Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Pautas Riesgos
Pautas Riesgos
Esta es una publicacin de la Direccin General de Programacin Multianual del Ministerio de Economa y Finanzas, con el apoyo del Programa Desarrollo Rural Sostenible de la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit - GTZ (cooperacin tcnica alemana)
Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica
Siglas y abreviaturas
Anlisis del Riesgo Comisin Multisectorial para la Reduccin de Riesgos de Desastres Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico Gua General de Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de Inversin Pblica a Nivel de Perfil, aprobada en julio de 2003 Instituto Nacional de Defensa Civil Proyecto de Inversin Pblica Sistema Nacional de Inversin Pblica
CONTENIDO
Presentacin Seccin 1: MARCO CONCEPTUAL DEL ANLISIS DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA
6 8
Por qu es importante el Anlisis del Riesgo en el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)? Anlisis del Riesgo: Breve revisin conceptual Incorporacin del AdR en los Proyectos de Inversin Pblica 1.3.1 1.3.2 1.3.3 El AdR en el ciclo del proyecto Por qu es importante el AdR en los PIP? Pasos para incorporar el AdR en los PIP PASOS PARA LA INCORPORACIN DEL AdR EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA Identificacin Formulacin Evaluacin
8 10 16 16 16 21 22 27 34 46 62 64 66
Indice de cuadros
Cuadro N1.1: Cuadro N1.2: Cuadro N1.3: Cuadro N2.1: Cuadro N2.2: Cuadro N2.3: Cuadro N2.4: Cuadro N2.5: Cuadro N2.6: Cuadro N2.7: Cuadro N2.8: Cuadro N2.9: Cuadro N2.10: Cuadro N2.11: Cuadro N2.12: Cuadro N2.13: Cuadro N2.14: Cuadro N2.15: Cuadro N2.16: Cuadro N2.17: Cuadro N2.18: Cuadro N2.19: Cuadro N2.20: Cuadro N2.21: Cuadro N2.22: Cuadro N2.23: Cuadro N2.24: Cuadro N2.25: Cuadro N2.26:
Clasificacin de peligros por origen Ejemplo de preguntas para analizar la relacin entre los factores de vulnerabilidad y los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) Beneficios y costos que genera la incorporacin del Anlisis del Riesgo en PIP Ejemplo de proyectos por tipo de actividad, para la incorporacin del AdR Relacin de tareas y pasos en cada mdulo de la Gua General en los cuales se incorporan acciones de AdR Ejemplos para definir el grado de frecuencia e intensidad de un peligro Lineamientos para la interpretacin de los resultados del Formato N1 Ejemplo de proyecto para mejorar el acceso a mercados del distrito Quiero Comerciar Lineamientos para la interpretacin de los resultados del Formato N2 Criterios para definir el grado de vulnerabilidad Lineamientos para interpretacin de resultados del Formato N3 Alternativas iniciales de solucin al problema del distrito Quiero Comerciar . Aplicacin del Formato N2 al proyecto del distrito Quiero Comerciar Anlisis de los resultados del Formato N2 para el proyecto del distrito Quiero Comerciar Aplicacin del Formato N 3 al proyecto del distrito Quiero Comerciar Escala de nivel de riesgo, considerando nivel de peligros y vulnerabilidad Definicin de nuevas alternativas de solucin al problema por la incorporacin del AdR al proyecto Costos de inversin de las medidas de reduccin de riesgo de la Alternativa 4, a precios de mercado Costos de operacin y mantenimiento de las medidas de reduccin de riesgo de la Alternativa 4, a precios de mercado Flujo de costos de la Alternativa 4, a precios de mercado Flujo de costos de las medidas de reduccin de riesgo de la Alternativa 4, a precios de mercado Flujo de costos de la Alternativa 4, a precios sociales Flujo de costos de Inversin y Operacin y Mantenimiento de la Alternativa 4, a precios sociales Aplicacin del Anlisis Costo Efectividad, con medidas de reduccin de riesgo Aplicacin del Anlisis Costo Efectividad en un proyecto de tratamiento de aguas servidas, que incluye medidas de reduccin de riesgo Beneficios por introducir medidas de reduccin de riesgo en los proyectos Estimacin de los daos ocasionados por situaciones de riesgo Aplicacin del Formato N4 para la identificacin de daos posibles Ejemplo de flujo de caja de las medidas de reduccin de riesgo de la Alternativa 4 para el caso del distrito Quiero Comerciar
11 13 20 23 26 30 31 32 36 38 39 39 40 41 41 42 42 44 44 45 45 47 48 49 50 51 52 54 59
Indice de grficos
Los tipos de Gestin del Riesgo y ejemplos Enfoque transversal del Anlisis del Riesgo (AdR) en el ciclo de los Proyectos de Inversin Pblica (PIP)
15 16
Grfico 1.3:
Beneficios y costos que los formuladores y evaluadores de proyectos asumen que ocurrirn durante el perodo de evolucin
17
Beneficios y costos para un proyecto que no incluye medidas de reduccin de riesgo, ante la ocurrencia de una situacin de riesgo Beneficios y costos para un proyecto que incluye medidas de reduccin de riesgo, ante la ocurrencia de una situacin de riesgo
17 18
Beneficios y costos netos de introducir medidas de reduccin de riesgo Flujograma de decisin para evaluar los elementos del riesgo: peligros y vulnerabilidades El AdR en los mdulos del SNIP Valor esperado del proyecto al incluir o no medidas de reduccin de riesgo Beneficios y costos netos de introducir medidas de reduccin de riesgo
19 24 25 56 58
Presentacin
Presentacin
Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica tienen por objetivo
Las presentar los criterios relacionados al Anlisis del Riesgo (AdR) para su incorporacin en el proceso de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Los riesgos ocasionados por peligros (naturales, socionaturales y antrpicos) afectan negativamente el capital productivo como produccin agrcola, existencias, instalaciones industriales; la infraestructura econmica como puentes, carreteras, energa; y la infraestructura social como vivienda, servicios bsicos de salud, educacin y agua potable. Todo ello tiene un impacto negativo en las condiciones de vida de la poblacin, no slo en el corto plazo sino tambin en el mediano y largo plazo, en trminos del crecimiento econmico. En ese sentido, es necesario que en la planificacin de las polticas pblicas, y en particular, en las inversiones realizadas con recursos pblicos, se incorpore el Anlisis del Riesgo (AdR), para contribuir a la sostenibilidad de tales inversiones. El documento que hoy presentamos es el resultado de un proceso participativo, en el cual han unificado esfuerzos la Direccin General de Programacin Multianual, como mxima autoridad tcniconormativa del Sistema Nacional de Inversin Pblica, y la Oficina de Programacin de Inversiones de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con el apoyo tcnico del Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) de la GTZ. Adicionalmente, en las En el Per, se presentan con relativa frecuencia peligros potencialmente dainos como deslizamientos, huaycos, inundaciones, sismos, heladas, sequas, incendios, derrames y otros, los cuales tienen un impacto negativo en la poblacin, no slo por efecto de la severidad o frecuencia del peligro sino tambin por el grado de vulnerabilidad de la poblacin, lo que ocasiona la prdida de vidas humanas, fuentes de trabajo y produccin1 . En ese sentido, este documento tiene como objetivo presentar e introducir herramientas y criterios para la incorporacin del AdR en los proyectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, de tal forma que se contribuya a la sostenibilidad de las inversiones con recursos pblicos.
En el mundo, ms del 75% de la poblacin se encuentra expuesta a peligros naturales como terremotos, huracanes, sequas, inundaciones, los cuales han ocasionado ms de 1,5 millones de muertes entre los aos 1980 y 2000. Sin embargo y pese a que slo el 11% de la poblacin expuesta vive en pases pobres, el 53% de las muertes ocurren en estos pases (PNUD, 2004). Ello implica que el impacto de los peligros naturales no slo se debe al peligro fsico en s mismo, sino a las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin afectada, lo cual debe ser tomado en cuenta en el proceso de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos.
discusiones metodolgicas han participado expertos de distintas instituciones relacionadas con la temtica de la Gestin del Riesgo, que han brindado aportes importantes, dada su experiencia en el tema. Este proceso se inici en el 2004, con la discusin de propuestas metodolgicas, en tres talleres tcnicos para incorporar el AdR en los Proyectos de Inversin Pblica (PIP). En el ao 2005, se desarrolla y publica el marco conceptual de la Gestin de Riesgo (GdR) y se elabora un primer documento que sistematiza una propuesta metodolgica para incorporar el AdR en proyectos de inversin pblica. Esta propuesta ha sido validada en talleres de discusin, durante el 2005 y 2006, con la participacin de formuladores y evaluadores de PIP de distintas regiones del pas. El proceso de validacin se ha realizado a travs de la aplicacin de estas pautas metodolgicas a PIP reales. Esta aplicacin ha permitido ajustar la propuesta para brindar una herramienta til a los formuladores y evaluadores. El documento est dividido en dos secciones y un conjunto de anexos. La Seccin 1 presenta un breve resumen del marco conceptual en relacin con el
AdR, que incluye definiciones especficas de trminos alusivos a este concepto, adems de ejemplos para su comprensin, as como un anlisis grfico de los beneficios y costos que genera la incorporacin del AdR en los proyectos de inversin pblica. En la Seccin 2 se presentan los procedimientos para incluir el AdR en cada uno de los mdulos de Identificacin, Formulacin y Evaluacin de proyectos de inversin pblica, considerando algunos ejemplos. Finalmente, debe destacarse que el documento contiene un conjunto de Anexos que proveen de informacin secundaria que puede contribuir a la definicin de las condiciones de peligro y de vulnerabilidad de los proyectos.
Seccin 1
MARCO CONCEPTUAL DEL ANLISIS DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA
1.1 POR QU ES IMPORTANTE EL ANLISIS DEL RIESGO EN EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA (SNIP)?
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) se cre con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin. El sistema considera la aplicacin del Ciclo del Proyecto: Preinversin, Inversin y Post Inversin, que involucra la elaboracin de estudios de Perfil, Prefactibilidad, Factibilidad, Expediente Tcnico, Ejecucin, Operacin y Mantenimiento y Evaluacin Ex Post, en todo proyecto que se realice con recursos pblicos. Un Proyecto de Inversin Pblica (PIP) se define como toda intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios, cuyos beneficios se generan durante la vida til del proyecto y son independientes de los de otros proyectos2 . En el SNIP se plantean como requisitos para la declaracin de viabilidad que los proyectos demuestren ser socialmente rentables, sostenibles, y que se enmarquen en las polticas sectoriales, regionales y/o locales. Cuando un PIP es afectado por un peligro, se genera la interrupcin parcial o total del servicio que brinda el proyecto, gastos en rehabilitacin y/o reconstruccin y prdidas econmicas, fsicas y/o sociales para los usuarios. Como consecuencia de esta situacin, los beneficios son menores a los previstos y los costos mayores a los inicialmente planificados, todo lo cual afecta negativamente la rentabilidad social de proyecto. Ms an, al interrumpirse los servicios, se est afectando la sostenibilidad del mismo, en trminos de los beneficios que brinda.
2
Artculo 2 del Reglamento del Sistema Nacional de Inversin Pblica, D.S. 221-2006-EF. No se consideran proyectos de inversin pblica las intervenciones que constituyen nicamente gastos de operacin y mantenimiento.
De esta forma, cuando en un proyecto no se analiza el riesgo y no se adoptan medidas para evitar su vulnerabilidad, es probable que dicha inversin no cumpla con las condiciones establecidas en el SNIP para el otorgamiento de su declaratoria de viabilidad. De esta manera, el Anlisis del Riesgo (AdR) es una metodologa para identificar y evaluar el tipo y nivel de daos y prdidas probables que podran afectar una inversin, a partir de la identificacin y evaluacin de la vulnerabilidad de esta con respecto a los peligros a los est expuesta (DGPM-MEF, 2006). As, el AdR es una herramienta que permite disear y evaluar las alternativas de inversin o accin con la finalidad de mejorar la toma de decisiones.
Dado que todo proyecto (intervencin) est inmerso en un entorno cambiante y dinmico, que incluye no slo las condiciones econmicas y sociales sino tambin las condiciones fsicas, es necesario evaluar cmo estos cambios pueden afectar el proyecto y tambin cmo la ejecucin del mismo puede afectar a dichas condiciones3. En particular, los proyectos se circunscriben a un ambiente fsico que lo expone a una serie de peligros: sismos, inundaciones, lluvias intensas, deslizamientos, sequas, entre otros, es decir, fenmenos naturales que pueden constituirse en un peligro si no se adoptan medidas para reducir o no generar condiciones de vulnerabilidad. Es por ello que se hace necesario identificar los peligros y las condiciones de vulnerabilidad de una unidad social (personas, familias, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica, con el fin de disear mecanismos para reducir los riesgos. Por estas razones se hace necesario incorporar el AdR en los PIP, ya que se requiere realizar asignaciones eficientes de los recursos pblicos. El SNIP evala la viabilidad de proyectos que involucran la inversin de miles de millones de soles. Del total de la inversin, el 51% de los montos y el 97% de la cantidad de proyectos es evaluado a nivel de perfil, es decir, principalmente con informacin secundaria, lo cual indica que es necesario introducir el AdR en los estudios de preinversin a nivel de perfil. Cuando se analiza la distribucin sectorial de los PIP, se observa que los sectores de Transporte, Agricultura, Salud y Saneamiento, y Educacin y Cultura concentran ms del 70% de las inversiones y ms del 74% de la cantidad de los proyectos que se evalan en el SNIP, cada uno de los cuales concentra individualmente ms del 15% del monto total de inversin. Asimismo, cuando se analiza la distribucin geogrfica de las inversiones en estos sectores, se observa que una parte importante se realiza en zonas de alta probabilidad de ocurrencia de peligros: sismos, sequas, inundaciones, peligros geodinmicos, geomorfolgicos, hidrolgicos, entre otros (Kmiche, 2005). Esta situacin muestra la necesidad de dar nfasis a que en el proceso de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos en estos cuatro sectores se incluya el AdR, del tal forma que se pueda reducir y/o neutralizar el riesgo que dichos peligros pueden generar en la sostenibilidad de las inversiones4 .
3
Estas Pautas Metodolgicas estn orientadas a que los formuladores de proyectos incluyan mecanismos para reducir los riesgos a los que se enfrentara el proyecto, ms que a analizar los riesgos que genera el proyecto por su ejecucin, lo cual se determina en el Anlisis de Impacto Ambiental (Mdulo IV de la Gua General). Gran parte de los ejemplos de las Pautas Metodolgicas van a estar dirigidos a estos sectores; no obstante, el documento presenta lineamientos generales aplicables a cualquiera de los sectores incluidos en el SNIP.
Seccin 1
1.2
El riesgo se define como la la probabilidad de que la unidad social o sus medios de vida sufran daos y prdidas a consecuencia del impacto de un peligro (DGPM-MEF, 2006). El riesgo es funcin de un peligro o amenaza6 que tiene unas determinadas caractersticas, y de la vulnerabilidad de una unidad social (personas, familias, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica, a dicho peligro. Esto quiere decir que el riesgo es una funcin de ambos componentes:
En el Per, ocurren una serie de eventos o peligros naturales que se pueden caracterizar como: a) De mayor impacto: sismos, inundaciones, lluvias intensas y sequas severas (intensificadas en algunos casos por la presencia de Fenmenos El Nio intensos), como por ejemplo: El Fenmeno El Nio 1982/83 y El Nio 1997/1998. El sismo del sur, del 23 de junio de 2001.
5
Esta Seccin est basada en el documento Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastres en la planificacin e inversin para el desarrollo (DGPM-MEF, 2006). En el documento se har referencia de manera indistinta a los trminos amenaza o peligro.
b) De menor impacto pero mayor recurrencia: deslizamientos, heladas, huaycos y pequeas inundaciones, como por ejemplo: Los huaycos que se presentan en verano en algunas zonas de la Carretera Central. b) Socionaturales: son peligros que se generan por una inadecuada relacin hombre-naturaleza, debido a procesos de degradacin ambiental o por la intervencin humana sobre los ecosistemas. Las actividades humanas, dentro de las cuales se encuentran los proyectos, pueden ocasionar un aumento en la frecuencia y/o severidad de algunos peligros que originalmente se consideran como peligros naturales; dar origen
10
Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica
a peligros donde no existan antes, o reducir los efectos mitigantes de los ecosistemas naturales, todo lo cual incrementa las condiciones de riesgo. Los peligros ms frecuentes en esta categora son los huaycos, inundaciones, deslizamientos, entre otros. Ejemplos: a) La probabilidad de ocurrencia de deslizamientos o huaycos se incrementa por las actividades de remocin de tierras que se realizan para la construccin de grandes infraestructuras como carreteras, aeropuertos, represas. b) Los peligros de inundaciones se ven acentuados por la deforestacin que los agricultores realizan para disponer de mayor cantidad de tierra para la actividad agrcola o por la tala de rboles para el uso domstico. c) Antrpicos: son peligros generados por los procesos de modernizacin, industrializacin, desindustrializacin, desregulacin industrial o importacin de desechos txicos. La introduccin de tecnologa nueva o temporal puede tener un papel en el aumento o la disminucin de la vulnerabilidad de algn grupo social frente a la ocurrencia de un peligro natural.
Ejemplo: a) El derramamiento de sustancias txicas, tal como el derrame de mercurio que ocurri en ChoropampaCajamarca, en junio del 2000, por la ejecucin de actividades mineras.
En el Cuadro 1.1, se presenta una relacin de los peligros que ocurren con mayor frecuencia en el pas, clasificados por origen. Cuadro1.1: Clasificacin de peligros por origen
Naturales