FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS

LOS DELITOS DE CORRUPCIN DE FUNCIONARIOS EN EL PER Y SU REPERCUSIN EN LA ECONOMA DEL PAS

PROYECTO DE INVESTIGACIN

AUTOR Dr. CARLOS MOISES PALACIOS JIMENEZ

DOCENTE DR.

BAGUA 2014

INDICE Portada ndice CAPTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1. 1.2. 1.3. Situacin problemtica Formulacin del problema Objetivos de la Investigacin 1.3.1. Objetivo General 1.3.2. Objetivo Especfico 1.4. 1.5. 1.6. Justificacin de la investigacin Viabilidad de la investigacin Consecuencias de la investigacin 2

CAPTULO II: MARCO TERICO CONCEPTUAL

LOS DELITOS DE CORRUPCIN DE FUNCIONARIOS EN EL PER Y SU REPERCUSIN EN LA ECONOMA DEL PAS

CAPTULO I

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1. SITUACIN PROBLEMTICA: En el Per hemos sido testigos de cmo la corrupcin tom el poder y se convirti en un sistema. Diez aos de gobierno corrupto en manos de una red que tena todo el poder han bastado para casi destruir el sistema democrtico y la gobernabilidad. El Per se convirti, de esta manera, en un ejemplo ms de lo que significa la corrupcin cuando est en el poder y se convierte en parte del sistema, pudriendo todos los niveles de la sociedad. Pero nuestro pas no es el nico que ha sufrido este tipo de problemas y, lo que es ms, cada vez se hace ms visible que la corrupcin est tomando mucha mayor fuerza para convertirse en un fenmeno de naturaleza trasnacional. La corrupcin afecta a nuestro pas pues est bien arraigada en nuestra sociedad lo que conlleva a que no haya un buen control de la economa y por lo tanto una mala calidad de vida para la poblacin. Este problema no solo involucra a las altas esferas de nuestra sociedad sino tambin en los dems estratos sociales que por su pobreza no pueden hacer nada, ya que genera grandes prdidas dentro del aparato estatal (aspectos polticos, econmicos y sociales). Hoy por hoy no podemos decir que ninguna institucin este ajena a la corrupcin, como se puede apreciar actualmente cuando unos dispone de poder en cualquier nivel. 2

Por su parte, la corrupcin administrativa en nuestro pas existe desde la poca en que los espaoles invadieron nuestro territorio. Con el fin de encontrar riqueza, y a medida que las sociedades van avanzando aparecen ms elementos para hacer comparaciones en los niveles de vida de los individuos este mal se agudiza ms, y hoy en da es uno de los temas obligatorios de polticos, religiosos, filsofos y pensadores de todo ndole. Esta actividad delictiva vara segn las circunstancias de tiempo lugar y evaluacin moral del acto ilcito. Por tal motivo, el funcionario pblico en algunas ocasiones no alcanza a comprender realmente la criminalidad del acto y su propia actividad lo lleva a distorsionar la realidad de los hechos, creyendo que su jerarqua lo autoriza a proceder en forma natural, sin siquiera observar que su conducta ha quedado tipificada penalmente. Tambin vemos que en el Per por los actos de corrupcin los gobernantes slo quieren quedarse ms tiempo posible en el Poder por sus intereses particulares y no son los del pueblo; as estos son signos de corrupcin, lo que produce un total atraso no slo moral y tico sino tambin social y econmico, adems de una mala imagen del pas, dentro y fuera del territorio nacional. Es por ello que, en los ltimos aos, muchos economistas han centrado su preocupacin en cmo lograr que el Per aumente sus niveles de inversin y sus tasas de crecimiento productivo y reduzca sus niveles de pobreza. Se ha hablado de dar seales claras a los inversionistas nacionales y extranjeros, y de controlar el dficit fiscal y la inflacin, entre otras medidas con el fin de hacer al Per como ms atractivo para los que inversionistas. tiene efectos 3 Lamentablemente, son pocos los que han hablado adems de la corrupcin problema econmico

significativos en la inversin, el crecimiento econmico y la pobreza. Que el Per sea percibido como un pas con altos niveles de corrupcin debe ser motivo de preocupacin. La corrupcin es un problema muy serio. No slo porque es inmoral pagar un soborno para obtener un beneficio a cambio, sino adems porque la corrupcin dificulta que los pases pobres dejen de ser pobres. As, varios estudios muestran que la corrupcin genera enormes desincentivos a la inversin. Hace algunos aos, por ejemplo, Paulo Mauro mostr en su artculo Corruption and Growth publicado en Quarterly Journal of Economics que la corrupcin tena efectos negativos y significativos en la inversin y el crecimiento econmico. La corrupcin es una suerte de impuesto impredecible que aumenta la incertidumbre sobre los retornos de los proyectos de inversin. En un pas muy corrupto, un empresario no podr saber si el retorno a sus inversiones ser positivo, es decir no podr saber si le conviene o no invertir. La incertidumbre que genera la corrupcin implica que los empresarios invertirn solamente en aquellos proyectos que tengan una rentabilidad muy elevada (lo suficientemente elevada como para que compense el enorme riesgo asociado a invertir en un pas con altos niveles de corrupcin). Es importante darnos cuenta de que la corrupcin y sus efectos negativos sern mayores en el tiempo si no se toman las medidas correctivas necesarias en este momento, pues una sociedad que no castiga a los corruptos puede llevar a que aumente el nmero de funcionarios corruptos trabajando en el Estado o postulando a los puestos ms importantes. Se generar entonces un crculo vicioso en el que mayor corrupcin atraer a ms corruptos, y donde un mayor nmero de funcionarios y polticos corruptos elaborar 4

normas legales que harn ms difcil penalizar a los corruptos. En ese escenario, por ms que la inflacin sea baja y por ms que el dficit fiscal sea bajo, nos ser muy difcil salir del estado de subdesarrollo econmico en el que todava nos encontramos. Por todo lo antes detallado, surge la interrogante y motivo de la presente investigacin:

1.2. FORMULACIN DEL PROBLEMA: De qu manera los delitos de corrupcin de funcionarios en el Per afectan la prosperidad econmica del pas?

1.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN 1.3.1. Objetivo general: Analizar la corrupcin de funcionarios y sus efectos en el desarrollo econmico de nuestro pas. 1.3.2. Objetivos especficos: Definir la corrupcin y funcionario pblico. Describir la corrupcin desde los puntos de vistas, Jurdico, Econmico y Moral. Identificar las causas y consecuencias de la corrupcin administrativa, as como su impacto sociocultural. Determinar cmo enfrentar la corrupcin en el sector pblico, as como las dificultades para enfrentarlas.

1.4. JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN La corrupcin en nuestro pas es un tema latente que amerita una exhaustiva y profunda investigacin, pues produce un total atraso en lo moral, social y econmico, adems de una mala imagen del pas, dentro y fuera del territorio nacional, por lo que el trabajo a desarrollar contribuir en el desarrollo de nuevos conocimientos relacionado al tema materia de la presente investigacin.

1.5. VIABILIDAD DE LA INVESTIGACIN La presente investigacin a realizar es factible, ya que rene las caractersticas, condiciones tcnicas y operativas que aseguran el cumplimiento de sus objetivos en el tiempo previsto para la realizacin del mismo, pues el material bibliogrfico referido a corrupcin de funcionarios es extenso, tanto a nivel escrito como virtual. 1.6. CONSECUENCIAS DE LA INVESTIGACIN Los resultados de la presente investigacin permitirn proporcionar informacin actualizada a fin de que se formule estrategias orientadas a fortalecer y mejorar el control interno y externo en cada una de las instituciones pblicas y privadas. Adems servir como marco referencial para otros compaeros que deseen estudiar la problemtica planteada buscando con ello una posible solucin a lo planteado.

CAPTULO II MARCO TERICO CONCEPTUAL

2.1. CONCEPTO DE CORRUPCIN La corrupcin es definida segn la Real Academia Espaola como una prctica consistente en la utilizacin de las funciones y medios de organizaciones, especialmente en las pblicas, en provecho, econmico o de otra ndole, de sus gestores. Y con ms precisin la corrupcin de funcionarios es: Variedad de delito de cohecho, en la que incurren los que con ddivas, ofrecimientos o promesas, corrompen o intentan corromper a un funcionario pblico o aceptan sus solicitudes En el lenguaje gramatical el trmino corrupcin se deriva del verbo corromper y se define como todo acto tendente a causar un dao, una alteracin o un vicio sobre una cosa determinada. Una definicin en sentido general segn Kauffman, es la utilizacin o abuso de un cargo pblico en beneficio propio. Por su parte. Van Klaveren define la corrupcin como la utilizacin de cargos pblicos como una plataforma para obtener ingresos ilegales. Son innumerables los enfoques que se le puede dar a la corrupcin en los diversos tipos, ya que existe corrupcin administrativa, corrupcin artstica, corrupcin sexual etc. La corrupcin constituye un fenmeno poltico, social y econmico a nivel mundial. Es un mal universal que corroe las sociedades y las culturas; se vincula con otras formas de injusticias e

inmoralidades, provoca crmenes y asesinatos, violencia, muerte y toda clase de impunidad; genera marginalidad, exclusin y miedo en los ms pobres, mientras utiliza legtimamente el poder en su provecho.

2.2. CONCEPTO DE FUNCIONARIO Por los trminos funcionario y servidor pblico1, usados en nuestro Cdigo Penal Peruano se designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones pblicas, sea por eleccin popular o por nombramiento de autoridad competente". As, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin establece: "Para los fines de la presente Convencin, se entiende por: `Funcin Pblica, toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria realizada por la persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos. `Funcionario pblico, oficial gubernamental o servidor pblico cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempear actividades o funciones en nombre del Estado, o al servicio del Estado en todos sus niveles jerrquicos". Segn ensea Couture, por funcionario pblico, debe entenderse: "Aquella persona que por disposicin de la ley, nombramiento de autoridad competente u otro mtodo establecido por normas de derecho pblico, presta servicios, generalmente permanentes y remunerados, en los poderes del Estado, municipios o entes

Cdigo Penal Peruano

pblicos". Y explica que etimolgicamente, esta palabra proviene del latn functionis que equivale a servicio pblico. Por otra parte, se entiende por Administracin Pblica al conjunto de rganos al que por ejercicio directo o delegado del poder pblico, le compete preferentemente la realizacin de la funcin administrativa, entendida sta ltima como la actividad jurdica del Estado, consistente en la ejecucin de normas generales preestablecidas. Para Bielsa el funcionario pblico, es aquel que en virtud de designacin especial y legal (sea por decreto o sea por eleccin) y de una manera continua, bajo formas y condiciones determinadas en una esfera de competencia, constituye o concurre a constituir y expresar o ejecutar la voluntad del Estado, cuando sta se encamina a la realizacin de un fin pblico (actividad jurdica o social)".

2.3. DEFINICIN DE CORRUPCIN ADMINISTRATIVA La corrupcin Administrativa se puede definir como el traspaso indebido de recursos desde un fin legtimo a otro ajeno a las finalidades del servicio pblico. Considerando a la corrupcin poltica, aquella que realizan los polticos en el ejercicio de sus cargos polticos o de eleccin popular, la corrupcin administrativa se define por su actor principal: el funcionario pblico (o los polticos que ejercen funciones administrativas), de manera que el poltico que asume un cargo administrativo tambin pasa a ser sujeto posible de la corrupcin administrativa. El tema que nos convoca es el de la corrupcin administrativa, sin que esto implique minimizar la poltica o desconocer las profundas relaciones entre una y otra. Slo por razones lgicas se asla la 9

corrupcin

administrativa

para

poder

analizarla

ms

especficamente. Adems, para administrativa.

simplificar la redaccin, se

utilizar la palabra "corrupcin" como sinnimo de la corrupcin

Es necesaria esta precisin porque el objeto de estudio se diluye cuando en el concepto de corrupcin se incluyen delitos comunes, aborto, fraudes electorales, drogas, divorcio u otros fenmenos ajenos a la temtica tratada y que es sostenida por algunos fundamentalistas como un fenmeno global e inseparable. Para efectos de este trabajo se entender por funcionario pblico a todos los trabajadores que tienen una relacin laboral con el Estado y sus dependencias, incluyendo municipalidades, entes autnomos y empresas del Estado. En sntesis, la corrupcin administrativa es un proceso perverso realizado por funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, que consiste en apropiarse o desviar indebidamente recursos asignados directa o indirectamente a la atencin de los usuarios y puede asumir, adems, las formas veladas de la ineficiencia deliberada o no deliberada y de actos conforme a las normas que implican el mismo efecto de desviar recursos de su destino legtimo. Sin embargo, hay que precisar que no toda ineficiencia puede ser considerada un tipo de corrupcin. Hay deficiencias estructurales que devienen de fallas de estrategia, programacin, organizacin, control o coordinacin que no son atribuibles al funcionario. Las deficiencias a que nos referimos son aquellas que implican una actitud funcionaria de incumplimiento de sus deberes u olvido de los principios fundamentales de la Administracin. 10

De esta manera, el proceso es mucho ms complejo de lo que se presentaba inicialmente y reviste tonos, no solamente negros (representativos de la corrupcin), sino que grises y tonalidades que se aproximan al blanco (representativo de la probidad)

2.4. LA CORRUPCIN EN LOS SECTORES PBLICO Y PRIVADO. Anotaba un jurista norteamericano que el hablar de cohecho, es preciso distinguir la corrupcin en el sector pblico de la corrupcin en el sector privado, porque probablemente de una se deriva la otra. Si por corromper se endiente ofrecer retribucin o recompensa, aceptarla, bien para eludir deberes nacido de la ley o de los compromisos contractuales, bien para otorgar beneficios no existente segn esa misma ley o aquel contrato, entonces es obvio que haya corrupcin tanto en la vida pblica como en la privada. El soborno o corrupcin en el sector privado, ha aparecido con el industrialismo y el gigantismo econmico de nuestros das. La competencia entre los grandes centros de produccin de cada pas, la ocupacin de los mercados de consumo, la consecuente inflacin, el endeudamiento de los pases en desarrollo, ofrecen como medio de combate, la corrupcin en ambos sectores de la vida de un pas.

2.5. LA CORRUPCIN DESDE EL PUNTO DE VISTA JURDICO La corrupcin o enriquecimiento ilcito es un mal que viene preocupando a las sociedades desde hace varios aos. Estas sociedades con el afn de combatirlo han elaborados leyes modernas que establecen sanciones.

11

En algunos pases las sanciones son muy fuerte y en otros ms severas. En este sentido podemos sealar el cdigo penal Ruso que impone la pena de muerte por fusilamiento el robo a gran escala de bienes sociales o estatales y la aceptacin por un funcionario de soborno. Otras naciones aunque no tan rgido, tratan este tipo de infracciones con penas ms o menos graves y considerndola en la mayora de los casos como crimines. No es suficiente con tener una serie de disposiciones legales que sancionen los casos corrupcin, se necesita de igual manera que los funcionarios cuya labor consiste en detectarla y sancionarla ejerzan su funcin con criterio de responsabilidad y que no atiendan a llamados de amigos, de parientes ni mucho menos al dinero que los motiven a desobedecer el mandato asignado. La historia consagra casos de persecucin judicial por acto de corrupcin. Segn Garcon el peculado fue una de las plagas vivas de la administracin de las finanzas del antiguo rgimen francs y por ese crimen fueron perseguidas y condenadas altas personalidades a galera y al destierro. Otro caso importante fue el juicio que se le sigui contra Fernando Maria Lesseps, el constructor del canal de Suez e iniciador del canal de Panam, el ministro de comercio y otras personas inculpadas del delito de corrupcin. De Lesseps haba pagado a Baihaut (este era ministro de comercio) una suma de doscientos mil francos y le haba prometido otras 12

sumas para que este autorizando a la obligaciones en lotes.

ltimo depositara un proyecto de ley del canal de Panam a emitir

sociedad

Tambin en Venezuela se registran persecuciones por acto de corrupcin; podemos sealar Sierra Nevada, que fue como se llam el proceso que se le sigui al ex presidente de Venezuela Carlos Andrs Prez por alegado hechos de corrupcin. En nuestro pas, por otro lado, tenemos conocimiento del proceso que se le sigue al Ex presidente Alberto Fujimori y su asesor Vladimiro Montesinos.

2.6. LA CORRUPCIN DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONMICO La Corrupcin econmica se desarrolla en la permanencia poltica legitimada en busca de una ventaja econmica indebida. Aparece en nuestro marco social. Dentro del contexto de la corrupcin econmica se da

un carcter de impropiedad entre la relacin de los agentes econmicos favorecidos y la administracin pblica. Economa de la corrupcin Por Enrique Ghersi. Existen dos formas de tratar el problema de la corrupcin. Siguiendo a Milton Friedman, podemos abordarla desde el punto de vista normativo o desde el positivo. En la primera perspectiva se discute el deber ser. En la segunda, el ser. As, en una se analiza lo que se debe hacer con la corrupcin mientras que en la otra se trata de entender por qu ella existe.

13

Por cierto, tal distincin no significa que entre la una y la otra no existan relaciones. De hecho, slo una correcta visin positiva -lo que es- puede dar como resultado una adecuada recomendacin normativa -lo que debe ser-."Cualquier conclusin poltica sobre una prediccin acerca de las consecuencias de hacer una cosa en lugar de otra debe estar basada -implcita o explcitamente- en la economa positiva", dice el mismo Friedman. Sucede, con la corrupcin, que a consecuencia de las pasiones y enconos polticos con que generalmente va recubierta, predomina la visin normativa sobre la positiva. Todos y cada uno de los miembros de una sociedad creen tener la solucin contra los corruptos y muy pocos se han detenido, aunque fuera un minuto, a tratar de entenderla. Ello ha producido una llamativa contradiccin: la corrupcin acumula por igual inequvocas condenas con persistentes aunque fallidas polticas dirigidas a combatirla. Se produce, as, una permanente insatisfaccin ciudadana. La corrupcin es pues un problema de suma importancia y gran trascendencia pblica. Ello no obstante, es generalmente analizado de manera superficial. Es vista como un problema policiaco o judicial. Pocas veces se examinan sus orgenes. Identificarlos, sin embargo, resulta fundamental para proponer frmulas polticas eficaces. Es evidente que en prcticamente todos los pases del mundo y, ciertamente, en Amrica Latina, la corrupcin merece atencin, preocupacin e indignacin. Permanentemente, la opinin pblica se detiene en ella enunciando sus mltiples modalidades, pues existe la difundida impresin de que las sociedades se empobrecen porque alguien se roba su patrimonio.

14

Ciertamente, tambin todos los gobiernos, sea a travs del Poder Ejecutivo o Judicial, llevan a cabo peridicamente campaas contra la corrupcin, ayudados por el comn inters de los medios de comunicacin en el tema. No podemos, entonces, considerarnos indiferentes ante este problema; lo que tenemos que hacer es llamar la atencin sobre un hecho fundamental: Por qu a pesar de estar todos preocupados por la corrupcin y por qu a pesar de existir mltiples polticas contra ella, nunca hemos podido combatirla eficientemente?

2.7. LA CORRUPCIN DESDE EL PUNTO DE VISTA MORAL En primer lugar vamos a ver que entendemos por la palabra Moral. La moral se considera como la forma de la conciencia social, en que se reflejan las cualidades ticas de la realidad social, como son: bien, bondad, justicia, amor etc. La misma constituye un conjunto de reglas, de normas de convivencias y conductas humanas que determinan las organizaciones de los hombres, sus relaciones entre s y con la sociedad. Este carcter de la moral est determinado por el rgimen econmico, poltico y social. En sus normas se expresan los intereses de una clase social, es por ella que en una sociedad dividida en clases sociales tambin existan diversos tipos de moral, ya que la conducta una no se corresponde con la otra. Como hemos podido observar, la moral constituye el elemento fundamental de la formacin del individuo, envuelve su grado de conciencia frente a la sociedad. Se nos presenta hoy da una diversidad de criterio frente a la moral, esto como consecuencia lgica de la posicin de la clase que la levante al instante, dependiendo de esto, la moral tomara un 15

sentido idealista el cual se fundamentar por un lado en la fe hacia un mandato supremo, y por otro lado tenemos la moral desde el punto de vista cientfico, cuyo fundamento est en el desarrollo de la conciencia social del individuo. La moral tal y como lo concibe la sociedad burguesa, est determinada por la aceptacin y cumplimiento de la voluntad divina sobre el amor al prjimo, sin importar sus condicin social, el sometimiento al orden establecido, la justificacin de la desproporcionada distribucin de la riqueza, el no aspirar a cambios fundamentales en la estructuras actuales y el aceptar todo el desorden imperante como la conciencia de la voluntad divina. La moral cientfica o critica, est conformada por el conjunto de valores que el individuo adquiere a travs del desarrollo de la conciencia sobre la bondad, deber solidaridad, amor, etc., pero desde el punto de vista cientfico, el cual considera que la conciencia social del individuo est conformada por el conjunto de valoraciones que este da a este concepto, su aceptacin de las reglamentaciones de la sociedad como una necesidad inherente a su propia existencia, la asimilacin de la bondad y respeto mutuo, as como la necesaria solidaridad a fin de conformar una parte esencial de la sociedad. De manera pues, cuando un individuo se aparta de estas sensibilidades individualismo sociales y a y sus morales, normas entra la en el estado de misma, transgred subvaloracin sociedad

se muestra rebelde

esenciales,

los derechos de la sociedad y se nutre y sirve de ella sin tomar en cuenta los daos causados por su actitud.

16

El individuo que se nutre y aprovecha de los bienes de la sociedad de una forma indebida comete acto de corrupcin, sus actos estn enmarcados dentro de un grado de conciencia cuyo fundamento es antisocial, en tanto que el cometer el acto doloso contra los bienes en comn que administra al Estado, no le interesa la preservacin de la sociedad en que vive, no le interesa la superacin comn y el desarrollo de esta sociedad, impacta su desarrollo y realizacin como individuo, acta motivado por lograr una meta de superacin individual y sobre todo y tal vez lo ms importante es su grado de conciencia le indica que su realizacin como individuos est basada en la ventaja que logre sacar del esfuerzo de los dems, de la apropiacin de los bienes creados por los dems para bien suyo. Aqu est el fundamento de moral de nuestros males administrativos en la debilidad moral y de sacrificio de nuestros hombres, en el individualismo y particularmente en las avaricias personales a que nos empuja la propia deformacin social.

2.8. CAUSAS Determinar las causas de este fenmeno es realmente una tarea que escapara a una modesta exposicin como la presente, sin embargo, diversos investigadores han planteado algunos factores que condicionan la aparicin y desarrollo de la corrupcin: La ausencia de valores en la sociedad, lo que explica la interesada poca claridad para determinar lo correcto de lo incorrecto en el ejercicio de la funcin pblica. Un ejemplo de lo mencionado lo encontramos en las declaraciones del lder poltico Luis Bedoya Reyes cuando, respecto del proceso penal seguido contra su hijo, Bedoya de Vivanco, por complicidad en delito de peculado realizado por Vladimiro Montesinos, seal

17

que su hijo haba cometido, en todo caso, un pecado, pero no un delito. La distribucin poltica del poder en la administracin pblica de forma intolerablemente concentrada, discrecional y sin ejercicio transparente los del mismo2. Puede citarse como ilustracin innumerables decretos supremos secretos

emitidos por el gobierno del ex presidente Fujimori, por medio de los cuales se dispuso transferir fondos de los ministerios de Defensa y del Interior al Servicio de Inteligencia Nacional. Precisamente, gran parte de estos fondos sirvieron para sobornar a mltiples funcionarios pblicos (congresistas tranfugas, magistrados judiciales y fiscales y oficiales militares) y empresarios (publicistas y dueos de medios de comunicacin) para mantenerlos adheridos al rgimen de turno, abdicando de sus deberes esenciales de independencia en el ejercicio de sus funciones. La coyuntura de una sociedad subdesarrollada que encara un periodo de crecimiento y de modernizacin3. Esta es la coyuntura que atraviesa actualmente el Per, por lo que debe mantenerse mucha atencin y no relajar los sistemas de control sobre el gasto pblico. Factores sociales y polticos de raigambre histrica

(esencialmente desde el Virreinato) en el Per que han determinado que los funcionarios pblicos perciban al Estado

Seala Seymour Martn Lipset (Repensando los requisitos sociales de la democracia. La democratizacin y sus lmites, en La poltica No 2) que la corrupcin es inherente a los sistemas construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que controla, pero cuando es pobre prioriza en tal asignacin criterios personales, partidarios, etc. 3 Jos Hurtado Pozo, Op. Cit.

18

como un botn a conquistar y aprovechable, prescindiendo de las normas y reglas establecidas. Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del desarrollo poltico de nuestro pas en la dcada de los aos 90. Me refiero al sistema poltico autoritario impuesto por el rgimen de ese momento y que engendr un acentuado nivel de corrupcin poltica sin precedentes en el pas. Corrupcin de corte instrumental a efectos de mantener el poder gubernamental sin posibilidad de control. De ello da cuenta la situacin que atraves el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Congreso de la Repblica, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la prensa, entre otros entidades estatales y privadas. Esa concentracin del poder determin que la corrupcin avanzara a niveles que ninguno de nosotros imagin. A eso se debe la importancia de un sistema de administracin de justicia independiente en el contexto de un Estado democrtico que necesita consolidarse.

2.9. EFECTOS Pues bien, esta generalidad y extensin de la corrupcin, as como las nuevas caractersticas que viene adquiriendo en este ltimo tiempo, llevan consigo efectos sumamente graves en la vida poltica, econmica y social de un pas4.

De acuerdo con Psara, esta es tambin la visin del Banco Mundial al sealar en un texto lo siguiente: La corrupcin tiene un efecto pernicioso, frecuentemente devastador, en el desempeo administrativo y en el desarrollo econmico y poltico (tomado de Luis Psara, La corrupcin (el estado de la cuestin), en Boletn de la Comisin Andina de Juristas, No 41, p. 19.

19

1. En el mbito poltico, efectivamente, la corrupcin influye en la inestabilidad poltica de los Estados. Los cambios de rgimen, en mayor o en menor medida, son explicables desde la constatacin de factores de corrupcin precedente. Y es que este fenmeno socava brutalmente la confianza de la ciudadana en el funcionamiento regular de las instituciones polticas. Esta desconfianza detiene precisamente el desarrollo de estas instituciones y encuba situaciones que pueden determinar un explosivo ambiente de insatisfaccin social. Como seala la profesora Ackerman, la corrupcin sistemtica socava la legitimidad de los gobiernos, especialmente la de los Rose democrticos, los que incluso pueden verse amenazados por golpes de Estado dirigidos por lderes totalitarios Interamericana de Abogados
BID,

Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo5. Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente aplicable a la realidad poltica peruana, si no, recordemos el periodo del rgimen del gobierno aprista que precedi al rgimen autoritario que gobern el Per durante la dcada de los aos 90. Finalmente, la corrupcin tambin reproduce y consolida la desigualdad social, consolida el clientelaje poltico y perpeta la
5

Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados BID, 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo

20

ineficacia de la burocracia y, por lo tanto, impide contar con una administracin pblica eficiente al servicio de la satisfaccin de los derechos de los peruanos. 2. Econmicamente, los especialistas sealan a la corrupcin como un factor de ineficiencia y desperdicio en el aprovechamiento de los recursos y en la implementacin de las polticas pblicas6. En efecto, cuando el soborno se convierte en prctica corriente, las los contratos las gubernamentales, privatizaciones no las son concesiones, licitaciones,

adjudicados a los postores ms eficientes y profesionales, sino a los que tienen mejores contactos y carecen de escrpulos. Ello, evidentemente, perjudica los intereses del Estado y por ende los intereses de todos los ciudadanos. Igualmente, la corrupcin conlleva a que la redistribucin de la riqueza se reasigne a favor de aquellos que detentan alguna forma de poder monoplico, esto es, de sectores con mayor capacidad adquisitiva, en perjuicio de las capas menos favorecidas y a las que generalmente van destinados los fondos pblicos. As mismo, algunos estudios economtricos nos indican que existe una correlacin negativa entre crecimiento y altos niveles de corrupcin7, lo que significa que a mayores niveles de corrupcin menores sern los ndices de crecimiento econmico de un pas. 3. Pero el efecto ms grave, y en ello compartimos las ideas de Psara, es que la corrupcin atenta contra una de las
6 7

Luis Psara, Op. Cit. p. 19. Rose Ackerman, Op. Cit. p. 28

21

condiciones necesarias de la vida en sociedad: la confianza recproca entre los ciudadanos y en la colectividad, debido a lo imprevisible del comportamiento entre unos y otros. Este sentimiento de desconfianza en las instituciones y entre los propios conciudadanos quiebra las bases del contrato social llevndonos a un clima de anomia y desestructuracin social. Como bien seala Dez Picazo, es cierto que los gobernantes no encarnan el Estado en su conjunto y es asimismo cierto que concretos casos de criminalidad gubernativa no convierten al Estado en una organizacin criminal; pero es incuestionablemente cierto que los gobernantes son rganos del Estado, y sobre todo que representan la imagen visible del mismo. La conclusin es evidente: la criminalidad gubernativa tiende a difuminar la ecuacin entre Estado y legalidad y, por consiguiente, ciudadanos8. De plano, todo este panorama de causas y efectos que hemos expuesto nos muestra un fenmeno cuya represin desborda su tratamiento meramente jurdico penal y nos exige poner atencin, adems, en otro tipo de polticas de carcter extrajurdico o extrapenal. Sin embargo, antes de entrar a una revisin de todas estas polticas, creemos preciso compartir algunas positivas experiencias comparadas de lucha contra la corrupcin. EXPERIENCIAS COMPARADAS Antes del develamiento de la corrupcin montesinista, cul era nuestra percepcin sobre la corrupcin?
8

tiende

deslegitimar

el

Estado

ante

los

Luis Mara Dez Picazo, La criminalidad de los gobernantes, Ed. Crtica, Barcelona, 2000, p. 14.

22

Generalmente

observavamos

en

la

ciudadana

una

actitud

pesimista al momento de plantear estrategias o medidas viables para enfrentar una extendida situacin de corrupcin. Esa sensacin se aprecia incluso en un sector importante de nuestra poblacin, la cual se encuentra an incrdula frente al desenlace de esta operacin de manos limpias en nuestro pas. Sin embargo, pocos saben que existen diversas experiencias comparadas, de alguna manera exitosas, que nos han dejado algunas herramientas valiosas que pueden ser utilizadas en nuestro pas a efectos de disminuir los niveles de corrupcin. Las lneas siguientes dan cuenta de estas experiencias: 1. Inglaterra y el informe del Comit Nolan (1995)9 Los medios de comunicacin ingleses venan difundiendo, desde hace algn tiempo, denuncias de escndalos, corrupciones y abusos por parte de la clase poltica. Ante estos hechos, en el seno del Parlamento ingls, se design una Royal Commission (entidad independiente con una minoritaria representacin de los partidos polticos) encargada de elaborar un informe de recomendaciones a efectos de reconstruir la confianza perdida de los ciudadanos en sus gobernantes, de forma tal que se aseguren rigurosamente estndares ptimos de conducta en la vida pblica. Empieza el informe cerrando espacio a la indeterminacin moral que genera la corrupcin. A travs de siete principios bsicos de la vida pblica (neutralidad, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia (sinceridad), honestidad y capacidad de decisin) se intenta poner fin a las zonas grises en la tica pblica. En segundo trmino, el informe Nolan asume las ventajas de sus propuestas a nivel de un cdigo de conducta y no de una legislacin determinada, lgicamente bajo el control de un
9

Experiencia tomada de Eduardo Garca Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 84 y ss.

23

commisioner. Esta frmula expresa los efectivos mecanismos de autorregulacin y vigilancia que se imponen los propios entes administrativos. En ese sentido se prescriben estndares de conducta bastante altos para los ministros y sus respectivos funcionarios: exige una separacin de las funciones ministeriales de sus funciones poltico-partidarias, regula la investigacin rpida de las denuncias de las que sean objeto y propone que sea regulado el trabajo privado que puedan realizar los ex ministros, a fin de evitar que sean retribuciones de favores decididas durante el ejercicio de sus funciones. Pieza fundamental de esta poltica de anticorrupcin lo constituye el comissioner, instancia independiente dentro de la propia administracin y ajeno a los procesos de nombramiento de funcionarios. Adems, se propone un sistema de denuncias confidenciales Este informe (el ha funcionario significado denunciante una revolucin no en tiene todas que las identificarse) en cada ministerio y agencia pblica. administraciones europeas al introducir el criterio central de su mensaje, esto es, que la confianza del pueblo en sus gobernantes y gestores es el pilar de la democracia. Las elecciones no son capitales, son simplemente un instrumento para este objetivo. La confianza debe mantenerse en todos los periodos y ello es posible manteniendo permanentemente un estndar alto de exigencia en la vida pblica. Como seala Garca Enterra, sta es la nica manera de que el pueblo se sienta como un verdadero titular del poder y que sus intereses sean generalmente el objetivo de sus gobernantes. 2. La Comisin Independiente contra la Corrupcin de Hong Kong10

10

Experiencia tomada de Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1990, p. 112 y ss.

24

En la dcada de los aos 60 y 70, la Polica de Hong Kong padeca de una altsima corrupcin en todos sus niveles jerrquicos y sta se manifestaba desde el trfico ilcito de drogas hasta en el soborno en las infracciones de trnsito. El soborno y los cobros ilegales eran prcticas frecuentes y generaban un estilo de vida para estos funcionarios policiales. La situacin se complic an ms con el caso de un alto funcionario de la Polica, el comisario jefe Peter Godber, uno de los peces gordos de la corrupcin. Este funcionario empez a ser investigado por la seccin de anticorrupcin de la propia Polica (ACO). Cuando Godber fue notificado para que explicara sus excesivos bienes, ste huyo del pas con destino a Londres. A efectos de contrarrestar el escndalo de la fuga de este funcionario, en 1973 se anunci la creacin de una nueva Comisin Independiente contra la Corrupcin (ICAC). La seccin de anticorrupcin de la Polica quedaba, en razn de ello, abolida. La nueva comisin fue presidida por Jak Cater, una persona intachable y a cuya institucin se le otorg independencia y plenos poderes. El personal estaba integrado por antiguos oficiales incuestionables pertenecientes a la Polica real de Hong Kong. Se reclutaron los mejores jvenes y se les otorg una formal capacitacin y formacin. Los candidatos fueron sometidos a rigurosos controles y se les ofreci una remuneracin ms alta que al resto de funcionarios, as mismo se estableci un sistema de premios y castigos considerables. De esta manera se garantiz que fueran funcionarios incorruptibles. En la primera etapa se dio prioridad a las facultades de investigacin de su departamento de operaciones. El efecto fue inmediato: entre 1974 y 1975 se investigaron 2,466 denuncias y aument el nmero de ellas que fueron llevadas a juicio. Las investigaciones de
ICAC

afectaron a la polica corrupta,

llegndose a acusar en un poco ms de dos aos a 260 25

funcionarios policiales. Una de las razones para el xito del trabajo de

ICAC

radic

en

que

se

elevaron

considerablemente

las

probabilidades de que un polica corrupto sea descubierto, y ello se logr a travs de la promocin de las denuncias del pblico, resguardando el anonimato en algunos casos o recurriendo a la vigilancia secreta. Por lo menos en el periodo de la presidencia de Jak Carter, la corrupcin disminuy ostensiblemente. 3. La respuesta judicial de Italia: Tangentopoli Es conocido por todos la extensin y desarrollo de la mafia y la corrupcin poltica en Italia. Sin embargo, desde fines de la dcada de los aos ochenta se habla en este pas de un fenmeno denominado Tangentopoli, es decir, un conjunto de investigaciones judiciales que han seguido en Italia a la mafia vinculada a la poltica. Hasta 1994, las personas implicadas judicialmente eran cerca de 1,500, de stas, 80 eran parlamentarios, tres presidentes de consejos de ministros, varios ex ministros o ministros, ex alcaldes de grandes ciudades. En la mayora de los casos se imput cohecho o corrupcin. Cinco ministros dimitieron al verse envueltos en las investigaciones y el Parlamento concedi con frecuencia las autorizaciones para proceder contra los parlamentarios solicitadas por la magistratura. La negativa ante una solicitud dirigida contra Craxi origin toda una protesta en Italia. La razn central de este empuje contra la corrupcin se debe primordialmente a la independencia del que goza el Poder Judicial y el Ministerio Pblico italianos. Independencia obtenida gracias a un representativo rgano de gobierno del Poder Judicial, a la actuacin dinmica de las asociaciones de magistrados y a la presencia de rganos de investigacin independientes y especializados en el seno del Ministerio Pblico. Esta poltica se encuentra lamentablemente en riesgo de decaer en mrito de 26

algunas medidas que han determinado la desactivacin de rganos e instituciones especializadas. Todas estas experiencias han enfrentado el problema de la corrupcin de forma drstica y por lo menos dos de ellas se iniciaron con un impacto severo en la cpula de lite poltica y social. Para el caso peruano esperamos que la experiencia del sistema judicial anticorrupcin iniciada durante el Gobierno retransicin del Presidente Valentn Paniagua (que ha determinado cientos de procesados y decenas de condenados, entre ellos polticos, ex congresistas, el ex presidente, ex ministros de Estado, dueos de medios de comunicacin, etc.) no decline y culmine procesando y eventualmente condenado a los principales responsables de la corrupcin gubernamental llevada a cabo en el Per en la dcada de los aos 90. PROPUESTAS
CORRUPCIN

PARA

UNA

LUCHA

EFICAZ

DEMOCRTICA

CONTRA

LA

Ninguna disposicin normativa o diseo organizacional alternativo puede resultar eficaz contra la corrupcin si no se presentan y mantienen dos presupuestos bsicos: en primer lugar, es imprescindible un mnimo consenso poltico favorable a esta causa. Este contexto no slo dota de legitimidad a las polticas que se implementen sino que otorga continuidad a las mismas por encima de las coyunturas particulares. En segundo lugar, resulta necesaria la garanta de una suficiente independencia interna (dentro de su propio aparato institucional) y externa (respecto de influencias del poder poltico o econmico de turno) de los rganos responsables del sistema de administracin de justicia (Ministerio Pblico, Poder Judicial y Polica Nacional del Per). Efectivamente, el Ministerio Pblico como titular nico de la accin penal, as como el Poder Judicial, rgano de decisin de los conflictos, son rganos del sistema de justicia que deben superar su histrica 27

pasividad

ineficacia

frente

los

abusos

del

poder.

La

independencia en el desarrollo de sus funciones es presupuesto esencial de una poltica eficaz de persecucin de la corrupcin11. Slo esta independencia les otorga la fortaleza necesaria para enfrentar los costos de esta causa nacional. PROPUESTAS DE REORGANIZACIN ESTATAL La idea de potenciar este tipo de propuestas en el mbito organizativo y administrativo resulta no slo de su mayor capacidad preventiva con respecto a la mera aplicacin de sanciones punitivas, sino tambin de que a travs de estos mecanismos evitamos recurrir indiscriminadamente al derecho penal y a sus instrumentos, muchas veces restrictivos de derechos fundamentales de la persona. Se trata de mecanismos de carcter tcnico u organizativos12 implementados dentro del aparato estatal a efectos de disuadir o evitar contextos que favorezcan la materializacin de actos de corrupcin. Entre ellos podemos referir los siguientes: 1. Incentivar la competencia de la economa y la asignacin del manejo de recursos estatales a sectores privados Evidentemente contribuyen a reducir los incentivos para la corrupcin todas aquellas polticas que implican menos intervencin estatal en la economa (restriccin de exportaciones, subsidios, tipos de cambio preferenciales, control de precios, etc.) y en su lugar se potencie la competencia en el mercado nacional. En efecto, como seala Rose Ackerman, si el Estado no tiene autoridad para restringir exportaciones, o no otorga tipos de cambio preferencial, por ejemplo, no ofrece espacios para la corrupcin. Un

11 12

Fernando Cruz Castro, Op. Cit. p. 83. Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas y administrativas de una lucha ms eficaz contra la corrupcin. Corrupcin de funcionarios pblicos, en Pena y Estado, No 1, ao 1995, p. 152.

28

ejemplo tpico lo ofrece el primer Gobierno del presidente Garca: subsidios, tipos de cambio preferenciales (dlares
MUC),

etc.

Sin embargo, no quiero decir con ello que la ausencia del Estado en todos los sectores de la economa sea la solucin a los problemas de la corrupcin. Es evidente que la presencia del Estado es necesaria en varios sectores de servicios pblicos. En estos casos, es necesario implementar regulaciones internas adecuadas como, por ejemplo, el incentivo de la propia competencia dentro de la administracin pblica13. Por otro lado, tambin existen riesgos de que la corrupcin se traslade al sector privado, sobre todo cuando se forman monopolios en algunos mbitos de la economa14, de ah tambin la importancia de instituciones estatales como el Indecopi, que supervisa y promueve un ambiente de libre competencia en el sector privado. 2. Transparencia progresiva y control permanente en las

negociaciones y transacciones realizadas por los funcionarios Esta es la idea del mencionado informe Nolan. Al establecerse un sistema de denuncias confidenciales, se expone permanentemente a los funcionarios pblicos a tener que estar en capacidad de dar explicaciones fundadas de las decisiones que constantemente adoptan. A ello puede ayudar el establecimiento de reglas claras y precisas. De igual funcin lo constituyen las auditoras internas y externas a la que deben estar expuestas las diversas unidades administrativas, sobre todo las que muestren sospechas sobre un alto grado de corrupcin.

13

Seala, por ejemplo, Rose Ackerman que la corrupcin puede reducirse si hay varias oficinas que tienen la misma competencia, ya que quienes necesitan esas licencias pueden acudir a otros funcionarios en el caso que el primero se niegue a su peticin (Op. Cit. p. 34). En igual sentido, Robert Kiltgaard. Op. Cit. p. 78 y 79. 14 Seala Robert Kilitgaard (Op. Cit. p. 80) que dejar que una firma privada, en vez del Gobierno, distribuya los bienes y servicios, no reduce obligatoriamente los daosos efectos de la corrupcin. Si el poder monoplico y el hacer cumplir la ley discrecionalmente permanecen, seguramente los consumidores seguirn pagando un precio muy elevado.

29

Pero la transparencia en la actuacin administrativa no slo debe estar expuesta por los mecanismos contables o denuncias internas dentro de la administracin pblica. Esta transparencia sobre todo debe ser permanentemente fiscalizada por la sociedad civil organizada, y en especial por la prensa de investigacin. La lgica de la democracia y del Estado de derecho debe materializarse en estos mecanismos de control que se practican desde un ejercicio libre de la prensa. Cuntas transacciones corruptas permanecieron en la oscuridad debido a una prensa que en su mayora renunci a su trabajo de crtica a la gestin pblica del rgimen! Cuestin escandalosa result ser la forma en que los medios de comunicacin ms importantes sujetaron su capacidad de fiscalizacin a los lineamientos del rgimen fujimorista. 3. Evitar la concentracin de funciones y de poderes discrecionales en los funcionarios pblicos La necesidad de un mayor grado de transparencia y control slo es posible con la determinacin de reglas claras tendientes a evitar la concentracin de amplias funciones en determinadas unidades de la administracin pblica y, a su vez, con la delimitacin de las facultades discrecionales de los funcionarios. As, por ejemplo, es posible hacer que trabajen en equipos con supervisin inmediata, de tal modo que ningn funcionario tenga oportunidad de tomar grandes decisiones por su cuenta15. Ejemplo de ello son los enormes recursos que se manejaban desde el Ministerio de la Presidencia y desde el Ministerio de la Mujer, precisamente los ministerios con mayor cuestionamiento de corrupcin durante las campaas electorales. Reforma del servicio civil

15

Robert Klitgaard, Op. Cit. p. 95.

30

En el mbito del servicio civil se han sugerido una serie de reformas y modificaciones. En primer trmino se asume la necesidad de contar con los agentes tcnicamente ms capaces, pero a la vez honestos y confiables. Esto ltimo aunque conlleve un cierto grado de destinacin de cierta capacidad tcnica. El profesor Kirtgaard nos informa ya de la existencia en el medio de pruebas psicolgicas para investigar la honestidad, que han dado buenos resultados en predecir la integridad de la persona en el puesto16. Por otro lado, se sugiere en este campo la rotacin de personal, a fin de evitar la formacin de connivencias y arreglos entre colegas en un distorsionado espritu de cuerpo. Y, finalmente, el establecimiento de cdigos de tica para la funcin pblica. Se entiende que el fundamento de esta necesidad reside en la propia idea moral del Estado como una entidad supraindividual que busca el bien comn. Lgicamente, un cdigo de tica para la funcin pblica no es la solucin final para la corrupcin, sin embargo permite, a travs de disposiciones de principio, evitar los espacios confusos y contradictorios que podran generar las mltiples normas que regulan las funciones del Estado. Teniendo una mayor claridad y unidad sobre lo correcto e incorrecto en la actuacin pblica se favorece la universalizacin de las normas de conducta de los funcionarios pblicos y se evita la dispersin normativa. Esta es la apuesta que desde hace un tiempo viene impulsando la Defensora del Pueblo en nuestro pas, quien, entiendo, ha sido una de las primeras instituciones en adoptar una directiva estricta de neutralidad en las elecciones, experiencia seguida por todos los organismos del Poder Ejecutivo.

16

Ibidem, p. 85.

31

32