Participacionpoliticaparapueblosindigenas 130909124858

Participacin Poltica Indgena y Polticas Pblicas para Pueblos Indgenas en Amrica Latina
Vctor Hugo Crdenas (Bolivia) Andr Fernando (Brasil) Andrs Jouannet (Chile) Guillermo Padilla (Colombia) Luis Maldonado/Vctor Hugo Jijn (Ecuador) Catalina Soberanis (Guatemala) Francisco Reyes (Mxico) Josu Ospina (Panam) Elizabeth Salmn (Per)
ParTIcIpacIN PolTIca INDgeNa Y PolTIcas PblIcas para PUeblos INDgeNas eN AmrIca LaTINa
2011 Konrad Adenauer Stiftung e.V. Prefacio Susanne Kss Representante de la Fundacin Konrad Adenauer en Bolivia y del Programa Regional de Participacin Poltica Indgena Autores Vctor Hugo Crdenas (Bolivia) Andr Fernando (Brasil) Andrs Jouannet (Chile) Guillermo Padilla (Colombia) Luis Maldonado/Vctor Hugo Jijn (Ecuador) Catalina Soberanis (Guatemala) Francisco Reyes (Mxico) Josu Ospina (Panam) Elizabeth Salmn (Per) Editora responsable Beatriz Cajas de la Vega Revisin y correccin Susanne Kss Claudia Heins Fundacin Konrad Adenauer (KAS), Programa Regional de Participacin Poltica Indgena Av. Walter Guevara No 8037, Calacoto (Ex Av. Arequipa casi esquina Plaza Humboldt) Telfonos: (+591-2) 2786910 2786478 2784085 2125577 Fax: (+591-2) 2786831 Casilla No 9284 La Paz Bolivia Email: info.ppi@kas.de Pgina Web: www.kas.de/ppi D.L. 4 - 1 - 3171 - 11 Impresin Garza Azul Impresores & Editores Telfono: 2232414 - Email garzaazul@megalink.com Impreso en Bolivia Printed in Bolivia Esta publicacin se distribuye sin fines de lucro, en el marco de la cooperacin internacional de la Fundacin Konrad Adenauer (KAS). Los textos que se publican a continuacin son de exclusiva responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente el pensamiento de los editores y/o de la KAS. Se autoriza la reproduccin total o parcial del contenido con la inclusin de la fuente.
Introduccin y explicacin previa
CONTENIDO
ndice.......................................................................................................................... 3 ndice de siglas......................................................................................................... 9 Prefacio. .................................................................................................................... 15
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS PARA PUEBLOS INDGENAS EN BOLIVIA................................................. 17 I. Antecedentes...................................................................................................... 18 A. Criterios sobre la condicin tnica............................................................ 18 B. Pueblos indgenas en Bolivia...................................................................... 24 C. Idiomas nacionales...................................................................................... 25 A. La lucha indgena por las libertades democrticas y participacin poltica................................................................................................................ 27 B. Candidaturas presidenciales y vicepresidenciales indgenas. ............... 29 C. La lenta subida en la representacin parlamentaria............................... 32 A. La participacin indgena en esferas gubernamentales del MAS........ 51 B. El repertorio de las acciones colectivas..................................................... 55
II. Proceso de participacin poltica.................................................................. 26
III. Situacin actual de la participacin poltica indgena............................. 51
IV. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas......................................... 56 V. Conclusiones y desafos................................................................................. 61 Bibliografa............................................................................................................. 63
PARTICIPAO POLTICA E POLTICAS PBLICAS PARA OS POVOS INDGENAS NO BRASIL. ................................................................... 65 I. Antecedentes...................................................................................................... 65 A. Populao e a imagem dos povos indgenas depois 1988.................... 67 B. Povos existentes. ........................................................................................... 68 C. As lnguas indgenas................................................................................... 68 D. Desenvolvimento da participao politica indgena.............................. 70 A. Participao nas instituies politicas tradicionais................................ 73 B. Organizaes politica indgena no Brasil................................................. 75 C. Polticas Pblicas para os Povos Indgenas............................................. 84
II. A situao atual de participao politica indgena................................... 73
III. Desafos............................................................................................................. 88 Referencias bibliogrficas.................................................................................... 91 PARTICIPACIN POLTICA INDGENA EN CHILE: EL CASO MAPUCHE. ........................................................................................... 93 I. Introduccin........................................................................................................ 94 II. Antecedentes histricos y sociales del pueblo mapuche......................... 95 A. Encuentro entre mapuches y espaoles................................................... 95 B. La Guerra de Arauco................................................................................... 98 A. La radicacin de los mapuches. ............................................................... 105 B. Las primeras leyes indgenas................................................................... 106 C. Entre la colonizacin, la reforma y la contra reforma agraria............. 107 D. Los avances y desafos de la poltica indgena en democracia........... 108 A. Auto reconocimiento................................................................................. 110 B. Condiciones sociales.................................................................................. 117 A. Voto indgena nacional. ............................................................................. 119 B. Distrito 51: Mayora de auto reconocimiento mapuche....................... 122
III. El Estado chileno y la legislacin indgena............................................. 105
IV. Reconocimiento y condiciones sociales mapuches. ................................ 110
VI. Participacin poltica electoral: El voto mapuche................................... 119
C. El distrito mapuche................................................................................... 127 D. El caso Francisco Huenchumilla............................................................. 133
VII. Conclusin.................................................................................................... 134 Bibliografa........................................................................................................... 137 Anexo 1: Mapa Regin de la Araucana........................................................... 139 COLOMBIA: VIOLENCIA, INTERCULTURALIDAD Y DEMOCRACIA.................................................................................................... 141 I. Introduccin................................................................................................... 142 II. Geografa poltica y pueblos indgenas de Colombia. ........................... 143 III. Las organizaciones indgenas y sus estrategias de participacin........ 148 IV. El conflicto armado, las organizaciones indgenas y el ejercicio electoral........................................................................................................... 155 V. La ciudadana indgena y los problemas de la participacin............... 160 VI. La opcin descolonial y la equidad de gnero. ........................................ 163 Bibliografa........................................................................................................... 168 PARTICIPACIN POLTICA Y EJERCICIO DE DERECHOS EN LOS PUEBLOS INDGENAS DEL ECUADOR...................................................... 171 I. Breve contexto poltico y diversidad histrico-cultural......................... 171 A. Desacato constitucional y autoritarismo................................................ 171 B. Las nacionalidades y pueblos y su situacin socio-econmica........... 173 A. La participacin poltica: logros y conflictos......................................... 177 B. La participacin electoral desde 1996 al 2004........................................ 180 C. La participacin electoral en 2006 y 2008............................................... 184 D. El acceso a la gestin pblica y el autogobierno................................... 187 E. La participacin poltica de las mujeres indgenas............................... 188 A. Diversidad.................................................................................................. 191 B. Tierra y territorio........................................................................................ 195
II. Participacin poltica de los pueblos indgenas: estado de situacin.177
III. Principales polticas pblicas para pueblos indgenas.......................... 190
C. Autonoma y libre determinacin........................................................... 198 D. Inclusin social. .......................................................................................... 203 E. Sumak Kawsay........................................................................................... 207 A. La disputa del sentido civilizatorio; cosmovisiones, formas diversas . de participacin poltica (individual, colectiva) y vigencia de . relaciones coloniales de relacin con los pueblos indgenas............. 209 B. El conflicto sobre el diseo institucional del Estado plurinacional... 210 C. El tinkuy inevitable: los conflictos territoriales y la disputa por los . recursos naturales................................................................................... 211
IV. Desafos........................................................................................................... 209
Bibliografa........................................................................................................... 212 PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS PARA PUEBLOS INDGENAS EN GUATEMALA. ..................................... 215 I. Antecedentes.................................................................................................. 215 A. La cuestin tnico-nacional...................................................................... 215 B. Poblacin indgena en Guatemala........................................................... 216 C. Idiomas indgenas. ..................................................................................... 217 D. Condiciones de vida de los pueblos indgenas..................................... 219 A. Recuperacin de la democracia............................................................... 221 B. Participacin en partidos polticos y en procesos electorales.............. 223 C. Incidencia poltica por otras vas de participacin............................... 231
II. Situacin actual de la participacin poltica indgena........................... 221
III. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas: poltica pblica para la convivencia y la eliminacin del racismo y la discriminacin......... 232 IV. Desafos........................................................................................................... 234 Referencias bibliogrficas.................................................................................. 235 MXICO: PARTICIPACIN INDGENA EN LOS PARTIDOS POLTICOS........................................................................................................... 237 I. Introduccin................................................................................................... 238
II. Informacin general estadstica: La poblacin indgena en Mxico segn el censo del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) 2010................................................................................................... 238 III. Identidad en Mxico y participacin poltica indgena......................... 240 IV. Aproximacin a los derechos de los pueblos, comunidades indgenas e indgenas en lo individual........................................................................ 242 A. Contexto internacional. ............................................................................. 242 B. Derechos indgenas y su relacin con la participacin poltica. .......... 245 C. El caso oaxaqueo. ..................................................................................... 248 D. Experiencias conocidas............................................................................. 249 V. Conclusin. .................................................................................................. 251
VI. Recomendaciones.......................................................................................... 252 Bibliografa........................................................................................................... 252 ANLISIS CRTICO DE LAS POLTICAS PBLICAS DIRIGIDAS A LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAM: UNA MIRADA DESDE LA PARTICIPACIN POLTICA Y LA POBREZA EXTREMA....................... 255 I. Antecedentes.................................................................................................. 255 A. Porcentaje de poblacin indgena en Panam....................................... 255 B. Etnias existentes en Panam..................................................................... 256 C. Idiomas de las etnias indgenas en Panam.......................................... 259 D. Estadsticas de desarrollo de la participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam..................................................................................... 260 A. Participacin en las instituciones polticas tradicionales. ................... 262 B. Incidencia poltica de las autoridades tradicionales de las diferentes . etnias de Panam..................................................................................... 264 C. El gnero y la participacin poltica de los pueblos indgenas.......... 266
II. Situacin actual de la participacin poltica indgena en Panam...... 262
III. Polticas pblicas dirigidas hacia los pueblos indgenas en Panam. ............................................................................................................ 268 IV. Desafos de los pueblos indgenas de Panam........................................ 271 A. La disminucin significativa de pobreza en los pueblos indgenas. . 271 B. La construccin de una visin indgena del desarrollo........................ 273
C. Lograr tener una institucionalidad gubernamental en las . comarcas.................................................................................................... 275 D. Lograr una unidad de cuerpo entre todas las etnias indgenas. ......... 275
Bibliografa........................................................................................................... 277 ENTRE LAS PROMESAS DE CONSULTA PREVIA Y LA CONTINUIDAD DE LA PROTESTA SOCIAL: LAS AMBIGEDADES DE LA PARTICIPACIN POLTICA INDGENA EN EL PER.............. 279 I. Generalidades sobre los pueblos indgenas peruanos............................. 279 A. La regulacin peruana de lo indgena, campesino y nativo............... 280 B. El problema de determinar cuntos indgenas hay en el Per............ 282
II. La participacin de los pueblos indgenas en los procesos de toma de decisiones........................................................................................................ 285 A. La insercin progresiva de los pueblos indgenas en los procesos . electorales.................................................................................................. 285 B. La participacin poltica indgena en los rganos estatales . peruanos.................................................................................................... 288
III. Las mujeres indgenas participan de la poltica peruana?.................. 293 IV. Pueden los nios indgenas participar tambin polticamente?........ 296 V. Polticas y desafos. ......................................................................................... 297 A. El efecto Bagua y la tarea de hacer realidad la consulta previa.......... 297 B. El reto de la erradicacin de la criminalizacin de la participacin poltica indgena............................................................................................. 301
VI. Comentario final............................................................................................ 304 Bibliografa........................................................................................................... 305
ndice de Siglas
NDICE DE SIGLAS
Academia de Lenguas Mayas (ALMG) Accin Democrtica Nacionalista (ADN) Alianza Social Indgena (ASI) Alternativa Nueva Nacin (ANN) Asamblea del Pueblo Guaran (APG) Asociacin de Cabildos del Norte del Cauca (ACIN) Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES) Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) Autoridades Indgenas del Sur Occidente (AISO) Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC) Central Obrera Boliviana (COB) Centro de Investigacin y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) Circunscripciones Territoriales Indgenas (CTI) Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) Comisin Nacional de Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA) Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas (CODISRA) Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI) Comit Ejecutivo Nacional (CEN)
Comunidades Afectadas por la Minera (CONACAMI) Conciencia de Patria (CONDEPA) Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) Confederacin de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador (ECUARUNARI) Confederacin de Pueblos Indgenas del Oriente Boliviano (CIDOB) Confederacin Nacional de Maestros Rurales de Bolivia (CONMERB) Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas Indgenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOBBS) Confederacin Nacional del Seguro Social Campesino (CONFEUNASSC) Confederacin Nacional para el Cambio (CONALCAM) Confederacin Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB) Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC) Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil (CAPOIB) Conselho Indigenista Missionrio (CIMI) Constitucin Poltica del Estado (CPE) Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya (COPMAGUA) Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA) Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam (COONAPIP) Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) Corte Nacional Electoral (CNE) Defensora de la Mujer Indgena (DEMI) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)
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ndice de Siglas
Departamento de Asuntos Indgenas (DASIN) Departamento Nacional de Estadstica de Colombia (DANE) Direccin Nacional de Salud de los Pueblos Indgenas (DNSPI) Educacin Intercultural Bilinge (EIB) Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) Ejrcito Guerrillero Tpac Katari (EGTK) Encuentro por Guatemala (EG) Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas para las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (ESGOPPE) Federacin Ecuatoriana de Indgenas Evanglicos del Ecuador (FEINE) Federacin Ecuatoriana de Indios (FEI) Federacin Nacional de Organizaciones Campesinas, Indgenas y Negras (FENOCIN) Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe (FDPIALC) Fondo de Desarrollo Indgena de Guatemala (FODIGUA) Fondo Monetario Internacional (FMI) Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (FODEPI) Frente pro Defensa de los Derechos Econmicos y Sociales (FRENADESO) Frente nica de Liberacin Katarista (FULKA) Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) Fundao Nacional do ndio (FUNAI) Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) ndice de Desarrollo Humano (IDH) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estat (IBOPE) Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA)
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Instituto Nacional de Estadstica (INE) Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC) Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) Instituto Socioambiental (ISA) Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos (IPSP) Izquierda Unida (IU) Ministrio da Cultura (MinC) Ministerio de Energa y Minas, Per Petro y el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET) Ministrio de Minas e Energia (MME) Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) Movimiento Al Socialismo (MAS) Movimiento Bolivia Libre (MBL) Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia (AICO) Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP) Movimiento Indgena Colombiano (MIC) Movimiento Indgena Pachakuti (MIP) Movimiento Indio Tupac Katari (MITKA) Movimiento Katarista Nacional (MKN) Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) Movimiento Revolucionario Tupac Katari Libre (MRTKL) Movimiento Sin Tierra (MST) Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) Organizacin de Estados Americanos (OEA) Organizacin de Naciones Unidas (ONU) Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC) Organizacin No Gubernamental (ONG)
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ndice de Siglas
Pacto de Unidad (PU) Partido Accin Nacional (PAN) Partido Por la Democracia (PPD) Partido Regionalista Independiente (PRI) Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) Planos Plurianuais (PPA) Poder Democrtico Social (Podemos) Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) Programa de Desarrollo de Empresas Indgenas (PRODEI) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Projeto de Lei (PL) Promoo dos Povos Indgenas (PPPI) Renovacin Nacional (RN) Secretara de La Paz (SEPAZ) Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) Secretara Nacional de Salud Intercultural para los Pueblos Indgenas (SENASIPIE) Secretara para la Ejecucin del Plan Alimentario Nacional (SENAPAN) Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) Sindicato nico Nacional de Trabajadores de la Construccin (SUNTRACS) Terras Indgenas (TIs) Territorio Indgena Originario Campesino (TIOC) Territorio Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS) Tierra Comunitaria de Origen (TCO) Tribunal Supremo Electoral (TSE) Unidad Nacional (UN) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) Unin Demcrata Independiente (UDI)
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Unin Juvenil Cruceista (UJC) United Nations Childrens Fund (UNICEF) Universidad Intercultural Amautay Wasi (UIAW) Visin con Valores (VIVA) Yacimientos Petrolferos Fiscales Boliviano (YPFB)
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ndice de Siglas
PREFACIO
Durante siglos, la poblacin indgena en Amrica Latina ha sido marginada de los procesos econmicos, sociales y polticos, a pesar de que los indgenas representan en muchos pases de la regin una importante parte de la poblacin. Las consecuencias de esta marginalizacin se expresan, entre otros aspectos, en la situacin socioeconmica precaria de los indgenas. Lamentablemente, ser indgena en Amrica Latina significa ser pobre. La poblacin indgena del subcontinente est afectada sobreproporcionalmente por la pobreza y la extrema pobreza. Hace pocas dcadas, casi no exista representacin poltica de los pueblos indgenas en los sistemas polticos formales. Esta realidad ha empezado a cambiar lentamente. En varios pases de la regin, se han formado movimientos indgenas que reivindican sus derechos y exigen mayor participacin en la toma de decisiones polticas. Adems, ha habido avances importantes en la aprobacin de normas internacionales de proteccin de sus derechos por parte de los diferentes Estados. En el ao 2006, la Fundacin Konrad Adenauer cre el Programa Regional de Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina para poder prestar un aporte a la inclusin eficaz de los pueblos indgenas en los procesos econmicos, polticos y sociales de sus respectivos pases. Para garantizar la estabilidad de la democracia, es imprescindible que a mediano plazo todos los sectores de la sociedad estn debidamente representados. La exclusin significa un riesgo para la democracia porque lleva a un cuestionamiento del sistema por parte de los que no se sienten integrados. El presente libro es una compilacin de artculos, escritos por autores de diferentes pases de la regin, que analizan el estado de la participacin poltica indgena en sus tierras. Adems, se refieren a la formulacin de polticas pblicas haca los pueblos indgenas por parte de los Estados. Esperamos que estos datos sean tiles para los que quieren informarse sobre los avances de los ltimos aos y los desafos que todava quedan en el camino. Quisiera agradecer a todos los autores por su esfuerzo y su importante apoyo.
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Esperamos tambin que este libro nos haga reflexionar sobre los desafos bsicos de la democracia latinoamericana: el combate a la pobreza y la pobreza extrema as como la tolerancia hacia y el respeto por el ser humano y el medio ambiente en que vivimos. A pesar de que ha habido avances en la inclusin de los pueblos indgenas en los procesos institucionales de los Estados, falta mucho para poder lograr una inclusin real. Inteligentes polticas pblicas, principalmente para combatir la pobreza indgena, pueden contribuir para que este proceso de profundizacin de la democracia se acelere. La Paz, diciembre de 2011
Susanne Kss Directora del Programa Regional de Participacin Poltica Indgena
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Vctor Hugo Crdenas
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS PARA PUEBLOS INDGENAS EN BOLIVIA

Vctor Hugo Crdenas* Asesor permanente del Fondo de Desarrollo Indgena
Resumen
Este trabajo analiza la situacin de los pueblos indgenas de Bolivia en cuanto a su identidad tnica, cultural y lingstica, su participacin en los procesos polticos nacionales de las elecciones presidenciales y parlamentarias, el progresivo avance en su presencia parlamentaria desglosada por identidad tnica y gnero en las siete elecciones del periodo 1979 a 2009. Identifica los rasgos principales de la actual participacin indgena, las relaciones con el gobierno central, sus coincidencias y sus discrepancias, el complejo proceso de instrumentalizacin poltica de los pueblos indgenas, la ruptura de algunas organizaciones indgenas con el gobierno debido a la incomprensin del tema indgena y el carcter ajeno del MAS en relacin con el proceso de acumulacin histrica y poltica de los movimientos indgenas. Muestra elementos que apoyaron la construccin del MAS como un supuesto instrumento poltico de los pueblos indgenas. Al final, resume las polticas pblicas destinadas a los pueblos indgenas.
Indgena aymara que realiz estudios superiores de Letras y Ciencias de la Educacin en la Universidad Mayor de San Andrs (UMSA). Maestras de Educacin Superior, Desarrollo Local y Gestin Pblica, Comunicacin Poltica y Marketing Electoral. Candidato a Doctor en Educacin Superior por la Universidad Mayor Real y Pontificia San Francisco Xavier. Ejerce la docencia universitaria en la UMSA, Universidad Catlica Boliviana (UCB), Escuela Militar de Ingeniera (EMI) y Universidad Andina Simn Bolvar (UASB) de La Paz, Universidad Amaznica de Pando (UAP). Tambin trabaja como consultor nacional e internacional en temas de educacin, reformas del Estado y desarrollo indgena. En el campo poltico, fue parlamentario (1985-89), Vicepresidente de la Repblica (1993-97) y Presidente del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT). Fue Presidente del Consejo Directivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe (1997-1999).
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I. A.
Antecedentes Criterios sobre la condicin tnica
La lectura de las poblaciones indgenas en Amrica Latina y en Bolivia an enfrenta algunos problemas metodolgicos. Hasta hace pocos aos, las boletas censales priorizaron el criterio de la lengua hablada. Recientemente, en el caso de Bolivia, fueron incorporados en la boleta censal otros criterios como auto pertenencia y auto adscripcin tnica junto a la lengua hablada y lengua aprendida en la niez. Segn los censos nacionales y encuestas particulares, sobre todo basados en la lengua hablada, es posible afirmar que Bolivia y Guatemala son los pases con una poblacin indgena mayoritaria. Sin embargo, segn el Banco Mundial1, conviene aclarar que Mxico es el pas con mayor poblacin indgena en cifras absolutas (alrededor de 15 millones), aunque Bolivia y Guatemala tienen la mayor poblacin indgena en cifras relativas (71% y 66%, respectivamente).
Cuadro 1 Porcentaje de poblacin indgena en Amrica Latina
Pas Bolivia Guatemala Per Ecuador Honduras Mxico Panam Chile El Salvador Nicaragua Colombia Paraguay Argentina Venezuela Costa Rica Brasil Uruguay Porcentaje/Proporcin del total de habitantes 71,0 66,0 47,0 38,0 15,0 14,0 10,0 8,0 7,0 5,0 1,8 1,5 1,0 0,9 0,8 0,4 0,4 Fuente: De Ferranti, David y otros, 2003.
1 De Ferranti, David y otros, 2003.
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Vctor Hugo Crdenas
Al igual que en otros pases de la regin, la acelerada migracin campociudad ha invertido la relacin de poblacin urbana de Bolivia (hoy alrededor del 70%) frente a la poblacin rural (ms o menos del 30%). Es decir, los pueblos indgenas estn distribuidos en espacios urbanos y rurales. Segn el Censo de Poblacin y Vivienda (2001)2, casi dos tercios de la poblacin respondieron positivamente a la pregunta: Se considera perteneciente a algunos de los siguientes pueblos originarios e indgenas?. Sin embargo, la boleta censal aplicada no preguntaba sobre la poblacin afrodescendiente, blanca, criolla o mestiza, al parecer por un criterio de discriminacin positiva para subrayar la visibilizacin de los pueblos indgenas. Otros estudios particulares de muestras poblacionales, que incluyeron los trminos de afrodescendiente, blanco, criollo, mestizo o cholo, llegaron a conclusiones diferentes del censo del 2001 porque se redujo la cantidad de indgenas y creci significativamente la poblacin criolla y mestiza. Por ejemplo, Luis Verdesoto y Moira Zuazo consideran que hay alrededor del 15,62% de poblacin indgena, 0,58% de poblacin negra, 60,64% de cholos y 19,44% de blancos (Ver Cuadro 2). Segn estos investigadores, la autopercepcin de pertenecer a los grupos mayoritarios aymara y quechua es de 34,55% y 23,97%, respectivamente, y a otros pueblos indgenas es de 15,53% (Ver Cuadro 3).
Cuadro 2 Bolivia 2004 - Distribucin nacional de la autopercepcin tnico-racial (porcentajes)
Raza de la que se considera Blanco(a)
Nacional
19,44 60,64 15,62 0,58 3,71 100,00
Cholo(a) Indgena+originario (a) Negro(a) NS/NR Total

Fuente: Verdesoto y Zuazo, 2006.
2 Instituto Nacional de Estadstica (INE), 2001.
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Cuadro 3 Autopercepcin como indgena u originario

Autopercepcin como grupo indgena u originario Quechua 34,55 23,97 25,73 15,53 0,22 100,00 Fuente: Verdesoto y Zuazo, 2006.
Nacional
Aymara Ninguno Otros NS/NR Total
Por su parte, el profesor Seligson considera que hay alrededor de 64,82% de mestizos o cholos, 11% de blancos, 19,36% de indgenas u originarios y 0,55% de negros. En este caso, la pregunta fue: Usted se considera una persona de raza blanca, chola, mestiza, indgena, negra u originaria?. Es interesante constatar una ligera mayora de hombres indgenas (21% frente al 17,8%) en la autoidentificacin tnica.
Grfico 1 Autoidentificacin tnica en Bolivia
Autodefinicin tnica Blanco Mestizo o cholo Indgena u originario Negro 19.36% 64.82% 0.55% 4.28% Ninguna Ns/Nr
11.0%
Ud. se considera una persona de raza blanca, chola, mestiza, indgena, negra u originario?
Fuente: Seligson, Mitchell y otros, 2006.
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Grfico 2 Autoidentificacin tnica segn sexo

Porcentaje de personas que no se consideran indgenas u originarios 23
18
14 21.0
17.8
0 hombre Sexo Diferencias sig. p<.01 Mujer
Al ser la identidad una construccin social y poltica, es notorio el incremento de su reconocimiento segn las coyunturas favorables o no al reconocimiento tnico. Por ejemplo, se nota que hasta fines de los aos 90 no era de alto prestigio reconocerse como indgena. Esta percepcin ha variado completamente desde el 2000, cuando las masivas movilizaciones indgenas demostraron su fuerza al paralizar el pas y enfrentarse con las autoridades gubernamentales con una actitud de firmeza y orgullo. As, Seligson (2006) percibe esa variacin donde los hombres tienen una ligera mayor identificacin tnica que las mujeres (ver Grfico 3). Por otra parte, el crecimiento de la autodefinicin como indgena crece inversamente proporcional a la definicin de blanco (ver Grfico 4).
Grfico 3 Crecimiento de autoidentificacin por gnero
Porcentaje de personas que se identifican como indgenas u originarios Sexo 20 18 16 14 12 10 8 1998 2002 2004 Ao Diferencia de gnero sig. P.<.01 2000 2006 Hombre Mujer
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El tema de la identidad indgena, al ser una construccin social, tnica y poltica, presenta varias complejidades en su percepcin3. En el caso de Bolivia y a partir de los datos del Censo de Poblacin y Vivienda, algunos estudiosos -como Alb y Molina- elaboraron una reflexin interesante sobre la denominada condicin tnico lingstica, categora que combina la auto pertenencia tnica, la lengua hablada y lengua aprendida en la niez. Existen ocho posibles combinaciones que definen la condicin de indgena (del 1 al 5) y la condicin de no indgena (de la 6 a la 8), es decir, desde la condicin de indgena pleno (combinacin 1) al no indgena (combinacin 8)4.
Grfico 4 Identificacin como blanco e indgena
Indgena u originario Porcentaje de personas que se identifican como: 25 Blanco
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2004
2006
La inclusin o no de las categoras blanco, mestizo, criollo o hispanomestizo -como en Ecuador, o ladino, como en otros pases de Centroamricacontiene las dificultades de la comprensin de la realidad pluritnica de nuestros pases. En el caso de Bolivia, muchos indgenas podran autodefinirse tambin como mestizos o a la inversa. En algunos casos, la categora mestizo es vista como una identidad positiva, mientras que las identidades indgenas seran ms o menos negativas. Las relaciones de colonialismo interno an persistentes en Bolivia anclan todava a los pueblos indgenas en el territorio del bajo prestigio y de la baja autoestima. Lo mismo pasa con el sentimiento de hablar sus lenguas
3 4
Alb, 1995. Alb y Molina, 2006:39.
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Vctor Hugo Crdenas
indgenas debido al fenmeno de la diglosia, es decir, el bajo prestigio de unas lenguas y su uso en la vida privada, mientras que otras lenguas, como el castellano, tienen un uso generalizado. Sin embargo, en estas tres dcadas de vida democrtica, los pueblos indgenas han logrado revertir la historia de negacin de sus identidades y, poco a poco, se incrementa el orgullo de su autoidentificacin. Como detect el trabajo de Seligson, este proceso se aceler a partir del 2000, junto con las grandes movilizaciones que paralizaron el territorio nacional y desnudaron la debilidad del Estado boliviano como aglutinador de la representacin de la diversidad social, tnica, lingstica y poltica del pas. Durante el siglo pasado, el criterio predominante en la lite gobernante era una supuesta desaparicin de los pueblos indgenas. Los gobiernos de esa poca desarrollaron una poltica doble de desaparicin de los pueblos indgenas. Por una parte, en cada censo, disminuan la cantidad de habitantes indgenas (etnocidio estadstico) y, por otra, sustituyeron la identidad indgena con la identidad campesina (etnocidio de poltica pblica), sobre todo desde la revolucin de 1952, cuando el gobierno revolucionario del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) promovi el sindicalismo campesino y arrincon a los movimientos indgenas. Gener un discurso clasista y anti-imperialista que dur alrededor de tres dcadas hasta la insurgencia indianista/katarista de los aos 70s. Por todo ello, fue una gran sorpresa para las lites gobernantes que en el Censo del 2001 ms de la mitad de la poblacin boliviana se auto identificara como perteneciente a algn pueblo indgena. Sin embargo, fue una muestra clara de la persistencia social, demogrfica y poltica de los pueblos indgenas de Bolivia. A fin de aclarar y comprender mejor estas dificultades, el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe (FDPIALC), ha encarado el desafo de modernizar los criterios para una mayor y mejor aproximacin a la comprensin de la realidad tnica de nuestra regin y nuestros pases. Ha coordinado un esfuerzo internacional de algunos pases andinos para mejorar los criterios de las boletas censales que aplican los gobiernos de la regin. Una de las consecuencias positivas de esta aventura ser la elaboracin de boletas censales con preguntas ms relevantes y pertinentes para captar la realidad pluritnica del continente que tome en cuenta criterios de auto adscripcin y auto pertenencia tnica, la historia comn, la identidad cultural y territorial y, por consiguiente, en la construccin de indicadores cada vez ms precisos y tiles.
23
De esa forma, ser posible entender mejor en las condiciones de Bolivia la definicin de pueblo indgena ofrecida por el artculo 1 del Convenio 169 desde 19855.
B.
Pueblos indgenas en Bolivia
En Bolivia, an escasean los estudios pormenorizados sobre la cantidad precisa de etnias existentes. Los estudios lingsticos y los datos del Censo de Poblacin y Vivienda apuntan a indicar una cantidad de alrededor de 36 pueblos indgenas. En tal sentido, los representantes nacionales, indgenas, afrobolivianos, criollos y mestizos aprobaron la inclusin de 36 pueblos indgenas en el texto de la nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE, 2008) a partir del reconocimiento de la existencia de 36 lenguas indgenas6. Es la primera vez que un texto constitucional reconoce por su nombre a las lenguas de los pueblos indgenas bajo el ttulo de naciones indgena originaria campesinas. Hace 30 aos, a fines de la dcada del 70, la tesis poltica de la CNTCBTK, antecedente de la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), encabezada por el indgena aymara Jenaro Flores Santos, haba incluido la lista de los pueblos indgenas del pas en el primer prrafo de su tesis poltica como los sujetos histricos y polticos de la continuacin de la lucha anticolonial iniciada hace ms de dos siglos por Tupaj Katari y Bartolina Sisa. Sin embargo, la inclusin constitucional de 36 pueblos indgenas en calidad de naciones indgenas ha generado, aos despus, diversos problemas relacionados con ms derechos reivindicados que el Estado Plurinacional de Bolivia se ha visto imposibilitado de atender. El reciente conflicto que provoc la represin violenta a la marcha indgena del Territorio Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS) es un ejemplo de las dificultades gubernamentales para aplicar el reconocimiento de los derechos territoriales de tres pueblos indgenas: yuracar, chimane y mojeo. Es una
5 pueblosconsiderados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o el establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su condicin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. La Constitucin de 2009, en su artculo 5, registra las siguientes lenguas: aymara, araona, baure, bsiro, canichana, caviteo, cayuvava, chcobo, chimn, esse ejja, guaran, guarasuwe, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeo-trinitario, mojeo-ignaciano, mor, mosetn, movima, pacawara, puquina, quechua, sirion, tacana, tapiete, toromona, uruchipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracar y zamuco.
2. La conciencia de su identidad indgena deber considerarse un criterio fundamental. 6
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Vctor Hugo Crdenas
paradoja histrica que los llamados gobiernos coloniales y neoliberales del pasado hayan reconocido 1.200.000 hectreas para dichos pueblos mediante un ttulo ejecutorial (marzo de 1997), mientras que, doce aos despus, en 2009, un gobierno supuestamente indgena y revolucionario les haya arrebatado ms de 200.000 hectreas en favor de los cocaleros y que pretenda quitarles ms extensiones para favorecer la necesidad de expansin de la frontera agrcola de los cocaleros que, en su mayora, son otros indgenas de origen quechua y aymara.
C.
Idiomas nacionales
El panorama lingstico del pas presenta una lengua predominante, el castellano, dos lenguas nacionales indgenas con millones de hablantes, el quechua y el aymara, una lengua minoritaria significativa en cantidad, el guaran, y un conjunto de ms de 30 lenguas con slo miles de hablantes. El castellano es el idioma de la comunicacin pblica del Estado en todos sus niveles horizontales y verticales. Es el idioma de mayor prestigio y de uso en la esfera pblica del Estado en el nivel nacional, departamental y local. Los medios de comunicacin social utilizan el castellano aunque algunas radios y canales de televisin otorgan pequeos espacios para algunos escassimos programas en lenguas indgenas. Por el contrario, los idiomas indgenas tienen bajo prestigio, a pesar de los interesantes proyectos de revalorizacin y desarrollo de las lenguas indgenas llevados a cabo por instituciones privadas y pblicas, sobre todo por la reforma educativa iniciada en 1994; al parecer, el actual gobierno continuar dicho esfuerzo. Es llamativo constatar que, en este panorama plurilingstico, los eventos sindicales, tnicos y originarios usan el castellano como lingua franca, como idioma de intercomunicacin entre ellos, despus de las tpicas frases iniciales de saludo en sus lenguas propias que buscan subrayar sus identidades tnicas particulares. En 1984, se realiz una interesante campaa de alfabetizacin bilinge, en castellano, aymara, quechua y guaran, durante el gobierno de Hernn Siles Zuazo. Aos despus, durante el actual gobierno, no se retom dicho esfuerzo y se aplic un proceso de alfabetizacin monolinge en castellano. Las lenguas indgenas, despus de muchos aos de clandestinizacin, han emergido como lenguas nacionales junto al proceso de recuperacin de las libertades democrticas.
25
Es una significativa mayora la poblacin bilinge (castellano-lengua indgena). En cambio, la poblacin monolinge es muy reducida. La poblacin rural hoy un 30% de la poblacin total es predominantemente indgena y bilinge (castellano y una lengua local indgena). La poblacin urbana de la ciudad de Cochabamba, por ejemplo, usa frecuentemente el quechua. No pasa lo mismo con el aymara en La Paz, aunque s lo hacen usualmente los indgenas asentados por la migracin. En la ciudad de Oruro, se oyen conversaciones trilinges en castellano, aymara y quechua. En general, las ciudades tienen una significativa presencia de las lenguas indgenas que conforma una interesante poblacin bilinge. Segn una investigacin, por ejemplo, la ciudad de La Paz tiene un 40% de hablantes aymara, El Alto un 60% de hablantes aymara, Oruro un 40% de hablantes quechua, Cochabamba un 50% de quechua, Sucre un 60% de quechua y Potos un 69% de hablantes quechua7.
II.
Proceso de participacin poltica
El presente trabajo es una aproximacin inicial a la comprensin de las caractersticas de la participacin poltica indgena en Bolivia. El lapso de esta aproximacin abarca las nueve elecciones presidenciales desde 1979 hasta 2009 y la participacin indgena en la vida poltica nacional, sobre todo en las elecciones presidenciales y parlamentarias. Hemos dejado para futuras investigaciones la participacin poltica en procesos polticos departamentales y municipales, donde, por cierto, existe una enorme riqueza social y poltica a ser analizada. En vista de la enorme complejidad de la definicin de la identidad tnica, como vimos en la anterior parte, para los fines de este trabajo inicial, hemos optado por utilizar los criterios de auto pertenencia a algn pueblo indgena, sexo, lengua hablada al momento de su eleccin como candidato indgena y su condicin de postulante o electo. Dejamos, por ahora, las variaciones debidas, por ejemplo, a renuncias de las listas originales, abandonos y traspasos a otras organizaciones polticas, retiros por designaciones en otros cargos y retiros a favor de los suplentes.
Alb, 1995. Ver Cuadro 4.
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A.
La lucha indgena por las libertades democrticas y participacin poltica
Hace casi tres dcadas, a fines de 1982, Bolivia reencamin su vida poltica separndose de los gobiernos autoritarios y sent las bases de la convivencia democrtica. El ltimo dictador militar fue el Gral. Luis Garca Meza Tejada. Otro militar, el Gral. Guido Vildoso, condujo la transicin a una era de gobiernos civiles elegidos por la voluntad popular durante tres dcadas. Los movimientos indgenas, campesinos y populares del pas tuvieron una destacada participacin en la lucha por la reconquista de los derechos democrticos del pueblo boliviano. Destacamos el nombre del indgena aymara Jenaro Flores Santos, quien -como un smbolo de estas luchas- se encuentra actualmente en silla de ruedas por una rfaga de ametralladora de agentes de la dictadura del Gral. Garca Meza. Jenaro Flores encabez los aos 70s y 80s la lucha indgena y campesina por la democracia e, incluso, por algunos meses, ocup la mxima direccin de la Central Obrera Boliviana (COB) clandestina. Un rasgo particular de Bolivia consiste en la identificacin del desarrollo de la democracia con el desarrollo de la lucha indgena y campesina por su liberacin y emancipacin junto con la lucha del pueblo boliviano. Hubo proyectos indgenas, partidarios de la lucha armada, que negaron la lucha democrtica, pero quedaron como propuestas marginales frente a la avalancha indgena, campesina y popular por instaurar la convivencia democrtica. En estas tres dcadas de vida democrtica, se realizaron varios procesos electorales nacionales, departamentales y locales. Despus de una larga historia de marginacin a lderes indgenas, poco a poco, se not su presencia en los mbitos parlamentarios. En 1993, el voto popular consagr a Vctor Hugo Crdenas como primer Vicepresidente indgena y en 2005, a Evo Morales como primer Presidente de origen indgena. En estos aos, hubo otros candidatos indgenas a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica. Sobre todo en aos recientes, Bolivia moderniz sus instituciones, su Constitucin, sus normas y procedimientos electorales a fin de incluir de forma progresiva una mayor presencia de sectores excluidos como los pueblos indgenas a travs de candidaturas postuladas por partidos polticos, agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas, en los niveles nacional, departamental o local, y, recientemente, por siete circunscripciones especiales indgenas. El avance democrtico permiti que el tradicional espacio electoral nacional fuera ampliado a los espacios departamentales y municipales en todo el pas.
27
De modo general, la participacin poltica indgena avanz sustancialmente en el periodo 1979-2009. Este avance est ligado, dentro del pas, al desarrollo del proceso democrtico, a las reformas del Estado, a la descentralizacin en el nivel local iniciada en 1994 y a la creciente emergencia de los movimientos indgenas. En el nivel externo, ayud la universalizacin de las luchas indgenas, la construccin de plataformas indgenas regionales y mundiales, la otorgacin del Premio Nobel de la Paz a Rigoberta Mench, la declaracin en Naciones Unidas de dos decenios dedicados a los pueblos indgenas, la aprobacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas. En Bolivia, el momento de mayor emergencia tnica es el periodo posterior al 2000, cuando los partidos tradicionales entraron en crisis por debilitarse su rol mediador en las relaciones sociedad-Estado y su falta de democracia interna. La sociedad boliviana se haba cansado del caudillismo, personalismo, autoritarismo interno, corrupcin en la gestin pblica, prcticas de impunidad y acuerdos partidarios en funcin de intereses particulares antes que nacionales. La presencia indgena en el parlamento comenz con dos personas (de un total de 157) en 1979 y lleg a 38 (casi el 30% de un total de 166) en las elecciones de 2009 (ver Cuadro 5). Los parlamentarios pioneros de la presencia indgena fueron el aymara de La Paz Julio Tumiri Apaza (+), de ideologa indianista y por un partido propio, el Movimiento Indio Tupac Katari (MITKA), y el aymara de Oruro Macabeo Chila Prieto, de ideologa katarista, por el MNR. En las sucesivas elecciones, los parlamentarios indgenas accedieron a sus cargos, en unos casos, a travs de organizaciones propias, en otros, aliados con organizaciones polticas mestizas y tambin en listas de otros partidos no indgenas. Cuadro 5 Participacin indgena - Elecciones generales 1979-2009 -Porcentaje de parlamentarios indgenas electos
1979 Absoluto Porcentaje del Congreso Fuente: Elaboracin propia. 2 1,38 1980 4 2,54 1985 8 5,09 1989 4 2,54 1993 7 4,45 1997 12 7,64 2002 23 14,64 2005 24 15,28 2009 38 22,89
De modo general, se nota la desventaja de la presencia de mujeres, pero sobre todo de mujeres indgenas (ver Cuadro 6). En el lapso comprendido entre 1979 a 1985, es decir, en las tres elecciones iniciales, no hubo ninguna mujer
28
Vctor Hugo Crdenas
indgena electa como parlamentaria. En las tres elecciones siguientes, 1989, 1993 y 1997, fue electa una sola mujer indgena. En 2002 subi a dos, a cuatro en 2005 y, finalmente, a ocho en 2009, frente a 30 parlamentarios indgenas. En el caso de mujeres no indgenas, la evolucin avanz desde menos de cinco parlamentarias entre 1979-1985, ms de diez entre 1989 y 1997, ms de 30 entre 2002 y 2005 y, finalmente, hasta llegar a 45 en 2009, es decir, alrededor de 30% de un total de 166 parlamentarios (ver Cuadro 7).
Cuadro 6 Participacin indgena - Elecciones generales 1979-2009 -Porcentaje de parlamentarios indgenas electos por sexo
1979 Hombres Mujeres Total Porcentaje del Congreso Fuente: Elaboracin propia. 2 -2 1,38 1980 4 -4 2,54 1985 8 -8 5,09 1989 3 1 4 2,54 1993 6 1 7 4,45 1997 11 1 12 7,64 2002 21 2 23 14,64 2005 20 4 24 15,28 2009 30 8 38 22,89
Cuadro 7 Participacin poltica -Elecciones generales 1979-2009 - Porcentaje de parlamentarias electas (indgenas y no indgenas)
1979 Mujeres no indgenas Mujeres indgenas Fuente: Elaboracin propia. ---1 1 1 2 4 8 2 1980 1 1985 4 1989 12 1993 13 1997 14 2002 28 2005 23 2009 45
B.
Candidaturas presidenciales y vicepresidenciales indgenas
Un rasgo peculiar de la vida poltica boliviana es la presencia indgena en las candidaturas a los cargos ms altos del pas. Las nueve elecciones presidenciales contaron con la presencia de binomios con participacin indgena, sea a la Presidencia o Vicepresidencia. Destacamos que dos elecciones (1993 y 1997) tuvieron la presencia de cuatro binomios con presencia indgena; tres elecciones (1985, 2002 y 2009), de tres binomios y, finalmente, otras tres elecciones (1980, 1989 y 2005), de
29
dos binomios. Slo la eleccin inicial de la vspera democrtica (1979) tuvo la presencia de un solo binomio indgena. En el periodo 1979-2009, 34 indgenas postularon para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, aunque, por cierto, no todos llegaron a ser electos. Para el cargo de Presidente postularon 17 hombres y una sola mujer, Remedios Loza Alvarado, aymara, por Conciencia de Patria (CONDEPA), en 1997, y para el cargo de Vicepresidente, 13 hombres y tres mujeres (Esperanza Huanca Poma, aymara, por CONDEPA, en 2002; Esther Balboa Bustamante, aymara, por Movimiento Indgena Pachakuti MIP-, en 2002 y Camila Choquetijlla, aymara, por MIP, en 2005).
Cuadro 8 Candidatos indgenas a Presidente y Vicepresidente 1979 2009 (Por gnero)
Candidatos A Presidente A Vicepresidente Hombres 17 13 Fuente: Elaboracin propia. Mujeres 1 3
Desde la perspectiva tnica, existi un predominio de postulantes aymara y quechua. En las nueve elecciones del periodo estudiado, hubo 15 aymaras postulantes a la Presidencia de la Repblica y slo tres quechuas. En cambio, a la Vicepresidencia, postularon nueve aymaras, cinco quechuas, un sirion (Toms Ticuazu, por el Movimiento Katarista Nacional MKN-, en 1993) y 1 mojeo (Marcial Fabricano, por el Movimiento Bolivia Libre MBL-, en 1997).
Cuadro 9 Candidatos a Presidente y Vicepresidente 1979 2009 (Por etnia)
Candidatos A Presidente A Vicepresidente Aymara 15 9 Quechua 3 5 Mojeo 1 Sirion 1
Fuente: Elaboracin propia.
Destacamos los primeros binomios con presencia indgena. En 1979, la nica candidatura con indgenas entre ocho candidaturas fue la de Luciano Tapia Quisbert (A)8 y Eufronio Vlez Magne (Q) por el MITKA.
A=aymara; Q=quechua; M=mojeo; G=guaran; Gy=guarayo; Ch=chiquitano; S=sirion; T=tacana.
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Vctor Hugo Crdenas
En 1980, se repiti este binomio junto al del MITKA-1, integrado por Constantino Lima Chvez (A) y Honorato Snchez Medina (Q). En total, hubo 13 candidaturas. En las elecciones de 1985, hubo tres binomios con indgenas entre 18 candidaturas. El MRTK present a Macabeo Chila Prieto (A) y Honorato Bazualdo Garca (Q); el Movimiento Revolucionario Tupac Katari Libre (MRTKL), a Jenaro Flores Santos (A) y Filemn Escobar; y la Izquierda Unida (IU), a Isaac Sandoval y Luis Katari Ticona (A). En 1989, hubo diez candidaturas y, entre ellas, dos candidaturas con indgenas. El MRTKL postul a Vctor Hugo Crdenas (A) y Emigdio Valeriano Tola (A) y la Frente nica de Liberacin Katarista (FULKA), a Jenaro Flores Santos (A) y Hermgenes Bazualdo Garca (Q). En 1993, hubo cuatro candidaturas con indgenas entre 14 candidaturas. La alianza del MNR-MRTKL postul a Gonzalo Snchez de Lozada y Vctor Hugo Crdenas (A); el MKN present a Fernando Untoja (A) y Toms Ticuazu Heritaruqui (S); el Eje, a Flix Crdenas Aguilar (A) y Ramiro Barrenechea y la IU, a Ramiro Velasco y Jenaro Flores Santos (A). En las elecciones de 1997, hubo cuatro binomios con indgenas entre diez candidaturas. CONDEPA postul a Remedios Loza Alvarado (A) y Gonzalo Ruiz Paz; la IU, a Alejo Vliz Lazo (Q) y Marcos Domic; el MBL, a Miguel Urioste y Marcial Fabricano (M) y, finalmente, el Eje, a Ramiro Barrenechea y Juan de la Cruz Villca (A). En 2002, hubo tres binomios con indgenas entre 11 candidaturas. CONDEPA-MP postul a Nicols Valdivia y Esperanza Huanca Poma (A); el Movimiento Al Socialismo (MAS), a Juan Evo Morales Ayma (A) y Antonio Peredo y el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP), a Felipe Quispe Huanca (A) y Esther Balboa Bustamante (A). En las elecciones de 2005, hubo dos binomios con indgenas entre ocho candidaturas. El MAS postul a Juan Evo Morales Ayma (A) y lvaro Garca Linera, mientras que el MIP, a Felipe Quispe Huanca (A) y Camila Choquetijlla (A). Finalmente, en las elecciones de 2009, se presentaron ocho candidaturas, entre ellas tres binomios con indgenas. El MAS volvi a postular a Juan Evo Morales Ayma (A) y lvaro Garca Linera; PULSO, a Alejo Vliz Lazo (Q) y Pablo Valdez y GENTE, a Romn Loayza Caero (Q) y Porfirio Quispe (A).
31
C.
La lenta subida en la representacin parlamentaria
Ahora veremos la crnica de algunos aspectos econmicos, sociales, polticos y electorales sobresalientes del lento pero irrefrenable proceso de participacin creciente de las representaciones indgenas en el seno del parlamento nacional debido a la lucha de las organizaciones indgenas y partidarias que trabajaron de forma denodada para modificar un sistema de representacin excluyente. La visibilidad indgena actual en la poltica nacional no es un fenmeno reciente, sino la consecuencia de un proceso que combina el empuje de los movimientos polticos indgenas y las reformas polticas e institucionales del Estado boliviano.
1.
Las elecciones de 1979
En 1979, el pas viva una aguda crisis econmica por la baja de los precios de las materias primas. Esta fue una de las razones principales para el retiro de las dictaduras militares de la gestin de gobierno. En el periodo 1971 a 1978, la elevacin de los precios internacionales de las materias primas que Bolivia exportaba al mercado mundial haba beneficiado a la permanencia de la dictadura del Gral. Hugo Banzer. Por otra parte, Estados Unidos adopt la promocin de su poltica de derechos humanos. Ese cambio se not en Bolivia por la exigencia del respeto a las garantas constitucionales y los derechos humanos de lderes y organizaciones perseguidas por la dictadura militar. Esta presin nacional e internacional haba penetrado el interior de las fuerzas armadas, donde se haban formado tendencias con grupos polarizados entre opciones institucionalistas que deseaban convocar a elecciones para transferir el gobierno a los civiles y los que deseaban prorrogar la dictadura. La eleccin de 1979 fue la primera despus de 14 aos de gobiernos autoritarios. El pas fue convocado a elegir 27 senadores y 117 diputados. Por primera vez en la historia electoral de Bolivia, se aplic la papeleta multicolor y multisigno. Se presentaron ocho candidaturas, entre ellas el Movimiento Indio Tupaj Katari (MITKA), con un binomio aymara-quechua (Luciano Tapia Quisbert y Eufronio Vlez Magne)9.
9 El movimiento katarista, no present candidatos porque estaba dedicado a la reconstruccin de la CSUTCB, al mando de Jenaro Flores. En cambio, el movimiento indianista era reticente a la lucha sindical antidictatorial planteada por la CSUTCB. La ideologa del katarismo planteaba la independencia sindical y poltica de los gobiernos de turno, el rechazo a los gobiernos de la dictadura militar, el rescate de los hroes propios, la eleccin democrtica de las estructuras sindicales locales, regionales y nacionales del movimiento campesino e indgena y la lucha por la recuperacin de las libertades democrticas. En el campo poltico, el katarismo propugn la construccin de un
32
Vctor Hugo Crdenas
En estas elecciones participaron 1.693.333 votantes. El primer lugar fue para la Unidad Democrtica Popular (UDP), con el 36% (528.696); el segundo lugar para el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), con el 35,9% (527.184). El MITKA obtuvo 1,9% de los votos (28.244). En la cmara de senadores no hubo ninguna presencia indgena, tampoco de ninguna mujer, fuera indgena o no. En la cmara de diputados, los dos primeros diputados electos fueron dos indgenas aymaras: Julio Tumiri Apaza (A), del MITKA de La Paz, y Macabeo Chila Prieto (A), del MNR de Oruro.
Cuadro 10 Participacin indgena - Elecciones generales 1979 - Senadores
Senadores 27 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES ---------0 % ---------No ---------0 % ---------3 3 3 3 3 3 3 3 3 27 ----------Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE y otros. Atlas electoral de Bolivia. La Paz, 2010.
Predominaron los candidatos hombres en absoluto desmedro de las mujeres. No fue electa ninguna mujer indgena y slo fueron electas dos diputadas mujeres no indgenas por La Paz y Santa Cruz. Los dos diputados (1,70%) eran una minora entre 117 diputados y sumados a los senadores, slo eran dos lunares (1,38%) en un mar de 144 miembros del congreso.
instrumento poltico propio, controlado por campesinos e indgenas, una plataforma democrtica intercultural y anticolonial, alianza con otras opciones polticas democrticas, construccin de una sociedad con capacidad de desarrollo propio y con una cultura nacional que sea la sntesis de la diversidad cultural del pas (Crdenas, 1974 y MRTKL, 1985). El primer liderazgo colectivo de la CSUTCB, posesionado por Vctor Hugo Crdenas, a fines de junio de 1979, estaba encabezada por los campesinos e indgenas Jenaro Flores (A), Juvenal Castro (Q) y Guido Chumiray (G).
33
Participacin indgena - Elecciones generales 1979 - Diputados

Diputados 117 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES -1A -1A -----2A % ---------No ---------0 % ---------12 23 17 9 18 7 15 8 6 113 -1 ---1 ---2 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Cuadro 11
Parlamentarios Nmero Congreso Senadores Diputados 144 27 117 % 100 100 100
Indgenas % 2A 0 2A 1,38 0 1,70
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE y otros. Atlas electoral de Bolivia. La Paz., 2010.
2.
En un contexto de continuo deterioro econmico, a fines de 1979, hubo un golpe militar civil encabezado por el Cnel. Alberto Natusch Busch. No tuvo apoyo poltico ni civil. Este golpe destruy un gran xito diplomtico: la victoria de la demanda martima con el voto de la mayora de pases de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), reunida en La Paz das antes. La orfandad social y poltica del golpe oblig a designar como presidente del pas a la Presidenta de la Cmara de Diputados, Lidia Gueiler Tejada. Una muestra de la grave tensin social y poltica fue el asesinato del padre Luis Espinal Camps, periodista jesuita luchador por los derechos humanos.
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Vctor Hugo Crdenas
Los parlamentarios elegidos en 1980 no pudieron ocupar sus cargos debido a que un mes antes de su posesin hubo un golpe militar encabezado por el Gral. Luis Garca Meza Tejada. Este gobierno apenas dur un ao por su aislamiento internacional acusado de estar ligado al narcotrfico. Los parlamentarios elegidos en 1980 asumieron sus cargos dos aos despus. Las elecciones de 1980 fueron convocadas para elegir 27 senadores y 130 diputados. Los electores y los partidos, otra vez, se beneficiaron de la papeleta multicolor y multisigno. Se presentaron 13 candidaturas, entre ellas el MITKA, encabezada por Luciano Tapia (A), pero junto a una fraccin dividida: el MITKA-1, liderado por Constantino Lima (A). Votaron 1.489.484 ciudadanos. Los primeros lugares fueron ocupados por la UDP, con el 38,7% (507.173); el MNR, con el 20,1% (263.706) y la Alianza Democrtica Nacionalista (ADN), con el 16,8% (220.309). El MITKA-1 obtuvo 1,3% (17.023) y el MITKA, 1,2% (15.852). Esta vez hubo dos binomios aymara-quechua: el MITKA-1, con Constantino Lima (A), de La Paz, y Honorato Snchez Medina (Q), de Cochabamba, y el MITKA, con Luciano Tapia (A), de La Paz, y Eufronio Vlez Magne (Q), de Cochabamba. Al igual que en la eleccin anterior, no hubo ningn senador indgena electo, tampoco ninguna senadora electa, indgena o no. Apenas fue electa una diputada no indgena. En cuanto a diputados indgenas, fueron electos dos aymaras: Constantino Lima y Luciano Tapia y dos quechuas, Pnfilo Yapu y Florencio Gabriel, ambos por la UDP. Cuadro 12 Participacin indgena - Elecciones generales 1980 - Diputados
Diputados 130 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES -2A --2Q ----4 A-Q % ---------No ---------0 % ---------13 28 17 10 19 9 17 9 7 129 --1 ------1 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
35
Parlamentarios Nmero Congreso Senadores Diputados 157 27 130 % 100 100 100 4 A-Q 0 4 A-Q
Indgenas % 2,54 0 3,07
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE y otros. Atlas electoral de Bolivia. La Paz., 2010.
3.
A mediados de la dcada del 80, la crisis econmica se haba agravado junto con serias dificultades del gobierno para controlar la acelerada inflacin que lleg hasta ms del 20.000%. Debido a la crisis econmica y social, el gobierno de Hernn Siles (1982-85) tuvo que renunciar a su ltimo ao de gestin y convocar a elecciones en vista de su debilidad, falta de respaldo parlamentario, movilizaciones permanentes de los trabajadores y oposicin implacable de algunos partidos polticos. Se presentaron 18 candidaturas para elegir 27 senadores y 130 diputados. Ya se haba institucionalizado el uso de la papeleta multicolor y multisigno. Esta vez, el fantasma de la divisin visit al movimiento katarista que present dos candidaturas: el MRTK, con Macabeo Chila Prieto (A) y Hermgenes Bazualdo Garca (Q), y el MRTKL, con Jenaro Flores Santos (A) y Filemn Escobar (minero criollo). Adems, se present un aymara de los yungas de La Paz, Luis Katari, como acompaante de Isaac Sandval Rodrguez, candidato presidencial de IU. En estas elecciones votaron 1.745.929 ciudadanos. Los primeros lugares fueron de ADN (32,8%), MNR (30,2%) y el Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) (10,2%). El MRTKL obtuvo el 2,1% y el MRTK 1,1%. El senado an no acogi a ningn indgena, hombre o mujer, tampoco a ninguna mujer criolla. En diputados fueron elegidas cuatro mujeres no indgenas, pero ninguna mujer indgena. En cuanto a diputados indgenas, hubo una mayor presencia: de 2 en 1979 y 4 en 1980, pasamos a tener 8 parlamentarios indgenas. De ellos, dos parlamentarios son del MRTKL: el aymara Vctor Hugo Crdenas (La Paz) y el quechua Wlter Reynaga (Potos).
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Vctor Hugo Crdenas
Cuadro 13 Participacin indgena - Elecciones generales 1985 - Diputados

Diputados 130 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES 1Q 3 A-1 Q -1A 2Q ----8 Parlamentarios Nmero Congreso Senadores Diputados 157 27 130 % 100 100 100 8 0 8 % ---------No ---------0 Indgenas % 5,09 0 6,15 % ---------13 27 18 10 19 9 14 9 7 126 -1 ----3 --4 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Archivo documental. La Paz, 1985.
4.
En lo econmico, el pas haba recuperado la estabilidad macroeconmica despus del shock de las medidas que frenaron la hiperinflacin del periodo anterior. El costo social fue alto para algunos sectores, como los mineros quienes, ante el cierre de las minas, tuvieron que migrar a las ciudades, al Chapare a cultivar coca y al comercio informal. En lo poltico, el gobierno de Paz Estenssoro cre las condiciones de gobernabilidad mediante el Pacto por la Democracia (MNR- Accin Democrtica Nacionalista ADN-). Poco a poco, el sistema poltico empezaba a aceptar la incorporacin de sectores excluidos, como los indgenas. Sin embargo, algunos grupos radicales que trataron de acelerar el proceso mediante grupos de lucha armada (Fuerzas Armadas de Liberacin Zrate Willka, Comisin Nstor Paz Zamora, Ejrcito de Liberacin y Ejrcito
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Guerrillero Tupaj Katari) que enarbolaban tambin nombres de lderes indgenas de la lucha anticolonial. No tuvieron apoyo social ni poltico en zonas urbanas ni rurales. El actual Vicepresidente del Estado Plurinacional, lvaro Garca, era miembro del Ejrcito Guerrillero Tpac Katari (EGTK). En las elecciones de 1989 se presentaron diez candidaturas, entre las cuales estaban dos fracciones del movimiento katarista: MRTKL, encabezada por Vctor Hugo Crdenas (A) y Emigdio Valeriano Tola (Q), y el FULKA, de Jenaro Flores Santos (A) y Hermgenes Bazualdo Garca (Q). En estas elecciones votaron 1.587.135 ciudadanos y los resultados favorecieron al MNR (25,7%), a ADN (25,2%) y el MIR (21,9%). Conciencia de Patria (CONDEPA), partido reciente que representaba a la poblacin popular e indgena urbana de La Paz, obtuvo 12,3% y la Izquierda Unida (IU), 8,1%. Por su parte, el MRTKL obtuvo solamente 1,7% (22.983) y el FULKA 1,2% (16.416). En esta oportunidad, no fue elegido senador ningn indgena, hombre o mujer.
Senadores 27 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES ---------0 % ---------No ---------0 % ---------3 3 2 3 2 3 3 3 3 25 --1 -1 ----2 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
En diputados, fueron elegidos cuatro parlamentarios indgenas: tres hombres y una mujer, dos quechuas y dos aymaras. La primera mujer indgena urbana elegida como diputada fue Remedios Loza Alvarado (A), por La Paz (CONDEPA), quien vesta su vestimenta tradicional y se identificaba
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Vctor Hugo Crdenas
como indgena aymara, a veces como mestiza. Por su perfil meditico de comunicadora en radio y televisin, fue un hecho simblico importante. Junto a Loza Alvarado (A), fueron electas nueve diputadas no indgenas. Este es un avance significativo para la lucha de las mujeres.
Diputados 130 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES --1Q 1A 1Q ----2Q-1A Parlamentarios Nmero Congreso Senadores Diputados 157 27 130 % 100 100 100 4 0 4 3,07 % ---------No -1A -------1A % ---------13 24 18 10 19 8 14 8 6 120 Indgenas % 2,54 -4 ---1 3 1 1 10 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
5.
El 9 de julio de 1992, las fuerzas polticas del gobierno y de la oposicin suscribieron un acuerdo poltico para modernizar el Estado, fortalecer la democracia, la eleccin de magistrados a la Corte Suprema con dos tercios del congreso, la reforma constitucional, la conformacin de una Corte Electoral imparcial y la elaboracin de una ley de partidos. En lo electoral, despus de una protesta generalizada contra la Corte Nacional Electoral, llamada la Banda de los Cuatro, un acuerdo poltico permiti designar cinco vocales electorales idneos e imparciales.
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En estas elecciones se presentaron 14 candidaturas, entre ellas cuatro binomios con presencia indgena: el MNR-MRTKL, con Gonzalo Snchez de Lozada y Vctor Hugo Crdenas (A); la IU, con Ramiro Velasco y Jenaro Flores Santos (A); el MKN, con Fernando Untoja Choque (A) y Toms Ticuazu (S), y el Eje, con Flix Crdenas Aguilar (A) y Ramiro Barrenechea. Votaron 1.730.103 ciudadanos y los favorecidos fueron el MNR-MRTKL (35,7%), el Acuerdo Patritico (AP) (21,3%), CONDEPA (14,4%) y la UCS (13,08%). El MKN obtuvo apenas un 0,8%, la IU 1,0% y el Eje 1,1%. Conviene anotar que el MNR no esperaba ganar la eleccin en La Paz, pero s lo logr aliado al MRTKL, lo mismo en varios lugares de votacin indgena. La presencia femenina fue de una sola senadora por Pando. En cambio, en la cmara de diputados fueron electos siete diputados indgenas, seis hombres y una mujer, Remedios Loza Alvarado (A). Por ejemplo, el MBL present a Pastor Velsquez Chaure (Q), de Chuquisaca, y Francisco Checo Condori (Q), de Potos; el MRTKL, a tres indgenas: Nicmedes Sejas Terrazas (Q) y Vctor Choque Loza (A), ambos por La Paz, y la novedad del primer parlamentario guaran por Santa Cruz, Silvio Aramayo Cruz (G).
Senadores 27
Hombres indgenas No % ----------
Mujeres indgenas No ---------0
Total hombres
Total mujeres
% ---------3 3 3 3 3 3
3
Chuquisaca
---------0
-----
La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando

TOTALES
----
3 2
26
-1 1
Fuente: Elaboracin propia a partir de la Corte Nacional Electoral (CNE). Archivo documental. La Paz, 1993.
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Vctor Hugo Crdenas

Diputados 130 Hombres indgenas No
Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES 1Q
Mujeres indgenas No
--
Total hombres 12 25 17 9 18 8 15 8 6
118 Indgenas
Total mujeres 1 3 1 1 1 1 2 1 1 12
%
--
% ----------
2A-1Q ---
----
1A -------1
1Q -1G
------
--6
Parlamentarios Nmero Congreso Senadores Diputados 157 27 130 % 100 100 100 7 0 7
% 4,45 5,38
6.
La reforma constitucional de 1994, al reconocer la diversidad tnica de la sociedad boliviana, y la Ley de Participacin Popular, abrieron una nueva ruta alejada del tradicional indigenismo del MNR de las dcadas 50, 60, 70 y 80, al iniciar el reconocimiento de los derechos sociales, econmicos y polticos de los pueblos indgenas. A partir de esa nueva visin, Bolivia se reconocer pluricultural y multilinge. Uno de los frutos creativos fue el proceso de descentralizacin en el nivel local, a travs de la Ley de Participacin Popular, porque ampli el espacio de la gestin pblica al nivel municipal, donde organizaciones de bases y sus lderes locales coparon la administracin. A la veintena de municipios urbanos se aadieron ms de 300 municipios urbanorurales con recursos financieros otorgados por el gobierno central segn la cantidad de habitantes de cada municipio. Los productores de hoja de coca en el Chapare fueron uno de los alumnos ms aplicados en la gestin municipal.
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As, emergieron fuerzas polticas locales, aprendieron a administrar sus recursos locales y a planificar su desarrollo. Es cierto que, en algunos casos, se trat de copiar en el nivel local los defectos de la administracin nacional. Otro efecto fue la aparicin de actos de corrupcin en el manejo financiero. En 1997, mediante la ley de cuotas, se oblig la participacin de las mujeres en los procesos electorales y en la vida partidista en, por lo menos, un tercio de los cargos. Otro efecto positivo de los nuevos tiempos fue la creacin de la representacin uninominal a la cmara de diputados. Por tanto, deba elegirse a 68 diputados uninominales y 62 plurinominales. Se ampli el mandato presidencial a cinco aos. En estas elecciones votaron 2.321.117 ciudadanos. Se presentaron diez candidaturas. Por la muerte de su lder, CONDEPA postul a Remedios Loza (A) y Gonzalo Ruiz Paz. El MBL postul a Miguel Urioste y Marcial Fabricano (M); el Eje, a Ramiro Barrenechea y Juan de la Cruz Villca (A) y la IU, a Alejo Vliz (Q) y Marcos Domic. El partido de Evo Morales no pudo obtener su sigla (ASP) y se cobij como candidato a diputado en la IU. Los resultados favorecieron a la coalicin de ADN-NFR-PDC, con el 22,3%; MNR, con el 18,2%; CONDEPA, con el 17,2%; MIR, con el 16,8% y UCS, con el 16,1%. La IU obtuvo 3,7%, el MBL 3,1% y el Eje 0,8%.
Senadores 27 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES ---1A -----1 % ---------No ---------0 % ---------3 3 2 3 3 3 3 3 3 26 --1 ------1 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
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Una grata sorpresa fue la eleccin del primer senador de origen indgena por Oruro, el aymara Flix Alanoca Gonzlez (CONDEPA-MP). La nica senadora fue Erika Brockmann, por Cochabamba. En diputados, la presencia indgena aument por las listas de CONDEPA y la IU, con seis y cuatro candidatos indgenas, respectivamente. Los parlamentarios indgenas aumentaron a 11 parlamentarios: tres quechuas y ocho aymaras. A las 12 diputadas de la eleccin anterior, se aadi una mujer ms, pero todava Remedios Loza (A) era la nica mujer indgena en el Parlamento.
Diputados 130 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES -5A 1A-2Q 1A 1Q ----10 Parlamentarios Nmero Congreso Senadores Diputados 157 27 130 % 100 100 100 12 1 11 % ---------No -1A -------1 Indgenas % 7,64 3,70 8,46 % ---------11 27 16 9 13 8 19 8 5 117 -4 2 1 2 1 3 --13 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Evo Morales (A) fue uno de los tres diputados uninominales de la IU por el Chapare de Cochabamba.
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7.
Las elecciones de 2002 llegaron en un momento de intenso debate sobre la conveniencia o no de la exportacin del gas por Chile o su industrializacin interna. Cada da creca una polarizacin social y poltica en torno a este asunto. En lo poltico, se notaban signos evidentes de agotamiento del ciclo de los tradicionales partidos polticos y su democracia pactada porque ya no representaban los intereses de los sectores sociales populares. No supieron responder adecuadamente a las demandas de asamblea constituyente, nacionalizacin de hidrocarburos e industrializacin de los recursos naturales. Poco a poco, en este ambiente tenso, de forma hbil, la figura de Evo Morales empezaba a subirse a la cresta de los movimientos sociales y desplazaba, por ejemplo, a Felipe Quispe, lder aymara de los principales bloqueos de caminos y portador de un discurso tnico aunque inviable10. El MAS11, fundado en 1999, no fue actor de primera lnea en esas movilizaciones sociales, pero tuvo la habilidad de articular las distintas movilizaciones, construir un discurso antiestatal y nacionalista atractivo no slo para el electorado rural sino urbano y empezar a utilizar algunos elementos tnicos del discurso predominante. En 1999, se aprob la Ley de Partidos Polticos y un nuevo cdigo electoral orientado a dar mayor transparencia al trabajo de los partidos y regular su funcionamiento interno. En estas elecciones votaron 2.994.065 ciudadanos. Se presentaron 11 candidaturas. Haba presencia indgena en tres binomios: CONDEPA-MP, con Nicols Felipe Valdivia y Esperanza Huanca Poma (A); el MAS, con Juan Evo Morales Ayma (A) y Antonio Peredo Leigue, y el MIP (fundado el 2000) con Felipe Quispe Huanca (A) y Esther Balboa Bustamante (A), residente en Cochabamba.
10 Felipe Quispe, como lder del MIP, postulaba la destruccin de la repblica de Bolivia y la reconstruccin del Tawantinsuyu, el antiguo Estado inca. 11 El MAS fue el producto de factores como el viejo anhelo del movimiento indgena campesino, desde 1978, de crear su propio instrumento poltico, el apogeo de la campaa contra el V Centenario, las movilizaciones posteriores al 2000, la fortaleza organizativa de los productores de coca, la expulsin del parlamento de Evo Morales, el uso de elementos de la ideologa indianista y katarista en matriz nacionalista, la coalicin de grupos de la izquierda tradicional y, finalmente, el apoyo internacional del socialismo bolivariano del siglo XXI. La sigla perteneca a una fraccin de la Falange Socialista Boliviana, partido conservador y autoritario.
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Los resultados favorecieron al MNR, con el 22,5%, a Nueva Fuerza Republicana (NFR) y el MAS, ambos con el 20,9%, y al MIRNM-FRI, con el 16,3%. El MIP obtuvo 6,1% (con derecho a seis diputados) y CONDEPA-MP slo el 0,4%. En senadores, la presencia indgena aument y tuvimos a dos indgenas: Esteban Silvestre (A), por La Paz, y Flix Vsquez Mamani (Q), por Potos, ambos postulados por el MAS. La presencia de mujeres no indgenas se increment a cuatro, aunque an no fueron elegidas senadoras indgenas.
Senadores 27 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES -1A --1Q ----2 % ---------No ---------0 % ---------3 2 3 1 3 2 3 3 3 23 -1 -2 -1 ---4 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Hay grandes novedades en la cmara de diputados. Los 21 diputados indgenas (16,15% del total de diputados) casi duplican la presencia indgena de los 12 de la eleccin anterior. La solitaria diputada indgena de 1997 aument a dos: Isabel Ortega Ventura (A), de Oruro, y Elsa Mara Guevara Aguirre (Q), de Chuquisaca.
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Diputados 130 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES 1Q 7A 2A-1Q 3A 4Q -1Chiq --19 % ---------No 1Q --1A -----2 % ---------10 25 15 7 13 8 15 9 4 106 1 6 3 3 2 1 7 -1 24 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Indgenas % 14,64 7,40 16,15
Por primera vez, es elegido un diputado chiquitano Jos Bailaba Parapaino (MAS), de Santa Cruz, y as reasume la presencia de indgenas de tierras bajas. En resumen, los senadores y diputados indgenas (23) sumaron el 14,64% del total de 157 parlamentarios. Como se ve, estas elecciones fueron importantes para aumentar, de modo significativo, la presencia indgena.
8.
A comienzo de la dcada del 2000, las tensiones sociales y polticas se incrementaron. El mes de febrero de 2002, se enfrentaron policas y militares en la cntrica Plaza Murillo despus del rechazo policial a la intencin del gobierno de aplicar un impuesto a los ingresos personales. El gobierno tambin tuvo que retroceder en la designacin de un Defensor del Pueblo cuestionado
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y denegado por la opinin pblica. Luego de rechazar la realizacin de un referendo sobre el gas y la asamblea constituyente, el gobierno lo acept tardamente, aunque ya no fue suficiente para calmar los nimos caldeados. A fines del 2003, el Presidente Gonzalo Snchez de Lozada se vio obligado a renunciar y alejarse del pas debido a la revuelta popular opuesta a la exportacin de gas, la cantidad de muertos por los enfrentamientos con policas y militares, la defeccin del Vicepresidente de la Repblica y la prdida de apoyo militar. Las elecciones de 2005 arriban en un periodo de alta tensin social y poltica. La crisis social fue acompaada de una seria crisis del sistema de partidos. El gobierno, a fin de frenar la tensin, condujo una reforma parcial de la Constitucin Poltica del Estado e introdujo las figuras del referendo, iniciativa legislativa ciudadana, asamblea constituyente y candidatos postulados por partidos, agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas. En lo electoral, se reformul la reasignacin de escaos parlamentarios con base en la poblacin y equidad. Por primera vez, se promovi la eleccin directa de prefectos junto con la eleccin presidencial. Los votantes fueron 3.102.416 y se presentaron ocho candidaturas. La presencia indgena fue notoria en dos organizaciones: en el MAS, con Juan Evo Morales (A) y lvaro Garca, y en el MIP, con Felipe Quispe Huanca (A) y Camila Choquetijlla (A). Los votos favorecieron al MAS (53,7%)12, la votacin ms alta en la historia electoral del pas, a Poder Democrtico Social (PODEMOS) (28,6%), a la Unidad Nacional (UN) (7,8%), al MNR (6,5%) y al MIP (2,2%). En senadores, ingres Lino Villca, aymara de los yungas de La Paz (MAS) y representante de los productores de coca legal. Slo ingres una senadora no indgena por Potos.
12 Cuando montamos la geografa electoral de Evo Morales en los tres ltimos procesos electorales (2005, 2008, 2009) sobre la geografa tnica del Censo 2001, el resultado revela correlaciones positivas (Loayza, 2010: 130).
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Senadores 27 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES -1A -------1 % ----------No ---------% ---------3 3 3 3 2 3 3 3 3 26 ----1 ----1 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Documento de Informacin Pblica No 4, enero de 2006.
En la cmara de diputados, siguieron las sorpresas. Se increment la presencia indgena a 23 (17,69% del total de 130 diputados): 19 hombres (12 A y siete Q) y cuatro mujeres (dos A y dos Q). Una de las diputadas fue Nemesia Achacollo (Q) que, tiempo despus, sera ministra del gabinete de Evo Morales.
Diputados 130
Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES
Hombres indgenas
No
Mujeres indgenas No 1Q 1A -1A --1Q --4
Total hombres 8 26 16 8 12 8 21 5 4
108
Total mujeres 3 3 3 1 2 1 4 4 1 22
% ----------
% ---------
1Q 9A
1Q
3A 5Q ----19
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Vctor Hugo Crdenas
Indgenas % 15,28 3,70 17,69
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Documento de Informacin Pblica No.4, enero de 2006.
9.
Entre el 2005 y 2009, se haba cumplido la primera gestin de Evo Morales. El 2009 comenz con la aprobacin mediante referndum del texto de la nueva Constitucin Poltica del Estado, con el 61,4% de votos vlidos y su posterior promulgacin. Se aprob la posibilidad de una reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica y la segunda vuelta con voto popular entre los dos candidatos ms votados. En el nivel electoral, fueron creadas siete circunscripciones especiales indgena originario campesinas. Se convoc a elegir a 36 senadores, 70 diputados uninominales, 53 plurinominales y siete especiales con el voto de nacionales y residentes en el exterior. Se elabor un padrn biomtrico y en cada departamento deba elegirse a cuatro senadores. Emitieron su voto 4.859.440 ciudadanos y se presentaron ocho candidaturas. Hubo tres binomios con presencia indgena: el MAS-IPSP, con Juan Evo Morales (A) y lvaro Garca Linera; PULSO, con Alejo Vliz Lazo (Q) y Pablo Valdez Molina, y GENTE, con Romn Loayza (Q) y Porfirio Quispe (A). Los resultados privilegiaron al MAS-IPSP, con el 64,2%; PPB-CN, con el 26,5% y, por su parte, GENTE y PULSO obtuvieron cada uno el 0,3%. La votacin del MAS fue un mandato claro al gobierno para desarrollar la aplicacin de la nueva Constitucin y sus propuestas. Esta eleccin signific un avance destacado para la presencia de candidatos indgenas. La presencia indgena en senadores subi a seis (16,66% de un total de 27 senadores): mitad hombres y mitad mujeres y tambin mitad aymaras y mitad quechuas.
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Senadores 27 No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES -1A -1A 1Q ----3 % ---------No -1A --2Q ----3 % ---------3 2 3 2 2 2 2 2 2 20 1 2 1 2 2 2 2 2 2 16 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Acta de cmputo nacional/Elecciones generales y referendos 2009. La Paz, 22.12.2009.
Otra vez, la cmara de diputados reflej una creciente presencia indgena. Fueron electos 32 parlamentarios (24,61% del total de 130 diputados), 27 hombres y cinco mujeres. Los aymaras sumaron 15, entre ellos dos mujeres; los quechuas sumaron 13, entre ellos tres mujeres.
Diputados 130* No Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTALES -10A 2Q 3A 7Q -1G-1Gyo1Q 1M 1T 27 ----5 * Incluye 7 de circunscripciones especiales -8 5 101 1 -29 % -------No -1A -1A 2Q -1Q % -------8 21 15 7 11 8 18 3 8 4 2 3 1 7 Hombres indgenas Mujeres indgenas Total hombres Total mujeres
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Indgenas % 22,89 16,66 24,61
Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Acta de cmputo nacional/Elecciones generales y referendos 2009. La Paz, 22.12.2009.
A diferencia de las elecciones anteriores, las listas del MAS permitieron aumentar la presencia de parlamentarios de tierras bajas: Bienvenido Zacu (Gy), Wilson Changaray (G), Pedro Nuny (M) y Juan Chamaro Nay (T). En el congreso de 2009 se dio la mayor presencia indgena en todas las elecciones presidenciales y parlamentarias, llegando a 38 parlamentarios (22,89% de un total de 166 miembros). De ellos, 30 hombres y ocho mujeres.
III. Situacin actual de la participacin poltica indgena A. La participacin indgena en esferas gubernamentales del MAS
El MAS, como organizacin poltica, tiene aspectos peculiares que condicionan su orientacin ideolgica y su prctica poltica. En trminos generales, es correcto afirmar que el MAS no es un partido poltico, pero tampoco se reduce a una confederacin de organizaciones sociales, entre ellas, las indgenas. Por una parte, predomina un rechazo a cualquier intento de construir un partido poltico y, por otra, varios dirigentes de organizaciones sociales ven al MAS como su brazo poltico13. Por tanto, el MAS es una organizacin poltica intermedia entre un movimiento social y un partido poltico, es decir, se apoya en aqul para captar demandas sociales e intenta articular un espacio comn de lo pblico. Cuando le conviene, se mueve como partido y cuando no, como representante social. Este modelo de organizacin poltica est unido por el liderazgo de Evo Morales, antes que por una visin ideolgica o un programa de gobierno. Esta particularidad es su mayor virtud, pero tambin su mayor defecto porque carece de prcticas de democracia
13 La concepcin de construir una organizacin poltica como una emanacin de las organizaciones sociales no es nueva. A fines de la dcada del 70, en 1978, la CNTCB-TK, presidida por Jenaro Flores, en su congreso, aprob la conformacin de una comisin poltica para encarar las relaciones de dicha organizacin con los distintos partidos polticos que se aprestaban a participar en las elecciones de 1979. Esa comisin poltica fue encargada de la construccin de un instrumento poltico propio y, tambin, de establecer contactos y relaciones con partidos frente a la proximidad de las elecciones generales. Esta comisin era el brazo poltico de la CNTCBTK y CORACA, su brazo econmico.
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interna. En las campaas electorales, funcion bien, pero no en la gestin pblica, donde se aduearon del MAS personas que no fueron fundadores del Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos (IPSP), del MAS ni contribuyeron a la construccin de su propuesta poltica. El nacimiento del MAS no fue parte de la historia de acumulacin social, tnica y poltica de los movimientos indgenas de tierras altas o de las tierras bajas. En las tierras altas, los movimientos fundacionales fueron las corrientes indianistas y kataristas; en las tierras bajas, las organizaciones que conformaron aos despus la Confederacin de Pueblos Indgenas del Oriente Boliviano (CIDOB). El MAS, hasta fines de los 90, no tuvo relacin con ninguna de ellas. Este origen contribuye a explicar su escasa comprensin de la temtica indgena. El MAS fue percibido ms bien como una propuesta mestiza a diferencia del MIP, de rostro y orientacin indgena. Esa es la razn para que, en estos seis aos, la relacin del gobierno del MAS con los indgenas haya transcurrido entre dinmicas de autonoma, cooperacin, cooptacin, sumisin y, en el caso del TIPNIS, eliminacin poltica del liderazgo indgena crtico14. Las organizaciones indgenas tuvieron divergencias con las autoridades del gobierno en varios temas, como, por ejemplo, el nmero de circunscripciones especiales indgenas, la aprobacin de planes de exploracin de hidrocarburos y el gasolinazo inconsulto15. Las dos gestiones del gobierno del MAS tienen diferencias marcadas. El discurso de la primera gestin destacaba lo indgena; no as en la segunda gestin. Los indgenas asistan a marchas, vigilias y cercos convocados por el gobierno; en la segunda gestin, ya no. El sentido de la primera gestin era el trnsito por el capitalismo andino amaznico hacia el socialismo. A medio camino, se puso nfasis en el socialismo comunitario y el Vivir Bien y en tramo final, el nfasis viene de una concepcin del nacionalismo desarrollista. Antes eran los pueblos indgenas los sujetos del cambio, pero en la segunda gestin son clases medias, la Unin Juvenil Cruceista (UJC) y empresarios, vistos ayer como enemigos. Antes, los temas eran: nacionalizacin, descolonizacin, agenda de octubre, respeto a la Madre Tierra, Vivir Bien, etc.; en la segunda gestin son: desarrollo, modernizacin (satlite Tupaj Katari),
14 Nunca ningn gobierno, incluso los militares dictadores, se haban ensaado tanto contra un liderazgo indgena como el gobierno de Evo Morales que los acus de traidores, agentes de la Embajada de Estados Unidos, pagados por ONG y por empresas madereras. 15 Es interesante anotar que el gasolinazo no fue consultado con ninguna organizacin indgena, tampoco su abrogacin, excepto con los cocaleros y cooperativistas mineros.
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carretera para comunicacin Atlntico-Pacfico, cmo eludir la consulta indgena, etc. La presencia indgena fue reducida en los gabinetes de Evo Morales. En el primer gabinete de 16 ministros (12 hombres y cuatro mujeres), slo estaban tres indgenas16. Otros ministros estaban ligados a las juntas vecinales, cooperativas mineras, fabriles, mujeres campesinas, cocaleros, profesionales y otros. En el gabinete de 20 ministros de su segunda gestin (luego se aadi el Ministerio de Comunicaciones), haba paridad de gnero, pero slo cuatro ministros de origen indgena17 (de un total de 21), a pesar de la disposicin constitucional18. En una reciente recomposicin, slo quedaron tres ministros19, es decir, el 14%. Asimismo, las organizaciones indgenas fueron postergadas en la designacin de otros cargos del Poder Ejecutivo. Los sectores de mayor influencia fueron los cocaleros, la CSUTCB, las mujeres campesinas, los colonizadores y los partidos de izquierda agrupados dentro del MAS. En cambio, las principales organizaciones indgenas insistieron en tener presencia en el Poder Ejecutivo, incluso en el gabinete, pero fueron desairados. Esa frustracin y las polticas no favorables a los pueblos indgenas motivaron las tempranas protestas y crticas del CIDOB, Asamblea del Pueblo Guaran (APG) y el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) al gobierno20. Sin embargo, a pesar de esas exclusiones a los indgenas el nmero de personas campesinas y de sectores excluidos del pas ha aumentado en comparacin con administraciones anteriores. Este es uno de los mayores xitos de estos seis aos de gobierno: un mayor impulso a la democratizacin social, iniciada en el periodo democrtico por el proceso de la Ley de Participacin Popular. Hombres y mujeres del campo, minas, comerciantes e indgenas ingresaron a ser parte de una nueva lite en la gestin de gobierno de los niveles nacional, departamental y local.
16 David Choquehuanca (A), Casimira Rodrguez y Flix Patzi (A). 17 David Choquehuanca, Nilda Copa, Nemesia Achacollo y Antonia Rodrguez. 18 El artculo 172, numeral 22, de la Constitucin dispone la designacin de ministros respetando el carcter plurinacional y la equidad de gnero en la composicin del gabinete ministerial. 19 La ministra Rodrguez fue sustituida por Teresa Morales. 20 La Razn, 5.2.10.
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El Pacto de Unidad (PU) ha sido el espacio de mayor participacin de las organizaciones indgenas representadas, sobre todo, por la CIDOB, CONAMAQ y algunos miembros de la CSUTCB. Por ejemplo, all se plasmaron algunas de sus propuestas que despus ingresaron al texto de la nueva Constitucin en la Asamblea Constituyente. El PU agrup a la CSUTCB, CONAMAQ, Confederacin Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB), Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas Indgenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOBBS), MST (Movimiento Sin Tierra), CIDOB, APG, Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC) y la organizacin del pueblo mojeo. Antes, en 2002, ya haban realizado una marcha en demanda de la asamblea constituyente. Dos observaciones importantes. Los cocaleros y el MAS no estuvieron en el nacimiento del PU ni fueron miembros. Por el contrario, la relacin de los miembros del PU y el MAS fue de mutua necesidad, pero tambin de recelo y desconfianza. El MAS, sin tener una visin de pas, sociedad y Estado, tuvo la habilidad de adoptar la plataforma del PU y asumir como propias las ideas para el nuevo texto constitucional. Una vez concluida la elaboracin del texto constitucional, el PU entr a la inactividad y empezaron a aparecer roces y conflictos entre sus miembros. Desde fines del 2010, debido al gasolinazo, CIDOB y CONAMAQ empezaron a alejarse hasta la ruptura despus de la represin violenta a la marcha del TIPNIS, a fines de 2011. Desde 2007, el gobierno impuls la creacin del Confederacin Nacional para el Cambio (CONALCAM), presidida por el Presidente de la Repblica, e integrada por el Presidente de la cmara de diputados, el jefe de bancada del MAS, una senadora del MAS, miembros de los jubilados, trabajadoras del hogar, la CNMCIOBBS, CIDOB, MST, CONAMAQ, la Confederacin Nacional de Maestros Rurales de Bolivia (CONMERB), la Presidente y el Vicepresidente de la Asamblea Constituyente. El CONALCAM tuvo como objetivos explcitos el apoyo al gobierno en su pugna contra la llamada oposicin regional del oriente del pas, la optimizacin de la movilizacin electoral y, de forma implcita, la cooptacin de organizaciones sociales. Para tal fin, se movilizaron en apoyo del referendo constitucional (fines del 2008 y comienzos de 2009), en sucesivos cercos al Congreso para presionar la aprobacin de algunas leyes, ataques contra la oposicin y coordinar las listas de candidatos. En abril de 2010, con motivo de
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las elecciones municipales, estallaron las protestas por las listas inconsultas de candidatos, lo cual afect el porvenir del CONALCAM y la imagen del gobierno21. En los hechos, los pueblos indgenas, a pesar de ser utilizados por el gobierno como una masa electoral, instrumentos de choque y smbolos de legitimacin tnica y social, no fueron consultados en la consideracin de varias leyes. El 2010, se fractur el PU y ya no se oy hablar del CONALCAM. Dos organizaciones, CIDOB y CONAMAQ, anunciaron su separacin definitiva del PU y el retiro de su apoyo al gobierno del MAS. En los das de la marcha del TIPNIS, sus dirigentes reclamaron revisar algunas leyes, como la Ley de Deslinde Jurisdiccional, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, la Ley Electoral, de Rgimen Electoral y la Ley Madre Tierra.
B.
El repertorio de las acciones colectivas
Las organizaciones indgenas, durante este periodo, desarrollaron varias acciones colectivas para expresar sus puntos de vista, su disidencia de algunas determinaciones del gobierno o, incluso, su rechazo. Los cabildos fueron los mecanismos de adopcin de decisiones previa discusin de los asuntos. Esta es una prctica desde niveles locales, intermedios y nacionales, donde los ampliados o congresos de las organizaciones sindicales y los jacha tantachawi22 del CONAMAQ se convierten en espacios deliberativos. Desde el histrico bloqueo de caminos de 1979, conducido por Jenaro Flores Santos, lder de la CSUTCB, contra la elevacin de los precios de artculos de primera necesidad, este mtodo fue generalizado durante varias ocasiones. Es llamativo que la COB realiz un paro de 24 horas para solicitar a la CSUTCB la suspensin del bloqueo de caminos. Incluso, la oposicin regional lo utiliz contra el gobierno de Evo Morales, quien se empe en controlarlo a travs de los dos tercios que obtuvo en 200923.
21 La representante de la CPESC, Eneida Charupa, denunci que el presidente Evo Morales no respet las listas de candidatos de cinco pueblos del oriente, que se perfilaban para los comicios regionales de abril. Seal que al momento de presentar las nminas en la Corte Departamental de Santa Cruz aparecieron otras tres, por lo que los candidatos de los pueblos: guarayos, guarans, chiquitos y yuracar mojeos, se quedaron fuera (ERBOL digital, 6.02.10). 22 Reunin magna, en aymara. 23 Nosotros antes bloquebamos caminos, ahora ellos nos bloquean, no podemos permitirlo. Por eso, es importante los dos tercios (Palabras de Evo Morales, La Razn, 25.10.10).
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La marcha fue otro mtodo muy utilizado en el repertorio histrico de los pueblos indgenas. Ocho marchas indgenas impulsaron el reconocimiento de sus derechos sociales, polticos y territoriales. Desde 1990, con la primera e histrica marcha por el Territorio y Dignidad, que logr poner en la agenda pblica el tema territorial, hasta la ltima del TIPNIS, la octava, en defensa de los derechos territoriales de los pueblos yuracar, chimane y mojeo, la marcha fue el instrumento del sacrificio y de la lucha indgena. Sus participantes fueron adultos, nios y ancianos. Los cercos fueron una innovacin de las recientes movilizaciones comandadas por la CONALCAM. Una media docena de cercos que impedan la salida de los parlamentarios fuera del Palacio Legislativo, les obligaron a aprobar algunas medidas que merecan observaciones de la oposicin parlamentaria. Por ejemplo, con presiones de cercos, fueron aprobadas algunas leyes: la Ley de Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria, el convenio entre Bolivia y Venezuela, la reduccin de fondos del IDH a las regiones y la ampliacin del plazo de sesiones de la Asamblea Constituyente. Las vigilias tambin fueron utilizadas por algunas organizaciones indgenas. La CIDOB, la CSUTCB y la CNMCIOBBS, se declararon en vigilia para hacer respetar los contenidos del nuevo texto constitucional, aunque despus el MAS lo negoci con partidos conservadores de oposicin. Recientemente, algunos pueblos indgenas se declararon en vigilia frente al viaje de policas a Yucumo para evitar, segn la justificacin del gobierno, el enfrentamiento entre indgenas y colonizadores. Finalmente, los ataques al adversario poltico fueron otros mecanismos utilizados por el poder y algunos indgenas oficialistas para acallar o amedrentar a las voces discrepantes con el discurso oficial24.
IV. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas

Al igual que la mayora de Estados y gobiernos de la regin, Bolivia no haba priorizado en sus polticas pblicas la atencin a los pueblos indgenas. Anclado en el indigenismo25, hubo un largo periodo de polticas y acciones de asimilacin e integracin de los indgenas a la sociedad nacional. En 1994, empezaron las reformas constitucionales relevantes para los asuntos indgenas.
24 Las vctimas de estos ataques de grupos oficialistas, entre los cuales participaron algunos indgenas, fueron la familia de Vctor Hugo Crdenas (A), Marcial Fabricano (M), Marleny Paredes y otros. Al parecer, algunos indgenas participaron en el ataque a la Prefectura de Cochabamba (11.01.07) y en los bandos en pugna en la tragedia de El Porvenir, en Pando (11.09.08). 25 Ptzcuaro, Mxico, 1940.
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A partir de entonces, de forma paulatina, los derechos de los pueblos indgenas fueron reconocidos en la norma y, en algunos casos, en la prctica. Existen tres momentos en este proceso de construccin y aplicacin de polticas pblicas: inicial (1990-1997), donde se sentaron las bases fundamentales; intermedio (1998-2005), con espordicos avances, y actual (2006-2011), con una evidente ampliacin de derechos en el texto constitucional, aunque pendientes de aplicacin. En esta ltima etapa, el programa de gobierno recoge las demandas sociales, pero no las traduce en decisiones sino, fundamentalmente, en procedimientos para tomar decisiones. La dcada de los 90s encontr al pas con una cierta tranquilidad social y poltica despus de diez aos de agitacin, conflicto y seria crisis econmica, social y poltica. La Marcha Indgena por el Territorio y la Dignidad (1990) mostr la emergencia de los indgenas de tierras bajas y una agenda de cambio orientada a la construccin de una Bolivia inclusiva. En 1994, el Estado empez el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas debido a la recuperacin de las libertades democrticas, a las reformas institucionales del Estado y la emergencia de movimientos indgenas con propuestas, como la CSUTCB (con su Ley Agraria Fundamental) y la CIDOB (con sus propuestas de territorio, educacin, salud y gestin territorial), adscritos al proceso democrtico. Reclamaban un nuevo Estado, nuevas reglas de convivencia democrtica, nuevas instituciones, espacios de participacin, polticas y programas financiados para indgenas. En el nivel constitucional, el Estado reconoci los derechos sociales, econmicos, culturales y polticos de los indgenas, a travs de los artculos 1 y 171, respaldados por el Convenio 169 de la OIT, ratificado en 1991. Luego, se hizo el desarrollo legal con leyes como la de Participacin Popular, del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), de Municipalidades, de Reforma Educativa y otros. Aos despus, los siguientes gobiernos retomaran estas disposiciones legales cambindolas de nombre, modificndolas, pero no sustituyndolas, a pesar del tradicional rechazo a todo lo que el anterior gobierno hubiera hecho. As, la Constitucin de 2009 ampla los derechos de los pueblos indgenas, de las mujeres y disposiciones sobre la temtica ambiental. Pero, tambin, se incluyen otras disposiciones polmicas en su intencin de liquidar el Estado republicano y construir el Estado plurinacional. La incomprensin del tema indgena, de la interculturalidad y de la ciudadanizacin poltica influy para que en la reforma constitucional se haya adoptado el criterio de una ciudadanizacin tnica antes que poltica donde los ciudadanos indgena originario campesinos tengan ms derechos que
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otros denominados interculturales (no indgenas ni campesinos, segn esa visin) o no indgenas o criollos, mestizos. Esta forma de comprender la diversidad actualiza la vieja incomprensin colonial e indigenista, es decir, una especie de diversidad colonial que, al destacar las 36 naciones y sobrevalorar la intraculturalidad frente a la interculturalidad, no busca la construccin de los elementos comunes de la nacin plural y diversa boliviana, hoy negada por el llamado Estado plurinacional. En el nivel internacional, Bolivia ratific en 1991 el Convenio 169 de la OIT y promovi la creacin del Fondo de Desarrollo Indgena, nica entidad internacional con sede en Bolivia. Recientemente, el gobierno actual elev a rango de ley la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas. El Estado boliviano empez a crear una nueva institucionalidad con la creacin de la Secretara Nacional de Asuntos tnicos (1993). Aos ms tarde, sera un Viceministerio y despus un Ministerio. En el periodo 1993-97, las relaciones entre el gobierno y la CIDOB fueron fructferas, no as con la CSUTCB por su carencia de equipo tcnico y una excesiva ideologizacin, y se dio apoyo a la formacin de la actual CONAMAQ. A travs de la Ley de Participacin Popular, se reconoci a todas las organizaciones sociales de base, entre ellas, las indgenas, y para su desarrollo se entregaron recursos financieros a travs de una red ampliada de municipios (de una veintena crecieron a ms de 300). Otros gobiernos aumentaron recursos destinados a los sectores populares, entre ellos indgenas, como por ejemplo, con el 5% del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), destinado a un fondo de apoyo a proyectos de desarrollo de los indgenas. En cuanto a los derechos de tierra y territorio, exigidos por la Marcha de 1990, el gobierno de esa poca firm un decreto sobre el reconocimiento de los derechos territoriales indgenas. Aunque ilegal y anticonstitucional, dicho decreto fue respaldado despus por la ratificacin del Convenio 169 de la OIT, la Ley del Medio Ambiente, la reforma constitucional de 1994, el reglamento de reas protegidas, la Ley del SNRA de 1996 y otras leyes. La Ley del SNRA (No.1715, 1996) reconoci los derechos territoriales de los pueblos indgenas bajo la figura de Tierra Comunitaria de Origen (TCO), las propiedades individuales y colectivas y se autoriz a las mujeres indgenas y campesinas a ser titulares de propiedad agraria. Las TCO estaban eximidas de pagar impuestos y eran inembargables, indivisibles y no enajenables. Garantizaba la propiedad indgena sobre el territorio y sus recursos naturales. Adems, reconoca la administracin interna, sus derechos polticos basados
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en los usos y costumbres y su derecho a un desarrollo propio. Varios pueblos indgenas tienen su TCO, como en las zonas araona, chimane, sirion, Isiboro Scure, yuki, weynayek y otros. El actual gobierno trata de convertir las TCO en Territorio Indgena Originario Campesino (TIOC), sin fijarse que la prioridad debera ser avanzar en la construccin de proyectos de desarrollo productivo basados en los planes de vida que ya tienen estos pueblos indgenas. En cuanto a los recursos naturales, los no renovables, desde 1994, pertenecen a la nacin boliviana y los renovables pueden ser de uso y aprovechamiento sostenible de los pueblos indgenas y comunidades campesinas. La actual Constitucin mantiene esta visin aunque el discurso del gobierno dio a entender que todos los recursos naturales seran de propiedad de los indgenas, lo cual gener altas expectativas y conflictos que no sabe hoy cmo aclarar y controlar. Por su parte, la Ley Forestal (No.1700, 1996) otorga uso exclusivo a los pueblos indgenas de la TCO. Un tema postergado es la construccin de polticas pblicas sobre el desarrollo productivo de los pueblos indgenas. A mediados de los 90s, el Estado avanz en el reconocimiento de las TCO. Los gobiernos posteriores y el actual no pudieron ni pretendieron articular propuestas que combinen la visin de los planes de vida de los indgenas con propuestas locales, regionales y nacionales de desarrollo sostenible. An son servidores del desarrollo extractivista tradicional y no comprenden las visiones de los pueblos indgenas. Desde 1991, Bolivia acept el derecho a la consulta previa e informada, aunque el actual gobierno tiene serias dificultades en aplicarlo por su mentalidad desarrollista y extractivista. No haberlo aplicado en el proyecto carretero que afectara el TIPNIS, gener una cada abrupta de su popularidad debido a una represin violenta del gobierno indgena a sus hermanos indgenas. Por su parte, las mximas autoridades de Yacimientos Petrolferos Fiscales Boliviano (YPFB) eludieron las consultas a diferencia de anteriores gobiernos que s lo hacan, por ejemplo, en el proyecto de carretera PailnPuerto Surez (con el pueblo chiquitano) y en parte de la carretera biocenica que afecta el norte de La Paz, Beni y Pando. La Asamblea Legislativa tiene un proyecto de ley para reglamentar el derecho a la consulta. En cuanto al derecho a una justicia plural, basado en la Constitucin de 1994, se elabor un proyecto de ley de justicia comunitaria en 1997 que fue retomado y enriquecido recientemente en la actual Constitucin, pues plantea la equivalencia entre las dos justicias. Lamentablemente, la Ley de Deslinde Jurisdiccional, que deba delimitar las jurisdicciones de las justicias ordinaria
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e indgena, caus una gran frustracin porque, despus de varias reuniones y consultas, redujo la justicia indgena slo para juzgar el robo de gallinas, segn el diputado indgena Pedro Nuni26. De nada valieron los mltiples reclamos de la CIDOB y CONAMAQ, principalmente a travs de la bancada indgena, quienes observaron la mitad de los 17 artculos porque el contenido subordinara la justicia indgena a la justicia ordinaria y restringira el mbito de aplicacin de aquella. Recientemente, en el mes de octubre, el gobierno llev al pas a elegir por voto popular las mximas autoridades del Consejo de la Judicatura, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional, sin tomar en cuenta la formacin, experiencia, idoneidad, imparcialidad e independencia de los postulantes. Alrededor del 60% de los votantes rechaz a los candidatos oficialistas propuestos por el gobierno27, entre ellos personas que se disfrazaron de indgenas para la fotografa de la papeleta electoral. El gobierno intent legalizar su control sobre las actuales autoridades interinas designadas por el mismo gobierno. En cuanto a los derechos sociales, desde 1992, el pas inici una experiencia de educacin bilinge en ms de cien escuelas aymaras, quechuas, guaranes y castellanas. Esa experiencia aliment la reforma educativa iniciada en 1994, que propuso un currculo moderno, metodologas constructivas, educacin bilinge, bibliotecas escolares en todo el pas, participacin social y aprendizaje centrado en los estudiantes. Estos planteamientos fueron retomados actualmente con la Ley Avelino Siani-Elizardo Prez, aunque en un marco centralista, estatista, centrado en el docente y que privilegia la intraculturalidad sobre la interculturalidad. El gobierno -desde 1996- ha entregado cada ao a los ancianos un bono obtenido de las ganancias de las empresas de hidrocarburos. El actual gobierno lo denomin Renta Dignidad, lo paga cada mes, pero mantiene el monto.
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26 El diputado indgena y primer secretario de Diputados, Pedro Nuni, consider que prcticamente nos estn dejando juzgar el robo de gallinas (La Razn, 15.12.10). 27 Los votos nulos superaron el 40%, los blancos estuvieron cerca del 20% y los vlidos no llegaron al 40%, esta ltima cifra muy alejada del pronstico del presidente Evo Morales, que vaticin un 70% (Los Tiempos, 17.10.11). 28 Este bono es el Bonosol y fue creado en el primer gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada (19931997).
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A partir de 1996, se implement el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) para ampliar los servicios de salud. Los gobiernos posteriores fueron perfeccionndolo y cambindole de nombre. Actualmente, se trata de iniciar actividades de salud intercultural.
V.
Conclusiones y desafos
Apuntamos algunas conclusiones y desafos provisionales. - La definicin de la identidad tnica es uno de los problemas y desafos contemporneos ms importantes. Por tanto, es necesario construir boletas censales cada vez ms precisas y pertinentes para captar la realidad pluritnica y los sujetos polticos indgenas. - La participacin indgena ha tenido un proceso largo, sostenido y progresivo desde 1979 hasta las elecciones de 2009 y, por tanto, no fue una irrupcin intempestiva reciente. Por ello, es conveniente ver este proceso como una acumulacin progresiva y creciente, con dificultades, pero tambin con xitos. - El incremento de hombres y mujeres indgenas fue fruto de varios factores, entre ellos, la modernizacin de los sistemas polticos y electorales del pas para acoger la creciente presin de la demanda social, poltica y tnica de inclusin. Por tanto, urge continuar con la reforma de los partidos polticos, las normas electorales, el mejoramiento de la cultura democrtica y la modernizacin de las instituciones democrticas. - La cantidad de parlamentarios indgenas (hombres y mujeres) es de alrededor del 30% del total de parlamentarios, un porcentaje similar al porcentaje de mujeres (indgenas y no indgenas). - La designacin de candidatos indgenas en el nivel nacional fue realizada por varios mtodos: postulacin individual en alguna lista partidaria, postulacin por invitacin del partido no indgena, por acuerdo interpartidario, por decisin de un partido indgena, por propuesta de una organizacin tnica o por invitacin del candidato presidencial. - Los procesos electorales muestran que el radicalismo del fundamentalismo tnico o ideolgico carece de apoyo electoral. Por tanto, las organizaciones polticas indgenas han avanzado a la construccin de proyectos nacionales o ser parte de ellos, abrirse a otros sectores y asumir una convocatoria nacional.
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- La presencia de mujeres, en general, y de mujeres indgenas, en particular, es uno de los desafos pendientes. Por tanto, la conquista de la equidad de gnero en la representacin poltica es un desafo actual y urgente. - La construccin paulatina de polticas pblicas, la inclusin de la participacin indgena y la conformacin de una nueva institucionalidad, estn relacionadas de forma estrecha con el avance dificultoso del proceso democrtico, empujado por la insurgencia democrtica de los movimientos indgenas de tierras bajas y tierras altas de Bolivia. - Las demandas polticas de derechos colectivos junto a los derechos individuales y las tradiciones democrticas de los pueblos indgenas, se orientan a enriquecer el contenido de lo democrtico hacia formas de democracia intercultural, planteadas desde la dcada de los 70s. - La administracin actual demuestra enormes deficiencias y limitaciones en la construccin de polticas pblicas, programas y proyectos que lleven al terreno prctico los postulados de la descolonizacin, la revolucin democrtico cultural o el modelo del vivir bien. - La formulacin de polticas pblicas y su gestin requieren de capacidades intelectuales, sociales y tcnicas en el gobierno y fortalezas ciudadanas en la sociedad, toma democrtica de decisiones, construccin participativa de objetivos que orienten pactos sociales y polticos, diseo de formas y procedimientos de monitoreo, seguimiento y evaluacin y, finalmente, identificacin de recursos financieros.
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Andr Fernando Baniwa
PARTICIPAO POLTICA E POLTICAS PBLICAS PARA OS POVOS INDGENAS NO BRASIL

Andr Fernando Baniwa*
Resumo
Este artigo trata sobre a participao indgena nas polticas pblicas do Brasil, resultado de um estudo encomendado para que se tenha uma viso prpria indgena a partir dos estudos dos especialistas e dados. Tem como objetivo de dar uma viso geral sobre os povos indgenas no Brasil nas ltimas duas dcadas. Compartilho que, a populao indgena tem crescido e assim tambm o reconhecimento dos seus direitos, o que encoraja cada vez mais a participao poltica dos povos indgenas. Estes direitos obrigam o Estado Nacional Brasileiro tentar recuperar a divida histrica, que tanto demonstrou ignorncia de lhe dar com a complexidade das realidades dos 235 povos de 180 lnguas diferentes. Verifica-se que h muita coisa a ser feita pelos indgenas. E para melhorar sua participao, o maior conhecimento das politicas pblicas a garantia de reais mudanas no Estado Brasileiro em favor da qualidade de vida dos povos indgenas. I. Antecedentes
Se de fato valesse mesmo o direito originrio dos Povos Indgenas, o Brasil seria dos Povos Indgenas. Mas na verdade dos povos indgenas. Quando estes se orgulham de ser brasileiros no Estado constitudo. O Brasil tem uma extenso territorial de 851.196.500 ha e uma populao de mais de 190 milhes de pessoas que tm base de formao multicultural e, por isso, necessariamente busca, pelo menos est escrito na constituio, uma vivncia intercultural neste pas gigante. No Brasil do povo Brasileiro, os povos indgenas que so anteriores a este nome do Estado, registrou que aqui j viviam segundo historiadores entre mais de 1000-1300 etnias, e, uma populao estimada em dois a quatro milhes
* Foi presidente da OIBI de 1992 a 2008, assumiu a coordenao da Coordenadoria das Associaes Baniwa e Coripaco CABC entre 2002 a 2004, tambm foi Diretor Vice-Presidente da FOIRN entre 2005 a 2008 e atualmente Vice-Prefeito do municpio de So Gabriel da Cachoeira 2009-2012.
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de pessoas no sculo XVI. Para onde foram estas pessoas e essa diversidade de povos em menos de cinco sculos? O chamado contato que se conta na histria deste pas tem explicaes para os povos indgenas. Quando se faz um contato com o desconhecido, primeiramente procura-se em entender os desconhecidos. Mas no foi isso que aconteceu com os povos indgenas. Na verso dos descobridores o primeiro encontro foi pacfico, entretanto, era apenas uma forma de emboscada pelos colonizadores para com os povos indgenas, era o incio do plano do Estado Brasileiro de que at o ano 2000, integrar os ndios, no sentido que, deixariam de existir ndios na terra Brasileira. No sculo XX, quatro sculos depois, caiu de 1000-1300 etnias para 210. Ou seja, sobrou apenas 21% de tudo isso. Em relao populao, caiu de quatro a seis milhes para 300 mil pessoas no final do sculo XXI, mesmo j tendo crescimento populacional acima da mdia nacional (3,5% indgena e 1,5% mdia nacional). Ou seja, a populao indgena quando estava (100%) comparando com dados a partir do dito contato quando eram milhes sobrou apenas 8,5% no Brasil depois de menos de cinco sculos. Na verso do povo Baniwa, o contato na verdade se tornou descoberta. O sentido do verbo descobrir, aqui neste caso, nos mostra que antes estava coberto, escondido. Pois na mitologia, estes sabiam da existncia de um e de outro (brancos e ndios), mas no sabiam onde viviam, por isso que o que era contato transformou-se em descoberta. Ao descobrirem-se foi recuperada a memria da origem da humanidade, e ento, houve declarao de Estado de Guerra, pois estes povos guerreavam desde o tempo dos seres imortais criadores, conquistadores dos direitos dos homens, os walimanai. Cabendo somente a briga, guerra pelo territrio e suas riquezas, pois era a nica maneira que conheciam: para dominar necessrio acabar com povos nativos, seres humanos. Os que eram dono da terra, hoje lutam por direito a um pedao de terra atravs de argumentos antropolgicos, que o nico caminho de linguagem que o Estado Brasileiro compreende. Na histria do povo Baniwa o surgimento de toda humanidade foi num mesmo buraco, ou melhor, foi da vagina da terra que saram todos os povos, e cada um recebeu os direitos e conhecimentos para viverem na terra. Os brancos, na histria dos Baniwa tm duas origens: um que nasceram juntos e, por isso so parceiros; e os que nasceram dos restos dos inimigos. Os ltimos tem uma caracterstica de dominadores e por isso foram enviados por apirikoli (criador) para outro lado do mar para que no incomodassem os
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povos sem pelos. Pois sempre haveria brigas entre estes, e isso que ficou na memoria destes seres humanos desde a origem da humanidade, e, quando se descobriram quiseram tomar as terras dos povos indgenas, como vingana. Estavam chegando de volta. Durante quatro sculos buscou-se um acordo de paz. No final do sculo XX finalmente com ampla aliana com os no-indgenas, os povos indgenas conquistam direito na Constituio Brasileira que faz entrar no sculo XXI com novas perspectivas, mas muitas lutas permanentes diante das ameaas constantes aos direitos conquistados na Constituio de 1988.
A.
Populao e a imagem dos povos indgenas depois 1988
Uma dcada atrs a populao indgena pelo Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2000 tinha crescido 150% desde 1991, alcanando a marca de 734 mil pessoas, que se auto-identificaram genericamente como indgenas. Neste mesmo ano houve tambm uma pesquisa de opinio feito pelo Instituto Socioambiental (ISA), Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estat (IBOPE) 2000, quando o Brasil completava 500 anos de descobrimento, revelando virada histrica, pelo menos alcanou da maioria da opinio pblica sobre seus direitos conquistados. Esta pesquisa nacional de opinio dos Brasileiros sobre os ndios feito pelo ISA e IBOPE aconteceu no periodo de 24 a 28 de Fevereiro de 2000 revelando que a maioria dos Brasileiros reconheciam os direitos dos ndios e apoiavam as demarcaes de suas terras. A imagem dos ndios revelado pela maioria dos brasileiros (dois mil entrevistados) que viviam nas cidades, 78% tinha interesse no futuro dos ndios. 88% revelava que os ndios tm uma boa imagem porque conservavam a natureza e viviam em harmonia com ela. 81% achavam que os ndios no so preguiosos e apenas encaravam o trabalho de forma diferente. 89% afirmavam que os ndios no so ignorantes e apenas possuiam uma cultura diferente. 89% consideravam que os ndios s so violentos com aqueles que invadiam suas terras. A populao indgena no Brasil cinco anos atrs (2005) representava apenas 0,2% (370 mil) de 150 milhes de populao do Brasil. Ocupavam 12,74% da extenso territorial do Brasil, de 851.196.500ha. Deste total 98,61% das Terras Indgenas esto na Amazonia Legal Brasileira. Os dados atualizados do ISA no livro Os povos indgenas no Brasil publicado no ano 2011, ou seja, depois de uma dcada, a partir (2000), quando o IBGE fazia seu primeiro censo sobre os povos indgenas no Brasil, houve
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algum crescimento. Os povos indgenas hoje representam 0,44% da populao brasileira de 190 milhes de Brasileiros. Segundo o IBGE, houve um aumento de 83.832 ndios no Brasil em dez anos. Ao todo, divulgado pelo IBGE os povos indgenas alcanou 817.963 mil ndios vivendo em todo o pas, dos quais 315 mil em reas urbanas. A extenso das Terras Indgenas no Brasil com algum grau de reconhecimento oficial representa hoje 12,98% do territrio do pas e as TIs na Amaznia Legal brasileira ocupam 21,73% da extenso da regio.
B.
Povos existentes
Uma dcada atrs no havia muito consenso entre as instituies referente aos dados sobre os povos indgenas. Mas tambm a partir da d para perceber que cada vez mais h articulao e dados parece cada vez mais de consenso. Depois de uma decada da nova constituio Brasileira a publicao do ISA registrava que nos ltimos 25 anos os povos indgenas estavam em acelerado crescimento populacional. Neste, registrava que havia 216 povos diferente, cinco anos depois, registrou 225, e agora, no ano de 2011, 235 povos indgenas no Brasil, cresceu. Finalmente, cabe registrar que o IBGE incluiu etnia e lngua no censo de 2010. Quando o entrevistado se autoidentificava como ndio, no quesito sobre a cor da pele, o recenseador perguntava sobre etnia e lngua.
C.
As lnguas indgenas
Quando falamos em lngua, falamos tambm da cultura e da histria de um povo. A lngua o meio bsico de organizao da experincia e do conhecimento humanos. No conjunto, os 235 povos indgenas que vivem no Brasil, so falantes de cerca de 180 lnguas, dos quais 49 habitam tambm do outro lado da fronteira, em pases limtrofes. Por meio da lngua, podemos conhecer todo um universo cultural, ou seja, o conjunto de respostas que um povo d s experincias por ele vividas e aos desafios que encontra ao longo do tempo. H vrias maneiras de se classificar as lnguas. Os lingistas atuais consideram como mais apropriada a classificao do tipo gentico. Eles s recorrem a outros tipos de classificao quando no h dados suficientes para realizar a classificao por meio do critrio gentico.
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Na classificao gentica, renem-se numa mesma classe as lnguas que tenham tido origem comum numa outra lngua mais antiga, j extinta. Desta forma, as lnguas faladas pelos diversos povos da Terra so agrupadas em famlias lingsticas, e estas famlias so reunidas em troncos lingsticos, sempre buscando a origem comum numa lngua anterior. Ainda hoje, muitos ndios falam unicamente sua lngua, desconhecendo o portugus. Outros tantos falam o portugus como sua segunda lngua. O lingista brasileiro Aryon DallIgna Rodrigues estabeleceu uma classificao das lnguas indgenas faladas no Brasil, sendo esta a mais utilizada pela comunidade cientfica que se dedica aos estudos pertinentes s populaes indgenas. As lnguas so agrupadas em famlias, classificadas como pertencentes aos troncos Tupi, Macro-J e Aruak. H Famlias, entretanto, que no puderam ser identificadas como relacionadas a nenhum destes troncos. So elas: Karib, Pano, Maku, Yanoama, Mura, Tukano, Katukina, Txapakura, Nambikwara e Guaikuru. Alm disso, outras lnguas no puderam ser classificadas pelos lingistas dentro de nenhuma famlia, permanecendo no-classificadas ou isoladas, como a lngua falada pelos Tkna, a lngua dos Trumi, a dos Irntxe etc. Ainda existem as lnguas que se subdividem em diferentes dialetos, como, por exemplo, os falados pelos Krikat, Ramkokamekr (Canela), Apinay, Krah, Gavio (do Par), Pkoby e Apaniekr (Canela), que so, todos, dialetos diferentes da lngua Timbira. H sociedades indgenas que, por viverem em contato com a sociedade brasileira h muito tempo, acabaram por perder sua lngua original e por falar somente o portugus. De algumas dessas lnguas no mais faladas ficaram registros de grupos de vocbulos e informaes esparsas, que nem sempre permitem aos lingistas suficiente conhecimento para classific-las em alguma famlia. De algumas outras lnguas, no ficaram nem resqucios. Estima-se que cerca de 1.300 lnguas indgenas diferentes eram faladas no Brasil h 500 anos. Hoje so 180, nmero que exclui aquelas faladas pelos ndios isolados, uma vez que eles no esto em contato com a sociedade brasileira e suas lnguas ainda no puderam ser estudadas e conhecidas.
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importante lembrar que o desaparecimento de tantas lnguas representa uma enorme perda para a humanidade, pois cada uma delas expressa todo um universo cultural, uma vasta gama de conhecimentos, uma forma nica de se encarar a vida e o mundo. 180 linguas faladas. 43 famlias linguistica no Brasil.
D.
Desenvolvimento da participao politica indgena
Para se ter uma participao em um estado nacional, no Brasil, primeiro os povos indgenas conquistaram seus direitos na Constituio Federal. Esses direitos que garantem desenvolvimento da participao politica dos povos indgenas. Artigo 210, paragrafo segundo assegura s comunidades indgenas a utilizao de suas lnguas maternas e processos prprios de aprendizagem. O capitulo VIII da Constituio, tratou especificamente dos direitos indgenas reconhecendo no artigo 231, sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. A Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), promulgada pelo Decreto 5.051/04/2004, publicado no DOU dia 20/04/2004, na parte 1 quando trata da poltica geral, obriga, os governos brasileiros assumir a responsabilidade de desenvolver, com a participao dos povos interessados, uma ao coordenada e sistemtica com vistas a proteger os direitos desses povos e a garantir o respeito pela sua integridade garantindo aos membros desses povos o gozo, em condies de igualdade, dos direitos e oportunidades que a legislao nacional outorga aos demais membros da populao. Alm de ter que promover a plena efetividade dos direitos sociais, econmicos e culturais desses povos, respeitando a sua identidade social e cultural, os seus costumes e tradies, e as suas instituies. Ao mesmo tempo que ajudem os membros dos povos interessados a eliminar as diferenas scio - econmicas que possam existir entre os membros indgenas e os demais membros da comunidade nacional, de maneira compatvel com suas aspiraes e formas de vida. A declarao da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre direitos indgenas de 2007, claramente trs direito autodeterminao e que em virtude desse direito determinam livremente sua condio poltica e buscam livremente seu desenvolvimento econmico, social e cultural. Os povos indgenas, no exerccio do seu direito autodeterminao, tm direito
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autonomia ou ao autogoverno nas questes relacionadas a seus assuntos internos e locais, assim como a disporem dos meios para financiar suas funes autnomas. Assim como tm o direito de conservar e reforar suas prprias instituies polticas, jurdicas, econmicas, sociais e culturais, mantendo ao mesmo tempo seu direito de participar plenamente, caso o desejem, da vida poltica, econmica, social e cultural do Estado. No geral j existem muitas leis que falam dos direitos indgenas no Brasil. So segundo a Fundao Nacional do ndio, 193 leis distribuidas entre direitos fundamentais, cidadania, ordenamento territorial, meio ambiente, educao, seguridade social, cultura, organizao da Unio, etnodesenvolvimento, defesa e pesquisa.
Grfica 1 Legislao Brasileira sobre direitos e politicas aos povos indgenas
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Fonte: Desenvolvido durante este estudo a partir do livro publicado pela FUNAI coletania sobre direitos indgenas Andr Baniwa
So esses direitos que mobilizam os povos indgenas no Brasil para conquistar novos e melhor politicas pblicas na prtica para o dia-a-dia das comunidades indgenas. O entendimento que quanto mais democrtico for o processo de formulao das aes do Estado, tanto melhores sero os resultados alcanados o que ainda no acontece naturalmente. A falta de representatividade indgena dentro do congresso nacional e senado apontada como um dos grandes entraves para a consolidao dos direitos indgenas. Atualmente os ndios ainda no possuem um contingente eleitoral que os permita eleger representantes federais e estaduais somente atravs dos votos indgenas o voto tnico29.
29 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml
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Somente o Amazonas e Roraima seriam exceo. Mas, o que se tem percebido, que est havendo um aumento da presena indgena nos espaos polticos eletivos brasileiros, principalmente como vereadores30, segundo analise do Thiago vila, antroplogo do Centro de Trabalho Indigenista. Essas lideranas comearam a entender que a vitria ou a derrota de seus projetos enquanto povos distintos estavam historicamente vinculadas aos projetos polticos da sociedade no-ndia31, explica Paulo Porto, membro militante do PC do B e professor da Universidade Estadual do Oeste do Paran. O PC do B um dos partidos que possui maior nmero de lideranas indgenas em seus quadros, confirmando a tendncia sul-americana de candidaturas indgenas predominantemente em partidos de esquerda. Segundo vila, os candidatos indgenas ainda no possuem uma ideologia partidria explcita, indo do PC do B ao PFL32. Um partido indgena seria uma idiainteressante, mas vejo dificuldades de se colocar uma articulao forte e consolidada que efetivamente d suporte para as candidaturas indgenas33, ponderou. Para o lder indgena Uilton Tux, membro da Apoinme (Comisso Executiva da Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo), j existe um consenso do movimento indgena no Brasil sobre o a necessidade de ampliar a participao indgena em todas as esferas polticas. S assim poderemos defender em linha horizontal os nossos direitos ameaados pelos grupos de polticos anti- indgenas no congresso nacional34, enfatizou. Outra questo importante que envolve a qualidade da representatividade poltica indgena o despreparo de muitos candidatos ndios para lidar com os modos de fazer poltica branca35. Essa falta de preparo diminui as chances dos representantes eleitos agirem e se articularem politicamente em prol das comunidades indgenas. Existe hoje uma expectativa de se iniciar uma articulao slida entre as organizaes que compem o movimento indgena, os parlamentares e lideranas; para que os prefeitos e vereadores eleitos possam usar esses espaos em defesa de seus direitos36, completou Tux. Alm disso, afirmou vila, o voto
30 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml 31 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml 32 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml 33 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml 34 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml 35 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml 36 http://www.comciencia.br/reportagens/2005/04/03.shtml
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tnico indgena muitas vezes corrompido pela poltica municipal ou pelos tradicionais meios polticos de explorao da misria e dos currais eleitorais, clssicos da poltica brasileira. Um Parlamento Indgena uma idia discutida pelos diversos movimentos indgenas brasileiros. Essa proposta foi discutida durante o Seminrio ndios e Parlamentos que ocorreu em Braslia em novembro de 2003. O parlamento deveria ser reconhecido pelo governo federal e seria uma instncia de articulao indgena que faria a ponte entre as necessidades e opinies das comunidades indgenas e os ministrios. O nico e exclusivo objetivo da criao do parlamento o fortalecimento do movimento indgena, pois nele seriam contemplados organizaes, lideranas e parlamentares indgenas. Essa instncia de articulao teria um carter interministerial e estaria lutando permanentemente em defesa dos direitos dos povos indgenas.
II. A.
A situao atual de participao politica indgena Participao nas instituies politicas tradicionais
Os ndios brasileiros chegaram a ser considerados, pela Constituio Federal, relativamente capazes37 de se autorrepresentarem na poltica, o que fez com que a ideia de fazer poltica para os ndios e no com os ndios se consolidasse no Brasil. Por muito tempo, no-indgenas impuseram polticas pblicas s comunidades indigenistas, sem ouvir sequer um representante das mesmas. A Constituio de 1988 mudou essa ideia no papel, mas, apenas no sculo XXI e depois de muita luta, os ndios conquistaram espao na poltica e o direito de se candidatarem a cargos pblicos, como prefeito, vereador e deputado estadual e federal. Entre as figuras indgenas mais conhecidas esto Mrio Juruna, o primeiro deputado federal indgena do Brasil, e Joo Neves Silva, que foi o primeiro prefeito indgena brasileiro, eleito em 2002 na cidade de Oiapoque, no Amap. Atualmente, segundo levantamento do Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), existem cerca de dez prefeitos indgenas eleitos em cidades brasileiras, alm de quatro vice-prefeitos e, pelo menos, 60 vereadores.
37 reportagem de Dbora Spitzcovsky, Planeta Sustentvel - 19/04/2010
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A mais recente conquista da populao indgena na poltica foi a criao, em 2006, da Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), que instituiu um foro de discusso, com os prprios ndios, a respeito da elaborao de polticas pblicas federais para a classe indgena. Desde 2007, a CNPI realiza reunies bimestrais para discutir o assunto, na presena de: (i) 13 representantes do governo, entre eles membros da Presidncia da Repblica e de Ministrios que tm relao direta com a comunidade indgena, como os da Justia, da Sade, da Educao e do Meio Ambiente; (ii) 20 indgenas, sendo que apenas dez deles tem direito a voto na Comisso e; (iii) dois representantes de entidades da sociedade civil que lutam pelos direitos indgenas.
o nico espao hoje no Brasil em que esse povo pode exercer algum controle social sobre as polticas pblicas feitas para eles mesmos. Existem outros conselhos no pas que permitem a participao de representantes indgenas para discutir temas especficos, como o Condisi Conselho Distrital de Sade Indgena, mas em nenhum deles os ndios tm direito a voto, como na CNPI38, salienta Azanha.
Ainda assim, a Comisso est longe de ser suficiente para representar a classe indgena no pas e apresenta uma srie de problemas. O maior deles que a CNPI tem atribuio consultiva e no deliberativa, o que significa que tudo o que discutido e votado na Comisso tem carter, apenas, sugestivo. O governo no obrigado a nada39, explicou Azanha. Inicialmente, a CNPI foi empregada apenas para elaborar um Projeto de Lei (PL) para a criao do CNPI, que possuiria atribuio deliberativa. Por enquanto, o PL ainda tramita no Congresso e espera-se que quando a Comisso for substituda pelo Conselho, a participao e responsabilidade dos membros do governo ser muito maior e, ento, o comparecimento s reunies ter outro peso para eles. Do jeito que est hoje, com a CNPI, h ausncias sempre constantes dos representantes de alguns Ministrios. A falta de uma representao efetiva na poltica do pas faz com que as reais necessidades dos povos indgenas no sejam assistidas pelo governo, o que resulta em consequncias como as que foram apontadas no relatrio sobre a situao dos povos indgenas do mundo, divulgado no incio deste ano pela ONU.
38 reportagem de Dbora Spitzcovsky, Planeta Sustentvel - 19/04/2010 39 reportagem de Dbora Spitzcovsky, Planeta Sustentvel - 19/04/2010
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Segundo o estudo, os ndios no Brasil, a taxa de pobreza dos povos indgenas 2,5 vezes maior do que a do restante da populao pobre. Ao fazer o lanamento da pesquisa no Brasil, o articulador dos direitos indgenas na ONU, Marcos Terena, afirmou que a atual condio dos ndios culpa do governo que, em muitas regies do mundo, exclui os povos indgenas do poder econmico e poltico. Na ocasio, Terena citou o Brasil como um exemplo tpico dessa situao:
Felizmente, nos ltimos dez anos, a participao indgena na poltica cresce cada vez mais, mas o movimento indgena ainda ter que pressionar muito o governo federal e, at mesmo, estadual para alcanar uma participao satisfatria na poltica do pas40.
Nos partidos politicos pode se somente dizer que existe sim a participao como membros e inclusive presidindo alguns partidos nos diretrios municipais, mas no nos estaduais e nacional. Mas no se tem dado mais concreto para avaliao quantitativa e qualitativa de participao nos mais de 27 partidos politicos no Brasil.
B.
Organizaes politica indgena no Brasil
No Brasil, sobretudo aps a promulgao da Constituio de 1988, em que reconhece-se, no Artigo 232, que Os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do processo, dispensando a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) de ser sua representao, houve uma ecloso e crescimento de organizaes indgenas. Na sua maioria, so de carter tnico de base local41, mas outras so regionais, e o Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil (CAPOIB), apresenta uma nova tentativa de criar uma representao nacional. Os lderes indgenas das diversas sociedades apropriam-se da linguagem dos movimentos indgenas como maneira de apresentarem suas reivindicaes polticas, mas subordinam esta linguagem a seus prprios modelos e a dirigem s suas metas polticas locais. Para muitas sociedades indgenas as organizaes polticas abriram espaos para as lideranas aparecerem como atores polticos nas relaes intertnicas com as sociedades nacionais, espaos polticos em que buscam visibilidade e reconhecimento a partir da politizao da sua identidade tnica.
40 reportagem de Dbora Spitzcovsky, Planeta Sustentvel - 19/04/2010 41 Ricardo, Beto (editor): Povos Indgenas no Brasil 1996/2000. Instituto Socioambiental, 1996:91.
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Os 235 povos indgenas de 180 linguas diferentes no Brasil esto hoje organizados formalmente em 23 estados da federao: Amazonas, Acre, Distrito Federal, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, So Paulo, Maranho, Roraima, Par, Amap, Gois, Espirito Santo, Bahia, Cear, Minas Gerais, Belo Horizonte, Pernambuco, Paran, Rio de Janeiro, Rondonia, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins. So 326 associaes para lutar por direitos especficos inclusive j garantidos em mais de 193 leis braslileiras que tratam das questes indgenas e garantam os direitos para uma populao de mais de 800 mil pessoas segundo IBGE, sendo que mais da metade em terras indgenas e outras morando nas cidades brasieliras.
Grfica 2 Organizaes Politicas Indgenas no Brasil - 326
103 Series1 23
ACRE AMAZONAS
6
AMAP
12
BAHIA
12
CEAR
7
DISTRITO FEDERAL
2
ESPIRITO SANTO
1
GOIS
12
MARANHO
8
MINAS GERAIS
18
MATOGROSSO DO SUL
38 12
PAR MATOGROSSO
6
PERNABUCO
29 2
PARAN
2
RONDONIA RIO DE JANEIRO
8
RORAIMA
1
RIO GRNADE DO SUL
1
SANTACATARINA
1
SERGIPE
15
SO PAULO
7
TOCANTINS
Fonte: Desenvolvido a partir dos dados do Instituto Socioambiental disponivel na internet Andr Baniwa.
O Estado do Amazonas, Acre, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rondonia e So Paulo, so onde tem maiores concentraes de organizaes indgenas. Sendo que o Estado do Amazonas de maior organizao indgena do pas.
Quadro 1 Organizaes Politicas Indgenas por Estado
Estado do Acre 1 APAMINKTAJ Assoc. das Prod. de Artesanatos das Mulheres Ind. Kaxinaw de Tarauac e 2 3 4 5 6 7 8 9 Jordo APIWTXA Associao Ashaninka do Rio Amnia X-ACOSHA Associao Comunitria Shanenaw ACOSMO Associao Comunitria Shanenaw de Morada Nova ACIK Associao das Comunidades Indgenas Kaxarari ASPIRH Associao dos Povos Indgenas do Rio Humait APAHC Associao dos Produtores e Agroextrativista Hunikui do Caucho ASPCKPC Associao dos Produtores e Criadores Kaxinawda Praia do Carapan APROINV Associao dos Produtores Indgenas de Nova Vida
76
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
APROKAP Associao dos Produtores Kaxinawda Aldeia Paro ASKARJ Associao dos Seringueiros Kaxinawdo Rio Jordo AKAC Associao Katukina do Campinas Instituto Nawa dos Kaxinawa MAMA Movimento Articulado de Mulheres das Floresta Amaznica MEIACSAM Movimento dos Estudantes Indgenas do Acre e Sul do Amazonas OAEYRG Organizao de Agricultores e Extrativistas Yawanawa do Rio Gregrio Organizao do Povo Manchineri do Rio Iaco OPITARJ Organizao dos Povos Indgenas de Tarauac e Rio Jordo Organizao dos Povos Indgenas do Acre, Sul do Amazonas e Noroeste de Rondnia OPIRE Organizao dos Povos Indgenas do Rio Envira OPIRJ Organizao dos Povos Indgenas do Rio Juru OPIAC Organizao dos Professores Indgenas do Acre UNI-AC Unio das Naes Indgenas do Acre e Sul do Amazonas Estado do Amazonas ACWA Associao Comunidade Waimiri-Atroari ACPIMSA Associao Cultural dos Povos Indgenas do Mdio Solimes e Afluentes AGITY Associao da Escola Indgena Tucana Jupuri AEITU Associao da Escola Indgena Tuyuca Utapinopona Associao da Escola Khumuno Wuv Kotiria ACITRUT Associao das Comunidades Indgenas de Taracu, dos Rios Uaups e Tiqui ACIBRN Associao das Comunidades Indgenas do Baixo Rio Negro ACIMRN Associao das Comunidades Indgenas do Mdio Rio Negro ACIRA Associao das Comunidades Indgenas do Rio Aiari ACIRC Associao das Comunidades Indgenas do Rio Castanho ACIRI Associao das Comunidades Indgenas do Rio Icana ACIRNE Associao das Comunidades Indgenas do Rio Negro ACIRU Associao das Comunidades Indgenas do Rio Umari ACIRX Associao das Comunidades Indgenas do Rio Xie ACIGM Associao das Comunidades Indgenas Gavio do Maranho ACIPK Associao das Comunidades Indgenas Putyra-Kapuamo AMITRUT Associao das Mulheres Indgenas de Taracu, dos Rios Uaups e Tiqui AMIBI Associao das Mulheres Indgenas do Baixo Iana AMIDI Associao das Mulheres Indgenas do Distrito de Iauaret AMIMSA Associao das Mulheres Indgenas do Mdio Solimes e Afluentes AMISM Associao das Mulheres Indgenas SaterMau AMIT Associao das Mulheres Ticuna ATRIART Associao das Tribos Indgenas do Alto Rio Tiqui ASDEC Associao de Desenvolvimento Comunitrio do Povo Indgena Marubo do Rio Curu AMARN Associao de Mulheres Indgenas do Alto do Rio Negro APMCIESM Associao de Pais e Mestres das Comunidades Indgenas da Escola So Miguel YAKINO Associao de Produo e Cultura Indgena Yakino ACGTT Associao do Conselho Geral da Tribo Ticuna APITIPRE Associao do Povo Indgena Tenharim do IguarapPreto APITEM Associao do Povo Indgena Tenharim Morgwit
24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53
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54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
APIT Associao do Povo Indgena Tor AAISARN Associao dos Agentes Indgenas de Sade do Alto Rio Negro ASSAI/SGC Associao dos Artesos Indgenas de So Gabriel da Cachoeira ABRIC Associao dos Baniwa do Rio Iana e Cuiari AEIDI Associao dos Educadores Indgenas do Distrito de Iauaret AEPIMSA Associao dos Estudantes dos Povos Indgenas do Mdio Solimes e Afluentes APRIDI Associao dos Produtores Rurais Indgenas do Distrito de Iauaret APIARN Associao dos Professores Indgenas do Alto Rio Negro ATIDI Associao dos Trabalhadores Indgenas do distrito de Iauaret Associao Indgena Bar do Alto Rio Negro ASIBA Associao Indgena de Barcelos AIDCC Associao Indgena de Desenvolvimento Comunitrio de Cucu AISPI Associao Indgena de Sade Pblica de Iauaret AIBRI Associao Indgena do Baixo Rio Iana AINBAL Associao Indgena do Balaio AILICTIDI Associao Indgena Lngua e Cultura dos Tariano do Distrito de Iauaret AIMA Associao Indgena Matis Associao Indgena Waykihu AMAS Associao Marubo de So Sebastio AYRCA Associao Yanomami do Rio Cauaboris e Afluentes CEARN Casa do Estudante Autctone do Rio Negro CERCI Centro de Estudos de Revitalizao da Cultura Indgena CPMTU Centro de Preservao Cultural e Medicina Tradicional dos Umukorimahs CIJA Comisso dos ndios do Japur COIMRN Comunidade Indgena do Mdio Rio Negro Comunidade Kanamari do Rio Juru Comunidade Kulina do Mdio Juru COPIJU Conselho dos Povos Indgenas de Juta COPIAM Conselho dos Professores Indgenas da Amaznia CGTSM Conselho Geral da Tribo Satere-Mawe CGTT Conselho Geral da Tribo Ticuna CIM Conselho Indgena Mura COOPERNDIO Cooperativa de Produo dos ndios do Alto Rio Negro CABC Coordenadoria das Associaes Baniwa e Coripaco COIDI Coordenadoria das Organizaes Indgenas do Distrito de Iauaret COITUA Coordenadoria das Organizaes Indgenas do Rio Tiqui, Baixo Uaups e seus Afluentes COIAB Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira COIAMA Coordenao de Apoio aos ndios Kokama FOIRN Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro FOCCITT Federao das Organiz. E dos Caciques e Com. Indig. da Tribo Ticuna FIUPAM Federao Indgena pela Unificao e Paz Mundial MEIAM Movimento dos Estudantes Indgenas do Amazonas MAGUTA Museu Maguta - Centro de Documentao e Pesquisa do Alto Solimes OCIF Organizao da Comunidade Indgena Feijoal OMITTAS Organizao da Misso Indgena da Tribo do Alto Solimes OCIDAI Organizao das Comunidades Indgena de Assuno do Iana
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100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142
OCIARNE Organizao das Comunidades Indgenas do Alto Rio Negro ONIARP Organizao das Naes Indgenas do Alto Papuri ONIMRP Organizao das Naes Indgenas do Mdio Rio Papuri OSPTAS Organizao de Sade do Povo Ticuna do Alto Solimes Organizao do Conselho Indgena Munduruku MOMUPE Organizao dos Agentes de Sade Sater-Mawdos rios Marau e Urupadi OPIMP Organizao dos Povos Indgenas do Mdio Purus OPIMSA Organizao dos Professores Indgenas do Mdio Solimes e Afluentes WOMUPE Organizao dos Professores Indgenas Sater-Mawdos Rios Marau e Urupadi TUMUPE Organizao dos Tusas Sater-Maw dos rios Marau e Urupadi OGMSPT Organizao Geral dos Monitores de Sade Ticuna OGPTB Organizao Geral dos Professores Ticuna Bilnges OIBI Organizao Indgena da Bacia do Iana OIBV Organizao Indgena de Bela Vista OICI Organizao Indgena do Centro Iauaret OICAI Organizao Indgena dos Curipacos do Alto Iana Organizao Wochimauc UCIDI Unio das Comunidades Indgenas do Distrito de Iauaret UMIRA Unio das Mulheres Indgenas do Rio Aiari UNIB Unio das Naes Indgenas Baniwa UNIBI Unio das Naes Indgenas do Baixo Iana UNIDI Unio das Naes Indgenas do Distrito de Iauarete UNI-TEFUnio das Naes Indgenas do Mdio Solimes de Tef UNIRT Unio das Naes Indgenas do Rio Tiqui UNIRVA Unio das Naes Indgenas do Rio Uaups Acima UNIVAJA Unio dos Povos Indgenas do Vale do Javari UPISMM Unio dos Povos Indgenas Sater-Maue Munduruku Estado do Amap APIO Associao dos Povos Indgenas do Oiapoque APITU Associao dos Povos Indgenas do Tumucumaque APIWATA Associao dos Povos Indgenas Waipi do Tringulo do Amapari AGM Associao Galiby Marworno CCPWA Centro de Cultura dos Povos Wayana e Aparai APINA Conselho das Aldeias Wajpi Estado da Bahia ACIFRAN Associao Comunitria Indgena Francisco Rodelas ACIRVO Associao Comunitria Indgena Raul Valrio de Oliveira ACIPACOVER Associao Comunitria Indigena Pataxda Coroa Vermelha ACKSM Associao Comunitria Kiriri do Saco dos Morcegos Associao Comunitria Pankarar Ao TupinambAssociao Cultural e Ambientalista dos ndios Tupinamb AIPAMM Associao Indgena Patax Mata Medonha AKAVA Associao KaimbVrzea ASPECTUR Associao Patax de Ecoturismo Associao Thydw
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143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178
CCP Conselho de Caciques Patax UNID Unio Nacional dos ndios Descendentes Estado do Cear Associao das Comunidades dos ndios Tapeba de Caucaia Associao Unidos Venceremos Conselho Comunitrio do Povo Indgena Pitaguary de Maracanau CAINPY Conselho de Articulao Indgena Pitaguary CINPSM Conselho do Povo Indgena Potiguara da Serra das Matas CINCRA Conselho Indgena de Crateus CIPO Conselho Indgena de Poranga CIKA Conselho Indgena Kanind de Aratuba COIPY Conselho Indgena Pitaguari COIPYM Conselho Indgena Pitaguary de Monguba CITA Conselho Indgena Trememb de Almofala SITCJPSociedadeIndgena Trememb Crrego Joo Pereira Distrito Federal Associao Xavante War ComitIntertribal CAPOIB Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil CONAMI Conselho Nacional de Mulheres Indgenas INBRAPI Instituto Indgena Brasileiro para Propriedade Intelectual PRONESP Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Nova Esperana WarInstituto Indgena Brasileiro Estado do Espirito Santo Associao Indgena Tupiniquim e Guarani Educadores Indgenas Tupiniquim e Guarani Estado de Gois Unio das Aldeias Krah- Kapey Estado do Maranho Associao Apanjekra Associao Comunidade Indgena Mkrar- Aldeia Nova Krah Associao dos Professores Timbira do Maranho e Tocantins Associao Indgena Awkir Associao Indgena da Aldeia Riachinho Gavio Associao Indgena Pahi Impej Associao Krindur Associao Pemp-Kahoc Associao Wokran Krah WYTY-CATE Associao Wyty-Cate das Comunidades Timbira do Maranho e Tocantins Comisso de Professores Timbira CIPK Conselho Indgena dos Povos Krikati
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179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220
Estado de Minas Gerais ACOIPAVARI Associao Comunitria Indgena Pataxdo Vale do Retirinho e Imbiruu ACIP Associao das Comunidades Indgenas Patax Associao das Mulheres Patax Associao Indgena Krenak Associao Indgena Xakriab Comunidade Indgena Kaxix CIPAP Conselho dos ndios Patax do Alto das Posses NCI Nucleo de Cultura Indgena Estado de Mato Grosso do Sul ACIRK Associao das Comunidades Indgenas da Reserva Kadiweu AMINTU Associao de Mulheres Indgenas Terena Urbana KAGUATECA Associao de ndios Desaldeados Kaguateca Maral de Souza AAIT Associao dos Agricultores Indgenas de Taunay Associao dos Produtores Indgenas Guarani e Kaiowde Caarap Associao dos Produtores Rurais de Argola APROTEM Associao dos Professores Terena de Miranda AITECA Associao Indgena Terena de Cachoeirinha Associao Indgena Terena de Lalima AITEMO Associao Indgena Terena de Moreira AITEPA Associao Indgena Terena de Passarinho Associao Mos Unidas ATY Aty GuasGuarani COCTEKD Centro Organizacional da Cultura Tradicional da Etnia Kaiowde Dourados Comisso dos Professores Indgenas Guarani e Kaiowdo Mato Grosso do Sul ComitTerena - Organizao de Base do Povo Terena Movimento dos Professores Indgenas Guarani e Kaiowdo Mato Grosso do Sul TEKO HMovimento dos Rezadores Kaiow Estado do Mato Grosso AMTAPAMA Associaes dos Povos Tupi do Mato Grosso, Amap, Pare Maranho ACIF Associao Comunidade Indgena de Fontoura Associao Comunidade Indgena de Santa Isabel do Morro ACIKAM Associao Comunidade Indgena Karaj CIBAE Associao da Comunidade Boror de Meruri Associao da Comunidade Bororo da Aldeia Kudorojari Sangradouro ACIB Associao das Comunidades Indgenas Boror AII Associao dos ndios Irantxe Associao Enumani AHA Associao Halitin ACI Associao Indgena Itxala Karaj Associao Indgena Mariwatsede AIM Associao Indgena Mavutsinin Associao Indgena Tsorepre Xavante Tulukai Associao Indgena Tulukai Associao Indgena Umutina
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221 222 223 224 225 226 227 228 229 230 231 232 233 234 235 236 237 238 239 240 241 242 243 244 245 246 247 248 249 250 251 252 253 254 255 256 257 258 259 260 261 262
AXISNOR Associao Indgena Xavante Nortsur Associao Indgena Xavante Wedetetep Associao Itao - Terra Indgena Kayabi Associao Jakui Associao Kolimac Associao Korogedo Parukegeweu AKB Associao Kura-Bakairi Associao One Tiholazere Associao Pemo ATIX Associao Terra Indgena Xingu Associao Waklikts Associao Watoholy AXPB Associao Xavante de Pimentel Barbosa Associao Yemriri Conselho deAdministraoda Comunidade de Iny CIX Conselho Geral Indgena Xavante FEPOIMT Federao dos Povos e Organizaes Indgenas do Mato Grosso IPEAX Instituto de Pesquisa Etno Ambiental do Xingu Instituto Raoni NAX NamunkurAssociao Xavante Funai Organizao de Desenvolvimento Indgena Xavante Tadarimana Tadawuge Etno-Associao Estado do Par AGITARGMA Associao do Grupo Indgena Tembdo Alto Rio Guam Associao do Povo Indgena Kaapor do Rio Gurupi Associao do Povo Indgena Temb Associao dos Povos Indgenas do Gurupi ZYK-ZANEYWYKAAA Associao Floresta Protegida AIPAS Associao Indgena do Povo Aikewara do Soror AIPASA Associao Indgena do Povo Amanaye do Sarawa AITTA Associao Indgena dos Temb de TomAu AIP Associao Indgena Pahyhyp AIPATAK Associao Indgena Parkatag Amijip Tr Kaxuwa AIPU Associao Indgena Pusuru CIMAT Conselho Indgena Munduruku do Alto Tapajs Estado de Pernambuco APOINME Articulao dos Povos Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo ACIKA Associao Comunitria Indgena Kapinawde Pernambuco Associao Indgena Comunitria Fowa Pypny-S Associao Xukuru de Ororub de Pernambuco COPIXO Conselho de Professores Indgenas Xucuru de Ororub Organizao Indgena Fulni- Estado do Paran Associao Mundo Indgena UNAMI Unio Nacional de Mulheres Indgenas
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Estado do Rio de Janeiro ACIBRA Associao Comunitria Indgena de Bracu GRUMIN Grupo Mulher e Educao Indgena Estado de Rondonia AAPIIL Associao Agrria do Povo Indgena do IgarapLourdes APP AMONDAWA Associao de Pais e Professores do Povo Indgena Amondawa Associao do Povo Indgena Amondawa APIA Associao do Povo Indgena Arara Iterap DOATXATAssociao do Povo Indgena Arue Makurap Associao do Povo Indgena Jimait POROROKA Associao do Povo Indgena Kano APIZ Associao do Povo Indgena Zor- Pangyjej APK Associao do Povo Karitiana - Akot Pytim Adnipa Associao do Rio Negro Ocaia Associao dos Povos Indgenas do Rio Guapor Associao Gbgir do Povo Indgena Surudo PIN da linha 14 AIAXH Associao Indgena Awo XoHwara AID Associao Indgena Duwi Associao Indgena Sagarana Associao Indgena Santo Andr TANAJURA Associao Indgena Tanajura KEONPURA Associao Keonpura do Povo Indgena Sakirabiar Associao Makorey-aur de Proteo ao ClMakorey do Povo Surude RO Associao Massakdos Povos Indgenas Aikan, Latunde Kwasar ANPIAR Associao Numerimne dos ndios Apurinde Rondnia PamarAssociao Pamar do Povo Indgena Cinta Larga COOP ART INDGENA Cooperativa de Trabalho de Artesos Indgenas de Rondnia -
YAWITER 288 CUNPIR Coordenao da Unio das Naes e Povos Indgenas de RO, Norte do MT e Sul do 289 290 291 292 293 294 295 296 297 298 299 300 301 AM Frum das Organizaes do Povo Paiter Surude Rondnia PANDEREJ Organizao das Associaes Indgenas de Ji-Paran OPFKAS Organizao do Povo da Floresta Kaban-ey Suru OPICS Organizao dos Povos Indgenas Cassupe Salami OMPIS Organizao Metareila do povo Indgena Suru Estado de Roraima APIRR Associao dos Povos Indgenas de Roraima ARIKON Associao Regional Indgena do Rio Kin, Cotingo e Monte Roraima CIR Conselho Indgena de Roraima Hutukara - Associao Yanomami OMIR Organizao das Mulheres Indgenas de Roraima OPIR Organizao dos Professores Indgenas de Roraima SODIUR Sociedade de Defesa dos ndios Unidos de Roraima TWM Sociedade para o Desenvolvimento Comunitrio e Qualidade Ambiental
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302 303 304 305 306 307 308 309 310 311 312 313 314 315 316 317 318 319 320 321 322 323 324 325 326
Estado do Rio Grande do Sul APBKG Associao dos Professores Bilingues Kaingang e Guarani Estado de Santa Catarina CONISC Conselho Indgena de Santa Catarina Estado de Sergipe Associao Indgena das Mulheres Xoc Estado de So Paulo Ao Cultural Indgena Pankararu Associao Comunidade Pankararu Poro Associao Comunitria Indgena de Icatu Associao Comunitria Indgena Guarani Associao Comunitria Indgena Guarani Tjero Mirim BaE Kuai AMICOP Associao das Mulheres Indgenas do Centro-Oeste Paulista AGUAI Associao Guarani Indgena Associao Guarani Nhee Por AIGAMS Associao Indgena da Aldeia Morro da Saudade AICOP Associao Indgena do Centro-Oeste Paulista Associao Indgena Guarani Jekupe Amb Associao Indgena Pankararu AIT Associao Indgena Tembiguai IDETI Instituto de Desenvolvimento das Tradies Indgenas Organizao Indgena da Aldeia Guarani Aguape Estado de Tocantins APITO Associao dos Povos Indgenas do Tocantins AIA Associao Indgena Akwe AIX Associao Indgena Xerente Associao MkrakKrah - Aldeia Nova CONJABA Conselho das Organizaes Indgenas do Povo Java UPIAT Unio dos Povos Indgenas do Araguaia e Tocantins UNIX Unio Indgena Xerente
C.
Polticas Pblicas para os Povos Indgenas
No basta criar politicas pblicas. No basta discurso que fundamentam as politicas pblicas. As politicas prpria dos povos indgenas influenciaram as politicas pblicas no Brasil nos ltimos duas dcadas. Na experiencia v-se que mais fcil formular politicas do que fazer coloc-las em prtica. isso que nos diz o Ricardo Verdum, antroplogo, assessor de polticas pblicas no Instituto de Estudos Socioeconmicos, que argumenta sobre a base das politicas pblicas nos estados de direitos voltado para povos indgenas. Segundo, antroplogo, as bases so os direitos garantidos pela constituio federal do Brasil. Mas que quando se trata do oramento, est longe ou nula
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das prticas e de participao dos povos indgenas, apesar dos discursos oficiais que esto repletos de palavras como direitos, promoo, participao, autonomia e transparncia. E aponta o fortalecimento do protagonismo indgena como pr-requisito para superao definitiva do modelo tutelar e autoritrio do Estado Brasileiro. Segundo o informe da execuo do Oramento Indigenista do Governo Federal em 2006-2010, inscrito nos Planos Plurianuais (PPA) 2004-2007 e 20082011. Alm da dotao oramentria e dos crditos adicionais que anualmente o Governo disponibiliza ao rgo indigenista via Lei Oramentria Anual para manuteno e modernizao da sua infra-estrutura, recursos humanos e desenvolvimento de suas atividades , como rgo tutor atribuda Funai a responsabilidade de administrar a renda obtida com o Patrimnio Indgena. Pela prestao desse servio, Funai dado o direito de incorporar ao seu patrimnio 10% da renda lquida anual obtida do Patrimnio Indgena. Por sua vez, a receita no convertida em despesa vai para a Conta nica do Tesouro Nacional, gerando rendimentos a partir da sua aplicao no mercado financeiro. No perodo de 2006/2007, os 22 projetos e programas que contribuem com a Renda do Patrimnio Indgena geraram R$ 4,998 milhes.
1.
Programas e Aes do oramento indigenista
Nos anos de 2006 e 2007, as aes do Governo destinadas aos povos indgenas estiveram concentradas em dois programas: Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas e Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento. O primeiro agrupou as aes dos setores de sade (Funasa) e educao escolar (Ministrio da Educao e Funai), as de carter assistencial e cultural (Funai e Ministrio do Desnvolvimento Agrrio) e a realizao dos Jogos dos Povos Indgenas (Ministrio dos Esportes). No perodo 2006/2007, esse programa contou com trinta aes, sendo vinte implementadas pela Funai. O segundo programa incluiu as aes de regularizao fundiria e proteo das Terras Indgenas (Funai), as voltadas para a gesto dos territrios e recursos naturais a existentes, e aquelas destinadas a alternativas econmicas para as comunidades locais (Funai e Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal). Esse programa teve, no perodo 2006/2007, doze aes, sendo nove implementadas pela Funai. No PPA 2008-2011, as aes foram reunidas em um nico Programa de Proteo e Promoo dos Povos Indgenas (PPPI), cabendo Funai a
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responsabilidade por sua articulao e coordenao, em parceria com os demais ministrios e rgos. Tal programa foi concebido para ser o carro-chefe da Agenda Social dos Povos Indgenas, apelidada de Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) Indgena, lanada pelo presidente Lula em setembro de 2007 em So Gabriel da Cachoeira (AM), cujo objetivo ambicioso porm genrico. Ainda em execuo, o PPA 2008-2011 tem dez objetivos estratgicos, mas somente um menciona, explicitamente, os povos indgenas, ao propor fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. J no que diz respeito implantao de uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional, em nenhum momento dito que ser respeitada a territorialidade indgena e a sua autonomia de deciso, antes de aprovar qualquer projeto que afete seus territrios e recursos. Estima-se, no entanto, que o PAC ter impacto em 182 TIs, sendo o caso Belo Monte ilustrativo dessa estrutura e conjuntura particulares. Como parte do PAC, inclusive, dito que sero implementadas medidas destinadas a agilizar e facilitar a implantao de investimentos pblicos e privados em infraestrutura. O quadro resumo da despesa dos dois ministrios com maior dotao oramentria destinada aos povos indgenas: o Ministrio da Sade e o Ministrio da Justia demonstra em nmeros em respeito somente s chamadas aes finalsticas, aquelas que proporcionam uma ateno, um bem ou um servio direto aos indgenas. possvel verificar que entre 2006-2010 foram gastos nesses ministrios cerca de R$ 2,844 bilhes. Esse valor equivale a aproximadamente 92,37% do que foi autorizado pelo Congresso Nacional para ser gasto nos cinco anos, de modo que R$ 234,854 milhes retornaram ao Tesouro Nacional.
Quadro 2 Oramento Indigenista: o gasto em 2006-2010 [valores atualizados para fevereiro de 2010 pelo IPCA]
Ministrio / Ano MS/Funasa MJ/Funai TOTAL 353.157.127 82.253.283 435.410.410 372.292.481 85.427.091 457.719.572 356.363.214 257.433.952 613.797.166 393.112.987 287.436.279 680.549.266 346.883.629 310.528.110 657.411.739 1.821.809.438 1.023.078.715 2.844.888.153 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL
Fonte: livro povos indgenas no Brasil publicado pelo ISA no ano de 2011.
No caso do MS/Funasa no est includo nos valores acima o recurso da ao de saneamento bsico em aldeias indgenas, que integra o programa
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Saneamento Bsico. No perodo de 2006-2010 o Governo orou para essa ao um investimento total de R$ 291,435 milhes, mas gastou cerca de R$ 249,878 milhes. Sem 2010 a Funasa deixou de investir na estruturao de unidades de sade para populao indgena cerca de R$ 19,357 milhes, mais R$ 27,139 milhes previstos para serem utilizados na promoo, vigilncia, proteo e recuperao da sade indgena, e ainda R$ 987,8 mil que se destinavam ao de vigilncia e segurana alimentar e nutricional. Todo o recurso retornou ao Tesouro Nacional, alimentando a meta de supervit do pas. Em decorrncia da crescente perda de legitimidade e confiana que se abateu sobre a Funasa, por conta das denncias comprovadas de corrupo e de mau uso dos recursos financeiros, situao a que se somaram presses desencadeadas pelos povos indgenas, exigindo a criao de uma Secretaria Especial de Sade Indgena (Sesai) no mbito do MS, o Governo Federal publicou o Decreto n 7.336, de 19/10/2010. Segundo o que estabelece o decreto, o MS e a prpria Funasa teriam 180 dias para fazer a transio gradual do sistema. No dia 19/04/2011, o Governo Federal publicou um decreto prorrogando a transio at 31/12/2011. A Agenda Social dos Povos Indgenas (2008-2010), lanada pelo presidente Lula da Silva em setembro de 2007, havia previsto demarcar 127 TIs. Segundo dados levantados junto Funai, foram emitidos nesse perodo apenas 13 decretos homologatrios do Presidente da Repblica e somente 29 TIs obtiveram portaria declaratria do MJ. Ou seja, os nmeros ficaram aqum da meta formalmente anunciada. Em 2010, na ao de Demarcao e regularizao de Terras Indgenas (TIs), foram gastos apenas 47,51% dos R$ 25 milhes orados e a ao de Fiscalizao de TIs no contou com qualquer recurso financeiro nesse ano, no qual houve apenas trs homologaes e dez TIs tiveram a portaria declaratria publicada. Considerados grupo vulnervel e segmento social prioritrio das polticas de segurana alimentar e nutricional, de combate pobreza, e de proteo e incluso social, as comunidades locais e povos indgenas se beneficiaram de vrias polticas e aes do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e Combate Fome, desencadeadas a partir de 2003, em conjunto com outros Ministrios. Uma delas foi o Programa Carteira de Projetos Fome Zero e Desenvolvimento Sustentvel nas Comunidades Indgenas, conhecido como Carteira Indgena. Os indgenas foram tambm includos como beneficirios do Programa Bolsa Famlia; em janeiro de 2011 havia
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84.796 famlias indgenas sendo atendidas pelo Programa, sendo cerca de 20 mil cadastradas em 2010. Alm disso, 48.600 famlias indgenas de 18 estados estavam sendo beneficiadas, em janeiro de 2011, com cestas de alimentos. Segundo o MDS, o nmero de Centros de Referncia de Assistncia Social que atendem indgenas no pas havia somado 339. Tambm como parte da Agenda Social dos Povos Indgenas, o Ministrio da Cultura (MinC) estimulou e apoiou a criao de pontos de cultura localizados em aldeias nas TIs e por associaes de indgenas que vivem em alguns centros urbanos. A Agenda estabeleceu como meta para o perodo 2008-2010 implantar 150 pontos de cultura em TIs. O MinC tambm criou o Prmio Culturas Indgenas, em 2006, voltado valorizao e revitalizao de prticas e expresses culturais. Ao todo, foram premiadas 276 comunidades e organizaes indgenas. J a Secretaria Especial de Direitos Humanos, em parceria com a Funai, incluiu os indgenas na agenda social de registro civil de nascimento e documentao bsica como parte da poltica de incluso social dos indgenas a partir da documentao civil. Por fim, o Ministrio de Minas e Energia (MME) informa que o Programa Luz para Todos beneficiou, no total, cerca de 24,4 mil famlias indgenas. O Governo tambm se comprometeu em promover a criao de territrios da cidadania em TIs, comeando pelas regies do Alto Rio Negro e Vale do Javari, no estado do Amazonas, e TI Raposa Serra do Sol, em Roraima.
III. Desafos
No basta estar na lei. preciso que a participao acontea na prtica. Pois ainda no se tem ocupao adequada e efetiva dos diversos espaos de participao. Contribui para isso a falta de informao. H interesses mltiplos para que a populao indgena no saiba que possui direitos e de que pode exigi-los. Porm fundamental que se conhea seus direitos, esteja sempre informada e fortalecida. Esse desafio est ligada diretamente na luta a uma mudana para integrao do direito a autodeterminao dos povos indgenas na poltica indigenista oficial, pois o estado brasileiro sempre reagiu energicamente contra o reconhecimento dos povos indgenas como naes, vendo-o como ameaa soberania nacional42.
42 Ramos, A.R., Indigenism: Ethnic politics in Brazil, Madison: THE University of Wisconsin Press,1998:168-194.
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Os discursos oficiais esto cheios de palavras como direitos, promoo, participao, autonomia, transparncia etc, na prtica, a participao dos indgenas quase nula. Quando o assunto planejar, decidir e controlar o oramento pblico, insiste-se na complexidade do tema e numa suposta dificuldade inerente condio de indgena. De outro lado, avalia-se que o movimento indgena organizado ainda no deu ao assunto a importncia que merece. Disputar e ganhar espao a repercute diretamente na to desejada autonomia territorial e na capacidade de autodeterminao individual e coletiva dos indgenas. Nesse sentido, insisti-se que o fortalecimento do protagonismo indgena, na definio das polticas e na aplicao dos recursos pblicos, pr-requisito para a superao do modelo tutelar e autoritrio vigente. No Brasil o nmero de lideranas indgenas altamente articuladas ainda pequeno, enquanto que na Austrlia e sobretudo no Canad, os movimentos indgenas so muito bem articulados com equipes de profissionais indgenas, refletindo as desigualdades entre os estados nacionais e o acesso diferencial a recursos. A formao, qualificao e diversificao de especialidades um desafio a longo prazo para fortalecer e aprofundar a luta por direitos e politicas pblicas que tenham resultados diretamente na qualidade de vidas dos povos indgenas. Os povos indgenas atravs de seu movimento em favor de direitos e interesses atravs de suas lideranas e entidades formais reconhecidos no sistema brasileiro precisa ser sempre vigilante e esbalecer parceria estratgicas ou ampliar, fortalecer, pois no Brasil, a influncia de ONGs tem sido imprescindvel para os povos indgenas nas ltimas trs dcadas, conduzindo lideranas de diversos grupos tnicos fragmentados por lnguas e costumes muito diversos, e histrias de contato muito diferentes, a romperem com o controle policialesco sobre sua mobilidade, imposto a muitos grupos pelo governo, por exemplo, o papel do Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), da Igreja Catlica, a partir da dcada de 1970 foi fundamental em criar condies para a consolidao do movimento indgena no Brasil43. Contudo, existe uma imensa variedade de ONGs que atuam junto a sociedades indgenas, desde algumas que tm conseguido efetivamente defender os direitos de povos indgenas como o ISA, a outras que servem como uma frente indigenista para os interesses de grandes empresas estatais e privadas que atuam em terras indgenas.
43 Ramos, 1998:168- 173.
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Pode-se observar uma tendncia nos ltimos anos de algumas ONGs de apoio questo indgena de unirem-se a regimes partidrios de livre mercado e receberem recursos financeiros de governos estrangeiros e/ ou entrarem em parcerias com governos nacionais. Isso tem significado que seus programas, em alguns casos, no so formulados ou escolhidos pelas comunidades indgenas e sim pelos seus benfeitores. neste sentido, afirma Petras, que algumas ONGs sabotam a democracia ao extrair programas sociais das mos das comunidades e de seus lderes oficiais, para simplesmente criar dependncias44. Outros desafios esto na falta de mobilizao permanente para fazer com que a sade indgena volte a funcionar e o sistema de educao escolar indgena seja discutido e debatido amplamente e garantido o processo e qualidade. O direito de autodeterminao e o processo prprio de aprendizagem um caminho para se construir novidade importante que sirva de exemplo ao pas. O autogoverno, autossustentao um dos importantes desafios tambm para o desenvolvimento dos projetos de vida dos povos indgenas, para a manuteno e o fortalecimento da identidade, tradio, valores culturais e a gesto dos territorios conquistados para o seu bem-estar nas suas comunidades.
44 Artigo do Stephen G. Baines Professor do Depto. de Antropologia, Universidade de Braslia e pesquisador nvel B do CNPq, Braslia, 2001.
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Referencias bibliogrficas
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Andrs Jouannet V
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA EN CHILE: EL CASO MAPUCHE

Andrs Jouannet V.*
Resumen
Los mapuches son un pueblo que habitaba Chile muchos siglos antes de la llegada de los espaoles, con los que se enfrentaron una vez que stos ltimos intentaron conquistar todo el territorio nacional, cuestin que fue imposible para el imperio hispano, debido a la resistencia que opusieron estos indgenas. Los espaoles debieron transar y convivir con los mapuches, reconociendo que stos habitaran el territorio entre los ros Bo Bo y Toltn. Recin, luego de la independencia chilena, el nuevo Estado-Nacin logr, hacia fines del siglo XIX, conquistar la regin que estaba en posesin de los mapuches. Desde aquel momento, comienza un proceso donde la cultura dominante logra imponer sus trminos a los conquistados. Slo hacia finales de los siglos XX y principios del XXI, el pueblo mapuche comienza un proceso reivindicativo que lo llevar a tener algunos avances en sus derechos culturales, sociales y econmicos; sin embargo, pese a avanzar en estas reas, en materia poltica, los mapuches siguen estando sub representados institucionalmente, a pesar de un nmero creciente de ciudadanos que se auto identifican tnicamente como mapuches. Los hallazgos empricos del presente artculo permiten sostener que la subrepresentacin de la etnia mapuche en las instancias representativas democrticas de la institucionalidad chilena obedece a la baja participacin electoral activa de candidatos mapuches y a la tendencia del pueblo mapuche de votar primordialmente por candidatos no mapuches. La presente investigacin postula que este comportamiento electoral tiene sus races en las condiciones sociales a las que estn expuestos los mapuches, al desinters de los partidos polticos tradicionales por capacitar metdicamente lderes de esta etnia y a la barrera material que suponen los elevados gastos electorales en el medio chileno.
* Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg, profesor de la Universidad Catlica de Temuco, Ex becario de la Fundacin Konrad Adenauer. Agradezco especialmente los comentarios y sugerencias del Dr. Andrs Pennycook y la colaboracin de mi ayudante Mara Constanza Torres.
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I.
Introduccin
Con el advenimiento de la democracia en 1990, la sociedad chilena comienza progresivamente a enfrentarse a las histricas reivindicaciones de los pueblos indgenas, demandas que el Estado reconoce haban sido postergadas desde el inicio de la construccin del EstadoNacin chileno. Derechos culturales, polticos, econmicos y sociales de los pueblos originarios haban sido relegados a un segundo plano, cuestin de la cual los propios afectados pasaban a ser contestes. Este proceso de reivindicaciones indgenas no ha estado exento de avances y retrocesos, producto fundamentalmente de la evolucin que ha tenido el propio desarrollo de la nueva democracia en Chile, la que deba atender a una serie de demandas provenientes de distintos grupos de la sociedad chilena. En este contexto, uno de los temas que cruzan regularmente la agenda de los derechos indgenas en Chile dice relacin con la participacin poltica, vale decir, el derecho de los pueblos indgenas a representar y ser representados. Es as como las cifras electorales de los ltimos aos demuestran que los pueblos indgenas estn claramente subrepresentados en las instancias de eleccin popular. Llama la atencin que, desde 1990 a la fecha, slo un representante directo del pueblo mapuche ha llegado al parlamento: Francisco Huenchumilla, mapuche, militante democristiano que ha sido el nico parlamentario de origen indgena que ha resultado electo desde 1990 en adelante. En la regin de la Araucana se concentra la mayor poblacin indgena del pas (proporcionablemente con la poblacin total de la regin). Esto podra llevar a pensar, errneamente, que esta regin tendra una mayor representacin indgena, coincidente con el mayor porcentaje de auto reconocimiento indgena-mapuche en la poblacin. La realidad, no obstante, es diferente. Muy contrariamente a la intuicin, la representacin poltica indgena es muy poco relevante. El presente estudio cuantifica empricamente el voto y la participacin poltica mapuche-indgena, observando el comportamiento electoral de este pueblo originario, de manera de obtener interesantes hallazgos empricos. Dado la imposibilidad de caracterizar social y polticamente el pueblo mapuche, sin antes recorrer su historia, este artculo est dividido en tres partes: la primera, la relacin con la historia del pueblo mapuche y su confrontacin con el imperio espaol y posteriormente con la nacin chilena; la segunda parte caracteriza, por medio del ndice de desarrollo humano, la situacin social de los mapuches en la actualidad; la tercera parte despliega una representacin cuantitativa y una interpretacin del comportamiento
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electoral del pueblo mapuche, de acuerdo con la informacin relativa a las elecciones en la primera dcada de siglo XXI, en aquellas comunas con un alto auto reconocimiento indgena por parte de la poblacin. Esta investigacin se pregunta si, en aquellas comunas con alto nivel de auto reconocimiento indgena, los mapuches votan por mapuches y el porcentaje de candidatos mapuches que se presentan a las elecciones representativas. Los hallazgos empricos del estudio permiten sostener que la subrepresentacin de la etnia mapuche en las instancias representativas democrticas de la institucionalidad chilena obedece a la baja participacin electoral activa de candidatos mapuches y la tendencia del pueblo mapuche de votar primordialmente por candidatos no mapuches. La presente investigacin postula que este comportamiento electoral tiene sus races en las condiciones sociales a las que estn expuestos los mapuches, en el desinters de los partidos polticos tradicionales por capacitar metdicamente lderes de esta etnia y en la barrera material que suponen los elevados gastos electorales en el medio chileno.
II. A.
Antecedentes histricos y sociales del pueblo mapuche Encuentro entre mapuches y espaoles
Desde su formacin como nacin, Chile ha estado marcado por el mestizaje de su cultura. La mezcla entre indgenas y colonizadores, fundamentalmente espaoles, se dio desde el origen del contacto45. No obstante lo anterior, este encuentro, invasin y colonizacin posterior tuvo caractersticas muy particulares en el sur de Chile, fundamentalmente al sur del ro Bo Bo, y esto precisamente, porque en esa zona del pas se concentraba una importante poblacin del pueblo mapuche46, cultura indgena que habitaba el centro y sur de Chile47. De este modo, buena parte de lo que hoy conocemos como Chile fue cimentada sobre un largo y sangriento conflicto armado entre los
45 Vase Muoz, G.: Pobladores de Chile 1565-1580. Universidad de la Frontera, Temuco, 1989. 46 En el momento en que los conquistadores espaoles llegaron al territorio mapuche, la poblacin autctona al Sur del ro Bo Bo superaba un milln de personas. 47 Este pueblo fue conocido por los conquistadores con el nombre genrico de araucano, usado por primera vez por don Alonso de Ercilla en 1589, aunque a menudo se usaron otros gentilicios que aludan a las diferentes localidades de origen (p. ej. purenes), o a puntos cardinales de los que procedan, respecto de los referentes (picunches, picuntos, huilliches) (Aldunate, 1989: 333).
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conquistadores espaoles y las tenaces huestes del pueblo originario. Chile se fund sobre la ruina de la sociedad indgena del Sur. Sobre una masacre48. En buena parte de la tradicin historiogrfica, los mapuches han sido caracterizados frecuentemente como un pueblo guerrero y belicoso. No obstante, la principal caracterstica de este pueblo, antes de la llegada de los incas49y espaoles, era la subsistencia ordenada y pacfica dentro del Mapu50. El sur del Bo Bo era un territorio muy poblado, en donde sus habitantes, la gente de la tierra, convivan socialmente organizados y distribuidos geogrficamente de forma ordenada y eficiente. Los asentamientos se ubicaban fundamentalmente alrededor de ros, sirvindoles stos para comunicarse entre s por medio de un importante trfico de canoas. Las crnicas de la poca resean que la calidad de vida de los mapuches era bastante confortable y de buen vivir, siendo un hecho respaldado por el propio conquistador, Pedro de Valdivia, quien enfatiza dicha caracterstica en sus cartas a los monarcas espaoles51. Los mapuches tenan una importante actividad social y se reunan en lugares sealados, los denominados aliwen, espacios donde se encontraban, se recreaban, se discutan temas de gobierno y se imparta justicia52.
48 Bengoa, J.: Historia de los antiguos mapuches del Sur. Desde antes de la llegada de los espaoles, hasta las paces de Quiln. Ed. Catalonia, Santiago, 2008. La siguiente cita, tomada de una carta de Pedro de Valdivia al Emperador Carlos V el 15 de octubre de 1550, grafica claramente la brutalidad con que operaba la conquista y frente a sta respondi el guerrero mapuche: Matronse hasta mil quinientos o dos mil indios y alanceronse otros muchos y prendironse algunos, de los cuales mand a cortar hasta doscientas manos y narices, en rebelda de que muchas veces les haba enviado mensajeros y hcholes los requerimientos que vuestra majestad manda (1955: 156). 49 Alrededor de unos cincuenta aos antes de la llegada de los espaoles, los mapuches trataron de ser conquistados, sin xito, por la civilizacin inca: Al parecer hubo dos cruentas batallas; la primera, tentativamente desarrollada en el ro Cachapoal, no impidi que patrullas exploradoras [inkas] rebasasen su cauce, llegando hasta los mrgenes del Bio Bo, donde, tras permanecer una corta temporada, hubieron de retornar al Norte buscando seguro refugio en dominios ya pacificados. Durante el retroceso, hostigados continuamente, pudieron haber enfrentado a sus perseguidores en el Maule, antes de ampararse en la cuenca de Santiago (Silva, 1983: 14). 50 Mapu significa tierra y Che significa gente (persona), por lo tanto mapuche es igual a gente de la tierra en la lengua mapuche, denominada mapudungun. 51 En este sentido, seala Pedro de Valdivia lo siguiente: abundosa de todos los mantenimientos que siembran los indios para su sustentacin, as como maz, papas, quinua, mare, aj y frijoles. La gente es crecida, domstica y amigable y blanca y de lindos rostros, as hombres como mujeres, vestidos todos de lana a su modo, aunque los vestidos son algo groseros. Tienen muy gran temor a los caballos; aman en demasa a los hijos e mujeres y las casas, las cuales tienen muy bien hechas y fuertes con grandes tablones, y muchas muy grandes, y de a dos, cuatro y ocho puertas; tinenlas llenas de todo gnero de comida y lana; tienen muchas y muy pulidas vasijas de barro y madera; son grandsimos labradores y tan grandes bebedores (1955:166). 52 La familia era el centro de la comunidad y, por tanto, de la sociedad mapuche, las que estaban relacionadas por ricos y abundantes lazos consanguneos. Los linajes ligaban entre s a los miembros de varias familias extensas integradas por el padre y sus hijos varones casados, todos
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El poder poltico resida en los jefes de las grandes familias quienes urdan la paz mediante alianzas matrimoniales. Era una sociedad donde la sociabilidad era permanente. Por ello, se haba desarrollado un amplio sistema de cortesa lo que permita que la vida transcurriera sin necesidad de crear un Estado centralizado, un poder externo a ellos mismos, a las familias53.
Por esta forma de vida en sintona con la naturaleza54, de relaciones transversales y amistosas entre las familias, el encuentro entre mapuches y conquistadores no pudo sino ser dramtico. Por una parte, los mapuches, luego de su experiencia con los intentos de dominacin inca, no quisieron dejarse someter por nuevos conquistadores, en tanto que las huestes castellanas se vieron sorprendidas con la hostilidad inesperada y sin precedente de los pueblos del Sur chileno. Cuando los conquistadores espaoles, liderados por Pedro de Valdivia, llegaron al territorio de los mapuches, no tenan idea de las capacidades blicas que poda llegar a desarrollar este pueblo55. Dado que civilizaciones avanzadas, como los aztecas y los incas, haban sucumbido y sido sometidas hbilmente en periodos relativamente cortos, bien podran haber supuesto los conquistadores que la dominacin de una cultura menor, como la mapuche considerada antropolgicamente como una cultura compleja en un estadio de desarrollo social inferior al nivel de civilizacin, sera por medio de las armas y de la posterior evangelizacin de la poblacin local, de fcil trmite. Por el contrario, la ocupacin del Sur chileno fue para los conquistadores una empresa inconclusa56; la denominada Guerra de Arauco se prolong incluso luego de la independencia, hasta la derrota militar del pueblo mapuche propinada por el ejrcito chileno.
los cuales disponan de un territorio en que ubicaban sus viviendas y practicaban sus actividades de subsistencia. Al aumentar la poblacin y escasear los recursos, uno de los hijos desposados deba emigrar, dando origen a una nueva familia extensa, fenmeno que se repeta continuamente producindose la fragmentacin y aparicin de nuevos linajes (Casanova, 1985: 34). 53 Bengoa, 2008: 21. 54 Sobre la relacin armoniosa de los mapuches con la naturaleza, vase el libro testimonial Lonco Pascual Coa. Testimonio de un cacique mapuche, especialmente el captulo V: Mi tierra natal y su naturaleza. 55 En 1535, Diego de Almagro realiz el reconocimiento de lo que hoy es llamado Chile, llegando hasta el ro Itata; en las cercanas tuvo lugar el primer encuentro blico en Reynogelen entre mapuches y espaoles. Este enfrentamiento fue de fcil trmite a favor de los espaoles debido a las armas y el caballo que traan consigo. Los mapuches pensaban que hombre y animal eran una unidad. 56 Chile constitua una excepcin en el orden colonial. En otras zonas de Amrica: Nueva Vizcaya, Santa Cruz, Salta, la belicosidad de apaches, chiriguanos, calchaques se resolva localmente, sin necesidad de mantener un ejrcito de frontera (Zapater, 1985:81).
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B.
La Guerra de Arauco
Se designa Guerra de Arauco al periodo de enfrentamientos blicos, primero entre espaoles y mapuches y, posteriormente, entre chilenos y mapuches. Este conflicto se prolong entre 1550 y 1883. Siguiendo al historiador chileno Sergio Villalobos, se distinguen dos grandes momentos divididos en etapas. Conocer el desarrollo de este conflicto y la naturaleza de la relacin entre los distintos pueblos involucrados es ilustrativo a la hora de analizar la situacin presente del pueblo mapuche y sus reivindicaciones histricas.
1.
Predominio de la Guerra (1550-1656)57
La conquista por las Armas (1550-1598): En este periodo, el primer gobernador de Chile, Pedro de Valdivia,58 intent consolidar su dominio hasta el Norte del ro Bo Bo, fundando una serie de ciudades e intentando, con relativo xito, someter a los mapuches59. En esta etapa, los mapuches an no asuman a cabalidad lo que significaba la presencia de los espaoles60. Triunfo araucano (1598-1622): Los mapuches lograron asestar duras derrotas militares a los espaoles; por una parte, dieron muerte a Pedro de Valdivia (1553, en la batalla de Tucapel); por otra, lograron una victoria de proporciones en el denominado desastre de Curalaba, ocasin en la cual el gobernador Garca Oez de Loyola perdi la vida junto con buena parte de su milicia (1598). Luego del desastre de Curalaba, los conquistadores espaoles quedaron desconcertados, ya que, como se mencion, no esperaban una respuesta blica de aquella magnitud. Los indgenas haban pasado de una fase defensiva a una etapa agresiva y de delimitacin de su territorio, basada en la estrategia de guerrilla.
57 Para esta parte, usar fundamentalmente lo expuesto por el historiador Sergio Villalobos en su artculo Guerra y paz en la Araucana: Periodificacin, 1985. 58 El propio Pedro de Valdivia, si bien confiaba en la superioridad blica de los espaoles por sobre los mapuches, destaca la actitud de los mapuches de estar permanentemente preparados con armas para su defensa; el derecho de ellos est en las armas, as las tienen todos en sus casas y muy a punto para defenderse de sus vecinos y ofender al que menos puede (1955: 166). 59 Esta fue la etapa ms brutal de la guerra, donde no se escatimaba para poder avanzar a los territorios del Sur del Bo Bo. La guerra ofensiva persegua la desaparicin del indgena. Ya sea por guerra, desnaturalizacin, mestizaje o asimilacin cultural (Zapater, 1985: 82). Los espaoles estaban en una permanente actividad militar no slo en el sur de los nuevos territorios, sino que adems consolidar su posicin de podero en Santiago tampoco fue fcil; as lo seala Jernimo de Vivar en lo que fueron sus Crnicas de los Reinos de Chile, donde en el captulo XXXVI relata el alzamiento que tuvieron los indios de toda la comarca de la ciudad de Santiago (). Habiendo los indios, gente indmita y sin razn, brbara, faltos de todo conocimiento y virtud, hecho aquel mal recaudo, acordaron levantarse no solamente aquestos, ms hicieron a todos los dems se alterasen. Y como son amigos de novedades, acordaron hacerse a una todos y hacer de nuevo la guerra (2001: 109).
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la iniciativa de la guerra pas al mapuche. Mantuvo una guerrilla continua: robo de animales, incendio de fuertes, rescate de piezas y captura de indios amigos, pero no libraron batallas campales. La sociedad colonial experiment temor. El poder mapuche, en los inicios del siglo, se manifest con la destruccin de las ciudades del Sur y con la guerra defensiva el dominio indio se exterioriz al incursionar hasta Chilln61.
Luego de esta victoria, los mapuches destruyeron todas las ciudades al sur del ro Bo Bo, entre ellas Imperial, Villarrica y Valdivia, salvndose solamente Concepcin y Castro. Disminucin de la beligerancia (1623-1656): En este periodo, naci la frontera, que separaba territorialmente a espaoles y mapuches. Las incursiones blicas al interior del territorio mapuche se volvieron espordicas, comenzaron los intercambios sociales, culturales y econmicos y se oficializaron las primeras conversaciones de paz entre ambos pueblos. En este periodo se realiz el parlamento de Quiln en 164162. El mapa abajo muestra el avance de las huestes hispanas sobre territorios indgenas, las cuales finalmente se detuvieron y asentaron al Norte del ro Bo Bo, en lo que fue el periodo de las relaciones pacficas entre espaoles y mapuches
60 La carta de Pedro de Valdivia del 26 de octubre de 1552, dirigida al Emperador Carlos V, hace un esbozo bastante grfico de la campaa espaola y la escasa resistencia indgena hasta ese momento: Como dixe en aquellas cartas, a los cinco de octubre del ao 1550 pobl la ciudad de la Concebcin, hice en ella cuarenta vecinos; por el marzo delante de cincuenta e uno pobl la ciudad Imperial, donde hice otros ochenta vecinos: todos tienen sus cdulas; por hebrero desde presente ao de 1552 pobl la ciudad de Valdivia, tienen de comer cientos vecinos: no s si cuando les hobiere de dar las cdulas, podrn quedar todos. Dende a dos meses, por abril adelante, pobl la Villa-Rica, que es por donde se ha de descubrir la Mar del Norte: hice cincuenta vecinos, todos tienen indios; y as ir conquistando y poblando hasta ponerme en la boca del Estrecho (1955: 178). 61 Zapater, H.: Parlamentos de paz en la guerra de Arauco. En: Villalobos, S. y Pinto, J. (Comp.): Las rebeliones araucanas del siglo XVIII. Universidad de la Frontera, Temuco, 1982. 62 El parlamento de Quiln, realizado a principios de 1641 en las cercanas de lo que hoy es Perquenco, fue el primer encuentro masivo donde se encontraron los mapuches con espaoles para conversar de paz. Los espaoles reconocieron que el lmite de sus dominios era hasta el Norte del ro Bo Bo; por lo tanto, los territorios al Sur del gran ro quedaban en manos de los mapuches; stos ltimos, por su parte, permitiran la entrada de sacerdotes hispanos en sus territorios.
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Mapa 1 Ocupacin hispana del territorio mapuche desde el siglo XVII hasta principios del XIX
Fuente: Informe Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato, tomo I. Pginas 338 y 342.
2.
Predominio de la paz (1657-1883)
Afianzamiento de las relaciones fronterizas (1657-1682): Durante esta etapa se produjeron breves episodios de inestabilidad y escaramuzas; no obstante, en general, se consolid el territorio indgena y la frontera del Bo Bo63.
63 Los periodos inestables en el siglo XVIII fueron fundamentalmente la rebelin mapuche de 1723 y la de 1776 (vase Casanova, 1987).
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Paralelamente, comenzaron claramente a mostrarse los rasgos tnicos y culturales del mestizaje que fue el resultado del irreversible proceso de contacto y relaciones fronterizas64. El antroplogo Rolf Foerster sostiene a este respecto que en esta poca se puede observar un importante nivel de mestizaje y destaca el hecho de que a los hijos de mujeres espaolas y caciques mapuches se les hubieran reconocido los mismos derechos que a cualquier mapuche, de forma tal que, en las tratativas entre mapuches y espaoles, los primeros fueron algunas veces representados por indgenas e hijos mestizos: En los parlamentos realizados en el rea aparecen
mencionados los caciques mestizos: Francisco de Soto, Francisco de Castro Pichuntur, Antonio Chicaguala, Alonso Nahuelguala Bello, Caniupaln (nieto de Francisco Gris), Paillacheo (hijo de Coueman con una espaola)65.
El gran desarrollo de las relaciones fronterizas (1683-1861): Durante 178 aos, la paz se mantuvo casi por completo, salvo por algunos pequeos periodos de conflictos, geogrficamente particulares, que no duraron ms de dos o tres aos66. El mapuche acept la cultura hispano-criolla y, por su parte, stos ltimos se resignaron y admitieron la existencia de un territorio que no estaba bajo el tutelaje de la corona de Castilla. Asimismo, se intensificaron las relaciones comerciales y el mapuche cambi definitivamente su modo de produccin, sumando a la agricultura nuevos cultivos y especializndose en la ganadera. Paralelamente, la tarea misional tuvo importantes avances en esta poca, siendo en general los misioneros fundamentalmente jesuitas bien recibidos en los distintos asentamientos del territorio mapuche67. Los parlamentos tuvieron su mejor momento durante el siglo XVIII; el apaciguamiento de las relaciones llev consigo, por una parte, la disminucin del cuerpo permanente del ejrcito espaol y, por otra, una mayor dedicacin del pueblo mapuche a actividades de tipo econmica, fundamentalmente la ganadera. A fines de la colonia, comenzaron a consolidarse asentamientos de colonos chilenos en territorio mapuche. Hacia 1850, unos 14.000 colonos se encontraban en el territorio mapuche, incluso haba pueblos como Negrete con ms de 1.500 habitantes que funcionaban en paz con sus vecinos; asimismo, en la costa del
64 El trueque o intercambio de mercadera era el principal aspecto de las relaciones comerciales fronterizas. 65 Foerster, R.: Guerra y aculturacin en la Araucana. En: Pinto, J., Salinas, M. y Foerster, R.: Misticismo y violencia en la temprana evangelizacin de Chile. Universidad de la Frontera, Temuco, 1991. 66 Adems de los conflictos que se sealan (vase Villalobos, 1985), paralelamente se desarroll por parte de los criollos espaoles el cuatrerismo y bandolerismo (vase Pinto, 1985) y, por parte de los mapuches, la respuesta fue la irrupcin de maloqueros y conchavadores (vase Len, 1991). 67 Sobre las misiones en la Araucana, vase el libro Seis misioneros en la frontera Mapuche, escrito por el Padre Diego de Rosales.
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Bo Bo, se produca carbn a gran escala en la mina de Lota. En general, hasta la independencia, la vida en el territorio era pacfica y con una importante relacin econmica. Incluso, en lo que fue el periodo de la guerra de la independencia, los mapuches permanecieron en relativa calma, salvo los que se aventuraron a participar directamente en el periodo de emancipacin; no obstante, los mapuches no se consideraban parte de la sociedad hispano-criolla, por lo que la guerra de la independencia no tena para ellos, en principio, un mayor significado68. Luego de la independencia hubo un periodo de relativa calma, con algunos levantamientos importantes fundamentalmente por el avance de colonos chilenos y del nuevo Estado en territorio mapuche. Integracin69 definitiva (1862-1883)70: Durante este periodo, la nacin chilena avanz ocupando paulatinamente los territorios al Sur del Bo Bo. La ocupacin se intensific una vez concluida la Guerra del Pacfico por medio de la llamada Pacificacin de la Araucana71. El mismo contingente militar que haba peleado en el Norte se traslad a los territorios del Sur e infligi una derrota militar definitiva a los guerreros mapuches an rebeldes. En 1881, se fund Temuco; al ao siguiente, se refund Villarrica; luego de estos hechos, se incorpor totalmente el territorio mapuche; es el fin de la frontera y de los enfrentamientos entre chilenos y mapuches72. Desde ese momento, el Estado chileno comenz un proceso irreversible de avance tanto econmico como poltico y cultural sobre el ltimo bastin propiamente indgena que quedaba en Chile. El Estado chileno radic a los mapuches en 510.000 hectreas que correspondan a 6,39% de su territorio ancestral.
68 Sostiene Bengoa que, en general, los mapuches no se involucraron en la guerra de la independencia, dado que ellos no se sentan parte de la sociedad espaola-criollo, por lo que el proceso emancipador fue un hecho ajeno para ellos (2000:141). 69 El termino integracin usado por Villalobos se ha cuestionado debido al proceso posterior a la anexin de la Araucana al territorio chileno y de la forma como fue hecho, tambin se ha sealado como ocupacin e incorporacin; no me ocupar de dicha discusin, dado que se aleja de la lnea investigativa del presente trabajo. En todo caso, para esta discusin, vase Bengoa, 2000. 70 En 1861, el presidente Jos Joaqun Prez decidi definitivamente incorporar la Araucana al territorio nacional en lo que se conoci como la pacificacin de la Araucana, regin que se ubicaba entre los ros Bo Bo por el Norte y Toltn por el Sur. En ese momento, se calcula que vivan alrededor cien mil indgenas en este territorio, compuestos por los pueblos mapuche, picunche, pehuenche, huilliche y cunco. Una de las cuestiones que gatill dicha decisin de anexar la Araucana fue la proclamacin como rey de la Araucana el ao 1861 del francs Orlie Antoine de Tounens, con el nombre Rey Orlie Antoine I. En este contexto, las autoridades chilenas de la poca encomendaron un plan de incorporacin del territorio mapuche y la ejecucin de ste al General de Ejrcito Cornelio Saavedra. 71 vase Villalobos y Pinto, 1985. 72 vase Villalobos y Pinto, 1985:7-28.
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En este contexto, quien impuso los modelos religiosos, sociales, culturales, econmicos y polticos era la que se conoce como la sociedad hispano criolla73. Desde el siglo XVI, el paradigma hispano criollo fue avanzando en su consolidacin como forma de vida en el territorio chileno, con excepcin de la Araucana, al menos hasta 1881, por lo que a partir de ese momento quedan en general definidas las fronteras de la Nacin-Estado Chile. Mapa 2 Procesos de ocupacin del territorio mapuche entre 1818 y 1883
Fuente: Informe Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato, tomo I. Pgina 348.
73 Vivar, de J.: Crnica de los reinos de Chile, Madrid, 2001.
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Cuadro 1 Procesos de ocupacin del territorio mapuche entre 1818 y 1883

N en el mapa Proceso de ocupacin Periodo Superficie ocupada chilena (has) 0 % de ocupacin chilena en territorio mapuche 0 Superficie ocupada mapuche (has) 5.288.844 % de reduccin del territorio mapuche 100
5 6 7
Territorio mapuche entre Rio Bo Bo y San Jos de la Mariquina Ocupacin Costa de Arauco hasta el Ro Lebu Infiltracin chilena de la alta frontera (Bo Bo a Malleco) Avance desde Mariquina hasta Queule y Toltn Establecimiento de lnea militar en Malleco y Tira Avance a Purn Lnea de Traigun
18181883
18301860 18301862 1862
272.315
5,15
5.016.529
94,85
739.245
13,98
4.277.284
80,87
9.071
0,17
4.268.213
80,7
18661868 1869 18611882 18781883
296.284
5,6
3.971.928
75,10
158.779 239.099
3 4,52
3.813.149 3.574.050
72,10 67,58 59,12
8 9
10
Ocupacin Alto Bo 447.495 8,46 3.126.555 Bo por particulares y fortificacin de la cordillera Avance desde Lnea 1881614.297 11,61 2.512.258 de Traigun a Temuco 1882 Ocupacin Lnea del 18701.703.833 32,22 808.425 Toltn, Panguipulli y 1883 Villarrica Ocupacin Cordillera 1883 808.425 15,29 0 de la Araucana Superficie total 5.288.844 100 0 Fuente: Informe Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato, tomo I. Pgina 348.
47,5 15,29
0 0
Cuadro 2 Radicacin zonas al sur del Toltn con ttulo de comisario

Letra en el Radicacin de zonas con ttulo de Periodo Superficie(Has) mapa comisario A Sector San Juan de la Costa- Purranque 1824-1832 313.442 B Sector Pilmaiqun 1824-1832 47.370 C Sector Lago Ranco-Maihue 1824-1832 126.525 D Sector Panguipulli 1840-1850 8.570 Total Sectores con ttulos de comisario 495.907 Fuente: Informe Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato, tomo I. Pgina 348.
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Cuadro 3 Radicacin sector de Chilo

Sector Chilo Potreros Realengos (1823) Pueblos de indios segn Ley del 10 de junio de 1823 Superficie (Has) 73.553 33.782
Fuente: Informe Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato, tomo I. Pgina 348.
Como se puede observar en el mapa y los cuadros adjuntos, el total aproximado de tierras que estaban en posesin de los mapuches en hectreas hacia 1818 era de 5.288.844, que equivala al 100% del territorio indgena al Sur del Bo Bo. Entre 1830 y 1850, se comenz por ocupar la costa de Arauco, anexando alrededor del 5% del territorio mapuche; a partir de ese momento, pero fundamentalmente desde la dcada del 60 del siglo XIX, se produjo un avance inexorable por parte del Estado chileno sobre los territorios indgenas. El avance fue eminentemente militar, ocupacin que tuvo su periodo clmine entre los aos 1870-1883 con el adelanto e instalacin de la lnea de Traigun, Toltn, Panguipulli y Villarrica, a lo cual hay que sumar la ocupacin del Alto Bo Bo por particulares y la fortificacin de la cordillera. Desde la lnea de Traigun se avanz a la fundacin de Temuco y, finalmente, se domin la cordillera de la Araucana. En estos aos, se conquist casi el 70% del territorio mapuche que faltaba por anexar.
III. El Estado chileno y la legislacin indgena

Como se mencion anteriormente, una vez concluida la incorporacin de la Araucana a la nacin chilena, el Estado redujo las tierras en que habitaban los mapuches y comenz a crear una incipiente institucionalidad74.
A. La radicacin de los mapuches

En la primera etapa, se radic y redujo a los mapuches, entregando ttulos de merced. Este proceso se desarroll entre 1883 y 1929. En 1883, se cre, para los efectos sealados, la denominada Comisin Radicadora de Indgenas, cuya misin principal consista en establecer reservaciones para ser habitadas por los mapuches, dejando el resto de la regin libre para ser entregada en propiedad a colonos criollos o extranjeros europeos. Una vez que se les asignaban los terrenos a los indgenas, stos deban habitarlos por
74 La mayora de la informacin expuesta en esta parte fue consultada en el Informe de la Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas de 2008.
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lo menos un ao, para que se les entregara el ttulo de merced en nombre del Estado chileno75. Sin embargo, este trabajo no fructific debido a la incapacidad de la burocracia estatal para hacerse cargo de tamaa empresa76. La Comisin Radicadora no pudo llegar a todos los territorios ni asignar a los indgenas la tierra comprometida, de forma tal que estos terrenos, especialmente al sur de Valdivia, fueron ocupados por los colonos con la aquiescencia gubernamental. En sntesis, el territorio mapuche fue usurpado por colonos amparados ya sea por la inaccin estatal, ya sea por la represin policial, de modo que los intentos mapuches por recuperar sus tierras estuvieron destinados al fracaso. Durante este periodo se desarroll, alentado por el modelo de desarrollo adoptado por Chile y de parte de los mismos colonos, el bandolerismo y cuatrerismo dirigido tanto contra los mapuches como contra otros colonos. El historiador Jorge Pinto seala:
El modelo exportador de Chile necesitaba incorporar rpidamente estos territorios generando un proceso de ocupacin que fue febril la dinmica econmica se traspasa a la sociedad, que se convierte en un hervidero humano donde todo o casi todo est permitido para amasar fortunas. Todo un mundo abierto a las ambiciones personales que van a encontrar en el bandolerismo uno de los tantos medios para alcanzar xito77.
B.
Las primeras leyes indgenas
Luego de la etapa anterior, se promulg la primera ley referente a las comunidades mapuches, que fue la Ley N 4.169, de 1927, cuya principal innovacin fue la constitucin del denominado Tribunal Especial de Divisin. Esta nueva institucin judicial reconoca el ttulo de merced con base en la particin de la comunidad; asimismo, la nueva ley estableca un procedimiento para la restitucin de tierras usurpadas, previa solicitud de parte interesada, condicionado a las limitaciones del ttulo de merced original. Las restricciones especiales prescritas por esta ley a la venta de tierras indgenas fueron, no obstante, letra muerta; la indefensin mapuche, por parte del Estado y colonos,
75 Aylwin, J.: Estudios sobre tierras indgenas de la Araucana: Antecedentes histrico-legislativos (1850-1920). Serie Documentos N 3. Instituto de Estudios Indgenas. Universidad de la Frontera, Temuco, 1995:37. 76 Como antecedente, la Comisin Radicadora de Indgenas tena como funcionarios estables a un abogado y dos ingenieros. 77 Pinto, J.: El bandolerismo en la frontera 1880-1920. En: Villalobos, S. y Pinto, J. (Comp.): Las rebeliones araucanas del siglo XVIII. Universidad de la Frontera, Temuco, 1985:109.
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favoreca las compras fraudulentas de tierras o directamente deslindes ilegales y violentos para obtener las tierras indgenas78.
C.
Entre la colonizacin, la reforma y la contra reforma agraria
Desde los aos 1930s hasta comienzos de los 1960s, la Araucana se consolid como regin agrcola y ganadera. Los colonos espaoles, franceses, alemanes, italianos y suizos se arraigaban en esta zona del pas, tomando posesin de las tierras. Es el periodo de los ltimos bandoleros y cuatreros, de los deslindes ilegales y del inquilinaje como forma de someter laboralmente al mapuche; las propiedades en manos de colonos aceptaban al indgena en su tierra, con la condicin que ste le trabajase al patrn. En el contexto de una iniciativa de desarrollo generada por representantes indgenas llamada Propuesta Indigenista, naci la Corporacin Araucana, tendiente a luchar por los derechos de los mapuches (1930-1957). En aquellos aos, Venancio Cooepan lleg a ser Ministro de Tierras, Aburto Manquilef y Cesar Colima, diputados; ms doce regidores indgenas. Se cre el Departamento de Asuntos Indgenas (DASIN), que pretenda proteger las tierras indgenas. Ms tarde, en la dcada de 1960, en lo que fue el gobierno del Presidente Frei Montalva (1964-1970), destaca la Ley de la Reforma Agraria N 14.511, que, si bien no especificaba las reivindicaciones de tierras de los mapuches en la regin de la Araucana, s se refera al campesino en general. Hubo un cambio de enfoque y un avance en la poltica del Estado chileno respecto de los problemas de tierras de los mapuches. Adems, surgan programas de educacin intercultural; el Congreso de Pascua cre el Instituto Indigenista Interamericano, el que ser posteriormente la Cadena de las Amricas, la Organizacin Indgena Latinoamericana. Se realiz el Congreso de Ercilla en 1969, de donde surgi la matriz e ideas para la Ley N 17.729 de 1972. En 1972, fue promulgada la Ley Indgena N 17.729, en cuya redaccin participaron representantes mapuches. Esta Ley regulaba reivindicaciones territoriales.
78 Legalmente, en el papel, el mapuche deba saber leer, escribir y contar con una autorizacin judicial para poder vender tierras indgenas. Sin embargo, esto era la letra muerta, que no se cumpla. En 1937, se promulg una nueva ley, la N 4.802, que pretenda reafirmar lo expresado en la ley anterior. Lo que hicieron estas leyes, en definitiva, fue consolidar el principio de la divisibilidad y enajenacin de las tierras mapuches.
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La contrarreforma agraria, propia del sesgo neoliberal propiciado por la dictadura militar de Pinochet, favoreca la fragmentacin de la tierra mapuche y signific un retroceso respecto de las dos leyes anteriores. El gobierno militar dict adems el Decreto Ley N 2.568, que modificaba la Ley N 17.729, derogando cuestiones centrales sobre la proteccin cultural, a la vez de estimular la fragmentacin territorial por medio de la enajenacin individual de tierras antes tenidas por comunitarias. En este periodo, la tierra indgena lleg a su mnima expresin y cientos de miles de hectreas fueron plantadas con especies de rboles exgenos, como el eucaliptus y pino radiata, cuestin que hasta el da de hoy en la Araucana es una de las actividades econmicas ms importantes de la regin, naturalmente no en manos mapuches.
D. Los avances y desafos de la poltica indgena en democracia

A partir de 1990, inaugurada la nueva democracia, empieza la etapa de ms avances en materia de reivindicaciones sociales, econmicas y culturales indgenas. Todo nace a partir del Congreso de Nueva Imperial, en septiembre de 1989. Previamente a la eleccin presidencial, el entonces candidato y posterior presidente, Patricio Aylwin Azocar, se comprometi a una serie de iniciativas que impulsara una vez electo presidente; entre ellas, destacaba la promulgacin de una ley que reivindicase y protegiese los derechos indgenas, la creacin de un organismo gubernamental que promoviese social, cultural y econmicamente a los indgenas, la que se llamara Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) y la restitucin de las tierras ancestrales con un sistema paulatino de restablecimiento de tierras. El gobierno de Aylwin cre la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) y, como resultado de la labor de esta institucin, son despachados tres proyectos de ley: - Proyecto de Nueva Ley Indgena. - Proyecto de Ley de Reforma Constitucional. - Proyecto de Aprobacin del Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). La Ley N 19.253 cre la CONADI, que tiene como objetivos principales promover, coordinar y ejecutar en su caso la accin del Estado en favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indgenas, especialmente en lo econmico, social y cultural y de impulsar su participacin en la vida nacional79.
79 vase www.conadi.cl.
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En esta lnea, el Estado chileno ha desarrollado una institucionalidad para caracterizar los pueblos originarios en Chile, la que se ha intensificado en los ltimos aos, producto de la consolidacin de la democracia, con el consiguiente reconocimiento a los derechos de los pueblos originarios. Desde 1990 a la fecha, se han dictado seis leyes que directamente han incidido sobre la situacin del pueblo indgena chileno, destacando en 1992 la Ley N 19.134, que introdujo modificaciones a la Ley N 17.729, sobre proteccin de indgenas, y la Ley de 1993 N 19.253, que estableca normas sobre proteccin, fomento y desarrollo de los indgenas y creaba la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena. Fue durante el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle que se comenz a implementar la Ley N 19.253, que implic instalar una nueva institucionalidad que significaba hacer realidad la CONADI, asignar fondos nacionales de tierras y aguas y de desarrollo cultural. Durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos, se convoc a la Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas, cuyo trabajo finaliz el ao 2008 bajo el mandato de la presidenta Michelle Bachelet. El presidente de esta comisin fue el ex presidente de Chile Patricio Aylwin. A partir de esta comisin, surgi el programa de desarrollo indgena Orgenes. Por ltimo, durante el gobierno de la presidenta Bachelet, se aprob el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales. Los gobiernos de la nueva etapa democrtica de Chile han ido paulatinamente asumiendo la deuda histrica del Estado chileno con el pueblo indgena; no obstante insuficiencias y problemas propios del proceso. En general, se avanz en este periodo ms que en cualquier otra etapa de la historia chilena. Entre las tareas pendientes queda el anhelado reconocimiento constitucional de las distintas culturas indgenas que habitan Chile. Por su parte, el pueblo mapuche comienza a asumir un nuevo protagonismo reivindicando sus derechos como cultura y pueblo originario. Desde mediados de la dcada de 1990 se inicia una etapa en que, producto de los esfuerzos de la poltica pblica de los gobiernos democrticos, lentamente se plasman avances visibles contra el racismo arraigado en algunos sectores de la sociedad que no reconocan el carcter pluritnico de la Nacin chilena. Cabe destacar que el proceso de avance se vuelve irreversible, de modo que la reivindicacin poltica, cultural, econmica y social que se abre en Chile y fundamentalmente en la Araucana, a partir del propio reconocimiento que el indgena y fundamentalmente el mapuche hacen de s mismos, es una cuestin abierta y que an tiene muchas aristas pendientes, como, por
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ejemplo, la escasa representatividad poltica que hay del pueblo mapuche en las instancias polticas institucionales formales del Estado chileno. En la Araucana, se discute hoy mismo sobre el destino de la regin, mientras algunos grupos indgenas reivindican la creacin de la nacin mapuche validando acciones delictuales, lo que se ha denominado el conflicto mapuche. Otros, por su parte, reivindican la accin poltica a objeto que los indgenas tengan mayor representacin. Una cosa es segura: los mapuches son un pueblo con una rica tradicin histrica y cultural, pero que an tiene escasa representacin en las instancias de poder en la sociedad mestiza chilena. Es por eso que en la segunda parte de este artculo, se explorar la vocacin poltico electoral del pueblo mapuche. En el fondo, las preguntas que cabe hacernos a partir de la historia y los antecedentes y entregados son: cul es el comportamiento electoral del pueblo mapuche?, y si los mapuches votan por mapuches?
IV. Reconocimiento y condiciones sociales mapuches A. Auto reconocimiento
Los datos entregados por la ltima encuesta Casen80 del ao 2009 revelan que la poblacin que se auto identifica como perteneciente a pueblos indgenas alcanza a 1.188.340 personas, lo que equivale al 6,9% de la poblacin del pas. El siguiente grfico muestra la tendencia de auto identificacin indgena desde el ao 2000 al 2009.
80 La Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) es realizada por MIDEPLAN con los objetivos de disponer de informacin que permita: Conocer peridicamente la situacin de los hogares y de la poblacin, especialmente de aquella en situacin de pobreza y de aquellos grupos definidos como prioritarios por la poltica social, con relacin a aspectos demogrficos, de educacin, salud, vivienda, trabajo e ingresos. Su objeto de estudio son los hogares que habitan las viviendas particulares que se ubican en el territorio nacional as como las personas que forman parte de esos hogares. La Encuesta Casen es realizada por MIDEPLAN desde el ao 1985 con una periodicidad bianual o trianual (vase www.mideplan.cl). Las encuestas de caracterizacin socioeconmica realizadas son las siguientes: 1985, 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2003, 2006 y 2009.
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Grfico 1 Auto identificacin indgena desde el ao 2000

8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 2000 2003 2006 2009 4.4 5.3 6.6 6.9
Fuente: Encuesta Casen 2009- Ministerio de Planificacin. Disponible en http://www.mideplan.gob.cl/casen2009/casen_indigena_2009.pdf.
El Grfico 1 muestra una creciente tendencia respecto del auto reconocimiento indgena por parte de la ciudadana chilena. Desde el 2000 al 2009, se observa un avance en 2,5 puntos, lo que significa que desde el 2000 ha crecido en ms de un 50% la autodefinicin indgena. Lo anterior es importante, dado que el auto reconocimiento ha ido de la mano del avance de las reivindicaciones indgenas, como de la respuesta pblica a stas. En el contexto latinoamericano, este auto reconocimiento se puede considerar como intermedio, dado que -segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)- hay pases con un alto porcentaje de auto reconocimiento indgena; como Bolivia, que presenta un 66,2%; Guatemala, con un 39,5%; luego, vendran los pases intermedios, como Panam, con un 10%; Mxico, con un 7,9%; Honduras, 7,2%; Ecuador, con un 6,8% -en este grupo se encontrara Chile-; luego, se encuentran los pases con bajos ndices de auto reconocimiento indgena, como Costa Rica y Paraguay, con un 1,7%, y Brasil, con un 0,4%81. En este contexto, en Chile, la Ley N 19.253 sobre proteccin, fomento y desarrollo de los indgenas -en adelante Ley Indgena-, es la que establece normas respecto de los indgenas del pas, as como tambin la creacin de la CONADI. Es esta ley la que, en sus primeros artculos, reconoce a los indgenas de Chile y las etnias a las que pertenecen82.
81 vase CELADE-CEPAL, procesamientos especiales de los micro datos censales/ www.eclac.cl. 82 En su artculo 1, se lee: El Estado reconoce que los indgenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que
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Cuadro 4 Poblacin y auto reconocimiento indgena segn regin

Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Libertador Bernardo OHiggins Maule Bo Bo La Araucana Los Lagos Aysen Magallanes y La Antrtica Chilena Metropolitana Los Ros Arica y Parinacota Total Pas % de la Regin 12,6 5,7 7,5 1,7 3,2 1,9 1,6 3,9 30,1 20,8 21,8 22,7 4,1 16,7 25,4 6,9 % del total de indgenas del pas 3,2 2,7 1,8 1,1 4,8 1,4 1,4 6,7 24,6 14,5 1,8 2,9 24,0 5,3 4,0 100,0
Fuente: Elaboracin propia en base a datos oficiales Casen 2009.
Como se puede observar en el cuadro anterior, la Araucana es la Regin con mayor porcentaje de auto reconocimiento, seguida por la recin creada Regin de Arica y Parinacota; en tercer lugar se encuentra Magallanes, seguida por Aysen, y con un punto menos de auto reconocimiento, la Regin de los Lagos. Todas estas regiones estn por sobre el 20% de auto reconocimiento, no obstante la Araucana y Los Lagos importantes en materia de poblacin total indgena a nivel nacional. Un caso especial es la Regin Metropolitana; si bien representa casi un cuarto del la poblacin indgena nacional y junto a la Araucana son las regiones que mayor poblacin indgena concentran en su territorio, el porcentaje de auto reconocimiento es bajo, llegando slo al 4,1%.
conservan manifestaciones tnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura./ El Estado reconoce como principales etnias indgenas de Chile a: la Mapuche, Aimara, Rapa Nui o Pascuenses, la de las comunidades Atacameas, Quechuas, Collas y Diaguita del norte del pas, las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Ymana o Yagn de los canales australes. / El Estado valora su existencia por ser parte esencial de las races de la Nacin chilena, as como su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores (vase www. leychile.cl/Navegar?idNorma=30620&buscar=19253).
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Grfico 2 Auto reconocimiento mapuche nacional y regin de la Araucana

35 30 25 20 15 10 5 0 Nacional Araucana
Porcentaje
2000 3,7 27,6
2003 4,7 29,9
2006 5,7 27,6
2009 6 29,7
Fuente: Elaboracin propia con base en datos oficiales de Encuestas Casen 2000-2009. Mideplan Chile. Casos ponderados segn Censo 200283.
Desde el ao 2000, las encuestas Casen incorporan el denominado mdulo etnia, en el cual se pregunta a los encuestados si se reconocen como parte de algunas de la etnias que reconoce hoy la ley chilena. Frente a la pregunta, se generan las siguientes tendencias: el segundo grfico da cuenta de la evolucin de la poblacin que se reconoce mapuche, tanto en el nivel nacional como en la regin de la Araucana, la cual es la regin con mayor porcentaje de poblacin indgena del pas, poblacin que es fundamentalmente de origen mapuche. Segn datos del Censo del ao 2002, no todos los que se reconocen mapuches viven en la Araucana; el resto se divide fundamental en las regiones del Bo Bo, Los Ros, Los Lagos y Metropolitana. En total, la poblacin mapuche significara 87,3 % de la poblacin total indgena nacional.
En general, el grfico compara la tendencia nacional versus la tendencia de la regin de la Araucana. Si bien, como se ha sealado, en el nivel nacional hay una tendencia importante al auto reconocimiento, en la Araucana, esta tendencia es estable con una leve alza los ltimos aos. Lo que est claro es que el porcentaje de poblacin que se considera indgena-mapuche en la Araucana, es ostensiblemente superior en comparacin al nivel nacional, llegando, en este caso, a casi un 30% del total de la poblacin de la regin84
83 Los datos del grfico anterior fueron extrados de las bases de datos (en formato SPSS) de las Encuestas Casen desde el ao 2009. Se obtienen los porcentajes trabajando de manera separada la realidad nacional de la regin de la Araucana. 84 Respecto del nmero que compone la familia rural mapuche, el Censo 2002 seala que sta est compuesta por un promedio de 3,7 integrantes por ncleo, siendo el hombre en un 80% el jefe de familia.
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Grfico 3 Auto reconocimiento indgena en la Regin de la Araucana

Cholchol 78,6 Saavedra 75,5 Curarrehue 66,7 Galvarino 66,3 Freire 60,8 Lumaco 56,1 perquenco 52,5 Ercilla 50,8 Nva. Imperial 49,9 Teodoro Sch. 47,4 Vilcn 45,3 Toltn 42,0 PLC 41,3 Melipeuco 40,4 Lonquimay 39,1 Carahue 37,8 Lautaro 33,9 Pitrufqun 32,7 Victoria 31,8 Loncoche 26,9 Pucn 27,9 Cunco 23,8 Purn 22,7 Traigun 22,2 Los Sauces 19,9 Collipulli 19,9 Temuco 18,9 Villarrica 16,1 Curacautn 13,1 Gorbea 12,3 Angol 6,8 Renaico 2,2 0 20 40 60 80 100 120
Si, mapuche Si, otras etnias No pertenece
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Encuesta Casen 2009. MideplanChile Disponibles en http://www.mideplan.gob.cl/casen/
Con base en la encuesta Casen de 2009, es posible obtener el porcentaje de mapuches en las comunas de la Regin de la Araucana. Existen nueve comunas (incluida Nueva Imperial, que tiene un 49,9%) que se pueden considerar con mayora de auto reconocimiento mapuche. Llama la atencin que comunas como Renaico tengan tan poco porcentaje de habitantes mapuches (2,2%), dado que es un porcentaje muy bajo comparado con el promedio regional. De la misma forma, Angol (6,8); si bien tiene cifras superiores a Renaico, an es baja respecto de las comunas aledaas, donde destaca Ercilla, con ms de un 50% de auto reconocimiento. Otra situacin interesante a observar es en la provincia de Cautn; en sta, el caso de Gorbea, la que limita con comunas que estn por sobre el 27% de auto reconocimiento; sin embargo, esta comuna llega slo a 12,3% de auto reconocimiento, estando muy por debajo del promedio regional y provincial.
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En el otro extremo est el caso de Cholchol85, que, como se puede observar por las cifras, es el territorio con mayor porcentaje de auto reconocimiento mapuche de la provincia, la regin y el pas. Asimismo, desde Puerto Saavedra por el Sur, pasando por Nueva Imperial, Cholchol, Galvarino, hasta Lumaco por el Norte, hay una franja territorial al Oeste de la regin con una alta presencia de habitantes pertenecientes a los pueblos originarios. El Sureste de la regin de la Araucana -vale decir, la zona costerapresenta el mayor porcentaje de personas que se auto reconocen mapuches, como son Nueva Imperial, Cholchol y Puerto Saavedra; a este grupo de comunas se les pueden sumar Carahue, Teodoro Schmidt y Nueva Toltn, cuyo porcentaje de auto reconocimiento est alrededor del 40% y, por tanto, tambin posee un nmero importante de poblacin descendientes de los pueblos originarios; todas las comunas mencionadas se agrupan en los alrededores de la Cordillera de la Costa. Se puede observar que, alrededor de la capital regional de Temuco, tambin se concentra un alto nmero de personas que se auto reconocen pertenecientes a los pueblos originarios; fundamentalmente, stos se concentran hacia el Noroeste, en Galvarino; hacia el Oeste, en Cholchol y Nueva Imperial y hacia el Sur, en la comuna de Padre las Casas. En Padre las Casas, si bien el porcentaje de auto reconocimiento es de alrededor del 40%, se puede sealar con certeza que la mayora de los habitantes mapuches se encuentra en el sector rural de esta comuna, la que adems es la segunda en nmero de habitantes de la regin; por tanto, la cifra est muy determinada por la alta concentracin de poblacin que se ubica en el casco urbano de esta comuna. En esta comuna se concentra un 11,7% del total de todos los mapuches que viven en la Araucana. El caso de Curarrehue es muy especial, dado que est rodeado por comunas con porcentajes medios de auto reconocimiento; sin embargo, con casi un 67% de auto reconocimiento, est muy por sobre la media de las comunas del sector cordillerano. Por otra parte, Curarrehue est entre las tres comunas con menos poblacin de la regin de la Araucana.
85 Cholchol limita al Sur con Nueva Imperial, comuna a la cual perteneca antes del ao 2004.
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El caso de Temuco, si bien presenta un porcentaje bajo de auto reconocimiento, hay que tomar en cuenta que es una ciudad con alrededor de 300.000 habitantes y un porcentaje importante de poblacin indgena se concentra en las comunidades en los sectores rurales. Esta comuna, segn la informacin recabada a partir de la Casen 2009, superara los 60.000 habitantes mapuches. Segn datos del Censo de 2002, en Temuco, se encuentra el 15,9% del total de la poblacin mapuche de la Araucana, siendo en esta ciudad donde numricamente viven ms mapuches86. El territorio cordillerano presenta cifras de reconocimiento medio alto, salvo el ya mencionado caso de Curarrehue. En este sentido, Melipeuco y Lonquimay estn con porcentajes de alrededor del 40% de auto reconocimiento. Ercilla es la comuna donde se encuentra el foco del denominado conflicto mapuche y, por tanto, se pudiera esperar un alto porcentaje de auto reconocimiento indgena; sin embargo, si bien este porcentaje no es bajo, slo alcanza al 50,8%.
86 Segn el Censo 2002, el total de la poblacin indgena que vive en la Araucana se distribuye de la siguiente forma: Temuco representa el 15,9%; Padre Las Casas 11,7%; Nueva Imperial (incluida Cholchol) 10,4%; Freire 5,5%; Puerto Saavedra 4,5%; Lautaro 4,3%; Villarrica 3,8%; Galvarino 3,7%; Carahue 3,7%; resto de las comunas 36,5%.
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B.
Condiciones sociales
Grfico 4 Posicin ndice de Desarrollo Humano (IDH) Comunas de la Araucana87
Saavedra Purn Los Sauces Lumaco Curarrehue Carahue Teodoro Sch. Ercilla Galvarino Freire Renaico Toltn Melipeuco Nva. Imperial Perpenco Lonquimay Collipulli Vilcn Gorbea Loncoche Traigun Curacautn Cunco PLC Pitrufqun Lautaro Victoria Villarrica Angol Temuco Pucn 0 337 332 329 328 325 323 321 320 317 315 314 313 296 292 290 291 Posicin IDH 286 266 361 245 225 224 0,783 221 0,717 0,706 213 212 199 IDH Amrica Chile Araucana 162 Latina 136 119 33 28 50 100 150 200 250 300 350 400
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PNUD. Obtenidos en88: http://www. desarrollohumano.cl/otraspub/pub12/IDHC%20con%20portada.pdf
El Grfico 4 (subdividido en dos grficos de barras) muestra, por una parte, una comparacin entre los IDH de Latinoamrica, Chile y la Araucana al ao 2010 y, por otra, presenta un desglose del IDH en el nivel de las comunas de la Araucana. En el grfico pequeo se puede observar que Chile tiene un IDH muy por sobre la media de Amrica Latina; se puede agregar al respecto que Chile tiene el mejor IDH de Latinoamericana. No obstante lo anterior, la informacin de la regin de la Araucana demuestra que hay importantes diferencias al interior de Chile, siendo esta regin una de las que presenta ms bajo IDH en Chile.
87 El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador social estadstico comparado de los pases, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); mide tres parmetros: salud, educacin y estndar de vida (http://hdr.undp.org/es/). 88 Para esta parte se ha tomado el IDH de 2004 para las comunas de la regin de la Araucana, dado que no existen datos desagregados posteriormente. Los datos del IDH de Amrica Latina, Chile y Araucana son de la informacin entregada por el organismo internacional el ao 2010.
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El informe del PNUD considera a 341 comunas del pas, ubicndolas en un ranking donde la comuna que se sita en la posicin nmero uno corresponde a aqulla que tiene el ms alto IDH; por tanto, la comuna con ms bajo IDH es la ubicada en el nmero 34189. Respecto de la situacin de la Araucana, podemos observar que la mayora de las comunas de la regin se encuentran dentro de las con ms bajo IDH del pas, salvo los casos de Pucn, Temuco, Angol, Villarrica y Victoria, que son precisamente algunas de las comunas que presentan comparativamente una menor poblacin reconocida como indgena. En el caso de las comunas de la Araucana, donde la mayora de la poblacin se reconoce perteneciente a los pueblos originarios, la situacin presenta cifras an ms negativas; dentro de las 15 comunas con ms bajo IDH de la regin se encuentran las nueve comunas donde la autoidentificacin mapuche es superior o igual al 50%. Esta situacin est representada en el hecho de que Perquenco se ubica en el puesto 290, Nueva Imperial 292, Nueva Toltn 313, Freire 315, Galvarino 317, Ercilla 320, Curarrehue 325, Lumaco 328 y Saavedra 337, siendo esta ltima la comuna que presenta el IDH ms bajo de la regin y del territorio mapuche. Todas las comunas del territorio mapuche estn ubicadas dentro del quinto con ms bajo IDH de Chile90. Como se puede observar, los mapuches viven fundamentalmente en comunas rurales o en la periferia rural de los centros urbanos con mayor poblacin91. Asimismo, en aquellas comunas donde viven un mayor nmero
89 Se debe aclarar que, respecto de la comuna de Cholchol, que no aparece en el Grfico 4, sta fue creada en el ao 2004, posterior a la realizacin del estudio del PNUD; no obstante lo anterior, Cholchol es una comuna con alta tasa de ruralidad; su antigua pertenencia a Nueva Imperial y su vecindad con Galvarino hacen pensar que su IDH debiera estar bajo la media regional. Esto se puede corroborar si se observan los datos entregados por la Case del ao 2009, que muestran que casi el 60% de su poblacin se distribuye entre los dos primeros quintiles ms pobres. Esta informacin es relevante, dado que Chochol es la comuna en Chile y la Araucana donde existe un mayor porcentaje de auto reconocimiento mapuche y, a su vez, es una de las ms pobres de la Araucana y el pas, por lo que es posible inferir que, en este territorio poblado mayoritariamente por indgenas, stos viven en su mayora en situacin de pobreza. 90 Respecto de la variable educacin, se puede sealar que, en la Araucana, de las personas que se auto reconocen mapuches, el 9,2 % dijo que nunca asisti a la escuela; 5,3 % curs educacin pre bsica; 59,7 % asisti a la educacin bsica; 21,8 % curs educacin media y slo 4,0 % lleg a la educacin superior. El analfabetismo en la poblacin mapuche representa 13,3% de la poblacin total mapuche (el nivel de analfabetismo en el nivel nacional es de 5,5%), correspondiendo al 60,2% mujeres y al 39,8% hombres, esto en zonas rurales; mientras que, en sectores urbanos, los hombres representan 33,7% y las mujeres el 66,3%. 91 Segn el Censo 2002, el 71% de la poblacin mapuche vive en comunas con caracterstica de rural y el 29% en comunas con alto ndice de urbanidad.
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de mapuches, stas presentan una ms baja calidad de vida, son ms pobres92. El hallazgo emprico anterior es coherente con la informacin que entreg el Censo 2002, que seala que las actividades econmicas ms importantes de los mapuches son la agricultura, actividades comerciales menores y el servicio domestico, presentando este pueblo una tasa de desocupacin de 15,3%, muy superior a la media nacional93, dividida en hombres con un 16% y mujeres con un 13,9% de desempleo94.
VI. Participacin poltica electoral: El voto mapuche A. Voto indgena nacional
Antes de entrar analizar en especfico el voto indgena en la Regin de la Araucana, me concentrar en hacer un breve anlisis del voto indgena en las regiones donde segn la Encuesta Casen 2009, exhiben un porcentaje mayor a la media nacional de poblacin que se autodefine como indgena o perteneciente a alguna etnia95. La regin de Tarapac, en las elecciones municipales de 2004, tuvo 231 candidatos a concejal de los cuales 47 eran indgenas, lo que equivale a 20,3%. Del total general se eligieron 70 concejales, de los cuales 14 fueron indgenas, lo que representa un 20% de los electos. En la eleccin municipal de 2008, las Regiones de Tarapac y la nueva de Arica y Parinacota -sumadas- tuvieron un total de 302 candidatos, de los cuales 63 eran indgenas, lo que equivale 20,8%. Resultaron electos 70 concejales siendo 20 de ellos indgenas, lo que equivale 28,5%. La Regin de Atacama, en las elecciones municipales del ao 2004, de un total de 154 candidatos a concejales, slo cuatro eran de origen indgena, lo que equivale a 2,5%, siendo electos 54 concejales y ninguno de ellos fue indgena. As mismo el ao 2008, en los mismos comicios, el total de candidatos aument a 260. De ellos siete eran indgenas, lo que equivale a 2,6%; de los 54 electos nuevamente no se eligi ningn candidato indgena.
92 No slo en la Araucana los mapuches presentan mayores ndices de pobreza, sino que esta situacin se reproduce en las otras regiones donde stos son parte significativa de la poblacin (vase Llancapn y Huenchuleo, 2006: 2). 93 El ao 2002, la tasa de desempleo en Chile fue del 8,9% segn cifras del Instituto Nacional de Estadsticas (INE); vase www.ine.cl. 94 Las mujeres significan ms de la mitad de la poblacin mapuche en la Araucana (50,7%); son, a su vez, las que presentan los mayores niveles de analfabetismo. Lo anterior hace que slo el 19% de las mujeres mapuches sea econmicamente activa. 95 Vase http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen2009/casen_indigena_2009.pdf.
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Cuadro 5 Voto indgena nacional96

CANDIDATOS INDIGENAS CANDIDATOS INDIGENAS REGION CANDIDATOS TOTALES CANDIDATOS TOTALES
ELECTOS INDGENAS
ARICA Y PARINACOTA TARAPAC (ARICA/ PARINACOTA) ATACAMA ARAUCANA LOS RIOS LOS LAGOS (LOS RIOS) AYSN MAGALLANES TOTAL PAS
231 154 626 716 136 159 2022
47 4 115 51 20 14 251
70 54 194 258 60 68 704
14 0 26 19 6 5 70
112 190 260 866 332 717 239 267 2983
28 35 7 190 27 63 27 13 390
26 44 54 194 74 184 60 68 704
La Regin de la Araucana tuvo en las elecciones de 2004 un total de 626 candidatos a concejales; 115 de ellos fueron indgenas, lo que equivale a 18,3%. Los electos totales fueron 194; de stos 26 fueron indgenas, que equivalen a 13,4% del total de los electos. En las Municipales de 2008, los candidatos en estas elecciones fueron 866, de los cuales 190 eran de origen indgena, lo que equivale al 21,9%; de los 194 electos en esta votacin se eligieron concejales 23 indgenas, lo que equivale a 11,8% del total. La regin de los Lagos tuvo 716 candidatos a concejales en la eleccin de 2004, de los cuales 51 eran indgenas, lo que equivale a 7,1%; de stos se eligieron 258 concejales siendo indgenas 19, lo que representa 7,3%. En la eleccin de concejales del ao 2008 en las Regiones de Los Ros y Los Lagos sumadas- hubo 1.049 candidatos a concejales, de los cuales 90 fueron
96 El grfico representa las ocho regiones que estn por sobre la media nacional de auto reconocimiento indgena de 6,9%. Al ao 2004, la Regin de Arica y Parinacota pertenecan a la de Tarapac y la Regin de Los Ros est considerada en Los Lagos. Las Regiones de Arica y Parinacota y Los Ros fueron creadas como segregacin de otras regiones en octubre del ao 2007 con la entrada en vigor de las Leyes n20175 y n20174(fuente: www.bcn.cl) Vase http://www.leychile.cl/Navegar?idNor ma=259864&buscar=20175 y http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=259774&buscar=20174.
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ELECTOS INDGENAS 10 10 0 23 3 15 2 7 70
ELECTOS TOTALES
ELECTOS TOTALES
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indgenas, esto es 8,5%. En dicha eleccin fueron electos 258 concejales, de los cuales 18 fueron indgenas, lo que representa 6,9%. La regin patagnica de Aysn, en la eleccin de concejales de 2004 tuvo un total de 136 postulantes, de los cuales 20 tenan calidad de indgena, lo que equivale a 14,7%. De los 60 concejales electos, seis eran indgenas, lo que representa un 10% del total. El 2008 en las mismas elecciones hubo 239 candidatos, de los cuales 27 eran indgenas; esto es, 11,2%. Por su parte, los concejales electos fueron 60, de los cuales slo dos fueron indgenas, lo que representa 3,3%. En la Regin de Magallanes y la Antrtica Chilena, el ao 2004 hubo 159 candidatos a concejales, 14 de los cuales eran indgenas, lo que representa 8,8%. Los concejales electos fueron 68, de los cuales cinco eran indgenas, guarismo que equivale a 7,3%. En las elecciones municipales del ao 2008, esta Regin tuvo 267 candidatos en las elecciones a concejales, de los cuales 13 fueron indgenas, lo que representa 4,8% del total. El nmero de electos fue 68, de los cuales siete fueron indgenas, lo que equivale a 10,2%. En el global nacional de las ocho regiones de la muestra, se puede observar para la eleccin municipal de 2004 que hubo 2.022 candidatos, de los cuales 251 fueron indgenas, lo que equivale a 12,4% del total de candidatos. Resultaron electos 704 concejales, de los cuales 70 fueron indgenas, lo que equivale a 9,9%. Para la eleccin de 2008 hubo un aumento significativo de candidatos, cifra que lleg a 2.983, de los cuales 390 fueron candidatos indgenas, lo que equivale alrededor de 13 %. Finalmente, resultaron electos 704 concejales, de los cuales nuevamente 70 fueron indgenas, que equivale al mismo 9,9%. Si bien en esta eleccin hubo ms candidatos indgenas en nmero y porcentaje, esto no se reflej en un alza de concejales electos a nivel nacional. Los datos anteriores muestran que, si bien en la regin de Tarapac (sumando la regin de Arica y Parinacota para las elecciones del 2008) slo el 12,6% de la poblacin se auto reconoce indgena, sta es la que por una parte lleva mayor porcentaje de candidatos indgenas, y asimismo es la que elige mayor porcentaje de concejales indgenas en el Pas. Por su parte, la regin de La Araucana presenta los porcentajes ms altos de auto reconocimiento indgena, sin embargo, este auto reconocimiento no es congruente ni con el porcentaje de candidatos ni con el nmero de electos. A nivel nacional, es la regin que lleva ms candidatos indgenas, pero es la segunda en cuanto a porcentaje de electos, llama la atencin que en la eleccin de 2008 aumenta el porcentaje de candidatos indgenas, sin embargo baja el porcentaje de concejales
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indgenas electos. Respecto de la regin de Los Lagos (incluyendo la Regin de Los Ros) se observa una tendencia estable en torno al 7% de candidatos a concejal indgenas electos. En tanto, en la regin de Magallanes y La Antrtica Chilena se puede observar que en comparacin entre las elecciones de 2004 y 2008, si bien hay una baja importante en el nmero de candidatos indgenas, se aprecia un aumento sustantivo en el porcentaje de concejales indgenas electos. Respecto a la regin de Aysn, si bien baja el porcentaje de candidatos indgenas en la eleccin de 2008, el porcentaje de concejales indgenas electos sufre una cada mucho ms drstica, no hay que olvidar que Aysn es una de las regiones que presenta mayor porcentaje de auto reconocimiento indgena, el que equivale a un 21,8% del total de su poblacin. La regin de Atacama presenta el ms bajo nivel de candidatos indgenas de las regiones de la muestra, a lo que se suma que no elige ningn candidato indgena, siendo esta regin la octava con mayor auto reconocimiento indgena en Chile.
B.
Distrito 51: Mayora de auto reconocimiento mapuche
Actualmente, en la Regin de la Araucana, distintos grupos representantes del pueblo mapuche levantan una serie de demandas sociales. Esta situacin se ha exacerbado en lo que se ha denominado medialmente el conflicto mapuche, vinculado a hechos de protesta y violencia, atribuidos por los medios de comunicacin a grupos de descendientes mapuches. Si fuese por la forma en que se enmarcan medialmente estos hechos reivindicativos de derechos mapuches, un anlisis simplista podra llevar a pensar que la totalidad del pueblo mapuche est consciente y participa de estas demandas y reivindicaciones. No obstante, si esto fuese as, es decir, si la poblacin mapuche mayoritariamente estuviera consciente de este proceso, aquello debiera manifestarse en una de las variables que directamente est relacionada con el poder y la toma de decisiones polticas, vale decir, con la eleccin de los representantes en las instancias polticas de poder. En esta parte, nos interesa aproximarnos, en trminos generales, a observar el comportamiento electoral mapuche, para ver si, por una parte, los mapuches estn interesados en ocupar cargos de representacin popular y, por otra, si es que los mapuches votan por los representantes de su pueblo que postulan a cargos en las instancias reales del poder poltico.
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Grfico 6 Poblacin mapuche en los distritos electorales de la Regin de la Araucana

Si, Mapuche 0,1 74,8 0,35 59,35 No pertenece 0,15 69,75 Si, otra etnia 0,5 44,8 0,4 68,8
25,1
Distrito 48
40,3
Distrito 49
30,1
Distrito 50
54,7
30,8
Distrito 52
Distrito 51
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Servicio Electoral de Chile.
En el Grfico 6 es posible detectar el porcentaje de mapuches que viven en los distintos distritos electorales. Esto se ha hecho sumando el porcentaje de auto reconocimiento por comuna, agrupando stas por distrito y sacando el promedio que nos dan las cifras que se pueden ver en el anterior grfico. Por tanto, del anterior grfico se desprende que el distrito electoral N51 es el distrito mapuche de Chile, por lo que el comportamiento electoral en dicho distrito permitira analizar el voto de los mapuches, an cuando no se podra generalizar, pero al menos ver una tendencia. El resto de los distritos, teniendo una importante presencia de auto reconocimiento mapuche (por sobre el 30%), no es significativo a la hora de analizar el comportamiento electoral de los mapuches en la Araucana. En el Grfico 7, referido a las elecciones parlamentarias de diputados realizadas en los aos 2001, 2005 y 2006, lo primero que se puede desprender es que en este distrito el elector no vota por la extrema izquierda, representada en este caso por el partido comunista. Los independientes, en las elecciones 2005 y 2008, en conjunto, han superado la barrera de los 10.000 votos. Dado el sistema de alianzas a que obliga el sistema electoral binominal, la derecha, representada por la Unin Demcrata Independiente (UDI), Renovacin Nacional (RN), su socio bisagra circunstancial el Partido Regionalista Independiente (PRI), posee una votacin media consolidada que le permite en la actualidad tener un diputado en el parlamento representando a este distrito. La Democracia Cristiana, a pesar de ser el partido ms grande en el nivel regional y nacional en la alianza poltica de centro izquierda Concertacin, en este distrito, tiene una votacin electoral parlamentaria baja en la nica vez que ha llevado un candidato a diputado. La agrupacin poltica con mayor respaldo electoral es el Partido Por la Democracia
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(PPD)97; fundamentalmente, se da esta situacin debido al candidato a diputado que el partido ha llevado en las dos elecciones aqu graficadas: Eugenio Tuma ha logrado sendas mayoras en este distrito98. Grfico 7 Elecciones parlamentarias de diputados distrito 51 2001, 2005 y 200699
35000 30000 25000 Votos 20000 15000 10000 5000
PC PH RN UDI PL DC PPD PS PRSD ANI PRI Ind. Nulo Blanc s os 2001 1372 0 6885 20156 0 6568 25082 0 0 0 0 2143 4694 2702 2005 1826 2009 0 0 0 11653 7801 11275 10771 0 0 0 0 32590 16327 0 0 0 0 1753 0 0 10511 3454 2259 8468 12077 3139 3073
Grfico 8 Distrito 51
Presidenciales 2006 1 Vuelta
3% 2%
Grfico 9 Distrito 51
Presidenciales 2009 1 Vuelta
3% 2% 3% Arrate Enriquez Ominami Piera Frei 48% Nulos Blancos
24%
31%
Piera Bachelet Hirsch Lavin 31%
13%
3%
Nulos Blancos 37%
No se puede ser tan concluyente sobre la votacin parlamentaria de este distrito; sin embargo, algunas cuestiones generales se pueden sealar, como, por ejemplo, que los mapuches no votan por la extrema izquierda, que en un
97 El PPD es un partido de centro izquierda identificable con la social democracia. 98 En la actualidad, Eugenio Tuma es senador por la circunscripcin sur, su hermano Joaqun Tuma es el diputado por este distrito. Eugenio Tuma derrot en la eleccin a senador al democristiano Francisco Huenchumilla. Este ltimo, antes de la eleccin, contaba con las mejores probabilidades segn las encuestas de opinin. 99 Chile cuenta con el sistema electoral denominado binominal, vase www.servel.cl.
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porcentaje importante se inclinan por la derecha y que en otro porcentaje, ms importante an, se inclinan por la centro izquierda y que, dentro de los diputados que han salido electos desde el retorno de la democracia en 1990, ningn candidato electo ha sido mapuche, pese a que han habido candidatos descendientes de este pueblo. El Grfico 8 nos muestra cmo, en el distrito 51, en la primera vuelta presidencial el ao 2006, el electorado vot mayoritariamente por la derecha, dado que si se suma la votacin de Piera y Lavn, sta da 61%; Bachelet, representante de la coalicin de centro izquierda, obtuvo 37%, por lo que en esta eleccin el electorado se inclin por la derecha. En las presidenciales del 2009, el representante de la derecha Sebastin Piera obtuvo un 48%, muy por encima del candidato de la centro izquierda Eduardo Frei, quien qued con un 31%; con Jorge Arrate, la izquierda extrema sac un 3% y el candidato outsider Marcos Enrquez logr un 13% (esta ltima votacin no se puede considerar ni de izquierda ni de derecha, dado lo difuso de la representatividad del candidato). En la eleccin presidencial, el distrito 51 se volvi a inclinar por la derecha. Ambas votaciones nos muestran que este distrito, donde mayoritariamente viven mapuches, vota en su mayora por la derecha.
Grfico 10 Candidatos a diputados en la regin de la Araucana 2005 y 2009
Candidatos Mapuche Candidatos No Mapuche
33
28
2 2005
7 2009
El Grfico 10 muestra el porcentaje de candidatos mapuches en la regin de la Araucana; el ao 2005 fue de 5,7% del total de candidatos y el ao 2009 fue de 20% del total de candidatos. El nmero de candidatos mapuches aument el ao 2009, pero ni en el 2005 ni en el 2009 sali electo un diputado de origen mapuche.
125
Grfico 11 Candidatos a diputados distrito 51 2005 y 2009

5 6 3 2009
0 2005
El Grfico 11 muestra cmo, en el distrito donde la mayora de la poblacin se reconoce mapuche, el ao 2005 no hubo ningn candidato mapuche; asimismo, si bien el ao 2009 hubo tres candidatos de origen mapuche, ninguno de stos result electo, por lo que se infiere, que los mapuches no votan mayoritariamente por mapuches.
Grfico 12 Candidatos a concejales distrito 51 aos 2004 y 2008
Grfico 13 Electos concejales distrito 51 aos 2004 y 2008

68,5
68,2
76,2
80,96
31,5 2004
31,8 2008
23,8 2004
19,04 2008
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Servicio Electoral de Chile. Valores expresados en porcentajes.
El Grfico 12 muestra que el porcentaje de candidatos a concejales100 mapuches del distrito 51 es algo ms del 31% del total de los candidatos; sin embargo, si comparamos esta cifra con el 54,7% de las personas que dice
100 Los concejales son los cargos de representacin popular de relacin ms directa con la ciudadana. Estos forman parte del concejo municipal que es el rgano de decisiones poltico-administrativas de mayor nivel consultivo y decisivo en el municipio. Los periodos de los concejales son de cuatro aos. En la regin de la Araucana, salvo el caso de Temuco, que elije ocho concejales, el resto de las comunas elije seis concejales.
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reconocerse mapuche en este distrito, se puede ver que la poblacin mapuche, en general, tiene menos motivaciones e incentivos para aspirar a un cargo de eleccin popular. Asimismo, el Grfico 13 muestra el porcentaje de candidatos electos a concejales mapuches en las elecciones de 2004 y 2008. En ambos periodos electorales, la proporcin de candidatos electos es alrededor de la mitad respecto de la poblacin que se autodefine como mapuche; por tanto. la poblacin indgena no vota mayoritariamente por sus congneres; es ms, vota histricamente por los considerados no mapuches101.
C.
El distrito mapuche
Como se observa, el distrito 51, donde el promedio de la mayora de la poblacin de las comunas se autodefine como mapuche, no vota mayoritariamente por candidatos mapuches; aun cuando esta conclusin queda clara, se podra sealar que no en todas las comunas del distrito 51 la mayora de la poblacin tiene esta misma caracterstica. Es as como, en Teodoro Schmidt, el porcentaje de auto reconocimiento alcanza a 47,4%, en Carahue el 37,8% se auto reconoce mapuche y en Pitrufqun slo el 32,7% se considera perteneciente a este pueblo originario. Dada esta situacin y que estas cifras pudieran crear alguna distorsin, lo que se ha hecho es complementar los datos anteriormente expuestos con la creacin de un distrito denominado mapuche, vale decir, se han agrupado todas aquellas comunas de la Araucana donde la mayora de la poblacin se autodefine mapuche y observar tanto su inters para ir a cargos populares como su comportamiento electoral respecto del voto mapuche. Las comunas son: Cholchol, Puerto Saavedra, Curarrehue, Galvarino, Freire, Lumaco, Perquenco, Ercilla y Nueva Imperial102. Para este ejercicio, se han analizado las elecciones de concejales de los aos 2004 y 2008. Interesa estudiar la cantidad de candidatos mapuches en relacin con los candidatos no mapuches y el porcentaje de electos mapuches versus los electos no mapuches103.
101 El ao 2004 el total de candidatos en el distrito 51 fueron 146, de los cuales los elegidos fueron 46. Por su parte, el ao 2008, el total de candidatos fue de 201 y se eligieron en igual nmero. 102 Se ha incluido Nueva Imperial, dado que su poblacin se auto reconoce mapuche casi en el 50%. 103 Para estas comunas, tenemos la cantidad de candidatos dentro de la barra y los porcentajes en el eje del grfico.
127
Grfico 14 Candidatos a concejales en distrito mapuche ao 2004

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 9 10 16 15 19 15 11 15 17 16 4 Nva. Imperial 6 Ercilla 4 Perquenco 3 Lumaco 5 Freire 6 Galvarino 5 Curarrehue 5 Saavedra Cholchol candidato no mapuche candidato mapuche
Como se puede observar en el Grfico 14, salvo el caso de Cholchol, que lleva 16 candidatos mapuches versus nueve no mapuches, el resto de las comunas mapuches mayoritariamente lleva candidatos no mapuches en proporciones de dos, tres y casi cuatro a uno. En Nueva Imperial, casi la mitad de la poblacin se autodefine mapuche; sin embargo, la proporcin de candidatos es casi de cuatro no mapuches por un mapuche. Ercilla, en donde, como ya se ha sealado, es el centro neurlgico del llamado conflicto mapuche, se presentan ms de tres candidatos no mapuches por uno mapuche. Perquenco y Lumaco presentan una situacin similar a la de Nueva Imperial, casi cuatro por uno es la diferencia entre candidatos mapuches y no mapuches. En la comuna de Freire, donde alrededor del 60% de la poblacin se autodefine como mapuche, slo un cuarto de los candidatos pertenece a ese pueblo. En Galvarino y Curarrehue, con alrededor de 66% de auto reconocimiento, slo un cuarto en el caso de la primera comuna y un tercio en el caso de la segunda, son candidatos mapuches; esto muy en contraposicin del auto reconocimiento. En Puerto Saavedra, donde tres de cada cuatro habitantes se reconocen mapuches, el nmero de candidatos perteneciente a este pueblo originario es inversamente proporcional. Es as como slo uno de cada cuatro candidatos es mapuche en esta comuna. La nica comuna donde los candidatos mapuches superan a los no mapuches es Cholchol, donde tres de cada cinco candidatos son mapuches. No obstante lo anterior, si comparamos con las cifras de auto reconocimiento, donde casi cuatro de cada cinco habitantes se reconocen mapuches, an el porcentaje de candidatos est por debajo de lo que representa este pueblo en este territorio.
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Grfico 15 Concejales electos distrito mapuche ao 2004

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
4 6
4 6
4 candidato no mapuche
2 o Nva. Imperial Ercilla
1 Perquenco
1 Lumaco
2 0 Freire Galvarino
2 Curarrehue
2 Saavedra
2 Cholchol
candidato mapuche
En la comuna de Ercilla, donde, como ya se ha sealado, est el centro del llamado conflicto mapuche y se esperara que la representacin mapuche en el concejo municipal fuera importante, ocurre completamente lo contrario. En lo que fue la administracin municipal 2004-2008, la comuna de Ercilla no tuvo representantes directos del pueblo mapuche en el consejo municipal. La comuna de Galvarino llev seis candidatos mapuches y no eligi a ninguno; con el 66,3% de la poblacin que se auto reconoce mapuche, se hubiera esperado por lo menos que algn representante del pueblo mapuche llegara al concejo municipal; sin embargo, la realidad -al igual que en la comuna de Ercilla- muestra una situacin completamente diferente. Las comunas de Perquenco y Lumaco pertenecen a la provincia de Malleco. Si bien estn cercanas geogrficamente, estn divididas por las comunas de Galvarino -con alta presencia mapuche- y Traigun, donde slo uno de cada cinco habitantes se declara mapuche. Aunque no son comunas que colinden una con otra, sus valores en trminos de auto reconocimiento son muy similares, lo mismo que el porcentaje de candidatos mapuches que llevaron, que fue aproximadamente un candidato mapuche por cuatro candidatos no mapuches y, finalmente, slo result electo un candidato mapuche por cinco no mapuches. En las comunas de Nueva Imperial, Freire, Curarrehue, Puerto Saavedra y Cholchol, se eligieron dos candidatos mapuches por cuatro no mapuches. En los casos de Nueva Imperial, Freire y Puerto Saavedra, se eligieron proporcionalmente ms candidatos mapuches que no mapuches; no obstante, si se siguiera la tendencia del auto reconocimiento, se debieran haber elegido tres candidatos mapuches en estas comunas. Por su parte,
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Curarrehue y Cholchol, si bien eligieron dos candidatos mapuches al igual que las otras comunas sealadas, proporcionalmente eligieron ms candidatos no mapuches, Curarrehue como Cholchol son las comunas en que en la eleccin de 2004 ms candidatos mapuches se presentaron, sobre todo en la ltima comuna donde hubo 16 candidatos mapuches por nueve no mapuches.
Grfico 16 Candidatos a concejales en distrito mapuche ao 2008
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 12
20 20
18
18
14 21 22 18
10 Nva. Imperial
8 Ercilla
4 Perquenco
11
8 Freire
9 Galvarino
10 10
16
candidato no mapuche candidato mapuche
Lumaco
Curarrehue
Saavedra
El Grfico 16 nos muestra un aumento en general de candidatos a concejales en el distrito mapuche. De 181 candidatos en la eleccin de 2004, de los cuales 54 eran mapuches (casi 30%), en la eleccin de 2008 pasaron a tener 218 candidatos, de los cuales 76 fueron mapuches (casi 35%); de la misma forma, el porcentaje de candidatos mapuches aumenta en cinco puntos, no obstante, muy lejos del porcentaje promedio de auto reconocimiento del distrito mapuche que es 61,9%. En Nueva imperial, Ercilla, Lumaco, Galvarino, Curarrehue, Freire y Puerto Saavedra, el nmero de concejales aumenta. En Freire, Ercilla y Galvarino, el aumento es menor: dos candidatos mapuches ms para la primera de las comunas y tres candidatos ms para la segunda y tercera comuna; en las comunas de Curarrehue y Puerto Saavedra, aumentan el doble los candidatos mapuches; en Nueva Imperial y sobre todo en Lumaco, el aumento de candidatos mapuches es importante. Es as como para la primera comuna el aumento es de 2,5 veces y casi cuatro veces es el aumento en la segunda comuna. En Perquenco, la situacin se mantiene con cuatro candidatos mapuches, pero sube el nmero de candidatos no mapuches de 15 a 18. Por ltimo, Chochol, si bien sigue siendo la comuna que lleva mayor nmero de candidatos mapuches, no aumenta su nmero en comparacin con la eleccin de 2004 y sigue con 16 candidatos mapuches. Lo que s aumenta son los candidatos no mapuches.
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Cholchol
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Grfico 17 Concejales electos en distrito mapuche ao 2008

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
5 6
3 candidato no mapuche candidato mapuche Cholchol
1 Nva. Imperial
0 Ercilla
1 Perquenco
1 Lumaco
0 Freire
1 Galvarino
1 Curarrehue
2 Saavedra
Como se ha sealado, en las elecciones de concejales de 2008, aument el nmero de candidatos mapuches en 5%; sin embargo, esta ampliacin en el nmero de candidaturas no fue proporcional al aumento de cupos en las concejalas; ms aun, los candidatos mapuches eligieron dos concejales menos que en la eleccin de 2004. Se disminuye un electo en Nueva Imperial, pasando de dos concejales mapuches a uno, pese al aumento importante de candidatos mapuches. Ercilla sigue siendo un caso muy peculiar, puesto que, si bien lleva ocho candidatos mapuches, finalmente la ciudadana no elije a ninguno. Perquenco se mantiene igual con un concejal mapuche, de cuatro candidatos mapuches que aspiraban al concejo municipal. Lumaco tambin mantiene su cuota de un concejal mapuche electo dentro de 11 candidatos mapuches. Freire disminuye drsticamente el nmero de concejales electos mapuches, de dos representantes mapuches sentados en el concejo municipal, ninguno es electo el ao 2008. La comuna de Galvarino pasa de no tener ningn concejal mapuche electo el ao 2004 a uno el ao 2008. En el caso de Curarrehue, al igual que Nueva Imperial, de dos concejales mapuches que eligieron el ao 2004, se disminuy a uno. Puerto Saavedra mantiene su cuota de dos concejales, pese a haber llevado el doble de candidatos mapuches en la eleccin de 2008. Cholchol aumenta un concejal mapuche electo, llegando a tres, con lo que empata la cuota de concejales no mapuches en el concejo municipal de Cholchol. El promedio de auto reconocimiento en el distrito mapuche es de 61,9%. El ao 2004, el nmero de candidatos mapuches fue de 54, lo que corresponde al 29,8 del total de candidatos del distrito mapuche, vale decir, la mitad del nmero ideal de candidatos mapuches; a su vez, el nmero de electos fue de 12
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concejales, lo que corresponde al 22% del total de los concejales electos. El ao 2008, el nmero de candidatos mapuches fue de 86, lo que corresponde al 34,5% del total de candidatos del distrito mapuche; a su vez, el nmero de electos fue de diez, lo que corresponde al 18,5% del total de electos. Lo anterior demuestra que aun llevando ms candidatos de origen mapuche en las ltimas elecciones a concejales, el electorado vot en menor proporcin por los candidatos mapuches. Las cifras anteriores siguen confirmando la hiptesis original, en cuanto a que los mapuches en su mayora no votan por candidatos mapuches. Grfico 18 Comunas con mayor nmero de candidatos mapuches Concejales 2004
Curarrehue Freire Saavedra Temuco Galvarino Melipeuco Vilcn Ercilla Teodoro sch. Cholchol 0% 20% 6 6 8 16 40% 60% 5 5 6 6 6 5 10 15 16 22 17 10 18 19 14 9 80% 100% candidato mapuche candidato no mapuche
Grfico 19 Comunas con mayor nmero de candidatos mapuches Concejales 2008

Galvarino Lonquimay Curarrehue teodoro Sch. Nva. Imperial Lumaco cholchol 0% 20% 9 9 10 10 10 11 16 40% 60% 18 15 14 17 20 18 12 80% 100% candidato mapuche candidato no mapuche
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Los grficos 18 y 19 muestran las comunas donde se presentaron el mayor nmero de candidatos mapuches en la regin de la Araucana; en las elecciones de 2004, de las comunas no pertenecientes al distrito mapuche, destacan Temuco y Vilcn con representacin importante de candidatos mapuches y con an mayor presencia de candidatos mapuches estn Teodoro Schmidt y Melipeuco, donde el porcentaje es superior al de las dos comunas anteriores.
D. El caso Francisco Huenchumilla

Desde el advenimiento de la democracia en Chile el ao 1990, slo un representante directo del pueblo mapuche ha ocupado cargos de eleccin popular: Francisco Huenchumilla, militante democristiano, abogado de la Universidad de Chile, ha ejercido adems los cargos de Subsecretario de Marina y Ministro Secretario General de la Presidencia; adems, ha sido secretario general del partido demcrata cristiano chileno. En las elecciones de diputado de 1989, 1993 y 1997, sali electo con las primeras mayoras en la comuna de Temuco; no fue a la reeleccin porque perdi la eleccin interna en la DC para dirimir un cupo a senador por la regin Araucana Sur. Aos ms tarde, fue electo alcalde de Temuco con la mayor votacin histrica en democracia para las elecciones de alcalde en la comuna de Temuco; no repostul al cargo edilicio, intentando una candidatura a senador por la circunscripcin Araucana Sur, perdiendo en los distritos 50 (Temuco-Padre las Casas) y 51 (con 54,7% de auto reconocimiento mapuche) y ganando en el distrito 52 (con 30,8% de autoreconocimiento mapuche). La votacin como alcalde de Huechumilla en Temuco no se debi a su condicin de origen mapuche, dado que en esta comuna slo el 18,9% se reconoce mapuche, lo mismo que sus elecciones como diputado por el distrito 50, en donde Padre las Casas tiene un 41,3% de auto reconocimiento mapuche. En este caso, Huenchumilla ha sido electo como candidato democristiano por sus propias condiciones personales (profesionales y carismticas) que lo han hecho en su momento un candidato atractivo, pero en ningn caso a su condicin de origen mapuche104.
104 No hay que olvidar que, durante la poca de la dictadura de Pinochet, Huenchumilla fue un destacado lder de la DC y la oposicin en la regin de la Araucana.
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Grfico 20 El caso Francisco Huenchumilla

60 50 40 30 20 10 0 36,88 43,6 50,44 40,06 18,76 Senadores 2009 No electos Diputado 1989 Electo Diputado 1993 Electo Diputado 1997 Electo Porcentaje
VII. Conclusin
El pueblo mapuche tiene una historia de resistencia en lo que fue la etapa hispanocriolla. Adems, fue el pueblo originario que ms resistencia le opuso al imperio espaol en Amrica, por lo que los hispanos se vieron obligados a transar y dejarles vivir en paz por ms de 200 aos. Posteriormente, una vez producida la independencia de Chile de la corona espaola, con la paulatina anexin del territorio mapuche, tambin el pueblo originario fue asimilando algunas caractersticas del pueblo chileno, lo que finalmente se acentu una vez producida la incorporacin definitiva de la Araucana al territorio chileno. Producido este fenmeno en la ltima parte del siglo XIX, las tierras mapuches pasaron en su mayora literalmente a manos de colonos chilenos y de distintas nacionalidades que llegaban a Chile por aquellos aos. En este nuevo contexto, el mapuche qued reducido a escasas hectreas por familia, las comunidades se fragmentaron y, en general, el mapuche comenz a empobrecerse dada su incapacidad a poder subsistir en este nuevo orden. Finalmente, muchos mapuches terminaron emigrando a los grandes centros urbanos y los que quedaron en el campo comenzaron a trabajar en los nuevos fundos de propiedad de los colonos en una relacin patrn e inquino. En este contexto, se lleg a la reforma agraria de la dcada 60 y principios del 70 del siglo pasado-; el Estado comenz a otorgarles tierras no por su condicin de mapuche, sino por su condicin de campesino. Consecutivamente, la contra reforma agraria, de la dictadura de Pinochet, dej en foja cero este proceso de recuperacin de tierras. Junto al proceso de redemocratizacin en Chile, el pueblo mapuche comienza lentamente a reivindicar una serie de derechos sociales, culturales y econmicos conculcados histricamente. En este sentido, se puede destacar el comienzo de un proceso de recuperacin de tierras, que ha sido progresivo, pero con carencia de asesora y transferencia tcnica, como tambin las asignaciones no han sido totalmente claras y explcitas. Asimismo, el proceso de reivindicacin social est an pendiente y abierto, dado que las
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Alcaldes 2004 Efecto
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cifras nos muestran que, en los territorios donde hay mayor concentracin de habitantes mapuches, la calidad de vida de estas personas es bastante precaria, muy por debajo del promedio regional y nacional. Existen ocho regiones en Chile que estn por sobre la media nacional de 6,9% de auto reconocimiento. Destacan en esta muestra de regiones, las Regiones de Arica-Parinacota y Tarapac, que si bien representan el sexto y sptimo lugar, respectivamente, en porcentaje de auto reconocimiento son los territorios combinados que elijen el mayor porcentaje de concejales indgenas. Por su parte, destacan en esta muestra otras regiones que presentan un nmero considerable de candidatos en ambas elecciones analizadas y as mismo tambin elijen un apreciable porcentaje de concejales, como son las Regiones de la Araucana, Magallanes, Los Lagos y Los Ros. En contraste con las regiones anteriores sealadas, se encuentran las Regiones de Aysn y Atacama, las que por una parte presentan pocos candidatos indgenas en los comicios municipales y se llega al extremo de lo que ocurre en la Regin atacamea, donde, tanto en la eleccin de 2004 como en la de 2008, no elijen ningn candidato indgena. Se observa un aumento del auto reconocimiento indgena tanto en el nivel nacional como en la regin de la Araucana, donde el pueblo mapuche est pendiente de sus reivindicaciones y sus derechos. Por su parte, esto tambin se refleja en algunos territorios de esta regin, donde el nivel de auto reconocimiento tiene porcentajes muy importantes. Sin embargo, lo anterior no se refleja, por una parte, en el inters de los dirigentes mapuches por presentarse a las elecciones polticas ni, por otra, en la opcin electoral del pueblo mapuche, el cual mayoritariamente no vota por candidatos mapuches y, cuando lo hace -el caso Huenchumilla-, no est implcita la variable de auto reconocimiento. Ms an, el caso Huenchumilla demuestra que se trata de un buen candidato mapuche votado indistintamente por mapuches y no mapuches, siendo as que en la ltima eleccin de senadores el 2010, Huenchumilla pierde en el distrito 51 con mayora mapuche y gana en el 52 donde la minora es mapuche. En las elecciones presidenciales, en el distrito 51, hay una votacin determinada hacia los partidos de derecha, si bien en las parlamentarias, la votacin entre la centro izquierda y la derecha es ms estrecha. Un hallazgo emprico claro es que los mapuches en elecciones parlamentarias no votan por la izquierda extrema y tampoco por candidatos mapuches. Las elecciones a concejales de los aos 2004 y 2008 en el distrito artificial mapuche muestran que el nmero de candidatos es bajo en comparacin
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con el porcentaje de auto reconocimiento mapuche que hay en las comunas pertenecientes a este distrito. Si bien el ao 2008 aumenta el nmero de candidatos mapuche, baja el nmero total de concejales mapuches electos. Es as que es posible constatar que no siempre en las comunas con mayor auto reconocimiento indgena se presentan ms candidatos mapuches. No obstante lo anterior, se observa en general un creciente auto reconocimiento indgena-mapuche y el hecho que, a pesar de que el nmero de candidatos mapuches no es proporcional al auto reconocimiento, s hay candidatos de la etnia mapuche. Se discute permanentemente, en el contexto de la agenda poltico electoral chilena una ley de cuotas para los pueblos indgenas. Los hallazgos empricos de este artculo demuestran que, de existir una ley de esta naturaleza, obligara al mapuche a votar por sus candidatos y -como se observa histricamente- el mapuche no vota necesariamente por candidatos mapuches. Cabe concluir que lo que se debe estimular es la formacin cvica y democrtica e incentivar la participacin poltica electoral directa de los dirigentes mapuches en las instancias de decisin poltica. En este sentido, y dependiendo de las polticas de incentivo, debiera aumentar la participacin electoral directa de los dirigentes mapuches, complementada con un financiamiento electoral equitativo que compense, al menos parcialmente, el aumento exacerbado del gasto electoral observado en los ltimos aos en la Regin, vinculado a propaganda, difusin y, sobre todo, al clientelismo105. En la Araucana existe una iniciativa de creacin de un partido mapuche que ya est en marcha; sin embargo, y dados los resultados mostrados en este estudio, la creacin de esta institucin no garantiza que los mapuches tiendan a votar mayoritariamente por un partido mapuche. En este sentido, creo que debieran ser los propios partidos del actual sistema de partidos polticos chilenos los que tomaran la iniciativa de incluir ms candidatos mapuches para los procesos electorales, lo que supone un proceso previo de captacin y formacin de dirigentes mapuches. El ejemplo de Francisco Huenchumilla, si bien es uno solo, en general es positivo, lo cual alienta la posibilidad de que surjan nuevos liderazgos mapuches dentro de los partidos tradicionales que enriquezcan la clase poltica nacional. La historia nos ha mostrado que los mapuches no siguen a un solo lder. Tal vez esta caracterstica tan predominante
105 Sobre clientelismo en la Regin de la Araucana, vase Durston, 2009: 4. Sobre el crecimiento de los gastos electorales en las elecciones parlamentarias y municipales chilenas, vase Fundacin et al., 2009 y Urcullo et al., 2009.
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podra explicarnos cierta volatilidad del voto mapuche y el hecho que no vote primordialmente por representantes de su propia etnia. Cabe concluir de la evidencia emprica que el electorado mapuche no se diferencia en su comportamiento electoral al resto de la poblacin de la regin de la Araucana. Asimismo, llama la atencin el bajo nmero de candidatos mapuches, pero, al igual que la situacin anterior, da la impresin que, como se ha demostrado, el mapuche en promedio vive en condiciones sociales precarias como muchos habitantes de la Araucana; por tanto, econmicamente no est en condiciones de enfrentar los gastos y el tiempo que significa una eleccin; desde el advenimiento de la nueva democracia chilena, las elecciones son cada vez ms costosas y, como ya se ha sealado, al gasto en propaganda hay que sumarle lo que se invierte en clientelismo.
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Anexo 1 Mapa Regin de la Araucana
Fuente: Elaboracin propia con base en Intituto Geogrfico Militar de Chile.
Guillermo Padilla Rubiano
COLOMBIA: VIOLENCIA, INTERCULTURALIDAD Y DEMOCRACIA

Guillermo Padilla Rubiano* Profesor investigadorCentro de Investigacin y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), Oaxaca, Mxico
Resumen
El presente artculo seala las etapas por las que ha transcurrido la participacin poltica de los pueblos indgenas en Colombia desde la promulgacin de la actual Constitucin Poltica en 1991. Analiza la transformacin de las organizaciones polticas del movimiento indgena, como consecuencia de la incorporacin de derechos especficos en la carta constitucional. Caracteriza las dos organizaciones ms importantes contrastando sus diferentes aproximaciones filosficas y de prctica poltica as como los efectos ms sobresalientes del conflicto armado en el proceso de organizacin y proyeccin poltica del movimiento indgena, los costos que este conflicto impacta en los pueblos indgenas y las respuestas creativas que stos generan. La ltima parte est dedicada a la ciudadana indgena, en el marco de la equidad de gnero y la opcin des-colonial.
Los pueblos indgenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prcticas y cuando existan, costumbres o sistemas jurdicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos106.
PhD en Estudios Latinoamericanos con nfasis en Antropologa Legal, en la Universidad de Berkeley, California; Doctor en Derecho, Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente, profesor/investigador del Centro de Investigacin y Estudios Superiores en Antropologa Social, CIESAS. Pacfico Sur. Oaxaca. Entre otros cargos, fue asesor tcnico principal del PNUD en Guatemala y Coordinador del rea de Desarrollo del Programa Presidencial sobre Asuntos Indgenas (Red de Solidaridad Social) de la Presidencia de la Repblica de Colombia. Ha escrito varios libros sobre temticas jurdicas, indgenas y de derechos humanos.
106 Artculo 33 de la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, del 13 de septiembre de 2007.
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I.
Introduccin
Colombia es un interesante caso de cmo el Estado con sus acciones o silencios genera verdad social. Para la poca en 1991, cuando la Asamblea Nacional Constituyente escribi la actual Constitucin Poltica, la poblacin indgena era apenas el 1,5% del total de la poblacin. Actualmente, segn el ltimo censo nacional de poblacin107, la poblacin indgena no es menor al 3,4% del total del pas. Este crecimiento por encima del 100% en menos de veinte aos se explica por los derechos que les fueron reconocidos a estos pueblos, dejados por fuera de los beneficios del Estado por ms de quinientos aos. Gracias a ellos, se desat un inters reivindicatorio de parte de comunidades campesinas, que comenzaron a organizarse en forma de cabildos, que es como se conocen en Colombia las formas de organizacin propias de las comunidades indgenas. En un principio, la institucin del Estado, a cargo de las polticas indgenas, quiso impedir que comunidades campesinas pudieran alegar su carcter indgena, pero el Consejo de Estado, en un clebre fallo, estableci que el Estado no poda impedir la auto-adscripcin como indgenas de comunidades que as lo hicieran. Ms tarde, la Corte Constitucional estableci una gradualidad de comunidades indgenas con ms derecho, de acuerdo con el grado de conservacin de su cultura propia, a partir de identificar que el bien jurdico que la Constitucin protega con la legislacin especial era la diversidad tnica y cultural de la nacin. Algo parecido ha ocurrido con la poblacin afrodescendiente, que en los ltimos aos ha estado inmersa en un proceso de constitucin de organizaciones de base para acceder de esta forma a los derechos especiales que la Constitucin, leyes, tratados y convenios internacionales les reconocen. El presente artculo apunta a demostrar cmo el conflicto colombiano ha generado las condiciones para que los pueblos indgenas encontraran, en el ejercicio de la autonoma y democracia directa, la manera de sobrevivir y fortalecerse frente a la violencia. En la primera parte se destaca cmo se ha dado la participacin poltica de los pueblos indgenas, desde la entrada en vigencia de la Constitucin colombiana de 1991 al presente, de acuerdo con los resultados de las organizaciones polticas ms representativas. Tratamos de responder la pregunta sobre qu llev al electorado colombiano a apoyar a los candidatos
107 Departamento Nacional de Estadstica (DANE): Censo Nacional de Poblacin, 2005.
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indgenas en la forma como inicialmente se hizo. Veremos las diferentes etapas por las que ha transcurrido la experiencia indgena en el Congreso Nacional. En la segunda parte, esbozamos cules han sido los efectos ms importantes de la participacin electoral indgena. Partimos para ello de la observacin sobre cmo se ha dado la transformacin de las organizaciones polticas del movimiento indgena, como consecuencia de los efectos en el fortalecimiento de la identidad tnica por su incorporacin con derechos especficos en la carta constitucional. Caracterizamos las dos organizaciones ms importantes contrastando sus diferentes aproximaciones filosficas y de prctica poltica. La tercera parte observa los efectos ms sobresalientes del conflicto armado interno en el proceso de organizacin y proyeccin poltica del movimiento indgena, as como los costos que este conflicto contina impactando en los pueblos indgenas y las respuestas creativas que stos generan como consecuencia del mismo. La ltima parte est dedicada a un anlisis sobre la ciudadana indgena, sus preocupaciones e incidencia en problemas nacionales, cmo la afectan los nuevos espacios y el acceso al poder que se ha incrementado con la prctica electoral.
II.
Geografa poltica y pueblos indgenas de Colombia
Colombia cuenta en la actualidad con 102 pueblos indgenas, segn la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), frente a 84 que eran los que existan en 1991, ao de la promulgacin de la nueva Constitucin.
Colombia tiene una lite blanca. Menos del 10% de la poblacin total. Vive en climas fros. Ocupa las tierras ms frtiles. Es duea del 80% de la riqueza general (minas, agricultura, ganado, bancos, industrias). Controla el poder poltico. Aprovecha las materias primas y la mano de obra barata. Vive y come bien, estudia en los mejores centros, tiene excelentes hospitales, mueren de viejos108.
Con un 10,6% de poblacin afrodescendiente y un 3,4% de poblacin indgena, Colombia es mayoritariamente un pas mestizo. Hasta hace no ms de treinta aos, era un pas fundamentalmente rural; hoy es casi en un 80% urbano. Como es el caso de la mayora de los pases de Amrica Latina,
108 Mendoza Morales, Alberto: Sociedad Geogrfica de Colombia, Correo Electrnico 13/03/09. Un esbozo sobre Colombia escrito por Hctor Abad Faciolince, libremente resumido.
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la poblacin indgena habita y vive del campo. Segn el censo de 1993, actualizado por el censo de 2005, el 90% de los indgenas habita en zonas rurales109. En Colombia existen 102 etnias indgenas y 64 lenguas amerindias. De la poblacin colombiana, el 3,4% es indgena. Segn Csar Rodrguez, profesor de la Universidad de los Andes, el 28% de esta poblacin se encuentra en la miseria. Es decir, es un grupo humano afectado ms hondamente en este sentido que la poblacin mestiza (el 19% de esta poblacin vive en la miseria). Como resultado de la exitosa participacin indgena en la creacin de la actual Constitucin de 1991, los pueblos indgenas se han convertido en un referente importante de la colombianidad, han pasado a ocupar un lugar importante en el imaginario sobre la construccin de nacin con diversidad y constituyen un paradigma de autonoma, organizacin y logros en su lucha por derechos especficos. Durante la administracin de Csar Gaviria (1990 a 1994), en la bsqueda de una salida del conflicto gravemente recrudecido por el narcotrfico y como compromiso acordado en los dilogos con organizaciones guerrilleras, luego que la violencia de los carteles de la droga asesinaran a tres de los cinco candidatos a la presidencia, entre ellos quien hubiera sido elegido presidente, Luis Carlos Galn, a quien las encuestas le daban un cmodo margen, se convoc a una Asamblea Nacional Constituyente, que le permitiera al pas un acuerdo sobre la base de un nuevo pacto social. Para finales de 1990, se eligieron 70 constituyentes, entre los cuales dos indgenas, lo cual no dejaba de ser notorio en un pas con bajo porcentaje de poblacin indgena, para la poca apenas el 1,5% del total de poblacin110. Que llev al electorado colombiano a votar por candidatos indgenas que haban hecho campaa sobre la base de sus propias organizaciones y recursos, sin acompaamiento ni apadrinamiento de partidos polticos ni instituciones religiosas o gremiales? Cules fueron los factores que lograron que dos organizaciones indgenas consiguieran lo que 800 organizaciones de
109 De acuerdo con el Censo de 1993, Colombia tena 33.109.840 habitantes, de los cuales 701.860 eran indgenas. 92,6% vivan en reas rurales y 7,4% en cabeceras municipales. 110 El hecho que en menos de 20 aos se haya ms que doblado el porcentaje de poblacin indgena se explica por el impacto de los derechos incorporados en la Constitucin, que han motivado la reivindicacin por medio de la auto adscripcin indgena de comunidades tanto urbanas como rurales a lo largo del pas. El Consejo de Estado explic que el Estado colombiano no tiene la capacidad de negar este ejercicio de identidad.
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afrocolombianos no alcanzaron, siendo ellos no menos del 10% de la poblacin del pas? En primer lugar, hay que destacar la coyuntura de la conmemoracin de los 500 aos del eufemsticamente llamado encuentro de dos mundos, que exaltaba en los medios y toda suerte de actos pblicos lo indgena como expresin de lo autntico americano, nuestra identidad con una historia cuyas races se hunden ms all de lo europeo. Los muros parlantes de Bogot ya lo haban simplificado: Amrica: miles de aos111. La convocatoria para la eleccin de la Asamblea Nacional Constituyente se haba hecho sobre la base de transformar el pas, ampliar la democracia, dar un paso adelante para convertir la sociedad colombiana en una ms tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo; un cuerpo social fatigado con la corrupcin de un sistema poltico capturado por las oligarquas de los dos partidos tradicionales, el liberal y el conservador, vio con simpata la irrupcin en el escenario poltico de candidatos indgenas percibidos por el electorado como incontaminados. Asimismo, la publicidad que recibieron en Colombia la ratificacin del Convenio 169 de la OIT, la declaratoria de Naciones Unidas de la primer dcada de los pueblos indgenas, el otorgamiento del premio Nobel de Paz a Rigoberta Mench, indgena guatemalteca; todo esto gener un ambiente propicio para el avance en el reconocimiento de derechos especficos para los pueblos indgenas. Lo indgena era percibido de una forma ms respetuosa, ms tolerante. Se les reconoca la dignidad de haber resistido y haber logrado conservar sus idiomas y culturas pese a los muchos intentos desde los poderes hegemnicos para acabar con ellas. Es el momento cuando el movimiento indgena avanza frente a la sociedad nacional y gana posiciones en un escenario poltico enrarecido por la corrupcin, la guerrilla y la violencia generada por la llamada guerra a las drogas. En julio de 1991, entr en funcionamiento la nueva Constitucin, como resultado de un consenso logrado en un proceso de participacin amplio. Colombia cuenta desde entonces con un nuevo contrato social en el que la interculturalidad comienza a ser cada da menos una quimera. La tutela, uno de los mecanismos de defensa de derechos ms populares, introducido en la Constitucin como un derecho que es invocado ante cualquier juez de la repblica cuando se percibe una accin que amenaza o afecta un derecho fundamental contenido en la Constitucin, acerca y populariza el tema constitucional convirtindolo en un instrumento que transforma la sociedad
111 Graffiti en las calles de la Candelaria en Bogot, respondiendo a la celebracin de los 500 aos.
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cambiando al ciudadano. La Constitucin no es slo la declaracin de derechos, es tambin la concrecin de los lmites y las limitaciones112, lo que se puede y no hacer en una nacin que reconoce su diversidad tnica y cultural. La Constitucin fija pedaggicamente hablando los lmites que nos orientan, sobre lo que es vivir en una sociedad diversa y que encuentra en la tolerancia una forma de interrelacin comn. En la construccin de esta carta de navegacin de una sociedad plural y gratamente diversa, participaron dos indgenas: Francisco Rojas Birry y Lorenzo Muelas, quienes representaban movimientos polticamente diferentes: uno participativo e incluyente, el otro un poco ms afianzado y enfocado hacia lo propio indgena. A pesar de las diferencias, los dos movimientos lograron consenso en lo fundamental de las propuestas y eso contribuy a los resultados notables en esta Constitucin. La participacin de los indgenas en la Constituyente garantiz derechos que le han impreso vitalidad a los movimientos sociales y a la vida de las comunidades y pueblos; ha abierto tambin espacios para su participacin en el legislativo y la administracin del Estado. Los pueblos indgenas han logrado transmitir un mensaje que enriquece el imaginario poltico de la sociedad colombiana. Es precisamente este proceso, que da vida a experiencias acumuladas durante aos, el que ha sentado las bases para el surgimiento y consolidacin de organizaciones como la Alianza Social Indgena (ASI), el Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia (AICO), el Movimiento Indgena Colombiano (MIC) y la ONIC. Desde su participacin en la Asamblea Nacional Constituyente, los indgenas han accedido de manera sistemtica al espacio de la representacin poltica. En 1992, llegaron al Senado Anatolio Quir (ASI), Gabriel Muyuy (MIC) y Floro Tunubal (AICO); en 1994, Gabriel Muyuy (MIC) y Lorenzo Muelas (AICO); en 1998, fueron elegidos Francisco Rojas Birry (ASI), Jess Enrique Piacu (ASI) y Martn Tengan (AICO). En las elecciones de 2002, fueron elegidos Francisco Rojas Birry (Visin tnica), Jess Piacu (ASI), Efrn Tarapus (AICO) y Gerardo Jumi (Fuerza Independiente). En las elecciones de 2006, que es cuando se produce el descenso del 60% respecto a los votos obtenidos en la eleccin anterior de 2002, luego de un debate en la sala plena del Consejo Nacional Electoral sobre cmo deba interpretarse el abultado voto en blanco que sobrepas el 50% del total de votos depositados por la circunscripcin electoral indgena, fueron elegidos Jess Piacue (ASI) y Ernesto Ramiro Eustacio (AICO).
112 Ariza, Rosemberg: su artculo en el libro Hacia Sistemas Jurdicos Plurales.
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Hay dos etapas en la relativamente corta experiencia de participacin electoral de los pueblos y organizaciones indgenas. Una primera que arranca con la nueva Constitucin en 1991 y en la que el movimiento indgena va asimilando el tejemaneje poltico y parlamentario. Una segunda, partiendo de 1998, donde la experiencia acumulada les permite mejorar su capacidad de incidencia y negociacin, lo que facilita un avance en cuanto a la consolidacin de derechos y arreglos polticos. Los indgenas se logran posicionar en diferentes escenarios y por medio de alianzas y negociaciones adquieren mayor visibilidad e importancia113. Por otro lado, se consolida la ASI como movimiento poltico y electoral, con cada vez mayor capacidad de adelantar pactos con sectores no indgenas, a travs de alianzas con importantes figuras de la poltica nacional. En esta segunda etapa, igualmente, se afianza la representacin indgena en cargos nacionales, particularmente pero no exclusivamente en el Congreso Nacional y en cuerpos colegiados de eleccin popular, de nivel departamental y municipal, como gobernaciones, alcaldas, asambleas departamentales y concejos municipales. En las elecciones para cargos departamentales y municipales del ao 2000, son electos ms de 20 diputados regionales indgenas y ms de 100 concejales en todo el pas (el 0,52% del total nacional de concejales electos en 2000 perteneca a AICO y el 1,32% a la ASI)114. En 2003, la ASI logr seis alcaldas, 140 concejales y tres diputados departamentales y AICO un gobernador (departamento de Guaina), tres alcaldas, 68 concejales y cuatro diputados. En las elecciones al Congreso de 2006, la ASI tena dos candidatos para los dos curules de la circunscripcin nacional indgena en el Senado, Jess Piacu y Eulalia Yagar, quienes representan a los departamentos con mayor poder dentro del movimiento, Cauca y Antioquia. Finalmente, luego del debate jurdico acerca de si la votacin en blanco por la circunscripcin indgena, que sobrepasaba el 50%, deba repetirse o no, el Consejo Nacional Electoral resolvi que el voto en blanco obligaba a repetir una eleccin, pero cuando sta era la total nacional, no cuando se trataba de una circunscripcin especial, por la imposibilidad de establecer quines podran participar en la nueva eleccin y evitar la doble votacin que podra darse. De esta forma, al haber obtenido la ASI el mayor nmero de votos de la lista, Jess Piacu recibi la acreditacin como senador por la circunscripcin indgena, y por residuo tambin obtuvo una el candidato de AICO, Ernesto Ramiro Eustacio.
113 Arango, Ral y Snchez, Enrique: Los pueblos indgenas de Colombia en el umbral del Nuevo Milenio. Departamento Nacional de Planeacin, DNP. Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, Bogot, 2004. 114 Arango y Snchez, 2004.
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III. Las organizaciones indgenas y sus estrategias de participacin

Si nos preguntramos por una diferencia fundamental entre el constitucionalismo decimonnico, liberal e integracionista, que caracteriz a varios pases latinoamericanos, el que se ha venido dando en los ltimos veinte aos en Amrica Latina y que se caracteriza por la incorporacin con derechos diferenciados de pueblos indgenas y minoras polticas, el llamado constitucionalismo multicultural115, tendramos que destacar, como ocurri en el caso colombiano, que este constitucionalismo se dio ganndole espacios a los polticos y abogados, que lo haban monopolizado, en la elaboracin de las constituciones del siglo XIX. Las actuales han sido creadas con la participacin de indgenas, mujeres y representantes de la sociedad civil de la ms diversa condicin y oficio. Esta incorporacin, que parte del reconocimiento de derechos especficos para los pueblos indgenas y afrodescendientes, ha dado origen a un sugestivo fenmeno de etnicizacin, que ha resultado en un incremento de la poblacin que se auto-adscribe como perteneciente a algn grupo tnico, de manera que del 1,5% del total nacional, segn el Departamento Nacional de Estadstica de Colombia (DANE), de pueblos indgenas al momento de la Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, se ha pasado a un 3,4%, como lo revela el ltimo censo nacional del 2005, lo que significa un incremento de ms del 100%, en menos de veinte aos. De la misma forma, la poblacin afrodescendiente ha incrementado el proceso de organizacin en respuesta a la ley 70 del 2001, que da lugar al reclamo de tierras colectivas en la regin pacfica y otras zonas del pas, as como los usos de la circunscripcin electoral para la poblacin afrodescendiente que reconoce un cupo mnimo en la Cmara de Representantes del Congreso Nacional. Todo esto ha sido demostrativo de la capacidad de movilizacin de las organizaciones polticas afrocolombianas, su xito con la presin que ejercieron para que el formulario del Censo de 2005 interpelara a los afrodescendientes, mediante denominaciones referentes a la identidad racial, tales como negro o negra o a la identidad tnica, como afrocolombiana, afrocolombiano, palenquero, palenquera y raizal, a lo que el gobierno en un principio se mostraba renuente116.
115 Van Cott, Donna Lee: Cambio institucional y partidos polticos indgenas. Revista Anlisis Poltico Num. 48. Universidad Nacional, Bogot, 2000. 116 Jaime Arocha, El Espectador, abril 21 del 2009.
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Este fenmeno tiene importantes efectos en la vida poltica y electoral del pas. La hiptesis central del presente ensayo se desarrolla sobre la base de que los efectos ms importantes de esta mejorada presencia de lo tnico en la vida pblica de la sociedad colombiana no est representado tanto en el mbito de la actividad parlamentaria, como podra ser la produccin de legislacin favorable a las minoras tnicas, sino ms all, en el fortalecimiento de su organizacin, su autonoma y un incremento de la legitimidad y visibilidad de lo indgena a lo largo y ancho del pas, que se traduce en una ampliacin de la valoracin social de su presencia y luchas. Para medir este avance, primero veremos cmo se produjo la transformacin de la organizacin de los indgenas y su proyeccin en el mbito nacional. Cmo surge en Colombia la opcin indgena como una alternativa electoral? Para no volver muy atrs en la historia, nos basta con ir a las luchas de Manuel Quintn Lame, indgena caucano que a principios del siglo XX sacudi al Sur del pas, como se explica en un documento elaborado por los cabildos indgenas de la zona norte del departamento del Cauca:
una vez constituida la repblica, a comienzos del siglo XIX, los resguardos fueron invadidos por terratenientes blancos, quienes convirtieron a los indgenas en terrajeros, motivados por las polticas de Estado que pretendan civilizarlos y por la poltica bipartidista que dividi a las comunidades. Slo a partir de los aos de 1960, despus de las luchas lideradas por Manuel Quintn Lame, a comienzos del siglo XX, las cuales fueron sofocadas en la poca de la gran violencia durante los aos de 1940 a 1950, fue posible recomenzar en el Norte del Cauca, la lucha por la recuperacin del territorio invadido, aprovechando la coyuntura de la reforma agraria de 1960 y gracias al apoyo del movimiento campesino. Con estas luchas, que se extendieron a lo largo de los aos de 1970 y 1980, se logr acabar con el terraje117, recuperar ms de 100.000 hectreas del antiguo resguardo y fortalecer la autoridad propia118.
Las movilizaciones indgenas, que son la gnesis inmediata del movimiento que hoy conocemos, se dieron al fragor de las luchas campesinas por reforma agraria a finales de la dcada de 1960 e inicios de los setenta, donde, bajo el lema de tierra para el que la trabaja, se haba logrado una alianza entre el movimiento indgena y el campesino. Esta unin se haba dado principalmente en departamentos con importante poblacin indgena (Cauca, Nario, Tolima, Antioquia, Caldas, Crdoba y la Sierra Nevada), proceso ste que conflua al seno de la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos,
117 Sistema de acuerdo con el cual el nuevo propietario de tierras, que eran indgenas, permite a stos vivir en su propiedad a cambio de su mano de obra que recibe un salario por debajo del mnimo. 118 Boletn de la Asociacin de Cabildos del Norte del Cauca, diciembre del 2003; citado en Espinosa, Daro.
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organizacin gremial impulsada por el gobierno liberal de Carlos Lleras (1962 a 1966), en un intento corporativo por fortalecer una contraparte que legitimara e impulsara el programa de reforma agraria propuesto por su gobierno. Este intento de poltica social fue finalmente boicoteado por la derecha de ambos partidos tradicionales que de nuevo utiliz la excusa de la contrainsurgencia para militarizar su respuesta a las demandas y movilizaciones campesinas. Una fuerte ideologizacin del movimiento campesino, que se debata entre diferentes facciones del marxismo prevaleciente en la poca, aceler un proceso de disociacin entre indgenas y campesinos, debido a las diferentes concepciones y prcticas en la organizacin social, reivindicaciones culturales propias de los indgenas, la autonoma y la nocin misma sobre el significado de la tierra, con marcadas diferencias a la campesina. Este proceso de organizacin indgena, iniciado en el Cauca, pronto se expandi a gran parte del territorio nacional y para el final de los 70s se comienzan a formar organizaciones indgenas incluso en regiones tan aisladas como la selva y el llano, las que haban estado ajenas al proceso de movilizacin de las dcadas pasadas. Un elemento clave en dicho proceso haba sido la creacin, a principios de los 70s, del Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC). El xito de esta experiencia, junto con la creacin de grandes resguardos, proceso que se haba iniciado desde la creacin del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA), en 1961, se va expandiendo por el resto del pas hasta la creacin de la ONIC en 1982. Este proceso de vigorizacin del movimiento social ha continuado y en la actualidad constituye uno de los ms dinmicos y consolidados del pas. En pleno auge de la lucha por la tierra, cultura y autonoma, en la dcada de los 70s, se produce una escisin del movimiento indgena en el Cauca que tendra repercusiones importantes a partir de ese momento y hasta el presente. El CRIC, que desde su fundacin se caracterizaba por incorporar una interpretacin de la lucha en trminos de clase y proclamaba la unin de los explotados contra los explotadores, tiene una ruptura por otro sector fundamentalmente conformado por guambianos y otros pueblos indgenas de los departamentos del Cauca y Nario. La nueva organizacin que surge de all se autodenomina Autoridades Indgenas del Sur Occidente (AISO) y adopta una caracterizacin que define lo indgena en cuanto es diferente de lo campesino, reivindicando lo que les es especfico a su historia, valores, autoridades, cultura y sealando esta aproximacin de manera que la frontera con lo europeo sea enfticamente contrastada. En un proceso de descolonizacin, esta organizacin inicialmente
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se concentra en lo indgena y es percibida por algunos por momentos como esencialista. Surgen as dos modelos de organizacin: uno sealadamente militante, que define la lucha de los pueblos indgenas en trminos de clase situndola junto a otros sectores explotados de la sociedad y propugna una alianza de los explotados contra los explotadores y sus aliados. Otra, que sin dar la espalda a la lucha de los pobres de Colombia, reivindica lo especfico de la condicin indgena, en particular su autonoma marcando fuertemente su distancia de lo europeo119. Las luchas indgenas y campesinas de los 70s dejan un legado de cooperacin del movimiento indgena en relacin con otros sectores, pero, al mismo tiempo, van marcando las divergencias que lo hacen formal y sustancialmente diferente. En el Cauca, por ejemplo, el CRIC mantuvo sus vnculos con campesinos y comunidades negras del Norte de ese departamento, que consolidan lo que ms tarde sera la Asociacin de Cabildos del Norte del Cauca (ACIN), una organizacin que agrupa a ms de 100.000 personas constituidas en un 60% por indgenas nasas, un 15% grupos tnicos diversos, incluyendo afrodescendientes y un 25% campesinos mestizos emigrados de otras regiones del pas120. A raz de la conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente y de la necesidad de ampliar la representacin de organizaciones indgenas de otras regiones del pas que se identificaban con la manera como AISO defina las luchas indgenas, particularmente algunos pueblos indgenas del valle de Sybumdoy en el Putumayo y de la Sierra Nevada de Santa Marta, caracterizados, entre otras razones, por la importancia del papel que en su vida cotidiana tienen sus autoridades y guas espirituales, los taitas y los mamos, se plantea la necesidad de cambiar su proyeccin poltica y ste pasa a denominarse AICO. En intentos por caracterizar este movimiento, se seala su carcter marcadamente tnico y la importancia que en l tienen las autoridades tradicionales. Segn la clasificacin que hace Van Cott, AICO podra caer dentro de la categora de movimiento poltico tnico, pues, segn palabras de esta autora, se trata de una organizacin autorizada para participar en las elecciones locales o nacionales, cuyos lderes y miembros en su mayora se identifican
119 Como escuch alguna vez al Cabildo Gobernador Ijka, en una asamblea de este pueblo, en Nabusimake, en el ao 1982, remarcaba en sus propias palabras que ellos no necesitaban prestar de Marx, un europeo, para constituir su ideologa, que ellos contaban con suficientes elementos para construir su propia indgena. 120 Espinosa, 2003.
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a s mismos como parte de un grupo tnico no gobernante y cuya plataforma electoral incluye demandas y programas de naturaleza tnica y cultural121. En el contexto de las dinmicas de organizacin que se dan en las diferentes regiones del pas, de AICO, el concepto de lo que ellos denominan Derecho Mayor Indgena constituye un buen ejemplo del consenso que el movimiento indgena genera en el nivel nacional, pese a las diferencias que siguen existiendo, pero que no excluye los acuerdos sobre asuntos fundamentales. Es tambin una expresin de la formacin discursiva que toma esta accin contrahegemnica de los pueblos indgenas, de donde surge la fuerza que los lleva a movilizarse y actuar polticamente.
Este es nuestro derecho mayor, por encima de todos nuestros enemigos, por encima de sus escrituras, por encima de sus leyes, por encima de sus armas, por encima de su poder. Por Derecho Mayor: por derecho de ser primeros, por derecho de ser autnticos americanos122.
Esta retrica alerta tambin probables excesos chovinistas que podran generar problemas con emigrantes o grupos que, no siendo indgenas, podran quedar excluidos de un tratamiento diferencial. La prctica de los ltimos veinte aos demuestra, sin embargo, que esto no ha ocurrido, dndose un nfasis en mecanismos de resistencia y lucha que incorpora y suma, ms que excluir o separar. De los varios ejemplos que existen en el pas en relacin con las formas de organizacin y plataformas que asumen algunos pueblos indgenas, para continuar con uno ya mencionado, volvemos sobre la ACIN, que en la generacin de consensos logrados incluye una diversidad donde todos se organizan horizontalmente. Ha conseguido que no se den exclusiones en la organizacin social que ha resultado. As, las diferentes culturas sobre las que se ha construido la estructura de gobierno han logrado anteponer el ejercicio de los derechos de todos sobre consideraciones tnicas, culturales o lingsticas, de manera que muchos no nasas han ocupado los cargos ms importantes de la comunidad, como cabildos mayores, gobernadores, alcaldes y concejales, as como coordinadores de programas y proyectos. La mayora de las asambleas y actividades comunitarias se llevan a cabo en idioma nasa, pero proveyendo traduccin para aquellos que no lo hablan o entienden. Por la importancia geogrfica y estratgica de esta regin, en sus partes altas, se han establecido, a lo largo del ltimo medio siglo, prcticamente
121 Van Cott, 2000. 122 Manifiesto Guambiano, Cauca, junio de 1980.
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todos los grupos guerrilleros que han existido en el pas: guerrillas liberales de los aos 50, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), el M-19, el Ricardo Franco, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Quintn Lame, el Bateman Cayon, etc.. Asimismo, grupos de narcotraficantes del cartel de Cali y, a finales del 2000, algunos de los frentes paramilitares de las derechistas Autodefensas Unidas de Colombia123. En 1994, como consecuencia de una tragedia natural provocada por el deslizamiento de tierra en la zona indgena de Tierradentro, que afect muchos pueblos paeces obligndolos a reubicarse en nuevas tierras de reforma agraria, se aprob la llamada Ley Pez, que cre incentivos para la inversin en la regin, favoreciendo el establecimiento de industrias, de manera que de tres empresas que existan en 1995, se dio un incremento a ms de 85 en un lapso no mayor a los cinco aos. La combinacin de ser una regin donde confluyen mltiples y conflictivos intereses, junto con la tradicin cultural y el sentido fuerte de pertenencia comunitaria que se ha generado en torno a la vivencia de su organizacin social, explica el desarrollo de un orden cuya fortaleza hunde sus races en la memoria histrica de la poblacin. Las luchas por la tierra, autonoma y cultura, como reza la consigna histrica del CRIC, han sido constitutivas de una memoria colectiva que es compartida por la mayora de la poblacin y la cual ha sido un factor favorable a la generacin de consenso. En este contexto, se entiende que, con los cambios introducidos por la Constitucin, especialmente aquellos referidos a la participacin poltica de los indgenas, de donde se desprende una movilizacin social que va de la mano del ejercicio de derechos electorales, stos se fortalezcan mutuamente para favorecer el desarrollo de la organizacin y garantizar la defensa comunitaria de sus derechos. No es casual que de esta regin del pas sea de donde han salido el mayor nmero de representantes indgenas al Congreso Nacional, entre ellos el actual senador Jess Piacu, quien registra una de las mayores votaciones en las elecciones por el Senado de la Repblica124. El ejercicio de derechos electorales ha sido un factor esencial en el desarrollo de sus sistemas de organizacin y accin. No slo este ejercicio legitima, sino que dinamiza esta transformacin en la organizacin social.
123 Espinosa, 2003. 124 Jess Piacu obtuvo, en 2002, 82.335 votos, la segunda mayor votacin para candidatos al Senado.
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Han logrado mejorar su capacidad de negociacin e incidencia poltica. Adems de la representacin indgena en los cuerpos colegiados, Senado, Cmara, asambleas departamentales, consejos municipales, etc., ha habido una presencia substancial en las corporaciones regionales de desarrollo, los sistemas educativos y de salud y, especialmente, en el fortalecimiento del ejercicio de sus propias formas de justicia y autoridad. Este proceso repercute en las formas de organizacin social y construccin de identidad, que son la expresin de elementos esenciales de una cultura con races profundas, que se articula con los contenidos constitucionales que reconoce el ejercicio de derechos fundamentales. Para el caso de los nasa, como lo destaca Wilches-Chaux, este pueblo est regido por patrones de comportamiento emergente, lo que alude al ejercicio de una autonoma decisoria de los integrantes de base. Segn este autor, el individuo nasa ejerce su autonoma determinado por su pertenencia al grupo, de donde se desprende un comportamiento colectivo y la identidad o personalidad global. En este contexto se genera lo que define como pensamiento distribuido, al no ser un pensamiento confinado a unos pocos cerebros, sino compartido por todos los integrantes de la comunidad. De esto se genera un poder distribuido, que no reside de manera exclusiva en una o ms autoridades, sino en toda la comunidad, lo que constituye el ideal de la democracia participativa, como sta es definida en el Proyecto Nasa, denominado liderazgo comunitario (2005). Muchas de las regiones indgenas cuentan en la actualidad con sistemas de medios y radios comunitarias que les han permitido afinar su proyeccin nacional e internacional. Ha mejorado notablemente su autogestin frente al ejercicio de sistemas educativos y de salud, diseados y administrados por ellos mismos y existen alrededor de 25 escuelas de derecho propio en varios resguardos indgenas, donde se capacita, con ejercicio pleno de su autonoma, a los futuros jueces o asesores indgenas en este campo. Todo esto hace que puedan enfrentar, con mayor capacidad de xito, dificultades y problemas; mejorar sus condiciones de vida y consolidarse socialmente como un ejemplo paradigmtico de autonoma que ha desarrollado una gran capacidad de negociar con el Estado, y poner al margen, en la medida de lo posible, actores armados y otros con pretensiones de imponer hegemonas. En la actualidad, la relacin del movimiento indgena con otros sectores sociales se extiende y consolida a partir del incremento de visibilidad que tienen los pueblos indgenas y sus delegados y representantes. La ONIC cre una secretara para la coordinacin con movimientos sociales y sectores populares y en AICO tambin se ha dado un incremento de la accin poltica en este sentido.
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En cuanto a las razones que influencian el caudal electoral a favor de candidatos indgenas, hay varias interpretaciones: en primer lugar, el hecho que cada da, por la notoriedad que lo indgena ha venido adquiriendo, hace que la sociedad colombiana est ms expuesta a conocer, escuchar o, de cualquier otra forma, vivenciar culturas que sacralizan la tierra, que viven una espiritualidad sin dogmas y ataduras morales, donde todo lo que existe es sagrado, donde an prevalece la solidaridad sobre la competencia, donde la comunidad es un valor que los hace ms fuertes y resilentes, culturas que ensean con un sentido prctico, como ser justos cuando se solucionan problemas y se enfrentan situaciones de peligro o trasgresin, sin enredos de procedimiento ni papeleos, culturas donde los valores son vivenciados diariamente exentos de esquizofrenias y neurosis. Todo esto hace que el electorado identifique lo indgena como algo que expresa una tica de la que la politiquera de siempre est ausente; de esta forma, es visto como una opcin y alternativa a la inoperancia, corrupcin y vnculos perversos de los polticos con paramilitares y mafias que han causado enormes daos a la sociedad colombiana. A pesar de debilidades propias de un movimiento social emergente, el movimiento indgena ha logrado que se le identifique como una alternativa al clientelismo y la corrupcin125. Otros definen esto como una forma de voto censura, donde el electorado ratifica la legitimidad de las causas indgenas frente a la ilegitimidad del Congreso de la Repblica, con una mayora de lderes incapaces e inoperantes, encubridores de las deficiencias y quebrantamientos del rgimen.
IV. El conflicto armado, las organizaciones indgenas y el ejercicio electoral

Como lo seala Reyes126, las elites gobernantes en Colombia cometieron el error estratgico, que ha tenido repercusiones intensas a lo largo de los ltimos 40 aos, al criminalizar las luchas y movilizaciones campesinas de los aos 70s, que clamaban por una reforma agraria que se les haba prometido e incumplido, a la que se respondi con la violencia del Estado, con lo que la va reformista de la poltica social fue prcticamente eliminada de la agenda poltica, marcada a partir de entonces con ms nfasis por la violencia guerrillera y militar.
125 Actualidad tnica: Indgenas en el Congreso: Una historia reciente de participacin electoral. 2006. En pgina Web. 126 Alejandro Reyes: Guerreros y campesinos, el despojo de la tierra en Colombia. Editorial Norma, Bogot, 2009.
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De esta guerra pervertida por el narcotrfico y donde, para los actores del conflicto, prima la fuerza de lo cuantitativo y la sofisticacin del armamento, logr salirse el movimiento indgena en 1991. Esto ocurri cuando firm la paz con el gobierno de Csar Gaviria el movimiento guerrillero indgena Quintn Lame, creado en los 80s en un principio para balancear el equilibrio del poder que en la regin, Norte del Cauca, haba sido trastocado por la presencia de varias guerrillas que terminaron involucrando al movimiento indgena. En este contexto del conflicto armado, enormemente agravado por el paramilitarismo y el narcotrfico que perne muchas estructuras en la sociedad y el Estado, el presidente Andrs Pastrana (1998-2002) propuso y aplic una estrategia de negociacin de paz con las FARC, para lo cual despej de fuerza pblica tres municipios de los departamentos del Caquet y el Meta, a los tres meses de su posesin, el 7 de noviembre de 1998. Durante los dilogos de paz, como se llam este proceso, se dio la participacin de organizaciones de la sociedad civil en mesas de discusin temtica, donde se sentaban representantes del Estado y la guerrilla. Luego de meses de mucha tensin y acusaciones mutuas, estas plticas fracasaron, entre varias razones, por exceso de temas de negociacin y una muy dbil estrategia negociadora del gobierno, una agenda con ms de 100 puntos, que comprendan prcticamente todos los problemas polticos, sociales y econmicos del pas127. Est claro que ni el gobierno ni la guerrilla tenan una comprensin de la clase de negociacin que podra realsticamente acercar posiciones de manera que fuera negociable una paz duradera. Esto ha tenido un alto costo para los pueblos indgenas de Colombia, pues las reas de combate del conflicto armado coinciden en muchas regiones del pas con asentamientos indgenas. As, el conflicto ha sido devastador en regiones indgenas en Nario, donde se han dado varias masacres de indgenas por los diversos actores armados, o en la regin de la Sierra Nevada de Santa Marta, donde alrededor de 200 indgenas kankuamos han sido asesinados principalmente por grupos paramililtares que operan en la zona, y en la Guajira, el Choco, Antioquia y Cauca, donde tambin hay regiones pobladas por indgenas, gravemente afectadas. La oficina en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en el marco de la celebracin del Da Internacional de los Pueblos Indgenas en el 2008, sealaba su preocupacin sobre los pueblos indgenas colombianos:
127 Reyes, 2009.
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En cumplimiento de su funcin de observacin sistemtica de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario en todo el pas, la Oficina ha constatado la injusta situacin que afrontan las poblaciones indgenas colombianas por efecto de reiteradas violaciones de sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, y de inobservancias continuas de las leyes y costumbres de guerra aplicables al conflicto armado interno. Como responsables de tales violaciones e infracciones figuran tanto integrantes de los grupos armados ilegales como servidores del Estado. Esta realidad impone importantes restricciones al ejercicio poltico por parte de los pueblos indgenas y debilita la gobernabilidad y autonoma en sus territorios. Al respecto, los congresistas indgenas han realizado una ardua labor por visibilizar ante instancias nacionales e internacionales la crisis humanitaria y de derechos humanos por la que atraviesan la mayora de los pueblos indgenas en Colombia 128.
Durante el 2011 ha persistido una grave situacin de violaciones a los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas, como consecuencia de los devastadores efectos del conflicto armado, entre ellos, el desplazamiento forzado como uno con mayor efecto destructivo tanto a la vida como a la cultura de estos pueblos. Asimismo, los procesos econmicos relativos a megaproyectos de obras de infraestructura, la extraccin y/o explotacin de recursos naturales que afectan gravemente los territorios indgenas y la discriminacin estructural. En este contexto, la ONIC ha denunciado pblicamente129 que todos los pueblos indgenas en Colombia estn en riesgo de desaparecer. Al respecto, ha recopilado informacin sobre 32 pueblos, del total de 102, los cuales generan especial preocupacin, pues cuentan con una poblacin de menos de 500 personas, la gran mayora concentrados en los departamentos de Amazona y Orinoqua. De estos 32 pueblos, 18 tienen una poblacin inferior a 200 personas y diez estn conformados por menos de 100 individuos130. Esta fragilidad demogrfica, aunada a otros factores, como el conflicto armado interno, la pobreza, la discriminacin y el abandono institucional, los sita en un grave riesgo de extincin demogrfica y cultural. Adicionalmente, en atencin a las reiteradas denuncias de los pueblos indgenas, la Corte Constitucional Colombiana emiti el Auto 004, de 2009, en el cual concluy que los pueblos
128 Tomado de www.etniasdecolombia.org.co. 129 ONIC: Violaciones graves a los derechos humanos e infracciones al DIH perpetradas en contra de los Pueblos Indgenas en Colombia. Boletn, Enero octubre de 2011. 130 Menos de 100 habitantes: 1. Yamalero. 2. Makaguaje. 3. Pisamira. 4. Tsiripu. 5. Eduria (Talwano). 6. Piaroa. 7. Wipijiwi. 8. Muinane. 9. Yaruno. 10. Dujo. Entre 100 y 200 personas: 11. Jupda. 12. Yauna. 13. Nara. 14. Ocaina. 15. Yohop. 16. Amorua. 17. Chiricosa. 18. Nonuya. 19. Kamiyari. Entre 200 y 500 personas: 20. Yuri. 21. Matapi. 22. Kacua. 23. Achagua. 24. Carijona. 25. Tatuyo. 26. Tariano. 27. Yagua. 28. Masiguare. 29. Nukak Mak. 30. Guayabero. 31. Carapana. 32. Bora.
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indgenas en Colombia se encuentran en riesgo de ser exterminados fsica y culturalmente, e identific 35 pueblos en situacin particularmente grave. De los 32 pueblos con poblacin menor de 500 habitantes, los pueblos nukak maku y jiw se encuentran cobijados por la orden de la Corte Constitucional, para la realizacin del plan de salvaguarda. Lo anterior lleva a concluir que, reuniendo las cifras establecidas por la ONIC y por la Corte Constitucional, actualmente 64 pueblos indgenas se encuentran en riesgo de exterminio fsico y cultural, es decir, el 62,7% de los 102 existentes. Durante lo corrido de 2011, los pueblos indgenas han sido vctimas principalmente de asesinatos selectivos, en especial de lderes y autoridades tradicionales, masacres, desplazamiento forzado, violencia sexual, amenazas individuales y colectivas, sealamientos, combates dentro y cerca de sus resguardos y territorios ancestrales, desaparicin forzada, confinamiento, siembra y accidentes por minas antipersonas. Adicionalmente, se han visto afectados por procesos econmicos que se realizaron sin el respeto al derecho a la consulta previa. Las zonas ms afectadas por los rigores del conflicto armado coinciden con reas de alta concentracin de poblacin indgena. Las situaciones ms emblemticas en cuanto a las vulneraciones a los derechos de los pueblos se encuentran en los departamentos de Cauca, Nario, Choc, Arauca, Guaviare, Crdoba, Antioquia y Amazonas. En relacin con los pueblos con mayores ndices de victimizacin se destaca: nasa, ubicado en el Cauca y Valle; aw y los pastos, ubicados en Nario; embera, especialmente los ubicados en los departamentos de Antioquia y Choc; wayuu, en la zona de la extensa Guajira; zenu, en Crdoba y Antioquia; nukak maku y jiw, en Guaviare. En este contexto, la funcin que cumplen los congresistas y representantes indgenas en las diferentes corporaciones pblicas es de gran importancia. Mientras su labor legisladora puede verse disminuida por la dificultad y, algunas veces, imposibilidad de negociar con las mayoras en el Congreso para que sus iniciativas legales logren concretarse en leyes, los congresistas indgenas hacen uso de los espacios que su posicin les permite frente a los medios, cuando stos responden a ruedas de prensa o cuando, actuando con fuero parlamentario, tienen acceso a diferentes niveles de representacin del Estado o los organismos internacionales, convirtindose as en noticia y logrando exponer sus puntos de vista en los medios.
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Los movimientos indgenas han ido estructurando sus agendas polticas, tomando para ello, en parte, lo que emerge del amplio tejido de la actividad parlamentaria. Un espacio en donde se lograron importantes avances en la interpretacin jurdica y poltica de algunos derechos tnicos y, en particular, los alcances de su autonoma, han sido las sentencias de las primeras Cortes Constitucionales, en particular las que van de 1991 a 1999, periodo conocido como el desarrollo terico de constitucionalismo multicultural131. All, a partir del examen de tutelas, se sientan bases interpretativas sobre materias de gran importancia poltica, frente a temas como conflictos entre derechos individuales versus derechos colectivos; divergencias frente a derechos fundamentales opuestos, como el derecho de la libertad religiosa frente a la autonoma de la autoridad tradicional en el gobierno de los territorios indgenas; han sido muy importantes en el desarrollo terico y conceptual sobre este y otros temas de gran importancia en el desarrollo poltico del movimiento indgena. En la bsqueda de candidatos para las elecciones del 27 de octubre de 1991, en la ONIC se enfrentaban dos posiciones: una lista nica, que era apoyada por delegados de selva y llano, y dos listas, que era la propuesta de la zona andina. Al final, la reunin de Junta Directiva acord una lista nica, encabezada por Gabriel Muyuy Jacanamijoy, indgena ingano del Putumayo. Esta decisin no fue aceptada de buen grado por la totalidad de los sectores que en ese momento componan la ONIC y los inconformes, entre ellos de manera preponderante algunos antiguos miembros del Movimiento Quintn Lame, decidieron reunirse en el Resguardo de Yaguara, Tolima, y all lanzaron su propia lista para Senado. Pero no es slo una lista lo que surgi de esta asamblea, sino un nuevo movimiento poltico que jugara un muy importante papel en la poltica colombiana e indgena: el movimiento Alianza Social Indgena, que surge como un movimiento poltico liberado de las constricciones gremiales que tena la ONIC. Este movimiento tiene grandes aciertos en la poltica indgena, empezando con su primer candidato, el lder coconuco del Cauca, Anatolio Quir Guaua, ex presidente de la ONIC, quien fue elegido senador, junto con el candidato de ONIC, Gabriel Muyui, y el de AICO, Floro Tunubala. Gracias a esta tercera lista del ASI, el movimiento indgena gan una senadura por residuo. Este episodio dio lugar a la consolidacin de un viejo proyecto del movimiento indgena, cual era crear, conjuntamente con otros sectores sociales, una propuesta poltica que, retomando las expectativas con las que la experiencia indgena haba logrado llegar a la sociedad
131 Bonilla, Daniel: La Constitucin multicultural. Siglo del Hombre ediciones, 2004.
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colombiana, fuera capaz de convertirse en una opcin para distintos sectores de la poblacin, descontentos y desencantados de los polticos de siempre. Es precisamente este proceso, de experiencias, memorias de resistencia y lucha, acumuladas durante aos, el que fue sentando las bases para el surgimiento de organizaciones como la ASI, el AICO y el MIC. La actividad poltica de las dos organizaciones ms representativas -ASI y AICO- ejemplariza diferencias importantes. Mientras que la ASI ha trabajado desde su creacin activamente con grupos de campesinos o de comunidades negras, AICO, an cuando ha mantenido dilogos y relaciones con diferentes sectores del movimiento social, fue hasta las elecciones del 2002 cuando tuvo una apertura de alianzas electorales hacia sectores no indgenas en diferentes regiones del pas. Ser organizaciones polticas que, al contar con representacin parlamentaria, estn en capacidad de otorgar avales a diferentes organizaciones para su ejercicio electoral, es tambin algo que distingue a los movimientos ASI y AICO. La proyeccin poltica de ASI, para la que es fundamental generar alianzas con la ms amplia gama de sectores sociales, la ha llevado en varios momentos del proceso poltico a plantear alianzas y otorgar avales a diferentes movimientos polticos. Dos de los casos ms importantes y que le dieron en su momento mucha notoriedad poltica fue el aval que ASI dio a las campaas de Antanas Mockus para su segundo periodo en la alcalda de Bogot y a Sergio Fajardo, en la campaa para la alcalda de Medelln, lo que tuvo gran significacin dado que en ambos casos se trataba de candidatos ganadores y con alta figuracin nacional. Por otra parte, AICO, en materia de avales y alianzas, tiene una aproximacin mucho ms tnica, en el sentido que estima que estos avales slo se deben entregar luego de procesos de acuerdo interno, donde se garantice que quien se apoye se comprometa a trabajar y coordinar con el movimiento indgena. Para las elecciones del 2002, AICO apoy dos candidatos no indgenas a concejos municipales, mientras que, en las elecciones al Congreso de 2006, lograron alianzas para la Cmara de Representantes con sectores campesinos en varios departamentos del pas, por lo cual esta vez hubo candidatos no indgenas en las listas que presentaron.
V.
La ciudadana indgena y los problemas de la participacin
El III Congreso de la ONIC, reunido en Bogot entre el 25 y 30 de junio de 1990, refirindose a la Asamblea Constituyente, conclua:
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Los indgenas, reunidos en este III Congreso Nacional, somos conscientes de la necesidad de un cambio real y de fondo en la poltica y las instituciones de este pas, que conlleve un cambio en la vida democrtica. Creemos que un paso en ese camino es la realizacin de una Asamblea Nacional Constituyente popular y soberana132.
La percepcin de muchos lderes indgenas, despus de ms de 20 aos de participar en el Congreso de la Repblica y en otras corporaciones de eleccin popular, es que, si bien a travs de la participacin poltica se han obtenido logros importantes en el reconocimiento de sus derechos, ha habido un debilitamiento del movimiento indgena, especialmente en su capacidad de convocatoria y movilizacin. En relacin con la pregunta sobre cmo ha variado la votacin general, incluyendo los votos por la circunscripcin especial y la general, para candidatos indgenas al Senado, observamos que, en 1998, seis candidatos alcanzaron 150.281 votos, mientras que, en 2002, 14 candidatos lograron 242.268 y, en el 2006, diez candidatos obtuvieron 96.674.133 Este descenso es notable considerando que con el paso del tiempo lo lgico es que el electorado crezca, por los jvenes que se hacen mayores con capacidad para votar. Es probable que este dinamismo en la convocatoria y movilizacin sea una repercusin del resultado electoral del 2006, donde los candidatos indgenas para la circunscripcin electoral especial al Senado tuvieron un retroceso del 60% respecto de la votacin anterior. Cmo explicar este decrecimiento en la votacin? Varias hiptesis se han esgrimido para explicar este fenmeno: se citan errores cometidos en el diseo del tarjetn para votar; la entrada en vigencia de la nueva Ley de Partidos Polticos, que obliga a stos a presentar slo una lista, lo cual reduce las opciones de candidatos para el electorado, y la explicacin que apoya la hiptesis del presente artculo, que la disminucin del voto de opinin a favor de los indgenas se da como resultado de la falta de logros que mostrar en el quehacer parlamentario, dado que el nfasis de esta actividad poltica se sita fuera del recinto parlamentario, en el fortalecimiento del movimiento social, para el cual ha sido estratgico contar con representacin parlamentaria. Pero es evidente que el incremento en los apetitos figurativos de algunos lderes indgenas, que ha causado una explosin de candidaturas y ha expuesto la expansin de la politiquera entre los indgenas, es tambin
132 Osorio Luis Carlos: La participacin poltica de los indgenas. En Actualidad tnica. www. etniasdecolombia.org.co. 133 Informe de la Comisin Nacional Electoral. Diferentes fechas.
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un factor que explica el desencanto del voto de opinin con las candidaturas indgenas. Luis Evelis Andrade Casama, presidente de la ONIC, en el 2006, planteaba lo siguiente:
Veo con mucha preocupacin la posibilidad de ampliar la participacin en el Congreso porque el mundo indgena en Colombia no est articulado bajo una propuesta que genere un proceso de unidad, de convergencia. Hay muchos candidatos, y eso lo que hace es dispersar las fuerzas, incluso al interior de los indgenas, que no somos un caudal electoral significativo en trminos numricos. La gran oferta de candidatos tambin genera un problema en la opinin pblica y en los electores que piensan apoyar una propuesta indgena. La bsqueda de espacios de poder y de representacin puede conllevar la prdida de identidad, en el sentido que se rompe con los principios de cultura, autonoma, defensa de los derechos propios. En aras de llegar all, se hace cualquier negociacin. Por ejemplo, mientras el presidente Uribe nos ha respondido en todas las manifestaciones y movilizaciones con la fuerza, y en los procesos de dilogo y concertacin, con indiferencia, algunos compaeros indgenas se suman a su partido. Respetamos esa decisin, pero no la compartimos134.
Aqu, Evelis alude a una de las ms acentuadas estrategias del gobierno de Uribe, que ha sido la de animar divisiones dentro del movimiento indgena, promoviendo la organizacin de indgenas pro-gobiernistas, algo que ha tenido hasta ahora un mnimo impacto, pero que prende luces de alerta frente al proceso de organizacin social. Para las elecciones al Congreso de 2006 2010, esta situacin se hizo mucho ms irrebatible. En varias de las listas de los partidos tradicionales, de las convergencias oficialistas y de los partidos de izquierda, se incluan candidatos indgenas. Mientras cada uno de los dos movimientos indgenas tena dos candidatos para el Senado -AICO: Lorenzo Almendra Velasco y Ernesto Ramiro Estacio; ASI: Maria Eulalia Yagar Gonzlez y Jess Enrique Piacu Achicu-, en la circunscripcin nacional haban seis candidatos indgenas en diferentes partidos y movimientos polticos no indgenas, como el partido Cambio Radical, Polo Democrtico Alternativo y el Partido Liberal Colombiano. En relacin con este tema, algunos pueblos indgenas se han pronunciado en contra de esta nueva tendencia a que personas indgenas, pretendiendo representar a sus pueblos, decidan participar en la contienda electoral, sin consultar con las autoridades tradicionales respectivas. En este sentido,
134 Entrevista a Luis Evelis Andrade Casama. En: Actualidad tnica: www.etniasdecolombia.org.co.
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se pronunci recientemente el Consejo Territorial de Cabildos de la Sierra Nevada de Santa Marta135. Es interesante volver aqu a las diferentes aproximaciones a la poltica de las dos organizaciones que hemos venido observando, AICO y ASI. Para la primera, la poltica debe estar vigilada de cerca por los sistemas tradicionales de autoridad; debe darse prioridad al servicio a los intereses comunitarios sobre cualquier otro, mientras que para la segunda, lo que es ms importante es la capacidad de negociar y lograr pactos que permitan avanzar en la guerra de posicin del movimiento por los derechos indgenas.
VI. La opcin descolonial y la equidad de gnero

En esta nueva modalidad de relacin con el Estado, los movimientos indgenas se enfrentan a situaciones para las cuales no hay memoria. Ahora que en virtud de los logros electorales acceden a posiciones de poder, tienen que demostrar capacidades que antes slo vislumbraban desde el otro lado de la acera, desde la oposicin. En este nuevo papel, como administradores, especialmente, cuando acceden a gobernaciones o alcaldas u ocupan importantes posiciones en el Estado, deben mostrar eficiencia y transparencia en su gestin y resultados para beneficio comunitario frente a intereses especficos, gremiales, sindicatos, etc. Con estas reformas y lo que ha estado ocurriendo, pareciera que la gobermentalidad se expande como una mancha de aceite en el agua. El sujeto racional, eficiente, negociador, ocupa los espacios donde se debe administrar el desarrollo y la inversin, no importa que ese sujeto sea indgena, o mejor, s importa, pues es el modelo de sujeto que termina imponindose, contra lo cual los indgenas han resistido durante muchos aos. Sera importante prestar atencin durante el tiempo de la administracin de Floro Tunubala, el lder indgena guambiano que ocup la gobernacin del departamento del Cauca (2002 a 2006), por primera vez en la historia del pas. Cmo se dieron y con qu frecuencia las movilizaciones indgenas en el departamento? Qu ocurre cuando un movimiento social debe dar el paso de la crtica y oposicin al control y administracin? Es compatible la administracin del Estado con la identidad indgena que se define como contraria a la depredacin de la naturaleza y la explotacin desmesurada de los recursos naturales? Se plantean el reto de imaginar un sistema que
135 Pronunciamiento publicado en la pgina Web de la revista virtual Actualidad tnica. www. actualidadetnica.org.
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haga posible la compatibilidad entre el desarrollo en trminos de ms y mejor infraestructura y servicios con la sacralizacin y defensa de la naturaleza? stas son algunas de las preguntas que este modelo de participacin y acceso plantean al movimiento indgena. Quizs todava es muy temprano para responder, aunque la frecuencia de experiencias en este cambio parece no dejar mucho espacio para la especulacin. Los indgenas en Amrica Latina gobiernan cada da con ms frecuencia, desde municipios pequeos hasta pases enteros; los resultados ya comienzan a hablar. El neurofisilogo y pensador chileno Humberto Maturana desarroll la idea de variadas objetividades y de multi-verso en vez de uni-verso, esto es, la idea hegemnica de universalidad pasa a ser, en el pensamiento de Maturana, un componente ms de un mundo multi-versal. El conflicto que vislumbramos de los nuevos retos que la resistencia indgena enfrenta, al haber obtenido los frutos de esa resistencia denodada de varios siglos, es fundamentalmente un problema epistemolgico. La lucha epistmica se enmarca en la creencia de dos modelos de objetividad en el planteamiento de Maturana: la objetividad sin parntesis y la objetividad en parntesis. La idea bsica de este autor deriva en una serie de conclusiones fundamentales para los futuros globales y las opciones descoloniales. A lo que Maturana llama objetividad-sin-parntesis y la lucha por lo uni-versal, por otro lado, existe el mundo multi-versal y los sujetos, como seran los indgenas que ahora no solo critican, sino que enfrentan el reto de demostrar con hechos, validables polticamente, que otros criterios de validacin deben ser considerados, todo lo cual conduce a pensar lo poltico y lo tico de un modo-otro:
Por lo tanto, cada desacuerdo explicativo es una invitacin hacia una responsable reflexin de coexistencia (conflictiva y dialgica) y no en una irresponsable negacin de la otra explicacin. En cambio, si se habita la objetividad-sinparntesis, creemos que todo quien no est de acuerdo con lo que sentimos y pensamos, no tiene razn de ser o est errado. Esto es, nos ponemos en una posicin de juez supremo y acusamos a las opiniones diferentes de ponerse en la posicin de juez supremo en la que yo o slo nosotros (los que pensamos igual) queremos estar.136
El pensamiento descolonial y la opcin descolonial, que es como se puede ver la irrupcin indgena en espacios del Estado donde histricamente estuvieron excluidos, dice Mignolo, es descolonial en su singularidad y multi o pluriversa en sus manifestaciones globales; esto habita la objetividad-entreparntesis y opera explicativa, tica y polticamente en la formacin histrica del mundo moderno/colonial constitutivo de la fundacin histrica de la
136 Mignolo, Walter (editor in collaboration with Arturo Escobar): Globalization and the De-Colonial Option. Edited by Larry Grosbberg, NY. Cultural Studies, vol. 21 no. . March, 2007.
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economa capitalista. Todo esto nos permite comprender que pensadores como Gramsci o Bourdieu estn slo a mitad de camino, caminando sobre historias y subjetividades silenciadas, como lo argumenta convincentemente el intelectual y politlogo jamaiquino Anthony Bogues en su elocuente obra Radical political intellectuals (2003). En relacin con la perspectiva de gnero en este proceso de incremento de la participacin indgena, la tendencia, especialmente en el nivel internacional, va en direccin al incremento de la participacin de la mujer indgena en todos los niveles. Esta situacin nos pone de presente que una sociedad evoluciona no porque cambien las leyes, stas tienen gran capacidad pedaggica y simblica, pero los cambios no suceden de la noche a la maana; stos tienen sus propias dinmicas, una de las cuales pasa por la apropiacin de los derechos y el lento y, a veces, imperceptible modo de asumir en la persona una nueva manera de ver y sentirse parte del mundo. En la actualidad, operan en la mayora de pases latinoamericanos programas de formacin de ciudadana e intentos por facilitar a indgenas y campesinos pobres el acceso a la propiedad de la tierra, por va del mercado, para lo cual se disean programas y polticas para acceder a crditos blandos, con periodos de inters congelado y mecanismos para facilitar el acceso de sus productos a los mercados. Esta coincidencia entre demandas histricas de sectores marginados de la poblacin y polticas liberales impulsadas por organismos financieros internacionales se da en la medida en que la definicin de ciudadana del neoliberalismo opera esencialmente en trminos de acceso al mercado137. Por esto, el objetivo tambin ha variado: ya no se trata de construir nacin, como ocurri en el pasado, cuando desde los Estados se incentiv la incorporacin de los indgenas a las sociedades hegemnicas y al Estado, tanto como fortalecer al mercado, aumentando el nmero de consumidores y productores. Pero es claro que ni la agenda de las mujeres ni la de los indgenas se limitan al acceso al mercado; pasan por ah, claro, pues esto se da en el contexto de sociedades capitalistas, pero la experiencia ha demostrado que las agendas van tan lejos y profundo como lo permitan las condiciones externas e internas. Una pregunta que tendramos que hacernos es qu tan lejos podr ir la agenda de las mujeres indgenas en nuestro continente. Boaventura de Sousa Santos, en su libro Refundacin del Estado en Amrica Latina (2010),
137 Ong, Aihwa: Neoliberalism as exception: mutations in citizenship and sovereignty. Duke University Press, 2006.
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plantea que la agenda indgena en los Andes de Amrica del Sur ha surgido con la fuerza de una metfora del sufrimiento humano a partir de 500 aos de explotacin, racismo y marginamiento, causado por el colonialismo y el capitalismo. Esto, a la vez que le otorga legitimidad y fuerza a partir del valor de una tica que cuestiona la humanidad de manera profunda, caracteriza el que estos movimientos indgenas sean anticapitalistas, anticolonialistas y antiimperialistas. Afirma de Sousa que el feminismo ha sido uno de los grandes cuestionadores de la epistemologa eurocntrica hegemnica y que el feminismo poscolonial o descolonizador es uno de los constructores de la Epistemologa del Sur. sta es definida como el reclamo de nuevos procesos de produccin y de valoracin del conocimientos validos, cientficos y no-cientficos y de nuevas relaciones entre diferentes tipos de conocimiento, a partir de las prcticas de las clases y grupos sociales que han sufrido de manera sistemtica las injustas desigualdades y las discriminaciones causadas por el capitalismo y por el colonialismo138. La crisis actual para algunos es un dilema civilizatorio; para otros, colapso de un modelo econmico, acompaado de sobrepoblacin, agotamiento de recursos e impacto ecolgico atroz en el nivel global. Una de las alternativas que se sugiere es el regreso a lo comunal, la comunalidad, como una respuesta que ofrece a la poblacin mayores posibilidades para hacerle frente al capitalismo. En la transmodernidad de la que habla Enrique Dussel, una nueva fase donde tendremos que superar la irracionalidad de un sistema que parte de la hiptesis falsa sobre lo inagotable de los recursos de la naturaleza y el imperativo incuestionado sobre crecer econmicamente, si hemos de sobrevivir, la humanidad deber dar el salto a un nuevo sistema donde podamos demostrar que hemos acumulado experiencia, que hemos aprendido a medir los costos de privilegiar el crecimiento sobre la conservacin, la competencia sobre la solidaridad, la discriminacin sobre la igualdad y la subordinacin sobre la democracia. En este contexto, considero fundamental preguntarnos por la capacidad que los diferentes regmenes de organizacin comunitaria indgena tienen para asimilar las demandas que las mujeres indgenas organizadas reclaman, apropindose de elementos de discursos feministas globales. Considero que la situacin de la mujer constituye un mecanismo acertado para medir la capacidad de adaptacin que pueblos y comunidades indgenas tienen. Las sociedades miden su nivel de evolucin en la medida como es tratada la mujer o, de hecho, cualquier sector minoritarizado, sean estos homosexuales o con
138 Sousa Santos, Boaventura de: Refundacin del Estado en Amrica Latina. Perspectivas desde una epistemologa del Sur. Instituto Internacional de Derecho y Sociedad, Lima, 2010, p. 43.
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cualquier distincin que los haga sujetos de discriminacin, en un contexto social. Una pregunta que nos hacemos es: en qu medida la subordinacin de la mujer en sociedades indgenas contemporneas en Amrica Latina puede deberse ms al resultado de la expansin de valores y dominacin eurocntrica que a su propio desarrollo cultural? Una va que creo que nos podra ayudar a responder esta pregunta es precisamente por medio de monitorear las respuestas y flexibilidad de los sistemas de organizacin indgena para incorporar reformas que mujeres indgenas organizadas reivindican y plantean en sus comunidades y organizaciones. En esta perspectiva, se destacan los trabajos de Carmen Victoria lvarez, el Grupo de Mujeres Maya Kaqla, feministas mayas de Guatemala y Rosalba Ada Hernndez Castillo, quienes, frente a la disyuntiva entre tradicin y modernidad, especialmente cuando la primera afecta la dignidad de la mujer, sostienen que cuando mujeres indgenas organizadas cuestionan los usos y costumbres, no significa necesariamente que estn en contra de la cultura. En todas las organizaciones, las mujeres indgenas tambin han hecho suya la demanda de autodeterminacin de los pueblos indgenas a la vez que plantean crticamente sus propios sistemas normativos139. En este mismo sentido, lo plantean algunas acadmicas indgenas, cuando afirman que lo que sera ms relevante al pensamiento indgena descolonizado es la complementariedad y el balance.
Para nosotras, hablar de enfoque de gnero supone remitirse al concepto de dualidad manejado desde la cosmovisin indgena, segn el cual todo en el universo se rige en trminos de dualidad: el cielo y la tierra, la felicidad y la tristeza, la noche y el da, y se complementan: el uno no puede estar sin el otro. Si hubiera diez das con slo sol moriramos, no lograramos soportarlo. Todo se rige en trminos de dualidad, indudablemente, el hombre y la mujer140.
No sera correcto plantear que estamos frente a una dicotoma a que se enfrentan indgenas en el poder o gobernantes sensibles a la participacin y la interculturalidad, entre polticas orientadas a generar riqueza o respetar la reivindicacin de la libre determinacin de los pueblos indgenas en la defensa de la naturaleza. Esta ecuacin es una moderna y postmoderna (esto es, lineal,
139 Hernndez, Rosalba Ada (edit.): Etnografas e historias de resistencia. Mujeres indgenas, procesos organizativos y nuevas identidades polticas. CIESAS, Mxico, 2008. 140 Estela, miembro de la Asociacin Poltica de Mujeres Mayas, MOLOJ, Mayib Ixoquib, Guatemala; citado en Gabriel, 2004. Citado en Hernndez, 2008.
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eurocentrada). Lo otro, es decir que el reto del movimiento indgena que asume el apoyo a sus representantes en posiciones de poder poltico es imaginar un sistema que permita el incremento de servicios y mejora de la infraestructura, sin el costo del ejercicio a la libre determinacin y la equidad de gnero, abre a la heterogeneidad-histrico estructural, a la analctica (Dussel) y al pensar habitando las fronteras (border thinking, Mignolo). Este es el tamao de las preguntas que hoy da asumen los indgenas en posiciones de gobierno y en ejercicio de los derechos que la trans-modernidad ha puesto sobre el tapete, preguntas en las que se juegan muchas cosas, no slo la dialctica entre conservacin y desarrollo, sino la sobrevivencia misma de la interculturalidad como marco en el que se define la democracia que estamos en proceso de construccin.
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Luis Maldonado Ruiz - Vctor Hugo Jijn
PARTICIPACIN POLTICA Y EJERCICIO DE DERECHOS EN LOS PUEBLOS INDGENAS DEL ECUADOR

Luis Maldonado Ruiz* Vctor Hugo Jijn** CEGOPE- ESGOPPE1
Resumen
Este artculo realiza una breve descripcin de la situacin socioeconmica de los pueblos y nacionalidades indgenas del Ecuador, de su distribucin geogrfica poblacional y de su participacin en los procesos polticos electorales del pas a partir de la dcada de los 90s. Tambin aborda el tema de las polticas pblicas en cuanto a su relacin con los mandatos constitucionales del ao 2008 y los derechos de los pueblos indgenas, efectuando un balance preliminar de su aplicacin o cumplimiento en la perspectiva de construir el Estado plurinacional y una sociedad intercultural. Finalmente, se sealan los desafos esenciales que implica la concretizacin del Sumak Kawsay en un contexto de globalizacin econmica, de hegemona del modelo neoliberal y de la persistencia gubernamental de basar el desarrollo nacional en la extraccin de recursos naturales sin asumir plenamente los riesgos ambientales y otros que esto significa para el futuro de la nacin.
I. A.
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Breve contexto poltico y diversidad histrico-cultural Desacato constitucional y autoritarismo

Originario del Pueblo Kichwa- Otavalo, Ecuatoriano de la comunidad de Peguche. Presidente del CEGOPE-ESGOPPE, Miembro de Nmero de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, Miembro del Consejo Acadmico sobre Interculturalidad de UNICEF, Catedrtico de la Universidad Intercultural Indgena de Amrica Latina y el Caribe- Ctedra Indgena Itinerante. Ex Ministro de Bienestar Social y Coordinador del Frente Social. Asesor Permanente y ex Presidente del Directorio del Fondo Indgena Latinoamericano y del Caribe. Ex - Secretario Ejecutivo del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador -CODENPE (1998-2001). Asesor Poltico de la CONAIE (1997). Ingeniero Gelogo Geofsico, ex-funcionario de Petroecuador, Coordinador Nacional de la CDDH, ex-asesor de Ecuarunari y de la CONAIE, ex-asesor del Movimiento Pachakutik en la Asamblea Nacional, docente e investigador de la ESGOPPE.
**
141 La Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas para las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (ESGOPPE) es un programa del Centro de Estudios sobre Buen Gobierno para el Sumak Kawsay, dedicada a la formacin poltica desde un enfoque intercultural.
171
La coyuntura ecuatoriana se encuentra en una encrucijada por dems decisiva y conflictiva, tanto en las opciones polticas que intentan dar asidero a los postulados constitucionales, como en la redefinicin concreta de un modelo econmico que no sucumba en el ms craso extractivismo mineral y petrolero. La aplicacin de la Constitucin aprobada en el 2008 ha tenido serios tropiezos debido a las decisiones presidenciales orientadas esencialmente a consolidar un rgimen presidencial hipercentralista que concentra el poder en el Ejecutivo y que ha vaciado el contenido democratizador de la nueva institucionalidad formulada en Montecristi, en particular, la implementacin progresiva de un Estado plurinacional y una sociedad intercultural. A su vez, la tan anhelada transicin de una economa nacional alterada y mutilada en dcadas anteriores por las polticas neoliberales hacia una economa social y solidaria va de frustracin en frustracin, alternando un enorme gasto pblico, clientelar y asistencialista, con la entrega e hipoteca de los recursos naturales a las empresas transnacionales o internacionales supuestamente pblicas. En este contexto, los pueblos y nacionalidades indgenas han visto rechazadas sus propuestas legislativas o de estructuracin plurinacional del Estado; sus proyectos de desarrollo local o de inversin productiva se han visto desviados o tergiversados. Al igual que en gobiernos anteriores, ha ocurrido una doble y perversa cooptacin poltica que ha detenido y alterado las perspectivas de cambio. Por un lado, el partido ganador de las elecciones nacionales, en este caso Alianza Pas, ha cooptado la institucionalidad estatal orientando su funcionamiento en exclusivo beneficio de prcticamente los mismos grupos tradicionales de poder econmico; por otro lado, el gobierno ha absorbido clientelarmente un vasto sector de organizaciones sociales que han declinado o abandonado sus propuestas iniciales prestndose a brindar legitimidad a polticas sociales que en nada constituyen una redistribucin de la riqueza, una real participacin en la toma de decisiones o una verdadera alternativa al neoliberalismo. La construccin del Estado plurinacional sigue como letra muerta. En efecto, el reconocimiento formal de derechos de pueblos y nacionalidades permanece como tal, como una figura jurdica utilizada peridicamente por el gobierno para maquillar decisiones que no resuelven problemas fundamentales de la vida comunitaria o de la economa popular. Las leyes aprobadas por la Asamblea Nacional, de mayora oficialista, han desconocido los derechos colectivos y aspectos claves -como el autogobierno, la consulta previa o la conformacin de circunscripciones territoriales interculturales- han sido burlados o estancados, montando parodias de socializacin y consulta, pero ignorando el dilogo y las propuestas con los legtimos representantes de comunidades indgenas o campesinas
172
A su vez, la creciente intervencin del gobierno, tanto con sus polticas asistencialistas (bono de desarrollo humano, socio bosque, socio pramo, bono de desnutricin cero, etc.), como con algunas obras de infraestructura (carreteras, escuelas), ha propiciado la hegemona populista gubernamental, la cual le permite presentar y publicitar como supuesto aporte al desarrollo la firma de contratos con empresas transnacionales para la extraccin de recursos naturales (biodiversidad, minas y petrleo). Se consolida as el modelo neoliberal que tanto dice haber cambiado. Paralelamente a esta manipulacin, desde las esferas gubernamentales, se desata una estigmatizacin peridica de personas, grupos, organizaciones o colectivos, que expresan su desacuerdo con las polticas del gobierno o que critican procedimientos legales e institucionales, llegando inclusive a la persecucin policial y la prisin arbitraria. Igualmente, la reestructuracin institucional que permite la presencia y representacin de los pueblos y nacionalidades en la toma de decisiones, ha sido claramente alterada en su composicin, al dar cabida nicamente a personal afiliado a Alianza Pas o a personas obsecuentes con las disposiciones del Ejecutivo; frente a lo cual, los pueblos indgenas -a travs de sus organizaciones- han venido impulsando una movilidad social y poltica.
B.
Las nacionalidades y pueblos y su situacin socio-econmica
En el Ecuador existen 14 nacionalidades y 18 pueblos pertenecientes a la nacionalidad kichwa. No existe un censo adecuado que cuantifique a la poblacin indgena ecuatoriana, por lo cual nicamente se dispone de estimaciones que van desde el 7% al 25% de la poblacin total nacional. Su distribucin provincial es la siguiente. La poblacin indgena se encuentra distribuida en todo el pas, pero tiene una presencia ms importante en ciertas regiones, provincias y cantones que en otros. Actualmente, esa distribucin est en estudio ya que los datos del ltimo censo, realizado en noviembre de 2010, contradicen bastante a los del 2001. Sin embargo, las provincias con mayor poblacin indgena siguen siendo las mismas: un 50% se encuentra en Imbabura, Pichincha, Cotopaxi y Chimborazo. En efecto, los censos oficiales, basados en la autoidentificacin al momento de las encuestas, no constituyen un fiel reflejo de la composicin tnica nacional puesto que se basan en preguntas cuyas respuestas implican sesgos subjetivos en las personas respecto de su identidad tnica, alterndose
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la pertenencia real. El Grfico 1 muestra los resultados del Censo del 2010 comparndolos con los del 2001, segn lo cual la poblacin que ms habra crecido es la afro-descendiente llegando a constituir un nmero mayor que la poblacin indgena. Este resultado es por dems dudoso, pues implica una serie de acotaciones relacionadas con una mayor fertilidad entre una y otra poblacin (la una crece 2,3% y la otra apenas un 0,2%, en el mismo perodo). Es ms aceptable una explicacin respecto al aparecimiento estadstico de la poblacin montubia, 7,4%, si se la compara con la variacin de los porcentajes de las poblaciones blanca y mestiza: ambas disminuyen un total de 9,9 puntos, mismos que antes englobaban a la auto-identificacin montubia.
Cuadro 1 Distribucin provincial de la poblacin indgena ecuatoriana
!
Nacionalidad Pueblo Provincias
Regin Costa
Chachi Tsachila Aw Epera Manta -Huancavilca Kichwa Santo
Esmeraldas Domingo De Los Tsachilas Esmeraldas, Carchi, Imbabura Esmeraldas Manabi, Guayas Kichwa De La Costa, Guayas, El Oro, Galapagos
Regin Sierra
Kichwa
Karanki Otavalo Natabuela Kayambi Kitu Kara Panzaleo Chibuleo Salasaca Kisapincha Tomabela Waranka Puruha Kaari Saraguro Paltas
Imbabura Imbabura Imbabura Imbabura, Pichincha, Napo Pichincha Cotopaxi Tungurahua Tungurahua Tungurahua Tungurahua Bolvar Chimborazo Caar, Azuay Loja, Zamora-Chinchipe Loja
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Cofan Siona
Regin Amaznica
Sucumbios Sucumbios
En efecto, los censos oficiales, basados en la autoidentificacin al momento de las encuestas, no constituyen un fiel reflejo de la composicin tnica nacional puesto que se basan en preguntas cuyas respuestas implican sesgos subjetivos en las personas respecto de su identidad tnica, alterndose la pertenencia real. El Grfico 1 muestra los resultados del Censo del 2010 comparndolos con los del 2001, segn lo cual la poblacin que ms habra crecido es la afro-descendiente llegando a constituir un nmero mayor que la poblacin indgena. Este resultado es por dems dudoso, pues implica una serie de acotaciones relacionadas con una mayor fertilidad entre una y otra poblacin (la una crece 2,3% y la otra apenas un 0,2%, en el mismo perodo). Es ms aceptable una explicacin respecto al aparecimiento estadstico de la poblacin montubia, 7,4%, si se la compara con la variacin de los porcentajes de las poblaciones blanca y mestiza: ambas disminuyen un total de 9,9 puntos, mismos que antes englobaban a la auto-identificacin montubia.
Grfico 1 Autoidentidad etnica censal
2001 2010
77,4 71,9
7,4
os os bi tiz
4,9 7,2
es
6,8
s na
10,5 6,1
s co
0,3 0,4
tr O os
nt
es
tu
ie
ge
on
nd
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC), Resultados del Censo 2010.
Cuadro 2 Pobreza basada en el consumo, por grupo tnico 1998 - 2006

Aos Pobreza en indgenas 1998 2006 45,84% 69,46% Pobreza en no indgenas 43,69% 35,57% 44,64% 38,28% Total Indigencia en indgenas 17,63% 43,07% Indigencia en no indgenas 19,51% 10,23% 18,68% 12,86% Total
Fuente: INEC: Encuesta de Condiciones de Vida, 1998 y 2006.
fr
od
es
ce
In
Bl
an
175
Las condiciones de vida de la poblacin indgena son precarias y demandan una accin decidida de las autoridades para al menos paliar esta situacin. Una informacin no tan reciente, pero que no debe haber cambiado significativamente, se muestra a continuacin (Cuadros 2 a 5).
Cuadro 3 Pobreza medida por ingresos segn grupo tnico 2001 2006

Aos Pobreza en indgenas 80,42% 80,75% 83,96% 82,86% 83,22% Pobreza en no indgenas 66,99% 63,85% 68,95% 60,61% 54,94% Total Indigencia en indgenas 56,95% 51,32% 51,32% 57,84% 53,55% Indigencia en no indgenas 39,38% 35,70% 37,70% 32,27% 26,41% Total
2001 2003 2004 2005 2006
67,64% 64,69% 64,69% 61,99% 56,74%
40,24% 36,47% 36,47% 33,76% 28,13%
Fuente: INEC: Encuesta de Condiciones de Vida, 1995 y 1999; Encuesta de Medicin de Indicadores de la Niez y los Hogares, 2000; Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo, 2003. Nota: el ao 2002 no consta con cifras porque no se cuenta con informacin confiable.
Cuadro 4 Pobreza por Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) segn grupo tnico
Condicin tnica Indgena Afroecuatoriana Mestiza Blanca Otros Total Porcentajes (n/N)*100 89,9% 70,3% 60,3% 45,0% 60,9% Nmero de pobres (n) 746.602 424.606 5.679.807 572.290 23.906 Poblacin total (N) 830.418 604.009 9.411.890 1.271.051 39.240
61,3% 7.447.211 12.156.608 Fuente: INEC: Censo de Poblacin y Vivienda, INEC 2001. Elaboracin: SIISE, 2004.
Cuadro 5 Extrema pobreza por necesidades bsicas insatisfechas

Condicin tnica
Indgena
Porcentajes (n/N)*100
67,6%
Nmero de pobres (n)

561.407
Poblacin total (N)

830.418
Afroecuatoriana Mestiza Blanca Otros Total
37,7% 227.734 604.009 30,2% 2.844.035 9.411.890 18,8% 238.954 1.271.051 30,2% 11.863 39.240 31,9% 3.883.993 12.156.608 Fuente: INEC: Censo de poblacin y vivienda, INEC, 2001.
176
Como puede constatarse, el grado de afectacin en la poblacin indgena muestra una marginalidad severa, con situaciones de deterioro extremo de la calidad de vida, esencialmente como consecuencia de polticas pblicas excluyentes.
II. A.
Participacin poltica de los pueblos indgenas: estado de situacin La participacin poltica: logros y conflictos
Es importante iniciar este captulo sealando que los pueblos indgenas siempre han sentido al Estado como una entidad extraa y, por su experiencia histrica de opresin y explotacin, ha sido objeto de mucha desconfianza, especialmente con ciertas iniciativas del Estado como los censos, los mismos que se han asociado con incremento de tributos y expropiacin de sus tierras. Por ello, la participacin poltica se ha dado en dos formas diversas: La primera, que ha caracterizado al movimiento indgena desde su fundacin, es la participacin poltica a travs de sus propias formas de organizacin y mediante presin social, logrando de esta manera convertirse en un actor poltico, con logros significativos, como las propuestas de leyes, la creacin de entidades especializadas en pueblos indgenas en el poder ejecutivo, las reformas constitucionales y la inclusin de los derechos colectivos. Los gobiernos han debido atender, adems, la demanda de diversas obras de infraestructura que ponen en evidencia esta capacidad reivindicativa. La segunda forma ocurre a travs de la participacin de una organizacin poltica o movimiento poltico en las elecciones. Pese a que -para los pueblos indgenas- los partidos polticos han sido considerados como empresas electoreras de propiedad de caudillos, atravesadas por el clientelismo y la corrupcin, habiendo recomendado el voto nulo, las condiciones polticas de los aos 90s permitieron un cambio de posicin y decidieron constituir un instrumento poltico formal para participar en los procesos electorales, con nfasis en los gobiernos locales y sin que haya desaparecido el recelo frente al Estado. La participacin poltica indgena autnoma logr su mayor cspide con el clebre levantamiento de junio de 1990, liderado por la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE), el mismo que constituy un quiebre positivo y sustancial en la vida social y poltica cotidiana de todo el pas. En efecto, el levantamiento indgena sorprendi al Estado y a la sociedad ecuatoriana al poner en evidencia la fuerza de un actor social que haba sido ignorado, pero que se vena configurando a lo largo de muchos aos de resistencia; desvel tambin un Estado excluyente y la polarizacin social
177
profundizada por las polticas de ajuste estructural aplicadas desde 1983 por los gobiernos de turno, en obediencia al Fondo Monetario Internacional (FMI) y a los intereses de la oligarqua local. Por otra parte, el levantamiento interpel tambin los lmites de una democracia restringida al voto, que no consideraba el ejercicio de los derechos econmicos y sociales ni tampoco los ubicaba a la par de los derechos polticos. Adems, visibiliz y cuestion las diferentes formas de marginacin y racismo establecidas por la sociedad blanco-mestiza como parte de la dominacin y segregacin imperante142. La emergencia del movimiento indgena se daba tambin en un momento de profunda crisis del movimiento sindical (flexibilizacin laboral, aperturismo neoliberal) y, a la vez, acompaaba a la presencia de nuevos actores sociales, como el movimiento juvenil, el movimiento de mujeres, el de derechos humanos y el ambientalismo; todos con elementos discursivos convergentes que posibilitaron momentos de encuentro con el movimiento indgena, liderado por la CONAIE, y con el movimiento campesino dirigido por la Confederacin Nacional del Seguro Social Campesino (CONFEUNASSC). En la primera mitad de la dcada de los 90s ocurri un conjunto de hechos que propiciaron la convergencia de estos sectores en espacios de unidad multicultural: las acciones de oposicin a la celebracin de los 500 aos del supuesto Encuentro de dos Mundos, propiciado por Espaa en 1992; las movilizaciones contra la Ley Agraria en 1994, la consulta popular convocada por el gobierno nacional en 1995, para facultar el voto de los independientes. Posteriormente a estos procesos, en la ciudadana se profundiz el debate respecto a la conformacin de una organizacin poltica que fuera la expresin del conjunto de fuerzas sociales resistentes al neoliberalismo, generador de mayor pobreza y exclusin social. Ante esto, la CONAIE, que desde su formacin haba mantenido una actitud de sufragar con voto nulo en las elecciones, juzg necesario reconsiderar su posicin inicial. Recomendar el voto nulo en las elecciones era una demostracin de su desconfianza en el Estado y la democracia formal liberal y de rechazo a la utilizacin demaggica de los indgenas por parte de los partidos polticos tradicionales. Esta necesidad de intervenir en las elecciones como parte de la lucha por una sociedad ms justa e igualitaria y por una democracia participativa
142 Jijn, Vctor Hugo: Propuestas y planteamientos de una poltica pblica de participacin ciudadana incluyente de los pueblos indgenas. En: Polticas pblicas para pueblos indgenas en el Ecuador del Siglo XXI. Memorias del Seminario Nacional. Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, Quito, 2007.
178
ms integradora, determin la decisin de contar con una expresin poltica propia, emanada desde las bases. Fue as que, en 1996, tras un activo proceso de dilogos y debates entre organizaciones pertenecientes a la Coordinadora de Movimientos Sociales, a la CONAIE y a la CONFEUNASSC, se fund el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP), o simplemente conocido como Movimiento Pachakutik, al cual se le dio el mandato de cumplir con varias expectativas, entre ellas: Constituirse en punto de encuentro y articulacin de pueblos y nacionalidades indgenas entre s, con otros sectores del campo, con movimientos populares urbanos, con el sindicalismo pblico y privado, con intelectuales democrticos, con sectores de la Iglesia que haban apostado por una opcin preferencial por los pobres y, sobre todo, con un amplio espectro de la sociedad que encontr en el surgimiento del MUPP-NP reflejados sus anhelos de independencia y autonoma poltica y, a la vez, de proyeccin de un nuevo programa de transformacin de la sociedad. Convertirse en un instrumento poltico que permita al movimiento popular organizado intervenir en la esfera poltico-institucional con propuestas programticas concretas, orientadas a un cambio estructural que beneficie al conjunto de la sociedad, manteniendo su independencia y autonoma. Fortalecerse como instrumento poltico que facilite el acceso a la institucionalidad y plantear el reto de construir y demostrar formas de gestin pblica alternativa y consolidar los poderes locales como estrategia de construccin de un nuevo orden desde lo local, desde las bases organizadas de la sociedad civil, incluyendo la propuesta de la CONAIE de la reconstitucin de los pueblos y nacionalidades. Desde 1996 hasta la actualidad, la poblacin indgena representada en las organizaciones pertenecientes a la CONAIE, junto con organizaciones sociales y personas no organizadas, ha participado en todos los eventos electorales convocados por el Tribunal Supremo Electoral (hoy Consejo Nacional Electoral), a travs del MUPP-NP. La poblacin indgena y afro-descendiente representadas por la Federacin Nacional de Organizaciones Campesinas, Indgenas y Negras (FENOCIN) y por la Federacin Ecuatoriana de Indgenas Evanglicos del Ecuador (FEINE), las dos otras organizaciones indgenas importantes, lo han hecho principalmente mediante el Partido Socialista-
179
Frente Amplio, en el primer caso (aunque en las elecciones de 2006 form parte de Alianza Pas, el movimiento poltico que impuls la candidatura del actual Presidente, Rafael Correa), han creado su propio movimiento denominado Amawtay Yuyai o han votado por partidos de derecha, en el segundo caso. Por su parte, la Federacin Ecuatoriana de Indios (FEI), numricamente escasa, vinculada al Partido Comunista del Ecuador, ha seguido los vaivenes de este partido, generalmente colaborando con aquellos gobiernos considerados por sus dirigentes como un mal menor.
B.
La participacin electoral desde 1996 al 2004
Como resultado del nuevo protagonismo poltico electoral, el MUPP-NP lleg a ocupar importantes cargos de eleccin popular en diversos periodos. En 1996, estableci una alianza con el Movimiento Nuevo Pas, liderado por el periodista Freddy Ehlers, y lleg en tercer lugar en las votaciones para Presidente de la Repblica. En aquella ocasin, se obtuvieron ocho diputaciones, de las cuales cinco fueron indgenas, incluida una mujer. En las elecciones para representantes ante la Asamblea Nacional en 1997, se obtuvieron siete asamblestas de un total de 70. Para 1998, el proceso electoral permiti alcanzar ocho diputados, 11 alcaldes y 72 consejeros y concejales. En el 2000, se tuvo 20 alcaldes en votacin sin alianzas y siete en alianza; fueron tambin electos cinco prefectos, 86 concejales, 17 consejeros y 461 representantes a juntas parroquiales. En el 2002, en alianza con el Partido Sociedad Patritica, el MUPP-NP gan las elecciones presidenciales, aunque esta experiencia slo dur seis meses en razn de la traicin del Presidente elegido, Coronel Lucio Gutirrez, a los compromisos y postulados de campaa. Esta participacin ha sido generalmente calificada por diversos analistas como un error poltico de su dirigencia por haber apoyado la candidatura del Cnel. Gutirrez, militar golpista, lo cual constituye una visin por dems superficial de lo que fue realmente esa coyuntura poltica. En realidad, existen varios factores que condujeron a esa decisin, entre ellos: la resolucin de la CONAIE de no ir con un candidato propio para evitar una ruptura interna de la organizacin al momento de la designacin del candidato, en donde se confrontaban su ex-dirigente Antonio Vargas -muy cuestionado en ese momento- con el Alcalde de Cotacachi, Auqui Tituaa; el corto tiempo que quedaba entre la fecha de esa decisin y la establecida legalmente para inscribir las candidaturas, lo cual impeda realizar elecciones primarias e implicaba el riesgo de no participar en el nivel nacional dejando sin referente presidencial a los candidatos provinciales y cantonales; la
180
negativa de los candidatos Rodrigo Borja y Len Rolds para establecer una alianza electoral por creerse ganadores sin apoyo indgena o sin sectores demasiado rojillos; la imposibilidad de designar a algn indgena que vaya como candidato a la Vicepresidencia, en binomio con Lucio Gutirrez, al ser ste originario de la Amazona, es decir, prcticamente un candidato de la Sierra, por lo mismo, obligado a armar el binomio con alguien de la Costa, dado el regionalismo y las tradiciones electorales ecuatorianas de presentar siempre un binomio compuesto por personas de ambas regiones, sin lo cual se perdera buena parte de aquel electorado que se define con un fuerte sesgo regional antes que por las propuestas polticas o programas de gobierno. En el Congreso Nacional, el MUPP-NP lleg a constituir un bloque legislativo con 11 diputados electos de un total de 100. En el 2002, alcanz tambin cuatro prefecturas provinciales de un total de 22 y 32 alcaldas de un total de 215, incluyendo aqullas conseguidas en alianza con otras fuerzas sociales o polticas afines. En todas estas dignidades, el MUPP-NP siempre trat de mantener una equidad tnica y de gnero en la postulacin de candidatas y candidatos: alrededor del 50% de puestos de eleccin popular fueron ocupados por indgenas y, en cuanto a las mujeres. El MUPP-MP est entre las organizaciones polticas que ms han cumplido con las disposiciones de la Ley de Elecciones en lo que se refiere a la proporcionalidad de asignacin de candidatas a las diferentes dignidades. Es as como, en el 2004, present una candidata a prefecta -que result electa- y nueve candidatas a alcaldesas, de las cuales fueron electas tres. Es importante sealar que, en cada uno de estos procesos electorales, el Tribunal Supremo Electoral (hoy Consejo Nacional Electoral), ha procedido a cambiar el mtodo de escrutinio, por lo cual, en el nivel de las elecciones plurinominales, las comparaciones numricas no pueden realizarse mecnicamente sin tener en cuenta la incidencia cuantitativa de cada mtodo. En verdad, paulatinamente, se pas del tradicional mtodo de cocientes al mtodo de DHondt, luego al mtodo Imperial y finalmente al mtodo DHondt ponderado. Esto tiene como principal efecto alterar la real representatividad de las candidaturas ganadoras en las diferentes dignidades y propiciar la eleccin de candidatos de las minoras en cada circunscripcin. En el nivel presidencial, en dos ocasiones, la participacin fue en alianzas con movimientos sociales urbanos y rurales, postulando a un candidato no indgena, debido a mltiples circunstancias internas y externas al movimiento, en particular, la necesidad de llegar a un electorado mayoritariamente urbano poco politizado. A esto se aade la precaucin de no someter tempranamente
181
a lderes indgenas al veredicto de las urnas, cuando la mayor parte de la poblacin todava lleva prejuicios racistas y segregacionistas. Una imagen numrica de esta participacin en los procesos electorales, tanto para elegir alcaldes y prefectos como para diputados, la muestran los cuadros siguientes, as como los resultados de la eleccin presidencial del 2006.
Cuadro 6 Eleccin presidencial 2006
PROVINCIAS AZUAY BOLIVAR CAAR CARCHI COTOPAXI CHIMBORAZO EL ORO* ESMERALDAS GUAYAS IMBABURA LOJA LOS RIOS MANABI MORONA S. NAPO PASTAZA* PICHINCHA TUNGURAHUA ZAMORA CH. GALPAGOS SUCUMBIOS ORELLANA TOTAL 251488 7.15 210857 6.61 1274720 3936 19.56 5341 24.4 DIPUTADOS 1996 48237 4549 7622 0 15159 21947 0 0 0 15654 0 2821 0 4362 7822 1851 99664 17864 0 % 28.48 9.85 14.53 0 15.75 18.75 0 0 0 15.9 0 1.68 0 19.95 25.69 12.78 13.46 12.1 0 ASAMBLEISTAS 1997 10860 10935 7804 9664 14079 15252 8606 2457 7792 22576 5478 0 10019 6408 5634 1414 47511 15564 3463 % 6.72 24.51 15.36 20.81 17.18 13.4 6.52 3.5 0.91 25.43 5.81 0 3.55 27.78 18.65 10.07 6.94 11.82 20.04 18301 23449 7838 854966 24413 4595 DIPUTADOS 1998 125132 23923 13427 8517 24378 28888 29077 0 0 43000 31867 12949 LISTAS 12-17-18 18 18 17-18-21 18 17-18 17-18-21 0 0 17-18-21 17-18-21 17-18 17-18-21 18 18 5-18 17-18-21 18 12-17-18
Fuente: TSE. Elaboracin: VHJ *En alianza: El Oro con MPD; en Pastaza con PS-FA.
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La votacin alcanzada muestra una gran variacin de una provincia a otra, reflejando en su porcentaje el grado de aceptacin de los electores, tanto indgenas como mestizos, llegando sta ltima -generalmente urbana- a ser muy significativa en algunas provincias o ciudades, sin lo cual no se comprenderan esos resultados victoriosos, que rebasan en nmero al de la poblacin indgena. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta que el nmero de habitantes o de electores no refleja por s solo la importancia poltica de las autoridades electas, puesto que, a ms de ello, se debe considerar la ubicacin geogrfica de las respectivas circunscripciones, su extensin y su disponibilidad en recursos naturales, su vialidad, lo cual otorga una mayor importancia territorial y econmica, as como mayores desafos para la planificacin estratgica del desarrollo local. Cuadro 7 Participacin en los procesos electorales por cargo electo
PROVINCIAS PREFECTOS Votacin Pk electos o no 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 TOTAL AZUAY** BOLIVIAR CAAR CARCHI COTOPAXI CHIMBORAZO EL ORO* ESMERALDA** GUAYA IMBABURA LOJA LOS RIOS MANABI MORONA S. NAPO POSTAZA* PICHINCHA** TUNGURAHUA ZAMORA CH. GALPAGOS SUCUMBIOS ORELLANA 9897 10732 372614 20605 5611 2036 85071 9690 56478 48967 4990 1101 13783 35883 35935 15050 16785 Total Votos vlidos 242461 67137 72155 72972 143309 155630 225656 126397 1332157 138624 162689 263092 523285 36487 33517 25731 1047360 184539 29978 8018 45385 29851 4966430 % ALCALDES Votacin Pk electos o no 34685 12002 18140 3605 35010 40707 4854 573 13473 33074 1809 1523 12157 10584 8202 3155 79939 16857 3195 97 8349 8825 350815 Total Votos vlidos 256559 74375 76964 77621 152915 162387 231206 135172 1441158 142607 173268 64552 642350 38368 32676 25329 1096437 199193 60694 7015 47598 30590 5169034 %
14.82 22.42 23.26 0.00 39.41 31.46 2.21 0.87 1.03 25.89 0.00 0.00 0.00 56.47 16.74 7.91 8.12 5.25 0.00 0.00 21.81 35.95 7.50
13.52 16.14 23.57 4.64 22.90 25,07 2.10 0.42 0.93 23.19 1.04 2.36 1.89 27.59 25.10 12.46 7.29 8.46 5.26 1.38 17.54 28.85 6.79
Fuente: TSE Elaboracin: VHJ * En alianza: El oro con MPD, Pastaza con PS-FA ** Slo votacin para concejal y/o consejero; para Pichincha y Quito, resultados del 2002
183
C.
La participacin electoral en 2006 y 2008
En las elecciones presidenciales del 15 de octubre de 2006, el MUPP-NP particip por primera vez con candidatura propia e indgena, en el marco de una coyuntura poltica bastante desfavorable por tres razones principales: la presencia de fuertes candidatos populistas que por su demagogia podan absorber parte del electorado indgena y de los sectores populares urbanos; el surgimiento de una candidatura outsider, personificada en el economista Rafael Correa, atractiva para los sectores progresistas y de clase media; y la escasez de recursos econmicos para enfrentar una campaa que requera largos y frecuentes recorridos por todo el pas. En ese contexto, una decisin interna de la CONAIE, base principal del MUPP-NP, impidi conformar un binomio con Rafael Correa y su Movimiento Alianza Pas, quien ofreca la vicepresidencia para un indgena. En efecto, las presiones de una corriente indigenista que vea en la candidatura de Luis Macas, exdirigente de la CONAIE y exdiputado por Pachakutik, una repeticin de lo que haba ocurrido en diciembre de 2005 en Bolivia, con el triunfo de Evo Morales, impidieron articular ese binomio. Este voluntarismo de una parte de la dirigencia indgena que pas por alto la realidad ecuatoriana, que no corresponda ni con la densidad de la poblacin indgena ni con la simpata del electorado blanco-mestizo, muy diferente en los dos pases andinos, condujo a un resultado electoral sancionado drsticamente en la primera vuelta electoral (Grfico 2).
Grfico 2 Resultados generales
1.464.251
1.600.000 1.40.0.000 1.200.000 1.000.0000 800.000 600.000 400.000 200.000 0
1.246.333
950.895
809.754
525.728
119.113
113.323
77.655
72.762
25.284
23.233
15.357
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Fuente: Corte Nacional Electoral (CNE). Elaboracin: Vctor Hugo Jijn.
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13.455
Luis Macas obtuvo una votacin cercana a los 120.000 electores, equivalente al 2,3% de votos vlidos, la cual le ubica en el sexto lugar, por encima de otros siete candidatos. Este resultado numrico, equivalente a la tercera parte de lo que habitualmente obtena el MUPP-NP en el nivel nacional en las otras dignidades, refleja que la mayor parte del electorado que vena simpatizando con las propuestas y realizaciones del movimiento poltico opt votar por Correa, tal como lo evidencian sus resultados victoriosos coincidentes con el fuerte bajn de la votacin de Macas en las provincias con mayor poblacin indgena, en donde generalmente Pachakutik vena obteniendo buena votacin. Se dio el caso paradjico de que la provincia costea del Guayas, inicialmente muy sostenedora del binomio Correa Presidente-Macas Vicepresidente, asumi disciplinadamente la resolucin de inscribir y votar por el candidato Luis Macas, otorgndole una votacin mayor que la que ste obtuvo en varias provincias serranas de alta composicin indgena (Grfico 3).
Grfico 3 Votacin candidato a presidente Luis Macas
30000 28000 26000 24000 22000 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
ch
28348 15236
13025 7137
6629
6293
6216
5998
5119
4949
3236
2887
2247
2177
1853
1702
1508
1406
1230
913
839
647
Fuente: Tribunal Supremo Electoral (TSE). Elaboracin: Vctor Hugo Jijn.
Esta desafeccin interna por el candidato presidencial se constata tambin al comparar los resultados con la votacin obtenida para otras dignidades y, en particular, con la del candidato a Parlamentario Andino, Oscar Chal, afro-descendiente (Cuadro 8 y Grfico 4). Sin embargo, pese a estos resultados desfavorables, la presencia del Movimiento Pachakutik sigue mantenindose, tal como lo muestra el haber obtenido cinco asamblestas en las elecciones para la Asamblea Constituyente en el 2007 y haber participado en las elecciones del 2008, pese a la correlacin de fuerzas muy desfavorable frente a las candidaturas oficiales y a la falta de
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82
185
recursos econmicos para la campaa electoral, habiendo sido electos cinco asamblestas para la Asamblea Nacional, dos varones y tres mujeres, de un total de 124, y en donde la derecha tradicional, otrora mayoritaria, obtuvo menos triunfos. Tambin se obtuvieron cinco prefectos provinciales de un total nacional de 24 (cuatro varones y una mujer); 34 alcaldes de 219 (cinco mujeres) y 98 presidencias de juntas parroquiales de 420, con membresas en otros 230 directorios parroquiales.
Cuadro 8 Votacin candidatos indgenas
DIPUTADOS Azuay Bolvar Caar Carchi Chimborazo Cotopaxi El Oro Esmeraldas Galpagos Guayas Imbabura Loja Los Ros Manabi Morona S Napo Orellana Pastaza Pichincha Sucumbios Tungurahua Zamora Exterior TOTAL 121.571 5.303 4.749 6.854 0 13.367 18.326 1.756 1.191 108 4.308 14.055 3.521 1.340 2.247 5.500 3.182 3.722 1.145 17.450 2.996 6.569 3.882 PRESIDENTE 6.293 5.119 5.998 1.702 13.025 15.136 1.853 1.230 82 6.629 7.137 4.949 1.508 3.236 2.887 647 913 839 28.348 1.406 6.216 2.177 2.247 119.577 124.038 128.604 Fuente: TSE. Elaboracin: VHJ. CONSEJEROS 6.359 5.461 8.109 0 13.238 20.900 0 714 0 0 14.098 3.769 594 2.193 6.136 2.354 3.428 1.137 19.333 3.277 9.910 3.028 PANDINO 5.836 5.423 7.079 1.355 14.371 18.531 1.937 1.195 162 5.649 8.524 4.225 1.295 2.892 5.255 2.622 2.707 1.478 24.218 3.433 7.648 2.769
186
Sin embargo, pese a estos resultados desfavorables, la presencia del Movimiento Pachakutik sigue mantenindose, tal como lo muestra el haber obtenido cinco asamblestas en las elecciones para la Asamblea Constituyente en el 2007 y haber participado en las elecciones del 2008, a pesar de la correlacin de fuerzas muy desfavorable frente a las candidaturas oficiales y a la falta de recursos econmicos para la campaa electoral, habiendo sido electos cinco asamblestas para la Asamblea Nacional, dos varones y tres mujeres, de un total de 124, y en donde la derecha tradicional, otrora mayoritaria, obtuvo menos triunfos.
Grfico 4 Resultados generales Pachakutik
130000 128000 126000 124000 122000 120000 118000 116000 114000 P. ANDINO CONSEJEROS DIPUTADOS PRESIDENTE 124.038 121.571 119.577 128.604
Fuente: TSE. Elaboracin: Vctor Hugo Jijn.
Tambin se obtuvieron cinco prefectos provinciales de un total nacional de 24 (cuatro varones y una mujer); 34 alcaldes de 219 (cinco mujeres) y 98 presidencias de juntas parroquiales de 420, con membresas en otros 230 directorios parroquiales.
D. El acceso a la gestin pblica y el autogobierno

El acceso de los pueblos indgenas a los gobiernos locales o seccionales, hoy denominados Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD), ha mostrado a lo largo de las dos ltimas dcadas su eficiente capacidad administrativa y de gestin, as como un manejo transparente de los recursos pblicos; esto ha demandado intensos procesos de capacitacin y formacin para superar las falencias por la falta de experiencia en estas funciones y la escasez de personal calificado para el desempeo en cargos administrativos propios de la institucionalidad del Estado.
187
Una de las preocupaciones esenciales en este aspecto ha sido la bsqueda de una gestin con identidad a fin de no repetir las mismas taras y defectos de la administracin tradicional de los viejos partidos polticos. En este aspecto, ha sido determinante asumir la planificacin estratgica y la elaboracin de presupuestos participativos, como instrumentos de un protagonismo decisorio de las comunidades indgenas y campesinas, de los sectores populares urbanos y de la ciudadana en general. La difusin oportuna de una informacin pertinente sobre polticas gubernamentales y programas, el desarrollo de asambleas populares como mecanismos de control social sobre las autoridades electas, la conformacin de mesas de concertacin para resolver conflictos y construir consensos y la frecuente rendicin de cuentas de las autoridades a la ciudadana, han conducido a que la principal beneficiaria de esta gestin pblica haya sido la democracia en su aspecto ms crtico: la participacin ciudadana y la eliminacin de la corrupcin. Esto ha contribuido a consolidar una gobernabilidad y una gobernanza reconocidas incluso por organismos internacionales, como las Naciones Unidas, la Comunidad Andina de Naciones y otras.
E.
La participacin poltica de las mujeres indgenas
El Ecuador es uno de los pases donde ms tempranamente fue otorgado el voto a las mujeres en Amrica Latina y el mundo en general, en 1929, mientras en Cuba lo fue en 1932; Chile, en 1949; Mxico, en 1953; Francia, en 1944 y Suiza, en 1971, por citar unos ejemplos. Sin embargo, esto no ha significado que la participacin femenina haya sido tomada en cuenta por los partidos polticos al momento de conformar sus listas de candidatos o en la designacin para cargos institucionales de alto nivel. Este marginamiento ha sido ms fuerte para el caso de las mujeres indgenas, objeto de una triple discriminacin: por su origen tnico, gnero y pobreza. Al conocido aislamiento poltico de toda la poblacin indgena, que histricamente se explica por la persistencia del racismo, en el caso de las mujeres, esto se agrava por la incidencia de una mentalidad patriarcal que las ha segregado, incluso internamente en las comunidades, en materia de liderazgo. Adems, la mayora de ellas no habla suficientemente el castellano, lo cual disminuye su posibilidad de incidencia fuera del mbito indgena; sin embargo, en su mbito comunitario e indgena la participacin de mujeres es muy protagnica, muchas de las cuales han logrado un despunte nacional e internacional como liderezas polticas. La participacin poltica de las mujeres indgenas se vio potenciada por la propia evolucin del movimiento indgena en el momento en que la
188
CONAIE decidi participar directamente en los procesos electorales nacionales contando con un instrumento poltico. Sin embargo, y si bien la creacin de este movimiento abri las posibilidades de que las mujeres intervinieran ms directamente en la dinmica poltica, su presencia como candidatas no fue automtica y debi vencer tanto las reticencias internas debido al machismo, como su falta de preparacin. Lo primero sigue progresivamente superndose gracias a frecuentes debates en el nivel comunitario, en ocasiones muy tensas, y lo segundo demand un arduo proceso de formacin poltica en todo nivel que an sigue practicndose. Desde luego, esta participacin poltica de las mujeres indgenas ha ocurrido en el marco de la legislacin electoral general del pas, el mismo que ha vivido varias etapas, en las cuales, segn la correlacin de fuerzas polticas y los cambios en la mentalidad de los legisladores, las mujeres han sido incorporadas para su participacin en los procesos electorales143. En 1997, la denominada Ley de Amparo Laboral estableci un cupo mnimo del 20% para la participacin de las mujeres en las listas pluripersonales en las elecciones para diputados nacionales y provinciales. En 1998, una reforma constitucional estableci la participacin equitativa de hombres y mujeres en los procesos electorales (Artculo 102). En el ao 2000, una reforma a la Ley de Elecciones o Ley de Participacin Poltica fij cuotas en grados ascendentes del 5% en cada proceso electoral, a partir de un mnimo de 30%, hasta llegar a la representacin equitativa del 50%, disponiendo tomar en cuenta la participacin tnica-cultural. Cabe sealar que, pese a estos cambios, en la realidad, la manipulacin poltica en el Tribunal Supremo Electoral, por parte de los partidos polticos tradicionales, impidi una efectiva aplicacin de estas disposiciones. A esta cuestin se suma el hecho de que, muchas veces, en la mayora de los partidos polticos, la incorporacin de las mujeres en las listas no fue en puestos que de alguna manera asegurasen que fueran a ser electas, sino en rangos secundarios o de suplencia, quedando en ocasiones como simple decoracin de gnero144.
143 Londoo, Jenny: Mujeres y participacin poltica, 2007. http://azulinaciones.blogspot.com/2007/08/mujeres-y-participacin-poltica.html. StrbeleGregor,Juliana: Mujeres indgenas, ciudadana y alcance del derecho. Freie Universitt Berlin, 2007.
144 Pacari, Nina: La participacin poltica de la mujer indgena en el Congreso ecuatoriano: Una tarea pendiente. http://www.idea.int/publications/wip/upload/chapter_01a-CSEcuador.pdf.
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En la actualidad, la Constitucin del 2008 establece el principio de la paridad y el deber del Estado de promover la representacin paritaria de mujeres y hombres en los cargos de nominacin o designacin de la funcin pblica y en sus instancias de direccin y decisin. Por otra parte, la Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas, tambin llamada Cdigo de la Democracia, regula la aplicacin de la paridad entre hombres y mujeres en las listas para elecciones pluripersonales y establece como impedimentos para ser candidatos/as el haber ejercido violencia de gnero e incumplido con los pagos de alimentos de hijos e hijas. Es entonces en este marco muy variable de disposiciones y reglas legales que ha sucedido la incorporacin de las mujeres en el espacio parlamentario. Segn los datos del Consejo Nacional Electoral, su proporcin pas del 6,1% en 1996, al 13,2% en 1998 (16 de 121 legisladores), al 17% en el 2002, al 25% en el 2006 y al 32,3% en el 2009. En el nivel regional, en cuanto a las elecciones de alcaldes y prefectos, en el 2000, slo 80 mujeres fueron incluidas en las listas para alcaldes, frente a 952 hombres (92%). Del total de candidatos, 106 fueron presentados por el Movimiento Pachakutik, de los cuales solamente siete eran mujeres, aunque ninguna de ellas indgena. En el proceso electoral del 2004, participaron 129 mujeres candidatas, nueve de las cuales fueron presentadas por el Movimiento Pachakutik. Sin embargo, slo 13 mujeres, tres de las cuales eran de Pachakutik, ganaron esas elecciones. Es de anotar que en cuanto se refiere a la eleccin de prefectos provinciales, en el ao 2004 fueron electas mujeres en cuatro de 22 provincias, en tanto que en el 2009 solamente fueron electas 2 de 23 provincias; en ambos procesos, una de las prefecturas fue ganada por una mujer de Pachakutik.
III. Principales polticas pblicas para pueblos indgenas

La Constitucin, como norma jurdica que viabiliza los derechos humanos y colectivos, es un avance muy importante, aunque en su aplicacin ha tenido serias limitaciones, especialmente de las nacionalidades y pueblos en la formulacin de polticas pblicas y leyes que les afectan directamente o que no son compatibles con su proyecto poltico. Formalmente, se han abierto espacios como los consejos consultivos para formular polticas pblicas y la elaboracin de leyes en algunos ministerios, pero su composicin no corresponde a la representacin colectiva de las nacionalidades o pueblos, sino ms bien se ha dado prioridad a la
190
participacin individual. Entre los derechos y polticas ms importantes que se han impulsado en la actualidad, se pueden sealar las que siguen145.
A.
Diversidad
Un primer paso importante es el hecho de que, en la actual Constitucin, el Estado ecuatoriano se define como intercultural y plurinacional (artculo 1), tomando una de las propuestas polticas ms importantes de los pueblos indgenas planteadas desde hace tres dcadas. Adems, se define como constitucional de derechos y justicia, es decir que el fin del Estado es garantizar el ejercicio de los derechos. Para ello, la Constitucin es la mxima ley e, incluso, su incumplimiento es susceptible de enjuiciamiento. En este marco, se reconoce a los pueblos indgenas como entidades histricas y polticas diferentes, con sus propios derechos, los mismos que se desarrollan de manera transversal en toda la Constitucin, especialmente en el captulo cuarto, sobre los derechos colectivos de las comunidades, pueblos y nacionalidades. Un elemento fundamental de la diversidad son las lenguas de las nacionalidades. En la Constitucin, de las 15 lenguas existentes en el pas, se reconoce como lengua oficial al castellano, mientras que al kichwa y al shuar se las reconoce como idiomas oficiales de relacin intercultural y las dems lenguas indgenas son de uso oficial para los pueblos indgenas en las zonas donde habitan. Como se puede apreciar, se estratifica en tres niveles: lengua oficial, lenguas oficiales de relacin intercultural y lenguas oficiales locales. Esta jerarquizacin lleva a confusiones porque no existe una definicin de estas tres categoras y sus implicaciones, aunque es claro que las lenguas minoritarias de las nacionalidades indgenas son restringidas al lugar donde habitan, reducindolas a un uso domstico, con las consecuencias que esto tiene. Hay que recordar que, en la Constitucin de 1998, las lenguas indgenas eran de uso oficial para los pueblos indgenas sin limitacin territorial, por lo que poda hacerse uso de la lengua propia en cualquier parte del pas y ante cualquier autoridad pblica. Es, por lo tanto, evidente que hay un retroceso, especialmente con los derechos de las nacionalidades pequeas que mayor respaldo necesitan del Estado.
145 Se han tomado como referencia los seis campos temticos de monitoreo que ha realizado el Sistema de Monitoreo sobre la proteccin de derechos y promocin del buen vivir de las nacionalidades y pueblos del Ecuador, promovida por el CODENPE y el Fondo Indgena Latinoamericano, con la participacin de las principales organizaciones indgenas (CONAIE, FEINE, FENOCIN), SENPLADES, INEC-CONEPIA, Secretaria de Pueblos, UIAW, que se constituy en el 2009.
191
Aunque la misma Constitucin establece que para el uso de los idiomas nativos se elaborar una ley, hasta el momento no se ha aprobado dicha ley. Por ello, en las entidades pblicas, en general, hasta la actualidad, los idiomas nativos no son de uso oficial, tanto para los trmites oficiales cotidianos como para la comunicacin e informacin a la ciudadana. Sin embargo, algunas actividades dispersas se vienen haciendo, especialmente en el nivel de la informacin y comunicacin oficial con traducciones y programas radiales y televisivos que no representan ni el 1% de la programacin. De esta programacin, los programas en idioma kichwa son predominantes frente a los dems idiomas nativos. Si esto ocurre en el mbito oficial, en el mbito privado, la restriccin es ms pronunciada. Tambin se puede afirmar que la misma situacin se da con respecto a los contenidos de dichos programas de comunicacin: esto es, carecen de un carcter intercultural y plurinacional. Comunicacin intercultural: En relacin con este tema, desde el 2010, el gobierno impulsa la poltica denominada democratizacin de los medios de comunicacin. Con este fin, se ha constituido un programa para la dotacin de frecuencias de radio y televisin comunitarias para nacionalidades y pueblos indgenas. El objetivo es entregar 14 frecuencias de radio y televisin. Sin embargo, este programa no ha avanzado significativamente, debido, en primer lugar, a su politizacin, ya que su gestin est a cargo del frente poltico del gobierno y, por otra parte, a las limitaciones tcnicas y de capacitacin que tienen los pueblos indgenas para implementar estos proyectos. A esto hay que agregar las complicaciones tcnicas y legales engorrosas, as como las limitaciones para la participacin de los pueblos indgenas en la administracin, programacin y sostenibilidad de estos proyectos, pues, a diferencia de los medios privados, no pueden autofinanciarse. Tambin hay que tomar en cuenta que los medios propios deben servir para fortalecer su identidad y cultura y ser un medio especialmente educativo; para ello, se requiere generar capacidades tcnicas especializadas para asumir dichos proyectos. Adems, no hay que olvidar que una gran cantidad de poblacin indgena ha migrado a las grandes ciudades, constituyendo el 21,5%146 de la poblacin indgena. Estas poblaciones, por las caractersticas de aculturacin agresiva que tienen que enfrentar con respecto a la cultura y sociedad dominante, requirieren estratgicamente disponer de estos medios para reafirmar su cultura y recrearla. No es suficiente plantearse la entrega de frecuencias sin un programa integral orientado a la sostenibilidad tcnica y financiera, as como de articulacin a un sistema de comunicacin nacional,
146 Datos tomados del trabajo de Luis Pijal, funcionario del CODENPE, denominado Cmo estamos las nacionalidades y pueblos indgenas segn el Censo de poblacin y vivienda 2010.
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del cual pueda enriquecerse con programas necesarios y pertinentes para sus pueblos y, de igual manera, contribuir con sus productos comunicativos y educativos al sistema nacional, consolidando de esa manera la comunicacin intercultural. La Educacin Intercultural Bilinge (EIB) siempre ha sido para los pueblos indgenas un aspecto estratgico; sobre este tema, a inicios del ao 2011, la Asamblea Nacional aprob la nueva Ley Orgnica del Educacin Intercultural. Como se puede apreciar, desde su denominacin, todo el sistema de educacin del pas es intercultural, lo que constituye un gran avance. La ley establece que hay tres sistemas: el Sistema de Educacin Bilinge, el Sistema de EIB y el Sistema de Educacin Superior. El Sistema de EIB est dirigido a los pueblos indgenas. Este enfoque, desde el inicio, tiene sus problemas: por una parte porque, si bien todo el sistema es intercultural, no se entiende cmo se puede ser intercultural si no se es bilinge o multilinge, pues a travs de las lenguas las culturas expresan sus saberes, conocimientos, visiones del mundo. Otra limitacin tiene relacin con el hecho de que en la Constitucin se establecen tres sistemas de educacin en concordancia con la diversidad cultural y la idea de la plurinacionalidad; sin embargo, el diseo institucional no expresa esta visin. La ley establece que el sistema EIB tiene como entidades de gobierno a la autoridad educativa nacional, que en este caso son: el Ministerio de Educacin, el Consejo Plurinacional de Educacin Intercultural Bilinge -que est integrado por representantes del gobierno ms los representantes de las nacionalidades y pueblos elegidos segn sus tradiciones-, la Subsecretara del Sistema de EIB, encargada de transversalizar la interculturalidad; el Instituto de Idiomas, Ciencias y Saberes Ancestrales del Ecuador y la Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge. Se desconoce as el derecho constitucional a la participacin en la administracin del sistema de educacin que reza ser colectiva y participativa. Hoy, la designacin de las autoridades educativas del sistema EIB es facultad del Ministro de Educacin, excluyendo al Consejo Plurinacional de la EIB y limitndolo en realidad a un consejo consultivo, porque su principal funcin es definir las lneas estratgicas para formular las polticas pblicas, a diferencia de lo alcanzado desde 1988, cuando la EBI tena altos niveles de autonoma, administrativa y financiera. sta es la principal crtica de los representantes de los pueblos indgenas. Sobre la educacin superior, se requiere incluir en esta parte que la CONAIE tom la iniciativa de gestionar desde hace dos dcadas la creacin
193
de la Universidad Intercultural Amautay Wasi (UIAW), con la finalidad de que esta institucin de educacin superior pueda aportar desde los pueblos indgenas con la socializacin, investigacin y formacin en saberes, conocimientos y tecnologas indgenas para completar el sistema educativo EIB y tambin complementarse con las universidades para concretar mediante sus contribuciones una educacin superior intercultural. Si bien la UIAW fue aprobada en la Asamblea Nacional en el ao 2005, esta funge como universidad privada, en la que el Estado simplemente deslinda su responsabilidad. Sobre la valoracin e incorporacin de los saberes, conocimientos y cosmovisiones, no se han formulado polticas concretas al respecto y tampoco se conoce de reforma curricular alguna relacionada. El proceso que se genera en el marco de la calidad de la educacin exige a las universidades elevar los estndares de formacin formal a sus docentes, pues, en los prximos diez aos, stos deben obtener ttulos de PhD para poder permanecer como docentes; en este contexto, los sabios y amautas de los pueblos indgenas son excluidos, pues sus conocimientos y saberes no podrn ser incluidos en la educacin superior. Este es un tema complejo, que reproduce el conflicto entre la modernidad y la tradicin. De igual manera, para acceder a espacios pblicos como funcionarios de carrera, se ha implementado este mismo criterio: la calidad y excelencia del sector pblico se mide por los ttulos universitarios obtenidos. Este tipo de meritocracia excluye a personas indgenas, pues apenas un 4,9% de la poblacin indgena tiene algn nivel de formacin superior y, de este porcentaje, solo el 2,9 % ha obtenido un ttulo universitario. Sobre esta problemtica, tampoco hay definida una poltica pblica. Otra problemtica importante es el racismo; al respecto, desde el 2009, se define a travs del Decreto Ejecutivo No. 60 una poltica para eliminar el racismo y exclusin tnica, materializndose en el Plan plurinacional para eliminar la discriminacin racial y la exclusin tnica y cultural. Este plan contempla cinco ejes programticos: justicia y legislacin, integralidad de derechos, educacin-comunicacin e informacin y seguimiento a convenios internacionales. Sin embargo, su implementacin tiene deficiencias operativas, pues hasta el momento sus resultados son muy modestos. Sobre la institucionalizacin de las nacionalidades y pueblos y su participacin en el Estado, se puede analizar desde las posibilidades del ejercicio efectivo de sus derechos constitucionales como de los mecanismos de participacin colectiva en la toma de decisiones polticas y de representacin en el Estado. Para garantizar este derecho, se requiere definir una poltica de
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fortalecimiento organizativo como entidades histricas y polticas, proceso a travs del cual se pueden ejercer los derechos colectivos. Al respecto, no existe una poltica concreta y se podra afirmar que no existen avances sustantivos. Se ha privilegiado la participacin individual como personas indgenas, pudindose observar que existen profesionales indgenas en cargos de tercer orden, pero no se dispone de datos cuantitativos ni de los espacios en los cuales trabajan. Por otro lado, desde la dcada de los 80s, el Estado estableci instancias encargadas de la poltica pblica sobre pueblos indgenas, pero es a partir de la Constitucin de 1998 que se logra el reconocimiento de los derechos colectivos para estas entidades histricas y en este marco se redisea la institucin rectora de las polticas pblicas para pueblos indgenas, constituyendo un Consejo de Nacionalidades y Pueblos, con autonoma administrativa y financiera. El avance ms importante destacado por las nacionalidades y pueblos fue los altos niveles de autonoma alcanzadas. En la actualidad, el CODENPE147, organismo estatal responsable de la poltica pblica para alcanzar el Sumak Kawsay, no cuenta con los medios y recursos necesarios para constituirse en una entidad tcnica y poltica eficiente; adems, existe incertidumbre con respecto a su futuro, ya que el gobierno ha dispuesto que sea parte de un nuevo organismo denominado Consejo Nacional de Igualdad, que, si bien est contemplado en la Constitucin, ser reducido a ser una mera instancia consultiva del Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), que se reunir una vez al ao para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. De esta manera, la participacin efectiva del CODENPE en el proceso de elaboracin, implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas y en la elaboracin del Plan Nacional para el Buen Vivir, ser reducida y formal, sin ninguna atribucin decisoria.
B.
Tierra y territorio
El problema de la tierra es uno de los temas postergados y ms conflictivos en el pas. En un primer momento, desde la dcada de los 60s, el Estado impuls la reforma agraria, afectando bsicamente las tierras expropiadas a la Iglesia por el Estado y luego entregadas a los trabajadores de las haciendas, llamados huasipungueros; pero tambin se dio inicio a
147 El Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) fue creado mediante decreto ejecutivo en el ao 1998 y se rige en la actualidad mediante la Ley Orgnica de las instituciones pblicas indgenas, que incluye al CODENPE, la Secretara Nacional de Salud Intercultural para los Pueblos Indgenas (SENASIPIE) y el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (FODEPI), en el 2004.
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un proceso de colonizacin sobre los territorios de las nacionalidades de la Amazona148. En un segundo momento, dcada de los 70s y 80s, se afecta muy parcialmente a las grandes haciendas, por deficiente uso social de la tierra y por presin demogrfica, especialmente en la regin andina, mientras que las grandes extensiones de tierra de la costa continuaron intactas. Segn los datos del Censo Agropecuario 2002, se concluye que el nivel socioeconmico est asociado con la identificacin tnico-racial y quienes se identifican como indgenas son pobres y viven en el sector rural; el 80,2% de hectreas productivas son propiedad de personas que se identifican como no indgenas y el 14,5% son propiedad de los que se identifican como indgenas. De esta manera, los primeros tendran un aproximado de casi 10.000.000 de hectreas, mientras que los segundos tendran menos de 2.000.000 de hectreas149, lo que evidencia las brechas en la desigual distribucin de la tierra. Por ello, se est proponiendo desde los sectores campesinos e indgenas una ley de reforma agraria, que hasta el momento no ha sido tratada en la Asamblea. Sobre el problema de los territorios, por una parte, existen sin resolver procesos que se tramitan en la Subsecretara de Tierras, la legalizacin colectiva de los territorios de las nacionalidades, especialmente de la Amazona y la costa, que llevan aos tramitndose y que tienen costos muy altos que no son cubiertos por el Estado, a pesar de que esta legalizacin debe ser gratuita por mandato constitucional. Adems, estos procesos legales han provocado una conflictividad interinstitucional por cuanto las demandas territoriales se cruzan con los parques nacionales y reservas biolgicas que son asumidas como propiedad del Estado. Otro problema grave y muy poco analizado es que la mayora de las nacionalidades y pueblos est dividida por las fronteras de los pases colindantes; como se puede apreciar histricamente, las fronteras nacionales no tuvieron que ver con los procesos histricos y configuraciones territoriales de los pueblos indgenas; estas fronteras fragmentan y traban las relaciones culturales, econmicas y sociales de estos pueblos. A ello hay que agregar la situacin de violencia que viven cotidianamente como consecuencia de la guerra interna de pases como Colombia en la frontera norte. Al respecto, no
148 La ley se denomin Ley de Reforma y Colonizacin y la entidad encargada de su ejecucin se denomin Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin (IERAC), que evidencia el carcter de la poltica sobre los territorios indgenas denominadas tierras baldas. 149 Maldonado, Luis Eduardo: Los pueblos indgenas en la agenda democrtica; estudios de caso de Bolivia, Ecuador, Mxico y Per. CAF, La Paz, 2006, pg.103.
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existen polticas pblicas que permitan establecer relaciones de cooperacin transfronteriza entre los pueblos y los gobiernos, urgentes y necesarias. Sobre los recursos naturales, la problemtica se centra en el control y administracin de los recursos naturales, debido al impacto negativo que la explotacin de estos recursos ha tenido histricamente para las nacionalidades y pueblos, tanto econmica, ambiental y social como culturalmente. Segn la actual Constitucin, los recursos naturales estratgicos y no renovables son propiedad del Estado, mientras que los pueblos indgenas plantean que el ejercicio del derecho a la libre determinacin, contemplado en los convenios internacionales y la Constitucin, establece el derecho a un territorio y la participacin en la administracin de los recursos naturales y a ser beneficiarios de las rentas que genere dicha explotacin, as como a la obligacin que tienen los Estados de garantizar la consulta previa, libre e informada150, para que los pueblos den su consentimiento sobre los asuntos que les afectan. Al respecto, frente a la explotacin petrolera y minera en sus territorios, no se han realizado las consultas obligatorias que ordena la Constitucin; sin embargo, se adelanta en los acuerdos con empresas transnacionales y estatales para implementar varios proyectos mineros, a pesar de la oposicin radical de las comunidades indgenas que seran afectadas. Esta situacin merece la urgente aprobacin de una ley sobre la consulta previa, tal como ya existe en el Per, por ejemplo, siguiendo las recomendaciones del Relator Especial sobre la Situacin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Indgenas de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU)151. Existe un precedente importante: la Corte Constitucional, ante la demanda de accin de inconstitucionalidad de la ley minera presentada por la CONAIE, sentenci que la consulta pre legislativa152 a los pueblos indgenas es obligatoria. Esta sentencia da respuesta a una violacin del derecho constitucional de consulta previa, que gener una masiva movilizacin social en repudio a la ley. La Asamblea Nacional se encuentra en proceso de aprobacin del reglamento para la realizacin de las consultas pre-legislativas.
150 El numeral 7 del artculo 57 de la Constitucin que trata sobre la consulta previa, dice La consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes y programas de prospeccin, explotacin y comercializacin de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental y culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones por los prejuicios sociales, culturales y ambientales que les causen. La consulta que deban realizar las autoridades competentes ser obligatoria y oportuna, se proceder conforme a la Constitucin y la ley. 151 PNUD: Desafos interculturales del desarrollo. Experiencias significativas en pueblos indgenas y gobernabilidad democrtica. 2010. 152 El numeral 17 del artculo 57, sobre los derechos colectivos, dice: Ser consultados antes de la adopcin de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos.
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La Ley de Recursos Hdricos, llamada Ley de Aguas, est paralizada en espera de que se apruebe el reglamento respectivo para realizar las consultas por parte de la Asamblea Nacional. Con respecto a los recursos naturales renovables, como la flora, fauna, los recursos genticos, la Constitucin establece el derecho de participacin en el uso, usufructo, administracin y conservacin de estos recursos (artculo 57, nmero 6); sin embargo, no existen polticas pblicas para viabilizar el ejercicio de este derecho. De manera similar, no existe legislacin con respecto a la proteccin de la biodiversidad y los derechos a la propiedad intelectual colectiva de los saberes y conocimientos de los pueblos indgenas, importante frente a los casos de biopiratera y la apropiacin de los conocimientos ancestrales va la patentacin de los mismos.
C.
Autonoma y libre determinacin
El tema de las autonomas es una antigua demanda planteada por los pueblos indgenas en la regin, pese al temor de lderes polticos tradicionales que presuponen que el reconocimiento de estos derechos derive en la creacin de Estados independientes indgenas. Este temor es absolutamente infundado, en la medida que las condiciones econmicas, poblacionales, polticas y culturales hacen inviable una idea como sta y sobre la cual hay una conciencia clara de los lderes indgenas, razn por la cual el movimiento indgena, desde los aos 80s, expresamente en su proyecto poltico, plantea la construccin de un Estado plurinacional. Este proyecto, entre varios de sus postulados, seala algunos elementos fundamentales como: su carcter crtico y radical al proyecto de Estado-nacin impulsado por el liberalismo como forma de organizacin jurdica poltica que crea las condiciones para la consolidacin del capitalismo y la reproduccin de las relaciones de dominacin y explotacin. En contraposicin, el movimiento indgena propone como alternativa un Estado constituido a partir de un nuevo pacto social y poltico que reconoce la diversidad de culturas y pueblos, las mismas que siendo culturas en resistencia tienen distintos procesos histricos, sociales, econmicos, polticos y espirituales no capitalistas, a pesar de estar sometidos a relaciones de dominacin. Se define como una propuesta radical anticolonialista, anticapitalista y emancipadora que promueve la lucha social como el medio a travs del cual se
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construye un poder propio, el mismo que se expresa en las nuevas relaciones interculturales descolonizadoras, generadoras de una nueva sociedad intercultural, y en la consolidacin de formas de vida social y econmica no acumulativas, basadas en las prcticas de reciprocidad y en un profundo respeto a la naturaleza. De esta manera, se presentan nuevos paradigmas: la vigencia de entidades polticas y culturales colectivas y el ideal de alcanzar la unidad en la diversidad153. A pesar de que el avance fundamental en la actual Constitucin es definir al Estado como intercultural y plurinacional, son pocas las normas constitucionales existentes para su aplicacin y esto es fcil constatar al analizar la configuracin de los poderes del Estado que son cinco: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Electoral y Participacin Ciudadana y Control Social. En la estructura y conformacin de estos poderes, no se establece con claridad el derecho de participacin colectiva de los pueblos indgenas154, a excepcin del derecho a constituir las Circunscripciones Territoriales Indgenas (CTI) y la administracin de justicia indgena. Con respecto a la primera parte, los rganos legislativo, ejecutivo y de participacin y control social no han cambiado en nada la representacin y diseo institucional para incorporar el principio de la plurinacionalidad que implica la participacin y representacin poltica colectiva, como entidades histricas y polticas fundantes del Estado plurinacional ecuatoriano. Lo que se ha hecho es incorporar como empleados pblicos a personas indgenas o, mediante mecanismos de discriminacin positiva, promover la participacin de personas indgenas, como en el caso del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, donde se incluye en la designacin de los vocales de este organismo a un representante de los movimientos sociales, entre los cuales estaran los pueblos indgenas. Como se puede apreciar, primero, se equipara a los gremios con los pueblos indgenas, error muy comn para los polticos y la burocracia estatal. En segundo lugar, el representante por los movimientos sociales podra ser un indgena, pues primero debe competir con los otros delegados mediante un concurso de mritos y, en tercer lugar, la participacin es personal. Como es evidente, no lo eligen las nacionalidades y pueblos.
153 Proyecto Poltico del Estado Plurinacional, CONAIE, 1994. 154 El numeral 16 del artculo 57 reconoce el derecho a participar mediante sus representantes en los organismos oficiales que determine la ley, en la definicin de las polticas pblicas que les conciernan, as como en el diseo y decisin de sus prioridades en los planes y proyectos del Estado.
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Por su parte, en la Asamblea Nacional, la situacin es casi similar: existe una Comisin Legislativa Especial sobre derechos colectivos que trata los asuntos indgenas, lo que dice sobre la visin que tiene la Asamblea, a diferencia de Bolivia, Colombia o Venezuela, en donde los pueblos indgenas tienen representantes directos en dichos organismos. En el Ecuador no se realizaron reformas constitucionales con este alcance. En cuanto a la funcin judicial, la Constitucin la denomina como funcin judicial y justicia indgena, enunciando la existencia de dos jurisdicciones para la administracin de justicia, esto es, la justicia ordinaria y la justicia de los pueblos indgenas155. En esta funcin, a diferencia de las otras funciones, el enfoque de la plurinacionalidad es claro y es un buen ejemplo del desarrollo constitucional para concretizar los derechos colectivos, pues se establecen algunos principios fundamentales: a) El reconocimiento del derecho propio. b) Los pueblos indgenas tienen jurisdiccin en sus mbitos territoriales, esto es, reconocen lo que ya existe: instituciones, generacin de normas, prcticas y costumbres jurdicas y de sancin. c) Tiene la misma jerarqua que la jurisdiccin ordinaria. d) Existe un organismo de control sobre la administracin de justicia que no es la Corte Nacional de Justicia, sino la Corte Constitucional, porque la Corte Nacional tiene jurisdiccin en la justicia ordinaria y no sobre la justicia indgena. e) Para resolver las competencias entre los dos sistemas de justicia, se elaborar una ley de coordinacin y cooperacin entre las dos jurisdicciones. Esto lleva necesariamente a preguntarse, para poder realizar la funcin de control de los dos sistemas de justicia la Corte Constitucional es plurinacional?, esto es, est estructurada y con capacidad tcnica jurdica, con base en conocimientos interculturales? Es importante subrayar en esta parte que la tarea de sistematizacin de las prcticas de administracin de justicia de los pueblos indgenas apenas se ha realizado por investigadores particulares, especialmente sobre la nacionalidad kichwa e incipientemente
155 El numeral 10, artculo 57 de la Constitucin sobre los derechos colectivos, reconoce: Crear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio o consuetudinario, que no podr vulnerar derechos constitucionales, en particular de las mujeres, nias, nios y adolescentes. Y el artculo 171 dispone: Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas ejercern funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio dentro de su mbito territorial, con garantas de participacin y decisin de las mujeres. Las autoridades aplicarn normas y procedimientos propios para la solucin de sus conflictos internos, y que no sean contrarios a la Constitucin y a los derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales. El Estado garantizar que las decisiones de la jurisdiccin indgena sean respetadas por las instituciones y autoridades pblicas. Dichas decisiones estarn sujetas al control de constitucionalidad. La ley establecer los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre la jurisdiccin indgena y la jurisdiccin ordinaria.
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sobre la nacionalidad shuar, ignorando en algunos casos totalmente a las nacionalidades y pueblos minoritarios. A lo dicho anteriormente, hay que agregar que, hasta el momento, no se ha realizado una reforma curricular de las Facultades de Derecho que permita en su formacin desarrollar el pluralismo jurdico, as como siguen vigentes los prejuicios de las autoridades del sistema de justicia ordinaria que -a pesar de no tener competencia sobre la justicia indgena- intervienen arguyendo el predominio y autoridad de la administracin de justicia ordinaria, generndose en la actualidad graves problemas que afectan a las comunidades. Al momento, estn en trmite en la Asamblea Nacional dos proyectos de ley de coordinacin y cooperacin, presentados por el gobierno y por la oposicin, lo que augura sendos debates atravesados por el conflicto poltico y electoral. El gobierno, adems, con el afn de limitar las competencias de la administracin de justicia indgena, ha solicitado a la Corte Constitucional la interpretacin del artculo 171. Con respecto a la creacin de jurisprudencia en relacin con los pueblos indgenas, la Corte Constitucional ha realizado siete sentencias, de las cuales se mencionan dos como ejemplo: la primera es la sentencia No. 0027-009-AN, por la cual la Universidad Intercultural Amawtay Wasi impugna al Consejo Nacional de Educacin Superior la decisin de impedir que se abran sedes fuera de la ciudad de Quito. Y la otra es la sentencia mencionada anteriormente sobre la accin de inconstitucionalidad presentada por la CONAIE frente a la Ley Minera por no haber cumplido en el trmite de la ley con el derecho colectivo de consulta pre legislativa a los pueblos indgenas afectados. La Corte Nacional de Justicia, igualmente, ha emitido varias sentencias, en las cuales reconoce la competencia de las autoridades indgenas y les remite los procesos para su juzgamiento. Tambin desde la fiscala se han creado las denominadas fiscalas indgenas con el objeto de intervenir en las investigaciones penales en las nacionalidades y pueblos; para ello, el reclutamiento de profesionales indgenas para nombrarlos como fiscales indgenas ayudara en la medida que los procesados ejerzan el derecho del uso de su lengua. Como se puede ver, la creacin de estas entidades violenta la Constitucin y los derechos de los pueblos indgenas. Esas funciones estn contempladas en el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, en el que se dispone el recurso del uso del idioma, de traductores, peritajes culturales. Adems, existe la Defensora del Pueblo y la Defensora Pblica, que en este momento estudia la posibilidad de crear en su diseo institucional una Direccin de Defensora Pblica Indgena.
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Las CTI son otro derecho colectivo alcanzado en la Constitucin actual156; expresamente, se desarrollan en el artculo nmero 257 en los siguientes trminos: a) se pueden constituir CTI en el marco de la organizacin polticoadministrativa estatal, como un rgimen especial, es decir: en una parroquia, cantn, provincia con mayoritaria poblacin indgena. b) Asumirn las competencias del gobierno autnomo territorial correspondiente en el que se constituya las CTI, bajo los principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos. c) Lograr en consulta popular el respaldo de las dos terceras partes de los votos vlidos de la jurisdiccin territorial consultada. d) Se podrn constituir nuevas CTI, con la unin de varias CTI y stas sern normadas por la ley. Al respecto, la Constitucin es contradictoria, porque, si bien en el captulo sobre los derechos colectivos se reconoce el derecho al territorio, en el captulo sobre gobiernos autnomos limita ese derecho a la posibilidad de constituir CTI en el marco de la divisin territorial y administrativa tradicional. Como es de conocimiento general, las divisiones territoriales administrativas del Estado no se realizaron respetando los territorios ancestrales, sino segn los intereses de las clases dominantes. Adems, se establece que las CTI podrn constituirse slo donde haya mayora indgena; por tanto, dada la composicin poblacional y territorial, en muy pocos lugares ser posible constituir estas jurisdicciones especiales. Para viabilizar este derecho, la Asamblea Nacional expidi la ley denominada Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) (10,2010), en la que se establece que las autoridades locales por decisin de la mayora absoluta de su concejo o las organizaciones de los pueblos indgenas pueden elaborar el estatuto para la creacin de las CTI y obtener el 10% de firmas de respaldo y luego solicitar al Consejo Electoral para que proceda a realizar la consulta popular y lograr las dos terceras partes de los votos vlidos. Lo importante de esta conquista es que los mismos pueblos tienen la facultad de elaborar y aprobar el estatuto constitutivo de las CTI, asumir las competencias de la entidad territorial administrativa en la que se realiz la consulta y las que generen los derechos colectivos y los convenios internacionales y, adems, crear o recrear prcticas sociales, polticas y econmicas, acordes a su cultura y tradiciones. En definitiva, siendo los sujetos de este derecho las comunidades, los pueblos y las nacionalidades, es posible empezar por las comunidades,
156 Artculo 60: Los pueblos ancestrales, indgenas, afroecuatorianos y montubios podrn constituir circunscripciones territoriales para la preservacin de su cultura. La ley regular su conformacin.
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para ir paulatinamente ampliando la recomposicin territorial a travs de mancomunidades de las CTI, en el nivel parroquial, cantonal y provincial. Como se ha podido apreciar, en este mbito, no hay una reforma poltica que trastoque la estructura territorial administrativa tradicional del Estado-nacin liberal; el carcter del Estado actual, que es plurinacional, no se ha materializado. Sin embargo, donde se pueden innovar nuevas formas de gobierno, de economa y de relaciones interculturales es en este nivel, donde es posible sentar las bases para constituir palmo a palmo el Estado plurinacional. Hasta el momento, no se ha creado ninguna circunscripcin territorial indgena, aunque algunas nacionalidades y pueblos vienen impulsando propuestas un tanto dispersas. Tambin el gobierno, a travs del SENPLADES y el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico, viene trabajando una propuesta de diez CTI en la Amazona, que corresponden a las diez nacionalidades y pueblos de la regin, con el objeto de responder al mandato constitucional que establece que la Amazona -por sus particularidades ecolgicas- se constituir en una circunscripcin territorial amaznica, as como por la enorme preocupacin del gobierno con respecto a la postura de las nacionalidades y pueblos de oponerse radicalmente a la explotacin petrolera y minera. Esta propuesta de CTI, si bien es demandada por las nacionalidades y pueblos, no es compartida por toda la poblacin indgena, especialmente por el manejo poltico del gobierno y tambin porque se pretende que esta propuesta sea aprobada por una ley, asunto que anulara el derecho de libre determinacin que faculta a los pueblos indgenas a elaborar sus propios estatutos y aprobarlos mediante consulta popular.
D. Inclusin social
La poltica de inclusin social, cuyo objetivo es la satisfaccin de necesidades a travs del acceso universal a servicios bsicos como: la educacin, la salud, la vivienda y programas de proteccin social (subsidios focalizados), es posiblemente la de mayor xito y efectividad impulsada por el gobierno, pues la inversin para este sector alcanz el 25% del presupuesto del Estado, orientado especialmente al quintil ms pobre, teniendo como poblacin meta a las nias, nios, adolescentes, adultos mayores y migrantes. Si bien es cierto que la inversin en educacin creci en un 300% con respecto a los presupuestos de la anterior dcada, la situacin con respecto a los pueblos indgenas no tiene los resultados esperados para superar las brechas de exclusin e inequidad. Segn los resultados del censo 2010, desglosados segn pertenencia tnica (se contrastarn los datos con la poblacin blanca y mestiza que ocupan los quintiles ms altos), los aos de escolaridad de la poblacin
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indgena alcanzan a 6,4, mientras que la poblacin blanca alcanza a 10,7 y la poblacin mestiza a 9,8. El analfabetismo afecta al 3,7% de los que se definen blancos y los mestizos 5,1%, mientras que afecta al 20,4% de los indgenas y al 26,7% de las mujeres indgenas157. La situacin es mucho ms grave en el nivel de la educacin superior: apenas un 4,9% de la poblacin indgena tiene algn nivel de educacin superior y las mujeres indgenas un 4,1%, mientras que la poblacin auto identificada como blanca obtiene el 25,4% y la mestiza 21,5%. Pero, para sorprenderse an ms, del 4,9% de indgenas que tiene algn nivel de educacin superior, slo el 2,9% ha obtenido su ttulo profesional y de stos, slo el 0,3% tiene un titulo de posgrado. stas son las brechas de desigualdad que la importante inversin estatal no ha logrado superar y que expresan tambin la discriminacin racial del Estado. La pregunta es: cmo se puede superar esta situacin sin una efectiva corresponsabilidad entre los pueblos indgenas y el Estado? La confrontacin y las limitaciones en la participacin obviamente no ayudarn a lograr este objetivo. Hace falta esclarecer una poltica educativa participativa para que las comunidades, pueblos y nacionalidades puedan asumir, en corresponsabilidad con el Estado el proceso educativo, en el que el actor principal sea la comunidad. Asumiendo los impactos negativos de la exclusin en la educacin, deben implementarse polticas de discriminacin positiva para superar las desigualdades existentes, adems de formular un programa especial de becas de estudios para financiar el acceso a la educacin superior y posgrados y un programa especial para ayudar a concluir los estudios universitarios. En este mismo sentido, propiciar la inclusin de los saberes y los sabios indgenas en el sistema educativo, as como disponer de los recursos necesarios para la investigacin de su cultura, conocimientos y saberes, como para elaborar materiales educativos. Con respecto a la salud, el gobierno ha incrementado el presupuesto para este sector en un 130%158, ha institucionalizado la Direccin de Salud Intercultural en sustitucin de la Direccin Nacional de Salud de los Pueblos Indgenas (DNSPI) y ha incorporado algunas prcticas y conocimientos mdicos, especialmente sobre el parto vertical, como un medio para concretizar la poltica de servicios de salud intercultural que incluye a las
157 Segn el INEC, como resultado de la encuesta de empleo y desempleo urbano y rural 20032006, el analfabetismo en pueblos se redujo del 30,8% al 26,6%, lo que evidencia una reduccin significativa de ms de 6 puntos porcentuales. UNFPA: Informe del estado de situacin 2008 de los Objetivos del Desarrollo del Milenio en las Nacionalidades y Pueblos indgenas del Ecuador. Quito, 2009. 158 Segn declaraciones oficiales de la Ministra Doris Sols. http://www.desarrollosocial.gob.ec/ ministra-soliz-el-desafio-del-2012-es-la-calidad-2560.html.
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diversas medicinas (occidental, indgena, homeoptica, acupuntura, etc.)159 en los servicios de salud oficial. Sin embargo, hay que resaltar que estas polticas fueron elaboradas e implementadas por los mismos pueblos indgenas desde hace ms de tres dcadas, como, por ejemplo el Jambi Huasi (1994), el Hospital Indgena de Chimborazo, etc. La creacin de la misma Direccin de Salud de los pueblos indgenas fue institucionalizada gracias a los acuerdos entre gobierno y la CONAIE a inicios de la dcada pasada. La poltica sobre el parto vertical fue concebida como un programa impulsado por la Confederacin de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador (ECUARUNARI), United Nations Childrens Fund (UNICEF), la Universidad Central del Ecuador y el Ministerio de Salud en el ao 2007. La entidad rectora de la DNSPI, el Consejo de Salud de las Nacionalidades y Pueblos, estuvo conformada por los representantes de las nacionalidades y pueblos indgenas. En la actualidad, estos espacios de participacin y corresponsabilidad han sido eliminados. Tambin esta entidad se rega por la Ley Orgnica de Instituciones Pblicas Indgenas, pero, con el cambio de denominacin, ahora forma parte del sistema de salud y sus polticas y nombramiento de funcionarios estn sujetas al Ministerio de Salud Pblica, perdindose, de esta manera, importantes niveles de autonoma. Es fundamental precisar que este proceso tiene sus limitaciones, especialmente en su enfoque intercultural; primero, porque el currculo de estudios de las Facultades de Medicina no ha incorporado los conocimientos mdicos de los pueblos indgenas; por tanto, el enfoque intercultural de los servicios de salud en realidad no es intercultural. En segundo lugar, si bien se han incorporado en el sistema de salud y se han elaborado protocolos mdicos para la inclusin de los yachak160, parteras, etc., este proceso de inclusin tiene sus riesgos, como el de ser desarraigados de su medio, de su funcin tradicional y sus formas culturales de articulacin social, espiritual y mdica en la comunidad. De esta forma, existiran yachak legales por estar integrados al sistema de salud oficial y yachak ilegales porque no son reconocidos por el sistema, sin tomar en cuenta la comunidad indgena. La poltica pblica sobre salud intercultural debe observar con mucho cuidado y respeto estas
159 Se busca reducir las altas tasas de mortalidad materna e infantil, planteadas como metas de los objetivos de desarrollo del milenio de la ONU, pues estas tasas en el Ecuador para el ao 2005 fueron: 51 de 1.000 nios indgenas nacidos vivos, mientras que de la poblacin mestiza la tasa es de 32 nios muertos. La mortalidad materna alcanz 85 muertes de madres en 100.000l nacidos vivos. Idem. 160 Yachak proviene del kichwa que significa conocedor o poseedor de conocimientos, sabio.
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instituciones indgenas para fortalecerlas y no debilitarlas. Este es un caso ms en el que el enfoque intercultural y plurinacional tiene sus dificultades. Con respecto a la vivienda, el Censo 2011 arroja datos interesantes en este rubro: el 57,6% de las familias indgenas tienen casa propia. Si a esto sumamos las casas que habitan por posesin, herencia o donacin (14,3%) y las casas en la que habitan, pero continan pagando por ellas (3%), llegara a 75,1%, mientras que las familias indgenas que viven arrendando una vivienda o brindan algn servicio para vivir en ella, llegan al 14,4%. Entonces, segn estos datos, las dos terceras partes de las familias indgenas cuentan con una casa, aunque no existen datos precisos sobre la calidad de las viviendas, los problemas de hacinamiento y la pertinencia cultural de las mismas. No existe una poltica especfica sobre vivienda para pueblos indgenas con estas caractersticas, acorde a las necesidades econmicas y culturales, as como adaptadas a su ambiente y actividad econmica. Lo que existen son programas con un enfoque urbano y moderno. Adems, los datos sobre los servicios fundamentales para mejor las condiciones de vida de la poblacin, en el caso de los pueblos indgenas, son los siguientes: en relacin con el acceso a la red elctrica, el 82,7% de las viviendas dicen tener conexin con la red elctrica, mientras que el 15,6% dice que no lo tiene. Con respecto al agua potable, el 52,3% tiene conexin a la red pblica de agua potable, mientras que el 31,7% se provee de agua de los ros y vertientes y el 9,8% de pozos, en tanto que slo el 28,1% tiene acceso a la red de alcantarillado, el 18% a pozo sptico, el 16,6% a pozo ciego y el 7% a letrina. En cuanto a la recoleccin de basura, el 47% dispone de recoleccin de la basura municipal o parroquial, mientras que el 52% quema (34,7%) o arroja la basura en las quebradas o ros. Como se puede apreciar, la situacin de los servicios es muy limitada para los pueblos indgenas, aunque hay que tomar en cuenta, por un lado, que la mayora de la poblacin indgena est ubicada en el sector rural, en donde las casas se encuentran bastante dispersas, lo cual encarece los costos de los servicios, pero tambin, por otro lado, se puede dimensionar la importancia que ha tenido la gestin de los gobiernos locales, especialmente indgenas, en los cantones de mayor poblacin indgena, ya que los indicadores han mejorado. A diferencia de los anteriores indicadores, los servicios que involucran al gobierno nacional o gobiernos provinciales muestran una gran brecha en el acceso a servicios, como las vas pblicas: slo un 21,9% dispone de vas adoquinadas o pavimentadas para acceder a su vivienda o comunidad, el 13,6% cuenta con carreteras empedradas y casi el 63% cuenta con caminos o senderos o caminos lastrados. Con respecto al acceso al servicio telefnico,
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slo el 10,5% tiene acceso a este servicio, a la telefona mvil o celular el 52,3%, lo que muestra la enorme demanda que se tiene de este servicio en el nivel rural, aunque son afectados por los altos costos de la telefona celular. Con respecto al servicio de Internet, apenas el 2,5% de las familias cuentan con l, mientras que slo el 8,4% dispone de una computadora. Como se puede constatar, las brechas sociales son enormes, lo que exige de parte del gobierno la definicin de polticas pblicas e inversiones importantes para aminorar la desigualdad. Otra poltica importante es la de los subsidios, mediante transferencias monetarias directas al sector ms pobre de la poblacin, denominada Bono de Desarrollo Humano, el cual en la actualidad es definido como un derecho humano, como una suerte de seguro de proteccin ciudadana dirigido a las personas del quintil ms pobre, a los discapacitados y a los adultos mayores, a quienes se transfieren mensualmente 35 USD, alcanzando a 1.800.000 personas. Este bono, adems, est atado a la obligacin del control de salud de la madre y los hijos en los centros mdicos, como tambin a la obligatoriedad de la asistencia de los nios a la escuela. Para el presente ao, este bono tambin estar vinculado a crditos que otorgar el Estado para promover la generacin de pequeos emprendimientos que permitan generar ingresos y mejorar la situacin econmica familiar. Con respecto a la desnutricin infantil, la encuesta de hogares realizada por el Observatorio de la Niez y la Adolescencia en el 2010, alerta con respecto a este tema: Las brechas entre los nios y nias indgenas y los no indgenas llaman poderosamente la atencin. Mientras slo uno de cada diez nios y nias afroecuatorianos est desnutrido y dos de cada diez mestizos, la cifra se dispara entre los nios y nias indgenas: seis de cada diez no ha crecido lo suficiente para su edad y est desnutrido161. Por ello, el gobierno ha iniciado un programa denominado Desnutricin Cero, que consiste en la transferencia por cuotas de 200 USD a cada madre en el periodo de gestacin y hasta un ao despus del nacimiento del nio, con la finalidad de garantizar los controles de la madre y los controles peditricos de la nia y la nia.
E.
Sumak Kawsay
Como hemos dicho anteriormente, la Constitucin ecuatoriana incluye un concepto kichwa que es elevado a paradigma constitucional: el Sumak Kawsay o Buen Vivir, en castellano, que sustituira al paradigma del desarrollo moderno capitalista. Se lo entiende como una nueva forma de
161 Ver: http://www.unicef.org/ecuador/media_19485.htm.
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convivencia entre personas, entre diversidades culturales y en armona con la naturaleza, respeta en todas sus dimensiones la dignidad de las personas, las colectividades, cuyo objetivo es buscar alternativas al desarrollo formulado por el modelo capitalista. Incorpora las diversas formas de produccin, de consumo y organizacin de la vida, enlaza el desarrollo econmico y social con la preservacin de la naturaleza, en el marco de un Estado cuya organizacin y funcionamiento busque una perspectiva integral y holstica vinculada a la realidad y a la vivencia generacional162. Para su implementacin, se definen los derechos para alcanzar el Sumak Kawsay como el derecho al agua y alimentacin, al medio ambiente sano, a la comunicacin e informacin, a la cultura y la ciencia, a la educacin, el hbitat y vivienda, salud, trabajo y seguridad social, los mismos que tienen estrategias como la planificacin del desarrollo, la erradicacin de la pobreza, el desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza. Se definen tambin programas en el rgimen de desarrollo que garantizan la realizacin del Buen Vivir en diferentes mbitos: econmico, poltico, sociocultural y ambiental; para lo cual se crean los sistemas nacionales de Inclusin y Equidad Social, Educacin, Salud, Seguridad Social, Cultura, Comunicacin Social, Ciencia y Gestin del Riesgo. En cuanto a lo econmico, la Constitucin reconoce el sistema econmico y la poltica econmica como social y solidaria, propende a una relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado en armona con la naturaleza. Integra, adems, las formas de organizacin econmica pblica, mixta, popular, solidaria, cooperativa y comunitaria (artculo 283). Sin embargo, existe el temor por parte de las organizaciones indgenas de que, dada la exclusin de las organizaciones en el debate nacional sobre el tema, se vace de contenido al concepto original del trmino, dando como resultado el uso de un trmino indgena sin su verdadero significado y alcance. Por ello, no existe claridad conceptual y operativa para desarrollar polticas pblicas sobre el Sumak Kawsay ni tampoco acuerdos en el nivel de los pueblos indgenas, pues su diversidad cultural requiere observar ciertas particularidades. A esto se suma la diversidad de instancias pblicas, como el SENPLADES, Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), Secretara de Pueblos y Participacin Ciudadana,
162 Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008.
208
ECORAE, etc., que trabajan sobre el tema segn sus respectivos enfoques y recursos. Se hace entonces necesario un anlisis colectivo ms profundo y trabajar para lograr un acuerdo nacional incorporando las visiones culturales de los distintos pueblos. Siendo la economa y el desarrollo elementos fundamentales de la vida de los pueblos, la ausencia de polticas pblicas viables y pertinentes culturalmente debe llevar a una profunda reflexin y responsabilidad para dar respuesta a la precaria situacin de los pueblos indgenas, tal como lo muestran los indicadores de la Encuesta de Empleo y Desempleo del INEC en 2010: el 77,2% vive en la pobreza, mientras que la poblacin blanca es afectada con el 25,3 %; la pobreza extrema afecta al 43,1%, mientras que al 7,3% de la poblacin blanca.
IV. Desafos A. La disputa del sentido civilizatorio; cosmovisiones, formas diversas de participacin poltica (individual, colectiva) y vigencia de relaciones coloniales de relacin con los pueblos indgenas
El involucramiento de los pueblos indgenas en la poltica nacional ha significado asumir una lucha en varios espacios simultneamente, aunque de manera diferenciada. En efecto, estar a la vez dentro y fuera del Estado es adoptar una dialctica que implica muchos retos: actuar como sujeto social poltico, dispuesto a movilizarse y defender los derechos colectivos y los derechos de la Pachamama frente a las clases dominantes y, a la vez, actuar con un instrumento poltico propio para acceder a cargos de eleccin popular implica combinar en los hechos la protesta con la propuesta, la presin social con la capacidad de transformacin institucional, la presin contestataria desde abajo con la receptividad constructiva desde arriba: es decir, lo que algunos llaman la construccin del poder. La participacin poltica del movimiento indgena es parte de su proceso de reivindicacin cultural, de posicionamiento de una cosmovisin que va ms all de lo tnico y plantea aspiraciones para toda la sociedad, especialmente para los ms marginados, discriminados y explotados. Es su forma de practicar la unidad en la diversidad ms all de la retrica, lo cual es claramente expresado al posicionar el Sumak Kawsay como paradigma de liberacin, como referente de la vida en armona entre seres humanos y entre ellos y la naturaleza, priorizando la complementariedad y pensando siempre en las generaciones por venir.
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Esto se enmarca en un complejo proceso de interiorizacin del mundo poltico occidental en la dinmica comunitaria y organizacional, con todos los riesgos que ello implica, y, a su vez, de exteriorizacin de las creencias y costumbres ancestrales para traducirlas en polticas pblicas y transformaciones institucionales, en edificaciones de una sociedad intercultural. Este es un desafo para toda la sociedad ecuatoriana y no solamente para los entes polticos, puesto que implica el involucramiento de todas y todos en la construccin de un futuro de equidad y solidaridad, algo que difcilmente pueden aceptar los poderes fcticos, tanto econmicos como polticos, tanto nacionales como internacionales. El alcance del Sumak Kawsay no se limita a lo que se logr incorporar en la Constitucin. Tampoco se reduce a lo que el gobierno denomina Plan para el Buen Vivir. Su sentido es mucho ms confrontacional con las estructuras de poder y propiamente constituye una invitacin a repensar la matriz del poder, es decir, la estructura colonial del Estado, en todo lo que ella comporta de institucionalidad marginalizante e hipercentralista; la estructura de la economa en su realidad de acaparamiento de la riqueza y explotacin extractivista de la naturaleza; las ambigedades y limitaciones de la democracia llamada participativa; el significado concreto del denominado desarrollo. En definitiva, esta confrontacin de visiones culturales y polticas genera un conflicto civilizatorio, que no alcanza a entender la visin participativa colectiva; no existe voluntad de entenderlo, pues en las estructuras estatales, culturales y mentales de los actores polticos sigue vigente el colonialismo; por ello, se confunde a los pueblos con las corporaciones econmicas neoliberales y se limita su participacin y la formulacin de polticas pblicas interculturales. El principal desafo implica, por un lado, que las nacionalidades y pueblos desarrollen las condiciones y capacidades para ejercer los derechos colectivos, especialmente el derecho a las CTI y, por otro, lograr acuerdos amplios con diversos sectores sociales, polticos y el gobierno para poder viabilizar estos derechos.
B.
El conflicto sobre el diseo institucional del Estado plurinacional
La construccin del Estado plurinacional no puede ocurrir sino a travs de una adecuada transversalizacin de las demandas y derechos en una nueva institucionalidad del Estado, definiendo reas y atribuciones que atiendan las necesidades de los pueblos y, a la vez, incorporen en las instancias de decisin a representantes legtimos de los pueblos, a partir de procesos de delegacin legtima y revocable.
210
La redefinicin del autogobierno es fundamental para que la descentralizacin no sea una manera de distribucin administrativa de funciones y escasos recursos presupuestados tecnocrticamente. Es un proceso poltico que busca redefinir las relaciones de poder entre los pueblos indgenas y el Estado; por tanto, su lucha va ms all de la coyuntura poltica y los avances constitucionales. El desafo fundamental implica superar las visiones inmediatistas, proponiendo proyectos de largo plazo para instaurar realmente el Estado plurinacional que bsicamente tomar en cuenta el mbito del pleno ejercicio de los colectivos y ciudadanos, los mismos que son viables en los mbitos territoriales ancestrales a partir de las comunidades y la participacin en las instancias administrativas y polticas de decisin del Estado, en el que debe definirse la forma colectiva e individual de los miembros de los pueblos indgenas. Igualmente, deviene la necesidad de generar espacios de debate y acuerdos nacionales para lograr el respaldo y legitimidad de la sociedad ecuatoriana.
C.
El tinkuy163 inevitable: los conflictos territoriales y la disputa por los recursos naturales
El escenario de la disputa central se da entre la visin econmica del gobierno y la de los pueblos indgenas. Los principales recursos naturales, biodiversidad, minerales, petrleo, etc. se encuentran -en su mayora- en territorio de los pueblos indgenas, lo cual inevitablemente llevar a un conflicto de impredecibles consecuencias. La poltica extractivista, como se seal anteriormente, es una continuidad de la poltica colonial y republicana liberal, incompatible con el proyecto poltico de los pueblos indgenas por un lado; por otro, porque histricamente la explotacin de los recursos naturales no ha beneficiado a los pueblos indgenas, sino ms bien se ha contaminado su ambiente, afectando gravemente el acceso a sus recursos alimenticios y productivos y, finalmente, porque existe una gran desconfianza con respecto a los gobiernos y al Estado. Los niveles de disputa son impredecibles y no puede descartase que la falta de dilogo y entendimiento entre el gobierno, fomentando la explotacin de los recursos, y los pueblos indgenas, defendiendo los derechos de la naturaleza y su propia vida pueda llevar a niveles violentos de confrontacin. En las tradiciones culturales de los pueblos indgenas, estos procesos se
163 Tinkuy: espacio de encuentro o punto donde se unen dos entidades para generar un proceso nuevo; generalmente, estos ritos son violentos, pero termina instaurndose la armona y la paz, como en los rituales del Inti Raimi o fiestas del Sol.
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llaman tinkuy; sin embargo, este proceso no se puede realizar si no hay de por medio una voluntad poltica de entenderse entre diversos, en respetar la cosmovisin del otro. Por ello, el dilogo intercultural constituye un enorme desafo en el Ecuador.
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214
Catalina Soberanis
PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS PARA PUEBLOS INDGENAS EN GUATEMALA

Catalina Soberanis* Instituto Centroamericano de Estudios Polticos
Resumen La participacin poltica de los pueblos indgenas en Guatemala ha sido una constante en la historia del pas, aunque bajo el signo de la opresin, la segregacin, la exclusin y el racismo, caractersticas que estuvieron en el origen de la formacin del Estado guatemalteco y que an persisten bajo diversas formas en la actualidad. En el sistema poltico electoral, se reflejan esas condiciones estructurales, que limitan y obstaculizan la participacin de los pueblos indgenas en la toma de decisiones, tanto en el mbito nacional como local, aunque en este ltimo caso, en la medida en que la poblacin indgena sea mayoritaria, existirn ms oportunidades de acceder a cargos pblicos de eleccin. Aunque se han obtenido algunos logros relevantes, se requiere la construccin de acuerdos poltico-sociales que, mediante reformas a las leyes existentes e instauracin de acciones afirmativas, permitan avanzar hacia una democracia intercultural cada da ms representativa y participativa.
I. A.
Antecedentes La cuestin tnico-nacional
Las relaciones de los Estados con los pueblos indgenas, denominada cuestin tnico-nacional, es un debate vigente desde hace mucho tiempo, que se ha acentuado en las ltimas dcadas. Actualmente, la mayora de los gobiernos
* Abogada y consultora en diversas ramas del Derecho y las Ciencias Polticas. Especialista en Derecho de los Pueblos Indgenas. Ex Diputada al Congreso de la Repblica, Ministra de Trabajo y Previsin Social, Secretaria Presidencial de la Paz y Coordinadora de la Comisin Presidencial del Sistema Nacional de Dilogo Permanente. Coordinadora de los partidos polticos en la Asamblea de la Sociedad Civil, Coordinadora de la Comisin de Acompaamiento de los Acuerdos de Paz y Representante del PNUD ante el Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz. Docencia en Derecho Constitucional, Derecho de los Pueblos Indgenas y Legislacin Social. Es Directora General del Instituto Centroamericano de Estudios Polticos.
215
reconoce que es un asunto que deben atender, aunque cada uno lo hace desde distintas perspectivas. La cuestin tnica, como tambin suele designarse al tema, ha sido abordada por numerosos autores y en diversas pocas, desde las narraciones descriptivas de algunos conquistadores y las tesis de defensa de los indgenas por parte de Fray Bartolom de las Casas, pasando por exhaustivos estudios como los de Severo Martnez Pelez, Carlos Guzmn Bckler y Jean-Loup Hebert hasta trabajos recientes de etnlogos, antroplogos, socilogos, lingistas y juristas, que han hecho estudios especializados sobre diversas cuestiones relativas a la participacin de los pueblos indgenas y formulado propuestas para fortalecer dicha participacin. En estos trabajos se encuentra informacin valiosa sobre el carcter contradictorio de las relaciones intertnicas en Guatemala y la perspectiva desde la cual est concebido el Estado guatemalteco. Tambin existen registros de los debates que se desarrollaron en la Asamblea Nacional Constituyente sobre el tratamiento normativo que se dio a los pueblos indgenas, que reflejan las visiones que se incorporaron en el texto constitucional. Por otra parte, los documentos de la Asamblea de la Sociedad Civil instancia que formul propuestas de consenso para el tratamiento de los temas sustantivos de los Acuerdos de Paz recogen las demandas de las diversas organizaciones, especialmente del pueblo maya, asumidas y trasladadas a las partes negociadoras del proceso de paz. Adems, las propuestas de reformas constitucionales, elaboradas por la Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya (COPMAGUA), contienen propuestas de reforma consensuadas entre las organizaciones que conformaban dicha coordinadora y el texto de reformas aprobadas por el Congreso de la Repblica y posteriormente sometido a consulta popular permite identificar el tratamiento especfico que se dio a los temas derivados del Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas en la reforma constitucional. En cuanto a legislacin, adems de los artculos 66 al 70 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, vigente actualmente, destacan el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), las reformas al Cdigo Municipal y a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la Ley General de Descentralizacin y la Ley de Idiomas Nacionales.
B.
Poblacin indgena en Guatemala
Guatemala tiene una extensin territorial de aproximadamente 108.890 kilmetros cuadrados. Es el pas con mayor poblacin de Centroamrica y sta es predominantemente joven y rural. Segn el ltimo censo de poblacin
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Catalina Soberanis
del ao 2002, el pueblo maya corresponde a un 42% de una poblacin total de, para entonces, 11,2 millones de habitantes. La poblacin garfuna representa el 0,4%, los xinkas el 0,7% y los ladinos, el 58,3%. Despus de Bolivia, Guatemala es el segundo pas latinoamericano con mayor poblacin indgena en trminos relativos y es el cuarto con mayor poblacin indgena en trminos absolutos. Doce de los veintids departamentos que conforman el pas tienen una proporcin significativa de poblacin indgena; cinco de ellos presentan mayores porcentajes: Totonicapn, Solol, Alta Verapaz, Quich y Chimaltenango con un porcentaje de 75% a 100%. Huehuetenango, Baja Verapaz, Quetzaltenango y Suchitepquez oscilan entre 50% y el 75% del total164.
C.
Idiomas indgenas
Las organizaciones de los diferentes movimientos mayas165 afirman que los mayas son ms del 50% de la poblacin. El pueblo maya est formado por 22 etnias o comunidades lingsticas: achi, akateko, awakateko, chorti, chuj, itza, ixil, jakalteko, kaqchikel, kiche, mam, mopan, poqomam, poqomchi, qanjobal, qeqchi, sakapulteko, sipakapense, tektiteko, tzutujil, chalchiteko y uspantenko. Los kiche, qeqchi, kaqchikel y mam representan el 81% total de la poblacin indgena166.
Mapa 1 Idiomas indgenas en Guatemala
Fuente: Prensa Libre167
164 ndice de Desarrollo Humano (IDH), 2005:66. 165 Ba Tiul, Kajkoj Mximo. Movimiento o Movimientos Mayas, FONGI, Guatemala, 2008. 166 IDH, 2005. 167 Cristina Bonillo, Lenguas indgenas de Guatemala se encuentran en estado de vulnerabilidad, Prensa Libre, 4 de marzo de 2009, seccin Nacionales.
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Segn el Mapa Mundial de las Lenguas en Peligro de la Unesco, los 23 idiomas de Guatemala (21 mayas, el xinca y el garfuna) se encuentran en estado de vulnerabilidad y corren riesgo de diluirse en el tiempo, como ya sucedi con otras tantas lenguas en el mundo. El xinca, que habla la comunidad del mismo nombre en Guazacapn, Taxisco y Chiquimulilla, Santa Rosa y el itza, hablado en San Jos Petn; Petn, se encuentran en un nivel previo a la extincin. El informe las sita en fase crtica. El xinca tiene hasta ahora 1.283 hablantes, y el itza es hablado por 1.094 personas, segn el ltimo censo estadstico levantado en el 2002. Seriamente en peligro se encuentra el mopan, que se habla en Dolores, San Luis, Melchor de Mencos y Poptn, Petn, por 2.455 personas. Los idiomas mencionados en esta categora se encuentran en una fase en que slo son hablados por las viejas generaciones y, aunque algunas ms jvenes de padres e hijos lo entienden, no los hablan con sus hijos ni se los ensean. Otras lenguas indgenas se encuentran en situacin de vulnerabilidad, aunque an no corren riesgo de desaparecer. As sucede con las siete que aparecen catalogadas en el mapa como en peligro: chorti, poqomam, sakapulteko, tzutujil, sipakapense, popti (antes jakalteko) y tektiteko. Mientras en algunas comunidades permanece vivo el uso de estas ltimas lenguas, en otros lugares se van perdiendo, como el poqomam, segn la Direccin de Planificacin Lingstica de la Academia de Lenguas Mayas. El poqomam sigue totalmente vivo en comunidades de Paln, Escuintla y en algunas reas concretas de Jalapa. Idiomas como el garfuna, qeqchi, pocomchi, achi, kiche, kaqchikel, uspanteko, ixil, awakateko, mam, akateko y chuj solo se encuentran en estado de vulnerabilidad, pero an los habla la mayora de padres y nios en comunidades especficas, como lengua principal, aunque en muchas ocasiones se limita al mbito del hogar. Desde el 2003 existe la Ley de Idiomas Nacionales, la cual establece que, en todos los lugares donde la mayora de la poblacin hable una lengua distinta del espaol, los funcionarios de instituciones deben conocerla y atender a las personas utilizndola. Sin embargo, el problema es que no se cuenta con un censo real y actualizado que permita establecer cuntos hablantes tiene cada lengua indgena y cuntos de ellos la practican, la escriben o ambas cosas, ya que requerira de recursos financieros de los cuales no se dispone. La Academia de Lenguas Mayas, por ejemplo, no dispone de fondos para efectuar ese tipo de sondeos.
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D. Condiciones de vida de los pueblos indgenas

A pesar de que los indgenas constituyen una porcin significativa de la poblacin guatemalteca, desde la colonizacin espaola, estuvieron subordinados a una minora tnica, que en un principio eran espaoles y, posteriormente, con la creacin del actual Estado y de la Repblica, fueron sustituidos por las llamados criollos, a los que despus se agregaron estratos de ladinos o mestizos, que actualmente continan detentando una gran parte del poder poltico en el pas. Este sometimiento de los pueblos indgenas les priv de la mayor parte de sus tierras y territorios, adems de ser sometidos a diversas formas de explotacin, tales como el trabajo forzado y el colonato. Por otra parte, desde la poca colonial, los pueblos indgenas han sido objeto de polticas de asimilacin y cooptacin por el Estado. Los estudios sobre la pobreza en el pas concluyen que sta es consecuencia de las desigualdades histricas que an persisten y que sus efectos se profundizan en los pueblos indgenas, especialmente en las mujeres, en la juventud y en la niez. La desigualdad tiene costos muy altos para Guatemala: aumenta los niveles de pobreza e impide que los programas destinados a reducirla cumplan su objetivo, a la vez que incide en el incremento de las tensiones sociales. Los actuales niveles de desigualdad respecto a oportunidades en los ingresos, en el acceso a la educacin, a la salud, a los crditos y a la capacitacin para el trabajo se acentan para las mujeres indgenas y la exclusin social, econmica y poltica se evidencia con mayor fuerza en el rea rural. En la educacin persisten la desercin y la repitencia escolar de las nias indgenas. Las encuestas nacionales de salud materno infantil muestran otros aspectos que afectan la calidad de vida de las mujeres indgenas, entre stos: la falta de seguridad alimentaria, la desnutricin, la carencia de una vivienda digna, el desempleo y la escasez de agua potable. Segn los datos del Informe del Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las personas indgenas perciben en promedio aproximadamente la mitad del ingreso mensual de las personas no indgenas. Tienen menos acceso a ocupaciones profesionales y tcnicas y se ubican en un alto porcentaje en el trabajo no calificado. En consecuencia, los niveles de pobreza les afectan ms. Por cada diez hogares indgenas, siete se encuentran en situacin de pobreza, y de estos siete, tres padecen de extrema pobreza. En comparacin, por cada diez hogares no indgenas, cuatro estn en situacin de pobreza y uno en pobreza extrema. El modelo econmico as como el rgimen de tenencia de la tierra y el sistema poltico del pas han dado lugar a que persistan las desigualdades, la discriminacin de las mujeres y el racismo contra los pueblos indgenas.
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Los problemas ya anotados contribuyeron al desencadenamiento de la guerra interna y dieron justificacin a las luchas de los movimientos sociales, que se intensificaron a partir de la dcada de los aos 1970. Pero el conflicto armado y las dictaduras militares dejaron, adems, un saldo trgico para las poblaciones ms pobres, especialmente para los pueblos indgenas y profundizaron los rezagos en acceso a la educacin, salud, seguridad y tierra. Los acuerdos de paz se constituyeron en una agenda de desarrollo nacional y, por ello, en el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, se reconoce por primera vez, expresamente, el carcter multitnico, pluricultural y multilinge de la nacin, considerando la categora de pueblo como elemento fundamental para las reivindicaciones tnicas en Guatemala. De esta manera, se fortalece la iniciativa para la inclusin de los pueblos indgenas en las polticas pblicas. A partir del Acuerdo, se han producido algunos avances en la legislacin, como la inclusin del delito de discriminacin en el cdigo penal, la ley de idiomas, la ley sobre educacin bilinge e intercultural, entre otras. Adems, propuestas de polticas pblicas respecto a los pueblos indgenas, como la Agenda hacia los Pueblos Indgenas de la Secretara de La Paz (SEPAZ) y la Poltica Pblica para la Eliminacin de Racismo y la Discriminacin tnica Racial. Tambin se han creado instituciones para el tratamiento de la situacin de los pueblos indgenas, como la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas (CODISRA), la Academia de Lenguas Mayas (ALMG), el Fondo de Desarrollo Indgena de Guatemala (FODIGUA), la Defensora de la Mujer Indgena (DEMI) y unidades especficas en varios ministerios y entidades autnomas. En el organismo legislativo y en el organismo judicial tambin se han creado instancias especficas para la atencin de los temas relativos a los pueblos indgenas. Hasta ahora, las vas de inclusin, promovidas desde el Estado, han sido consideradas por las organizaciones indgenas como un modelo de cooptacin o neo asimilacin, propio del modelo multicultural neoliberal. Adems, se plantea que la nica forma para que los y las representantes de los pueblos indgenas puedan estar dentro del Estado es por la va de los partidos polticos, comits cvicos, ya sea como candidatos (as) a puestos de eleccin popular o como miembros de alguna comisin dentro del partido. Mientras tanto, los pueblos indgenas siguen reivindicando sus formas propias de organizacin y de toma de decisiones sobre los asuntos que les ataen, especialmente en aplicacin del derecho a ser consultados, establecido en el Convenio 169 de la OIT, ante los nuevos proyectos de exploracin y explotacin de los recursos naturales, oponindose a la minera a cielo abierto y a otras iniciativas que puedan causar dao ambiental irreversible.
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Catalina Soberanis
II. A.
Situacin actual de la participacin poltica indgena Recuperacin de la democracia
Despus de varias dcadas de autoritarismo, el pas retorn a la democracia en 1985, mientras an subsista el conflicto armado. La Asamblea Constituyente redact la Constitucin Poltica que hoy est vigente y convoc a elecciones que llevaron a la Presidencia de la Repblica a Vinicio Cerezo, del partido Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), quien tom posesin del cargo en enero de 1986. Se cerr as una prolongada era de gobiernos militares, muchos de los cuales han sido acusados de graves violaciones a los derechos humanos. A Vinicio Cerezo se le reconoce su aporte al proceso de paz en la regin centroamericana, que por entonces viva conflictos armados en El Salvador, Nicaragua y Guatemala. En Guatemala, el proceso de negociacin para la paz se desarroll a lo largo de una dcada y requiri del compromiso de varios gobiernos y de importantes sectores de la sociedad guatemalteca para culminar exitosamente. Luego de la firma de la paz, el pas ha venido consolidando su democracia y ha elegido a sus autoridades por la va del voto cada cuatro aos, con una sola interrupcin en 1993, cuando Guatemala atraves una crisis poltica provocada por el entonces presidente, Jorge Serrano Elas, quien intent disolver el Congreso de la Repblica y tomar el control de la Corte Suprema de Justicia. Luego de ser expulsado del cargo por la presin ciudadana, Serrano Elas fue sucedido en la Presidencia por Ramiro de Len Carpio, quien fue nombrado Presidente por el Congreso de la Repblica. Posteriormente, el pas dara un paso ms en la consolidacin democrtica, cuando el 29 de diciembre de 1996, el gobierno del presidente lvaro Arz y la comandancia de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) firmaron en la ciudad de Guatemala el ltimo acuerdo de paz conocido como el Acuerdo de Paz Firme y Duradera. El conflicto armado en Guatemala fue uno de los ms prolongados y sangrientos en la regin latinoamericana. Diversos informes, particularmente el informe de la Comisin de Esclarecimiento Histrico y el Informe Diocesano de Recuperacin de la Memoria Histrica, estiman que durante el conflicto armado murieron 200.000civiles, la mayora indgenas mayas. El conflicto dej, adems, un trgico saldo de miles de personas desaparecidas, desplazadas o refugiadas, hurfanos, viudas y cientos de aldeas arrasadas por causa de la estrategia contrainsurgente. Despus de lvaro Arz, el pas ha sido gobernado por tres presidentes ms: Alfonso Portillo, Oscar Berger y lvaro Colom. En el proceso recin concluido el 6 de noviembre de 2011, se eligi a un nuevo gobierno, que presidir el General en retiro Otto Prez Molina, postulado por el Partido Patriota y por primera vez ejercer la Vicepresidencia una mujer, la comunicadora social Roxana Valdetti.
221
En la Constitucin Poltica de la Repblica, se define el sistema poltico guatemalteco como una democracia republicana representativa y presidencialista. La persona que ejerce el cargo de Presidente de la Repblica es al mismo tiempo jefe de Estado y de gobierno y es electo por mayora absoluta de los sufragios vlidos emitidos. Si no se obtiene tal mayora, se realiza una segunda eleccin entre las dos personas que han obtenido la mayor cantidad de votos. La Constitucin prohbe la reeleccin presidencial. El organismo legislativo es el Congreso de la Repblica y es unicameral. Los diputados son elegidos cada cuatro aos, al igual que el Presidente y las corporaciones municipales. No hay prohibicin de reeleccin para los diputados. Hay un diputado por cada distrito electoral (23 distritos) y un diputado por cada 100.000 habitantes; adicionalmente, son elegidos diputados por lista nacional en una cantidad que equivale al 25% del total de diputados distritales. Actualmente, hay 158 diputados en el Congreso, que representan a diversos partidos polticos. El pas se divide poltica y administrativamente en 22 departamentos y 333 municipios. Cada uno de los 22 departamentos, ms el municipio de Guatemala, forman un distrito electoral. El departamento de Guatemala ha ejercido tradicionalmente una importante fuerza electoral, al concentrar aproximadamente un cuarto del total de votantes inscritos en el pas. Sin embargo, a partir de 1985, se han alternado en el ejercicio del poder presidentes que han obtenido un voto mayoritariamente urbano y presidentes que han obtenido el triunfo electoral con el apoyo mayoritario de las reas rurales. El organismo judicial, representado en las diversas cortes, es independiente del Ejecutivo y del Legislativo; existen adems varios rganos de control. Las reformas constitucionales realizadas en 1993 ampliaron el nmero de jueces que integran la Corte Suprema de Justicia de nueve a 13 magistrados. Estos magistrados ocupan el cargo por cinco aos. Adems de los tres organismos indicados, los rganos de control incluyen a la Corte de Constitucionalidad, como rgano encargado de velar por el cumplimiento de la Constitucin; al Tribunal Supremo Electoral, como autoridad mxima en materia electoral; al Procurador de los Derechos Humanos; a la Procuradura General de la Nacin y a la Contralora General de Cuentas. Guatemala presenta un esquema de democracia multipartidaria, pero con partidos polticos poco institucionalizados y de corta vida. Esta situacin se refleja en que ningn partido poltico ha ganado la presidencia ms de una vez y en que muchos de ellos, generalmente pequeos, nacen o mueren con cada evento electoral. El partido con mayor duracin fue la Democracia Cristiana Guatemalteca, pero desapareci en las elecciones anteriores, al no alcanzar ms del 5% de los votos vlidos en la eleccin presidencial ni obtener por lo menos un diputado en el Congreso de la Repblica, tal como lo establece la legislacin.
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Actualmente, estn inscritos 28 partidos polticos, de los cuales 18 participaron en las elecciones generales de 2011. Como resultado de dicha proliferacin, el Congreso de la Repblica suele aglutinar a varios partidos y la fuerza del partido de gobierno suele debilitarse muy pronto por la defeccin de los diputados del partido que les eligi, lo que hace ms necesarias las constantes negociaciones y alianzas coyunturales. De los partidos que han existido desde 1985, la mayora se adscribe a una ideologa de tendencia centro-derecha. Son muy pocos los partidos que han manifestado una ideologa de izquierda, tal es el caso de URNG-MAIZ y Alternativa Nueva Nacin (ANN); mientras que la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) se autodefine en la tendencia centro-izquierda. Desde el retorno a la democracia, con la excepcin de la DCG, las elecciones han sido ganadas solo por partidos de centro-derecha, reflejando as una preferencia marcada en el electorado guatemalteco por estas opciones. Por ejemplo, en las elecciones de 2003, los partidos de izquierda (en conjunto) apenas alcanzaron el 2,6% de los votos. Esta preferencia electoral explica en gran parte el debilitamiento de los partidos que formaron inicialmente la URNG y los pocos votos obtenidos por los partidos de izquierda y centro-izquierda.
B.
Participacin en partidos polticos y en procesos electorales
Entre los 18 partidos que participaron en la contienda electoral, 13 de ellos presentaron binomio presidencial, ocho lo hicieron de manera individual y el resto en coalicin, como el caso del Frente Amplio, que aglutin la alianza entre ANN, URNG y Winaq, as como Encuentro por Guatemala (EG) con Visin con Valores (VIVA). En las diez propuestas para binomios presidenciales, nicamente fueron postuladas dos candidatas indgenas mayas: Rigoberta Mench y Laura Reyes, lo cual se traduce en el 10% del total de candidatos. Este hecho escasamente refleja la diversidad tnico-cultural del pas, dado que, segn el ltimo censo del INE, la poblacin indgena en total es del 41%. Por otra parte, de acuerdo con los informes de la Cuarta Misin Indgena de Observacin, conformada por el Organismo Naleb, la participacin de mujeres y jvenes indgenas mayas como votantes fue de un promedio de 66%, lo cual constituye un incremento de participacin de ciudadana multicultural. Lo anterior puede constatarse con los porcentajes de votacin registrados por departamento. En Solol fue del 80,40%; en Huehuetenango, el 68,42%; San Marcos 64,99%, El Quich 73,27%, Alta Verapaz 75,54%, Baja Verapaz 72,70% y Quetzaltenango del 65,61%. Sin embargo, en el Congreso de la Repblica, el nmero de diputados indgenas podra ser de 19, segn algunos informes periodsticos, y de 22, segn el criterio del Organismo Naleb. Solamente tres mujeres indgenas fueron electas como diputadas. Al hacer un recuento de la representatividad indgena en el
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Congreso Nacional, a travs de los partidos polticos, resalta que, en los comicios del 2003, de un total de 158 diputados, fueron electos 14 representantes indgenas, es decir, un 6,9% y, en las elecciones de 2007, al inicio, se contabilizaron 17 y en este ltimo ao se sumaron tres ms, para totalizar 20 diputados indgenas. En cuanto a los alcaldes, la Misin establece una comparacin de acuerdo con datos obtenidos por los observadores: de las 333 alcaldas del pas, 99 fueron reelecciones, mientras que 234 ocuparn cargos por primera vez. Cabe destacar que del total de alcaldes que asumirn en enero de 2012, 110 municipalidades sern ocupadas por alcaldes indgenas mayas. Frente al fenmeno de la alta participacin electoral en los distritos con poblacin indgena mayoritaria, contrasta la fuerte desproporcin entre el porcentaje de poblacin indgena y la cantidad de diputados indgenas postulados en esos departamentos. El centro de estudios Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES), en un reciente estudio sobre la presencia y participacin maya en partidos y candidaturas, seleccion seis de los departamentos con mayor cantidad de poblacin indgena y siete de los partidos con organizacin en dichos distritos. Constat que para 36 curules a elegir en los departamentos, hubo un total de 132 postulaciones, de las cuales 60 candidatos son indgenas, representando un porcentaje de 45%, como puede observarse en el cuadro siguiente. Cuadro 1 Postulacin de candidatos a diputados indgenas y no indgenas para las elecciones 2011
Distrito Total a FRG elegir L Chimaltenango Solol Totonicapn 5 3 4 4 3 0 2 6 4 I 1 0 2 5 1 2 L 2 1 3 6 5 4 I 3 2 1 1 2 5 L I 0 0 0 0 0 1 2 4 0 0 1 5 PP URNG UNEGANA L 3 0 0 6 6 6 21 I 2 2 4 1 2 1 12 VIVA EG L I 2 3 1 1 1 2 0 0 4 4 0 0 8 10 Frente Amplio L 0 0 0 0 0 0 0 I 0 0 0 0 1 0 1 ANNWinaq L 0 0 0 0 0 0 0 I 0 0 0 0 0 2 2 L 11 5 4 16 21 15 72 I 9 5 10 11 10 15 60 Total
Quetzaltenango 7 Quich Alta Verapaz Total 8 9 36
19 11 21 14 3 10
Fuente: Elaboracin DISOP/ASIES con datos del TSE y de los partidos polticos. Nota: L=Ladino, I=Indgena
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Respecto a la participacin por departamentos, en Chimaltenango, slo nueve de los 20 candidatos a diputado eran indgenas, es decir, menos del 50% de las postulaciones, lo cual contrasta con el 79,1% de poblacin indgena en ese departamento. En Solol, fueron postulados cinco indgenas entre diez candidatos, pese a que los primeros representan al 96,4% de la poblacin del lugar. En Quetzaltenango, donde 54% de los habitantes son indgenas, hubo diez candidatos, de 14, pertenecientes a ese sector. En Quich tambin se observa desproporcin en las postulaciones, pues de 31 candidatos slo diez un tercio eran indgenas, pese a que stos representan 88% de la poblacin de ese departamento. En Alta Verapaz, donde ese sector asciende a 92% de los habitantes, las candidaturas se distribuyeron 15 y 15. Slo en Totonicapn, donde 98% de la poblacin es indgena, hubo una mayora de stos entre los candidatos: diez de 14. Al revisar los resultados de las elecciones generales, en algunos casos, se acentan las desproporciones sealadas. En los seis departamentos del estudio, cuya poblacin es mayoritariamente indgena, fueron electos 13 diputados indgenas de un total de 36, es decir, poco ms de un tercio de las diputaciones en disputa.
Cuadro 2 Diputados electos indgenas para el perodo 2012-2016
Distrito Porcentaje de poblacin indgena L Chimaltenango Solol Totonicapn Quetzaltenango Quich Alta Verapaz 79,1% 96,4% 98% 54% 88,8% 92% Total 4 0 2 6 6 5 23 80% 0 50% 85,7% 75% 55,5% 63,9% Diputados electos y porcentaje que representan I 1 3 2 1 2 4 13 20% 100% 50% 14,3% 25% 44,5% 36,1% 5 3 4 7 8 9 36 Total
Fuente: Elaboracin DISOP/ASIES. Nota: L=Ladino, I=Indgena
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Grfico 1 Porcentaje de congresistas indgenas por etnia
Congresistas por etna

Indgenas No Indgenas 1,5% 20 13% 1,5% 2,10% 5,25%
Kaqchikel Q'eqchi K'iche Man Tz'utujil
138 87%
5,25%
6,30%
Itza
Fuente: National Democratic Institute (NDI), con datos de la Misin Indgena 2011
Por su parte, la IV Misin Indgena de Observacin Electoral organizada por Naleb ha hecho un anlisis sobre la pertenencia a comunidades lingsticas, de cada una de las personas indgenas electas para diputaciones, que se refleja en la grfica de arriba. Por bancadas o fracciones parlamentarias, la representacin indgena refleja los siguientes datos: Grfico 2 Nmero de diputaciones indgenas por partido poltico Bancadas con miembros indgenas
60 50 40 30 20 10 0 PP Indgenas No Indgenas 9 48 UNEGANA 5 43 UCN 2 12 LIDER 2 12 URNGWINAQ 2 0
Datos de Misin indgena 2011
Fuente: NDI, con datos de la Misin Indgena 2011
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La ASIES tambin investig, a travs de entrevistas, las motivaciones de las personas indgenas, postuladas a cargos de eleccin, para participar en poltica partidaria y dentro de ellas destacan las siguientes. Cuadro 3 Principales motivaciones para la participacin en poltica partidaria
Categora Problemas histrico-estructurales Elementos - Exclusin - Discriminacin - Racismo - Problemas comunitarios (sociales, ambientales y otros) Ideolgicas Vivenciales Participacin poltica Falta de confianza en el sistema, sus instituciones y autoridades - Identificacin con principios y valores polticos. - Antecedentes familiares de participacin poltica - Trayectoria social y acadmica. - Experiencia personal. - Liderazgo comunitario. - Mala administracin pblica. - Rescate de valores. - Desencanto generado por las autoridades locales. Activismo social / Conciencia social - Incidencia poltica. Lucha por situacin ambiental. Impulso de proyectos comunitarios. Impulso de iniciativas de ley, - Contribuir al cambio. - Trabajar para la comunidad. Aspiraciones personales - Aspiracin a un cargo poltico. - Formarse polticamente. - Lograr el apoyo de la poblacin. Fuente: Elaboracin DISOP/ASES.
En cuanto a la valoracin que hacen sobre su experiencia de participacin poltica partidista, las personas entrevistadas expresan opiniones muy positivas, pues consideran que contribuye al fortalecimiento de su liderazgo; les permite una mayor cercana a las poblaciones; brinda la oportunidad de trabajar para las comunidades, de formar y capacitar a lderes en diversos temas, y ejercer el papel de intermediacin entre el Estado y la sociedad.
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Tambin afirman que, desde los cargos ocupados, ya sea en los partidos, en el Congreso de la Repblica o en el poder local, se ha logrado impulsar proyectos, mayormente relacionados con: el tema de la tierra, agricultura, medio ambiente, comunicacin social, promocin de iniciativas de ley, fortalecimiento a organizaciones, atencin a temas sociales, a problemas de infraestructura, as como a procesos educativos y de formacin poltica. La agenda legislativa indgena, que es promovida por la Comisin de Pueblos Indgenas del Congreso de la Repblica, consta actualmente de cinco iniciativas de ley, que han sido conocidas en el pleno. Estas iniciativas estn enfocadas a resguardar y respetar los lugares sagrados, la jurisdiccin indgena, reformas a la Ley General de Telecomunicaciones para integrar a las radios comunitarias, la Ley de Consulta a Pueblos Indgenas, la Ley General de Derecho de los Pueblos Indgenas. De stas, tres ya cuentan con dictamen favorable. Este es el caso de la iniciativa de ley No.3835, Ley de Lugares Sagrados, la iniciativa 4087, Ley de Radios Comunitarias y la iniciativa 4051, Ley sobre Consultas. No todas las personas entrevistadas conocan dicha agenda, pero la mayor parte de ellas tena como referentes para las iniciativas que pudiesen presentar o apoyar los Acuerdos de Paz y el Convenio 169 de la OIT. Es importante destacar que varias organizaciones indgenas y expertos que tienen experiencias de cabildeo e incidencia se han planteado desarrollar acciones dirigidas a las y los legisladores indgenas recin electos para impulsar la agenda legislativa indgena, las cuales se agrupan en cinco reas: 1) formacin, capacitacin y conocimiento sobre la agenda legislativa indgena y los procesos legislativos en el Congreso; 2) fomentar una representatividad coherente de los diputados indgenas, para que sean representantes reales de los pueblos indgenas y no de otro tipo de intereses; 3) consolidar un bloque legislativo indgena; 4) alianzas con la sociedad civil y movimientos sociales indgenas; 5) asesora legislativa. Los temas de inters que podran ser impulsados por las personas indgenas electas seran: Erradicacin del racismo. Respeto a la cultura, identidad y espiritualidad maya. Equidad. Descentralizacin. La territorialidad (acceso a la tierra y certeza jurdica). Desarrollo econmico y empleo. Consultas populares.
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Formacin poltica. Servicios pblicos (agua, luz, infraestructura). Inversin social (salud, educacin, seguridad, vivienda). Participacin indgena en poltica. Proteccin a recursos naturales. Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos. Del lado de los partidos polticos y los contenidos de sus planes de gobierno, la mayora de las propuestas abordan demandas ms bien coyunturales de los pueblos indgenas y no sus demandas histricas y estructurales que se refieran a la raz de los problemas. Por otro lado, suele vincularse el desarrollo humano de los pueblos indgenas exclusivamente al desarrollo rural y apoyo al campesinado, manteniendo un estereotipo que no refleja la realidad actual de dichos pueblos. Se observa que dos de los tres planes de gobierno abordan el tema de la interculturalidad, sin pasar por el reconocimiento de la multiculturalidad, lo cual implica el reconocimiento de la coexistencia de la diversidad, para as promover la interaccin entre las diversas culturas y etnias. En este contexto, resulta interesante valorar como avance la postulacin de candidaturas indgenas por los partidos polticos. La alianza Frente Amplio (ANN-URNG-Winaq) postul a una candidata indgena del partido Winaq para la presidencia. En las candidaturas a diputacin, el 81% es indgena y para las alcaldas, el 78%. Se observa entonces que Winaq est constituido como un partido con mayora indgena, que, adems, logr coaligarse con dos partidos ms de ideologa de izquierda. En el caso del Partido Patriota, en el binomio presidencial no figura ningn indgena, mientras que en las candidaturas a diputacin de los seis departamentos analizados en el estudio de ASIES, el 40% es indgena y en las candidaturas a alcaldas municipales, el porcentaje sobrepasa la mitad con el 58% de candidatos a alcaldes indgenas. El partido VIVA no cuenta con indgenas en su binomio presidencial. En las candidaturas a diputacin en los seis departamentos, un 56% es indgena, lo mismo que para las alcaldas. La relacin entre partidos, candidatos, autoridades locales, sociedad civil organizada y poblacin suele ser eminentemente temporal, generalmente slo para fines electorales, lo que implica una relacin de inters por parte de los partidos
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para ganar tanto adeptos como votos. Algunas de las razones que impulsaron a los partidos a buscar este relacionamiento son: Cooptacin de liderazgos para ganar apoyos comunitarios. Financiamiento de las campaas locales con aporte de los propios candidatos. Utilizacin de figuras conocidas en el mbito local, para beneficio del partido. Oportunismo partidario. Oportunismo de quienes quieren ser candidatos. Relacin clientelista. Esto significa que los partidos cumplen muy limitadamente su funcin de intermediacin entre sociedad y Estado, lo cual denota una gran debilidad en los niveles de legitimidad. Es decir, los partidos son activos durante el proceso electoral y se acercan a los ciudadanos, mientras que en poca no electoral no tienen ningn tipo de acercamiento a las comunidades. Hay aspectos que limitan la participacin poltica indgena, que el estudio multicitado caracteriza de la siguiente forma. Cuadro 4 Limitantes y factores para la participacin poltica indgena
Tipos de limitantes Histrico-estructurales Factores principales Exclusin, discriminacin, racismo y machismo.
Socioculturales Debilidad del sistema de partidos polticos
Educacin y formacin poltica. Violencia. Acceso a la informacin. Clientelismo poltico. Cooptacin de lderes. Recursos econmicos.
Desconfianza en el sistema poltico y las autoridades Desunin entre la poblacin indgena
Desconocimiento de la administracin pblica y la poltica. Divisionismo, falta de representatividad.
Fuente: Elaboracin a partir del estudio DISOP/ASES.
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En resumen, en este proceso electoral se observaron tanto avances como limitaciones respecto a la participacin indgena en partidos polticos y procesos electorales. Por una parte, las personas indgenas que participan en los partidos tienen una visin optimista respecto a lo que consideran avances en su inclusin, por ejemplo, con la inclusin de Secretaras de Pueblos Indgenas u otras instancias para el tratamiento de los temas especficos que les ataen. Desde afuera de los partidos, algunos lderes piensan que eso significa considerar a los pueblos indgenas como un sector ms dentro de la sociedad. La inscripcin del partido Winaq, que cuenta con un nmero considerable de personas indgenas afiliadas, es tambin un signo alentador en cuanto al inters de participacin poltica de los pueblos indgenas, pero igualmente se expresa la postura contraria considerando que se trata de una cooptacin por parte del sistema. Se constata que la participacin indgena en los partidos es an insuficiente, aunque en los departamentos con poblacin indgena mayoritaria s es significativa. En cuanto a la postulacin y eleccin de diputados indgenas, se nota desproporcin con respecto a la composicin tnica de la poblacin, lo que resulta en una evidente debilidad de representacin. La exclusin de las mujeres es an ms evidente.
C.
Incidencia poltica por otras vas de participacin
Los pueblos indgenas en Guatemala hacen uso de otros canales de participacin poltica, tanto en la institucionalidad oficial del Estado como desde sus propias formas de organizacin y atencin de sus asuntos internos. En los mbitos de la autoridad estatal, los pueblos indgenas participan en la institucionalidad pblica aportando integrantes para la CODISRA, la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala, la Defensora de la Mujer Indgena, el Fondo de Desarrollo Indgena de Guatemala y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. En el Congreso de la Repblica existe la Comisin de Pueblos Indgenas y en la institucin del Procurador de los Derechos Humanos, la Defensora de los Pueblos Indgenas. Tambin se reconoce en el Cdigo Municipal y en la Ley General de Descentralizacin que los pueblos indgenas, al ser consultados, deben serlo de conformidad con sus propias formas de toma de decisiones, en aplicacin del Convenio 169 de la OIT. En cuanto al derecho a consulta establecido en este ltimo instrumento jurdico internacional, hasta el momento, no se ha alcanzado un consenso o una decisin sobre la forma de aplicarlo, pues, en general, las autoridades municipales
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que han efectuado consultas lo han hecho en forma muy parecida al referndum o plebiscito (ms de 50 consultas han resultado en la negativa a aceptar la exploracin y explotacin de los recursos naturales, especialmente minerales) y la Corte de Constitucionalidad ha resuelto que no tienen carcter vinculante dichas consultas, ordenando adems que se emita una normatividad que reglamente ese derecho. Respecto a la participacin desde sus propias formas de organizacin, histricamente, los mtodos utilizados frente al Estado colonial fueron la sublevacin y la resistencia a la cultura impuesta, aprovechando las polticas segregacionistas que predominaban en esa poca. As, los pueblos tenan sus propios alguaciles y justicias mayores, sus cofradas y municipios indgenas, en los cuales se proceda de acuerdo con sus usos internos, teniendo como algunas de sus responsabilidades ante las autoridades oficiales recaudar los tributos y disponer el nmero de indgenas que deban servir en tierras ocupadas por los espaoles y criollos. Algunas de estas instituciones perduraron ms all de la independencia y tanto las cofradas como algunas alcaldas indgenas an existen en los departamentos con mayora de poblacin indgena. Los antiguos sacerdotes son conocidos actualmente como guas espirituales y gozan de gran autoridad en las comunidades. Las comadronas gozan tambin de prestigio y autoridad. Por otra parte, para las decisiones de sus asuntos internos, los pueblos indgenas procuran el consenso y la justicia indgena es administrada de acuerdo con los usos de cada comunidad, no existiendo una divisin clara entre autoridad espiritual, autoridad sobre asuntos comunitarios de desarrollo y administracin de justicia. En el sistema de justicia oficial existen precedentes de reconocimiento de cosa juzgada para las decisiones de las comunidades. Un fenmeno ms reciente es el surgimiento de organizaciones no gubernamentales indgenas, que se consideran a s mismas como parte de la sociedad civil. Existen centros de estudio e investigacin, organizaciones pro desarrollo, organizaciones de abogados indgenas, asociaciones con fines polticos, movimientos polticos indgenas y comits cvicos que, de acuerdo con la Ley Electoral y de Partidos Polticos, pueden postular a cargos pblicos municipales.
III. Polticas pblicas hacia los pueblos indgenas: poltica pblica para la convivencia y la eliminacin del racismo y la discriminacin
Desde el ao 2005, la CODISRA comenz a proponer la formulacin de una poltica pblica que oriente procesos encaminados a desactivar los mecanismos del racismo en la sociedad y el Estado guatemaltecos. Tal esfuerzo implic la elaboracin de un diagnstico de la situacin y demandas sentidas, en procura de insumos para la formulacin participativa de polticas pblicas tcnicamente
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consistentes y polticamente viables. Con una amplia participacin de diversos actores y sectores representativos de la amplia gama de temas de inters para los pueblos indgenas de Guatemala. El resultado ha sido una ambiciosa poltica pblica para la convivencia y la eliminacin del racismo y la discriminacin, presentada oficialmente en octubre de 2006 por el gobierno de la Repblica. En el texto de la poltica se parte de la constatacin de que la discriminacin es uno de los factores que incrementan la desigualdad social y profundizan la pobreza y que el racismo es un obstculo a las relaciones horizontales, al consenso y a la convivencia pacfica entre los grupos socioculturales de la nacin, dificultando la construccin de una identidad. En suma, se concluye: Adems de inmoral, antipoltico y antidemocrtico, el racismo es antieconmico. Los principios en los cuales se sustenta esta poltica son: convivencia armnica, igualdad, tolerancia, inclusin, pluralismo, democracia y equidad de gnero. Su objetivo es: Implementar acciones orientadas a la construccin del Estado plural a travs de la identificacin y eliminacin de los mecanismos del racismo y la discriminacin racial. Los ejes en los cuales se propone que esta poltica intervenga son: Econmico Social, Poltico Jurdico, Cultural, Formacin Ciudadana, Igualdad de acceso a los servicios del Estado (educacin, salud, vivienda y empleo), Ambiental. En cada uno de ellos se proponen acciones estratgicas y metas especficas. A ttulo ilustrativo, se puede mencionar la accin estratgica, en el eje econmico social, para promover programas de inversin social con pertinencia tnicocultural que favorezcan la igualdad de oportunidades, que tiene como meta el aumento de la inversin social dedicada a los grupos indgenas, con pertinencia cultural.
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Aunque las metas no se establecen en trminos mensurables, marcan una orientacin estratgica que deber precisarse en la planeacin estratgica anual que se elabora coordinadamente por Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia y el Ministerio de Finanzas. La institucionalidad responsable de la implementacin y ejecucin de la poltica es el conjunto de las entidades estatales, pero se asigna particularmente al gabinete social la funcin de procurar la articulacin de las diferentes entidades para que coincidan con los objetivos y acciones definidos en la poltica. La Coordinadora Interinstitucional Indgena del Estado actuaren coordinacin con CODISRA, para dar seguimiento, monitoreo y evaluacin a los programas y proyectos establecidos.
IV. Desafos
Un desafo para el sistema poltico en su conjunto es avanzar en la democracia representativa, mediante acciones que promuevan una mayor participacin poltica de los pueblos indgenas, an dentro de las normas electorales vigentes. Otro tema de carcter urgente para el fortalecimiento de la democracia y no slo de la legalidad y legitimidad de los procesos electorales es la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, por ejemplo, mediante la reestructuracin de los distritos electorales, para que stos representen de mejor manera la composicin de su poblacin. Tambin es importante avanzar hacia el reconocimiento de formas propias de participacin poltica de los pueblos indgenas y de ciertas esferas de autonoma. Entre las opciones que pueden ser consideradas para mejorar gradualmente las oportunidades de participacin, hay que considerar la necesidad de construir nuevos pactos polticos sociales interculturales, de reconocer la unidad en la diversidad como una caracterstica de la nacin guatemalteca, de garantizar el ejercicio del pluralismo jurdico y del derecho a consulta establecido en el Convenio 169 de la OIT y, finalmente, pero no de menor importancia, considerar acciones afirmativas en la educacin, en el mbito laboral y en la cultura, as como medidas especficas para fortalecer la participacin poltica partidista en la sociedad civil y en las formas propias de organizacin de los pueblos indgenas, teniendo en cuenta, especialmente, el apoyo a la participacin de las mujeres. En cuanto a las medidas legislativas, deben ser los partidos polticos quienes asuman la responsabilidad de fortalecer su democracia interna y de aprobar reformas a la Ley Electoral que favorezcan la eliminacin de esas limitaciones para la participacin poltica.
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Catalina Soberanis
Referencias bibliogrficas
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Francisco Reyes
MXICO: PARTICIPACIN INDGENA EN LOS PARTIDOS POLTICOS

Francisco Reyes*
Resumen
El texto parte de la importancia actual de conocer y debatir sobre la participacin poltica indgena en los pases de Amrica Latina, para enriquecer el proceso mediante el aprendizaje de las experiencias. Primero, presenta una descripcin estadstica de la poblacin indgena en Mxico, as como la distribucin de las lenguas habladas en todo el territorio mexicano. Resalta la influencia de las culturas precolombinas en el acontecer nacional, la preservacin de la enorme diversidad tnica as como el mestizaje. Es tarea pendiente, sin embargo, el ejercicio pleno de las libertades y derechos de los pueblos indgenas, as como eliminar las diferencias en el desarrollo de la sociedad urbana y las comunidades. Luego, presenta los principales aportes de la legislacin internacional sobre el tema y los rasgos bsicos de las leyes mexicanas pertinentes con observaciones crticas sobre su cumplimiento. Comenta el descuido de los partidos polticos respecto a la realidad indgena, analizando la situacin en Oaxaca, a los diez aos de aplicacin de la primera ley indgena y resaltando el ejemplo de dos lderes indgenas de este Estado. Concluye reiterando la necesidad de continuar el dilogo entre partidos polticos y comunidades, para avanzar en la democracia y la vigencia de los derechos indgenas.
* Tiene Maestra en Administracin Pblica y Polticas Pblicas por la Escuela de Graduados en Administracin Pblica (EGAP) del Tecnolgico de Monterrey Campus Cd. de Mxico, Especialidades en Direccin de la Persona Humana en las Organizaciones por la Universidad Panamericana y en Calidad y Productividad por la Universidad Tecnolgica de Mxico. Entre otros cargos, ha sido Director General de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana S.P., Director General de la Cuarta Visitadura General. Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Consultor Asociado. C3 Internacional (Consultores para la Construccin de Consensos), Director de Enlace con Organizaciones Juveniles. Instituto Mexicano de la Juventud y Coordinador General. Movimiento Ciudadano por la Justicia, la Paz y el Desarrollo con Dignidad para Oaxaca. Agradezco a la Fundacin Konrad Adenauer y, en especial, al Programa Regional, Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina, por la oportunidad de compartir estas lneas sobre el tema La participacin poltica indgena en los partidos polticos.
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I.
Introduccin
Inicio este trabajo, reconociendo la atinada intervencin del Programa de Participacin Poltica Indgena, pues considero que para la regin latinoamericana y, particularmente, para los pases con altos porcentajes de poblacin indgena, resultan inminentes programas de formacin y acompaamiento permanentes dirigidos a indgenas tomadores de decisiones. Son indispensables los intercambios de experiencias que les faciliten los conocimientos jurdicos, de poltica pblica, herramientas y habilidades de intervencin en los procesos democrticos participativos de sus pueblos y comunidades, as como las relacionadas con las vas de participacin a travs de los partidos polticos. La identificacin de mejores prcticas de participacin poltica que puedan compartirse de comunidad a comunidad brindar oportunidades de aprendizaje importantes para quienes estn inmersos en procesos de participacin cvica, social y poltica. La identificacin, sistematizacin y difusin de procesos de participacin de avanzada en la regin ayudarn a evitar que se cometan los mismos errores ya vividos; es indispensable conocer y compartir los crculos virtuosos de participacin e identificar los crculos viciosos que no habr que repetir y, por supuesto, omitir su rplica. Existe suficiente camino recorrido del que puede aprenderse, est al alcance infinidad de experiencias de personas que, desde diversas pticas y formas de pensar, han abordado y estudiado la participacin poltica indgena. El reto es que lo mejor de cada experiencia sirva para bien de los trabajos de esta iniciativa, que indudablemente pretende aportar al bien comn y al desarrollo integral de las comunidades, pueblos y personas indgenas de la regin latinoamericana.
II.
Informacin general estadstica: La poblacin indgena en Mxico segn el censo del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) 2010
Mxico tiene 112.3 millones de habitantes, segn el censo de 2010; el reporte describe que hay 15.7 millones de mexicanos de tres aos y ms que de acuerdo a su cultura se consideran indgenas, lo que representa 14,9% del total de estas edades. Asimismo, 6.6 millones de personas hablan lengua indgena en la vida cotidiana y las diez entidades con mayor proporcin de habitantes que hablan lengua indgena son Oaxaca, Yucatn, Chiapas, Quintana Roo, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Campeche y San Lus Potos.
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Cuadro 1 Repblica Mexicana - Indicadores demogrficos de la poblacin indgena, 2000-2010

Repblica Mexicana: Indicadores demgraficos de la poblacin indgena, 2000-2010 2000 12 518 039 6 275 531 6 424 508 296 110 60 192 235 918 -46 924 188 994 23.7 4.8 1.88 -0.37 1.51 2.96 72.1 69.5 74.8 34.4 33.0 31.6 30.3 75.1 75.4 75.8 69.8 70.1 70.5 79.8 76.1 29.1 72.5 72.8 73.1 73.4 2.86 2.76 2.68 2.60 1.46 1.42 1.38 1.35 1.32 2.54 73.7 71.1 76.4 27.9 -0.38 -0.38 -0.38 -0.38 -0.38 1.84 1.80 1.76 1.73 1.70 4.7 4.7 4.6 4.6 4.6 4.5 1.68 -0.38 1.30 2.49 74.0 71.4 76.6 26.8 23.1 22.7 22.3 21.9 21.6 21.4 185 568 182 657 180 211 178 268 176 627 176 258 -47 956 -48 738 -49 574 -50 303 -51 037 -51 610 233 524 231 395 229 785 228 571 227 664 227 868 228 292 -52 258 176 034 21.2 4.5 1.67 -0.38 1.29 2.44 74.3 71.7 76.9 25.7 59 982 60 081 60 253 60 579 61 003 61 550 62 157 293 506 291 476 290 038 289 150 288 667 289 418 290 449 6 332 800 6 421 399 6 508 485 6 594 312 6 679 032 6 763 029 6 846 663 6 930 014 291 748 62 868 228 880 -52 753 176 127 21.1 4.5 1.65 -0.38 1.27 2.40 74.6 72.0 77.2 24.7 6 361 114 6 444 792 6 526 833 6 607 494 6 686 944 6 765 550 6 843 671 6 921 489 12 693 914 12 866 191 13 035 318 13 201 806 13 365 976 13 528 579 13 690 334 13 851 503 14 012 240 6 999 046 7 013 194 293 000 63 620 229 380 -53 219 176 161 20.9 4.5 1.64 -0.38 1.26 2.36 74.9 72.2 77.5 23.7 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 14 172 482 7 076 339 7 096 144 294 152 64 483 229 669 -53 554 176 115 20.8 4.5 1.62 -0.38 1.24 2.33 75.1 72.5 77.7 22.8
Indicador
Poblacin a mitad de ao
Hombres
Mujeres
Nacimientos
Defunciones
Crecimiento Natural
Crecimiento social total
Crecimiento total
Tasa bruta de natalidad*
Tasa bruta de mortalidad*
Tasa de crecimiento Natural**
Tasa de crecimiento social total**
Tasa de crecimiento total**
Tasa global de fecundidad
Esperanza de vida total
Esperanza de vida hombres
Esperanza de vida mujeres
Tasa de mortalidad infantil*
* Por mil
** Por cien
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Fuente: CONAPO. Indicadores demogrficos de la Repblica Mexicana. 2000-2010.
A continuacin, un mapa que se explica por s mismo y resalta la diversidad de las lenguas indgenas que an se hablan en las distintas etnias indgenas de Mxico.
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Mapa 1 Lengua predominante en localidades con 40% y ms de poblacin indgena segn de hablantes. Mxico, 2000
Mayores a 100.000 hablantes Lenguas chinantecas Chol Huasteco Maya Mazahua Mazateco Mixe Lenguas mixtecas Nahuat Otom Purpecha Tolonaca Tzeltal Tzotzil Lenguas zapotecas
De 20.000 a 100.000 hablantes Amuzgo Cora Chatino Chontal de Tabasco Huichol Mayo popoluca Tarahumara Tepehun Tlapaneco Tojolabal triqui Zoque
Menores de 20.000 hablantes * Aguacaleco * Cakchiquel * Cochimi * Cucap * cuicateco * chichimeca Jonaz * Chocho * Chontal de Oxaca * Chuj * Guarijio * Huave * Ixcateco * Ixil * Jacalteco * Kanjobal * Kekchi * Kikap * Kiliwa
* Kumiai * Lacandn * Mame * Matlatzinca * Motozintleco * Ocuilteco * Paipai * Pame * Ppago * Pima * Popoloca * Quich * Seri * Tacuate * Tepehua * Yaqui
Fuente: Nombres de lenguas, pueblos y distribucin. Martes, 19 de enero 2010 07:54. http://www.cdi.gob.mx
III. Identidad en Mxico y participacin poltica indgena

Para entender la participacin poltica indgena en Mxico, es importante reconocer el desarrollo de las diversas culturas precolombinas en Mesoamrica antes de la conquista, de las que sobresalieron durante el periodo clsico y postclsico, en lo que hoy es el territorio mexicano, las culturas olmeca, tolteca, teotihuacana, maya, nahuatl, totonaca, zapoteca, mixteca, tarasca y mexica. El establecimiento de estas culturas en majestuosas ciudades ceremoniales y las poblaciones a su alrededor, que fueron gobernadas a travs de estructuras polticas, militares y religiosas claramente definidas, sigue influyendo en nuestra identidad como nacin hasta la fecha. Seamos indgenas o no, es innegable que nuestras formas de participacin poltica, en buena parte del pas, estn condicionadas por las primeras naciones de Mxico, por la conquista, por el mestizaje y la preservacin de una importante diversidad de etnias indgenas.
Lo anterior explicita claramente que la nacin mexicana y quienes la conformamos no tenemos una identidad homognea; por el contrario, la diversidad es la constante, pues, como se muestra anteriormente, en Mxico, al
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menos en diez estados de la Repblica, habitan etnias diferentes. Solamente en el Estado de Oaxaca existen 16 grupos etnolingsticos, a saber: amuzgo, chatino, chinanteco, chocho, chontal, cuicateco, ikood (peyorativamente denominado huave), ixcateco, mazateco, mixe, mixteco, nhuatl, triqui, zapoteco, zoque y el popoloca en peligro de extincin; y donde casi dos millones de habitantes son indgenas, lo que significa que seis de cada diez oaxaqueos pertenecen a algn grupo tnico. Mapa 2 Mapa de localizacin de las etnias en Oaxaca
Fuente: http://www.eumed.net/cursecon/libreria/mebb/1.htm
La identidad mexicana, y en lo particular la identidad indgena, ha estado condicionada por nuestra historia. La conquista, la colonia, las luchas de independencia y de revolucin, as como los permanentes procesos de reforma ideolgica y poltica han condicionado la consolidacin de una sociedad mexicana ms integrada, armnica, justa y pacfica, lo que ha provocado que los pueblos, comunidades y personas indgenas hayan buscado, en diferentes momentos y a travs de distintas formas de participacin, mejores condiciones de vida168.
168 Mxico Identidad y Nacin. Jos del Val. Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades. UNAM. No hemos dado la suficiente atencin a estos aspectos del funcionamiento profundo de nuestra sociedad y paradjicamente no se reconoce el inmenso aporte de las culturas indgenas a la estabilidad social. Su aislamiento y marginacin real para el acceso a la infraestructura bsica del desarrollo nacional es un fenmeno complejo y diverso. No obstante esa distancia social que a veces se interpreta equivocadamente como distancia histrica, se mantiene mediante una rgida trama de relaciones de produccin y de poder con caractersticas premodernas. El aislamiento de los pueblos indios en muchas zonas del pas opera como un mecanismo mediante el cual ciertos sectores caciquiles, de autoridades no representativas e intereses diversos, obtienen beneficios extraordinarios al margen y en contra de los marcos legales de la nacin.
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Si bien, antes y despus de la conquista, la corona espaola intent conservar la identidad y otorgar algunos derechos a los indgenas nativos de las tierras conquistadas a travs de las Leyes de Burgos, las Leyes de Indias y las Nuevas Leyes, mismas que probablemente mitigaron el nivel de abusos y discriminacin, la realidad es que ese conjunto de leyes no fue suficiente para preservar la identidad autnticamente indgena. Es un hecho, por un lado, que el mestizaje ha construido positivamente a esta nacin y ha definido parte de nuestra identidad, a diferencia de las conquistas anglosajonas que pretendieron exterminar a los nativos, sobre todo en el norte de Amrica. Sin embargo, la permanente falta de afirmacin de los derechos y libertades de los pueblos y comunidades indgenas en Mxico ha sido un pendiente histrico. Asimismo, al no ser una prioridad, estas omisiones han generado de forma muy marcada diferencias evidentes entre quienes nacemos, crecemos y nos desarrollamos en las manchas urbanas, mientras que quienes nacen y crecen en sus comunidades, alejados del desarrollo social y econmico, carecen en muchas ocasiones de lo indispensable.
IV. Aproximacin a los derechos de los pueblos, comunidades indgenas e indgenas en lo individual A. Contexto internacional
En 1923, se registr la primera aparicin de un jefe indio norteamericano, miembro de las Seis Naciones Iroquesas, en Ginebra, en la sede de la Sociedad de Naciones, para reclamar la posesin de sus tierras. En 1957, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en su calidad de agencia especializada de Naciones Unidas, resuelve y promueve ante los pases miembros el Convenio 107 sobre Poblaciones Indgenas y Tribales, mismo que es adoptado y ratificado por 27 pases el 26 de julio del mismo ao169.
En su gran mayora, son estos sectores los interesados en perpetuar el aislamiento relativo de los pueblos indgenas, logrando su cometido a partir de establecer zonas de excepcin mediante la violencia abierta o el entorpecimiento sistemtico de la accin de las instituciones nacionales (). Este vaco de legalidad y de justicia y el debilitamiento de la accin estatal ha permitido asimismo que otras agencias no institucionales, organismos no gubernamentales, nacionales o extranjeros y grupos eclesisticos, entre otros, saliendo de sus marcos tradicionales y pautados legalmente, establezcan de facto una suplencia artificial de las instituciones y la legalidad, generando situaciones confusas de mayor complejidad y al margen en muchos casos de la perspectiva nacional y republicana (pp. 173 y 174).
169 Convenio No. 107 1996-2011 Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). http://www.ilo.org/ indigenous/Conventions/no107/lang--es/index.htm:
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El 16 de diciembre de 1966, se crea el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que en sus artculos 1, 2 y 3, habla de la libre determinacin de los pueblos, del derecho de hacer uso de sus propias riquezas y recursos naturales, as como a comprometerse a respetar y a garantizar a todos los individuos sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. Asimismo, el artculo 27 establece que en los Estados en que existen minoras tnicas no se negar a sus miembros el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener propia vida cultural, a profesar su propia religin y a emplear su propio idioma170. Por otro lado, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que fue adoptado en la misma fecha que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en su artculo primero, reafirma el derecho de todos los pueblos a la libre determinacin171. Con mayor claridad, la Declaracin sobre la Raza y los Prejuicios Raciales, de 25 de noviembre de 1978, expresa la igualdad entre los seres huma-
El Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1957 (No. 107) constituy un primer intento de codificar las obligaciones internacionales de los Estados en relacin con los pueblos indgenas y tribales. Por tanto, fue el primer convenio internacional en el asunto y la OIT lo adopt en 1957 a solicitud del sistema de la ONU. El Convenio No. 107 es un instrumento amplio sobre el desarrollo, que cubre una variada gama de temas, como los derechos a las tierras; contratacin y condiciones laborales; formacin profesional, artesanas e industrias rurales; seguridad social y salud; y educacin y medios de comunicacin. En particular, las disposiciones de este Convenio en materia de tierras, territorios y recursos proporcionan una amplia cobertura y son similares a las del Convenio No. 169. El Convenio No. 107 fue ratificado por 27 pases. Sin embargo, tiene un enfoque integracionista que refleja el discurso sobre el desarrollo del momento de su adopcin. Durante la dcada de 1970, cuando la ONU comenz a examinar la situacin de los pueblos indgenas y tribales con ms detalle, y cuando los pueblos indgenas comenzaron a hacerse ms visibles en el nivel internacional, el enfoque del Convenio No. 107 fue objeto de cuestionamientos. El Consejo de Administracin de la OIT convoc a una Comisin de Expertos en 1986 y sta concluy que el enfoque integracionista del Convenio estaba obsoleto y que su aplicacin era perjudicial en el mundo moderno. Luego, el Convenio fue revisado durante 1988 - 1989, y en 1989 se adopt el Convenio No. 169. Desde la adopcin de este ltimo Convenio, el Convenio No. 107 ya no qued abierto para ratificacin. Sin embargo, contina estando en vigencia para 18 pases, muchos de los cuales tienen poblaciones significativas de indgenas, y sigue siendo un instrumento til en esos pases ya que cubre muchas reas que son clave para estos pueblos.
170 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. 16 de diciembre de 1969. http://www2.ohchr. org/spanish/law/ccpr.htm. 171 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales, y Culturales. 16 de diciembre de 1969. http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm.
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nos en cuanto a dignidad y derechos, la pertenencia a la misma especie, el mismo origen, etc.172. El Convenio 169 surge el 27 de junio de 1989; fue el primer instrumento internacional en tratar lo relacionado con los pueblos indgenas y tribales en pases independientes, convirtindose en el nico instrumento internacional con carcter vinculatorio en relacin con derechos de los pueblos indgenas. Se distingue por otorgar el carcter de pueblos indgenas a diferencia de poblaciones indgenas, aunque fuera ratificado slo por 17 Estados173. Este Convenio puso las bases para la Declaracin de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) sobre los derechos de los pueblos indgenas. La Declaracin de los pueblos indgenas se present el 29 de junio de 2006, a travs del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, creado ese mismo ao. Al frente del Consejo estaba el embajador mexicano Lus Alfonso de Alba, quien, durante el primer periodo de sesiones, promovi la adopcin de esta Declaracin, resolvindose con 30 votos a favor, con dos votos en contra por parte de Canad y la Federacin Rusa, adems de 12 abstenciones. Durante 2006 se present una serie de dificultades que despus fueron superadas, pero, mientras tanto, las posiciones en contra por parte de Nueva
172 Declaracin sobre la Raza y los Prejuicios Raciales. 25 de noviembre de 1978. http://www2.ohchr. org/spanish/law/raza.htm. Artculo primero: 1. Todos los seres humanos pertenecen a la misma especie y tienen el mismo origen. Nacen iguales en dignidad y derechos y todos forman parte integrante de la humanidad. 2. Todos los individuos y los grupos tienen derecho a ser diferentes, a considerarse y ser considerados como tales. Sin embargo, la diversidad de las formas de vida y el derecho a la diferencia no pueden en ningn caso servir de pretexto a los prejuicios raciales; no pueden legitimar ni en derecho ni de hecho ninguna prctica discriminatoria, ni fundar la poltica de apartheid que constituye la forma extrema del racismo. 3. La identidad de origen no afecta en modo alguno la facultad que tienen los seres humanos de vivir diferentemente, ni las diferencias fundadas en la diversidad de las culturas, del medio ambiente y de la historia, ni el derecho de conservar la identidad cultural. 4. Todos los pueblos del mundo estn dotados de las mismas facultades que les permiten alcanzar la plenitud del desarrollo intelectual, tcnico, social, econmico, cultural y poltico. 5. Las diferencias entre las realizaciones de los diferentes pueblos se explican enteramente por factores geogrficos, histricos, polticos, econmicos, sociales y culturales. Estas diferencias no pueden en ningn caso servir de pretexto a cualquier clasificacin jerarquizada de las naciones y los pueblos.
173 El Convenio 169 es un instrumento jurdico internacional vinculante que se encuentra abierto para su ratificacin y que trata especficamente los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Hasta la fecha, ha sido ratificado por 20 pases. Una vez que se ratifica el Convenio, el pas que as lo hace cuenta con un ao para alinear la legislacin, polticas y programas antes de que el mismo devengue jurdicamente vinculante. Los pases que ratificaron el Convenio estn sujetos a supervisin en cuanto a la implementacin.
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Zelanda, Estados Unidos y Australia, as como Argentina -que argument inconformidades relacionadas con las Malvinas- y, por su lado, Colombia, que no estuvo de acuerdo con que la Declaracin se adoptara durante ese periodo, detuvieron la Declaracin. Por su parte, Namibia y los pases de esa regin aplazaron las decisiones y tambin presentaron objeciones a la declaracin durante ese periodo. El 13 de septiembre de 2007 fue aprobado el texto de la Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas en la Asamblea General de la ONU. La votacin fue de 143 votos a favor, 11 abstenciones y cuatro votos en contra (de Australia, Canad, Estados Unidos y Nueva Zelanda)174.
B.
Derechos indgenas y su relacin con la participacin poltica
En el libro Los problemas del derecho indgena en Mxico, el ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Jos Ramn Cosso Daz, habla de la insuficiencia de los contenidos constitucionales que fueron introducidos en la Constitucin mexicana a partir de los aos 70s, mismos que a su criterio han sido tambin ineficientes desde el punto de vista jurdico. Siguiendo con esta idea, s es notorio que, aunque han habido intentos locales y nacionales para contar con leyes que tomen en cuenta los derechos indgenas, an no se termina de definir un marco jurdico verdaderamente claro en el que los pueblos y comunidades indgenas, as como los indgenas en lo individual, se perciban del todo incluidos, dada su cosmovisin, por un lado, la forma en que se asumen buena parte de ellos en sus relaciones comunitarias y, por supuesto, por las evidentes deficiencias que el Estado an tiene para subsanar las carencias de muchos pueblos y comunidades indgenas de Mxico. Haciendo un profundo anlisis del artculo segundo de la Constitucin mexicana y en lo particular del apartado B de este mismo artculo, el ministro Cosso Daz hace las siguientes reflexiones que ms adelante se puntualizarn.
a partir de esos aos la Constitucin se reform para dar cabida a una serie de derechos que consistan en el otorgamiento de prestaciones materiales por parte del Estado, como los derechos a la salud, la vivienda, el deporte, etctera. Sin embargo, como no se precis desde la Constitucin el sentido de los mismos ni, a final de cuentas, existan los medios procesales para controlar su violacin (primordialmente por el legislador), los mismos terminaron siendo meros derechos programticos. Es decir, programas de trabajo a desarrollar por
174 Bailn Corres, Moiss Jaime: La Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas de 2007. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Mxico. 2009.
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el propio legislador en la medida en que las condiciones econmicas lo fueran permitiendo. El problema que deriva de esa lectura es que tales enunciados constitucionales no gozan de normatividad alguna y se reducen a una mera retrica constitucional. En la parte inicial de este apartado se dispone que la Federacin, los estados y los municipios debern establecer las instituciones y determinar las polticas necesarias para: proveer la igualdad de oportunidades de los indgenas; eliminar cualquier prctica de discriminacin hacia ellos y, podemos entender, entre ellos; garantizar la vigencia de sus derechos y lograr el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades. Lo primero que salta a la vista es el inusual lenguaje utilizado en la redaccin de este prrafo. Lejos de hablar de normas o, como es frecuente, leyes, se introduce una expresin propia del lenguaje econmico: instituciones pero, sobre todo, polticas.
Cmo explicar su adopcin y qu significado puede tener ella? Respecto del primer punto, relativo a una intencin deliberada por parte del rgano revisor de la Constitucin, de dar a entender que en este caso no se est frente a normas programticas cuyo contenido y desarrollo debe quedar en manos del legislador ordinario, podemos preguntar qu se est ordenando la realizacin de acciones especficas por parte de los poderes pblicos, sin que stos gocen de plenas atribuciones para determinar su contenido? El ministro contina respondiendo a sus propias preguntas ya para concluir de la siguiente manera:
Esta cuestin es relevante en tanto introduce un importante cambio a la tcnica constitucional que, repetimos, fue establecida entre nosotros a partir de los aos 70s y en la cual fueron relevantes dos cosas: primero, introducir un contenido genrico que, simultneamente, diera la idea de mantener vivos los ideales sociales de la Revolucin y le confiriera la legitimidad al rgimen; segundo, que su concrecin fuera delegada completamente al legislador al remitir (en su caso) las leyes correspondientes. La importancia de la solucin introducida en la reforma pareciera radicar en que ahora no se deja al legislador la determinacin de contenidos, y se le impone la realizacin de acciones concretas. Esta idea puede sustentarse de mejor manera si atendemos al penltimo prrafo del apartado B, en tanto dispone, tambin de modo inusual entre nosotros, que el Congreso de la Unin, las legislaturas de los Estados y los ayuntamientos establecern las partidas especficas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, as como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas. Lo que est disponiendo aqu es una obligacin especfica en el sentido de que, y con respecto a los contenidos propios de cada una de las fracciones del apartado B, los rganos mencionados debern preveer partidas especficas. Ello quiere decir que, en caso de que esto no suceda as, los sujetos legitimados activamente para interponer medios de control de la
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regularidad constitucional podrn demandar ante la Suprema Corte de Justicia la anulacin de las normas en la que no se hubiere recogido esta obligacin175.
La referencia bibliogrfica y la transcripcin textual anterior toman sentido en tanto que el apartado B del artculo segundo de la Constitucin justifica plenamente la participacin organizada de las comunidades, pueblos e individuos indgenas para hacer cumplir los derechos que les han sido conferidos en la Constitucin mexicana. Un primer problema para lograr esto, sin duda, es la necesidad inminente de contar con programas de formacin jurdica y de poltica pblica dirigida a tomadores de decisin indgenas, que les permitiera comprender y ejercer con pleno conocimiento tcnico las garantas que propone el ministro Jos Ramn Cosso Daz. Si los sujetos del derecho indgena ejercieran una participacin activa en sus comunidades, conociendo los mecanismos de demanda de sus derechos, para contar con los servicios de la poltica pblica necesarios para desarrollarse digna y justamente, quiz el yugo de la manipulacin poltica e ideolgica, que en muchas ocasiones los mantiene lejos del desarrollo, se vera claramente disminuido. Ante este anlisis, empieza a quedar claro que los partidos polticos se han evidenciado por estar ausentes en lo que refiere a la promocin y defensa de los derechos de pueblos, comunidades e indgenas en lo individual. Luego, entonces, es entendible que, aunque uno de los principales propsitos de los partidos polticos es la adhesin de personas para la formacin de sus cuadros en las distintas capas de la sociedad a fin de alcanzar el mayor nmero de votos, muestran que las experiencias conocidas de acercamiento a la realidad indgena se perciben carentes de una actitud genuina, que muestre inters por el fomento y respeto a los derechos indgenas en lo general y, siendo ms especficos, en los derechos polticos de los ciudadanos indgenas. A lo anterior, ltimamente se ha sumado, por un lado, el desapego a los principios que fundamentaron a algunos partidos polticos, especficamente a los que se consideran de tendencia humanista, democrtica y cristiana. Esto porque, al parecer, algunos de estos partidos polticos han mutado de ser humanocntricos para convertirse en partidocntricos; lo democrtico lo han convertido en partidocrtico pragmtico.
175 Cosso Daz, Jos Ramn: Los problemas del Derecho indgena en Mxico. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Mxico. 2003.
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As pues, el ideal sera que, para lograr la participacin indgena en los partidos polticos, los propios partidos establecieran vnculos personalizados, que permitieran acercamientos pacientes y detallados con las comunidades y pueblos indgenas, dejando de lado, por un momento las dinmicas ordinarias que distinguen a los partidos, a fin de entender, de primera mano la idiosincrasia, las formas de vida, las realidades y necesidades en los lugares de inters para los partidos polticos. Resultar indispensable que estas prcticas se hagan acompaar por el conocimiento y la difusin programtica de los derechos indgenas consagrados en las constituciones locales, nacionales, as como en los instrumentos jurdicos internacionales vigentes. De ser as, lo anterior es muy probable que, con el paso del tiempo, abra espacios para las afinidades naturales, que permitan la creacin de nuevos vnculos de confianza y participacin, que en todo caso debern tambin ir acompaados de la identificacin y posterior solucin de problemas concretos, que son parte de la vida cotidiana de cualquier comunidad. Dicho de otra forma, la construccin e implementacin de polticas pblicas focalizadas para resolver situaciones concretas debera complementar el crculo virtuoso de la participacin poltica tanto de los agentes que representan a los partidos polticos como de los miembros de las comunidades que se adentren en este tipo de procesos. En resumidas cuentas, me atrevo a decir que la apasionante labor de hacer poltica -que de por s lo es- es mucho ms apasionante en la vida comunitaria. Desafortunadamente, la tendencia en la vida de los partidos polticos pareciera ser al revs, de tal manera que cuanto menos adentrado se est en la cosmovisin indgena y en el fomento de los derechos indgenas, ms sencilla ser la manipulacin, inclusive sin importar que se lesione el tejido que hace posible la vida comunitaria y de los pueblos indios.
C.
El caso oaxaqueo
El libro Una dcada de reformas indgenas? Multiculturalismo y derecho de los pueblos indios en Mxico es un compendio de experiencias que, en 2008, al cumplirse los diez aos de la promulgacin de la primera ley indgena de Mxico, en el Estado de Oaxaca, un grupo de polticos y acadmicos de los derechos indgenas se dio a la tarea de analizar la pertinencia de la Ley indgena oaxaquea. La Ley indgena de Oaxaca es producto de una serie de reformas que sucedieron entre 1990 y 1998, que dieron lugar al reconocimiento constitucional de los usos y costumbres para la eleccin de 412 municipios de los 570 que hay en el Estado de Oaxaca. Es en 1998 cuando se otorg el reconocimiento de la
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Francisco Reyes
autonoma y personalidad jurdica de pueblos y comunidades indgenas de Oaxaca. Si bien la Ley indgena de este Estado es una ley avanzada, no necesariamente es perfecta y -como la mayora de las leyes- es perfectible. As pues, la crtica u oposicin a esta Ley han propiciado que la dinmica de participacin de hombres y mujeres indgenas y no indgenas de Oaxaca haya ganado espacios de representatividad dentro y fuera de Oaxaca e, incluso, en el extranjero.
D. Experiencias conocidas 1. Participacin poltica y fomento de los derechos indgenas: Adelfo Regino Monte
Resulta importante mencionar y reconocer, por orden cronolgico de aparicin pblica, a Adelfo Regino Montes, quien, siendo indgena y abogado de profesin, desde muy joven ha representado una parte importante de los intereses de los pueblos y comunidades indgenas, especialmente en momentos significativos, como fue la aparicin y presencia en Mxico del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y durante la aparicin y presencia de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca en el ltimo conflicto poltico y social registrado en Oaxaca. Asimismo, han sido significativas su presencia y participacin en las reuniones ante la ONU de seguimiento a la Declaracin de los pueblos indgenas. Adelfo Regino es un referente para la discusin de los derechos indgenas, que se ha distinguido por no haber participado, al menos pblicamente, en partidos polticos; no obstante, ha llevado la vocera de posiciones claramente polticas en situaciones de relevancia para Oaxaca y para Mxico. El ltimo hecho que distingui a Adelfo Regino Montes fue la dimisin al cargo de secretario de asuntos indgenas del gobierno oaxaqueo recientemente electo, por no contar con el ttulo profesional, tal como lo contempla la Ley de funcionarios pblicos del Estado de Oaxaca, misma que Adelfo Regino prefiri respetar para no violentarla.
2.
Eufrosina Cruz Mendoza
Por su lado, Eufrosina Cruz Mendoza, actual presidenta del Congreso Legislativo Estatal, es una mujer indgena, joven y profesionista. En el mes de noviembre de 2007, Eufrosina Cruz se postul para ser alcaldesa o presidenta municipal de Santa Mara Quiegolani, comunidad de la Sierra Sur de Oaxaca,
249
con una poblacin de 1.573 habitantes, de los cuales 762 son hombres y 775 mujeres. Como puede verse, an habiendo una mayora de mujeres en Quiegolani, hasta el 2010, en las elecciones que se realizaban con base en el derecho consuetudinario, entindase por usos y costumbres, las mujeres no tenan derecho a votar y ser votadas, a diferencia de lo que consagra la Constitucin Poltica de Mxico y lo difunde la Cartilla Nacional de los Derechos. En el caso de Eufrosina Cruz, en noviembre de 2007, los mismos hombres en su mayora votaron por ella; sin embargo, los prejuicios, as como los usos y costumbres, reconocidos por la Ley indgena de Oaxaca, no permitieron que esta mujer asumiera el cargo para el que fue legtimamente electa. La lucha por el reconocimiento de los poderes polticos que inici esta mujer se convirti en el reconocimiento de un amplio problema que an vivimos en muchas comunidades mexicanas y latinoamericanas probablemente. La difusin meditica que Eufrosina gener logr permear las conciencias de una diversidad de actores y tomadores de decisiones, incluyendo al presidente Felipe Caldern y su esposa, Margarita Zavala, por mencionar a quienes revisten mayor relevancia. Eufrosina ha logrado un avance muy significativo en el reconocimiento de los derechos de las mujeres, por lo menos en el Estado de Oaxaca. La confrontacin de esta causa por los derechos de esta mujer y otras muchas ms nos involucr a quienes dbamos en ese momento otro tipo de batallas desde la sociedad civil y en el caso de un servidor, ms tarde, desde la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, especficamente, en la responsabilidad de atender los derechos indgenas. La suma de esfuerzos de otras mujeres de Santa Mara Quiegolani, de hombres y mujeres de los medios de comunicacin y de la sociedad civil organizada provoc la reaccin de los partidos polticos. De un color y otro se enfilaron los partidos y sus dirigencias locales en Oaxaca para tratar de ganar el liderazgo emergente de Eufrosina, pero el sentido comn y el sentido de responsabilidad con una causa ms profunda que las coyunturas electorales lograron consolidar un movimiento comunitario en Oaxaca, del que fuimos parte muchas personas y que ayud a empujar una alternancia esperada en Oaxaca por ms de 80 aos. En julio de 2010, una coalicin de partidos de izquierda y derecha -por ponerlos en su espectro ideolgico y poltico- se sumaron para incluir a la ciudadana participativa, que provoc el paso a la alternancia de partidos y que ahora busca y exige mejores gobiernos.
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El caso emblemtico de Eufrosina Cruz Mendoza, sin duda, ayud a su propia causa, en las recientes elecciones de la alcalda (presidencia municipal) de Quiegolani. Por primera vez en su historia, votaron las mujeres y los hombres ratificaron con su voto esta decisin. Eufrosina Cruz fue nombrada por consenso de los partidos que conformaron la coalicin ganadora presidenta del Congreso del Estado de Oaxaca y, recientemente, el Partido Accin Nacional (PAN), que ha estado ms cerca de Eufrosina en este proceso que otros partidos, ha generado por iniciativa de la dirigencia nacional del PAN una cartera en el Comit Ejecutivo Nacional (CEN), dedicada a los asuntos indgenas, que Eufrosina hasta donde se sabe ha aceptado coordinar, lo cual le ha implicado definirse como partidaria en pleno ejercicio de sus derechos polticos con un partido poltico mexicano.
V.
Conclusin
Una opinin con base en la experiencia vivida es que los partidos polticos an tienen mucho que analizar y poner en prctica en materia de conocimiento y reconocimiento de los derechos de los pueblos y personas indgenas, al menos en Mxico. Las organizaciones sociales comunitarias, que durante dcadas han realizado esfuerzos para resolver necesidades sentidas de las poblaciones indgenas ms desfavorecidas, tienen mucho que contar y compartir sobre los errores y aciertos cometidos a lo largo del tiempo dedicado a transformar esas realidades. Es necesario que los hombres y las mujeres que han dedicado parte de sus actividades de la vida con extraordinaria sensibilidad social y humana nos hablen para llegar a tiempo a donde sea necesario llegar. El intercambio de opiniones entre las organizaciones comunitarias que desean compartir sus aprendizajes con los partidos polticos resulta indispensable para construir consensos mnimos de comportamiento y abordaje de la problemtica de la participacin poltica indgena, si es que los partidos quieren que esos consensos les sirvan para que sus candidatos puedan ser escuchados, asumidos y votados, con plena conciencia y en pleno uso de derechos y no exclusivamente a travs de la dadiva coyuntural producto de las campaas polticas. Tambin habr organizaciones comunitarias que, despus de procesos muy complejos de radicalizacin de sus posturas, por diversas razones, se han acercado a las vas polticas e institucionales y con estos acercamientos a las agrupaciones polticas o a partidos polticos tambin se han fortalecido en los procesos propios de la democracia participativa dentro de los partidos polticos.
251
Sin dejar de reconocer la importancia que an tienen los partidos polticos en Mxico, al menos hasta que no se logre una reforma poltica de vanguardia que permita las candidaturas ciudadanas con mecanismos accesibles para cualquier individuo con sus derechos a salvo, es indispensable que se contine haciendo trabajo de base, trabajo comunitario y desarrollando las capacidades de las personas que viven en comunidades indgenas. Ese es el camino ms seguro para lograr la participacin democrtica de estas personas, sea por la va de los partidos polticos o a travs del derecho consuetudinario.
VI. Recomendaciones
Es indiscutible que, por encima de los partidos polticos y por encima de las elecciones del derecho consuetudinario, la vida de las personas que conforman los pueblos y comunidades indgenas, debe transformase con el desarrollo integral (sustentable). Resulta indispensable capacitar y transferir el mayor conocimiento posible, no solamente en materia de derechos polticos y civiles, sino tambin en materias econmica, de desarrollo social y tcnicas para el desarrollo integral de las comunidades. En la medida en que las comunidades son ms autosustentables, es ms factible que se susciten procesos democrticos ms slidos. Dicho de otra manera: es indispensable contribuir con la ayuda de las instituciones de la iniciativa privada, de los gobiernos locales, de los gobiernos federales, a consolidar procesos integrales de desarrollo, procesos de desarrollo sustentable que permitan sobre todo abatir la pobreza y la ignorancia, que es tambin un tipo de pobreza. Los derechos de las comunidades y los pueblos indgenas que estn consagrados en la Declaracin de los Derechos Indgenas de Naciones Unidas y en la Constitucin Poltica Mexicana no sern una realidad hasta abatir la principal causa de inseguridad nacional en Mxico.
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Francisco Reyes
Bibliografa
Bailn Corres, Moiss Jaime: La Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas de 2007. Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Mxico, 2009. Cosso Daz, Jos Ramn: Los problemas del Derecho indgena en Mxico. Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Mxico, 2003. Declaracin sobre la Raza y los Prejuicios Raciales. 25 de noviembre de 1978. Fuente: http://www2.ohchr.org/spanish/law/raza.htm Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales, y Culturales. 16 de diciembre de 1969. Fuente: http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. 16 de diciembre de 1969. http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm Seminario: Una dcada de reformas indgenas. Palacio Legislativo de San Lzaro, 11 de septiembre de 2008. Versin estenogrfica: http://archivos.diputados. gob.mx/Comisiones/Ordinarias/Gobernacion/eventos/decada_ reformas/11sep2008/versionesteno_11septiembre2008.pdf. Organizacin Internacional del Trabajo: Convenio No. 107 Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales, OIT, 1957. http://www.ilo.org/indigenous/ Conventions/no107/lang--es/index.htm Organizacin Internacional del Trabajo (OIT): Convenio No. 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes. 1989.
Val, Jos del Val Mxico Identidad y Nacin. Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades. UNAM.
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Josu Ramat Ospina Chung
ANLISIS CRTICO DE LAS POLTICAS PBLICAS DIRIGIDAS A LOS PUEBLOS INDGENAS DE PANAM: UNA MIRADA DESDE LA PARTICIPACIN POLTICA Y LA POBREZA EXTREMA
Resumen
Panam registra siete grupos tnicos indgenas que representan alrededor del 12% de la poblacin del pas, segn el Censo de Poblacin y Vivienda de 2010, y ocupan aproximadamente el 20% del territorio nacional. A pesar de los altos ndices de crecimiento econmico que registra el pas, siguen siendo la poblacin ms pobre, con mayor desigualdad y con menor grado de presencia institucional en el territorio. Parte del problema radica en la ausencia de determinacin de polticas pblicas dirigidas a los pueblos indgenas, donde se hayan tomado en cuenta a los indgenas, sus costumbres, su cultura y su visin del desarrollo. Esta situacin empeora por la poca participacin de los pueblos indgenas en las estructuras partidarias y de gobierno, a pesar de su fortaleza en cuanto a las estructuras tradicionales. El reto est en lograr un esquema de desarrollo que potencie a los indgenas como objetos y sujetos del desarrollo.
I. A.
Antecedentes Porcentaje de poblacin indgena en Panam
La poblacin de la Repblica de Panam, segn el ltimo censo de poblacin y vivienda, realizado en el 2010, es de 3.405.813 habitantes, repartidos en nueve
* Experto en participacin ciudadana y organizacin comunitaria, se ha desempeado como Coordinador de Proyectos de la Direccin de Gobiernos Locales, Asesor en materia de gobiernos locales y autoridades indgenas; Asistente del Viceministro de Desarrollo Social y del Viceministro de Trabajo y Desarrollo Laboral de Panam; Sub Director Nacional de Empleo encargado del antes mencionado Ministerio. Miembro de la Comisin de Descentralizacin de Panam, Miembro del Comit Tcnico Operativo del Programa Nacional de Administracin de Tierras, Comisionado de la Comisin Nacional de Refugiados de Panam. Ha realizado diversas consultoras y dictado diferentes seminarios.
255
provincias y cinco comarcas reconocidas; stas ltimas representan el 20% de la extensin territorial del pas176. De este total, 417.559 habitantes se reconocen como miembros de etnias indgenas, lo que constituye el 12,26% de la poblacin del pas. Cabe sealar que esta cifra no refleja a los habitantes de la provincia de Cocl, los cuales genotpicamente son indgenas, pero culturalmente no lo son177. De esta poblacin, 212.451 son hombres (50,83%) y 205.108 son mujeres (49,12%). La poblacin indgena de Panam es una poblacin joven por excelencia. El 51,82% est en un rango de edad entre los uno y los 19 aos. La mayora de la poblacin indgena de Panam se encuentra concentrada en las cinco comarcas existentes; sin embargo, es en el rea comprendida entre las provincias de Veraguas, Chiriqu y la comarca Ngbe-Bugle donde encontramos la mayor cantidad de poblacin indgena del pas, con un 69,94%.
B.
Etnias existentes en Panam
En Panam, el Estado reconoce la existencia de ocho etnias, a saber: Los ngbe, los bugle, los embera, los wounaan, los naso teribe, los kunas, los bribri y los bokotas. Estos ltimos, con caractersticas genotpicas, culturales y lingsticas casi idnticas a los bugle, motivo por el cual expertos indgenas panameos los han catalogado como bugle.
1.
Los indgenas ngobe
Representan el 60,2% (260.058 habitantes) de la poblacin indgena del pas. En su mayora (53,8%), se encuentran asentados en la comarca NgbeBugle, la cual fue reconocida con ese status por medio de la Ley 10 de 1997. Se encuentra entre las provincias de Veraguas, Chiriqu y Bocas del Toro. Los indgenas ngbe son agricultores de subsistencia; tambin cran ganado y aves, y eventualmente cazan y pescan. Sin embargo, su estructura econmica est muy enlazada con las actividades de trabajo de zafra, en los cultivos de caf y pltano, provocando desplazamientos amplios de poblacin indgena fuera de la comarca y fuera del territorio panameo, especialmente durante el cultivo de caf en Costa Rica.
176 Contralora General de la Repblica de Panam: Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda, 2010. 177 Segn los estudios de Richard Cooke, antroplogo del Instituto Smithsonian y estudioso de los grupos indgenas de Panam, los indgenas de la provincia de Cocl fueron absorbidos por la cultura latina, por lo que no se sienten indgenas.
256
2.
Los indgenas bugle
Comparten la comarca con los indgenas ngbe, por lo que tienden a ser confundidos con stos; adems, hay similitud en sus costumbres y vestimentas, lo que ha acrecentado esta creencia. A pesar de estas similitudes, propias de la convivencia conjunta y la integracin cultural, los bugle tienen caractersticas lingsticas propias que permiten distinguirlos. Sin embargo, comparten las mismas condiciones socioeconmicas que sumen a todos los habitantes de la comarca en la angustia y la pobreza, las cuales analizaremos ms adelante.
3.
Los indgenas kunas
Son el segundo grupo indgena ms numeroso del pas, con 80.526 indgenas (19,28%), ubicados en la comarca Kuna Yala, la comarca de Madungandi y el corregimiento comarcal de Wargandi, sin contar la alta cantidad de indgenas que han emigrado a la ciudad capital (40.620 para un 50,44%). A pesar de esto, tienden a mantener su lenguaje, y costumbres, pero la asimilacin cultural est haciendo mella en las nuevas generaciones kunas. Sin embargo, sus estructuras tradicionales son fuertes y tienen el mrito de haber realizado la Revolucin Dule, lo que gener en 1925 la reforma de la Constitucin de la Repblica de Panam, reconociendo el derecho a establecer comarcas indgenas por va de leyes especiales, y de ser la primera comarca indgena reconocida por el Estado panameo (Ley 16, del 19 de febrero de 1953).
4.
Los indgenas embera
Con 31.284 miembros de la etnia, son el tercer grupo en importancia poblacional. A pesar de tener una comarca reconocida por ley, el 72,45 % de los embera vive en la zona este de la provincia de Panam y en la provincia del Darin. La comarca embera es una zona de difcil acceso, lo que ha hecho que la misma est sumida en el abandono institucional. La comarca est radicada en medio de reservas forestales e hdricas, lo que ha afectado grandemente a esta poblacin de vocacin de caza y recoleccin. Los que estn fuera de la comarca ven en el turismo cultural una alternativa a la situacin econmica. Por otra parte, la poblacin embera est en una zona de riesgo de inundacin, afectada por la cuenca hidrolgica ms grande del pas, sufriendo mltiples veces fenmenos climticos, lo que acrecienta la pobreza de esta regin.
257
5.
Los indgenas wounaan
Segn el ltimo censo de poblacin, esta etnia cuenta con 7.279 indgenas, de los cuales slo 1.614 residen en la comarca Embera Wounaan (22,17%) y una gran parte vive en las provincias de Panam y Darin (5.264 indgenas para un 72,32%). Podemos encontrar a los indgenas wounaan que viven en la comarca en los alrededores del los ros Tuira, Balsas, Congo, Puerto Nuevo y Puerto Lara. Los wounann estn sometidos a las mismas situaciones de abandono y peligro por compartir la comarca con los embera.
6.
Los indgenas naso teribe
De los 4.046 indgenas naso teribe registrados en el nivel nacional, la mayora se encuentra ubicada en la provincia de Bocas del Toro (3.600 indgenas para un 88,98%), especialmente en las zonas contiguas a los ros Teribe y Changuinola y en el corregimiento de Guabito. A pesar de llevar aos luchando por el reconocimiento de una comarca, no la han conseguido. Su reconocimiento legal se da por medio de la Ley 18, de 1934, que les designa la reserva de Cricamola. Los naso teribe poseen la nica estructura tradicional monrquica que se registra en Panam en la actualidad.
7.
Los indgenas bribri
Los indgenas bribri proceden del rea fronteriza entre Panam y Costa Rica. Sin embargo, de los 1.068 indgenas censados en el 2010, el 38,39% vive en la provincia de Panam (410 indgenas bribri). Los bribri han conformado una Organizacin No Gubernamental (ONG) denominada Guabo DakleBriBri Panam, la cual funciona como mecanismo de organizacin de la etnia, eligiendo cada dos aos a un presidente y su directiva. El presidente funge como primera autoridad del pueblo.
8.
Los indgenas bokotas
Como mencionado con antelacin, los bokotas presentan similitudes genotpicas, lingsticas y socioculturales con los bugle; adems, estn asentados en zonas territoriales prximas. Con el trascurso del tiempo, muchos han migrado de la comarca Ngbe-Bugle donde estn ubicados, a las provincias de Panam, Chiriqu y Bocas del Toro. De los 1.959 indgenas bokotas censados, solo 434 permanecen en territorio de la comarca.
258
C.
Idiomas de las etnias indgenas en Panam
Para entender la estructura lingstica de los pueblos indgenas de Panam, hay que entender el papel del trnsito humano que ha marcado la historia del istmo panameo. Investigaciones realizadas por Richard Cooke178 determinan que para el siglo XVI casi todos los indgenas presentes en el territorio panameo haban sido exterminados u obligados a desplazarse de sus reas geoculturales. A partir de este hecho, inicia un proceso de repoblacin del istmo, lo que no nos permite afirmar, como se desprende de los estudios de la antroploga Reina Torres de Arauz, que los pueblos presentes en Panam son descendientes directos de los pueblos originarios asentados en el istmo antes de la llegada de los espaoles, pero s nos permite presumir que comparten una afinidad lingstica y cultural (ver Cuadro 1), posiblemente por convivencia o asimilacin. Este fenmeno es importante para comprender las races de las relaciones de familia lingstica de los pueblos indgenas de Panam.
Cuadro 1 Idiomas de los pueblos indgenas de Panam
Etnia indgena Ngbe Kuna Embera Bugle Wounaan Naso Teribe BriBri Lengua/ Familia Lingstica Ngbere/ Chibcha Kuna/Chibcha Embera/Choco Buglre/Chibcha Wounana/Choco Teribe/Chibcha Bribri/Chibcha
Fuente: Elaborado con datos del Atlas sociolingstico de pueblos indgenas de Amrica Latina. Bolivia, 2009.
Es necesario sealar que el fenmeno de desplazamiento de los indgenas a las provincias contiguas a sus comarcas, en la bsqueda de solucionar su grave situacin socioeconmica, ha provocado que las nuevas generaciones pierdan vnculos culturales, lo que est afectando el aprendizaje del idioma de su etnia. A pesar que Panam ha aprobado una ley para impartir la educacin de manera bilinge en las comarcas, sta no aplica para aquellos nios que estn fuera de la misma179.
178 Cooke, Richard, Snchez Luis y otros: Los pueblos indgenas de Panam durante el siglo XVI, Transformaciones sociales y culturales, desde una perspectiva arqueolgica y paleontolgica. Revista Mesoamrica, enero - diciembre 2003. 179 En Panam, la poltica de integracin de la educacin intercultural est limitada a las comarcas, por lo que no alcanza a la mayora de la poblacin indgena que vive fuera de la comarca.
259
D. Estadsticas de desarrollo de la participacin poltica de los pueblos indgenas en Panam

Uno de los grandes problemas que enfrentamos al momento de determinar la participacin poltica de los pueblos indgenas de Panam, es la falta de mecanismos estadsticos para poder contabilizar a la poblacin indgena que, estando fuera de las comarcas reconocidas, participa polticamente. Sin embargo, como notamos en el Grfico 1, s podemos afirmar que el porcentaje de participacin de los pueblos indgenas, desde sus comarcas, ha sido consistente en los ltimos diez aos, por lo menos, en lo que se refiere a participacin en las elecciones para presidente de la repblica y autoridades locales no tradicionales.
Grafico 1 Porcentaje de participacin indgena residente en comarcas reconocidas en elecciones 2004 y 2009
100% 80% 60% 40% 20% 0% Kuna Yala Embera Wounaan Ngbe Bugle Madugandi Wargandi 74,61% 74% 75% 75% 83% 66% 70% 78% 69% 83%
Elecciones 2004 Elecciones 2009
Fuente: Elaborado con datos del Tribunal Electoral de Panam.
Cuando analizamos los datos de manera porcentual planteados en el Grfico 2, podemos notar una tendencia a participar en las elecciones, la cual est dentro del porcentaje de participacin general en Panam. Sin embargo, si tomamos estos mismos datos en sus valores absolutos y los graficamos, nos daremos cuenta que la fortaleza del voto indgena se encuentra en las comarcas Ngbe Bugle y Kuna, lo cual explica el porqu estas comarcas son ms beligerantes al momento de efectuar contrapesos a la accin de los gobiernos. Grfico 2 Participacin indgena en las elecciones de 2009 en las comarcas
80000 60000 40000 20000 0
65900 15659
Ya la
4163
1447
785
260
W Em ou b na era an N g be Bu gl e M ad ug an di W ar ga nd i
un
Esta relacin de poder electoral nos permite entender el porqu slo las comarcas Ngbe Bugle y Kuna Yala pueden elegir diputados a la asamblea nacional, asignados directamente a la comarca, mientras que las otras etnias deben elegir en conjunto con poblacin no indgena a sus representantes en el Poder Legislativo. En el caso de la comarca Kuna Yala, no se eligen alcaldes, pues no es parte de su administracin tradicional. Para los efectos de los dems cargos de eleccin, nada impide que participen ni que sean electos, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos por la Constitucin de Panam. Si lo vemos en porcentajes absolutos, notaremos que, a pesar del caudal electoral que representan los pueblos indgenas, ste no se relaciona necesariamente con su representacin en autoridades locales, como vemos en el Cuadro 2. Cuadro 2 Porcentaje de autoridades indgenas electas en las elecciones de mayo de 2009
Cargo Diputado Alcalde Representante Total 72 75 621 Cantidad electa por indgenas 5 9 67 6,94 12 10,79 Porcentaje (%)
Las etnias indgenas en Panam propician la participacin masiva y real de los indgenas de sus diferentes comarcas. El mecanismo que utilizan no est determinado por las formalidades y tecnicismos de las elecciones generales, sino que son determinadas por las propias autoridades tradicionales, en apego a sus costumbres y tradiciones. A travs de estos mecanismos, eligen por medio de sus congresos, los cuales se sustentan tanto en su derecho natural como en sus leyes especiales, a sus caciques regionales y locales. Al final, este procedimiento permite que los cargos se sustenten en una combinacin entre los procedimientos oficiales y las prcticas consuetudinarias de cada pueblo indgena. Los indgenas kunas, por sus propias costumbres y caractersticas culturales, eligen caciques generales y locales, que ejercen el cargo de manera indefinida, y slo cesan en el mismo si fallecen o si son separados del cargo. Este reconocimiento de los derechos naturales de los pueblos indgenas lo encontramos en las normas que reconocen sus respectivas comarcas:
1. Comarca Kuna Yala: Ley N 16, de 19 de febrero de 1953, por la cual se organiza la comarca de San Blas. Mediante la Ley N 99, de 23 de diciembre de 1998, se le denomina comarca Kuna Yala.
261
2. Comarca Embera Wounaan: Ley N 22, de 8 de noviembre de 1983, por la cual se crea la comarca Embera de Darin. La carta orgnica administrativa de la comarca Embera Wounaan se adopt con el Decreto Ejecutivo N 84, de 9 de abril de 1999. 3. Comarca Kuna de Madungand: Ley N 24, de 12 de enero de 1996, por la cual se crea. La carta orgnica administrativa se adopt con el Decreto Ejecutivo N 228, de 3 de diciembre de 1998. 4. Comarca Ngbe Bugl: Ley N 10 de 7 de marzo de 1997. La carta orgnica administrativa se adopt con el Decreto Ejecutivo N 194, de 25 de agosto de 1999. 5. Comarca Kuna de Wargandi: se crea por Ley N 34, del 25 de julio de 2000.
II. A.
Situacin actual de la participacin poltica indgena en Panam Participacin en las instituciones polticas tradicionales
Para poder analizar la participacin de los pueblos indgenas en las estructuras polticas tradicionales, debemos hacerlo dentro del contexto del sistema poltico electoral que rige en Panam. En primer lugar, nada impide, como hemos mencionado con antelacin, que cumpliendo con las normas electorales, un indgena pueda postularse, viva o no en territorios comarcales, a cualquiera de los cargos de eleccin. Sin embargo, debemos notar que los pueblos indgenas son minoras electorales fuera de las comarcas y, en porcentaje nacional, solo representan el 12%, lo que impide, en la realidad, que puedan acceder a cargos en territorios fuera de la comarca. Los indgenas que han logrado acceder en los ltimos 10 aos a cargos de eleccin no lo han logrado por su caracterstica tnica, sino por su accionar poltico, y ninguno fuera de la comarca ha ejercido un cargo principal. Lo cierto es que, en Panam, se vive una democracia partidaria, donde los partidos, en sus estructuras de toma de decisin, no han impulsado, en la mayora de los casos, la participacin de las minoras, incluyendo a los pueblos indgenas. Cuando analizamos las posturas polticas de los diferentes partidos polticos existentes, no se visualiza un plan, estrategia, programa o postura que denote una posicin ideolgica en torno al tema indgena. La participacin de los indgenas en las estructuras de toma de decisin de los partidos polticos se circunscribe a un nivel de decisin medio, es decir, secretaras en los partidos
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polticos que no son parte de los comits ejecutivos nacionales de los diferentes partidos polticos180. Lastimosamente, los nicos planteamientos en torno a los temas indgenas los vemos en las campaas electorales, donde los candidatos plantean pequeos puntos, dentro de sus propuestas electorales. En este proceso de construccin de sus propuestas, se crean grupos de trabajo, con la participacin de representantes de los pueblos indgenas, y, en muchas ocasiones, se trasladan a las comarcas, donde presentan sus propuestas a las autoridades tradicionales, las cuales, de buena fe, escuchan y apoyan las mismas, viviendo la decepcin del incumplimiento, una vez pasada la eleccin. En este marco de ideas, tenemos la realidad de las autoridades electas indgenas en las diferentes comarcas. Es claro que, como minora, el ejercicio de su accionar poltico est restringido por varios factores. En primer lugar, tenemos la falta de capacidad para impulsar proyectos trascendentes para el inters de los pueblos indgenas. Los que se han impulsado responden a compromisos previamente adquiridos por el Estado, mas no a proyectos construidos por medio del consenso con los pueblos indgenas, sea en su beneficio o no. Esta debilidad de las autoridades polticas electas se hace ms palpable en su imposibilidad de frenar propuestas presentadas, por ejemplo, en la Asamblea Legislativa, contrarias a los intereses de los pueblos indgenas. Es ms, en muchos casos, la fuerza de su partido poltico ha sido mayor que su lealtad a la etnia, lo que ha hecho que guarden silencio cmplice ante leyes que atentan contra derechos fundamentales de pueblos indgenas. Donde se ha podido ver un mayor nivel de ejercicio poltico es en las comarcas con mayor cantidad de autoridades locales, las cuales han logrado tener unidad de cuerpo, siempre en comunicacin con sus autoridades locales, pero esta realidad, si analizamos los datos presentados en el Cuadro 3, en relacin con las comarcas reconocidas, slo la presentan la comarca Ngbe Bugle y Kuna Yala. Debemos recordar que el cuadro antes mencionado no incluye a etnias como la naso teribe, la cual no tiene comarca reconocida legalmente.
180 Los comits ejecutivos nacionales de los partidos polticos son las estructuras de toma de decisin operativa y poltica.
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Cuadro 3 Cantidad de diputados, alcaldes y representantes electos por territorio indgena, elecciones 2009 2014
Comarca Ngbe Bugle Kuna Yala Embera Wounaan Madungand Wargandi Diputados 3 2 0 0 0 Alcaldes 7 0 2 0 0 Representantes 57 4 5 1 1
B.
Incidencia poltica de las autoridades tradicionales de las diferentes etnias de Panam
A pesar de todo lo antes mencionado, sera un error pensar que las etnias indgenas panameas son pasivas. Muy por el contrario, el hecho que hayan aceptado incorporarse a la estructura poltica general del Estado (ms que todo, por un problema de obtencin de recursos para sus pueblos), no ha hecho que los pueblos indgenas olviden que el verdadero poder de sus comunidades est en sus estructuras tradicionales. Por regla general, ninguna autoridad poltica local electa o administrativa tratara de entrar a desarrollar ningn proyecto sin la autorizacin de la autoridad tradicional (llmense caciques generales, regionales, sahilas, nocco, entre otros). Las autoridades tradicionales de las etnias indgenas de Panam, y los propios indgenas en general, han impulsado durante aos luchas reivindicativas en defensa de su derecho a la tierra y a la vida. Y es en estas luchas donde podemos ver el poder de convocatoria y movilizacin que tienen las autoridades tradicionales. Por ejemplo, los indgenas ngbe bugle, slo en el ltimo ao, realizaron protestas por la imposicin de dos leyes que afectaban sus intereses. El resultado fue la derogacin de ambas normativas. Y, en este punto, debemos indicar que las posturas de los pueblos indgenas son decididas y con unidad de cuerpo. La Ley 30, de 2010, que afectaba derechos laborales, provoc protestas de trabajadores de las bananeras, los cuales, en su mayora, son de la etnia ngbe. A pesar de la brutal represin y de ms de 600 indgenas heridos, muchos de ellos con prdida de visin, por disparos de perdign, los indgenas mantuvieron su lucha en defensa de sus intereses. Caso similar pas cuando el gobierno trat de impulsar reformas al Cdigo Minero. El Congreso General Ngbe Bugle no slo realiz protestas enrgicas y
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masivas en la comarca, sino que, cuando el cacique regional lleg a un acuerdo con el gobierno que consideraron inconsulto, lo detuvieron y destituyeron de su cargo. Esto ltimo ha provocado intentos de los gobiernos por impulsar figuras afines polticamente a los cargos tradicionales en la comarcas. Sin embargo, los indgenas han sabido mantener la fortaleza y pureza de su sistema tradicional, haciendo valer tanto sus normas tradicionales como sus leyes especiales. Adems, los indgenas no dudan en destituir a dirigentes que vayan en contra de los intereses de su pueblo. Un ejemplo de esto lo podemos ver en las declaraciones del presidente del Consejo General Ngbe Bugle:
El XI Congreso General masivo realizado en Pueblo Nuevo desconoce y destituye a Rogelio Moreno de su cargo de cacique regional, mientras el gobierno actual maniobra para reconocer algunas autoridades tradicionales (caciques) que estn a su servicio, desconoce aquellas legtimamente escogidos y reconocidos por el pueblo ngbe bugle. Mientras el gobierno y sus instituciones violan los derechos consuetudinarios de los pueblos ngbe bugles y campesinos, han incumplido la mayor parte de las clusulas pactadas con los trabajadores en Changuinola, afectados por la brutal represin en julio del 2010; han dividido al grupo indgena ms numeroso del pas, persisten los problemas de acaparamiento de tierras en la comarca Ngbe Bugle. Hacemos un llamado al pueblo ngbe bugle y al pueblo panameo, a mantenerse en estado de alerta ante las pretensiones de la Asamblea Nacional, el gobierno de Ricardo Martinelli, que luego de la derogacin del Cdigo Minero (Ley 8, del 11 de febrero del 2011), ha optado por dilatar el cumplimiento de los acuerdos de San Flix, con el pueblo ngbe bugle, tal como lo ha hecho en ocasiones anteriores 181.
Un fenmeno interesante es la relacin que las autoridades tradicionales han establecido con diferentes ONGs, en defensa de sus intereses. Sin embargo, no es con cualquier ONG con la que se establece la relacin, pues el indgena primero debe generar lazos de confianza con las personas que representan a estas organizaciones. Esta alianza se da, en mayor caso, con grupos ambientalistas, en contra, normalmente, de intentos de los gobiernos por gestionar hidroelctricas en los territorios comarcales o desarrollar procesos de minera a cielo abierto182.
181 Comunicado al pas del presidente del XI Congreso General de la comarca Ngbe Bugle del 29 de marzo de 2011. 182 Este tipo de minera es altamente perjudicial en las zonas de la comarca Ngbe Bugle, pues stas son reas de selvas subtropicales, y del Corredor Mesoamericano.
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Un fenmeno relativamente nuevo es la creacin de sociedades indgenas, especialmente en la comarca Kuna Yala, donde, una vez cumplidos los requisitos de formacin, stas deben pasar por el reconocimiento del Congreso General. Slo por esta va, se tiene el aval para poder actuar dentro de la comarca. Tambin en la comarca Ngbe Bugle, los diferentes programas de asistencia social han generado la creacin de cooperativas y asociaciones indgenas, que, en muchos casos, elevan el nivel de participacin de los individuos y fomentan mayor participacin de sectores que antes no participaban en las estructuras tradicionales o polticas de la comarca. Sin embargo, el fenmeno ms importante a sealar es la participacin de los grupos indgenas, en alianza estratgica con sectores sindicales y gremiales, en jornadas pro defensa de intereses que les son comunes. Desde mediados de la dcada de los 90s, grupos indgenas comenzaron a coincidir con sectores, como el Sindicato nico Nacional de Trabajadores de la Construccin (SUNTRACS), Asociacin de Profesores de la Repblica de Panam, entre otros. Con los aos, estos sectores se han estructurado en el Frente pro Defensa de los Derechos Econmicos y Sociales (FRENADESO) e intentan formar un partido poltico. Lo importante de esto es que esta relacin ha generado un apoyo de estos sectores a las luchas de los pueblos indgenas, especialmente a las luchas que se contraponen a intereses de los gobiernos. Sin embargo, a pesar de que estos grupos han tratado de integrar a las autoridades tradicionales indgenas, las mismas no los han aceptado, pues prefieren mantener su beligerancia e identidad como autoridades comarcales, y no cederles las mismas a ninguna otra estructura.
C.
El gnero y la participacin poltica de los pueblos indgenas
El proceso de participacin de la mujer en las estructuras polticas ha sido un proceso difcil. Su lucha no slo es contra el machismo imperante en las etnias indgenas, sino en la sociedad panamea en general. En los ltimos diez aos, slo una mujer indgena ha sido electa diputada y, en septiembre de este ao, por primera vez, una mujer, Silvia Carrera, ha sido electa cacique general de la comarca Ngbe Bugle. La participacin de las mujeres, en general, en las estructuras tradicionales es baja, lo que es contradictorio con su amplia beligerancia en las luchas sociales que realizan los pueblos indgenas y en su alta representacin en las estructuras organizativas y sociales de la comarca. Sin embargo, es justo decir que este fenmeno responde a la tendencia general, donde menos del 10% de las mujeres acceden a cargos de eleccin.
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Las mujeres indgenas, a pesar de sus aportes al desarrollo de la comarca, han encontrado grandes desventajas en cuanto a la participacin poltica. A pesar de ser las gestoras de la unidad de su ncleo familiar, as como administradoras y aportadoras directas al ingreso familiar, y de realizar grandes aportes al desarrollo comunitario, no encuentran el apoyo debido de sus autoridades tradicionales y gubernamentales para alcanzar mecanismos para lograr la participacin de las mujeres, en un porcentaje cnsono con su cantidad y su aporte en la comunidad, en las juntas directivas, congresos, puestos de eleccin y cargos pblicos. Uno de los retos en cuanto a la participacin de la mujer indgena lo constituye la falta de libertad y seguridad para poder participar, de forma ms efectiva, en las diferentes responsabilidades nacidas del liderazgo comunitario, sin tener que desprenderse de sus costumbres, su cultura, sin tener que descuidar su hogar, de modo que pueda ser partcipe del proceso de planificacin del desarrollo de sus comunidades, llevando propuestas que vayan acordes con los intereses de las mujeres indgenas, y que stas sean consideradas para ejecutarse como planes gubernamentales dirigidos especficamente a ellas. Es claro que la fuerza social real de los grupos tnicos es la mujer. En la mayora de los programas sociales que el Estado realiza, son las mujeres las responsables de la administracin y el manejo, lo que poco a poco se ha vuelto evidente para los hombres indgenas, quienes han tenido avances en su percepcin de la mujer, su capacidad para dirigir e impulsar procesos de lucha para sus comunidades. Un ejemplo claro del liderazgo de las mujeres indgenas, sobre todo en la comarca Ngbe Bugle, es que, por primera vez, han elegido a un cacique general, en elecciones realizadas en el mes de septiembre de 2011. Tambin hay que recordar que, por primera vez, una mujer, Crecencia Prado, ha sido electa diputada en un circuito electoral comarcal. Sin embargo, es un largo trecho por recorrer; todava la participacin de la mujer en cuanto a las autoridades tradicionales kunas y emberas es casi nula y el reconocimiento de la importancia poltica de stas es subvalorado. Lo que no debemos olvidar es que la participacin de la mujer en la poltica es extremadamente difcil. No slo debe luchar contra el machismo de los hombres, sino que el machismo tambin se refleja en una duda de la capacidad de las mujeres a ejercer cargos de eleccin, por parte de las propias mujeres.
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La nica forma de incrementar la participacin poltica de la mujer indgena es generando los mecanismos para que pueda educarse ms, de modo que no cese en su bsqueda de espacios, que luche por la equidad y participe de manera ms activa en la poltica y que pueda mejorar la calidad de vida de su comunidad.
III. Polticas pblicas dirigidas hacia los pueblos indgenas en Panam

El principal problema de las polticas pblicas dirigidas a los pueblos indgenas en Panam es su inexistencia. Los gobiernos en los ltimos diez aos (por no ir ms atrs) han establecido una lnea de accin populista, dirigida, ms que todo, a no perder el control de los indicadores de pobreza que azotan las comarcas indgenas en Panam. En 2002, se cre el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena, pero este organismo, con el transcurso de los aos, ha demostrado ser ineficiente para articular un proceso de desarrollo para los pueblos indgenas de Panam. En este contexto, a pesar de que las diferentes leyes comarcales sealan la necesidad de establecer presencia institucional en el rea, la misma est, en la mayora de los casos, limitada a la presencia de maestros que atienden grupos multigrados (o sea, que atienden nios de diferentes niveles de escolaridad), algunos centros de salud y, en contados lugares, otras instituciones gubernamentales. En cuanto a programas especficos, las comarcas han sido sujetas a diferentes programas de desarrollo. En el caso de la comarca Ngbe Bugle, podemos mencionar el programa de desarrollo sostenible de la comarca, el cual, a pesar de sus diferentes proyectos y de tener ms de ocho aos de haber sido diseado e implementado, no ha logrado establecer una poltica de desarrollo real para esta zona indgena. Igual suerte corre la comarca Embera Wounaan. sta debi ser beneficiada por el Programa de Desarrollo Sostenible del Darin, el cual tiene componentes dirigidos a los distritos de Cemaco y Smbu, ambos dentro de la comarca, pero, a pesar de los grandes recursos invertidos, el impacto en la comarca es mnimo183.
183 Los programas de desarrollo sostenible de la comarca Ngbe Bugle y el Programa de Desarrollo Sostenible del Darin datan de inicios del 2000, y deban desarrollar un plan estratgico de desarrollo, apalancado con inversiones, para desarrollar estos territorios.
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Otra lnea de poltica institucional, promovida desde el ao 2005, fue la creacin de programas de asistencia, dirigidos a mejorar los ndices de desarrollo humano en las comarcas (en este caso, la comarca Ngbe Bugle, que presentaba los niveles ms altos de pobreza y pobreza extrema del pas) y cumplir con los ya conocidos Objetivos del Milenio. Se crean, entonces, la Secretara para la Ejecucin del Plan Alimentario Nacional (SENAPAN), la cual ejecuta un plan alimentario en los dos distritos con mayor ndice de desnutricin de la comarca Ngbe Bugle, y el programa Red de Oportunidades. Este ltimo es, en la actualidad, la piedra angular de la poltica pblica del gobierno en la comarca Ngbe Bugle. Se trata de un programa de trasferencia monetaria condicionada, que entrega una cantidad de recursos a las familias beneficiadas y stas, como contraprestacin, cumplen con participar en programas de salud, educacin, entre otros. Este tipo de accin gubernamental, si bien ha disminuido los indicadores de pobreza, lo ha hecho, de forma incorrecta. La poblacin indgena no puede ni debe basar su futuro en subsidios estatales, y el Estado debe garantizar el desarrollo local de las comarcas indgenas y no volverlas dependientes a estos subsidios. Existen otros tipos de programas gubernamentales que designan recursos a las autoridades polticas electas para desarrollar obras en sus comunidades. Estos recursos, que lastimosamente son insuficientes y tardos, ascienden a ms de $100.000 anuales por corregimiento, siendo el corregimiento la divisin administrativa ms pequea del pas. En primer lugar, los costos de obra en las comunidades son de dos a cinco veces ms caros que en las zonas urbanas y, en segundo lugar, los gobiernos y su burocracia hacen que las respuestas demoren tanto que cuando llegan slo encuentran inconformidad social. Una de las respuestas planteadas a esta situacin fue la aprobacin en 2009 de la Ley de Descentralizacin de la Administracin Pblica, la cual contemplaba para todo el pas, incluyendo las zonas indgenas, un proceso de fortalecimiento de las estructuras municipales, con transferencias de recursos por parte del gobierno central a los gobiernos municipales, para el cumplimiento de competencias asignadas, en materia de salud, educacin, servicios pblicos, obras, entre otros. Esto como poltica pblica hubiera dado un marco real de desarrollo a las comunidades indgenas, pues implicaba elaborar planes de desarrollo municipal y planificacin estratgica del desarrollo. Al mismo tiempo, obligaba al Estado a ver uno de los grandes problemas de las comarcas, como lo es el ordenamiento territorial. Sin embargo, el gobierno actual consider inconveniente la aplicacin de la misma y, mediante una ley, suspendi su vigencia hasta el 1 de julio de 2014.
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Sin embargo, no debemos pasar por alto la aprobacin de la Ley 88, de 2010, la cual reconoce las lenguas y alfabetos indgenas y dicta normas para la educacin intercultural bilinge. Esta ley es un paso correcto, como poltica pblica, pero hasta el momento no ha sido implementada por el Ministerio de Educacin. Tambin es justo mencionar el desarrollo de un programa denominado Programa de Desarrollo de Empresas Indgenas (PRODEI), adscrito al Ministerio de Comercio e Industrias de Panam, cuyo objetivo es impulsar las empresas indgenas en las comarcas. Al final, el problema principal de las polticas pblicas dirigidas a los pueblos indgenas se encuentra en dos aspectos fundamentales: El diseo de las polticas pblicas es realizado sin que los grupos indgenas sean parte del diseo. Los planes, programas y proyectos, por ende, responden a las visiones de desarrollo de los entes gubernamentales, mas no necesariamente a la visin de desarrollo de los pueblos indgenas, ni mucho menos a la visin cultural y social que estos pueblos tienen del territorio y de su desarrollo. Por tanto, son planes sin sustento, sin base de apoyo social, lo que se agrava con esta visin errada que existe en el nivel gubernamental, de solucionar los problemas estructurales de las comarcas por medio de los subsidios y no por medio de la planificacin. Empeoramos la situacin cuando gubernamentalmente creemos que hemos hecho planificacin estratgica participativa, al imponer, dirigir o presionar para obtener los resultados de planificacin que esperamos. La planificacin estratgica requiere que los actores claves a quienes va dirigida, en este caso, los pueblos indgenas, se sientan parte del proceso y que el mismo responda a sus intereses; esto no est sucediendo. Esto implica que no se escucha a los pueblos indgenas. No existe una comunicacin fluida, constante y confiable, entre las autoridades tradicionales indgenas y el gobierno central. Si bien es cierto que algunos ministerios gubernamentales han implementado oficinas o programas puntuales en el tema indgena, es evidente que no existe una coordinacin e interaccin efectiva entre estas oficinas. En el caso del Ministerio de Gobierno, existe la Direccin de Poltica Indgena, la cual, sin recursos propios ni infraestructura, y sin personal directo en los territorios comarcales, se convierte en un interlocutor sin capacidad de compromiso y sin capacidad de respuesta. Para los que hemos tenido la experiencia gubernamental, es inslito ver cmo nuestras autoridades tradicionales indgenas se trasladan de sus zonas de difcil acceso a la ciudad capital, buscando respuestas para sus comunidades,
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y, una vez en las instituciones gubernamentales, en la mayora de los casos, no son atendidos por alguien con capacidad de respuesta real. Valdra la pena preguntarnos la razn de esta problemtica, y al contestarnos nos daremos cuenta que el problema de fondo de las comarcas indgenas es el mismo que encontramos en muchas etnias de Amrica Latina. La sociedad actual carga el peso de su desarrollo al desconocimiento de los derechos socioeconmicos, culturales y religiosos de nuestros pueblos indgenas. En el caso de Panam, las polticas pblicas de desarrollo del pas, en ms de una ocasin, bajo la premisa que el derecho de las minoras debe ceder al derecho de las mayoras, han implicado la prdida de territorios o la explotacin de los mismos por entes privados autorizados por el Estado va concesin. Coincidentemente, las zonas de yacimiento mineral as como las zonas de embalse para la produccin hidroelctrica estn ubicadas en territorios comarcales. Ms recientemente, descubrimientos de posibles yacimientos petrolferos en territorios de la comarca Embera Wounaan, dentro del rea de la selva del Darin, han activado nuevas alarmas sobre este tema. Es claro que esta poltica del Estado rie con la costumbre ancestral de nuestros indgenas de respetar y proteger a la Madre Tierra, por lo que atenta directamente contra su forma de vida. Sin embargo, lo que est primando es el inters del gobierno de generar niveles de crecimiento econmico, a costa de los derechos ancestrales de los pueblos indgenas.
IV. Desafos de los pueblos indgenas de Panam

Son muchos los desafos que enfrentan nuestros pueblos indgenas en el proceso de consolidacin de un desarrollo efectivo, justo, pluricultural y sostenible. Empero, trataremos de ver los ms importantes a nuestra consideracin.
A.
La disminucin significativa de pobreza en los pueblos indgenas
El reto ms grande que enfrentan los pueblos indgenas en Panam es, sin duda, que la pobreza tiene nombres: se llama ngbe, bugle, embera, wounaan, naso teribe y kuna. Tambin tiene ubicacin geogrfica, y son las comarcas. A pesar del gran crecimiento econmico de Panam, superior al 10%, las desigualdades sociales hacen de Panam un pas de rascacielos hacia el centro de la ciudad y de poblaciones indgenas sin salud, educacin, vivienda, agua potable y alimentos, hacia las comarcas. Aunque algunos podrn decir tcnicamente que la brecha de
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desigualdad ha disminuido, como lo podremos ver en el Cuadro 4, las diferencias son escandalosas. Cuadro 4 ndice de Desarrollo Humano en Panam aos 2001-2007
Lugar Total del pas Provincia de Panam Kuna Yala Ember Wounaan Ngbe Bugle 0,380 0,435 0,447 17,6 0,067 Fuente: Elaborado con datos del Informe Nacional de Desarrollo Humano de Panam, ao 2007-2008. 0,458 0,405 0,472 0,429 0,49 0,481 6,9 18,6 0,032 0,076 2001 0,695 0,744 2005 0,718 0,761 2007 0,733 0,777 % crecimiento 5,4 4,4 Reduccin de la brecha 0,038 0,033
Una primera mirada nos indica que, mientras el ndice de Desarrollo Humano (IDH) del pas est en 0,733, el promedio de las comarcas es de 0,457. Aunque se nota una disminucin de la brecha en el IDH, producto de crecimiento del IDH de las comarcas, observemos que el aumento ms marcado lo tenemos en las comarcas Ngbe Bugle y Embera. Sin embargo, este aumento de 17,6 y 18,6, respectivamente, slo llev a estas comarcas a niveles similares a los de la comarca Kuna Yala, la cual se encuentra en situacin de pobreza y con una diferencia significativa con el promedio del resto de pas que no es indgena, el cual est en 0,695. En este punto, coincidimos con el estudio realizado por Gabriela Inchauste y Csar Cancho184, los cuales sealan que:
Con respecto a la distribucin de la pobreza en los diferentes pueblos indgenas, es importante notar cambios importantes en la composicin de los pobres durante la ltima dcada. En un extremo est la poblacin ngbe-bugl, que, a pesar del crecimiento en la ltima dcada, tuvo un descenso de tan slo el 3,3% en la tasa de pobreza entre 2003 y 2008, y permanece con el 73% de los hogares en extrema pobreza. Es importante notar que tanto la brecha como la severidad de la pobreza son ms altas para este grupo, indicando que estos hogares an se encuentran muy por debajo de la lnea de pobreza.
Es importante sealar que este aumento del IDH de las comarcas, especialmente de las comarcas Embera Wounaan y Ngbe Bugle, se debe a la
184 Cancho, Cesar e Inchauste, Gabriela: Inclusin social en Panam, La poblacin indgena. BID, Julio 2010, p. 8
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intervencin va programas de asistencia, que incluyen transferencias monetarias por el orden de $50,00 por mes por beneficiario, lo que afecta la medicin del ndice, pues, al medir la pobreza extrema, los beneficiaros aparecen con ms de un dlar de ingreso diario, lo cual es engaoso, si consideramos que el poder adquisitivo de un dlar en la comarca disminuye drsticamente. Adems, estos programas obligan al cumplimiento, por parte de los indgenas beneficiarios, de ciertos requisitos, como llevar a los nios a los centros de salud, asistir a jornadas de vacunacin y a reuniones de entes gubernamentales. Sin embargo, como los subsidios no pueden ser eternos, se est construyendo un problema estructural al no profundizar en los mecanismos de sostenibilidad y al dejar las polticas pblicas que deben realizarse en las comarcas relegadas por el efecto del subsidio estatal. Por otra parte, durante los ltimos diez aos, la migracin de indgenas a zonas rurales y semiurbanas ha trasladado la pobreza, lo que podemos corroborar cuando vemos que el IDH ms bajo del pas est en las provincias de Bocas del Toro, Darin y Veraguas, contiguas a las comarcas de Kuna Yala, Ngbe Bugle y Embera Wounaan. Este fenmeno de migracin por pobreza se extiende, como hemos sealado con antelacin, a sectores de Costa Rica, donde miles de indgenas ngbe, aproximadamente 30.000 por ao, se movilizan con sus familias, incluyendo hijos menores, a trabajar en los cultivos de caf en el Valle del Sixaola. Esta situacin ha sido analizada por ambos gobiernos, pues los indgenas ngbe poseen doble nacionalidad185. Esto indica la necesidad de mejorar la calidad de vida de los indgenas residentes en las comarcas. El reto est en desarrollar mecanismos reales para sacar de la pobreza a los pueblos indgenas, garantizando su desarrollo como individuos y respetando el desarrollo que como comunidad y grupo social deben tener. Por otra parte, hay un grupo oscuro, no contabilizado, que se refiere a los indgenas que migran de las comarcas hacia poblaciones no indgenas, provocando su exclusin de las polticas que se puedan establecer para mejorar las condiciones de vida de su etnia.
B.
La construccin de una visin indgena del desarrollo
Sin duda, el segundo gran desafo deriva del primero. Cmo debemos visualizar el desarrollo de las comarcas y de los pueblos indgenas? Es evidente
185 Desde la dcada de los noventa, existe un fallo de la Sala Constitucional de Costa Rica que reconoce a todos los indgenas guaimes (ngbe bugle) como ciudadanos costarricenses de pleno derecho.
273
que se han planificado mltiples estrategias de desarrollo que no han tenido sus frutos, en primer lugar, porque han sido desarrolladas por tcnicos, sin la participacin de los pueblos indgenas y, en segundo lugar, porque estos planes slo respetan la identidad cultural de los pueblos indgenas en el papel. Mientras la cultura indgena es por definicin una cultura de conservacin, nuestro modelo de desarrollo es un modelo basado en la explotacin. En el caso de Panam, si bien es cierto que los gobiernos se han basado en el desarrollo de las operaciones de bienes y servicios en las zonas comarcales y rurales, no se nos ha ocurrido nada ms que la explotacin minera o maderera. Lo peor del caso es que las regalas de estas explotaciones presentes y futuras no han sido visualizadas para el desarrollo de los pueblos indgenas, esto sin contar que la legislacin panamea y las concesiones otorgadas a estas empresas no implican una obligacin de uso para el beneficio de estos sectores abandonados del pas. Lo cierto es que los pueblos indgenas y sus autoridades tradicionales no se sienten escuchadas por las autoridades gubernamentales, lo que acrecienta su desconfianza ante los diferentes proyectos a realizarse en sus territorios. Esta situacin empeora cuando no existe una definicin del desarrollo del territorio. En la actualidad, las comarcas estn pendientes de su ordenamiento territorial, sin el cual la planificacin estratgica de su desarrollo no es posible. No se ha podido definir cmo va a ser el desarrollo socioeconmico ni generar una visin a futuro de las comarcas y de los pueblos indgenas. Vale la pena sealar que la situacin de explotaciones mineras en las reas comarcales se ve beneficiada por la ausencia de una poltica de desarrollo construida desde la visin indgena. Es por esto que el segundo desafo consiste en la estructuracin de una poltica de desarrollo de las reas indgenas que consolide, por un lado, la necesidad de desarrollo del Estado, sin menoscabar los intereses sociales, culturales y territoriales de los pueblos indgenas. Este punto requiere de un desafo alterno: lograr que los gobiernos dejen de ver a los pueblos indgenas como el muro contra el desarrollo y los vean como lo que son, eso es una parte importante de nuestra identidad como Estado y unos nacionales panameos, con todo el derecho a ser parte integral, sin menoscabo de su orgullo tnico, del desarrollo que el resto de los panameos gozamos.
274
C.
Lograr tener una institucionalidad gubernamental en las comarcas
Es claro que una de las grandes desventajas que presentan las comarcas es la ausencia de presencia institucional en su territorio. Esto se agrava con el problema que representa una estructura administrativa gubernamental tan centralizada como la panamea. La respuesta a los problemas sociales se ve demorada no slo por el obstculo que representa el hecho de que las poblaciones de las comarcas se encuentren en zonas de difcil acceso, sino tambin porque la respuesta gubernamental la deben buscar regularmente en la capital o en las instituciones gubernamentales que se encuentran en las provincias aledaas a las comarcas. Esto empeora en el tema de salud, pues en las comarcas, como es el caso de la comarca Ngbe Bugle, todava vemos casos continuos de muerte por desnutricin, por problemas respiratorios, por gripe, entre otros.+ En cuanto a la educacin, a pesar de la Ley 88, de 2010, que habla de la educacin bilinge en las lenguas originarias y de la educacin intercultural, no hemos podido aplicar esta norma, pues todava vivimos en sistemas educativos donde los educadores de las reas comarcales, carentes de la infraestructura bsica para impartir clases, deben ensear a un nmero excesivo de estudiantes, de diferentes edades y diferentes grados, sin las herramientas y condiciones necesarias para educar. Lo cierto es que las comarcas tienen como desafo, al igual que el resto de la Repblica, el reformular el papel de sus instituciones no slo en cuanto a la forma como desarrollan sus competencias, sino tambin en la manera cmo las respuestas gubernamentales llegan a la comunidad. El sistema de respuesta centralizada ha demostrado ser ineficaz, y lo que se requiere es un nuevo modelo de gestin descentralizada, donde las autoridades locales comarcales, en conjunto con sus autoridades tradicionales, puedan desarrollar un proceso de planificacin de su ordenamiento territorial, de sus planes de accin comarcal, as como prepararse institucionalmente para poder ejecutar diferentes competencias que hoy se ejecutan desde la ciudad capital del pas, haciendo la respuesta ineficiente y tarda.
D. Lograr una unidad de cuerpo entre todas las etnias indgenas

A pesar de que los grupos indgenas han demostrado ser beligerantes, determinados y organizados, sus niveles de cooperacin entre s son dbiles. A pesar de que podemos decir que se han logrado agrupar, los intentos por unificar
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a los pueblos y autoridades indgenas en torno a intereses comunes no han tenido mucho xito o han sido efmeros. Como seala el Programa Nacional de Administracin de Tierras en cuanto al tema indgena:
ltimamente se ha tratado de unificar a travs de la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam (COONAPIP), la cual an no ha conseguido fortalecerse institucionalmente. Las organizaciones no gubernamentales indgenas surgen en la dcada de los 70 con sus objetivos especficos y particulares para apoyar al desarrollo de los pueblos indgenas. Han enfrentado sus luchas en defensa de sus intereses de forma aislada. Esta situacin genera que se pierda parte de la fuerza y presin que los grupos indgenas podran hacer en defensa de sus derechos sociales y econmicos186.
En este sentido, es un desafo el lograr que los grupos indgenas generen articulaciones propias, en defensa de los intereses comunes, puesto que, en la medida que acten como cuerpo, podrn mitigar, modificar o suspender los efectos de las polticas pblicas que van contra sus intereses. Para los pueblos indgenas, en particular, es un desafo el deponer sus intereses particulares y actuar con solidaridad de grupo. Es importante concluir expresando que el futuro de los pueblos indgenas depende de muchos factores, pero, sobre todo, de la deposicin de intereses. Las comarcas indgenas han vivido en el abandono gubernamental, sujetas al asistencialismo. Sin una verdadera voluntad de implementar propuestas reales para lograr un desarrollo que compagine la visin de crecimiento con la defensa de la identidad cultural de los pueblos indgenas, el desarrollo real del pas podr ser posible, pero ser injusto. En realidad, debemos construir una verdadera sociedad pluricultural. Los pueblos indgenas de Panam enfrentan la disyuntiva del desarrollo. En estos momentos Panam se plantea un desarrollo superior al 11%, pero este crecimiento no est permeando a los sectores ms necesitados del pas. Los pueblos indgenas enfrentan la paradoja del crecimiento econmico: mientras ms crecimiento hay, ms sufren los indgenas viendo cmo las riquezas son sacadas de sus territorios, mientras ellos viven una realidad de desesperanza y pobreza. Es el momento de hacer un alto y determinar el pas que visualizamos en 15 o 20 aos. Para que el futuro sea justo y sustentable, debemos desarrollar polticas pblicas encaminadas a procesos de descentralizacin de la administracin en las comarcas, con modelos que sean cnsonos con las leyes, pero tambin con sus
186 Programa Nacional de Administracin de Tierras: Plan de Participacin Indgena, financiamiento adicional. Panam, 2008, p. 6.
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costumbres, de modo que, va transferencia de recursos y competencias y con el apoyo tcnico debido y la supervisin gubernamental, se pueda lograr que los indgenas sean sujetos y objetos reales de su desarrollo.
Bibliografa
Atlas sociolingstico de pueblos indgenas de Amrica Latina. Bolivia, 2009. Cancho, Cesar e Inchauste, Gabriela: Inclusin social en Panam. La poblacin indgena. BID, Panam, 2010. Cooke, Richard, Luis Snchez s y otros: Los pueblos indgenas de Panam durante el siglo XVI. Transformaciones sociales y culturales, desde una perspectiva arqueolgica y Paleontolgica. Revista Mesoamrica, enero diciembre 2003. Contralora General de la Repblica de Panam: Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda 2010, cuadros 20,22 y 24; Panam, 2011. Fundacin para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Captulo de Panam: Balance de las polticas pblicas dirigidas a los pueblos indgenas de Panam 20102011. Panam, 2011. Programa Nacional de Administracin de Tierras: Plan de Participacin Indgena, financamiento adicional. Panam, 2008. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo: Informe Nacional de Desarrollo Humano de Panam 2007-2008. Editorama, San Jos, 2008. Tribunal Electoral de Panam: Resultados de las elecciones el 2 de mayo de 2004. www. tribunalelectoral.gob.pa. Tribunal Electoral de Panam: Resultados de las elecciones el 3 de mayo de 2009. www. tribunalelectoral.gob.pa.
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ENTRE LAS PROMESAS DE CONSULTA PREVIA Y LA CONTINUIDAD DE LA PROTESTA SOCIAL: LAS AMBIGEDADES DE LA PARTICIPACIN POLTICA INDGENA EN EL PER
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Resumen
El presente trabajo hace un estudio sobre la participacin poltica indgena en el Per. Los pueblos indgenas peruanos han sido invisibilizados en los procesos de decisin poltica o han sido protegidos por mecanismos de participacin poltica indgena, como las leyes de cuotas, que han resultados meras formalidades para la inscripcin de los partidos polticos. Para garantizar la participacin poltica indgena, particularmente luego de los conflictos sociales en Bagua, el Estado peruano deber hacer efectivos los propsitos de la reciente ley de consulta que encamina los mecanismos de participacin poltica al empoderar a los pueblos indgenas. Dos retos importantes se avizoran en el panorama de los prximos aos: la gestin pacfica de los conflictos sociales y la erradicacin de la criminalizacin de la protesta social que marcan el contexto nacional.
I.
Generalidades sobre los pueblos indgenas peruanos
Dos son las dificultades iniciales al abordar la materia. En primer lugar, la definicin de lo indgena y su relacin con nomenclaturas como campesino y nativo que han marcado el desarrollo legislativo peruano. Y, en segundo lugar, el inacabado problema de cuantificar la poblacin indgena en el Per.
* Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per y Doctora en Derecho por la Universidad de Sevilla (Espaa). Directora del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Catlica del Per (Idehpucp). Profesora Principal de Derecho Internacional y Coordinadora de la Maestra en Derechos Humanos de la misma universidad. Con mi agradecimiento a Diego Ocampo Acua, joven y riguroso investigador del Idehpucp, por su invalorable ayuda en la elaboracin de este artculo.
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Ambos aspectos han generado un escenario de velocidades diferenciadas en que los pueblos de la selva resultan identificables y, por tanto, pasibles de una mayor regulacin jurdica, mientras que los de la sierra y costa permanecen no identificados y, en consecuencia, ausentes del discurso oficial.
A.
La regulacin peruana de lo indgena, campesino y nativo
A partir de la Constitucin de 1920 se reconoce lo indgena como objeto de proteccin. En el artculo 58 de dicha norma fundamental se establece:
El Estado proteger a la raza indgena y dictar leyes especiales para su desarrollo y cultura en armona con sus necesidades. La Nacin reconoce la existencia legal de las comunidades de indgenas y la ley declarar los derechos que les correspondan.
A la fecha, se han adoptado diversas normas que mantienen la proteccin de lo indgena, pero que se han adaptado parcialmente a cambios sociales, como la reforma agraria del general Velasco Alvarado o los cambios en el derecho internacional introducidos por los Convenios 107 y 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). De este modo, a partir de la Constitucin de 1933 y del Cdigo Civil de 1936, se estableci la categora de comunidades indgenas ligndose su reconocimiento a la proteccin de sus tierras, pero sin definir de manera explcita quin es indgena. Mediante Decreto Ley N 17716, del 24 de junio de 1969, la tercera ley de reforma agraria187, el general Velasco Alvarado inici uno de los procesos de reforma agraria destinados, de acuerdo con los considerandos de dicha norma, a otorgar justicia social en el campo. A partir de este momento, surge una identificacin entre lo campesino con las comunidades indgenas debido a que, para las leyes peruanas, ambos colectivos se encuentran vinculados a las tierras. Posteriormente, el Gobierno Revolucionario de Velasco Alvarado adopt el Decreto Ley N 20653 Ley de Comunidades Nativas y Promocin de las Regiones de la Selva y Ceja de Selva, que incorpora a las comunidades nativas como objeto de proteccin ligado siempre a la tierra con particularidades propias derivadas de su asentamiento en la selva peruana. La Constitucin Poltica de 1993, actualmente vigente, no se refiere a la proteccin de lo indgena en los trminos de la Constitucin de 1920,
187 Eguren, Fernando: La reforma agraria en el Per. Consulta de expertos en reforma agraria en Amrica Latina. Santiago de Chile, Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, 2006, 11, http://www.rlc.fao.org/es/desarrollo/tenencia/pdf/euguren.pdf.
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sino que plantea la proteccin de las comunidades campesinas y nativas. Algunos meses despus de la adopcin de la Constitucin Poltica de 1993, mediante Resolucin Legislativa N 26253, el Estado peruano ratific el Convenio 169 de la OIT que jurdicamente reconoce la categora pueblos indgenas. Al respecto, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT seala que las diversas denominaciones legales peruanas generan confusin y que:
el concepto de pueblo es ms amplio que el de comunidad y las engloba y que, cualquiera sea su denominacin, no debe haber ninguna diferencia a efectos de la aplicacin del Convenio, en la medida en que las comunidades denominadas nativas, campesinas u otras estn comprendidas en el artculo 1, prrafo 1, a) o b) del Convenio, en cuyo caso corresponde aplicarles por igual todas las disposiciones del Convenio188.
Las normas posteriores a la ratificacin del Convenio 169 han mezclado las categoras constitucionales de comunidades campesinas y comunidades nativas, heredadas de la reforma agraria, con las categoras de pueblos indgenas u originarios del Convenio 169. As, por ejemplo, la Ley N 28736, de 16 de mayo de 2006, Ley para la proteccin de pueblos indgenas u originarios en situacin de aislamiento y en situacin de contacto inicial, adopta el lenguaje del Convenio 169 de pueblos indgenas, pero refiere en su artculo 8 la proteccin de tales pueblos indgenas de modo analgico a las comunidades nativas. Asimismo, la Ley N 29785, de 6 de septiembre de 2011, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, refiere en sus disposiciones a los pueblos indgenas u originarios, reconducindolos a las categoras de comunidades campesinas y nativas en el artculo 7. No obstante, en dicho artculo, la legislacin peruana hace una salvedad que busca evitar que tantas denominaciones para los pueblos indgenas generen alguna desigualdad de situacin jurdica y establece que [l]as denominaciones empleadas para designar a los pueblos indgenas u originarios no alteran su naturaleza ni sus derechos colectivos. En ese sentido, el Estado peruano ha tratado de garantizar los derechos de los pueblos indgenas adaptando las categoras jurdicas heredadas de la reforma agraria al Convenio 169 de la OIT. De esta forma, con esta nueva ley, la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos, cuyo caso lleg a conocimiento de la Comisin de Expertos de la OIT y que ha luchado durante
188 Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones: Observacin 2008/79 reunin (OIT, 2009), 2, http://www.dar.org.pe/hidrocarburos/observacion_c169_peru.pdf.
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dcadas sin xito por sus derechos a la tierra reconocida desde el virreinato de Blasco Nez de Vela189, podr ver garantizados sus derechos.
B.
El problema de determinar cuntos indgenas hay en el Per
La posicin del Estado peruano de formular identidades campesinas, nativas e indgenas ha dificultado que el propio Estado logre identificar el nmero de pueblos indgenas en su territorio. Los pueblos indgenas peruanos asentados en la costa y en la sierra no se reconocen como indgenas sino como campesinos, lo que ha hecho difcil su identificacin cuantitativa. El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), rgano encargado de la cuantificacin poblacional del pas, ha realizado dos censos destinados precisamente a identificar a la poblacin indgena amaznica, que resulta ms fcil de distinguir, puesto que se encuentra habitando en regiones diferenciadas de los centros urbanos. Sin embargo, el esfuerzo es parcial porque los censos nacionales no han resuelto cuntos peruanos indgenas se encuentran asentados en costa y sierra peruanas. El Primer Censo de Poblaciones Amaznicas de 1993 arroj que 239.674 habitantes resultaban indgenas del total ascendiente de la poblacin peruana de 22.639.443 habitantes190. De este modo, se empadronaron 1.145 comunidades nativas concentradas principalmente en los departamentos de Loreto, Ucayali, Amazonas, Junn y Pasco que representaban el 1,085% del total de habitantes peruanos191. Por su parte, el Segundo Censo de Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana estim que la poblacin indgena peruana alcanz los 332.975 habitantes, siendo los pueblos ms numerosos los pueblos ashninka y awajn, que concentran entre ellos el 43% del total de la poblacin indgena amaznica192. El segundo censo permiti asimismo establecer que la poblacin amaznica representa el 1,21% de la poblacin censada del pas, agrupada en 52 pueblos tnicos y en 1.786 comunidades indgenas. La estrategia para determinar este nmero radic en criterios objetivos referidos a los colectivos amaznicos, como la lengua materna. Debe destacarse que uno de los puntos valiosos del esfuerzo consisti en que las organizaciones indgenas
189 Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Observaciones individuales Convenio 169 2009/80 reunin (OIT, 2010), http://www.politicaspublicas.net/panel/oitinformes/ informes169/ 639-ceacr-peru-c169.html, Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones: Observacin 2002, 73 reunin, http://www.politicaspublicas.net/panel/ oitcontrol/ceacr169pe/558.html?task=view. 190 Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1993. 191 INEI: Censos Nacionales 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda. INEI: II Censo de Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana, 2007. 192 INEI: II Censo de Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana, 2007.
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amaznicas representativas participaron en la propia implementacin del censo, como fue el caso de la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). El censo poblacional del ao 2007 no busc identificar con precisin a los pueblos indgenas existentes en la costa o la sierra peruanas. A diferencia de las poblaciones amaznicas, estas poblaciones no son claramente diferenciadas de los no indgenas, por ejemplo, por la lengua materna, debido a que varios de sus miembros se han trasladado al sector urbano y han dejado de aprender las lenguas maternas quechuas o aymaras193. Como consecuencia, los pueblos indgenas han perdido, desde la perspectiva del INEI, el componente objetivo que los hace indgenas y no son reconocidos como tales, al menos, en las cifras del censo. Creemos, no obstante, que excluir de las estadsticas a los indgenas de la costa y la sierra fue una decisin poltica destinada a minimizar la demografa indgena de estas regiones, las cuales, por coincidencia, se encuentran polticamente menos articuladas que las poblaciones amaznicas. El gobierno de Alan Garca, en este sentido, hizo caso omiso de lo dispuesto previamente por la Ley N 27778, de 8 de julio de 2002, Ley de incorporacin de la medicin del componente tnico en la ejecucin de los censos de poblacin y vivienda, que slo fue adoptado respecto de la poblacin amaznica194. El censo no consider el criterio de la conciencia de la identidad indgena, que resulta importante para determinar quines son pueblos indgenas, tal como seala el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe (Convenio Constitutivo del Fondo Indgena)195, principal tratado internacional de la regin donde se define a los pueblos indgenas. Este convenio fue ratificado por el Per, incluso con anterioridad a la ratificacin del Convenio 169 de la OIT. De este modo, el enfoque tnico196 en los censos de la poblacin del
193 Rosengreen, Dan: Indigenous peoples of the Andean Americas: cultural and political aspects. Gothenburgo, Kollegiet fr utvecklingsstudier-SIDA, 2002, 2. 194 Chuecas, Adda: Participacin poltica de los pueblos indgenas en el Per. Marcos Matas Alonso. En: Zeledn, Cristina (coord.): Estudios sobre participacin poltica indgena. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, 2007, 145. 195 Alonso, Marcos Matas: La inclusin del tema indgena en los instrumentos censales. En: JaspersFaijer, Dirk (dir.): Pueblos indgenas y afrodescendientes de Amrica Latina y el Caribe: informacin sociodemogrfica para polticas y programas. Santiago de Chile, CEPAL, 2006, 402. http://www. eclac.org/publicaciones/ xml/0/25730/ pueblosindigenas_final-web.pdf. 196 Schkolnik, Susana: La inclusin del enfoque tnico en los censos de poblacin de Amrica Latina. En: Jaspers-Faijer, Dirk (dir.): Notas de poblacin 89 (XXXVI), 59. El enfoque tnico propone que, a travs de indicadores diversos, se logre captar censalmente el criterio de autorreconocimiento de los colectivos indgenas de modo que se logra establecer a los colectivos indgenas.
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Per no reconoce la existencia de pueblos indgenas en algunas regiones, por lo que stos son invisibilizados de las estadsticas y apartados de las polticas pblicas, como polticas sociales de educacin o salud. Farid Matuk, ex director del INEI y principal crtico del censo de 2007, seal que en el marco de esta entidad estatal se plante realizar censos continuos destinados a entrevistar a los pobladores de determinadas zonas mediante encuestas permanentes que nunca se realizaron197. El artculo 20 de la novsima Ley N 29785, de 6 de septiembre de 2011, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, busca cubrir los vacos sobre el nmero de indgenas de la costa y la sierra al establecer la creacin de una base de datos en la cual se determinen sus principales caractersticas e, inclusive, se consideren cules son sus organizaciones representativas y se identifique a sus lderes. Asimismo, esta norma podr permitir que el Estado obtenga datos de la poblacin indgena amaznica, que no se encontraban en los censos, como la identificacin de sus lderes. La norma peruana busca revitalizar las cifras existentes sobre la poblacin indgena, aunque delimitada a los fines de la consulta previa. Los propsitos del artculo 20 no establecen una poltica pblica de identificacin de los pueblos indgenas cubiertos por las entrevistas programadas para el censo del ao 2007, las cuales nunca se realizaron debido al recorte de presupuesto para la tarea. De este modo, el estimado del porcentaje de la poblacin peruana que es indgena se mantiene en una forma de misterio irresuelto. El prximo censo poblacional de 2012 deber aclarar esta situacin y adoptar un enfoque tnico que permita identificar de manera continua a esta parte de la poblacin198.
197 El retorno de Farid Matuk: <Falta un censo adecuado para saber cul es la realidad del pas> (Entrevista), Servindi.org, Agosto 11, 2011. http://servindi.org/actualidad/49235#more-49235. 198 Gobierno altera las cifras de pobreza, crecimiento y analfabetismo, Aidesep.org, Junio 22, 2011. http://servindi.org/actualidad/49235#more-49235.
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II. A.
La participacin de los pueblos indgenas en los procesos de toma de decisiones La insercin progresiva de los pueblos indgenas en los procesos electorales
En la poca colonial, el voto fue un privilegio de los varones letrados199 o de aqullos que posean propiedades200. Formalmente, recin con la Constitucin de 1979201, se amplia el electorado otorgndosele el privilegio de votar a los mayores de edad, sin importar sus estudios previos o condiciones sociales. De este modo, los pueblos indgenas pudieron participar en los procesos electorales, ya que se les reconoca el derecho de voto alcanzada la mayora de edad. Sin embargo, desde entonces y hasta la actualidad, existen ciertas barreras de facto para el correcto ejercicio del voto indgena en una sociedad donde varios se encuentran indocumentados, donde los centros de votacin se encuentran alejados de los pueblos indgenas rurales y donde estos pueblos han sido invisibilizados del discurso oficial202. Frente a esto, y con el reconocimiento del movimiento internacional por los derechos de los pueblos indgenas de las ltimas dcadas, el Estado peruano ha buscado indigenizar los procesos electorales mediante la creacin de cuotas electorales para las elecciones regionales y municipales. De acuerdo con los artculos 12.3 de la Ley N 29047, de elecciones regionales, y 10.3 de la Ley N 28869, de elecciones municipales, se establece un 15% reservado para candidatos indgenas. Estas polticas han dado algunos frutos en los espacios regionales donde los pueblos indgenas son grupos representativos de la sociedad. No obstante, para muchos sectores, las cuotas indgenas, as como las otras cuotas destinadas a las mujeres y a los jvenes, han resultado una mera formalidad de los partidos polticos, antes que una necesidad propia de los sistemas democrticos pluralistas. Por otra parte, en el nivel de las elecciones nacionales para los miembros del Congreso de la Repblica, no se han reservado escaos parlamentarios
199 Bazn, Marissa: Participacin poltica de los indgenas durante las Cortes de Cdiz. El caso del litigante don Gaspar Jurado. Lima, Tesis, UNMSM, premio a la investigacin: 2011. http://vrinvestigacion. unmsm.edu.pe/eventosVRI/taller/2010/Bicentenario/Ponencias_II_Congreso_Bicentenario/ MarissaBasan_Ponencia.pdf. 200 Pajuelo, Ramn: Participacin poltica indgena en la sierra peruana. Una aproximacin desde las dinmicas nacionales y locales. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, Fundacin Konrad Adenauer, 2006, 55. 201 Pajuelo, 2006: 56. 202 Chuecas, Participacin poltica indgena, 145.
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para los pueblos indgenas. Por ello, stos han tenido que incorporarse en las estructuras de partidos polticos existentes o formar partidos polticos indgenas. El problema de fondo se encuentra en que el sistema electoral peruano exige que la participacin electoral de los pueblos indgenas se d exclusivamente mediante partidos polticos. Esta opcin es controversial porque, de un lado, los partidos polticos no resultan una forma de organizacin propia de los pueblos indgenas peruanos y, de otro, la estructura partidaria se encuentra actualmente desarticulada en el Per. En cualquier caso y tal como seal la Corte Interamericana en el asunto YATAMA contra Nicaragua respecto del pueblo indgena miskito de la Costa Atlntica del Caribe:
215. No existe disposicin en la Convencin americana que permita sostener que los ciudadanos slo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a travs de un partido poltico. No se desconoce la importancia que revisten los partidos polticos como formas de asociacin esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia, pero se reconoce que hay otras formas a travs de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de eleccin popular con miras a la realizacin de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participacin poltica de grupos especficos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la proteccin explcita del Estado. Incluso, la Carta Democrtica Interamericana seala que para la democracia es prioritario [e]l fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones polticas203.
Pese a las limitaciones para el acceso a los asientos congresales, algunos peruanos indgenas han sido elegidos en los espacios del Congreso de la Repblica. Algunos de estos casos resultan representativos del poder de los pueblos indgenas para insertarse en el poder legislativo peruano. De esta forma, en la eleccin de 2001, fue elegida Paulina Arpasi, gracias a su candidatura en el partido de Per Posible. Arpasi result la primera mujer aymara que logr un escao en el Congreso. Al ser entrevistada, ella seal que la discriminaban204 dentro del Congreso por comunicarse con accidentes gramaticales en espaol y por ser una mujer indgena aymara. Formalmente, ella participaba en los debates parlamentarios, pero en la prctica era objeto de discriminacin por no hablar espaol con fluidez. En el siguiente proceso electoral del ao 2006, fueron elegidas las lderes indgenas Hilaria Supa Huamn y Mara Sumire como parte de
203 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso YATAMA contra Nicaragua, Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. 23 de junio de 2005, 215. 204 Vega, Silvana: Paulina Arpasi: <S, me discriminan>. La Repblica, 6 de abril de 2003, http://www. larepublica.pe/06-04-2003/paulina-arpasi-si-me-discriminan.
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la agrupacin poltica Unin por el Per205. El da de la ceremonia de juramentacin, ambas congresistas decidieron juramentar en quechua. Inmediatamente, fueron criticadas por la congresista Martha Hildebrandt, quien seal que la juramentacin en quechua no resultaba apropiada en el Congreso de la Repblica donde el idioma oficial es el castellano. El caso de ambas congresistas resulta emblemtico de las restricciones fcticas que tiene un Estado que consagra la promocin de la diversidad cultural, pero que no elimina prcticas discriminatorias restrictivas y reiteradas. En las recientes elecciones del ao 2011, fue elegido Eduardo Nayap, el primer indgena awajn, como representante del partido Gana Per en el departamento de Amazonas. Nayap asisti a la juramentacin vestido con un terno oscuro adems de unas tawas (una suerte de tocado de plumas negras, naranjas y amarillas caractersticas del pueblo awajn). Las tawas resultan igualmente formas de expresin de la diversidad cultural indgena; con stas, declar que su principal labor se centrara en que se lograra aprobar la ley de consulta previa. A partir de estos casos, surge la interrogante de cmo entender el acceso de los pueblos indgenas al sistema electoral peruano. Al respecto, Javier Torres seala que la eleccin de las mujeres indgenas resulta un efecto no deseado206 de la modificacin de la Ley N 26859, Ley general de elecciones, que estableci en el artculo 116 que las listas de candidatos al Congreso incorporen al menos a veinticinco mujeres. De este modo, la eleccin de las congresistas indgenas mujeres no resulta un avance en materia de participacin poltica indgena, sino de la creciente participacin femenina en la poltica. En cualquier caso, la representacin indgena suele ser una excepcin en el Congreso de la Repblica ms que caracterstica de un Estado que constitucionalmente reconoce la pluralidad tnica y cultural. El Estado peruano tiene pendiente la tarea de indigenizar los procesos electorales que reviertan la excepcionalidad de la participacin poltica indgena en el nivel nacional y (aunque en menor medida) en los niveles regionales y municipales. En una sociedad en la que, aproximadamente, ms del 30% de la poblacin pertenece a pueblos indgenas, el Congreso debera representar a ese sector con naturalidad sin que el uso de tawas o discursos en quechua resulten actos pintorescos y aislados. Finalmente, como Javier Torres seala, la eleccin
205 Pajuelo, 2006: 81-89. 206 Torres, Javier: Per. Los lmites de la participacin poltica de la poblacin indgena en el Per. En: Poblacin indgena: derechos y participacin aportes al debate multicultural desde la perspectiva nacional y regional. Memoria de las sesiones pblicas realizadas en el Congreso de la Repblica del Per los das 2, 9, 23 y 30 de marzo de 2007. Lima, Fundacin Konrad Adenauer, 2008, 200.
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de representantes indgenas no garantiza por s misma que estos congresistas vayan a adoptar agendas indgenas207 a favor de sus electores.
B.
La participacin poltica indgena en los rganos estatales peruanos
La participacin poltica indgena no se agota en la eleccin de representantes, sino que se extiende a los procesos polticos de decisin indgena configurados por el propio Estado. Estos espacios polticos decisorios si bien potencian bien reemplazan los espacios de participacin poltica resultantes de los procesos electorales. En opinin de Pajuelo, se vienen creando en las ltimas dcadas instituciones ad hoc para impulsar proyectos y programas de desarrollo de las poblaciones indgenas, pero especialmente para promover la participacin indgena en las ms altas esferas estatales de toma de decisiones208. En ese sentido, analizaremos a continuacin las instituciones estatales que canalizan y facilitan la participacin de la poblacin indgena en el poder legislativo, el poder ejecutivo, la Defensora del Pueblo y el Consejo Consultivo de los Pueblos Indgenas de la Comunidad Andina de Naciones.
1.
Las comisiones legislativas como plataformas de participacin poltica
En el caso del poder legislativo, el Congreso de la Repblica ha dispuesto dos plataformas destinadas a la proteccin de los pueblos indgenas: la Comisin Agraria y la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa. De acuerdo con el artculo 34 del Reglamento del Congreso de la Repblica, ambas resultan comisiones permanentes destinadas a la supervisin de los rganos del Estado as como a la elaboracin de proyectos de ley. La Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa tiene su origen en el perodo parlamentario 2000-2001, cuando fueron creadas la Comisin de Asuntos Indgenas y la Comisin de Ambiente, Ecologa y Amazona. En los periodos parlamentarios siguientes, ambas comisiones se unificaron en la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa. Por su parte, la Comisin Agraria resulta una de las comisiones cuya formacin ha sido continua. Ambas comisiones han resultado plataformas en las que las demandas de pueblos indgenas han podido ser escuchadas y canalizadas. De hecho, la ley de consulta vigente ha formado parte de un trabajo sostenido durante los periodos parlamentarios 2006-2011 y 2011-2016 de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa.
207 Torres, 2008:202. 208 Pajuelo, 2006:81-89.
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Con anterioridad a los enfrentamientos en Bagua, la Comisin Consultiva de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa estim que los decretos legislativos que implementaban el Acuerdo de Promocin Comercial (APCI) con los Estados Unidos de Amrica resultaban inconstitucionales y contrarios al derecho internacional de los derechos humanos209. Ante los reclamos de los pueblos indgenas en la Amazona por actividades relacionadas con la explotacin de hidrocarburos, los congresistas de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa han planteado realizar una sesin descentralizada210 en la selva peruana, en Iquitos, destinada a generar el dilogo con las organizaciones indgenas. Por su parte, la Comisin Agraria ha permitido recoger las demandas de los colectivos campesinos e indgenas. Una de las iniciativas de la agenda reciente se encuentra en la prohibicin temporal de la entrada de Organismos Vivos Modificados (OVM) al mercado nacional por sus potenciales efectos en la biodiversidad peruana o en la salud humana. Asimismo, en el marco de la Comisin Agraria, se ha iniciado un proceso de consulta previa y participacin ciudadana, sin que an estuviera prescrito por ley, en la elaboracin de una nueva ley forestal211 luego de la derogacin de algunos de los decretos legislativos que implementaron el tratado de libre comercio con los Estados Unidos de Amrica. Como resultado de este proceso de consulta previa, el Congreso de la Repblica y los pueblos indgenas representativos han venido adoptando reuniones informativas212. De igual manera, otras comisiones legislativas -como la Comisin de Justicia y Derechos Humanos o la Comisin de Constitucin- resultan relevantes para la promocin de los derechos indgenas. Al contrario, otras comisiones legislativas -como la Comisin de Energa y Minas o la Comisin de Comercio Exterior y Turismo- pueden tener influencia negativa en la vida de los colectivos indgenas, por ejemplo, mediante la regulacin parcial de los impactos ambientales de la minera informal o la aprobacin de contratos
209 Vase infra III.A. Comisin Consultiva de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa del Congreso de la Repblica, noviembre 2008, 3/6, http:// www.caaap.org.pe/archivos/ Comision_Consultiva_ Informe-1_DecretosLegislativos_Nov2008.pdf. 210 Sesin descentralizada de la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ecologa y Ambiente del Congreso en Iquitos. Diario La Regin de Loreto, 20 de setiembre de 2011, http:// diariolaregion.com/web/2011/09/20/sesion-descentralizada-de-la-comision-de-pueblos-andinosamazonicos-afroperuanos-ecologia-y-ambiente-del-congreso-en-iquitos/. 211 Congreso de la Repblica: Expediente del Proyecto de Ley N 04141. http://www.congreso.gob.pe/ comisiones/2010/agraria/ley_forestal/Proyectos_ley.htm. 212 Congreso de la Repblica: Actas del proceso de consulta previa del Proyecto de Ley forestal y de fauna silvestre N 04141. http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Comisiones/2010/leyfor.nsf/_v2.
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de ley con inversionistas extranjeros. Las organizaciones indgenas tienen el desafo de que se genere consenso parlamentario respecto de sus agendas particulares y, a la vez, que se bloqueen propuestas legislativas que pudieran afectarlos. Asimismo, desde el ao 2007, algunos congresistas de diversas bancadas polticas se han articulado en el Grupo Parlamentario Indgena de Per con el nico fin de discutir y promover polticas pblicas destinadas a los pueblos indgenas. Este grupo informal puede servir de plataforma para iniciativas legislativas a favor de los colectivos indgenas que son conducidas en las comisiones permanentes a las que nos hemos referido.
2.
La historia de la incorporacin de lo indgena en el poder ejecutivo
En el caso del poder ejecutivo, el Estado peruano ha atravesado por marchas y contramarchas para establecer un organismo, en la administracin pblica, destinado a la gestin de los intereses indgenas. Este proceso se puede rastrear desde la creacin del Instituto Indigenista Peruano, el 15 de mayo de 1946, que fue adscrito sucesivamente a tres ministerios diferentes. Posteriormente, la administracin del presidente Toledo cre la Comisin Nacional de Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA), que fue desactivada en el mismo gobierno por una serie de tensiones con las organizaciones indgenas respecto de la direccin de la primera dama, Eliane Karp213. En el ao 2005, el Estado cre, mediante la Ley N 28495, el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA) como un organismo pblico descentralizado. Con posterioridad, mediante Decreto Supremo N 001-2007-MIMDES, del 23 de febrero de 2007, el INDEPA fue adscrito al Ministerio de Mujer y Desarrollo Social, perdiendo parte de su protagonismo. Finalmente, con la creacin del Ministerio de Cultura, a fines del gobierno de Alan Garca, el INDEPA fue absorbido por el Viceministerio de Interculturalidad como unidad ejecutora de dicho ministerio. Con el nuevo gobierno de Ollanta Humala, el INDEPA ha buscado adoptar una relacin de dilogo con los pueblos indgenas mediante la firma de acuerdos frente a conflictos sociales y la posibilidad de reevaluar algunas concesiones mineras e hidrocarburferas otorgadas sin consulta previa, mediante el establecimiento de una mesa tcnica con el Ministerio de Energa y Minas, Per Petro y el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET).
213 Pajuelo, Ramn: Reinventando comunidades imaginadas. Movimientos indgenas, nacin y procesos sociopolticos en los pases centroandinos. Lima, IFEA, 2007, 119.
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El INDEPA representa un punto de quiebre frente a la poltica confrontacional del gobierno anterior contra los pueblos indgenas selvticos. Al respecto, Raquel Yrigoyen, jefa del INDEPA, ha declarado que buscar el establecimiento de un mecanismo de participacin y consulta de los pueblos indgenas en el INDEPA214, as como la reglamentacin de la ley de consulta215. De este modo, el INDEPA aparece como un espacio del poder ejecutivo destinado a la participacin de los pueblos indgenas. Actualmente, el INDEPA deber evaluar si aumentar la participacin de representantes indgenas en los espacios directivos para evitar polticas paternalistas, de modo que las poblaciones indgenas tengan voz, voto y poder decisorio en las instituciones decisorias del poder ejecutivo. Una de las dificultades actuales del INDEPA, sin embargo, se encuentra en que an no se determina el rango que posee dentro del organigrama estatal ni los alcances de este rgano para dictar polticas pblicas generales a favor de los pueblos indgenas.
3.
La Defensora del Pueblo como la defensora de la participacin poltica indgena
De acuerdo con el artculo 161 de la Constitucin, la Defensora del Pueblo resulta el rgano constitucional de defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de los individuos, adems de supervisor de los deberes de las entidades estatales y la prestacin de servicios pblicos. La defensa de los pueblos indgenas216 ha sido una de las tareas de la Defensora del Pueblo frente a la precariedad del goce de sus derechos. Los marcos de accin de la Defensora del Pueblo a favor de los pueblos indgenas resultan mltiples217. As, por ejemplo, la Defensora del Pueblo tramita quejas individuales en las diferentes oficinas defensoriales ubicadas a
214 Indepa adecuar su funcionamiento a estndares internacionales, 20 de setiembre de 2011, http:// www.indepa.gob.pe/detalle.php?cod_noticia=200. 215 Indepa convoca a organizaciones indgenas para reglamentar Ley de Consulta, 21 de setiembre de 2011, http://conacamiperu.blogspot.com/2011/09/raquel-irigoyen-jefa-de-indepa-convoca.html. 216 Alza, Carlos: Defensora del Pueblo y pueblos indgenas: Avances y limitaciones de sus derechos en el Per. En: Poblacin indgena: derechos y participacin aportes al debate multicultural desde la perspectiva nacional y regional. Memoria de las sesiones pblicas realizadas en el Congreso de la Repblica del Per los das 2, 9, 23 y 30 de marzo de 2007. Lima, Fundacin Konrad Adenauer, 2008, 132. 217 Aylwyn, Jos: Ombudsman y derechos indgenas en Amrica Latina: Estudio comparativo sobre el marco normativo e institucional. San Jos, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2005, 694- 698.
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lo largo del territorio peruano. Asimismo, el Programa de Pueblos Indgenas de la Defensora del Pueblo ha venido supervisando las polticas pblicas indgenas. Por ltimo, la Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad realiza acciones de prevencin, mediacin y asistencia legal y humanitaria ante el desarrollo de los conflictos sociales en los que pueden estar involucrados pueblos indgenas. Cada una de estas formas de intervencin ha servido y sirve para la defensa de la participacin poltica indgena ante hechos violatorios de los derechos indgenas, amenazas eventuales o en la adopcin de reformas estructurales. Un ejemplo de ello se encuentra en las polticas de consulta previa. La Defensora del Pueblo denunci la falta de consulta previa de los decretos legislativos que implementaban el tratado de libre comercio con los Estados Unidos de Amrica e, incluso, accion los mecanismos judiciales para cuestionar tales normas. Asimismo, dicho rgano constitucional se encarg de supervisar las situaciones de conflictividad social que se gestaron ante la falta de consulta en algunos departamentos de la regin, actuando como mediador o como pacificador ante los actos de violencia desatados en Bagua218. Posteriormente a los hechos de Bagua, la Defensora del Pueblo solicit la adopcin de una ley de consulta previa y, luego de su adopcin, ha concentrado sus esfuerzos en que la ley se reglamente y, finalmente, despliegue los efectos de garanta de los derechos de los pueblos indgenas.
4.
La participacin poltica indgena en el sistema de integracin andino: El Concejo Consultivo de los Pueblos Indgenas
En julio de 2001, los presidentes de los Estados miembros de la Comunidad Andina adoptaron la Declaracin de Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Lucha contra la Pobreza. En dicha ocasin, el Consejo Presidencial Andino dispuso el establecimiento de una Mesa de Trabajo sobre los derechos de los pueblos indgenas (la Mesa Indgena). Un ao despus, se adopt la Decisin 524 que cre dicha Mesa de Trabajo, que nunca entr en funcionamiento. Posteriormente, mediante la Decisin 674, del 27 de septiembre de 2007, la Comunidad Andina adopt otra norma comunitaria, destinada a institucionalizar la participacin de los pueblos indgenas mediante el establecimiento del Concejo Consultivo de los Pueblos Indgenas. La creacin de esta instancia result de la presin de los colectivos indgenas agrupados, entre ellos, en la Coordinadora de Organizaciones
218 Defensora del Pueblo: Informe sobre la actuacin de la Defensora del Pueblo en los sucesos acontecidos en las ciudades de Bagua y Utcubamba, 4, http://servindi.org/pdf/Defensoria_Inf_ Bagua_ 19.01.2010.pdf, 132.
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Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), la Coordinadora Andina de Organizaciones Indgenas, con el apoyo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas para Amrica Latina y el Caribe. El Concejo Consultivo de los Pueblos Indgenas se instal en el ao 2008. Entre sus facultades se encuentra la emisin de opiniones ante los rganos comunitarios as como la realizacin de actividades destinadas a la cooperacin entre las organizaciones indgenas de los pases miembros de la Comunidad Andina. Dos de las principales organizaciones indgenas peruanas participan en dicho Concejo Consultivo: La Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y Comunidades Afectadas por la Minera (CONACAMI). La relevancia de este rgano con estatus consultivo se encuentra en las potencialidades que presenta para complementar los espacios de participacin poltica indgena existentes en las esferas locales. Si bien el proceso de integracin subregional andino adolece de algunos retrasos y, en el nivel comunitario, no se han adoptado significativamente polticas comunitarias destinadas a los pueblos indgenas, deben reconocerse logros en materia de proteccin de los pueblos indgenas, como la creacin de un espacio poltico de discusin para los pueblos indgenas ante sus reclamos. En una reunin realizada a mediados de agosto de 2011219, algunas organizaciones indgenas peruanas declararon que potenciaran su participacin en el Concejo Consultivo de los Pueblos Indgenas.
III. Las mujeres indgenas participan de la poltica peruana?

Como ya se mencion, tres mujeres indgenas accedieron al Congreso de la Repblica en los periodos del 2001 al 2011: Paulina Arpasi, Hilaria Supa y Mara Sumire. Podramos agregarles los nombres de otras mujeres indgenas que han accedido al Congreso, como Juana Huancahuari, lder campesina quechuahablante proveniente de Ayacucho. Con esos datos, se podra concluir que las mujeres indgenas participan activamente en la poltica nacional, a diferencia de lo que ocurra en los procesos electorales desde 1935, ao en que las mujeres peruanas adquirieron el derecho a votar. Sin embargo, la respuesta deviene en insuficiente, pues no expresa los retos de la participacin poltica de las mujeres indgenas. Las mujeres han logrado participar en los procesos electorales del Congreso de la Repblica, pero su
219 Secretara General de la Comunidad Andina, Nota de prensa: Organizaciones indgenas del Per buscan tener mayor participacin en la CAN, 19 de agosto de 2011, http://www.comunidadandina. org/prensa/ notas/np19-8-11.htm.
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participacin puede entenderse mejor desde la cuota electoral femenina que tiene un claro alcance nacional. Hemos sealado que las estadsticas son insuficientes respecto de los pueblos indgenas peruanos por la falta de la inclusin del enfoque tnico en la elaboracin de los censos. La situacin se torna ms grave si vemos que las estadsticas no revelan indicadores sensibles al gnero. De esta forma, las mujeres indgenas se encuentran ocultas detrs de los nmeros insuficientes sobre las poblaciones indgenas220. La encuesta de comunidades amaznicas revela algunas caractersticas sobre las mujeres indgenas en dichas zonas, a diferencia de los instrumentos censales que no revelan datos relevantes sobre las mujeres indgenas en la costa o en la sierra peruanas. El anlisis de la participacin poltica de las mujeres indgenas en escenarios diferentes de los procesos electorales resulta mucho ms complejo por la falta de informacin dentro de los otros mecanismos de participacin estatal o dentro de los procedimientos propios de las organizaciones indgenas221. El Estado ha adoptado una serie de instituciones de participacin de las poblaciones indgenas, pero no existen medidas institucionalizadas destinadas a la mujer indgena dentro de estas entidades estatales, como el Jurado Nacional de Elecciones, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social o, incluso, el INDEPA. En general, todas estas estructuras deben plantear polticas pblicas destinadas a las mujeres indgenas de acuerdo con sus marcos de accin, ms all de los continuos foros de discusin en los cuales se vuelven a recordar los problemas recurrentes de la participacin de las mujeres indgenas peruanas en sociedades que intersectan brechas de gnero con brechas tnicas. A lo largo de los aos, se han formado algunas organizaciones indgenas de mujeres campesinas o mujeres amaznicas o existen lneas de trabajo de gnero dentro de las organizaciones ms importantes como AIDESEP y CONACAMI. Las representantes de estas organizaciones han realizado congresos a partir de los cuales han articulado comunicados de consenso en los que han criticado los problemas que afrontan las mujeres indgenas campesinas y amaznicas222. Esto nos sealara que existe un inters por el rol
220 Calfio, Margarita y Velasco, Luisa: Mujeres indgenas en Amrica Latina Brechas de gnero o de etnia? Santiago de Chile: CEPAL, 2005, 13. 221 Meentzen, ngela: Estado del arte sobre participacin poltica y liderazgo de las mujeres indgenas del Per. PNUD: 2010, 31-35, http://servindi.org/pdf/Inf_final_%20Participaci%C3%B3n_y_%20 Liderazgo_ %20PNUD_%2011.09.pdf.
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de las mujeres indgenas dentro de los movimientos indgenas; sin embargo, debemos anotar que la preocupacin por los asuntos femeninos no ha sido una preocupacin espontnea de los movimientos indgenas, sino que ha sido incentivada por la accin de organizaciones de cooperacin internacional. Ahora bien, el problema de la posible dependencia de las mesas de trabajo se encuentra en que, ante la ausencia de cooperacin internacional, se eliminen o mantengan slo formalmente las estructuras sin que se adopten medidas destinadas a la inclusin de las mujeres indgenas en los procesos decisorios. Por su parte, la ley de consulta previa no contiene una disposicin especial sobre las mujeres indgenas. En el caso de decisiones que afecten sensiblemente a las mujeres indgenas, la ley no garantiza necesariamente su participacin223, por ejemplo, en el caso de un proyecto de trasvase de agua que afecte el acceso a fuentes de agua de una comunidad campesina donde la recoleccin del agua es tarea femenina. Ciertamente, el proyecto de trasvase de agua afecta de modo general a la comunidad campesina, pero afecta de modo diferenciado a las mujeres que tendran que dedicar ms tiempo o recorrer mayores distancias en la bsqueda de las fuentes de agua. Los hechos que acabamos de sealar son similares a los del caso de ngela Poma Poma contra Per, en el cual el Comit de Derechos Humanos seal que las medidas estatales debieron ser consultadas a las minoras tnicas aymaras, pues se perjudicaban los derechos individuales de ngela Poma Poma, lideresa aymara224. Sin embargo, el Comit de Derechos Humanos no lleg a hacer un anlisis de cmo la medida afectaba de modo distinto a las mujeres ni sobre si la consulta debera asegurar la participacin igualitaria de hombres y mujeres indgenas. Por su parte, luego de su misin a Per, Martin Scheinin, el Relator Especial sobre la promocin y proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, plante que las
222 Taller permanente de mujeres indgenas andinas y amaznicas del Per: Declaracin Las mujeres indgenas frente a la discriminacin y racismo con los pueblos indgenas, Lima, 4 de marzo de 2001; Declaracin Participacin de mujeres indgenas en la CAN, Lima, 5 de mayo de 2005; Declaracin del Encuentro Nacional de Mujeres Indgenas de la Amazona Peruana 2007, Huampan, Lima, Per, 19 de mayo de 2007; Taller Permanente de Mujeres Andinas y Amaznicas del Per: Pronunciamiento sobre una ley de consulta, Lima, 26 de noviembre de 2008; Taller Permanente de Mujeres Andinas y Amaznicas del Per: Pronunciamiento de las mujeres andinas sobre los hechos suscitados en Bagua, Lima, 05 de junio de 2009. 223 Gallardo, Tania: Per: Derecho de las mujeres indgenas y la Ley de Consulta Previa: apuestas, retos y desafos. Observatorio de gnero y equidad, 20 de setiembre de 2011, http://www. observatoriogeneroy liderazgo.cl/index.php/bloc-mainmenu-9/26-novedades/4985-peru-derechode-las-mujeres-indigenas-y-la-ley-de-consulta-previa-apuestas-retos-y-desafios. 224 Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Dictamen de la Comunicacin N 1457/2006, ngela Poma Poma vs. Per, CCPR/C/95/D/1457/2006, 24 de abril de 2009, considerando 7.6.
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comunidades deberan participar en los planes de reparacin comunales emprendidos por el Estado, asegurndose adems de la participacin de las mujeres indgenas225. Creemos que esta ausencia de la ley de consulta puede suplirse a travs del reglamento que precisar los alcances y modalidades de ejecucin de la norma. Ojal as se haga para una mejor y ms completa aplicacin de este mecanismo democratizador. A partir de todo lo anterior, puede estimarse que las mujeres indgenas han empezado a participar en los procesos polticos como resultado de las polticas pblicas estatales o las decisiones de los propios movimientos indgenas, pero su participacin enfrenta el problema de ser considerada una mera formalidad ms que una realidad de cambio o, en el mejor de los escenarios, una realidad en proceso de cambio.
IV. Pueden los nios indgenas participar tambin polticamente?

Un tema que no ha ingresado en el debate sobre la participacin poltica de los pueblos indgenas es el de la niez indgena. En efecto, cualquier atencin al tema se centra en temas vinculados a su derecho a una educacin multicultural o a su relacin especial, comn a toda la poblacin indgena, con la tierra. No obstante, resulta difcil conciliar este enfoque con el ms general del actual Derecho Internacional de los Derechos Humanos. A lo largo de la Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, por ejemplo, existen referencias constantes a los pueblos indgenas que, en opinin del Comit sobre los Derechos del Nio, no pueden sino generar requerimientos especiales para los Estados encargados de hacer cumplir este tratado. De igual manera, la nocin del inters superior del nio debe tener un contenido adicional en el caso de los nios indgenas, ya que, como tambin se ha encargado de sealar el Comit, la aplicacin del inters superior del nio:
exige que se examine ese derecho con los derechos culturales colectivos. En algunos casos, su particular situacin ha quedado a la sombra de otros problemas de inters ms general para los pueblos indgenas, como son el derecho a la tierra y la representacin poltica. El inters superior del nio no puede desatenderse o vulnerarse a favor del inters superior del grupo226.
225 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Relator Especial sobre la promocin y proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo: Misin a Per. Doc. A/HRC/16/51/Add.3, 13 y 39. 226 Comit de los Derechos del Nio de la Organizacin de Naciones Unidas. Observacin General N 11 (2009): Los nios indgenas y sus derechos en virtud de la Convencin, 50 perodo de sesiones, Ginebra, 12 a 30 de enero de 2009, CRC/C/GC/11, 12 de febrero de 2009, 30.
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Finalmente, tambin estas normas han desarrollado lo relativo a la opinin libre del nio (artculo 12 de la Convencin sobre los Derechos del Nio) en todos los asuntos que le afecten. El Comit de Derechos del Nio ha especificado que se debe garantizar la participacin plural y particular de los nios en los procesos administrativos entre los cuales, agregamos, se encuentra claramente el proceso de consulta previa que es acaso el principal mecanismo de participacin poltica del entorno que lo acoge, es decir, su pueblo indgena227. Una lectura acorde con los estndares internacionales exige ciertamente a los Estados manejar tambin este enfoque para asegurar el cumplimiento de la obligacin de respetar y garantizar los derechos humanos, establecido unnimemente en los instrumentos internacionales, y, adems, el deber de implementacin normativa de las obligaciones internacionales. No obstante, este es uno de los aspectos en que la brecha entre norma y realidad muestra sus ms claras contradicciones.
V. A.
Polticas y desafos El efecto Bagua y la tarea de hacer realidad la consulta previa
El gobierno de Alan Garca plante una poltica de desarrollo agresivo en trminos macroeconmicos sin considerar los impactos sociales de los proyectos de desarrollo econmico. De este modo, el Estado peruano otorg concesiones hidrocarburferas y forestales en varios territorios habitados o bajo la influencia de los pueblos indgenas amaznicos. Asimismo, desarroll proyectos de minera en zonas cercanas, o disputadas, a los territorios de las comunidades campesinas peruanas de la sierra y la costa. En esta lnea, el presidente Garca escribi dos columnas en el diario El Comercio en las cuales seala la poltica estatal de desarrollo frente a los perros del hortelano228 (que en el habla coloquial se entiende como aqul que no come ni deja comer). En este escenario, se gestaron conflictos sociales entre los grupos sociales afectados por estas medidas, incluyndose principalmente a los pueblos indgenas amaznicos.
227 Comit de los Derechos del Nio de la Organizacin de Naciones Unidas. Observacin General N 12 (2009): El derecho del nio a ser escuchado, 51 perodo de sesiones, Ginebra, 25 de mayo a 12 de julio de 2009, CRC/C/GC/12, 20 de julio de 2009, 32-33, 36, 66, 87. 228 Garca Prez, Alan: El sndrome del perro del hortelano. Diario El Comercio, 28 de octubre de 2007; Garca Prez, Alan: El perro del hortelano contra el pobre. Diario El Comercio, 2 de marzo de 2008.
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Uno de los episodios de la confrontacin estatal se encuentra en los sucesos ocurridos en Bagua, ubicado en la regin Amazonas en la selva peruana. Luego de adoptar el Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados Unidos, el Congreso de la Repblica deleg facultades al poder ejecutivo para implementar en el nivel nacional las obligaciones de dicho tratado comercial mediante la Ley N 29157, de 19 de diciembre de 2007. Entre marzo y junio de 2008, el gobierno adopt una serie de decretos legislativos que no fueron consultados a los pueblos indgenas peruanos y entre los que se encontraba la Ley forestal y de fauna silvestre y la ley que establece el Rgimen Temporal Extraordinario de Formalizacin y Titulacin de Predios Rurales. AIDESEP, una de las principales organizaciones indgenas amaznicas, realiz una conferencia mostrando su rechazo a tales decretos legislativos. En agosto de 2008, varias organizaciones indgenas realizaron movilizaciones en protesta por los decretos legislativos tomando las instalaciones de empresas petroleras y bloqueando las carreteras. El gobierno estableci mesas de dilogo que fueron insatisfactorias para los grupos indgenas amaznicos. De este modo, el 8 de abril de 2009, los dirigentes de aproximadamente 1.350 comunidades amaznicas realizaron un paro indefinido en toda la Amazona peruana. Acto seguido, AIDESEP se retir de las negociaciones con el Estado y convoc un paro indefinido en diversas ciudades selvticas. El 5 de junio de 2009, la polica peruana se moviliz para desalojar a los manifestantes en la carretera Fernando Belande Terry, en las provincias de Bagua y Utcubamba. Se llevaron a cabo varios enfrentamientos que terminaron con la muerte de aproximadamente 23 policas y 15 manifestantes indgenas. Diez das despus, James Anaya, el Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, realiz una visita in situ para analizar la situacin en Bagua. A partir de ello, James Anaya recomend la realizacin de un proceso de consulta adecuado con los pueblos indgenas. Con posterioridad, el Congreso de la Repblica suspendi y derog algunos de los decretos legislativos ms controversiales, como la Ley de Flora y Fauna Silvestre. A partir de ello, el Congreso de la Repblica inici un proceso de participacin de los pueblos indgenas para una nueva ley forestal que contina en curso. Asimismo, el Congreso adopt un proyecto de ley de consulta previa que no fue ratificado por el Presidente Garca, aduciendo razones de desarrollo econmico del pas. En suma, el Estado argument que los pueblos indgenas no son razn suficiente para limitar el poder estatal y sus intenciones de desarrollo sostenido que podra beneficiar a un vasto sector de la poblacin.
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Con el cambio de gobierno, y en cumplimiento de una promesa electoral, se inici un nuevo proceso legislativo hacia una ley de consulta en la que participaron los pueblos indgenas. El texto final result del consenso y posteriormente fue promulgada por el presidente Ollanta Humala el 6 de septiembre de 2011, en Bagua, en el lugar de enfrentamiento de las organizaciones indgenas amaznicas y el Estado. La actual ley de consulta puede ser criticada porque limita su aplicacin a los pueblos indgenas colocando criterios que afectan el derecho a la autoidentificacin de tales pueblos. Asimismo, la ley no reconoce directamente el poder de consentimiento de los pueblos indgenas en casos como actividades militares, desplazamiento de la poblacin o colocacin de residuos txicos, como se seala en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas229 y como han establecido la Comisin Interamericana de Derechos Humanos230 y la Corte Interamericana de Derechos Humanos231. Otro problema de la ley se encuentra en que slo implementa algunas de las disposiciones del artculo 6 del Convenio 169 de la OIT, que versa sobre un aspecto importante de la consulta previa, dejando de lado las disposiciones especficas sobre participacin poltica de los pueblos indgenas. Por ltimo, la Segunda Disposicin Complementaria Final no brinda respuestas sobre un problema de fondo para los pueblos indgenas peruanos: cmo proceder ante las medidas legislativas y administrativas que hayan ocurrido antes de la ley de consulta que no fueron consultadas a los pueblos indgenas, tales como los decretos legislativos que terminaron en los enfrentamientos de Bagua? Fuera de esas crticas, debemos rescatar el valor de la ley de la consulta previa. Esta ansiada norma tiene como fines reconocer las identidades de los colectivos indgenas rompiendo con la anterior poltica confrontacional del gobierno. Adems, la ley de consulta previa busca garantizar la no repeticin de hechos violentos reconduciendo los conflictos hacia procedimientos administrativos entre las entidades estatales y los pueblos indgenas. De este modo, la ley de consulta se establece como un nuevo pacto social frente a los enfrentamientos en Bagua as como otros conflictos sociales. Este pacto social
229 Asamblea General de las Naciones Unidas: Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas. 13 de septiembre de 2007, Resolucin 2200 A (XXI), anexo A/CONF.157/24 (Part I), cap. III, Resolucin 217 A (III). 230 Comisin Interamericana de Derechos Humanos: Informe Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales, Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser. L/V/II. Doc. 56/09, 30 diciembre 2009, 334. 231 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam. Sentencia de excepciones, Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas de 28 de noviembre de 2007, Serie C No. 172, 134; Corte Interamericana de Derechos Humanos: Asunto Cuatro Comunidades Indgenas Ngbe y sus miembros respecto a Panam. Resolucin de la Corte de 28 de mayo de 2010, 18.
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recuerda que la violencia resulta ilegal y que, por el contrario, la consulta y las formas democrticas de participacin poltica indgena son lo legalmente aceptable232. La ley de consulta reconoce identidades indgenas e igualmente las sacrifica233 porque reconduce el ejercicio de los derechos de los pueblos indgenas a procedimientos establecidos. De este modo, puede afirmarse que la ley de consulta resulta una suerte de conjuro contra la violencia234 y de esperanza235 para los pueblos indgenas puesto que permite que los pueblos indgenas se valgan de las frmulas jurdicas, como los procedimientos administrativos o los procesos judiciales del sistema hegemnico. En suma, para que, desde dentro del sistema hegemnico, el Estado revolucione sus polticas pblicas mediante el uso de enfoques tnicos. El reto actual se encuentra en que la participacin indgena se conduzca bajo procedimientos legales antes que slo mediante los conflictos sociales. La Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensora del Pueblo revel236 que hasta el mes de agosto de 2011, aproximadamente, se registraron 214 conflictos sociales, de los cuales 141 se encuentran activos y 73 en estado latente. De la totalidad de los conflictos sociales, aproximadamente el 55,6 % se encuentra relacionado con problemas socioambientales. En varios de estos conflictos sociales participan pueblos indgenas amaznicos, andinos y costeos que reclaman principalmente que se garantice la continuidad de sus modos de vida ante los proyectos de inversin existentes en sus territorios237. Debe sealarse que durante el gobierno de Alan Garca murieron aproximadamente 191 personas a consecuencia de los enfrentamientos relacionados con actos de protesta social238, por lo que el tema del dilogo se erige como uno de fundamental importancia.
232 Lemaitre, Julieta: El derecho como conjuro. Fetichismo legal, violencia y movimientos sociales. Bogot, Universidad de los Andes, 2009, 343-345. 233 Lemaitre, 2009:335. 234 Lemaitre, 2009:25, 40. 235 Lemaitre, Julieta: Derecho, violencia y movimientos sociales en Colombia, en Derecho y Cultura. San Juan de Puerto Rico, Tal cual, 2007, 16. 236 Defensora del Pueblo: Reporte de conflictos sociales N 90, agosto de 2011, 5. 237 Due process of law foundation: El derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indgenas. Lima, DPLF y OXFAM, 2011, 94. 238 Blume Rocha, Aldo: El alto costo de la criminalizacin de la protesta social y de la militarizacin del orden pblico: 191 muertos en el quinquenio aprista. En: Mdulo de Noticias Portal Justicia Viva, 1 de setiembre de 2011, http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=639.
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El reto de la erradicacin de la criminalizacin de la participacin poltica indgena
Segn Degregori, en sistemas en los cuales los partidos polticos se encuentran institucionalizados, las demandas de las minoras insatisfechas son acogidas por los partidos polticos que sirven de traductor de propuestas ante el Estado239. Sin embargo, en sociedades como la peruana, en las cuales los partidos han entrado en crisis de representatividad, los colectivos insatisfechos recurren a los medios de protesta social para negociar directamente con el Estado. Durante la ltima dcada, el Estado ha criminalizado y estigmatizado240 la protesta social mediante la aplicacin de leyes penales o mediante el uso de la fuerza letal. En el caso de Alan Garca y su poltica contra el perro del hortelano, la accin se sustent en la neutralizacin de los que, segn el gobierno, no encajaban en ese modelo y que deban ser objeto de procesos penales, ante los actos de protesta social, o, inclusive, mediante el uso de la fuerza letal contra los manifestantes que se quejaban violentamente por determinados proyectos de desarrollo. Durante los sucesos de Bagua, el Ministerio de Justicia denunci por sedicin a los representantes de AIDESEP que convocaron el paro indefinido. Si bien la situacin peruana no encaja en el supuesto, vale la pena recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido, refirindose en algunas situaciones a dirigentes polticos, entre ellos lderes indgenas, que la ejecucin de un representante poltico viola tambin los derechos polticos consagrados en el artculo 23 de la Convencin Americana241. Y es que, en efecto, resulta difcil imaginar un verdadero rgimen democrtico sin la existencia de oposicin y demanda social, como adecuadamente lo ha establecido la Corte:
239 Degregori, Carlos Ivn: Lo indgena y representacin poltica, Ideele 169, 2005, 32. 240 Torres, Javier: Per. Mucha protesta, pocos cambios. En: Vamos a portarnos mal. Protesta social y libertad de expresin en Amrica Latina. Bogot, Centro de competencia en comunicacin para Amrica Latina Friedrich Ebert Stiftung, 2011, 170. 241 Vase Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Carpio Nicolle Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2004. Serie C No. 117, 82.g; Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Chitay Nech Vs. Guatemala. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, 116-117; Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Cepeda Vargas Vs. Colombia. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 212, 177.
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173. En este sentido, es de resaltar que las voces de oposicin resultan imprescindibles para una sociedad democrtica, sin las cuales no es posible el logro de acuerdos que atiendan a las diferentes visiones que prevalecen en una sociedad. Por ello, la participacin efectiva de personas, grupos y organizaciones y partidos polticos de oposicin en una sociedad democrtica debe ser garantizada por los Estados, mediante normativas y prcticas adecuadas que posibiliten su acceso real y efectivo a los diferentes espacios deliberativos en trminos igualitarios, pero tambin mediante la adopcin de medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, atendiendo la situacin de vulnerabilidad en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos sociales242.
En esta misma lnea, en su Informe sobre la visita in situ de Bagua, James Anaya, el Relator especial de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas de la Organizacin de las Naciones Unidas, se mostr en desacuerdo y seal que la va penal no debera ser la va ordinaria para abordar la conflictividad y protesta social, sino que debera ser el ltimo recurso aplicable243, con la condicin de que las manifestaciones sean de forma pacfica, respetando los derechos humanos de otros 244. En dicho informe, James Anaya concluye que:
Estas consideraciones podran tener especial importancia en situaciones que involucran las protestas de pueblos indgenas, debido a que los canales tradicionales de denuncia, a travs de los procesos democrticos representativos, no siempre responden adecuadamente a las preocupaciones de los pueblos indgenas y a su frecuente marginalizacin del mbito poltico mayoritario y estatal245.
El Estado peruano ha implementado un marco legislativo destinado a criminalizar los actos de protesta social. De esta forma, la toma de carreteras por parte de funcionarios pblicos configura, de acuerdo con el Decreto Legislativo
242 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Cepeda Vargas Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 213, prrafo 173. 243 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Relator Especial de las Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indgenas: Observaciones sobre la situacin de los pueblos indgenas de la Amazona y los sucesos de 5 de junio y das posteriores en las provincias de Bagua y Utcubamba, Per, Doc. A/HRC/12/34/add.8, 48. 244 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Relator Especial de las Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indgenas: Observaciones sobre los sucesos de 5 de junio y das posteriores en las provincias de Bagua y Utcubamba, Per, 48. 245 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Relator Especial de las Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indgenas: Observaciones sobre los sucesos de 5 de junio y das posteriores en las provincias de Bagua y Utcubamba, Per, 49.
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982, un acto de extorsin punible con 30 aos de privacin de la libertad246, distorsionndose su tipo penal247. Asimismo, mediante el Decreto Legislativo 1095, se faculta la intervencin de las Fuerzas Armadas en la represin de manifestaciones sociales facultando la accin contra grupos hostiles, entre los cuales se encontraran participantes en marchas de protesta en lugares pblicos, plazas y vas pblicas, tal como lo establece su artculo 3 inciso f. En su visita al Per, Martin Scheinin, Relator especial sobre la promocin y proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, analiz la represin social emprendida por el Estado. En ese sentido, Martin Scheinin se pronunci de manera desfavorable frente al manejo de los conflictos sociales peruanos mediante normativa destinada a los conflictos armados internos248:
34. El Gobierno ha recurrido a veces al despliegue de las fuerzas armadas, incluso mediante la declaracin del estado de emergencia, para hacer frente a manifestaciones masivas y a otras expresiones pblicas de protesta contra las polticas del Estado. El Relator Especial es consciente de que los conflictos sociales habidos en el pas se deben muchas veces a la aplicacin de estrategias de desarrollo impulsadas por el Estado para la explotacin de recursos naturales y a sus repercusiones ambientales, sociales, econmicas y culturales adversas que afectan a los pueblos indgenas y a las comunidades campesinas. Preocupa al Relator Especial que se haya inculpado de delitos de terrorismo a dirigentes indgenas por lo que claramente parecen ser actividades pacficas de defensa de sus medios de vida. Tales casos, que al parecer forman parte de una tendencia a la criminalizacin de la protesta social en el Per, confirman las tendencias sumamente inquietantes a aplicar la amplia definicin de terrorismo dada en el artculo 2 del Decreto-ley N 25475 a actos que de hecho no estn relacionados con el terrorismo. En Cusco se inform al Relator Especial de un incidente en el que la polica relacion errneamente con Sendero Luminoso a los participantes en una manifestacin organizada por una comunidad local. En Ayacucho, el Relator Especial entrevist en la prisin a dos dirigentes de comunidades indgenas que estaban detenidos desde haca varios meses en espera de ser juzgados por terrorismo, pero que no haban sido informados, o ignoraban, los hechos concretos de [los] que se les acusaba. En esta situacin, preocupa profundamente al Relator Especial que la redaccin del Decreto Legislativo N 1095 pueda aplicarse a las personas que toman parte en las manifestaciones, incluso de indgenas que reivindican legtimamente su derecho a que se les recabe su consentimiento previo, otorgado con conocimiento de causa, en las cuestiones relativas a la utilizacin de sus tierras. El Relator Especial seala que,
246 Gamarra, Ronald: Libertad de expresin y criminalizacin de la protesta social. En: Es legtima la criminalizacin de la protesta social? Buenos Aires, Universidad de Palermo, 2010, 191-192. 247 Ardito, Wilfredo: Per: la criminalizacin de la protesta en el gobierno de Alan Garca, 2009, en Servindi.org, http://servindi.org/actualidad/4549. 248 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Relator Especial sobre la promocin y proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo: Informe de la misin a Per, Doc. A/HRC/16/51/Add.3, 34.
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en el momento de la visita, todava no se haba procedido a la aplicacin interna del Convenio N 169 de la OIT mediante la Ley sobre el derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas.
Le corresponde al gobierno actual democratizar las polticas represivas frente a los conflictos sociales mediante el cambio de las normas penales existentes que aseguren la reunin pacfica en manifestaciones pblicas. En ese sentido, cabe sealar que la participacin poltica indgena peruana presenta varios retos en sociedades en la que los mecanismos de protesta social violenta, por parte de manifestantes y del Estado, resultan las formas usuales de resolver los problemas de los pueblos indgenas.
VI. Comentario final

La participacin poltica de los pueblos indgenas contina siendo un reto en el Per, aun cuando la situacin actual difiere, para mejor, de contextos anteriores. Creemos que, a pesar de las dificultades propias del proceso, la capacidad de autoorganizacin de los pueblos indgenas influye directamente en sus posibilidades reales de participacin poltica en el contexto nacional. Los pueblos amaznicos han demostrado, en este sentido, una mayor identidad y se han acercado, en consecuencia, a mayores estndares de reconocimiento y demanda social. Los sucesos de Bagua no son sino el resultado de la incomprensin estatal, pero tambin de una clara conciencia de su identidad como un actor con demandas particulares. Un mapa de la poblacin indgena en nuestro pas tendra, por tanto, que ser sensible a este espectro diferenciado de pueblos indgenas adelantados algunos en su autoidentificacin, como los pueblos selvticos, y otros que requieren an mayores posibilidades de articulacin, como los pueblos de la costa y sierra peruanas. Un nivel mayor de especificacin requerira tambin la inclusin de perspectivas de gnero y afirmacin de la niez indgena. Sin estos elementos, las posibilidades de una real participacin poltica del pueblo indgena, verdaderamente democrtico y sustentable en el tiempo, sufrirn un desmedro esencial. El Per se encuentra en un momento de transicin que genera un escenario menos contrario a la participacin poltica de los pueblos indgenas. Probablemente, la conflictividad que se pueda generar en los prximos aos, producto de los ajustes y desajustes que la consulta previa, por ejemplo, generar, supone un reto para los reflejos democrticos del Estado, pero sobre todo para los propios pueblos indgenas que debern estar en capacidad para articular polticas de propuesta y dilogo frente a lo puramente confrontacional.
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En ese sentido, la sociedad civil y el mundo acadmico deben cumplir tambin su papel y acompaar decididamente y sin temores este proceso.
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Participacin Poltica Indgena y Polticas Pblicas para Pueblos Indgenas en Amrica Latina

Introduccin y explicacin previa

II. Proceso de participacin poltica.................................................................. 26

III. Situacin actual de la participacin poltica indgena............................. 51

II. A situao atual de participao politica indgena................................... 73

III. El Estado chileno y la legislacin indgena............................................. 105

IV. Reconocimiento y condiciones sociales mapuches. ................................ 110

VI. Participacin poltica electoral: El voto mapuche................................... 119

Introduccin y explicacin previa

C. El distrito mapuche................................................................................... 127 D. El caso Francisco Huenchumilla............................................................. 133

II. Participacin poltica de los pueblos indgenas: estado de situacin.177

III. Principales polticas pblicas para pueblos indgenas.......................... 190

IV. Desafos........................................................................................................... 209

II. Situacin actual de la participacin poltica indgena........................... 221

Introduccin y explicacin previa

II. Situacin actual de la participacin poltica indgena en Panam...... 262

VI. Comentario final............................................................................................ 304 Bibliografa........................................................................................................... 305

Susanne Kss Directora del Programa Regional de Participacin Poltica Indgena

Vctor Hugo Crdenas

PARTICIPACIN POLTICA INDGENA Y POLTICAS PBLICAS PARA PUEBLOS INDGENAS EN BOLIVIA

Antecedentes Criterios sobre la condicin tnica

1 De Ferranti, David y otros, 2003.

Vctor Hugo Crdenas

Cholo(a) Indgena+originario (a) Negro(a) NS/NR Total

2 Instituto Nacional de Estadstica (INE), 2001.

Cuadro 3 Autopercepcin como indgena u originario

Aymara Ninguno Otros NS/NR Total

Fuente: Seligson, Mitchell y otros, 2006.

Vctor Hugo Crdenas

Grfico 2 Autoidentificacin tnica segn sexo

0 hombre Sexo Diferencias sig. p<.01 Mujer

Fuente: Seligson, Mitchell y otros, 2006.

Fuente: Seligson, Mitchell y otros, 2006.

Fuente: Seligson, Mitchell y otros, 2006.

Alb, 1995. Alb y Molina, 2006:39.

Vctor Hugo Crdenas

Pueblos indgenas en Bolivia

2. La conciencia de su identidad indgena deber considerarse un criterio fundamental. 6

Vctor Hugo Crdenas

Proceso de participacin poltica

Alb, 1995. Ver Cuadro 4.

Vctor Hugo Crdenas

La lucha indgena por las libertades democrticas y participacin poltica

Vctor Hugo Crdenas

Candidaturas presidenciales y vicepresidenciales indgenas

Fuente: Elaboracin propia.

A=aymara; Q=quechua; M=mojeo; G=guaran; Gy=guarayo; Ch=chiquitano; S=sirion; T=tacana.

Vctor Hugo Crdenas

La lenta subida en la representacin parlamentaria

Las elecciones de 1979

Vctor Hugo Crdenas

Participacin indgena - Elecciones generales 1979 - Diputados

Indgenas % 2A 0 2A 1,38 0 1,70

Las elecciones de 1980

Vctor Hugo Crdenas

Indgenas % 2,54 0 3,07

Las elecciones de 1985

Vctor Hugo Crdenas

Cuadro 13 Participacin indgena - Elecciones generales 1985 - Diputados

Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Archivo documental. La Paz, 1985.

Las elecciones de 1989

Fuente: Elaboracin propia a partir de CNE. Archivo documental. La Paz, 1989.

Vctor Hugo Crdenas