Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico.

Queda prohibido el uso para nes distintos al desarrollo social.

www.gobiernofederal.gob.mx
www.sedesol.gob.mx
Gua metodolgica para elaborar
programas municipales
de ordenamiento territorial
Gua metodolgica para elaborar
programas municipales
de ordenamiento territorial
Heriberto Flix Guerra
Secretario de Desarrollo Social
Sara Topelson de Grinberg
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
Luis Meja Guzmn
Subsecretario de Desarrollo Social y Humano
Marco Antonio Paz Pellat
Subsecretario de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin
Germn de la Garza Estrada
Ocial Mayor
Unidad de Comunicacin Social










Elaboracin:

Juan Carlos Zentella Gmez
Director General Adjunto de Ordenacin del Territorio

Jessica Karina Bautista Vergara
Directora de Poltica Territorial

Josena Gabriel Morales
Subdirectora de Planeacin Territorial
2010
Gua metodolgica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
Secretara de Desarrollo Social
Paseo de la Reforma 116,
Col. Jurez, Del. Cuauhtmoc,
CP 06600, Mxico, DF.
Se permite la reproduccin del material contenido en esta obra previa autorizacin y citando la fuente.
Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico. Queda prohibido el uso para nes distintos al desarrollo social.
ndice
Presentacin
Prlogo
1. Marco conceptual
2. El ordenamiento territorial en Mxico
2.1 Principios rectores de la Sedesol
2.1.1 Pobreza
2.1.2 Vivienda
2.1.3 Infraestructura productiva
2.1.4 Turismo
2.1.5 Cambio climtico, vulnerabilidad y riesgos
2.1.6 Articulacin funcional
2.2 El papel del municipio en la planeacin territorial

3. La elaboracin de programas municipales de ordenamiento territorial
3.1 Fase 1. Sistema de coordinacin
3.2 Fase 2. Anlisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial
3.2.1 Equipo de trabajo
3.2.2 Contenido del documento
3.2.2.1 Marco normativo
3.2.2.2 Diagnstico
3.2.2.2.1 Procesos naturales
3.2.2.2.2 Procesos sociales
3.2.2.2.3 Procesos econmicos
3.2.2.2.4 Procesos de vinculacin
3.2.2.2.5 Evaluacin de impactos
3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio
3.2.2.2.7 Anlisis integral
3.2.2.2.8 Anlisis FODA
3.2.2.2.9 Taller para la validacin de anlisis FODA
3.3 Fase 3. Formulacin del PMOT
3.3.1 Prospectiva territorial
3.3.2 Imagen objetivo
3.3.3 Objetivos estratgicos
3.3.4 Metas
3.3.5 Ponderacin de objetivos
3.4 Fase 4. Ejecucin del PMOT
3.4.1 Lneas de accin y cartera de proyectos
3.4.2 Taller para la seleccin de proyectos
3.4.3 Calicacin de proyectos
3.4.4 Matriz de corresponsabilidad
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10
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3.4.5 Mecanismos de instrumentacin y nanciamiento para los proyectos derivados del PMOT
3.4.5.1 Instrumentos de regulacin
3.4.5.2 Instrumentos de fomento
3.4.5.3 Instrumentos nancieros
3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia y coordinacin de acciones e inversiones del sector pblico
3.4.5.5 Incentivos y exenciones
3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios
3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluacin de resultados
3.5.1 Proceso de gestin
3.5.2 Evaluacin de resultados
3.5.3 Mecanismo de evaluacin
3.5.4 Mecanismo para la adecuacin o actualizacin de los objetivos estratgicos y sus respectivas metas
4. Conclusiones
Anexo. Trminos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
Presentacin
1. Objetivo general
2. Objetivos particulares
3. Condiciones generales
4. Alcances del trabajo
5. Productos esperados
6. Programa de actividades
Referencias bibliogrcas
Abreviaturas y acrnimos
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42
42
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44
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5
Uno de los grandes retos para combatir la pobreza urbana y
rural es lograr una distribucin equilibrada y sustentable de
la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio
nacional. La estructura territorial de Mxico es contrastan-
te: por un lado, de acuerdo con el ltimo Conteo de Pobla-
cin y Vivienda 2005, en slo nueve ciudades mayores a
un milln de habitantes residan 35 millones de personas,
es decir, casi la mitad de la poblacin urbana del pas, y por
otro lado, uno de cada cuatro habitantes viva en 184 mil
localidades menores a 2 mil 500 habitantes. Esto diculta
el acceso a servicios de educacin, salud y abasto de la po-
blacin ms pobre.
En ese sentido, la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol),
responsable de conducir la poltica nacional de ordenamien-
to territorial, pone a disposicin de autoridades estatales y
municipales la Gua metodolgica para elaborar programas
municipales de ordenamiento territorial, que tiene como
objetivo garantizar una ocupacin segura, ordenada y sus-
tentable del territorio, as como anticipar impactos de las
grandes intervenciones en materia habitacional, turstica y
de infraestructura productiva, sin limitar las legtimas aspi-
raciones de desarrollo y atraccin de inversin de las entida-
des federativas y los municipios.
El presente libro profundiza en la necesidad de articular las
polticas sectoriales con las polticas de preservacin am-
biental y de combate al calentamiento global. El cambio
climtico ya deja sentir sus efectos en las ciudades y terri-
torios particularmente vulnerables y el ordenamiento te-
rritorial es el instrumento apropiado para adaptarse a este
fenmeno.
Un territorio ordenado es ms seguro ante impactos de fe-
nmenos naturales, protege el patrimonio de las familias,
proporciona oportunidades de inversin, da certeza jurdica
y facilita el acceso de la poblacin a servicios bsicos, lo
que les ayuda a salir de la pobreza. Es un territorio integra-
do en el que los mexicanos pueden Vivir Mejor.
Heriberto Flix Guerra
Secretario de Desarrollo Social
Presentacin
6
Prlogo
La Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del
Territorio de la Sedesol contribuye al cumplimiento de los
objetivos de la poltica social, en particular, de aqullos que
procuran disminuir las disparidades regionales a travs del
ordenamiento territorial y la dotacin de infraestructura so-
cial que permita la integracin de las regiones marginadas
a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades
productivas. Este objetivo est alineado al compromiso del
Gobierno Federal y la sociedad civil para lograr un desarro-
llo humano sustentable, mediante estrategias y acciones
que garanticen la igualdad de oportunidades para todos los
habitantes del pas.
La Gua metodolgica para elaborar programas munici-
pales de ordenamiento territorial es un documento que
pone de maniesto los principios, propsitos y preceptos
que debern estar contemplados en los instrumentos de
planeacin. Tiene como nalidad precisar la concepcin y
contenidos de los programas de ordenamiento territorial,
cuya particularidad se fundamenta en el carcter de poltica
de Estado que busca la distribucin equilibrada y sustenta-
ble de la poblacin y de las actividades econmicas en el
territorio. Aporta adems una serie de trminos y concep-
tos relacionados con la proteccin al medio ambiente, los
conictos por el uso del suelo, su ocupacin, la ecacia, la
competitividad econmicas y la concertacin de intereses
para el uso ptimo y consensuado del territorio, a travs de
un proceso de alta participacin social.
Las principales orientaciones relativas a la formulacin de
propuestas o estrategias de actuacin estn asociadas con
cinco procesos, que inuyen de manera decisiva en la con-
guracin territorial a escala nacional: el combate a la po-
breza urbana y rural, la produccin de grandes desarrollos
habitacionales, las intervenciones tursticas, la ampliacin
de la infraestructura productiva y, nalmente, los riesgos
por desastres asociados a fenmenos naturales y al cambio
climtico.
Esta gua proporciona orientaciones, tcnicas y criterios
para la formulacin de polticas, estrategias y acciones en
materia de ordenacin territorial, de tal forma que los re-
sultados del estudio tcnico se constituyan en instrumento
fundamental para la gestin del territorio.
Est dirigida en primer lugar a las instancias estatales y
municipales involucradas en la planeacin territorial, al per-
sonal de las delegaciones federales de la Sedesol en los es-
tados, al sector productivo, que participa en la toma de de-
cisiones de inversin, as como a las empresas consultoras
e instituciones acadmicas interesadas en la elaboracin de
estudios de ordenamiento territorial.
Sara Topelson de Grinberg
Subsecretaria de Desarrollo Urbano
y Ordenacin del Territorio
7
1. Marco conceptual
En la actualidad el ordenamiento territorial es un concep-
to ampliamente difundido, tanto en el mbito acadmico
como en el de la administracin pblica. En este ltimo,
existen deniciones diversas del trmino ordenamiento
territorial (OT). Por ejemplo, en la Carta Europea de Orde-
nacin del Territorio, suscrita por varios pases europeos, el
OT se dene como:
La expresin espacial de las polticas econmica, so-
cial, cultural y ecolgica de toda la sociedad. Es, a la
vez, una disciplina cientca, una tcnica administra-
tiva y una poltica, concebida como actuacin inter-
disciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organizacin fsica
del espacio segn un concepto rector
1
.
En Amrica Latina, en 1991, en los acuerdos de la Comi-
sin de Desarrollo y Medio Ambiente para Amrica Latina
y el Caribe, concretizados en el documento Nuestra Propia
Agenda Sobre Desarrollo y Medio Ambiente, se concibe al
OT como:
Un aspecto clave en el mejoramiento de las con-
diciones de vida y la solucin de problemticas de
deterioro de los recursos naturales, proceso de me-
tropolizacin, migraciones campo-ciudad y desequi-
librios territoriales.
Las primeras experiencias latinoamericanas de aplicacin
del OT se presentaron en Bolivia, Colombia, El Salvador,
Guatemala, Mxico, Uruguay y Venezuela. En estos pases
se han aplicado distintas metodologas para la elaboracin
del OT como instrumento de planeacin, pero se ha to-
mado como base los enfoques formulados en los pases
europeos.
En Venezuela, de acuerdo con la Ley Orgnica de Ordena-
cin Territorial (1983), se dene al OT como:
La regulacin y promocin de la localizacin de los
asentamientos humanos, de las actividades econ-
micas y sociales de la poblacin, as como el desa-
rrollo fsico espacial, con el n de lograr una armona
entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimi-
zacin de la explotacin y uso de los recursos natu-
rales y la proteccin y valorizacin del medio am-
biente, como objetivos fundamentales del desarrollo
integral (Congreso de la Repblica de Venezuela,
1983, citado en: Massiris, 1999).
En Colombia, el ordenamiento territorial se entiende como:
Poltica de estado y un instrumento de la planica-
cin, que permite una adecuada organizacin polti-
co-administrativa de la Nacin, y la proyeccin espa-
cial de las polticas de desarrollo social, econmico,
ambiental y cultural de la sociedad, garantizando un
nivel de vida adecuado para la poblacin as como la
conservacin del ambiente (Andrade, 1994).
En el caso de Mxico, la nocin de ordenamiento territorial
se encuentra en dos leyes sectoriales:
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al
Ambiente (LGEEPA) concibe al Ordenamiento Ecol-
gico como Instrumento de la poltica ambiental enca-
minado a regular o inducir el uso del suelo y las activi-
dades productivas, con el n de lograr la Proteccin del
medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis
de las tendencias de deterioro y las potencialidades de
aprovechamiento de los mismos. (artculo 3 fraccin
XIII).
La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH)
coloca al ordenamiento territorial como una poltica
sectorial en el marco del sistema nacional de planea-
cin democrtica, entendido como el proceso de dis-
tribucin equilibrada y sustentable de la poblacin y de
las actividades econmicas en el territorio nacional; que
pretende contribuir a mejorar el nivel y calidad de vida
de la poblacin urbana y rural (art. 11; art. 2 fraccin
XIV y art. 3).
Segn el contenido conceptual y la categora jurdica que
le conere la LGAH al OT como poltica sectorial, el OT
constituye:
1
El Acta Comn Europea de 1988 entr en vigor el 1 de enero de 1993.
8
Un medio que apoya la conduccin deliberada del de-
sarrollo, por lo tanto, es una poltica o instrumento de
Estado de largo plazo.
Poltica que de forma explcita considera el territorio, y
se sustenta en la efectiva participacin de la sociedad
civil.
Involucra la organizacin socio-cultural, la estructura
poltica, las actividades econmicas, el uso del suelo y el
medio ambiente a diferentes escalas geogrcas.
Busca orientar la distribucin y expansin de las activi-
dades productivas y los asentamientos humanos, acor-
de con las potencialidades naturales del territorio.
Se plantea como n ltimo, con base en una serie de
medidas regulatorias, conciliar intereses distintos y di-
versas formas de ocupacin territorial que garanticen
una mejora en el nivel de vida de la poblacin.
Es un instrumento, un medio para orientar la inversin
productiva, pblica y privada, y mediante una serie de
reglas y estmulos, garantiza el uso sustentable de los
recursos naturales y de los activos acumulados como
producto de la actividad econmica.
Por lo anterior, el ordenamiento territorial ofrece una pers-
pectiva integral para orientar el proceso de desarrollo y, al
considerar al territorio como objeto de intervencin pbli-
ca, uno de sus principales atributos es que hace convergen-
tes las polticas sectoriales; en consecuencia su aplicacin
o ejecucin implica un proceso de gestin complejo de ca-
rcter transversal.
Objetivos y alcance
del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial se concibe como un proceso y
una estrategia de planicacin, de carcter tcnico-polti-
co, sustentada en la efectiva participacin de la sociedad
civil, con el que se pretende congurar, en el largo plazo,
una organizacin del uso y la ocupacin del territorio acor-
de con las potencialidades y limitaciones del mismo, las
expectativas y aspiraciones de la poblacin y los objetivos
sectoriales de desarrollo (econmicos, sociales, culturales
y ecolgicos).
De acuerdo con varios autores, los objetivos del ordena-
miento territorial son:
A partir de un diagnstico integral y una visin pros-
pectiva que considere diferentes escalas geogrcas
de la organizacin territorial, construir un modelo de
desarrollo territorial integral y equilibrado, socialmente
consensuado.
Orientar el proceso de ocupacin y transformacin del
territorio mediante la distribucin y localizacin equili-
brada de las actividades econmicas y los asentamien-
tos humanos, en armona con el medio ambiente y el
inters social.
Asegurar las mejores condiciones de vida posible, sobre
la base del empleo formal, la disponibilidad de equipa-
mientos y el acceso a los servicios bsicos en un marco
de sustentabilidad.
Como instrumento de planeacin, el ordenamiento terri-
torial se concreta en planes o programas, que expresan el
modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe
como deseable, as como las estrategias mediante las cua-
les se actuar sobre la realidad para evolucionar hacia dicho
modelo (Massiris, 1999 y 2001; IGAC, 1997a, 1997b;
Consejo de Europa, 1993; Gmez Orea, 1994 y 2001).
El plan o programa de ordenamiento territorial es el ins-
trumento bsico donde se desarrolla el modelo territorial
deseable; en l se expresan los objetivos, directrices, polti-
cas, estrategias, metas, programas, acciones y normas que
guiarn el uso y la ocupacin, presente y futura, del territo-
rio, y promueve acciones que buscan:
Inducir la mejor ubicacin de las actividades econmi-
cas y de la poblacin, infraestructuras y equipamientos,
en funcin de las vocaciones productivas y limitantes
del medio fsico-bitico.
Identicar y delimitar espacios naturales, histricos, ar-
quitectnicos y culturales sujetos a rgimen especial de
proteccin, conservacin o manejo.
Orientar la dimensin espacial de las infraestructuras
y equipamientos del territorio, as como de los proce-
sos de urbanizacin, industrializacin y desarrollo rural
(Congreso de la Repblica, 1983; Comisin de Desa-
rrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y El Caribe,
1991; Massiris 1993:57-58).
El ordenamiento territorial vara en sus alcances en fun-
cin del mbito espacial de aplicacin: nacional, regional,
estatal y municipal (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris,
1993).
En el mbito nacional, la atencin se centra en la formula-
cin de estrategias encaminadas a orientar la vertebracin
del territorio, con especial atencin en las relaciones ciu-
dad-campo y el equilibrio poblacional y econmico entre
regiones (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993).
Tambin se dirige a orientar la localizacin de grandes pro-
yectos de infraestructura, la generacin de lineamientos
del proceso de urbanizacin y el sistema de ciudades, los
lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distri-
bucin de los servicios pblicos e infraestructura social a
9
nivel regional, y la conservacin y proteccin de reas de
importancia histrica y cultural (Congreso de la Repblica
de Colombia, 1997). En este mbito las estrategias y de-
cisiones son ms polticas que tcnicas; no son vinculantes
sino indicativas.
El mbito regional constituye un marco de referencia para
la planicacin de los niveles inferiores y se concentra en
problemas intrarregionales en el contexto nacional; en este
sentido, se considera una escala ptima para materializar
estrategias de organizacin territorial y desarrollo regional
con base en las directrices de la poltica nacional de OT,
tambin considerando la participacin de sectores u orga-
nizaciones productivas y sociales representativas. Aporta
elementos para valorar la competitividad entre regiones
segn la dinmica de los mercados internacionales y busca
equilibrar el desarrollo a escala regional y el sistema urbano,
entre otros propsitos (Massiris, 1993, 1997). Las estra-
tegias y acciones del OT son indicativas para los sectores
privados y vinculantes para el sector pblico.
En el mbito local (municipal, rural, urbano, metropolita-
no). Es el nivel adecuado para hacer operativas las estrate-
gias de desarrollo y organizacin territorial. Privilegia la par-
ticipacin social, dado que cualquier cambio en el uso del
suelo y los elementos estructurantes (transporte, equipa-
miento, infraestructura) afectan la vida cotidiana de las co-
munidades o localidades (Massiris, 1993:50 y 1997:21).
10
2. El ordenamiento territorial en Mxico
Entre los procesos recientes que han determinado la dis-
tribucin territorial de la poblacin y sus actividades en
nuestro pas se encuentran: el proceso de transicin de-
mogrca, que consiste en la reduccin de la velocidad de
crecimiento de la poblacin; este proceso se vincula con un
proceso intenso de urbanizacin y de cambio en la estruc-
tura econmica sectorial, que ha signicado la reduccin
de la participacin del sector primario, ajuste en el sector
industrial, ms vinculado con la exportacin, y un creci-
miento acelerado del sector terciario.
Estos cambios tambin han inuido en la dinmica de
urbanizacin, con una mayor estabilidad en el ritmo de
crecimiento poblacional de las grandes ciudades y un cre-
cimiento acelerado en las ciudades medias y pequeas,
fundamentalmente en las zonas fronterizas del norte y en
las costas del Pacco y el Caribe.
En la actualidad, el Sistema Urbano Nacional (SUN) se in-
tegra por 358 ciudades de 15 mil y ms habitantes que,
en conjunto, para 2005 concentraban a 73.7 millones de
personas, es decir, el 70.92% de la poblacin total del pas.
El SUN se clasica en 56 zonas metropolitanas
2
, 64 co-
nurbaciones
3
y 238 localidades
4
. Los municipios urbanos,
es decir, aqullos en donde se localiza por lo menos una
ciudad, totalizan 656, de los cuales 345 corresponden a
alguna zona metropolitana.
Este patrn contrasta con la marcada dispersin que ha
caracterizado al mbito rural y que se asocia con las con-
diciones geogrcas, histricas y culturales de las distintas
regiones de nuestro pas. Slo en 2005 se contabilizaron
ms de 184 mil localidades menores de 2 mil 500 habi-
tantes, que en dos terceras partes presentaron grados de
marginacin alto y muy alto. Las condiciones de aislamien-
to limitan las oportunidades de acceso a servicios bsicos y
generan situaciones adversas para las familias rurales.
Estos datos llaman la atencin sobre el papel prioritario de
los municipios en la gestin territorial, especialmente por
las facultades que les conere el artculo 115 constitucio-
nal, y que implican un reto importante para satisfacer con
equidad los requerimientos en servicios bsicos y la admi-
nistracin del territorio en un marco de sustentabilidad.
2.1 Principios rectores de la Sedesol
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la
igualdad de oportunidades como parte de la poltica para
lograr el desarrollo humano y el bienestar de la poblacin,
en tanto, las estrategias se dirigen, por un lado, al fortaleci-
miento y ampliacin de los programas e instrumentos del
Gobierno Federal para el combate a la pobreza mejorando
y ampliando los servicios, equipamiento e infraestructura,
dar impulso a la generacin de proyectos productivos en el
mbito urbano y rural, y promover el fortalecimiento de la
conectividad entre sus ciudades. Por otro lado, las estrate-
gias apuntan al logro de un patrn territorial nacional que
frene la expansin desordenada de las ciudades, provea
suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a
servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas
como rurales.
En el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012
se arma como propsito central de la Sedesol: disminuir
la pobreza; ubicando al ordenamiento territorial como la
herramienta para avanzar en la integracin de las regiones
marginadas al proceso de desarrollo, segn se indica en la
gura 1.
Para cumplir con estos propsitos, la Sedesol promueve
una poltica de desarrollo territorial sustentada en los prin-
cipios de equidad y sustentabilidad, que tiene como ver-
tientes estratgicas el fortalecer la articulacin funcional de
los asentamientos humanos, hacer un uso ms eciente
de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructu-
ra, apoyar la integracin de procesos productivos locales,
incidir de manera efectiva en los procesos de toma de de-
2
Las zonas metropolitanas son el conjunto de dos o ms municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o ms habitantes, cuya rea urbana, funciones y actividades rebasan el
lmite del municipio que originalmente la contena, incorporando como parte de s misma o de su rea de inuencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los
que mantiene un alto grado de integracin socioeconmica. Sedesol, Conapo, Inegi, Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico 2005.
3
La conurbacin se conforma por dos o ms localidades censales, cuya rea urbana, funciones se encuentran integradas fsicamente y cuando menos una de ellas tiene una poblacin
igual o mayor a 15 mil habitantes.
4
Se reere a aquellas localidades con una poblacin de 15 mil o ms habitantes, que no forman parte de las zonas metropolitanas ni de las conurbaciones.
11
cisiones para anticipar los procesos con alto impacto en el
territorio y jar las medidas para su regulacin.
Con base en este enfoque y teniendo en cuenta los proce-
sos con alto impacto territorial, se denen seis temas prio-
ritarios que debern tenerse en cuenta para la integracin
de programas de ordenamiento territorial:
2.1.1 Pobreza
El proceso de urbanizacin en nuestro pas se ha visto
acompaado durante los ltimos aos por un incremento
en los niveles de pobreza, de tal forma que si anteriormente
en el mbito rural se concentraba la mayor parte de las per-
sonas en condicin de pobreza, los datos recientes apuntan
una presencia ms evidente en las ciudades. Segn estima-
ciones del Coneval, para 2007 la pobreza rural se estim
en 21 millones de personas, mientras que en el contexto
urbano esta cifra alcanz poco ms de 23.6 millones.
Como prioridad del Pograma Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012, los retos que implica la superacin de la po-
breza en los dos mbitos se centran en la generacin de
bienes y servicios para el fortalecimiento de capacidades
bsicas de la poblacin, as como en la generacin de opor-
tunidades de acceso a infraestructura, servicios pblicos y
vivienda. Dentro de este esquema, tambin se resalta el
mejoramiento de la conectividad y la infraestructura vial
entre las zonas con marginacin o pobreza y las zonas ms
desarrolladas; es otra condicin que busca mejorar el acce-
so a los servicios e infraestructura bsica.
En lo que corresponde al ordenamiento territorial, el mis-
mo programa establece la articulacin de las estrategias y
de los procesos de gestin que promueven el desarrollo y
contribuyen a atenuar las disparidades regionales, para lo
cual debe hacerse una consideracin explcita del territo-
rio; en este sentido, se denen como zonas prioritarias de
atencin los municipios y localidades con niveles altos de
marginacin y rezago social.
2.1.2 Vivienda
La dinmica demogrca y los cambios en el perl de los
hogares determinan los requerimientos de nuevas vivien-
das, que se acumulan de manera continua a las necesida-
des de mejoramiento del parque habitacional ya existente.
La vivienda, como espacio para la estabilidad, la seguridad
y la consolidacin patrimonial de las familias, constituye
un componente bsico para el desarrollo y que en el marco
de la poltica social de nuestro pas, prioriza la atencin a
las necesidades de vivienda para la poblacin con menores
ingresos.
Durante los ltimos aos se ha incrementado sustanti-
vamente la oferta de vivienda nueva en zonas cada vez
ms alejadas de los centros de poblacin consolidados, con
implicaciones en el incremento del costo de transporte,
inseguridad, desintegracin familiar, comercio informal,
creacin de habitaciones maltratadas por la falta de man-
tenimiento o por las adecuaciones que las familias hacen;
ya sea para garantizar una mayor proteccin o por aprove-
char ms el reducido espacio de las viviendas. Adems la
construccin de conjuntos habitacionales de inters social
genera una mayor demanda de servicios pblicos, que la
administracin municipal debe asumir.
El ordenamiento territorial debe contribuir a anticipar estos
problemas al determinar las necesidades especcas de los
grupos prioritarios de atencin y tambin a establecer las
zonas aptas para la ubicacin de las nuevas viviendas, con-
siderando la vinculacin con su entorno, la disponibilidad
de sistemas de transporte pblico, el acceso a servicios de
educacin, salud, abasto y recreacin, adems de evitar la
localizacin de los nuevos conjuntos habitacionales en zo-
nas de valor ambiental o susceptibles a riesgos naturales.
Es necesario considerar que en el pas existen ms de 4.3
millones de viviendas desocupadas, (Inegi, 2005), que re-
presentan el 14% del parque habitacional del pas. Asimis-
mo, en las 129 ciudades mayores de 50 mil habitantes, se
Figura 1. Programa Sectorial de Desarrollo Social, 2007-2012, objetivos y estrategias vinculados al ordenamiento territorial
Objetivo 3. Disminuir las disparidades regionales a travs del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la inte-
gracin de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas.
Estrategia 3.1 Apoyar a las regiones ms marginadas del pais para reducir la brecha regional de desarrollo humano.
Estrategia 3.2 Vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus ventajas competitivas y as
integrarlas a procesos de desarrollo.
Estrategia 3.3 Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre
los tres rdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil.
Estrategia 3.4 Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil.
12
ha identicado poco ms de 495 mil hectreas de suelo
susceptible de incorporarse al desarrollo urbano, de las cua-
les 182 mil tienen asignado un uso habitacional conforme
a los planes y programas de desarrollo urbano, (Sedesol,
2007). Estas cifras permiten dimensionar la gran paradoja
entre la construccin de unidades habitacionales y la posi-
bilidad de aprovechar la infraestructura urbana y los espa-
cios vacantes al interior de las ciudades, procurando un uso
ms eciente de los recursos disponibles.
2.1.3 Infraestructura productiva
En este caso se hace referencia a la construccin o eje-
cucin de obras de infraestructura para la produccin y
comercializacin de bienes y servicios de alcance regional
como carreteras, vas frreas, puertos, aeropuertos, puertos
secos, presas, reneras, desarrollos industriales, parques
tecnolgicos y sistemas de irrigacin, entre otras, es decir,
aqullas que puedan inuir en la distribucin de la pobla-
cin y sus actividades econmicas, as como en el uso y
disponibilidad de los recursos naturales.
La inversin, en el tipo de obras referidas, contribuye a me-
jorar el desarrollo de las actividades econmicas y tambin
es una forma de generacin de empleo, por lo que se re-
quiere que estos proyectos sean ms rentables y para apro-
vechar de mejor manera los recursos disponibles.
Considerar la presencia y el efecto, en el corto y mediano
plazo, de este tipo de obras es una condicin necesaria para
cuanticar y ubicar fsicamente el carcter de las posibles
afectaciones, hecho que con frecuencia suele omitirse, y
cuya atencin de stas recae en las autoridades munici-
pales. Algunas afectaciones podran ser: la especulacin
inmobiliaria, venta ilegal de terrenos, cambio de uso de
suelo, crecimiento acelerado por inmigracin y una serie de
requerimientos en materia de servicios pblicos.
Por otra parte, la ubicacin adecuada de la infraestructura
productiva favorece la integracin de cadenas productivas
y fortalece la base econmica. Por ello, es imprescindible
que para la realizacin de estas obras exista una partici-
pacin coordinada y concurrente entre los tres rdenes de
gobierno, a n de determinar la congruencia con otras me-
didas orientadas a la productividad y la competitividad, as
como a la asignacin ms eciente del gasto pblico.
2.1.4 Turismo
El turismo como uno de los principales motores de la ac-
tividad econmica en el pas ha mostrado un dinamismo
importante, con un crecimiento superior al conjunto de la
economa. Llama la atencin el caso de las zonas costeras,
en donde si bien se ha favorecido la inversin, tambin se
ha contribuido a detonar rpidamente una serie de activi-
dades complementarias que no siempre son compatibles.
En general, los desarrollos tursticos tienen efectos muy
signicativos en la dinmica local por la inversin en in-
fraestructura y equipamiento, as como en mantenimiento
y conservacin del patrimonio natural y cultural; tambin
contribuyen a la diversicacin de actividades econmicas
y a la generacin de empleo.
Pero adems existe una serie de efectos asociados al cre-
cimiento de la migracin ante la expectativa de acceso a
empleo, que se pueden resumir en una mayor demanda
de servicios pblicos, vivienda, especulacin inmobiliaria y
generacin de asentamientos irregulares, uso intensivo de
recursos naturales, contaminacin e incremento de vulne-
rabilidad ante desastres naturales, situaciones que recaen
en la atencin municipal.
En este caso, el ordenamiento territorial debe contribuir a
mejorar las condiciones de atractivo y accesibilidad a los
sitios con potencial turstico, que desde una perspectiva
territorial, vinculen y hagan concurrentes las polticas p-
blicas que efectivamente permitan detonar benecios so-
ciales y atenuar impactos.
2.1.5 Cambio climtico,
vulnerabilidad y riesgos
El cambio climtico se est constituyendo en un cataliza-
dor de polticas pblicas en distintos sectores como ener-
ga, transporte, manejo forestal, etc. Uno de estos sectores
es el ordenamiento territorial y la prevencin de desastres.
El cambio climtico, en la medida en que se trata de la ma-
yor externalidad negativa de la actividad humana, en esa
misma medida representar un desafo de coordinacin in-
tergubernamental, intersectorial y de nanciamiento.
El ordenamiento territorial, por su carcter netamente in-
tergubernamental e intersectorial, constituye una ventana
de oportunidad para que, durante el proceso de elabora-
cin de un PMOT, se integren en las estrategias y lneas
de accin del ordenamiento medidas tanto de mitigacin
de gases de efecto invernadero (GEI) como de adaptacin
al cambio climtico. Ello demanda la participacin de sec-
tores que contribuyen ampliamente con la generacin de
GEI, como el de la generacin y uso de energa elctrica y
el transporte, ya que ambos aportan el 41%. (Semarnat,
2010).
13
Mxico es uno de los pases ms vulnerables a fenmenos
hidrometeorolgicos. Aproximadamente 87.7 millones de
habitantes residen en zonas de riesgo, de los cuales, el 70%
reside en zonas urbanas. Asimismo, el 34.4% de la pobla-
cin est expuesta a huracanes e inundaciones, y alrededor
del 33.2% slo a inundaciones. Anualmente alrededor de
90 mil hogares se asientan de manera irregular y, en muchos
casos, coinciden con asentamientos localizados en zonas de
alto riesgo.
Por otro lado, en los ltimos 20 aos se han presentado 75
eventos geolgicos e hidrometeorolgicos que han provo-
cado ms de 10 mil muertes, decenas de miles de damni-
cados y daos a la economa nacional. Slo por los efectos
de los huracanes Isidore (2002), Emily (2005) y Dean
(2007), el Gobierno Federal, a travs del Fonden, y los
estados afectados tuvieron que gastar ms de 3 mil 400
millones de pesos slo en reconstruccin de vivienda.
Estas cifras dan cuenta de la vulnerabilidad del territorio
nacional y de la necesidad de anticiparse a las consecuen-
cias derivadas de los fenmenos de origen natural, a travs
de polticas y acciones de ordenamiento territorial. La po-
ca de lluvias de 2010 ha sido la ms intensa desde que se
tiene registro y es prueba incuestionable del cambio clim-
tico. Las afectaciones en las localidades urbanas y rurales
ponen en la mesa de discusin la pertinencia de reubicar
asentamientos humanos como una accin para ordenar el
territorio y prevenir desastres.
2.1.6 Articulacin funcional
El modelo actual de desarrollo econmico del pas respon-
de, en gran medida, a la dinmica econmica mundial ca-
racterizada por el fenmeno de la globalizacin, cuyo sig-
no distintivo ha sido la apertura econmica de los pases,
los cuales apuestan a la inversin externa como motor
de impulso a su desarrollo interno (Delgadillo y Torres,
2008:30). La globalizacin, entre otros aspectos, ha pro-
piciado cambios en las formas de planicar y gestionar los
territorios subnacionales, lo que ha resultado conveniente
si se pretende aprovechar las nuevas formas de produc-
cin y de organizacin empresarial (sistema de produccin
exible) adoptadas y difundidas por los capitales globales
(Mochi y Rivera, 2006).
En este contexto, la economa global se caracteriza por
la prctica cada vez ms generalizada de la empresa-red
(Borja y Castells, 1997:25); se trata de un tipo de organi-
zacin productiva caracterizada por la formacin de redes
de cooperacin entre empresas de tamaos distintos, pero
todas involucradas en actividades econmicas estratgicas
y con capacidad tecnolgica y organizativa para fragmen-
tar el proceso de produccin en diferentes localizaciones.
En el mbito territorial, esto ha implicado una articulacin
econmica en torno a redes de ciudades.
En este contexto, los cambios en las formas de planicar y
gestionar el desarrollo estriban, en gran medida, en la ca-
pacidad de las polticas pblicas para apoyar y facilitar el
incremento de la productividad y competitividad econmi-
ca, reconociendo que un factor determinante para lograrlo
es la innovacin tanto en procesos como en productos o
servicios. Por otra parte, un emprendimiento de esta na-
turaleza slo es posible a travs de modelos de asociacin
entre empresas, instituciones gubernamentales, centros de
investigacin y universidades. En el mbito internacional,
ya se tiene experiencia en la organizacin y operacin de
este tipo de asociaciones (identicadas como polos de
competitividad en Francia y como clster en Brasil y Ar-
gentina, por ejemplo).
En este marco, el territorio, en sus distintas escalas geo-
grcas (local, regional, nacional), tambin se constituye
como una entidad con potencial competitivo, lo cual de-
pende de la dotacin de infraestructura econmica, del
sistema de comunicaciones, de la presencia de centros de
investigacin y universidades, as como de mano de obra
calicada y profesionistas o tcnicos especializados. As, la
intencin de tomar en cuenta la competitividad territorial
como factor de desarrollo en el proceso de elaboracin del
ordenamiento territorial, es con el propsito, por un lado,
de identicar las ventajas que en este sentido poseen los
territorios municipales y, por otro, contribuir a la genera-
cin de las dotaciones necesarias que propicien la compe-
titividad local, en funcin de su vocacin productiva, de la
capacidad para identicar nichos de oportunidad de inver-
sin, cadenas de valor potenciales y desde luego un apo-
yo de parte del Estado y la Federacin para impulsar estas
ventajas comparativas del municipio.
2.2 El papel del municipio en la planeacin
territorial
El desarrollo econmico desigual, la pobreza y marginacin
social, la crisis ambiental y el deterioro de los recursos na-
turales presentes en la gran mayora de los 2 mil 445 mu-
nicipios que conforman el territorio nacional requieren de
la implementacin de acciones locales, basadas en acuer-
dos construidos a partir de una mayor cercana entre la po-
blacin y su gobierno.
La construccin de sinergias entre ciudadana y autoridad
encuentra en el municipio libre el espacio privilegiado para
14
la participacin poltica y la bsqueda de soluciones a la
problemtica econmica, social y ambiental que aqueja a
las diversas regiones del pas, toda vez que esta institucin,
adems de ser la base de la divisin territorial y de la orga-
nizacin poltica administrativa de las entidades federati-
vas, representa el peldao bsico de la democracia e inevi-
tablemente el nivel de gobierno que mejor reeja el xito
o fracaso de las polticas pblicas y decisiones de gobierno
(Garca del Castillo, 1999).
Con la perspectiva de establecer procesos de gestin mu-
nicipal que no slo articulen el desarrollo urbano con la ne-
cesidad de conservar los recursos naturales y proteger el
ambiente, sino que tambin apoyen el diseo, implemen-
tacin y evaluacin de programas de desarrollo productivo,
tanto urbano como rural, coadyuven a una mejor distribu-
cin del ingreso y apoyen en la prevencin de los mltiples
riesgos a los que se enfrentan las poblaciones locales, se
considera fundamental avanzar en la revisin conceptual y
metodolgica del ordenamiento territorial, con la expresa
intencin de apoyar una descentralizacin ordenada, efec-
tiva y gradual de mltiples facultades que ahora se encuen-
tran bajo responsabilidad federal y estatal, y que no logran
impactar de manera adecuada en el mbito local.
15
3. La elaboracin de programas municipales
de ordenamiento territorial
Las condiciones actuales que presenta el ordenamiento del
territorio indican que la forma tradicional de abordar la pla-
neacin municipal ha sido poco eciente. Si bien esto se
debe a distintas circunstancias, destaca la ausencia de una
visin que considere que el ordenamiento territorial es re-
sultado de un sistema complejo y que se va construyendo
con la participacin de distintos actores en forma continua,
es decir, como un proceso (Figura 2).
Un programa de ordenamiento no se agota con la elabora-
cin del documento tcnico, debe ser una herramienta til
para orientar la toma de decisiones y por ello debe incorpo-
rar de manera explcita los procedimientos administrativos
y la estructura institucional que lo aplicar.
Por ello, se requiere un procedimiento metodolgico para
consolidar una capacidad municipal de trabajo permanente
que trascienda los perodos administrativos del gobierno
local, que organice ecientemente la participacin de los
principales actores, y que garantice la ejecucin de accio-
nes y avances en el logro de objetivos de mediano y largo
plazo.
Un componente fundamental para la puesta en marcha del
programa de ordenamiento es la consolidacin de un pro-
ceso de gestin a cargo de la autoridad municipal, susten-
tado en el marco normativo y administrativo que determina
su mbito de actuacin, las bases de coordinacin con los
rganos de la administracin estatal y federal, as como los
instrumentos que en la realidad municipal lo hagan viable.
Figura 2. El ordenamiento territorial concebido como proceso
A manera de sntesis, la capacidad de gestin de un progra-
ma de ordenamiento territorial deber reejarse en:
La correspondencia entre lo que plantea el PMOT y el
proceso de gestin para su ejecucin al interior de las
reas tcnicas y ejecutivas de la administracin muni-
cipal.
La coordinacin y colaboracin de las instituciones o
instancias relacionadas con el desarrollo municipal (de-
sarrollo urbano, fomento econmico, obras pblicas,
desarrollo rural, medio ambiente, entre otras) as como
en la capacitacin ad hoc de los recursos humanos para
fortalecer dichas reas tcnicas, orientar la ejecucin de
los cambios y propuestas derivadas del PMOT.
La exibilidad para asimilar y responder de manera
oportuna a nuevos retos y oportunidades surgidas de la
dinmica territorial.
El establecimiento de un proceso participativo, entre
actores del sector pblico, social y privado, para llevar
a cabo, de manera corresponsable y comprometida, la
ordenacin de los asentamientos humanos y las activi-
dades econmicas.
3.1 Fase 1. Sistema de coordinacin
La formulacin, aprobacin, instrumentacin, seguimiento
y evaluacin del PMOT ser competencia y responsabili-
dad del gobierno municipal, por lo tanto, tambin le corres-
ponde la promocin de la iniciativa y la formalizacin de la
propuesta para elaborar el PMOT.
Es necesario impulsar desde el inicio las medidas para
construir la viabilidad prctica del programa de ordena-
miento, haciendo partcipes directos a los responsables de
su operacin en la administracin municipal. Para ello, se
requiere la constitucin de un grupo de trabajo slido, con
capacidad tcnica y la responsabilidad administrativa para
impulsar la propuesta del programa, as como para garanti-
zar la participacin coordinada de las reas municipales con
atribuciones en la materia.
El objetivo principal es construir el instrumento municipal
para la coordinacin, formulacin, seguimiento y evalua-
cin del ordenamiento del territorio y en especco:
Competencia tcnica Gestin del programa
de OT
Proceso de OT
|+-ost|co.
iscc-+|os.
ist+tc|+s.
i-stu~c-tos.
Cooc|-+c|o-.
i-stu~c-t+c|o-.
iccuc|o-.
:cu|~|c-to.
16
Establecer el proceso de concertacin y relacin entre
los distintos actores, con las herramientas tcnicas,
administrativas y jurdicas, para facilitar, sistematizar y
hacer formal la participacin de las dependencias guber-
namentales y actores sociales en el ordenamiento del
territorio.
Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo
con criterios tcnicos, de transparencia, de gobernanza
y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento
y las bases sociales que contribuyan al cumplimiento de
los acuerdos.
Denir las condiciones de coordinacin y congruencia
entre las acciones de las dependencias gubernamenta-
les y actores sociales en el ordenamiento territorial.
Es deseable se formalice un Comit Municipal de Ordena-
miento Territorial o equivalente, por medio de acuerdo de
cabildo. Cabe resaltar los casos en los que ya existe un Ins-
tituto Municipal de Planeacin (Implan) o un Comit de
Planeacin para el Desarrollo Municipal (Coplademun).
Este tipo de organismos tienen su fundamentacin jurdica
en las leyes o cdigos de desarrollo urbano del mbito es-
tatal, adems de las leyes orgnicas municipales. A manera
de ejemplo, se toma el caso del Instituto Municipal de Pla-
neacin de Hermosillo, cuya estructura es la siguiente:
Junta de Gobierno. Como rgano principal de decisin,
con facultades en la administracin y representacin,
que tiene un carcter ejecutivo, por ello, es imprescin-
dible la participacin directa del presidente municipal
(Figura 3).
Figura 3. Estructura de la Junta de Gobierno
Consejo consultivo. Es el rgano de consulta permanen-
te en el que adems de los representantes de la Junta
de Gobierno, participan representantes de los mbitos
estatal y federal, as como grupos colegiados o especia-
listas tcnicos.
Direccin general. rgano tcnico a cargo de ejecutar
los acuerdos de la Junta de Gobierno, coordinar estu-
dios, planes y proyectos como los insumos tcnicos
para la toma de decisiones en el ayuntamiento.
Asimismo, se recomienda que, en apego a la legislacin es-
tatal y municipal, el Implan considere como mnimo las ta-
reas de anlisis espacial, desarrollo urbano, medio ambiente
y obras pblicas (Figura 4).
Figura 4. Estructura de la Direccin General del Implan
Consejeros funcionarios
Preside
Alcalde municipal
Secretario
Titular del rea de
desarrollo urbano
Tesorero
Titular de rea
de tesorera
Regidor
de desarrollo
urbano
Regidor
de obra
pblica
Regidor
de medio
ambiente
Consejero
ciudadano
Consejero
ciudadano
Consejero
ciudadano
Consejeros regidores
Consejeros ciudadanos
Direccin general
Administracin
Sistemas de
informacin
Desarrollo
urbano
Ecologa y
medio ambiente
Obras
pblicas
Como resultados principales de esta etapa, es deseable
contar con un Acuerdo de Creacin del Instituto Municipal
de Planeacin, as como con su Reglamento Interno, obser-
vando el marco normativo del mbito estatal e integrando
el texto con el contenido siguiente:
Creacin del Instituto Municipal de Planeacin:
Antecedentes.
Fundamento jurdico en el mbito estatal y municipal.
Disposiciones generales.
Objeto.
Integracin.
Atribuciones.
Patrimonio.
Reglamento interno del Instituto Municipal de Planeacin:
Disposiciones generales.
Integracin y sus atribuciones.
Sesiones.
Grupos de trabajo (funcionamiento y tareas).
Disposiciones generales.
Transitorios.
17
su tamao, ni su poblacin, ni su riqueza o su inuencia
poltica; todos responden a las mismas leyes locales (Me-
rino, 2007:9).
Lo anterior es de gran relevancia al considerar que un re-
quisito indispensable para la ejecucin de un programa de
ordenamiento territorial es el apoyo en los mecanismos
legales, administrativos y nancieros establecidos en los
mbitos normativos federal, estatal y municipal; slo de
esta forma se le da un carcter operativo al programa de
ordenamiento y se garantiza su instrumentacin en la ju-
risdiccin territorial de cada municipio.
Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
El punto de partida jurdico en materia de ordenamiento
territorial est en aquellos artculos de la CPEUM relacio-
nados, por un lado, con la planeacin del desarrollo (artcu-
los 25 y 26) y, por otro, aqullos relativos a la ordenacin
de los asentamientos humanos y la planeacin del desarro-
llo urbano (artculos 27, 73 y 115). Tambin resultan de
relevancia aqullos que facultan la actuacin de los estados
y del Distrito Federal (artculos 116, 122 y 124).
Ley General de Asentamientos Humanos
La Ley propone una concepcin integral para la formulacin
del ordenamiento territorial de los asentamientos huma-
nos, buscando que las actividades productivas, la ubicacin
de la poblacin, la dotacin de los servicios y el equipa-
miento necesario para el funcionamiento de los centros de
poblacin formen parte de una adecuada articulacin que
permita elevar la calidad de vida de la poblacin.
El artculo 3 sienta las bases para la implementacin del
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos.
Adems vincula el desarrollo regional con el urbano, e in-
corpora la nocin de desarrollo sustentable como parte im-
prescindible del proceso de planeacin urbana y regional.
Aunque considera el proceso de planeacin y regulacin
del ordenamiento territorial como una poltica sectorial,
establece que estos procesos formen parte del sistema na-
cional de planeacin democrtica.
La planeacin y regulacin del ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los
centros de poblacin se llevarn a cabo a travs de:
Programa nacional de desarrollo urbano.
Programas estatales de desarrollo urbano.
Programas de ordenacin de zonas conurbadas.
Planes o programas municipales de desarrollo urbano.
3.2 Fase 2. Anlisis para el Programa
Municipal de Ordenamiento Territorial
3.2.1 Equipo de trabajo
La calidad del documento tcnico no slo depende de la
valoracin inicial de los problemas sino tambin depende
de la calidad, independencia y funcionamiento del equipo
de trabajo. Por la naturaleza integral de un PMOT y sus
alcances, se recomienda que se lleve a cabo por un grupo
multidisciplinario con experiencia en los siguientes temas:
Planeacin territorial.
Geografa.
Derecho y gestin pblica.
Economa.
Demografa y anlisis estadstico.
Sistemas de Informacin Geogrca.
Talleres participativos.
3.2.2. Contenido del documento
3.2.2.1 Marco normativo
Ms all de la concepcin de un PMOT como instrumento
tcnico, se debe plantear como un instrumento jurdico de
carcter vinculante para la administracin local, y para for-
talecer la capacidad de gestin en materia territorial.
La necesidad de incorporar el marco jurdico es establecer
las bases para la aplicacin del PMOT, identicando a los
actores y sus atribuciones, los procesos y los instrumentos
que permiten coordinar la accin pblica entre los distintos
rdenes de decisin, as como identicar tanto las restric-
ciones como los incentivos para el uso del territorio.
El municipio, como unidad poltica y administrativa bsica
dentro de la administracin pblica, tiene un papel estra-
tgico en la concrecin de polticas sociales y econmicas,
con las cuales se pretende orientar el desarrollo local. A -
nales de 2006, en Mxico, se haban registrado 2 mil 439
municipios, cada uno con caractersticas muy diferentes en
cuanto a extensin territorial; nmero de habitantes; ca-
rcter rural, urbano o metropolitano; incluso, en algunos
prevaleca una forma de organizacin basada en el sistema
de usos y costumbres (Merino, 2007).
Sin embargo, existe un aspecto que es comn a todos los
municipios del pas, la dependencia de stos a las leyes
estatales: aunque son formalmente autnomos, los muni-
cipios en realidad se gobiernan a partir de la legislacin que
aprueban los diputados locales y en ese sentido no importa
18
Programas urbanos de centros de poblacin.
Programas de desarrollo urbano derivados de los sea-
lados en las fracciones anteriores y que determinen esta
Ley y la legislacin estatal de desarrollo urbano.
Cabe aclarar que la Ley General de Asentamientos Huma-
nos dicta las disposiciones jurdicas generales para orientar
la planeacin y regulacin del ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos. Tales disposiciones estable-
cen los principios que rigen la concurrencia entre los tres
niveles de gobierno, jan las normas y determinan las bases
para promover la participacin social; tambin seala cu-
les son los propsitos o alcances de este conjunto de dis-
posiciones, y determina que los planes y programas consti-
tuyen los medios que permitirn la concrecin de la accin
pblica en materia de ordenamiento territorial.
Por otra parte, establece que el ordenamiento territorial se
encarga de regular el espacio externo de los centros de po-
blacin, mientras que el desarrollo urbano se enfoca a la
planeacin interna de stos. Por lo tanto, el ordenamiento
territorial y el desarrollo urbano son dos procesos de pla-
neacin territorial complementarios que debern llevarse
en paralelo. Los objetos de regulacin de ambos procesos,
asentamientos humanos para el OT y centros de pobla-
cin para el desarrollo urbano, constituyen dos categoras
diferenciadas solamente en funcin de los mbitos de ac-
tuacin pblica, pues un centro de poblacin es, al mismo
tiempo, un asentamiento humano.
En este sentido, la LGAH estipula que para lograr que la
poltica de ordenacin territorial contribuya a elevar el nivel
y calidad de vida de la poblacin es necesario considerar:
Interrelacin entre los asentamientos rurales y urbanos
y el territorio municipal, con especial nfasis en la distri-
bucin de costos y benecios causados por el proceso
de urbanizacin y las grandes intervenciones territoria-
les promovidas por los sectores pblico y privado.
Bsqueda de una distribucin equilibrada y sustenta-
ble de los asentamientos humanos y las actividades
econmicas en el mbito municipal, considerando la
diversidad o diferencias al interior del territorio muni-
cipal (condiciones naturales, sociales y econmicas),
en congruencia con el ordenamiento territorial estatal
y nacional.
Coordinacin y concertacin de inversin pblica y pri-
vada, con la planeacin del desarrollo regional urbano.
Participacin social en la solucin de los problemas que
genera la convivencia en los asentamientos humanos.
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente
Plantea como instrumento bsico de la planeacin ambien-
tal al ordenamiento ecolgico, cuyo propsito es regular o
inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el
n de lograr la proteccin del medio ambiente, la preserva-
cin y el aprovechamiento sustentable de los recursos na-
turales, a partir del anlisis de las tendencias de deterioro y
de las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.
Este instrumento se encuentra estrechamente relacionado
con la poltica sectorial de ordenamiento territorial, en prin-
cipio por la similitud conceptual de ambos instrumentos.
A partir del propsito que se busca con el ordenamiento
ecolgico, se puede decir que tiene la capacidad jurdica
para intervenir en la regulacin ambiental de los asenta-
mientos humanos, por un lado, con medidas para controlar
el deterioro ambiental provocado por stos; por otro, con
la intencin de procurar un medio ambiente adecuado que
propicie mejores condiciones sanitarias en el entorno de los
asentamientos humanos.
Por otra parte, en la seccin cuarta de la LGEEPA se hace
referencia a la regulacin ambiental de los asentamientos
humanos. Se plantean medidas para prevenir y controlar
los efectos negativos derivados del crecimiento de los cen-
tros de poblacin y de aqullos relacionados con el sistema
de transporte colectivo; tambin se promueve el estableci-
miento de reas de conservacin ecolgica en torno a los
asentamientos humanos.
Otras leyes sectoriales, a nivel federal:
Ley de Planeacin.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Agraria.
Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Ley General de Poblacin.
Ley Federal de Vivienda.
Ley General de Bienes Nacionales.
Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.
Ley Federal de Telecomunicaciones.
Ley de Aguas Nacionales.
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas.
Ley Federal de Turismo.
A nivel estatal conviene revisar las disposiciones jurdicas de
las instancias o dependencias de la administracin pblica,
entre ellas: Secretara General de Gobierno; Secretara de
Planeacin y Presupuesto; Secretara de Desarrollo Urbano
y Obras Pblicas; Secretara de Finanzas y Administracin;
Secretara de Desarrollo Social; Secretara de Desarrollo
19
Econmico; Secretara de Fomento Turstico; Secretara de
Desarrollo Rural; entre otras. Por lo tanto, para apoyar y
facilitar la ejecucin de los PMOT, entre otras leyes se de-
bern consultar las siguientes:
La Constitucin Poltica de cada estado.
Ley Orgnica de Administracin Pblica (por estado).
Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano.
Ley Estatal del Equilibrio Ecolgico y proteccin del
ambiente.
Ley de Planeacin Estatal.
Ley Orgnica Municipal.
Leyes de Fomento Productivo (Ley agraria, de turismo,
etc.).
Ley de Aguas.
Con relacin a las disposiciones legales en el mbito muni-
cipal, la mayora de los municipios cuentan con el bando de
polica y buen gobierno, que consiste en una serie de dispo-
siciones que regulan la funcin de la administracin pblica
del municipio as como las relaciones entre el gobierno y la
comunidad; estas disposiciones son de carcter obligatorio,
delimitan la capacidad jurdica de los gobiernos municipa-
les para orientar e impulsar el desarrollo interno o local.
La aplicacin de la visin integral y funcional en la elabora-
cin de los PMOT requiere, ante todo, que durante su for-
mulacin tcnica, ejecucin y seguimiento se cuente con
la participacin de los diferentes actores que intervienen
en la organizacin del territorio, principalmente del sector
gubernamental. En efecto, la coordinacin y colaboracin
entre las instancias o instituciones de la administracin
pblica municipal, estatal y federal constituye un aspecto
fundamental para garantizar que el PMOT llegue a buen
trmino.
La revisin del marco jurdico federal, estatal y municipal
se realiza bajo la perspectiva de establecer procesos de ges-
tin municipal que no slo articulen el desarrollo urbano y
la ordenacin territorial con la necesidad de conservar los
recursos naturales y proteger el ambiente, sino que tambin
apoyen el diseo, implementacin, seguimiento y evalua-
cin de los proyectos y acciones derivados del PMOT. Lo
que se plantea es que la dispersin de instrumentos de pla-
neacin y gestin que abundan en el sector pblico, y en
especial de aqullos que tienen que ver con polticas de
carcter territorial, encuentren en el municipio la unidad de
integracin.
El propsito de todo programa municipal de ordenamien-
to territorial es ocupar un papel fundamental en la gestin
municipal; para lograrlo, ms all de la indudable capacita-
cin de las autoridades y agentes locales, se requiere que
el instrumento en s mismo resuelva aspectos que, hoy da,
resultan esenciales en la conduccin del desarrollo, como
la perspectiva integral, la mejora de la calidad de vida, la
inclusin social, la proteccin del medio ambiente y la bs-
queda por generar territorios competitivos.
3.2.2.2 Diagnstico
Para la elaboracin del diagnstico se debe tener en cuenta
que se trata de un ejercicio analtico y no slo descriptivo,
cuyo principal aporte se encuentra en la relacin de proce-
sos ambientales, econmicos y sociales con un referente
fsico espacial.
La perspectiva sistmica aporta al anlisis del territorio una
visin integral que implica considerar que cada elemento
forma parte de un sistema total, en el que su ausencia, cam-
bio o movimiento modicara su estructura y dinmica.
De acuerdo con Massiris (2005:72), lo anterior presu-
pone que en el anlisis, la sntesis y la valoracin de los
fenmenos se privilegia el estudio de las funciones, relacio-
nes, estructuras y procesos internos y externos, ms que
los elementos y las formas. El valor de los elementos radica
en su funcin, en sus relaciones con otros elementos y su
participacin en los procesos que determinan la problem-
tica territorial. As, para llevar a cabo el anlisis territorial
de los asentamientos humanos, la primera aproximacin
metodolgica consiste en distinguir dos niveles: anlisis es-
tructural y anlisis integrado
Anlisis estructural
Consiste en la diferenciacin del sistema territorial en cua-
tro componentes esenciales, cuyas relaciones entre las par-
tes que los conforman determinan una funcionalidad muy
especca. La diferenciacin entre los cuatro componentes
radica en que los mecanismos que regulan su estructura
y funcionalidad dependen de su propia naturaleza, no es-
tn sujetos a la inuencia de los otros componentes. Dado
el carcter dinmico que implica la perspectiva sistmica
y atendiendo a la naturaleza de los cuatro componentes
identicados se les ha denominado: procesos naturales,
procesos demogrcos, procesos econmicos y procesos
de vinculacin.
3.2.2.2.1 Procesos naturales
En este caso se aborda el medio natural, no slo como
medio de soporte de las obras materiales que conforman
los asentamientos humanos, sino como agente activo que
inuye de manera importante en el patrn de distribucin
territorial de la poblacin as como en la determinacin
20
sobre las desiguales posibilidades para que surjan inicia-
tivas empresariales en determinado tipo de actividades,
como dicultando su desarrollo posterior, su decisin de
implantarse en determinados lugares, delimitar sus reas
de actuacin, etc. (Mndez, 1997:3). En este sentido,
se trata de identicar y comprender los aspectos del medio
natural que inciden en la localizacin y expansin, tanto
de los asentamientos humanos como de las actividades
econmicas, y los efectos recprocos derivados de tal lo-
calizacin.
Para este apartado es necesario considerar que el mbito de
anlisis corresponde al total de la supercie municipal. La
fuente de informacin principal es la cartografa de Inegi,
en escala 1:50 mil y los temas a considerar para la evalua-
cin de los procesos naturales son los siguientes:
Relieve. Este aspecto se asocia a numerosos procesos
de origen natural y humano, desde la erosin del sue-
lo hasta aspectos de accesibilidad, las actividades eco-
nmicas como la agricultura, o bien los asentamientos
humanos; tales proceso se encuentran ligados a la de-
nicin de potencialidades y limitaciones del territorio,
ambos aspectos son determinados, en gran medida, por
la inclinacin de la pendiente (ver gura 5).
Geologa. Este aspecto se vincula con la determinacin
de riesgos, principalmente en la localizacin de fallas
y fracturas, as como por la identicacin de recursos
minerales, materiales de construccin, geotrmicos,
hidrogeolgicos, petroleros que sean susceptibles de
explotacin econmica. El anlisis geolgico, adems,
debe revelar la morfologa de terreno, las reas de re-
carga de acuferos, la erosionabilidad y condicionantes
constructivas.
Por otra parte, se debe considerar que las rocas son el sus-
trato sobre el que se va a edicar algo, por lo que al proyec-
tar la construccin de obras de infraestructura, por ejemplo,
es necesario identicar el grado de fracturamiento, de resis-
tencia o de permeabilidad de las rocas.
Clima. Se trata de un elemento natural no susceptible
de ser modicado por el hombre, por lo que es muy im-
portante conocer cmo se comporta, ya que son las ac-
tividades humanas las que se adaptan al clima de cada
lugar. Lo anterior determina los materiales y formas de
construccin de las obras de infraestructura y la vivien-
da; asimismo, es un aspecto determinante del tipo de
cultivos y de ganado adaptables a una regin y las tc-
nicas que se utilizarn para que la actividad en cuestin
resulte productiva.
El clima tambin inuye en la abundancia relativa de agua
y determina la necesidad de construir obras de riego si el
balance es negativo, o de drenaje si el balance es positivo;
cabe recordar la importancia de la variacin climtica ante la
eventual ocurrencia de desastres por fenmenos hidrome-
teorolgicos. Para la elaboracin del diagnstico deben con-
siderarse los ndices bioclimticos y evaluar microclimas.
Edafologa. Es necesario destacar que el anlisis debe
realizarse considerando que el suelo puede constituirse
en un factor de produccin agrcola, pecuario, forestal,
y tambin puede condicionar el uso urbano o la infra-
estructura.
Figura 5. Clasicacin del terreno segn grados de inclinacin de la pendiente
Grados Porcentaje Caractersticas
Hasta 2 Hasta 2
Plano a casi plano. Denudacin no apreciable, trco y laboreo sin dicultad bajo condiciones secas, alta
capacidad de almacenamiento.
Entre 2 y 4 Entre 3 y 7
Suavemente inclinado. Movimientos en masa de ujo lento de diferentes clases, erosin hdrica (lami-
nar e inicio de surcos). Laboreo aun con maquinaria pesada es posible. Peligro de erosin moderado.
Alta capacidad de almacenamiento.
Entre 4 y 8 Entre 8 y 15
Relieve inclinado. Condiciones similares al anterior, pero menos facilidad de laboreo. Peligro de erosin
severo. Moderada capacidad de almacenamiento.
Entre
8 y 16
Entre 16 y 30
Moderadamente escarpado. Movimientos en masa (reptacin), erosin laminar y en surcos, ocasional-
mente deslizamientos. No es posible el laboreo mecanizado sin terraceo. Peligro muy severo de erosin
y deslizamientos. Altos valores de escorrenta. Baja capacidad de almacenamiento.
Entre
16 y 35
Entre 31 y 70
Escarpado. Procesos denudacionales intensos de diferente clase. Posibilidades limitadas de laboreo.
Peligro de erosin severo. Valores de escorrenta muy altos.
Ms de 35 Ms de 70
Muy escarpado. Derrumbes de rocas, procesos denudacionales intensos. Valores de escorrenta muy
altos.
21
El suelo es el medio en donde las plantas obtienen los
nutrientes que requieren para su desarrollo; por tanto, el
conocimiento que se tenga de las caractersticas morfol-
gicas, fsicas y qumicas de este elemento permite planear
su uso ms racional, especialmente en las actividades rela-
tivas a la explotacin agrcola y pecuaria y en las labores de
reforestacin.
Los suelos tienen procesos de desarrollo diferentes, depen-
diendo del medio fsico en el que se encuentran ubicados,
y esos procesos determinan una serie de caractersticas que
los hacen ms o menos frtiles, desde el punto de vista
agrcola o pecuario. El suelo tiene algunas propiedades fsi-
cas que permiten un mejor o peor drenaje interno; este as-
pecto es necesario conocerlo al decidir el tipo de prcticas
que habrn de llevarse a cabo, si se quiere aprovechar este
elemento de manera racional.
Hidrologa. En este tema se incluye un anlisis del agua
supercial cuerpos de agua, ros, escurrimientos y lagu-
nas y subterrnea acuferos. Es necesario considerar
este recurso por su funcin para el equilibrio ambiental
y como fuente para usos de la actividad humana.
En este caso es preciso identicar, en cuanto al agua su-
percial, por dnde se mueve, en qu sitios se almacena
de manera natural o en qu lugares se podra almacenar
de manera articial, aprovechando la conuencia de los
escurrimientos de una cuenca hidrolgica. En lo relativo
al agua subterrnea, la carta indica los escurrimientos y la
permeabilidad de las rocas o de los suelos, as como aque-
llos lugares donde hay ms probabilidad de que dicha agua
se acumule y sea susceptible de ser extrada por diferentes
mecanismos y para distintas nalidades.
Uso de suelo y vegetacin. Constituye uno de los as-
pectos ms signicativos de las condiciones naturales,
porque aporta informacin sobre la inuencia de las ac-
tividades de la poblacin. En este tema debe detectarse
las especies ms representativas, las protegidas, en peli-
gro, las sujetas de conservacin y cinegticas.
a) Unidades de paisaje
Como resultado del anlisis de los elementos del medio na-
tural se debe contar con la denicin y delimitacin terri-
torial de unidades de paisaje, que consiste en la identica-
cin y diferenciacin de reas homogneas determinadas a
partir de la asociacin establecida entre los elementos que
constituyen el medio natural.
De este modo la denicin de unidades de paisaje consiste
en identicar y caracterizar unidades en funcin de los ele-
mentos fsicobiticos del territorio. Esto tendr dos prop-
sitos, por un lado, a partir de los criterios utilizados para la
delimitacin espacial de las unidades de paisaje y la sntesis,
representada por las caractersticas de las unidades identi-
cadas, es posible revelar y explicar los procesos naturales
presentes en cada porcin del territorio (ver gura 6).
Por otro lado, a partir de las unidades de paisaje es posi-
ble estimar el potencial o aptitud del medio natural como
soporte, receptor y fuente de recursos para las actividades
econmicas y los asentamientos humanos (uso agrcola,
forestal, turstico, de infraestructura, etc.); tambin para
identicar los riesgos naturales asociados a las condiciones
del medio (como sequas, lluvias torrenciales, inundacio-
nes, huracanes, erupciones volcnicas, sismos, etc.).
La utilidad de contar con unidades de paisaje, en el mbito
del ordenamiento territorial, se encuentra en identicar las
localizaciones que garanticen adecuadas oportunidades de
inversin para la actividad productiva, es decir, lograr una
distribucin de los usos del suelo donde cada actividad o
asentamiento est en el mejor sitio, entendido ste como
aquel en el que coinciden la mxima aptitud y el mnimo
impacto negativo (Gmez, 2002a).
b) Riesgos naturales
El propsito es identicar los riesgos naturales para de-
nir, a partir de ellos, la zonicacin del territorio municipal
segn la probabilidad de ocurrencia de desastres ante un
fenmeno natural destructivo. El resultado ser la elabora-
cin de un mapa considerando la clasicacin siguiente:
Peligros geolgicos. Fracturas, fallas, erosin, sismos,
actividad volcnica, deslizamientos, hundimientos, de-
rrumbes, ujos de lodo y tsunamis.
Peligros hidrometeorolgicos. Ondas y tormentas tropi-
cales, ciclones tropicales, inundaciones, mareas, grani-
zadas, heladas, nevadas, tormentas elctricas, sequas,
temperaturas extremas, vientos.
Para la identicacin de los riesgos de origen natural, se
utiliza como unidades de anlisis el mapa de unidades de
paisaje. El procedimiento general consiste en identicar
los aspectos del medio natural que pueden propiciar con-
diciones de peligro (aspectos como relieve, geologa, cli-
ma, etc.) y la aplicacin de criterios a partir de los cuales
se determinarn las situaciones de riesgo. La zonicacin
de riesgos constituye un elemento valioso, como un factor
que debe condicionar los usos de suelo y tambin inuye
en la determinacin de la aptitud territorial.
22
Cuadro de unidades de paisaje Mapa de unidades de paisaje
Identicador Descripcin
I. Altiplano volcnico subhmedo a seco
y semiseco, plano, hasta 2 grados. So-
bre depsitos lacustres con suelo so-
lonchak rtico, con vegetacin halla,
agricultura de temporal con cultivos
permanentes.
II. Montaas volcnicas altas (2,300-
2,600 msnm) secas y semisecas. Sua-
vemente inclinado, entre 2 y 4 grados.
Sobre rocas efusivo sedimentarias con
suelo feozem hplico y cambisol etri-
co, con agricultura de temporal y culti-
vos permanentes con algunos pastiza-
les inducidos.
III.
IV.
V.
I
II
IV
III
V
c) Aptitud del medio natural
A partir de las caractersticas de los elementos del medio
natural, se determina su posible utilizacin para el desa-
rrollo de las diferentes actividades econmicas (usos del
suelo). As, para obtener la aptitud de uso del suelo, se ob-
tiene una serie de indicadores concretos de cada uno de
los elementos del medio natural y, mediante la aplicacin
de criterios de anlisis para cada actividad econmica, se
evala y determina su aptitud para cada uso.
Tambin se utilizan las unidades de paisaje como unida-
des de anlisis para determinar la aptitud natural para uso
agrcola, ganadero, forestal, industrial, turstico y urbano
(asentamientos humanos). Por lo tanto, se generarn los
mapas de aptitud para cada uso del suelo; en el texto se
debern exponer los criterios utilizados para determinar las
clases de aptitud o los diferentes niveles de aptitud de cada
uno de los usos analizados.
3.2.2.2.2 Procesos sociales
La poblacin adapta el medio fsico a travs de las activida-
des de produccin, consumo y relacin social, que tienen
como n ltimo el mejoramiento de su calidad de vida. En
un sentido dinmico y funcional, para el anlisis de los pro-
cesos sociales se parte de las modalidades de agrupamiento
en determinados lugares y el patrn actual de crecimiento
para detectar en seguida, la situacin de acceso a servicios
pblicos, la condicin de empleo y vivienda.
El diagnstico debe establecer la cuanticacin presente
de rezagos, as como identicar las zonas con mayor dina-
mismo. La informacin debe utilizarse a nivel de localidad y
la fuente de informacin principal corresponde a los censos
de poblacin y vivienda y los conteos del Inegi, en la base
de integracin territorial (ITER).
Figura 6. Descripcin general del procedimiento para la delimitacin de las unidades de paisaje natural
Relieve
Clima
Geologa
Edafologa
Uso de suelo
y vegetacin
Interpretacin y
sobreposicin
cartogrfica
Establecer combinaciones
y determinar zonas
homogneas
Productos
23
La estructura de este apartado debe partir de una visin de
conjunto, es decir, tener presente el total municipal para
hacer referencia luego a lo particular localidad. Es im-
portante destacar que, cuando se trata de un municipio que
forma parte de alguna zona metropolitana o si forma parte
de alguna delimitacin regional denida en un programa
estatal, debe hacerse la referencia explcita y considerar el
total que corresponda con este mbito territorial superior.
a) Dinmica demogrca
Es conveniente establecer como mnimo un periodo de 20
aos para evaluar los cambios en el tamao de la pobla-
cin y en su patrn territorial que permitan identicar si el
municipio se encuentra actualmente en un proceso de cre-
cimiento acelerado, si se encuentra en equilibrio, o bien, si
est decreciendo. En forma similar, es necesario determinar
cules son las localidades ms dinmicas y cules son las
que pierden poblacin.
Es importante sealar que si bien la informacin estadsti-
ca constituye un apoyo fundamental, debe procurarse un
ejercicio valorativo para determinar las causas de los pro-
cesos que dan lugar a una situacin determinada, esto es,
los datos por s mismos perderan utilidad prctica si no se
asocian entre s como parte de un anlisis integrado. Asi-
mismo, es preciso considerar en todo momento el referen-
te territorial en dnde estn ocurriendo tales situaciones?
La migracin se ha constituido como el factor principal de
crecimiento en nuestro pas y, por ende, en el principal de-
terminante de la distribucin territorial. Es necesario con-
siderar que para el nivel de localidad la informacin censal
slo corresponde al nmero de inmigrantes, por lo cual
tambin se recomienda contextualizar con la informacin
a nivel municipal.
A manera de ejemplo, el crecimiento acelerado de la pobla-
cin, con tasas muy por encima del promedio estatal en el
ltimo quinquenio, puede tener origen en un aumento por
migracin, que a su vez, se vincule con el surgimiento de
una actividad productiva en una determinada localidad.
Los datos que como mnimo debern considerarse son:
Poblacin total del municipio y por localidad.
Incremento absoluto por municipio y localidad.
Tasa de crecimiento por municipio y localidad.
Proporcin de inmigrantes por localidad.
b) Distribucin territorial
Consiste en determinar cmo se distribuye la poblacin se-
gn el tamao de la localidad. Por convencin, el conjunto
de localidades de hasta 14 mil 999 habitantes corresponde
al tipo de localidades rurales y las localidades urbanas tie-
nen 15 mil y ms habitantes. Es conveniente incorporar
datos comparativos por lo menos en dos momentos, resal-
tando los cambios en cuanto al nmero de localidades y en
cuanto a su poblacin, referidos en la cartografa, como se
indica en los ejemplos de las guras 7 y 8.
Figura 7. Clasicacin de las localidades por tamao, segn nmero de habitantes
Clasicacin
Tamao
1995 2005
Localidades Poblacin Localidades Poblacin
Total 141 2756,910 172 2924,822
Localidades rurales
Menos de 2,500 hab. 125 43,925 155 47,310
1 a 99 hab. 34 1,693 58 2,902
100 a 499 hab. 72 20,093 76 20,224
500 a 999 hab. 10 6,843 11 7,505
1,000 a 2,499 hab. 9 15,296 10 16,679
De 2,500 a 14,999 hab. 8 43,815 9 53,828
2,500 a 4,999 hab. 5 16,496 6 20,572
5,000 a 9,999 hab. 2 15,554 1 8,505
10,000 a 14,999 hab. 1 11,765 2 24,751
Localidades
urbanas
15,000 y ms hab. 8 2669,170 8 2823,684
15,000 a 49,999 hab. 3 75,635 3 80,497
50,000 a 99,999 hab. 2 113,265 2 150,436
100,000 a 499, 999 hab. 1 256,938 1 301,468
500,000 a 999, 999 hab. 1 563,486 1 589,635
1000,000 y ms hab. 1 1659,846 1 1701,648
24
Figura 8. Representacin de la distribucin
de la poblacin por tamao de localidad
c) Estructura
Corresponde a la clasicacin de la poblacin segn sexo y
edad. Cabe sealar que la pertinencia de contar con estos
datos se encuentra en las necesidades especcas segn los
grandes grupos de edad, como educacin, empleo, asisten-
cia social infantil o para adultos mayores, entre otros. Un
aspecto que tambin es signicativo, es dar cuenta de los
patrones de envejecimiento o feminizacin.
Es conveniente considerar al total municipal de la pobla-
cin para determinar su estructura en dos momentos,
como mnimo, que permitan dar cuenta de los cambios en
su composicin, representados en pirmides.
A nivel de localidad, es ms representativo utilizar mapas
para determinar la distribucin territorial de los tres grandes
grupos de poblacin: menores de 14 aos, de 15 a 64 aos
y mayores de 64 aos.
d) Hogares
Entre los aspectos signicativos en la dinmica demogr-
ca, se encuentra la formacin de hogares, el tipo, la jefa-
tura y el nivel de ingreso. El comportamiento de los hoga-
res se asocia, entre otros factores, con las necesidades de
vivienda para una localidad, que a su vez se asocian con
los requerimientos de servicios pblicos, infraestructura y
equipamiento.
Es indispensable para un tomador de decisiones conocer
cul es la situacin actual de los hogares, ya sea como re-
sultado de la dinmica de crecimiento natural o de la migra-
cin, y su vinculacin con el requerimiento de vivienda.
e) Poblacin indgena
Se ha evidenciado la correspondencia entre las condiciones
de aislamiento y marginacin en las localidades con mayor
presencia indgena, que constituyen un grupo de atencin
prioritario en la poltica de desarrollo social. Asimismo,
debe resaltarse el factor de identidad e historia que distin-
gue la lengua indgena como parte del patrimonio cultural.
En este sentido, es necesario incorporar los datos a nivel
localidad de hablantes de lengua indgena y ubicarlos te-
rritorialmente.
Figura 9. Pirmide de poblacin
Hombres Mujeres
300 mil 200 mil 100 mil 0 100 mil 200 mil 300 mil
De 85 aos y ms
De 80 a 84 aos
De 75 a 79 aos
De 70 a 74 aos
De 65 a 69 aos
De 60 a 64 aos
De 55 a 59 aos
De 50 a 54 aos
De 45 a 49 aos
De 40 a 44 aos
De 35 a 39 aos
De 30 a 34 aos
De 25 a 29 aos
De 20 a 24 aos
De 15 a 19 aos
De 10 a 14 aos
De 5 a 9 aos
Hasta 4 aos
Adultos mayores
con requerimientos
en servicios de salud
y asistencia social
Grupos de poblacin en
edad productiva o laboral
Poblacin infantil y juvenil
en edad escolar
25
f) Vivienda
Durante los ltimos aos el sector vivienda en nuestro pas
ha mostrado un crecimiento muy dinmico, que se ha ca-
racterizado por conjuntos habitacionales de gran escala y
con un impacto considerable, que ha derivado en desequi-
librios y afectaciones a la calidad de vida de la poblacin
que, entre otros, se traducen en falta de equipamiento, de
infraestructura vial y sistemas de transporte pblico; locali-
zacin cada vez ms alejada de las zonas consolidadas que
no facilita la interaccin social.
Para el anlisis de la vivienda es necesario tener en cuenta
que constituye un factor prioritario en el desarrollo de las
personas, en este sentido, adems de la informacin es-
tadstica, es pertinente hacer un ejercicio cualitativo para
determinar rezagos en disponibilidad de servicios, de baja
calidad material, as como los aspectos de vinculacin con
el entorno y de localizacin. Los datos que como mnimo
debern considerarse en el diagnstico, son:
Total de viviendas particulares habitadas.
Ocupantes en viviendas particulares habitadas.
Disponibilidad de servicios en la vivienda: agua potable,
drenaje y electricidad.
Material predominante en pisos, paredes y techos.
En complemento, es preciso incorporar un inventario y un
mapa de los desarrollos inmobiliarios, es decir, los que des-
tinan ms del 50% de su supercie aprovechable al uso
habitacional, que ya se encuentren en proceso de cons-
truccin. De ser el caso, se recomienda elaborar un cuadro
sinttico y complementario con la informacin para cada
desarrollo:
Ubicacin.
Distancia con respecto al centro de poblacin o locali-
dad ms cercana.
Tamao (supercie del desarrollo inmobiliario y nmero
de viviendas).
Poblacin total del desarrollo inmobiliario.
Tipo de vivienda (econmica, social, residencial, resi-
dencial plus).
Equipamiento y obras de infraestructura complemen-
tarias.
Se recomienda que en complemento a las fuentes de infor-
macin censal, se consideren las estadsticas de vivienda y
la estimacin de necesidades por parte de la Comisin Na-
cional de Vivienda, que se emiten anualmente con datos
a nivel municipal. Esta informacin es relevante porque a
partir de ello se integran los programas institucionales de:
Organismos nacionales de vivienda: Infonavit, Fovissste,
Sociedad Hipotecaria Federal y Fonhapo.
Organismos estatales de vivienda.
Tambin se sugiere revisar los Lineamientos en materia
de equipamiento, infraestructura y vinculacin con el en-
torno a que se reere el Artculo 73 de la Ley Federal de
Vivienda, que emite la Sedesol y que determinan los re-
querimientos para el diseo y ejecucin de las acciones en
suelo y vivienda nanciadas con recursos federales.
En esta etapa es conveniente realizar un ejercicio valorati-
vo para clasicar las localidades de acuerdo con su dinmi-
ca demogrca para determinar si se encuentran en etapa
de crecimiento intensivo, en estabilidad o estn perdiendo
poblacin. A partir de ello, se debe considerar el perl de la
Figura 10. Anlisis de los procesos sociales
Dinmica
demogrfica
Presencia
indgena
Grandes grupos
de edad
Hogares
Vivienda
Establecer rangos para
determinar rezagos
por localidad y
elaborar un mapa
Interpretacin y
sobreposicin
cartogrfica
Cuanticacin
y localizacin
territorial
26
poblacin, en presencia indgena, distribucin de grandes
grupos de edad y formacin de hogares. As como estable-
cer una jerarqua de las localidades segn las caractersticas
de las viviendas en servicios y calidad material.
g) Marginacin y pobreza
Representan dos medidas para determinar rezago social
que en nuestro pas constituyen un referente de los progra-
mas sectoriales de apoyo a la poblacin. Por ello, es conve-
niente integrar los datos ociales a nivel localidad emitidos
respectivamente por Conapo y Coneval (ver gura 11).
Elaborar un mapa de las localidades de acuerdo con su
ndice de marginacin, segn su clasicacin correspon-
diente: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto.
Elaborar un mapa de localidades segn el grado de reza-
go social: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto.
Figura 11. Marginacin y pobreza
h) Equipamiento
El equipamiento constituye el conjunto de instalaciones f-
sicas en donde se prestan los servicios, que de acuerdo con
su nivel de cobertura y ubicacin tienen un nivel de acceso
diferenciado para la poblacin. El Sistema Normativo de
Equipamiento Urbano de la Sedesol seala que el equipa-
miento se clasica en seis subsistemas o tipos, segn su
funcin, a saber:
Educacin y cultura: escuelas, centros de investigacin,
bibliotecas, casas de cultura, museos, entre otros.
Recreacin y deporte: plazas, teatros, foros, estadios,
centros deportivos.
Comercio y abasto: centros comerciales, mercados, cen-
trales de abasto.
Salud y asistencia social: clnicas, hospitales, centros de
salud, guarderas, estancias, centros de readaptacin.
Gobierno y administracin pblica: ocinas de adminis-
tracin pblica.
Comunicaciones y transporte: estaciones de autobuses,
aeropuertos, puertos, estaciones de telecomunicacin y
radiofona.
Es necesario realizar un mapa y un inventario del equipa-
miento a nivel de localidad, destacando los elementos que
por su cobertura comprenden la totalidad del municipio,
as como los de carcter regional o que prestan servicio a
otros municipios (ver gura 12). Se recomienda distinguir
tanto el equipamiento existente como las obras que estn
en proceso de construccin. Los aspectos a integrar en el
inventario son:
Ubicacin o distancia con respecto al centro de pobla-
cin o localidad ms cercana.
Tamao de cobertura, localidad, municipal o regional.
Obras de infraestructura complementarias.
Se recomienda utilizar los Anuarios Estadsticos Estatales
del Inegi, que adems contienen datos para dar cuenta de
la cobertura y el tipo de servicios que se ofrecen, y comple-
mentar con los datos ociales del municipio.
Marginacin por
localidad
Pobreza por
localidad
Ubicacin de
localidades
con mayores
rezagos
27
Figura 12. Distribucin de equipamiento por localidad
3.2.2.2.3 Procesos econmicos
Se trata de identicar y analizar las actividades existentes
en el municipio, considerando adems su comportamiento
en relacin con las dems, as como las que sern objeto de
regulacin del PMOT. Es importante tener en cuenta, ade-
ms de la cuanticacin productiva, su ubicacin fsica.
Asimismo, en el diagnstico se busca determinar los pro-
blemas derivados de las relaciones sectoriales, los niveles
de exportacin, as como los rezagos en infraestructura
productiva. Se deber utilizar como fuente principal de in-
formacin el Censo Econmico del Inegi.
En este caso, se trata de identicar y valorar la situacin, las
potencialidades y limitaciones de los sectores econmicos
presentes en el municipio; con especial nfasis en los fac-
tores que inuyen en su localizacin (recursos naturales lo-
cales, infraestructura, insumos y capital) y la dinmica del
mercado local. Se deber analizar la estructura, la dinmica
temporal y espacial, as como las relaciones establecidas
entre los sectores econmicos.
El anlisis de stos implica su desagregacin hasta el ni-
vel que mejor represente la dinmica econmica del mu-
nicipio. Interesa identicar el patrn de localizacin de las
actividades econmicas y su dinmica en el tiempo y el
espacio; tambin es necesario destacar aquellos factores
internos que impulsan el desarrollo econmico sectorial,
as como los factores externos que lo impulsan o limitan
(Ver gura 13).
El clculo de la especializacin econmica y la identicacin
de las actividades bsicas y no bsicas son tan importantes
como la identicacin del nivel de integracin de los sec-
tores econmicos. Este tipo de anlisis es particularmente
til para identicar las cadenas de valor, las oportunidades
de inversin en aquellos sectores econmicos asociados a
las actividades bsicas (articuladoras de la economa lo-
cal). Esto favorece la coherencia entre la planeacin y el
fomento econmico y evita la improvisacin sobre el em-
plazamiento e impulso a actividades econmicas que, de
entrada, podran estar condenadas al fracaso, debido a que
en su etapa inicial pueden requerir de grandes inversiones
por una mala planeacin.
Otros aspectos que se debern identicar y evaluar son,
por un lado, las formas de produccin (insumos, demanda
de empleo y tecnologa utilizada) y, por otro, las cadenas o
relaciones intersectoriales existentes o potenciales (entre
empresas a nivel del municipio o de otros municipios del
estado o de otro estado), que no existen pero que pueden
detonar el proceso productivo de tal o cual sector. Tambin
se deber identicar y tipicar a los agentes productivos,
locales y externos, el tipo de tenencia de la tierra (sobre
todo tratndose de agentes vinculados al sector primario)
o derechos sobre el suelo ocupado para el emplazamiento
de las actividades secundarias y terciarias, as como el tipo
de organizacin empresarial o social bajo la cual operan
(cooperativas, asociacin de productores, consejos empre-
sariales, asambleas ejidales, etc.).
Base econmica. Consiste en el anlisis de las activi-
dades econmicas que constituye la razn de ser del
municipio en cuestin, es decir, de las que depende, en
Educacin
y cultura
Recreacin
y deporte
Comercio
y abasto
Jerarquizacin
y sobreposicin
cartogrfica
Salud
y asistencia social
Gobierno
y administracin
Comunicacines
y transporte
28
gran medida, el crecimiento o la decadencia producti-
va y poblacional del municipio, para lo cual se utilizan
como insumos principales el personal ocupado y la pro-
duccin bruta total.
a) Sector primario
Incluye el conjunto de todas las actividades donde los re-
cursos naturales se aprovechan tal como se obtienen de la
naturaleza, ya sea para alimento o para generar materias
primas.
Agricultura.
Explotacin forestal.
Ganadera.
Minera.
Pesca.
Abarca la supercie, rgimen de tenencia, produccin, em-
pleo generado, comercializacin, medios de produccin,
exportacin.
b) Sector secundario
Abarca las actividades para la transformacin de las mate-
rias primas que se obtienen del sector primario en produc-
tos manufacturados para su consumo o que constituyen
insumos como materia prima para otros productos. Inclu-
ye las fbricas, talleres y laboratorios de todos los tipos de
industrias. De acuerdo con lo que producen, sus grandes
divisiones son:
Construccin.
Electricidad, gas y agua.
Industria manufacturera.
Es necesario hacer referencia a que la localizacin de la in-
dustria se encuentra determinada por una serie de factores
como, por ejemplo, la proximidad a las materias primas, a
las fuentes de energa o los medios de transporte. Por lo
general, las industrias pesadas se encuentran cerca de los
yacimientos de materias primas y fuentes de energa o en
los receptores de las mismas, como en los puertos. Las in-
dustrias ligeras se ubican en lugares prximos a los merca-
dos de consumo.
c) Sector terciario
En el sector terciario de la economa no se producen bienes
materiales en forma directa, sino que integra una diversidad
de actividades de distribucin y consumo para satisfacer las
necesidades de la poblacin, que se clasican en:
Comercio.
Servicios.
Transportes.
Finanzas.
Turismo.
Ocio.
Cuidados personales y de salud.
Se recomienda integrar una tipologa a partir del nmero
de unidades productivas y empleo generado. Para el caso
del turismo, es conveniente incorporar la oferta turstica
en trminos de recursos naturales, patrimoniales y cultu-
rales, alojamiento, interrelaciones con otras actividades y
demanda turstica.
3.2.2.2.4 Procesos de vinculacin
Se entiende por procesos de vinculacin al conjunto de ac-
tividades de transporte, comunicaciones y conduccin (de
Figura 13. Especializacin econmica por localidad
Sector primario
Sector secundario
Sector terciario
Especializacin
econmica
Determinar la
especializacin
econmica por
localidad
29
materias primas como la electricidad, el petrleo, gas, etc.);
incluye la infraestructura productiva asociada con algn
sector econmico como la industria, la actividad agrcola,
los sistemas de abastecimiento de agua en los mbitos ur-
bano y rural, el abasto de energa elctrica y todos aque-
llos activos fsicos que integran y cohesionan la actividad
econmica y social tanto al interior como al exterior del
municipio (ver gura 14).
Vale la pena sealar, en este caso, que un aspecto funda-
mental de anlisis lo constituyen los vnculos entre el con-
junto de localidades, a partir de los cuales se conforma el
sistema de asentamientos humanos del municipio. Adems
se deber valorar la capacidad de las localidades, pequeas
y/o aisladas, de tener acceso a los servicios y el empleo
en localidades mayores, esto en funcin de la distancia y
el tipo de va (brecha, terracera, carretera revestida, au-
topista de dos o cuatro carriles, etc.) mediante la que se
establece el vnculo. Tambin se considerar la inuencia
de las formas del relieve en el grado de aislamiento de una
localidad.
Las variables que comnmente sern consideradas en esta
fase son las siguientes:
Trco de pasajeros interlocalidades y aforos de las prin-
cipales vas.
Diferenciacin espacial segn el carcter de las localida-
des rurales (dispersas, aisladas, concentradas).
Redes de transporte.
Sistemas de comunicacin y telecomunicaciones.
Sistema elctrico.
Sistema hidrulico.
Sistema de interaccin entre la ciudad central y el resto
de localidades y subsistemas de interaccin entre loca-
lidades rurales.
Caracterizacin funcional de la ciudad central y papel de
la ciudad central en el sistema de asentamientos huma-
nos como proveedor de servicios que requieren mayor
grado de especializacin.
Este tipo de anlisis de los procesos de vinculacin permi-
te, eventualmente, establecer estrategias para agilizar los
ujos de personas y mercancas entre el conjunto de asen-
tamientos humanos y promover una organizacin territo-
rial que garantice la dotacin racional, econmica y social-
mente rentable de equipamientos y servicios a la poblacin
que habita en el municipio en cuestin.
Estos factores determinan la funcionalidad del conjunto
de localidades en el municipio, por una parte, favorecen
el desarrollo de actividades econmicas, y por otro lado,
son condicionantes de la calidad de vida para la poblacin.
Asimismo, favorecen los procesos de vinculacin, tanto al
interior del municipio, como en su entorno.
Los criterios para determinar la base funcional y su corres-
pondiente localizacin territorial deben determinarse con
base en la jerarquizacin de los niveles de interaccin entre
las localidades a partir de la distribucin de la poblacin, de
la actividad econmica y la ubicacin de equipamiento e
infraestructura.
Se trata de identicar cules son los trayectos ms cortos
para que la poblacin pueda acceder a servicios o empleo.
En este sentido, el anlisis se efecta a partir de la ubica-
cin de localidades y de la infraestructura carretera y vas
Figura 14. Procesos de vinculacin
Sistemas de
localidades
Especializacin
econmica
Equipamiento
Vialidad
y transporte
Flujos
Condicin
funcional
Condicin de
accesibilidad
30
de comunicacin, para expresar las conexiones directas en-
tre dos localidades, esto es, sin pasar por otras, as como
por los medios de transporte que condicionan la intensidad
de los ujos, a partir de lo cual se establece la condicin de
accesibilidad y su correspondiente cartografa.
3.2.2.2.5 Evaluacin de impactos
La evaluacin de impacto constituye un referente central
para determinar, para cada actividad, los factores suscepti-
bles de recibir impacto en sentido positivo o negativo para
su funcionamiento. El caso ms evidente es el del conjunto
de intervenciones territoriales en materia de vivienda, in-
fraestructura, equipamiento y turismo que se encuentran,
al momento actual en proceso de realizacin. En ese caso,
se debe realizar una valoracin desde el punto de vista de
la demanda de suelo y vivienda, de la conservacin de los
recursos naturales, la dinmica demogrca previsible, los
ujos que sern inducidos y la complementariedad con
otras actividades econmicas.
Es necesario distinguir tanto las intervenciones al interior
del municipio objeto del programa de ordenamiento como
las que se localizan en el entorno inmediato, como en mu-
nicipios vecinos, y que tienen incidencia en el primero. A
manera de ejemplo, un relleno sanitario puede ser una obra
que se localiza en un municipio y presta servicio a varios.
En este caso se debe realizar una matriz de impacto para
cada factor valorado y su referente en un mapa en donde se
exprese la integracin de los impactos. Entre los aspectos a
considerar para determinar los impactos se encuentran:
Vialidad y transporte pblico.
Redes de infraestructura hidrulica y suministro de agua
potable.
Generacin de desechos slidos.
Impactos al medio ambiente: agua, aire, suelo, vegeta-
cin y fauna.
Riesgos.
Generacin de empleo.
Variacin en ujos de la poblacin.
Actividades complementarias, derivadas de un efecto
multiplicador.
3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio
Es preciso considerar que el uso de suelo constituye una
adaptacin del espacio para las funciones de la actividad
que se realiza. Por ello, el propsito central consiste en
explicar los procesos naturales en el territorio, adems de
estimar el potencial o aptitud del medio natural como so-
porte, receptor y fuente de recursos para las actividades
econmicas y los asentamientos humanos (uso agrcola,
forestal, industrial, turstico, de infraestructura, habitacio-
nal, de equipamiento).
La aptitud representa la medida en que el medio cumple
con los requisitos locacionales de cada actividad a realizar-
se, entre los que incorpora los riesgos naturales. El anlisis
de aptitud representa la base para determinar el potencial
del territorio como recurso, soporte y receptor de desechos
para las actividades humanas.
A manera de conclusin, con un enfoque sistmico e in-
cremental que determina una aproximacin cualitativa y
la continuidad temtica y de procesos se busca integrar un
diagnstico para detectar territorialmente los problemas,
las oportunidades y sus condicionantes. Para lo cual, se
debe hacer una valoracin agregada del impacto y la apti-
tud, que determinan las zonas con la mayor capacidad para
el establecimiento y desarrollo de actividades.
3.2.2.2.7 Anlisis integral
El anlisis integral consiste en la sntesis del sistema te-
rritorial de los asentamientos humanos a partir de la inte-
gracin de los componentes evaluados por separado en la
fase anterior. Por lo tanto, se trata de integrar, expresar y
facilitar la visin de conjunto del sistema al hacer mani-
estas las interconexiones establecidas entre los diferen-
tes componentes, de tal forma que sea posible plasmar
en un esquema de conjunto cmo es, cmo funciona, qu
problemas le afectan, qu recursos y potenciales tiene y
qu limitaciones o condicionantes operan sobre el sistema
territorial objeto de planicacin [en este caso del munici-
pio] (Gmez, 2002:325).
En relacin con lo anterior los hechos (elementos y sus
atributos) y fenmenos (producto de las relaciones) pre-
sentes en un lugar determinado son resultado de aconte-
cimientos distanciados en el espacio y en el tiempo. Esta
condicin se percibe en la complejidad que conlleva hacer
evidentes las relaciones causa-efecto que explican la exis-
tencia, diversidad y distribucin geogrca de tales hechos
y fenmenos.
a) Identicacin de unidades territoriales prioritarias (UTP)
Para abordar y valorar la dinmica natural, social y econ-
mica del territorio municipal, la primera aproximacin me-
todolgica consiste en la denicin y delimitacin de uni-
dades territoriales. Cada unidad territorial se concibe como
una unidad concreta de integracin, en el mbito de la pla-
neacin territorial. Algunos especialistas les llaman unida-
des territoriales de anlisis (Massiris, 2005; Salinas 2005),
31
cuya delimitacin permite explicar el funcionamiento del
territorio, facilita el anlisis, la comparacin y la evaluacin
de aspectos resultantes de acontecimientos de naturaleza
y origen temporal diverso. En este caso, se les denomina
unidades territoriales prioritarias (UTP) pues el diagns-
tico que se tenga del municipio debe permitir diferenciar
espacios de actuacin que trasciendan la caracterizacin y
procuren contar con elementos y mecanismos de interven-
cin sobre el territorio para resolver un problema concreto.
Si una unidad territorial permite identicar patrones o regu-
laridades de las interacciones entre procesos naturales, de-
mogrcos, econmicos y de vinculacin, para as entender
y explicar la estructura y organizacin funcional del sistema
territorial de los asentamientos humanos, una UTP, adems
de permitir lo anterior, deber orientar la accin de la auto-
ridad municipal para concretar los propsitos del desarrollo
territorial a travs de acciones y proyectos concretos. Esto
signica abatir rezagos, salvaguardar recursos naturales, in-
tegrar y dar cohesin social al territorio, lograr consensos
sobre proyectos estratgicos de impacto municipal, identi-
car oportunidades de inversin y de promocin de algn
sector econmico, etc. Es importante tener presente que la
delimitacin de las UTP deber facilitar la accin y ser de
utilidad a la autoridad municipal y a los actores sociales que
intervienen en el territorio.
b) Delimitacin de las unidades territoriales prioritarias
Las UTP constituyen una de las aportaciones de mayor
trascendencia de un PMOT, puesto que la diferenciacin
espacial del territorio sujeto a planeacin, en este caso el
municipio, hace posible que la asignacin de una serie de
decisiones sea coherente con la situacin social, econmi-
ca y natural propia de cada unidad espacial en que se dividi-
r el territorio. Esto dar mayor certidumbre a la capacidad
de orientar la toma de decisiones en espacios concretos,
puesto que stas se basarn en el conocimiento y com-
prensin de los procesos naturales, sociales y econmicos,
lo que hace posible racionalizar su aprovechamiento segn
determinados objetivos.
Lo anterior signica que a travs de la denicin de las
UTP, un PMOT concreta su carcter integral y transversal,
que le permite trascender la poltica sectorial en el mbito
de la planeacin del desarrollo.
La delimitacin de las UTP implica, invariablemente, la
aplicacin de un conjunto de tcnicas y procedimientos de
anlisis espacial, por lo tanto, su construccin requiere del
uso de informacin espacial (en formato digital) y la reali-
zacin de una serie de tareas como las que se sintetizan en
la gura 15 y que se describen en seguida:
Seleccin de los insumos cartogrcos o mapas temti-
cos. En este caso, es recomendable utilizar los produc-
tos cartogrcos con mayor capacidad de sntesis que
hayan sido resultado del diagnstico de cada uno de los
procesos analizados (procesos naturales, sociales, eco-
nmicos y de vinculacin). A continuacin se mencio-
nan algunos ejemplos (cabe aclarar que stos son slo
algunos de los productos que se pueden utilizar; adems
de stos podran incorporarse otros, siempre que contri-
buyan al objetivo):
Mapa de unidades de paisaje.
Mapa de aptitud de asentamientos humanos.
Mapa de riesgos naturales.
Mapa del patrn de distribucin de los asentamientos
humanos.
Mapa de especializacin funcional de los
asentamientos humanos.
Mapa de redes de conexin.
Mapa de redes de conduccin elctrica, combustibles
fsiles e hidrulica.
Matriz de criterios o principios que orientarn el pro-
cedimiento de asociacin espacial de los insumos. Asi-
mismo, se requiere la interpretacin de los resultados
de dicha asociacin. En este caso, los criterios para
identicar las UTP estarn denidos por la bsqueda de
una distribucin territorial eciente, tanto del sistema
de asentamientos humanos como de las formas de uso
del suelo, de tal suerte que se garantice la sustentabili-
dad del territorio. Por ltimo, se tendr que considerar
que la extensin territorial de las unidades a diferenciar
deber ser tal que permita la aplicacin de un proceso
de gestin.
Resultado. Cartografa o mapa de las unidades territo-
riales prioritarias (en formato digital). Cobertura con
los lmites precisos de cada unidad territorial (entidades
geogrcas), con su respectiva tabla relacional, en la
cual cada UTP tendr un identicador o clave nica que
permita diferenciarlas entre s. Adems, una matriz con
las caractersticas ms relevantes sobre la particularidad
de cada UTP (sealando los aspectos especcos que
denen y diferencian a las UTP, por ejemplo, las carac-
tersticas del paisaje, las condiciones de aptitud y riegos
naturales as como el tipo de vnculos entre el conjunto
de asentamientos humanos, entre otros).
32
Figura 15. Procedimiento para delimitar
las unidades territoriales prioritarias
Mapa de especializacin
econmica de las
localidades
Aplicacin de criterios
Tabla cruzada
(producto de la
asociacin espacial)
Mapa de vialidad y
transporte entre las
localidades
Mapa de vnculos
funcionales entre
localidades
Tabla cruzada
(producto de la
asociacin espacial)
Aplicacin de criterios
Mapa de distribucin
de las localidades
segn rango-tamao
Mapa de reas
funcionales
Mapa de unidades de
paisaje natural
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
3.2.2.2.8 Anlisis FODA
La matriz de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas (FODA) es una herramienta fundamental para
concretar el diagnstico integral, es el medio que permite
la sntesis del anlisis fragmentado del territorio (anlisis
estructural), puesto que se enfoca en los aspectos que me-
jor revelan las relaciones entre los componentes natural,
demogrco, econmico y de vinculacin. La aplicacin o
desarrollo de la matriz FODA para cada una de las UTP,
previamente delimitadas, contribuye a la sistematizacin y
articulacin territorial de los juicios valorativos del territorio.
De esta manera, es posible lograr una valoracin integral y
acorde con las caractersticas de cada porcin del territorio
municipal; adems tal valoracin constituye la base para de-
nir los objetivos y las estrategias dirigidas a la bsqueda de
un desarrollo territorial equilibrado y sustentable. En algunos
casos, dependiendo de la extensin territorial del municipio
as como del comportamiento de los procesos econmicos,
sociales y ambientales que hayan sido identicados, se debe
considerar la pertinencia de elaborar el anlisis para el m-
bito municipal (es decir, sin hacer el anlisis por UTP). Sin
embargo, la ventaja de hacer este anlisis por UTP es que se
identica el espacio concreto de actuacin, por los que las
estrategias y acciones sern ad hoc a la situacin prevale-
ciente en cada UTP (ver ejemplo en la gura 16).
Como se puede apreciar en la gura 16, la matriz FODA es
una herramienta que permite la sistematizacin del diag-
nstico integral y su aplicacin por UTP contribuye a lograr
una valoracin territorialmente contextualizada. Los resul-
tados se plantean como fenmenos o hechos dados, que
en s mismos involucran relaciones entre los aspectos na-
turales, demogrcos, econmicos y de vinculacin territo-
rial. Al mismo tiempo, el procedimiento metodolgico faci-
lita la clasicacin de las diversas situaciones planteadas de
acuerdo con su carcter interno o externo y su valoracin
como favorable o adversa.
Es preciso tener en cuenta que la elaboracin de esta fase
de diagnstico, tanto del anlisis territorial de los asenta-
mientos humanos como del diagnstico integral, requiere
de la precisin y objetividad metodolgica propia del co-
nocimiento cientco; sin embargo, no se debe dejar de
lado que el n ltimo es operativo (tcnico), esto es, los
resultados de estas dos primeras fases (institucional y de
anlisis territorial), debern servir de base para la posterior
formulacin de propuestas de actuacin, orientadas a so-
lucionar los problemas detectados. El estudio tendr como
n apoyar y facilitar la gestin del sistema de asentamien-
tos humanos a escala municipal.
3.2.2.2.9 Taller para la validacin de anlisis FODA
De acuerdo con lo planteado en los prrafos anteriores, se
deber realizar un taller que rena a los actores representati-
vos de los mbitos ambiental, poblacional, econmico y los
relacionados con la articulacin territorial, es decir, se debe-
r convocar y asegurar la participacin de todos los actores
que intervienen en el desarrollo territorial. El taller se orga-
nizar, ex profeso, para presentar los resultados del anlisis
FODA previamente denidos por el equipo consultor.
3.3 Fase 3. Formulacin del PMOT
3.3.1 Prospectiva territorial
La planeacin implica una actividad sistemtica sobre el
futuro (Miklos, 2000). En el mbito de la administracin
pblica, tal actividad consiste en hacer pronsticos que per-
mitan encauzar el desarrollo de un territorio determinado;
ofrece la posibilidad de disear y vislumbrar varias alterna-
tivas dirigidas a concretar, en el futuro, un objetivo de am-
33
Figura 16. Ejemplo de aplicacin de la matriz FODA por unidad territorial prioritaria
* Fuente: Gmez, 2002. En este caso se incluyen en la matriz las caractersticas de la UTP, aunque stas corresponderan a las que se incluyen en la
matriz que acompaar al mapa respectivo.
Aplicacin(*) en una UTP X caracterizada por un sis-
tema de asentamientos o localidades de carcter rural,
articulado por la localidad mayor que provee bienes y
servicios bsicos al resto de localidades; la morfologa
del sistema es de tipo ramal, las localidades servidas
estn ubicadas a lo largo de los ejes carreteros que los
comunican con la localidad principal. El clima predo-
minante en el rea es templado hmedo a subhme-
do; el paisaje se compone de lomeros volcnicos con
bosque mixto, de encino y de conferas, plantaciones
forestales, pastos cultivados y cultivos agrcolas y una
amplia planicie volcnica compuesta por rocas extru-
sivas bsicas, con bosque de encino y mixto, planta-
ciones forestales, pastos inducidos, pastos cultivados
y agrcolas.
Debilidades Fortalezas
Alto grado de marginacin y bajo nivel educati-
vo (grado de escolaridad 5.7 aos).
Creciente concentracin de poblacin en la
localidad principal, en detrimento de las locali-
dades de menor tamao.
Alta emigracin de la poblacin masculina jo-
ven (desde el grupo de edad de 15 a 19 hasta
el grupo de 30 a 34 aos de edad).
Abandono de la actividad agrcola.
Carencia de recursos humanos, de capital y
tecnologa (de apoyo a los procesos producti-
vos), que reduce las posibilidades de localiza-
cin de la industria y las actividades terciarias
competitivas.
Falta de equipamiento urbano.
Paisaje natural.
Paisaje cultural.
Recursos hidrolgicos.
Aptitud del territorio para la acti-
vidad agrcola.
La imagen tradicional de las loca-
lidades rurales.
Tradicin artesanal en la localidad
principal.
Accesibilidad terrestre.
Conectividad de la localidad
principal con ciudades de mayor
rango en direccin norte y sur.
O
p
o
r
t
u
n
i
d
a
d
e
s
Inters generalizado por la proteccin y conser-
vacin del ambiente natural.
Inters gubernamental por impulsar el turismo
alternativo (cultural, rural, ecoturstico, etc.).
Inters social generalizado por conocer y visitar
poblaciones tradicionales, histrico-culturales
o tpicas y reas con paisajes culturales.
Vas de comunicacin que facilitan la movilidad
de bienes y personas.
Demanda de productos agrcolas frescos.
Estrategias y lneas de accion resultantes de com-
binar debilidades y oportunidades
Estrategias y lneas de accion re-
sultantes de combinar fortalezas y
opotunidades
A
m
e
n
a
z
a
s
Valoracin del modo de vida urbano como pa-
trn social a seguir.
Descapitalizacin del campo o de la produc-
cin agrcola.
Importacin de productos agrcolas bsicos.
Expansin de las cadenas de supermercados
en detrimento de los mercados y los estable-
cimientos industriales locales (tortilleras, pa-
nicadoras, industria del vestir, etc.).
Inters de las grandes empresas, nacionales y
extranjeras, por aprovechar los recursos tursti-
cos, pero sin compromiso.
Estrategias y lneas de accion resultantes de com-
binar debilidades y amenazas
Estrategias y lneas de accion re-
sultantes de combinar fortalezas y
amenazas
plio alcance, formulado ste a partir de la situacin pasada
y presente. Por lo tanto, esta fase consiste en disear, en
funcin del diagnstico elaborado, un modelo territorial o
imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en
denir las medidas necesarias para avanzar en la direccin
de hacerlo realidad (Gmez, 2002:405).
En este sentido, la realizacin del pronstico tiene como
fundamento el diagnstico integral de la fase anterior,
puesto que se trata de conocer las tendencias que seguirn,
en especial, las situaciones valoradas como problemticas
o aqullas que conlleven al uso de los recursos propios del
territorio (recursos naturales y construidos). Al tomar en
cuenta las tendencias futuras de los fenmenos o proce-
sos identicados en el diagnstico, es decir, al detectar su
patrn de persistencia, direccin y ritmo de crecimiento,
es factible formular estrategias de ruptura o alteracin. La
elaboracin del pronstico, en el mbito de la planeacin
territorial, consiste en el diseo de escenarios, cuyo n es
apoyar la formulacin de la imagen objetivo.
El diseo de escenarios
Para el desarrollo de la prospectiva, y como parte de los
estudios de ordenamiento territorial, se propone el diseo
de tres tipos de escenarios, que son los de mayor utilidad
en materia de planeacin territorial: escenario tendencial,
escenario ptimo o contextual y escenario deseable, estra-
tgico o de concertacin (Massiris, 2005; Gmez, 2002;
IPF, 2000). El procedimiento para el diseo de escenarios
34
Figura 17. Tipos de escenarios, alcances e informacin necesaria
Escenario (relevancia) Aspectos a considerar
Tendencial
Consiste en la extrapolacin lineal, generalmente cuantitativa, del com-
portamiento de la variable o fenmeno en cuestin; se asume la ausen-
cia de cambios en la trayectoria futura. Parte del anlisis retrospectivo
para proyectar a futuro. Es el escenario de referencia para examinar si
la evolucin de la situacin analizada es pertinente o no.
Las variables signicativas corresponden a las fortalezas y debilidades de
la matriz FODA. Las fortalezas hacen referencia a los aspectos en que
el sistema (territorial) dispone de ventajas comparativas y resulta bien
dotado para proporcionar una buena calidad de vida a los ciudadanos
(Gmez, 2002).
Las debilidades son los puntos dbiles del sistema, aquellos aspectos
en que resulta deciente para proporcionar a la poblacin una adecuada
calidad de vida (Gmez, 2002).
ptimo o contextual
Se trata de la situacin futura ideal, no superable por ninguna otra; es
una situacin deseable aunque no realizable, ya que supone trayecto-
rias con la adecuada disponibilidad de medios, recursos nancieros y
voluntades. Implica alteraciones o rupturas a la inercia de una situa-
cin, por lo tanto, tales rupturas pueden basarse en hechos o acciones
programticas (pblicas, privadas o mixtas). Tambin pueden conside-
rarse eventos deseados o temidos, sobre todo, de aquellos de los que
exista mayor probabilidad de que ocurran. Esto es, la proyeccin se
realiza incluyendo los aspectos que pueden determinar o condicionar
la trayectoria de la situacin analizada.
Las variables signicativas corresponden a las oportunidades (eventos
deseados) y amenazas (eventos temidos) identicados en la matriz
FODA.
Otro aspecto que se deber utilizar como factor de alteracin es el in-
ventario de las grandes intervenciones territoriales. En particular la in-
formacin referida a la programacin de obras que estn en ejecucin o
las programadas a corto y mediano plazo, tales como infraestructura pro-
ductiva, conjuntos habitacionales, obras para el desarrollo de actividades
tursticas, clster o corredores industriales, recintos portuarios, recintos
scalizados (centros multimodales), entre los ms relevantes.
Deseable, estratgico o de concertacin
El propsito es formular o disear situaciones que se juzguen ideales
segn los valores e intereses sociales prevalecientes, los objetivos insti-
tucionales de la poltica territorial, las estrategias de los diversos secto-
res productivos as como de las polticas y estrategias de los niveles de
gobierno estatal y federal. Se reexiona sobre la trayectoria que habrn
de seguir las variables esenciales y las estrategias y acciones de control
a n de formular polticas innovadoras y de largo plazo, que conduzcan
a la materializacin del escenario deseable y concertado por los secto-
res pblico, social y privado. Adems de considerar situaciones ideales,
se debern tomar en cuenta las situaciones problemticas, de tal forma
que las iniciativas seleccionadas para controlar las situaciones futuras
garanticen una menor exposicin a sucesos inesperados o adversos
para el sistema territorial.
Las aportaciones resultantes del taller de participacin social de la socie-
dad civil organizada, de los funcionarios pblicos municipales, estatales y
federales, organizaciones productivas, privadas y sociales, y empresarios.
Las aportaciones del equipo consultor, dado su conocimiento sobre el
municipio en cuestin y su experiencia.
Programa o Plan de Desarrollo Municipal.
Programa de Desarrollo Urbano.
Programas de desarrollo social y econmico del municipio.
En caso de existir, Programa de Ordenacin de la Zona Metropolitana
(a la que corresponda el municipio).
Plan o Programa de Desarrollo Estatal.
En general, todas aquellas ideas acerca de los hechos o procesos que se
han detectado o que persisten en el territorio municipal, dado sus efectos
y cmo afectarn en el futuro al sistema territorial.
consiste, antes que nada, en examinar las situaciones de
tectadas en la matriz FODA, con el n de identicar cules
de ellas tienen implicaciones territoriales de trascendencia
para el desarrollo del sistema territorial municipal.
Esta reexin deber enfocarse a la formulacin de supo-
siciones sobre temas o problemas clave (que pueden abar-
car dos o ms situaciones contenidas en cada uno de los
cuadrantes o vectores de la matriz FODA), puesto que la
intencin es la denicin de prioridades. En consecuencia,
se eligen las variables que habrn de proyectarse por tipo
de proceso (natural, demogrco, econmico y de vincula-
cin) y por vector (fortalezas, debilidades, oportunidades
y amenazas).
Este primer paso permite comenzar a trazar o plantear la
orientacin, las caractersticas y la funcin de los escena-
rios formulados para el sistema territorial municipal. Por
lo tanto, consiste en elaborar una lista, lo ms comple-
ta posible, de las variables que deben tenerse en cuenta,
cuanticables o no, con el n de tener una visin global
tan exhaustiva como sea posible del sistema territorial
(Massiris, 2005:86). Una vez identicadas las variables,
que podran ser denominadas estratgicas, se cuenta con
la informacin bsica que guiar la participacin de los sec-
tores social, privado y pblico en la construccin de los es-
cenarios (PEOT BCS, 2003). En la gura 17 se sealan, de
manera general, los alcances y contenido de los tres tipos
de escenarios.
El escenario deseable es la imagen formada con elementos de
los escenarios anteriores y otros derivados de la voluntad polti-
ca, del consenso entre las instituciones y agentes socioecon-
micos pblicos y privados, de la participacin ciudadana, y de la
35
disponibilidad de recursos nancieros. Se trata del escenario con
ms posibilidades de ser adoptado como imagen objetivo [Mo-
delo de Ordenacin Territorial] del plan [PMOT] a un cierto ho-
rizonte temporal, y como etapa intermedia en una progresin
hacia el ptimo (Gmez, 2002:374).
Por lo anterior, a partir de la situacin actual del sistema te-
rritorial en cuanto a sus procesos naturales, demogrcos,
econmicos y de vinculacin, as como de las oportunida-
des y amenazas, la prospectiva aporta al anlisis territorial
la formulacin de escenarios tendenciales y alternativos, lo
que permite preparar una serie de propuestas para modi-
car las situaciones no deseadas y ms bien hacer viables
aqullas consideradas como deseables.
Es preciso resaltar que la construccin de escenarios slo
ser posible mediante el ejercicio participativo, ejercicio
que deber ser dirigido de manera sistemtica y organizada para
articular las ideas y propuestas de los distintos actores, y lograr
as el consenso sobre un escenario comn o imagen objetivo, el
cual reeje el ideal al que todos aspiran para el territorio donde
habitan y ejercen sus actividades (PEOT BCS, 2003). La par-
ticipacin de todos los sectores es sustancial para el diseo del
modelo de ordenamiento territorial y constituye la base contex-
tual para la formulacin de las estrategias, criterios y medidas de
ordenacin que hagan posible el escenario territorial deseado y
consensuado.
3.3.2 Imagen objetivo
Esta fase tres se concreta con la formulacin del modelo
de ordenacin territorial (MOT) que, como se ha insistido,
consiste, bsicamente, en disear, en funcin del diagns-
tico elaborado [y los escenarios alternativos], un modelo
territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a lar-
go plazo y en denir las medidas necesarias para avanzar
en la direccin de hacerlo realidad (Gmez, 2002:405).
Esto ltimo se garantiza con tres principios bsicos de la
perspectiva metodolgica adoptada para la formulacin del
PMOT (Andrade y Amaya, 1996), es decir, que sea un
proceso:
Integral. Incluye los aspectos naturales, demogrcos,
econmicos, vinculantes y jurdicoadministrativos e ins-
titucionales.
Prospectivo. Establece objetivos y estrategias de me-
diano y largo plazo y detecta los factores de control de
cambio.
Participativo. Involucra, bajo los principios de concerta-
cin y corresponsabilidad, a la sociedad civil, los produc-
tores, los empresarios y a las instancias pblicas estatal y
federal, a lo largo del proceso de elaboracin del PMOT,
con objeto de hacer del modelo territorial un proceso
socialmente legtimo y polticamente factible.
El MOT constituye en s el instrumento de gestin del
PMOT, puesto que en l se expresan, en tiempo (mediano
y largo plazo) y espacio (a travs de las UTP), los proce-
dimientos para cumplir los propsitos de la ordenacin del
sistema territorial. Por lo tanto, el MOT se materializa a tra-
vs de la representacin cartogrca de las UTP, acompa-
ada de un documento en el que se plasman los objetivos
estratgicos y las metas correspondientes, que en trminos
generales, se orientan a lograr la funcionalidad y coherencia
del sistema de asentamientos humanos a n de aminorar
las desigualdades territoriales de carcter socioeconmico;
tambin se establece una serie de estrategias y acciones
programticas acordes a la situacin de cada UTP. Como
instrumento de gestin, la utilidad del MOT slo ser fac-
tible si es posible transformar las estrategias y acciones en
proyectos concretos con asignacin de recursos humanos
y nancieros y con un seguimiento por parte de la autori-
dad municipal.
3.3.3 Objetivos estratgicos
La denicin de los objetivos estratgicos se fundamen-
ta en los resultados del diagnstico, parcial e integral, los
cuales revelan tanto las situaciones problemticas como
las potencialidades naturales, materiales (infraestructura
y equipamiento) y humanas de las que depende, en gran
medida, el desarrollo territorial del municipio, lo que al mis-
mo tiempo justica la pertinencia de su formulacin. Por
lo tanto, los objetivos estratgicos representan el principal
acercamiento a las intenciones y acciones con las que se
pretende administrar y gestionar el territorio municipal. En
este sentido, los objetivos indican la orientacin o el carc-
ter de las medidas que pretenden llevarse a cabo en cada
UTP, como:
Consolidar, impulsar o controlar el crecimiento de los
asentamientos humanos.
Prevenir y controlar conictos de uso del suelo y riesgos
naturales.
Corregir los problemas de integracin funcional entre
asentamientos urbanos y rurales.
Conservar el patrimonio histrico y cultural (monumen-
tos, sitios o zonas), el paisaje cultural del mbito rural y
la imagen urbana de los centros de poblacin.
En la redaccin del enunciado, relativo al objetivo estrat-
gico, se deber indicar con toda precisin qu es lo que se
pretende hacer, cul es el objeto de esa accin y los alcan-
36
ces de la misma. As, los esfuerzos y los medios disponibles
se orientan para alcanzar un n concreto.
3.3.4 Metas
Las metas son el complemento indispensable de cada uno
de los objetivos estratgicos denidos. Expresan con ma-
yor precisin lo que se va a hacer, los medios requeridos, el
umbral o indicador de desempeo del alcance, con su res-
pectiva referencia de medicin (calidad, cantidad, costo),
y se precisa el tiempo en que se llevar a cabo.
La determinacin de las metas en los trminos sealados es
importante ya que sirve de referencia para el monitoreo de
los avances, tanto de los objetivos planteados como para
la evaluacin, en general, del proceso de planeacin (vase
la gura 18). Por lo tanto, las metas adems de ser con-
gruentes con los objetivos estratgicos denidos, debern
ser tomadas en cuenta durante la Fase 5 de Seguimiento
y Evaluacin de Resultados. Una vez denidas las metas,
no es conveniente modicarlas, pues esto dicultara la
evaluacin de resultados. Es preferible conservar la meta
aunque eventualmente no sea posible alcanzarla, para as
determinar de mejor manera las medidas correctivas para
conseguirlo.
3.3.5 Ponderacin de objetivos
El equipo responsable de la elaboracin del estudio tcnico
del PMOT es el que inicia la denicin de objetivos estrat-
gicos, los cuales debern someterse a discusin en un taller
de planeacin participativa, a n de que los participantes
los validen, modiquen y/o incluyan otros que consideren
importantes para lograr la imagen objetivo. Al principio, el
nmero de objetivos puede ser demasiado grande por la di-
versidad de actores e intereses que intervienen en su de-
nicin. Un experto en cuestiones sociales tiende a sobreva-
lorar los objetivos relacionados a su especialidad, lo mismo
puede suceder con otros expertos en materia econmica,
ambiental, urbana, etctera.
Por lo antes planteado, es necesario recurrir a algn mtodo
que permita ponderar la importancia del conjunto de obje-
tivos, lo que facilitar el consenso respecto a un listado ni-
co de objetivos que abarquen los mbitos ambiental, social,
econmico y de vinculacin. No todos los objetivos ten-
drn la misma importancia estratgica para avanzar hacia
la imagen objetivo, puesto que cada actor o experto acredi-
tado en el taller participativo tendr su propia apreciacin,
de ah que se sugiere aplicar alguna tcnica o herramienta
que facilite el consenso sobre cules sern los objetivos de
mayor relevancia para alcanzar la imagen objetivo.
En este caso se sugiere utilizar la llamada matriz de obje-
tivos por actores (Figura 19), la cual es una herramienta
adecuada para recoger, de manera sistematizada, la apre-
ciacin de los actores o expertos respecto a la importancia
estratgica de los objetivos planteados. La aplicacin de
esta matriz consiste en que cada actor o experto deber
sealar aquellos objetivos que considere relevantes. Al nal
Figura 18. Matriz de objetivos estratgicos y sus respectivas metas
Objetivo estratgico Metas
Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitan-
tes, con el n de ampliar su capacidad como centros proveedores
de servicios bsicos.
Dotar de equipamiento urbano para prestacin de servicios de comercio,
abasto y transporte al 100% de las localidades, en los prximos tres aos.
Ampliar al 50%, con relacin a la cobertura actual, la red de carreteras y cami-
nos para asegurar el trnsito y la accesibilidad entre el conjunto de localidades,
en los prximos seis aos.
Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados),
para que logren encadenar su produccin a la industria alimen-
ticia.
Atender el 100% de las solicitudes de capacitacin y asistencia tcnica reali-
zadas por los productores rurales, cada ao, durante los prximos seis aos.
Disminuir la carga de aguas residuales y desechos slidos pro-
venientes de localidades rurales, de mil o ms habitantes, para
frenar la contaminacin del agua de los cuerpos y corrientes na-
turales.
Instalar plantas de tratamiento de aguas residuales, como mnimo en el 50%
de las localidades, durante los prximos tres aos.
Lograr que el 100% de las localidades cuente con el equipo necesario para
la recoleccin y disposicin nal de los residuos slidos, en los prximos tres
aos.
Coadyuvar a la proteccin del bosque en las partes altas de la
cuenca hidrolgica, para conservar su funcin como zona de
captacin de agua.
Identicar, durante el prximo ao, qu tipo de prcticas productivas inciden
en la prdida de cobertura del bosque.
Conseguir que, al menos el 75% de las comunidades o poseedores de la tierra
cuenten con apoyos para el manejo sustentable de los recursos naturales que
garanticen la conservacin del bosque.
37
se hace el conteo o la suma, por objetivo estratgico, del
nmero de actores que lo hayan sealado como relevante.
Para determinar la importancia de cada objetivo estratgico,
el valor resultante de la suma se pondera, esto en funcin
de la cantidad total de actores y expertos que participaron
en dicha calicacin. Como se muestra en la gura 19, la
ponderacin se hace a partir de cinco, es decir, un objetivo
estratgico tendr como mximo un valor de cinco, que
representar la unidad (1), con esta referencia se calcula la
magnitud alcanzada por cada objetivo estratgico. De este
modo, el factor de ponderacin sintetiza la apreciacin de
todos los participantes segn los objetivos estratgicos que
hayan sealado como relevantes.
Finalmente, la imagen objetivo constituye la propuesta de
ordenamiento territorial para un municipio determinado.
De este modo el producto nal consiste en la descripcin
del modelo de ordenacin territorial propuesto, acompaa-
do del mapa de unidades territoriales prioritarias que, como
parte de la leyenda, deber incluir una matriz con la asigna-
cin de los objetivos estratgicos a cada UTP. Adems, en
otra matriz por UTP, se incluirn los objetivos estratgicos
con sus metas respectivas.
Con la culminacin de esta fase se concreta el programa de
ordenamiento territorial del municipio en cuestin, en su
carcter de plan o documento en el que quedar la referen-
cia escrita del anlisis, la evaluacin, las alternativas y las
decisiones que tendrn que llevarse a cabo para alcanzar
la imagen objetivo propuesta para el Sistema Territorial de
dicho municipio.
3.4 Fase 4. Ejecucin del PMOT
Con los resultados de la fase anterior, es decir, una vez for-
mulado el programa de ordenamiento territorial, se esta-
blece la estrategia general que asegure su ejecucin. Esto
implica identicar los instrumentos legales, administrativos
Figura 19. Ejemplo de aplicacin de la matriz de objetivos por actores
Objetivos estratgicos
Actores y expertos
Factor de
ponderacin
1 2 3 4 5 Suma
Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitantes, con el n de
ampliar su capacidad como centros proveedores de servicios bsicos.
X X X X X 5 1.00
Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados), para que lo-
gren encadenar su produccin a la industria alimenticia.
X X X 3 0.60
Disminuir la carga de aguas residuales y desechos slidos provenientes de lo-
calidades rurales, de mil o ms habitantes, para frenar la contaminacin del
agua de los cuerpos y corrientes naturales.
X X X X 4 0.80
Coadyuvar a la proteccin del bosque en las partes altas de la cuenca hidrol-
gica, para conservar su funcin como zona de captacin de agua.
X X 2 0.40
y nancieros y las instancias o instituciones pblicas, priva-
das o sociales que harn posible la ejecucin de la propues-
ta de ordenamiento territorial.
Por lo tanto, el propsito de esta fase es aportar los elemen-
tos necesarios para la instrumentacin jurdica del PMOT,
lo que le dar el carcter, precisamente, de instrumento de
gestin en el proceso de distribucin equilibrada y susten-
table de la poblacin y de las actividades econmicas [],
en este caso, en el territorio municipal (artculo 2, frac-
cin XIV de la LGAH, 1994). Aunque se considera a la ins-
trumentacin como parte complementaria del proceso de
elaboracin del PMOT, estrictamente, la instrumentacin
se inicia desde el momento en que surge la propuesta de
elaboracin, ya que como herramienta de planeacin para
la administracin pblica municipal, el PMOT est inserto
en el marco jurdico federal, estatal y municipal.
La instrumentacin consiste en determinar, de manera pre-
cisa, los medios y los mecanismos jurdicos, operativos y
nancieros necesarios para la implementacin de las metas
planteadas en la fase anterior. Esto signica transformar las
metas en acciones y nalmente en proyectos, los que de-
bern estar acompaados de una propuesta estratgica en
la que se expongan las propsitos, los productos y los efec-
tos, as como las inversiones requeridas, apoyadas por sus
correspondientes presupuestos, cronogramas y mecanis-
mos de gestin (Andrade y Amaya, 1996:43). Tambin
se debern sealar las instituciones pblicas responsables
de la ejecucin de los proyectos.
3.4.1 Lneas de accin y cartera de proyectos
Tanto los objetivos estratgicos como las metas manies-
tan situaciones que se desean alcanzar para cada UTP; por
lo tanto, para hacer posible o materializar tales situaciones,
es necesario determinar las lneas de accin y los proyec-
tos necesarios para lograrlo. Las lneas de accin sealan el
mbito y la direccin en que operarn los proyectos, mien-
38
tras que stos constituyen en s el medio para hacer o crear
un bien o un servicio (o un conjunto de ellos).
Un proyecto se concibe como un Conjunto de activida-
des interdependientes, realizadas por varias personas, para
conseguir ciertos objetivos, con una clara delimitacin de
tiempo, costo, calidad y resultados. Los proyectos son ni-
cos y temporales, no pueden ser rutinarios ni permanen-
tes (PMI, 2004). Por lo tanto, en el proceso de ejecucin,
la importancia de la identicacin de proyectos radica en
que adems de constituirse como el medio para hacer ope-
rativas las metas, cada proyecto implica una inversin cuyo
monto y origen (pblica, privada o mixta) depender, en
gran medida, del tipo y dimensiones de la obra o servicio
que pretende ejecutarse.
Esto conlleva a la necesidad de analizar y denir una serie
de proyectos bajo un enfoque estratgico, para elegir aqu-
llos que contribuyan a congurar la imagen objetivo, esto
es, que signiquen la disminucin de los desequilibrios te-
rritoriales y generen las condiciones propicias para elevar el
nivel de vida de la poblacin, bajo una evidente articulacin
funcional entre el sistema de asentamientos humanos del
municipio en cuestin.
Conformacin de la cartera de proyectos
La formulacin y seleccin de proyectos tiene como insu-
mos bsicos las metas correspondientes a cada objetivo
estratgico, los que a su vez han sido denidos por UTP.
Con base en esta informacin y aplicando el enfoque es-
tratgico, el equipo consultor deber identicar y denir las
lneas de accin y los proyectos que, de acuerdo con su
experiencia y conocimiento, considere sean los de mayor
peso relativo por su contribucin a la consecucin de las
metas y, en consecuencia, permitan alcanzar el objetivo u
objetivos estratgicos de cada unidad territorial. Con esta
primera aproximacin se prepara una propuesta que deber
ser sometida a consenso.
Los proyectos derivados de la propuesta de ordenamiento
territorial estarn orientados, por un lado, a resolver situa-
ciones valoradas como problemticas y, por otro, a impulsar
o aprovechar los potenciales con los que cuenta el territorio
del municipio en cuestin. Aunado a esto, la ejecucin de
un proyecto implica, como se ha mencionado, la utiliza-
cin de capital para obtener un resultado, el cual slo ser
rentable si contribuye a elevar el nivel de vida de la po-
blacin, lo que en trminos territoriales implica reducir las
desigualdades socioeconmicas, una menor vulnerabilidad
de las poblaciones ante riesgos de origen natural y un uso
sustentable del suelo en los espacio abiertos (mbito rural)
acorde con su aptitud natural (reduccin de los conictos
de uso del suelo) y una articulacin funcional entre el sis-
tema de asentamientos humanos.
Por lo tanto, para conformar la cartera de proyectos es in-
dispensable la participacin de las instituciones y organi-
zaciones, pblicas y privadas, y de aquellos actores locales
y la sociedad civil organizada, esto es, de todos los actores
que intervienen de manera dinmica en los procesos de
desarrollo territorial; de ah que tambin resulta necesario
apoyarse en una tcnica o mtodo que facilite la interven-
cin de todos los actores en la identicacin de proyectos,
as como lograr el consenso respecto al conjunto de pro-
yectos que sern elegidos para ser ejecutados.
3.4.2 Taller para la seleccin de proyectos
De acuerdo con lo planteado en los prrafos anteriores, se
deber realizar un taller que rena a los actores represen-
tativos de los mbitos ambiental, poblacional, econmico
y los relacionados con la articulacin territorial, es decir, se
deber convocar y asegurar la participacin de todos los
actores que intervienen en el desarrollo territorial. El taller
se organizar, ex profeso, para denir los proyectos que in-
tegrarn la cartera de proyectos y es en este espacio donde
se presentarn, para su anlisis, los proyectos previamente
identicados por el equipo consultor.
Para llevar a cabo el taller, se sugiere utilizar alguna tcnica
o mtodo que facilite la participacin de todos los acto-
res presentes y que propicie el consenso entre stos para
conformar la propuesta nal de proyectos. Como parte del
procedimiento a seguir durante el desarrollo del taller, se
sugiere que para la formulacin de ideas sobre los proyec-
tos que interesan a los participantes, se les deber inducir
a adoptar una visin amplia respecto a la contribucin, de
cada proyecto propuesto, a la consecucin de los objetivos
estratgicos por UTP, as como los efectos que tendra su
ejecucin en la mejor articulacin y funcionalidad del sis-
tema de asentamientos humanos y en las mejoras de la
calidad de vida de la poblacin urbana y rural; adems de
visualizar cmo se dar el proceso de ejecucin de cada
proyecto. Esto constituye el punto de partida para conducir
la participacin de los actores a la conformacin de una
cartera de proyectos consensuada.
Una vez que se cuente con las propuestas de proyectos por
UTP, se sugiere organizar los proyectos identicados por los
participantes, de acuerdo con las lneas de accin plantea-
das con anterioridad, esto para hacer una valoracin de los
proyectos en funcin de su asociacin o convergencia con
determinado objetivo estratgico. Adems esta valoracin
deber reejar las vivencias propias de los participantes en
39
sus mbitos de residencia, de trabajo o de sus espacios de
inversin o actuacin (principalmente las instancias pbli-
cas), lo que les permitir establecer prioridades en cuanto
a las obras y servicios que debern ejecutarse.
Precisamente, una de las dicultades en los talleres de pla-
neacin participativa se presenta al momento de conciliar
intereses, aspiraciones e inquietudes respecto a un prop-
sito comn, como en este caso, donde la efectividad de
las decisiones tomadas demanda inversin de capital por
lo que no todos los proyectos son nanciables en el corto
plazo. En ese sentido, conviene invitar a los participantes
a reexionar sobre la trascendencia de cada proyecto en la
solucin o atencin de los asuntos, necesidades y deman-
das de mayor urgencia. De esta manera, se requiere aplicar
otra tcnica que permita denir el carcter prioritario de los
proyectos propuestos.
3.4.3 Calicacin de proyectos
Para identicar los proyectos prioritarios, se puede aplicar
un procedimiento sencillo que consiste en asignar una ca-
licacin a cada proyecto en funcin de su contribucin al
logro del objetivo estratgico correspondiente. Se establece
una escala de valores en la cual el valor ms bajo (0) sig-
nica nula contribucin; por el contrario, el valor ms alto
indicar una alta contribucin (ver gura 20). En la gura
21 se presenta el listado de proyectos, ordenados segn
la calicacin nal obtenida. Por ltimo, en la gura 22 se
presenta un ejemplo de los resultados generados durante
el proceso de desarrollo del taller, la lista de los proyectos
identicados y su respectiva calicacin.
La cantidad de proyectos se dar en funcin de los objeti-
vos y metas que se hayan planteado, los cuales dependen
de la complejidad de la problemtica a resolver, de la exten-
sin de la UTP, de la complejidad de los fenmenos territo-
riales sobre los que se desea incidir y, desde luego, del perl
socioeconmico y demogrco del municipio, es decir, si
se trata de un municipio rural, urbano o metropolitano. Es
importante insistir en que los proyectos constituyen los
medios de ejecucin o materializacin de las metas, son
iniciativas o intervenciones limitadas en tiempo y con asig-
nacin de recursos econmicos, pblicos, privados o mix-
tos. Dependiendo de la naturaleza del proyecto, existirn
distintos mecanismos de nanciamiento y ejecucin.
Cada proyecto propuesto por los actores durante los ta-
lleres implica necesariamente que se involucre una, dos o
ms instancias pblicas de los gobiernos municipal, estatal
o federal. Es fundamental contar con una matriz de corres-
ponsabilidad por cada proyecto o accin a realizar, lo que
permitir llevar a cabo su seguimiento.
Figura 20. Escala de calicacin de proyectos
Escala de valores Grado de contribucin
0 Nula
2 Mnima
4 Baja
6 Media
8 Alta
10 Muy alta
Figura 21. Matriz de proyectos presentados por orden de prioridad segn la calicacin nal obtenida
Proyectos Calicacin nal
1. Establecer una empresa pblica de comercializacin de productos agroindustriales. 100
2. Habilitar dos centros de acopio y distribucin de productos perecederos. 95
3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la supercie del distrito de riego. 89
4. Invertir en la plantacin forestal de nuevas especies forestales en n ha. 89
5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. 84
6. Establecer un tecnopolo especializado en produccin agroindustrial. 83
7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ganadera extensiva de baja productividad, para la produccin
frutcola.
79
8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturstico en la montaa. 61
9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. 46
10. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. 42
11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. 38
12. Desazolvar la represa. 35
13. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. 33
14. Adquirir n ha. de terreno para reservas territoriales de expansin 20
15. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X. 13
40
Figura 22. Matriz de calicacin de proyectos estratgicos
Factor de ponderacin
Ob.
1
Ob.
2
Ob.
3
Ob.
4
Ob.
5
Ob.
6
Ob.
7
Ob.
8
Suma
Rango 0.4 0.2 0.8 0.2 0.6 1.0 0.6 0.4 Simple Ponderada
P
r
o
y
e
c
t
o
s
1. Adquirir n ha. de terreno para reservas
territoriales para la expansin del c. p.
10 0 0 0 0 2 0 0 12 6.00 20
2. Construir una escuela preparatoria en la lo-
calidad X.
10 8 0 0 0 2 0 6 26 10.00 33
3. Construir un hospital de segundo nivel en
la localidad X.
10 0 0 0 0 0 0 0 10 4.00 13
4. Establecer un tecnopolo especializado en
produccin agroindustrial.
6 10 2 4 8 6 6 10 52 25.20 83
5. Instalar una planta de tratamiento de agua
en la localidad X.
4 0 10 0 4 0 0 2 20 12.00 42
6. Desazolvar la represa. 4 0 10 0 4 0 0 0 18 12.00 35
7. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la super-
cie del distrito de riego.
2 2 10 0 8 8 2 10 42 27.20 89
8. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la
ciudad al precio de primer nivel.
8 0 8 0 4 2 0 0 22 14.00 46
9. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas
de alto consumo del recurso.
0 0 8 4 4 2 0 0 18 11.60 38
10. Invertir en la plantacin forestal de nuevas
especies forestales en n ha.
2 2 4 8 8 6 6 6 42 27.20 89
11. Impulsar el desarrollo del parque ecoturs-
tico en la montaa.
2 2 6 8 6 2 6 4 36 18.40 61
12. Instaurar una agencia de desarrollo rural
para el manejo sustentable del bosque.
2 4 6 10 0 8 6 8 44 25.60 84
13. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ga-
nadera extensiva de baja productividad, para
la produccin frutcola.
2 6 0 8 10 8 4 10 48 24.00 79
14. Habilitar dos centros de acopio y distribu-
cin de productos perecederos.
6 6 0 8 10 10 6 10 56 28.00 95
15. Establecer una empresa pblica de comer-
cializacin de productos agroindustriales.
8 6 0 6 10 10 8 10 58 30,40 100

3.4.4 Matriz de corresponsabilidad
La identicacin de las lneas de accin y la conforma-
cin de la cartera de proyectos, segn el mbito al que
pertenecen (gubernamental y no gubernamental), per-
mite establecer una primera relacin coordinada respecto
a los compromisos de quin hace qu; sin embargo, esto
no es suciente ya que es necesaria la coordinacin entre
distintos actores para ejecutar con xito un mismo proyecto,
independientemente del mbito pblico o privado en el que se
ubique. En la gura 23, se ilustra esta relacin de colaboracin
que se da entre distintas instancias: a) entre dependencias del
gobierno municipal; b) entre el municipio y el ejecutivo estatal
y/o federal y c) entre el sector pblico y el sector privado.
Resulta relevante sealar que en el taller de proyectos no
es suciente con identicar la corresponsabilidad, tambin
resulta pertinente establecer las bases para formalizar los
acuerdos derivados de la matriz de corresponsabilidad, esto
en el seno del Consejo Municipal de Ordenamiento Territo-
rial, adems se deber asentar en una agenda de seguimien-
to del proceso de elaboracin del PMOT o de ser necesario,
dichos acuerdos pueden tratarse en sesiones de Cabildo.
Estos compromisos tienen su punto de partida en un acuer-
do celebrado entre las autoridades ejecutivas del nivel mu-
nicipal, estatal y federal, para publicar y sancionar el PMOT
en el peridico ocial del estado.
3.4.5 Mecanismos de instrumentacin
y nanciamiento para los proyectos derivados
del PMOT
Los objetivos, metas, lneas de accin y proyectos estra-
tgicos planteados en el PMOT entraan la necesidad de
contar con una serie de instrumentos que les den factibili-
dad prctica. En muchos casos puede tratarse de acciones
41
planteadas que afectan poco a la poblacin y habr pro-
yectos estratgicos que pueden llegar a trastornar la vida
econmica, social y ambiental del municipio y que implican
forzosamente la afectacin de intereses, legtimos o no, de
ciertos actores.
Para ello, el municipio dispone de una serie de mecanismos
que le permiten instrumentar el PMOT en el marco de sus
facultades y bajo los principios establecidos en el marco
jurdico municipal. En los siguientes prrafos se presentan
algunos de los instrumentos con los que pudieran contar
las administraciones municipales para ejecutar los proyec-
tos sealados como prioritarios. Aunque los mecanismos
de instrumentacin y nanciamiento que se presentan a
continuacin varan de una entidad federativa a otra, se
mencionan a manera de ejemplo con el n de orientar la
tarea que al respecto deber realizar el equipo consultor
(para identicacin de los instrumentos en cuestin).
Figura 23. Matriz de corresponsabilidad para la ejecucin de proyectos
Proyectos
Dependencias municipales
Dependencias
estatales y
federales
Actores
privados
Actores
sociales
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 A B C D S1 S2 S3
1. Establecer una empresa pblica privada de
comercializacin de productos agroindustriales.
X X X X X X X
2. Habilitar dos centros de acopio y distribucin
de productos perecederos.
X X X X X
3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la supercie
del distrito de riego.
X X X X
4. Invertir en la plantacin forestal de nuevas
especies forestales en n ha.
X X X X X
5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para
el manejo sustentable del bosque.
X X X X X
6. Establecer un tecnopolo especializado en
produccin agroindustrial.
X X
7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de gana-
dera extensiva de baja productividad, para la
produccin frutcola.
X X X
8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturstico
en la montaa.
X X X X X
9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la
ciudad al precio de primer nivel.
X
10. Instalar una planta de tratamiento de agua
en la localidad X.
X X
11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas
de alto consumo del recurso.
X X
12. Desazolvar la represa. X X
13. Construir una escuela preparatoria en la lo-
calidad X.
X
14. Adquirir n ha. de terreno para reservas terri-
toriales para expansin del c. p.
X
15. Construir un hospital de segundo nivel en
la localidad X.
X X
3.4.5.1 Instrumentos de regulacin
Los instrumentos de regulacin son aqullos que actan
directamente sobre las conductas y quehaceres de los ac-
tores involucrados con el desarrollo territorial; a n de aco-
tar sus acciones dentro del marco legal vigente. De ah la
importancia de publicar el PMOT en el peridico ocial del
estado y que se vuelva ley. En ese sentido, dentro de los
instrumentos de regulacin se encuentran los siguientes:
El marco jurdico (reglamentos municipales, bando de
polica y buen gobierno, etc.), incluyendo naturalmente,
el marco jurdico estatal y federal en materia de desarro-
llo urbano, ordenamiento del territorio, ordenamiento
ecolgico y medio ambiente.
El sistema de planes, en el marco del sistema estatal
de planeacin de cada entidad federativa, en el que el
PMOT est inserto.
42
La vigilancia y sanciones de carcter municipal (en pri-
mera instancia, al que se suman las sanciones estatales
y federales) con objeto de supervisar de manera directa
y constante, autorizaciones emitidas por las autoridades
municipales correspondientes, procurando en todo caso
el cumplimiento de las prescripciones contenidas en el
PMOT y en otros programas y, en caso contrario, instru-
mentar las medidas correctivas necesarias, como la sus-
pensin del otorgamiento de licencias, permisos, etc.
3.4.5.2 Instrumentos de fomento
Los instrumentos de fomento son aqullos que inciden en
el mercado en general y en el mercado inmobiliario en par-
ticular y que buscan facilitar las acciones y disminuir los
costos de transaccin de los actores econmicos, inversio-
nistas y propietarios del suelo en funcin de los objetivos,
metas, acciones y proyectos estratgicos que se buscan con-
cretar en el PMOT. Entre ellos se encuentran los siguientes:
El sistema de planes, en el marco del sistema estatal
de Planeacin de cada entidad federativa, en el que el
PMOT est inserto.
Desregulacin y simplicacin administrativa a n de
agilizar y disminuir los costos administrativos y de ges-
tin que realizan los desarrolladores y grupos organiza-
dos para la ejecucin de sus proyectos.
Incorporacin del suelo al desarrollo urbano a travs de
la expropiacin por causas de utilidad pblica (buscando
que sea una expropiacin concertada); ejercer el dere-
cho de tanto y preferencia del que dispone la autoridad
municipal (en particular para construir reserva territo-
rial), la reparcelacin como acto de autoridad o median-
te asociaciones entre propietarios e inversionistas, para
la agrupacin o integracin de predios, su habilitacin
con infraestructura y equipamiento y la adjudicacin de
los nuevos predios a los propietarios afectados; la cons-
titucin de un polgono de actuacin concertada o la
induccin scal como sobretasas a lotes baldos o exen-
cin a predios que se desean conservar o a los que se
desea inducir un uso particular, urbano o agrcola.
Construccin de obras pblicas directamente o a travs
de la contratacin de crditos a la banca de desarrollo,
la participacin del municipio en corporaciones pblico
privadas bajo un esquema claro de responsabilidades y
garantas recprocas ante modalidades de coinversin
para el desarrollo de infraestructura, equipamiento y/o
servicios, proyectos estratgicos, etc.
Dotacin de servicios pblicos. El Artculo 115 consti-
tucional otorga las facultades al municipio para dotar de
servicios pblicos en su territorio, ya sea directamente o
a travs de mecanismos distintos tales como asociacio-
nes municipales, constituciones de organismos paramu-
nicipales, contrato, concesin, asociacin pblicopri-
vada, organismos descentralizado de la administracin
pblica municipal, etc. La dotacin de servicios pblicos
siempre ser un mecanismo que incentive el desarrollo
social y econmico del municipio, por lo que la amplia-
cin en su cobertura contribuir en cualquier circuns-
tancia a dar cumplimiento a los objetivos y metas del
PMOT.
3.4.5.3 Instrumentos nancieros
Los instrumentos nancieros con los que cuenta el munici-
pio son bsicamente todos aquellos impuestos asociados a
la propiedad raz. Entre ellos se encuentran:
Impuesto predial base mixta (terreno y construccin)
o base suelo (slo el terreno), que tiene muchas ms
ventajas por facilitar el proceso de valuacin y hacer del
cobro del predial un proceso ms justo y oportuno que
el primero. Asimismo, es conocida la gran diferencia en-
tre los valores catastrales y los valores comerciales, por
lo que se tendr que hacer un esfuerzo por equipararlos
progresivamente garantizando que el aumento en la re-
caudacin se reeje en una mejora continua en la calidad
de la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana.
Impuesto Sobre Adquisicin de Inmuebles (ISAI), mis-
mo que se genera con cualquier tipo de transaccin in-
mobiliaria: compraventa, donacin, herencia, permuta,
aportacin a sociedades, etc.
Impuesto a la plusvala, que se trata de un impuesto
que gravara el valor del suelo atribuible al esfuerzo de
la comunidad (va obras pblicas, normatividad urba-
na, asignacin de usos e intensidades de uso) y que es
injustamente retenido por los dueos de la tierra. Los
proyectos estratgicos contenidos en el PMOT gene-
rarn sin duda alguna cambios en los valores del suelo
que implican un incremento detectable en el valor de
los inmuebles beneciados por tales acciones pblicas.
En Mxico y Latinoamrica se realiza frecuentemente
la recuperacin de plusvalas por medio de un instru-
mento conocido como contribucin de mejoras, que
en realidad solamente recupera el costo de las obras
pblicas. En cualquier caso, hay que aclarar que la re-
cuperacin de plusvalas de ninguna manera implica la
redistribucin automtica de la riqueza, por el contrario,
puede originar que las inversiones se concentren en zo-
nas donde existe mayor capacidad de pago.
Impuesto por contribuciones de mejoras, que se trata
de contribuciones para solventar parcial o totalmente
los costos generados por obras de infraestructura que
benecian particularmente a determinados predios. El
tipo de obra para el que aplica la contribucin, el por-
centaje mximo de los costos que pueden repercutirse
43
a los beneciarios, los criterios para determinar a dichos
beneciarios, el mtodo de distribucin de la contribu-
cin, y los niveles y rdenes de gobierno facultados para
su cobro varan en cada caso, sin que ello repercuta en la
naturaleza del gravamen.
Revisin de los precios y tarifas de los bienes y servicios
pblicos. Es de conocimiento pblico la problemtica
operativa y de nanciamiento por la que atraviesan los
municipios para la prestacin de los servicios pblicos.
Salvo contadas excepciones, el cobro de las tarifas por
los diferentes servicios que prestan presentan serios
problemas como la no actualizacin de tarifas, omisos
y rezagos, que se traducen en cargas inequitativas al
desarrollo y perdida de la capacidad nanciera y de ges-
tin de las autoridades. La actualizacin de la poltica
tarifaria del sector pblico, alinendola a los objetivos,
estrategias, acciones y metas del PMOT, puede traducirse
en un importante mecanismo de estimulo a la actividad pri-
vada. La capacidad de los instrumentos de fomento puede
utilizarse para reforzar y promover el compromiso y la res-
ponsabilidad de los actores que participan en el desarrollo.
Contribuciones especiales de impacto urbano y ambien-
tal. Deben ser impuestas a los promotores de proyectos
para la dotacin de infraestructura y servicios bsicos a
cambio de las autorizaciones de desarrollo, para nan-
ciar los costos pblicos del desarrollo urbano.
Productos y servicios. Este rubro se reere a todos
aquellos pagos que los usuarios o beneciarios realizan
como contraprestacin por recibir determinados servi-
cios urbanos como agua potable y alcantarillado, alum-
brado pblico, transporte pblico, licencias y permisos,
registro civil, entre muchos otros. A diferencia de los
impuestos, cuyos ingresos van a dar a la bolsa comn
de los gobiernos que los cobran, los recursos recaudados
por el pago de servicios se utilizan para cubrir los costos
que su prestacin genera, costo que en muchos casos
se encuentra subsidiado por el gobierno.
Aprovechamientos. Son ingresos percibidos como pago
de los permisos y concesiones que reciben los particu-
lares por el uso de bienes del dominio pblico, frecuen-
temente bienes inmuebles. Los permisos para la venta
en va pblica son ejemplo de aprovechamientos que
comnmente percibe el municipio.
Fondos y deicomisos. Un deicomiso es un contra-
to mediante el cual una persona fsica o moral llama-
da deicomitente aporta a una institucin duciaria
recursos para el cumplimiento de nes especcos, en
benecio de cualquier persona fsica o moral llamada -
deicomisario. Estos mecanismos pueden ser tiles para
el nanciamiento de grandes proyectos estratgicos
que requieran de un presupuesto amplio y multianual.
Los estados pueden crear un deicomiso y constituirse
ellos en deicomitente, el municipio en el deicomisario
y Banobras, por ejemplo, en duciario encargado de ad-
ministrar el recurso.
Creacin y operacin de asociaciones pblicoprivadas.
Desde la dcada de los 80 se han utilizado guras in-
novadoras de nanciamiento de infraestructura en di-
versos pases como Francia, Italia, Espaa y Estados
Unidos, en las que el sector privado participa no slo
como fuente de recursos y capital, sino como parte de
un proyecto ms amplio en el que comparte riesgos,
costos y utilidades con el sector privado. Estas guras
son conocidas como Asociaciones PblicoPrivadas
(PublicPrivate Partnership, PPP) y pueden funcionar en
las siguientes modalidades:
Construir, Rentar y Transferir (CRT). En este
esquema, el inversionistas construye un activo
requerido por alguna entidad del gobierno utilizando
nicamente fondos privados (capital y/o deuda);
y un vez terminado o listo para operar, la entidad
gubernamental recibe el activo para su operacin y
se compromete al pago de una renta al inversionista,
de acuerdo con el monto de la inversin y a un plazo
previamente pactado.
Construir, Operar y Transferir (COT). En este
esquema el inversionista obtiene una concesin
para construir y operar un activo que proveer algn
servicio a la poblacin que lo requiera, a cambio del
cobro de una cuota o contraprestacin. Este cobro
servir para amortizar la inversin realizada y obtener
una rentabilidad razonable del capital, pues es el
inversionista el responsable de nanciar el proyecto.
Construir, Operar y Poseer (COP). En este esquema, el
inversionista privado obtiene la concesin indenida
para proveer un servicio mediante el cobro de una
cuota o tarifa. Va desde la construccin y operacin
de un activo nuevo construido con nanciamiento
propio, hasta la adquisicin y operacin de algn
activo existente que hubiese sido propiedad pblica
y que haya sido adjudicado al inversionista privado
mediante el pago de una contraprestacin.
Disear, Construir, Financiar y Transferir (DCFT).
Este esquema implica el diseo y construccin
de algn activo por parte del inversionista privado
con sus propios recursos. Ya operando, el activo
es transferido a la entidad gubernamental para
que sea ella la que lo opere. La propiedad nunca
es del inversionista privado, aunque recibe el pago
por la obra ejecutada. Este esquema es comn
para el nanciamiento de autopistas, sistemas de
potabilizacin y distribucin de agua, tratamiento
de aguas residuales, instalaciones deportivas y
recreativas, etc.
44
Proyectos para prestacin de servicios (PPS), muy re-
ciente en Mxico y que consiste en la licitacin y con-
tratacin de un inversionista privado para el diseo,
construccin, equipamiento, operacin y mantenimien-
to durante la vigencia del contrato correspondiente y
sin disponer en ningn momento de nanciamiento p-
blico. El usufructo o benecio de la obra o servicio en
cuestin lo obtiene la propia ciudadana, y los recursos
que destin la dependencia gubernamental, pueden ser
recuperados en el largo plazo va impuestos o derechos.
Por su parte, la dependencia gubernamental se compro-
mete a efectuar los pagos correspondientes durante la
vigencia del contrato y por la contraprestacin recibida
por parte del inversionista privado, quien conserva la ti-
tularidad de la propiedad del activo. Sin embargo, los
pagos estn condicionados al cumplimiento de estn-
dares de operacin, calidad y condiciones fsicas de las
instalaciones, establecidos en el contrato.
3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia
y coordinacin de acciones e inversiones del sector
pblico
La constitucin del Consejo Municipal de Ordenamiento
Territorial es un ejemplo del uso de este tipo de instrumen-
tos, tanto como la constitucin del Coplademun o cual-
quier otro mecanismo que ponga en relacin a dos o ms
dependencias gubernamentales. Algunos de estos meca-
nismos son:
Acuerdos de coordinacin estadomunicipios. El Artcu-
lo 115 constitucional, Fracc. III, otorga a los municipios
facultades para suscribir convenios de colaboracin
entre s para una ms ecaz prestacin de los servicios
pblicos. Sin embargo, tambin le da la prerrogativa al
municipio a suscribir convenios de colaboracin con el
estado para que ste se haga cargo de aquellos servicios
pblicos de los que el municipio no pueda hacerse car-
go. Sin embargo, es posible suscribir convenios estado
municipios para otros nes distintos a la prestacin de
servicios pblicos, asociados a la ejecucin de acciones
y proyectos estratgicos determinados por el PMOT.
Instrumentos y mecanismos de participacin social y
ciudadana. La participacin de los sectores sociales en
el proceso de planeacin resulta indispensable para dar
legitimidad social al mismo. Por ello, parte de los pro-
cesos de planeacin, diseo y ejecucin de las polticas
urbano-regionales debern ser planteadas en talleres, tal
como se plantea en esta gua metodolgica, que per-
mitan dar a conocer los alcances del PMOT, socializar
la problemtica territorial, urbana, ambiental y de cual-
quier otra ndole.
3.4.5.5 Incentivos y exenciones
Exenciones del impuesto predial. Existen diferentes
usos del suelo, actividades y causahabientes que en oca-
siones estn sujetos a exenciones totales o parciales en
el pago de algunos impuestos. En materia de desarrollo
urbano, el ms comn es la exencin en el impuesto
predial. Ejemplo de estos son inmuebles del dominio
pblico de la nacin, embajadas, inmuebles propiedad
de pensionados, organizaciones religiosas y con nes
de caridad, etc. En algunas ciudades del mundo, el uso
habitacional est sujeto a ciertas exenciones en el pago
del predial, as como tambin las construcciones nue-
vas, con el objeto de fomentar la inversin en la cons-
truccin. Sin embargo, existe un creciente consenso en
el sentido de no otorgar ningn tipo de exenciones a la
propiedad raz a n de garantizar una mejora recauda-
toria y obtener mayores ingresos para nanciar obras y
servicios pblicos de calidad.
Pago de servicios ambientales. De acuerdo con el Insti-
tuto Nacional de Ecologa, desde el ao 2003 Mxico
ha diseado e instrumentado una serie de programas
de Pago por Servicios Ambientales (PSA), que inclu-
yen pagos por servicios hidrolgicos, conservacin de
la biodiversidad, captura de carbono y agroforestera,
con el objetivo de proteger los ecosistemas forestales
y ofrecer alternativas a los propietarios de bosques, sel-
vas, manglares, etc. Este mecanismo de nanciamiento
de propietarios de tierra con alto valor ambiental puede
constituirse en un instrumento para su conservacin.
3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos
a los municipios
Los recursos federales llegan a los municipios a travs de
diversas vertientes. Estn las aportaciones (Ramo 33), que
son recursos que se transeren de un orden de gobierno a
otro para nanciar necesidades de gasto del mbito recep-
tor. Tambin se encuentran las participaciones (Ramo 28),
que son recursos distribuidos mediante frmulas y criterios
publicados en diversos ordenamientos jurdicos y que ad-
ministran directamente los municipios.
Por su parte, se encuentran los programas federales que
canalizan recursos directamente a los municipios a n de
dar cumplimiento a las polticas, objetivos y estrategias de
cada una de las dependencias y entidades del gobierno fe-
deral y que se encuentran plasmados en el Plan Nacional
de Desarrollo 20072012.
Los recursos de los programas federales por lo regular estn
sujetos a reglas de operacin y su ejercicio debe estar coor-
45
dinado con el Gobierno del Estado o el Federal para evitar
duplicidades. Su aplicacin debe hacerse con transparencia,
en un determinado tiempo, identicando a la poblacin be-
neciaria. Por ejemplo, los programas que maneja la Sedesol
y que pueden constituir una fuente de nanciamiento de algu-
nas estrategias que se planteen desde el OT son, entre otros:
Programa 3x1 para Migrantes.
Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, Tu Casa.
Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones
de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos
Humanos Irregulares.
Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas.
Programa 70 y Ms.
Programa de Conversin Social.
Programa de Empleo Temporal (PET).
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadoras.
Programa de Opciones Productivas.
Programa de Prevencin de Desastres en Asentamien-
tos Humanos .
Programa de Rescate de Espacios Pblicos.
Programa Vivienda Rural.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
Programa Hbitat.
Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias.
Algunos de estos programas tienen su mbito de inter-
vencin en el medio rural, como el Programa de Opciones
Productivas o el Programa para el Desarrollo de Zonas Prio-
ritarias, y otros en el medio urbano, como el Programa de
Rescate de Espacios Pblicos o el Programa Hbitat. A este
conjunto de programas de la Sedesol se suman varios de
otras dependencias y entidades de la Administracin Pbli-
ca Federal que pueden constituir una fuente de nancia-
miento asequible para las estrategias y lneas de accin que
se planteen en el PMOT.
3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluacin de
resultados
La fase de seguimiento y evaluacin de resultados consiste
en la obtencin y sistematizacin de informacin relati-
va, por un lado, al proceso de gestin que necesariamente
acompaa a la ejecucin de los proyectos derivados de la
propuesta de ordenamiento territorial; y, por otro, para la
generacin de un sistema de indicadores que permita eva-
luar, precisamente, los resultados de la ejecucin de los
proyectos seleccionados en la fase anterior (obras, bienes
y servicios). La gura 24 ilustra ambos aspectos. En am-
bos casos es necesario establecer una lnea base, que ser
la referencia para evaluar los cambios experimentados por
el sistema territorial del municipio en cuestin, a partir de la
ejecucin de los proyectos derivados de la imagen objetivo.
Es necesario plantear qu es lo que se evala, cmo se eva-
la, y cundo se evalan los resultados. En la gura 25 se
seala, de manera general, en qu consiste el monitoreo
del proceso de gestin y la evaluacin de resultados, se re-
saltan algunos elementos y criterios que sirven de gua para
el desarrollo el proceso de evaluacin.
3.5.1 Proceso de gestin
En cuanto al proceso de gestin, se reere a la implemen-
tacin de la imagen objetivo, constituye, propiamente, el
ejercicio de la planeacin, en este caso, guiada por los prin-
cipios del ordenamiento territorial. Lo anterior signica que
la gestin no se limita a la ejecucin fragmentada de los
proyectos prioritarios, puesto que los resultados de stos
slo sern ecaces en la medida que contribuyan a generar
las condiciones requeridas para alcanzar, en el mediano y
largo plazo, la imagen objetivo.
Figura 24. Proceso de evaluacin de avances y resultados
Informacin, cuantitativa y cualitativa, de la
calidad del hecho o situacin intervenida
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
a) Evaluacin de
resultados
b) Monitoreo del
proceso de gestin
Sistema de indicadores de evaluacin impacto
Informacin sobre la pertinencia y vialidad de
acciones y asignaciones durante la ejecucin
Sistema de indicadores cualitativos del cumplimento
de acuerdos
Evaluacin de resultados
Congruencia entre los resultados y los objetivos estratgicos
46
Figura 25. Elementos y criterios de evaluacin del proceso de gestin
Qu se evala?
Se recurre al uso de indicadores cualitativos para el monitoreo del proceso de gestin, aqullos que permitan analizar las
causas de posibles incumplimientos o desfases, as como plantear las medidas de remediacin.
Se evala en qu medida los resultados de la ejecucin de los proyectos prioritarios cumplen con los objetivos y metas
que se establecieron. Para este propsito, se utilizan los indicadores de evaluacin de resultados.
Cmo se evala?
Indicador cualitativo: este tipo de indicador es de uso cada vez ms comn en los procesos de planeacin por objetivos.
Aplica para evaluar en qu medida el cumplimiento de tal o cual accin contribuye a la obtencin de los objetivos estra-
tgicos. Por ejemplo: acciones de concertacin entre organismos, negociaciones con el nivel estatal o federal, etc.
Indicador cuantitativo: este tipo de indicador se utiliza para medir en forma numrica el resultado obtenido y el porcen-
taje de cumplimiento (o avance) en cada meta y objetivo del PMOT.
Para la evaluacin de resultados, se recomienda utilizar indicadores ya existentes, como los que se mencionan en el ma-
nual sobre indicadores para la caracterizacin y el ordenamiento territorial, adems de indicar las fuentes de informacin
y las metodologas especcas para calcular cada indicador cuantitativo.
Cundo se
evala?
Es recomendable proceder, por lo menos, a una evaluacin anual de los avances, esto mediante la organizacin de un
taller de monitoreo y evaluacin con los diferentes organismos participantes.
Cada vez que se observen rezagos y/o incumplimientos, es responsabilidad del comit municipal asesorado, por ejem-
plo, por el observatorio urbano local o por otro organismo auxiliar que el gobierno municipal determine, proponer las
medidas de remediacin para su discusin y toma de decisiones en el taller.
Figura 26. Monitoreo del proceso de gestin
Cada organismo participante, informa periodicamente
sobre los avances de sus acciones
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Indicadores
cualitativos de procesos
Anlisis y valoracin por
el Comit Municipal
Acciones de
avances/acuerdos o
compromisos
Vo. Bo. Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Cumple con los
compromisos
y acciones?
S
No
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Por qu no cumple?
En este sentido, la lnea base del proceso de gestin la
constituyen los acuerdos y compromisos asumidos por las
instancias pblicas y privadas, las organizaciones producti-
vas y la sociedad civil organizada; compromisos pactados
a travs de la rma de acuerdos, y de otros compromisos
que quedaron asentados en la agenda de seguimiento del
proceso del elaboracin del PMOT, la cual se formaliz, jus-
tamente, al momento de conformar la matriz de correspon-
sabilidad (fase cuatro).
La tarea de seguimiento como parte del proceso de elabo-
racin del PMOT, si bien es competencia y responsabilidad
del gobierno municipal, segn lo sealado en la fase 1 de
esta gua metodolgica, al conformarse el Comit Munici-
pal ste asume tal responsabilidad. Por lo tanto, el comit
deber fungir, en esta fase, como el ente encargado de dar
seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiri-
dos por los organismos participantes en la implementacin
del PMOT. Para cumplir con este encargo, de ser necesario,
podr apoyarse en el observatorio urbano local.
Cabe mencionar que al establecer los compromisos, todas
las acciones y tareas debern sealar con toda precisin al
organismo responsable de llevar a cabo cada una de ellas, as
como de asegurar que quede el registro de tales decisiones o
acuerdos. Lo que se evala, con base en lo establecido en los
acuerdos o cartas compromiso, es la pertinencia de las acciones
realizadas, sobre todo, aqullas relacionadas con la asignacin
de recursos nancieros y trmites administrativos (permisos,
licencias, etc.) y otro tipo de acciones de las que depende la
viabilidad de la ejecucin de los proyectos y, en consecuencia, la
calidad y grado de cumplimiento de los compromisos.
El monitoreo o seguimiento del proceso de gestin se efec-
ta con base en indicadores de desempeo cualitativos, ya
que se enfocan a la comparacin de los avances registrados
y los compromisos establecidos en los acuerdos o las respon-
sabilidades asignadas en la matriz de corresponsabilidad.
Los resultados del anlisis y valoracin del monitoreo del
proceso de gestin, coordinado por el Comit Municipal, a
partir del uso de indicadores cualitativos, en caso de haber
detectado eventuales rezagos y/o incumplimientos, debe-
r complementarse con las observaciones que sealen los
elementos o factores que impidieron el adecuado desem-
peo de las acciones, as como indicar los organismos res-
ponsables de efectuar dichas acciones (ver gura 26).
47
Se deber precisar la causa de los rezagos y/o incumplimientos,
por ejemplo, si stos se deben a eventos como los siguientes:
Deciencias en la promocin y gestin de recursos (por
ejemplo, asignacin tarda de recursos presupuestales
para alcanzar las metas en los plazos jados).
La jacin de metas u objetivos muy ambiciosos con
referencia a los recursos disponibles.
La ocurrencia de factores externos no controlables que
afectan la consecucin del PMOT tal como se plane inicial-
mente (cambios de escenario o entorno, contingencias que
exigen el desvo de recursos desastres, inundaciones, etc.).
3.5.2 Evaluacin de resultados
El propsito de la evaluacin deber centrarse en la conforma-
cin de un sistema de indicadores, que permitan medir y sea-
lar la efectividad de los resultados derivados de la ejecucin de
los proyectos prioritarios. Se trata de vericar de qu forma y
en qu medida las obras, hechos y/o servicios generan condi-
ciones para alcanzar los objetivos estratgicos, as como iden-
ticar los impactos de un desarrollo territorial ordenado.
En este sentido, los indicadores evaluarn los aspectos o
situaciones que permitan valorar la estabilizacin de un es-
tado de equilibrio del sistema territorial del municipio. Por
lo tanto, el conjunto de indicadores deber proporcionar, de
manera simplicada, informacin sobre:
Cambios en el uso del suelo.
Cambios en la vulnerabilidad de los asentamientos huma-
nos, de las actividades econmicas y de la infraestructura
productiva frente a los riesgos naturales.
Grado de solucin de los conictos de uso del suelo deri-
vados de la relacin aptitud natural/uso actual.
Integracin del sistema de asentamientos humanos.
Crecimiento urbano y demanda de infraestructura productiva.
Cambios en el nivel de vida de la poblacin urbana y rural.
Demanda de empleo.
Estructura sectorial de la economa.
El diseo de los indicadores debe estar asociado a las metas
planteadas correspondientes a cada objetivo estratgico y,
que al mismo tiempo, estn alineadas entre s, permitiendo
evaluar resultados que experimenta el sistema territorial a
partir de la implementacin del programa municipal de or-
denamiento territorial (ver gura 27).
3.5.3 Mecanismo de evaluacin
Se mencion con anterioridad que la evaluacin de los re-
sultados y el monitoreo del proceso de planeacin se llevan
a cabo a nivel de cada municipio, y que es responsabilidad
del Comit Municipal auxiliado por el observatorio urbano
local. En consecuencia, la contribucin de las instancias es-
tatales y federales, en particular de la Sedesol, consiste en:
Proporcionar al Comit Municipal un soporte tcnico
para denir metodologas y mecanismos de evaluacin
mediante talleres especcos (monitoreo/evaluacin).
Elaborar convenios de cooperacin para la creacin y
operacin de los observatorios u otro organismo opera-
dor, encargados del manejo de la informacin para me-
dir y analizar los resultados del PMOT.
Apoyar al Consejo Estatal en las negociaciones en el ni-
vel estatal y federal para la obtencin de las aportacio-
nes comprometidas (recursos presupuestarios).
Figura 27. Aspectos a considerar para la evaluacin de resultados, tomando como lnea base los objetivos estratgicos y sus respectivas metas
Indicadores globales
de resultados
Indicadores especcos de resultados por
objetivos estratgicos y metas
Indicadores de proceso por acciones
y/o proyectos estratgicos
Aumento de la competi-
tividad del territorio.
Aumento de empleos loca-
les en empresas existentes
por tipo de actividad.
Nmero de empresas y
empleos nuevos creados
por tipo de actividad.
Dotacin de infraestructura y servicios urbanos
Poblacin con acceso a servicios de transporte pblico y po-
blacin con acceso a telefona pblica y celular.
Normas de uso del suelo
Nmero de normas publicadas y aplicadas
Formacin tcnico profesional
Poblacin estudiantil y eciencia terminal por carreras y
grados tcnico profesionales (educacin media superior y
superior)
Manejo integral de la contaminacin
Ahorros anuales de agua
% de aguas residuales tratadas
% o volumen de residuos connados y/o reciclados
Indicar si las acciones programadas:
a) Fueron iniciadas.
b) Estn en curso de ejecucin.
c) Culminaron.
En caso de observar una desviacin entre los valores
esperados de cada indicador y los resultados obtenidos,
indicar las razones principales de esta desviacin:
Subestimacin de costos de proyectos. Insuciente
dotacin presupuestal.
Acciones iniciadas con retraso.
Insuciente coordinacin entre actores. Y las medi-
das correctivas adoptadas.
Nueva programacin .
Correccin de objetivos y metas.
48
Con base en los resultados de cada PMOT, generar una
visin de conjunto de rendicin de cuentas dirigida a los
gobiernos estatal y federal, para coadyuvar a la obten-
cin oportuna de recursos plurianuales en funcin de
los resultados obtenidos.
Por su parte, el Comit Municipal proporcionar a cada or-
ganismo responsable de llevar a cabo la evaluacin de los
resultados por objetivos estratgicos y sus respectivas me-
tas, la siguiente informacin bsica:
Descripcin de las acciones y/o proyectos prioritarios
asociados a su respectiva meta (las que acompaan la
imagen objetivo).
El calendario programtico de la ejecucin de los pro-
yectos prioritarios.
Recursos materiales y humanos previstos para la ejecu-
cin de los proyectos prioritarios.
Metodologa para la obtencin de los indicadores cuan-
titativos y cualitativos de monitoreo y evaluacin. Por
lo tanto, cada organismo responsable deber proporcio-
nar al Comit Municipal la informacin necesaria para
realizar la evaluacin de los resultados respectivos con
la periodicidad preestablecida.
Las fuentes de vericacin de la informacin utilizada
para la obtencin de cada indicador.
Las observaciones desglosando, en su caso, las razones
de rezagos y/o incumplimientos.
Las medidas propuestas para remediar los rezagos y/o
incumplimientos observados.
El Comit Municipal tiene la responsabilidad de documen-
tar el conjunto de resultados del PMOT, por objetivos es-
tratgicos, metas y/o proyectos prioritarios con base en la
informacin transmitida por los organismos participantes,
al observatorio urbano local o Coplademun u otro organis-
mo operador. Adems de llevar las bitcoras de acuerdos,
convenios, eventos y talleres, etc.
Esta responsabilidad signica elaborar la matriz de marco
lgico de los resultados globales del PMOT, sustentada en
las matrices de resultados por metas y/o proyectos priori-
tarios ejecutados por los organismos responsables segn
la matriz de corresponsabilidad. Esta informacin es in-
dispensable para la rendicin de cuentas y la informacin
oportuna de las siguientes instancias:
Gobierno municipal (le ayuda al momento de solicitar y
negociar los recursos presupuestarios requeridos).
La Sedesol (es la instancia encargada de impulsar la vi-
sin nacional sobre el desarrollo urbano sustentable).
A otras instancias estatales y federales involucradas
(Obras Pblicas, Comunicaciones y Transportes, De-
sarrollo Econmico, Medio Ambiente, Desarrollo Rural,
etc. y sus equivalentes federales).
3.5.4 Mecanismo para la adecuacin
o actualizacin de los objetivos estratgicos
y sus respectivas metas
Dado que el programa municipal de ordenamiento territo-
rial se concibe como un proceso de gestin permanente
para establecer las condiciones que permitan alcanzar la
imagen objetivo, es preciso determinar bajo qu condicio-
nes el Comit Municipal puede optar por replantear par-
cial o totalmente los objetivos estratgicos, en particular
en aqullos donde se detectaron rezagos o debilidades al
momento de ejecutar los proyectos asociados a ellos; de
considerarse necesario, tambin se debern adecuar las
responsabilidades y compromisos de las instancias involu-
cradas. En la gura 28 se presenta, a manera de sntesis, el
proceso que se deber llevar a cabo para lograrlo.
Puesto que el proceso de monitoreo y evaluacin es per-
manente, cabe subrayar que al nal del periodo del replan-
teamiento de los objetivos estratgicos y sus metas res-
pectivas y de la reasignacin de responsabilidades, se inicia
una nueva etapa de monitoreo de las actividades bajo la
responsabilidad del Comit Municipal.
En cuanto a la reasignacin de responsabilidades, se consi-
dera necesaria cuando, por ejemplo, un proyecto prioritario
no se asign al organismo adecuado, esto a pesar de que las
acciones emprendidas hayan sido valoradas positivamente.
Este tipo de replanteamiento puede ocurrir en cualquier
momento sin tener que modicar ningn componente del
PMOT, reasignando la responsabilidad a uno o varios or-
ganismos que tengan ms relacin con la naturaleza del
proyecto o proyectos en cuestin.
La modicacin de los proyectos prioritarios se plantea
cuando una accin o tarea presenta serias dicultades para
llevarse a cabo, lo cual podra deberse, por ejemplo, a que
no se dispuso oportunamente de los recursos materiales y
humanos.
Respecto a la modicacin de los objetivos estratgicos y
metas, es posible que al momento de intentar su instru-
mentacin se presenten obstculos de diversa ndole que
hagan imposible la implementacin. En tal caso, se hace un
replanteamiento en cuanto a los alcances.
49
Figura 28. Replanteamiento de los objetivos estratgicos y sus metas respectivas y reasignacin de responsabilidades
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Responsabilidad
mal denida
Accin/proyecto
mal enfocado
Por qu no se cumple?
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Promocin/gestin
deficiente
Factores externos
imprevistos
Replanteamiento
responsabilidad
M
Replanteamiento
accin/proyecto
Replanteamiento
promocin/gestin
Replanteamiento de
objetivos y metas:
+ Reprogramacin.
+ Modificacin.
50
4. Conclusiones
El ordenamiento territorial como poltica pblica busca orientar
la distribucin territorial equilibrada de la poblacin y de las
actividades econmicas que sta realiza, esto bajo el princi-
pio de sustentabilidad, lo que conlleva a proponer un uso del
territorio en funcin de su vocacin natural y un conjunto
de medidas para la mitigacin de las afectaciones ambien-
tales provocadas por el emplazamiento territorial de la po-
blacin y sus actividades.
La presente gua metodolgica constituye una valiosa apor-
tacin para conocer el contenido y las tcnicas necesarias
para conformar, en este caso, un programa municipal de
ordenamiento territorial, mediante el cual ser posible con-
cretar la poltica de ordenamiento territorial en el mbito
municipal.
El esquema metodolgico planteado involucra seis prio-
ridades que la Sedesol ha asumido como plataformas de
orientacin de la poltica social en materia de ordenamien-
to territorial. Se trata de seis procesos que en la actualidad
inciden de manera importante en el desarrollo territorial del
pas, por lo que se pretende:
incidir en las grandes intervenciones territoriales relacio-
nadas con la infraestructura productiva para garantizar
que sus impactos negativos sean los menos, incluso,
anticiparse a ellos al incluirlos en la formulacin de un
PMOT.
Considerar a la poltica habitacional, cuya expresin
territorial de mayor impacto la constituyen los grandes
conjuntos habitacionales en las periferias de las reas
urbanas, para encontrar un cauce que permita integrar
estos conjuntos al tejido urbano, y que realmente con-
tribuyan a superar los rezagos en cuanto a equipamien-
to fsico y los servicios que ste presta y benecien a la
poblacin; sobre todo, esto deber ser un apoyo para la
autoridad municipal en su cometido de contener, pre-
venir o, en su caso, impulsar una poltica habitacional
social y ambientalmente justa y responsable.
Lograr que la autoridad municipal incluya y acte, en
el marco de sus atribuciones, frente a las grandes inter-
venciones tursticas, de tal suerte que stas garanticen,
por un lado, un benecio social y econmico tangible
para las comunidades o residentes locales y, por otro, la
preservacin de los recursos naturales. Adems, procu-
rar que la infraestructura turstica que genera riqueza,
empleo y bienestar se ubique en el sitio menos vulnera-
ble a fenmenos naturales.
Prevenir los desastres asociados a fenmenos naturales,
fortalecer las capacidades de adaptacin al cambio cli-
mtico y contribuir a la reduccin de los gases de efecto
invernadero, es decir, contar con un medio ambiente
sano y sin riesgos de origen natural o humano.
Incidir directamente en las causas estructurales de la
pobreza, es decir, garantizar que la poblacin tanto ur-
bana como rural cuente con los equipamientos e infra-
estructura elemental que le permita acceder a servicios
bsicos de educacin, salud, abasto y recreacin; realizar
una actividad productiva que le permita un ingreso dig-
no, as como superar la incomunicacin y el aislamiento
territorial a travs del fortalecimiento de la infraestruc-
tura de comunicaciones.
Esta propuesta metodolgica, que incluye cuatro fases
tcnicas representativas del ordenamiento territorial como
instrumento de planeacin, adems, incorpora una fase de
seguimiento y evaluacin de resultados. De este modo,
comprende tres momentos clave del proceso de ordena-
miento del territorio: a) el momento tcnico cientco o de
conocimiento; b) el momento poltico o de planeacin y
coordinacin, y c) el momento administrativo o de gestin
instrumentacin.
De esta manera, la Sedesol busca trascender los esquemas
de diagnstico y ejecucin tcnica de los programas mu-
nicipales de ordenamiento e impulsar un esquema tcnico
operativo y de gestin e instrumentacin que, sin duda,
fortalecer la gestin municipal del desarrollo territorial.
51
Anexo. Trminos de referencia para elaborar programas
municipales de ordenamiento territorial
Presentacin
Los trminos de referencia que se presentan buscan faci-
litar el proceso de ordenamiento territorial de los munici-
pios a travs de un esquema vinculante de la gestin local
con un soporte tcnico, encaminado al cumplimiento de
las aspiraciones y expectativas del desarrollo municipal,
como a las prioridades del Gobierno Federal en materia de
desarrollo social, a saber, pobreza, vivienda, infraestructura
productiva, turismo, vulnerabilidad y riesgos asociados al
cambio climtico, as como articulacin funcional; todo lo
anterior en un marco de consenso.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la
igualdad de oportunidades como parte de la poltica para
lograr el desarrollo humano y el bienestar de la poblacin,
en tanto las estrategias se dirigen al fortalecimiento y am-
pliacin de los programas e instrumentos del Gobierno Fe-
deral para el combate a la pobreza en las ciudades del pas
para la atencin a los problemas de dotacin de servicios,
equipamiento e infraestructura. En esta misma orientacin,
propone dar impulso a la generacin de proyectos produc-
tivos en el mbito urbano y rural, y promover el fortaleci-
miento de la conectividad entre sus ciudades.
Estos planteamientos se complementan con las estrategias
para lograr un patrn territorial nacional que frene la expan-
sin desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el
desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipa-
mientos en comunidades tanto urbanas como rurales.
Por su parte, en el Programa Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012 se arma como uno de los principales prop-
sitos de la Sedesol el de disminuir la pobreza y, a travs del
ordenamiento territorial, avanzar en la integracin de las
regiones marginadas al proceso de desarrollo para atenuar
las desigualdades territoriales.
Como condiciones importantes para cumplir con estos pro-
psitos, se plantea el impulso al desarrollo econmico local,
procurando la vinculacin de las zonas menos desarrolladas
con aqullas que presentan ventajas comparativas de lo-
calizacin, as como el fortalecimiento de la conectividad
y la integracin de la poblacin que reside en zonas con
alta concentracin de pobreza al desarrollo de las ciudades,
todo ello como condiciones necesarias para promover el
crecimiento econmico y la generacin de empleo.
A n de avanzar en estos propsitos, la Sedesol promueve
una poltica de desarrollo territorial que tiene como fun-
damento los principios de equidad y sustentabilidad. As,
se pretende contribuir a atenuar las disparidades a travs
de estrategias para fortalecer la articulacin funcional de
los asentamientos humanos y expandir los benecios hacia
las zonas postergadas, procurando un uso ms eciente de
la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura y
fortalecer la integracin de los procesos productivos loca-
les. Adicionalmente, se busca incidir de manera efectiva en
los procesos de toma de decisiones, para anticipar procesos
con alto impacto en el territorio y procurar sentar las medi-
das para su regulacin.
Con su instrumentacin, el ordenamiento territorial permi-
te fortalecer los vnculos entre los sectores urbano y rural,
atender los rezagos territoriales y proveer certidumbre ju-
rdica a la inversin productiva pblica y privada y el em-
pleo, as como promover esquemas de desarrollo territorial
compatibles con los actuales principios de sustentabilidad
ambiental.
1. Objetivo general
El objetivo general es elaborar un programa municipal de
ordenamiento territorial para establecer los lineamientos
para regular los procesos de distribucin territorial de la po-
blacin y sus actividades, en consideracin de la dinmica
funcional de los asentamientos humanos, de la denicin
de las condiciones para la equidad social, a travs del mejo-
ramiento de las formas de acceso a servicios y equipamien-
to bsico, as como de la seguridad de la poblacin ante
fenmenos naturales y del uso sustentable de los recursos
naturales.
2. Objetivos particulares
Establecer las bases y mecanismos para la coordinacin,
formulacin, seguimiento e instrumentacin del progra-
ma municipal de ordenamiento territorial.
Evaluar la estructura y distribucin territorial de los
asentamientos humanos, as como su articulacin fun-
52
cional, destacando la integracin de procesos producti-
vos que contribuyan al desarrollo local y a la generacin
de empleo, procurando el mejoramiento en la calidad de
vida de la poblacin.
Inducir la mejor ubicacin de las actividades econmi-
cas y de la poblacin, infraestructuras y equipamientos,
en funcin de las vocaciones productivas y limitantes
del medio fsico-bitico.
Establecer lineamientos para regular los procesos de
ocupacin territorial, procurando la integracin de las
localidades, el aprovechamiento del equipamiento y la
infraestructura instalada.
Promover el uso eciente de los recursos pblicos, a tra-
vs de la denicin de una cartera de proyectos priori-
tarios para el municipio, consensuados con los actores
locales.
3. Condiciones generales
El ejecutor deber contar con un grupo multidisciplinario
con experiencia en los campos de planeacin territorial,
geografa, derecho, gestin pblica, economa, demografa
y anlisis estadstico, sistemas de informacin geogrca
y talleres participativos, como elementos mnimos, en el
entendido que stos son meramente propositivos, ms no
limitativos, para el desarrollo de las actividades.
El procedimiento que el ejecutor deber cubrir para la ela-
boracin del documento tcnico, se basar en la Gua me-
todolgica para elaborar programas municipales de orde-
namiento territorial de la Sedesol.
El mbito territorial de anlisis corresponde al municipio y
las localidades que lo integran. Si el municipio forma parte
de una zona metropolitana o de una regin econmica o
con una funcin especca determinada en el mbito esta-
tal, slo es necesario hacer referencia textual a la misma.
El referente normativo deber partir de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ley Estatal de Desarrollo Urba-
no o Cdigo Urbano, segn corresponda.
Para la informacin cartogrca se utilizar el formato
Arc View GIS, en el sistema de coordenadas geogrcas
ITRF92, con la Proyeccin Cnica de Lambert y el Datum
GRS80.
4. Alcances del trabajo
Los alcances que se expresan son enunciativos y no limi-
tativos, por lo que cada tema puede ser enriquecido con
la experiencia del ejecutor, previa validacin del municipio
y de la Sedesol, y debe cumplir como mnimo con los si-
guientes puntos:
Recopilacin de informacin
El ejecutor realizar el acopio de la informacin documen-
tal y cartogrca, de acuerdo con la Gua metodolgica
para elaborar programas municipales de ordenamiento
territorial de la Sedesol, y otros procedimientos que se con-
sideren pertinentes, como trabajo de campo y entrevistas.
Asimismo, se considerarn las normas legales y programas
sectoriales que tengan aplicacin especca en el munici-
pio y correspondan con los objetivos del PMOT.
Sistema de coordinacin
El ejecutor, con apoyo del rea tcnica municipal a cargo
de la supervisin del PMOT, deber realizar una propuesta
acorde con la estructura y funciones del municipio, para
denir las bases generales de participacin y coordinacin
de las reas del propio ayuntamiento con atribucin en la
materia. El objetivo principal es proponer el instrumento
para la coordinacin entre las reas operativas del PMOT,
a n de:
Establecer un mecanismo de concertacin y relacin
entre las reas del ayuntamiento, con atribuciones en
la materia y las que se encuentran a cargo de las tareas
tcnicas, administrativas y jurdicas, para facilitar, siste-
matizar y hacer formal su participacin en el proceso de
elaboracin del PMOT.
Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo
con criterios tcnicos, de transparencia, de gobernanza
y pluralidad para que las decisiones tengan el susten-
to y las bases que contribuyan al cumplimiento de los
acuerdos.
Hacer partcipes a los representantes de los sectores p-
blico y privado de la generacin de consensos.
El ejecutor deber considerar si ya existe una instancia fa-
cultada como comit o grupo de trabajo; en tal caso, slo
se deber integrar el acta de sesin en donde se haga expl-
cita la incorporacin del PMOT como parte de la agenda de
trabajo de tal instancia y un programa de actividades para
el seguimiento.
En caso de que no se cuente con esta instancia, se reque-
rir una propuesta para su creacin y una propuesta de re-
glamento interno.
53
Elaboracin del programa municipal de
ordenamiento territorial documento tcnico
El ejecutor utilizar la Gua metodolgica para elaborar
programas municipales de ordenamiento territorial de la
Sedesol, que precisa el contenido de los temas que se en-
listan a continuacin:
Introduccin
Se describir de manera general el esquema del trabajo, re-
saltando su importancia e implicaciones, as como la mane-
ra en que abordar el estudio de sus diferentes elementos.
Justicacin
Se describir la situacin actual que prevalece en el muni-
cipio en donde se llevarn a cabo los trabajos, y se comen-
tar sobre los hechos concretos que motivan la elaboracin
del programa, adems de los problemas especcos que se
pretende atender. En este orden de ideas, se establecern
las razones por las que es necesario realizar el programa
de ordenamiento, con base en las polticas y objetivos de
desarrollo de los mbitos regional, estatal y federal que in-
ciden en el municipio.
Es preciso hacer nfasis en los procesos de la dinmica de
crecimiento y que contextualizan el perl del municipio,
como formar parte de una zona metropolitana, porque
existen procesos de conurbacin o con fuerte presencia de
localidades rurales. En cualquier caso, es preciso dar cuenta
de la situacin acorde, en forma concreta.
Marco normativo
Se integrar un cuadro sntesis de las leyes que dan sus-
tento y viabilidad legal al programa de ordenamiento, a n
de identicar los instrumentos sectoriales e intersectoriales
que eventualmente pueden ser aplicables y que permitirn
establecer las bases para la coordinacin sectorial entre los
distintos rdenes de gobierno.
Diagnstico
El ejecutor deber realizar un ejercicio analtico y no slo
descriptivo, cuyo principal aporte consistir en la relacin
de procesos ambientales, econmicos y sociales con un re-
ferente fsico espacial.
Para ello, se considerar un enfoque progresivo para deter-
minar la relacin de los distintos temas entre s, tanto para
identicar la presencia de problemas como hacer explcitos
los procesos que favorecen el desarrollo en el municipio.
Este apartado deber elaborarse en apego a la Gua meto-
dolgica para elaborar programas municipales de ordena-
miento territorial, en donde se precisan los alcances para
los siguientes temas:
a) Procesos naturales:
Relieve.
Clima.
Geologa.
Edafologa.
Uso de suelo y vegetacin.
Unidades de paisaje.
Riesgos geolgicos y peligros hidrometeorolgicos.
Aptitud del medio natural.
b) Procesos sociales:
Dinmica demogrca.
Distribucin territorial.
Estructura.
Hogares.
Poblacin indgena.
Vivienda.
Marginacin y pobreza.
Equipamiento.
c) Procesos econmicos:
Sector primario.
Sector secundario.
Sector terciario.
Especializacin.
d) Procesos de vinculacin:
Funcionalidad.
Accesibilidad.
e) Evaluacin de impacto.
f) Aptitud de uso del territorio.
g) Anlisis integral:
Unidades Territoriales Prioritarias
Anlisis FODA
Primer taller de planeacin participativa. Anlisis
FODA. Una vez elaborado el diagnstico integral,
el ejecutor llevar a cabo un taller para presentar
los resultados del anlisis FODA que haya obtenido
ante el comit o grupo de trabajo, segn correspon-
da, a efecto de proceder a su validacin, adecuacin
54
e integracin nal en el documento. Asimismo, se
integrar como anexo una memoria descriptiva de
los resultados del taller, que incorporar el material
grco y documental que corresponda.
h) Prospectiva territorial:
Escenario tendencial.
Escenario contextual.
Escenario estratgico.
i) Imagen objetivo.
j) Objetivos estratgicos.
k) Metas.
l) Lneas de accin y cartera de proyectos.
m) Cartera de proyectos:
Segundo taller de planeacin participativa. Proyec-
tos estratgicos. Se deber realizar un taller ante
el comit o grupo de trabajo, segn corresponda,
a efecto de proceder a la validacin, adecuacin e
integracin nal en el documento, de aquellos pro-
yectos previamente denidos por el equipo ejecutor.
Es conveniente que en el taller se haga referencia
explcita a la consecucin de los objetivos estratgi-
cos por unidad territorial prioritaria.
n) Instrumentos.
5. Productos esperados
Los documentos que sern productos de elaboracin de
los programas municipales de ordenamiento territorial
(PMOT) son:
Memoria escrita
Se entregar un original y tres copias del documento en
formato impreso; el original se presentar sin engargolar ni
encuadernar, las copias deben estar engargoladas o encua-
dernadas.
El documento deber presentar las cartulas a color, pre-
viamente conciliado, denotando el nombre del programa,
el nmero de contrato, logotipos del gobierno municipal y
del consultor, fecha de elaboracin y lomo con el nombre
del contrato y logotipos.
La extensin mxima del documento ser de 250 cuartillas
y se elaborar en procesador de Word versin Windows ms
avanzada. con tipo de letra Arial a 12 puntos con interlineado
de 1.5. Debe incorporar fecha de elaboracin, ndice, pginas
foliadas, fuentes de informacin en los cuadros grcos.
Cada ejemplar se acompaar por el archivo magntico de
texto en Word, y los cuadros en formato Excel.
Sntesis ejecutiva
Con las mismas formalidades que la memoria tcnico-des-
criptiva se formular una sntesis del estudio, considerando
como mximo una extensin de 35 cuartillas.
Presentacin en PowerPoint
Se elaborar una presentacin en PowerPoint versin 2000
o posterior, con un mximo de 25 diapositivas, que descri-
ba de forma clara y concreta el contenido de los trabajos.
Anexo tcnico
Se integrar con toda la informacin bsica de campo y ga-
binete, las normas y procedimientos utilizados, los clculos
y anlisis efectuados.
Asimismo, debern integrarse en un anexo todos los sus-
tentos de las minutas, actas, invitaciones, cartas descripti-
vas y memoria de los talleres realizados durante la elabora-
cin del programa.
Anexo cartogrco
Los mapas debern presentarse impresos a color, en papel
bond de tamao 90X60.
Tambin se integrar un archivo magntico en disco com-
pacto en el formato shape.
Todos los mapas debern sealar claramente el nombre del
programa de ordenamiento territorial del municipio, fecha,
escala grca y numrica.
6. Programa de actividades
El ejecutor presentar al municipio, para su validacin, el
programa de trabajo para el desarrollo del PMOT, denien-
do y asignando los tiempos a cada una de las etapas, consi-
derando un plazo mximo de ocho meses hasta la entrega
del producto nal. Adems de los contenidos del estudio
propios del trabajo de gabinete, se debern incluir los tiem-
pos correspondientes a las actividades en campo y a los
talleres de planeacin participativa.
55
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Banobras
Coplademun
CIP
CPEUM
Fonatur
GEI
Implan
LGAH
LGEEPA
MOT
OE
OT
PMOT
Sedesol
UTP
ZAP
Administracin Pblica Federal
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos
Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal
Centro [Turstico] Integralmente Planeado
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Gases de Efecto Invernadero
Instituto Municipal de Planeacin
Ley General de Asentamientos Humanos
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
Modelo de Ordenacin Territorial
Ordenamiento Ecolgico
Ordenamiento Territorial
Programa Municipal de Ordenamiento Territorial
Secretara de Desarrollo Social
Unidades Territoriales Prioritarias
Zonas de Atencin Prioritaria
Gua metodolgica para elaborar programas municipales
de ordenamiento territorial
se termin de imprimir en noviembre de 2010
con un tiraje de 1,000 ejemplares.
Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico.
Queda prohibido el uso para nes distintos al desarrollo social.
www.gobiernofederal.gob.mx
www.sedesol.gob.mx
Gua metodolgica para elaborar
programas municipales
de ordenamiento territorial