Planificacin, legislacin y convenios internacionales: el Estado argentino frente a la oferta inmigratoria de la segunda posguerra (1945-1955)

Carolina Biernat (CONICET-UNCPBA)

Una vez finalizado el segundo conflicto blico mundial, la Argentina se propuso abrir las puertas a la inmigracin. En los aos de la posguerra, su economa asisti a un importante crecimiento basado en una continua expansin de la actividad industrial, respaldada por polticas oficiales de promocin, la mejora de los trminos del intercambio, el uso intensivo de la capacidad ociosa y la orientacin de recursos hacia la actividad manufacturera. La poltica migratoria no fue un tema ajeno a los planes de gobierno que organizaron esta expansin econmica. La atraccin de extranjeros preferentemente europeos- podra, adems de cumplir con su histrico papel modernizador, cubrir el dficit de mano de obra en los mbitos de la construccin de obras pblicas, los proyectos industriales militares y las actividades rurales y manufactureras. Por su parte, la elevacin del salario real, el incremento del consumo interno y las restricciones impuestas por Estados Unidos a los aspirantes a ingresar a su pas, hacan de la Argentina un destino tentador y, a su vez, posible. A pesar de estas intenciones aperturistas del Estado argentino, la poltica migratoria resultante no se parecer a aquella de puertas abiertas vigente desde la segunda mitad del siglo XIX hasta los aos veinte del siguiente siglo. Los prejuicios y temores, los marcos legales y los instrumentos administrativos restrictivos del perodo anterior estarn presentes, de forma inercial o como parte del universo de convicciones, en la elaboracin de las polticas de admisin, en su reglamentacin y en su puesta en
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El presente artculo forma parte de un trabajo mayor, mi tesis de Maestra en Historia, presentada en la Universidad Nacional de Mar del Plata en febrero del corriente ao y que lleva por ttulo La inmigracin durante el primer peronismo: ideas, polticas y prcticas administrativas (1945-1955). Una versin preliminar del mismo fue presentada en las IX Jornadas de Escuelas y Departamentos de Historia, Crdoba, 24 al 26 de septiembre de 2003. Agradezco a mi director, Eduardo Muguez, por su inteligente orientacin y sus tiles consejos y a Patricia Berrotarn por su minuciosa lectura e idneas crticas, gracias a las cuales este trabajo cobr forma de artculo.

prctica. Por otro lado, un Estado en pleno proceso de cambio ser el encargado del diseo y la implementacin de estas nuevas polticas. Lejos del modelo liberal del siglo XIX, su horizonte ser ahora la intervencin en los fenmenos sociales y econmicos a travs de ambiciosos planes de desarrollo. Ambicin que entrar rpidamente en conflicto con la falta de consenso para su elaboracin y con la carencia de una mquina administrativa lo suficientemente consolidada como para llevar a la prctica estos planes con alguna coherencia. El objetivo del trabajo es presentar las polticas migratorias del primer peronismo, teniendo en cuenta las continuidades y rupturas con el perodo anterior. Aunque estamos convencidos de que las polticas surgen de la tensin entre su proceso de formulacin, su reglamentacin y su puesta en prctica, slo nos detendremos aqu en la etapa enunciativa de las mismas. La primera parte del trabajo se concentrar en el examen de las polticas migratorias como parte de la planificacin del factor poblacin, dentro de los planes de desarrollo elaborados por el gobierno peronista. La segunda parte ser destinada a la presentacin de la legislacin inmigratoria del primer peronismo, tratando de establecer sus continuidades con aquella elaborada en el perodo precedente, y al anlisis de los acuerdos de inmigracin firmados por la Argentina con otros pases, quizs la apuesta ms fuerte del gobierno en cuanto a planificacin y asistencia de los extranjeros y el rasgo ms original de la poltica inmigratoria del Estado peronista.

1. El factor demogrfico en los planes de desarrollo del primer peronismo

La conviccin acerca de la posibilidad del Estado de torcer el rumbo de los fenmenos econmicos y sociales, se instala con renovada fuerza en el imaginario poltico de occidente, una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial. Ambiciosos planes de desarrollo, de uno y otro lado del Atlntico, se convierten en los instrumentos privilegiados de los gobiernos para llevar a cabo este objetivo. Como podemos constatar a travs de la lectura del conjunto de los trabajos que integran este volumen, el primer peronismo no escapa a esta tendencia internacional y enuncia la utilizacin de planes como herramientas de gobierno. En ellos se delinean los ejes a travs de los cuales se organizarn una poltica econmica orientada a la expansin del sector industrial, una

poltica social de corte redistributivo y, a su vez, la infraestructura necesaria para llevar adelante tales propsitos.
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Si la gestin del gobierno peronista es responsable del primer ensayo de planificacin estatal en la Argentina, tambin lo es de incluir por primera vez la variable poblacin en el diseo de una poltica pblica. Mientras que para el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) constituye prioritariamente la fuerza de trabajo, presente y futura, necesaria para responder a los proyectos de desarrollo industrial y agrcola y, en virtud de ello, es incorporada en la tercera parte del Plan junto con los rubros de economa, obra social, energa, trabajos pblicos, transporte, produccin, comercio exterior y finanzas; para el Segundo Plan Quinquenal (1952-1956) pasa a ser considerada como un elemento clave para la concrecin del proyecto poltico de ampliacin de la ciudadana y otorgamiento de beneficios sociales. De este cambio de enfoque entre un Plan y el otro depender la distinta valencia que asumir la variable inmigracin en el trazado del conjunto de las polticas demogrficas. Es justamente en virtud de la consideracin por parte de la gestin peronista del carcter subalterno de la inmigracin respecto de la poblacin, que esta seccin del trabajo requiere ser destinada al anlisis del factor demogrfico en los planes quinquenales de gobierno. La redaccin del apartado sobre poblacin del Primer Plan Quinquenal es encargada a algunos de los discpulos de Alejandro Bunge. Como es sabido, Bunge haba intentado influir desde su Revista de Economa Argentina, fundada en el ao 1918, en la opinin de las elites polticas conservadoras con sus ideas y programas de accin filiados a un pensamiento econmico nacionalista. A su vez, haba organizado un nutrido debate en el seno de la opinin pblica y en mbitos acadmicos, basados en sus predicciones estadsticas en torno al futuro de la poblacin argentina. Tras su muerte, ocurrida en el ao 1943, muchos de sus seguidores, entre ellos el mismo Figuerola, se nuclearon en torno al Instituto Alejandro Bunge de Investigaciones Econmicas y Sociales con el que trataron de perpetuar la tarea cientfica y acadmica del maestro.
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Cuidadosos anlisis sobre los antecedentes, discusin y elaboracin de los planes econmicosociales durante la poca peronista: Berrotarn, P. y Villaruel, J. (1995) y Berrotarn, P. (2003). 3 Sobre las ideas poblacionistas de Alejandro Bunge puede consultarse Biernat, C. (2004, pp. 2142) 4 El consejo directivo del instituto estaba compuesto de la siguiente forma: presidente: Max Bunge, vicepresidente: Rafael Garca Mata (ingeniero agrnomo, Director General de Investigaciones Agrcolas en el Ministerio de Agricultura y Ganadera de la Nacin, Profesor de Economa y Organizacin Agraria en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires, miembro de la GAEA), secretario: Emilio Llorens (ingeniero industrial, profesor de Geografa Econmica en la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA, Director del Banco de Crdito Industrial Argentino entre 1944 y 1946 y del Banco de la Nacin Argentina entre 1949 y 1950, miembro de la GAEA); Tesorero: Carlos Correa Avila (secretario de redaccin de la Revista de Economa Argentina, Profesor de Geografa Poltica y Economa en la Universidad Nacional de La Plata), vocales: Csar Belaunde, Alejandro Bunge, Federico Bunge, Ignacio Bunge, Juan

Uno de los primeros resultados del instituto fue la publicacin, en 1945, del libro Soluciones Argentinas a los Problemas Econmicos y Sociales del Presente. El mismo surga como compilacin de los trabajos realizados por sus miembros, aparecidos en el reconocido diario catlico El Pueblo entre junio de 1943 y diciembre de 1944. En su prlogo se advierte que como la Argentina atraviesa por una etapa de transicin en su vida econmica y social -habiendo superado la fase agraria ha entrado vigorosamente en la de la industrializacin- resulta fundamental preguntarse qu perspectivas le depara el perodo de posguerra. Alrededor de este problema central se plantean infinidad de otros no menos importantes tales como la diversificacin de la produccin agropecuaria y su liberacin de la dependencia econmica extranjera; la conquista de nuevos mercados exteriores para la produccin primaria e industrializada, dentro de una armnica cooperacin internacional; la disminucin de la natalidad que amenaza detener el aumento de la poblacin; la necesidad y posibilidad de recibir una inmigracin sana; los problemas sociales bsicos: la elevacin del nivel de vida de la poblacin mediante el aumento y la redistribucin de la renta nacional, la tierra en propiedad, la vivienda digna, el infraconsumo y la seguridad social, todos ellos an sin solucin.
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El instituto asumir como propia la tarea de diagnosticar y de proponer soluciones tcnicas a este conjunto de problemas siguiendo la lnea interpretativa de Bunge. En lo que concierne a la poblacin los dos temas centrales de la reflexin girarn en torno al descenso de la natalidad -a pesar de reconocer que los datos estadsticos aportados por el Censo Escolar de 1943 mostraron que se haba producido una estabilizacin de la tasa general de natalidad en las provincias del oeste, del norte y en la Capital- y al envejecimiento de la poblacin, causada esta ltima tanto por el estancamiento del crecimiento vegetativo como por el alargamiento de la vida media como consecuencia de los progresos higinicos y mdicos alcanzados en la ltima centuria. De all que sostenga que como el solo crecimiento natural de nuestra poblacin no asegura el necesario volumen compatible con el progreso econmico y ste, por lo
Bunge, Luis Mara Bunge Campos, Rafael Bunge, Eduardo Coghlan, Jos Figuerola (espaol, doctor en Derecho y licenciado en Filosofa y Letras, participa como jefe de gabinete del ministerio de Trabajo del gobierno dictatorial del general Primo de Rivera en Espaa en la dcada de 1920; en 1937 dirige la encuesta sobre la vivienda obrera siguiendo los lineamientos de Bunge cuando la realiz en 1913), Carlos Garca Mata, Osvaldo Lavalle, Carlos Luzetti, Po Monteagudo, Carlos Moyano Llerena (economista, aunque probablemente abogado de formacin) y Jos Mara Rosa (hijo) (historiador revisionista, casado con una de las hijas de Bunge). Tambin colaboran con el instituto: Jos Astelarra, Juan Becker, Horacio Mariscotti, Enrique Miguens, Federico Schindler y Ovidio Ventura Informes, Notas y Comentarios, Revista de Economa Argentina, Ao XXV, n 301, julio 1943, p. 312. 5 Instituto Alejandro Bunge de Investigaciones Econmicas y Sociales, Soluciones argentinas a los problemas econmicos y sociales del presente, Buenos Aires, Imprenta Kraft, 1945, pp. 34.

tanto, alcanzar muy pronto su punto de saturacin, es conveniente contar con el aporte inmigratorio como una herramienta temporaria. De todos modos, concluye que el ingreso de extranjeros debe ser regulado por un sistema de cuotas, similar al de la ley norteamericana de 1924 pero, an as, no es seguro que se produzca porque depende de la actitud que asuman los pases europeos en relacin a la emigracin de sus trabajadores una vez finalizada la guerra.
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La Revista de Economa Argentina retomar estas dudas desde sus pginas sugiriendo la conveniencia de tener presente que como la inmigracin no fue causa del progreso de la Nacin, sino ms bien efecto de ese progreso, la Argentina debe arrogarse el derecho de seleccionarla y hasta de prohibirla segn el dictado de sus necesidades. Avanzando con seguridad en sus convicciones natalistas afirma que el aporte de extranjeros podr infundirle sangre nueva a la poblacin pero no contribuir a elevar la actual tasa de natalidad ni siquiera a mantenerla en su actual nivel. Ello se debe a que, para los colaboradores de la revista, las causas de la desnatalidad no se encuentran ni en el origen tnico de la poblacin, ni dependen de su cantidad o del progreso material de la sociedad, sino en el debilitamiento de las ideas morales y religiosas en el mundo moderno. De all que la nica forma de palearla sea a travs de medidas que tiendan a devolver la dignidad al matrimonio y a la familia.
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La mayora de estas ideas y temores acerca de los fenmenos demogrficos contemporneos quedarn plasmadas en la discusin y redaccin del apartado de poblacin del Plan que, aunque no hace explcita una poltica de poblacin global, se refiere a cinco problemas centrales proponiendo sus respectivas soluciones. En primer lugar, el incremento de la nupcialidad a travs de estmulos de carcter social, tales como el reconocimiento de la indisolubilidad del matrimonio y el otorgamiento de validez al matrimonio religioso, y otros de carcter econmico como los subsidios y prstamos
Ibid, pp. 221-248 Herv Le Bras (1997, pp. 95-114) define al natalismo como una doctrina que busca el crecimiento de la poblacin a travs de la estimulacin de la natalidad. En Francia, pueden encontrarse varios tipos de natalismo que se han sucedido a lo largo del tiempo o convivido simultneamente desde fines del siglo XIX. En primer lugar la tendencia militarista, seguida por tendencias familiaristas que pusieron el acento en la moral familiar, tendencias eugenistas durante el perodo de entreguerras y tendencias econmicas despus de la Segunda Guerra Mundial. 8 Conviene a la Argentina la llegada de un gran caudal humano?, Informes, notas y comentarios, Revista de Economa Argentina, Ao XXVI, n 320, febrero de 1945, pp. 58-60; Eduardo Coghlan, Es la mujer extranjera ms prolfica que la Argentina?, Revista de Economa Argentina, Ao XXVII, n 324, junio 1945, Tomo XLIV, pp. 297-301; Eduardo Crespo, El problema vital de la Argentina, Revista de Economa Argentina, Ao XXVII, n 324, junio 1945, Tomo XLIV, pp. 302-303; Eduardo Coghlan, Csar Belaunde, La denatalidad en la Argentina. Aspectos del problema. Causas y remedios (A propsito del reciente informe de la Comisin Nacional de la Denatalidad), Revista de Economa Argentina, Ao XXVII, n 328,
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por casamiento, el incremento del salario familiar y la entrega de viviendas preferentemente a personas que se encuentran legalmente casadas. En segundo lugar, el fomento de la natalidad a travs de campaas nacionales, de la proteccin de la mujer embarazada, de la severa represin del aborto, de subsidios a la natalidad, la concesin de posibilidades prioritarias de empleo a padres de familia, de la disminucin de impuestos a la familia numerosa, del fomento a la posesin de la vivienda propia y de recaudos sanitarios tales como la enseanza eugensica, la regulacin del trabajo femenino y la asistencia pre y post natal a la madre y al nio. En tercer lugar, la disminucin de la mortalidad, con nfasis en la lucha contra la mortalidad infantil, a travs de medidas preventivas -relacionadas con la alimentacin, la higiene, la vacunacin y la asistencia mdica- y las curativas tales como la lucha contra las enfermedades endmicas y la ampliacin de la asistencia social y farmacutica a toda la poblacin. En cuarto lugar, la promocin de proyectos de colonizacin en tierras fiscales y pblicas y medidas de arraigo de la poblacin rural como herramientas clave para evitar su xodo. Por ltimo, el estmulo de la inmigracin (4.000.000 de extranjeros en cinco aos) pero con la aplicacin de criterios de seleccin y encauzamiento, prefirindose contingentes culturalmente cercanos a los usos, costumbres e idioma de la poblacin nativa y ocupaciones de inters para los planes de desarrollo del gobierno, tales como agricultores, pescadores, tcnicos industriales y obreros especializados.
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Si en las soluciones sugeridas para aumentar la nupcialidad y la natalidad y para disminuir la mortalidad, los discpulos de Bunge logran imponer su propia lnea interpretativa, los apartados sobre inmigracin y colonizacin parecen haber sido producto del enfrentamiento con otros ejes argumentativos. Un primer debate se organiz en torno de la conveniencia de abrir nuevamente las puertas a la inmigracin ultramarina. Los encargados de redactar la seccin sobre poblacin del Primer Plan Quinquenal propusieron una poltica aperturista tendiente a asegurar en el corto plazo la mano de obra necesaria para cumplir con los planes de industrializacin del gobierno. Esta posicin fue respaldada dentro del gabinete del Poder Ejecutivo Nacional por Miguel Miranda, presidente del Banco Central y del Instituto Argentino de Promocin del
octubre 1945, Tomo XLIV, pp. 494-496; n 329, noviembre 1945, pp. 529-535 y n 330, diciembre 1945, pp. 577-581. 9 Mas all de la discusin de si verdaderamente los lineamientos pro-natalistas del Plan se correspondieron con polticas concretas en este sentido (represin del aborto, subsidios a madres embarazadas), existe cierto consenso en la historiografa argentina acerca del lugar privilegiado que la familia y la maternidad tuvieron en la arquitectura de las polticas de bienestar social peronista. Sobre este tema puede consultarse: Barrancos, D. (2001), Bianchi, S. (2000, pp. 763774) y Di Liscia, M. H. (1999, pp. 33-5). 10 Plan de Gobierno 1947-1951, Presidencia de la Nacin Argentina, Secretara Tcnica, Edicin del Banco Hipotecario Nacional, Buenos Aires, 1947. Una presentacin de los hechos demogrficos tenidos en cuenta por el Primer Plan Quinquenal en Novick, S. (1992, pp. 21-23).

Intercambio (IAPI) y uno de los artfices de la poltica industrialista de Pern, pero se encontr con los reparos de los ministros de Relaciones Exteriores y de Interior, Juan Atilio Bramuglia y Angel Gabriel Borlenghi, ligados a las estructuras sindicales y al Partido Laborista, quienes teman a la competencia que los extranjeros podran ejercer en el mercado laboral a los trabajadores locales. Finalmente el Plan estableci, intentando despegarse, pero no totalmente, de la poltica decimonnica de puertas abiertas, el principio de inmigracin libre pero seleccionada y dirigida. En su discurso de presentacin del Plan ante la Cmara de Diputados, Jos Figuerola intent explicar el cariz de la nueva poltica justificando la aparentemente contradictoria convivencia entre los conceptos de igualdad inmigratoria y de seleccin. Segn el Secretario Tcnico de la Presidencia resultaba imprescindible, para ello, tener en cuenta que igualdad no significa identidad, y que no siendo todos los pases idnticos entre s, las corrientes inmigratorias que hacia ellos van, deben ser conducidas en forma que las mismas se adecuen lo ms posible a las respectivas peculiaridades. Ello no quiere decir que se haya seguido un sistema de cuotas, pero s el de una seleccin dirigida que es por otra parte el criterio que siguen otros pases, entre ellos los Estados Unidos de Norte Amrica
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Los criterios de seleccin anunciados para la nueva poltica inmigratoria llevaron, a su vez, a un nuevo debate. De un lado se encontraban los funcionarios nucleados en torno al Ministerio de Trabajo y Previsin, al IAPI y al Banco Central, quienes sostenan que dichos principios deban centrarse en la conveniencia de la actividad ocupacional del aspirante a ingresar al pas -tcnicos industriales y obreros urbanos, necesarios para satisfacer la demanda de mano de obra generada por los proyectos de expansin de las actividades manufactureras, de la industria militar y de las obras pblicas- y no en su origen nacional o religioso. Del otro, los miembros del Consejo de Defensa Nacional aliados con el propio Director de Migraciones, Santiago Peralta (antiguo militante antipersonalista, simpatizante de las ideas nacionalistas de derecha, nativistas y antiliberales, responsable desde finales de 1945 de poner en prctica criterios de admisin discriminatorios hacia ciertos grupos tnicos y religiosos, personas con defectos fsicos y extranjeros procedentes de mbitos urbanos), quienes se inclinaban por la eleccin de extranjeros de origen rural y de un tipo humano compatible al de la poblacin local (latino y catlico). En el medio, posiciones mixtas como la de algunos miembros del Instituto Alejandro Bunge quienes sostenan la necesidad de incorporar extranjeros, concordantes con los patrones culturales argentinos, como mano de obra para los proyectos de modernizacin econmica, sin por ello brindarle los

mismos beneficios que al poblador nativo, como por ejemplo el acceso a la tierra; o la de Figuerola quien defenda la inmigracin de origen rural puesto que adems de adaptarse a ciertas exigencias fundamentales de produccin del pas, es la que facilita tambin en mayor medida una tarea colonizadora y de distribucin equilibrada de la poblacin en la Argentina
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La resolucin no hegemnica de este debate puede ser rastreada en el contradictorio texto del Proyecto de ley de bases para solucionar los problemas de inmigracin, colonizacin y poblacin. Concebido, junto con otros 26 proyectos referidos a variados aspectos de la realidad nacional, como una forma de reglamentar el Primer Plan Quinquenal, nunca lleg a convertirse en ley a pesar de haber sido discutido en el seno de numerosas reparticiones del gobierno. En la exposicin de motivos que precede al proyecto se reconoce a la poblacin como una de las riquezas fundamentales del pas y, a la inmigracin y a la colonizacin como los instrumentos, complementarios entre s, para multiplicarla. Aunque en las primeras pginas se declara que el nico tipo de inmigrante que le interesa al gobierno argentino y que ser beneficiado con polticas de promocin es el de origen campesino, destinado a poblar los inmensos campos, en el tercer apartado se admite la necesidad de dejar entrar a obreros o tcnicos cuya capacitacin o perfeccionamiento sea conveniente o necesario en el pas y, en el quinto que sern considerados inmigrantes beneficiados los agricultores, ganaderos, artesanos, obreros o tcnicos especializados que ingresen para desempear seguidamente en un lugar pre-establecido su actividad como tal.
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Para la redaccin del Segundo Plan Quinquenal (1953-1957) el gobierno peronista debi enfrentar un contexto econmico menos auspicioso que el de los primeros aos de la posguerra. A su vez, los datos aportados por el IV Censo Nacional de Poblacin, realizado en 1947, brindaban una idea ms certera acerca de las caractersticas y proyecciones del capital demogrfico del pas. Aunque el anlisis de los datos ofrecidos por el recuento nacional de habitantes no dejaba de ligarse a las hiptesis heredadas de Alejandro Bunge acerca del envejecimiento de la poblacin de raza blanca, de la cada de la natalidad y del riesgo de la nativizacin del pas, era
Plan de Gobierno 1947-1951, op. cit, p. 9. Sobre los diferentes criterios en torno a la conveniencia de una poltica aperturista: Devoto, F. (2001, p. 293). 12 Sobre el enfrentamiento entre los principios de seleccin de tipo econmico y aquellos de tipo tnico-ruralista: Senkman, L. (1995, pp. 674-680). La posicin del Instituto Alejandro Bunge desarrollada en: Plan de Gobierno 1947- 1951, Informes, notas y comentarios, Revista de Economa Argentina, Ao XXVIII, n 341, noviembre de 1946, pp. 391-397. Las ideas de Figuerola presentadas en: Plan de Gobierno 1947-1951, op. cit., p. 9. 13 Proyecto de ley de bases, Consejo de Defensa Nacional, Comisin de Estudios n 6 (Potencial Humano), AGN, ST, legajo 547.
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evidente que las cifras mostraban un grado mucho menor de dramatismo. Los responsables de la redaccin de los comentarios introductorios al IV Censo Nacional, en su mayora discpulos del fundador de la Revista de Economa Argentina, se vieron obligados a reconocer que las previsiones acerca de la forma de urna funeraria que adoptara la pirmide de poblacin argentina no se registraban, lo que aliviaba el pesimismo de los pronsticos de su maestro sobre el crecimiento demogrfico en los sucesivos cincuenta aos. Dos explicaciones venan a justificar, segn sus seguidores, las inexactitudes de estos presagios. Por un lado, que Bunge no contaba en la dcada del cuarenta con la certeza de que se producira un nuevo aporte inmigratorio importante despus de la Segunda Guerra. Por otro, que recin con los datos brindados por el censo se poda confirmar que posteriormente al ao 1937 se haban registrado aumentos en las tasas de natalidad que, si bien no cambiaban su tendencia descendente, la contenan y estabilizaban. Este relativo optimismo
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acerca

del

futuro

demogrfico

argentino

proporcionado por los resultados del censo de poblacin -de todos modos siempre amenazado por su dependencia respecto del aporte inmigratorio que, si bien haba crecido considerablemente en los aos de la posguerra pasando de 697 ingresos en 1945 a 148.372 en 1949, comenz a declinar en los aos cincuenta registrndose 74.294 ingresos en 1952-, sumado a la consolidacin de la doctrina peronista, cuyo principal protagonista era el pueblo, podran explicar un tratamiento distinto del factor humano en la enunciacin del Segundo Plan Quinquenal.
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De todos modos,

cabe

aclarar que este giro en la concepcin de la poblacin entre un Plan y el otro debera considerarse, tambin, en paralelo con el cambio de los elencos tcnicos de la Secretara Tcnica de la Presidencia y de los organismos vinculados con ella. Hacia 1952, no slo el mismo Figuerola haba abandonado la direccin de la Secretara sino tambin la mayora de los miembros del Instituto Alejandro Bunge se haban alejado de la funcin pblica. Tal el caso, por ejemplo, de Carlos Correa Avila, responsable de la redaccin del apartado sobre poblacin del Primer Plan Quinquenal y Emilio Llorens,
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Un anlisis de ese contexto y de las medidas tomadas por el gobierno peronista para hacerle frente en: Gerchunoff, P. y Llach, L. (1998, pp. 203-231). 15 IV Censo Nacional de Poblacin, Presidencia de la Nacin, Ministerio de Asuntos Tcnicos, Buenos Aires, 1947, Tomo I, pp. XXXVII y XLI. 16 La doctrina peronista fue concebida por el Estado como una suerte de marco mental colectivo a travs del cual la realidad deba de ser interpretada de forma unificada. En el ao 1952 es declarada por ley en el Congreso como doctrina nacional y, aunque nunca fue sistematizada de manera coherente, estaba orientada por tres principios bsicos que deban regular la vida nacional: la justicia social, la independencia econmica y la soberana poltica. Aluda a una tercera posicin, de caractersticas humanista y cristiana, que se ubicaba a s misma entre el capitalismo individualista y el comunismo colectivista, Plotkin, M. (1994, pp. 4271).

director del Banco de Crdito Industrial Argentino entre 1944 y 1946 y del Banco de la Nacin Argentina entre 1949 y 1950. En el Segundo Plan Quinquenal la variable demogrfica parece abandonar su carcter subalterno a los propsitos de desarrollo econmico de la post-guerra -el factor poblacin pasa de integrar la seccin de economa en el primer Plan, a formar parte de la seccin destinada a la sociedad en el segundo- para asumir un rasgo ms poltico. De all que la accin del Estado se concentre en la conformacin de la unidad del Pueblo argentino sobre las bases y principios de la Constitucin Nacional Peronista, a cuyo fin el gobierno auspicia la organizacin integral de la comunidad nacional en sus sectores bsicos, social, econmico y poltico. Desde el discurso oficial la poblacin compuesta por hombres y mujeres con igual status de ciudadanos a partir del otorgamiento del derecho al voto femenino- es considerada como capital humano, depositaria de beneficios pero, a su vez, con pautadas obligaciones para con el Estado. Tal el caso de las mujeres, protegidas junto a los nios desde el Primer Plan Quinquenal por su responsabilidad en la reproduccin y la organizacin de la vida familiar, a quienes se estimula a participar en la vida social, poltica y econmica sin por ello descuidar el ejercicio de sus funciones familiares especficas.
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Por otro lado, se establece un nuevo orden de prioridades segn el cual el crecimiento vegetativo debe estar por encima del aporte inmigratorio. Para lograrlo se promueve el incremento de la natalidad y la disminucin de la mortalidad, especialmente la infantil. La inmigracin pasa a subordinarse, as, tanto a las posibilidades de absorcin de la poblacin local como al desarrollo de regiones infrapobladas. Con ello el Estado argentino deja de lado el proyecto inmediatista de atraer fuerza de trabajo extranjera y apuesta, a travs de la propuesta de un conjunto de normas concretas, al crecimiento endgeno de la poblacin y al reaseguro de los trminos cualitativos de su existencia. As, para proteger a la familia se prevee el amparo y fomento de su patrimonio, la generalizacin del salario familiar, las exenciones impositivas en concepto de carga de familia, el auspicio de la regulacin de uniones ilegtimas, la integracin de ncleos familiares de origen migratorio y la supresin de las discriminaciones pblicas y oficiales entre los llamados hijos legtimos e ilegtimos. Para lograr el equilibrio urbanorural, se propone la disminucin de las poblaciones de las grandes ciudades a travs de una firme poltica de descentralizacin industrial, el aumento de la poblacin agraria arraigando al agricultor a la tierra que trabaja y el incremento de habitantes en los pueblos
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del

interior auspiciando

el

desarrollo

de

actividades

industriales

de

Segundo Plan Quinquenal, Presidencia de la Nacin, Subsecretara de Informaciones, Buenos Aires, 1953, Captulo I, Organizacin del Pueblo. Poblacin. Sobre el cambiante lugar de la mujer dentro del discurso peronista: Bianchi, S. (2002).

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caractersticas regionales. Para promover el desarrollo de regiones infrapobladas, especialmente la Patagonia, se sugiere orientar hacia ellas los movimientos migratorios internos y externos. Por ltimo, para regular la inmigracin se propone la seleccin de su aporte de acuerdo con sus caractersticas tnicas, ideolgicas, morales, profesionales, intelectuales, econmicas y fsicas; la orientacin del flujo hacia puertos del interior, especialmente Rosario y Baha Blanca y el otorgamiento de facilidades econmicas a los extranjeros para la introduccin de sus propios elementos de trabajo.
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A diferencia del Primer Plan Quinquenal, el segundo cont con organismos ms especficos para las tareas de planificacin e implementacin de los lineamientos generales por l propuestos. El Consejo Nacional de Planificacin, integrado por representantes de los ministerios, de los gobiernos provinciales, territoriales y de la municipalidad de la Capital Federal, trabaj durante cinco aos para realizar los estudios de base necesarios y para coordinar la informacin y propuestas provenientes de ms de 100.000 iniciativas populares individuales, de los gobiernos provinciales y territoriales, de los ministerios y de las universidades nacionales. Por su parte, una vez elaborados los objetivos generales y especficos del Plan, se procedi desde las tres instancias del gobierno federal a establecer los mecanismos adecuados para su ejecucin y, desde los distintos ministerios responsables directos o con funciones concurrentes o principales- a verificar los resultados obtenidos. Aunque la informacin con la que contamos no nos permite saber hasta qu punto el trabajo del Consejo fue autnomo de presiones gubernamentales y de intereses sectoriales y cual fue su real participacin en la puesta en marcha y evaluacin del Plan, podemos suponer que el hecho de proyectar su continuidad en el tiempo a travs de organismos especializados da una idea del fortalecimiento de un perfil tcnico de las instituciones estatales durante la segunda presidencia de Pern que requera, a la vez, lealtad partidaria y profesionalismo de sus cuadros. As por ejemplo, en materia de poblacin, el Plan prevea el estudio, la regulacin y la evaluacin constante de los fenmenos demogrficos a travs de la creacin de un ente especializado, el Instituto Nacional de Poblacin, cuyas funciones seran la realizacin de estudios e investigaciones de naturaleza demogrfica y la conduccin y coordinacin de todos los organismos vinculados al problema demogrfico tales como el Instituto Etnico Nacional, la Direccin Nacional de Migraciones, el Registro Nacional de las Personas y la Direccin de Estadsticas Demogrficas.
Segundo Plan Quinquenal, op. Cit. Un estudio acerca de los distintos intentos de regulacin de la familia y de los hijos ilegtimos del primer peronismo: Cosse, I. (2003). 19 Exposicin del Presidente Juan Domingo Pern presentando el Segundo Plan Quinquenal ante los representantes del Congreso de la Nacin, Segundo Plan Quinquenal, op. cit., pp. 12-16 y exposicin del Ministro de Asuntos Tcnicos, sobre el Segundo Plan Quinquenal realizada en la
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Dentro de estos organismos enumerados por el Segundo Plan Quinquenal se encuentran aquellos de registro y control de los fenmenos demogrficos, que forman parte de los aparatos del Estado desde su consolidacin en el siglo XIX, junto con otro, surgido durante la gestin peronista, que tiene como principal objetivo el estudio de las caractersticas, problemas y proyecciones de la poblacin argentina. El Instituto tnico Nacional, fundado en marzo de 1946, es creado como un organismo estatal que intenta dar respuesta, desde la etnologa, a dicha empresa indagatoria. El gobierno argentino asume as, como propia, la investigacin de los hechos demogrficos, antes relegada al mundo acadmico. Aunque la pertinencia y el status cientfico de la disciplina elegida para realizar dicha tarea pudieron haber conspirado en contra del alcance y la divulgacin de los resultados obtenidos y de la misma permanencia en el tiempo de la institucin, su sola existencia puede ser considerada como un antecedente de la tecnocratizacin de la gestin demogrfica en los aos sesenta.
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2. La poltica inmigratoria del primer gobierno peronista

Los planes quinquenales pueden ser considerados como un esquema general en el que se delinean los principios bsicos de la poltica migratoria del primer peronismo. Por primera vez en la historia argentina, durante los aos de la segunda posguerra, los criterios de admisin de extranjeros aparecen oficialmente presentados dentro de una problemtica mayor, como aquella del crecimiento de la poblacin y su vinculacin con el desarrollo econmico. De todos modos, ceir el estudio de las polticas migratorias a los lineamientos generales esbozados en dichos planes sera desconocer la compleja naturaleza del concepto de lo poltico. Por un lado aunque los planes quinquenales fueron concebidos, especialmente el primero de ellos, como matrices de futuros marcos normativos para reglar aspectos que eran considerados como nodales de la vida econmica y social del pas, en la gran mayora de los casos, incluido el tema migratorio, no llegaron a plasmarse en leyes aprobadas por el Congreso. En efecto, la ley de Inmigracin y Colonizacin del ao 1876 sigui vigente, a pesar de los mltiples proyectos e intenciones polticas de reformarla y del creciente peso de la opinin pblica,

Cuarta Reunin de Gobernadores en: Ral Mende, Ejecucin y verificacin del 2 Plan Quinquenal, Hechos e Ideas, Tomo 24, n 106-109, enero-abril 1953, pp. 431-444. 20 El Instituto Nacional de Estudios Demogrficos, INED, fundado en 1945 como institucin del Estado francs al servicio del estudio de los fenmenos ligados a la poblacin, suele proponerse como ejemplo de esta tendencia mundial de la posguerra. Un estudio pormenorizado del caso en: Rosental, P. A. (2003).

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siendo parcialmente modificada, tal cual se vena practicando desde las primeras dcadas del siglo XX, a travs de resoluciones administrativas. Por otro lado, ms all de los enunciados discursivos y de la letra de las leyes y de sus reglamentaciones, la poltica migratoria del primer peronismo se construy probablemente como casi toda poltica- en el dinmico cruce entre normas y prcticas. Segn hemos advertido, este captulo se concentra solamente en el aspecto enunciativo de las polticas migratorias pero, an as, se intentar en esta segunda parte presentar tres elementos constitutivos de todo marco normativo: el ideolgico -en tanto conjunto de convicciones, resultado de mltiples negociaciones entre diferentes actores polticos, sociales e institucionales, que orientan la eleccin, jerarquizacin y organizacin de las distintas normas jurdicas-, las leyes propiamente dichas y, finalmente, su reglamentacin.

2.1 Principios generales: seleccin y encauzamiento

La gran afluencia de hombres a las tierras del Plata una vez finalizado el segundo conflicto blico mundial y los discursos aperturistas hacia la inmigracin modelados por el gobierno -decisin que en el imaginario poltico vinculaba al nuevo rgimen sea con los fundamentos de la Argentina moderna, sea con ambiciosos planes de desarrollo econmico- contribuyeron a formar entre los contemporneos una visin rupturista de la poltica inmigratoria del primer peronismo con respecto a los aos de entreguerras. Fundamentalmente se insisti en calificarla como de puertas abiertas, filindola con aquella vigente desde mediados del siglo XIX hasta los aos del Centenario y diferencindola del perodo de restricciones inaugurado en la dcada del treinta. Sin embargo, una mirada sobre la enunciacin de criterios para la recepcin de contingentes inmigratorios contenidos en los dos Planes Quinquenales revela no solo un inters oficial por renovar la afluencia de brazos extranjeros, tanto para dar impulso a los proyectos de industrializacin y construccin de obras pblicas como para estimular el crecimiento demogrfico, sino tambin la voluntad de elegir a los ms convenientes. En efecto, lejos de privilegiar el carcter espontneo de la inmigracin, la nueva poltica se funda en los principios de seleccin y encauzamiento. Segn el primero de ellos el inmigrante debe ser elegido en funcin de su capacidad laboral (nivel tcnico suficiente para incorporarse a la produccin industrial o a la colonizacin de reas rurales como trabajador cualificado), ideologa (exenta de todo cariz disolvente y extremista) y origen tnico (aqul ms fcilmente asimilable a las caractersticas tnicas y culturales de la

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Argentina); segn el segundo, debe ser dirigido a las reas productivas y a los asentamientos geogrficos que impliquen su aporte inmediato y real a las necesidades econmicas del pas. Como es sabido, los principios selectivos estuvieron presentes en la poltica de admisin de extranjeros argentina desde la promulgacin de la ley de Inmigracin y Colonizacin en 1876, en la que se privilegiaba la aptitud para el trabajo (opuesto al anciano o al enfermo) y el origen europeo (particularmente del norte del continente) de los candidatos a ingresar al pas. No obstante ello, la posibilidad de aplicar rigurosos criterios selectivos recin fue evaluada en los aos de transicin entre el siglo XIX y XX, despus de la aparicin de hechos que fueron vividos como reales amenazas al ordenamiento de la sociedad y a la identidad nacional -tales como la creciente conflictividad social, los problemas de asimilacin de nuevos grupos de inmigrantes o la desmedida urbanizacin- y cuyas causas parecan estar estrechamente vinculadas al ingreso indiscriminado de extranjeros.
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Con todo, la implementacin de una poltica inmigratoria selectiva y restrictiva caracterizar la accin y respuestas del Estado recin a partir de la dcada de 1930. La crisis mundial de 1929 y sus efectos durante la coyuntura de desocupacin y retraccin de la economa, influyeron para que el gobierno dictara un decreto el 16 de diciembre de 1930 a los efectos de limitar el arribo de extranjeros, a travs del pago obligatorio de un arancel consular de diez pesos oro por el visado de cada uno de los certificados de buena conducta, no mendicidad y buena salud exigidos para ingresar al pas. En 1932 se restringe la entrada de quienes no tengan de antemano asegurada una ocupacin remunerativa o la subsistencia, promoviendo la inmigracin de aquellos que sean llamados por sus parientes, que acrediten ser antiguos residentes o que demuestren el respectivo contrato de trabajo. Todas estas disposiciones restrictivas estn basadas sea en razones del mercado laboral, sea en consideraciones sobre la salud fsica y moral de los aspirantes a ingresar. El cambio de ndole en los fundamentos de las normas legales se inicia con el decreto del 17 de octubre de 1936 con el que se extreman las medidas de control y vigilancia del movimiento de extranjeros con destino al pas, tendientes a evitar infiltraciones de elementos que puedan constituir un peligro para la salud fsica o moral de nuestra poblacin o conspiren contra la estabilidad de las instituciones creadas por la Constitucin Nacional. Las disposiciones de este decreto se recrudecen con otro del 25 de julio de 1938 cuyo objetivo principal es reprimir el ingreso clandestino de refugiados
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republicanos

espaoles

judos

centroeuropeos

vctimas

de

las

Sobre los cambios en la percepcin del inmigrante por parte de las elites argentinas en la transicin entre el siglo XIX y XX ver: Gurevich, B. (1998, pp. 31-39) y, principalmente, Devoto, F. (2003, pp. 272-293).

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persecuciones raciales de la Europa nazi-, que logren entrar a Argentina va Uruguay o Brasil, cruzando los ros Paran o Paraguay. El decreto del 28 de julio de 1938 completa el anterior y establece, justificndose en la necesidad de restringir la inmigracin en funcin de la desocupacin y la cada de produccin agrcola del pas y de propiciar solo aquella inmigracin que venga con propsitos rurales, que cada aspirante a ingresar al pas debe solicitar un permiso del Departamento de Inmigracin y de un tribunal especial formado por tres funcionarios ministeriales en representacin de los Ministerios de Agricultura, de Relaciones Exteriores y del Interior- y un delegado de la seccin Orden Social de la Polica Federal.
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El cariz selectivo y represivo que asume paulatinamente la poltica migratoria a partir de los aos treinta es cuestionado en la Cmara de Diputados, por iniciativa de los legisladores Lenidas Analtasi y Bernardino Horne, de origen radical, y de Juan Antonio Solari de filiacin socialista, a travs de una interpelacin parlamentaria al Poder Ejecutivo, en agosto de 1939. La intervencin del diputado Horne, que abre la interpelacin, puede ser considerada como un esquema del conjunto de objeciones de una buena parte de la Cmara a la poltica sostenida por el gobierno, claramente discriminatoria hacia los refugiados y de puertas cerradas. En primer lugar, despus de marcar una profunda contradiccin entre la poltica inmigratoria y las declaraciones de corte aperturista y humanitario sostenidas por los delegados argentinos en las conferencias internacionales de Ginebra y de Evian en el ao 1938, le sugiere al Poder Ejecutivo que deje sin efecto todas las normas establecidas por decreto, a fin de que se abra para el pas una nueva poca, la del acrecentamiento de su poblacin, incorporando nuevos contingentes a la vida del trabajo nacional en sus mltiples aspectos o manifestaciones, previa seleccin de las condiciones fsicas y morales y hasta de las aptitudes. En segundo lugar, critica el procedimiento de seleccin de inmigrantes quienes despus de pasar por un doble control, por parte de la Direccin de Inmigracin y del tribunal especial, deben someterse a la buena voluntad de los cnsules que ponen trabas al ingreso de refugiados y de extranjeros de origen urbano. En tercer lugar, presenta como inmigrantes deseables a los trabajadores rurales pero tambin a obreros industriales, tcnicos, sabios, qumicos y profesores. Si para la primer categora ocupacional advierte que existen numerosos grupos de ascendencia no latina -suizos, polacos, daneses- que estaran dispuestos a dejar sus pases de origen, para la segunda propone a los refugiados espaoles que se encuentran internados en Francia en busca de un destino para emigrar. Por ltimo, sugiere para una ptima resolucin del problema
Un detallado anlisis de la legislacin selectiva y restrictiva de la inmigracin a partir de los aos 30 en la Argentina: Senkman, L. (1991, pp.117-121). Sobre las polticas contrarias al ingreso de
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migratorio la sancin de una ley de colonizacin y de tratados bilaterales que puedan conciliar los intereses de los pases receptores con aquellos de las naciones expulsoras.
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Las intervenciones de los ministros representantes del Poder Ejecutivo confirman, por su parte, la poltica restrictiva seguida por el gobierno. El canciller Jos Mara Cantilo sostiene que el indeseable, el expulsado, el refugiado poltico, el refugiado racial que huye de Alemania, de Austria, de Italia, de Espaa no debe ser considerado un inmigrante puesto que ha dejado su pas por la fuerza y no tiene intenciones de arraigarse en aqul que lo recibe, lo que podra generar en el futuro el grave problema de las minoras. Por otro lado, estos contingentes incluyen mucho menos agricultores que pequeos artesanos o pequeos comerciantes y, lo que es peor, gente sin oficio que puede conspirar contra la seguridad social y la estabilidad del mercado de trabajo. Para el ministro, no debera decirse que la Argentina haya obedecido a normas mezquinas de orden racial -despus de E.E.U.U. es el pas que ha recibido mayor nmero de inmigrantes judos-, pero tampoco podra pretenderse que, para no aparecer sujeta a esos prejuicios, la Repblica abra sus puertas sin control ni limitacin de ninguna clase, a todos los hombres que Europa rechaza. Son los cnsules, bajo la vigilancia de la Direccin de Inmigracin y del Comit Consultivo, quienes ejercen dicho control descartando en el punto de procedencia la mala inmigracin y seleccionando dentro de lo posible los elementos capaces de prosperar y de asimilarse a nuestro medio. El inmigrante deseado es el de origen latino - espaol, vasco francs o vasco espaol- o aquellos como los daneses, suizos u holandeses quienes, al poseer cierta cultura estn llamados a ser un instrumento de mejora de la poblacin rural y hasta perfeccionamiento de la tcnica de nuestra produccin.
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El Ministro de Agricultura Jos Padilla, por su parte, sugiere que el pas sigue necesitando de los contingentes inmigratorios, dada la extensin del territorio y lo limitado de la poblacin. De todos modos, no se trata de cualquier extranjero sino de aqul que llegue al pas con el fin de trabajar su suelo y con los medios necesarios para hacerlo, en el marco de una organizacin agrcola adecuada, que permita al inmigrante retener la tierra que trabaje. Los desocupados, los trabajadores urbanos y los refugiados quedan afuera de las predilecciones del gobierno, razn por la cual ha adoptado como medida de emergencia los decretos de 1938. Segn el ministro, lo que resulta indispensable es una nueva ley de inmigracin y colonizacin que regule el ingreso de
refugiados: Avni, H. (1983, pp. 443-479), Jackisch, C. (1989), Newton, R. (1986), Rissech, E. (1989), Schwarstein, D. (1992, pp. 5-32) y Senkman, L. (1995, pp. 53-76). 23 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, 1939, Tomo II, 9 y 10 de agosto de 1939, pp. 836-845.

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los extranjeros y asegure su definitivo asentamiento en las zonas rurales. Aunque finalmente una ley de colonizacin es aprobada en agosto de 1940 con el objeto de poblar el interior del pas sea con elementos nativos o extranjeros, siempre que formen parte de un ncleo familiar- racionalizar las explotaciones rurales, subdividir la tierra y estabilizar a sus habitantes sobre la base de la propiedad de la misma y llevar mayor bienestar a los trabajadores agrarios; no logra canalizar la eleccin mayoritaria de los inmigrantes hacia la campaa ni impedir el xodo rural. La admisin de extranjeros de origen agrcola se sigue realizando a travs de decretos del Poder Ejecutivo que surgen del compromiso de empresas de colonizacin privada de venderle parcelas de tierras a familias que tienen la intencin de asentarse en colonias rurales. Las direcciones de Inmigracin y Agricultura son las encargadas de autorizar y supervisar el proceso colonizador, razn por la cual muchos de estos contratos con empresas que representan a inmigrantes que poseen la categora de beneficiados son revocados por un nuevo decreto o por una resolucin ministerial cuando se prueba que los extranjeros no son de origen rural y han utilizado el procedimiento como artilugio para ingresar al pas. Un ejemplo de ello es la resolucin del Ministerio de Agricultura del 22 de abril de 1940 por la que se dejan sin efecto tres decretos del ao anterior, en los que se otorgaban franquicias a la Jewish Colonization Association para el ingreso al pas de inmigrantes contratados para sus colonias y de familiares de los ya radicados en las mismas, ante la duda de si efectivamente se trata de agricultores autnticos y de si su edad no sobrepasa el lmite permitido.
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Este repaso de los principios selectivos contenidos en las disposiciones migratorias desde el ltimo cuarto del siglo XIX ponen en evidencia que el gobierno peronista no fue innovador en este campo, a lo sumo hizo explcitos dichos conceptos en sus lineamientos normativos. Segn lo advierte Mnica Quijada, la nocin de seleccin tnica remite al carcter intrnseco de todo pensamiento en torno a la poblacin y a la inmigracin. Dicha preocupacin est presente en la Argentina desde los das de la Independencia y se desarrolla en dos momentos sucesivos atravesados por el Centenario. En el primero prima el imperativo de mejorar la raza a travs del blanqueamiento de la poblacin aportado por los contingentes europeos, dejando fuera de la nacionalidad a una parte de los habitantes del territorio. En el segundo, tras la penetracin paulatina de la distincin entre nacin y Estado y la equiparacin del
Ibid., pp. 852-864. Ibid., pp. 845-851. 26 Ley n 12636 del 21 de agosto de 1940, Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores, Tomo II, Ao 1940, pp. 991-1000.
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concepto de nacin a una personalidad colectiva, aparece la necesidad de amalgamar la poblacin. As, el criterio de exclusin es desplazado por otro de inclusin y la bsqueda de la homogeneidad cultural lleva a la preocupacin por la asimilacin del inmigrante.
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La preocupacin por la asimilacin del inmigrante parece orientar, al menos desde el discurso, los criterios de seleccin de la poltica migratoria del primer peronismo. En el Proyecto de ley de bases que acompaa al Primer Plan Quinquenal se expresa que en ningn caso la inmigracin ser restringida ni prohibida por razones de origen ni de credos de ninguna especie, pero ser preferida aquella que por su procedencia, usos y costumbres e idioma sea la ms fcilmente asimilable a las caractersticas tnicas, culturales y espirituales de la Argentina. Aunque no se aclara en el texto, las preferencias tnicas, tal cual se venan dando desde los aos del Centenario, se proyectan hacia espaoles e italianos y, en menor grado, hacia elementos noreuropeos que pudieran aportar su experiencia laboral en campos productivos todava no desarrollados en el pas. Tanto la creacin, en 1946, de la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa, con dos nicas sedes en Italia y en Espaa, como la firma de acuerdos de inmigracin solamente con estos dos pases pareceran hablar, por s solos, de las preferencias tnicas del gobierno argentino en materia inmigratoria.
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Por su parte, los grupos que son considerados refractarios a la homogeneizacin, por la distancia cultural y por la diferencia religiosa con los nativos, son los europeos orientales y los judos. Aunque en ninguna normativa se establece expresamente la prohibicin de ingreso a estos contingentes de hecho el gobierno permitir la entrada al pas de inmigrantes eslavos respondiendo a los compromisos internacionales de la posguerra y terminar por otorgar una amnista en 1948 a los extranjeros considerados ilegales, en su mayora de origen judo- los criterios de preferencia pueden encontrarse transversalmente en uno de los puntos del Proyecto de ley de Bases en el que se manifiesta: la Direccin General de Inmigracin y Colonizacin, sin menoscabo en ningn caso de las libertades inherentes a la persona, realizar aquellas tareas de asimilacin progresiva y digna del inmigrante a fin de que ste integre la comunidad argentina, evitndose la subsistencia de ncleos de poblacin o colectividades que

Sobre la accin de la Jewish Colonization Association en la Argentina durante los aos de las persecuciones raciales en el continente europeo: Avni, H. (1983, pp. 401-480). 28 Quijada, M. (1992, pp. 867-888). 29 Proyecto de ley de bases, op. cit., punto III y Mnica Quijada, (1992, pp. 884-885). Respecto de las polticas del Estado argentino hacia los refugiados de la segunda posguerra puede consultarse: Senkman, L. (1985, pp. 107-126).

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constituyen por su manera de vivir elementos extraos, ajenos, indiferentes o perturbadores a ese proceso de integracin.
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Como ltimo escaln de este proceso de integracin, el gobierno propone el derecho de adquisicin automtica de la ciudadana. Formulado en el artculo 31 de la reformada Constitucin Nacional de 1949, establece que los extranjeros que entren en el pas sin violar las leyes, gozan de todos los derechos civiles de los argentinos como tambin de los derechos polticos despus de haber obtenido la nacionalidad. A su pedido podrn nacionalizarse si han residido dos aos continuos en el territorio de la Nacin y adquirirn automticamente la nacionalidad transcurridos 5 aos continuados de residencia salvo expresa manifestacin en contrario. La reglamentacin de este derecho surgida de una intensa discusin parlamentaria y de la presentacin de varios proyectos legislativos- se establece con la ley N 14.354 sancionada el 28 de septiembre de 1954. En la misma se aclara que la naturalizacin no es totalmente automtica porque los extranjeros con ms de cinco aos de residencia en el pas deben acreditar previamente su identificacin con la Nacin Argentina, poseyendo nociones elementales del idioma y demostrando conocimientos bsicos de historia, geografa y de la organizacin poltica y social de la Repblica. A su vez, establece como requisitos no hallarse mentalmente incapacitado, tener medios honestos de vida, no ser nacional de un pas en guerra y no ejercer actividades que repugnen los artculos 15 y 21 de la Constitucin Nacional. Finalmente fija como motivos de prdida de la nacionalidad, el ocultamiento de circunstancias o hechos que, de ser conocidos en su oportunidad, hubieran impedido la naturalizacin, la participacin directa o indirecta en el trfico ilegal de estupefacientes o la trata de blancas y las acciones contrarias al artculo 17 de la ley 12.331 de profilaxis social.
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En la justificacin que en la oficialista revista Hechos e Ideas hace el doctor Carlos Jurez, de la incorporacin del derecho de adquisicin automtica de la nacionalidad para los extranjeros a la legislacin argentina, puede verse cun cercana est esta reforma de la preocupacin del gobierno por integrar definitivamente al inmigrante a la vida social y poltica del pas. Para Jurez el desierto ha sido ya vencido por la civilizacin; las distancias han sido superadas por los multiplicados medios de comunicacin y de transporte y la poblacin argentina ha crecido intensamente, de all que el objetivo del presente sea la asimilacin de las corrientes inmigratorias que llegan a estas orillas del Plata. El verdadero problema es el de incorporar elementos humanos que se adapten a nuestra modalidad, a nuestras costumbres, a nuestros ideales no
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Proyecto de ley de bases, op. cit., punto XX. Carlos Jurez, La ley de nacionalidad, ciudadana y naturalizacin, Hechos e Ideas, Ao XV, n 124-125, agosto septiembre de 1954, pp. 324-327.

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existe ya el problema albeardiano de poblar a cualquier precio inmensas y dilatadas extensiones desiertas, abriendo de par en par las puertas a toda clase de corrientes inmigratorias. Resultan indispensables, pues, hombres que sepan que en esta tierra de promisin hay un vnculo espiritual que nos une a todos los argentinos y que se traduce en la expresin de un solo idioma, hombres que sepan que en esta patria hay una sola bandera.
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Aunque esta ley no lleg a aplicarse puesto que el gobierno de Pern fue destituido por un golpe militar casi un ao despus de ser sancionada, sus enunciados nos muestran hasta dnde la preocupacin por la integracin de todos los habitantes del pas a un ser nacional, que incluyera a inmigrantes y nativos por igual, se torna evidente durante el perodo peronista. Los procedimientos de seleccin de extranjeros aparecen como el requisito indispensable para preservar dicha homogeneidad cultural y social. De all que la capacidad de asimilacin del inmigrante problemtica que se desarrolla con fuerza en el contexto cientfico internacional, como uno de los objetos de estudio privilegiados por la sociologa y la demografa despus de la Segunda Guerra Mundial- sea medida como el reaseguro de su integracin a una nacin que se concibe como ya formada.
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2.1 Marco jurdico: decretos y resoluciones administrativas

Si la poltica migratoria del primer peronismo es heredera de una tradicin que impone a los extranjeros criterios selectivos cada vez ms estrictos, tambin lo es de la tendencia, iniciada en los aos veinte, de actualizar la Ley de Inmigracin vigente desde 1876 mediante decretos del Poder Ejecutivo o resoluciones ministeriales. Dicha forma de
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Ibid., pp. 322-323. Al respecto pueden verse la presentacin de Georges Mauco -socilogo francs a cargo del organismo consultivo de la Secretara General de la Familia y la Poblacin durante los aos de la segunda posguerra en Francia- a la Asamblea General de la Unin Internacional para el Estudio Cientfico de la Poblacin (Gnova, 1949), Lassimilation des trangers en France en: Lassimilation culturelle des immigrants, INED, 1950, pp. 21-31 y alguno de los trabajos del reconocido demgrafo italiano Corrado Gini: La asimilacin fsica de los descendientes de inmigrantes, ponencia presentada en ingls a la Conferencia Internacional de la Poblacin (Roma, 1954) y La asimilacin cultural de los inmigrantes, conferencia publicada en francs en la Revue de lInstitut de Sociologie Solvay en el ao 1955; ambas en espaol en: Corrado Gini, Esquemas tericos y problemas concretos de la poblacin, Madrid, Aguilar, 1963, pp. 337357. Particularmente ilustrativas de esta preocupacin son tambin las encuestas realizadas por Alain Girard y Jean Stoetzel para el Instituto Nacional de Estudios Demogrficos (INED), sobre la opinin de los franceses acerca del proceso de adaptacin de los italianos y de los polacos: Alain Girard et Jean Stoetzel, Francais et inmmigrs. Lattitude francaise. Ladaptation des Italiens et des Polonais, Travaux et Documents, Cahier n 19, INED-PUF, 1953.

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respuesta del Estado, que prescinde de la labor parlamentaria para sancionar una nueva legislacin y que establece restricciones y exclusiones al ingreso de extranjeros a travs de medidas administrativas de emergencia, es totalmente coherente con la modalidad de intervencin estatal en la economa y en la sociedad, a partir del gobierno del general Justo. La mayor parte de estas decisiones resultan de acuerdos de gabinete que concilian la posicin de diferentes grupos partidarios -conservadores, radicales antipersonalistas y socialistas independientes- y de comisiones de consulta integradas por representantes de corporaciones econmicas que buscan armonizar los intereses de los distintos sectores de la produccin. En el caso de las disposiciones referentes al tema inmigratorio, se busca evitar el debate en el Parlamento y en la opinin pblica -siempre fluctuante al igual que la incidencia de las oscilaciones de la economa en el flujo de extranjeros- reglamentado leyes precedentes o adicionando nuevas prescripciones mediante decretos del Poder Ejecutivo, an si esta normativa entra en contradiccin con los principios establecidos en la Constitucin de 1853 o en la Ley de Inmigracin de 1876. De este modo, como lo ha sealado oportunamente Fernando Devoto, se elige la va menos costosa polticamente pero la ms confusa jurdicamente, al superponer a un marco aperturista heredado del siglo XIX las disposiciones restrictivas hijas de los nuevos contextos de entreguerras.
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La primera evidencia de que el gobierno peronista se constituye en heredero de esta modalidad de la regulacin del ingreso de extranjeros es un Congreso casi silente en referencia a la problemtica migratoria y legisladores opositores con intervenciones fragmentarias bajo la recurrente forma de denuncias, a pesar de la exigencia de los planes Quinquenales de reglamentar a travs de leyes sus disposiciones generales. En efecto, la actividad parlamentaria sobre este punto se centra, en primer lugar, en los debates -vacos de contenido, llenos de reproches de un bando a otro y utilizados como pretexto para discusiones polticas ms amplias- por la derogacin de la ley 4.144 llamada de Residencia. En dichas polmicas se enfrentan dos posiciones imposibles de reconciliar en esos aos: la de la oposicin, que propone la abolicin inmediata de la ley y la del oficialismo que apoya la derogacin siempre y cuando una ley que regule la entrada, el trnsito y la permanencia de los extranjeros, la sustituya.
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Un segundo grupo

de intervenciones lo constituyen los pedidos de informe de la oposicin, ninguno de ellos

Un anlisis sobre la nueva modalidad de intervencin estatal a partir de la dcada de 1930 en: Campione, D. (2003, pp. 87-113). Los primeros en advertir esta particularidad de la normativa migratoria desde los aos de entreguerras: Senkman, L. (1991, pp.116-117) y Devoto, F. (2003, pp. 170-172). 35 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados: 27 de junio, 5 y 17 de julio, Ao 1946, Tomo I, pp. 188-189, 453-454 y 574-621; 26 de septiembre, Ao 1946, Tomo V, pp. 445-446; 11 de
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exitoso, que se concentran en al menos cuatro ncleos temticos: la creacin de la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa con sede en Roma, sus caractersticas, composicin y su intervencin en el Acuerdo sobre Inmigracin con Italia; el contenido del Acuerdo con Italia y su remisin al Congreso para su ratificacin, la relacin del Banco Central y de la empresa de transportes Dodero con la concrecin del Acuerdo; los criterios selectivos de la poltica de admisin y el control de los inmigrantes una vez instalados en el pas y el ingreso de ex-jerarcas de los regmenes nazi y fascista. Por ltimo, la discusin del Senado acerca del proyecto de ley de ciudadana presentada por el Poder Ejecutivo en junio de 1950.
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La segunda evidencia en cuanto a la continuidad del gobierno peronista con los gobiernos que le precedieron, respecto de la modalidad de regulacin de la inmigracin, la constituye el hecho de que a pesar del incremento cuantitativo del ingreso de extranjeros, producto de una oferta relativamente importante y -segn hemos visto- de intenciones polticas de atraccin plasmadas en los planes de gobierno, slo se producen algunas modificaciones al corpus jurdico vigente a travs de la va administrativa. El permiso de libre desembarco, instrumento que desde los aos treinta faculta a la Direccin de Inmigracin para resolver discrecionalmente el ingreso de extranjeros, no es aplazado aunque s atemperados sus requisitos por medio del decreto 14.882 del 29 de mayo de 1947. Segn esta resolucin, puede aspirar a obtener el permiso de libre desembarco todo extranjero, cualesquiera sea el grado de parentesco con personas residentes en el pas, el tiempo de permanencia de las mismas o el lugar donde se inicien los trmites, siempre que presente tres certificados (de no mendicidad, de salud mental y de falta de antecedentes penales), un contrato de trabajo y comprobantes que acredite sus datos de nacimiento y estado civil. Tanto la legalizacin de la documentacin requerida como los aranceles consulares son totalmente gratuitos.
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El resto de la legislacin, resuelta a travs de decretos o de resoluciones ministeriales, parece acompaar tanto la disputa por la imposicin de distintos criterios de admisin sostenidos por una multiplicidad de actores institucionales que responden a
diciembre, Ao 1946, Tomo VIII, pp. 308-320 y 10 y 16 de junio, Ao 1948, Tomo I, pp. 741-749 y pp. 863-872. 36 Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados: 7 de mayo y 2 de julio, Ao 1947, Tomo I, pp. 139-140 y pp. 233-234; 11 de mayo, Ao 1949, Tomo I, p. 135; 20 de julio, Ao 1949, Tomo II, p.1742; 31 de agosto, Ao 1949, Tomo IV, p. 3037 y 30 de mayo, Ao 1951, Tomo 1, p. 251. 37 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores, 26 de abril al 9 de agosto de 1950. 38 Los tres certificados ya haban sido impuestos como requisito por la reglamentacin de la ley de inmigracin de 1876 en el ao 1919, mientras que el contrato de trabajo fue exigido por decreto a partir de 1932. Por su parte, el decreto n 18.471 del 26 de junio de 1947 agrega como documentacin a ser presentada para obtener el permiso de libre desembarco, la partida de nacimiento y la libreta de matrimonio del aspirante. Finalmente el decreto 14.882 del 29 de mayo de 1947, dispone la exencin de los derechos consulares, AGN, AT, legajo 547.

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intereses dismiles, como las contradicciones surgidas de su conflictiva aplicacin. El resultado sugiere una fluctuacin entre coyunturas de mayor recrudecimiento de las medidas restrictivas y otras de mayor laxitud que intentan rectificar situaciones de hecho o mejorar la imagen pblica de la implementacin de la poltica migratoria, combinadas con un conjunto de rdenes y contra rdenes que muestran cunto de ensayo y error hay en el diseo del cuerpo legal que organiza el ingreso de extranjeros. As por ejemplo, en enero de 1949, ni bien se conocen las denuncias por irregularidades cometidas en la Direccin General de Migraciones, un decreto del Poder Ejecutivo intenta recrudecer los controles para evitar la inmigracin clandestina a travs de una tarjeta de contralor. La misma es entregada a todo turista, beneficiario de convenios, pasajero en trnsito o de estancia temporaria, consignando el trmino de permanencia concedido por el Estado. Una vez excedido el plazo acordado, el extranjero ser considerado "ilegal" y deber abandonar el pas. Los resultados del sumario administrativo con el que finalmente se investigan las irregularidades denunciadas, mostrarn un escenario mucho ms complicado de aquellas personas que han ingresado al pas de forma irregular y sin documentacin. La solucin encontrada para regularizar esta situacin ser la promulgacin de dos decretos de indulto sumados a otro que beneficia a asilados polticos.
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De todos modos, el otorgamiento de este ltimo beneficio tambin puede ser ledo como un recurso del gobierno para blanquear la imagen de su poltica inmigratoria que, como resultado de la publicidad del sumario y de denuncias en foros internacionales por parte de organizaciones humanitarias y de asociaciones representantes de la comunidad juda, aparece como persistentemente discriminatoria. La autorizacin de entrada, previa determinacin del Ministerio de Salud de que no constituye un peligro para la poblacin local, a los inmigrantes que padezcan enfermedades transmisibles que lleguen al pas llamados por miembros de su familia o que ingresen en compaa de ellos, parece obrar tambin en este mismo sentido.
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El ao 1950 es testigo de un nuevo recrudecimiento de las restricciones y del convencimiento del Poder Ejecutivo de que los mecanismos de control migratorio siguen siendo burlados. Un decreto de marzo deja sin vigencia el permiso de ingreso de personas enfermas por resultar desvirtuado, en el abuso del beneficio, su sentido humanitario, mientras que otro de abril establece sanciones a los extranjeros que
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El decreto n 1.162 del 20 de enero de 1949 establece el nuevo mecanismo de control mientras que los decretos 15.972 del 8 de julio de 1949 y 24.666 del 4 de octubre de 1949 (prorrogado por decreto 12.369 del 17 de junio de 1950) otorgan el indulto. Por su parte, los decretos 19.935 del 22 de agosto y 21.680 del 6 de septiembre de 1949 conceden el beneficio de asilado residente, AGN, AT, legajo 547, carpeta 10. 40 Decreto 19.168 del 11 de agosto de 1949, AGN, AT, legajo 547, carpeta 10.

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permanezcan ilegalmente en el pas. Por su parte, la Direccin Nacional de Migraciones se propone dejar sin efecto los permisos de entrada concedidos colectivamente a contingentes de personas desplazadas durante la segunda conflagracin, por adolecer stos de marcadas deficiencias administrativas permitiendo el arribo de ncleos de inmigrantes integrados por verdaderos deshechos humanos que perjudican el acervo tnico de nuestro pas". En su lugar concede permisos, a travs de la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa, a integrantes de grupos familiares ya radicados en la Argentina (75%) y a aquellos que acrediten fehacientemente tener trabajo asegurado en el interior de la Repblica (25%).
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En los meses sucesivos nuevas restricciones son incorporadas para otorgar el permiso de libre desembarco -tales como saber leer en cualquier lengua o dialecto, no modificar antes de tres aos la residencia o la actividad establecida, no instalarse en la zona comprendida en el radio de cien kilmetros de la Capital- con excepcin de aquellos aspirantes a un destino rural o que acrediten parentesco de segundo o tercer grado con residentes en la Argentina. Siguiendo con las prcticas rectificatorias y buscando un equilibrio entre inmigrantes con parientes ya radicados y extranjeros sin ellos, un decreto determinar que los primeros pueden cambiar su radicacin y establecerse en cualquier lugar del pas, salvo en el radio de cien kilmetros de la ciudad de Buenos Aires, mientras que los segundos estn autorizados a variar el oficio declarado siempre que se encuentre dentro del mismo orden de actividades.
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La compleja maraa de decretos y disposiciones que intentan regular el ingreso de extranjeros no ser sustituida por una nueva ley de inmigracin, a pesar de la redaccin de variados proyectos en el seno de las reparticiones ministeriales. Un ejemplo de ello puede verse en el ante-proyecto preparado por una comisin presidida por la Direccin Nacional de Migraciones, en el ao 1950, que procura disear un marco normativo que contenga el conjunto de disposiciones administrativas que organizan el fenmeno migratorio desde los aos veinte. Entre los puntos ms relevantes se encuentran, por un lado, los que establecen las prioridades de ingreso para familias con destino rural y proponen la tipologa de inmigrantes, instaurada por el decreto de noviembre de 1932, que comprende a beneficiados (aquellos que llegan como consecuencia de un convenio internacional o de un contrato de trabajo pre-establecido), de llamada (cuyos parientes en el pas se hacen cargo de los gastos de traslado de su radicacin y ocupacin) o antiguos residentes. Tipologa que es cuestionada, desde
Decreto n 6.363 del 25 de marzo de 1950, Decreto n 6.636 del 1 de abril de 1950 (AGN, AT, legajo 457, carpeta 10) y Resoluciones de la DNM n 240 del 19 de abril de 1950 y n 326 del 29 de mayo de 1950, (AGN, AT, legajo 458).
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una postura ms aperturista, por la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa quien propone incorporar la categora de inmigrante espontneo, para aqul que carezca de parientes que lo llamen o de empleadores que lo contraten. Por otro lado, los artculos que concentran las atribuciones de la admisin de extranjeros en la Direccin Nacional de Migraciones, en detrimento del cuerpo consular, conservando los mecanismos de control establecidos por los decretos precedentes. Esta falta de innovacin legislativa contrasta
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con

las

abundantes

disposiciones que crean y dotan de estructura a nuevos organismos institucionales encargados del fenmeno inmigratorio -como la Oficina Etnogrfica, cuyo objeto es estudiar las condiciones de adaptabilidad y asimilacin de los extranjeros y orientar su distribucin de forma racional, la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa, encargada de convenir, organizar, proveer y dar ejecucin en Europa a todo lo relacionado con el flujo inmigratorio, y la Comisin de Recepcin y Encauzamiento, a cargo de la recepcin, encauzamiento, radicacin y establecimiento de los recin llegados-, reorganizan los ya existentes la Direccin de Inmigracin pasa de depender, con cambiantes atribuciones y distintos grados de autonoma, del Ministerio del Interior a la Secretara de Trabajo y Previsin en noviembre de 1947, a la Secretara Tcnica de la Presidencia en 1949 y al Ministerio de Relaciones Exteriores en 1954- y establecen jerarquas entre las distintas reparticiones la Comisin de Recepcin y Encauzamiento es concebida en los primeros aos de la gestin peronista como un instrumento del IAPI y del Banco Central, para pasar a subordinarse a la Direccin de Migraciones en 1949.
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El surgimiento de estas nuevas instituciones y el reordenamiento de las ya existentes parece formar parte del proceso que se viene desarrollando desde la dcada de 1930, de una fuerte y generalizada expansin de la estructura de un Estado que va asumiendo nuevas funciones especficas conforme va pasando de un modelo liberal a otro intervensionista y, finalmente, despus de 1943, a otro planificador y de bienestar social. Las consecuencias de este proceso de expansin de la burocracia estatal pueden constatarse en la creacin de nuevos organismos y en el fortalecimiento de los existentes -para facilitar de un modo directo la capacidad regulatoria de los fenmenos econmicos, la organizacin de una infraestructura que responda a los planes de
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Decreto n 24.453 del 7 de noviembre de 1950, decreto n 8721 del 22 de febrero de 1952 y decreto n 2.093 del 7 de julio de 1952, AGN, AT, legajo 457, carpeta 10. 43 Plan de Trabajo para 1951. Anteproyecto de ley sobre inmigracin, AGN, AT, legajo 548, carpeta 2. 44 Decretos n 9435 del 30 de marzo de 1946, n 20707 del 2 de diciembre de 1946, n 23.112 del 17 de diciembre de 1946, n 34.728 del 6 de noviembre de 1947, n 2.896 del 4 de febrero de 1949, n 5.806 del 7 de marzo de 1949, n 10.238 del 29 de abril de 1949, n 10.831 del 6 de mayo de 1949 y n 12.204 del 22 de julio de 1954 y Resolucin del Ministerio de Asuntos Tcnicos n 42 del 4 de febrero de 1953, AGN, AT, legajo 547.

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desarrollo y la reproduccin de la fuerza de trabajo a travs de la provisin de un sistema de seguridad social y salud y del acceso a la vivienda-, en la ampliacin de recursos administrativos y la dotacin de nuevas capacidades polticas y tcnicas a los aparatos estatales para desarrollar sus funciones y, por ltimo, en los desajustes entre reas, la superposicin de funciones y los conflictos internos producidos en el seno de las agencias estatales.
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La gestin de la admisin de extranjeros parece no escapar a estas consecuencias profundizadas, an ms, por el hecho de que las estructuras encargadas del problema inmigratorio, que involucran tanto a la Direccin de Inmigracin como al cuerpo consular, no solo carecen de cuadros administrativos con la experiencia e idoneidad suficiente y con competencias claramente establecidas sino que, adems, son protagonistas de intensos conflictos por el control de los organismos que las componen y de los magros recursos con los que cuentan, en un contexto de abundante oferta de extranjeros. Dichos conflictos sern resueltos en su gran mayora, dada la imposibilidad de llegar a un consenso, a travs de decretos del Poder Ejecutivo, nuevamente la va ms "econmica" desde el punto de vista del gobierno.
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2.3 Acuerdos internacionales: italianos y espaoles, protagonistas privilegiados

La apuesta ms fuerte del primer peronismo en cuanto a planificacin y asistencia de la inmigracin est dirigida a los grupos migratorios histricamente mayoritarios, que a su vez coinciden con el perfil tnico de preferencia por ser considerados los ms asimilables. En este sentido, los acuerdos firmados con Italia y Espaa a partir de 1947 son una clara expresin del intervencionismo estatal de la segunda posguerra. Si bien a fines de la dcada del treinta ya se haban establecido convenios bilaterales con Suiza, Holanda y Dinamarca que propiciaban la inmigracin de origen rural, comprometiendo a la Argentina a no exigir el permiso de libre desembarco a los aspirantes a ingresar y a las naciones firmantes a asegurarles el destino invocado o, en caso de no lograrlo, encargarse de repatriar a las familias llegadas; los tratados subscriptos con Italia y Espaa contienen muchas ms ambiciones respecto de las

Campione, D. (2003, pp. 151-153). En virtud de escapar a los objetivos que nos hemos propuesto en este artculo no nos detendremos aqu a analizar los conflictos institucionales al interior de la Direccin de Inmigracin y de esta institucin con el cuerpo consular. Los mismos han sido abordados en mi tesis de Maestra: Biernat, C. (2004, pp. 103-136).
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capacidades del gobierno argentino de seleccionar y organizar, por sus propios medios, el flujo migratorio.
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El primero de estos dos pases en firmar un acuerdo con Argentina fue Italia. Una vez terminado el conflicto blico mundial, su aparato productivo se encontraba destruido y la desocupacin afectaba a casi dos millones de personas. Para afrontar esa crisis el gobierno proyect, inicialmente, dos estrategias: el pedido de crditos internacionales y la liberalizacin de las restricciones a la emigracin impuestas por el rgimen fascista en los aos treinta. Si la primera de estas soluciones fue aceptada por la mayora de los partidos y de los grupos de inters, la segunda encontr la oposicin del Ministerio de Trabajo y de los sindicatos ms representativos, quienes apoyaban la apertura del flujo emigratorio pero exigan la firma de convenios bilaterales con los pases interesados, a fin de proteger a los trabajadores italianos en el exterior. Es en el marco de estas discusiones y del inters del gobierno italiano por firmar un tratado comercial con Argentina que le asegurase el ingreso de materias primas, sobretodo de granos, que los dos pases comienzan las negociaciones, en los primeros meses del ao 1947, para redactar un convenio de inmigracin. De un lado la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa y, del otro, representantes de los ministerios de Trabajo y de Relaciones Exteriores y de la Confederazione Generale Italiana del Lavoro intentarn ponerse de acuerdo fundamentalmente en torno a tres puntos. En primer lugar, el proceso de seleccin de los aspirantes a inmigrar. Mientras que los enviados argentinos insisten en que un organismo propio, a lo sumo con veedores italianos, debe encargarse de seleccionar a los inmigrantes ms convenientes (preferentemente meridionales) y decidir en qu lugar se realiza el reclutamiento, las autoridades peninsulares reclaman que debera estar a cargo de rganos italianos competentes. En segundo lugar, la modalidad del contrato de trabajo. Para los funcionarios argentinos, los futuros inmigrantes deben recibir informacin sobre las condiciones laborales y el costo de vida del pas al que se dirigen, pero el contrato de trabajo tiene que ser firmado una vez arribados al puerto de Buenos Aires. Por su parte, la comisin italiana insiste en que los candidatos deben tener una copia de dicho contrato antes de tomar su decisin de partir y subscribirlo en el momento de embarcar. Por ltimo, las condiciones del transporte de extranjeros. Mientras que la delegacin argentina reclama la habilitacin exclusiva de buques de su bandera para el transporte de inmigrantes, an si la Marina Mercante del Estado cuenta con apenas una decena de naves cuyas caractersticas no son
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Los acuerdos bilaterales de la Argentina con Suiza, con Holanda y con Dinamarca fueron reglamentados, en lo concerniente al tema migratorio, a travs de Resoluciones del Ministerio de Agricultura. Resoluciones Ministeriales n 7.965 y n 7.966 del 7 de agosto de 1939 en: Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, El fenmeno migratorio, Buenos Aires, 1941.

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pblicamente conocidas, los representantes italianos proponen que su gobierno puede conceder licencias a armadores argentinos, viaje por viaje, -aunque esta concesin implica, adems de la amenaza que otros pases firmantes del tratado de paz exijan los mismos privilegios que la Argentina, una grave renuncia para la marina mercante italiana cuya reconstruccin es vista como un negocio a futuro- siempre y cundo respondan a los requisitos impuestos por las leyes vigentes al respecto en Italia. Con todo, el punto ms conflictivo desde el punto de vista discursivo, que hace peligrar la firma del acuerdo por las fuertes presiones de los delegados sindicales italianos interesados en representar ellos mismos los intereses de los trabajadores de su pas en el exterior- quienes llegan a denunciar a las autoridades argentinas de "negreras" y "esclavistas", es el de las condiciones del contrato de trabajo. Finalmente los representantes italianos ceden en su posicin en un claro triunfo de la postura sostenida por el Ministerio de Relaciones Exteriores- y muestran su voluntad de acordar con las autoridades argentinas ante la necesidad de firmar el convenio comercial, de preservar la imagen internacional de Italia, fundamentalmente entre los pases de Amrica Latina y para no dejar libradas las posibilidades de emigracin a la Argentina a los espaoles.
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El 21 de febrero de 1947, Argentina firma el primer tratado de inmigracin con Italia en el que se otorga claro protagonismo a los dos Estados en cuanto a las decisiones de reclutamiento (en base a listas compiladas por oficinas italianas, segn necesidades planteadas por el gobierno argentino) y de seleccin (a travs de un examen tcnico y sanitario a cargo de rganos competentes de los dos gobiernos) y en cuanto al transporte de los inmigrantes que no puedan hacerse cargo del monto del pasaje (adelantado por el Instituto Argentino de Promocin del Intercambio con el compromiso de devolucin en catorce meses). Por otra parte, la intervencin del gobierno italiano a travs de observadores ante la Comisin de Recepcin y Encauzamiento de Inmigrantes para fiscalizar el proceso de insercin en el mercado laboral de sus con-nacionales, es compensada por el contundente artculo 14 que reserva al Estado argentino el derecho de quitar la condicin de inmigrante a aqul extranjero que antes de los dos aos abandonara la profesin declarada al obtener el permiso de ingreso. Aunque este tratado no es ratificado, el Convenio Comercial y Financiero firmado en octubre del mismo ao, incluye un captulo sobre emigracin en el que se acuerda, a cambio del compromiso del gobierno italiano de asegurar la

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Rosoli, G., (1993, pp. 343-366).

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capacitacin laboral de los emigrantes, que los trabajadores italianos gozarn de los mismos derechos que los trabajadores argentinos.
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En enero del ao siguiente se firma un nuevo acuerdo en el que, adems de retomar aspectos contenidos en los tratados anteriores, se regula la condicin de inmigrante "beneficiado" que goza de derechos especiales: pago de pasaje y gastos iniciales de estada; asesoramiento sobre las condiciones de trabajo, vivienda y el envo de remesas; cursos de capacitacin y especializacin profesional. Por su parte, aquellos inmigrantes que abandonen sin causa justificada la actividad declarada al obtener el permiso de entrada, pierden sus beneficios y derechos. El gobierno argentino se compromete, tambin, a facilitar la obtencin de permisos de libre desembarco para los inmigrantes italianos no beneficiados, que deseen radicarse en el pas para reunirse con sus familiares, mediante un acta regular de llamada o para desarrollar una actividad laboral.
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As todo, la puesta en prctica de los convenios de inmigracin con Italia conocern trabas de uno y otro lado del Atlntico. En los primeros meses del ao 1948, la oposicin en el gabinete italiano entre los ministerios de Trabajo y de Relaciones Exteriores por el control de la poltica de emigracin, entorpecer la puesta en prctica de la mayor parte de las iniciativas del gobierno respecto de la asistencia y tutela de los nativos residentes en el exterior. Por su parte, la presencia cada vez ms fuerte del Partido Comunista en la vida poltica italiana a partir de las elecciones de 1948, refuerza las prevenciones del gobierno argentino respecto de la posibilidad de recibir elementos comunistas infiltrados dentro de los contingentes de italianos. De all que los controles de los aspirantes a inmigrar se recrudezcan hasta el extremo de exigir una certificacin expedida por el Partido Demcrata Cristiano Italiano, de no pertenencia a algn partido de izquierda. Desde el punto de vista del inmigrante, la Argentina comienza a perder en los aos cincuenta ante la baja del salario real, la falta de asistencia social para el extranjero, el bloqueo de las remesas y la amenaza de la prdida de la ciudadana de origen con la reglamentacin del derecho de naturalizacin automtica contenido en la Constitucin de 1949, su valor ideal como tierra de promisin.
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Ibid., p. 366-375. Barbero, M. I. y Cacopardo, M. C. (1991, p. 294). Las causas de la formulacin de un nuevo acuerdo, nos remiten a preguntarnos no slo acerca de aquellas condiciones desafortunadas para el emigrante italiano susceptibles de ser re-negociadas, sino tambin acerca de las presiones que pudo haber ejercido la comunidad italiana local al ver amenazados sus intereses. As por ejemplo, las serias restricciones impuestas por el gobierno argentino, a partir de julio de 1947, al envo de remesas en moneda extranjera al exterior, habrn actuado como detonante para renegociar los trminos del acuerdo en tan importante dominio. Idea contenida en el anlisis de Ignacio Klich (1997) sobre el acuerdo comercial argentino-israel. 51 Rosoli, G. (1993, pp. 381-390).

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Si los convenios firmados con Italia dan cuenta de la urgencia del gobierno de ese pas por llegar a un acuerdo, sin prestar demasiada atencin a las condiciones impuestas por el gobierno argentino; la tarda firma del tratado con Espaa as como el cuidadoso estudio al que es sometido por las autoridades espaolas revelan el poco inters de ese pas en fomentar una corriente emigratoria de importancia. En efecto, mientras el gobierno italiano presionado por la crisis de posguerra, por los altos ndices de desocupacin, por la presencia de refugiados extranjeros a los que no estaba en condiciones de alimentar y emplear y por una situacin social y poltica potencialmente conflictiva, encuentra en la emigracin una vlvula de escape; el gobierno espaol embarcado en un proyecto de desarrollo industrial autrquico, ve en la emigracin una limitacin del recurso poblacin de por s escaso. Sin embargo, la deuda contrada por Espaa con Argentina en concepto de envos de trigo y la necesidad de que stos se sigan haciendo, segn se haba establecido oportunamente en los convenios comerciales entre los dos pases, define la firma del acuerdo en octubre de 1948. El resultado es un texto muy cuidado en el que los espaoles consiguen eliminar la mayor parte de las clusulas que imponen limitaciones a los derechos del inmigrante, desaparece toda mencin a los centros de reclutamiento que el gobierno argentino aspiraba a establecer en los puertos de embarque, se otorga igual prioridad al transporte de pasajeros de ambas banderas y se aseguran la equiparacin entre inmigrantes y trabajadores argentinos, as como tambin el envo de remesas.
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La firma del convenio de inmigracin tiene una excelente acogida entre los trabajadores espaoles -presionados por el alto costo de vida, los bajos salarios, la escasez de artculos de consumo esenciales en su pas, la represin del rgimen franquista y tentados por el programa de beneficios sociales propuestos por el gobierno peronista para los asalariados- y en la comunidad espaola asentada en Argentina, preocupada por su languidecimiento creciente debido a la interrupcin de los flujos migratorios. No obstante ello, a finales del ao 1949 sus objetivos esenciales no se encuentran todava aplicados. En primer lugar, tanto la emigracin contratada como la colonizadora carecen de un marco normativo en la Argentina y de un presupuesto especialmente destinado para cubrir sus gastos. En segundo lugar, las trabas burocrticas, producto del intervencionismo estatal pero tambin de las prcticas de corrupcin administrativa, hacen que los trmites de peticiones de llamada ante los organismos competentes, de uno y del otro lado del Atlntico, se demoren provocndole al aspirante a emigrar largas y costosas estancias en los puertos de embarque. En tercer
Sobre el convenio comercial y de pagos entre Argentina y Espaa del 30 de octubre de 1946 y el Protocolo Pern-Franco subscripto el 9 de abril de 1948: Figallo, B. (1992) y Quijada, M.
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lugar, el tema del transporte se convierte en una fuente constante de roces y quejas provocadas por la existencia de dos jurisdicciones paralelas que impiden la aplicacin de un control adecuado sobre las condiciones del mismo, de por s caracterizado por la precariedad y por el hacinamiento de sus pasajeros. En cuarto lugar, la canalizacin exclusiva de las transferencias de remesas a travs de la cuenta del Instituto Espaol de Moneda Extranjera en el Banco Central, encuentra serias dificultades para su concrecin, mucho ms an despus de 1949 cuando la Argentina, aquejada por problemas econmicos, comienza a oponer dificultades a la transferencia de divisas al extranjero. Por ltimo, no obstante las intenciones de ambos pases, a mediados de 1949, de redefinir los puntos ms conflictivos del convenio, el transporte y las transferencias, a travs de un protocolo adicional, el deterioro de las relaciones diplomticas bilaterales como consecuencia de las diferencias sobre el pago de las deudas contradas por Espaa con la Argentina y por la incorporacin del derecho de naturalizacin automtica de los extranjeros a la Constitucin de 1949 interpretado por las autoridades de Madrid como carente de toda lgica y equidad- ensombrecen an ms las perspectivas de una accin conjunta para impulsar la corriente inmigratoria.
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A pesar de que la poltica migratoria convenida por Espaa y Argentina no alcanza el desarrollo cuantitativo (el gobierno peronista esperaba atraer anualmente a 100.000 inmigrantes espaoles) y las caractersticas (control y encauzamiento) esperados por ambos pases, el flujo de espaoles a las costas del Plata se multiplica en los aos de la posguerra. De 2.366 ingresos en 1946, se eleva a 8.498 en 1947, a 13.901 en 1948, a 33.368 en 1949 y a 38.758 en 1950, mantenindose un ritmo equivalente hasta finales de la dcada del cincuenta. La explicacin de este hecho parece encontrarse, segn lo ha sugerido Mnica Quijada Maurio, en la utilizacin por parte de los aspirantes a emigrar y de sus parientes radicados en la Argentina, del tradicional mecanismo de cartas de llamada, aprovechando el contexto de eliminacin de la legislacin restrictiva.
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En febrero de 1953 se firma un nuevo acuerdo, esta vez con el Comit Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME) organismo internacional encargado, fundamentalmente, de incrementar la emigracin desde Europa, asegurando los mecanismos necesarios para su instalacin en los pases de destino, de asistir a los refugiados y desplazados como consecuencia de la guerra y de asegurar el transporte de los emigrantes que no contaran con los recursos suficientes- persiguiendo dos objetivos
(1991). Un anlisis pormenorizado de las negociaciones para la firma del acuerdo en Quijada, M. (1989). 53 Ibid., pp. 55-59. Sobre los emigrados espaoles por razones poltico-idiolgicos: Schwarsztein, D. (2001).

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fundamentales: la reunificacin de ncleos familiares de origen migratorio y la seleccin de trabajadores agrcolas, oriundos de Europa occidental, para promover la inmigracin hacia reas rurales. Ambos objetivos estn respaldados por los principios sobre inmigracin contenidos en el Segundo Plan Quinquenal, que sostienen una nueva orientacin de la poltica de poblacin a la vez que afrontan la perspectiva del agotamiento del flujo de extranjeros de origen europeo, y acompaan la recurrente, aunque improbada en sus resultados, estrategia del gobierno de estimular el crecimiento del sector agrario a travs de la colonizacin.
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Su puesta en marcha demorar los primeros embarques dejando un saldo de 5.372 pasajeros para el primer ao sobre un total de 34.330 postulantes. Por un lado, conspiran los complicados requisitos para aquellos que se acogen a los beneficios del acuerdo quienes deben ser reclutados por las oficinas regionales y provinciales del Ministerio de Trabajo italiano, demostrar la existencia de familiares en Argentina o la intencin de trabajar en tareas agrcolas, presentar la documentacin debidamente legalizada y visada ante las autoridades de la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa y pasar por una severa revisacin mdica. Por otro, imprevisiones presupuestarias del gobierno argentino para llevar a cabo el programa. Segn el acuerdo con el CIME, la mitad de los inmigrantes beneficiados deben ser transportados por buques argentinos y la otra mitad por barcos elegidos por dicho Comit. El pasaje de los primeros ser pagado entre la Argentina (40 dlares) y el CIME (100 dlares), mientras que los otros pasajes sern abonados por un fondo general al que la Argentina deber aportar 101.983 dlares. Aludiendo problemas financieros, nuestro pas sugiere empezar embarcando en buques argentinos (mal equipados y poco confortables slo podrn transportar 10.000 inmigrantes de los 25.000 requeridos para todo el ao) y el CIME acepta pagar los pasajes en su totalidad debitando el importe de la suma que aportar la Argentina al fondo general. As todo, la Direccin Nacional de Migraciones no est en condiciones de hacerse cargo de los pagos con su presupuesto y reclama asistencia del Tesoro Nacional quien, finalmente, responde con sus fondos.
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Ibid., p. 60. Jos Picerno, La Constitucin del CIME y su aprobacin por el Parlamento Argentino, Hechos e Ideas, Ao XV, n 126-127, octubre-noviembre de 1954, pp. 477-491. 56 Acerca de los requisitos para acogerse a los beneficios del acuerdo y de los resultados para el ao 1953: Memoria anual de la Delegacin Argentina de Inmigracin en Europa, Ministerio de Asuntos Tcnicos, Roma, 1954, pp. 1-2, 10-12, 17-21. Sobre los problemas financieros: Memorandum del Director Nacional de Planificacin de la Direccin Nacional de Migraciones al Ministro de Asuntos Tcnicos del , 19 de mayo de 1953, AGN, AT, legajo 666.
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Consideraciones finales

Una mirada sobre los resultados cuantitativos de la poltica migratoria del primer peronismo pueden ayudarnos a cambiar el foco desde el plano enunciativo de las mismas a la evaluacin de sus alcances. En primer lugar, la evidencia parece indicar que en la segunda posguerra los ingresos de ultramar ascienden hasta el ao 1950, para comenzar a disminuir con el cambio de dcada con un ligero repunte en 1954, probablemente como consecuencia de los programas de reunificacin familiar (4.185 en 1946, 38.370 en 1947, 116.115 en 1948, 148.372 en 1949, 133.120 en 1950, 103.946 en 1951, 74.294 en 1952, 48.258 en 1953, 60.452 en 1954 y 47.457 en 1955). Si bien este crecimiento podra ser atribuido solamente a los efectos de la particular poltica aperturista del Estado argentino, es importante no desconocer la excepcional coyuntura de oferta inmigratoria una vez terminada la guerra, que incluy la presin de un caudal importante de extranjeros por entrar al pas que apelaron al ingreso clandestino (a travs de canales y vas no oficiales y, en consecuencia, no registrado por las estadsticas) o a formas alejadas de las normas para cumplir con su objetivo.
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En segundo lugar, el origen nacional de los extranjeros arribados parece marcar una tendencia coherente con los criterios tnicos de seleccin de la poltica migratoria, an si se hace la salvedad de que los inmigrantes ingresados de forma clandestina no constan en los registros oficiales. Mientras que los italianos y los espaoles ocupan ms del 80% de los ingresos, con una importante preeminencia de los primeros por sobre los segundos, otros grupos nacionales apenas alcanzan representatividad numrica en algunos perodos (yugoeslavos, rusos y polacos con un aporte del 15% en 1948; alemanes con un 2% a partir de 1950 y con un 4% en 1953 y japoneses con un 3% en 1955). En el caso de los criterios de seleccin ocupacional, los datos nos muestran una realidad menos coherente con los principios establecidos en la normativa. Si la inmigracin de obreros industriales alcanz niveles muy significativos entre 1947 y 1951 (39,4% en 1947 y 27,9% en 1950), para luego comenzar a reducir su importancia relativa; la de origen rural se mantiene estable (entre el 22% y el 35%) durante todo el perodo peronista. De todos modos, sabido es por los estudios del perodo de la inmigracin masiva, que aunque los inmigrantes se declaren como agricultores esto no implica que se hayan radicado en zonas rurales. Segn los datos del censo de 1960, el 74% de los italianos arribados entre 1945 y 1960 resida en la ciudad de Buenos Aires y

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Los datos estn tomados de: Barbero, M. I. y Cacopardo, M. C. (1991, p. 300).

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en los partidos del conourbano y, el 68% de los mismos, desarrollaba ocupaciones ligadas al sector secundario.
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Por ltimo, los principios de planificacin y asistencia de la poltica migratoria del primer peronismo parecen ser cuestionados por un lado, por la distancia entre las ambiciones de admisin de extranjeros (4.000.000 para el quinquenio comprendido entre 1946 y 1951) y los ingresos reales (784.569 entre 1946 y 1955) y, por otro, por la baja proporcin de inmigrantes beneficiados por sobre los que ingresaron sin ningn tipo de asistencia de las autoridades argentinas. Las cifras fragmentarias, pero tendencialmente representativas, surgidas de la evaluacin de los resultados de los diferentes acuerdos internacionales, presentadas anteriormente y algunos estudios de caso en los que se muestra la reactivacin de cadenas migratorias que se haban establecido antes de 1930 en la Argentina, podran confirmar esta ltima afirmacin. As, la inmigracin espontnea, desde el punto de vista del Estado, que apela a recursos interpersonales de solidaridad tnica o aprovecha la corrupcin administrativa o las ambigedades de la ley, para acelerar las trabas burocrticas generadas por la estructura de inmigracin asistida o para burlar las disposiciones restrictivas, parece prevalecer por sobre aquella imaginada por la voluntad poltica.
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