apoyo a la creación de cooperativas y de asociaciones de consumidores. Pese a esta ausencia de precedentes constitucionales directos, aparte de la ya mencionada Constitución de Portugal, lo que sí existen, y de hecho tuvieron gran influencia en el debate constituyente, son documentos de organismos supranacionales referidos a la protección de los consumidores; en este sentido, la Carta de Protección de los Consumidores, aprobado por la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa en 1973, el Informe publicado por la OCDE en 1972 sobre la política de protección a los consumidores en los Estados miembros de dicha organización, y la Resolución del Consejo de Ministros de la CEE de abril de 1976. El art. 51 (numerado como 44 en el Anteproyecto) fue objeto de una importante modificación en el Informe de la Ponencia del Congreso, tras lo cual apenas fue objeto de debate ni en la Comisión ni en el Pleno de la Cámara baja; el debate sobre el fondo del precepto se suscitó en la Comisión Constitucional del Senado en torno a una enmienda presentada por el grupo parlamentario Agrupación Independiente, que se centró en el significado de la protección de los consumidores a través del reconocimiento de sus derechos básicos, tal como se expresan en los textos internacionales europeos (de la CEE, del Consejo de Europa y de la OCDE) y de la inclusión de una serie de derechos de carácter instrumental respecto de los calificados como básicos. Es este un precepto que hay que encuadrar en el marco del concepto de Estado social de Derecho (art. 1.1 de la Constitución) y de la economía de mercado, teniendo en cuenta que, aunque al igual que otros artículos anteriores se ubica entre los principios rectores de la política social y económica, aquéllos contemplan la vertiente social de la acción de los poderes públicos mientras que éste aborda el fundamento actual de la economía de mercado neocapitalista, basada en la llamada sociedad de consumo, de manera que la protección específica a los consumidores como sostén básico del modelo económico se convierte en una fórmula de reforzamiento del citado modelo. Desde este punto de vista, siendo el bienestar social exigencia y meta del neocapitalismo y por ello integrante del actual estado social, la inclusión de la protección de los consumidores en la Constitución parece exceder el campo que le correspondería formalmente por su ubicación en el ámbito de los derechos sociales, que es el correspondiente a la actividad normativa ordinaria de los poderes públicos, para convertirse en un verdadero principio del modelo económico adoptado por la Constitución. Ahora bien, es este un principio que opera en forma de límite del modelo de economía de mercado y de libertad de empresa que establece básicamente el art. 38 de la Constitución, límite cuyo fundamento se encuentra en los derechos de los consumidores y en la acción reguladora de los poderes públicos en consonancia con aquellos derechos; en definitiva, el art. 51 viene a intentar equilibrar el modelo de economía de mercado que, basado en la oferta de bienes de consumo, ha

propiciado la posición dominante de las grandes sociedades productores, directa o indirectamente, de dichos bienes con la protección al consumidor frente a la indefensión en que pueden encontrarse en sus relaciones jurídicas con aquellas sociedades. En desarrollo de este precepto constitucional se dictó la Ley 26/ 1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, ley dictada con cierto apresuramiento como consecuencia del conflicto social que supuso el síndrome tóxico producido por el aceite de colza adulterado, verdadero toque de atención sobre la necesidad de garantizar a los ciudadanos un mínimo de seguridad en relación con el consumo. La Ley ha sido objeto de varias modificaciones, sobre todo para integrar Directivas comunitarias (por ej. Ley 39/ 2002, de 28 de octubre, que traspone a derecho interno una serie de Directivas sobre la acción colectiva de cesación, crédito al consumo y publicidad engañosa), y fue además objeto de varios recursos de inconstitucionalidad resueltos por la STC 15/ 1989, de 26 de enero, que declaró inconstitucionales el art. 40 y un inciso del art. 8.3, y de no aplicación directa a las Comunidades Autónomas otra serie de artículos, cuestión sobre la que volveremos después. Los titulares de los derechos objeto de protección son los consumidores y usuarios, lo que quiere decir "todos" desde el momento en que el concepto de consumidores no viene referido, como en los supuestos de la juventud, los minusválidos o los ancianos, a un sector social determinado sino a todos los ciudadanos en cuando consumidores. El art. 1.2 de la Ley 26/ 1984 precisa el concepto de consumidores, a los efectos legales, calificando como tales a las personas físicas o jurídicas que adquieran, utilicen o disfruten como destinatarios finales bienes, productos, servicios, etc., cualquiera que sea la naturaleza pública o privada, individual o colectiva de quienes los producen, facilitan, suministran o expiden. De esta definición, junto con la negativa que se contiene en el art. 1.3 en relación con los que no tienen la consideración de consumidores, se llega a la conclusión de que la Ley adopta el criterio de considerar consumidor solo al destinatario final de bienes y servicios para uso privado. El art. 51 de la Constitución establece en sus dos primeros apartados una distinción entre los derechos que corresponden a los consumidores como derechos fundamentales o básicos (art. 51.1) y los derechos instrumentales de aquéllos (art. 51.2). El art. 2 de la Ley en cuestión hace una relación de los derechos básicos de los consumidores, protegidos de forma prioritaria cuando guarden relación directa con productos o servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado; dichos derechos básicos son: la protección contra riesgos que puedan afectar a la salud o seguridad de los consumidores, la protección de sus legítimos intereses económicos y sociales, en especial frente a las cláusulas abusivas en los contratos, la reparación o indemnización por los daños sufridos, la información correcta sobre los bienes y servicios, su participación a través de las asociaciones de consumidores, y la protección jurídica, administrativa y técnica en las situaciones de inferioridad, subordinación o indefensión. Consecuencia de la formulación de los derechos de los usuarios es la obligación de garantizarlos que el art. 51 de la Constitución impone a los poderes públicos. Los destinatarios de este mandato son los poderes públicos en general, es decir el estatal, los autonómicos y los locales, lo que plantea una de las cuestiones más complejas de esta materia. El problema que se suscita es que ni el art. 148 ni el 149 CE establecen regla explícita relativa a la asunción de la competencia de defensa de los consumidores, por lo que debe considerarse como una competencia residual asumible por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía (art. 149.3 CE) o en las leyes orgánicas de transferencias; en efecto, prácticamente todas las Comunidades Autónomas han asumido como exclusiva la competencia de defensa de los consumidores. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la asunción como exclusiva de esta competencia no excluye la competencia estatal (STC 32/ 1983, de 28 de abril, FJ 2) desde el momento en que la competencia estatutaria tiene unos límites configurados sobre una serie de títulos competenciales

que corresponden indubitadamente al Estado, tales como el sistema económico constitucional (arts. 33, 38, 128, entre otros), la unidad del mercado en todo el territorio nacional (art. 139), y la garantía de las condiciones que garanticen la igualdad entre los españoles (arts. 139 y 149.1.1ª). En este panorama nos encontramos con que prácticamente todas las Comunidades Autónomas han promulgado sus respectivos Estatutos o Normas reguladoras de la Defensa de las Consumidores, teniendo en cuenta que algunas de estas Comunidades han asumido estatutariamente la competencia exclusiva en la defensa de los consumidores, lo que les legitima plenamente para regular la materia, pero al mismo tiempo los títulos legitimadores de la actividad del Estado se concretan en la existencia de normas estatales sobre defensa de los consumidores, que en principio operarían respecto de las Comunidades Autónomas que no hubiesen asumido dicha competencia o que no la hubiesen configurado como exclusiva en sus Estatutos. La pluralidad de fuentes normativas es un factor más a añadir a la complejidad de esta materia que abordamos como consecuencia de una de sus principales características, que es su carácter interdisciplinario o pluridisciplinario (SSTC 32/ 1983, de 28 de abril y 62/ 1991, de 22 de marzo, entre otras). El tribunal Constitucional, en sus dos sentencias básicas en esta materia, las SSTC 71/ 1982, de 30 de noviembre, y 15/ 1989, de 26 de enero, advierte que la defensa del consumidor es un concepto de tal amplitud y de contornos tan imprecisos que, con ser en ocasiones dificultosa la operación calificadora de una norma, estatal o autonómica, cuyo designio pudiera entenderse que es la protección del consumidor, la operación no acabaría de resolver el problema desde el momento en que la norma puede estar comprendida en más de una de las reglas definidoras de la competencia; en efecto, la norma cuya finalidad es la defensa del consumidor está integrada al mismo tiempo en una disciplina jurídica concreta (legislación civil, mercantil, procesal, etc.) cuya competencia puede estar atribuida expresamente por el art. 149 CE al Estado, de tal manera que no es suficiente con que una Comunidad Autónoma, incluso aunque haya asumido de forma exclusiva la competencia, emita una norma de defensa de los consumidores dentro de su ámbito territorial, sino que hay que examinar si la disciplina concreta en la que se articula aquella finalidad defensiva es también competencia suya para precisar cuál es la norma, estatal o autonómica, aplicable en cada caso concreto. El Capítulo X de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios realiza el reparto de competencias entre las tres Administraciones implicadas (estatal, autonómica y local), aunque hay que advertir que la STC 15/ 1989, de 26 de enero, declaró inconstitucional el art. 40, en el que se determinaba el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, por entender que dicho artículo establecía un mandato dirigido a las Comunidades que transgredía la regla constitucional en virtud de la cual la distribución de competencias solo podría derivar del juego combinado de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía o de la Leyes orgánicas de transferencias (FJ 11). En consecuencia, sólo se mantienen vigentes los arts. 39 (acciones concretas de la Administración del Estado de protección y defensa de los consumidores) y 41 ("corresponderá a las autoridades y Corporaciones locales promover y desarrollar la protección y defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito de sus competencias y de acuerdo con la legislación estatal y, en su caso, de las Comunidades Autónomas", especificando las acciones de información, inspección y apoyo que deben realizar dichas Corporaciones), teniendo en cuenta que el ámbito de aplicación y eficacia de este último precepto no alcanza a aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido la defensa de los consumidores como competencia exclusiva (STC 15/ 1989, FJ 11). El artículo 52.2 CE aborda los considerados derechos instrumentales de los que en su apartado primero asumían la naturaleza de básicos. El primero de tales derechos instrumentales se articula sobre la obligación que el artículo en cuestión impone a los poderes públicos de fomentar las organizaciones o asociaciones de consumidores y usuarios y de oírlas en las cuestiones que puedan afectarles. La Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios regula estas asociaciones en sus arts. 20 a 22 en cuanto asociaciones privadas que actúan como un sistema de autodefensa de los derechos e intereses de los consumidores. Estas asociaciones, que se constituyen

con arreglo a la Ley de Asociaciones, se caracterizan por tener como finalidad constituyente la defensa de los intereses de los consumidores, sea con carácter general sea en relación con productos o servicios concretos. Como en otros aspectos de esta materia, la normativa aplicable para la constitución y regulación de las asociaciones de consumidores en las Comunidades Autónomas que hayan asumido la competencia en exclusiva será la propia de la Comunidad en cuestión, aunque la diferente normativa no excluye la existencia de un único Registro, que se lleva en el Ministerios de Sanidad y Consumo a través del Instituto Nacional del Consumo, cuya función no afecta a la validez de las asociaciones no inscritas ya que la inscripción en dicho Registro sólo tiene efectos en cuanto condición, junto con las demás que determina la Ley de los Consumidores, para que las asociaciones inscritas puedan recibir los beneficios que otorga la Ley, entre ellos, lógicamente, el de la audiencia (STC 15/ 1989, de 26 de enero, FJ 7.b). La obligación que tienen los poderes públicos de oír a las asociaciones de consumidores y usuarios en las cuestiones que puedan afectarles se articula en el art. 22 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que distingue los supuestos de audiencia preceptiva de los meramente consultivos, aunque en ninguno de los dos casos la consulta es vinculante. La obligatoriedad de audiencia de las asociaciones de consumidores vincula a todos los poderes públicos, lo que implica que también deben preverla las normas autonómicas reguladoras de este tipo de asociaciones en el ámbito de las respectivas Comunidades (STC 15/ 1989, FJ 7.c). El artículo 22 ha sido desarrollado por el Real Decreto 825/ 1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, que con la finalidad de fomentar este tipo de asociacionismo determina la composición y funciones del Consejo de Consumidores y Usuarios como órgano de representación y consulta de ámbito nacional de los consumidores y que ostenta la representación institucional de estas organizaciones ante la Administración y organismos de carácter estatal. El Consejo está integrado por los representantes de las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas según el art. 20 de la Ley de Defensa de los Consumidores, además de los Consejos de Consumidores y Usuarios de las Comunidades Autónomas (Reales Decretos 2211/ 1995, de 28 de diciembre, y 1203/ 2002, de 20 de noviembre). El art. 2 de la Ley 21/ 1991, de 17 de junio, que crea el Consejo Económico y Social distribuye los 61 miembros que lo integran en tres grupos de veinte, siendo designados, en el tercero de los grupos, cuatro representantes de los consumidores por el Consejo de Consumidores y Usuarios. Entre los derechos instrumentales que articula el art. 51.2 de la Constitución merece especial atención la obligación de los poderes públicos de promover la información y la educación de los consumidores. Se ha denunciado en ocasiones la poco afortunada redacción de este apartado respecto del término "educación" por entender que en todo caso ya estaba comprendido en el art. 27 del Texto constitucional. De todas formas bien podría considerarse que el precepto pretende vincular educación con información, entendiendo que ésta es uno de los instrumentos más eficaces que pueden colaborar en la educación del conocimiento y hábitos de consumo; este es el sentido que parece tener el art. 17 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios al establecer que los medios de comunicación social de titularidad estatal dedicarán espacios y programas, no publicitarios, a la información y educación de los consumidores, facilitando el acceso o participación en ellos de las asociaciones de consumidores. El derecho a la información, como derecho específico de los consumidores, abarca tanto el derecho de los consumidores a recibir tal información cuanto el deber de informar. El primero se centra en el derecho que asiste a los consumidores de recibir una información veraz, eficaz y suficiente respecto de los bienes, productos y servicios consumibles, de tal manera que todos ellos tienen que incorporar o permitir de forma cierta y objetiva información sobre sus características esenciales (origen, composición, calidad, cantidad, precio, fecha de caducidad, instrucciones de uso, etc.) que permitan al consumidor dirigir su elección, utilizar el bien y reclamar en caso de daños o

perjuicios causador por el bien o servicio utilizado (STC 71/ 1982, de 30 de noviembre, FJ 18). La información puede proceder bien de los mismos fabricantes, comerciantes o prestadores de servicios, bien de las asociaciones de consumidores y usuarios o de cualquier organización pública o representativa de intereses colectivos, y puede tener carácter genérico dentro del marco de la publicidad o configurarse como una obligación singular dentro del contenido contractual específico, pero en todo caso significa para las empresas, comerciantes y prestadores de servicios un deber de información de cumplimiento singular, mientras que para las organizaciones públicas o de representación de intereses colectivos representa un deber de información que tienen que tener a disposición de los consumidores en general y de sus asociados en particular. También las Administraciones públicas están llamadas a dar a los consumidores la información que obre en su poder, facilitándoles los datos que obren en su poder, sobre todo cuando se trate de productos o servicios sometidos al régimen de licencias o de inspección oficial (STC 71/ 1982, FFJJ 10 y 18). La estrecha conexión entre información al consumidor y publicidad se refleja en la preocupación comunitaria al respecto ( sirva como ejemplo la Directiva de la CEE 84/ 450, aprobada por el Consejo el 10 de septiembre de 1984, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa) y en la regulación estatal del fenómeno publicitario realizada en la Ley 34/ 1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, modificada por las Leyes 1/ 2000, de 7 de enero y 39/ 2002, de 28 de octubre. Como dijimos antes, el carácter pluridisciplinar que abarca la defensa de los consumidores tiene el efecto de la existencia de un gran número de normas sectoriales reguladoras de tal multiplicidad de materias que es totalmente imposible hacer alusión a ellas, y más si tenemos en cuenta que hay que considerar tanto la normativa estatal como las autonómicas y locales; sirva, a modo de ejemplo de la imposibilidad que planteamos, una somera enunciación de algunos de los sectores objetos de regulación en función de la defensa de los derechos de los consumidores: agencias de viajes, talleres de vehículos, tarjetas bancarias, electrodomésticos, productos sanitarios y medicamentos, productos industriales, venta ambulante, venta a plazos, etc. etc. Del acervo normativo sectorial podemos subrayar algunas normas, también como simples ejemplos: Ley 25/ 1990, de 20 de diciembre, del Medicamento; Ley 22/ 19994, de 6 de julio, de Responsabilidad Civil por Daños causados por productos defectuosos; Ley 7/ 1995, de 23 de marzo, de Crédito al Consumo; Real Decreto 287/ 1991, de 8 de marzo, por el que se aprueba el Catálogo de productos, bienes y servicios a determinados efectos de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios; Decreto 2484/ 1967, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Código Alimentario Español (modificado por Real Decreto 1353/ 1983, de 27 de abril); Real Decreto 1133/ 1997, de 11 de julio, por el que se regula la autorización de las ventas a distancia e inscripción en el Registro de las mismas; Real Decreto 515/ 1989, de 21 de abril, sobre protección de los consumidores en cuanto a la información a suministrar en la compraventa y arrendamiento de viviendas; Real Decreto 880/ 1990, de 29 de junio, sobre seguridad de los juguetes; Real Decreto 2207/ 1995, de 28 de diciembre, de normas de higiene en productos alimenticios, y un largo etcétera imposible de enumerar. Especial significado tiene la Ley 7/ 1998, de 13 de abril, De Condiciones Generales de Contratación, modificada por las Leyes 1/ 2000, de 7 de enero, 24/ 2001, de 27 de diciembre, y 39/ 2002, de 28 de octubre, y que modifica a su vez la Ley 26/ 1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. El objeto directo de la Ley 7/ 1998, manifestado en su exposición de Motivos, es la trasposición al derecho interno de la Directiva 93/ 13/ CEE del Consejo de 5 de abril de 1993 sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, teniendo en cuenta en especial el fenómeno de la generalización de los contratos de adhesión en los que las cláusulas vienen impuestas y no son en realidad objeto de negociación. al hilo de esta trasposición la Ley aborda la regulación de las condiciones generales de la contratación para garantizar la igualdad en la contratación y la defensa de los consumidores. Distingue la Ley entre las condiciones generales de los contratos y las cláusulas abusivas,

teniendo en cuenta que éstas pueden existir tanto en las condiciones generales como en las cláusulas predispuestas en los contratos particulares. En caso de contradicción entre las condiciones generales y las condiciones particulares previstas específicamente para un contrato concreto, prevalecerán éstas sobre aquéllas, salvo que las condiciones generales resulten más beneficiosas para el adherente que las condiciones particulares, resolviéndose las dudas de interpretación de las condiciones generales a favor del adherente. La consecuencia de esta regulación favorable al contratanteconsumidor es la nulidad de las condiciones generales que contradigan, en perjuicio del adherente, lo dispuesto en la Ley, y en particular la nulidad de las condiciones generales que sean abusivas. Frente a este tipo de cláusulas el adherente puede instar declaración judicial de no incorporación al contrato o de nulidad de las mismas; la sentencia de no incorporación o de nulidad no supondrá necesariamente la ineficacia total del contrato si éste puede subsistir sin tales cláusulas. Finalmente, la Ley crea un Registro de Condiciones Generales de Contratación en el que podrán inscribirse las cláusulas contractuales que tengan el carácter de condiciones generales (Real Decreto 1828/ 1999, de 3 de diciembre) La procedencia de la inclusión en la Constitución del apartado número tres del art. 51 ha sido cuestionado por la doctrina por considerarlo perfectamente innecesario. Evidentemente, no cabe duda de que la ley tiene competencia para regular el comercio interior y el régimen de autorización de productos industriales, sin necesidad de que lo diga la Constitución; la justificación del precepto se encuentra sin duda en la voluntad del constituyente de subrayar la necesidad de que la regulación de aquellas materias estuviese marcada por el objetivo de la defensa de los consumidores. La Ley 7/ 1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista (modificada por las Leyes 55/ 1999, de 2 de diciembre, y 47/ 2002, de 19 de diciembre), así como la Ley Orgánica 2/ 1996, de 15 de enero, complementaria de la anterior, regulan materias tales como la oferta comercial, los precios, la promoción de ventas (rebajas, ventas de promoción, ventas de saldos, ventas con obsequios, etc.), las ventas especiales (a distancia, automática, ambulante, en pública subasta, en régimen de franquicia, etc.) y los horarios comerciales; los artículos 37 y parcialmente el 53 de la Ley 7/ 1996 fueron declarados inconstitucionales por la STC 124/ 2003, de 19 de junio, que también despoja del carácter de orgánicos a los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/ 1996. En concreto, la regulación de los horarios comerciales parte del Real Decreto ley 22/ 1993, de 29 de diciembre, de Bases para la regulación de horarios comerciales, cuya regulación se reproduce íntegra en la Ley Orgánica 2/ 1996 en el sentido de que la regulación de los horarios de apertura y cierre de los locales comerciales correspondería a las Comunidades Autónomas que hubiesen asumido la competencia de comercio interior en sus Estatutos (todas menos la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares), pero en el marco del art. 149.1 13ª que atribuye al Estado la competencia de ordenación general de la actividad económica (SSTC 225, 228, 269 y 284/ 1993). En definitiva en esta materia el art. 43 del Real Decreto ley 6/ 2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en mercados de bienes y servicios, establece una especie de moratoria al supeditar la libertad absoluta de horarios y días de apertura de los locales comerciales a un acuerdo con las Comunidades Autónomas en un plazo no anterior al año 2005, incluyéndose una serie de medidas liberalizadoras. El Derecho sancionador referido a la defensa de los consumidores y usuarios está integrado, en primer lugar, por la serie de delitos tipificado en el Código Penal en relación con esta materia, en especial los arts. 278 a 288 (delitos relativos al mercado y a los consumidores) y 359 a 367 (delitos contra la salud pública), aparte de todas las formas delictivas que afecten a la celebración de los contratos. La regulación básica de las infracciones y sanciones se encuentra en los arts. 32 a 38 de la Ley 26/ 1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que se remite al Real Decreto 19945/ 1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.

La STC 71/ 1982, de 30 de noviembre, aborda la cuestión de la legitimación procesal, en relación con el ejercicio de acciones judiciales en defensa de los intereses colectivos, y muy específicamente la posibilidad de legitimación procesal de las asociaciones de consumidores y usuarios. En el FJ 20 razona el Tribunal sobre el sistema de legitimación colectiva reconocida en nuestro sistema jurisdiccional, concretamente en el art. 32 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, precisando que esta es una fórmula perfectamente utilizable cuando la defensa de los intereses colectivos por parte de aquellas asociaciones puede hacerse valer por los cauces del proceso contencioso- administrativo. Sin embargo, concluye el Tribunal, no puede reconducirse a la misma regla la legitimación de las asociaciones de consumidores, entendida como sustitutoria, pero no excluyente, del ejercicio de la acción individual, si el consumidor o usuario perjudicado optase por este ejercicio ante una jurisdicción distinta de la contenciosoadministrativa. Se puede consultar, además, la amplia bibliografía disponible sobre el contenido del artículo.

Sinopsis artículo 52
Los precedentes que se pueden señalar de esta precepto concreto son escasísimos porque en general las Constituciones han optado por la referencia explícita a los sindicatos sobre otras formas asociativas profesionales; el art. 9.3 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 hace una referencia más directa al afirmar que "queda garantizado a toda persona y a todas las profesiones el derecho de formar asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones económicas y de trabajo...", en lo que puede entenderse como una fórmula de reconocimiento genérico del derecho de asociación profesional. En España será la Constitución de 1931 la que incluya en su art. 39 una regulación conjunta del derecho de asociación y del de sindicación, sin plantear en absoluto nada relacionado con las organizaciones profesionales. La trayectoria constituyente del art. 52 resulta cuanto menos curiosa, y desde luego esclarecedora, ya que no figuraba ni en el Anteproyecto ni en el Proyecto de la Ponencia del Congreso; de hecho, el precepto fue redactado por la Comisión Mixta Congreso- Senado, y así aparece por primera vez en el texto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el día 28 de octubre de 1978. La razón de esta extraña situación, respecto de la que incluso se ha puesto en duda la legitimidad de la Comisión Mixta para redactar ex novo un precepto no debatido en las Cámaras, y por ello no objeto de discrepancia, está en el desarrollo del debate que tuvo lugar en la Cámara alta en torno al art. 7. En el Proyecto de la Ponencia del Congreso se abordaba en este artículo el tratamiento de los sindicatos y de las organizaciones profesionales en general. La Comisión del Congreso introdujo la referencia concreta a los Colegios Profesionales, junto a "las demás organizaciones profesionales", referencia que se suprimió en el Senado al considerar la Cámara la conveniencia de que los Colegios profesionales pasasen a ser reconocidos en un artículo específico, lo que se hizo con el numeral 36. Parece evidente que la Comisión Mixta consideró la naturaleza distinta de las organizaciones profesionales y de los Colegios, valorando la pertinencia de configurar un precepto específico respecto de aquéllas, de la misma manera que el Senado se había pronunciado en su momento por individualizar respecto de los Sindicatos el tratamiento constitucional de los Colegios Profesionales. El origen del art. 52 puede posiblemente explicar una redacción que difiere de forma sustancial de los preceptos anteriores del Capítulo III; en efecto, este artículo articula un derecho específico de asociación, la profesional, que no puede considerarse propiamente un principio rector sino que configura una fórmula asociativa encuadrable en el art. 22 CE, cuya ubicación podría haberse planteado, con más lógica, dentro de la Sección segunda del Capítulo II del Título I, y ello sin

cuestionarnos ahora las múltiples voces que desde un principio denunciaron lo superfluo del precepto. La Constitución se refiere en su articulado a tres fórmulas asociativas profesionales: los Sindicatos (art. 7), los Colegios Profesionales (art. 36) y las organizaciones profesionales (art. 52); dejando al margen a los Sindicatos, la diferencia conceptual entre los Colegios y las organizaciones profesionales es que éstas están conceptuadas como corporaciones de Derecho público, de tal manera que mientras que los Colegios Profesionales son corporaciones creadas para tutelar un interés público conectado con los intereses profesionales propios de sus integrantes, las organizaciones profesionales son corporaciones creadas también para tutelar un interés público cuya conexión no se realiza con los intereses subjetivos profesionales de sus miembros sino con los intereses económicos objetivos de la profesión de que se trate. La interrelación entre interés público e interés objetivo de la profesión la pone de relieve el Tribunal Constitucional cuando en su STC 132/ 1989, de 18 de julio, afirma que lo característico de las corporaciones de Derecho público es que en ellas se impone su carácter de opción de los poderes públicos sobre un pactum asotiationis original, que no existe y que ha sido sustituido por un acto de creación estatal. En el FJ 10 de la citada sentencia precisa el Tribunal que lo único que establece el art. 52 CE es una reserva de ley en relación con las organizaciones profesionales, dentro de la cual, dada la latitud de la expresión en cuestión, no es posible determinar un contenido esencial e intocable para el legislador, aparte de que la estructura y funcionamiento interno de dichas organizaciones tengan que ser democráticos; en consecuencia, la configuración legal, que no impuesta por la Constitución, de las corporaciones profesionales como corporaciones públicas es tan legítima como hubiera podido ser el dotarlas de una naturaleza jurídica privada. Con el mismo razonamiento la STC 18/ 1984, de 7 de febrero, encuadra a las organizaciones profesionales en la categoría de las entidades de carácter social que, en la medida en que su actividad presenta un interés público relevante, pueden ser ordenadas por el Estado y configuradas como corporaciones de Derecho público en cuanto instrumentos de interpenetración entre el Estado y la sociedad, al margen de otras fórmulas posibles de participación de los ciudadanos en la organización del Estado, como pueden ser los partidos político o los sindicatos, cuya libre creación y actuación garantiza la Constitución (FJ 3). La actividad reguladora del Estado se ha centrado en la regulación específica de las organizaciones profesionales concretas, sin crear una ley general para todas ellas; por eso dicha regulación está contenido en una serie de normas parciales tales como el Real decreto 670/ 1978, de 11 de marzo, sobre Cofradías de Pescadores, la Ley 23/ 1986, de 24 de diciembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias (modificada por las Leyes 23/ 1991, de 15 de octubre y 37/ 1994, de 27 de diciembre), y la Ley 3/ 1993, de 22 de marzo, Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación; la normativa reguladora de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana fue declarada nula por inconstitucionalidad sobrevenida por la STC 113/ 1994. Como en tantas otras materias hay que tener en cuanta que todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias estatutarias en relación con las Cámaras oficiales, aunque el carácter de corporaciones de Derecho público de las mismas justifica su regulación básica por parte del Estado en virtud del art. 149.1.18ª CE. Ello supone que junto a la normativa básica estatal mencionada, además del art. 15 de la Ley 12/ 1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, hay que considerar la dictada por las Comunidades Autónomas teniendo en cuenta los principios generales establecidos en el citado art. 15, a los que haremos alusión a continuación. En función de este precepto de la Ley del Proceso Autonómico, se pueden constituir en cada Comunidad Autónoma Cámaras Agrarias, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y Cofradías de Pescadores, sometidas a la tutela administrativa de las Comunidades y con el carácter de órganos de consulta y colaboración tanto de la Administración del Estado cuanto de las autonómicas. Sin embargo la competencia básica del estado respecto de las Cámaras Oficiales no incluye la atribución de facultades ejecutivas ni de tutela, reservadas a las Comunidades

Autónomas, criterio que aplica la STC 206/ 2001, de 22 de octubre, al declarar no aplicables, por no tener el carácter de básicos, a las Comunidades Autónomas recurrentes una serie de artículos de la Ley de Bases de las Cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación, y especificando que la competencia de promoción del comercio exterior que le corresponde al Estado (art. 149.1.10ª CE) no excluye las competencias autonómicas sobre las Cámaras respecto de aquella función de promoción. La Ley 3/ 1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación responde al interés de la Administración en institucionalizar estas Cámaras, que en sí mismas son organizaciones para la defensa y promoción de los propios intereses sectoriales (del comercio, de la industria, de la navegación) de índole profesional, como corporaciones de Derecho público; en consecuencia las Cámaras se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen cuya realización se instrumentaliza a través del Derecho privado. El art. 1.2 de la Ley les atribuye la finalidad de representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, industria y navegación, junto con la prestación de sus servicios a las empresas que ejerzan esas actividades, mientras que el art. 2.1 especifica cuales son sus funciones de carácter público- administrativo: asesoramiento de la Administración, proposición de reformas o medidas necesarias o convenientes, recopilación de costumbres, usos y prácticas, colaboración con las Administraciones públicas en las enseñanzas de Formación Profesional, apoyo y estímulo de la exportación de bienes y servicios, arbitraje, etc. Para el cumplimiento de estas funciones habrá necesariamente, al menos, una Cámara Oficial de Comercio, Industria, y Navegación en su caso, en cada provincia (así como en Ceuta y Melilla), siendo la legislación autonómica la encargada de configurar otras Cámaras que se creen en los territorios de las Comunidades Autónomas. La Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación vino a sustituir la regulación anterior contenida en la Ley de 29 de junio de 1911 y el Decreto de 26 de julio de 1929, en un momento en que esta normativa preconstitucional había sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, si bien todavía no había habido pronunciamiento; en realidad la Ley pretendía adelantarse a la previsible declaración de inconstitucionalidad sobrevenida de la normativa recurrida, derogándola antes de que el Tribunal emitiese sentencia. Un año después el Tribunal Constitucional se pronunció al respecto en la STC 179/ 1994, de 16 de junio, declarando la inconstitucionalidad de las normas preconstitucionales, ya derogadas por la Ley 3/ 1993, en lo relativo a la adscripción obligatoria a las Cámaras. Al ser este el punto neurálgico de la controversia doctrinal, e incluso jurisprudencial y legal, en relación con las Cámaras Oficiales, parece interesante subrayar los pronunciamientos del Tribunal tanto respecto de la legislación que declara inconstitucional cuanto en la incidencia que puede tener en el significado de la Ley 3/ 1993, sobre la que lógicamente no se pronuncia. La Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación mantiene, igual que lo hiciera la Ley de 1911, la adscripción obligatoria pero, precavidamente, incide en las funciones públicas de las Cámaras que, como veremos, es el factor determinante en base al que el Tribunal Constitucional justifica la adscripción forzosa. Como la Ley fue objeto de una serie de cuestiones de inconstitucionalidad, resueltas por las correspondientes sentencias, vamos a destacar entre todas ellas la STC 107/ 1996, de 12 de junio, básica en esta materia y de la que puede extraerse, en combinación con la antes citada STC 179/ 1994, el razonamiento del Tribunal. El problema parte de que la condición de miembros de las corporaciones de Derecho público, y en concreto de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, viene determinada por la condición objetiva que tienen ciertas personas en relación con el fin corporativo específico de la corporación; en el supuesto que contemplamos es tener la condición objetiva de comerciante, de industrial o de nauta, la que determina la condición de miembros (forzosos) de las Cámaras.

El fundamento que alegan los recurrentes, tanto del recurso de inconstitucionalidad inicialmente planteado respecto de la legislación preconstitucional como los de las cuestiones de inconstitucionalidad formuladas en relación con los arts. 6, 12 y 13 de la Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que establecen la adscripción forzosa a las Cámaras de las personas que tengan la condición antes señalada, es la contradicción entre el principio de libertad consagrado en el art. 1.1 CE como valor superior del ordenamiento, y esta obligatoriedad, que implica la intervención coactiva del Estado para imponer determinadas organizaciones sociales (las Cámaras), obligando a determinadas personas a pertenecer a ellas y a colaborar en sus actividades mediante su financiación a través de cuotas igualmente obligatorias. El argumento se refuerza con la denuncia de la contradicción que supone la pertenencia obligatoria con la libertad de asociación que reconoce el art. 22 CE, tanto en su dimensión positiva (libertad de asociarse) como en la negativa (libertad de no asociarse). Frente a ambos argumentos la STC 107/ 1996, en su FJ 5, parte de la reafirmación de la legitimidad democrática de la Administración corporativa articulada sobre las agrupaciones sociales creadas ex lege en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas frecuentemente de personalidad jurídica pública y acompañadas, también frecuentemente, del deber de afiliación a las mismas; en este sentido, afirma el Tribunal, es lícito limitar la exigencia de la libertad negativa que consagra el art. 22, es decir de no afiliación, ya que si se hiciese potestativa la pertenencia a las Cámaras se vería seriamente cuestionada su viabilidad y con ella la actualización de las funciones públicas que tienen encomendadas. En definitiva, la adscripción obligatoria a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación es sin duda una excepción al principio de libertad de asociación constitucionalmente garantizada, y como tal excepción tiene que ser suficientemente justificada; dicha justificación la encuentra el Tribunal Constitucional en los fines de interés público que persiguen las Cámaras, que no serían realizables, o al menos lo serían de forma harto difícil, en el caso de que la adscripción de los miembros de las Cámaras no fuese obligatoria. Contra el fallo y el razonamiento del Tribunal Constitucional presentó su voto particular discrepante el Presidente del mismo, al que se adhirieron tres Magistrados más, sosteniendo la vulneración que supone la adscripción forzosa a la libertad de asociación del art. 22 CE al no encontrar justificación fundada directa o indirectamente en los mandatos constitucionales para la restricción que impone la Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación; la excepcionalidad que supone la limitación de un derecho fundamental sólo cabe por su previsión, explícita o implícita, en la Norma constitucional, lo que no se da en el supuesto presente. El criterio de justificación de la adscripción forzosa en razón de las funciones de carácter público- administrativo asignadas a las Cámaras Oficiales es el argüido por el Tribunal Constitucional en una serie de sentencias en las que llega a la conclusión contraria a la mantenida en la sentencia que acabamos de comentar; entre otras, la STC 179/ 1994, antes mencionada respecto de la normativa preconstitucional sobre las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, así como las SSTC 132/ 1989 y 135/ 1989, referidas a la Ley de Bases de las Cámaras Agrarias y a la Ley del Parlamento de Cataluña de Cámaras Oficiales Agrarias declaran la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras por vulneración del art. 22 (e incluso del 28) CE. Como se ve, estas sentencias son anteriores a la STC 107/ 1996, a la que acabamos de referirnos, pero las diferentes soluciones que da el Tribunal Constitucional al mismo problema las basa en la aplicación de un único razonamiento a normativas de contenidos diferentes, al menos a juicio del Tribunal. El argumento lo vamos a referir a la STC 132/ 1989, de 18 de julio, que declara la inconstitucionalidad de un artículo de la Ley 23/ 1986, de 24 de diciembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias, al mismo tiempo que suprime el carácter básico de otros e impone una determinada interpretación a varios de sus preceptos. La STC 132/1989 reconoce que, aunque la Ley mantiene el carácter de corporaciones de Derecho público de las Cámaras Agrarias, los fines de interés públicos asignados a dichas Cámaras

son, por la vaguedad e imprecisión de sus contenidos, insuficientes para justificar la afiliación obligatoria; en consecuencia, siendo sus fines perfectamente atendibles sin necesidad de recurrir a la afiliación forzosa a una corporación de Derecho público, la imposición de la misma que determina la Ley en cuestión deviene claramente inconstitucional. En definitiva, es el escaso significado de las funciones públicas asignadas por la Ley a las Cámaras Agrarias el que determina la improcedencia de la adscripción obligatoria y de la imposición de cuotas, igualmente obligatorias. La Ley mantiene el régimen jurídico de Derecho público de las Cámaras Agrarias, que se configuran como órganos consultivos de la Administración aunque habrá que entender que sólo actúan como tales cuando actúen funciones delegadas por las Administraciones públicas ya que al ser cualitativamente menos significativa su función pública y al plantearse la adscripción como voluntaria, el grueso de su actividad la realizará fuera de la Administración, y en consecuencia no estará cubierta por aquel régimen jurídico sino por el privado. De la misma manera que vimos en el caso de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, también la Ley de Bases de las Cámaras Agrarias prevé la existencia de una Cámara en cada provincia, siendo decisión de la legislación autonómica la constitución de Cámaras Agrarias en sus ámbitos territoriales; por ello, y con las mismas reglas que en el caso anterior, la normativa estatal básica tiene que completarse con la específica de cada Comunidad Autónoma bajo cuya tutela administrativa estén las respectivas Cámaras Agrarias. Es posible consultar, además, la bibliografía disponible sobre los contenidos del artículo.

Sinopsis artículo 53
Frente a las tesis del liberalismo más clásico que, tributario del pensamiento iusnaturalista, entendía los derechos y libertades como límites absolutos al poder del Estado y anteriores a la existencia del mismo, nuestra Constitución, alineándose con las Constituciones de la segunda postguerra, ha contemplado un complejo sistema de garantías de los derechos reconocidos en su texto. Porque lejos ya los tiempos en que el reconocimiento constitucional de un derecho bastaba, hoy es comúnmente aceptado que un derecho vale jurídicamente lo que valen sus garantías. De ahí la necesidad de que se establezcan al más alto nivel mecanismos jurídicos que aseguren la efectividad de los derechos fundamentales. Tanto es así que nuestra Norma Fundamental incluye en su Título I -el dedicado a los "derechos y deberes fundamentales"- un Capítulo Cuarto, que lleva por rúbrica "De las garantías de las libertades y derechos fundamentales", articulando un sistema de protección de los derechos reconocidos en el texto constitucional en tres niveles. De acuerdo con la mayor o menor intensidad de las garantías jurídicas constitucionalmente establecidas, se suele hacer, siguiendo la sistemática constitucional, la siguiente triple clasificación de los derechos y libertades: a) Los derechos y libertades reconocidos en el artículo 14, Sección Primera del Capítulo Segundo del Título I ("De los derechos fundamentales y de las libertades públicas") y, con un régimen singular, la objeción de conciencia del artículo 30. b) Los derechos reconocidos en el Capítulo Segundo del Título I ("Derechos y libertades"), Capítulo que comprende, además de los derechos y libertades de la Sección 1ª -que se sitúan en el primer nivel de protección-, muy singularmente, los derechos y deberes de los ciudadanos regulados en la Sección 2ª. c) Los llamados "principios rectores de la política social y económica", contemplados en el Capítulo Tercero del mismo Título. Veamos seguidamente, con mayor detenimiento, esta triple clasificación, con su correspondiente régimen de garantías. a) Derechos y libertades reconocidos en el artículo 14, Sección Primera del Capítulo Segundo del Título I y artículo 30

Bajo la rúbrica "De los derechos fundamentales y de las libertades públicas" nuestra Constitución reconoce derechos tales como el derecho a la vida, a la libertad o el honor. Son los derechos propios del liberalismo más clásico, los esenciales de la persona y los que, en razón de esta condición, gozan del máximo nivel de protección jurídica. De ahí que para garantizar este mayor nivel de protección se contemple, como medida específica, además de las previstas para todos los derechos del Capítulo Segundo -a la que más abajo nos referimos-, el recurso de amparo, en sus dos escalones, judicial y constitucional. Amparo judicial El amparo de los derechos fundamentales y libertades públicas ante los Tribunales ordinarios se instrumenta a través de un procedimiento especial, preferente y sumario, según prescribe el apartado 2 del artículo 53. En palabras del propio Tribunal Constitucional, "la preferencia implica prioridad absoluta por parte de las normas que regulan la competencia funcional o despacho de los asuntos; por sumariedad, como ha puesto de relieve la doctrina, no cabe acudir a su sentido técnico (pues los procesos de protección jurisdiccional no son sumarios, sino especiales), sino a su significación vulgar como equivalente a rapidez" (STC 81/1992, de 28 de mayo). Dicho procedimiento preferente y sumario fue regulado tempranamente mediante la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, posteriormente completada, en cuanto al ámbito de los derechos protegidos, por el Real Decreto Legislativo 342/1979, de 20 de febrero y por la disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Se articulaban en la citada Ley 62/1978 tres vías de protección de los derechos fundamentales -penal, civil y contencioso administrativa- siendo características comunes de todas ellas la reducción de los plazos, la supresión de trámites y la escasez de formalidades. No obstante, por lo que se refiere a la garantía civil, el artículo 249.2º de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil declaró aplicable el juicio ordinario a "las (demandas) que pretendan la tutela del derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen, y las que pidan la tutela judicial de cualquier otro derecho fundamental, salvo las que se refieran al derecho de rectificación", quedando derogados por la disposición derogatoria 2.3º de dicha Ley de Enjuiciamiento los artículos 11 a 15 de la Ley 62/1978, de 28 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona. Por lo que respecta a la garantía contencioso-administrativa, el procedimiento regulado en los artículos 114 a 122 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa vino a sustituir al previsto por la Ley 62/1978 como amparo judicial en dicho orden jurisdiccional. Así pues, únicamente restan vigentes de la inicial Ley 62/1978 los artículos relativos a la garantía penal (artículos 2 a 5) Por otro lado, la Ley de Procedimiento Laboral, aprobada por Real Decreto legislativo 521/1990, de 27 de abril y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, regulan, respectivamente, la tutela de los derechos de libertad sindical y de sufragio con arreglo a sendos procedimientos preferentes y sumarios que vienen a unirse, para estos derechos, a los ya existentes creados por las mencionadas leyes. Amparo constitucional A través del mismo, el Tribunal Constitucional se convierte en garante máximo de los derechos y libertades. Sin perjuicio de lo que en detalle se contenga en el comentario al artículo 161 de la Constitución, sí cabe aquí, al menos, señalar algunos datos relativos a la naturaleza del recurso de amparo constitucional, instaurado por vez primera entre nosotros en la Constitución de 1978, tras el fracasado intento de la de 1931. Se trata de un recurso que procede ante la vulneración de cualesquiera de los derechos contemplados en los artículos 14 a 29 y 30 de la Constitución; un recurso de carácter subsidiario, por lo que requiere el agotamiento de la vía judicial previa, en la que habrá de haberse invocado el derecho vulnerado, a fin de que los órganos judiciales hayan podido pronunciarse sobre la vulneración alegada.

En palabras del propio Tribunal Constitucional: " ...el artículo 53.2 CE atribuye la tutela de los derechos fundamentales primariamente a los Tribunales ordinarios (...), por lo que la articulación de la jurisdicción constitucional con la ordinaria ha de preservar el ámbito que al Poder Judicial reserva la Constitución (...) El respeto a la precedencia temporal de la tutela de los Tribunales ordinarios exige que se apuren las posibilidades que los cauces procesales ofrecen en la vía judicial para la reparación del derecho fundamental que se estima lesionado (...) esta exigencia, lejos de constituir una formalidad vacía, supone un elemento esencial para respetar la subsidiariedad del recurso de amparo y, en última instancia, para garantizar la correcta articulación entre este Tribunal y los órganos integrantes del Poder Judicial, a quienes primeramente corresponde la reparación de las posibles lesiones de derechos invocadas por los ciudadanos, de modo que la jurisdicción constitucional sólo puede intervenir una vez que, intentada dicha reparación, la misma no se ha producido" (por todas, STC 284/2000, de 27 de noviembre). Por lo que se refiere a los demás requisitos, el procedimiento de tramitación y los efectos del recurso de amparo, nos remitimos al comentario del artículo 161.1 b) de la Constitución. Los derechos reconocidos en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I comparten otras garantías con los derechos reconocidos en la Sección 2ª de este mismo Capítulo: su vinculatoriedad o eficacia inmediata, la reserva de ley y la tutela de su contenido esencial a través del control de constitucionalidad de las leyes. A estas otras garantías nos referimos de inmediato. b) Derechos reconocidos en el Capítulo Segundo del Título I Como acaba de anticiparse, a los derechos incluidos en las dos Secciones del Capítulo Segundo se aplica lo que establece el apartado 1 del artículo 53: que "vinculan a todos los poderes públicos", que "sólo por ley que, en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades" y que podrán ser tutelados "de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1 a)"; lo que significa, para los derechos reconocidos en los artículos 14 a 38 de la Constitución, una triple garantía: -Principio de vinculatoriedad o eficacia inmediata de los derechos. Con esta primera garantía -que no por ser, en cierto modo, reiteración del principio de vinculación general del artículo 9.1 resulta superflua- se quiere subrayar tanto la especial protección de que gozan los derechos y libertades del Capítulo Segundo (como se verá de inmediato, los principios del Capítulo Tercero no gozan de esta aplicación o vinculatoriedad inmediata), como el carácter de norma jurídica no necesitada de desarrollo de los artículos que reconocen tales derechos y libertades (que son invocables directamente ante los Tribunales de Justicia sin necesidad de otra norma que los desarrolle y que, en el caso de que tal desarrollo se produzca, operan, según se verá a continuación, como un auténtico límite al legislador). Porque ya en STC 80/1982, de 20 de diciembre, insistiendo en esta idea, el Alto Tribunal sentenció que "no puede caber duda de la vinculatoriedad inmediata, es decir, sin necesidad de mediación del legislador ordinario, de los artículos 14 a 38, componentes del Capítulo II de su Título I, puesto que el que de acuerdo con tales preceptos hayan de regularse por ley, con la necesidad de que ésta respete su contenido esencial, implica que estos derechos existen ya con carácter vinculante para todos los poderes públicos desde la entrada en vigor de la Constitución". -Reserva de ley. En segundo lugar, se establece el principio de reserva de ley para el desarrollo y regulación del ejercicio de estos derechos y libertades, ley que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución, tendrá que ser orgánica para el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (es decir, para los derechos y

libertades de la Sección 1ª). De modo que si para el desarrollo del derecho de petición o el de reunión, por ejemplo, es precisa una ley orgánica, bastaría la ordinaria -o incluso un Decreto-Ley en casos de extraordinaria y urgente necesidad- para regular las formas de matrimonio o el derecho de propiedad. Lo que se persigue con esta habilitación al legislador (estatal o autonómico) para el desarrollo de derechos y libertades es excluir al Ejecutivo de toda posibilidad de regulación de los mismos, quedando limitada la potestad reglamentaria "a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley" (STC 83/1984, de 24 de julio). Porque "la reserva de ley del artículo 53.1 CE impone al legislador una barrera infranqueable, que ha de ser siempre respetada como garantía esencial de nuestro Estado de Derecho (...) que asegura que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes" (SSTC 6/1981, de 6 de marzo y 37/1987, de 6 de marzo, entre otras). Por otro lado, la legislación de desarrollo de los derechos y libertades recogidos en el Capítulo Segundo tendrá que respetar, en todo caso, su "contenido esencial". Sobre el contenido esencial de un derecho -concepto éste importado de la Ley Fundamental de Bonn y sobre el que se suscitó, a principios de los años ochenta, un gran debate doctrinal- tuvo ocasión de pronunciarse tempranamente el Tribunal Constitucional, quien, en STC 11/1981, de 8 de abril, lo definió como "aquella parte del contenido de un derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea recognoscible como derecho perteneciente a un determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga". De ahí que el contenido esencial de un derecho se viole "cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección" -Control constitucional de las leyes de desarrollo. Con esta cautela, que se prevé con remisión expresa al artículo 161.1 de la Constitución, y obvia en la medida en que cualquier ley puede ser sometida al juicio de constitucionalidad ante el Alto Tribunal, se cierra la serie de garantías previstas en el artículo 53.1 para los derechos y libertades del Capítulo Segundo del Título I. c) Principios rectores de la política social y económica Bajo esta rúbrica tienen cabida preceptos de muy variada naturaleza, desde auténticos derechos sociales -como el derecho a la protección de la salud o la vivienda- a fines de interés general -la distribución equitativa de la renta, el progreso social y económico- o verdaderos mandatos al legislador -por ejemplo, las sanciones contra atentados al patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España-. De todos ellos, sin distinción, predica el artículo 53 que "informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y que "sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". A la vista de la redacción del precepto constitucional, resulta claro que el Capítulo Tercero no recoge auténticos derechos; se trata, en dicción constitucional que obvia tal mención, de "principios" que cumplen más bien una función orientadora de la actuación de los poderes públicos (especialmente del Legislativo y el Ejecutivo, aunque expresamente se cita también la práctica judicial). No son tampoco normas de aplicación inmediata o cuyos "derechos" tienen su origen inmediato en la Constitución, porque requieren de un desarrollo legislativo para poder ser alegados

ante los Tribunales ordinarios. No pueden tener, por sí mismos, acceso al Tribunal Constitucional, aunque se encuentran, eso sí, protegidos por el principio general de rigidez constitucional y por la correlativa posibilidad de cuestionar la inconstitucionalidad de una norma con rango legal que los vulnere. En esta línea, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar (STC 80/1982, de 20 de diciembre) que "el valor normativo inmediato de los artículos 39 a 52 de la Constitución ha de ser modulado en los términos del artículo 53.3 de la Norma Fundamental", precepto que "impide considerarlos normas sin contenido, obligando a los poderes públicos a tenerlos presentes en la interpretación tanto de las restantes normas constitucionales como de las leyes" (SSTC 19/1982, de 5 de mayo y 14/1992, de 10 de febrero, entre otras). En definitiva, a tenor de lo dispuesto en el artículo 53 que se comenta, la protección reforzada que la Constitución contempla para los derechos y libertades fundamentales de la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I queda rebajada en cuanto a los derechos y deberes de la Sección 2ª del mismo Capítulo y aún mucho más difuminada por lo que se refiere los principios rectores de la política social y económica del Capítulo III. Consúltense, para una información más completa, las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis artículo 54
Antecedentes históricos y derecho comparado La institución del Defensor del Pueblo no tiene precedentes en nuestra historia constitucional. Algunos autores citan como precedentes, naturalmente no constitucionales, a algunas instituciones históricas conceptualmente más o menos próximas a ella, como el Justicia Mayor de Aragón o el Sahid Al Mazalim de la España musulmana. Lo cierto es, sin embargo, que el primer ombudsman español nace con este artículo de la Constitución. La figura del ombudsman, es decir, una institución encargada de la supervisión de la actuación administrativa, a la que los ciudadanos pueden dirigirse, sin formalidad alguna, para denunciar los casos de "mala administración" que les afecten, tiene su origen en la Constitución sueca de 1809. De ahí, se extiende a Finlandia (1919), Noruega (1952) y Dinamarca (1954). La Constitución de la República Federal de Alemania la recoge en su artículo 45 b). A partir de la segunda mitad del siglo XX la institución se implanta en muchos estados, regiones y sectores con tal profusión que se ha podido hablar de "ombudsmanía". Al acabar el siglo tenían ombudsman más de 90 estados y, además, había buen número de ellos de carácter sectorial (para las lenguas, para la discriminación de género, para la justicia, los consumidores, el ejército, etc.) y de ámbito inferior al estatal. Elaboración y desarrollo normativo El establecimiento de esta institución aparecía ya en el anteproyecto de Constitución. La ponencia constitucional redactó el correspondiente artículo (el 49 de aquel texto) con un contenido similar al que definitivamente le dió la Comisión Mixta Congreso-Senado. En el Congreso pasó sin apenas debate. En el Senado, algunos senadores, preocupados sin duda por lo ajena que resultaba la nueva institución a la tradición jurídico-administrativa española pretendieron precisar los límites de sus competencias con el fin de distinguir nítidamente sus funciones de las jurisdiccionales o de las del Ministerio Fiscal. Con ello se hacían eco, en alguna medida, de las objeciones surgidas en Francia con ocasión de la creación de la figura del "Mediador" que se reflejaban, significativamente, en la expresión de Roland Drago contenida en el prólogo de la obra de André Legrand "L'Ombudman scandinave": el mejor ombudsman es el Consejo de Estado. Dichas enmiendas, sin embargo, no prosperaron.

La Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo que constituye el desarrollo fundamental de este precepto, tuvo su origen en una Proposición de Ley del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, tomada en consideración el 10 de octubre de 1979, durante el segundo gobierno de Unión de Centro Democrático. Su tramitación parlamentaria puede consultarse en el correspondiente volumen de la serie de trabajos parlamentarios editada por las Cortes Generales. Fue modificada por la Ley Orgánica 2/1992, de 5 de marzo , con la finalidad básica de establecer una Comisión Mixta Congreso-Senado de relaciones con el Defensor del Pueblo que sustituyera a las comisiones correspondientes de cada Cámara existentes hasta entonces. La organización y funcionamiento de dicha Comisión Mixta se llevó a cabo por Resolución de 21 de abril de 1992, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, modificada por la Resolución de 25 de mayo de 2000 . La tramitación ante los Plenos de las Cámaras de los informes anuales o extraordinarios del Defensor se reguló por Resolución de la Presidencia del Congreso de 21 de abril de 1992 y por Resolución de la Presidencia del Senado, de 28 de abril de 1992. De modo más genérico la relación del Defensor del Pueblo con las Cámaras se regula en el Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 (arts. 49, 200 y 205) y en el Reglamento del Senado de 1994 (arts. 183 y ss.). A propuesta del propio Defensor su Reglamento de Organización y Funcionamiento fue aprobado por las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta el 6 de abril de 1983 (BOE de 18 de abril), y modificado por sendas Resoluciones de las Mesas de 21 de abril de 1992 (BOE de 24 de abril) y 26 de septiembre de 2000 (BOE de 31 de octubre). El artículo 54 de la Constitución y la legislación citada configuran una institución de carácter marcadamente unipersonal, de designación parlamentaria, que requiere sendas mayorias de tres quintos de cada Cámara para su elección. Esta auxiliado por dos adjuntos designados por él mismo, si bien, previamente, debe obtener, para su nombramiento, la conformidad de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Defensor del Pueblo. Es elegido por un período de cinco años y no se requieren más condiciones que ser español, mayor de edad y estar en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos. El Estatuto del Defensor del Pueblo incluye como características más significativas el no estar sujeto a mandato imperativo alguno; no recibir instrucciones de ninguna autoridad (ni siquiera de las Cortes que lo eligieron) y desempeñar sus funciones con autonomía y según su criterio. Por otra parte, es inviolable por los actos realizados en el ejercicio de su cargo, no puede ser detenido sino en caso de flagrante delito y su procesamiento se decide por el Tribunal Supremo. Paralelamente, la Ley establece un cuadro muy completo de incompatibilidades para el desempeño del cargo. Tiene como función la garantía no jurisdiccional de los derechos de todas las personas en sus relaciones con las administraciones públicas. Para ello recibe las quejas de cualquier persona física o jurídica e investiga tanto los hechos denunciados como la correspondiente actuación administrativa, con el fin de comprobar la adecuación de ésta a lo preceptuado en la Constitución y en la legislación vigente. Puede actuar por iniciativa propia, sin haber recibido queja alguna. Además, la Constitución le otorga legitimación para plantear los recursos de inconstitucionalidad y amparo constitucional, así como instar el procedimiento de habeas corpus. Fundamenta sus resoluciones en derecho, sugiere o recomienda a la administración investigada que reconozca y rectifique su error, si es el caso, evitando así al reclamante acudir a un proceso judicial, tan costoso como dilatorio. Sus resoluciones no son vinculantes, tienen la fuerza que les da el ser una "magistratura de opinión" como se ha dicho. Sin embargo, las autoridades o funcionarios que entorpezcan su labor pueden incurrir en un delito tipificado en el artículo 502 del Codigo Penal. La primera propuesta de candidatura para desempeñar el cargo de Defensor del Pueblo fue sometida al Pleno del Congreso el 28 de junio de 1982, no alcanzádose la mayoría requerida por la Ley Orgánica 3/1981. Una nueva propuesta, con el mismo candidato, se formuló ante el Pleno del Congreso en diciembre de 1982 y en esta ocasión prosperó pasando al Pleno del Senado donde

también obtuvo la mayoría de tres quintos. Esta situación de dificultad para conseguir la mayoría necesaria para el nombramiento se reproduciría posteriormente con candidatos para otros mandatos. El nombramiento de Joaquín Ruiz-Jiménez Cortes como primer Defensor del Pueblo se publicó en el BOE de 30 de diciembre de 1982, acreditado por los Presidentes de ambas Cámaras. La designación de sus dos Adjuntos adoptó la forma de Resolución del Defensor del Pueblo. Transcurrido el período de su mandato, la vacante fue declarada por el Presidente del Congreso el 30 de diciembre de 1987. Los sucesivos nombramientos se realizaron por procedimiento similar. Las Mesas de ambas Cámaras, por Resolución de 25 de Mayo de 2002, modificaron su Resolución anterior, de 21 de abril de 1992 sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo, introduciendo la práctica de la comparecencia previa de los candidatos propuestos para los cargos de Defensor y de Adjuntos. Nada impide que el Defensor del Pueblo sea elegido para un nuevo mandato; sin embargo esta situación no se había dado hasta la reelección de Enrique Múgica Herzog, que tuvo lugar los días 28 y 29 de junio de 2005 en los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado respectivamente. La propuesta de reelección había sido suscrita por los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular. También fueron designados para un nuevo mandato los dos Adjuntos. Informe anual a las Cortes Generales e informes extraordinarios En virtud de lo establecido en el articulo 32 y siguientes de su Ley Orgánica, el Defensor está obligado a dar cuenta a las Cortes Generales de su gestión en un informe anual. Estos informes se someten a un primer debate en la Comisión Mixta de relaciones con el Defensor del Pueblo y posteriormente pasan a debatirse en los Plenos de las Cámaras. El primer informe anual, correspondiente a 1983, se presentó en mayo del año siguiente. Desde entonces, año tras año, se han presentado los informes anuales que dan cuenta de la labor desarrollada por la institución con ocasión de las quejas recibidas, de las investigaciones iniciadas de oficio y de las actuaciones de las diversas administraciones públicas en relación con ellas. Se publican en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Sección Cortes Generales, serie A. Además, el informe se publica en forma de libro en una serie especifica de las publicaciones de Cortes Generales añadiéndosele los debates producidos en la Comisión Mixta y en los Plenos de las Cámaras. Por otra parte el Defensor realiza informes monográficos sobre la actuación de las administraciones públicas en sectores, a su juicio, especialmente sensibles. Comenzó esta práctica con el "Estudio sobre la Situación Penitenciaria en España" que data de 1987 y ha continuado hasta la actualidad. Los informes monográficos han tratado temas como el daño cerebral sobrevenido (2006), la asistencia jurídica a los extranjeros (2005), la contaminación acústica (2005), la escolarización e los alumnos de origen inmigrante (2003), las listas de espera en el Sistema Nacional de Salud (2002), la violencia escolar en la edaucación secundaria obligatoria (2000), la gestión de los residuos urbanos (2001), la violencia doméstica contra las mujeres (1998), etc. Estos informes, tanto lo anuales como los extraordinarios pueden consultarse en su sitio web. Resoluciones del Defensor El Defensor del Pueblo también publica, de forma separada y con carácter anual, los Recursos ante el Tribunal Constitucional interpuestos en uso de la legitimación conferida por la Constitución, que pueden ser consultados igualmente en su sitio web. Ademas, el Defensor del Pueblo tiene la facultad de formular recomendaciones y sugerencias a los poderes públicos con el fin de que modifiquen sus criterios de actuación o las normas cuyo cumplimiento riguroso pueda provocar situaciones injustas o perjudiciales. En la publicación Recomendaciones y Sugerencias se recogen anualmente, desde 1983, este tipo de resoluciones, de carácter general, dirigidas a los poderes públicos que, tambien puede consultarse en su página web.

Comisionados parlamentarios autonómicos En los Estatutos de algunas Comunidades Autónomas se crearon comisionados parlamentarios para supervisar la actuación de sus respectivas administraciones. Así, el Pais Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, la Comunidad Valenciana, Canarias, Aragón y las Illes Balears. En otros casos se introdujo la figura en el momento de la modificación de sus Estatutos (Cantabria, Extremadura y Castilla y Leon) y en otros, por fin se llevó a cabo por Ley de su Asamblea (Castilla-La Mancha, Navarra y La Rioja). Las respectivas denominaciones responden, con frecuencia, a su propia tradición históricopolítica y a la existencia de una lengua propia: Ararteko (Pais Vasco), Diputado del Común (Canarias), Justicia de Aragón, Sindic de Greuges (Cataluña e Illes Balears), Valedor do Pobo (Galicia). Síndico de Agravios (Comunidad Valenciana), Procurador del Común (Castilla y León). En otros casos se han inclinado por añadir el adjetivo a la expresión Defensor del Pueblo, así Defensor del Pueblo Andaluz, Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha. Con el fin de regular las relaciones entre estos comisionados y el Defensor del Pueblo, el Parlamento de Cataluña, las Cortes de Aragón y el Parlamento de Andalucía presentaron ante las Cortes Generales tres proposiciones de ley idénticas que el 14 de marzo de 1985 fueron tomadas en consideración (BOCG. Congreso, serie B, núms. 70, 74 y 80 respectivamente). Tras su eleboración parlamentaria se convirtieron en la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autonomas. El Parlamento de Cataluña impugnó la citada Ley 36/1985, lo que permitió al Tribunal Constitucional pronunciarse acerca de la distribución de competencias en la supervisión de las distintas administraciones públicas -General del Estado, autonómicas y locales- entre el Defensor del Pueblo y los Comisionados Autonómicos en la STC 157/88, de 15 de septiembre. También lo hizo en la STC 142/88 de 12 de julio con motivo del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 4/1985, de 27 de junio de las Cortes de Aragón , reguladora del Justicia. El Defensor del Pueblo Europeo No debe concluirse esta sinopsis sin una referencia, siquiera breve, a esta institución europea creada por el Tratado de Maastrich de 7 de febrero de 1992. Este Tratado, en su apartado dedicado a la ciudadanía europea, estableció un comisionado parlamentario otorgándole competencias para recibir quejas sobre abusos e injusticias en la actuación de las instituciones y organismos comunitarios, al que, en su versión española, denominó Defensor del Pueblo (art. 138 E). Con ello se ponía fin a una serie de intentos de implantar un ombudsman de ámbito europeo, que habían comenzado a finales de los setenta del pasado siglo y que, hasta entonces, no habían tenido éxito. Durante la preparación del Tratado de Maastrich, en el marco de la Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Política, se plantea el asunto por parte de varias delegaciones de los Estados miembros, entre las que destaca la propuesta de la delegación española. La solución finalmente adoptada fue la creación de un ombudsman parlamentario que se ocupara, exclusivamente, de las quejas que afectaran a las actuaciones de organismos e instituciones comunitarios. La protección frente a la "mala administración" de los Estados miembros en la aplicación del Derecho comunitario, se seguiría llevando a cabo según los mecanismos previstos por la legislación interna de cada uno de elllos. En la actualidad, el régimen jurídico del Defensor del Pueblo de la Unión Europea se contiene en los artículos 195 del Tratado de la Comunidad Europea; 20 D del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y 107 D de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, que configuran un ombudsman parlamentario de perfil clásico. En desarrollo de las previsiones contenidas en los Tratados, el Parlamento Europeo adoptó la Decisión sobre el Estatuto del

Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, aprobada el 9 de marzo de 1994 y modificada por la de 14 de marzo de 2002. Conviene señalar que el Parlamento Europeo eligió al primer titular en julio de 1995, comenzando, a partir de entonces, la actividad de esta institución europea. Antecedentes, textos legales, informes al Parlamento Europeo, recomedaciones, etc. pueden consultarse en el sitio web oficial del Defensor del Pueblo Europeo. Finalmente, en la bibliografía referente al contenido de este articulo cabe citar, entre otros, los trabajos de Arenas Meza, Bar Cendon, García Vicente, Gil Robles, La Pergola, Pellón, Pérez-Ugena o Vera Santos.

Sinopsis artículo 55
La suspensión de los derechos y libertades, regulada en el artículo 55, cierra, constituyendo su Capítulo Quinto, el Título I de la Constitución, que lleva por rúbrica, precisamente, "De los derechos y deberes fundamentales". La sistemática de nuestra Constitución es, en este punto, muy correcta, dado que nada resulta más acertado que, después de reconocerse por el texto constitucional unos derechos y libertades, y después de articular un sistema de garantías que aseguren su eficacia, contemplar las situaciones extraordinarias que permitirían, excepcionalmente, que los derechos y libertades constitucionalmente garantizados pudieran ser suspendidos. Porque un Estado de Derecho que se precie de serlo ha de contemplar no sólo el funcionamiento de las instituciones en situaciones de normalidad, sino que ha también de prever, en la medida de lo posible, las situaciones de crisis o anormalidad. Y lo hace a través del llamado "Derecho de excepción", que se resume en la previsión de dos medidas: la suspensión de derechos y libertades, por una parte, y, por otra, la alteración del equilibrio de poderes Ejecutivo-Legislativo. Prescindiendo de lejanos antecedentes, tales como la dictadura comisoria del Derecho romano magistratura excepcional creada para el restablecimiento del orden público tras acontecimientos que lo hubieran quebrantado- el origen del Derecho de excepción hay que buscarlo en el Estado liberal. Invocando principios tales como el de legítima defensa, la cláusula rebus sic stantibus o el principio de pacta sunt servanda, los primeros constitucionalistas franceses -que consiguieron consagrar el reconocimiento de una serie de derechos de los ciudadanos- justificaron la necesidad de adoptar medidas de defensa extraordinaria de la Constitución, puesta en peligro por la continua acción revolucionaria. En este momento, se relacionaba el problema de la seguridad ciudadana o del orden público con el ejercicio de los derechos y libertades, justificándose en el mantenimiento del orden público la suspensión de las garantías constitucionales de tales derechos y libertades. Ya en un segundo momento, a partir de 1848, la situación social exigió la constitucionalización de las medidas excepcionales, que, como Carl Schmitt puso de relieve, suponen un prima de poder incalculable, la presunción de legalidad de los actos del poder público y una grave limitación del ejercicio de los derechos y libertades. Las Constituciones históricas españolas no contuvieron mención alguna de las situaciones de crisis que justifican la suspensión de garantías constitucionales. Dicha suspensión de garantías vino a ser regulada por las llamadas leyes de "orden público" (de 1870, de 1933 y de 1959). La situación ha dado un giro con la Constitución de 1978, que, en línea con las Constituciones más modernas, hace referencia a una diversidad de situaciones excepcionales, que permiten, como medidas también excepcionales, la máxima limitación de derechos y libertades, esto es, la suspensión de su ejercicio. A tales situaciones excepcionales o estados de emergencia hace referencia el artículo 116 de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981, de 1º de junio. Y a la suspensión de derechos y libertades en las situaciones excepcionales reguladas en las citadas normas se refiere el artículo 55 de la Constitución, que ahora comentamos, y que contempla la suspensión de derechos

de dos formas: como suspensión de carácter general y como suspensión individualizada. Para el estudio detenido de las situaciones de excepción (naturaleza, alcance, requisitos de su declaración, control, etc.) nos remitimos al comentario del artículo 116 y nos ceñimos, en el presente, al estudio de la regulación de la suspensión de derechos y sus efectos. 1º.- La suspensión general de derechos y libertades A ella se refiere el apartado 1 del artículo 55. Es la suspensión de derechos en el sentido más clásico y la problemática que presenta se resume en tres cuestiones: supuestos de hecho que la hacen posible, derechos y libertades que pueden ser suspendidos y efectos de dicha suspensión. A estas tres cuestiones nos referimos seguidamente. * Supuestos en que procede la suspensión.- La suspensión de derechos, como se ha anticipado, es cuestión estrechamente relacionada con la declaración de las situaciones excepcionales, que procede, a tenor del artículo 1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, "cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades". Las situaciones excepcionales en las que se permite la suspensión de derechos y libertades son, para nuestra Constitución, el estado de excepción y el estado de sitio, puesto que en el estado de alarma, regulado también en la citada Ley Orgánica como situación excepcional, no se hace posible tal suspensión de derechos. El estado de excepción podrá declararse "cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad o cualquier otro aspecto del orden público resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para establecerlo y mantenerlo" (artículo 2 de la Ley Orgánica 4/1981). El de sitio, "cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios" (artículo 32 de la misma Ley). Precisamente, el contenido esencial de ambas situaciones es la suspensión de determinados derechos y libertades, sobre la base de dejar mayor libertad de actuación al Ejecutivo para posibilitarle el restablecimiento del orden público alterado. * Derechos y libertades que pueden ser suspendidos. La Constitución prevé la posibilidad de suspender los siguientes derechos y libertades: - El derecho a la libertad y seguridad personales (art. 17). Declarado el estado de excepción, podrá procederse a la detención de cualquier persona siempre que existan fundadas sospechas de que esa persona vaya a provocar alteraciones del orden público, durante un plazo máximo de diez días, debiéndose comunicar en el plazo de veinticuatro horas dicha detención al juez, quien podrá requerir en cualquier momento información sobre la situación del detenido. No afecta al procedimiento de habeas corpus, con lo cual, toda persona detenida ilegalmente podrá ser de inmediato puesta en libertad. En el estado de sitio, se prevé también la posibilidad de suspender las garantías jurídicas del detenido (asistencia letrada, derecho a ser informado de la acusación...) previstas en el artículo 17.3. - El derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2), pudiendo la autoridad gubernativa -con inmediata comunicación al juez competenteordenar y disponer inspecciones y registros domiciliarios si lo considera necesario para el mantenimiento del orden público. - El derecho al secreto de las comunicaciones, en especial de las postales,

telegráficas y telefónicas (art. 18.3), con las mismas cautelas de comunicación inmediata a la autoridad judicial y siempre que la intervención de las comunicaciones fuese necesaria para el esclarecimiento de hechos delictivos o el mantenimiento del orden público. - La libertad de circulación y residencia (art. 19). Puede prohibirse la circulación de personas y vehículos, así como delimitarse zonas de protección y seguridad, e incluso exigir la comunicación de todo desplazamiento u obligar a una persona a desplazarse fuera de su lugar de residencia. Para la adopción de tales medidas, la autoridad gubernativa deberá tener motivos fundados en razón de la peligrosidad que para el mantenimiento del orden público suponga la persona afectad por tales medidas. - Los derechos a la libertad de expresión, a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica (art. 20.1 a) y b) y el secuestro de las publicaciones, grabaciones u otro medio de información 20.5). La adopción de estas medidas -se advierte expresamente en la Ley Orgánica 4/1981- no podrá llevar aparejada ningún tipo de censura previa. - Los derechos de reunión y manifestación (art. 21), pudiendo la autoridad gubernativa someter reuniones y manifestaciones a la exigencia de autorización previa, prohibir su celebración o proceder a la disolución de las mismas. Expresamente quedan excluidas las realizadas por partidos políticos, sindicatos u organizaciones empresariales en cumplimiento de los fines previstos en los artículos 6 y 7 de la Constitución. - Los derechos de huelga y a la adopción de medidas de conflicto colectivo (arts. 28.2 y 37.2), facultando la ley a la autoridad gubernativa para decretar la prohibición de los mismos. La declaración de los estados de emergencia (excepción o sitio, porque, insistimos, en el estado de alarma no tiene lugar ninguna suspensión de derechos) no supone, obviamente, la necesidad de suspender todos los derechos enumerados por el artículo 55. 1; pueden ser únicamente uno o unos pocos los derechos afectados. Por otro lado, la suspensión del derecho o derechos afectados habrá de hacerse de forma expresa y el principio de proporcionalidad obliga a que el acto que declare el estado correspondiente determine qué garantías es necesario suspender para el necesario restablecimiento del orden público. Por otro lado, la Ley Orgánica 4/1981, al desarrollar el artículo 55.1 de la Constitución y referirse a la suspensión de derechos y libertades, consciente de la anormalidad de tal situación, la rodea de determinadas garantías que suponen, al fin y al cabo, una serie de límites a los poderes del Ejecutivo. Porque el restablecimiento del orden público o del normal funcionamiento de las instituciones del Estado requiere dotar al Gobierno de facultades que van mucho más allá de sus facultades ordinarias, pero no de poderes absolutos. A los límites y garantías de la suspensión de derechos y libertades nos referiremos de inmediato. * Efectos de la suspensión. Con independencia de que cada una de las situaciones de excepción traiga consigo unos determinados efectos, derivados de sus propias características, lo cierto es que si no la Constitución, sí la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio ha previsto unos genéricos: - La suspensión de derechos y libertades-y demás medidas extraordinarias- habrán estar orientadas al restablecimiento de la normalidad constitucional. - La suspensión habrá de durar el tiempo mínimo indispensable para dicho restablecimiento de la normalidad constitucional.

- Como medida excepcional, la suspensión de derechos habrá de realizarse de forma proporcionada a las circunstancias, de modo que en ningún caso será legítima si es desproporcionada a la alteración del orden público producida. - En fin, todos los actos de la autoridad gubernativa adoptados durante la vigencia de la suspensión de derechos son impugnables en vía jurisdiccional, con la consiguiente contrapartida para el ciudadano del derecho a ser indemnizado por responsabilidad patrimonial de la Administración por los perjuicios sufridos en su persona o en sus bienes. 2º.- La suspensión individual de derechos y libertades El apartado 2 del artículo 55 contempla la posibilidad de que, sin necesidad de proceder a la declaración de los estados de excepción o sitio, se suspendan ciertos derechos y libertades "para personas determinadas en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas". El deseo de limitar las restricciones en el ejercicio de sus derechos a quienes con sus acciones pongan en peligro los derechos fundamentales de las demás personas, evitando la generalización de tales restricciones es lo que justifica la suspensión individual de derechos prevista en el precepto citado. Se trata, pues, de un precepto singular, cuya constitucionalización ha sido muchas veces puesta en cuestión por la doctrina, pero dictado con la clara intención de luchar contra la lacra del terrorismo en nuestro país. El desarrollo legislativo del precepto constitucional, ya de por sí polémico, ha venido determinado por los acontecimientos políticos, lo que ha dado lugar a una dispersa y fragmentaria "legislación antiterrorista", que se inició ya en el año 1978, con la Ley 56/1978, de 4 de diciembre, sobre medidas en relación con los delitos cometidos por grupos organizados y armados y, pasando por las Leyes Orgánicas 11/1980 y 2/1981 (la famosa "Ley de defensa de la democracia"), desembocó en la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas. El último eslabón de la cadena, muy reciente, ha sido la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales. Finalmente, la legislación penal ordinaria ha acabado por integrar en su texto, junto al régimen común, éste de excepción. Del descrito complejo normativo, dentro del cual la suspensión de derechos no es más que una de las medidas previstas, destacamos únicamente, para lo que aquí interesa, algunos datos: * El ámbito de aplicación de la "legislación terrorista" es, por lo que se refiere a las personas afectadas, las "integradas en bandas armadas o relacionadas con actividades terroristas o rebeldes" que hayan sido autores, cómplices o encubridores de una serie de acciones delictuales. Y por lo que respecta a los delitos, sin ánimo exhaustivo, podemos señalar los delitos contra la vida y la integridad física, las detenciones ilegales bajo rescate, coacciones, amenazas, extorsiones, delitos contra la seguridad exterior del Estado, atentados contra la autoridad, sus agentes, funcionarios, asaltos a establecimientos militares... y otros delitos que la legislación penal califique como terroristas. * Los derechos y garantías cuyo ejercicio puede ser individualmente suspendido son, a tenor del texto constitucional: - La garantía de la duración máxima de setenta y dos horas de la detención preventiva (art. 17.2) - La inviolabilidad del domicilio y, por consiguiente, la garantía de

resolución judicial para efectuar en él entradas o registros (art. 18.2) - El secreto de las comunicaciones (art. 18.3) La legislación de desarrollo, a la suspensión de estos derechos y libertades añadió la privación de otras garantías: - Clausura de los medios de difusión, lo que supone afectar la libertad de prensa (art. 20) - Suspensión de cargo público y privación del derecho de sufragio pasivo (art. 23.2) - Declaración de ilegalidad y disolución de partidos políticos y asociaciones, frente a la libertad de asociación (art. 22) Sobre estas cuestiones, reguladas al margen del texto constitucional, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse en una sentencia 199/1987, de 16 de diciembre, declarando la nulidad de la clausura de medios de comunicación por considerarla un atentado desproporcionado a la libertad de expresión, pero sin pronunciarse expresamente sobre las restantes privaciones de derechos "extra constitutionem". * En fin, el artículo 55.2 de la Constitución contiene algunas cautelas en relación con la adopción de medidas de suspensión individual de derechos y libertades: "la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario", que se ha concretado en un deber de información al Congreso de los Diputados y al Senado. La utilización injustificada y abusiva de estas medidas, a tenor del último inciso del artículo 55.2, puede dar lugar a responsabilidad -penal según el texto constitucional, también civil según la legislación de desarrollo- como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes; lo cual es lógico, si se tiene en cuenta que la suspensión de derechos y libertades es una medida cuya adopción, según venimos diciendo, ha de ser muy excepcional, y que sólo se justifica en casos también excepcionales. Para cerrar este comentario, una reflexión final en relación con ello: No deja de resultar sorprendente -o si se quiere, un tanto anómalo- el que la Constitución contemple en su texto unas medidas que, si bien encuentran su justificación en la lucha contra un mal terrible como es el terrorismo en nuestro país, responden a circunstancias extraordinarias y, por tanto, temporales. La constitucionalización de tales medidas dota de estabilidad y permanencia a un instituto que, por su propia naturaleza, ha de ver limitadas su aplicación y vigencia. En cualquier caso, tampoco ello debe ser considerado con absoluta extrañeza, porque situaciones semejantes se encuentran ya en el Derecho Comparado (en la Ley Fundamental de Bonn, por ejemplo), y numerosas democracias se han planteado el hacer frente al problema del terrorismo con normativas específicas, de diverso rango, pero cuyo denominador común es la limitación, restricción o privación de derechos y libertades. Para una información más completa se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis artículo 56
Con este artículo se inicia la parte orgánica de la Constitución y, en cabeza de la misma se sitúa, por vez primera en nuestra historia constitucional, el Título referido a la Monarquía, el Título II, que lleva por rúbrica, también por vez primera en nuestro constitucionalismo, "De la Corona". Quiso así el constituyente subrayar, por un lado, la superior posición de la Corona, situada por encima -formal e institucionalmente, que no en poder político- de los poderes del Estado, especialmente, de las Cortes Generales y del Gobierno; y, por otro, su significación y relevancia dentro de la forma política del Estado, definida en el artículo 1.3 como Monarquía parlamentaria.

Pues bien, el primer artículo dedicado a la Corona, el 56, actúa, si es que así puede decirse, como un "artículo marco" o definitorio de los rasgos caracterizadores de la Monarquía. Consta de tres párrafos, que comentaremos por separado. En el primero de ellos se califica al Rey como Jefe del Estado y se le atribuyen las tres grandes funciones de la institución; en el segundo se hace referencia a los títulos del Rey, y, en fin, en el último, se consagran dos privilegios -entendido este término en su sentido etimológico- del Monarca: la inviolabilidad y la irresponsabilidad, que se hacen posibles en virtud del instituto del refrendo, expresamente regulado en otro precepto de la Constitución. Desde este planteamiento, nos adentramos en el análisis del artículo 56. Jefatura del Estado Después de haberse referido la rúbrica del Título II a la Corona, el texto articulado pasa a referirse al titular de la institución, el Rey, del que se afirma, en una primera aproximación de gran contenido, que "es el Jefe del Estado", y, además, "símbolo de su unidad y permanencia". A continuación, el artículo 56 enumera algunas de las atribuciones que corresponden al Monarca como Jefe del Estado: moderar, arbitrar, representar internacionalmente al Estado y ejercer las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes. Late en este precepto, como puso de relieve R. Entrena Cuesta, la preocupación del constituyente por perfilar una Corona sin responsabilidad y sin poder, compatible absolutamente con el régimen parlamentario. Y es significativo señalar que este precepto -y en general los relativos a la Coronaapenas sufrió modificación en su tramitación parlamentaria, porque era uno de los "consensuados" por los constituyentes. De la dicción constitucional que acaba de reproducirse, siguiendo a M. Herrero R. de Miñón, cabe tener en cuenta dos elementos para construir dogmáticamente un definición constitucional de la figura del Rey: su posición en la Jefatura del Estado y su condición de símbolo. * La atribución al Rey de la Jefatura del Estado es nota común de todos los regímenes monárquicos. Sin entrar aquí a recordar el proceso evolutivo que determina que el Rey pase de ser, en las Monarquías del siglo XIX, el Jefe del Ejecutivo, con un poder real y efectivo, a configurarse como un órgano situado al margen de los demás poderes del Estado, como puro poder moderador de los mismos, sí queremos insistir en que nuestra Constitución de 1978 considera a la Corona -y no podía ser de otro modo en un sistema democrático- como uno de los órganos constitucionales del Estado, aquél que se encuentra en el vértice de la organización estatal, el de mayor dignidad formal y posición. De ahí su carácter "soberano". Por lo que a la segunda referencia constitucional se refiere, la mención de que el Rey es símbolo de la unidad y permanencia del Estado, tiene, en cuanto a la idea de unidad, una significación política doble: - Por un lado, la Corona representa la unidad del Estado frente a la división orgánica de poderes, por cuya razón se imputan al Rey una serie de actos (nombramiento de Presidentes del Gobierno, convocatoria de Cortes, promulgación de las leyes, administración de la justicia, expedición de los decretos...), con independencia de cuál sea el peso político de la intervención regia en la adopción de dichos actos. - Representa igualmente al Estado español uno, en relación con los entes político-territoriales en que éste se divide, esto es, las Comunidades Autónomas, cuyos derechos ha de respetar el Rey (artículo 61.1). De otro lado, la idea de la permanencia alude al carácter hereditario de la Corona, en

relación con el cual, a través del artículo 57, se asegura la sucesión en la continuidad de un régimen de la misma naturaleza. El Rey, en la medida en que no es elegido por las fuerzas políticas y sociales, ni responde ante ellas -de esto se tratará más adelante, al hablar del refrendo- tiene capacidad para expresar lo general y permanente. Porque la Corona no muere jamás, simboliza más fuertemente el cuerpo político y es su mejor factor de integración. De ahí también que su supremacía de posición (maiestas) sea mayor que la de una Jefatura del Estado republicana, que precisamente se diferencia de la monárquica por su carácter temporal y el desconocimiento de la figura del refrendo. En cuanto a las funciones del Rey, sin hacer referencia ahora a las prerrogativas concretas que se contemplan en el artículo 62, sino ciñéndonos, a las funciones generales mediante las cuales describe a la Corona el artículo 56, y prescindiendo de la Jefatura del Estado y de su carácter simbólico, ya comentados más arriba, cabe hacer las siguientes reflexiones: * El Rey es árbitro y moderador del funcionamiento regular de las instituciones Muy relacionada con la idea que acaba de exponerse de la necesidad de una magistratura suprema que represente con su personalidad la unidad abstracta del Estado se encuentra la función arbitral y moderadora del Monarca. Ya uno de nuestros clásicos, Santamaría de Paredes, calificaba al Rey de poder armónico o regulador y le atribuía las potestades de impulso de los poderes del Estado y la resolución de conflictos entre los mismos. Para el cumplimiento de tal función se dota, aparentemente, al Rey de prerrogativas como la propuesta, nombramiento y cese del Presidente del Gobierno; la convocatoria y disolución de las Cortes y la convocatoria de elecciones; la convocatoria de referéndum; la sanción y promulgación de las leyes, etc. En el ejercicio de todas ellas, el Rey actúa como mediador, árbitro o moderador, pero sin asumir la responsabilidad de sus actos. Porque en la práctica, como apunta P. de Vega, por virtud de la técnica del refrendo, el Rey va a cumplir esa función arbitral mucho más con base en su auctoritas, en la dignidad y prestigio de la Corona, que en un auténtico poder político -una potestas casi inexistente- otorgado por la Constitución, lo que viene a hacer realidad el viejo aforismo de que "el Rey reina pero no gobierna". Sobre la función arbitral y moderadora del Rey, véase el trabajo de Gil-Robles y GilDelgado, citado en la Bibliografía. * El Rey es el representante del Estado español en las relaciones internacionales La competencia atribuida al Rey en este penúltimo inciso del artículo 56.1 guarda estrecha relación con las previstas en el artículo 63,a saber, la acreditación de embajadores y otros representantes diplomáticos, la manifestación del consentimiento en los tratados y la declaración de guerra y paz. Pero tiene, si cabe, una significación más amplia, vinculada a la presencia del Rey en Estados extranjeros, en visita oficial, su comparecencia ante organismos internacionales, la recepción en España de otros Jefes de Estado extranjeros, etc.; competencias todas ellas de indudable significación política y que requerirán el previo conocimiento y consentimiento del Gobierno, al que corresponde dirigir la política exterior (artículo 97). Por otro lado, no cabe olvidar que las propias normas del ordenamiento internacional otorgan al órgano supremo de cada Estado, cualquiera que sea su forma política, la representación internacional del mismo. Comoquiera que la capacidad de actuación del Monarca en el orden internacional no es una atribución meramente formal, sino que tiene un real contenido sustantivo, dos

límites impone la Constitución a esta competencia: uno general, el refrendo de sus actos por el órgano correspondiente (normalmente, el Ministro de Asuntos Exteriores); y otro, específico, la autorización de las Cortes Generales para declarar la guerra y celebrar determinados tratados. Consúltese, sobre el Rey y las relaciones internacionales, el trabajo de J.P. PérezLlorca, citado en la Bibliografía. * Otras funciones En fin, el artículo 56.1, concluye con la declaración de que el Rey "ejerce las funciones que le atribuyan expresamente la Constitución y las leyes". La exigencia de esta cláusula de cierre de que las funciones regias estén atribuidas expresamente da carácter taxativo a cualquier atribución de prerrogativas a la Corona, sin posibilidad de ampliación analógica, y remite directamente a los artículos 62 y 63 de la Constitución, así como a su posible legislación de desarrollo. Como dice A. Torres del Moral, el Rey no tiene ni poderes implícitos, ni poderes de prerrogativa, ni poderes de reserva, ni reserva de poder. Para conocer en detalle las funciones que la Constitución atribuye al Rey, véase en el comentario a los artículos 62 y 63. Títulos de la Corona El párrafo 2 del artículo 56 regula los títulos reales, haciendo referencia, además de al de Rey de España, a los demás que corresponden a la Corona. El único precedente del referido precepto, en el Derecho histórico y comparado, se encuentra en la Constitución de Cádiz, cuyo artículo 169, relativo más bien al tratamiento que al título del Rey, rezaba textualmente: "El Rey tendrá el tratamiento de Majestad Católica". El artículo 56.2 de nuestra Constitución, como subraya R. Entrena Cuesta, tiene un doble significado: - Por un lado, al designar al Monarca como "Rey de España", subraya una vez más la unidad de España, simbolizada por la Corona. - Por otro, a la vez que consagra el título tradicional en nuestra Monarquía, constitucionaliza el uso por el Rey de la de los demás títulos vinculados a la Corona, con lo que, en definitiva, viene a suponer la constitucionalización del Derecho nobiliario. Para O. Alzaga, la regulación del título regio en la Constitución pretende enfatizar que la Corona es una magistratura configurada por la Constitución y es una expresión más de la voluntad racionalizadora del constituyente. Entre los títulos que, además del de Rey de España, corresponden a la Corona, cabe citar, sin ánimo exhaustivo, los de Rey de Castilla, León y Aragón, de Navarra, Toledo, Granada, Valencia, de Galicia, de Mallorca y Menorca, de Sevilla, de Córdoba, de las Islas Canarias, Conde de Habsburgo, de Flandes, de Barcelona, Señor de Vizcaya y de Molina. Inviolabilidad, irresponsabilidad y refrendo Como es bien sabido, la inexistencia de responsabilidad política del Jefe del Estado es una

característica común de todos los regímenes políticos contemporáneos, ya sean Monarquías, ya Repúblicas. En el caso de los regímenes monárquicos, la falta de responsabilidad es absoluta, llegando a extenderse a los ámbitos civil y penal. Siguiendo esta tradición, todas las Constituciones monárquicas tanto españolas como europeas (con alguna levísima excepción en la Constitución noruega) establecen, en unos u otros términos, la regla de la absoluta irresponsabilidad regia, fiel reflejo del viejo aforismo británico "the king can do not wrong" (el Rey no puede hacer mal) . En esta línea, la nuestra de 1978 dispone en su artículo 56.3 que "La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el articulo 65.2". La primera reflexión que nos suscita el precepto referido es el significado de la inviolabilidad del Rey y si es o no lo mismo -tal y como parece de la dicción constitucional- la inviolabilidad que la ausencia de responsabilidad. La generalidad de la doctrina utiliza, en efecto, ambos términos como sinónimos, aunque, como ha subrayado P. Biglino Campos, la inviolabilidad tiene un significado más amplio que el de la irresponsabilidad, con el que se pretende subrayar la alta dignidad que corresponde al Monarca como Jefe del Estado. Como tal, se proyecta en otras normas, de carácter penal o internacional, que atribuyen una especial protección a la persona del Rey. A lo que se añade un status especial de inmunidad en virtud del cual el Rey se sitúa por encima del debate político y al margen de los Tribunales de Justicia. En este sentido, ambos términos significan que no se puede perseguir criminalmente al Monarca y que, en cuanto se refiere a la responsabilidad civil, no se le puede demandar ante la jurisdicción ordinaria; no se da, en cambio, la imposibilidad de someter a juicio a la Familia Real. La irresponsabilidad del Rey, en el aspecto penal, fue uno de los aspectos criticados en el iter parlamentario del artículo 56 de la Constitución, llegándose incluso a plantear, por algún sector, la hipótesis del Rey asesino o violador. A nuestro juicio, acierta O. Alzaga cuando afirma que el texto constitucional es correcto y que si el Rey delinquiese, "nos encontraríamos ante el desprestigio y, por ende, ante el ocaso de la institución monárquica". Por otro lado, la irresponsabilidad del Rey también significa que se exonera al Monarca de toda responsabilidad, no ya jurídica, sino política, por los actos que como tal Rey lleva a cabo. El Rey es irresponsable de sus actos porque nunca puede actuar solo ("the king cannot act alone", decían los británicos) y, en su lugar, responden quienes, mediante el refrendo en sus diversas formas, asumiendo los actos regios, los posibilitan. Así entendidos los términos de inviolabilidad e irresponsabilidad, la primera protege la conducta del Rey como persona; la segunda, sus actos como institución del Estado. Mucho más importante que la distinción entre inviolabilidad e irresponsabilidad es el entendimiento del refrendo como mecanismo que posibilita la existencia de ambas situaciones. Como ya se ha dicho, la figura del refrendo es el corolario lógico de la irresponsabilidad regia. Y es que los actos del Rey están, todos ellos, como condición de validez, sujetos al requisito del refrendo, con una única salvedad, expresamente mencionada en el artículo 56.2: el nombramiento y cese de los miembros civiles y militares de la Casa Real (artículo 65.2). La razón de esta excepción hay que buscarla, como es lógico, en la falta de significación política que, al menos en apariencia, tienen estos nombramientos; nombramientos que, además, pertenecen a la esfera de actos "domésticos" del Monarca, sobre los que éste tiene absoluta libertad de disposición. Así se colige del Decreto 2942/1975, de 25 de noviembre, por el que se crea la Casa de S.M. el Rey, y del Real Decreto 434/1988, de 6 de mayo, sobre reestructuración de la misma, parcialmente modificado por el Real Decreto 657/1990, de 25 de mayo.

Sin entrar ahora en el estudio del instituto del refrendo, que será objeto de análisis detallado en el comentario al artículo 64, al que nos remitimos, sí que queremos en este punto, al menos, recordar la caracterización que de este mecanismo ha hecho el Tribunal Constitucional en Sentencias 16/1984, de 6 de febrero, 5/1987, de 27 de enero, y 8/1987, de 29 de enero que a las anteriores se remite. En dichas sentencias, el Alto Tribunal indicaba que "cualquier forma de refrendo distinta de la establecida en el artículo 64 o que no encuentre su fundamento en él debe ser considerada contraria a lo preceptuado en el artículo 56.3 de la misma y, por consiguiente, inconstitucional" (STC 5/1987, FJ 2º) Además, señalaba las siguientes notas definitorias del refrendo: - Los actos del Rey, exceptuada la salvedad del artículo 56.3, deben ser siempre refrendados. - La ausencia de refrendo implica la invalidez del acto. - El refrendo debe hacerse en la forma prevista en el articulo 64. - La autoridad refrendante asume la responsabilidad del acto del Rey. Más adelante, la sentencia citada señala que se trata de un instituto autónomo en el proceso de formación de los actos jurídicos, en el que no aparece como elemento esencial la participación activa del refrendante en el contenido de los mismos. Y ello porque no se puede confundir "el sentido traslaticio de responsabilidad inherente al mismo, con la función que ha venido a desempeñar en la esfera de la potestad ejecutiva". Es decir, que así como hay supuestos en los que el refrendante es el autor material del acto, hay otros en los que se limita, con su firma, a responder de la adecuación del acto regio al ordenamiento jurídico, sin haber tenido ninguna participación en la determinación de su contenido. Es decir, nuestra Constitución mantiene una concepción tradicional del refrendo no exigiendo necesariamente que la persona que debe refrendar sea el autor efectivo de la propuesta o actuación. En fin, el principal efecto del refrendo es la traslación de la responsabilidad por el acto del Rey al titular legitimado para prestarlo. Como dice el artículo 64.2, al que volvemos a remitirnos, "De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden", con lo que de nuevo se viene en este precepto a incidir en la idea básica del artículo 56.3 que en estas líneas comentamos: "La persona del rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad" Para completar la información sobre la institución del refrendo, véanse, además de las obras ya citadas a lo largo del presente comentario, los trabajos de García Canales y de Portero García, a los que se hace referencia en la bibliografía. Consúltense, además, para una visión general de la Monarquía como Jefatura del Estado, las obras de Bar Cendón, Herrero y R. De Miñón, De Otto, Torres del Moral y Alzaga, también citadas en la bibliografía.

Sinopsis artículo 57
Este largo y detallado precepto recoge el régimen de la sucesión a la Corona, con todas sus posibles vicisitudes o eventualidades. Los dos primeros apartados se refieren al supuesto que podríamos llamar "normal" de sucesión en la Corona por herencia, así como al estatuto jurídico del Príncipe de Asturias. Los tres siguientes, aluden a otros tantos supuestos que podríamos considerar anómalos o excepcionales: provisión del sucesor por las Cortes Generales, exclusión en la sucesión a la Corona y abdicaciones y renuncias. De la prolijidad con que nuestro texto constitucional regula el régimen sucesorio de la Monarquía se desprende la clara intención de prevenir cualesquiera conflictos que pudieran plantearse en el orden sucesorio, habida cuenta de que ello ha supuesto históricamente, y podría

suponer para el futuro, un importante factor de desestabilización en la Jefatura del Estado. Veamos cómo regula nuestra Constitución la sucesión en el trono de España, siguiendo muy de cerca la letra de su texto. A) Supuesto normal de sucesión a la Corona. Como acaba de indicarse, los dos primeros apartados del artículo 57, determinan el orden sucesorio que se habrá de seguir en la etapa monárquica que se inicia con la Constitución de 1978. Comienza el precepto consagrando el carácter hereditario de la Corona de España -carácter hereditario consustancial a cualquier régimen monárquico- con una expresa mención al Rey Don Juan Carlos, al que se califica de "legítimo heredero de la dinastía histórica". Dicha referencia a la persona del actual Monarca y su legitimidad dinástica debe ser entendida en dos sentidos, estrechamente ligados entre sí. - Por un lado, se quiere señalar que su posición regia dimana de la Constitución y que ésta supone la legitimación democrática de la propia existencia, anterior a la norma constitucional. - Por otro, es una decidida reafirmación de la legitimidad dinástica del actual Rey, más que frente a viejos pleitos dinásticos -hoy en día ya no planteados- en cuanto a la persona de D. Juan Carlos, quien, como consecuencia de la renuncia a los derechos sucesorios efectuada por su padre, D. Juan de Borbón, en 1977, se convirtió en la Monarquía re-instaurada en 1978 en el legítimo Rey de España, continuador de la dinastía histórica. Después haber enlazado los derechos del Rey D. Juan Carlos con la dinastía histórica, a continuación, el artículo 57.1 fija el orden sucesorio hacia el futuro: "La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer y, en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos". La fórmula reproducida recoge la de todas las Constituciones monárquicas españolas desde la de 1837, tras las vicisitudes de la última etapa del reinado de Fernando VII, en relación con la Pragmática Sanción y la Ley Sálica. Remontándonos aún más atrás en el tiempo, el precepto enlaza con la línea tradicionalmente seguida en nuestro Derecho histórico desde la Partida Segunda de Alfonso X El Sabio, confirmada en las Leyes de Toro y en la Novísima Recopilación. Quiérese con ella decir que el trono se defiere al primogénito y a sus descendientes, de padres a hijos y nietos, y así sucesivamente, con preferencia sobre los hermanos y los sobrinos por razón de línea; que las mujeres sólo tienen acceso al trono si no tienen hermanos varones; y que la preferencia de línea con derecho a la representación significa que los nietos anteceden, en caso de fallecimiento, a los padres, a los tíos, y a los hermanos del Rey difunto. Unido el principio de la primogenitura al de la representación -sin parangón alguno ni en nuestros precedentes ni en el Derecho Comparado- supone que el primogénito constituirá siempre cabeza de la primera línea descendente; el segundo legítimo, cabeza de la segunda, y así sucesivamente, de forma que ningún integrante de la segunda línea podrá entrar a suceder mientras queden descendientes de la primera. Se ha discutido mucho la preferencia constitucional -que sigue la tradición francesa, no la castellana- del varón sobre la mujer, ya desde el mismo momento de su tramitación parlamentaria. Sin mediar ahora en la polémica de lo que de discriminación pueda ello tener, sí queremos destacar que se trata, en todo caso, de preterición -que no de prohibición- de las mujeres en el orden sucesorio.

(Sobre este punto, consúltese la obra de A. Hernandez-Gil Alvarez Cienfuegos, citada en la bibliografía) En lo referente al Príncipe heredero, el artículo 57.2 constitucionaliza la dignidad de Príncipe de Asturias, denominación ésta de mayor arraigo histórico que la de Príncipe de España, utilizada durante el período inmediatamente anterior. Ya la Constitución de Cádiz declaraba que el hijo primogénito del Rey se titularía Príncipe de Asturias, así como Infantes de las Españas los demás hijos e hijas del Rey y del Príncipe de Asturias; esta última previsión no aparece en la Constitución actual. Sí, en cambio, en el Real Decreto 1368/1987, de 6 de noviembre, sobre régimen de títulos, tratamientos y honores de la Familia real y los Regentes, que desarrolla esta materia. Tampoco regula la Constitución, siquiera mínimamente, las funciones cuyo desempeño pudiera corresponder al Príncipe heredero, quien, de forma natural, accederá al trono por fallecimiento del Rey. Únicamente se refiere el artículo 61.2 al juramento que ha prestar ante las Cortes Generales al cumplir la mayoría de edad -lo que se produce, como para todos los españoles, a los dieciocho años. De acuerdo con tal previsión, el día 30 de enero de 1986 se produjo el juramento del Príncipe D. Felipe ante las Cortes. (Sobre el estatuto jurídico del Príncipe de Asturias, véanse los trabajos de A. Torres del Moral, citados en la bibliografía) B) Supuestos excepcionales en la sucesión a la Corona Fuera del supuesto previsto en los dos primeros apartados del artículo 57, se otorga en los restantes -que hemos calificado de excepcionales- un protagonismo indiscutible a las Cortes Generales, órgano de la representación popular, tanto para resolver cualesquiera dudas que se planteen en el orden sucesorio, como para decidir lo que proceda cuando se extinguen las líneas llamadas en Derecho a la sucesión, como para cuando se hace caso omiso de la prohibición de un eventual matrimonio regio, o, en fin, en los supuestos de abdicaciones y renuncias. A todos ellos hacemos, seguidamente, una referencia. a) Provisión por las Cortes Generales (art. 57.3) Cuando, reiterando la dicción constitucional, "se extinguen todas las líneas llamadas en Derecho" a la sucesión -hipótesis de difícil realización, dado que, al no limitar el apartado primero de este precepto los llamamientos, resulta difícil imaginar la extinción de todas las líneas de la dinastía histórica- corresponde a las Cortes Generales proveer a la sucesión "en la forma que más convenga a los intereses de España". También este procedimiento de provisión regia de la Corona enlaza con la más rancia tradición monárquica española, que, desde el Compromiso de Caspe, pasando por las Constituciones del siglo XIX con texto casi idéntico al actual, llega hasta nuestros días. Sin embargo, sólo una vez en nuestra historia, en 1870, se ha utilizado este procedimiento de elección parlamentaria de un monarca. Fue para la elección de Amadeo I de Saboya, cuya candidatura, finalmente victoriosa, compitió con otras en la votación entonces celebrada. Es obvio que, dado el carácter estructural de nuestra Monarquía parlamentaria, la actuación de las Cortes en este supuesto ha de limitarse a proveer a la sucesión en el trono, sin poner en cuestión la institución misma. En todo caso, las Cortes Generales gozan de una amplio margen de libertad para tomar su decisión, habida cuenta de que el único límite constitucionalmente impuesto para la elección parlamentaria de sucesor a la Corona es que se dicha elección se haga "de la forma que más convenga a los intereses de España"

Para ampliar esta cuestión, consúltense las obras de R. López Vilas y M. Fontecha Torres y A. Pérez de Armiñan, citadas en la bibliografía. b) Prohibición de matrimonio regio (art. 57.4) El matrimonio de los Reyes ha sido -y aún hoy es- una "cuestión de Estado". De ahí que, tradicionalmente, los políticos y constitucionalistas españoles hayan entendido que el pueblo, a través de sus representantes, debía tener alguna intervención en los matrimonios del Rey y su inmediato sucesor, el Príncipe heredero. Los textos de nuestro constitucionalismo histórico -desde la Constitución de Cádiz hasta la de Cánovas-, haciéndose eco de esta idea, contenían la previsión de que el Rey y su descendencia requerían de la autorización de las Cortes para contraer matrimonio. Hoy en día, tales concepciones han evolucionado, del mismo modo que también ha cambiado el significado de la Monarquía y se han perfilado las funciones del Rey en un sistema parlamentario. No obstante, la idea de que el matrimonio regio es asunto de importancia singular sigue latiendo en el texto de nuestra Constitución actual. Así, aun cuando no se requiera ya, como antaño, el consentimiento de las Cortes para dichos matrimonios, el artículo 57.4 de la Constitución, sí prevé las consecuencias de que una persona con derechos sucesorios en el trono contraiga matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y las Cortes Generales: la exclusión en la sucesión para sí mismos y sus descendientes. Varios comentarios pueden hacerse a este precepto, uno de los que, dentro de los dedicados a la Corona, ha hecho correr más ríos de tinta. - La primera idea destacable es que nuestra Constitución actual no exige, para, el matrimonio de los posibles sucesores al trono, la autorización del Rey y de las Cortes, sino que estas personas pueden casarse libremente -y, por supuesto, no necesariamente habrán de contraer matrimonio con personas de sangre real, según postularon en un tiempo los "legitimistas"- siempre que no exista expresa prohibición de ambos; lo que supone, como se ha subrayado anteriormente, un cambio cualitativo importante respecto de nuestra regulación constitucional histórica. - Por otra parte, tal y como está redactado el precepto, para que se produzca la exclusión de la sucesión, la expresa prohibición del matrimonio debe proceder tanto del Rey como de las Cortes Generales. - Es de señalar también que el precepto no afecta sólo al heredero de la Corona, sino, en general, a cuantas personas tengan derecho a la sucesión ya que en caso de que el heredero contraiga un matrimonio "prohibido" perderá sus derechos sucesorios definitivamente, para sí y para su descendencia. - En cambio, la prohibición no afecta al Rey que se case habiendo accedido ya a tal función en cuanto que nada dice la Constitución de este supuesto. - En cuanto al procedimiento a seguir, nada dice la Constitución de la forma de instrumentar la doble prohibición. Sea cual fuere el eventual procedimiento elegido, la prohibición habrá de ser, en todo caso, expresa. Tampoco determina el texto constitucional si este acto del Monarca necesita o no ser refrendado y por quién; ni qué sucedería en caso de producirse una divergencia entre la decisión de las Cortes y la del Rey. Véanse sobre el artículo 57.4 de la Constitución los trabajos de R. Sánchez Ferriz y de Y. Gómez Sánchez, citados en la bibliografía. c) Abdicaciones y renuncias (art. 57.5)

Abdicación y renuncia son, en sentido amplio, dos supuestos de pérdida de los derechos regios. Ambos comparten las características de tratarse de actos voluntarios, personalísimos, unilaterales, recepticios e irrevocables. Y a ellos se refiere el último punto del artículo 57 de la Constitución, dando a los mismos, por vez primera en nuestra historia constitucional, un tratamiento conjunto. Con más precisión, podríamos definir la abdicación como el abandono o dejación voluntaria del oficio regio por el titular de la Corona, causándose la transmisión de sus derechos al sucesor. Históricamente, las abdicaciones requerían autorización de las Cortes mediante una ley especial, porque se partía de la concepción decimonónica de la existencia de un pacto, expreso o tácito, entre el Rey y su dinastía, por una parte, y la nación, representada en las Cortes, por otra. En un sistema parlamentario como el nuestro actual, si bien el entendimiento de la Monarquía ha cambiado de forma sustancial, igualmente sería impensable que tuviese lugar un acto de tal relieve sin la intervención de las Cortes Generales. Y de ello pareció tener conciencia el constituyente, que estableció en nuestro Texto fundamental la previsión de una ley orgánica para resolver cualesquiera dudas de hecho o de derecho que pudieran plantearse en relación con esta figura. Además, la intervención de las Cortes supone que, de alguna manera, las Cortes han de aceptar la abdicación. Ninguna previsión más contiene la Constitución, con lo que la abdicación se nos presenta en su diseño constitucional como un mecanismo un tanto desdibujado. Cuestiones como el procedimiento de comunicación a las Cortes Generales, la necesidad de autorización parlamentaria previa, la posibilidad de una negativa de las Cámaras o el refrendo del acto de abdicación y otras que pudieran ir planteándose son las que habría de resolver el legislador orgánico en el desarrollo del artículo 57.5 de la Constitución. Distinta de la abdicación es la renuncia del derecho a reinar, cuyo protagonista no es el Rey, sino que lo son las personas que forman parte del orden sucesorio a la Corona (el ejemplo más reciente lo tenemos en Don Juan de Borbón, padre del actual Rey, que renunció a sus derechos en favor de su hijo). Aunque no lo deja claro el texto constitucional, en principio, no cabe entender incluida en este precepto la renuncia regia o renuncia de derechos del Rey para sí y sus descendientes (como fue el caso de Amadeo de Saboya en 1873, el único caso de renuncia regia de nuestra historia). A diferencia de la abdicación, la renuncia no pone en marcha automáticamente el mecanismo sucesorio, ni supone una traslación de las funciones que corresponden al titular de la Corona, ya que viene a producirse previamente al acceso a tan alta magistratura. En todo caso, al igual que ocurre con la abdicación, cualesquiera dudas de hecho o de derecho que se planteen en el orden sucesorio se habrán de resolver por las Cortes Generales por ley orgánica. Damos, pues, por reproducido aquí todo lo dicho anteriormente a propósito de aquella otra figura. Sobre las diferencias teóricas entre abdicación y renuncia, véase la explicación de T. Fernández Miranda en la Nueva Enciclopedia Jurídica, citada en la bibliografía. Para una información más completa puede consultarse la bibliografía ya citada

Sinopsis artículo 58
La inclusión en nuestra Constitución de este precepto, referido a la Reina consorte y al consorte de la Reina, sin parangón alguno en el Derecho Constitucional Comparado, tiene, obviamente, una justificación histórica. Y es que las convulsiones políticas de nuestro constitucionalismo decimonónico justificaban sobradamente la necesidad de una garantía para el debido ejercicio de las tareas de gobierno por el titular de la Corona y por ninguna otra persona. Entre nosotros, ya la Constitución de 1812 contenía una cautela semejante, al disponer en su

artículo 184 que "En el caso de que llegue a reinar una hembra, su marido no tendrá autoridad ninguna respecto del Reino, ni parte alguna en el Gobierno". Casi en idénticos términos se pronunciaron las Constituciones, liberales o conservadoras, del siglo XIX. La de la Restauración, de 1876, por ejemplo, disponía que "Cuando reine una hembra, el Príncipe consorte no tendrá parte ninguna en el Gobierno del Reino" (artículo 65) Prescindiendo de la mención expresa al sexo del titular de la Corona -explicable porque, para la mentalidad de la época, sería impensable que una Reina consorte tomase parte en las tareas de gobierno- el precepto que aparece en nuestra Constitución de 1978 se alinea en la tradición de los precedentes reproducidos. Comenzando con el análisis del precepto y por lo que se refiere, en primer término, a la dicción literal del artículo 58, ("La Reina consorte o el consorte de la Reina") -que debe su redacción final a una enmienda aprobada en la tramitación parlamentaria en el Congreso de los Diputados- tiene también una justificación: la consorte del Rey ostenta el título de Reina, mientras que al consorte de la Reina no le corresponde, hoy por hoy, el título de Rey; aunque nada impediría que una futura Reina elevase a la categoría de Rey consorte a su esposo. En relación con la significación que actualmente puede presentar este precepto, caber hacer diversas consideraciones: - Se consagra por la Constitución la prohibición del ejercicio de toda función constitucional al consorte o Reina consorte; funciones constitucionales que hay que entender referidas a la Corona, que son las que legítimamente corresponden a su ámbito de competencias. - No cabe, por tanto, ni que la Reina consorte -o el consorte de la Reina- asuma tales funciones constitucionales por la vía de los hechos, ni que lo haga formalmente por encomienda o delegación del titular de la Corona, de la persona que ostentase la Jefatura del Estado o de las Cortes Generales. - Los actos que, en el ejercicio de funciones constitucionales, realizasen el consorte de la Reina o la Reina consorte, al estar privados de toda legitimidad por la prohibición constitucional serían, por tanto, nulos de pleno derecho. - Ante la extrema parquedad del precepto constitucional, hay que entender que funciones constitucionales del Rey -y que, por tanto, escaparían de la órbita de actuación de los consortes- serían, en principio, las enumeradas en los artículos 62 y 63 de la Constitución. - En cuanto a las funciones representativas, es más que discutible que su desempeño esté vedado absolutamente por el artículo 58 a la Reina consorte o al consorte de la Reina. De hecho, la práctica ha demostrado que es en este ámbito donde la Reina consorte encuentra mayor libertad de actuación. La Reina asiste y desempeña su papel en numerosos actos oficiales, actividades sociales, culturales y benéficas, con lo que asume así una función representativa, bien que sea en el ámbito interno. Porque la más alta representación del Estado español en el ámbito internacional, a la que se refiere el artículo 56 de la Constitución, sí debe corresponder en exclusiva al Monarca. Pero como no hay regla sin excepción, también contempla una el precepto que comentamos: la interdicción del ejercicio de funciones constitucionales es absoluta "salvo lo dispuesto para la Regencia"; tal excepción, aunque bienintencionada, si no es errónea, sí al menos, es inexacta. Porque no necesariamente el consorte o la Reina consorte asumirán las funciones de la Regencia para el caso de Rey menor o inhabilitado. La Regencia no corresponde, a tenor del artículo 59, al consorte del Rey o a la Reina consorte, sino al padre o madre del Rey menor -que puede no coincidir con aquéllos- y, para el caso de inhabilitación, al Príncipe heredero si fuese mayor de edad. La salvedad sólo tiene sentido, pues, en el caso de que el consorte -o la Reina consorte- fuese progenitor del Rey menor o figurase entre las personas llamadas por las Cortes Generales para ejercer la Regencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59.3.

En fin, de igual modo y con el mismo fundamento que se exceptúa la Regencia de la prohibición general del artículo 58, podría haberse exceptuado la tutela del Rey menor, que, sea o no coincidente con la Regencia, es una función constitucional, aunque sólo sea por el hecho de estar su regulación contenida en el Texto Fundamental. Sobre los institutos de la Regencia y la tutela del Rey menor, véanse los comentarios a los artículos 59 y 60, respectivamente. Para una información más completa se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis artículo 59
La Constitución regula en el presente artículo, siguiendo, en líneas generales, nuestros precedentes históricos, la institución de la Regencia. La institución de la Regencia se activa cuando las funciones regias, por distintos motivos, no pueden cumplirse directamente por el titular de la Corona. De ahí que se considere la Regencia como una magistratura extraordinaria, temporal, y caracterizada, ante todo, por su provisionalidad. Las situaciones de Regencia no han sido extrañas en nuestra historia constitucional: sin contar la que se constituyó en nombre del Rey ausente, Fernando VII, en 1810, cabe recordar las de Mª Cristina de Borbón, el General Espartero, el Duque de la Torre, el llamado Ministerio de Regencia y la de Dª Mª Cristina de Habsburgo-Lorena; situaciones de Regencia que tuvieron todas ellas reflejo, con mayor o menor amplitud, en los correspondientes textos constitucionales. La importancia de prever constitucionalmente la institución de la Regencia, para el desempeño de las funciones del Rey en situaciones de incapacidad de éste, es obvia, máxime si recordamos que, en nuestra historia pasada, la figura del Regente se ha visto siempre rodeada de una gran conflictividad. De ahí la conveniencia de regular jurídicamente -y al más alto rango- las situaciones de anomalía en el ejercicio de la Corona -o de la Jefatura del Estado- aun cuando las circunstancias actuales sean muy diferentes de las de nuestra Monarquía decimonónica. Dejando ya los precedentes históricos y pasando al examen del régimen de la Regencia que, siguiendo muy de cerca la tradición, contiene el artículo 59 de la Constitución, varias consideraciones merecen hacerse: * Los supuestos que, según el precepto constitucional que se comenta, determinan la constitución de una Regencia son dos: la menor edad del Rey y la inhabilitación de su persona. - En lo referente a la minoría de edad del Rey -el caso más típico de Regencia-, a diferencia de nuestras Constituciones históricas, en las que (con la única excepción de la de 1869) se consideraba al Rey mayor de edad con catorce o dieciséis años, la mayor edad de un Rey se alcanza con los mismos años que la alcanza cualquier ciudadano español. Por tanto, la minoría de edad del Rey durará hasta que cumpla los dieciocho años. - Por lo que se refiere a la inhabilitación del Rey, se requiere que ésta sea reconocida por las Cortes Generales. En este supuesto, la intervención de las Cortes no afecta al nombramiento de la Regencia -que es automática y según las previsiones constitucionales- sino a la apreciación de la inhabilitación del Rey, que es el presupuesto de aquélla. - Conviene subrayar que, a diferencia de lo que ha ocurrido en otras Constituciones, no se ha contemplado dentro de nuestra regulación constitucional actual el supuesto de las ausencias del Rey del territorio nacional, casi con seguridad porque las ausencias no tienen hoy las mismas

dimensiones que en el pasado, y con el desarrollo de los medios de transporte y comunicación parece excesivo aplicar a este supuesto las reglas de la Regencia. - Tampoco se han contemplado otros supuestos que pudieran determinar la necesidad de una Regencia, como por ejemplo, la enfermedad del Rey. * En cuanto a las personas llamadas a ejercer la Regencia, la Constitución es, en este punto, muy precisa y establece un orden determinado, muy apegado a nuestras tradiciones: - En primer lugar, de acuerdo con la tradición, se tienen en cuenta los criterios familiares y dinásticos. Así, de forma automática y legítima, la Regencia se defiere, para el caso de Rey menor, al padre, la madre o pariente que le siga en el orden sucesorio. (art. 59.1). Estas personas entran a ejercer la Regencia ope legis, sin necesidad de acto alguno de nombramiento o investidura, desde que se produce el hecho desencadenante de la suplencia del Rey. Deberán, no obstante, al igual que el Rey, prestar el correspondiente juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas, así como el juramento de fidelidad al Rey. - Para el caso de Rey inhabilitado (art. 59.2), entrará, también inmediatamente y de forma automática, a ejercer la Regencia el Príncipe heredero de la Corona si fuese mayor de edad; y si no lo fuese, correspondería la Regencia a las personas previstas en el apartado 1 (padre, madre o pariente más próximo en la línea sucesoria) hasta que el Príncipe heredero alcanzase su mayoría de edad. - Finalmente, el artículo 59 contempla un supuesto subsidiario de los anteriores, llamados comúnmente, de "Regencia legítima": el de que, no existiendo padre ni madre del Rey menor o imposibilitado, sean menores de edad el Príncipe heredero y demás parientes llamados a suceder en la Corona. En este caso, la Regencia será nombrada por las Cortes. (art. 59.3). Esta Regencia nombrada por las Cortes presenta, en relación con la Regencia legítima, dos importantes diferencias: por un lado, se contempla la posibilidad -no extraña a nuestras Constituciones liberales- de que la Regencia sea colegiada ("se compondrá de una, tres o cinco personas"); y, por otro, se concede a las Cortes una absoluta discrecionalidad en orden no sólo al número, sino también en cuanto a las condiciones de las personas llamadas a ocupar la Regencia, que sólo habrán de cumplir los mínimos requisitos del artículo 59.4, ya que la Constitución no establece ningún otro límite. * Estos mínimos requisitos que la Constitución exige para la persona -o personasque fuera Regente son simplemente "ser español y mayor de edad" (art. 59.4), requisitos mucho menos rigurosos que los exigidos en nuestro Derecho histórico : la Constitución de 1812, por ejemplo, prohibía la Regencia para los españoles naturalizados, y las de 1845 y 1976 requerían la no exclusión de la sucesión a la Corona; ésta última, además, supeditaba la Regencia para el padre o la madre del Rey a la circunstancia de que permaneciesen viudos. Con ello hay que entender que, aunque la Constitución no lo menciona expresamente, la persona que vaya a ejercer la Regencia habrá de ser español y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos. Como causa de incompatibilidad de la Regencia, la Constitución únicamente se refiere al Tutor del Rey, aunque el padre o madre del Rey menor o los ascendientes directos pueden acumular ambos cargos (Véase sobre la tutoría del rey el comentario al artículo 60).

* Finalmente, por lo que se refiere al estatuto jurídico del Regente, el artículo 59.5 sólo señala que la Regencia se ejercerá "por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey". Con ello, se quiere insistir en dos aspectos: - Por una parte, en la idea de la racionalización de la Monarquía parlamentaria y en el sometimiento de todos sus órganos a la Constitución y las leyes. Por eso se dice que la Regencia se ejerce "por mandato constitucional". - Por otra, en el carácter vicarial de esta magistratura excepcional y temporal que es la Regencia, a quien corresponde, mientras subsista, ejercer las funciones que la Constitución atribuye a la Corona. Porque la Regencia se ejerce "siempre en nombre del Rey", su duración vendrá determinada por el supuesto que haya dado lugar a la misma: en el caso de la menor edad, el Regente lo será hasta que el Rey cumpla dieciocho años; en el supuesto de la inhabilitación, hasta que las Cortes aprecien que ésta ha desaparecido, siempre que el Príncipe heredero no hubiera alcanzado la mayor edad, en cuyo supuesto la Regencia será desempeñada por éste. Para una información más amplia se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis artículo 60
Al igual que la regencia, la tutela del Rey menor es una institución de profunda raigambre en la historia de la Monarquía española. Los precedentes inmediatos del vigente artículo 60 CE se encuentran en las Constituciones de 1812 (artículo 198), 1837 (artículo 60), 1845 (artículo 63), 1869 (artículo 86) y 1876 (artículo 73). De todos estos preceptos es el artículo 60 de la Constitución de 1837 el que guarda una semejanza casi literal con la regulación contenida en el asimismo artículo 60 de la actual Constitución. La tutela del Rey menor puede ser, al amparo de ese precepto, de tres clases: A) testamentaria, cuando el tutor del Rey menor sea nombrado por testamento por el Rey difunto; el tutor habrá de ser mayor de edad y español de nacimiento. Cuestión discutida ha sido si el testamento debe ser o no refrendado. La doctrina mayoritariamente se ha decantado por el refrendo en atención a la importante significación política del acto "mortis causa" por el que se nombre tutor al Rey menor; B) legítima, procede en defecto de la testamentaria y corresponde ser tutor al padre o la madre, mientras permanezcan viudos; y C) parlamentaria, que tiene lugar en defecto de la tutela legítima, procediéndose por las Cortes Generales a nombrar a un tutor (art. 60.1). Sólo está prevista en la Constitución la tutela del Rey menor, por lo que ésta cesará con la mayoría de edad del Rey. Finalmente se refiere el artículo 60 a las incompatibilidades de la tutela. Estas son de dos tipos: a) incompatibilidad de cargos de Regente y de Tutor; y b) incompatibilidad de la tutela con todo cargo o representación política. El término representación política no plantea ningún problema: cualquier designación que encarne mediata o inmediatamente la soberanía nacional; y en cuanto a los cargos, deben ser referidos a los de carácter público o político. Para una información más amplia pueden consultarse las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis artículo 61
La proclamación del Rey es una tradición antiquísima que significó históricamente el pacto entre

el Rey y Reino (Rex-Regnum), que dominó la concepción monárquica hasta el siglo XIX, quedando interrumpida con la doctrina del origen divino de los reyes, que dio lugar a la Monarquía absoluta y al dogma del "princeps legibus solutus est". En efecto, la proclamación del Soberano tuvo históricamente una significación eminentemente pactista entre el Rey y su reino; la tradición se remonta a las monarquías germánicas de origen electivo, y por influjo de ellas se prolongó durante toda la Edad Media y comienzos de la Moderna, hasta que hizo aparición la doctrina que personificaba en el Rey al Estado y al Derecho (L'Etat c'est moi y Princeps legibus solutus est), dando lugar a la Monarquía absoluta de origen divino. El derrumbamiento que se produce con la Revolución francesa del antiguo régimen vuelve a traer de la mano del constitucionalismo liberal la institución de la proclamación regia. Sin embargo, ahora, la proclamación ya no será ante los estamentos o ante la curia, sino que por mor de las transformaciones operadas por los principios revolucionarios será ante los representantes del pueblo que encarnan la soberanía nacional. En todas las Constituciones monárquicas españolas del siglo XIX, se recoge entre las competencias políticas-protocolarias de las Cortes la de recibir al Rey, al sucesor inmediato de la Corona -otras veces se dice al Príncipe de Asturias- y a la Regencia, el juramento. Este último, sin embargo, adopta diversos contenidos. La Constitución gaditana de 1812 se limitaba a decir que las Cortes recibían juramento al Rey "...como se previene en sus lugares"; en el Estatuto Real se otorga al juramento un carácter de pacto de reciprocidad: "...recibiéndose de las Cámaras, a su vez, fidelidad y obediencia"; y finalmente, en las Constituciones de 1837, 1845 y 1876 se adopta la fórmula moderna del juramento de "guardar la Constitución y las leyes". La vigente Constitución incorpora en su artículo 61.1 no sólo el juramento, sino la proclamación ante las Cortes Generales. Dice así: "El Rey al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y hacer respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas". La incorporación de la proclamación no es, sin embargo, novedosa, ya que aparecía en la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 1947. Algunos autores, como Oscar Alzaga, quieren ver en el acto de proclamación un nuevo pacto entre la Monarquía y las instituciones representativas; teoría que no tiene mucho fundamento en la vigente Constitución al amparo de lo que dispone su artículo 1.2. Más razón tiene López Guerra, cuando afirma que en la proclamación y juramento se ha querido subrayar el carácter parlamentario de la Monarquía que la Constitución instaura (vid. art. 1.3). La cuestión está en averiguar si la proclamación-juramento tiene o no efectos constitutivos. Para Torres del Moral no tiene efectos constitutivos, ya que a su juicio, el Rey lo es por automática aplicación de las normas que regulan la sucesión. De la lectura del artículo 61.1 no es esa la conclusión que se obtiene; por el contrario, ese precepto viene a subrayar el sometimiento del Rey a la Constitución, imponiéndole el respeto a los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas; lo que quiere decir que el Soberano no puede ejercer sus funciones sin dar cumplimiento al requisito formal de la proclamaciónjuramento. Adquiere pues este acto carácter constitutivo, lo que por otra parte no es sino una simple consecuencia de la naturaleza parlamentaria de la Monarquía. En algunas Constituciones del Derecho comparado en las que la Monarquía es parlamentaria, el carácter constitutivo del juramento está expresamente recogido (por ejemplo, arts. 80 y 8 de las Constituciones belga y danesa, respectivamente). Por tanto, y sin llegar al procedimiento acusatorio por la no presentación del juramento por parte del Presidente como ocurre en algunos regímenes republicanos como Alemania e Italia, si el Rey no presta el juramento al ser proclamado como tal, dejará de ser Rey por propia coherencia con los principios de la Monarquía parlamentaria recogidos en el artículo 1.3. Esto además vendría a probar que en la Constitución española la proclamaciónjuramento no es un simple rito de sabor histórico, sino un acto esencial para el ejercicio de las funciones del Jefe del Estado.

Cuanto hemos dicho para el Jefe del Estado puede predicarse del Príncipe heredero y del Regente o Regenta al hacerse cargo de sus funciones, aunque naturalmente en su ámbito: esto es, que el Príncipe heredero o el Regente lo son en la medida que prestan el juramento a que se refiere el apartado segundo del artículo 61; y dejan de serlo si no acatan ese juramento. (El Príncipe heredero, D. Felipe de Borbón y Grecia, prestó juramento ante las Cortes reunidas en sesión conjunta el día 30 de enero de 1986). En consecuencia, el carácter constitutivo de la proclamaciónjuramento no empece ni contradice de ningún modo el principio de continuidad monárquica a que se refiere el artículo 57.1, sino que produce el efecto jurídico-constitucional de apartar de la Jefatura del Estado al Soberano que no manifiesta su sometimiento a la Constitución en los términos que se indica en el artículo 61.1. Por lo demás, no contiene la Constitución -como hacen otras Constituciones- una fórmula ritual de juramento, limitándose a decir el artículo 61.1 que el Rey "al ser proclamado ante las Cortes Generales prestará juramento...". Lo que quiere decir que la proclamación se hará en unión conjunta del Congreso y del Senado, siendo ésta una de las cuestiones que deberá regularse en el Reglamento de las Cortes Generales a que se refiere el artículo 72.2, por cierto aún no dictado. Para una información más amplia pueden consultarse las obras y comentarios citados en la bibliografía.

Sinopsis artículo 62
A diferencia de los poderes de la Corona en el Régimen político británico que comprenden un haz disperso de atribuciones, en el que según dijera Dicey, confluyen de una parte competencias ejecutivas residuales, no atribuidas al Gobierno, funciones representativas y funciones políticas, la vigente Constitución española, siguiendo el modelo de los regímenes con monarquía parlamentaria formalizada, ha tasado las funciones del Rey; incluso podría añadirse que se trata de potestades regladas ya que no hay atribuciones regias fuera del ámbito de los artículos 56.1, 61, 62 y 63, quedando las condiciones de su ejercicio definidas; por esto debe interpretarse el último inciso del artículo 56.1 "... y ejerce las funciones que le atribuye ''expresamente'' la Constitución y las leyes", no como cláusula residual sino todo lo contrario, como un límite a las atribuciones regias: fuera de la norma constitucional y en su caso de las leyes, no existen potestades regias. Por otro lado, a nadie se le oculta que todos los actos del Rey, incluso los relativos a su más estricta vida privada, tienen relevancia pública. Desde este punto de vista puede hablarse de una permanente "funcionalización pública de la conducta del Rey". Con esto se quiere decir que apenas si hay actos irrelevantes políticamente del Monarca. Tomando esta referencia en cinco grandes grupos se pueden articular las atribuciones del Rey. En un primer grupo estarían las funciones persuasivas o de influencia, derivadas de su "status" como Jefe del Estado; a ellas hacen referencia el artículo 56.1 y apartados h), i) y j) del artículo 62. Son atribuciones ancladas en su "auctoritas", por eso se ejercitan con independencia de cualquier otro poder u órgano del Estado. En un segundo grupo están las atribuciones del artículo 62, apartados a) al g), que son de naturaleza "relacional", a través de las cuales se complementan o perfeccionan actos de otros órganos del Estado. En tercer lugar habría que situar la función internacional del Rey a que se refiere el artículo 56.1 en relación con el artículo 63. Habría un cuarto grupo que estaría formado por las funciones y actos privados a que se alude en el artículo 65. En quinto lugar, existiría una potestad implícita derivada del acto de proclamación y juramento contenida en el artículo 61.1 ("guardar y hacer guardar la Constitución"), y que consiste en la función de "guarda constitucional".

Una última observación habría que hacer sobre la denominación de las funciones del Rey. El Constituyente ha huido de cualquier rótulo al establecer las funciones del Rey; los artículos 62 y 63 se manifiestan lacónicamente con la expresión "corresponde al Rey" o al "Rey corresponde"; se omiten deliberadamente expresiones tales como poderes, competencias, etc. La cuestión sería meramente nominal si no fuera porque tras esa actitud está la idea de eliminar toda noción de prerrogativa como idea consustancial con la Monarquía parlamentaria proclamada en el artículo 1.3. 1. El Rey como instancia persuasiva y de influencia. A. Las funciones arbitrales y moderadoras. El Rey es el Jefe del Estado de una Monarquía parlamentaria, y en consecuencia no es ya el eje del sistema político ni el centro de las decisiones, que pasan al Parlamento y al Gobierno, sino una instancia que nuclea la unidad del Estado, función ésta institucionalizadora que no pueden realizar ni el Gabinete ni las Cortes Generales conjunta ni separadamente. Este carácter permanente del Rey frente a la contingencia del Parlamento -sometido a los procesos electorales- y del Gobierno que resulta de las mayorías obtenidas en el Congreso de los Diputados, otorgan al Monarca una concepción de invariable neutralidad sobre la que descansa la función arbitral y moderadora que se despliega al margen de los restantes poderes del Estado. La cuestión está en saber si esa función arbitral y moderadora es un auténtico poder, independientemente de los demás poderes o si por el contrario es una instancia persuasiva y de influencia sin poderes concretos. La primera postura arrancaría de la existencia de un poder armónico o regulador exclusivo del Monarca tal como la formulara Benjamín Constant. Así, Herrero R. de Miñón, aunque con matizaciones, entiende que las competencias de arbitraje y moderación son cláusulas generales de apoderamiento de ámbito indeterminado, aunque determinable en la realidad. En sentido contrario, entre otros, Pérez Royo y Torres del Moral, que impugnan un ámbito independiente de poder para la actividad moderadora y arbitral del Rey; el segundo de los autores citados no duda en incluir esas funciones dentro de la concepción de "actos debidos" que no comportan por ello esfera específica de poder. Ciertamente entre la primera postura de indudable carácter expansivo y las que reducen a un simple "acto debido" la función moderadora y arbitral del Rey, se abre una tercera vía consistente, como han puesto de manifiesto Fernández Fontecha y Pérez de Armiñán, en reconocer al Monarca determinadas "potestades bloqueantes" (de las que las funciones moderadora y arbitral serían las arquetípicas), que como se ha dicho más atrás no se traducirían en derecho de "hacer" sino en derecho -¿o quizá el deber?- a impedir actuaciones contrarias al orden constitucional, así como a resolver de "forma pasiva" las tensiones que se planteen en el funcionamiento regular de las instituciones. Gracias a esta función de "influencia" el Rey trasciende el ámbito de sus estrictas atribuciones constitucionales, haciendo realidad actual la frase de Bagehot de que al Rey corresponde "animar, prevenir, ser consultado". B. El mando supremo de las Fuerzas Armadas. Es una facultad tradicional que se repite entre las atribuciones del Rey en el constitucionalismo decimonónico español, si bien ahora con un significado diferente: en los textos constitucionales del siglo XIX al Rey se le atribuye -aunque con matices en cada una de ellas- el mando y la disposición de las Fuerzas Armadas; mientras que en la vigente Constitución (artículo 62.h) el mando supremo de las Fuerzas Armadas lo ejerce el Rey como instancia de influencia sin poderes reales y efectivos sobre ellas. Y ello es así, por la doble razón de que en la Monarquía parlamentaria el Jefe del Estado no es,

obviamente, el Jefe del Gobierno y porque el artículo 97 atribuye al Gobierno la dirección de la Administración militar y la defensa del Estado. Dado lo anterior, es evidente que en situaciones de crisis constitucional que no pueda controlarse a través de los mecanismos previstos en el artículo 116 y Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, el Rey como guardián de la Constitución y al amparo del papel constitucional que esa última atribuye a las Fuerzas Armadas en el artículo 8, puede adoptar ciertas iniciativas dirigidas a restablecer la normalidad. Fuera de este supuesto, al que volveremos a hacer alusión más adelante, verdaderamente excepcional (recuérdese, por ejemplo, el día 23 de febrero de 1981), el Rey carece de poderes decisorios sobre las Fuerzas Armadas. C. El derecho de gracia. El derecho de gracia fue una prerrogativa histórica del Rey, tanto durante la Monarquía absoluta como en la constitucional decimonónica. Si bien con una notable diferencia en ambos casos. En el Antiguo Régimen la función de juzgar se ejercía por pura delegación, e incluso el Monarca podía atraer para sí el conocimiento de la causa; el derecho de gracia se confunde con el poder de juzgar. Con la división de poderes, el derecho de gracia se reduce a una intervención regia, que cuando es ejercida de forma discrecional y por el Rey como Jefe del Ejecutivo estamos dentro de la Monarquía constitucional; y finalmente, cuando la gracia se ejerce "con arreglo a la Ley", la función regia se reduce a desplegar su magistratura de influencia, pero obviamente no de forma discrecional sino previa deliberación del Consejo de Ministros, y a propuesta del titular de Justicia. Y, en todo caso, la Constitución incorpora una limitación importante: el Rey no podrá autorizar indultos generales (vid. art. 62.i). D. El Alto Patronazgo de las Reales Academias. Desde el siglo XVIII los Borbones crearon primero en Francia y luego en España Reales Academias con el fin de promocionar las ciencias y las artes; en consecuencia y con esta tradición y dentro de la magistratura de influencia e integración que se le atribuye al Monarca en el vigente Derecho público, la Constitución ha vinculado al Rey con la cultura y la ciencia reconociéndole el Alto Patronazgo de las Reales Academias (art. 62.j) que fácilmente se comprenderá no comporta poderes decisorios sino funciones nominales y representativas. 2. El Rey y las funciones de naturaleza "relacional": Los actos regios relacionados con las Cortes Generales y el Gobierno. Dentro de este haz de funciones se recogen aquéllas que tienen por finalidad completar o "perfeccionar" los actos emanados de otros órganos, bien provengan éstos de las Cortes Generales (sanción y promulgación de las leyes, convocatoria y disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones), bien sean del Gobierno (proponer al candidato a Jefe de Gobierno, nombrar y separar a los miembros del Gobierno, expedir los decretos aprobados en el Consejo de Ministros y conferir empleos civiles, militares, honores y distinciones). En este ámbito la teoría del "acto debido" toma mayor consistencia, porque la actuación del Soberano no se puede "aislar" ni es independiente de lo realizado por los órganos a los que la función regia otorga efectos. Se está en presencia de un complejo de órganos y un complejo de actos a cuyo cumplimiento como acto final no puede sustraerse el Rey. El acto regio es así obligado y necesariamente constitutivo. A. Las funciones relacionadas con las Cortes Generales. Como manifestación acabada de la Monarquía parlamentaria, determinadas funciones regias se relacionan con las Cortes Generales. A estos supuestos se refieren los apartados a), b), c), d) y e) del artículo 62. Dedicaremos un breve comentario a cada

uno de esos supuestos. 1º. Sanción y promulgación de las leyes. En dos preceptos diferentes se refiere la Constitución a la función regia de sanción y promulgación de las leyes: el artículo 62.a) del Título II relativo a la Corona y el artículo 91 ubicado en el Capítulo II del Título III referente a la elaboración de las leyes; circunstancia que indica a las claras la zona fronteriza en que se ejercita este acto del Monarca. Históricamente, en las monarquías decimonónicas, la sanción regia era un auténtico poder dentro del ámbito de facultades legislativas atribuidas al Rey en competencia con el Parlamento. La sanción era el instrumento de que se valía el Monarca para vetar las leyes aprobadas por las Cámaras; constituía una auténtica potestad discrecional en manos del Soberano cuando no era él quien ejercía la iniciativa legislativa, o cuando habiendo él depositado el proyecto los parlamentarios introducían cambios sustantivos en el mismo. En todo caso la evolución de la Monarquía limitada a la parlamentaria en el caso que nos ocupa, pasa por las siguientes etapas: A) En la Monarquía limitada el Rey retiene el poder legislativo en sus tres momentos esenciales: a) en la iniciativa de ley, que está expresamente reconocida y es virtualmente ejercitada, b) en la sanción regia, y c) con la prerrogativa de veto absoluto: devolución del proyecto para una nueva deliberación y en su caso aprobación subsanando los términos en que ha sido vetada. B) En la Monarquía constitucional aún se le reconoce al Rey la iniciativa legislativa; pero aquí ese reconocimiento es ya puramente nominal. En cambio, el veto como resultado del ejercicio de la potestad de sancionar las leyes es un atributo en plenitud de ejercicio, pero que con el paso del tiempo empezó a caer también en desuso. C) Finalmente, en la Monarquía parlamentaria el Rey pierde todo poder a presentar propuestas legislativas, y la sanción le es reconocida más que como poder como función complementaria, integrada en un acto complejo donde intervienen diversas voluntades (iniciativa del Gobierno, deliberación, y aprobación del Parlamento) a las que el Soberano no puede oponerse. Así la sanción real es una fórmula certificante de que la Ley ha sido aprobada por el Parlamento. El caso es especialmente notorio en la Monarquía parlamentaria británica, donde la fórmula sancionatoria "Le Roy le veult" es una cláusula de estilo que certifica la aprobación del texto, y el ejercicio del veto recogido con la expresión "Le Roy s'avisera" está hoy derogado por desuso popular. En la vigente Constitución española, donde la Monarquía parlamentaria queda formalizada en los términos que se recogen en el artículo 1.3º, la sanción pasa a ser una función nominal, vaciada de contenido real, en el sentido de estar desprovista de cualquier atisbo de veto absoluto o meramente suspensivo. La cuestión teórica que ha sido planteada por algunos autores (Menéndez Rexach, López Guerra o Torres del Moral, entre otros), es la de si el Rey puede negarse a sancionar leyes inconstitucionales

o que repugnen sus convicciones. Tal problema debe resolverse en el sentido ya indicado más atrás: el acto de la sanción es acto debido sin que la discrepancia del Rey con el texto pueda ir más allá de su propia conciencia interna. El Rey está obligado en todo caso a sancionar la ley aprobada por el Parlamento; y deberá hacerlo en el plazo de quince días, promulgándola y ordenando su inmediata publicación, como taxativamente determina el artículo 91 (más adelante a propósito del procedimiento legislativo se tratará con más detalle ese último precepto). 2º. Convocar y disolver las Cortes Generales. También esta potestad tuvo gran importancia histórica, perteneciendo al campo de las prerrogativas regias de carácter discrecional, al punto de que las Cortes dependían en su funcionamiento del Monarca, hasta quedar reducida a una función-deber del Rey en la Monarquía parlamentaria, sin libertad de decisión alguna sobre el cuándo y el cómo de la convocatoria y de la disolución. Es en este contexto en el que el artículo 62.b) atribuye al Rey la convocatoria y disolución de las Cortes Generales. Precepto que hay que sintonizar con el artículo 68.6, conforme el cual la convocatoria de las Cortes debe tener lugar dentro de los veinticinco días siguientes a las elecciones. Por tanto, el Rey se limitará a dar cumplimiento a esa exigencia constitucional mediante acto sometido a refrendo. En el bien entendido que fuera de ese supuesto, y en lo que a las reuniones ordinarias y extraordinarias se refiere previstas en el artículo 73, la convocatoria se produce por la propia Cámara, sin intervención real. En cuanto a la disolución, el ordenamiento constitucional español prevé dos vías diferenciadas: a) el supuesto ordinario y voluntario de la exclusiva responsabilidad del Presidente del Gobierno a que se refiere el artículo 115; y b) el supuesto extraordinario y obligatorio del artículo 99.5. En ambos casos el Rey se limita a firmar el decreto de disolución. Lo mismo puede decirse de la convocatoria de elecciones, cuando éstas no proceden de una disolución anticipada, ya que el artículo 68.6 establece que las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato, no siéndole dado al Rey ningún margen de discrecionalidad en cuanto a la elección del "tempus", que queda a la discrecionalidad del Presidente del Gobierno. Algo análogo ocurre en la convocatoria de referéndum en los casos previstos en la Constitución (artículo 62.c) en relación con el artículo 92), que el Monarca se limitará a firmar el decreto de convocatoria. En cuanto al referéndum de ratificación de la reforma constitucional de los artículos 167.3 y 168.3 tampoco aquí tiene ninguna libertad el Rey, que se limitará a firmar el decreto de convocatoria. B. Funciones relacionadas con el Gobierno. Consecuencia del reconocimiento de la Monarquía parlamentaria, es el conjunto de funciones que la Constitución atribuye al Rey relacionadas con el poder ejecutivo. La tradición constitucional española siempre ha respondido al llamado parlamentarismo dualista, en el sentido de que los Ministros respondían políticamente ante quien los nombraba: el Rey; y también ante quien representaban la voluntad popular: el Parlamento. Este sistema creaba grandes disfuncionalidades y, en definitiva, situaba al Monarca en la cabeza del ejecutivo, originando frecuentes conflictos con las Cortes.

La Constitución vigente ha optado por una parlamentarización de la Monarquía en la que, ni obviamente el Rey es el Jefe del ejecutivo, ni los Ministros responden ante el Soberano, sino solamente de forma solidaria y dentro del Gobierno ante las Cortes Generales (artículo 108). Este mecanismo de funcionamiento se conoce con el nombre de parlamentarismo monista racionalizado, que se manifiesta en las funciones regias que a continuación se describen. 1º. Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo y poner fin a sus funciones. El artículo 62.d) en relación con el artículo 99 encierran la quintaesencia del parlamentarismo racionalizado y, al tiempo, representan sin duda la única función regia que está dotada de un cierto margen de discrecionalidad. Pero no se trata de una discrecionalidad gratuita, sino que está encaminada a dotar de estabilidad política al sistema. En efecto, las atribuciones del Rey en tan capital función se desdoblan en tres planos de actuación. A) En primer lugar, el artículo 99.1 atribuye al Rey la potestad de proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria. La propuesta regia se efectúa a través del Presidente del Congreso. En este primer plano de actuación del Rey, su facultad de propuesta es absoluta y libérrima, sólo limitada por las previas consultas con los representantes de los Grupos que a su vez no le vinculan ni le atan su voluntad. Claro está que el margen de tolerancia que la Constitución otorga al Rey en esta función se encuentra a su vez, si no limitada, sí influida por la correlación de fuerzas existentes en el Congreso de los Diputados. Pero esta dependencia con respecto al número de escaños obtenidos por cada formación política se ve amenguada en el caso que ningún partido obtenga mayoría suficiente para gobernar en solitario: este es el supuesto en el que el poder de propuesta del Rey aparece con mayor margen de discrecionalidad. La propuesta del Rey debe hacerse, en primer lugar, partiendo del partido que haya tenido mayoría absoluta; en su defecto, las sucesivas propuestas se harían considerando los escaños obtenidos de mayor a menor; y si estos criterios fracasasen habría que dirigirse a candidatos obtenidos por coalición entre las fuerzas políticas con representación. B) Lo decisivo, sin embargo, es que la función del Rey empieza pero no termina con la propuesta sino que va más allá. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta o cuarenta y ocho horas después con el voto de la mayoría simple otorgase su confianza al candidato propuesto, el Rey -ahora ya sin discreción alguna- le nombrará Presidente (art. 99.3). Lo mismo ocurrirá si el Congreso adopta una moción de censura: el candidato incluido en la moción se entenderá investido de la confianza de las Cámaras a los efectos previstos en el artículo 99

y el Rey le nombrará Presidente del Gobierno (art. 114.2). C) En cuanto al cese del Presidente del Gobierno, la función del Rey obedece a un acto debido: se limitará a aceptar el cese o dimisión que le es presentada. Como veremos más adelante, el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales y en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución o por dimisión o fallecimiento de su Presidente (artículo 101.1). En estos casos y más allá de la literalidad del texto constitucional, el Rey en ejercicio de su "función invisible" de persuasión e influencia puede aconsejar al Jefe del Gobierno sobre la conveniencia o inconveniencia de su dimisión; de lo cual no quedará ninguna constancia formal, permaneciendo en el reservado ámbito de las relaciones entre el Presidente del Gobierno y el Jefe del Estado. 2º. Nombrar y separar a los miembros del Gobierno a propuesta de su Presidente. Esta función del Rey está reconocida en el apartado e) del artículo 62, y se complementa con el artículo 100: "Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente". Estos preceptos son fiel exponente del monismo parlamentario. El Rey "carece de libertad" para nombrar y separar a los miembros del Gobierno al serle vinculante la propuesta del Presidente del Gobierno. De no ser así se volvería al sistema parlamentario dualista o de doble confianza. Por ello, si no hay propuesta el acto del Rey sería inexistente; y si se separa de la propuesta sería radicalmente nulo. Cuestión distinta es la influencia y capacidad de persuasión que el Monarca puede ejercer sobre el Presidente del Gobierno para que incluya en la propuesta de nombramiento o cese a determinadas personas. 3º. Expedir decretos acordados en el Consejo de Ministros. Esta función del Jefe del Estado opera en el ámbito de la potestad reglamentaria con la misma finalidad y efectos que lo ya dicho para la sanción de las leyes. En todo caso el vocablo "expedir" con el que comienza el apartado f) del artículo 62, deja a las claras que se trata de una "funcióndeber", sin que le sea dado al Rey cuestionar el estampamiento de su firma so pretexto de vicios o irregularidades en la norma aprobada en Consejo de Ministros. Uno de los rasgos más característicos de la Monarquía parlamentaria es la irresponsabilidad del Jefe del Estado, y esa irresponsabilidad comporta la no oposición del Rey hacia los actos aprobatorios de los sujetos refrendantes, los cuales se hacen responsables de sus actuaciones. Por otra parte, un hipotético enfrentamiento entre el Rey y el Gobierno por una negativa del primero a expedir un Decreto aprobado en Consejo de Ministros, supondría una quiebra en las potestades que la Constitución atribuye al Gobierno en el artículo 97. 4º. Conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones. Pertenece también esta función al apartado f) del artículo 62, siendo lo importante que el conferimiento de esos empleos, honores y distinciones se realizarán "con arreglo a las leyes". Se trata, por tanto, de una función de configuración legal; ello no obstante, algunos autores (Menéndez Rexach),

apuntan la posibilidad de que en determinados casos pueda reconocérsele al Rey un margen de iniciativa en el ejercicio de esta atribución. Iniciativa que por lo demás deberá ser previamente consultada por el Gobierno; y, finalmente, cuando la iniciativa se concrete en el acto final del nombramiento o de la concesión tendrá que ser refrendado. 5º. Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, el Consejo de Ministros. Característica consustancial con la Monarquía constitucional decimonónica era la presidencia efectiva por el Rey del Consejo de Ministros. La razón para que ello fuera así estribaba en la posición del Monarca como jefe del ejecutivo. Desde esta óptica el Soberano no era sujeto pasivo de la información de los asuntos de Estado, sino que "estaba activamente informado de tales asuntos", por su propio "status" jerárquico con respecto al Gobierno; y, porque al retener la potestad de designar y cesar libremente a los miembros del Gobierno, éstos despachaban habitualmente con el Rey ante el cual también respondían (dualismo parlamentario). Este rasgo tan característico de la Monarquía constitucional, desaparece con la Monarquía parlamentaria: ahora, el Rey es informado de los asuntos de Estado y preside las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno (artículo 62.g). En efecto, no tanto la información como sí la presidencia de las sesiones del Consejo de Ministros se somete al juego de sutiles expresiones: "...cuando lo estime oportuno (el Rey), a petición del Presidente del Gobierno". Pudiera ocurrir que estime oportuno el Rey presidir el Consejo de Gobierno pero el Presidente del Gobierno no ejercite la petición. Parece, pues, que para que el Rey pueda asistir y presidir el Consejo de Ministros, se requiere un previo acuerdo de voluntades entre aquél y el Presidente del Gobierno. Algunos autores salvan la posible discrepancia que puede plantearse entre ambos, otorgando a la petición del Jefe del Gobierno carácter subordinado con respecto a la voluntad regia manifestada de asistir a determinadas sesiones del Consejo de Ministros, o bien que la petición del Presidente del Gobierno fuese previa a la estimación del Rey. En la práctica la información del Rey sobre los asuntos de Estado se canaliza, más que por las excepcionales ocasiones en que aquél preside el Consejo de Ministros, por los habituales contactos que el Presidente del Gobierno y sus Ministros mantienen con el Monarca. De hecho y dentro de un loable uso político, el Rey se mantiene informado de asuntos de trascendencia política a través de periódicos contactos con los representantes de las fuerzas políticas de oposición y Presidentes de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas. 3. El Rey y las funciones de nombramiento. Dice la expresión "in fine" del artículo 56.1: "... y ejerce las funciones que le atribuyen especialmente la Constitución y las leyes". Pues bien, entre esas funciones aparecen dispersas en el texto constitucional las relativas a los actos de nombramientos; nombramientos para los que el Monarca carece en absoluto de poder para alterar, cambiar o sustituir las propuestas que le formulen los órganos proponentes. Se ha dicho que es en este ámbito donde el margen de apreciación del Rey más se estrecha. Por nuestra parte, diremos que aquí la función del Rey obedece a un acto dado y

que el hecho de que sea el Monarca el que nombra determinados cargos es un reflejo de su condición de Jefe del Estado y de su papel integrador del sistema político. Podemos destacar entre las funciones de nombramiento las siguientes: A) En relación con el poder judicial: -La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey (artículo 117.1). -Nombra al Presidente del Tribunal Supremo a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (artículo 123.2). -Nombra al Fiscal General del Estado, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial (artículo 124.4). -Nombra a los veinte miembros del Consejo del Poder Judicial de la forma que se determina en el artículo 122.3 y en la LOPJ. B) En relación con el Tribunal Constitucional: -Nombra a sus doce miembros (art. 159.1). -Nombra al Presidente del Tribunal entre sus miembros (art. 160). C) En relación con las Comunidades Autónomas: -Nombra al Presidente del Consejo de Gobierno de esas entidades (artículo 152.1). 4. El Rey y la función internacional. Ya hemos visto más atrás que la Constitución ha querido otorgar al Rey un papel de máxima relevancia en las relaciones internacionales, según se desprende de los artículos 56.1 y 63. El primero de los cuales le atribuye la más alta representación del Estado español. No obstante hay que distinguir la representación que ostenta el Jefe del Estado de la dirección de la política exterior que le corresponde en exclusiva al Gobierno (artículo 97); he aquí otro punto de ruptura de la vigente Monarquía parlamentaria con los regímenes monárquicos decimonónicos, en los que el Monarca como titular efectivo del poder ejecutivo dirigía la acción exterior del Estado. De la exégesis de los preceptos citados se extraen algunas consideraciones: 1º) En primer término que el Rey ostenta la más alta representación pero no excluye otras, así por ejemplo, cuando el Presidente del Gobierno acude a las reuniones de los órganos de la Comunidad Económica Europea, o a otros foros internacionales o visitas a Estados extranjeros, representa también al Estado español. Lo mismo puede decirse respecto a los Ministros. Pero, ninguno de estos dos últimos casos (ni el Presidente del Gobierno ni Ministros) pueden manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de Tratados. 2º) Por otra parte, las relaciones internacionales se articulan en el vigente Derecho público español en tres ejes: a) la acción de control de la dirección política exterior y la representación ordinaria que recae en el Gobierno de la Nación; b) la acción de control en sus diversos grados que ejercitan las Cortes Generales (artículo 93 y 94); c) la acción de representación en su más alta jerarquía que le se atribuye al Rey, especialmente con las naciones vinculadas históricamente al Estado español. Es decir, que la función internacional del Rey no puede independizarse de la función directora del Gobierno ni fiscalizadora del Parlamento. 3º) En tercer término la más alta representación que ostenta el Rey no es sólo una función nominal, sino que expresa el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados o convenio (art. 63.2), previo cumplimiento de las exigencias constitucionales previstas al efecto. 4º) En cuarto lugar, dentro de la función representativa del Rey, le corresponde acreditar

a los embajadores y otros representantes diplomáticos; y los representantes extranjeros en España estarán acreditados ante él (art. 63.1). Asímismo, le corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz (artículo 63.3). 5º) Finalmente, como función implícita pero no por ello discrecional, el Rey sin necesidad de refrendo pero sin excluir el previo acuerdo del Gobierno, puede comparecer ante las instancias internacionales y visitar otras naciones en actos de indudable trascendencia política. 5. El Rey guardián de la Constitución. En el régimen político británico, Keith no dudaba en atribuirle al Rey el papel de "guardián de la Constitución", sobre todo a partir de la crisis de 1911, que enfrentó abiertamente a las Cámaras de los Comunes y de los Lores. La doctrina posterior ha matizado esa prerrogativa regia, en el sentido de constituir al Monarca en guardián de la "esencia de la constitución en momentos graves". En Constituciones más recientes, como la francesa de 1958, que ha dado vida a la V República, se atribuyen poderes excepcionales al Presidente cuando las instituciones de la República, la independencia de la nación, la integridad del territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales se vean amenazados de una manera grave e inmediata y se interrumpa el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales (artículo 16). Sin caer, ahora, en el punto de vista que mantuviera Schmitt en su obra "La defensa de la Constitución", que otorgaba al Monarca un poder "in genere" de defensa de la Constitución e incluso la competencia para decidir sobre el estado de excepción, resulta obligado examinar el alcance de la función de "guardar y hacer guardar la Constitución" que la vigente Constitución en su artículo 61.1 atribuye al Rey. Para la mayoría de la doctrina el Rey no tiene atribuida la función de guardián de la Constitución en el Derecho público español. Por nuestra parte, tampoco reconocemos al Rey una nominal y explícita función de esa naturaleza, cuya tarea corresponde a los ciudadanos y a todos los poderes públicos, aunque recayendo en el Tribunal Constitucional la suprema interpretación de la Constitución y, por ende, la defensa última de su indemnidad (vid. artículo 161 CE y artículos 1, 2 y 10 de la LOTC). Sin embargo, siendo ello así, la cuestión plantea algunas aristas problemáticas, que no permiten despachar el expediente en los sencillos términos establecidos. Vaya por delante que, como ya hemos dicho más atrás, no le es dado al Rey oponer a los sujetos refrendantes vicios a los actos o leyes que han de ser expedidos o sancionados por él, por inconstitucionales que formal o sustantivamente puedan resultar. En este sentido el Rey no tiene ninguna función de defensa del buen orden constitucional; su actuación es debida y obligatoria, por eso hemos llamado a estas funciones "funciones-deber". Tampoco en el ámbito de los estados de alarma, excepción y sitio (artículo 116 y LO 4/1981, de 1 de junio), al Rey le incumbe adoptar decisiones unilaterales tendentes al restablecimiento de la normalidad. Sin embargo, deberá ser advertido que el propio artículo 1.4 de la citada Ley Orgánica señala que la declaración de los estados antes citados "no interrumpen el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado", y que procederá la declaración de esos estados" cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes" (artículo 1.1 LO citada). Será a partir de una situación tal, en la que se quiebre o exista amenaza inminente de quiebra del normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, cuando pueda hablarse con propiedad de una función regia de defensa constitucional. El ejemplo de una tal hipótesis de extrema gravedad, no prevista en el ordenamiento, fue la intentona golpista de febrero de 1981. En casos como éste, incumbe al Jefe del Estado la defensa de la Constitución de acuerdo con el artículo 61.1, en su condición de jefe supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62.h) y, a través de la finalidad

que a éstas les otorga el artículo 8. Pero, repetimos, sólo en los supuestos de extrema gravedad en los que está en juego la legitimidad democrática amparada por la Constitución. Para una información más amplia se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis artículo 63
A diferencia de los poderes de la Corona en el Régimen político británico que comprenden un haz disperso de atribuciones, en el que según dijera Dicey, confluyen de una parte competencias ejecutivas residuales, no atribuidas al Gobierno, funciones representativas y funciones políticas, la vigente Constitución española, siguiendo el modelo de los regímenes con monarquía parlamentaria formalizada, ha tasado las funciones del Rey; incluso podría añadirse que se trata de potestades regladas ya que no hay atribuciones regias fuera del ámbito de los artículos 56.1, 61, 62 y 63, quedando las condiciones de su ejercicio definidas; por esto debe interpretarse el último inciso del artículo 56.1 "... y ejerce las funciones que le atribuye ''expresamente'' la Constitución y las leyes", no como cláusula residual sino todo lo contrario, como un límite a las atribuciones regias: fuera de la norma constitucional y en su caso de las leyes, no existen potestades regias. Por otro lado, a nadie se le oculta que todos los actos del Rey, incluso los relativos a su más estricta vida privada, tienen relevancia pública. Desde este punto de vista puede hablarse de una permanente "funcionalización pública de la conducta del Rey". Con esto se quiere decir que apenas si hay actos irrelevantes políticamente del Monarca. Tomando esta referencia en cinco grandes grupos se pueden articular las atribuciones del Rey. En un primer grupo estarían las funciones persuasivas o de influencia, derivadas de su "status" como Jefe del Estado; a ellas hacen referencia el artículo 56.1 y apartados h), i) y j) del artículo 62. Son atribuciones ancladas en su "auctoritas", por eso se ejercitan con independencia de cualquier otro poder u órgano del Estado. En un segundo grupo están las atribuciones del artículo 62, apartados a) al g), que son de naturaleza "relacional", a través de las cuales se complementan o perfeccionan actos de otros órganos del Estado. En tercer lugar habría que situar la función internacional del Rey a que se refiere el artículo 56.1 en relación con el artículo 63. Habría un cuarto grupo que estaría formado por las funciones y actos privados a que se alude en el artículo 65. En quinto lugar, existiría una potestad implícita derivada del acto de proclamación y juramento contenida en el artículo 61.1 ("guardar y hacer guardar la Constitución"), y que consiste en la función de "guarda constitucional". Una última observación habría que hacer sobre la denominación de las funciones del Rey. El Constituyente ha huido de cualquier rótulo al establecer las funciones del Rey; los artículos 62 y 63 se manifiestan lacónicamente con la expresión "corresponde al Rey" o al "Rey corresponde"; se omiten deliberadamente expresiones tales como poderes, competencias, etc. La cuestión sería meramente nominal si no fuera porque tras esa actitud está la idea de eliminar toda noción de prerrogativa como idea consustancial con la Monarquía parlamentaria proclamada en el artículo 1.3. 1. El Rey como instancia persuasiva y de influencia. A. Las funciones arbitrales y moderadoras. El Rey es el Jefe del Estado de una Monarquía parlamentaria, y en consecuencia no es ya el eje del sistema político ni el centro de las decisiones, que pasan al Parlamento y

al Gobierno, sino una instancia que nuclea la unidad del Estado, función ésta institucionalizadora que no pueden realizar ni el Gabinete ni las Cortes Generales conjunta ni separadamente. Este carácter permanente del Rey frente a la contingencia del Parlamento -sometido a los procesos electorales- y del Gobierno que resulta de las mayorías obtenidas en el Congreso de los Diputados, otorgan al Monarca una concepción de invariable neutralidad sobre la que descansa la función arbitral y moderadora que se despliega al margen de los restantes poderes del Estado. La cuestión está en saber si esa función arbitral y moderadora es un auténtico poder, independientemente de los demás poderes o si por el contrario es una instancia persuasiva y de influencia sin poderes concretos. La primera postura arrancaría de la existencia de un poder armónico o regulador exclusivo del Monarca tal como la formulara Benjamín Constant. Así, Herrero R. de Miñón, aunque con matizaciones, entiende que las competencias de arbitraje y moderación son cláusulas generales de apoderamiento de ámbito indeterminado, aunque determinable en la realidad. En sentido contrario, entre otros, Pérez Royo y Torres del Moral, que impugnan un ámbito independiente de poder para la actividad moderadora y arbitral del Rey; el segundo de los autores citados no duda en incluir esas funciones dentro de la concepción de "actos debidos" que no comportan por ello esfera específica de poder. Ciertamente entre la primera postura de indudable carácter expansivo y las que reducen a un simple "acto debido" la función moderadora y arbitral del Rey, se abre una tercera vía consistente, como han puesto de manifiesto Fernández Fontecha y Pérez de Armiñán, en reconocer al Monarca determinadas "potestades bloqueantes" (de las que las funciones moderadora y arbitral serían las arquetípicas), que como se ha dicho más atrás no se traducirían en derecho de "hacer" sino en derecho -¿o quizá el deber?- a impedir actuaciones contrarias al orden constitucional, así como a resolver de "forma pasiva" las tensiones que se planteen en el funcionamiento regular de las instituciones. Gracias a esta función de "influencia" el Rey trasciende el ámbito de sus estrictas atribuciones constitucionales, haciendo realidad actual la frase de Bagehot de que al Rey corresponde "animar, prevenir, ser consultado". B. El mando supremo de las Fuerzas Armadas. Es una facultad tradicional que se repite entre las atribuciones del Rey en el constitucionalismo decimonónico español, si bien ahora con un significado diferente: en los textos constitucionales del siglo XIX al Rey se le atribuye -aunque con matices en cada una de ellas- el mando y la disposición de las Fuerzas Armadas; mientras que en la vigente Constitución (artículo 62.h) el mando supremo de las Fuerzas Armadas lo ejerce el Rey como instancia de influencia sin poderes reales y efectivos sobre ellas. Y ello es así, por la doble razón de que en la Monarquía parlamentaria el Jefe del Estado no es, obviamente, el Jefe del Gobierno y porque el artículo 97 atribuye al Gobierno la dirección de la Administración militar y la defensa del Estado. Dado lo anterior, es evidente que en situaciones de crisis constitucional que no pueda controlarse a través de los mecanismos previstos en el artículo 116 y Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, el Rey como guardián de la Constitución y al amparo del papel constitucional que esa última atribuye a las Fuerzas Armadas en el artículo 8, puede adoptar ciertas iniciativas dirigidas a restablecer la normalidad. Fuera de este supuesto, al que volveremos a hacer alusión más adelante, verdaderamente excepcional (recuérdese, por ejemplo, el día 23 de febrero de 1981), el Rey carece de poderes decisorios sobre las Fuerzas Armadas. C. El derecho de gracia.

El derecho de gracia fue una prerrogativa histórica del Rey, tanto durante la Monarquía absoluta como en la constitucional decimonónica. Si bien con una notable diferencia en ambos casos. En el Antiguo Régimen la función de juzgar se ejercía por pura delegación, e incluso el Monarca podía atraer para sí el conocimiento de la causa; el derecho de gracia se confunde con el poder de juzgar. Con la división de poderes, el derecho de gracia se reduce a una intervención regia, que cuando es ejercida de forma discrecional y por el Rey como Jefe del Ejecutivo estamos dentro de la Monarquía constitucional; y finalmente, cuando la gracia se ejerce "con arreglo a la Ley", la función regia se reduce a desplegar su magistratura de influencia, pero obviamente no de forma discrecional sino previa deliberación del Consejo de Ministros, y a propuesta del titular de Justicia. Y, en todo caso, la Constitución incorpora una limitación importante: el Rey no podrá autorizar indultos generales (vid. art. 62.i). D. El Alto Patronazgo de las Reales Academias. Desde el siglo XVIII los Borbones crearon primero en Francia y luego en España Reales Academias con el fin de promocionar las ciencias y las artes; en consecuencia y con esta tradición y dentro de la magistratura de influencia e integración que se le atribuye al Monarca en el vigente Derecho público, la Constitución ha vinculado al Rey con la cultura y la ciencia reconociéndole el Alto Patronazgo de las Reales Academias (art. 62.j) que fácilmente se comprenderá no comporta poderes decisorios sino funciones nominales y representativas. 2. El Rey y las funciones de naturaleza "relacional": Los actos regios relacionados con las Cortes Generales y el Gobierno. Dentro de este haz de funciones se recogen aquéllas que tienen por finalidad completar o "perfeccionar" los actos emanados de otros órganos, bien provengan éstos de las Cortes Generales (sanción y promulgación de las leyes, convocatoria y disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones), bien sean del Gobierno (proponer al candidato a Jefe de Gobierno, nombrar y separar a los miembros del Gobierno, expedir los decretos aprobados en el Consejo de Ministros y conferir empleos civiles, militares, honores y distinciones). En este ámbito la teoría del "acto debido" toma mayor consistencia, porque la actuación del Soberano no se puede "aislar" ni es independiente de lo realizado por los órganos a los que la función regia otorga efectos. Se está en presencia de un complejo de órganos y un complejo de actos a cuyo cumplimiento como acto final no puede sustraerse el Rey. El acto regio es así obligado y necesariamente constitutivo. A. Las funciones relacionadas con las Cortes Generales. Como manifestación acabada de la Monarquía parlamentaria, determinadas funciones regias se relacionan con las Cortes Generales. A estos supuestos se refieren los apartados a), b), c), d) y e) del artículo 62. Dedicaremos un breve comentario a cada uno de esos supuestos. 1º. Sanción y promulgación de las leyes. En dos preceptos diferentes se refiere la Constitución a la función regia de sanción y promulgación de las leyes: el artículo 62.a) del Título II relativo a la Corona y el artículo 91 ubicado en el Capítulo II del Título III referente a la elaboración de las leyes; circunstancia que indica a las claras la zona fronteriza en que se ejercita este acto del Monarca. Históricamente, en las monarquías decimonónicas, la sanción regia era un auténtico poder dentro del ámbito de facultades legislativas atribuidas al Rey en competencia con el Parlamento. La sanción era el instrumento de que se valía el Monarca para vetar las leyes aprobadas por las Cámaras;

constituía una auténtica potestad discrecional en manos del Soberano cuando no era él quien ejercía la iniciativa legislativa, o cuando habiendo él depositado el proyecto los parlamentarios introducían cambios sustantivos en el mismo. En todo caso la evolución de la Monarquía limitada a la parlamentaria en el caso que nos ocupa, pasa por las siguientes etapas: A) En la Monarquía limitada el Rey retiene el poder legislativo en sus tres momentos esenciales: a) en la iniciativa de ley, que está expresamente reconocida y es virtualmente ejercitada, b) en la sanción regia, y c) con la prerrogativa de veto absoluto: devolución del proyecto para una nueva deliberación y en su caso aprobación subsanando los términos en que ha sido vetada. B) En la Monarquía constitucional aún se le reconoce al Rey la iniciativa legislativa; pero aquí ese reconocimiento es ya puramente nominal. En cambio, el veto como resultado del ejercicio de la potestad de sancionar las leyes es un atributo en plenitud de ejercicio, pero que con el paso del tiempo empezó a caer también en desuso. C) Finalmente, en la Monarquía parlamentaria el Rey pierde todo poder a presentar propuestas legislativas, y la sanción le es reconocida más que como poder como función complementaria, integrada en un acto complejo donde intervienen diversas voluntades (iniciativa del Gobierno, deliberación, y aprobación del Parlamento) a las que el Soberano no puede oponerse. Así la sanción real es una fórmula certificante de que la Ley ha sido aprobada por el Parlamento. El caso es especialmente notorio en la Monarquía parlamentaria británica, donde la fórmula sancionatoria "Le Roy le veult" es una cláusula de estilo que certifica la aprobación del texto, y el ejercicio del veto recogido con la expresión "Le Roy s'avisera" está hoy derogado por desuso popular. En la vigente Constitución española, donde la Monarquía parlamentaria queda formalizada en los términos que se recogen en el artículo 1.3º, la sanción pasa a ser una función nominal, vaciada de contenido real, en el sentido de estar desprovista de cualquier atisbo de veto absoluto o meramente suspensivo. La cuestión teórica que ha sido planteada por algunos autores (Menéndez Rexach, López Guerra o Torres del Moral, entre otros), es la de si el Rey puede negarse a sancionar leyes inconstitucionales o que repugnen sus convicciones. Tal problema debe resolverse en el sentido ya indicado más atrás: el acto de la sanción es acto debido sin que la discrepancia del Rey con el texto pueda ir más allá de su propia conciencia interna. El Rey está obligado en todo caso a sancionar la ley aprobada por el Parlamento; y deberá hacerlo en el plazo de quince días, promulgándola y ord